rapport d'enquête sur la libéralisation du fret ferroviaire et ses conséquences pour l’avenir — Comptes rendus des auditions

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. J’avais sollicité votre appréciation quant au fameux opérateur final. Je me permets de rajouter une question. Nous nous dirigerions vers une entité centrée sur le trafic capacitaire. Un propos enthousiaste a été tenu à propos du retour du wagon isolé. Que pensez-vous justement de la viabilité d’une telle entreprise qui devrait perdre de la productivité du jour au lendemain par rapport à Fret SNCF ?

M. Yves Crozet. Je ne suis pas très enthousiaste à propos des capacités du wagon isolé. Le wagon isolé avait du sens quand la plupart des marchandises transitaient par le train et que la plupart des entreprises avaient besoin du train pour transporter leurs marchandises. Je suis beaucoup plus prudent à ce sujet, notamment dans une France désindustrialisée. Je pense que certaines lignes ferroviaires doivent absolument être maintenues parce qu’elles desservent des sites industriels et que nous avons donc besoin d’opérateurs de proximité pour les faire fonctionner, solution qui peut permettre d’entretenir les voies à moindre coût. En revanche, je ne pense pas que nous pourrons redonner son lustre d’antan au wagon isolé. On peut toujours rassembler des conteneurs sur un train mais je ne crois guère en un modèle fondé sur le wagon isolé.

Mme Christine Arrighi. Je vous remercie de nous avoir apporté votre vision et vos éléments de comparaison. Certaines de vos affirmations m’apparaissent cependant contre-intuitives.

Vous avez notamment indiqué qu’en Allemagne, aucun report modal de la route vers le train n’a eu lieu mais qu’un report modal avait bien eu lieu au détriment du transport fluvial. Or en France, nous nous efforçons de réhabiliter le transport fluvial, les capacités en la matière étant largement sous-utilisées par rapport à l’Allemagne et a fortiori par rapport aux Pays-Bas et à la Belgique. J’aimerais donc que vous reveniez sur ce phénomène contre-intuitif.

Par ailleurs, vous n’avez pas établi de relation entre l’entretien du réseau et l’affaissement du fret. Vous avez uniquement évoqué la concurrence, disant qu’en Allemagne, cette dernière avait redynamisé le fret. Vous n’avez pas précisé que le réseau ferré allemand est beaucoup mieux entretenu que son homologue français, avec une ancienneté moyenne de dix-sept ans en Allemagne contre vingt-neuf ans en France. Considérez-vous qu’il n’existe pas de lien causal entre l’entretien du réseau et les volumes transportés ? Ou bien avez-vous seulement centré votre réflexion sur la question de la concurrence ?

Vous avez également fait peser toute la responsabilité de la situation du fret au sein de la SNCF sur la « culture de la grève ». Je ne vous suivrai pas car en général, les grèves ne sont que la conséquence d’une cause racine. Vous en avez appelé à la responsabilité de la SNCF, qui n’aurait pas fait preuve de suffisamment de fermeté ou d’imagination – selon les années. Vous n’avez pas abordé la question de la responsabilité des gouvernements successifs. Est-ce parce que vous vous teniez à circonscrire votre propos à des considérations techniques ?

Pour en revenir à votre allégorie de l’oignon, nous n’avons plus que le cœur de l’oignon et nous nous apprêtons à le démanteler. Nous allons le découper en petits morceaux pour le faire frire ! Même si l’approche comptable nous a conduits à éplucher plusieurs couches de l’oignon, considérez-vous que nous pourrions encore préserver l’intégrité de l’oignon plutôt que de le mettre dans la poêle ?

M. le président David Valence. Je partage votre analyse de l’écotaxe. Je ne partage pas en revanche la vision de ceux qui avaient présenté ce dispositif comme un outil de rééquilibrage de la concurrence intermodale alors que l’objectif est de lever de la recette pour financer des infrastructures. C’est pour cette raison que son abandon est catastrophique. Il n’existe pas une infinité de manières de financer une augmentation des investissements dans les infrastructures. Les miracles budgétaires n’existant pas, les seules solutions alternatives sont soit de faire peser ces investissements sur le groupe public ferroviaire, ce qui se traduit par une augmentation des tarifs de péage, soit de dégager de nouvelles recettes comme la taxe sur les concessions de transport, soit enfin de réaffecter des ressources budgétaires existantes, ce qui nécessite alors de renoncer à d’autres politiques publiques.

Pour en revenir aux grèves, tous les chargeurs et toutes les entreprises alternatives que nous avons auditionnés, sans aucune exception, ont considéré que les conflits sociaux ont contribué à instaurer un climat de défiance à l’encontre de l’ensemble du secteur du fret ferroviaire. Personne n’a prétendu que les grèves étaient la raison unique de la désaffection pour le fret ferroviaire, mais ils les ont citées en tant que composante d’un ensemble de problèmes. Ce contexte a même été déterminant pour certains choix.

Mme Christine Arrighi. Les grèves ont pu avoir des conséquences, je n’en disconviens pas, mais je réagissais à l’expression « culture de la grève ».

M. le président David Valence. J’ai bien noté que votre position n’était pas alignée sur celle de M. Portes.

M. Yves Crozet. Votre interrogation sur notre oignon est tout à fait pertinente. Nous en avons retiré déjà un certain nombre de couches et nous nous retrouvons avec un oignon plus petit. Si ce dernier conserve la forme d’un oignon, c’est-à-dire qu’il ne possède pas de noyau, il est voué à disparaître à terme. Peut-être devrons-nous le revendre à une entreprise privée. Une fois encore la question centrale est : cette organisation sera-t-elle capable de se réformer et de faire en sorte de délivrer un service de qualité tout en couvrant ses coûts ? Je n’en suis pas certain. Il n’est donc pas impossible que nous constations dans dix ans que notre oignon aura disparu. C’est pourquoi j’évoquais la possibilité qu’un autre opérateur deviendrait dominant. Je suis pour ma part partisan d’une solution qui consisterait à établir un duopole. Notre oignon, entre-temps devenu fruit à noyau, survivrait avec peut-être 30 ou 40 % de parts de marché, et cohabiterait avec un autre fruit à noyau de taille comparable et divers opérateurs secondaires.

Il serait erroné de prétendre que les gouvernements successifs ont abandonné le train. Le trafic des TER et des TGV en France a augmenté de près de 80 % depuis le début des années 1990. Il est vrai que les trains Intercités ont régressé simultanément mais des investissements importants ont été réalisés. J’aimerais m’inscrire en faux contre un message relayé dans les médias selon lequel la France consacrerait trois fois moins de moyens financiers au ferroviaire que l’Allemagne. C’est totalement faux. Les méthodes de financement ne sont simplement pas les mêmes. Dernièrement, une journaliste de France Info m’interrogeait quant au fait qu’un sénateur venait de reprendre cette idée répandue. Certes, les subventions publiques à destination du secteur ferroviaire sont nettement inférieures à ce que l’on peut observer en Allemagne, mais nous avons également recours à d’autres modes de financement comme l’endettement. Nous allons investir 40 milliards d’euros dans le ferroviaire à travers la société du Grand Paris Express. Il n’y a pas un sou d’argent public là-dedans mais cela ne signifie pas que nous ayons abandonné le ferroviaire. Certes, me répondrez-vous, nous avons levé de la dette, ce qui pose d’autres problèmes… Le système ferroviaire allemand génère cinq millions d’euros de dette supplémentaire tous les jours depuis dix ans. Partout, le ferroviaire coûte extrêmement cher. Les péages contribuent à entretenir le réseau.

J’ai été administrateur de RFF de 2008 à 2012, juste après la parution du rapport Rivier qui établissait que la France n’entretenait pas suffisamment son réseau. Nous avons alors commencé à investir et il nous faudra encore des années pour rattraper le retard accumulé. Le rapport de Robert Rivier montrait que si la France investissait pour son réseau, ces ressources n’étaient pas employées de manière optimale. Elles étaient en effet utilisées pour des travaux de petit entretien alors qu’il est plus efficace de réaliser des travaux massifs, quitte à fermer une ligne pendant une semaine – je me demande au passage comment nous allons faire pour la ligne 14… Il aurait fallu engager des grosses dépenses de renouvellement plutôt que de multiplier les opérations d’entretien de petite envergure.

Je considère donc que nous avons au moins autant affaire à un problème d’organisation qu’à un problème de ressources financières. M. Claude Martinand, ancien dirigeant de RFF, m’a souvent expliqué que l’objectif était de réformer la méthode d’entretien des lignes, et que c’était plus une question d’organisation que de ressources. Je me réjouis néanmoins des moyens financiers importants qui ont été débloqués pour la restauration du réseau, qui en a grandement besoin. Je pense notamment aux réseaux autour de Lyon, Toulouse, Marseille, etc.

Au sujet de mon idée « contre-intuitive » sur le transport fluvial, c’est le rôle des universitaires que d’émettre de telles idées. Notre travail consiste à prendre du recul par rapport au sens commun, qui peut ne pas correspondre à la réalité. La zone de pertinence du transport ferroviaire est très proche de celle du transport fluvial, d’où un phénomène de concurrence entre les deux modes, mais la zone de chevauchement avec le transport routier est bien plus étroite, de sorte que la concurrence est cette fois marginale. D’après Eurostat, depuis le début des années 2000, la part modale du transport routier de marchandises n’a connu qu’une évolution marginale en France et en Allemagne. Il me semble qu’elle a augmenté d’un demi-point. En revanche, la part du ferroviaire a augmenté en Allemagne tandis que la part du fluvial diminuait. Sur un trajet entre Duisbourg et Hambourg, le ferroviaire est en concurrence directe avec le fluvial et il s’avère beaucoup plus performant.

Et puis entre nous, vouloir à tout prix développer le transport fluvial en France, franchement… Cela fait vingt ans que les annonces de développement du trafic fluvial se succèdent mais celui-ci ne cesse de s’éroder doucement mais sûrement. Le monde des transports est peuplé de chimères politiques. C’est le théâtre des grandes annonces : 4 500 kilomètres de lignes de TGV qui devaient être construites d’après M. Sarkozy, 15 à 20 millions de tonnes transportées sous les Alpes, etc. On se nourrit de chimères avant de s’apercevoir dix ans plus tard que les objectifs annoncés n’ont pas été remplis.

Mme Christine Arrighi. Je reviens sur le transport fluvial. Étant donné que nous possédons en France un réseau très fin avec de nombreux petits canaux, pensez-vous que ce mode serait pertinent pour effectuer des « sauts de puce » ? Il n’est guère pertinent de donner une seconde vie à un téléphone portable si c’est pour qu’il voyage de Shanghai à Tanger… Ne pensez-vous pas que toute la logistique devrait être revue ? Par ailleurs on peut constater que les nœuds logistiques ont tendance à se regrouper le long des autoroutes et non des fleuves ou des voies ferrées.

J’entends que la baisse de l’étiage des fleuves puisse être une préoccupation à de nombreux points de vue : pollution, transports, nucléaire, etc. Il n’en demeure pas moins que notre réseau est sous-utilisé. J’aimerais connaître votre opinion.

M. le président David Valence. Le Rhin est la principale voie fluviale commerciale en Europe.

M. Yves Crozet. Le Rhin est un don du ciel : sur mille kilomètres entre Bâle et Amsterdam, on ne compte que trois écluses. À l’époque de cette funeste idée de canal entre le Rhin et le Rhône, il s’agissait de construire mille kilomètres de voie avec cinquante-huit écluses. Cela n’avait aucun sens !

Vous évoquez une réorganisation de la logistique mais elle ne s’est pas organisée ainsi sans raison. Sous la Troisième République, on a voulu relancer la construction de canaux. Je les longe aujourd’hui à vélo et on y voit de temps à autre des bateaux de tourisme. Ils doivent être entretenus en raison de leur attractivité touristique mais leur potentiel de fret n’est guère important.

Prenons l’exemple d’un trajet entre Lyon et Marseille. Le Rhône est un fleuve assez large mais n’oublions pas qu’en 2003, il n’a pas été navigable pendant quatre-vingts jours à cause de fortes pluies puis de la sécheresse. Le transport fluvial est tributaire du débit des fleuves, qui peut être trop élevé en hiver et trop faible l’été. L’essentiel du chiffre d’affaires sur le Rhône en aval de Lyon est généré par une douzaine de bateaux de croisières – hollandais pour la plupart – qui transportent des touristes allemands, autrichiens ou autres. Ces derniers commencent leur séjour avec une visite de Marseille puis remontent le Rhône et rentrent en avion depuis Lyon.

Je suis très favorable au développement du transport de marchandises sur le Rhône et même en amont sur la Saône, qui est navigable au moins jusqu’à Chalon-sur-Saône, mais ne rêvons pas : l’avenir du fluvial est avant tout lié à la navigation de plaisance. Je sais que ces paroles ne plairont pas à mes anciens étudiants qui dirigent aujourd’hui des ports fluviaux…

39. Audition, ouverte à la presse, de M. Luc Nadal, ancien directeur général de Fret SNCF, ancien président du directoire de GEFCO, directeur Europe de CEVA logistics (19 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous poursuivons nos travaux en accueillant M. Luc Nadal, ancien directeur général de Fret SNCF, ancien président du directoire de GEFCO, et directeur Europe de CEVA Logistics.

Monsieur le directeur général, je vous remercie de vous être rendu disponible pour répondre à nos questions.

Après avoir été un an directeur des opérations chez Fret SNCF, vous avez exercé les fonctions de directeur général de l’établissement de juin 2008 à septembre 2010, c’est-à-dire à une période où le fret ferroviaire était touché de plein fouet par la crise économique.

Votre témoignage nous sera utile pour comprendre comment le groupe public ferroviaire a tenté de faire face à cette crise alors que le transport ferroviaire de marchandises s’était ouvert à la concurrence depuis peu. Cette crise affectait d’ailleurs tous les modes de transport de marchandises.

Nous serons également heureux d’entendre votre analyse sur l’évolution du marché des activités logistiques dans les années 2010, puisque vous avez rejoint l’entreprise GEFCO après votre passage à la SNCF et que vous en êtes devenu le président.

Vous êtes actuellement directeur Europe de CEVA Logistics. Cette entreprise fait partie, tout comme GEFCO désormais, du groupe CMA CGM, dont on sait qu’il souhaite développer une stratégie intégrée en matière de transports et de logistique et qu’il peut, à terme, devenir un acteur important du transport combiné en France.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Luc Nadal prête serment.)

M. Luc Nadal, ancien directeur général de Fret SNCF. Je vous remercie de recueillir mon témoignage sur une époque très complexe pour le fret ferroviaire. Avant de rejoindre Fret SNCF, j’ai eu l’honneur d’être président du directoire de la CNC Transports (devenue Naviland Cargo). Avant cela j’étais consultant et j’ai œuvré au sein de la SNCF à partir de 1998.

Je souhaiterais tout d’abord rappeler la situation dans laquelle se trouvait l’entreprise après la loi Pasqua du 4 février 1995 qui permettait l’expérimentation de la régionalisation et la loi créant l’établissement Réseau ferré de France (RFF). La SNCF ne tenait pas de comptabilité au sens ordinaire. Il n’existait pas de vision comptable globale des produits et des coûts des différentes entités de l’entreprise.

Lorsque j’ai commencé à travailler en tant que consultant au sein de la SNCF, ma mission consistait à développer le système de contrôle de gestion. Le directeur du contrôle de gestion était en train de déployer un système d’information comptable permettant à la SNCF d’appréhender ses coûts. C’était vital puisqu’il fallait faire face à la création de RFF. Beaucoup pensaient que ce n’était que la défaisance de la dette, mais il fallait quand même être capables de comptabiliser les charges d’exploitation et les dépenses d’investissement liées au réseau.

Ce chantier était considérable car il fallait comprendre comment chaque dépense pouvait être imputée entre les différentes activités. Les locomotives n’étant pas affectées, comment affecter les charges de maintenance ? Comment devait-on affecter le coût relatif aux conducteurs aux différentes activités ? Fallait-il les comptabiliser en fonction de la distance, de la journée de service ? Ce chantier a concerné en premier lieu l’infrastructure, compte tenu de la création de RFF, puis très rapidement les activités de voyageurs puisque M. Michel Delebarre, alors président de la région Nord-Pas-de-Calais, avait élégamment déclaré au président Gallois qu’il aimait beaucoup travailler avec la SNCF mais qu’il ne resignerait pas une convention pour les TER eu égard à l’opacité des comptes. Notre équipe de consultants a donc travaillé d’arrache-pied aux côtés des équipes de la SNCF pour doter cette dernière d’un système de comptabilité et de contrôle de gestion minimal lui permettant d’appréhender ces évolutions extraordinairement structurelles pour elle.

À cette époque-là, le fret n’était pas au cœur des préoccupations de la SNCF. En 1997, l’Assemblée nationale a été dissoute et M. Gayssot est devenu ministre tandis que M. Francis Rol-Tanguy a été nommé directeur de la branche fret. Celui-ci a fait appel à mon cabinet de conseil pour mieux comprendre la structure de coûts du fret. Ayant déjà réalisé un travail similaire pour le trafic de voyageurs, j’étais particulièrement bien placé pour comprendre les mécanismes internes de la SNCF. Nous sommes arrivés à une époque de schizophrénie où il s’agissait d’une part de doubler le trafic de marchandises – alors même que tous mes prédécesseurs dans cette salle ont expliqué que la désindustrialisation et la transformation de l’économie française étaient la première cause de la démassification du fret ferroviaire et donc de la perte de compétitivité de ce mode de transport par rapport à la route – et où, d’autre part, les dirigeants de la SNCF commençaient à mesurer l’écart béant qui séparait la structure de l’équilibre économique. J’ai moi-même expliqué à M. Marc Véron, le successeur de Francis Rol-Tanguy, que CNC Transports perdait 20 millions d’euros par an pour 160 millions d’euros de chiffre d’affaires et qu’elle en était réduite à vendre ses wagons pour se refinancer puis à les relouer. Outre ces pertes en propre, elle générait 40 millions d’euros de pertes pour sa maison mère dans la mesure où cette dernière ne lui facturait pas la traction au juste prix. C’est ainsi que Marc Véron et le président Gallois m’ont proposé de prendre la direction de CNC Transports. C’était en 2005.

Cette date correspond aussi à la publication du rapport de l’École polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL) sous la présidence du professeur Rivier, expliquant le retard accumulé dans la modernisation et dans l’entretien du réseau. Alors même que la régionalisation était en cours et que toutes les régions de France manifestaient l’envie de développer le transport ferroviaire de voyageurs, le rapport Rivier mettait en exergue l’impérativité d’investir massivement dans le réseau faute de voir ce dernier devenir complètement inopérant. Le fret voyait alors disparaître toutes ses capacités de transport nocturnes.

J’ai pris la direction de Naviland Cargo. Cela a été douloureux. Cette entreprise possédait un réseau qu’elle appelait le « point nodal Île-de-France ». Pour voyager de Marseille à Limoges, une caisse mobile devait transiter par Villeneuve-Saint-Georges. Autant vous dire que ce système n’était pas crédible sur le plan économique par rapport à la route – je ne tiens pas compte ici des émissions de gaz à effet de serre.

Avant blanc-seing du président Gallois, j’ai fermé le point nodal Île-de-France, j’ai réduit la voilure de CNC Transports de 60 % de ses effectifs – le président Gallois proposait deux à trois offres d’emploi aux salariés qui devaient quitter la structure. La moitié des salariés concernés a rejoint la SNCF et l’autre a bénéficié du plan social. J’ai renommé CNC Transports Naviland Cargo. Au bout de deux ans, je l’avais remise à flot, c’est-à-dire qu’elle dégageait un résultat d’exploitation positif. En revanche, la circulation des trains était problématique puisque la fiabilité du tractionnaire Fret SNCF était insuffisante.

Louis Gallois a rejoint EADS et Anne-Marie Idrac lui a succédé. M. Marembaud a été nommé directeur général délégué en charge des marchandises. Son domaine de responsabilités recouvrait Fret SNCF et toutes ses filiales, notamment Naviland Cargo. Il a constitué une sorte de directoire avec Mathias Emmerich en charge de la branche et de la stratégie et moi-même en charge des opérations. Au cours de l’été, Anne-Marie Idrac m’a demandé de conduire un projet que j’avais proposé à Louis Gallois, consistant à louer des locomotives et à faire appel à des cheminots de la SNCF pour organiser la traction de Naviland Cargo de manière autonome. Elle a validé cette idée en m’accueillant au sein de Fret SNCF et, le 18 octobre 2007, les premiers trains opérés par des cheminots volontaires selon les règles sociales proposées par Naviland Cargo ont pu rouler. Nous avons atteint 98 % de régularité. Il ne fallait plus que deux conducteurs se relayant au lieu de trois pour traverser la France. Par ailleurs, compte tenu du niveau de l’activité, les cheminots pouvaient prétendre à une rémunération équivalente à celle d’un conducteur de TGV – qui est considéré comme un emploi de fin de carrière au sein de la SNCF.

Naviland Cargo est toujours profitable, dispose toujours de ses propres tractionnaires et est devenue une entreprise ferroviaire. La moitié de ses tractionnaires sont des cheminots, l’autre moitié ayant été embauchée selon des contrats de droit privé – du fait de la pénurie de conducteurs et non pour des raisons de moins-disant social. Le système fonctionne toujours seize ans plus tard. Je le souligne car la situation qui vous préoccupe ressemble à celle que j’ai rencontrée à l’époque.

Je vous ai déjà parlé du rapport Rivier de 2007 qui fermait les portes à un développement massif du fret ferroviaire. En 2007, un jeune ingénieur des ponts et chaussées, M. Julien Dehornoy, a produit un rapport sur la tarification de l’infrastructure. Tout le monde était alors très inquiet de voir que RFF ne parvenait pas à équilibrer ses comptes. L’idée était donc d’imaginer un mode de tarification alternatif qui permettrait de rétablir l’équilibre des comptes. Les bras m’en sont tombés : ce rapport préconisait une hausse significative des tarifs du fret. Ces derniers étaient effectivement très bas mais nous sortions à peine d’une négociation avec la Commission européenne qui avait conduit Marc Véron à vendre des locomotives en contrepartie d’une recapitalisation. Nous devions donc faire face à une transformation majeure chez Fret SNCF sans trésor de guerre, nous étions privés de l’infrastructure la nuit compte tenu des travaux et un brillant inspecteur des finances, M. de Saint-Pulgent, accompagné de brillants ingénieurs des ponts et chaussées, MM. Dehornoy et Chapulut, préconisait une augmentation des péages… C’est le deuxième épisode schizophrénique de la période.

Avec Olivier Marembaud et Mathias Emmerich, nous avons passé l’été 2007 à rédiger le Livre blanc du fret, qui se voulait raisonnablement ambitieux et qui annonçait qu’une partie significative de l’activité devait être réduite, notamment celle des wagons isolés. Nous parlions à l’époque de « multi-lots multi-clients ». Nous acceptions l’idée de réunir trois ou quatre clients pour constituer un train mais nous abandonnions l’idée du système de wagons isolés tel qu’il avait pu exister.

Cette préconisation a fait consensus au sein des cadres de Fret SNCF mais a quelque peu embarrassé la direction des ressources humaines de l’entreprise, plus habituée aux compromis. Nous avons engagé des négociations dites « de compétitivité ». Je les ai conduites en personnes. Nous avons réuni les organisations syndicales à l’automne 2007 et au cours de l’hiver 2007-2008. Au cours de ces nombreuses séances de discussions, nous avons tenté d’imaginer un nouveau modèle qui donnerait une chance à Fret SNCF pour redresser ses comptes et se développer. Je fais référence ici à la réglementation RH0077, qui régit le statut des agents de la SNCF et qui a fait l’objet de nombreuses négociations au fil de l’histoire. Les arbitrages qui avaient été rendus nous avaient semblé particulièrement favorables au transport de voyageurs et donc au travail de jour, au détriment du fret ferroviaire.

Fort de mon expérience au sein de Naviland Cargo, et du modèle qui avait donné satisfaction aux conducteurs volontaires, j’ai négocié de nouvelles conditions d’emploi au sein de Fret SNCF. En mai 2007, les organisations syndicales – la CGT en tête – ont expliqué à Guillaume Pepy, le nouveau président de la SNCF, qu’elles n’accepteraient pas de renoncer au RH0077, ajoutant qu’elles étaient prêtes à lancer un mouvement de grève. Le dossier a alors été refermé. Je le regrette car je pensais que la fenêtre de tir était favorable : M. Sarkozy avait été élu assez récemment et même si nous n’étions plus dans les cent jours, nous étions toujours dans la première année de son mandat. Le président Pepy m’a demandé d’envisager d’autres options et au cours de l’été 2008, j’ai lancé un appel au volontariat à l’instar de ce que j’avais déjà fait chez Naviland Cargo. 923 conducteurs se sont portés volontaires à l’été et à l’automne. J’avais besoin d’un décret en Conseil d’État pour pouvoir déroger au RH0077 dans le respect du code du travail. Les discussions avec les services de l’État ont été compliquées et les organisations syndicales ont renouvelé leur menace de faire grève. Raymond Soubie, alors conseiller social du Président de la République, a été consulté, et il a été décidé de refermer le dossier également. Rétrospectivement, je dirais que c’est un rendez-vous manqué et que ce système aurait été profitable pour les cheminots.

J’ai lu attentivement les comptes rendus des précédentes auditions de votre commission avant de venir et j’ai constaté que certains avaient regretté que davantage d’initiatives n’aient pas été prises dans le domaine de l’internationalisation. Dès l’arrivée de Mathias Emmerich et de moi-même aux côtés d’Olivier Marembaud, nous avons considéré cette option dans la mesure où la concurrence nous ouvrait la porte des marchés voisins. Nous avons donc acheté une première entreprise qui opérait en Allemagne, une seconde qui couvrait les Pays-Bas et l’Allemagne, nous avons commencé à faire circuler des trains en Italie et nous avons développé notre propre entreprise ferroviaire dans le port d’Anvers.

Guillaume Pepy a été nommé en février 2008 à la tête de la SNCF tandis que la branche Transport et logistique était confiée à Pierre Blayau. Olivier Marembaud a quitté ses fonctions et je suis devenu directeur général des entreprises ferroviaires – aussi bien de Fret SNCF que des autres entreprises ferroviaires. À l’automne, la faillite de Lehman Brothers a ébranlé la planète. Nous avons été confrontés à un certain immobilisme au niveau de la réglementation du travail. Par deux fois, nous avions cherché à réaliser des avancées dans l’intérêt même des cheminots, puis nous devions faire face à une crise majeure. Je n’ai pas eu l’opportunité de déployer les entités avec les volontaires mais je dois avouer que le choc économique lié à la faillite de Lehman Brothers aurait pu mettre en péril l’initiative que je m’apprêtais à prendre. En d’autres termes, quand bien même ma proposition aurait été acceptée dans le périmètre de Fret SNCF, j’aurais eu des difficultés à obtenir suffisamment de trafic pour proposer du travail à l’ensemble des volontaires. J’ignore si j’y serais parvenu.

La situation actuelle était déjà écrite en 2007. Ce n’est qu’en 2016 que les plaintes ont été déposées auprès de la Commission européenne et il a fallu six ans pour que celle-ci entame son enquête. Je suis grandement surpris par ce délai. Nous savions tous que dans le meilleur des cas, il faudrait des décennies pour rembourser la dette qui avait été générée par les pertes cumulées de l’activité de fret au sein de la SNCF – sachant que Fret SNCF n’était pas une filiale de la SNCF.

En 2009, je gérais tant bien que mal la situation, étant conscient que je pouvais m’efforcer de réduire les pertes mais que je ne pouvais pas rétablir l’équilibre. J’ai été démis de mes fonctions au début de 2010, suivant le même sort que la plupart de mes prédécesseurs. M. Rol-Tanguy m’avait confié qu’il avait sa lettre de démission déjà prête dans un tiroir de son bureau.

Je vous livre à présent ma perception de la situation actuelle. GEFCO et CEVA Logistics transportent des voitures par rail sous la forme de trains entiers. Je crois fondamentalement à l’avenir du fret ferroviaire pour les trains entiers réguliers et équilibrés, de type transport combiné. Un opérateur de transport combiné a besoin de remplir ses trains à plus de 85 % pour générer des profits, et ceci dans l’hypothèse où il dispose d’un tractionnaire très efficace – ce qui était le cas de Naviland Cargo, qui employait ses propres conducteurs. Je pense donc que le transport combiné peut se développer. En revanche, amorcer une nouvelle ligne peut être très coûteux car avant de parvenir à remplir les trains à 85 % dans les deux sens, il faut un certain temps.

Les autoroutes ferroviaires avec les wagons Modalohr me semblent faire sens également, et ce d’autant plus que ces autoroutes ont pu être miraculeusement dotées de sillons de jour, ce qui est impossible pour le transport combiné. Sur la ligne Bettembourg-Perpignan, opérée avec des wagons Modalohr, le nœud lyonnais peut être traversé de jour, alors que pour le transport combiné, la circulation s’effectue exclusivement la nuit. Les locomotives et les wagons se retrouvent alors utilisables seulement la moitié du temps. À l’exception de ces autoroutes ferroviaires soutenues par une volonté politique, le développement du TER et la structure du réseau national en étoile autour de Paris me semblent être un obstacle à un développement plus avancé. Le problème est que si un train pouvait passer en heures creuses autour de Lyon, il se retrouverait en heure de pointe aux environs de Nîmes ou de Montpellier. Il est donc compliqué d’atteindre la même vitesse moyenne le jour par rapport aux trains combinés de nuit.

Je pense également que les trains entiers et déséquilibrés – avec des automobiles par exemple – peuvent être pertinents sur des longs trajets. Nous faisons circuler des trains entre Trnava, en Slovaquie, et Poissy sans aucune difficulté. Nous faisons face aux mêmes problèmes que tous les autres pour la qualité mais, sur le plan économique, ce système tient la route, et les clients sont satisfaits.

Je crois également à l’avenir des trains entiers irréguliers et déséquilibrés pour certains types de marchandises – je pense aux céréales et aux granulats. Par exemple, les ballasts de la SNCF sont constitués de pierres ayant des caractéristiques physiques particulières pour résister au passage des trains. Elles sont extraites de carrières près de Thouars. Leur transport par train est équilibré sur le plan économique. Je pense également aux trains que nous opérons pour le compte d’ArcelorMittal avec des marchandises très massives.

En revanche, je ne suis pas du tout convaincu que le wagon isolé ait un avenir, sauf pour des marchandises particulières impossibles à transporter par la route. Je pense par exemple aux matériaux nucléaires ou au transport de chlore – un camion chargé de chlore serait une bombe roulante. Je ne prétends pas qu’il n’existe pas des axes sur lesquels des regroupements entre plusieurs clients soient possibles, mais mes anciens collègues, y compris MM. Frédéric Delorme et Jérôme Leborgne que vous avez entendus, font face à une montagne avec la discontinuité : ils vont perdre les trafics les plus faciles à opérer, la transition sera très compliquée pour les clients et notamment les opérateurs de transport combiné – ce substrat qui leur permettait d’amortir leurs frais généraux et les coûts de leur système d’information – et ils vont devoir être confrontés à la situation la plus difficile : celle de devoir réunir plusieurs clients sur le même train. Je répète que je ne crois pas à l’avenir du wagon isolé, mais à l’époque, le concept « multi-lots multi-clients » nous semblait réalisable. Aujourd’hui, je souhaite bon courage à Fret SNCF !

J’aimerais évoquer pour finir le sujet de la décarbonation. Chez CEVA Logistics, nous prenons cette question très au sérieux et nous avons développé une vision sur ce que pourrait être la décarbonation du transport routier de longue distance.

À ce stade je vais faire une parenthèse sur l’industrie automobile : il y a suffisamment de camions qui circulent entre la France et Trnava – où se trouve une usine de Stellantis – pour remplir un train par semaine. Ce train n’existera malheureusement pas car Stellantis a besoin de recevoir un camion toutes les cinq heures tous les jours de la semaine. Elle fonctionne selon le modèle du « juste à temps » et a donc besoin d’être réapprovisionnée très régulièrement. Si un camion de GEFCO arrivait avec deux heures de retard, cela pouvait provoquer des arrêts de chaîne. PSA avait tellement confiance dans le système qu’il a réduit ses stocks à l’extrême dans son usine. Il nous est même arrivé, à la suite d’un accident de la route, de transporter des marchandises par hélicoptère ! Vous comprendrez aisément qu’il est impossible de répondre à une telle demande par le rail. En revanche, lorsque l’usine de Kaluga (au sud de Moscou) fonctionnait, nous opérions huit trains par semaine à partir de Mulhouse. Cela avait un sens économique car la construction de véhicules à Kaluga nécessitait l’acheminement de pièces en provenance de toute la planète, qui étaient regroupées à Mulhouse.

Par rapport au transport routier de longue distance en semi-remorque, nous sommes convaincus que la nouvelle génération de camions électriques avec jusqu’à 700 kilowattheures de capacité d’énergie est capable de remplacer les tracteurs diesel que l’on trouve actuellement sur les routes. Nous avons besoin pour cela que les pays produisent de l’énergie verte car il ne servirait à rien de faire rouler des camions électriques si l’électricité est elle-même produite dans des centrales au charbon. Il s’agirait également de pousser les constructeurs à s’orienter rapidement vers cette nouvelle génération de camions plutôt que de chercher à « faire durer le plaisir » en continuant à produire des camions au diesel. Enfin et surtout, les pays européens doivent se doter d’un réseau de terminaux pour permettre aux camions électriques de se recharger. J’utilise le mot « terminal » plutôt que celui de « station-service » car les camions électriques auront besoin de s’arrêter trois fois plus souvent que ceux roulant au diesel – tous les 300 à 400 kilomètres contre 1 000 kilomètres pour un camion au diesel. Cela me semble d’ailleurs cohérent avec le besoin de faire faire des pauses régulières aux chauffeurs. La France aurait besoin de se doter d’une soixantaine de terminaux. Ils devront se situer à proximité des nœuds autoroutiers. Nous pensons en effet que d’ici cinq à sept ans, ces camions seront autonomes sur les 2x2 voies et pourront donc circuler d’un terminal à l’autre sans chauffeur. Ces terminaux devront avoir la capacité de recharger un nombre significatif de camions simultanément. À l’inverse, nous ne croyons pas à la dissémination des capacités de rechargement en ajoutant deux postes de charge dans chaque station-service autoroutière. Je pense que tout ceci est réalisable d’ici cinq ans. Cela sera une solution élégante pour décarboner le transport routier de longue distance.

Pour décarboner le transport routier de courte distance, il s’agirait plutôt d’équiper les dépôts des transporteurs puisque les camions rentrent au dépôt le soir. Cela suppose donc d’acheminer une quantité importante d’électricité chez chacun des transporteurs des pays européens.

M. le président David Valence. J’aimerais que vous reveniez sur l’épisode des volontaires du fret. Ce projet revêtait-il un caractère d’expérimentation pour la SNCF en vue d’une possible généralisation ? Cet épisode a également été évoqué ce matin par le professeur Yves Crozet.

Vous évoquiez également la transition de la route. Comment évaluez-vous le coût de la décarbonation du transport routier ? De nombreux économistes pensent que ce coût est sous-estimé.

M. Luc Nadal. Le rôle du dirigeant d’une entité en situation périlleuse est de chercher à sauver le plus grand nombre de salariés d’une descente aux enfers progressive – même si le fait que nous nous trouvons à l’intérieur de la SNCF écartait le risque d’une fermeture brutale. Certains des conducteurs qui avaient accepté de rejoindre Naviland Cargo ont vu leurs pneus crevés pendant quelques semaines mais tout le monde a ensuite pu voir le succès de cette initiative. C’était la démonstration qu’un autre modèle était possible et que les salariés y trouvaient leur compte. Puisque la renégociation du RH0077 n’aboutissait pas et que le président Pepy m’avait demandé de trouver une autre solution, je savais que j’avançais sur un terrain plus dangereux car je m’apprêtais à créer un précédent au sein du « sanctuaire » de la SNCF, qui pouvait ensuite éventuellement inspirer les responsables des activités de transport de voyageurs. Ceux-ci auraient pu y voir un moyen d’accroître la productivité. J’ai considéré que la SNCF était le navire amiral et que nous allions créer des frégates au sein de Fret SNCF – je n’avais pas l’intention de filialiser ces entités. Pour le transport combiné, je proposais un dispositif similaire à celui de Naviland Cargo. Pour le trafic de céréales ou de granulats, j’avais besoin d’un autre type de souplesse. Avec les équipes de Fret SNCF, nous avons fait appel au volontariat. Nous avons ouvert un blog, où je pouvais y échanger avec les cheminots de la SNCF. Certains y laissaient des messages du style « Plutôt mort qu’à genoux ! » Étant moi-même petit-fils de cheminot, j’avais matière à débattre avec eux. Nous avons défini des règles, nous avons lancé un appel à candidatures et 923 volontaires y ont répondu.

Parallèlement, les responsables commerciaux de la SNCF qui cherchaient à défendre nos trafics se rendaient sur le terrain. En effectuant des négociations à bas bruit – ce qui n’était pas mon cas – il est possible d’obtenir un consensus. Ainsi par exemple pour les carrières de Thouars, l’équipe locale voulant conserver son emploi et les conducteurs du dépôt étant intéressés à conserver le trafic de ballast, des règles du jeu spécifiques ont été acceptées de part et d’autre. Je comprends que mener des négociations sur le RH0077 au niveau national puisse être vu comme une atteinte au sanctuaire mais, sur le terrain, les cheminots qui aiment leur travail et ont envie de le poursuivre comprennent parfaitement les propositions qui leur sont adressées. Notre idée était donc de trouver des accords locaux, partant du principe que tout l’écosystème prendrait conscience que la survie de Fret SNCF était en jeu. J’ai échoué à convaincre les délégués syndicaux nationaux. Je prends ma part de responsabilité dans ce que je considère comme une occasion manquée. Peut-être cherchais-je à obtenir gain de cause trop ardemment mais cela me semblait être la voie à suivre pour offrir un futur à Fret SNCF.

Les événements actuels sont terribles lorsque l’on repense aux efforts consentis par l’ensemble des salariés du fret. Sans porter de jugement sur les décisions du ministre, que je comprends parfaitement, je pense à ceux qui ont consenti à tant d’efforts depuis 2005 pour sortir la tête de l’eau aujourd’hui et assister au départ de vingt-trois flux. Cela représente 10 % mais c’est considérable. Dans ces flux, on ne tient compte que de la traction car les wagons n’appartiennent pas à la SNCF. Mais si le taux était mesuré en termes de trains-kilomètres, il serait beaucoup plus élevé. Ces flux auraient pu contribuer à reconstruire l’entreprise. Voir que les autres entités du groupe SNCF, telles que Captrain ou Naviland Cargo, ne peuvent même pas s’aligner pour proposer des services, cela fait mal au cœur.

Je pense que le sujet du RH0077 est toujours d’actualité au sein de la SNCF pour le trafic de voyageurs.

Pour en revenir à la décarbonation, je mets de côté la nécessité de produire de l’électricité verte. En effet, si l’on ne produit pas de l’électricité à base de nucléaire, d’éolien ou de photovoltaïque, cela revient à transposer le problème. Mon opinion au sujet de l’hydrogène est qu’à moins de trouver de l’hydrogène natif en sous-sol – des expérimentations existent dans ce domaine –, l’extraction d’hydrogène requiert tellement d’électricité qu’elle ne me semble pertinente qu’aux heures creuses, où toute la production électrique disponible n’est pas consommée. Je pense donc que la solution pour décarboner le transport routier passe par l’utilisation de camions électriques.

Le coût d’un camion électrique est aujourd’hui prohibitif par rapport à un camion classique mais cette différence de prix s’explique par les faibles quantités produites. D’ailleurs, le camion que j’appelle de mes vœux n’existe toujours pas. Comme nous l’avons vu pour les voitures, il n’y a aucune raison objective pour que le prix des camions ne baisse pas très significativement lorsque les usines de production de batteries tourneront à plein régime. La production du camion en lui-même est plus simple puisque le moteur thermique est remplacé par deux moteurs électriques. La décarbonation implique de permettre aux utilisateurs de recharger leur camion. Pour recharger une Tesla, un chargeur de 300 kilowatts de puissance est suffisant mais pour pouvoir recharger un camion en cinquante minutes, nous aurons besoin de chargeurs de 1 mégawatt. Les constructeurs y travaillent. Le sujet est relativement technique car un tel chargeur a besoin d’être refroidi.

Je pense qu’un terminal qui pourrait accueillir jusqu’à quatre-vingts camions pourrait convenir. Nous sommes en train de travailler sur un concept avec la SANEF et avec Engie pour tester un tel système sur une petite distance. Je pense que la puissance publique est capable d’organiser la construction de soixante terminaux de ce type à des endroits stratégiques du territoire français. RTE devra être mis à contribution afin de veiller au transport d’électricité jusqu’à ces terminaux – des lignes à 63 kilovolts seront suffisantes.

Au vu des émissions que nous pourrons ainsi éviter, je pense que le jeu en vaut largement la chandelle. Nous menons actuellement une étude de faisabilité. Nos hypothèses sont soumises à la validation technique de Carbone 4, la société de M. Jean-Marc Jancovici. Nous travaillons avec Engie sur le coût des terminaux. Ce n’est absolument pas à la portée d’une entreprise comme CEVA Logistics. Nous serons seulement des utilisateurs de ce système. Nous investirons dans des camions mais nous aurons besoin que la France et l’Europe se dotent de tels terminaux. Je pense que l’investissement se chiffre en centaines de millions d’euros mais pas en milliards. Cela nous semble accessible. Le véritable enjeu à nos yeux consiste à produire suffisamment d’électricité. Si vous le souhaitez, je pourrai vous présenter le projet dans un autre cadre.

Ce projet ne vise pas à avantager un quelconque acteur privé, quand bien même nous sommes une filiale de CMA CGM. En tant qu’utilisateurs, je pense que nous sommes en mesure d’expliquer au mieux ce dont nous avons besoin. Il ne s’agit pas de défendre une technologie plutôt qu’une autre.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. J’aimerais revenir à la période 2007-2010. Certaines des personnes que nous avons auditionnées considèrent qu’à partir de 2003, la logique industrielle de Fret SNCF s’est orientée vers le transport de point à point, ce qui représentait des marchés étroits et déjà disputés à l’époque, au détriment du wagon isolé et plus généralement de la massification artificielle du diffus. Les choix opérés à l’époque vous semblent-ils toujours pertinents rétrospectivement ? Ce choix a été en effet l’objet de critiques à l’époque et encore aujourd’hui.

J’aimerais revenir plus particulièrement sur le concept du « multi-lots multi-clients » développé à l’époque sur onze lignes, le reste étant laissé aux opérateurs ferroviaires de proximité (OFP) et aux réseaux ferrés portuaires avec une desserte camion. Pourriez-vous nous rappeler en quoi ce système consistait et quelles conséquences il a eues pour l’organisation territoriale de Fret SNCF ?

Vous dites également que vous n’êtes pas convaincu de l’avenir du wagon isolé et que vos collègues se retrouvent aujourd’hui face à une montagne, celle de la discontinuité, sachant que la nouvelle entreprise portera son attention sur la gestion capacitaire ? Pensez-vous qu’une alternative soit encore possible à la fermeture de ces vingt-trois flux, qui offre des perspectives assez désespérantes ?

M. Luc Nadal. Eu égard aux conditions d’ouverture du marché, je pense que le choix que nous avons fait de nous concentrer sur les trains massifs tout en gardant ouverte la possibilité d’opérer en « multi-lots multi-clients » sur certains axes était pertinent à l’époque. Si j’étais confronté à la même décision aujourd’hui dans une situation comparable, je ferais le même choix. Par situation comparable j’entends considérant qu’un choix politique a été fait pour ne pas considérer qu’il s’agissait d’un service public et tenant compte de la structure de coûts. Je n’ai pas évoqué la productivité mais des gains considérables ont été réalisés dans ce domaine par le transport routier, notamment à l’occasion de l’ouverture du marché aux pays de l’Est – qui s’est traduite par une baisse du coût des conducteurs – mais aussi à travers l’utilisation de tracteurs et de bourses électroniques d’échange de fret plus performants. Contrairement au transport ferroviaire, il est possible de transporter des marchandises d’un point A à un point B, d’autres marchandises du point B à un point C et d’autres marchandises encore de C à A. Beaucoup de wagons sont conçus pour un type de transport spécifique : il est possible d’acheminer un train de voitures produites à Trnava mais il est quasiment impossible de constituer un train complet pour acheminer des voitures d’Europe de l’Ouest jusqu’en Slovaquie. J’aurais adoré un monde où le wagon isolé aurait trouvé sa place mais la réalité est différente.

En revanche, je considère que le transport combiné, en particulier avec un post-acheminement en camion électrique, a de l’avenir pour peu qu’il ait sa place sur le réseau. Il avait sa place en Allemagne mais il commence à la perdre en raison des travaux. Peut-être le professeur Rivier est-il passé par-là, toujours est-il que les Allemands ont découvert qu’ils étaient confrontés au même problème qu’en France il y a vingt ans. Avec notre réseau en étoile et l’appétence des voyageurs pour le ferroviaire, faire circuler des trains de fret en pleine journée est très compliqué.

Peu de temps avant de quitter Fret SNCF, j’avais réalisé une étude sur le coût de la BB 27000 – une locomotive utilisée pour les trains de fret – par rapport à la BB 22200 des années 1970. Entre 1975 et 2016, le constructeur a augmenté ses prix selon le même rythme que l’inflation. La productivité de la BB 27000 est exactement la même que celle de la BB 22200. Il n’en est pas de même pour le prix des camions. Ni des voitures d’ailleurs. Ma première voiture était une Fiat Uno en 1987. J’aurais pu en acquérir une pour le même prix vingt ans plus tard. Cela signifie que les constructeurs automobiles ont quasiment effacé l’inflation. En 2015, pour le même prix, on pouvait acheter le même véhicule avec les mêmes fonctionnalités et les lève-vitres électriques. On peut le regretter mais il existe des raisons fondamentales au rétrécissement du domaine de pertinence du fret ferroviaire.

J’ai vécu comme vous l’épisode des Bonnets rouges, des portiques et de la taxe. Cette taxe aurait pu être mise en place mais je pense qu’elle aurait eu des conséquences pour le tissu industriel du pays. Elle aurait permis de renchérir le coût du transport, d’amasser des capacités de financement de nouvelles infrastructures ou de décarbonation, mais potentiellement au prix d’une désindustrialisation. On voit bien comment les industriels choisissent les lieux d’implantation de leurs usines : ils ont tendance à choisir les pays qui leur offrent les meilleures subventions. Nous avons malheureusement affaire à des sujets d’une complexité redoutable.

Cela m’amène à la question des choix d’investissement. J’appelle de mes vœux des investissements dans le ferroviaire et je souhaite en particulier que les ports soient accessibles et que les grandes villes puissent être contournées. Vous pouvez favoriser les secteurs où vous êtes certain que le fret ferroviaire aura durablement sa place. Les ports de Fos-sur-Mer et du Havre méritent d’être desservis. J’ai fait rouler des trains depuis ces ports et depuis Anvers quand j’étais chez Naviland Cargo. C’est ce qui contribuera à la compétitivité de notre pays.

Je ne peux guère porter un jugement sur le projet de Frédéric Delorme et du directeur du fret. Je comprends parfaitement leur situation. Je souligne simplement que la montagne à gravir est très haute. Les cheminots qui entendraient ces propos pourraient réagir vivement mais je pense qu’une alternative possible aurait pu être une prise de participation de 51 % de Fret SNCF – le groupe public ferroviaire conservant les 49 % restants – par un consortium de chargeurs. Il ne s’agirait donc pas d’un fonds d’investissement mais d’acteurs qui ont un intérêt commun à ce que le système réponde à leurs besoins. J’exclus également l’idée d’une prise de participation par un chargeur unique car ce dernier aurait tendance à privilégier ses intérêts propres. Je pense qu’avec une telle prise de participation, le cheminement aurait pu être facilité.

Mme Mireille Clapot (RE). Cette idée d’une prise de participation majoritaire par des chargeurs attire mon attention. Depuis le début des auditions de cette commission, j’ai toujours insisté sur la qualité du service, c’est-à-dire la satisfaction des clients par la ponctualité, les services associés, etc. Votre idée m’intéresse. J’ignore si elle a été évaluée. S’agit-il d’une idée personnelle ou est-elle le fruit d’une réflexion collective ?

M. Luc Nadal. Lorsque je suis arrivé à la tête du directoire de CNC Transports, la situation était dramatique : 20 millions d’euros de pertes en propre et 40 millions d’euros de pertes induites chez Fret SNCF. Beaucoup pensaient à l’époque que l’entreprise allait disparaître. Pour acheter du temps, j’ai réuni un groupe de six armateurs avec qui nous avons débattu, au siège de la SNCF, de l’éventualité d’une prise de participation collective de leur part. L’idée était que chacun d’entre eux avait un intérêt objectif à ce que le système fonctionne mais que si l’un d’entre eux devenait dominant, cela ferait fuir les autres. Or le transport ferroviaire de conteneurs, pour être rentable, suppose que les trains soient remplis au moins à 85 %. Il suffit d’aléas générés par des travaux pour que les trains qui n’ont pas circulé plombent les résultats.

Je conduisais donc ces discussions en parallèle de mes efforts pour redresser l’entreprise. Lorsqu’elle a été de nouveau à flot, il n’y avait plus réellement de raison de la céder.

Ayant quitté le secteur ferroviaire depuis un certain temps, j’ai lu de la documentation en amont de cette audition et j’en ai déduit que la situation serait très dure à gérer pour l’équipe qui serait en charge des flux résiduels et qu’une alternative comme celle que j’ai énoncée aurait pu être imaginée. À ma connaissance, aucun groupement de chargeurs n’a été constitué à ce jour. Il s’agit donc d’une idée strictement personnelle.

40. Audition, ouverte à la presse, de M. Marc Papinutti, président de la Commission nationale du débat public, ancien directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) (19 octobre 2023)

M. le président David Valence. Mes chers collègues, nous auditionnons à présent M. Marc Papinutti, ancien directeur général des infrastructures, des transports et de la mer et actuel président de la Commission nationale du débat public.

Monsieur le président, je vous remercie de vous être rendu disponible pour répondre aux questions de notre commission d’enquête. Vous avez été, de mai 2017 à février 2019, directeur du cabinet de Mme Élisabeth Borne, alors ministre chargée des transports, puis, de mars 2019 à juillet 2022, directeur général des infrastructures de transport et des mobilités.

Vous avez en conséquence joué un rôle important dans l’élaboration de la loi d’orientation des mobilités en 2019 et de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire en 2018, mais aussi dans la rédaction de la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire et dans sa mise en œuvre concrète jusqu’à une date récente, en tant que directeur de cabinet du ministre en charge de la transition écologique. Vous avez également joué un rôle dans le choix de constituer Fret SNCF en société anonyme plutôt qu’en EPIC – le statut du groupe public ferroviaire jusqu’à présent.

Votre témoignage sera également important en ce qui concerne la procédure engagée par la Commission européenne contre Fret SNCF. La Commission considère les aides durables perçues par l’établissement comme contraires à la qualité d’investisseur avisé. Nous aimerions à ce titre connaître le contenu de vos échanges avec la Commission, en tant que directeur du cabinet de Mme Borne puis au sein de la DGITM. De même, nous aimerions avoir des éléments sur vos échanges avec le secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) à travers la représentation permanente à Bruxelles pour éviter le déclenchement de cette procédure. À partir de quel moment avez-vous perçu une intensification de la menace, sachant que les procédures avaient été lancées en 2016 et que nous connaissions l’existence d’un risque depuis 2005, au moment de la première réforme de Fret SNCF. À l’époque en effet, la Commission avait déjà pointé le soutien accordé à cette activité par le groupe public ferroviaire. Comment le risque de contentieux était-il évalué à l’époque, sachant qu’une étude concernant des scénarios de discontinuité a été commandée dès 2019 à un cabinet de conseil ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Marc Papinutti prête serment.)

M. Marc Papinutti, président de la Commission nationale du débat public, ancien directeur général des infrastructures, des transports et de la mer. Dans le cadre de mes activités professionnelles, j’ai de très nombreuses fois rencontré le sujet du fret ferroviaire, que ce soit avec le transport combiné ou les autoroutes ferroviaires. Au-delà de la désindustrialisation qui a été largement citée dans les auditions précédentes, des sujets bien connus de qualité de réseau et du service rendu par le fret, je souhaite ajouter deux points que j’ai peu entendus.

Tout d’abord, alors que la libéralisation du transport ferroviaire se prépare, je rappelle que celle du transport routier de marchandises a transformé le modèle économique des modes alternatifs à la route. De mémoire, la libéralisation des services de transport et la libre circulation des marchandises ont connu une accélération en 1993 du fait de la suppression des contrôles douaniers aux frontières. Par rapport au fret ferroviaire, le secteur a connu une uniformisation rapide des poids lourds : un tracteur se remplace tous les cinq à sept ans et une remorque tous les dix ans environ. Cela explique un premier saut très fort du transport routier de marchandises.

En second lieu, je n’oublie pas que de nombreux pays ont intégré l’Union européenne et que leurs conducteurs étaient pleinement autorisés à conduire en France et en Europe, ce qu’ils ont très rapidement démontré. Je considère donc que les conditions de la concurrence modale ont été profondément modifiées pour le fret ferroviaire, qui a conservé ses propres modes de production, ses règles nationales de sécurité et son réseau sous-entretenu. Un poids lourd peut se rendre jusqu’au client final sans nécessiter de manutention particulière, alors que la totalité du réseau est nécessaire, y compris les lignes fines, pour offrir un service de fret ferroviaire de qualité.

Il me semble donc que l’ouverture à la concurrence interne à un mode alors que son concurrent routier a transformé très fortement ses règles n’est pas sans expliquer l’écart qui est apparu, notamment au niveau des conditions financières et de la réalisation des trafics.

Je n’oublie bien évidemment pas la question des écotaxes. Je pense avec le recul que le système du fret ferroviaire a été profondément déséquilibré et c’est à ce moment que la volonté d’ouverture du marché s’est manifestée.

Pour en revenir à la période 2017-2022, nous avons connu des réformes successives comme vous l’avez rappelé. En février 2019, à mon arrivée à la DGITM, il fallait d’une part préparer les décrets du nouveau pacte ferroviaire et les sociétés pour 2020, d’autre part faire voter la loi d’orientation des mobilités (LOM), qui contenait l’article relatif à la stratégie du fret. En février 2020, j’ai été sollicité par le ministre car tous les opérateurs ferroviaires de fret ainsi que SNCF Réseau faisaient face à une grave crise sociale. La circulation des trains a été bloquée pendant des journées entières, ce qui a provoqué la perte de clients, voire des pertes commerciales considérables, pour les opérateurs. À l’époque, le chiffre de 60 à 70 millions d’euros de pertes avait été annoncé pour l’ensemble des opérateurs de fret. Cela a mis en péril l’ensemble du secteur. La crise du covid a frappé juste après.

Ces réunions ont également été l’occasion de se mettre en état de marche pour l’opération 4F – Fret ferroviaire français du futur. Il n’était pas envisageable de faire face à une nouvelle crise sans avoir des solutions collectives à notre disposition.

À l’automne 2020, un plan de relance a été déployé. C’est alors qu’environ 50 % des recettes de péage de SNCF Réseau ont été compensées, soit 63 millions d’euros. Une somme équivalente a été inscrite au projet de loi de finances (PLF) pour 2021. Une subvention était également prévue pour le wagon isolé, d’un montant de 70 millions d’euros. Des suppléments étaient prévus au titre de l’aide à la pince et de l’aide au démarrage pour les autoroutes ferroviaires. À l’époque, nous avions négocié pour que le dispositif perdure jusqu’en 2024 mais il a été prolongé depuis. C’était une nécessité pour l’ensemble des opérateurs. Ce dispositif est étendu à présent jusqu’à 2030 et il est question d’abonder le PLF à hauteur de 30 millions d’euros supplémentaires, toujours au titre du wagon isolé.

Dans le même temps, les opérateurs étaient en difficulté et nous avons donc accordé des avances au titre de l’aide à la pince. Les opérateurs ne pouvaient en effet pas se permettre d’attendre la fin de l’année pour la percevoir.

Nous avons ensuite lancé la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire. Nous avions envisagé de le faire plus tôt mais la crise du covid nous avait retardés. Durant la crise, nous étions mobilisés à 150 % car il nous fallait à la fois nourrir les conducteurs, permettre aux transporteurs de rouler et établir les règles de circulation dans les transports. Nous avons organisé des réunions de concertations et dès l’installation du Conseil d’orientation des infrastructures (COI), j’ai présenté les grandes lignes de la stratégie.

Durant la même période, nous avons travaillé sur un plan de relance de la ligne Perpignan-Rungis. J’y ai participé directement, réclamant moi-même le sillon. J’ai travaillé avec les clients, les opérateurs, les marchés d’intérêt national de Rungis et de Perpignan, les régions Île-de-France et Occitanie, et même les organisations syndicales. Nous avons réussi à lancer le service en octobre 2021, en même temps que nous présentions le rapport de la stratégie nationale. Pour cette dernière, vous nous aviez d’ailleurs demandé d’effectuer des suivis réguliers. Ces derniers ont été mensuels jusqu’en juin 2022 et leur fréquence est trimestrielle depuis me semble-t-il. Pour une fois, tous les partenaires participent au suivi collectif.

À mon départ de la DGITM en 2022, nous avons dû faire face à une nouvelle crise chez les transporteurs de fret, cette fois en relation avec les surcoûts énergétiques.

Sans entrer dans le détail, le plan de relance est bien engagé et les moyens ont été déployés. J’insisterai sur les travaux : nous indemnisons SNCF Réseau pour que des travaux soient décalés afin de permettre à des trains de fret de circuler. Dans certains lieux, les travaux sont même organisés de jour.

La modernisation et la digitalisation ne sont pas oubliées. Un certain nombre d’investissements sont nécessaires à une réelle modernisation mais la capacité de recherche et développement est limitée. Or l’innovation est nécessaire face aux gestionnaires d’infrastructure concurrents.

M. le président David Valence. Vous avez également été conseiller technique au sein du cabinet de M. Jean-Louis Borloo entre 2007 et 2008, c’est-à-dire juste avant l’engagement national pour le fret ferroviaire. À cette époque, la place de la transition écologique dans le débat public est devenue bien plus large qu’auparavant. Avec le recul, comment évaluez-vous la manière dont un lien a été établi à l’époque entre le développement du fret ferroviaire et la transition écologique ? Ce sujet a déjà été évoqué durant nos auditions : visiblement, ce lien n’était pas du tout systématique jusqu’à une période récente. Ce n’était pas du tout le cas dans les années 1990 et au début des années 2000, et il semble que la prise de conscience se soit accélérée à la fin des années 2000.

Ma deuxième question est liée au changement de statut du groupe public ferroviaire avec la filialisation de Fret SNCF, en réponse à une demande ancienne de la Commission européenne. D’aucuns ont estimé que la transformation de Fret SNCF en société anonyme (SA) la rendrait plus fragile face à un risque contentieux, notamment parce que, contrairement à un EPIC, une SA peut faillir. Comment évaluiez-vous ce risque à l’époque et quelle place a tenu Fret SNCF dans le cadre des réflexions sur la réorganisation du groupe public ferroviaire ?

Enfin, de quelle manière vous évaluiez le risque de contentieux pour Fret SNCF, notamment dans le cadre des fonctions que vous avez occupées entre 2017 et 2022. Des procédures avaient été ouvertes par des opérateurs alternatifs à l’encontre de Fret SNCF devant la Commission européenne. L’enquête approfondie de janvier 2023 n’était pas encore ouverte mais le risque était déjà considéré comme sérieux à partir de 2018, comme plusieurs autres intervenants l’ont indiqué lors de nos auditions. Entreteniez-vous déjà des échanges nourris avec le SGAE et avec la représentation permanente à Bruxelles ? Et je devance une probable question de notre rapporteur en vous demandant de quelle manière vous rendiez compte de ce risque aux autorités politiques.

M. Marc Papinutti. Je vous rappelle que le Grenelle de l’environnement s’est tenu en 2017. Deux mesures phares ont alors été décidées : l’accélération de la régénération du réseau et l’écotaxe.

Je rappelle qu’à l’époque, nous régénérions environ 400 kilomètres de voies par an. Sachant que le réseau principal comptait 16 000 kilomètres de voies, un calcul rapide montre que l’âge moyen du réseau est de quarante ans. Il était question à l’époque, de mémoire, de passer de 400 à 1 000 kilomètres par an, l’objectif étant d’arriver à une moyenne de seize ans.

Il me semble que nous ne sommes pas encore parvenus à ces 1 000 kilomètres. Le système ferroviaire présente une certaine inertie. Lorsque je suis revenu dans le secteur en tant que directeur de cabinet de la ministre des transports, j’avais travaillé pendant sept ans dans un autre univers, celui du transport sur les voies navigables, où le réseau avait besoin d’être mis à niveau de manière similaire. Pendant ce temps-là les routes se sont améliorées et le réseau autoroutier concédé s’est développé.

La mise en place de l’écotaxe avait été votée à la quasi-unanimité lors du Grenelle de l’Environnement. D’autres mesures plus spécifiques avaient été décidées pour le fret mais je n’en ai pas un souvenir suffisamment net.

À l’époque, la question des émissions de gaz à effet de serre n’apparaissait pas aussi cruciale. Les rapports du GIEC – Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat – commençaient à être alarmants, mais pas au même degré que le dernier en date. Les objectifs recherchés étaient de garantir le report modal et de faire en sorte que le réseau ferré tienne dans la durée. Une liste de grandes infrastructures avait également été établie, dont la ligne Lyon-Turin.

Le gouvernement de l’époque – pas seulement le ministère des transports car le ministère des finances est notamment impliqué – avait décidé de faire de Fret SNCF une société anonyme. Cela introduisait la contrainte de prendre des décisions d’investisseur avisé plutôt que de simplement se reposer sur le financement par la dette. Cela permettait aussi de clarifier aux yeux des autorités européennes, les interactions entre Fret SNCF, SNCF Mobilités et la structure de holding. Mais comme M. Jean-Pierre Farandou l’a très bien expliqué, il ne s’agissait pas de faire démarrer Fret SNCF en situation de faillite. Il a donc été décidé de la recapitaliser au moyen d’un transfert de la dette à la société de holding. Bien entendu, les autorités européennes ont été informées, aussi bien par l’intermédiaire du SGAE que par Bercy.

Les ministres étaient parfaitement informés des plaintes comme des retraits de plaintes intervenus en 2021. C’est le rôle d’un haut fonctionnaire que de fournir loyalement les informations que les ministres lui demandent. Mme Sylvie Charles et M. Jean-Pierre Farandou ont fort bien décrit comment la pression est remontée fortement fin 2019, dans le cadre des échanges entre la Commission européenne d’une part et Fret SNCF et les services de l’État d’autre part. La Commission a fait part de son insatisfaction sur ce que proposait Fret SNCF. Nous avons alors lancé une étude commune entre la DGITM et le ministère des Finances. Nous avons analysé les propositions formulées par la SNCF et nous avons étudié d’autres scénarios. L’étude s’est déroulée durant le premier semestre 2020 et nous avons abouti à des scénarios qui auraient entraîné une réduction de jusqu’à trois points de la part modale du ferroviaire. Pour le ministre, ces alternatives n’étaient pas acceptables. Vers septembre ou octobre 2020, il a rencontré à plusieurs reprises la commissaire concernée pour lui expliquer cela et lui indiquer qu’il maintenait la position sur le caractère avisé de la gestion de Fret SNCF.

Nous étions alors à la fin de la crise du Covid et avec mes services, nous avons surtout travaillé sur le plan de relance en continu et sur la préparation de la stratégie. Nous n’avons pas repris contact avec les autorités européennes dans la mesure où le ministre avait affiché une position claire.

Au début de 2022, nous avons sécurisé le plan de relance et nous avons observé un retrait progressif des plaintes compte tenu des échanges entre la SNCF et les plaignants.

M. le rapporteur Hubert Wulfranc. Vous avez indiqué qu’au vu de la montée en puissance des plaintes et des observations bruxelloises, vous aviez été conduits à effectuer des études dont la conclusion a été rendue entre février et mars 2020. Le scénario n° 1 prévoyait de poursuivre l’activité de Fret SNCF sans acter de discontinuité auprès des autorités européennes. C’était le scénario le plus « acceptable » sur le plan social dans la mesure où 75 % des emplois étaient sauvegardés. Dans ce scénario, aucun actif n’était cédé et l’ouverture de capital à des actionnaires privés se limitait à une part de 5 à 7 %. Les conclusions de l’étude indiquaient qu’un tel scénario ne serait pas compatible avec les critères de discontinuité énoncés par la Commission européenne et que la viabilité même de ce scénario était sujette à questionnement. Ce scénario permettait d’envisager un maintien de la part modale du fret ferroviaire à 10 %. Les deux autres scénarios, à savoir celui de la concentration autour d’un cœur dense et celui de l’éclatement total, s’accompagnaient d’une baisse du trafic de l’ordre de trois points.

J’ai le sentiment que ce scénario n° 1 a été utilisé par le ministre Jean-Baptiste Djebbari pour jeter la base du scénario de discontinuité qui a été rendu public ultérieurement. Dans la mesure où il a été jugé pertinent de continuer à explorer ce scénario ainsi que deux autres – voire un troisième, celui d’une coopération avec des opérateurs tiers –, pouvez-vous m’indiquer si les travaux sur le scénario n° 1 ont été poursuivis, éventuellement avec une pause pendant que M. Djebbari était ministre ?

Je conçois que la transformation d’EPIC en SA puisse apparaître comme n’ayant aucune corrélation avec la décision de la Commission européenne. Il n’en demeure pas moins que la dette des EPIC est garantie. Les sociétés anonymes, a fortiori en forme simple, portent leur propre dette. Il est impossible de démontrer l’existence d’un lien mais, considérant l’hypothèse qu’un maintien de la forme d’EPIC aurait abouti au même résultat – ce qui pose la question de qui doit jouer le rôle de garant final –, la question n’est-elle pas finalement de nature politique ? Prononcer une sanction à l’encontre d’un EPIC prend une autre dimension que lorsqu’il s’agit d’une société anonyme. Votre prédécesseur nous expliquait d’ailleurs que l’objectif était de permettre la faillibilité.

J’aimerais avoir votre opinion sur ces deux sujets.

M. Marc Papinutti. Ma réponse à votre première question sera très claire car j’ai effectué des recherches dans mes documents, allant même jusqu’à interroger certains collègues. Je suis en mesure de vous confirmer que pendant l’été 2020, nous avons retravaillé sur le projet de la SNCF avec le cabinet du ministre Jean-Baptiste Djebbari mais qu’à partir d’octobre, je n’ai plus entendu parler de ce sujet, ni même les membres de mes équipes. Je suis resté jusqu’en juillet 2022. Je ne voulais pas me livrer à des affirmations gratuites devant une commission parlementaire et j’ai donc pris soin de revérifier. Je n’ai retrouvé aucune trace de tels travaux. Je n’ai certes pas relu l’intégralité de mes mails…

Nous avons annoncé notre stratégie pour le fret ferroviaire, nous avons mis en place les conditions d’un meilleur exercice du fret ferroviaire. J’y ai cru sincèrement et j’y crois encore. Jusqu’en octobre 2021, nous pensions pouvoir sauver le wagon isolé et l’équilibre des opérateurs publics comme privés. Je pense très sincèrement que nous étions en train de montrer que nous faisions en sorte que le fret ferroviaire joue pleinement son rôle, dans un contexte de préoccupation accrue à propos des émissions de gaz à effet de serre. Je pense que la direction générale de la mobilité et des transports de la Commission comprend cela. Je suis un spécialiste des transports et non de l’économie de la concurrence et en cette qualité, je me dois de croire à un système qui permettrait d’assurer une poursuite du fret ferroviaire dans la continuité et dans la durée. Nous étions convaincus, dans les services, que le travail accompli dans le cadre de la stratégie nationale était un complément aux éléments préalables dont je parlais tout à l’heure. Notre position était d’ailleurs en accord total avec celle du ministre.

C’est d’ailleurs pour cela qu’entre juillet et octobre 2020, nous avons élaboré un premier train de mesures qui était destiné à nous assurer que nous pourrions déployer la stratégie plus globale à partir de la fin de 2021. Cela aurait été l’occasion de clarifier les déficits : si l’on accorde des subventions au wagon isolé, cela permet d’assurer une complétude de l’offre dans un territoire où l’étalement est plus important que dans d’autres pays européens. Le résultat est apparu dans la mesure où Fret SNCF ainsi que d’autres opérateurs ont gagné du trafic et où nous retrouvions l’équilibre.

Votre deuxième question est un peu plus complexe pour l’homme de transports que je suis. La vision que vous exprimez se traduit par l’idée qu’un EPIC peut générer de la dette indéfiniment. L’un des objectifs de la réforme était de clarifier l’identité de la SNCF. Nous avons déjà clarifié le fait que SNCF Réseau n’avait pas vocation à s’endetter sans jamais trouver son équilibre. Il s’agissait de donner à la SNCF les moyens de réagir comme une entreprise, c’est-à-dire de chercher à atteindre un équilibre de fonctionnement. C’est alors que nous avons commencé à voir Fret SNCF tendre vers l’équilibre, même si nous avons été frappés par la crise du covid et une nouvelle crise en 2022. L’idée de départ était simple : il s’agissait de donner à chaque entité une certaine lisibilité et de trouver le système de subvention adéquat. Je vais même plus loin : nous avons trouvé des subventions d’investissement pour prolonger des petites lignes et refaire des installations terminales embranchées (ITE). Les collectivités nous ont aussi aidés dans un certain nombre de cas. Nous savons en effet que des camions prendront la place des trains si l’équilibre est rompu. Il s’agit donc de trouver le système le plus équilibré possible entre le recours à la subvention publique et le processus décisionnel d’un investisseur avisé. Cela a permis de faire augmenter la participation de l’État à des opérations d’investissement ou de fonctionnement. Pour résumer et simplifier mon propos, l’idée était de constituer des ensembles équilibrés.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Deux logiques semblent coexister. La première logique est professionnelle : d’après les experts, le wagon isolé n’a pas d’avenir. D’autres expressions, comme la vôtre et celle des organisations syndicales, voient au contraire en lui un outil d’avenir capable de participer à la reconquête de la part modale.

Pourriez-vous évaluer, sur une échelle de 1 à 20, votre adhésion au choix capacitaire de la nouvelle entité ? Quelles sont selon vous les conditions majeures de réussite de ce choix à moyen terme ?

M. le président David Valence. Nous avons reçu MM. Crozet et Nadal juste avant vous et ils nous ont livré une vision très pessimiste de l’avenir du wagon isolé, considérant, conformément à la ligne déjà affichée dans les années 2000, que Fret SNCF devait se concentrer précisément sur les flux qu’elle va perdre, c’est-à-dire des flux réguliers avec des moyens dédiés et des trains entiers. Les opinions exprimées sur le sujet sont extrêmement diverses et il est logique que le rapporteur interroge l’homme de transports que vous êtes à ce sujet. Des représentants des chargeurs nous ont fait part de leur intérêt pour le wagon isolé.

M. Marc Papinutti. Ma réponse s’articule autour de trois points. Tout d’abord, l’offre de fret est avant tout destinée à des clients. Je ne suis pas commercial et je n’ai donc pas d’avis aussi tranché que certains sur le sujet.

Il est simple d’organiser des trains complets à partir de points émetteurs très forts. Pour des produits spécifiques comme les produits chimiques ou l’essence, nous n’avons pas toujours besoin de constituer des trains complets. La France n’est pas organisée comme la vallée du Rhin où les usines font directement face au fleuve. Les acteurs industriels sont relativement disséminés sur l’ensemble du territoire français. Du nord de la France jusqu’à l’est, on observe une certaine continuité du paysage industriel et on est capable de ramener en France des véhicules produits en Europe de l’Est. L’ouest de la France est un territoire beaucoup plus diffus. Enfin, nous avons un marché de transit assez exceptionnel. Mis à part les périodes de crise comme actuellement, nous avons développé avec succès des autoroutes ferroviaires – en utilisant certes des subventions. Je pense également à la liaison Perpignan-Rungis, même si le démarrage était compliqué.

D’ailleurs, la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire contenait une mesure qui a pu passer inaperçue : la relance d’enquêtes sur le transit. L’objectif est de connaître la typologie des marchandises qui transitent par notre pays et que nous pourrions éventuellement transférer sur le réseau ferroviaire. Les Belges ont mené ce genre d’études sur le trafic en provenance de leurs grands ports maritimes. Les volumes ne sont pas du même ordre en France car nous devons surmonter certaines difficultés. Les trains partant du Havre traversent la région parisienne tandis que ceux qui remontent de Marseille doivent traverser l’agglomération lyonnaise. Les Néerlandais ont construit des voies spéciales pour leurs ports.

Je pense que seul le client est capable d’exprimer ce dont il a besoin. Si l’équilibre est certainement plus simple à atteindre pour des trains massifs, on peut parfaitement imaginer qu’une rationalisation à l’extrême aurait concentré pratiquement toute l’offre autour des trains massifs. Or les besoins de certains clients ou des considérations d’équilibre de territoire peuvent justifier des trains non massifiés.

Comment peut-on organiser de manière optimale la logistique avec des wagons isolés ? Le transport combiné peut répondre à cet enjeu. On a ainsi pu voir des offres de transport combiné émerger là où les conditions de marché le permettaient, ou au contraire disparaître faute de trafic suffisant.

Le fret ferroviaire pourrait se voir favorisé par la décision de certaines entreprises de faire transporter leurs marchandises par le train pour des considérations de responsabilité sociétale des entreprises (RSE). J’ai réalisé des expérimentations de même nature pour la grande distribution à l’intérieur de Paris. Il me semble d’ailleurs que le dispositif existe toujours et que l’entreprise bénéficie d’une subvention.

L’offre peut donc être assez diversifiée, pourvu naturellement que des clients soient présents et que les territoires soient demandeurs. Lorsque les wagons isolés disparaissent, ils laissent la place à des camions, et ces derniers ont alors tôt fait de se multiplier sur les routes au grand désarroi des riverains. Ce n’est pas non plus dans l’intérêt de la planète, tant que ces camions ne sont pas électriques.

M. le président David Valence. J’aimerais connaître votre position au sujet de l’alarme lancée au moment du renchérissement des prix de l’énergie et au sujet des tarifs auxquels SNCF vendait de l’électricité aux entreprises ferroviaires. Plusieurs nous ont confié que cela a perturbé la belle dynamique qui avait été initiée en 2021 et au premier semestre 2022.

M. Marc Papinutti. Ce sont nos collègues de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) qui sont en charge des prix de l’énergie. Les opérateurs rachètent leur énergie à SNCF Réseau. Il a fallu retravailler les décrets correspondants. SNCF Réseau n’est pas un distributeur d’électricité tout à fait comme les autres, il a affaire à des opérateurs qui ne sont pas électro-intensifs au sens classique du terme, et de son côté, en tant qu’opérateur avisé, la SNCF achète elle-même son énergie. Je ne sais pas comment cette affaire s’est terminée car j’ai quitté le secteur des transports entre-temps. Il me semble qu’un réglage tarifaire a été trouvé. Je pourrai me renseigner auprès de mes collègues et vous transmettre cela par écrit.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. J’ai envie de vous poser une question que je n’ai encore posée à personne. Supposons qu’il n’y ait pas de marché pour le wagon isolé – ce qui s’apparente au discours du ministre Djebbari. Ce n’est pas la SNCF qui est victime d’un dysfonctionnement en l’occurrence mais le marché lui-même. Le wagon isolé ne fonctionne qu’à coups de subventions publiques. On rejoint d’ailleurs le scénario n° 1. Les experts suggéraient de convaincre Bruxelles que le marché n’existait pas et qu’il fallait donc le subventionner. Si le wagon isolé rend service aux entreprises, pourquoi ne pas imaginer une forme de service public ? Après tout, la Commission européenne ne peut pas nous interdire de développer des services d’intérêt général. Pourquoi n’a-t-on pas exploré cette voie ?

M. le président David Valence. Une activité économique pratiquée quasi exclusivement sur un ressort territorial par une entreprise structurellement déficitaire et maintenue à l’équilibre uniquement grâce à des aides publiques ne serait pas très loin de ce que vous décrivez – et que nous ne pourrions pas décrire comme tel sans subir immédiatement les foudres de Bruxelles...

M. Marc Papinutti. Le secteur des transports publics urbains et celui des TER dépendent d’une autorité organisatrice. Aujourd’hui, la DGITM ne peut pas subventionner de la sorte. Elle lance des appels à manifestation d’intérêt et s’efforce de trouver un équilibre financier. Si l’on prévoit une subvention pour le wagon isolé, l’idée est de travailler avec les opérateurs pour que tous puissent en profiter. On quitte alors le secteur marchand. Le transport combiné fonctionne de la sorte : les plateformes sont subventionnées, ainsi que le service. L’aide à la pince est nécessaire. La logique pour le wagon isolé n’est guère éloignée, d’où l’idée d’une subvention pour tous.

Il n’y a pas qu’en France que le sujet se pose. C’est aussi le cas en Allemagne, qui a elle aussi un territoire étendu. Nous ne pouvons pas avoir que des trains complets, à moins de transférer tout le trafic hors trains complets sur la route.

L’idée que vous suggérez conduirait donc une super-DGITM à lancer des appels à manifestation d’intérêt tous azimuts. Nous l’avons fait pour Perpignan-Rungis : un appel à manifestation d’intérêt est une forme d’appel à la concurrence avec subventions. Je n’étais pas armé à l’époque pour lancer un appel d’offres de cette nature. L’idée est qu’un service soit subventionné – dans la limite de 30 % pour des services marchands – et que tous les concurrents puissent en bénéficier. Mais nous ne sommes pas en mesure aujourd’hui de proposer une délégation de service public pour les wagons isolés, avec des clients répartis dans toute la France. N’oublions pas que l’opérateur devrait gérer tous les aspects commerciaux. L’autorité organisatrice risque de voir ses usagers se plaindre. Je ne crois donc pas que nous soyons correctement équipés pour cela.

Je note au passage que le transport routier ne paie pas un certain nombre de ces coûts et qu’il émet des gaz à effet de serre. Sur certains trains complets, la concurrence existe. Des offres de transport combiné fonctionnent très bien. Grâce au regroupement des opérateurs, les trains partent complets et seulement le pic de trafic transite par la route. On a alors trouvé un équilibre économique entre la traction, l’infrastructure, etc. Les plates-formes voient leurs investissements subventionnés le plus souvent. Il est plus difficile de travailler sur des réseaux fins que lorsque les trafics sont concentrés.

41. Audition, ouverte à la presse, de M. Daniel Bursaux, président du Tunnel euralpin Lyon-Turin, ancien directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) (19 octobre 2023)

M. le président David Valence. Mes chers collègues, nous terminons notre journée d’auditions en accueillant un des prédécesseurs de M. Papinutti à la DGITM : M. Daniel Bursaux, actuellement président du Tunnel euralpin Lyon-Turin.

Monsieur le président, vous avez été directeur adjoint puis directeur du cabinet de M. Dominique Perben, ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, de 2005 à 2007 ; vous avez ensuite été, de 2007 à 2008, directeur général de la mer et des transports, puis, de 2008 à novembre 2014, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer.

Pour les sujets qui occupent notre commission d’enquête, vous avez donc été le témoin de l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire, vous avez participé à l’élaboration du Grenelle de l’environnement et à la préparation de la taxe poids lourds, dont on sait que l’abandon a singulièrement obscurci l’horizon des opérateurs de fret ferroviaire.

Vous étiez également à la manœuvre pour la réforme ferroviaire de 2014, et vous avez sans doute eu à connaître des échanges entre la France et la Commission européenne sur la question de la prise en charge des déficits de Fret SNCF par le groupe SNCF entre 2006 et 2019, prise en charge qui a conduit à l’ouverture de la procédure que l’on sait pour aides d’État illégales en janvier dernier.

À tous ces titres, votre témoignage nous sera précieux dans la mesure où vous avez été témoin de ces événements sur une durée relativement longue.

Enfin, vous présidez aujourd’hui un des plus grands projets d’infrastructure de notre pays, projet qui provoquera sans nul doute des modifications dans la géographie et dans l’économie du fret ferroviaire français.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Daniel Bursaux prête serment.)

M. Daniel Bursaux. Le sujet du fret ferroviaire a effectivement été évoqué à plusieurs reprises au cours de mon parcours professionnel. Le sujet majeur dont je me souviens et à propos duquel j’avais été conduit à rencontrer les organisations syndicales de la SNCF à plusieurs reprises concerne les mesures envisagées dans le cadre Grenelle de l’environnement, dont certaines ont mieux fonctionné que d’autres.

J’ai déjà eu l’occasion de m’exprimer au sujet de l’écotaxe poids lourds devant une commission d’enquête sénatoriale. Le texte avait été voté à l’époque à la quasi-unanimité dans les deux chambres. Cette mesure était très attendue. Elle poursuivait un double objectif : rendre le fret ferroviaire un peu plus compétitif et abonder les fonds disponibles pour financer les infrastructures. Au démarrage, cette taxe était censée rapporter de l’ordre d’un milliard d’euros par an, avec bien entendu la possibilité d’améliorer ensuite l’assiette ou le taux. Elle a été suspendue fin 2013 avant d’être définitivement abandonnée par Mme Royal en 2014, alors que le projet était presque prêt à démarrer sur le plan technique. De l’ordre de 200 000 poids lourds étaient enregistrés dans le système.

L’objectif du plan Borloo était de redynamiser le fret ferroviaire. Le premier axe consistait à développer des autoroutes ferroviaires. Lorsque j’étais au cabinet de M. Dominique Perben, nous avions lancé des toutes premières circulations sur l’autoroute ferroviaire alpine, qui est d’ailleurs malheureusement interrompue à cause de l’éboulement dans la vallée de la Maurienne. Deux autres projets majeurs étaient également prévus : Bettembourg-Le Boulou – qui a fini par fonctionner correctement – et l’axe Atlantique – qui n’a jamais pu démarrer pendant mon séjour à la DGITM en raison de difficultés qui n’avaient pas été appréhendées au démarrage, notamment des travaux complexes d’infrastructures. La LGV Tours-Bordeaux n’existait pas encore et emprunter la voie existante présentait des difficultés. Il s’agissait notamment d’adapter des tunnels au gabarit des trains. Nous avons donc assisté à une montée en puissance progressive du projet alpin tandis que la ligne Bettembourg-Le Boulou a fonctionné à partir de 2013. Je ne sais même pas si le projet atlantique a finalement démarré.

Le deuxième axe consistait à améliorer la desserte ferroviaire des ports. Il s’agissait notamment d’y créer des terminaux multimodaux. Un projet a été réalisé au Havre mais je n’ai pas eu de retours sur son fonctionnement et sur son économie. Un autre projet concernait le grand port maritime de Marseille au niveau du terminal de Mourepiane. Il était censé faciliter les transferts intermodaux entre les cargos et les trains. Un dernier projet significatif consistait à aménager l’axe Serqueux-Gisors pour faciliter le désenclavement du port du Havre.

Le troisième axe consistait à encourager le développement d’opérateurs ferroviaires de proximité. Quelques-uns ont été créés mais ces projets n’ont pas eu d’incidence significative sur le trafic global de fret.

Une aide au transport combiné a également été mise en place. Je n’ai pas le souvenir des taux exacts. Cette aide était censée faciliter l’intermodalité entre la route et le chemin de fer. Elle a été fort appréciée par les opérateurs de transport combiné. Tous les ans, des discussions assez fournies avaient lieu à propos des montants qui pouvaient être débloqués.

Un thème beaucoup développé visait à faire circuler des trains plus longs – plus de 750 mètres. Ce projet nécessitait de modifier certaines installations de signalisation, ce qui généré d’autres difficultés. Il me semble que quelques trains de 850 mètres circulent actuellement, l’objectif à terme étant de pouvoir les allonger à 1 000 mètres.

Enfin, des projets visaient à désaturer des nœuds ferroviaires. Le plus bel exemple que j’ai que j’ai en tête est le contournement ferroviaire de l’agglomération lyonnaise. À mon départ de la DGITM, la déclaration d’utilité publique était prête. J’étais convaincu que la branche nord du projet serait lancée dans les quelques années qui suivaient. Malheureusement, force est de constater que le projet n’a même pas encore démarré.

M. le président David Valence. Cela reste d’ailleurs une difficulté, y compris dans le cadre de vos responsabilités actuelles.

M. Daniel Bursaux. Effectivement. Les évolutions ponctuelles de services sont conduites assez rapidement mais les actions qui impliquent une adaptation des infrastructures sont beaucoup plus lourdes. Le dernier exemple que j’ai cité illustre peut-être le mieux les délais de réalisation parfois longs de ces projets.

Quelles sont les raisons pour lesquelles le fret ferroviaire ne fonctionne pas aussi bien que nous le voudrions ? Hormis les conséquences de l’abandon de la taxe poids lourds, on peut arguer que le fret ferroviaire est moins souple que le transport routier. Nos habitudes de consommation ont évolué, ce qui renchérit la problématique du dernier kilomètre. Indépendamment du coût, le fret ferroviaire est ainsi désavantagé hormis pour les matériaux pondéreux. Ces derniers étaient d’ailleurs le fleuron du fret pour la SNCF dans les années 1960 et 1970.

L’essor du trafic de trains de voyageurs a également pénalisé le fret ferroviaire. On peut se réjouir de voir les TER se développer alors que leur disparition était crainte au début des années 2000, quand la SNCF supprimait continuellement des lignes. Les trains de voyageurs occupent désormais davantage les voies, ce qui contraint les trains de fret à rouler de nuit. Le problème est que SNCF Réseau effectue ses travaux la nuit, ce qui perturbe le fonctionnement des lignes de fret. Certains trains rencontraient plusieurs zones de travaux sur leur parcours, ce qui allongeait les temps de parcours et pesait sur la fiabilité.

Le dernier élément de contexte est le fait que les charges sociales étaient plus élevées au moment du démarrage que chez les opérateurs privés qui ont accédé au marché.

En conclusion, je dirai que s’il existait une réelle volonté politique de développer le fret ferroviaire à la suite du Grenelle de l’environnement, des difficultés sont malheureusement apparues.

M. le président David Valence. Quel est selon vous le degré d’appétence des chargeurs pour le fret ferroviaire ? J’imagine que même si vous êtes plus spécifiquement en charge du projet de Lyon-Turin, vous échangez avec des chargeurs. Avec le recul, ressentez-vous un changement de paysage ? Les opinions à ce sujet ont été assez contrastées lors de nos auditions. Des intervenants ont notamment pointé le fait que la RSE était susceptible de pousser les entreprises à prendre en considération le transport de leurs marchandises par le rail ou à amplifier ce mode pour celles qui y avaient déjà recours. Le professeur Yves Crozet a cependant très fortement relativisé les potentielles augmentations de la part modale du fret ferroviaire.

Quel regard portez-vous sur la solution de discontinuité qui a été retenue par le Gouvernement pour éviter une possible condamnation de Fret SNCF avec des pénalités qui pourraient potentiellement dépasser les cinq milliards d’euros ? Quelle était votre appréciation de ce risque à l’époque où vous étiez en charge de ces questions ? Je pense notamment à la règle de l’investisseur avisé.

M. Daniel Bursaux. Je pense que le projet sur lequel je travaille est de nature à rendre les transports longue distance par le rail très compétitifs. J’espère qu’à terme, l’intégralité de la ligne Lyon-Turin sera modernisée et que les trains n’auront pas à gravir des côtes trop raides. Les chiffres qui circulent sont peut-être un peu optimistes mais il est question de faire circuler environ cent cinquante trains par jour sur cet axe. Je pense donc que le fret ferroviaire a toute sa place pour le transport longue distance et pour le trafic de transit – entre l’Espagne et l’Italie par exemple. Avec des infrastructures modernes, je n’imagine pas d’échec possible. Chaque année, autour de 40 millions de tonnes de marchandises transitent entre l’Italie et la France, dont seulement 3 à 4 millions de tonnes par le rail. Ce chiffre devrait pouvoir augmenter avec une infrastructure modernisée. On peut escompter une montée en puissance pour tendre vers 15 millions de tonnes sur l’axe Dijon-Modane et atteindre 25 ou 26 millions de tonnes une fois que le système sera entièrement opérationnel.

Je vous expose ici une analyse purement personnelle. Je pense que nous devrons nous interroger sur l’augmentation des péages routiers à travers les Alpes, avec des taxes de congestion et des taxes environnementales. Je lance également une idée à débattre, sur laquelle je n’ai pas d’opinion : ne devrions-nous pas envisager d’introduire des quotas pour le trafic routier, comme cela existe en Suisse et a existé en Autriche ? Dans la mesure où nous disposerons d’une infrastructure ferroviaire moderne et compétitive, nous pourrions peut-être déployer des mesures incitant à utiliser ce mode.

Quant aux risques de contentieux avec la Commission européenne, je n’ai pas le souvenir qu’ils aient fait l’objet d’une alerte particulière durant mon séjour à la DGITM. On pouvait imaginer qu’un tel risque puisse exister dans la mesure où la SNCF absorbait les déficits de Fret SNCF, mais ce sujet n’était pas jugé préoccupant. On peut regretter a posteriori de ne pas l’avoir mieux anticipé, et que des concurrents aient fini par déposer plainte. La SNCF a par ailleurs lancé des réorganisations et des plans de développement, contribuant à réduire le déficit annuel. Et effectivement, l’ampleur du déficit s’est réduite pendant quelques années.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous venez de formuler une proposition à débattre. Elle a visiblement été nourrie par votre vécu sur le territoire alpin. Une telle mesure aurait un caractère coercitif – n’ayons pas peur des mots. Avez-vous d’autres propositions de mesures qui seraient susceptibles de contribuer au rééquilibrage intermodal ? De telles mesures vous paraissent-elles possibles, nécessaires, urgentes ?

Vous avez souligné à plusieurs reprises que les investissements ferroviaires sont à la fois lourds et de long terme. Vous avez cité l’exemple du contournement ferroviaire de Lyon. Vous avez également fait allusion à un projet au niveau du terminal de Mourepiane à Marseille, qui n’est toujours pas d’actualité. Enfin, étant normand, je sais que la ligne Serqueux-Gisors vient à peine d’être livrée.

Compte tenu de la temporalité longue des investissements, pensez-vous que l’État ait été à la hauteur de ses responsabilités depuis le début du XXIe siècle ? Il se serait agi de garantir aux transporteurs de fret – en particulier de fret ferroviaire – un avenir plus apaisé que celui qui se dessine aujourd’hui.

M. Daniel Bursaux. Je ne fais qu’évoquer la possibilité que la question des quotas soit examinée. Ce n’est pas une position personnelle. Je pense simplement qu’il serait intéressant de pouvoir en débattre au cours des dix prochaines années.

S’agissant des possibles mesures complémentaires, plusieurs sont compatibles avec les règles fixées par la Commission européenne. Je pense par exemple à la majoration des tarifs de péage sur les autoroutes alpines pour des considérations environnementales. Les montants autorisés ne permettraient cependant pas de dégager des centaines de millions d’euros mais ils contribueraient dans une certaine mesure au financement des travaux d’infrastructures ferroviaires.

Je pense également que les sujets du Grenelle de l’environnement pourraient être de nouveau examinés voire réactualisés ou reformatés. J’ignorais que le projet de Mourepiane n’avait pas encore abouti.

On ne peut guère accuser l’État d’avoir fait preuve d’inaction. Lorsque je travaillais au cabinet de Dominique Perben, un premier audit de l’École polytechnique fédérale de Lausanne montrait déjà que l’état du réseau nécessitait une montée en puissance des investissements – ceux de régénération en particulier. Peut-être ces actions n’ont-elles pas été conduites avec l’intensité nécessaire mais force est de constater que des moyens ont été déployés pour permettre la modernisation du réseau ferré dans les conditions les plus acceptables.

J’en reviens à la réflexion qu’il est complexe d’organiser des travaux sur une ligne dont l’exploitation est maintenue. Il est prévu de consacrer 2,8 milliards d’euros par an à la régénération du réseau, ce qui nécessitera de gérer de nombreuses perturbations sur le trafic existant.

Il est fait état d’un projet de commande centralisée du réseau, ce qui permettrait de réaliser des économies sur la gestion du réseau. Je n’ai plus les montants en tête mais les coûts sont très élevés.

Aussi, même si je pense qu’il est encore possible d’améliorer le système, je ne pense pas que l’on puisse accuser l’État de n’avoir pas pris conscience du sujet et de ne pas avoir déployé des moyens dans la mesure de ses capacités budgétaires, ou à tout le moins assuré la montée en puissance de ces moyens.

M. le président David Valence. Les reproches adressés à l’État portent davantage sur le défaut de stratégie claire que sur le manque de moyens déployés. Par exemple, le président Farandou a déclaré devant nous qu’à son sens, l’ouverture à la concurrence n’a pas eu pour effet de dynamiser la demande de fret ferroviaire. Pour que la libéralisation produise des effets bénéfiques – comme on a pu le voir dans d’autres pays – une stratégie claire est requise. Effectivement, comme vous l’avez souligné, à partir de 2003, les montants consacrés aux investissements ferroviaires ont augmenté.

Mme Mireille Clapot (RE). Je suis députée de la Drôme et à ce titre le projet Lyon-Turin me concerne directement. De nombreux camions circulent sur l’autoroute A7. Ma question porte sur le degré d’acceptation de ces nouvelles infrastructures par la population. Par ailleurs, l’évolution des modes de consommation, notamment le commerce électronique, fait que nos concitoyens ont pris l’habitude de se faire livrer chez eux, ce qui les a rendus moins tolérants à l’égard des perturbations liées à des travaux et autres. Comment lever cette contradiction ?

M. Daniel Bursaux. Le projet de construction du tunnel dont j’ai la charge a suscité des oppositions chez les riverains. Au-delà du tunnel, l’infrastructure s’étend sur quelque 150 kilomètres. Nous ne pouvons malheureusement pas supprimer les nuisances du chantier du tunnel – bruit, poussière, etc. – mais l’acceptabilité du projet sur sa section internationale entre Saint-Jean-de-Maurienne et Suse progresse d’autant mieux parmi la population que celle-ci est de plus en plus excédée par le trafic de poids lourds. Cette infrastructure moderne et performante permettra un report significatif de la route vers le rail. Nous allons devoir transporter des millions de tonnes de matériaux pendant le percement du tunnel mais nous faisons en sorte que les nuisances pour les populations locales soient réduites le plus possible.

Au risque de me répéter, je pense que sans infrastructure moderne, nous ne pourrons pas voir de report modal au profit du rail entre la France et l’Italie.

Si le trafic augmente, comme nous l’espérons tous, à l’ouverture de la section internationale, nous devrions également voir le trafic de fret augmenter sur la ligne historique. Il n’est pas exclu que les riverains se plaignent de cet accroissement. D’où l’idée de créer une nouvelle liaison au nord de Modane avec toutes les insonorisations qui conviennent. D’ailleurs, une bonne partie de la section entre Lyon et Saint-Jean-de-Maurienne sera organisée en tunnels. Nous devrons également faire preuve de pédagogie en expliquant que des investissements sont nécessaires pour atteindre les objectifs de développement du fret ferroviaire entre la France et l’Italie. Il serait illusoire de penser que la moitié des 43 millions de tonnes qui circulent entre les deux pays pourrait transiter par le rail simplement avec le nouveau tunnel et sans rénover les autres infrastructures. Le tronçon entre Saint-André-le-Gaz et Chambéry comporte une voie unique. Il ne sera donc pas possible d’y faire circuler des trains de fret compte tenu du trafic de TER et de TGV. Cela ne semble pas évident non plus pour l’autre voie qui longe le lac du Bourget.

M. le président David Valence. Comment expliquez-vous que le débat sur la liaison Lyon-Turin se focalise sur les voies nouvelles d’accès alors que le premier des préalables est le contournement de Lyon ?

M. Daniel Bursaux. Depuis que le sujet du contournement de Lyon a été lancé, d’abondantes discussions ont eu lieu, notamment avec les collectivités. Je pense que le projet a fini par se stabiliser. Vu le niveau du trafic dans l’agglomération lyonnaise, nous voyons que pour développer le fret un tant soit peu, la priorité est la désaturation de ce nœud ferroviaire, ce qui nécessite des travaux.

M. le président David Valence. Le projet n’a guère avancé récemment…

M. Daniel Bursaux. C’est le moins que l’on puisse dire. Quoi qu’il en soit, le contournement de Lyon, notamment dans sa partie nord, apparaît comme totalement essentiel. Ce projet devra faire l’objet d’un avant-projet détaillé, dont j’espère que les études pourront démarrer rapidement. J’espère que nous pourrons alors communiquer sur l’intérêt du projet et contribuer avec les autres acteurs à sa meilleure intégration dans le site. En outre, il est prévu que la majeure partie de l’infrastructure sera constituée de tunnels. Cela engendre des coûts supplémentaires et complique le lancement du projet.

42. Audition, ouverte à la presse, de M. Olivier Guersent, directeur général de la concurrence à la Commission européenne (24 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous sommes heureux d’accueillir, en visioconférence, M. Olivier Guersent, directeur général de la concurrence au sein de l’administration de la Commission européenne.

Cette audition présente deux particularités. D’une part, il n’y aura pas de prestation de serment, compte tenu des immunités dont bénéficient les fonctionnaires européens. D’autre part, les réponses de M. Guersent seront forcément circonscrites, du fait de l’enquête approfondie lancée en janvier 2023.

Monsieur le directeur général, vous avez répondu positivement à notre invitation dès que nous vous l’avons adressée, au début du mois de septembre. Nous vous en remercions sincèrement car cette audition revêt pour nous une grande importance.

Notre commission d’enquête s’attache à comprendre le déclin continu de la part modale du fret ferroviaire en France depuis le début des années 2000, même si ce déclin était amorcé depuis très longtemps. Il s’agit aussi d’appréhender la stratégie de discontinuité retenue par le gouvernement français pour tenter de protéger Fret SNCF du risque d’une condamnation à rembourser des sommes considérées comme des aides publiques par la Commission européenne. Ces sommes ont été versées à Fret SNCF sur une période de près d’une dizaine d’années, potentiellement au mépris de la règle de l’investisseur avisé.

Monsieur le directeur général, vous avez passé une grande partie de votre carrière au sein de la direction générale de la concurrence, dont vous avez pris la direction en 2019. Les questions que nous vous poserons seront liées aux faits ayant précédé l’enquête approfondie. Nous reviendrons en particulier sur les alertes adressées au gouvernement français et sur les doutes quant à la légalité des aides publiques perçues par Fret SNCF depuis 2005. Cette date coïncide avec l’accord de la Commission européenne au plan d’aide et de restructuration de la branche fret du groupe public ferroviaire.

Nous serons heureux de recueillir vos précisions sur les échanges entre la France et la Commission européenne avant janvier 2023, et sur la perception par Bruxelles des positions françaises. Nous apprécierions également de disposer d’éléments de comparaison avec d’autres États ou d’autres opérateurs publics de fret ferroviaire. Je pense notamment à la Roumanie, qui a fait l’objet d’une décision avant l’épidémie de covid-19, et à la procédure en cours avec l’Allemagne.

M. Olivier Guersent, directeur général de la concurrence à la Commission européenne. Je vous remercie de me donner l’opportunité de vous apporter quelques éclairages sur la procédure formelle d’examen sur le financement de Fret SNCF, et plus généralement sur la politique de concurrence dans le cadre du Pacte vert pour l’Europe.

La Commission européenne a ouvert une procédure formelle d’examen au sujet du financement public de Fret SNCF depuis 2007. Les aides des États peuvent être notifiées à la Commission européenne pour approbation préalable, mais cela n’a pas été le cas pour le financement de Fret SNCF. Celui-ci est évalué à environ 5,3 milliards d’euros. L’enquête approfondie, qui n’est pas encore close, a incité les autorités françaises à enclencher la transformation de Fret SNCF. Tant que cette procédure est en cours, je suis soumis à un devoir de confidentialité absolu. Je ne peux donc pas m’exprimer sur les éléments non publics de ce dossier comme des dossiers récemment clos ou en cours dans d’autres États membres.

Pour la complète information des députés, je vous renvoie à la décision de la Commission européenne du 18 janvier 2023, publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 14 avril. Cette décision ouvre la procédure d’examen et expose l’historique détaillé du financement de Fret SNCF, ainsi que les motivations des doutes juridiques suscités par ce financement.

La Commission a ouvert l’enquête après avoir pris connaissance d’une décision de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) en date du 22 avril 2015. Dans cette décision, l’ARAF soulève un risque potentiel de subventions croisées au sein de la SNCF, au profit de sa branche de fret ferroviaire.

Tout d’abord, je voudrais préciser que l’enquête de la Commission peut déboucher sur trois scénarios. La Commission peut valider les aides de manière inconditionnelle, dans l’hypothèse où l’enquête lèverait tous les doutes initiaux. Elle peut aussi valider ces aides en les assortissant d’obligations spécifiques. Enfin, elle peut déclarer ces aides incompatibles avec le marché intérieur, auquel cas elle est dans l’obligation de demander à l’État membre concerné de récupérer l’intégralité de ses aides auprès du bénéficiaire – y compris les intérêts afférents.

La récupération des aides d’État est la conséquence du constat d’incompatibilité établi par la Commission à l’issue d’une procédure formelle d’examen. Ces aides doivent être neutralisées pour restaurer l’équilibre concurrentiel préalable à leur versement. Si les aides incompatibles n’étaient pas récupérées, le contrôle des aides d’État dans l’Union européenne serait inopérant.

Il incombe aux États membres concernés de s’assurer du respect effectif de l’obligation de récupération des aides incompatibles. Le juge de l’Union européenne a prévu que cette obligation ne s’applique pas dans un seul cas, celui où le bénéficiaire de l’aide a disparu du marché, sans que la ou les entreprises reprenant certains actifs ou certaines activités dudit bénéficiaire ne puissent être qualifiées de successeur juridique et économique de l’entreprise ayant perçu les aides illégales.

Le juge de l’Union européenne a également précisé que, dans le cas où l’entreprise est tenue de quitter le marché, les entités reprenant les actifs de l’entreprise visés par ces obligations de récupération ne sont pas tenues de rembourser les aides incompatibles s’il peut être démontré qu’il y a discontinuité économique entre ces entreprises. Cela implique que la nouvelle entité soit significativement différente de l’entité d’origine. À titre d’exemple, la Commission a estimé que les aides illégalement perçues par Alitalia ou par la société nationale Corse-Méditerranée (SNCM) ne devaient pas être remboursées par les entreprises ayant repris une partie des actifs : ITA dans le premier cas, Corsica Linea dans le deuxième cas. La Commission a considéré que ces entreprises nouvelles étaient significativement différentes des entreprises d’origine.

Par ailleurs, je vous confirme que des échanges ont eu lieu entre la Commission européenne et les autorités françaises pour avertir ces dernières des risques juridiques importants liés à ce dossier, de la possible ouverture d’une procédure par la Commission et de ses conséquences potentielles.

Nous avons également informé les autorités françaises de la préoccupation de la Commission sur l’avenir du fret ferroviaire en France et sur sa compétitivité par rapport au transport routier, compte tenu des exigences du Pacte vert. Nous avons insisté sur l’importance d’éviter, autant que possible, tout nouveau report modal. Le fait est que la situation du fret ferroviaire en France s’est dégradée continuellement depuis de nombreuses années.

Face à ce risque, M. le ministre Clément Beaune a affirmé publiquement que les autorités françaises ne souhaitaient pas laisser les différents acteurs, notamment le personnel de l’entreprise concernée, dans une situation d’incertitude. Cela a donné lieu à l’annonce, par le gouvernement français, d’un scénario de discontinuité économique visant à éviter, dans l’hypothèse d’une décision négative de la Commission, une situation chaotique et problématique.

La discontinuité économique ne s’apparente pas à une restructuration. Il s’agit d’une transformation fondamentale de l’entreprise. C’est toutefois la seule alternative juridiquement acceptable à la liquidation totale de l’intégralité des activités de l’entité bénéficiaire des aides incompatibles.

Pourquoi parler de « liquidation discontinuité » ? Cette opération serait la conséquence directe et nécessaire d’un éventuel constat d’incompatibilité des aides, à l’issue de l’enquête formelle ouverte en janvier dernier. Une telle conclusion juridique emporte normalement l’obligation de rembourser les aides déclarées incompatibles, ce qui, en l’espèce, paraît peu réaliste : eu égard au bilan de Fret SNCF, cette société ne semble pas en capacité de rembourser plusieurs centaines de millions d’euros. Les sommes dues pourraient même être plus élevées, puisque le financement public reçu par Fret SNCF est évalué à 5,3 milliards d’euros. En cas de non-remboursement, la jurisprudence de la Cour européenne impose la sortie du marché de l’entreprise et sa liquidation.

Une autre interrogation consiste à savoir si les règles de concurrence applicables à tous les secteurs économiques de l’Union européenne ne trouveraient pas leurs limites dans le secteur ferroviaire. Ce secteur se prêterait mal à la concurrence et devrait donc bénéficier de dérogations pour le protéger, compte tenu de son rôle primordial dans la décarbonation du transport. Or les règles de concurrence définies par le juge de l’Union ne sont absolument pas contradictoires avec le bon fonctionnement du secteur ferroviaire, bien au contraire. Ces règles concourent à rendre ce secteur plus compétitif face à la route.

J’ajoute que les règles régissant les aides d’État sont l’une des garanties que les États membres ont mutuellement souscrites lors de la création du projet européen, en vue de se préserver entre eux d’une course aux subventions qui minerait la confiance et la solidarité entre États et entre citoyens. La Commission est la gardienne de ces règles et se doit d’être un arbitre impartial.

La Commission a ouvert des enquêtes sur le soutien public accordé aux opérateurs de fret public dans d’autres États membres : en Allemagne, en Roumanie et en Italie. Ces enquêtes sont traitées – toutes choses égales par ailleurs – d’une manière équitable, dans le respect de la règle de droit qui s’impose à tous les pays membres de l’Union.

Une autre question, qui a notamment été soulevée dans cette enceinte, consiste à savoir si la politique de concurrence a été un accélérateur de la chute de la part modale en France. Comme vous l’avez suggéré, ce déclin a débuté bien avant l’ouverture à la concurrence du secteur ferroviaire. Il est utile de rappeler les deux grandes caractéristiques du marché français. Premièrement, nous pouvons citer la part de marché du fret ferroviaire (9,9 %) deux fois inférieure à la moyenne de l’Union (18,7 %). Deuxièmement, le nombre d’opérateurs ferroviaires et l’intensité concurrentielle en France sont plus limités que dans la moyenne de l’Union. En effet, vingt-quatre opérateurs assurent près de 100 % du marché du fret ferroviaire en France. Par comparaison, ils sont au nombre d’une centaine en Allemagne.

Dans ces conditions, il est difficile d’imaginer une corrélation entre l’ouverture à la concurrence et le déclin du fret ferroviaire en France. Cette corrélation semble plutôt fonctionner en sens inverse : dans les pays où la concurrence est plus intense qu’en France, la part du fret est plus marquée.

Plusieurs intervenants sollicités dans cette commission d’enquête ont avancé diverses raisons susceptibles d’expliquer le phénomène : la désindustrialisation de la France, le sous-financement public et privé, la concurrence du transport routier, la préparation insuffisante du principal opérateur de fret français à la libéralisation, le fait que le transport routier ne paie pas intégralement les coûts des infrastructures utilisées, etc. Ce serait faire beaucoup d’honneur à la politique de concurrence que de lui imputer l’accélération de la détérioration de la part modale du fret ferroviaire en France.

D’après l’analyse de la direction générale de la concurrence, c’est précisément le manque de concurrence qui a conduit, en France, à rendre ce mode de transport moins efficace que la route. Plusieurs intervenants ont d’ailleurs déclaré devant votre commission que Fret SNCF souffre d’une qualité de service incertaine et de surcoûts par rapport à ses concurrents évalués entre 20 et 30 %. Ces deux handicaps compliquent le report modal.

D’ailleurs, ce sont les opérateurs alternatifs qui ont enrayé le déclin du fret ferroviaire en France. De fait, le chiffre d’affaires qu’ils ont généré au cours des dernières années a plus que compensé la diminution du chiffre d’affaires de Fret SNCF. Je note également que la part modale du fret ferroviaire est plutôt corrélée à un nombre élevé qu’à un nombre limité d’opérateurs.

Certains se sont demandé si la politique de concurrence n’aurait pas fragilisé des activités qualifiées d’essentielles ou stratégiques. À mon sens, ces allégations ne sont pas fondées. En réalité, il n’y a eu de concurrence véritable que sur le segment du train complet, qui fonctionne plutôt bien. Sur le temps long, nous n’avons pas observé de réelle concurrence, en France, sur le wagon isolé. Cette absence d’entrée sur le marché semble résulter en premier lieu, pour les opérateurs historiques, du souhait de gagner de l’argent sur ce segment qui n’est devenu rentable que par l’octroi de concours public. De ce fait, les nouveaux entrants ont rencontré des difficultés pour entrer sur ce marché : ils ne disposaient ni des moyens humains, ni des moyens financiers, ni des moyens opérationnels de l’opérateur historique nécessaires pour assurer une couverture nationale et réaliser des économies d’échelle.

Par ailleurs, il ne semble pas y avoir eu de tentative de coopération ou de sous-traitance à des opérateurs plus petits, tels que les opérateurs ferroviaires de proximité. Ce fait est attesté par notre récente étude sur le secteur ferroviaire, publiée sur le site internet de la direction générale de la concurrence. Or ces coopérations sont naturellement autorisées par les règles européennes.

En résumé, l’attrition du segment du wagon isolé en France n’est en rien imputable à la politique de concurrence, mais en grande partie à des choix opérés par les États membres et par les opérateurs historiques. Je précise qu’à une exception près, celle de la France, aucun État membre n’a jugé pertinent d’imposer des obligations de service public assorties de compensations financières pour le fret ferroviaire. Cette possibilité est pourtant prévue par les traités et parfaitement compatible avec les règles de concurrence. Dans le cas français, le fret ferroviaire ne constitue pas un service public. Fret SNCF n’a pas été investi d’une quelconque mission de service public par un acte de l’autorité.

C’est un point important, déjà soulevé à plusieurs reprises dans votre commission. La France, ainsi que d’autres États membres, s’est longtemps reposée sur le seul opérateur historique pour qu’il assure toutes sortes d’opérations, rentables ou non, sans instituer un cadre juridique national. Ce cadre aurait dû passer par la mise en place de régimes de soutien financier ouverts à tous les concurrents et, pour les activités délaissées par les opérateurs en dépit de ces aides à l’exploitation, par l’imposition d’éventuelles obligations de service public avec une compensation pour les activités structurellement déficitaires.

Je me réjouis que cette clarification juridique soit en marche. Depuis plus de quinze ans, la Commission rappelle aux États membres la possibilité d’instituer des régimes de service public dans le secteur du fret. Les États membres, à commencer par la France, notifient désormais des régimes d’aides d’État ouverts à tous les opérateurs (réduction des péages, aides aux wagons isolés, etc.).

Au cours des quinze dernières années, la Commission européenne a ainsi autorisé plus de 13,5 milliards d’euros d’aides notifiées par les États membres pour soutenir directement le transfert modal de la route vers le rail, principalement sur la base de régimes mis à disposition de tous les opérateurs ferroviaires à des conditions ouvertes et non discriminatoires. Il est à noter que ce chiffre n’inclut pas les nombreuses mesures d’aide liées à l’interopérabilité ferroviaire telles que la mise à niveau du système européen de gestion du trafic ferroviaire – lequel a également bénéficié de subventions indépendantes du paquet d’aides susmentionné.

Cette nouvelle approche permet à la fois d’apporter un financement licite contribuant à rendre le rail plus compétitif face à la route et de favoriser la concurrence, car l’ensemble des opérateurs peuvent en bénéficier.

J’observe d’ailleurs que la part modale du fret ferroviaire commence déjà à remonter. Un système à même de compenser les obligations de service public clairement définies par des moyens financiers non discriminatoires et ouverts à tous permettra de renforcer la progression de la part modale du fret ferroviaire en Europe, et notamment en France.

M. le président David Valence. Vous avez fait référence à une décision de l’ARAF, ancêtre de l’Autorité de régulation des transports (ART), en date du 22 avril 2015. Vous avez déclaré que la Commission européenne avait « eu connaissance » de cette décision, pour reprendre vos termes. Cette information est importante pour notre commission. En effet, lors d’une précédente audition, un intervenant avait indiqué que la Commission européenne avait été alertée en prenant connaissance de la décision de l’ARAF, avant même de recevoir les plaintes des opérateurs alternatifs. Il est important que nous comprenions comment cette communication s’est effectuée, afin d’apprécier la validité de cette transmission d’informations auprès de la Commission européenne. En principe, l’ARAF ne se prononce qu’au regard du droit français.

Vous avez aussi évoqué l’obligation de service public, qui est autorisée par les traités européens. Une aide d’État destinée en principe à l’ensemble des entreprises ferroviaires, mais sollicitée concrètement par le seul opérateur public, peut-elle être considérée comme une subvention contraire aux règles européennes ? Je pense en particulier à l’aide au wagon isolé, qui est uniquement sollicitée par Fret SNCF et devrait être durablement sollicitée par l’opérateur public succédant à cette société.

M. Olivier Guersent. La Commission européenne a été saisie de diverses plaintes qui ont ensuite été retirées. Dans ce cadre, elle a été informée de l’avis émis par l’ARAF, qui n’était pas confidentiel, mais public. C’est toute l’étendue de mes connaissances sur point. La Commission n’a pas été informée directement par l’ARAF.

Votre deuxième question est plus complexe. J’ai effectivement expliqué qu’un régime de compensation de service public, ouvert à tous et non discriminatoire, était susceptible d’être compatible avec le traité. Toutefois, lorsque ce régime est sélectif de fait, et s’adresse en pratique à un seul opérateur, la Commission a le droit et le devoir d’examiner la réalité économique qui se tient derrière l’éventuelle fiction juridique. Dans une situation de ce type, il peut y avoir des raisons parfaitement légitimes expliquant qu’un seul opérateur bénéficie des aides. Par exemple, compte tenu des économies d’échelle et des effets de réseau, les nouveaux arrivants souhaitant entrer sur le marché à une taille modeste n’ont pas la possibilité d’équilibrer leurs comptes avec une subvention aussi faible que celle perçue par un opérateur plus important. Il est donc possible que seuls les opérateurs importants, voire un seul opérateur, puissent opérer le service dans des conditions économiques optimales.

Dans ce cas de figure, la Commission s’attend à ce que l’État membre concerné prenne contact avec elle avant l’instauration du régime d’aide et lui notifie ledit régime pour obtenir des recommandations sur les moyens permettant d’éviter ou tout du moins de limiter les difficultés potentielles. C’est d’ailleurs de cette manière que la Commission travaille au quotidien avec tous les États membres. La notification des aides publiques est la règle, et leur versement sans notification préalable constitue l’exception. Les traités imposent que les aides publiques ne soient pas assimilables à une aide d’État, à moins qu’elles ne fassent l’objet d’une exemption. En principe, tout régime d’aide publique est soumis à notification préalable, et c’est bien le problème qui a motivé l’enquête de la Commission. Les 5,3 milliards d’euros d’aides n’ont pas fait l’objet d’une notification préalable. Cette méthode est bien évidemment plus efficace et moins disruptive. Elle peut d’ailleurs être appliquée dans des situations d’urgence.

Le dossier de Fret SNCF ne présentait pas de caractère urgent. Au moment de l’ouverture de la procédure, l’accumulation de financements échus était telle que le principe de la notification préalable n’était plus recevable. En revanche, ce principe aurait encore été acceptable en 2007 ou même en 2012. Tout État membre s’apprêtant à instaurer un régime d’obligation de service public assortie d’un financement est vivement incité à prendre l’attache de la Commission européenne. Sur la base de la jurisprudence de la Cour, nous lui faisons part des éventuels points d’achoppement du dossier et le conseillons sur la reformulation à adopter pour se conformer à cette jurisprudence.

M. le président David Valence. Je comprends que la décision de l’ARAF était une des pièces jointes au dossier déposé par les entreprises ferroviaires alternatives à partir de 2016.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Monsieur le directeur général, je voudrais tout d’abord rebondir sur votre ultime propos. Vous avez déclaré qu’en 2007, voire en 2012, une concertation intelligente aurait permis de lever un certain nombre d’interrogations.

Le texte de l’accord conclu entre la France et la Commission européenne en 2005 posait plusieurs garde-fous, en mentionnant des rapports, des audits et des éléments de contrôle que la France et la Commission européenne pouvaient faire valoir. Les moyens dont disposait la Commission ont-ils été utilisés ou non ? Celle-ci a-t-elle pu contrôler dès 2007 la bonne exécution de l’accord, et par là même les éventuelles failles ou entorses ?

Il nous a été rapporté que lors de la filialisation de Fret SNCF en société anonyme, en 2018, la France avait engagé une démarche auprès de la Commission européenne pour s’assurer de son accord sur cette opération et de la pérennité de la nouvelle société. Pour rappel, Fret SNCF SA a été fondée par la loi de 2018 et consolidée le 1er janvier 2020. Cette démarche a-t-elle été effectivement entreprise, et pouvez-vous nous éclairer sur ces échanges entre le gouvernement français et la Commission européenne ?

Par ailleurs, pouvez-vous nous indiquer quand la Commission a évoqué pour la première fois – officiellement ou officieusement – auprès du gouvernement français l’hypothèse, voire l’exigence, d’une discontinuité ?

Enfin, l’étude des différents scénarios demandés au cabinet McKinsey par le gouvernement français a-t-elle été présentée à la Commission européenne ? Ce travail a été réalisé au début de l’année 2020.

M. Olivier Guersent. Je tiens à préciser qu’entre 2010 et 2020, mes activités étaient tout à fait étrangères au droit de la concurrence. Je me fierai donc à la mémoire collective et aux dossiers de la Commission.

Il est exact que la décision de 2005 prévoit un système de reporting ayant pour objectif de permettre à la Commission de contrôler son exécution. L’inconvénient tient au fait que ce dispositif de reporting s’arrêtait en 2008. Or la Commission n’a ni les moyens ni la volonté de surveiller de manière constante l’ensemble des activités de l’ensemble des États membres.

Les problèmes sont généralement portés à notre connaissance par des plaintes, ou par le fait que les États membres prennent spontanément contact avec nous pour nous faire part d’une difficulté. Nous engageons alors avec eux une discussion informelle visant à les aider à résoudre leur problème. En l’occurrence, ce n’est pas la méthode qui a été privilégiée.

À partir de 2008, il n’y avait donc plus de monitoring de Fret SNCF. Nous aurions certes pu envoyer des enquêteurs pour examiner la situation de cette société. Cependant, leur effectif est très réduit, alors qu’ils sont en charge de l’ensemble des transports dans toute l’Union européenne.

J’en viens à votre question sur la filialisation. Je peux vous confirmer qu’en 2019, la Commission – qui avait déjà des doutes sur les conditions de conformité aux traités du financement de Fret SNCF – a informé les autorités françaises que la filialisation ne permettrait pas de dissiper ses doutes. De fait, le changement de statut juridique n’entraînait pas de changement de qualification au titre du régime des aides d’État.

Vous m’interrogez également sur la date à laquelle nous avons informé les autorités françaises ou requis une discontinuité. Cette question étant couverte par la confidentialité de l’enquête, je ne peux y répondre. Il faut savoir que la Commission européenne ne requiert jamais la discontinuité. Celle-ci est le seul moyen d’éviter la cessation du service. Si l’État membre n’organise pas de solution de discontinuité et si la Commission confirme les doutes l’ayant amenée à ouvrir la procédure et considère que tout ou partie des financements publics examinés sont illégaux, l’entreprise doit rembourser l’aide. Si cela lui est impossible, elle doit être placée en liquidation, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice.

La disruption est alors maximale, à la fois pour les services en cause et pour les salariés de l’entreprise concernée. Les États membres s’efforcent donc d’éviter cette extrémité, soit en vendant les actifs à un repreneur, soit en organisant un scénario de discontinuité. C’est cette dernière option que le gouvernement français a retenue. Le gouvernement italien avait mis en œuvre la même mesure au sujet d’Alitalia, avant d’ouvrir des pourparlers avec Lufthansa en vue d’une éventuelle cession de la compagnie.

Je répète que la Commission ne requiert pas la discontinuité. Elle comprend que l’État membre souhaite recourir à cette solution, le pire scénario étant une décision de déclaration d’aide illégale assortie d’une obligation de remboursement et de mise en liquidation de l’entreprise.

Pourriez-vous me rappeler votre dernière question ?

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Ma dernière question visait à savoir si la Commission européenne a eu connaissance de l’étude des scénarios de discontinuité que le gouvernement français a commandée au cabinet McKinsey début 2020.

J’ai une autre interrogation à vous soumettre. Nous avons eu connaissance que les organisations syndicales de la SNCF ont rencontré la Commission européenne. Lors de cet échange, Mme Vestager aurait fait état de son étonnement devant la rapidité avec laquelle le gouvernement français a présenté un plan de discontinuité. Elle s’était aussi montrée interloquée par les arguments des organisations syndicales relatifs au bilan financier pluriannuel de Fret SNCF tel qu’il aurait dû être justifié auprès de la Commission. Confirmez-vous cette réaction de la commissaire à la concurrence ?

M. Olivier Guersent. Je crains que ces deux questions ne soient couvertes par la confidentialité. Je ne suis donc pas en capacité d’y répondre. Je peux toutefois vous préciser que, pour ma part, je n’ai pas été informé d’une rencontre entre la commissaire et les organisations syndicales. Je ne peux donc pas vous renseigner sur les propos qu’elle a tenus à cette occasion. J’ignore d’ailleurs quelle est votre source d’information sur ce point. En effet, le seul moyen pour nous de documenter des réunions entre la Commission et les parties tierces réside dans les comptes rendus. Ces derniers sont envoyés à la partie tierce et validés par cette dernière.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Cette information nous a été communiquée par une organisation syndicale. Nous lui avons demandé des éléments à ce sujet qui ne nous ont pas encore été transmis.

M. Olivier Guersent. Encore une fois, je n’ai pas été informé d’une réunion structurée entre les organisations syndicales de Fret SNCF et la commissaire à la concurrence.

M. le président David Valence. D’après vous, la Commission européenne n’a jamais déclaré que la transformation du statut juridique du groupe ferroviaire et de ses filiales était susceptible d’éteindre les actions engagées par les entreprises ferroviaires alternatives. Cette affirmation est conforme à tous les témoignages entendus jusqu’à présent. Les personnes auditionnées – y compris des membres du gouvernement ou des collaborateurs ministériels – ont expliqué que la Commission, lors des échanges avec le gouvernement français sur la transformation du statut juridique du groupe ferroviaire, avait clairement affirmé qu’elle se réservait la possibilité de revenir sur la question des aides publiques perçues par Fret SNCF.

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). Vous avez affirmé que la Commission européenne n’impose jamais une procédure de discontinuité. Dans le même temps, vous avez expliqué que ce scénario était l’unique solution permettant d’éviter la liquidation et le paiement de l’amende. De mon point de vue, cela revient au même.

Nous observons que le gouvernement français a fait le choix de mettre en œuvre une solution de discontinuité en moins de six mois, ce qui est un délai extrêmement rapide. Connaissez-vous d’autres exemples d’États membres ayant lancé une procédure de discontinuité dans des délais aussi rapides ? Certains États ont-ils cherché à négocier jusqu’au dernier moment ?

Vous avez défendu le modèle concurrentiel, en faisant valoir qu’il n’était pas responsable de la dégradation du fret ferroviaire. Je ne partage pas votre analyse, mais je ne détaillerai pas ici ma position. Vous avez pointé les responsabilités de l’opérateur historique et des gouvernements français successifs. Pouvez-vous nous apporter des précisions sur leurs responsabilités dans l’échec de ce modèle, qui a pourtant été développé ailleurs en Europe ?

M. Olivier Guersent. La Commission n’impose jamais de procédure de discontinuité. De fait, cette mesure est une création jurisprudentielle de la Cour visant à éviter l’extrémité suivante, qui serait catastrophique : lorsque les aides publiques sont très importantes et dépassent la capacité contributive de l’entreprise, celle-ci risque de devoir être mise en liquidation. Une telle situation est particulièrement dommageable lorsque l’entreprise revêt une importance stratégique, ce qui est indéniablement le cas de Fret SNCF au regard des enjeux de lutte contre le changement climatique. La solution de discontinuité permet d’assurer la continuité du service tout en faisant disparaître l’entreprise concernée. C’est donc un moindre mal par rapport à l’application directe du traité.

Concernant les responsabilités des gouvernements successifs depuis 2007, je rappellerai que très peu d’États membres avaient, à cette époque, mis en place des services d’intérêt général ou instauré une obligation de service public sur le wagon isolé. Certains gouvernements ont organisé une mise en concurrence qui a permis d’accroître la part du fret – au point que celle-ci atteigne le double ou le triple de la part du fret en France. La Commission a rappelé à maintes reprises aux États membres que l’obligation de service public pour opérer des dessertes non rentables constitue la meilleure solution pour financer légalement, sur fonds publics, lesdites dessertes. La responsabilité est donc partagée par les gouvernements qui se sont succédé depuis quinze ans. Le ministre Clément Beaune s’est trouvé contraint de gérer un dossier dont il a hérité à un moment où les options étaient très minces.

Le fait d’ouvrir la procédure n’implique pas par avance une condamnation de l’État membre. Au préalable, une enquête approfondie est menée, qui permet de déterminer si les soupçons initiaux d’infraction au traité sont fondés. Toutefois, il va de soi que la Commission n’engage pas de procédure à la légère, puisque celle-ci est coûteuse pour toutes les parties impliquées. En d’autres termes, lorsque nous ouvrons une enquête approfondie, nous avons de bonnes raisons de penser que l’aide est incompatible avec le traité. En l’occurrence, il est question tout bonnement de l’effacement d’une dette opérationnelle par une loi. Il n’est donc pas improbable que cette enquête puisse conduire à la conclusion que cette opération n’était pas conforme aux traités. Dans un tel contexte, la prudence commandait donc de chercher à éviter le pire, en sécurisant la situation des salariés et la continuité du service.

Il existe en effet des précédents. Dans le cas d’Alitalia, les autorités italiennes ont aussi très rapidement opté pour une solution de discontinuité. Celle-ci a été difficile à négocier, compte tenu de l’envergure du dossier. Sur le principe, cette situation est assez proche du cas de Fret SNCF. Je citerai également l’exemple de la SNCM : il paraissait probable, dans ce dossier, qu’au moins une partie des sommes en cause poserait un problème. Le remboursement ne semblait pas envisageable dès lors qu’il fallait maintenir une desserte satisfaisante de la Corse. Là encore, une solution de discontinuité a été mise en œuvre. Elle a permis le maintien du service ainsi que le maintien dans l’emploi d’une grande partie des salariés.

Dans le cas de Fret SNCF, la discontinuité a été opérée en moins de dix-huit mois.

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). À la lumière de votre expérience au cours des huit dernières années, pouvez-vous nous dire si le délai de six mois pour qu’un État membre propose une solution de discontinuité est normal ou très rapide au regard des autres affaires dont vous avez connaissance ? Le fait est que ce délai nous semble très court par rapport à la réaction de l’État allemand, qui n’a pas encore proposé de procédure de discontinuité.

M. Olivier Guersent. En réalité, les cas sont peu nombreux, et différents les uns des autres. Le plus souvent, ces dossiers sont résolus par une notification. L’État membre et la Commission se mettent d’accord à l’avance.

Il s’avère que dans tous les cas survenant dans le secteur du transport, la procédure de discontinuité est proposée rapidement. En effet, la préoccupation principale des autorités publiques, quel que soit le pays, est de dissiper l’incertitude pour l’entreprise, pour les salariés et pour le service. Cette épée de Damoclès peut être mortelle pour l’entreprise. Plus on tergiverse et plus la substance économique s’évade de l’entreprise. C’est pourquoi la plupart des acteurs publics agissent rapidement, le coût de la discontinuité étant toujours moindre que celui de la liquidation. L’incertitude est le pire ennemi pour ces entreprises, qui sont souvent déjà en difficulté. Les pouvoirs publics s’efforcent de limiter cette incertitude et de rassurer les marchés et les donneurs d’ordres. Dans ce type de cas, les États membres prennent donc très rapidement l’attache de la Commission pour évaluer la probabilité d’une décision négative et organiser la solution de discontinuité la moins défavorable possible.

M. le président David Valence. Il s’agit là d’un point essentiel, car une partie du débat public en France porte sur la possibilité pour le gouvernement français d’engager un rapport de force avec la Commission européenne. Cette proposition ne tient pas compte du fait que l’enquête approfondie a déjà eu lieu. Vos précisions sur le caractère assez rapide de la décision des États membres viennent éclairer d’un jour assez nouveau le sujet.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Monsieur le directeur général, vous avez déclaré que le travail de reporting s’était arrêté en fin d’année 2008 et que les conditions n’étaient pas réunies pour que la Commission puisse, au-delà de cette échéance, rester en veille sur la situation de Fret SNCF. J’observe pourtant que, dès 2010, surmontant la problématique des aides à Fret SNCF, la Commission européenne signifiait au gouvernement français que le statut d’établissement public industriel et commercial (EPIC) de la SNCF laissait supposer une inadéquation avec les règles régissant les aides d’État dans la communauté européenne. Cet échange entre le gouvernement français et la Commission européenne a duré au moins trois ans. La Commission contestait le bien-fondé des aides d’État au bénéfice de la SNCF en raison de son statut d’EPIC. Je m’étonne qu’elle ait suivi l’EPIC SNCF sans examiner la situation de Fret SNCF de manière approfondie dès 2010.

Par ailleurs, avez-vous connaissance d’un précédent d’enquête initiée par la Commission et ayant conclu au caractère illicite des aides versées à un EPIC ? Si oui, quelles ont été les conclusions de la Commission européenne ? Qui doit rembourser les sommes perçues, dans ce cas, puisque le statut d’EPIC est garanti par l’État ?

M. Olivier Guersent. Vos deux questions n’en font qu’une. En réalité, la Commission ne suivait pas avec une attention particulière la SNCF et sa transformation en EPIC : c’est la question même des EPIC qu’elle suivait avec la plus grande attention, en raison de la procédure engagée devant la Cour au sujet de La Poste. Je ne dispose pas présentement de l’arrêt de la Cour, mais je pourrai vous le faire parvenir. En substance, l’arrêt considérait que le statut d’EPIC entraîne de manière automatique et illimitée une garantie de l’État au bénéfice d’une entreprise ayant une activité commerciale en concurrence. Avec l’arrêt La Poste, la Commission appelle l’attention de la France sur le fait que cette conclusion risque, mutatis mutandis, de poser un problème pour la SNCF.

M. le président David Valence. Je précise, à l’intention de la commission d’enquête et à votre intention, monsieur le directeur général, qu’à aucun moment – sauf dans le propos d’une organisation syndicale – il n’a été établi que la modification du statut de cette entreprise aurait changé quoi que ce soit au risque juridique pesant sur l’EPIC. Il n’y a pas eu de risque accru induit par la transformation en société anonyme. Il me paraît important de le rappeler pour éviter de revenir, au terme de nos auditions, à notre point de départ.

M. Olivier Guersent. La Commission a déclaré que les doutes quant au refinancement de SNCF Fret par la SNCF, entreprise contrôlée par l’État, n’étaient pas dissipés par la transformation du statut. La question de la garantie illimitée est inhérente au statut d’EPIC, et la situation factuelle de l’entreprise change lorsqu’elle devient société anonyme. Mais cette audition porte bien sur l’ensemble des refinancements repris en tout ou partie dans l’effacement de dette organisé par législation en 2019.

Pour répondre à la question de M. le rapporteur, la Commission européenne aurait pu ouvrir une enquête sur la garantie illimitée dont a bénéficié la SNCF aussi longtemps qu’elle a été un EPIC. Nous aurions pu le faire, mais nous n’y étions pas obligés, et nous n’avons pas jugé utile de lancer cette procédure. Cette question est indépendante du problème des financements dont il est question aujourd’hui, et pour lequel le statut juridique ne change absolument rien.

M. le président David Valence. Le statut d’EPIC crée même un risque supplémentaire au regard du droit européen, compte tenu de la garantie d’État automatique associée.

Mme Sophie Blanc (RN). Monsieur le directeur général, la France ne risque-t-elle pas de se trouver acculée à deux mauvaises solutions : d’un côté, le démantèlement de Fret SNCF, de l’autre, l’obligation de devoir régler le montant de plus de 5 milliards d’euros, avec une amende à la clé ?

M. Olivier Guersent. Dans l’hypothèse que vous évoquez, la Commission estimerait que la solution de discontinuité organisée par l’État français est insuffisante pour justifier que la nouvelle société reprenant une partie des activités anciennement exercées par Fret SNCF ne soit redevable de la dette. Ce n’est pas l’esprit dans lequel nous avons échangé avec nos collègues français. C’est tout ce que je peux dire sur ce sujet sans enfreindre le secret de l’instruction.

M. le président David Valence. Je voudrais insister sur deux points essentiels de vos propos. D’une part, la rapidité de la décision prise après l’enquête approfondie n’a rien d’exceptionnel par rapport à d’autres procédures ouvertes par la Commission dans des cas comparables. D’autre part, vous avez déclaré, à propos du choix du ministre des transports, qu'il était probablement prudent de chercher à éviter le pire. Je vous remercie de ces précisions, nonobstant la ligne de crête sur laquelle vous avez dû cheminer pour respecter votre obligation de confidentialité.

43. Table ronde, ouverte à la presse, sur la place du fret ferroviaire dans la logistique de grands acteurs économiques (26 octobre 2023)

1. M. Philippe Dorge, directeur général adjoint, en charge de la branche Services, courrier et colis du groupe La Poste, et M. Christophe Baboin, directeur Transport et livraison
2. M. Bruno Meneret, directeur national Transport, groupe Auchan (en visioconférence)
3. M. Yohan Benard, directeur des affaires publiques France et Europe, et Mme Claire Scharwatt, directrice des affaires publiques France, Amazon 2

M. le président David Valence. Nous commençons cette journée d’auditions par une table ronde rassemblant de grands acteurs économiques de notre pays. Nous les interrogerons sur leur filière logistique, en sachant qu’ils sont peut-être moins spontanément engagés dans le fret ferroviaire, voire pas du tout, par rapport aux intervenants que nous avons reçus jusqu’à présent. Je ne doute pas que cet exercice sera instructif pour cette commission d’enquête.

Nous sommes donc heureux d’accueillir, pour le groupe La Poste, M. Philippe Dorge, directeur général adjoint du groupe en charge de la branche Services, courrier et colis et M. Christophe Baboin, directeur Transport et livraison. Nous recevons également M. Bruno Meneret, directeur national Transport du groupe Auchan, en visioconférence ; ainsi que, pour le groupe Amazon, M. Yohan Benard, directeur des affaires publiques France et Europe, et Mme Claire Scharwatt, directrice des affaires publiques France.

Cette commission a été lancée à l’initiative du groupe de la Gauche démocratique et républicaine, pour répondre à une double interrogation.

Nous souhaitons d’abord comprendre les raisons du déclin de la part modale du fret ferroviaire en France depuis le début des années 2000, et plus globalement d’ailleurs, puisqu’il était engagé auparavant, depuis la fin des années 1970. Nous cherchons également à cerner le rôle qu’a pu jouer dans ce déclin la libéralisation du marché sous l’effet des deux premiers paquets européens concernant le transport de marchandises appliqué en France à partir des années 2005-2006. Ensuite, la commission s’interroge sur la décision de discontinuité retenue par le ministre des transports pour protéger Fret SNCF d’une éventuelle condamnation à rembourser les aides publiques regardées comme suspectes par la commission européenne et qui ont donné lieu à l’ouverture d’une enquête approfondie en janvier 2023.

Le cycle d’auditions de cette commission d’enquête touche à sa fin. Il est important pour nous, après avoir reçu les principales associations représentant les chargeurs, d’entendre des entreprises jouant à divers titres un rôle majeur dans la vie économique de notre pays et dans l’évolution des pratiques de consommation des Français. Nous serons donc heureux de recueillir votre témoignage sur l’organisation de votre logistique et sur le rôle que joue ou que pourrait y jouer le fret ferroviaire. Quels modèles économiques et quels cadres juridiques permettraient, selon vous, de redynamiser le fret ferroviaire dans vos projets de décarbonation ? Dans quelles proportions vos infrastructures, notamment les plateformes logistiques que vous utilisez, sont raccordées au réseau ferré ou pourraient l’être, ou à d’autres modes lourds, notamment le fluvial ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main et à dire : « Je le jure. »

(Mme Claire Scharwatt et MM. Philippe Dorge, Christophe Baboin, Bruno Meneret et Yohan Benard prêtent serment.)

M. Philippe Dorge, directeur général adjoint du groupe La Poste en charge de la branche Services, courrier et colis. La Poste est confrontée à un choc de transformation, tout d’abord en raison de la baisse massive du courrier traditionnel, de 18 milliards de lettres en 2008 à 6 milliards de lettres cette année et, certainement, 3 milliards en 2030. Dès lors, nous mutualisons au maximum nos activités dans nos organisations logistiques et de travail, avec le colis et les services. De plus, le colis ne compense pas en volume et en activité la baisse du courrier traditionnel. Aujourd’hui, 80 % des Colissimo sont distribués par nos facteurs. Notre modèle est donc finalement un modèle de transport en commun de la petite marchandise.

La spécificité du profil de nos flux les rend peu adaptés au transport par train de marchandises : il s’agit de flux très égrenés, très diffus à collecter et à distribuer, légers et qui sont destinés à parvenir très rapidement au client final, en J+1 à J+3. Ils ne se prêtent donc pas à du stockage intermédiaire. Cependant, le groupe La Poste est engagé dans une stratégie de décarbonation et dans une trajectoire de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre, conformément à l’accord de Paris. Nous avons pris un premier engagement de réduction de 30 % de nos émissions entre 2013 et 2025, et nous allons le tenir : cette année, nous sommes à – 27 % sur la branche Services, courrier et colis en France depuis 2013.

Nous avons également pris un deuxième engagement de « zéro émission nette » à l’horizon 2040. Il s’agit là d’un objectif extrêmement ambitieux de décarbonation et de réduction de près de 90 % de nos gaz à effet de serre à l’horizon 2040. Pour y parvenir, nous travaillons sur chaque maillon de nos activités. Dans ce cadre, le sujet ferroviaire a toute sa place. Les bâtiments représentent 12 % de nos émissions, contre 31 % pour le premier et le dernier kilomètre. L’électrification de nos véhicules constitue un enjeu majeur. Aujourd’hui, 33 % de nos véhicules pour le premier et le dernier kilomètre sont électriques, soit 18 000 véhicules, et nous cherchons à atteindre 80 % de nos kilomètres en décarboné en 2030, à la fois par l’électrification et par les vélos cargos et autres moyens vélo.

Le transport national représente 54 % de nos émissions. Nous utilisons très peu le fret ferroviaire : essentiellement pour les produits les plus les plus lents, c’est-à-dire les produits à sept jours, dont notamment le marketing direct. Nous effectuons dans ce cadre des liaisons avec des caisses mobiles. Avec la nouvelle gamme courrier dont nous disposons depuis le mois de mars, nous avons mis fin cette année aux trois liaisons quotidiennes aériennes que nous assurions dans l’Hexagone, pour un gain estimé de 9 500 tonnes de dioxyde de carbone par an. Nous travaillons également à la décarbonation de notre transport routier et il s’agit là d’un défi de taille, dans la mesure où les solutions énergétiques ne sont pas forcément disponibles sur des longues distances et de façon industrielle. Deux énergies de transition sont ici impliquées : le biogaz et les biocarburants. À la fin de l’année, cette solution nous permettra d’atteindre 4 % de décarbonation. Nous avons abandonné le diesel et nous travaillons sur deux énergies bas carbone : l’électrique et l’hydrogène.

Sur ce maillon national, il existe un fort intérêt à développer le fret ferroviaire pour nos activités. Nous avons présenté nos besoins à la fois aux filiales opérationnelles de SNCF, mais aussi dans un plan transport plus stratégique. J’ai bon espoir que nous puissions avancer dans ce domaine. Au premier semestre 2023, nous avons présenté à nos interlocuteurs, Naviland Cargo et VIIA, nos quatre cent trente lignes routières nationales, nos besoins et nos contraintes, à la fois pour le colis et pour le courrier, sur des distances supérieures à 500 kilomètres.

Techniquement, cette solution est possible, dans la mesure où nous disposons de caisses mobiles qui transportent à la fois le courrier ou le colis. Ces caisses mobiles peuvent être tractées sur des poids lourds, mais elles peuvent être aussi placées sur des wagons de fret. Surtout, le fret ferroviaire occasionne 60 % d’émissions de gaz à effet de serre de moins qu’une traction poids lourd thermique, soit un gain notable.

Pour aller plus loin, nous travaillons également sur un certain nombre de sujets. Je pense notamment à la nécessité de bénéficier de départs de trains plus précoces le soir. À l’heure actuelle, les arrivées sont trop tardives le lendemain matin pour permettre une distribution le jour même. Encore une fois, nous opérons des flux « chauds » et fluides, qui ne peuvent pas être confiés à des entrepôts de stockage. De plus, puisque le courrier diminue, nous ne pouvons pas affréter des trains complets. Il nous faut trouver des solutions à travers d’autres produits et travailler sur les aléas, pour délivrer nos produits dès le lendemain.

En conclusion, nous avons intérêt à développer le fret ferroviaire et nous avons bon espoir de progresser dans cette voie.

M. Bruno Meneret, directeur national Transport, groupe Auchan. Je suis directeur Transport national sur la partie B to C et le dernier kilomètre. Mon intervention se concentrera sur nos activités en France. À ce titre, nous sommes distributeurs et nous livrons les magasins grand et petit format à partir de quarante-cinq entrepôts sur le territoire national. Nous effectuons cette distribution dans des délais assez courts, « A pour A » et « A pour B », soit des livraisons en flux tendus. Environ 1 500 à 2 000 camions effectuent en moyenne 200 kilomètres tous les jours pour livrer les magasins.

Notre organisation de transport fonctionne sur le principe de juste à temps, avec une exigence de ponctualité extrêmement forte vis-à-vis des magasins, la qualité de service étant prépondérante dans nos organisations afin que l’ensemble de la chaîne logistique puisse acheminer les marchandises dans l’ordre, dans les délais, et surtout vers un certain nombre de magasins qui n’ont pas de stocks. Au sein de cette organisation, nous disposons néanmoins d’entrepôts nationaux pour le non-alimentaire ou pour livrer un certain nombre de flux qui proviennent de l’international, principalement des flux non alimentaires également. Nous utilisons de manière modérée le transport combiné, qui est adapté aux longues distances, quand il parvient à respecter nos exigences de ponctualité et de compétitivité économique.

Nous avons subi de nombreux aléas liés à la qualité de service des opérateurs, si bien qu’au fil des années, l’utilisation de ce mode de transport a été réduite, compte tenu des exigences auxquelles nous sommes soumis. Je pense notamment aux grèves, aux pannes ou aux travaux. Les principales problématiques concernent le manque de fiabilité et l’absence de réponses et de traçage sur les caisses envoyées en transport combiné. Les sillons de fret ne sont pas prioritaires en cas d’aléa et nous nous heurtons dans ce cas à de réels dysfonctionnements, sans disposer de l’information correcte pour avertir des problèmes rencontrés nos magasins ou les différents destinataires.

Pour autant, nous nourrissons des ambitions importantes en matière de décarbonation. Au sein du comité climat du groupe Auchan, nous avons inscrit des démarches de réduction de l’empreinte carbone. À l’horizon 2030, ces démarches doivent nous permettre d’obtenir une décarbonation de 80 à 90 % sur le fret. La distance moyenne de 200 kilomètres déjà évoquée se prête peu à l’heure actuelle à l’utilisation du mode ferroviaire et du transport combiné. Dès lors, l’essentiel de nos ambitions de décarbonation concerne surtout les carburants et les types de matériels. Pour parvenir à nos objectifs sur le dernier kilomètre pour des livraisons à l’intérieur des zones à faiblesse émission (ZFE), nous mettons en place des matériels électriques et des porteurs électriques – nous sommes d’ailleurs en test sur six porteurs en région parisienne. Nous équipons nos poids lourds pour le biométhane et le biocarburant B100.

Nous réfléchissons également à utiliser le combiné de manière plus importante, notamment pour tous nos entrepôts grandes distances. L’offre des opérateurs s’améliore et le niveau de qualité obtenue devrait nous permettre de basculer une part beaucoup plus importante de notre fret au départ de ces entrepôts nationaux vers du combiné. La réflexion portera donc sur la possibilité de fiabiliser ce transport, pour remplir notre objectif de décarbonation sans obérer les contraintes de qualité de service que nous devons à nos magasins. Une fois encore, il est impensable de ne pas pouvoir disposer d’une information en cas de retard, renseigner nos clients et trouver des alternatives rapidement. De même, si un opérateur manque un sillon, nous sommes obligés d’attendre quarante-huit heures supplémentaires, soit un délai complètement rédhibitoire dans nos métiers.

Nous avons repris des échanges avec les opérateurs de transport combiné, qui nous font part de certaines problématiques, comme la hausse des coûts des prestataires intermodaux ou des coûts de l’énergie. Mais les principaux problèmes concernent le retour d’information, le traçage et la qualité des opérations. Or cette qualité est notamment liée à la qualité du réseau et des infrastructures.

Au sein de la Fédération du commerce et de la distribution (FCD), nous avons travaillé sur la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire, qui a notamment été réalisée par le ministère des transports. Nous sommes particulièrement intéressés, dans la mesure où nos préoccupations sont concentrées sur les trois axes consignés dans cette stratégie nationale. Les soixante-douze mesures répondent ainsi entièrement à nos besoins pour développer le fret d’une manière plus proactive.

M. Yohan Benard, directeur des affaires publiques France et Europe, Amazon. J’évoquerai tout d’abord Amazon en France, avant de détailler notre stratégie en matière de développement durable et le rôle que joue le rail dans cette stratégie. Nous sommes présents en France depuis l’an 2000, avec l’ambition de fournir aux Français les produits dont ils ont besoin, au juste prix, partout sur le territoire. À cet effet, nous avons investi depuis 2010 plus de 20 milliards d’euros dans nos activités françaises. Nous avons aujourd’hui plus de 20 000 salariés et nous avons été peut-être le principal créateur d’emplois en France depuis 2010, en emplois nets.

Notre réseau logistique comprend aujourd’hui plus de trente-cinq sites sur l’ensemble du territoire, qu’il s’agisse des sites de stockage, des centres de tri ou des agences de livraison qui permettent justement de livrer ces produits dont les Français ont besoin, partout sur le territoire.

Nous sommes naturellement très engagés dans la réduction de nos émissions de dioxyde de carbone.

Nous avons pris cet engagement climatique à l’échelle globale dans le cadre du Climate Pledge, dont nous sommes le cofondateur et qui réunit aujourd’hui plus de quatre cents entreprises. Cet engagement nous conduit à mener un certain nombre d’actions. Notre modèle est celui du « transport en commun », un modèle intrinsèquement vertueux puisque, de la même manière que pour le transport en commun de voyageurs, le transport en commun de marchandises permet de réduire les émissions par la mutualisation sur laquelle il s’appuie.

Mais il nous faut aller plus loin, selon plusieurs axes de développement. L’un de ces axes concerne notre action sur le mix énergétique : nous sommes devenus le principal acheteur privé d’énergies renouvelables en Europe, avec plus de cent soixante sites solaires et éoliens. Nous sommes également très engagés dans un effort de réduction des émissions liées au transport : nous avons décidé de consacrer plus d’un milliard d’euros en Europe à l’électrification et à la décarbonation de notre flotte de transport, dont 250 millions d’euros pour la France.

Nous obtenons aujourd’hui des premiers résultats très encourageants : nous avons l’an dernier délivré plus de 20 millions de colis en France par le biais soit de vélos cargos, soit de véhicules électriques, soit de livraisons à pied. Ces modes de livraison représentent aujourd’hui à Paris plus des deux tiers de nos livraisons. Nous poursuivons dans cette direction afin d’augmenter cette proportion et de réduire notre empreinte carbone.

Le rail constitue un mode de transport extrêmement vertueux, dont la consommation de carbone est de 60 % inférieure à celle de la route. Le rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) publié l’année dernière évoquait quant à lui un taux de 80 %. Nous privilégions donc ce mode de transport dans la mesure du possible. Nous opérons aujourd’hui plus d’une centaine de trajets par le rail en Europe. Il faut utiliser ce mode de transport là où il a du sens. Il permet notamment de réallouer les stocks et de réaliser des mouvements d’inventaires entre les différents entrepôts de notre réseau, de manière très efficace.

Nous avons développé le fret ferroviaire dans ce cadre avec un certain nombre de partenaires. Nous sommes par exemple partenaires de CargoBeamer, entreprise allemande, mais aussi de VIIA, filiale de la SNCF, pour des trajets sur l’axe nord-sud et pour des distances supérieures à 500 kilomètres.

M. le président David Valence. Je vous remercie de nous avoir montré que l’invitation que nous vous avions adressée était fondée. Le fret ferroviaire fait partie des modes de transport alternatifs pour vos stratégies de décarbonation, même s’il ne s’agit pas du premier levier que vous activez.

Monsieur Dorge, quel est votre regard sur le modèle de trains navettes pour le transport des colis que la poste suisse essaye de développer ? En Suisse, cette solution est présentée comme la véritable solution d’avenir et fait l’objet d’une expérimentation depuis l’année dernière. Elle se caractérise par des locomotives hybrides aux extrémités et six wagons qui peuvent transporter jusqu’à douze conteneurs. Ces wagons sont de plus facilement interchangeables. Que pensez-vous de cette expérimentation actuellement menée en Suisse, pays « idéal » du ferroviaire à la fois pour le transport de marchandises et pour le transport de voyageurs ? Ces solutions ne sont pas toujours duplicables, mais j’aimerais connaître votre avis.

Monsieur Meneret, pouvez-vous nous fournir plus de détails sur vos attentes en termes de fiabilité ? Quels sont les leviers que les diverses entreprises ferroviaires pourraient actionner pour gagner en fiabilité ?

M. Benard, vous avez évoqué les flux de marchandises d’Amazon à l’étranger. Pourriez-vous dresser une comparaison du fonctionnement du fret ferroviaire entre l’Allemagne et la France ?

M. Philippe Dorge. L’expérimentation menée en Suisse constitue un investissement technique pertinent qui doit contribuer à répondre aux besoins d’amélioration du temps de transit, afin de gagner ces deux heures essentielles. Nous privilégions toutes les solutions permettant d’éviter une arrivée très tôt ou très en amont avant le départ du train. Les gains de temps sont évidemment particulièrement recherchés et les solutions modulaires sont à ce titre pertinentes. Encore une fois, ces solutions sont de nature à permettre une mutualisation de nos volumes avec ceux d’autres chargeurs. Il importe également de viser le « zéro vide » dans une traction. Elles doivent également nous aider à limiter les aléas dont j’ai parlé.

M. Yohan Benard. Les problèmes de fiabilité résident principalement dans la gestion de l’information. En tant qu’utilisateurs du transport combiné, nous passons par des opérateurs qui, eux-mêmes, sont en relation avec le réseau ou les intervenants du ferroviaire. Nous déplorons qu’en cas d’événements de toute nature, nous ne disposions pas d’information descendante pour connaître la situation et la localisation de notre fret. La transmission de cette information est soit inexistante, soit tellement lente qu’elle en devient complètement incompatible avec le flux tendu autour duquel nous organisons nos transports.

Tous les opérateurs de la grande distribution ont mis en place des « plateformes d’interchange » et utilisent le traçage. Nous géolocalisons les véhicules : les cartes de géorepérage (geofencing) nous permettent de connaître l’emplacement de nos camions, d’anticiper les retards, de prendre des mesures alternatives en cas de problème et d’avertir nos magasins, puisque ces derniers sont connectés à ces plateformes de traçage.

Parmi les différents leviers d’amélioration, le principal concerne la mise en place de plateformes d’interchange, qui nous permettraient non seulement d’échanger des documents numérisés, mais également de disposer d’informations pour les clients et les opérateurs, afin de nous permettre de situer nos marchandises, de comprendre les problèmes et de réagir très rapidement. Il s’agit d’anticiper et de pouvoir dialoguer quasiment en temps réel avec les différents intervenants de la chaîne de flux. Ces technologies, parfaitement maîtrisées par les transporteurs et les chargeurs, sont essentielles dans nos domaines d’activité.

M. Yohan Benard. Le rail bénéficie d’avantages majeurs, qu’il convient de préserver, en termes de mutualisation, de compétitivité-coût et d’environnement. Au-delà, il est certainement possible d’améliorer ces avantages et d’en rechercher d’autres. Je pense notamment à l’intermodalité, dans la mesure où le réseau ferré actuel ne relie pas l’ensemble des points d’origine et de destination des marchandises. Il est essentiel d’intégrer la dimension intermodale dans les investissements réalisés en matière de conception du réseau.

Aujourd’hui, puisque le rail ne va pas d’un entrepôt à un autre, il est obligatoire de passer en partie par la route. Une intermodalité doit être organisée au niveau des terminaux ferroviaires. Des entreprises françaises conduisent très bien ce travail, dont l’entreprise alsacienne Lohr, qui fabrique des terminaux permettant aux poids lourds de monter directement sur les trains. Ces solutions concourent à concevoir le transport de bout en bout, d’une manière efficace à la fois sur le plan économique et sur le plan environnemental. Par ailleurs, je rejoins les propos des précédents intervenants : la prévisibilité et la fiabilité sont essentielles. Afin de conserver la confiance de nos clients, nous devons être sûrs à plus de 90 % que le chargement arrivera bien à bon port en temps voulu.

Tels sont, à grands traits, les éléments qu’il convient d’avoir en tête pour faire fonctionner le fret de manière satisfaisante.

M. le président David Valence. Pouvez-vous nous donner des éléments de comparaison entre la France et l’Allemagne ?

M. Yohan Benard. Nous opérons un réseau au niveau du marché unique européen ; nos investissements interviennent partout en Europe. Dans certains territoires, comme l’Allemagne, le fret ferroviaire est plus répandu. Cependant, je pense qu’il est tout à fait possible dans un pays comme la France, dont la place est centrale en Europe, de recourir davantage au fret. Amazon était associé en 2021 à l’année européenne du rail. Par rapport à 2022, notre activité de fret ferroviaire a augmenté de 50 % en France. Dès lors, il est parfaitement envisageable d’employer le rail, là où il est utile ; c’est-à-dire, pour ce qui nous concerne, dans les mouvements d’inventaires qui se déploient d’un site de stockage vers un autre site de stockage.

M. le président David Valence. Le plus faible taux d’émission qui est généralement accordé au rail dépend en réalité à la fois de la distance parcourue et de la définition retenue concernant ce taux d’émission. En effet, si l’on considère uniquement les émissions de gaz à effet de serre, le rail est trois fois moins émetteur que la route ; mais lorsque les particules fines sont intégrées dans le calcul, les émissions sont cinq fois moins importantes. Le mode ferroviaire présente en outre l’avantage d’être faiblement consommateur en énergie par rapport à la route, ce qui constitue un de ses intérêts pour la valorisation des stratégies de développement durable des différentes entreprises.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Je m’adresserai successivement à chacun d’entre vous.

Monsieur Dorge, j’ai noté que pour le groupe La Poste, le fret ferroviaire constitue un outil intéressant pour les produits à J+7 par caisse mobile. Vous menez un travail avec les opérateurs pour surmonter des difficultés d’organisation, notamment pour un départ plus précoce des trains le soir. Vous avez également fait allusion à vos difficultés pour affréter des trains complets, qui vous incitent à privilégier la mutualisation. Pourriez-vous préciser la nature des flux, s’agissant des produits à sept jours ? Comment appréciez-vous la relation client que déploient vos différents interlocuteurs ? La dimension commerciale est-elle suffisamment développée chez les opérateurs pour vous permettre d’atteindre les objectifs que le groupe La Poste poursuit ?

Monsieur Meneret, un accord a été conclu dans les années 2010 entre un certain nombre d’enseignes – Auchan, mais également Conforama, Casino, Castorama ou Ikea – et le gestionnaire de réseau afin de lancer des études et examiner la mise en place de transport combiné différents axes comme Rennes-Lyon ou Dourges-Lyon. Ce travail, réalisé avec le concours de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) augurait effectivement d’un resserrement des liens entre le gestionnaire de réseau et les enseignes en développement sur notre territoire. Or vous indiquez que l’attirail du combiné concerne pour vous les flux non alimentaires à l’international. Vous invoquez donc à juste titre un certain nombre d’aléas techniques, qui se sont traduits par la réduction du recours au fret ferroviaire lors des dix dernières années. À l’échelle de votre groupe, voire à celle de la grande distribution, quel bilan dressez-vous de ces dix dernières années ?

Vous avez également évoqué de manière tout à fait intéressante la stratégie nationale pour le développement du fret. Parmi les soixante-douze mesures de cette stratégie nationale mises en œuvre depuis 2021, quelles sont celles qui vous semblent les plus significatives ? Cette question s’adresse aux autres intervenants, du reste…

Monsieur Benard, vous avez indiqué que le réseau logistique d’Amazon comprend aujourd’hui plus de trente-cinq sites sur l’ensemble du territoire français. Vous avez évoqué une progression de 50 % de votre trafic de fret ferroviaire entre 2022 et 2023. Sur quels types de trafic avez-vous réalisé ces gains ? Il semblerait que dans certains de ces sites, vous disposeriez de facultés de raccordement au rail relativement opportunes, par exemple à Brétigny-sur-Orge. Votre entreprise envisage-t-elle d’implanter ses futures installations de stockage à proximité d’installations ferroviaires ?

M. Philippe Dorge. Les produits « sept jours » ou J+7 concernent essentiellement tout ce qui peut être acheminé de façon lente. Il peut s’agir du courrier relationnel de grandes entreprises, mais également des courriers publicitaires. Cependant, le potentiel le plus important concerne les flux « chauds ». Je rappelle que, contrairement au groupe Amazon, La Poste ne possède pas d’entrepôts. Nous collectons le courrier et les colis chaque jour, nous les concentrons, puis nous devons les distribuer le plus rapidement possible dans les deux à trois jours suivants. En outre, nous devons répondre aux obligations de qualité de service sur ces flux « chauds », qui sont notamment établies par l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP). Nous travaillons avec la SNCF et ses filiales pour lever des freins et gérer correctement ces flux « chauds », surtout sur les axes nationaux et spécialement en nord-sud. Certaines de nos installations sont en outre raccordées, notamment la plateforme de Dourges au sud de Lille ou celle de Valenton en Île-de-France. Nos caisses mobiles et nos tractions routières sont capables de rejoindre des gares multimodales.

J’estime que nos besoins sont bien compris par nos interlocuteurs. Il s’agit d’abord des opérateurs, notamment Naviland et VIIA, deux filiales de la SNCF. Au printemps 2023, nous avons mis à leur disposition nos cartographies, c’est-à-dire nos quatre cent trente lignes routières nationales pour le colis et le courrier, ces flux « chauds » que j’ai précédemment mentionnés. Ces informations ont été transmises afin d’étudier la manière dont les cahiers des charges et les horaires de départ et d’arrivée pourraient être améliorés.

Il faut également mentionner un deuxième niveau, plus stratégique, de nos relations avec la SNCF. Il concerne les sillons, en lien avec la direction Plan transport et ingénierie, qui travaille plutôt sur les infrastructures. Nous travaillons pour lever les freins concernant les horaires, mais aussi pour mutualiser les différents chargeurs et améliorer les connexions entre nos installations et nos routes.

M. Bruno Meneret. Vous avez évoqué l’accord de 2010 avec différentes enseignes de la distribution et les perspectives qui ont pu être ouvertes. Depuis 2010, le schéma de distribution et les organisations logistiques ont évolué chez les retailers. En 2010, le schéma des flux portait sur des distances plus longues que celles que nous connaissons aujourd’hui. Une phase de « retailisation » est ensuite intervenue : nous avons mutualisé dans nos entrepôts tous les stocks et tous les produits concernant l’ensemble des formats de magasins, qu’il s’agisse des « hyper », des « super » ou des « proxi ». En conséquence, nous avons encore raccourci la distance kilométrique entre nos magasins et nos entrepôts et nous avons massifié la charge dans nos camions.

L’ambition économique et de service consiste ici à obtenir une saturation des moyens proche de 98 %, et une utilisation des moyens pour diminuer les parcours à vide sous forme de flotte dédiée. Vous avez évoqué les lignes Rennes-Lyon ou Dourges-Lyon. Mais lorsque nous devons livrer Rennes, j’utilise mon entrepôt de Saint-Pierre-des-Corps, pour y concentrer 100 % des flux. Alors que nous avions hier des entrepôts nationaux, nous sommes passés à des entrepôts régionaux, bi-régionaux ou binationaux. Cette recomposition des flux a, in fine, contribué à restreindre l’utilisation du fret ferroviaire.

Le bilan que je peux dresser du mode ferroviaire, notamment du combiné, sur les dix dernières années est effectivement très mitigé chez Auchan, mais aussi plus largement chez d’autres distributeurs. Les raisons tiennent essentiellement au manque de compétitivité, de réactivité, d’agilité et de qualité. Ces points sont d’ailleurs bien mis en lumière dans l’état des lieux de la stratégie nationale pour le développement ferroviaire.

Même si ce mode propose des solutions extrêmement intéressantes, notamment pour l’enjeu de la décarbonation, le principe de réalité ne doit pas être perdu de vue. À chaque fois que nous avons voulu développer cet axe, nous avons été souvent très déçus et l’impact chez nos clients magasins a été extrêmement défavorable. Par conséquent, il est absolument nécessaire d’améliorer la concertation pour la mise en place de ces organisations. Elle ne doit pas concerner uniquement les opérateurs avec lesquels nous travaillons. Cette communication tripartite doit en outre être étayée par des outils technologiques qui n’existent pas à ce jour dans le rail.

J’ai relevé une dizaine de mesures essentielles dans la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire. Il s’agit de la première mesure, « développer une plateforme d’information et de gestion en temps réel des capacités de transport disponibles » ; de la septième mesure, « atténuer l’impact des travaux sur le réseau sur la circulation des trains de fret » ; de la dixième mesure, « lancer la modernisation des outils informatiques de gestion de la capacité » et « définir une application permettant de fournir une réponse plus rapide, voire automatique, aux demandes de sillons » ; de la quinzième mesure, « mettre en œuvre la géolocalisation des trains » ; de la dix-neuvième mesure, « mettre en place une interface commune pour assurer une transmission de données standardisées » ; de la trente-sixième mesure, « accompagner financièrement les projets de création et de modernisation de seconde partie d’installation terminale embranchée (ITE) » ; de la quarante-deuxième mesure, « renforcer le dispositif d’aide au transport combiné en portant les moyens alloués à 47 millions d’euros par an » ; et de la soixante-cinquième mesure, « maintenir le niveau d’investissement dans la régénération du réseau à hauteur de 2,9 milliards d’euros par an en moyenne sur la période 2021-2029 ». Ce dernier élément constituerait pour nous une garantie et un fort encouragement pour mener des projets plus conséquents.

M. le président David Valence. Il faut néanmoins signaler que des annonces ont été réalisées sur les niveaux d’aide publique, notamment sur l’aide à la pince, et sont en cours de déploiement. Ensuite, l’accélération de la régénération, qui figurera vraisemblablement dans un avenant prochain au contrat de performance de SNCF Réseau, peut se traduire à l’inverse par une diminution des sillons de fret, dans la mesure où un grand nombre de travaux seront réalisés la nuit.

M. Bruno Meneret. Pour nous, l’intérêt de l’utilisation du fret ferroviaire doit être intégré dans la réflexion du « end-to-end », c’est-à-dire depuis le fournisseur jusqu’au magasin. Nos fournisseurs industriels doivent être associés, dans le cadre de nos conditions générales d’achat, à l’utilisation des moyens de transport décarbonés. Tant que nous resterons cloisonnés, nous raisonnerons par silos. Aussi bien pour la transition énergétique que pour l’utilisation de certains modes de transport je pense que nous, retailers, devrons réfléchir de manière élargie, « end-to-end ».

M. le président David Valence. Je dirais aussi qu’il faut surtout raisonner en termes de transition écologique et pas uniquement en termes de transition énergétique…

M. Yohan Benard. Monsieur le rapporteur, vous m’avez invité à répondre sur les mesures qui me semblent essentielles parmi les soixante-douze qui figurent dans la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire.

D’abord, je m’associe à ce qui a été dit sur la fiabilité et la disponibilité des sillons : il est absolument nécessaire que les sillons soient prévisibles, disponibles et fiables, afin que nous puissions les intégrer à notre schéma de transport, au même titre que nos partenaires. La deuxième priorité concerne la conception de bout en bout et donc de l’intermodalité : il est primordial de concevoir le transport de bout en bout et donc l’intégration de ces terminaux d’interopérabilité, notamment ceux qui interviennent entre le rail et la route, qui sont les plus importants. Ces derniers doivent être disponibles dans les zones à forte densité.

Par ailleurs, il convient de rappeler que le rail est compétitif sur la longue distance. Dès lors, il faut absolument intégrer le schéma national dans un schéma européen. Certes, des limites demeurent, comme la différence d’écartement des rails entre la France et l’Espagne. Cependant, le réseau ferré européen peut être valorisé à travers l’interconnexion, puisque les marchandises voyagent dans le marché unique européen. Le rôle du réseau ferré doit être conçu à l’échelle de ce marché unique européen.

Enfin, pour que le rail puisse être utilisé, des infrastructures de stockage doivent exister. L’utilisation et la croissance du fret ferroviaire vont de pair avec l’implantation du réseau logistique. Lorsque celui-ci est proche des consommateurs, il permet une mutualisation au plus près de ces derniers, selon le même principe que celui du transport en commun de voyageurs. À ce titre, lorsque nous implantons nos entrepôts, nous étudions naturellement la disponibilité de modes de transport à proximité. Vous avez cité Brétigny-sur-Orge, mais il existe également la plateforme de Valenton, à quelques dizaines de kilomètres, qui pourrait bien évidemment permettre un report modal ferroviaire.

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). Monsieur Dorge, vous avez évoqué un certain nombre de préconisations et de demandes que vous avez transmises à Fret SNCF afin d’élaborer une stratégie conjointe. Notre commission d’enquête pourrait-elle avoir accès à ces demandes ? Cela nous permettrait de juger de l’état d’esprit actuel et de voir de quelle manière nous pouvons progresser en matière de fret ferroviaire.

Ma deuxième question s’adresse au groupe Amazon, dans le prolongement des propos de mon collègue Hubert Wulfranc. Sur les trente-cinq sites dont vous disposez en France, combien sont-ils reliés aujourd’hui au réseau ferré ?

Ma dernière question concerne l’ensemble des intervenants. Avez-vous en tête des exemples récents où, lorsque vous avez sollicité des opérateurs ferroviaires pour transporter des marchandises par rail, une réponse négative vous a été opposée ? Certains d’entre vous utilisent-ils l’entreprise Geodis pour transporter des marchandises sur la route et, si tel est le cas, sur quels segments et sur quels trajets ?

M. Philippe Dorge. Nous vous remettrons bien volontiers une synthèse des cartographies, des demandes particulières et des freins qu’il convient de lever ensemble.

M. Yohan Benard. Nos sites ne sont pas aujourd’hui reliés au réseau ferré ou en tout cas pas par des voies opérationnelles. C’est la raison pour laquelle je souligne l’importance de l’intermodalité : il est nécessaire de pouvoir « interfacer » la route et le rail. Ces plateformes intermodales permettent effectivement aux poids lourds, pour les longues distances de plus de 500 kilomètres, d’embarquer sur des trains et donc de parcourir cette distance en réalisant des économies considérables d’émissions de CO2.

M. le président David Valence. Au sein de la commission, personne ne pense que l’embranchement systématique représente la seule solution pour développer le transport de fret ferroviaire, même si dans de nombreux pays européens, l’aménagement de plateformes logistiques d’une certaine taille est conditionné au raccordement à un mode massifié. Je crois savoir qu’en Allemagne, l’obligation de raccordement est effective lors de la création de nouvelles plateformes logistiques d’une certaine taille. Nous sommes tous conscients qu’une des solutions pour le fret passera par la combinaison avec la route pour le dernier kilomètre.

M. Bruno Meneret. Généralement, les opérateurs nous répondent de manière qualitative et proactive. À chaque fois que nous avons essayé de monter des dossiers, nous avons toujours eu affaire à des interlocuteurs extrêmement professionnels, y compris sur des études en cours ou à venir, lorsqu’il s’agissait de dossiers prospectifs. Je pense notamment aux axes dans le Sud-Ouest.

Ensuite, le groupe Auchan travaille effectivement avec Geodis, principalement sur des lignes depuis Paris vers la région nîmoise. Je pense également que nous utilisons des lignes au départ du Nord.

M. Philippe Dorge. Pour sa part, le groupe La Poste ne travaille pas avec Geodis de manière contractualisée. Nous n’avons pas de relation d’affaires avec cette entreprise.

M. Yohan Benard. Je ne dispose pas de cette information, mais je peux vous indiquer que, de manière générale, Amazon travaille avec l’ensemble des transporteurs et des expressistes français et européens.

Mme Danielle Brulebois (RE). D’après vous, les contrats de plan État-région (CPER) accordent-ils une place suffisante au fret ferroviaire ?

M. le président David Valence. C’est une excellente question. J’ignore si vos entreprises disposent d’un retour d’information sur les CPER précédents.

Mme Danielle Brulebois (RE). J’élargis ma question à vos rapports avec les régions. Si elles constituent les autorités organisatrices du transport de voyageurs, elles s’intéressent également au fret ferroviaire. Disposez-vous de contacts avec les régions ?

M. Philippe Dorge. À ma connaissance, nous n’avons pas de contacts spécifiques, mais je prends note de votre question, que j’instruirai.

M. Bruno Meneret. Nous n’avons pas de liens directs avec les régions sur ces éléments.

Mme Danielle Brulebois (RE). Je dois vous faire part de mon étonnement et de mes regrets. En effet, les régions disposent de la compétence économique. Je pense qu’il serait utile que vous nouiez de telles relations.

M. le président David Valence. Ces réponses ne me surprennent pas. J’ai été vice-président d’une grande région de fret ferroviaire pendant longtemps. Les régions ont généralement des échanges avec les acteurs les plus traditionnels, c’est-à-dire ceux qui utilisent le fret ferroviaire de manière très massifiée. La réponse aurait été différente si la question avait été posée aux grands comptes du fret ferroviaire – que nous avons d’ailleurs reçus lors d’une table ronde précédente – comme Vivescia ou ArcelorMittal. Ces derniers sont naturellement en contact avec les régions d’où partent et où arrivent leurs marchandises par le rail. Il n’en va pas de même pour les comptes plus discontinus, pour lesquels le recours au fret ferroviaire est moins massifié. Nous poserons la question à M. Jean-Luc Gibelin, que nous recevrons dans quelques minutes et qui s’exprimera au nom de Régions de France.

Puisque de plus en plus de régions disposent de stratégies régionales de développement du fret ferroviaire et globalement de décarbonation du transport de marchandises, peut-être faudrait-il ouvrir le spectre et ne pas s’adresser seulement aux cimentiers, aux céréaliers, à l’industrie chimique et à l’industrie sidérurgique, lesquels constituent des utilisateurs très captifs du fret ferroviaire, mais aussi à ceux qui peuvent être des nouveaux entrants ou à ceux qui l’utilisent un peu, mais qui pourraient l’utiliser beaucoup plus et qui se posent la question.

44. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Luc Gibelin, vice-président du conseil régional d’Occitanie, pour Régions de France (26 octobre 2023)

M. le président David Valence. La deuxième audition de cette matinée sera consacrée au rôle que les régions peuvent jouer ou décident de jouer en matière de fret ferroviaire. Ce rôle a été souvent évoqué depuis le début de notre commission d’enquête, avec des niveaux d’intervention en matière de fret ferroviaire plus ou moins marqués selon les régions, et plus ou moins récents. Les régions n’ont en principe pas de compétence explicite dans ce domaine des politiques publiques, même si certaines interviennent au titre de ce qu’elles conçoivent comme leur responsabilité économique au regard de la transition écologique.

Les contrats de plan État-région (CPER) sont en cours de discussion sur la base des lettres de mission qui ont été adressées aux préfets et préfètes de région. Ce rôle est amené à croître puisque, du côté de l’État, les enveloppes mobilisées spécifiquement pour le fret ferroviaire sont à un niveau jamais atteint jusqu’à présent. Elles s’élèvent à un total de 930 millions d’euros et l’engagement des régions est attendu au moins à parité, et même légèrement au-dessus. Il était donc naturel que nous sollicitions Régions de France pour intervenir devant cette commission, afin de nous exposer la manière dont les régions s’engagent dans les investissements sur les infrastructures de capillaires fret, sur les plateformes, mais aussi dans le dialogue avec les chargeurs et les entreprises ferroviaires présents sur leurs territoires.

Nous souhaitons également que notre invité revienne sur les différences d’intervention entre les régions puisque, encore une fois, les pratiques sont extrêmement contrastées et toutes les régions n’interviennent pas de la même manière et selon le même calendrier.

Nous accueillons donc M. Jean-Luc Gibelin, vice-président du conseil régional d’Occitanie, pour Régions de France. M. Gibelin est un des vice-présidents les plus engagés en faveur du ferroviaire au sein de Régions de France. Nous nous sommes vus à de très nombreuses reprises et je crois pouvoir dire que, nonobstant des différences politiques, nous partageons une certaine complicité.

Monsieur le vice-président, vous nous direz également le regard que jette Régions de France sur la solution de discontinuité qui a été retenue par le Gouvernement après la procédure d’enquête approfondie qui a été ouverte par la commission européenne à l’encontre de Fret SNCF en début d’année. J’imagine que vous le ferez d’abord pour Régions de France et puis, peut-être, à titre plus personnel si vous le souhaitez. Vous nous indiquerez également quelles implications cette décision pourrait avoir, notamment sur le soutien que les régions apportent de manière indirecte à la politique du wagon isolé, à travers l’investissement sur les infrastructures.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main et à dire : « Je le jure. »

(M. Jean-Luc Gibelin prête serment.)

M. Jean-Luc Gibelin, vice-président du conseil régional d’Occitanie. Régions de France est l’institution qui regroupe l’ensemble des régions et qui, de ce fait, leur permet de prendre des positions en leur nom. Bien évidemment, chaque région conserve l’autonomie de ses décisions, mais pour autant et déjà depuis longtemps, les régions partagent l’objectif d’établir une position commune. Il en va ainsi des mobilités en général et du fret en particulier.

Les mobilités représentent le premier budget des régions. Les différentes lois ont confirmé leur rôle d’autorité organisatrice de la mobilité et de coordination de l’ensemble des collectivités. Dans le cadre du premier comité national État-régions, lors du congrès de Régions de France à Saint-Malo le mois dernier, en présence du ministre délégué, les présidents de région ont insisté sur le fait que les régions tenaient à assumer ce rôle de chefs de file. Simultanément se posent la question du financement pérenne et dynamique pour ces mobilités et celle de la gestion de l’infrastructure. Les régions sont ainsi chargées de la gestion du ferroviaire, du routier, du portuaire et de l’aéroportuaire.

À ce titre, de multiples politiques sont menées. Plusieurs régions, dont l’Occitanie, ont par exemple choisi d’accompagner des entreprises et de cofinancer leur embranchement terminal dans le cadre du fret ferroviaire. L’embranchement terminal peut concerner des distances très courtes, mais aussi des distances très respectables. Les régions jouent également un rôle d’aménageur du territoire, qui concerne notamment le fret et la logistique du dernier kilomètre. Elles sont sollicitées sur différents aspects, compte tenu des enjeux de la continuité et de la forte volonté politique en la matière.

Sur le plan plus global du fret et de la logistique, les régions ont en grande partie axé leurs budgets régionaux de ces dernières années autour des questions de la transition écologique et énergétique. Dans ce cadre, la question du fret ferroviaire est évidemment très importante. Il en va de même pour les régions qui connaissent une forte articulation entre les ports et l’infrastructure ferroviaire. Les transporteurs essaient en effet de faire en sorte que l’impact carbone des marchandises transportées soit le plus faible possible. De fait, les régions investissent de manière importante sur le verdissement du matériel, mais aussi sur l’évolution de l’offre. En ce sens, elles sont sollicitées régulièrement pour intervenir sur la question des infrastructures, même si ce sujet ne relève pas directement de leur compétence.

Ensuite, je souhaite insister sur trois points particuliers dans cette première intervention. Le premier concerne la demande d’un « choc d’offre ferroviaire », qui a été appelé dans le cadre d’une tribune des présidents de région il y a plusieurs mois. Ceux-ci appelaient de leurs vœux la mise en place d’un plan de 100 milliards sur dix ans. Permettez-moi d’insister sur cette durée, dans la mesure où un engagement fort est nécessaire lors des deux prochains plans État-région. La décision gouvernementale a entériné ce montant de 100 milliards d’euros d’investissements, mais d’ici à 2040, soit un pas de temps bien plus élargi.

Dans ce même cadre, les présidents et présidentes de région ont insisté sur la question des péages, à la fois pour le trafic voyageurs et pour le fret. Permettez-moi une anecdote. À l’initiative de Jean-Claude Gayssot quand il était ministre des transports, la région Occitanie a connu l’ouverture du contournement de Nîmes et de Montpellier. Il s’agissait du premier contournement à grande vitesse mixte, avec le trafic voyageurs mais aussi le fret. Les premières démarches entreprises par l’autorité de régulation et SNCF Réseau ont entraîné un doublement du coût du péage par rapport à la ligne traditionnelle. Ce doublement constituait un obstacle rédhibitoire à l’utilisation de cette ligne, qui avait pourtant fait l’objet de cofinancement par les collectivités. De nombreuses actions, notamment de la part de la région, ont été nécessaires pour rétablir le prix du péage au même niveau que sur la ligne classique.

La question du coût des péages est essentielle : lorsque l’offre s’accroît, le poids des péages dans les budgets augmente mécaniquement. Monsieur le président, une région qui vous est chère a pris l’initiative d’une expérimentation pour faire en sorte que le coût des péages évolue. À cet égard, nous serons attentifs à la feuille de route que le Parlement donnera à SNCF Réseau. Nous sommes nombreux à encourager le développement de l’offre de fret ferroviaire, mais il faut veiller à ce que ce développement n’entraîne pas mécaniquement une augmentation des coûts de péage.

Si le rôle des régions en matière d’investissement est variable, elles témoignent globalement de leur volonté d’être des partenaires, en particulier lorsqu’il s’agit de capillaires fret, à la fois pour des raisons environnementales, pour des raisons de sécurité concernant le transport de matériels et de produits dangereux et pour des raisons d’aménagement du territoire. De ce point de vue, les régions se sont très nettement engagées.

Par ailleurs, les régions sont désireuses de porter simultanément le développement du fret ferroviaire et le développement du train express régional (TER). Celui-ci nécessite une bonne collaboration avec les services de la SNCF Réseau, de nombreux échanges et des adaptations de la part des uns et des autres, mais nous sommes convaincus du besoin de ce double développement. Il n’est pas question de créer les conditions d’un antagonisme entre les deux types de transports qui sont aussi nécessaires l’un que l’autre. De ce point de vue, la démonstration a été faite que des avancées avaient déjà pu avoir lieu. Désormais, il nous faut nous assurer de la poursuite de ces actions dans la durée, ce qui pose la question des travaux, dans toutes leurs dimensions : travaux de nuit et de jour ; travaux impactants ou non. Encore une fois, j’insiste sur la nécessité de développer simultanément le fret ferroviaire et le TER.

Monsieur le président, vous avez également mentionné le sujet du wagon isolé, lequel représente un enjeu déterminant pour demain. Si nous voulons élargir l’offre disponible et si nous voulons inciter les entreprises à choisir le fret ferroviaire, il nous faut en effet revenir sur le wagon isolé. À ce titre, nous avions collectivement apprécié la prise de position sur cette question du Premier ministre Jean Castex. Nous notons que ses déclarations n’ont malheureusement pas été suivies de véritables concrétisations. De fait, nous n’avons pas assisté à la remise en place de lieux de triage majeurs. Or nous sommes convaincus que cet élément important peut permettre aux entreprises d’opter pour ce choix sans être obligées de mettre en place des volumes trop importants. Le wagon isolé peut également constituer une réponse très adaptée pour des zones d’activités où plusieurs entreprises peuvent mutualiser leurs volumes.

M. le président David Valence. Vous avez évoqué le manque de politique de soutien au wagon isolé de la part l’État. Des actions ont été malgré tout conduites, dans les CPER ou par des investissements spécifiques, par exemple pour la plateforme de Miramas ou pour le triage de Woippy. Par ailleurs, l’aide au wagon isolé a été pérennisée jusqu’en 2030, celle-ci devant augmenter après la mise en œuvre du plan de discontinuité pour éviter qu’on n’en fasse le reproche à Fret SNCF.

Je partage avec vous l’idée que les régions font part de leur préoccupation croissante sur la nécessité d’une compatibilité des circulations entre le TER et le fret ferroviaire. Il y a là un changement notable par rapport à la période précédente, qui avait débuté avec la régionalisation en 2002. Cette préoccupation se manifeste notamment dans le cadre du dialogue bisannuel organisé sous l’égide de l’État, dans le cadre des plateformes de service d’infrastructures. Ce dialogue met face à face les différents utilisateurs du réseau ferroviaire pour essayer de trouver des solutions de compatibilité à trois ans.

Vous avez évoqué des politiques d’intervention très différenciées entre les régions. Ainsi, même si des annonces sont depuis intervenues en matière de plan d’investissement, une région avait publiquement déclaré qu’elle ne souhaitait pas investir dans le réseau, donc a fortiori dans le réseau dédié au fret ou partagé entre le fret et le voyageur. Pourriez-vous détailler un peu plus les politiques d’intervention que les régions, et notamment la région Occitanie, mènent en la matière ? Dans quels compartiments les investissements se concentrent-ils ? Portent-ils plutôt sur les voies ? Sur les installations terminales embranchées (ITE) ? Dans quelle mesure les ports sont-ils concernés ? La région Occitanie dispose de grands ports, notamment celui de Sète. Ces investissements concernent-ils l’aide au transport combiné ou les plateformes de transport combiné ?

Je pense que différents types d’intervention sont possibles. Mon expérience dans d’autres fonctions me permet d’indiquer que la région dans laquelle je siège intervient de façon assez marquée sur les voies, mais selon des clés de répartition qui sont peut-être différentes de celles d’autres régions. Jusqu’à présent, elle ne le faisait pas sur les ITE, sauf exception, ce qui est en revanche le cas en Occitanie. En ce qui nous concerne, nous intervenions et nous intervenons toujours pour la qualité du raccordement des ports fluviaux au rail. Les différentes interventions dépendent naturellement du type d’infrastructures dédiées au fret, lesquelles sont différentes en fonction de l’histoire industrielle de chaque territoire.

Ma deuxième question porte sur le dialogue que certaines régions organisent avec les chargeurs, c’est-à-dire l’initiative qu’elles peuvent prendre d’elles-mêmes ou en articulation avec SNCF Réseau, comme l’organisation d’assises régionales du fret ferroviaire. Je sais que plusieurs régions se sont engagées dans ce type de démarche. Pouvez-vous partager avec nous les conclusions qu’elles en tirent ? Ces initiatives sont-elles répandues ? Si vous vous êtes lancés en Occitanie dans ce type de démarche, pouvez-vous également nous préciser le type de chargeurs que vous cherchez à mobiliser ? Nous avons auditionné des chargeurs moins massifiés et moins traditionnels que les acteurs habituellement présents sur le fret. Ils nous ont indiqué avoir le sentiment d’être peu associés aux démarches régionales de concertation sur la définition de la politique de fret ferroviaire. Je pense à Amazon, à La Poste ou à Auchan. Lorsque les régions animent ce type de réunions, elles ont tendance à associer les acteurs traditionnels que sont l’industrie chimique, les céréaliers ou la sidérurgie.

M. Jean-Luc Gibelin. À ce stade, les voies concentrent la part la plus importante des interventions, en particulier les capillaires fret, selon la terminologie de SNCF Réseau. Les entreprises sont sollicitées et elles font régulièrement appel aux régions pour obtenir des cofinancements sur ces capillaires fret. Il peut s’agir de l’électrification ou du remplacement des rails. Globalement, les régions prennent de tels engagements, notamment dans le cadre du développement économique.

Je n’ai peut-être pas suffisamment insisté sur ce point : les régions disposent de la compétence du développement économique et sont les interlocuteurs du monde économique. Dès lors, la région est évidemment l’interlocuteur principal pour des entreprises qui ont déjà recours au fret ou de celles qui s’orientent vers le fret ferroviaire. De fait, elle a tout intérêt à accompagner ces entreprises et à valoriser ce travail qui réduit leur impact carbone.

Nous le constatons fréquemment auprès des chargeurs, qui sont très attentifs à la valorisation de la voie maritime, de la voie navigable et du ferroviaire. Toutes les régions qui gèrent l’aménagement de ports maritimes ou fluviaux sont très actives pour assurer la liaison entre le port et le ferroviaire. Elles interviennent sur les voies et les plateformes afin d’assurer une continuité directe pour les marchandises.

Les situations sont différentes selon les plateformes. Certaines sont anciennes et nécessitent une modernisation. D’autres régions sont concernées par la question des terminus des autoroutes ferroviaires, comme les régions Nouvelle Aquitaine, Occitanie, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Hauts-de-France et Grand Est. Elles poursuivent de nombreuses actions autour de l’adaptation de ces plateformes et de leurs liaisons.

Dans la région Occitanie, une des vallées de l’Ariège comprend à la fois une entreprise de production de talc à Luzenac et une entreprise de production d’eau. Cette eau est véhiculée en train à partir d’un des centres à côté de Toulouse, mais elle n’est pas encore prise en charge directement à la production. Avec les services de la préfecture de l’Ariège, nous travaillons à la mise en place d’une plateforme commune à la production de talc et à la production d’eau. Demain, cette base pourrait également être un point de rendez-vous pour la principauté d’Andorre, qui connaît une saturation importante de son réseau routier. Cet exemple illustre bien la possibilité d’avancer sur ce type de situation.

Le dialogue avec les chargeurs est lui aussi différent selon les régions. Les régions mènent actuellement la phase de concrétisation des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Dans de nombreux cas, la perspective d’assises et de rencontres voit le jour, à la fois dans le cadre de la logistique, du développement industriel et de l’aménagement du territoire.

Les régions s’adressent aux entreprises qui interviennent sur leur territoire et qui sont directement intéressées. Il conviendrait probablement de mener des actions auprès des chargeurs qui souhaitent venir s’installer, mais le travail s’effectue d’abord à partir des réalités du territoire, des zones industrielles qui existent ou de celles qui sont en développement.

Je prendrai pour exemple une action menée de concert entre la région Occitanie et la région Nouvelle Aquitaine. Nous avons demandé le transfert de la ligne Auch-Agen, qui passe à proximité de trois coopératives de céréaliers et qui peut ensuite desservir le port de Bordeaux ou celui de Port-la-Nouvelle pour les exportations mondiales. Depuis très longtemps, il était question de rouvrir cette ligne au fret ferroviaire. Les deux régions ont mis en place un syndicat mixte. Nous avons ouvert la perspective d’une société d’économie mixte à opération unique (SEMOP) et nous avons financé une étude de faisabilité. Mais actuellement, le coût du fret ferroviaire est tel que les chargeurs potentiels, dont les céréaliers, ne prennent pas d’engagement de chargement pour les cinq ans à venir. Il nous semble donc important de pouvoir bénéficier d’un accompagnement, ce qui renvoie naturellement à la question du péage. En l’état, le fret ferroviaire ne peut concurrencer le fret routier en matière de coûts. À l’heure actuelle, les deux régions craignent de ne pouvoir faire aboutir le projet, en dépit de la volonté politique.

Il est absolument nécessaire de faire évoluer la situation. Il n’est pas imaginable de continuer à utiliser des semi-remorques lourds et dangereux alors qu’une voie existe et permet d’aller jusque dans les ports embranchés. Pour le moment, nous nous heurtons à une difficulté concrète, d’ordre économique.

M. le président David Valence. Les capillaires fret sont évidemment le lieu d’intervention le plus classique des régions. Il convient également de préciser qu’elles ne sont pas seules : il arrive que les départements et les intercommunalités participent également au tour de table. Les discussions en cours sur le volet fret des CPER en attestent. Certaines intercommunalités, y compris des communautés de communes, s’engagent parfois sur des montants importants pour sauvegarder des circulations de fret. S’agissant du coût, tout dépend du mode de calcul retenu. Pour un trajet court, de moins de 400 kilomètres, le fret demeure toujours plus cher que la route. Sur la longue distance, en revanche, il est généralement moins coûteux.

Vous avez évoqué les autoroutes ferroviaires et la région Grand Est. Dans cette région, les points d’aboutissement, notamment celui d’une grande autoroute ferroviaire, se situent juste de l’autre côté de la frontière, à Bettembourg, précisément parce qu’il y a une dizaine d’années, nous n’avons pas su aménager des plateformes de façon assez dynamique en France. La plateforme de Bettembourg permet ainsi à la ligne Metz-Thionville-Luxembourg d’être la première ligne de fret de France en tonnage transporté, tout en étant l’une des lignes de TER les plus fréquentées de notre pays. La concurrence de circulation y est donc extrêmement forte et parfois difficile à opérer pour les agents du gestionnaire d’infrastructure.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Lors de la discussion du projet de loi sur les services express régionaux métropolitains (SERM), on a évoqué la nécessité d’intégrer le fret dans les nouveaux systèmes de déplacement. De quelle manière les régions appréhendent-elles la difficile articulation entre le voyageur et le fret dans les projets de SERM ?

Votre exemple de petite plateforme en Ariège, à partir de deux entreprises, est extrêmement intéressant. Demain, cette plateforme pourrait également s’ouvrir à d’autres chargeurs. Pourriez-vous nous présenter de manière plus détaillée le montage financier, mais aussi « relationnel » avec les chargeurs ? Cela permettrait d’illustrer comment de petites plateformes peuvent émerger et faire vivre la gestion capacitaire à l’échelle régionale. Vous savez fort bien que les avis sont partagés quant à l’avenir de la gestion capacitaire et de la nouvelle entité centrée sur ce trafic.

Enfin, vous avez évoqué l’incertitude qui pèse sur l’équilibre économique de la ligne Auch-Agen. Quel type de soutien pourrait être apporté à l’exploitation de ces lignes adossées à des activités agricoles, afin de pérenniser leur relance ?

M. Jean-Luc Gibelin. En matière de capillaires, il s’agit bien de cofinancements, monsieur le président, lesquels peuvent représenter des efforts très notables pour certaines collectivités, notamment les intercommunalités. Nous pourrons vous faire parvenir, à l’issue des négociations sur les CPER, un récapitulatif consolidé de l’ensemble des régions. Pour le moment, la part financée par les intercommunalités et les départements demeure inférieure à 10 %.

Monsieur le rapporteur, les services express régionaux métropolitains illustrent la nécessaire cohabitation entre le TER et le fret ferroviaire. Les métropoles, notamment celles de la région Occitanie, Toulouse et Montpellier, sont très attentives à la logistique urbaine et à la question du « dernier kilomètre ». Il reste évidemment beaucoup à accomplir dans ce domaine. L’articulation entre le SERM et le fret suppose l’adaptation des horaires de travaux, mais aussi probablement les initiatives en cours chez SNCF Réseau pour mener un plus grand nombre d’expérimentations. Le ministre l’a d’ailleurs rappelé au sujet de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse et a évoqué le lancement de travaux en maintien de ligne.

Nous devons veiller à ce que les services express régionaux métropolitains puissent opérer à partir de l’existant, tout en favorisant la réflexion et l’imagination collectives pour la nécessaire mise en place d’infrastructures nouvelles. Il serait réducteur de penser que nous pourrons nous exonérer d’une réflexion sur les infrastructures. Ce sujet est particulièrement difficile, mais peut-être devons-nous imaginer pour demain des infrastructures plus faciles à mettre en œuvre, notamment dans le cadre de la logistique urbaine.

Il me semble également important de faire vivre et cohabiter de grandes plateformes. Un projet est en cours pour accueillir à Rungis le « train des primeurs » en provenance de Perpignan. Ces grandes plateformes sont nécessaires, à l’instar de celles de Bettembourg ou de Dunkerque. Les investissements se poursuivent pour les moderniser et faire mieux cohabiter différents modes techniques. Je me permets d’insister sur cet aspect, car il nous faut accroître la diversité des chargements possibles afin de fluidifier les trafics.

Dans le même temps, notre expérience en Ariège montre qu’il est possible de faire avancer un projet à partir de deux entreprises et je pense qu’elle est réplicable ailleurs. Douze à quinze kilomètres séparent les deux sites mentionnés. Le talc est un produit particulièrement compatible avec le transport ferroviaire. De son côté, l’usine de production d’eau n’est pas embranchée, alors même qu’une ligne SNCF passe à proximité. En collaboration avec SNCF Réseau, nous avons lancé des études pour imaginer un embranchement, mais nous nous sommes rapidement aperçus qu’il était plus pertinent de créer une plateforme certes modeste, mais qui articule les deux sites et qui permettra peut-être de proposer à d’autres de l’utiliser, notamment en mettant en œuvre la dimension du wagon isolé.

Nous avons donc rencontré les entreprises et nous avons sollicité les services de l’État. La préfecture du département, en lien avec la région, a mis en place un comité de pilotage – dont nous sommes évidemment partenaires – avec les entreprises Fret SNCF et SNCF Réseau, pour co-construire ce projet. Celui-ci progresse plutôt bien et une nouvelle réunion est prévue à la fin de l’année. Les autorités d’Andorre ont fait savoir qu’elles étaient intéressées par ce type de projet. C’est un exemple type de réalisation permettant de mobiliser les entreprises d’un territoire. Depuis le début, celles-ci sont pleinement parties prenantes de la réflexion. Nous les avons rencontrées et leur avons proposé de s’investir dans la réalisation. Ce type d’opération pourrait devenir emblématique et illustrer la possibilité de travailler ensemble et d’agir sur les territoires, ici et maintenant.

La liaison Auch-Agen illustre quant à elle l’enjeu du fonctionnement, qui renvoie aux questions des péages et des coûts associés. Monsieur le président, vous avez raison de souligner que l’avantage compétitif du fret se révèle sur des distances plus longues. Mais comme vous le savez, les entreprises s’attachent au coût direct, et aujourd’hui les entreprises de transport routier sont capables d’afficher des coûts directs beaucoup plus faibles de ceux du fret ferroviaire, même s’il faut en réalité intégrer des coûts supplémentaires, qu’il s’agisse du carburant ou des péages d’autoroute. De plus, il faut prendre en compte des coûts qui ne sont pas toujours affichés, comme celui de l’infrastructure routière ou autoroutière, directement liés à la fréquentation importante des poids lourds.

Nous avons besoin de proposer des réponses concrètes aux entreprises dans les mois à venir. À ce stade, une comparaison rapide des coûts affichés par les deux modes de transport dissuade les entreprises de faire appel au fret ferroviaire et les partenaires annoncés au départ ne nous ont pas rejoints. Les difficultés demeurent, alors que nous sommes vraiment convaincus que ce type de production céréalière est parfaitement adapté au rail. De plus, l’utilisation du fret ferroviaire est bien plus pertinente pour alimenter les ports de Bordeaux et ceux de la Méditerranée. Il faut passer à une nouvelle phase du fonctionnement de ces lignes et, plus largement, du fonctionnement du fret ferroviaire.

Mme Danielle Brulebois (RE). La Première ministre a annoncé un plan massif d’investissement de 100 milliards d’euros en faveur du ferroviaire, initié par l’excellent rapport du président du Conseil d’orientation des infrastructures (COI). Une part importante de ce plan est dédiée au fret ferroviaire. L’ambition affichée consiste à doubler la part modale du fret ferroviaire à l’horizon 2030, pour la faire passer à 20 %.

Dans nos départements ruraux, de nombreuses entreprises envisagent d’adopter le fret ferroviaire, mais elles sont parfois démunies pour agir et y parvenir. Dans un département comme le mien, le Jura, le fret ferroviaire est développé, mais il concerne surtout les gros chargeurs que sont les industries cimentière, céréalière et chimique, avec des entreprises comme Solvay qui disposent de terminaux ferroviaires arrivant au cœur de leurs sites industriels.

Le fret ferroviaire constitue ainsi un enjeu majeur pour le développement industriel de départements par ailleurs très ruraux. Les CPER étant en phase de finalisation, une concertation vraiment affirmée est-elle à l’œuvre avec les communautés de communes, les chambres consulaires et les acteurs industriels ? En raison de sa double compétence en matière économique et de transport, la région est au cœur du développement économique de nos départements. Quels sont les moyens attribués dans les CPER pour l’aide au wagon isolé ? J’ai pu consulter le CPER de la région Bourgogne-Franche-Comté et il ne me semble pas que le fret ferroviaire y occupe une part en progression.

M. Nicolas Ray (LR). Une de mes questions rejoint celle de ma collègue Danielle Brulebois sur les CPER en cours de négociation. Estimez-vous que le montant proposé par l’État sur le volet fret de ces CPER est satisfaisant ? La part demandée aux régions est-elle trop importante, dans la mesure où elles n’ont pas de compétence directe en la matière ?

Ma collègue a également mentionné le plan de 100 milliards d’euros annoncé par la Première ministre. Avez-vous plus de visibilité sur la déclinaison de ce plan et la répartition entre les différents acteurs ?

Par ailleurs, estimez-vous que les régions sont satisfaites de la manière dont SNCF Réseau gère l’attribution des sillons ? Ne pensez-vous pas que le transport longue distance soit trop favorisé ? Naturellement, il s’agit du transport le plus rentable, mais il profite finalement peu aux territoires traversés.

Enfin, comptez-vous utiliser le dispositif introduit par la loi relative à la différenciation, la décentralisation et la déconcentration (loi 3DS), qui instaure des écotaxes régionales pour favoriser le report modal ?

M. le président David Valence. La question de Mme Brulebois met à juste titre l’accent sur le caractère diffus de l’industrie française, qui est une spécificité par rapport à l’Allemagne ou le nord de l’Italie. Cette singularité explique parfois les difficultés ou la spécificité de l’organisation des flux logistiques ferroviaires en France. Dans notre pays, le « chevelu » ferroviaire doit être beaucoup plus fin qu’en Allemagne pour organiser des flux logistiques.

S’agissant de la déclinaison du plan à 100 milliards d’euros, celui-ci présente un certain paradoxe, dans la mesure où le fret ferroviaire y fait l’objet d’une plus grande attention par rapport aux demandes initiales du COI. Une annonce portant sur 4 milliards d’euros a été faite par le ministre des transports jusqu’aux prochains CPER, soit le montant exact demandé par le COI. L’État a d’ailleurs affiché une première déclinaison, à hauteur de 930 millions d’euros. Par conséquent, il existe déjà une traduction dans les lettres de mission rédigées par l’État. Pour le reste, le débat demeure ouvert.

M. Jean-Luc Gibelin. Il faut d’abord souligner l’enjeu du calendrier retenu. La feuille de route des CPER a été adressée aux préfets de région au mois de juin. Initialement, il était envisagé une signature à la fin du mois de juin. Compte tenu du délai retenu, la possibilité de concertation avec l’ensemble des collectivités était inexistante.

Lors de son intervention au congrès de Régions de France il y a deux semaines, la Première ministre a indiqué qu’elle avait pour objectif de parvenir à un accord sur les CPER avec la moitié des régions d’ici à la fin de l’année. Le calendrier s’en trouve naturellement modifié. Et une moitié des régions ne disposeront pas d’un accord signé avant la fin de 2023. Cela pose évidemment un certain nombre de questions.

M. le président David Valence. Dans quelle catégorie pensez-vous vous situer ?

M. Jean-Luc Gibelin. Il me semble que la région Occitanie figurera dans le deuxième paquet.

Quoi qu’il en soit, l’association des collectivités est une démarche partagée par les régions. Comme je l’ai indiqué les régions mènent actuellement la phase de concrétisation des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires. Elles sont donc en relation étroite avec les autres collectivités. Nous ne pouvons pas d’un côté conduire des réunions de finalisation du SRADDET et d’un autre côté ne pas évoquer les sujets portant sur le fret ferroviaire. Ils comportent en effet une traduction concrète des objectifs des collectivités en matière de transition énergétique, qu’il s’agisse des régions ou des intercommunalités. De ce point de vue, la situation s’améliore.

Je partage les propos du président Valence sur le montant des enveloppes spécifiques pour le fret dans les CPER. Auparavant, ces enveloppes étaient inexistantes. D’après les échos qui me parviennent, ces montants sont reconnus comme une étape importante. C’est un progrès significatif.

Monsieur Ray, je reprendrai, pour vous répondre, les déclarations effectuées et les positions prises publiquement. Les présidents de région ont eu l’occasion de dire qu’ils n’étaient pas satisfaits de la proposition. À l’heure où nous parlons, seules deux régions ont avancé et ont indiqué que des solutions commençaient à voir le jour. La région PACA a signé une lettre d’intention et se trouve actuellement dans une phase de concrétisation. De son côté, le président de la région Bretagne a annoncé qu’il avait abouti.

Il n’en va pas de même dans les onze autres régions métropolitaines. Les problèmes de calendrier demeurent, comme en atteste l’intervention de Mme la Première ministre au congrès de Régions de France à Saint-Malo, au sujet des 100 milliards d’euros. Les présidentes et présidents de région avaient publié une tribune et avaient confirmé leur demande de 100 milliards d’euros en dix ans, soit sur deux CPER. Comme l’annonce a porté sur une période de dix-sept ans, soit sur quatre CPER, une déception s’est évidemment fait jour. À ce stade, il n’existe pas de concrétisation des 100 milliards d’euros ou d’une partie de cette somme sur les CPER. Nous ne disposons d’aucun élément tangible sur la répartition de ces montants. Diverses informations circulent, mais il semble que sur les 100 milliards d’euros, la part du financement gouvernemental ne serait pas majoritaire – je précise toutefois que cette information n’a pas été officiellement annoncée lors du congrès de Saint-Malo.

S’agissant des sillons, les informations dont je dispose montrent que la concertation a été plus effective qu’auparavant. Un temps plus important est consacré aux échanges. Naturellement, comme dans toute concertation, l’ensemble des demandes ne peut être satisfait. Cependant, les sillons font l’objet d’un partage plus intéressant. Dans plusieurs régions, le travail d’anticipation est plus prononcé. Les difficultés apparaissent sur les questions interrégionales, notamment au sujet des grandes liaisons ferroviaires, compte tenu du nombre plus élevé de contraintes, particulièrement en matière de TER. Cependant, par rapport à la période 2018-2019, je constate une amélioration dans nos relations avec SNCF Réseau.

Vous m’avez également demandé si le transport longue distance est trop favorisé. Le président Valence a rappelé à juste titre qu’en matière de fret ferroviaire, la très courte distance implique plus de démarches sur le wagon isolé. Certes, des investissements spécifiques ont pu être réalisés, par exemple pour la plateforme de Miramas dans la région PACA, mais ils demeurent limités sur le plan national.

Surtout, les propositions des entreprises ferroviaires de transport sur des distances plus courtes demeurent peu nombreuses. Une illustration en est fournie par les multiples réunions tenues au sujet du « train des primeurs » entre le marché Saint-Charles à Perpignan et le marché de Rungis en Île-de-France. Nous avions par exemple évoqué la possibilité d’un arrêt long permettant de charger à Avignon. Malheureusement, cet arrêt ne figure pas dans le modèle économique actuel, dans la mesure où cette liaison est aujourd’hui uniquement envisagée par la route. Cela ne signifie pas que le sujet ne doit pas faire l’objet d’un travail approfondi, mais les réflexions ne sont pas suffisamment avancées à ce stade.

À l’inverse, les plateformes de dimension plus modeste ouvrent des perspectives intéressantes. De ce point de vue, nous sommes plutôt à la croisée des chemins. Les deux démarches ont encore du mal à trouver leur place. Naturellement, les distances plus courtes irriguent mieux le territoire et correspondent plus aux intérêts des entreprises.

Enfin, vous m’avez interrogé sur l’écotaxe. Au sein de Régions de France, trois régions anticipent actuellement la mise en œuvre de la loi 3DS dans le cadre de la reprise des routes : la région Grand Est, la région Auvergne-Rhône-Alpes et la région Occitanie. Pour cette dernière, le volet budgétaire n’est absolument pas réglé et la reprise ne se concrétisera peut-être pas. Il me semble que la région Grand Est est la plus avancée en la matière.

M. le président David Valence. Je confirme que la région Grand Est est en passe d’activer le mécanisme permettant de lever l’écoredevance. Si toutes les régions qui ont demandé une rétrocession pour huit ans – une période malheureusement très courte – du réseau routier national ont la capacité de le faire, seulement trois d’entre elles s’étaient engagées dans cette démarche. Pour le moment, la situation semble effectivement plus avancée en Auvergne-Rhône-Alpes et dans la région Grand Est que dans la région Occitanie.

45. Audition, ouverte à la presse, de M. Nicolas Debaisieux, président-directeur général de Railcoop (26 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous accueillons Nicolas Debaisieux, président-directeur général de Railcoop. Monsieur le président, je vous remercie de vous être rendu disponible pour répondre à nos questions.

Railcoop a été créé en 2019 sur un modèle original – pour ne pas dire atypique – puisqu’il s’agit d’une société coopérative d’intérêt collectif (SCIC). Elle s’est employée à introduire ou à réintroduire des activités de transport de fret ou de voyageurs à une échelle très locale. Votre siège est à Figeac, dans le Lot, et vous avez déployé votre activité sur un nombre assez restreint de lignes. Cependant, vous visez à terme à devenir un opérateur alternatif de poids sur d’autres segments transversaux. Vous êtes aujourd’hui confronté à des difficultés financières importantes, puisque l’entreprise a été placée le 16 octobre en redressement judiciaire pour une période de six mois, à un moment où le paysage du fret ferroviaire s’apprête à connaître d’importantes modifications en raison du plan de discontinuité appliqué à l’opérateur historique, sur décision du ministre des transports. Ce plan a pour objectif de protéger cet opérateur historique d’une éventuelle condamnation par la Commission européenne.

Votre témoignage nous sera d’une grande utilité pour déterminer quelles peuvent être les actions à mener au niveau du Parlement, du Gouvernement et des exécutifs régionaux pour permettre à des sociétés comme la vôtre de trouver leur modèle économique. Il me semble d’ailleurs que trois collectivités participent à votre capital.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Nicolas Debaisieux prête serment.)

M. Nicolas Debaisieux, président-directeur général de Railcoop. Railcoop est née d’une initiative citoyenne il y a quatre ans, le 30 novembre 2019. C’est une société coopérative d’intérêt collectif. Son ambition consiste à associer les citoyens, les collectivités locales, les entreprises, c’est-à-dire tous les bénéficiaires de la mobilité ferroviaire, à l’émergence d’offres nouvelles. Notre projet phare est en effet le développement d’un service voyageurs. Mais nous avons également débuté, en novembre 2021, un service fret que nous avons dû arrêter au mois de mai 2023. Ce service fret répondait à l’objectif de Railcoop, qui consiste à essayer d’amener le ferroviaire sur certains territoires où il n’existait plus. Tel était le cas du territoire de Figeac-Decazeville, à l’intersection du Lot, de l’Aveyron et du Cantal, où depuis un certain nombre d’années, il n’existait plus de fret ferroviaire pour relier ce territoire à la métropole toulousaine.

Ce développement du fret devait nous aider à renforcer notre système de gestion à la sécurité et nous permettre d’aborder le service voyageurs de façon plus sereine. Il est clair que le développement du fret ferroviaire a considérablement pesé sur la trajectoire financière de l’entreprise et a contribué aux difficultés que Railcoop connaît aujourd’hui : comme vous l’avez indiqué, Railcoop est placée en redressement judiciaire depuis le 16 octobre, avec la possibilité de proposer un plan de continuation dans les six mois à venir.

Pourquoi nous sommes-nous positionnés sur le segment du fret ferroviaire ? Nous avions identifié l’existence d’une attente et d’un réel besoin de fret ferroviaire dans des territoires qui ne sont plus desservis. À titre d’exemple, nous avons ouvert quelque quarante et un dossiers pour un territoire qui comprend à peu près six cents entreprises : ces entreprises nous ont contactés pour essayer de voir si nous pouvions développer le fret ferroviaire. Mais la plupart de ces prospections ne se sont pas matérialisées et la montée en puissance a pris du temps.

La première raison de ce délai est liée à un aspect culturel. De mon point de vue, le transport de marchandises par rail constitue un monde à part : le ferroviaire n’est pas intégré aux flux logistiques. Par exemple, pour une société ayant des flux réguliers entre le nord de la France, à côté de Douai, et Decazeville dans l’Aveyron, la complexité du système ferroviaire nous contraignait à proposer des délais d’une semaine pour faire descendre les trains de Douai à Decazeville alors que les échéances logistiques étaient à J+1.

J’ai également pu observer la spécificité du ferroviaire au sein du monde des transports à travers les mécanismes d’aide qui sont mis en place, par exemple pour le wagon isolé. À titre d’illustration, nous desservions des cours de marchandises et non des installations terminales embranchées (ITE). Or le mécanisme d’aide au wagon isolé qui a été notifié à la Commission européenne prévoit qu’au minimum l’un des deux bouts de la connexion doit desservir une ITE. Comme 99,9 % des entreprises ne sont pas embranchées au réseau ferroviaire, le mécanisme d’aide ne peut pas, de facto, s’appliquer à des flux de wagons isolés qui desserviraient ces sites non embranchés. Ceci témoigne d’une conception où le ferroviaire, sur un segment de marché, ne se pense pas forcément comme un maillon d’une chaîne logistique globale.

Un autre élément culturel que j’ai pu relever concerne les politiques des collectivités. Une trentaine de collectivités locales sont sociétaires de Railcoop, dont deux régions – la région Grand Est et la région Bourgogne-Franche-Comté –, les départements de l’Allier et de la Creuse, mais également un certain nombre d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Nous avons constaté que la question ferroviaire est souvent traitée à part dans les politiques d’aménagement du territoire. Quand une nouvelle collectivité ou un EPCI développe une zone logistique, la question de l’embranchement ferroviaire n’est pas systématiquement considérée.

La même remarque vaut pour l’État. Il y a quelques semaines je regardais le plan « France 2030 », qui liste des sites industriels prêts à être commercialisés au niveau français. Parmi les critères de sélection, il n’est pas possible d’identifier les sites industriels embranchés. Cette donnée n’est pas aisément disponible. Encore une fois, j’ai le sentiment que le ferroviaire est à part dans le monde des transports.

Simultanément, il me semble que la situation est en train d’évoluer. Dans ce domaine, Fret SNCF fait preuve d’innovation, puisque l’entreprise a notamment lancé l’initiative Rail Route Connect (2RC), qui répond à un certain nombre de problématiques que nous avons pu rencontrer. La première d’entre elles concerne la coopération avec les transporteurs routiers. Sur le territoire de Figeac et de Decazeville, nous avons éprouvé de grandes difficultés à trouver des transporteurs partenaires pour parcourir le dernier kilomètre, de la cour de marchandises jusqu’aux sites industriels. Cette défaillance explique en partie pourquoi notre service n’a pas fonctionné.

Fret SNCF travaille en outre en partenariat avec des entreprises ayant des entrepôts embranchés qui permettent de disposer d’infrastructures « tampon » pour stocker des marchandises et pour établir la jonction entre le train et la route. Cet élément est essentiel : un des autres éléments de blocage dont nous avons souffert avec l’entreprise du nord de la France que je mentionnais précédemment était lié au fait que la rupture de charge devait se faire sous abri. Or les cours de marchandises n’étaient pas équipées pour protéger effectivement les chargements, ne serait-ce que de la pluie.

Un des autres freins au développement du fret ferroviaire dans les territoires concerne les infrastructures, et plus précisément leur qualité, ainsi que la nature des cours de marchandises. En mai 2022, nous avons débuté des flux de bois pour desservir une papeterie. Nous avons dû les interrompre un an plus tard. Nous aurions pu être plus performants si le point de chargement ferroviaire était au plus près des massifs forestiers. Par exemple, dans le Cantal, il n’existe plus aucune cour de marchandises. De plus, lorsqu’elles existent, les cours de marchandises sont dans un état de délabrement assez avancé. À Gignac, dans le Lot, nous avions initialement prévu d’opérer six wagons de bois par semaine. Mais compte tenu des limites techniques de la cour, nous ne pouvions in fine en charger que deux. À la cour de marchandises de Capdenac, les voies étaient en charge C et non en charge D. Ce niveau ne permettait pas de charger les wagons à leur pleine capacité. La charge était de 20 % inférieure à ce que nous aurions pu réaliser, affectant directement le prix et le coût du transport. En résumé, ces aspects techniques limitent les possibilités en matière de fret conventionnel.

Un autre frein concerne les sillons de circulation. La construction horaire organisée par SNCF Réseau est structurée pour favoriser le trafic voyageurs, ce qui rend très complexe la construction de plans de transport. Nous devions démarrer un flux de produits de carrière, mais il nous a fallu trois mois pour arriver à construire un plan de transport économiquement intéressant. Ce flux partait du nord de Cahors jusqu’au port de Bordeaux. Deux itinéraires étaient possibles : un itinéraire sud par la ligne Montauban-Agen et un itinéraire nord par Brive et Périgueux. Ce dernier axe aurait été plus facile pour accéder au port de Bordeaux, mais il était impossible de trouver des sillons de circulation entre Brive et Périgueux, en raison notamment des contraintes liées au temps de latence entre les différents trains.

Enfin, nous avons coopéré avec Fret SNCF sur un flux de bois à papeterie qui descendait en direction de Saint-Gaudens. Le temps de calage était assez long. Je constate que dans le ferroviaire, il existe beaucoup de normes, mais finalement peu de standards : de nombreuses règles s’appliquent, mais il y a peu de dispositions communes, par exemple pour l’échange de wagons. Sur des questions techniques, nous avons eu des divergences avec la SNCF au sujet de l’interprétation des normes.

M. le président David Valence. Votre exposé était particulièrement éclairant, notamment sur le « monde à part » que constitue le fret ferroviaire et l’insuffisante insertion dans des chaînes logistiques. De fait, les logisticiens n’ont pas l’habitude d’inclure le ferroviaire parmi les solutions proposées.

De quelle manière le monde ferroviaire, et singulièrement le groupe ferroviaire public, a-t-il reçu votre initiative de construire une offre alternative sur un modèle coopératif, à la fois pour le trafic voyageurs et pour le fret ? Je vous parle d’expérience, car la région Grand Est avait décidé d’ouvrir le secteur à la concurrence et de récupérer la gestion d’une infrastructure ferroviaire en propre pendant une vingtaine d’années pour engager des travaux et la rouvrir. Or, de toutes nos initiatives, celle qui a fait l’objet des critiques les plus violentes sur les réseaux sociaux a été l’entrée au capital de Railcoop. J’ai toujours trouvé cela surprenant, puisqu’il s’agit d’une société coopérative que l’on ne peut taxer d’être une représentante du grand capital.

M. Nicolas Debaisieux. Le groupe ferroviaire public fait preuve une attitude très ambivalente à l’égard de Railcoop. Les relations sont bonnes avec les équipes en charge du processus capacitaire de SNCF Réseau. Les débuts ont été difficiles, car nous les avons bousculés, nous avons proposé des offres qu’ils n’avaient pas l’habitude de voir.

En revanche, nous avons clairement subi des campagnes de dénigrement de la part des syndicats, et très récemment encore. Des publications sur les réseaux sociaux présentent un caractère diffamatoire et nous nous sommes même posé la question d’intenter des recours devant la justice. Nous avons constaté qu’un certain nombre d’agents disposaient d’informations qui, de toute évidence, provenaient des systèmes internes de SNCF Réseau. Ils publiaient des données destinées à nous dénigrer. Des « fuites » de nos discussions avec le gestionnaire sont intervenues. Je rappelle que nous avons obtenu de la part du ministère une licence d’entreprise ferroviaire et un certificat de sécurité qui attestent de notre sérieux. Malheureusement, les syndicats de cheminots ont fait preuve d’une attitude très hostile envers notre société. Des manifestations contre Railcoop ont par exemple eu lieu à Montluçon et à Figeac. De son côté, le groupe SNCF n’a pas non plus agi pour faire cesser ces attitudes.

Quand nous avons lancé Railcoop, nous ne pensions pas concurrencer la SNCF mais bien nous associer avec des collectivités locales, des citoyens et des entreprises pour essayer de produire quelque chose de différent. Nous aurions pu être un laboratoire d’idées de la SNCF. J’estime que le groupe SNCF a eu une attitude assez ambivalente à notre égard et que les syndicats ont été carrément hostiles.

M. le président David Valence. D’expérience, je n’ai jamais reçu de messages aussi violents vis-à-vis d’une initiative prise par une région que ceux qui ont porté sur l’entrée de la région Grand Est au capital de Railcoop. La somme de 300 000 euros qui a été investie a pu être qualifiée de « pharaonique » et perçue comme une manifestation d’hostilité à l’égard de SNCF Mobilités. Ce montant doit être rapporté aux 540 millions d’euros que la même région verse chaque année pour le service de TER.

Je confirme donc vos propos. De la même manière, quand la nouvelle du redressement judiciaire de Railcoop a été publique, des « hourras » et des applaudissements ont émané de certaines forces syndicales, ou plutôt de personnes syndiquées. Je tenais à apporter ces éléments au débat, puisque je ne doute pas que cette audition sera très regardée et peut-être qu’elle sera commentée. Je n’ai pas compris qu’un acteur du monde coopératif qui essaie de développer des liaisons voyageurs longue distance qui n’existent pas ou de tester des offres sur du fret courte distance là où elles étaient absentes depuis des décennies ait pu susciter une telle hostilité. Les autres entreprises ferroviaires alternatives n’ont pas subi une telle violence.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Je souhaite revenir sur votre travail d’identification des besoins en matière de fret. Vous nous avez indiqué avoir suivi une quarantaine de prospects sur un bassin d’environ six cents entreprises. Quel a été votre travail de prospection, pour des entreprises et des trafics potentiels de quelle nature ? Pourriez-vous également évoquer les obstacles rédhibitoires qui n’ont pas permis la mise en œuvre opérationnelle après ce travail de prospection commerciale ?

M. Nicolas Debaisieux. Les prospects étaient essentiellement des PME industrielles. Très rapidement, nous avons été confrontés à des volumes insuffisants et des problématiques de coût pré- et post-acheminement. Par exemple, nous avons réalisé quelques flux de palettes pour l’entreprise Molenat, qui produit des menuiseries industrielles. Il est vite apparu que le modèle n’était clairement pas viable. Nous avons également opéré quelques petits flux agroalimentaires avec Ethiquable. Ici aussi, la problématique du transport routier était assez complexe ; nous n’étions pas suffisamment compétitifs, ni en délais ni en coûts.

Nous nous sommes donc orientés vers des flux lourds et moins contraints par les délais, notamment le bois. Les wagons étaient stationnés à demeure à Capdenac et les forestiers venaient charger les trains au fur et à mesure. Le train partait une fois par semaine, en fonction du niveau de chargement. Cette activité a globalement bien fonctionné ; le flux était en croissance, mais il n’était pas suffisant pour atteindre l’équilibre économique. Nous avons également travaillé sur des produits de carrière, avec un flux orienté vers le port de Bordeaux. Ce flux a également plutôt bien fonctionné.

Avant de démarrer l’activité, nous avions recensé les flux entrants et sortants sur le bassin, qui s’établissaient à environ sept cents camions entrants et sortants par jour. Nous avions calculé que si nous prenions 5 % de ces flux, nous pourrions atteindre l’équilibre économique. Mais nous n’avons pas été en mesure d’atteindre ce volume.

M. Hubert Wulfranc. Vous avez évoqué le bois. Il me semble que dans les années 2000, la SNCF a abandonné la desserte bois. Lorsque vous vous êtes lancés dans cet acheminement, le marché était-il potentiellement important ? L’est-il toujours ?

M. Nicolas Debaisieux. Même après l’arrêt du fret, nous avons continué à échanger avec notre client. Pour le bois, nous avions pour objectif de traiter cinq cent soixante-seize wagons durant l’année 2022. En réalité, nous en avons traité à peu près soixante-dix.

Nous avons été confrontés à un problème sur les wagons. Nous nous appuyions sur Fret SNCF pour le dernier kilomètre, mais cette entreprise a considéré que les wagons n’étaient pas suffisamment sûrs et a demandé à Ermewa, qui nous louait les wagons, d’apporter des modifications sur ces derniers en ajoutant des parois de chaque côté. Nous avons donc connu des problèmes au démarrage. Se sont surajoutés des problèmes conjoncturels, comme l’interdiction de l’accès aux forêts en 2022 en raison des feux, puis une tension sur le marché du bois, qui empêchait nos clients de s’approvisionner.

Structurellement, je considère que ce marché peut être porteur, à condition d’être plus près des massifs forestiers. Il faut travailler bien plus en amont avec les forestiers, afin qu’ils prennent l’habitude de s’appuyer sur le ferroviaire. Un forestier indépendant avait d’ailleurs bien compris l’utilité du ferroviaire. Le potentiel existe donc, mais les infrastructures ferroviaires doivent être bien positionnées. De plus, il faut pouvoir proposer des zones tampon pour constituer des stocks.

Vous m’avez également interrogé sur les volumes. Au maximum, nous opérions huit wagons, qui n’étaient pas chargés intégralement, quand il aurait fallu en charger une douzaine ou une quinzaine chaque semaine pour assurer un modèle économique pérenne.

M. le président David Valence. La question de la compétitivité entre la route et le rail s’apprécie selon les types d’activités économiques et leur capacité à internaliser un surcoût sur une distance courte. Or la grande caractéristique de l’industrie du bois est qu’elle présente des niveaux de rentabilité très faibles, en dehors d’opérations exceptionnelles ; il s’agit d’une industrie de coûts.

Du point de vue des exploitants forestiers – je ne parle pas de la seconde transformation –, le niveau de marge est extrêmement faible. Dès lors, le positionnement sur une distance courte s’avère objectivement encore plus difficile que pour d’autres secteurs économiques.

M. Nicolas Debaisieux. L’évolution du prix de l’énergie en ce moment change également la donne. L’impact du prix du gasoil sur la rentabilité des transports routiers est réel et accroît par contraste l’intérêt du ferroviaire. Plus globalement, le transport ferroviaire redevient compétitif dans certains secteurs en raison de l’augmentation du prix de l’énergie. L’équilibre économique est plus facilement atteignable.

Mme Sylvie Ferrer (LFI-NUPES). J’ai souhaité la tenue de cette audition, dans la mesure où l’activité de Railcoop a effectivement suscité l’émotion des représentants syndicaux. Railcoop est une société privée de transport. Historiquement, l’apparition de sociétés privées dans le ferroviaire n’a pas donné les résultats escomptés, entraînant le retour à un pôle public du transport, avec la SNCF en transporteur unique. Le rail n’est pas propice à la concurrence. Les syndicats sont attachés à ce pôle public du transport ferroviaire, puisqu’ils y ont contribué.

Compte tenu de l’investissement nécessaire pour assurer le fonctionnement du fret ferroviaire, la puissance publique doit prendre en compte les besoins que nous avons pu mettre en avant quant aux changements de méthode rendus obligatoires par le dérèglement climatique. Je rappelle que le transport représente 30 % des émissions de gaz à effet de serre.

Ma question concerne les axes de travail que vous avez mis en place avec différents transporteurs. La question du transport des déchets vers les centres de tri se pose. La tendance est aujourd’hui à l’utilisation de grands centres de tri centralisés pour deux ou trois départements différents, mais le transport s’effectue principalement par camion. Avez-vous un avis à ce sujet ? Avez-vous pris en compte ce marché ?

M. Nicolas Debaisieux. Le sujet des déchets rejoint la problématique que j’ai mentionnée précédemment. L’implantation des centres de déchets prend rarement en compte la localisation des embranchements ferroviaires. Dès lors, les enjeux du premier et du dernier kilomètre ne cessent de se renouveler. Sauf erreur de ma part, des expériences très intéressantes sont menées par Captrain dans l’Oise : cette société a mis en place des flux assez intéressants de traitement des déchets moyennant une conteneurisation.

Un de nos sociétaires nous avait signalé que les déchets du Cantal partaient vers Montauban. Par conséquent, sur une bonne partie du trajet, ces déchets suivaient l’itinéraire de nos trains. Mais une analyse assez simple a démontré que ce flux n’était pas viable en réalité, puisqu’il aurait fallu disposer de deux points de chargement et de déchargement, l’un à Figeac et l’autre à Toulouse, pour pouvoir accéder à la mise en décharge qui se trouvait du côté de Montauban.

Permettez-moi de revenir sur vos propos concernant la nature des opérateurs, publics ou privés. La création de Railcoop ne s’inscrit pas dans une telle vision binaire. Railcoop est une société coopérative d’intérêt collectif. Certes, il s’agit d’une société privée, avec des objectifs de rentabilité. Cependant, nous sommes une société à lucrativité limitée. De plus, notre société dispose d’un fonctionnement démocratique sur le modèle « une personne, une voix », quel que soit le capital détenu. Ce modèle permet d’associer les différentes parties prenantes à un projet, notamment les collectivités locales, qui portent un fort intérêt au ferroviaire.

De plus, au minimum 57,5 % des résultats doivent être gardés en réserve pour la mission de l’entreprise. Dans l’hypothèse où nous touchons des subventions publiques, les 42,5 % restants doivent être déduits et ne peuvent être redistribués. En résumé, cette structure d’entreprise est constituée pour atteindre un équilibre économique profitable, mais la richesse créée ne doit pas servir à rémunérer des actionnaires de façon individuelle ; elle doit servir à construire un projet commun. Pour nous, cette brique coopérative est indispensable dans le monde ferroviaire, au même titre que des acteurs publics et des acteurs privés.

Dans le ferroviaire, l’action publique est souvent considérée comme une subvention d’exploitation qui est donnée à une entreprise. Pour ma part, je pense que l’action publique mériterait d’être beaucoup plus précise et beaucoup plus fine. Il existe par exemple des enjeux concernant le financement du matériel et la performance de certaines infrastructures. Dès lors, il m’apparaît nécessaire de mettre en place des actions plus ciblées de mise à disposition d’infrastructures rail-route performantes, lesquelles permettront au ferroviaire de se développer.

Je pense que l’action publique gagnerait en efficacité si elle était beaucoup plus fine dans cet accompagnement plutôt que de se concentrer sur la simple subvention d’exploitation.

M. Nicolas Ray (LR). Je souhaite revenir sur les difficultés que vous avez rencontrées. Je m’interroge notamment sur leur pondération : sont-elles essentiellement d’origine interne ? Sont-elles liées au secteur français du fret, aux difficultés d’obtention des sillons auprès de SNCF Réseau ? Sont-elles liées au coût important d’acquisition du matériel roulant, même si je sais que vous avez pu obtenir la cession d’anciens matériels de la région Auvergne-Rhône-Alpes ?

Vous avez subi un taux de remplissage assez faible. Comment l’expliquez-vous ? Cette faiblesse provenait-elle de votre offre, qui n’était pas assez attractive ? Était-elle liée à la difficulté de remplissage que vous mentionniez, à une trop faible fréquence des liaisons ? N’était-elle pas tout simplement liée à l’arbitrage rail-route, qui demeure trop défavorable au rail, en tout cas pour les entreprises ?

Ma dernière question sera d’ordre plus général : au regard de tous ces éléments, le modèle coopératif est-il pertinent dans le secteur ferroviaire, et notamment dans le secteur du fret ?

M. Nicolas Debaisieux. Je pense que le modèle coopératif reste pertinent. En revanche, j’ai pu constater un « choc des cultures » dans le ferroviaire, entre une culture ferroviaire qui est extrêmement pyramidale et normée et une culture de l’économie sociale et solidaire qui est très horizontale. Ce choc engendre, il faut le reconnaître, des incompréhensions. Il faut également admettre que ce choc a pu générer des difficultés en interne dans le développement de notre projet. Nous avons eu quatre présidents en un an, ce qui n’a pas permis de stabiliser la gouvernance. Enfin, la construction d’une entreprise ferroviaire coopérative est complexe.

Mais, une fois encore, je demeure convaincu que le modèle de la SCIC est pertinent pour le ferroviaire parce qu’il permet d’associer des acteurs différents, dont des collectivités locales, qui ne sont pas forcément dotées de compétences en matière de transport. Quand un département comme celui de l’Allier nous rejoint, il cherche avant tout à s’assurer que le territoire est bien connecté et nous pouvons apporter une réponse, notamment une réponse ferroviaire.

M. Nicolas Ray (LR). Existe-t-il des exemples de SCIC ayant réussi ?

M. Nicolas Debaisieux. Non, dans la mesure où Railcoop est la première. En Europe, il existe une coopérative belgo-néerlandaise, European Sleeper. Il ne s’agit pas d’une entreprise ferroviaire : elle possède ses trains, mais elle s’appuie sur des entreprises ferroviaires. Railcoop a choisi une autre voie puisqu’elle possède sa propre licence et son certificat de sécurité.

M. le président David Valence. L’entreprise que vous mentionnez loue-t-elle du matériel ferroviaire ?

M. Nicolas Debaisieux. Je ne connais pas le détail de la structuration, mais il me semble bien qu’elle loue le matériel, tout en vendant directement des billets.

Vous avez mentionné les difficultés. Je rappelle néanmoins qu’en quatre ans, Railcoop a réussi à créer une communauté de près de quinze mille sociétaires, dont une trentaine de collectivités locales et deux cents entreprises. L’existence même de Railcoop démontre le besoin d’un certain nombre de nos concitoyens d’être impliqués dans cette question ferroviaire. Le ferroviaire intéresse un très grand nombre de gens. Nous sommes aujourd’hui l’une des plus grosses SCIC de France, malgré une durée d’existence relativement courte.

Le modèle coopératif est extrêmement puissant mais il manque encore d’outils pour être accompagné dans un passage à l’échelle. Nous avons fait évoluer notre schéma de financement pour aller vers le voyageur en scindant schématiquement le projet en trois. Railcoop est restée une entreprise ferroviaire capable de produire des trains, mais nous avons créé deux structures différentes : une société de portage du matériel roulant voyageurs et une société de portage du risque commercial, en s’associant avec d’autres fonds d’investissement. Nous n’avons pas réussi à réaliser cela dans le cadre intégré coopératif. En effet, lorsqu’un sociétaire souhaite se retirer de la coopérative, cette dernière rachète la part sociale à la valeur adoptée en assemblée générale. Or les sociétés de capital-risque se rémunèrent notamment sur l’augmentation de la valeur de l’entreprise ou sur les dividendes. Dans notre cas, l’augmentation de la valeur d’entreprise est plafonnée et les dividendes sont encadrés. Aujourd’hui, il n’existe pas de mécanisme alternatif permettant de soutenir des initiatives fortement capitalistiques dans le domaine de l’économie sociale et solidaire.

M. le président David Valence. Une des questions récurrentes qui s’est posée dans votre projet portait sur la possibilité d’un financement public structuré de type Caisse des dépôts. Mais cette possibilité s’est avérée être une voie sans issue.

M. Nicolas Debaisieux. Nous avions obtenu une lettre d’intention de la Banque des territoires, qui conditionnait son intervention à la participation d’autres investisseurs, lesquels ne sont finalement pas venus. La question de la structuration est propre au passage à l’échelle des structures de l’économie sociale et solidaire. Si l’on veut développer ces modèles dans des secteurs fortement capitalistiques, il faut envisager d’autres chemins.

Ensuite, la performance du système ferroviaire français est très mauvaise, notamment sur le réseau classique. Il n’y a quasiment pas de circulation sur une partie non négligeable de ce réseau en raison de sa très mauvaise performance sur certains segments. Dans l’Allier, par exemple, le temps de parcours entre Gannat et Limoges est identique selon que l’on passe par Montluçon ou par Vierzon et Bourges, car les lignes sont vieillissantes.

En outre, l’arbitrage rail-route demeure bien souvent défavorable, même si des mécanismes, comme celui des certificats d’économies d’énergie, sont censés favoriser le report modal. Ces mécanismes se heurtent à des limites. Par exemple, nous disposions d’une demande pour un flux de produits de carrière. L’aide que nous pouvions obtenir correspondait uniquement à 2,86 % du montant facturé, ce qui n’était pas suffisamment incitatif.

Par ailleurs, ce mécanisme de certificats d’économies d’énergie ne s’applique que pour des flux routiers existants. Il n’existe pas de mécanisme d’aide pour des flux nouveaux correspondant à de nouveaux marchés.

M. le président David Valence. La mauvaise performance du réseau ne concerne pas uniquement les circulations de fret, mais aussi le trafic voyageurs.

Je vous remercie pour ces échanges. Vous nous avez exposé le regard d’un nouvel entrant sur un écosystème que nous avons appris à bien connaître. Ce regard assez neuf a convergé avec certaines des remarques que nous nous faisons.

46. Audition, ouverte à la presse, de M. Kristian Schmidt, directeur des transports terrestres à la Commission européenne (26 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous nous retrouvons pour l’audition, en visioconférence, de M. Kristian Schmidt, directeur des transports terrestres à la direction générale de la mobilité et des transports de la Commission européenne.

Monsieur le directeur, vous avez répondu positivement à notre invitation dès que nous vous avons sollicité au début du mois de septembre et nous vous en remercions très sincèrement. Nous souhaitons nous entretenir avec vous des ambitions de l’Union européenne en matière de développement du trafic ferroviaire de marchandises, qui est un élément essentiel pour parvenir aux objectifs du Pacte vert. Nous aimerions également que vous puissiez nous détailler les règlements en cours d’élaboration et que vous nous indiquiez la manière dont est considéré à Bruxelles l’objectif de la France de parvenir à 18 % de part modale du fret ferroviaire en 2030.

Il ne vous sera pas demandé de prêter serment puisque, en tant que fonctionnaire européen, vous bénéficiez de l’immunité de juridiction pour les actes accomplis et pour les propos tenus dans le cadre de vos fonctions.

M. Kristian Schmidt, directeur des transports terrestres, Commission européenne. C’est un grand honneur d’être entendu par votre commission sur un sujet aussi important. Même sans serment obligatoire, je tiendrai un discours de vérité et de transparence, dans la limite de mes capacités.

J’appartiens à la direction générale de la mobilité et des transports, qui n’est pas chargée de l’enquête en cours. Celle-ci est gérée par la direction générale de la concurrence.

Comment expliquer l’état du fret ferroviaire en France, en Europe aussi, et comment agir pour faire progresser ce secteur ? L’Europe, la France et la Commission européenne partagent l’objectif très clair de promouvoir le transport ferroviaire, tant pour les passagers que pour le fret. La Commission européenne vise, par rapport aux chiffres de 2015, une augmentation de 50 % du fret d’ici à 2030 et de 100 % d’ici à 2050. Il est donc légitime de se demander si, à ce jour, nous sommes sur la bonne voie. Hélas, les résultats ne sont pas, pour le moment, aussi bons que nous l’espérions. La part modale du rail dans l’Union stagne. En 2021, en tonnes-kilomètres, la part modale du fret ferroviaire est de 16,4 % en Europe et seulement de 10,3 % en France. Selon moi, cinq raisons principales y concourent, aussi bien pour la France que pour l’Union européenne dans son ensemble.

La première concerne le contexte : le transport ferroviaire doit faire face à des concurrents – la route et l’avion – très performants, agissant dans des environnements qui leur permettent d’opérer facilement au-delà des frontières. Ces modes de transport sont également beaucoup plus avancés que le rail dans le processus d’ouverture à la concurrence. Celle-ci incite en particulier les opérateurs routiers à améliorer la qualité de leurs services, à devenir plus efficaces et à diminuer leurs prix.

Simultanément, la désindustrialisation de l’économie de l’Europe diminue la demande de transport de matières premières et de marchandises volumineuses, réduisant en conséquence l’attrait du fret ferroviaire. Compte tenu du modèle économique qui se développe – le juste-à-temps –, la route présente un avantage évident, qui réside dans sa capacité à offrir un service de porte-à-porte. Dans la plupart des cas, le transport ferroviaire doit quant à lui supporter les coûts supplémentaires de transbordement pour le premier ou le dernier kilomètre.

Cependant, ces coûts peuvent être compensés par une tarification du transport routier liée aux coûts environnementaux réels. En France par exemple, plus de 2 500 kilomètres d’autoroutes, correspondant à 23 % du réseau autoroutier, sont gratuits. Un camion peut voyager sans péage de Bâle, en Suisse, à la frontière avec le Luxembourg en passant par Colmar, Nancy et Metz, soit 370 kilomètres, concurrençant ainsi la principale route ferroviaire du corridor mer du Nord-Méditerranée. Je suis évidemment au courant du débat sensible en France sur l’écotaxe pour les poids lourds et je saisis cette occasion pour appeler l’attention sur cette option prévue par la législation européenne en vigueur.

Le deuxième facteur qui nous semble important a trait à la facilité des opérations transfrontalières. Aujourd’hui, en tenant compte des coûts supplémentaires du transbordement, le fret est une option viable surtout pour les longues distances, généralement au-delà de 500 kilomètres.

Cela signifie que pour faire rayonner le fret ferroviaire, il est nécessaire de regarder au-delà des frontières et de viser le marché européen, même pour un grand pays comme la France. Aujourd’hui, environ 50 % du trafic de fret dans l’Union européenne est transfrontalier. Dans mon petit pays natal, le Danemark, il n’existe plus d’opérateur national et le fret ferroviaire fonctionne presque exclusivement pour le transit. Le développement du fret ne peut donc être lié à un marché purement national : les entreprises doivent viser le marché unique de l’Union européenne et même au-delà.

Partout, les opérateurs doivent faire face à un manque d’interopérabilité du matériel roulant et à une jungle de règles nationales. À la Commission, notre travail quotidien consiste à essayer de résoudre les problèmes. Depuis 2001, la Commission européenne a présenté quatre paquets ferroviaires qui ont progressivement introduit une harmonisation technique. Cependant, nous sommes encore loin d’une situation idéale dans laquelle les opérateurs ferroviaires pourraient offrir des services transfrontaliers aussi facilement que les services nationaux. Par exemple, pour les passages de frontière, il est nécessaire de changer de conducteur de train, et souvent aussi de locomotive. De plus, les sillons internationaux doivent être organisés par différents gestionnaires d’infrastructure.

Quand je parle de dimension transfrontalière, il ne faut pas oublier non plus le rôle primordial des ports : en Europe 50 % du fret ferroviaire est lié aux services portuaires et au commerce hors Union. Dès lors, il est essentiel, comme la France l’a reconnu dans sa stratégie nationale, d’accentuer la coordination avec le portuaire et le fluvial.

Le troisième facteur a trait à l’insuffisance d’investissement dans les infrastructures. Lors de son audition devant votre commission le 19 septembre, Mme la Première ministre Élisabeth Borne a évoqué un réseau ferré français « abandonné pendant des décennies ». Malheureusement, elle a raison. Fière, à juste titre, de son réseau à grande vitesse, la France a beaucoup moins investi dans son réseau conventionnel, moins utilisé par les passagers mais très utile pour le fret. L’impact négatif sur la capacité et la performance est un fait, souligné par le régulateur français.

Soyons clairs, la concurrence ne marche pas sur un réseau vétuste : le rail ne peut pas rivaliser avec la route sans un réseau de qualité et les États membres doivent investir dans leurs infrastructures. Heureusement, à partir de 2015, la tendance s’est inversée et les investissements pour l’infrastructure ferroviaire au sein de l’Union européenne, toutes sources confondues, sont en constante progression. Nous sommes passés de 39,8 milliards d’euros investis en 2015 à 41,8 milliards d’euros en 2020. Cependant, cette hausse n’est pas suffisante : l’urgence climatique et le Pacte vert pour l’Europe nous dictent d’aller au-delà.

La progression depuis 2015 a été supérieure en France (8,4 %) à la moyenne européenne (5 %). J’ajoute que dans le cadre des fonds européens dédiés au transport, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe – Connecting Europe Facility –, nous consacrons 72 % des ressources au secteur ferroviaire. Compte tenu de la nécessité de renforcer l’infrastructure, nous ne pouvons que nous féliciter de la nouvelle stratégie annoncée par l’État français visant à l’amélioration des conditions structurelles, tels la réduction des redevances d’accès au sillon pour les entreprises de fret, les investissements dans la remise à niveau de gares de triage très vétustes comme Woippy et Miramas et la création de nouveaux terminaux. De plus, le tunnel Lyon-Turin constitue un ouvrage essentiel pour le fret. Une fois achevé, il réduira les coûts d’exploitation du fret de 40 % entre Lyon et Turin. Il bénéficie d’ailleurs d’un soutien européen à hauteur de 814 millions d’euros.

Il faut également inclure tous les investissements nécessaires à la digitalisation du système ferroviaire, en dépit du manque d’innovation dans le secteur. Par exemple, le système européen de signalisation des trains, European Rail Traffic Management System (ERTMS) permet de ne pas changer de locomotive aux frontières, d’assurer la sécurité des opérations et d’augmenter la capacité de lignes aux systèmes de cantonnement vétustes. Alors que les entreprises françaises figurent parmi les premiers producteurs de ce système, la France accuse un retard considérable pour son déploiement sur son réseau national : le taux de déploiement en France est de 12 % seulement quand la moyenne européenne se situe à 25 %. De plus, les coûts de l’ERTMS sont beaucoup trop élevés en France, à 424 000 euros par kilomètre contre 175 000 euros par kilomètre en Allemagne. De même, le couplage automatique numérique, Digital Automatic Coupling (DAC), est une nécessité absolue pour le futur du fret et une occasion industrielle à saisir, qui demande néanmoins une vision claire et un effort collectif européen pour le développer. Sans l’ERTMS et le DAC, la rentabilité du wagon isolé reste très incertaine.

Le quatrième facteur est une libéralisation encore inachevée. Depuis 2007, les opérateurs de fret peuvent opérer non seulement dans le transport international, mais aussi sur chacun des marchés nationaux de l’Union. Depuis lors, de nombreux nouveaux opérateurs sont entrés sur le marché du fret. Ces nouveaux entrants sont souvent plus efficaces et plus dynamiques que les opérateurs historiques. Ils génèrent la croissance la plus élevée du secteur. Les premiers parmi eux sont maintenant rentables ou presque, grâce à la digitalisation de la commande des trains, leur fiabilité et une grande attention portée aux besoins et demandes des clients.

Au niveau de l’Union européenne, la part de marché des nouveaux entrants par rapport aux opérateurs historiques ne cesse d’augmenter. Ils contribuent de la manière la plus substantielle à la croissance globale du fret ferroviaire de l’Union, qui est passée de 385 000 tonnes kilomètres en 2015 à presque 405 000 tonnes en 2020. Cette évolution, bien que trop faible, va dans le bon sens. En outre, la concurrence a évidemment incité les entreprises historiques à adopter un modèle économique plus efficace.

Il semble clair que la recherche d’une plus grande efficacité, stimulée par la concurrence dans le secteur, est capable de créer des nouveaux acteurs, y compris publics, plus performants et plus à même de faire face à la concurrence du transport routier. Nous ne pensons pas que l’ouverture du marché puisse nuire au transport ferroviaire, et au fret en particulier. Les résultats d’exploitation de Fret SNCF étaient déjà très négatifs depuis 2001, bien avant l’ouverture à la concurrence au niveau européen pour le fret national et international en 2007. De plus, la législation européenne impose le libre accès aux marchés, mais pas obligatoirement la privatisation des opérateurs. Bref, la libéralisation ne me semble pas responsable des difficultés de Fret SNCF. En revanche, la libéralisation ne constitue pas non plus une solution miracle si les opérateurs négligent de se préparer à temps, d’investir et de s’adapter.

Le cinquième et dernier facteur de réussite consiste à donner une priorité suffisante au fret. En France, en 2021, 50 % de l’activité de fret a été réalisée sur 12 % du réseau. Il en résulte des axes principaux de plus en plus encombrés, où le transport de marchandises peine à être prioritaire par rapport au trafic passagers. La ponctualité et la fiabilité sont mises à mal, tandis que le réseau secondaire risque d’être de plus en plus négligé. Le fret est souvent le dernier servi dans l’attribution des sillons, alors qu’il opère sur un marché où la flexibilité et la ponctualité représentent des paramètres essentiels.

Pour ces raisons, la Commission européenne a récemment adopté une proposition de règlement sur l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire dans l’Union européenne, qui devrait justement résoudre ce problème. Cette proposition vise à revoir et à rationaliser les cycles de planification de l’allocation de la capacité du réseau, pour améliorer l’efficacité de la collaboration transfrontalière.

Comme vous le voyez, nous restons convaincus, chiffres à l’appui, que la meilleure manière de relancer le transport ferroviaire de marchandises en France, mais aussi dans l’Union européenne, consiste à progresser dans la création d’un espace ferroviaire unique européen. Nous devons donner à nos entreprises, privées ou publiques, les conditions pour réussir. À cet effet, il faut investir dans une infrastructure performante, digitalisée et aux normes européennes. Il importe également d’éliminer les barrières techniques et de favoriser l’encadrement de la concurrence entre les opérateurs des secteurs public et privé.

Je voudrais terminer en ayant un mot pour les hommes et les femmes qui travaillent dans ce secteur. À la Commission européenne, nous considérons le ferroviaire comme un secteur d’avenir, un secteur d’excellence de l’industrie européenne, un élément essentiel dans la mise en œuvre du Pacte vert et un grand créateur d’emplois. Le rail, en France et dans l’Union européenne, est prioritaire pour le transport décarboné, mais aussi pour la création d’emplois.

M. le président David Valence. Je souhaite d’abord vous interroger sur les aides européennes mobilisées pour des investissements fret en France au cours des dernières années. Pouvez-vous nous en donner les montants et préciser les types d’investissement qui ont pu être accompagnés par les fonds européens ?

Ma deuxième question porte sur la proposition de règlement du 14 décembre 2021 – j’imagine en effet qu’il s’agit de celle à laquelle vous avez fait référence – qui prévoit de consacrer 50 % des sillons attribués au fret à des trains de grande taille. En quoi imaginez-vous qu’elle puisse être de nature à développer le fret au sens large, et pas seulement ces trafics de train de grande taille ?

Enfin, pouvez-vous nous donner des éléments sur l’état des négociations sur la révision du règlement RTE-T ?

M. Kristian Schmidt. Les instruments européens prévoient surtout un soutien pour l’infrastructure, dans la mesure où celle-ci permet de ne pas discriminer entre les opérateurs. Le fonds Connecting Europe Facility est doté de plusieurs milliards d’euros, dont 70 % ou plus sont consacrés au rail. En 2003, nous avions essayé d’établir un régime financier opérationnel au niveau de l’Union européenne pour soutenir le transfert modal de la route vers le fret ferroviaire et rétablir des conditions de concurrence équitables entre les modes de transport. Les résultats ont été mitigés. Il s’agissait d’un programme d’aide au démarrage appelé Marco Polo I et II, dont le budget total s’élevait à 540 millions d’euros. En revanche, son absorption budgétaire était très faible (42 %). Pour les raisons que j’ai évoquées, les conditions de base n’étaient pas favorables et il ne s’est pas traduit par un transfert modal. La plupart des entreprises qui avaient bénéficié de ce soutien ont cessé leur activité lorsque le mécanisme de soutien s’est interrompu.

Pour cette raison, nous hésitons à préconiser un soutien opérationnel, sauf si les décideurs politiques peuvent démontrer qu’il existe un segment pertinent pour ses effets sociétaux et environnementaux, comme c’est le cas pour le wagon isolé. Dans ce cas, il est possible de mettre en place un schéma de soutien non discriminatoire, évidemment ouvert à toutes les entreprises, mais qui peut bénéficier de subventions nationales. Rien dans la législation européenne n’interdit ce genre de schéma.

Vous avez également évoqué les négociations sur la révision du règlement RTE-T, qui ne relève pas directement de ma responsabilité. Nous espérons aboutir à un accord avant la fin de l’année, durant la présidence espagnole. Une proposition ambitieuse a été établie par la Commission européenne. Figurent dans le règlement des standards importants pour le fret, comme une longueur de train de 740 mètres, une vitesse minimale sur le réseau transeuropéen, le déploiement obligatoire de l’ERTMS, avec des délais clairs et contraignants et un renforcement des liaisons transfrontalières. Pour améliorer les axes et les corridors de transport à travers l’Europe, il faut finir ce réseau.

Ensuite, je n’ai pas compris à quel règlement vous avez fait référence. Je prends note de votre question et je m’efforcerai de vous répondre par écrit.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous avez indiqué que la part modale du rail mesurée en tonnes-kilomètres demeure nettement insuffisante en Europe. Ce constat fait écho à un rapport de l’Union européenne de 2016 sur le transport de marchandises. D’après vous, que manque-t-il, au niveau de la politique de l’Union européenne, pour finalement franchir un seuil qualitatif ?

Vous avez indiqué que depuis 2015, 72 % des fonds européens consacrés aux transports sont dirigés vers le rail. Cela traduit-il selon vous une inversion significative par rapport à la période précédente, durant laquelle les efforts d’investissement dans le rail et dans la route semblaient n’avoir pas été suffisamment équitables pour permettre, justement, d’atteindre les objectifs fixés par l’Union européenne ?

Par ailleurs, vous avez indiqué, me semble-t-il assez clairement, que sans la mise en œuvre opérationnelle des innovations que sont l’ERTMS et le DAC, la rentabilité de la gestion capacitaire et en particulier du wagon isolé vous paraît clairement remise en cause. Le confirmez-vous ? Disposez-vous d’éléments de comparaison entre les différents pays européens permettant de justifier une telle appréciation ?

Enfin, vous avez fait référence à une expérimentation pour favoriser le report modal, le programme Marco Polo. Si j’ai bien compris, il ne s’est pas révélé concluant. Ce programme ainsi que d’autres modifications des aides européennes sur lesquelles vous pourriez travailler visent-ils à répondre à la démarche entreprise en 2022 par une quinzaine de ministres de pays de l’Union européenne, afin que cette dernière redéploie son système d’aides auprès des opérateurs de fret à l’échelle européenne ?

M. Kristian Schmidt. Votre première question a trait aux modalités permettant un développement du fret ferroviaire. Trois facteurs doivent être pris en compte. Le premier porte sur les conditions de concurrence équitables – ou level playing field – avec les autres modes de transport. À ce titre, je peux mentionner l’écotaxe pour la route, mais également tous les éléments figurant dans le paquet de la Commission concernant l’ajustement à l’objectif 55, c’est-à-dire l’obligation légale de réduire les émissions de l’Union européenne d’au moins 55 % d'ici à 2030. Je pense notamment à l’extension du système des permis d’émission ou à l’eurovignette, qui est l’écotaxe pour les poids lourds sur la route. L’analyse des coûts externes de tous les modes de transport démontre que le fret est le moins polluant.

Le deuxième facteur concerne, je le répète, la mise en place de l’ERTMS et du DAC, notamment en raison de la pénurie de personnel dont souffre le secteur. Il est nécessaire d’investir dans un système numérique pour donner une chance au secteur de progresser.

Le troisième facteur porte sur l’infrastructure. Selon de nombreux opérateurs qui investissent en ce sens, le futur du fret réside dans l’intermodalité, qui mêle route et rail aux différentes étapes du transport.

Votre deuxième question porte sur le pourcentage des fonds européens qui sont dévolus au transport ferroviaire. Ils s’attachent particulièrement aux corridors européens et aux systèmes européens, comme l’ERTMS, qui doivent être mis en œuvre par tous les États membres. Il est évident que, depuis les années 1990, la route avait profité d’investissements plus nombreux que le rail. Il faut mentionner cependant qu’à l’occasion de l’élargissement de l’Union, il a fallu combler le retard des nouveaux pays membres et que ces derniers ont d’abord investi dans leur réseau routier. Cependant, une étude récente réalisée par Greenpeace montre que l’écart tend à diminuer : les États membres investissent plus dans le rail, de même que les fonds européens sont davantage fléchés vers ce mode de transport.

Il existe en effet un grand défi pour rendre le segment du wagon isolé rentable. Mais il faut malgré tout agir en ce sens, dans la mesure où celui-ci peut clairement contribuer à décarboner le transport. La Commission européenne a mené une étude à ce sujet en 2015 et je serai ravi de vous la transmettre. L’étude s’achève par des recommandations aux États membres et aux parties prenantes du secteur ferroviaire. Elle évoque notamment les investissements dans les infrastructures, les modifications des redevances, la garantie d’une surveillance réglementaire et, évidemment, la mise en œuvre complète du droit de l’Union européenne dans le secteur ferroviaire.

Je le répète : le droit de l’Union n’empêche pas un État de subventionner une activité de manière non discriminatoire – c’est-à-dire en ne privilégiant pas un opérateur plutôt qu’un autre – s’il est en mesure de démontrer que cette activité économique, même dans les conditions les plus favorables, ne peut pas devenir rentable, mais qu’elle est désirable d’un point de vue environnemental, sociétal et de cohésion des territoires.

Ensuite, le programme Marco Polo était actif de 2003 à 2013. Il ne constituait donc pas une réponse à l’initiative des quinze États membres que vous avez mentionnée. Le programme n’a pas eu l’effet escompté, puisque la plupart des entreprises qui avaient été soutenues à l’époque ont cessé leurs activités après la fin des subventions.

Mme Sophie Blanc (RN). Selon vous, pour quelles raisons l’ouverture de la concurrence dans le fret ferroviaire s’est-elle soldée par un échec, notamment en France ? Quelles leçons en tirez-vous ?

La Commission européenne a créé en 2012 la plateforme européenne des gestionnaires d’infrastructure ferroviaire (PRIME), dont vous êtes ou avez été co-président. Jugez-vous cette plateforme indispensable pour le pilotage du fret ferroviaire et, si tel est le cas, de quelle manière ?

M. Kristian Schmidt. Je me suis peut-être mal fait comprendre. L’ouverture à la concurrence est une grande réussite en France et en Europe, surtout dans le domaine du transport de passagers. Par exemple, chez votre voisin espagnol, l’ouverture à la concurrence pour les trains de passagers à grande vitesse a permis de réduire le prix du billet de 40 % pour le trajet entre Madrid et Barcelone.

Le modèle de SNCF Réseau est spécifique à la France et différent de celui retenu dans d’autres États membres. Il est financé en grande partie par les redevances de péage payées par les opérateurs. En conséquence, il incite à opérer moins de trains et à accroître leur taux de remplissage, pour augmenter les profits. C’est la raison pour laquelle les trains circulant en France sont moins nombreux et se concentrent essentiellement sur les grands axes à grande vitesse. Si les subventions de l’État à SNCF Réseau étaient plus élevées, SNCF Réseau pourrait peut-être diminuer ses redevances, ce qui inciterait en retour l’opérateur à fournir plus de services. Cette démarche a été adoptée par l’Italie et l’Espagne, avec le succès que l’on connaît en termes de report modal. Aujourd’hui, les voyageurs ne prennent plus l’avion entre Milan et Rome ou entre Barcelone et Madrid, grâce au grand nombre de trains bon marché. Trois opérateurs, dont Ouigo, proposent des trains entre ces deux villes espagnoles. De la même manière, Les opérateurs espagnols et italiens ont récemment pénétré le marché français. L’arrivée de Trenitalia a ainsi fait baisser les prix pour la liaison Milan-Lyon, tout en augmentant les redevances en faveur du réseau. En Espagne, le gestionnaire d’infrastructure a vu ses revenus augmenter grâce à la concurrence. Il s’agit donc d’un cercle vertueux.

Depuis la prise de mes fonctions en avril 2021, je co-préside PRIME en compagnie d’un directeur de SNCF Réseau. Il s’agit d’une organisation très importante car elle nous permet de parler avec l’ensemble des responsables d’infrastructures en Europe. À l’aide du règlement que j’ai précédemment évoqué, nous allons confier la responsabilité de la gestion du réseau européen à cet ensemble, sous une forme modifiée, qui prendra le nom d’European Rail Infrastructure Managers. Cette gestion sera ainsi plus stricte et ordonnée. Le groupe PRIME se réunira en décembre pour réfléchir à la manière de diminuer le coût de l’ERTMS.

M. Hubert Wulfranc. Vous avez évoqué le calendrier d’application du programme Marco Polo, qui s’est achevé en 2013. Pouvez-vous évoquer le socle opérationnel de cette expérimentation ? Je pense notamment à son financement et aux conditions de son application auprès des entreprises. Quel bilan en avez-vous tiré ?

Par ailleurs, est-il envisagé d’encadrer le prix des péages fret au niveau européen, afin d’éviter les disparités qui alimentent les distorsions de concurrence et sont donc préjudiciables aux finances publiques et à l’évolution de la part modale ?

M. Kristian Schmidt. Le budget du programme Marco Polo était de 540 millions d’euros. Je me propose de vous adresser par voie écrite des éléments complémentaires sur le bilan de Marco Polo I et II.

S’agissant du prix des péages pour le fret et le transport de passagers, le cadre législatif et réglementaire européen laisse une grande marge aux États membres. Au-delà des principes, les modèles sont extrêmement différents selon les pays. En Suède, l’État finance entièrement l’infrastructure et les péages sont quasiment nuls. Le gestionnaire d’infrastructure suédois n’a donc pas besoin de prélever de telles redevances auprès des usagers. En revanche, le niveau des péages en France figure parmi les plus élevés en Europe. À mon sens, cela risque de décourager l’offre de nouveaux services par de nouveaux opérateurs, mais également la concurrence au-delà des frontières.

Pour le moment, nous ne pensons pas fixer ces prix, car cela nécessiterait de mettre en place l’équivalent d’un cinquième paquet ferroviaire. Mais peut-être faudrait-il que j’y réfléchisse…

M. le président David Valence. Il est exact que le système français est assez complexe. Le niveau des péages de fret se situe plutôt dans le bas de la moyenne européenne, alors qu’il est élevé pour le trafic voyageurs. Ce dernier est fixé en accord avec l’actionnaire unique de l’entreprise publique ferroviaire. Une fois que ce niveau est déterminé, l’État français prend en charge une partie de la redevance d’accès au réseau pour les autorités organisatrices régionales.

On pourrait considérer aussi que lorsque l’État finance entièrement l’infrastructure, il peut exister un risque « malthusien », puisque le gestionnaire d’infrastructure n’est pas directement intéressé à l’utilisation active de son réseau. Lorsqu’il existe des péages, le mécanisme est inverse.

M. Kristian Schmidt. Vous avez raison : à mon sens, le niveau des péages en France ne constitue pas le cœur du problème. Pour un opérateur de fret, d’autres paramètres semblent plus importants, comme la ponctualité et la fiabilité. Je ne préconise pas un modèle discount du fret. La qualité de l’offre fait souvent défaut, pas uniquement en France. J’imagine que les opérateurs que vous avez auditionnés vous l’ont confirmé.

M. le président David Valence. L’effet prix peut se faire sentir sur le fret lorsqu’il s’agit de distances courtes, généralement en deçà de 400 à 500 kilomètres. Au-delà de cette distance, le fret ferroviaire est toujours moins cher et les éléments que vous venez de mentionner sont alors plus discriminants, dans une économie qui a changé profondément et qui supporte moins ce type d’aléas et d’incertitudes.

47. Audition, ouverte à la presse, de M. Dominique Riquet, député européen (26 octobre 2023)

M. le président David Valence. Nous accueillons à présent M. Dominique Riquet, député européen, membre de la commission des transports du Parlement européen et dont nous connaissons le travail, notamment celui réalisé ces derniers mois à propos de la révision du réseau RTE-T.

Monsieur le député, nous avons entendu mardi dernier M. Olivier Guersent, directeur général de la concurrence de la Commission européenne et nous venons de recevoir le témoignage de M. Kristian Schmidt, directeur des transports terrestres de la même Commission européenne. Nous aimerions connaître le regard que vous portez sur la politique menée en France en matière d’infrastructures ferroviaires de manière générale, et d’infrastructures dédiées au fret en particulier ; mais également sur la manière dont les investissements français pourraient être plus explicitement dirigés vers des réalisations permettant de développer le fret dans notre pays et sur notre continent.

Mais l’objectif de cette commission d’enquête, qui a été demandée par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine, est plus vaste. Nous souhaitons d’abord comprendre les raisons du déclin de la part modale du fret ferroviaire en France depuis le début des années 2000, et plus globalement d’ailleurs, puisqu’il était engagé auparavant, depuis la fin des années 1970. Nous cherchons également à cerner le rôle qu’a pu jouer la libéralisation du marché dans ce déclin de la part modale. Enfin, les membres de cette commission d’enquête s’interrogent collectivement sur les fondements de la décision prise par le gouvernement français de retenir une solution de discontinuité pour faire pièce au risque d’une condamnation de Fret SNCF à rembourser les aides publiques de 5,3 milliards d’euros regardées comme indues par la Commission européenne.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Dominique Riquet prête serment.)

M. Dominique Riquet, député européen. Je tiens à vous dire en préambule que j’ai été impressionné par la qualité des personnalités que vous avez déjà auditionnées et je me demande si je pourrai ajouter des éléments substantiels à ceux qui vous ont été déjà transmis par les prestigieux intervenants précédents.

J’évoque d’abord l’histoire du fret ferroviaire. En 1840, le rail représentait 2 % du trafic de marchandises quand la part de la route était de 70 %. En 1924, qui fut l’apogée du fret ferroviaire, la proportion était complètement inversée, le rail occupait une place prépondérante, avec 78 %, contre 10 % pour la route. Par la suite, la révolution pétrolière a consacré la domination de la route et désormais, la part modale du fret s’établit environ à 10 % en France.

Que s’est-il passé depuis la libéralisation du fret ferroviaire en Europe ? Entre 2007 et 2020, si la part du fret ferroviaire représente en moyenne 17,3 % en Europe, elle varie sensiblement d’un État membre à un autre. Elle correspond à 5,1 % en Espagne, 5,9 % aux Pays-Bas, 9,6 % au Royaume-Uni ; 9,8 % en France ; 11 % en Belgique et au Danemark ; 13,5 % en Italie ; 14 % au Portugal ; 17,9 % en Allemagne ; 24 % en Pologne ; 27 % en Finlande et 30 % en Suède. Pour mémoire, cette part est de 35 % en Suisse.

La variation de la part du fret ferroviaire dans les différents pays est relativement faible, avec cependant quelques différences selon les pays. Le fret ferroviaire a gagné en Espagne 0,5 % de parts, aux Pays-Bas 1,8 %, en Italie 4 %, en Pologne 3,6 % et en Suède 2,4 %. À l’inverse, il recule au Royaume-Uni de 3,3 %, en France de 1 % et en Allemagne de 0,3 %. Dans les pays où la part du fret ferroviaire était initialement plus forte, ce mode de transport connaît une progression plus marquée ou un recul plus modéré.

Pourquoi existe-t-il un tel déséquilibre entre le rail et la route ? La route dispose d’avantages en raison de sa plasticité sur les infrastructures, du matériel roulant, du personnel, des services, voire des mesures fiscales qui lui sont appliquées. De plus, les internalités et externalités qui sont « offertes » à la route n’ont pas toujours été prises en compte. Je pense ainsi aux émissions de dioxyde de carbone, au réchauffement climatique, à la pollution, à la congestion des routes, à la sécurité, à la dégradation des infrastructures ou au bruit.

Les avantages compétitifs de la route face au rail ont été d’autant plus marqués qu’ils ont été renforcés par une inégalité de traitement entre les deux modes de transport. Partout en Europe, la part du fret routier a en moyenne augmenté de manière considérable. En France, le transport de marchandises par la route atteint ainsi presque 90 %, passant de 126 milliards de tonnes-kilomètres en 1984 à 310 milliards de tonnes-kilomètres aujourd’hui. Le bilan comptable de Geodis est à ce titre particulièrement éloquent.

Quelles sont les spécificités françaises en matière d’infrastructures et de gestion ? Le réseau français est tout d’abord marqué par sa structure en étoile avec, en son centre, la région parisienne. Cette structure, héritée du XIXe siècle, explique la très grande faiblesse des liaisons transversales et la grande faiblesse des liaisons internationales, c’est-à-dire transfrontalières. À la frontière nord, par exemple, il n’existe quasiment pas de liaisons de fret ferroviaire depuis la façade maritime jusqu’à la Moselle. Il en va de même pour les Pyrénées.

Ensuite, nos annexes sont insuffisantes, en mauvais état ou en déshérence. Nos gares de triage, dont une bonne partie ont été progressivement désaffectées, sont réduites à la portion congrue. Il reste aujourd’hui cinq gares de triage opérationnelles en France, contre soixante-cinq en Allemagne. De même les terminaux de transfert pour le transport combiné sont au nombre de quarante-cinq en France contre deux cent trois en Allemagne. La logistique d’entrepôts et les systèmes de transfert présentent également une situation faible dans notre pays. Celle des ports est également peu favorable, au même titre que notre tissu industriel.

Une troisième caractéristique du réseau est la faiblesse de l’investissement. Il est impossible de connaître avec précision le niveau des investissements réalisés en matière de matériel roulant pour le fret ferroviaire. Cependant, ils ne sont pas florissants. L’investissement par habitant et par an dans l’infrastructure ferroviaire est de 45 euros en France contre 103 euros en Italie et 124 euros en Allemagne. Le financement public annuel s’établit ces dernières années en France à 4,5 milliards d’euros, dont plus de 2 milliards de fonds propres, soit la moitié de ce que l’on observe en Allemagne, où les fonds propres ne représentent par ailleurs que 1,8 milliard d’euros.

Dans le cadre du plan de relance européen et du grand emprunt européen associé, des annonces d’investissement dans les infrastructures à hauteur de 5 milliards de d’euros ont été effectuées en Italie et en Allemagne, et elles ont été effectivement déjà plus ou moins détaillées, ce qui n’est pas le cas en France.

Le quatrième élément de la spécificité française concerne la gestion, c’est-à-dire la faible utilisation du réseau. Celle-ci se situe à 42 kilomètres par jour en France, soit la plus faible utilisation en Europe à l’exception de la Pologne et de l’Espagne. Il faut également déplorer un très faible retour du péage sur le réseau du fret : seulement 3 % des ressources de SNCF Réseau proviennent du fret. Cela explique notamment la priorité donnée aux passagers.

La gestion des flux n’est pas centralisée et l’attribution des sillons demeure incertaine et instable. Il faut également relever des problèmes de fiabilité, de marketing et d’offre. Bien souvent, le fret est considéré comme une variable d’ajustement aux travaux ou aux incidents ou accidents qui peuvent affecter l’ensemble du réseau, notamment le réseau de transport de passagers.

Enfin, le statut des personnels de la SNCF ne constitue pas nécessairement un facteur de compétitivité par rapport à la concurrence européenne ou internationale. Finalement, le fret ferroviaire a été considéré comme un foyer de pertes et a incité l’établissement public industriel et commercial (EPIC), puis la holding, à rééquilibrer son transfert de marchandises vers la route. À ce titre, il est intéressant d’observer l’évolution simultanée de Fret SNCF et Geodis, pour des raisons qui relèvent toutes de la compétitivité intrinsèque et extrinsèque au fret ferroviaire.

Je souhaite à présent achever mon exposé en évoquant les différences de statut et de situation entre la France et l’Allemagne, deux pays dotés d’une très forte tradition ferroviaire et d’un opérateur historique majeur. La SNCF et la Deutsche Bahn (DB) bénéficient d’une part de marché dans le fret identique sur leurs territoires respectifs, soit environ 50 %. En valeur, la part allemande est plus élevée puisque le fret y est plus développé. De même, le résultat net est comparable en pourcentage, puisque le déficit courant de Fret SNCF s’élève à 300 millions d’euros quand celui de la DB est 670 millions d’euros.

En revanche, les volumes transportés ne sont pas identiques : en Allemagne, le fret ferroviaire transporte 110 millions de tonnes contre 33 millions de tonnes en France. L’investissement sur le réseau est nettement plus important en Allemagne, puisque les investissements publics y sont deux fois supérieurs. J’ai déjà évoqué la dépense d’investissement dans les infrastructures ferroviaires par habitant, qui s’établit à 45 euros en France contre 124 euros en Allemagne.

En conclusion, le fret ferroviaire en général a beaucoup souffert de la concurrence de la route, pour des raisons qui relèvent à la fois à d’une meilleure compétitivité de cette dernière et de l’absence de prise en compte des externalités. En France, la politique d’investissement, d’entretien et d’amélioration pour les infrastructures de fret ferroviaire est assez largement inférieure à ce qu’elle peut être dans d’autres grands pays industriels et ferroviaires.

M. le président David Valence. Je vous remercie. Je souhaite vous interroger sur la manière dont les politiques européennes peuvent inciter à investir sur des infrastructures dédiées au fret, qu’il s’agisse des plateformes, de la mise au gabarit de tunnels ou de la modernisation du réseau avec le système européen de sécurité European Rail Traffic Management System (ERTMS), lequel permet de faire circuler plus de trains et accroît donc la capacité d’accueil sur le réseau. Comment le Parlement européen aborde-t-il ces questions ? De quelle manière les principales politiques européennes peuvent-elles permettre d’accompagner la France dans ce déploiement d’investissements, destiné à développer la part modale du fret dans notre pays ?

M. Dominique Riquet. Il convient tout d’abord de mentionner les politiques de soutien à l’infrastructure, notamment ferroviaire, que mène l’Europe, dans le cadre à la fois de ses politiques climatiques et environnementales et de ses politiques d’infrastructures. Ainsi, un ensemble de directives et de règlements ont trait à l’environnement et visent à rétablir une forme d’équité avec le transport routier. Je pense également aux réglementations positives qui encouragent les politiques d’infrastructures, notamment ferroviaires.

Je suis rapporteur du règlement RTE-T, qui est en cours de discussion dans le cadre du trilogue. Il vise à élaborer des normes communes et à favoriser les collaborations à l’échelle intergouvernementale par le biais de réseaux transeuropéens sous la forme de corridors. L’objectif est d’offrir une meilleure visibilité, des enceintes de concertation et des capacités opérationnelles. Ce dispositif s’appuie sur des règlements financiers destinés à inciter les États membres à investir. Il peut s’agir de fonds dédiés, comme le mécanisme pour l’interconnexion en Europe – Connecting Europe Facility –, qui réserve 30 milliards d’euros à l’investissement, essentiellement pour le ferroviaire.

Ce dispositif offre également la capacité d’affecter des fonds européens non dédiés, comme des fonds territoriaux, qu’ils portent sur la compétitivité ou la cohésion, la capacité de cumuler plusieurs types de fonds européens, et enfin un accès plus aisé à des facilités, notamment auprès de la banque européenne d'investissement (BEI) ou d’autres intermédiaires qui peuvent aider à compléter des plans de financement.

Réglementairement, nous essayons d’améliorer la compétitivité du fret ferroviaire en rétablissant la vérité face au transport routier. Je rappelle d’ailleurs que la Commission européenne a produit une directive-cadre « eurovignette », laquelle vise à compenser les internalités et les externalités de la route et donc à dégager des ressources spécifiques qui pourraient être affectées aux infrastructures ferroviaires. De ce fait, l’Europe s’implique en rétablissant une concurrence correcte, en améliorant le cadre environnemental du transport de marchandises, en définissant des cadres nationaux et transfrontaliers des infrastructures et les règlements afférents et en dédiant des fonds spécifiques ou non spécifiques, partagés ou non partagés, aux travaux d’infrastructures.

Les paquets ferroviaires visent à favoriser la capacité ferroviaire fonctionnelle, aussi bien pour le trafic passager que pour le fret, en permettant une connectivité, une interopérabilité, une meilleure gestion et une ouverture à la concurrence, laquelle peut en soi prêter à discussion.

M. le président David Valence. Lorsque vous évoquez la possibilité d’internaliser les coûts de la route, faites-vous référence à la redevance pour coûts externes qui est maintenant entrée dans le droit français ?

C’est à dessein que je vous ai interrogé sur le niveau des aides européennes. En effet, en matière de politique de grandes infrastructures en France, il existe un désaccord assez volontairement mis en scène dans le dialogue avec l’Union européenne sur le niveau des aides attendues pour tel ou tel projet. Cette évaluation dissymétrique du niveau des aides européennes peut connaître des soubresauts, y compris sur des projets de fret, notamment le projet Lyon-Turin.

M. Dominique Riquet. La France est de loin l’État membre qui reçoit le plus d’aides européennes pour ses infrastructures de transport, notamment ferroviaires. Je pense notamment au projet de liaison Lyon-Turin et au canal Seine-Nord Europe. Les tensions qui peuvent exister entre l’Europe et la France tiennent au fait que cette dernière porte des projets qui ne sont pas toujours en accord avec la vision européenne dans ce domaine. En effet, l’Europe réglemente ou finance des projets en raison de leur valeur européenne ajoutée. À titre d’exemple, la France est attachée à la ligne à grande vitesse (LGV) Paris-Bordeaux, qui constitue un excellent début pour achever l’Arc atlantique en direction de l’Espagne, laquelle reste pour l’instant totalement isolée en raison de l’absence de franchissement pyrénéen réellement fonctionnel. Simultanément, la France demande d’être aidée pour la ligne Bordeaux-Toulouse, un sujet « franco-français », tout en renvoyant à 2038 l'achèvement de l’Arc atlantique. Dès lors, on peut comprendre que la Commission européenne n’en soit pas satisfaite.

S’agissant du projet Lyon-Turin, le tunnel fait l’objet d’un traité sur lequel les financements sont garantis pour un montant approximatif de 4,8 milliards d’euros du côté français. Il demeure cependant une grande inconnue concernant le contournement de Lyon et les voies d’accès au tunnel, qui représentent trois fois la valeur de l’ouvrage lui-même. Pour le moment, aucun plan de financement crédible n’a été mis en place.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Votre présentation a eu le mérite rassembler de manière synthétique les éléments essentiels de ce dossier et de nous fournir une vision globale particulièrement intéressante.

Je vais aborder un terrain sans doute un peu plus politique et m’adresser non seulement à l’expert des transports, mais également au député européen que vous êtes. Votre commission des transports a-t-elle débattu des conséquences de possibles sanctions à l’encontre d’un certain nombre d’opérateurs historiques européens, dont Fret SNCF ?

Ensuite, un débat a-t-il eu lieu sur une nouvelle priorité à donner à l’enjeu écologique et, partant, les ajustements concurrentiels associés ? Enfin, vous savez que le plan de discontinuité oriente la nouvelle entité prévue en lieu et place de Fret SNCF vers la gestion capacitaire. Selon vous, cette perspective est-elle viable ?

M. Dominique Riquet. Je rappelle que les Allemands doivent faire face à la même situation concernant l’opérateur DB Cargo. Cependant, la commission des transports ne débat pas des sanctions, puisque ce sujet ne relève pas de sa compétence. Cette commission a toujours défendu le transport ferroviaire, bien avant que les motifs écologiques ne deviennent aussi prégnants. En effet, il s’agit d’un transport massifié, social et sûr, qui paraît pouvoir répondre à un certain nombre de défis.

Les sanctions sont en revanche discutées dans le cadre d’une commission qui traite des questions de concurrence, même si, à ma connaissance, les cas de Fret SNCF et de DB Cargo n’y ont pas été évoqués. Cette commission aborde les propositions de la Commission européenne sur les textes, mais également les sanctions que celle-ci envisage. Par ailleurs, la doctrine générale de la Commission européenne change tout doucement sur la manière d’envisager la concurrence à l’intérieur et à l’extérieur de l’Europe. Dans ce cadre, le problème de concurrence intramodale, en l’espèce, n’est pas encore évoqué, mais nous sentons qu’une évolution tend à voir le jour.

Les ajustements écologiques procèdent à mon avis plus d’une remise à niveau d’une concurrence loyale. L’Europe soutient fonctionnellement les investissements dans les infrastructures ferroviaires. Nous sommes également prêts à envisager des mesures qui favoriseraient le fret ferroviaire, mais il s’agit aussi de mettre en place des ajustements sur le fret routier.

Je n’ai pas très bien compris la proposition émise par le Gouvernement français auprès de la Commission européenne pour régler le litige en cours. D’après moi, si l’on suit la demande de la Commission, cela revient à liquider la société, soit une faillite pure et simple. Évidemment, cette solution ne semble pas aller dans la direction souhaitée, qui consiste à soutenir le fret ferroviaire et à agir en faveur de l’écologie. J’apprécie assez mal la question de la discontinuité.

M. le président David Valence. Comment envisagez-vous la question du fret ferroviaire et des grands corridors européens de circulation de marchandises dans le cadre de la révision du règlement RTE-T ?

M. Dominique Riquet. Le règlement RTE-T a identifié trois réseaux en Europe : un réseau principal avec neuf grands corridors, un réseau principal élargi et un réseau accessoire – ces trois réseaux devant s’entendre tous modes confondus. À l’intérieur même du réseau principal, les neuf grands corridors sont envisagés un par un avec les différents États membres concernés et en accordant une très grande priorité au ferroviaire en général.

Nous travaillons actuellement sur le fret ferroviaire. Un texte a été déposé par la commission, dont je suis le rapporteur fictif. Il pourrait dans l’idéal être voté avant la fin de cette législature. Ce travail vise à améliorer le fonctionnement et la régulation du transport ferroviaire de marchandises à l’échelle européenne. Le texte est particulièrement dense : il comporte 75 articles, 80 pages et des annexes extrêmement complexes. L’objectif consiste ici à optimiser le fret, afin notamment de mettre en place une standardisation et une coordination à l’échelle européenne pour les grands corridors de transport de marchandises.

Nous sommes aujourd’hui confrontés à un grand problème : à l’intérieur même de l’Europe, le transport est à la fois transnational et international. Or, depuis cent ans, le ferroviaire n’a pas été dimensionné pour répondre à ces enjeux internationaux. Il nous faut donc essayer d’améliorer les grands corridors transfrontaliers et la coordination.

M. le président David Valence. Pourriez-vous nous communiquer ce document ?

M. Dominique Riquet. A priori oui.

M. le président David Valence. Monsieur le rapporteur, souhaitez-vous poser d’autres questions ?

M. Hubert Wulfranc. Non. Les réponses qui m’ont été adressées sont pour moi très instructives sur la manière dont un dossier comme celui-ci est traité par nos collègues députés européens.

M. Dominique Riquet. Ce sujet est extrêmement important aux plans économique, sociétal et environnemental. À ce titre, il est fort justifié que le Parlement français s’empare du sujet. Les enjeux de ce dossier demeurent très importants et la direction générale de la concurrence de la Commission européenne nous permettra peut-être de progresser politiquement dans le traitement de ce sujet. Je vous adresse mes souhaits de réussite pour le rapport que cette commission d’enquête produira, au bénéfice du ferroviaire, du fret ferroviaire en particulier, et pour le bien de la société française.

M. le président David Valence. Je vous remercie de cette audition très dense. Ainsi que vous l’avez sous-entendu de manière un peu facétieuse, une des conclusions à laquelle nous aboutirons probablement soulignera que l’objectif du développement du rail pour le transport de marchandises n’a pas toujours été considéré comme une priorité par les politiques publiques. Plus que d’une mauvaise volonté ou de manœuvres cachées, le fret ferroviaire a sans doute pâti d’un intérêt relativement faible jusqu’à une date assez récente.

48. Audition, ouverte à la presse, de M. Emmanuel Puisais-Jauvin, secrétaire général des affaires européennes (9 novembre 2023)

M. le président David Valence. Placé auprès de la Première ministre, le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) est chargé d’assurer la coordination interministérielle afin de garantir la cohérence des positions de la France au sein des différentes instances européennes et dans le cadre des discussions avec la Commission.

Monsieur le secrétaire général, notre commission d’enquête a entendu, tous les ministres chargés des transports depuis 1995. Ils nous ont indiqué avoir eu des échanges avec la Commission sur des sujets qui nous intéressent, à savoir l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire, les plans de redressement de Fret SNCF, les plaintes déposées contre cette entreprise par des concurrents à partir de la fin des années 2010 et la procédure d’enquête approfondie ouverte au mois de janvier.

Vous avez la particularité d’avoir des échanges très réguliers avec la Commission européenne – c’est même votre mission principale. Vous êtes vous-mêmes comme votre parcours le montre, un parfait connaisseur des institutions européennes. Votre témoignage nous sera donc précieux en ce qui concerne le cadre général des discussions avec la Commission, mais aussi la chronologie et le contenu des échanges qui ont eu lieu avant et après l’ouverture de l’enquête approfondie – vous avez pris vos fonctions en juillet 2022 –, notamment pour la construction du plan de discontinuité.

Quelle est la philosophie de ce plan et quelle était votre évaluation du risque qui, sans lui, aurait pesé sur Fret SNCF ? Il est pour nous important de comprendre ce qui a conduit à ce scénario qui, de l’avis de tous les responsables français que nous avons entendus, hormis peut-être des responsables syndicaux et un ancien ministre des transports, est un moindre mal en ce qu’il permet d’éviter une sanction disproportionnée pour l’opérateur public français du fret ferroviaire.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Emmanuel Puisais-Jauvin prête serment.)

M. Emmanuel Puisais-Jauvin, secrétaire général des affaires européennes. Je dois préciser, à titre liminaire, en vous priant de bien vouloir m’en excuser, que vous entendrez certainement, de ma part, un certain nombre d’idées et d’arguments qui, je crois, ont déjà été exprimés dans le cadre de votre commission. Je ne le dis pas seulement parce que de hautes autorités sont intervenues bien avant moi – la Première ministre, le 19 septembre, et le ministre délégué chargé des transports, M. Clément Beaune, le 13 septembre –, mais aussi parce que le rôle du SGAE, en tant que service de la Première ministre, est de travailler à faire émerger, pour l’ensemble des questions européennes, une position française.

Notre quotidien est, en effet, d’envoyer des instructions à Bruxelles pour tous les textes législatifs en cours de négociation. Notre système, assez singulier – on est loin de le retrouver partout dans l’Union européenne –, a le grand avantage de permettre de réunir très rapidement l’ensemble des acteurs ministériels concernés par un sujet afin que la diversité des points de vue se fasse pleinement entendre et que la meilleure position possible – en tout cas nous l’espérons – soit ensuite arrêtée. Le corollaire est d’être très régulièrement en contact avec les institutions européennes, en lien constant avec la représentation permanente à Bruxelles.

C’est particulièrement vrai pour la Commission, compte tenu du rôle cardinal que les traités lui ont confié. Elle a notamment le monopole de l’initiative législative. Concrètement, c’est elle qui produit les propositions de textes, ce qui lui donne une place très structurante dans la vie législative de l’Union. S’agissant des questions qui vont nous occuper durant cette audition, à savoir la concurrence et les aides d’État, la Commission dispose, aux termes des traités, d’une compétence propre, d’un pouvoir de décision propre, alors qu’elle ne fait que proposer pour le reste – ce sont ensuite les États membres qui, au sein du Conseil de l’Union européenne et, dans quasiment tous les cas, du Parlement européen comme colégislateur, adoptent des propositions qui, sinon, resteraient lettre morte.

Le SGAE joue le rôle important que je vous ai exposé pour toutes les politiques européennes, au-delà des seules aides d’État. En ce qui les concerne, et s’agissant plus particulièrement de la question de Fret SNCF, nous servons d’interface parisienne, si je puis dire, avec l’ensemble des ministères concernés. Dans le traitement de ce dossier au niveau des services, nous avons ainsi beaucoup travaillé avec la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) et l’Agence des participations de l’État (APE), dont vous avez auditionné les responsables. Nous l’avons fait en lien constant, comme je l’ai dit, avec la représentation permanente, dont la raison d’être est de se tenir, au quotidien, en contact avec les institutions européennes. Le rôle de ces administrations, comme MM. Coquil et Zajdenweber l’ont expliqué, est d’alimenter le dossier sur le fond, dans le cadre d’une stratégie que nous définissons tous ensemble, sous contrôle politique, cela va de soi. Notre représentation permanente, quant à elle, est l’interface bruxelloise.

Tel est le cadre dans lequel le SGAE, qui existe depuis 1948, agit pour structurer la parole française, que nous diffusons ensuite à Bruxelles, dans l’ensemble des enceintes – la Commission, le Conseil et, également à Strasbourg, le Parlement européen.

Je vais retracer, comme vous m’y avez invité, les différentes étapes qu’a connues ce dossier, en particulier à partir du moment où j’ai pris mes fonctions. Je rappelle que j’ai été nommé en conseil des ministres le 25 juillet 2022 et que j’ai pris mes fonctions au cours du mois d’août. On m’a alors très rapidement parlé de ce dossier que je ne connaissais pas. J’ai organisé des réunions avec l’ensemble de mes collaborateurs au SGAE afin qu’ils m’expliquent la nature de la difficulté. C’est là que j’ai compris que des plaintes avaient été déposées dès 2016 – il y en a eu d’autres par la suite, en 2018 et 2019, me semble-t-il – et que des échanges nourris avaient déjà eu lieu avec la Commission européenne depuis un certain nombre d’années. Ils ont d’ailleurs été fidèlement retracés dans la décision prise le 18 janvier.

Ces échanges avaient d’abord pour objet de renseigner la Commission, qui avait beaucoup de questions sur l’ensemble du dossier, y compris des aspects éminemment techniques. Nous nous sommes employés à apporter des réponses, que le SGAE ne pouvait pas produire lui-même puisqu’il est simplement chargé de coordonner et de répondre formellement à la Commission. Une pause a eu lieu en lien avec la crise pandémique, qui a eu par ailleurs un fort impact sur le fret ferroviaire comme sur l’ensemble des secteurs économiques, mais on s’est rendu compte – j’ai pu le retracer – qu’il y avait de la part de la Commission beaucoup d’interrogations sur l’existence potentielle d’aides d’État. Elle a donc posé un certain nombre de questions pour se faire une idée.

Les autorités françaises ont eu pour ligne constante de contester l’existence d’une aide d’État et de plaider que les transferts intragroupe au sein de la SNCF étaient le fait d’un investisseur avisé, ayant une stratégie et visant à atteindre une rentabilité de long terme. La décision adoptée le 18 janvier fait droit à l’ensemble des arguments que nous avons produits pour tenter de convaincre la Commission sur l’ensemble des chapitres – la question du comportement de l’investisseur avisé, celle de l’imputabilité à l’État, qui n’était pas évidente du tout, et celle de la prise en compte des exigences environnementales, que nous n’avons pas manqué de faire valoir. Le fait est que nous n’avons pas réussi à convaincre la Commission. Sinon, elle n’aurait pas décidé d’ouvrir une enquête approfondie.

J’avais senti à la faveur d’échanges parfaitement informels, non seulement avec les acteurs français que j’ai évoqués mais aussi avec la Commission, que le risque d’ouverture d’une enquête approfondie devenait de moins en moins théorique. Je précise que l’analyse du dossier relevait exclusivement de la direction générale de la concurrence, dont vous avez auditionné le directeur général, mais que la décision d’ouvrir une enquête approfondie appartenait à la Commission – c’est une autre dimension. Nous avons donc poursuivi le travail engagé pour essayer d’éviter une telle issue. Le ministre délégué aux transports, M. Clément Beaune, vous a clairement expliqué que nous avions fait beaucoup d’efforts en ce sens, que l’État s’était beaucoup battu, en employant tous les arguments que j’ai évoqués.

La Commission européenne n’a pas dit, dans ses écritures, qu’il s’agissait d’une aide d’État, que celle-ci était illégale et qu’il fallait la récupérer : elle a fait état des craintes sérieuses qu’elle avait à ce sujet. L’objet de l’enquête approfondie est précisément de vérifier si ces craintes sont fondées ou non. La Commission, vous le savez, s’interroge sur trois points en particulier : les avances de trésorerie de la SNCF au profit de Fret SNCF depuis 2007, dont le montant est estimé à 4,3 milliards d’euros ; l’absence de transfert à Fret SNCF par voie législative, en 2019, de sa dette financière de 5,3 milliards d’euros ; l’injection de capital, à hauteur de 170 millions, à l’occasion de la transformation de Fret SNCF en société commerciale. L’exposition maximale théorique qui en résulte est de 5,3 milliards d’euros, c’est-à-dire un montant dont on peut s’accorder à dire qu’il serait insoutenable pour Fret SNCF en cas de demande de remboursement.

Une telle enquête dure en moyenne entre dix-huit et vingt-quatre mois, selon la complexité des cas. Il semblerait qu’il y ait un risque sérieux – je le dis avec prudence, puisque tel est l’objet de l’enquête – que la Commission considère in fine qu’il s’agit bien d’aides d’État illégales et incompatibles avec le marché intérieur. Depuis le 18 janvier, nous faisons donc face à une alternative assez simple, bien que la question soit complexe sur le fond : soit ne rien faire, soit au contraire agir.

Ne rien faire voudrait dire attendre que la Commission rende sa décision, en espérant qu’elle constate finalement que c’était à tort qu’elle avait émis des doutes sur la légalité de l’aide d’État, ou sur son existence même ; mais il est évident que la Commission n’ouvre jamais tout à fait par hasard une enquête approfondie, et il est donc permis de penser que la décision pourrait être négative pour la France. Certes, on peut se dire qu’une telle décision de la Commission serait un acte juridique faisant grief et qu’elle serait par définition attaquable : nous pourrions donc aller devant la Cour de justice de l’Union européenne. Néanmoins, la décision serait d’application immédiate. Quand bien même nous obtiendrions gain de cause devant le juge, dans un délai qui est en moyenne d’un an et demi, le mal aurait été fait, en quelque sorte, puisque l’aide aurait été récupérée. Par ailleurs, rien ne nous permet de savoir ce que la Cour pourrait être amenée à dire. Parmi les éléments que nous avons examinés dans la pesée du pour et du contre, il y avait aussi la situation d’immédiate incertitude qui aurait prévalu. Dire à la Commission, en quelque sorte, que nous prenions acte de l’ouverture de son enquête approfondie et que nous lui donnions rendez-vous devant le juge aurait conduit à des incertitudes aux effets négatifs pour les clients, qui ont besoin de visibilité et ne sont pas captifs, pour l’entreprise, en raison de l’effritement de sa clientèle, mais aussi pour les salariés. La solution consistant à ne rien faire était tentante, mais il nous est apparu qu’elle n’était pas responsable – je crois que c’est le terme que le ministre délégué a employé. En tant que service administratif, nous avons travaillé à documenter cela, mais la décision a été prise par nos autorités politiques.

S’agissant de l’autre solution, qui consistait à faire quelque chose, l’état du droit européen est assez clair : la seule option est ce qu’on appelle la discontinuité, dont il est question depuis le début des travaux de votre commission d’enquête. La jurisprudence est très claire en la matière : des cas existent, comme ceux, bien connus, d’Alitalia et de la SNCM, la Société nationale maritime Corse-Méditerranée. La seule manière de garantir que l’entreprise concernée n’est pas redevable de l’aide d’État illégale – et donc tenue à rembourser – est, on le sait, de pouvoir constater au moment où la Commission rend sa décision qu’une transformation suffisamment significative de l’entité a eu lieu pour assurer une discontinuité au sens juridique du terme. La discontinuité s’apprécie sur la base d’un faisceau d’indices, et je crois que vous avez déjà eu connaissance d’éléments précis sur ce point lors de vos auditions. Je dirai néanmoins que s’il existe des principes communs, issus de la jurisprudence, que la Commission a elle-même détaillés dans des lignes directrices, il n’y a pas d’application mécanique d’une règle dans tous les cas : la spécificité de chacun d’eux est prise en compte.

Autrement dit, un schéma de discontinuité est construit en fonction des circonstances spécifiques du cas en question. C’est ce qui nous a amenés à considérer – mais il appartiendra à la Commission de nous dire ce qu’elle en pense – que nous pouvions procéder à un renoncement à 18 % du chiffre d’affaires, comme l’a rappelé la Première ministre lors de son audition, alors qu’une application plus basique, de droit commun aurais-je envie de dire – mais ce serait du bon sens avant d’être du droit –, aurait été de considérer qu’il fallait aller jusqu’à 50 % – cela paraît logique, et c’est d’ailleurs la solution qui a été retenue dans le cas d’Alitalia.

Nous avons construit le schéma de discontinuité en nous appuyant sur beaucoup d’arguments, notamment l’idée, qui n’était naturellement pas la seule préoccupation dans cette affaire mais qui était tout de même majeure, qu’il fallait éviter toute forme de report modal inversé. Nous sommes raisonnablement confiants dans l’analyse que la Commission pourra in fine accepter cet argument, qui fait partie du faisceau d’indices que j’ai évoqué. Forts de ce qu’est la jurisprudence et de la façon dont la Commission interprète les choses en sa qualité de gardienne des traités, nous avons cherché à voir comment on pouvait construire un schéma permettant de faire en sorte que la future entité devienne suffisamment différente pour qu’il puisse y avoir une discontinuité. Dans le même temps, et je pense qu’il est très important d’insister sur ce point, nous avons tenté de trouver un équilibre entre cette contrainte et la volonté qui est la nôtre de parvenir à maintenir le service, et donc l’activité des salariés. Ces exigences peuvent entrer en tension, pour ne pas dire parfois en contradiction, on le voit bien, mais c’est sur cette ligne de crête que nous avons essayé de cheminer au cours des derniers mois pour élaborer une solution.

Avons-nous des garanties de la part de la Commission ? Non, par définition, puisqu’elle a ouvert une enquête approfondie qui s’achèvera, comme je vous l’ai dit, dans un délai allant de dix-huit à vingt-quatre mois. La Commission est soucieuse – et c’est bien normal – de mener cette enquête en toute indépendance afin d’objectiver clairement la situation. Néanmoins, compte tenu du schéma présenté à la vice-présidente de la Commission, Mme Margrethe Vestager, et des échanges que nous avons pu avoir, tout informels qu’ils soient, il nous semble, comme le ministre délégué vous l’a expliqué, que nous pouvons avoir une « certitude raisonnable » que la Commission dise, lorsqu’elle rendra sa décision – c’est ce que nous soupçonnons, mais nous verrons –, qu’il existe bien une aide d’État, que celle-ci est illégale et qu’il faudrait donc la rembourser, mais qu’elle constate aussi une discontinuité qui conduit à écarter tout remboursement.

J’insiste, par ailleurs, sur la volonté des autorités françaises de conserver un acteur public au cœur du fret français. Le groupe SNCF ouvrira le capital des entités qui seront créées à un ou plusieurs actionnaires minoritaires qui exerceront aussi un contrôle sur l’entreprise, mais il restera absolument majoritaire et continuera d’intégrer, sur le plan comptable, les activités de ces nouvelles entités. Je me permets d’insister sur ce point car je crois que l’idée est apparue, au cours des différentes auditions que vous avez menées, que nous aurions, en réalité, la volonté de privatiser. Ce n’est pas le cas, je peux le dire à la place qui est la mienne. Ce n’est nullement l’objet du dispositif qui a été envisagé et je crois que cela ne sera pas davantage son effet. J’en veux pour preuve que, dans le schéma de discontinuité qui a été retenu, l’ouverture du capital s’adresse à des actionnaires qui pourront être des entités publiques. C’est très clairement prévu.

Je rappelle également, même si d’autres personnes, dont la Première ministre et le ministre délégué, se sont exprimées d’une façon beaucoup plus éloquente que je ne pourrai le faire, que le Gouvernement a pour ambition de soutenir la croissance du fret ferroviaire en France dans le cadre du Pacte vert et d’éviter un report modal inversé. C’est tout le sens de la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire et des soutiens majeurs apportés à ce secteur, dont votre commission a été pleinement informée.

Enfin, j’insiste sur le fait qu’il y a eu effectivement, à notre niveau – c’est notre raison d’être, que je vous remercie d’avoir rappelée tout à l’heure, monsieur le président –, des échanges nourris, mais de nature parfaitement informelle, avec la Commission. Le seul acte formel de son côté est, à ce jour, la décision qu’elle a prise le 18 janvier. Le suivant sera la décision qu’elle prendra à l’issue de son enquête approfondie.

M. le président David Valence. Vous avez évoqué les trois niveaux d’aides publiques visés par cette enquête, à savoir le comblement des déficits de Fret SNCF par le groupe public ferroviaire à partir de 2006-2007, de façon récurrente et en méconnaissance du principe dit de l’investisseur avisé, la reprise de la dette de Fret SNCF dans le cadre d’une reprise de dette plus globale du groupe public ferroviaire par l’État et, enfin, la procédure de recapitalisation de Fret SNCF au moment où la société anonyme portant ce nom a vu le jour. Les travaux que nous avons conduits visaient en grande partie à retracer l’histoire du fret ferroviaire en France depuis le début des années 2000, afin d’établir s’il existe ou non – c’est plutôt ce qui ressort de nos échanges – un lien de nécessité entre la libéralisation du secteur et le déclin de la part modale du fret ferroviaire, ce qui nous a surtout amenés à examiner le premier élément visé par la Commission européenne. Diriez-vous que le reste des décisions prises a accru le risque pour Fret SNCF de faire l’objet d’une telle enquête approfondie ou de s’exposer, dans ce cadre, à une position plus dure de la Commission européenne ?

Vous avez évoqué la possibilité d’ouvrir le capital de Fret SNCF à d’autres entités que l’État, qui est aujourd’hui le seul actionnaire et qui resterait bien sûr l’actionnaire de référence. Dans quelle mesure cette ouverture du capital fait-elle partie du plan de discontinuité ? Cela paraît évident, mais j’aimerais que cela soit dit explicitement. Par ailleurs, au moment où vous construisiez ce plan avec l’ensemble des acteurs français concernés, en lien avec la Commission, aviez-vous quelques idées de nouveaux actionnaires potentiels ? Si oui, à quelle hauteur pourraient-ils entrer au capital ?

Vous avez certes pris vos fonctions en juillet 2022, mais en tant que secrétaire général des affaires européennes, vous devez assumer une part de continuité et répondre de l’action de votre administration d’une manière un peu plus globale. À votre connaissance, à partir de quand et à l’initiative de qui l’hypothèse d’un scénario de discontinuité a-t-elle été évoquée pour essayer de protéger Fret SNCF contre le risque d’une condamnation ? Lorsque notre commission d’enquête a commencé ses travaux, nous n’avions pas connaissance de la décision, prise en 2019, de commander à un cabinet d’audit un rapport, rendu en 2020, visant à évaluer cette solution.

Vous êtes arrivé à la tête du SGAE au moment du raidissement de la Commission européenne. Comment ce changement de comportement a-t-il été compris par vos services et par vos interlocuteurs habituels tels que la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) ? Avant l’automne 2022, les autorités françaises considéraient sans doute ce dossier comme un sujet de préoccupation récurrente, mais non aiguë. Pour votre part, compte tenu de votre connaissance des institutions européennes, comment expliquez-vous ce raidissement soudain ?

Enfin, des projets de règlement européen qui pourraient concerner le fret ferroviaire, directement ou indirectement, ont été évoqués à plusieurs reprises devant notre commission d’enquête. Quels sont, à votre connaissance, ces textes susceptibles de faciliter, de stimuler ou de développer le fret ferroviaire en cours de préparation du côté des institutions européennes ?

M. Emmanuel Puisais-Jauvin. Vous l’avez dit vous-même, il est très important de prendre en considération les trois niveaux d’aides contestées.

L’état d’esprit de la Commission européenne peut s’expliquer par sa décision de 2005, par laquelle elle avait validé une aide à la restructuration de Fret SNCF en partant du principe que c’était « one time, last time », autrement dit qu’il s’agissait, en quelque sorte, d’un solde de tout compte et qu’il ne pourrait y avoir d’autres aides d’État. Cette logique l’a amenée à considérer que l’enquête approfondie devait remonter jusqu’à 2007, constatant qu’il y avait eu, à partir de cette date, un comblement régulier du déficit de l’entreprise susceptible d’être assimilé à une aide d’État. Bien avant la question de la dette financière, que vous avez mentionnée ensuite, il y a donc un problème potentiel.

Il est évident que, pour la Commission, l’effacement de la dette financière est un élément qui s’ajoute au dossier. Il s’agit également, de son point de vue, d’une mesure susceptible de constituer une aide d’État. Elle se réfère d’ailleurs, dans sa décision du 18 janvier dernier, à l’ordonnance du 3 juin 2019 et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne.

Je vous confirme que l’ouverture du capital de Fret SNCF fait partie des éléments composant le faisceau d’indices que j’évoquais tout à l’heure. Il faut toujours garder à l’esprit que la discontinuité ne se fonde pas sur un seul critère, mais sur un ensemble d’éléments : l’appréciation tient compte des spécificités de chaque situation, elle n’est heureusement pas mécanique et aveugle. Autrement dit, il n’existe pas une discontinuité qui ressemble à une autre, même s’il y a, par définition, des éléments communs. Je le répète : lorsque nous avons construit notre schéma, l’ouverture du capital nous est apparue, du point de vue juridique, comme l’un des éléments nécessaires du faisceau d’indices, à côté de la dimension économique, permettant de bien documenter la discontinuité. Nous espérons que la Commission européenne en tiendra compte lorsqu’elle rendra sa décision.

Nous souhaitons que le capital soit ouvert à des entités ou des acteurs publics. À l’heure actuelle, je ne sais pas précisément lesquels, mais l’APE pourrait répondre à cette question. L’idée est que l’entreprise ne soit pas contrôlée exclusivement par le groupe SNCF.

Vous m’avez demandé à quel moment l’option de ce schéma de discontinuité est apparue. Je n’ai moi-même découvert ce dossier qu’en août 2022. Cependant, j’ai compris que la question de la discontinuité avait été présente assez tôt dans les débats, mais d’une manière assez théorique, l’État réfléchissant naturellement à toutes les options. Tout en essayant de convaincre la Commission qu’il n’y avait pas eu d’aides d’État illégales, les autorités françaises ont mis ce schéma sur la table, ne serait-ce que parce que c’est la solution classique que l’on envisage pour échapper à l’obligation de remboursement des aides d’État qui résulterait d’une éventuelle décision de la Commission.

Vous avez évoqué le rapport McKinsey. Dans le cadre de mes fonctions, je n’ai jamais eu à en connaître. Ce n’est pas du tout sur ce rapport que je me suis fondé, avec mes équipes, pour contribuer, dans le cadre de la coordination interministérielle, à l’élaboration du schéma. Cependant, le fait même qu’il ait été commandé en 2019 montre bien que l’option de la discontinuité a été explorée dès cette date.

Le sujet est devenu moins théorique à mesure que grandissait notre sentiment que la Commission pourrait ouvrir cette enquête. C’est alors que nous avons construit ce schéma, qui a été présenté par le ministre quelques mois plus tard, en mai 2023.

Y a-t-il eu un raidissement de la Commission ? Je comprends que l’on puisse avoir cette impression. Cependant, je ne pense pas qu’il y ait eu une accélération particulière du dossier. Ce dernier était sur la table depuis très longtemps, puisque les premières plaintes remontent à 2016. En 2022, la Commission a simplement considéré, malgré les échanges que nous avions eus et après s’être fait une idée précise du dossier, qu’il fallait entrer dans une nouvelle phase. Cela s’est matérialisé par l’ouverture d’une enquête approfondie, qui est une décision politique prise par le collège des commissaires.

Vous m’avez enfin demandé ce que l’Union européenne pouvait faire en matière de fret ferroviaire. Pour bien comprendre l’état dans lequel se trouve le fret en France, il faut objectiver les choses. La libéralisation peut faire l’objet d’un débat mais, quand on analyse la situation dans le détail, on s’aperçoit qu’elle n’est pas la raison du déclin du fret. Les chiffres montrent que ce déclin a commencé bien avant l’entrée en vigueur effective des paquets ferroviaires, puisque le secteur a perdu 30 % de part modale dans le transport de marchandises entre 2000 et 2006, avant que ce taux se stabilise autour de 10 %. Depuis deux ans, le fret ferroviaire retrouve de la vigueur puisqu’il tend vers l’objectif de 18 % d’ici à la fin de la décennie. C’est une très bonne chose, même si ce n’est évidemment pas suffisant. Tout cela vous a été précisément exposé lors des précédentes auditions.

Ces chiffres témoignent d’un besoin d’investissements considérable. Le fret ferroviaire a peut-être été trop perçu, par le passé, comme une variable d’ajustement, même si la diminution de sa part modale est aussi liée à la désindustrialisation de notre pays. Ce que l’Europe peut faire, c’est soutenir – comme elle le fait déjà en partie – les investissements dans le domaine du fret ferroviaire. Le plan France Relance ainsi que le plan de relance européen vont dans ce sens, notamment dans une perspective de décarbonation. C’est aussi tout l’enjeu du Pacte vert pour l’Europe, dont la négociation a été au cœur du mandat de la Commission européenne présidée par Ursula von der Leyen et dont la mise en œuvre par la prochaine Commission supposera des investissements très importants. Ces derniers pourront être financés par des mécanismes très divers, que ce soit au sein du budget de l’Union, notamment dans le cadre du plan de relance, ou par des prêts consentis par la Banque européenne d’investissement (BEI), dont on ne parle pas suffisamment alors qu’elle joue un rôle éminemment structurant dans la vie économique de l’Union. Ce programme d’investissements pourrait constituer l’un des éléments forts des orientations stratégiques que le Conseil européen définira en juin 2024 et qui structureront la vie et l’agenda de l’Union européenne.

M. le président David Valence. Il est important d’insister sur le fait que le plan de discontinuité revêt, selon les informations que nous avons obtenues, au moins trois dimensions. Les travaux de la commission d’enquête se sont principalement focalisés sur la cession des vingt-trois flux, l’élément le plus immédiatement visible et sur lequel nous avons beaucoup échangé avec des chargeurs, des entreprises ferroviaires et les organisations représentatives du personnel. Il ne faut pas pour autant oublier les deux autres éléments : la création de deux entités, l’une chargée des trafics et l’autre de la maintenance, et l’ouverture du capital, dans une proportion minoritaire, à de nouveaux actionnaires. Je vous remercie d’avoir rappelé cette troisième dimension avec autant de clarté.

Il est assez paradoxal de constater que l’enquête approfondie porte aussi sur l’annulation de la dette financière de Fret SNCF : en reprenant une grande partie de la dette du groupe public ferroviaire, le Gouvernement s’était notamment fondé sur le fait que, du point de vue des institutions européennes, cette dette pouvait être considérée comme publique. Ces injonctions contradictoires des institutions européennes font penser à un serpent qui se mord la queue.

Quand on parle de la pénalité à laquelle Fret SNCF pourrait être condamnée, on cite toujours le chiffre de 5,3 milliards d’euros. Il correspond très exactement au montant estimé des aides publiques versées de façon récurrente, de la fin des années 2000 jusqu’en 2019, pour combler le déficit de la filiale et considérées comme indues. Dès lors que l’enquête approfondie porte aussi sur la reprise de la dette et la recapitalisation de Fret SNCF, pourquoi le risque financier d’une condamnation se limite-t-il au montant des aides publiques perçues entre 2008 et 2019 ? Pourquoi n’y ajoute-t-on pas le montant de la dette reprise ?

M. Emmanuel Puisais-Jauvin. J’ai toujours compris que le montant total de 5,3 milliards d’euros incluait l’annulation de la dette financière,…

M. le président David Valence. Et la recapitalisation ?

M. Emmanuel Puisais-Jauvin. …de même que la recapitalisation et les avances de trésorerie, comme le précise la Commission elle-même.

M. le président David Valence. Je ne suis pas tout à fait sûr que la somme de toutes les aides publiques versées sur l’ensemble de la période s’établisse à 5,3 milliards. Ce montant me paraît inférieur aux chiffres qui ont parfois été évoqués ici.

M. Emmanuel Puisais-Jauvin. C’est le montant maximal.

M. le président David Valence. Nous regarderons très précisément les chiffres figurant dans la décision du 18 janvier 2023.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Vous avez indiqué que les échanges nourris entre le SGAE et la Commission européenne concernant, depuis plusieurs années, ce sujet particulier avaient connu une pause durant la période du covid. Vous n’étiez pas secrétaire général des affaires européennes à l’époque, mais peut-être votre prédécesseur vous a-t-il donné des indications. Ne pensez-vous pas que cette pause résultait certes de la situation de crise, à l’échelle européenne notamment, mais aussi et surtout de la stratégie politique du gouvernement français du temps où M. Djebbari était ministre délégué chargé des transports ? Celui-ci nous a clairement expliqué qu’il avait instauré une ligne politique de résistance vis-à-vis de la Commission européenne.

Du point de vue chronologique, je distingue trois séquences. De début 2017 à fin 2019, dans le cadre de la filialisation de Fret SNCF, les autorités françaises ont réfléchi à la solution de la discontinuité – on peut se demander si cette approche n’était que théorique. De la fin 2019 jusqu’à mai 2022, la parole politique a rompu avec le scénario de la discontinuité, dans le cadre d’une crise du fret qui a fait naître une politique publique conduite par M. Djebbari. Enfin, à partir de juillet 2022, il y a eu une accélération et la discontinuité est largement revenue dans les discussions entre le gouvernement français et la Commission européenne. Ne vous a-t-on pas dit ou n’avez-vous pas eu le sentiment que la pause que vous avez mentionnée s’expliquait davantage par des considérations politiques que par des contingences strictement techniques liées au covid ?

Vous avez également rappelé qu’un schéma de discontinuité, cela se construisait. Arrivé à la tête du SGAE en juillet 2022, vous avez pris connaissance du dossier à l’été et au début de l’automne. Vous disposiez d’un historique, mais vous avez indiqué que l’étude de McKinsey ne vous était pas connue. Si vous n’avez pas puisé dans ce travail préalable considérable – ni dans cette étude, ni dans les travaux qu’avaient probablement menés les ministères des transports et des finances –, sur quels éléments vous êtes-vous fondé pour bâtir un plan de discontinuité en quelques mois, avec l’aide, j’imagine, de la DGITM et peut-être de l’APE ?

À plusieurs reprises, vous avez fait référence à des échanges « informels ». Disposez-vous néanmoins, par exemple grâce au travail d’interface dont vous avez dit qu’il était votre mission, d’éléments formels relatifs à la préparation ou à la conclusion des travaux portant sur l’évolution de la situation de Fret SNCF ? Il nous a été indiqué que les réunions avec la Commission européenne faisaient l’objet de comptes rendus validés par les deux parties. Si vous en disposez, pourrez-vous nous communiquer les relevés de conclusions de ces rencontres ?

Dans sa décision d’ouverture d’une enquête approfondie, la Commission européenne indique, parmi les reproches faits à la France, qu’elle craint la non-conformité des aides internes ayant permis de combler les déficits de Fret SNCF à partir de 2007 – je dis bien à partir de 2007, c’est-à-dire au cœur même d’une séquence pendant laquelle, aux termes de l’accord de 2005, la France et l’Union européenne étaient censées échanger des éléments d’audit et de contrôle permettant aux deux parties d’apprécier le bon déroulement du plan de restructuration, lequel prévoyait un tel reporting jusqu’à fin 2008. Or, dans sa réponse adressée à la Commission en avril 2023, la France ne s’est pas étonnée que Bruxelles n’ait pas assumé, dès 2007, sa responsabilité de contrôle de ces fameuses aides intragroupe. La direction générale de la concurrence nous a indiqué que le reporting devait cesser à la fin de l’année 2008 et que, par la suite, elle n’avait pas eu les moyens de contrôler le respect de l’accord. Il y a quelque chose qui m’échappe… Aurait-on laissé les choses se faire sans que soient réunis les moyens ni les conditions de transparence nécessaires au contrôle du respect de l’accord de 2005 ? Quel est votre sentiment ?

M. Emmanuel Puisais-Jauvin. Je ne sais pas si le terme de « pause » est le bon, mais la crise du covid a constitué un choc considérable. Les manières de travailler ont changé du tout au tout, et pendant un moment. Nous avons d’ailleurs plaidé pour une réponse européenne à la crise sanitaire ; Mme Buzyn avait, je m’en souviens, demandé que les ministres de la santé se réunissent dans le cadre du Conseil de l’Union européenne. Nonobstant les compétences européennes assez limitées en matière de santé, il était fondamental que l’Union apporte sa contribution, ce qu’elle a fait au bénéfice de tous en prenant la décision inédite de mutualiser les vaccins. Pendant ce temps de crise, certains sujets ont été mis en sommeil, y compris au plan législatif.

Je n’étais pas secrétaire général des affaires européennes à l’époque, mais lorsque j’évoquais une pause, je ne pensais pas à une volonté politique particulière. J’ai bien sûr pris connaissance de l’audition de M. Djebbari. Il ne m’appartient pas de la commenter. J’ai simplement voulu rappeler les circonstances très particulières de ces années-là.

Néanmoins, nous sentions bien que le risque grandissait de l’ouverture d’une enquête approfondie – nous n’avions malheureusement pas tort, comme la décision du 18 janvier l’a montré. Il était alors de notre responsabilité d’étudier toutes les options. Si je parlais d’une étude « théorique » de la discontinuité, c’est qu’à ma connaissance l’ouverture d’une enquête n’était pas considérée comme imminente jusqu’en 2020.

Quant au rapport de McKinsey, il ne fait en effet pas partie des documents sur lesquels je m’appuie dans l’exercice de mes responsabilités. Il a bien sûr pu nourrir la réflexion des services de l’État.

Nous nous sommes demandé – avec les autres services concernés, puisque le SGAE est par construction interministériel et ne travaille jamais seul – comment, compte tenu des contraintes du droit de l’Union européenne, nous pouvions construire un schéma qui permette, le cas échéant, à la Commission de constater une discontinuité, et donc d’admettre qu’il n’y avait plus rien à rembourser. C’est pourquoi nous proposons la création de deux nouvelles entités, l’une consacrée aux trains mutualisés et l’autre à la maintenance, le transfert d’une partie du chiffre d’affaires et l’ouverture du capital.

Nous voulons ainsi maintenir une activité à laquelle nous croyons beaucoup. En outre, ce changement ne doit pas se faire au détriment des salariés : ce sera le cas, puisque, pour 90 % d’entre eux, rien ne changera, et qu’une solution au sein du groupe SNCF sera proposée aux 10 % restants, si jamais ils ne souhaitent pas travailler avec un éventuel nouvel opérateur qui reprendrait certaines activités. Le ministre délégué s’est engagé sur ce point.

Tel est le travail qu’a réalisé le SGAE – qui n’est qu’un service administratif au service du politique, mais qui peut s’appuyer sur les autres services, notamment la DGITM et l’APE, ainsi que sur les différents juristes de la République. Au sein même du SGAE, nous avons un bureau traitant des questions juridiques et son concours a été précieux pour nous éclairer sur telle ou telle jurisprudence de la Cour.

Pour répondre à votre troisième question, les échanges informels ont été nombreux, en particulier avec Olivier Guersent, directeur général de la concurrence à la Commission. Ces contacts avec les directeurs généraux sont ordinaires, mais nous n’avons pas échangé de comptes rendus. Je sentais bien que la Commission n’était pas convaincue par nos arguments ; Olivier Guersent lui-même ne me l’a pas caché. La décision du 18 janvier a constitué, je l’ai dit, une rupture, mais nous n’en avons pas été étonnés.

En revanche, nous n’étions pas présents lors des échanges avec la commissaire Vestager.

Vous demandez ensuite pourquoi, alors qu’un contrôle devait être exercé jusqu’en 2008, la Commission ne s’est pas émue plus tôt de la situation. Cela remonte à loin et je serai très prudent. Il me semble que la Commission a constaté une accumulation de divers éléments qui, ensemble, lui sont apparus comme une manière de combler de façon régulière, systématique, les déficits de Fret SNCF.

Vous demandez aussi pourquoi la France ne s’est pas étonnée du silence de la Commission. Je n’ai pas beaucoup d’éléments pour vous répondre. Il me semble que notre conviction était que nous étions en présence de transferts intragroupe, pas d’aides d’État. C’est la thèse que nous avons défendue tout au long des discussions.

M. le président David Valence. Vous insistez sur le fait que l’ouverture de l’enquête approfondie a constitué un tournant. C’est intéressant, car au cours de nos auditions nous avons pu avoir l’impression que le risque planait depuis longtemps d’une façon presque identique. En vous entendant, on comprend qu’il y a un avant et un après. Nous ne sommes pas du tout dans la même situation que l’Allemagne avec DB Cargo.

Il était plus facile d’être ferme avant l’ouverture de l’enquête, surtout dans une période de crise sanitaire qui avait fait passer le sujet à l’arrière-plan. On ne peut pas comparer les positions tenues avant et après le 18 janvier 2023 : il n’y a pas d’un côté une solution courageuse et de l’autre une solution de facilité.

M. Emmanuel Puisais-Jauvin. Je vous rejoins entièrement : le 18 janvier, nous changeons de monde. La tentation a pu exister d’adopter une posture de grande fermeté vis-à-vis de la Commission et de s’en remettre à la décision du juge ; mais cette idée a dû être abandonnée, car les autorités politiques ont été convaincues que le risque était trop important.

J’entends parfois dire le contraire – les autorités françaises se seraient précipitées, alors que l’encre de la décision du 18 janvier était à peine sèche –, mais un combat a eu lieu : nous avions déjà contesté, largement, les positions de la Commission dans le cadre d’échanges informels. Malgré les nombreuses analyses juridiques que nous avons produites sur les aides d’État, nous n’avons pas emporté la conviction.

La décision du 18 janvier est un acte politique de la Commission européenne, ce qu’elle ne fait jamais à la légère. Il ne s’agit plus d’un échange d’informations. Il nous revenait alors d’agir le plus vite possible pour dissiper l’inéluctable incertitude ; il nous était impossible de céder à la tentation de la procrastination, ou de nous contenter d’une absence de solution.

Vous avez parlé, monsieur le président, d’un « moindre mal » : je pense que c’est tout à fait cela. La discontinuité n’est pas une solution formidable, chacun en convient, mais elle permet d’éviter un remboursement qui aurait signifié la mort de Fret SNCF. C’est à cette aune qu’il faut mesurer la détermination du Gouvernement, tant pour essayer de convaincre, jusqu’au bout, la Commission qu’il n’y avait pas d’aides d’État illégales, qu’ensuite pour trouver rapidement la meilleure solution.

Le schéma de discontinuité est assez audacieux à certains égards : 18 %, ce n’est pas 50 %. Nous sommes confiants dans la décision de la Commission.

Mme Mireille Clapot (RE). Élue de la Drôme, je ne connais que trop bien les nuisances causées par le flux de camions qui parcourent la vallée du Rhône. Je me réjouis que le Gouvernement ait souhaité agir et relancer le fret ferroviaire.

Ce schéma de discontinuité s’impose à nous. Mais quels avantages peut-on en tirer afin d’assurer un avenir meilleur pour le fret ferroviaire ? Nous souhaitons tous que les chargeurs choisissent le train, mais cela suppose des investissements pour assurer la ponctualité et la qualité du service. Peut-on tirer parti de cette décision pour relancer le fret ferroviaire en France et en Europe ?

En d’autres termes, la solution trouvée nous laisse-t-elle espérer un avenir meilleur ?

M. Emmanuel Puisais-Jauvin. La relance du fret ferroviaire est indispensable : c’est la ligne du Gouvernement et le ministre délégué aux transports l’a dit sans aucune ambiguïté. Depuis deux ans, la courbe s’inverse. Les lois adoptées en 2018 et 2019, la loi Climat et résilience et la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire vont toutes dans le même sens.

Le schéma de discontinuité permet d’envisager un avenir, tout simplement. Sinon, il n’y en aurait pas. Nous verrons comment il fonctionnera concrètement. Le train mutualisé restera au cœur de l’activité de la nouvelle structure. Celle-ci devra renoncer aux trains dédiés, c’est vrai, alors qu’ils sont en forte croissance ; mais le Gouvernement s’est engagé à trouver des repreneurs pour les vingt-trois flux considérés, ce qui est essentiel pour empêcher tout report modal.

La discontinuité, à elle seule, ne suffira pas ; pour assurer un avenir meilleur, il est indispensable de déployer le plan de modernisation de 4 milliards d’euros présenté par le ministre délégué. Il faudra ensuite, la Première ministre l’a dit, cesser de faire du fret une variable d’ajustement. Dans d’autres pays, la part modale du fret ferroviaire est bien supérieure, parce qu’ils ont consenti les investissements nécessaires ; certes, ceux-ci sont souvent plus lourds en France qu’en Allemagne par exemple, pour des raisons géographiques, mais ils sont indispensables.

Vous dites que la discontinuité s’impose à nous. Ce n’est pas la Commission qui nous l’impose, mais le droit de l’Union : nous n’avons pas d’autre option aujourd’hui pour garantir un avenir au fret ferroviaire.

J’ajouterai que l’accompagnement de ce dernier est aussi lié à l’action du Gouvernement, qui revêt une importante dimension européenne, en faveur d’un profond renouvellement de la politique industrielle. Ce n’est plus un tabou à Bruxelles, comme cela a longtemps été le cas : la croissance s’y résumait à un enjeu de marché intérieur, à un travail sur les quatre libertés fondamentales. Quand la France expliquait que la croissance dépendait aussi de la politique industrielle – c’est-à-dire de la volonté de se doter des moyens financiers de réaliser des investissements et surtout d’imprimer une orientation politique pour devenir performant dans tel ou tel domaine, développer une offre industrielle au lieu de dépendre d’offres extérieures à l’Union et de rester simplement des consommateurs –, elle n’était pas toujours audible. Depuis l’agenda de Versailles, élaboré sous la présidence française dans le contexte de l’invasion russe de l’Ukraine, la volonté d’agir au niveau de l’Union européenne est bien plus présente. Plusieurs textes législatifs en cours de discussion le montrent. Le déclin du fret a été corrélé à la désindustrialisation : il faut poursuivre avec la plus grande détermination, comme le souhaitent nos autorités politiques, cet agenda industriel, à l’échelle française comme européenne. C’est la condition de cet avenir meilleur que, comme vous, j’appelle de mes vœux.

49. Audition, ouverte à la presse, de M. Matthias Emmerich, ancien directeur général adjoint de la branche fret de la SNCF, et de M. Alain Krakovitch, ancien coordonnateur du plan de restructuration du fret de la SNCF, directeur général de Voyages SNCF (9 novembre 2023)

M. le président David Valence. Nous accueillons M. Matthias Emmerich, ancien directeur général adjoint de la branche fret de la SNCF, et M. Alain Krakovitch, ancien coordonnateur du plan de restructuration du fret de la SNCF, directeur général de Voyages SNCF.

Messieurs, votre audition doit nous permettre de mieux comprendre les transformations de la branche fret de la SNCF à compter de l’année 2003, dans le cadre de sa préparation à l’ouverture à la concurrence du fret ferroviaire et de son positionnement sur le marché. De nombreux enjeux de modernisation et d’autonomisation de l’activité fret du groupe public ferroviaire se sont noués dans cette période. L’audition de M. Louis Gallois a démontré que la délimitation stricte des activités et des personnels rattachés au fret au sein de la SNCF n’a pas été facile. Jusque dans les années 2000, les politiques publiques menées pour soutenir le choix du train en matière de fret ont souffert de la sous-estimation de l’impact positif du transport ferroviaire sur la transition écologique.

Monsieur Krakovitch, vous avez effectué toute votre carrière au sein de la SNCF. En 2002, vous êtes devenu chef de projet à la direction du fret. En 2003, vous avez été nommé responsable de la coordination du plan fret 2026. En 2007 et en 2008, vous avez dirigé le cabinet de la présidente Anne-Marie Idrac, puis du président Guillaume Pepy.

Monsieur Emmerich, vous travaillez aujourd’hui dans le monde de l’éducation après une longue carrière à la SNCF. Vous avez été directeur général de Voyages SNCF avant de devenir en 2007 le directeur général adjoint de la branche fret de la SNCF, puis membre du directoire de Fret SNCF, chargé de la stratégie internationale. Notre commission a eu, à plusieurs reprises, l’occasion de débattre de l’insuffisante prise en compte de la dimension européenne dans la conduite des objectifs du fret ferroviaire, ainsi que de la solution de la coordination et de la coopération longtemps envisagée pour limiter l’ouverture à la concurrence à l’échelle européenne.

L’objectif de cette commission d’enquête est, d’une part, de comprendre s’il existe un lien nécessaire entre la libéralisation du fret ferroviaire et le déclin de la part modale depuis le début des années 2000 – même si celui-ci avait commencé bien avant – et, d’autre part, de s’interroger sur la solution de discontinuité retenue par le Gouvernement pour protéger le groupe Fret SNCF du risque d’une condamnation au titre des aides publiques indues, sous la forme d’un comblement du déficit, d’une reprise de la dette en 2018, en 2019 et en 2020, et de la recapitalisation prévue par la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire.

Comment avez-vous essayé de transformer le modèle de Fret SNCF ? Comment le groupe public ferroviaire a-t-il vécu l’ouverture de l’activité fret à la concurrence ? Estimez-vous avoir réussi à créer de nouvelles habitudes et à redresser la barre d’une activité au déficit récurrent ? À quels obstacles vous êtes-vous heurtés ? Quelle est votre évaluation du niveau d’aide publique à l’activité fret au sens large et à Fret SNCF ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Mathias Emmerich et M. Alain Krakovitch prêtent serment.)

M. Alain Krakovitch, ancien coordonnateur du plan de restructuration du fret de la SNCF, directeur général de Voyages SNCF. Au début des années 2000, la conscience environnementale n’était pas ce qu’elle est de nos jours, mais celle du rôle écologique du fret était nette. Je suis entré au fret de la SNCF dès mon stage de fin d’études – j’y ai même fait mon service militaire –, qui était consacré à l’étude du principe des autoroutes ferroviaires. Il s’agissait d’en prévoir le niveau de saturation à l’horizon 2020 et d’en évaluer l’intérêt, en tenant compte – ce que nous ne savons toujours pas faire – de son coût d’ensemble, économique mais aussi sociétal.

Par la suite, j’ai travaillé auprès de M. Marc Véron sur la restructuration du fret, notamment sur la mise en œuvre d’un plan d’organisation de la production.

Avant les années 2000, la production de la SNCF était très peu dédiée. De nos jours, les TGV, les TER et le fret ont chacun leurs propres moyens de production et leurs propres conducteurs. À l’époque, le parc de locomotives n’était pas dédié à telle ou telle activité, et le fret était surtout une entité d’animation commerciale ne maîtrisant pas sa production. Celle-ci était sous la responsabilité de directeurs régionaux, chacun étant placé à la tête d’autant de petites SNCF et gérant toutes les activités.

Au début des années 2000, la nécessité d’une gestion globale est devenue évidente. Mathématiquement, un optimum global est plus efficace que la somme des optima locaux, pourvu qu’il soit bien géré. Nous avons donc décidé de dédier des moyens de production – locomotives et conducteurs – au fret, qui, en l’absence de moyens dédiés, était un peu la dernière roue du carrosse, des voyageurs bloqués en pleine voie ayant plus de voix qu’un train de marchandises dans la même situation. Ainsi, l’une de mes premières missions a été de dédier des locomotives à la partie combinée du fret.

Le trafic de fret était alors en baisse, de 17 % de 2000 à 2003. Le fret routier a été dérégulé dans les années 1990. Entre 1995 et 2000, le maillage routier augmente de 27 000 kilomètres, dont 1 500 kilomètres d’autoroutes. Par ailleurs, la part de l’industrie manufacturière dans l’économie a fortement baissé en France depuis vingt ans, passant de 15,7 % en 2000 à 10,1 % en 2017, soit deux fois moins qu’en Allemagne. Pour le seul premier trimestre de l’année 2003, Fret SNCF accuse un déficit est de 267,8 millions. De 1997 à 2003, le trafic est passé de 52 milliards de tonnes kilomètres à 46 milliards, soit une baisse de 11 %.

Obtenir des garanties sur l’autonomie comptable et organisationnelle de l’activité fret était une condition préalable à la validation d’un plan fret, pour disposer des moyens de renouveler les quatre cents locomotives dont nous avions besoin. Le plan Véron – qualifié de plan de la dernière chance – obéissait à une double logique de performance et d’urgence face à l’arrivée de la concurrence. Son objectif, ambitieux, était de redresser la qualité de service pour les clients et de nous désendetter rapidement pour acheter les locomotives. Nous avons donc dû réaliser une transformation de nos systèmes de production, de pilotage économique et de politique clients, et nous concentrer sur les marchés rentables.

Il fallait d’abord procéder à une profonde transformation informatique. Le logiciel de gestion de la production, vieillissant, était incapable d’appréhender la complexité du saut de qualité de service nécessaire. Il fallait aussi passer de l’indicateur de nombre de trains calés – ceux qui ne vont pas au bout – à l’indicateur de satisfaction de nos clients fret, comportant notamment une gamme d’offres, des engagements réciproques et un interlocuteur unique

Nous sommes entrés dans une organisation industrielle visant à la régularité, avec les mêmes trains circulant tous les jours de la semaine sur des parcours constants, ce qui permettait d’assurer un suivi. C’est le principe du tapis roulant : des locomotives circulant sur de grands axes de façon systématique, avec ou sans wagons de fret. Il s’agissait avant tout de regagner la confiance des clients en assurant la régularité.

Ce tapis roulant a été complété par une desserte fine, assurée par une dizaine de zones de fret localisées autour de bassins de trafic homogènes et bénéficiant de moyens dédiés. Leur rôle était de collecter les lots de différents clients afin d’optimiser les coûts de collecte et de massifier les flux vers les grands axes. L’idée était de gérer le trafic des locomotives de façon distincte du remplissage des wagons. La disponibilité du parc nous a permis d’assurer la qualité de service que nous avions imaginée et, grâce aux moyens de production dédiés à la circulation sur les grands axes, la productivité et la régularité se sont améliorées. Des centres de gestion de flux coordonnaient le trafic entre les grands axes et les zones de fret, en affectant les commandes et en réservant les places dans les trains intertriages.

La deuxième grande mission, après la réorganisation de la production et de la vision commerciale, a consisté à se recentrer sur les trafics rentables au détriment des flux défavorablement concurrencés par la route. Nous avons pris la décision d’augmenter les prix pour les trajets où la route était plus chère. Notre priorité était de rouler avec des trains complets et de massifier le trafic en optimisant le réseau des gares de triage. Le nouveau schéma directeur s’appuyait sur un plan de transport comportant des services sur mesure pour les produits industriels lourds ou dangereux – appelés « organisation spéciale » –, d’une part, et, d’autre part, des trains composés de groupes de wagons – le « multi-lots multi-clients ».

En dépit de ces efforts de rationalisation et du financement des quatre cents locomotives précitées, les résultats n’ont pas été suffisants. Dès 2007, un nouveau plan de sauvetage a dû être engagé, juste avant la crise de 2008 qui a fait très mal au fret.

M. Matthias Emmerich, ancien directeur général adjoint de la branche fret de la SNCF. Après avoir travaillé comme président du site de réservations voyages-sncf.com, j’ai été directeur général adjoint du fret auprès de M. Olivier Marembaud de janvier 2007 à septembre 2008, l’OPA sur Geodis ayant amené son remplacement par M. Pierre Blayau. J’ai également exercé des fonctions financières au sein de la SNCF en tant que directeur général finance de 2013 à 2014 et directeur général délégué performance de 2015 à 2020 auprès de M. Guillaume Pepy.

Les dix-huit mois que j’ai passés à Fret SNCF ont été très marquants. Cette période a été celle de l’ouverture au marché à la concurrence et de la confrontation avec la réalité. Je ne connaissais pas le fret. Le premier constat qui s’est imposé à moi fut celui d’une situation financière désespérée, malgré la situation de monopole. Je me souviens avoir éprouvé en 2003 le sentiment aigu de rejoindre une entreprise en faillite – faillite virtuelle faute d’entité sociale de plein exercice – à la lecture des comptes séparés.

Le chiffre d’affaires du fret de 2003 à 2006 était d’environ 1,9 milliard d’euros. Sa marge opérationnelle est restée négative pendant ces quatre exercices – de 200 millions d’euros en 2003 et en 2004, de 100 millions d’euros en 2005 et 2006. Le résultat net était négatif de 400 millions d’euros en 2003 et en 2004, de 220 millions d’euros en 2005 et de 260 millions d’euros en 2006, alors même que la concurrence n’était pas encore arrivée. Le bilan, très dégradé, présentait des capitaux propres négatifs et un endettement de 1,6 milliard d’euros.

Il va de soi que passer à la concurrence avec une telle situation financière et un bilan aussi mauvais ne pouvait être qu’un exercice de haute voltige dont les chances de réussite étaient extraordinairement ténues. L’ouverture à la concurrence a été d’autant plus compromise qu’après un exercice 2007 qui a grosso modo maintenu les résultats de l’année précédente, avec une marge opérationnelle négative de 108 millions d’euros et un résultat net négatif de 134 millions d’euros, la crise financière de 2008 a provoqué un effondrement global du marché. La réduction des parts de marché de Fret SNCF – de 95 % en 2007 à 76 % en 2010 – sur un marché en contraction a été catastrophique et les résultats ont replongé les années suivantes à un résultat net négatif de 450 millions d’euros.

Le diagnostic dressé par Olivier Marembaud et moi-même est connu de votre commission. Je l’exprimerai avec mes mots et mes souvenirs.

D’abord, la France n’est pas un pays favorable au fret ferroviaire, en raison de sa faible densité de population, de ses forts déséquilibres géographiques – entre l’Est et l’Ouest ainsi qu’entre le Nord et le Sud – et de la faible part de l’industrie dans son PIB. Or, pour un système de transport massifié, le territoire dans lequel il s’inscrit est décisif.

Ensuite, la moitié du trafic avait une composante internationale. La juxtaposition des monopoles était préjudiciable à la qualité et à la rentabilité des trafics, chaque monopole cherchant à réaliser des marges sur certains trafics et augmentant le prix global. Compte tenu des caractéristiques géographiques de la France, le service universel du wagon isolé était lourdement et irrémédiablement déficitaire.

Enfin, les ports français étaient comparés à ceux de l’Europe du nord, notamment ceux de taille modeste, et les évacuations ferroviaires des containers souvent peu favorables.

Par ailleurs, l’environnement du fret ferroviaire présentait les caractéristiques suivantes : saturation du réseau autour des grandes agglomérations et développement du transport express régional (TER), qui y contribuait ; dégradation des infrastructures et des petites lignes importantes dans les zones de fret ; priorité donnée aux voyageurs dans la régulation des trafics ; impact des conflits sociaux, spécialement fort sur le trafic de fret ; densité et qualité du réseau routier en France ; croissance du réseau autoroutier ; forte proportion de réseaux routiers non soumis à péage, contrairement au fret ; échec de l’instauration d’un péage pour les poids lourds en 2015 ; réduction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) pour les poids lourds de plus de 7,5 tonnes, induisant une inéquité concurrentielle.

Forts de ce constat, nous avons articulé notre plan selon plusieurs axes.

Nous avons poursuivi l’intégration industrielle, allant jusqu’à créer des unités d’établissements de fret spécialisés et une ligne de management direct des collaborateurs par la direction de Fret SNCF. Cette gestion par activité a ensuite été généralisée au sein de la SNCF, ce qui lui a donné la cohérence de moyens, de direction et de management des entreprises concurrentes. Nous avons remis en cause le système de wagon isolé universel, qui était la première source de pertes financières, en continuant à réduire le nombre de gares de triage et en développant l’offre « multi-lots multi-clients ».

Nous avons poursuivi la renégociation des contrats commerciaux conclus avec les grands clients pour leur faire prendre des engagements de volume. Parfois, nous étions considérés comme des variables d’ajustement de la route. Il arrivait qu’une locomotive se présente pour deux wagons, car les camions étaient passés avant. Nous avons donc demandé à nos clients de s’engager sur un nombre de wagons pour lesquels ils payaient quel que soit le nombre de wagons remis. Par ailleurs, le développement des autoroutes ferroviaires s’est accéléré pendant cette période.

Nous avons créé des solutions alternatives à Fret SNCF, notamment les Voies ferrées locales et industrielles (VFLI), devenues Captrain. Cette filiale opérait selon le même modèle que les nouveaux entrants, en complément de Fret SNCF et en concurrence avec elle, pour se positionner comme nouvel opérateur. Par ailleurs, nous avons développé un réseau européen, en Allemagne, en Belgique et en Italie par priorité, pour offrir un service transfrontalier de point à point, en opérant dans ces pays comme nouvel entrant.

Nous avons poursuivi la gestion rationnelle et non discriminatoire du parc de wagons au sein de France Wagons, puis d’Ermewa, qui l’a absorbé à l’échelle européenne. Nous avons créé une société de location de matériels ferroviaires (ROSCO), Akiem, pour utiliser les locomotives de fret en excès et regrouper le savoir-faire de maintenance du groupe.

Telle était, brossée à grands traits, notre vision. Nous avons suivi ces axes au cours des années qui ont suivi, non sans résultats : Fret SNCF représente désormais 50 % du chiffre d’affaires, soit 800 millions d’euros, de la branche de transport ferroviaire de fret de la SNCF. Par ailleurs, la cession du wagonnier Ermewa en 2021 et celle d’Akiem en 2022 ont permis à la SNCF de renforcer ses fonds propres de plusieurs milliards d’euros. Cette bonne gestion du capital lui a permis de se soulager des pertes subies par Fret SNCF au cours des années précédentes.

S’agissant de l’enquête ouverte par la Commission européenne sur les aides reçues par Fret SNCF, qui a motivé la constitution de votre commission d’enquête, j’ignore la teneur de la discussion entre l’État et la Commission, mais je puis vous livrer des intuitions et des réflexions sur les faits juridiques et financiers.

Fret SNCF a été une division privée de statut social d’un établissement public industriel et commercial (EPIC), appelé SNCF puis SNCF Mobilités, jusqu’à la réforme de 2020. Toute activité hébergée au sein d’un EPIC bénéficie du soutien implicite de l’État, car un EPIC ne peut faire faillite et échappe aux règles usuelles du droit des sociétés, s’agissant notamment des règles relatives aux structures de bilan, en particulier à la maîtrise du rapport entre fonds propres et capital social. À mes yeux, c’est là que réside l’origine du gonflement d’une bulle de dette pendant quinze ans, au gré des déficits successifs, jusqu’à atteindre 5 milliards d’euros lors de l’entrée en vigueur de la réforme ferroviaire en 2020.

Si Fret SNCF avait été une société anonyme, la question de sa recapitalisation aurait été posée dès avant l’ouverture du marché, puis à de multiples reprises. Ce que nous observons à présent n’est que l’aboutissement de quinze années de refoulement de cette question, qui a été masquée par le comblement, en apparence indolore, des déficits de Fret SNCF logés au sein d’un EPIC qui pouvait les accueillir.

Par ailleurs, cette solution silencieuse a rendu paresseux l’État régulateur. L’EPIC SNCF comblant année après année les déficits sur ses ressources propres, les questions de fond relatives à la soutenabilité du fret ferroviaire en France – pas uniquement de Fret SNCF – ont été éludées.

Je note avec intérêt que, depuis que Fret SNCF est doté d’un statut de société anonyme, toutes les entreprises ferroviaires de fret françaises bénéficient d’aides spécifiques au péage et au wagon isolé. Nous sommes donc passés d’un régime d’absorption des déficits de Fret SNCF au sein d’un EPIC à une politique publique de préférence et d’aide au fret ferroviaire dont bénéficient tous les opérateurs et qui – les comparaisons à l’échelle européenne le démontrent – est la seule à même de permettre à la concurrence multimodale de se déployer harmonieusement, notamment en France.

M. le président David Valence. Comme à beaucoup d’autres avant vous, j’aimerais vous poser la question suivante : estimez-vous que les politiques publiques mises en œuvre en faveur du fret ferroviaire lorsque vous étiez aux responsabilités étaient suffisantes, en elles-mêmes et par comparaison avec celles mises en œuvre à l’étranger ?

On a parfois tendance, surtout après avoir accumulé une certaine masse d’informations, à ne pas percevoir les spécificités de la stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire appliquée depuis plusieurs années. Pouvez-vous préciser le niveau d’accompagnement en matière d’aide à la pince, d’aide au péage de fret et d’aide aux services de wagon isolé ? Quelle était la réalité de cette politique ? Vos réponses nous aideront à cerner le contexte de l’activité de wagon isolé et de le comparer à celui que vous avez connu.

M. Matthias Emmerich. À mes yeux, le niveau d’aide était clairement insuffisant. L’accompagnement était concentré sur l’aide à la pince, qui est une petite partie du sujet. Toutefois, de nombreuses entreprises concurrentes, notamment ECR, une filiale de la Deutsche Bahn, ont perdu de l’argent pendant cette période. Le marché ne s’est pas développé, ce qui a empêché Fret SNCF comme ses concurrents de développer une activité suffisamment profitable pour rentabiliser leurs capitaux propres.

Par ailleurs, les spécificités du marché n’ont pas été prises en compte. Or ce marché, en France, est très défavorable au fret ferroviaire. Celui-ci est destiné à l’industrie, au transport lourd, à la chimie, toutes activités situées quasi exclusivement dans le nord-est de la France. Ailleurs, il s’agit de transport diffus – par exemple de produits agricoles et de granulats – plus difficile à programmer.

La France n’est pas l’Allemagne, où le trafic de fret et le poids de l’industrie sont le triple de ce qu’ils sont en France. Les principaux axes européens relient les ports de la mer du Nord à l’Italie du Nord. Notre pays est en marge du système européen de fret ferroviaire, surtout lorsque l’on se dirige vers l’Atlantique et vers le sud. Par ailleurs, les traversées du nord au sud sont pénalisées par la différence d’écartement des rails en Espagne et, vers l’Italie, qui n’est pas une grande nation d’industrie lourde, par les difficultés de franchissement des Alpes.

Si tout cela avait été pris en compte, les aides au péage de fret et aux services de wagon isolé auraient été plus importantes.

Par ailleurs, la tension entre Réseau ferré de France (RFF) et la SNCF était forte, RFF considérant que la SNCF payait un péage de fret insuffisant ne tenant pas compte de la nature du trafic de fret qui, plus lourd que le trafic de voyageurs, a plus d’impact sur les voies. RFF avait donc tendance à tirer les péages vers le haut, arguant que la SNCF n’en payait pas le coût marginal. Or Fret SNCF ne pouvait pas supporter ces coûts. Quant à l’État, il se désintéressait de la question et s’abstenait de faire voter des crédits supplémentaires par votre assemblée, considérant que les centaines de millions concernées étaient compensées au sein de l’EPIC SNCF.

Ma réponse à la question posée est claire : la politique de l’État était déficiente. Elle a consisté à laisser l’EPIC SNCF supporter nolens volens les pertes pendant quinze ans.

M. Alain Krakovitch. Avant 2010, la seule aide disponible était l’aide à la pince, dont le renouvellement annuel n’était au demeurant pas assuré, ce qui ne laissait pas d’inquiéter les acteurs du transport combiné sur leurs possibilités de développement : comment investir sans l’assurance que le modèle économique perdurera ?

Les aides au péage de fret et aux services de wagon isolé sont d’autant plus légitimes que l’équilibre économique de celui-ci est intrinsèquement impossible, contrairement au transport par trains entiers – nous en avons tiré les conséquences s’agissant de la structure de notre offre. L’aide de l’État semblait encore plus insuffisante par comparaison avec le secteur du transport routier. Le fret ferroviaire supporte – c’est toujours vrai – tous ses coûts. Les camions paient-ils les dégâts qu’ils occasionnent sur les routes nationales ?

M. le président David Valence. L’aide à la pince était en effet abordée chaque année lors du débat budgétaire et donnait lieu, en dépit de son faible montant, à des débats nourris. Il faut, me semble-t-il, reconnaître que nous avons désormais des perspectives jusqu’en 2030, ce qui est inédit, et que le niveau des aides au péage de fret et aux services de wagon isolé ne l’est pas moins.

Je voudrais nuancer les observations de M. Emmerich sur les caractères fondamentaux de notre pays. Indiscutablement, la désindustrialisation a amoindri la pertinence du fret ferroviaire en France. Toutefois, notre pays n’en est pas moins une zone de passage, ce que n’est pas l’Italie. Très industrialisée au nord, notamment dans le domaine des machines-outils où elle est très performante, elle est, pour le fret, davantage une zone de destination et d’expédition – vers et depuis l’est, le nord et l’ouest – que de circulation, notamment par comparaison avec la France. Pourtant, la part du fret ferroviaire y a augmenté au cours des dernières années ; dans notre pays, elle a diminué.

Certes, le nord-est de la France, où je suis élu, est une grande région de fret ferroviaire, mais tel est le cas de toute la façade orientale du pays, notamment de la vallée du Rhône, qui est traversée par d’intenses flux de marchandises, et qui est même le principal corridor de transit de marchandises entre la mer du Nord et la mer Méditerranée. Par sa position d’isthme du continent européen, la France est une zone de contact et de trafic, bien davantage que l’Espagne et l’Italie.

Ma formation d’historien, qui inclut un peu de géographie, me rend méfiant vis-à-vis de toute forme de déterminisme.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Les plans Véron et Marembaud ont fait l’objet de plusieurs critiques. L’une d’entre elles porte sur l’abandon progressif du service de wagon isolé, donc de la construction artificielle de la production autour du transport diffus.

Pour certains – vous l’avez dit en creux –, en s’alignant sur les nouveaux entrants, en optant pour les trafics de point à point, considérés comme rentables, et en détricotant progressivement le transport par wagon isolé au profit de l’offre « multi-lots multi-clients », SNCF Fret a affaibli la logique industrielle sur laquelle elle a été bâtie. En délaissant le diffus et le transport par wagon isolé, SNCF Fret se serait engagé dans un cercle vicieux, dans la mesure où le cœur de métier, donc la rentabilité du service de fret dans notre pays, réside, nonobstant la désindustrialisation, dans la production artificielle à partir du transport diffus. Partant, cette déconstruction des boucles de fret a produit un gâchis en matière de productivité du travail et de capital engagé.

Quelle appréciation portez-vous sur cette critique fondamentale de la trajectoire de production mise en œuvre par ces plans ? J’imagine que vous êtes toujours certains de leur bien-fondé. Pourtant, leurs résultats bruts n’ont pas été, tant s’en faut, à la hauteur des objectifs visés. Avez-vous, à un moment ou à un autre, douté du bien-fondé de la stratégie déployée de 2003 à 2010 ?

M. Alain Krakovitch. De 2003 à 2006, l’abandon du transport par wagon isolé n’était pas à l’ordre du jour. Certes, ses difficultés économiques étaient réelles, mais la construction de grands axes et de zones de fret, sur le modèle de tapis roulants reliant les gares de triage, reposait sur ce mode de transport.

Il s’agissait de sortir d’une logique de « dentelle », consistant à former un train sitôt que le nombre de wagons à la sortie de la gare de triage est suffisant, et de passer à une logique industrielle, selon laquelle les trains, constitués soit de wagons isolés soit de lots, sont moins nombreux mais circulent systématiquement, ce qui permet d’en assurer le suivi et la ponctualité. L’adoption d’une logique de grands axes et de tapis roulant démontre qu’il ne s’agissait pas de recentrer l’activité sur le trafic point à point.

Au demeurant, ce passage à une logique industrielle n’allait pas de soi. Il était critiqué des deux bords : par les tenants du passé, qui souhaitaient rétablir la construction des trains selon les besoins, et par ceux qui rappelaient que la logique industrielle n’a pas d’intérêt sans la certitude de remplir les trains. Cette vision était ambitieuse – trop, même. Nous avons créé des tapis roulants, mais un tapis roulant ne marche que s’il est rempli ; à défaut, il coûte cher. Les opposants à cette logique disaient que le fret ferroviaire, dans notre pays, ne peut pas prendre un tour industriel. D’après eux, seule la logique de dentelle, certes un peu folle si l’on se souvient qu’il s’agit de mettre en mouvement 1 800 tonnes, convient, d’autant que l’avenir commandait d’être encore davantage au service du client et de s’adapter à la demande.

La logique industrielle qui fut adoptée n’était donc nullement incompatible avec celle du wagon isolé, dont la disparition n’était absolument pas envisagée.

M. Hubert Wulfranc, rapporteur. Le plan de discontinuité repose sur le choix de focaliser la nouvelle entité chargée du fret au sein de la SNCF sur la gestion capacitaire. Nous avons entendu des avis très inquiets au sujet de l’aptitude de cette nouvelle entité à trouver une place sur le marché. À la lumière de votre expérience, quels sont les défis qui l’attendent ?

M. Matthias Emmerich. Je ne connais pas le détail et je suis maintenant un peu éloigné de ces questions, mais il est clair que cela sera extrêmement difficile. Les flux qui vont être ouverts à la concurrence extérieure ne sont pas les moins rentables, les moins massifs et les moins pertinents. C’est une étape supplémentaire dans une réforme qui a déjà conduit Fret SNCF à perdre les deux tiers de ses effectifs, passés de 15 000 à 5 000 agents. Ce n’est pas comme si Fret SNCF était resté les bras croisés pendant la période précédente – et je rends hommage au travail absolument considérable effectué par Sylvie Charles et Frédéric Delorme. On demande un effort supplémentaire à une entité qui en a déjà consenti beaucoup.

Ce plan pourrait peut-être se dérouler dans les conditions les moins mauvaises si la politique publique d’équité concurrentielle – et donc de prise en charge des péages par l’État – est poursuivie, afin que le marché se retourne dans les années à venir. L’amputation serait moins douloureuse avec un marché qui se développe, ce qui suppose que l’État prenne ses responsabilités vis-à-vis du fret ferroviaire et fasse en sorte de garantir un niveau de profitabilité suffisant à l’ensemble des opérateurs, y compris Fret SNCF. C’est tout ce qui peut atténuer les très grandes difficultés que l’on peut anticiper.

M. Alain Krakovitch. Je vais vous faire part d’une opinion personnelle, qui est probablement partagée par beaucoup de cheminots – et pas seulement ceux qui ont travaillé dans le fret. Il y a un très vif sentiment d’injustice.

Par-delà tout ce qui a très bien été décrit par M. Emmerich s’agissant de la relation de la SNCF avec l’État et de la responsabilité de ce dernier, le fait est que la SNCF a choisi d’investir de l’argent dans une activité qui en perdait beaucoup – et qui en aurait perdu quoi qu’il arrive. On vient de décrire le transport par wagon isolé, activité sur laquelle seule la SNCF s’était positionnée et qui perdait de l’argent. Je me souviens très bien qu’à l’époque il n’était pas complètement évident de se dire que la SNCF allait consacrer à cette activité plusieurs milliards qu’elle ne pourrait pas utiliser ailleurs – en particulier pour développer le transport de voyageurs, beaucoup plus rentable !

Nous avions le sentiment d’être responsables en mettant des milliards dans une activité certes non rentable, mais dont nous avions conscience qu’elle était nécessaire pour le pays et d’un point de vue écologique. Le fait que cela nous soit reproché aujourd’hui est vécu comme quelque chose de très injuste, d’autant qu’on nous demande d’investir encore 5 milliards d’euros dans cette activité.

Je reconnais qu’une négociation est en cours, que les 5 milliards d’euros ne sont plus sur la table et qu’un plan a été prévu par Frédéric Delorme. Tout cela est cohérent et, au fond, le trafic et les effectifs seront assez peu réduits. Le plan de discontinuité nous offre des perspectives, sous réserve que les différentes aides au fret s’inscrivent bien dans la durée.

Encore une fois, je suis plutôt convaincu que le fret ferroviaire peut vivre dans ce pays. Les conditions du plan de discontinuité et les deux « NewCo » qui vont être créées devraient permettre d’y arriver.

Mais cela n’efface pas complètement le sentiment d’injustice.

M. le président David Valence. Dans l’enquête approfondie sur Fret SNCF, les aides publiques considérées comme indues avaient plusieurs dimensions.

La première était constituée par la compensation de son déficit récurrent, qui était de l’ordre de 260 à 400 millions par an durant les années où M. Emmerich exerçait des responsabilités. On peut considérer que cette aide était pour partie nécessaire parce que les politiques publiques menées par ailleurs pour compenser l’absence intrinsèque de rentabilité de certaines activités – dont le fret ferroviaire – étaient insuffisantes. On peut comprendre le sentiment d’injustice dont vous avez parlé, puisque les 5,3 milliards de dettes effacées correspondent en grande partie à ce que le groupe public a été obligé d’investir pour faire face au soutien insuffisant du fret par les pouvoirs publics.

Mais ces 5,3 milliards résultent aussi de la reprise de la dette de Fret SNCF et de sa recapitalisation en 2019.

Le paradoxe est que cette somme découle pour partie des effets d’une insuffisance de politique publique et pour partie d’une politique publique trop forte.

Êtes-vous d’accord avec cette formulation ?

M. Matthias Emmerich. Je ne crois pas. L’histoire est beaucoup plus simple. Les 5,2 milliards d’euros sont le résultat de la prise en compte insuffisante par l’État de ce qui était nécessaire pour assurer la rentabilité du fret ferroviaire pendant quinze ans.

Il se trouve qu’il y avait une dette au départ et qu’un taux normatif de 6 % lui a été appliqué, en accord avec la Commission. Ce taux a conduit à un triplement de cette dette en quinze ans. C’est en quelque sorte le prix du temps.

Je ne vois pas deux origines à cette somme de 5,2 milliards d’euros. Selon moi, elle est le résultat du refus pendant quinze ans de mettre en place un dispositif spécifique pour le fret. D’une certaine manière, l’État évitait ainsi de demander des crédits à votre assemblée et laissait l’EPIC SNCF – et indirectement les activités voyageurs – combler le déficit année après année sans que cela mette en péril la SNCF.

Si je rentre encore plus dans les détails, la SNCF ne payait évidemment pas un taux de 6 %. Ce taux était normatif et une partie des pertes présente donc un caractère virtuel. En fait, la SNCF empruntait à des taux qui étaient deux fois moindres.

M. le président David Valence. Je n’ai sans doute pas été assez explicite.

Une part des 5,3 milliards d’euros correspond à la somme des aides versées par le groupe public ferroviaire à sa branche fret pour compenser son déficit. Mais ce montant résulte d’une addition. Il comprend aussi la dette de Fret SNCF, dans le cadre de la reprise d’une partie de la dette de l’ensemble du groupe public ferroviaire par l’État en 2019-2020, et l’effet de la recapitalisation. Ces trois dimensions figurent clairement dans la lettre de la Commission annonçant le lancement d’une enquête approfondie.

On peut difficilement dire que reprendre la dette d’un groupe ou le recapitaliser est une manière de se défausser de sa responsabilité. C’est même le contraire.

À partir du moment où des sociétés anonymes ont été créées, il n’y a plus d’aide publique possible au titre du déficit. Votre raisonnement est très juste pour tout ce qui s’est passé avant 2019. Mais la reprise de dette et la recapitalisation sont aussi considérées comme des aides publiques indues par la Commission européenne.

M. Alain Krakovitch. Je comprends très bien la distinction que vous faites entre le déficit récurrent d’une part et la reprise de la dette et la recapitalisation d’autre part. Mais la dette est aussi le résultat des déficits et, pour beaucoup de cheminots, c’est bien le problème.

M. le président David Valence. Le raisonnement est juste du point de vue de la SNCF. Mais ce n’est pas la même chose pour les décideurs publics. Ceux qui choisissent de reprendre la dette ne sont pas ceux qui ont laissé la SNCF compenser les déficits de Fret SNCF pendant quinze ans. Et il convient de préciser que les politiques publiques menées désormais sont différentes.

M. Matthias Emmerich. Je ne connais pas les détails du dossier aussi bien que vous, mais nous avions déjà réfléchi à cette réforme lorsque je travaillais à la SNCF. Nous savions bien qu’il n’y avait pas d’autre choix que de laisser à la SNCF la dette de Fret SNCF, faute de quoi cette dernière société aurait été immédiatement en faillite. D’une certaine manière, c’était l’aboutissement de quinze ans de virtualité des comptes.

La reprise de la dette de la SNCF par l’État est un sujet complètement différent, puisqu’à ma connaissance cette dette correspond à celle de SNCF Réseau et pas à celle de SNCF Mobilités de l’époque. SNCF Réseau a désormais des comptes séparés. Mais sa dette de 25 milliards n’est pas celle de la SNCF. Il ne faut pas confondre les deux sujets, même si la Commission le fait peut-être.

M. le président David Valence. C’est très clair.

Mme Sylvie Ferrer (LFI-NUPES). M. Krakovitch a cité l’enjeu climatique, qui est déterminant. On sait que l’activité humaine est responsable du dérèglement climatique, notamment en raison des transports. La logique voudrait donc que l’on organise le report modal des marchandises vers le train.

Quel est votre avis sur l’abandon de l’écotaxe ? Ce dispositif aurait permis de rééquilibrer les transports de marchandises en favorisant davantage le ferroviaire.

M. Matthias Emmerich. Il y a deux manières de créer de l’équité en matière d’émissions de CO2. L’une consiste à aider les gens qui émettent moins – surtout s’ils ont des coûts supérieurs – et l’autre à pénaliser ceux qui émettent plus. L’idéal, c’est de faire les deux.

La question concerne le fret, mais on peut aussi la poser pour le transport de voyageurs. Le kérosène n’est pas taxé en Europe pour les vols intérieurs. C’est selon moi une aberration. Le fait d’avoir reculé sur les péages routiers pour les poids lourds en France est une catastrophe en général, et pour le fret ferroviaire en particulier.

M. Alain Krakovitch. Le paradoxe est que nous attendions cette écotaxe depuis des années – et que nous l’attendons encore. Cela fait un peu mal de voir les vestiges du dispositif qui sont encore installés sur nos autoroutes.

Cela fait aussi partie des éléments qui sont à l’origine de la dette de Fret SNCF. La décision de mettre en place l’écotaxe découlait du constat fait depuis de nombreuses années de la nécessité d’un rééquilibrage entre les transports routier et ferroviaire.

C’est pourquoi, encore une fois, j’ai du mal à faire une différence entre le déficit récurrent et la somme des déficits précédents. L’absence d’écotaxe est l’un des éléments qui montre que les politiques publiques menées n’ont pas permis d’éviter l’accumulation de la dette de Fret SNCF.

Mme Mireille Clapot (RE). J’ai été frappée par la complémentarité de vos visions avec, d’un côté, l’approche industrielle attachée à la qualité de service – notion qui m’est chère – et, de l’autre, l’approche financière – tout aussi louable. Les deux sont nécessaires pour le fret ferroviaire, activité d’une extrême complexité.

Je ne vois pas les choses comme vous, monsieur Emmerich. On ne peut pas dire que le fret ferroviaire serait réservé aux régions industrielles. Dans ma circonscription de la vallée du Rhône, on voit passer des trains chargés d’automobiles, de primeurs ou d’eau minérale.

Le développement insuffisant du fret ferroviaire est peut-être lié au fait que les externalités négatives liées au transport par camion ne sont pas assez prises en compte. Si l’on raisonne globalement, le fret ferroviaire est bien plus écologique et donc profitable pour la société.

Le paysage du fret ferroviaire va complètement changer avec la solution de discontinuité. Comment voyez-vous le futur de cette activité ? Cette solution subie peut-elle finalement constituer une opportunité pour relancer le fret ferroviaire ? Ou bien le déclin est-il inéluctable, de sorte que nous n’y arriverons pas ?

M. Matthias Emmerich. Mon propos consistait à dire que la France n’est pas un pays de fret ferroviaire. J’ai ajouté que c’était la conséquence de trois facteurs : la faible densité, la faible part de l’industrie dans le PIB et les très fortes différences entre l’Est et l’Ouest ainsi qu’entre le Nord et le Sud. L’Est offre des conditions plus favorables au fret ferroviaire – et le Nord-Est plus encore.

Cela nous ramène au transport par wagon isolé. Le fait de prévoir un filet universel pour l’ensemble du pays, par analogie avec le service postal, ne permet pas de remplir les trains. Le fret ferroviaire est au fond assez simple. Il faut une locomotive qui tracte de préférence trente à quarante wagons plutôt que dix, afin de transporter des biens qu’il est difficile d’acheminer par la route. C’est le cas pour les bobines d’acier laminées à chaud et pour les produits chimiques. C’est moins vrai pour l’eau minérale. Et il faut des industries qui ont besoin de grandes capacités d’emport, avec de préférence pas d’exigences de juste-à-temps – car cela suppose une ponctualité que le fret a du mal à respecter.

Le fret ferroviaire a évidemment un avenir dans ce pays. Mais cela nécessite que l’État poursuive ses politiques publiques d’aide, indispensables pour toutes les raisons précédemment exposées, et que les politiques de pénalisation des émetteurs de gaz carbonique soient au juste niveau. Je sais bien que s’exercent la pression sociale et celle du lobby routier.

Le monde est entré dans un réchauffement climatique catastrophique. Les problèmes sont déjà là. Il faut donc faire payer à l’ensemble des opérateurs le juste prix des coûts des émissions de CO2. C’est vrai pour les poids lourds comme pour le transport aérien. Et cela permettra au fret ferroviaire de disposer d’aides d’État durables pour regagner des parts de marché. C’est mécanique.

M. Alain Krakovitch. Je suis très optimiste. L’évolution que l’on constate depuis un an dans le transport de voyageurs est quand même frappante. On n’avait jamais vécu cela. Les trains sont pleins, tout particulièrement les TGV.

Cela s’accompagne d’une prise de conscience non seulement par la collectivité, mais aussi par Gouvernement, de la nécessité d’aider le transport ferroviaire. Je ne vais pas revenir sur les efforts consentis par les régions en ce qui concerne les TER.

D’une certaine manière, le wagon isolé est au fret ferroviaire ce que le train de nuit est au transport de voyageurs. On a compris que le train de nuit ne pouvait pas être rentable. C’est mécanique : on vend un siège de TGV 4,5 fois par jour alors qu’une couchette, par définition, ne peut être vendue qu’une fois par nuit. Pour autant, c’est un produit que l’on a décidé de développer et pour lequel nous avons obtenu des subventions. Je ne vois pas pourquoi il n’en serait pas de même pour le wagon isolé. Le transport par train entier peut se développer naturellement, et même sans aide dans certains cas. Ce n’est pas le cas pour le wagon isolé ou ses avatars, comme le « multi-lots multi-clients » : il leur faut des aides.

Une prise de conscience est en cours et je suis convaincu qu’elle va croître, parce que la situation climatique ne va pas s’arranger. Le président Valence a rappelé que les aides étaient désormais connues jusqu’en 2030. Je pense qu’elles ne pourront qu’augmenter. Le fret ferroviaire a vraiment un avenir dans ce pays, quelle que soit la destination.

Des comparaisons avec l’Italie ont été faites lors de cette audition, mais pas avec la Suisse. Comme cette dernière, la France est un pays de transit. La Suisse a interdit le transit des poids lourds et a mis en place des autoroutes ferroviaires. Nous n’en sommes qu’au début, mais on ne devrait plus avoir un camion en transit sur nos routes dans quelques années. C’est une évidence et nous allons y arriver.

M. Matthias Emmerich. Mais cela nécessite des investissements considérables dans les infrastructures, puisqu’il faut créer des terminaux et améliorer les accès, notamment avec des voies dédiées. Et on a pris beaucoup de retard. Je suis parfaitement d’accord avec ce que dit M. Krakovitch, mais tout cela nécessite une politique publique forte.

50. Audition, ouverte à la presse, de M. Jonathan Delisle, président des transports Delisle, et de M. Aurélien Baehl, directeur général du groupe Mauffrey (9 novembre 2023)

M. le président David Valence. Nous reprenons nos travaux cet après-midi en accueillant deux entreprises bien connues dans le domaine de la logistique en France : l’entreprise Delisle, représentée par son président M. Jonathan Delisle, et l’entreprise Mauffrey, représentée par son directeur général M. Aurélien Baehl. Messieurs, nous vous remercions de vous être mobilisés pour venir répondre à notre commission d’enquête dédiée au fret ferroviaire et qui explore deux angles particuliers.

Le premier consiste à comprendre les raisons du déclin du fret ferroviaire en France depuis le début des années 2000 en examinant le rôle de la libéralisation à partir de 2005-2006. Nous cherchons également à anticiper les opportunités de rebond pour ce mode de transport, combiné avec d’autres modes, car chacun sait que nous ne créerons probablement pas des installations terminales embranchées dans toutes les usines de France.

Le deuxième angle de notre enquête consiste à essayer de comprendre la décision prise par le gouvernement français de retenir une solution de discontinuité pour essayer de protéger les activités de Fret SNCF, en tout cas l’activité de fret ferroviaire public, d’une condamnation qui pourrait avoir lieu dans une période de dix-huit à vingt-quatre mois à la suite de la décision de la Commission européenne prise le 18 janvier de cette année. Cette solution bouleverse quelque peu le fret ferroviaire, notamment les clients les plus captifs, c’est-à-dire ceux qui utilisent le wagon isolé sur lequel Fret SNCF est encore très présente alors qu’elle ne représente plus que 48 % de l’activité totale de fret ferroviaire dans notre pays.

Bien que les groupes que vous représentez soient souvent considérés comme des groupes routiers, nous savons que vous vous posez de nombreuses questions sur la décarbonation des transports et que, depuis de nombreuses années, vous avez recours à d’autres modes de transport pour votre logistique, y compris le fluvial et le ferroviaire. Nous souhaitons donc vous entendre sur le regard que vous portez sur le mode de transport ferré en France aujourd’hui et les changements survenus lors des années écoulées. Plus précisément, nous aimerions connaître votre appréciation de sa pertinence économique, écologique et technologique par rapport aux marchandises que vous transportez pour vos clients.

Nous aimerions également vous entendre sur les échos que vous avez pu avoir de la situation actuelle et des derniers mois de Fret SNCF et du fret ferroviaire. Après le redressement noté en 2021-2022, qui était plutôt significatif au regard d’une tendance à la baisse presque constante depuis le début des années 2000, certains interlocuteurs, en particulier ceux du transport combiné, ont exprimé leurs inquiétudes, notamment au sujet du coût de l’énergie. Ils ont indiqué que le fret ne se portait pas bien ces derniers mois. Vous pourrez également nous fournir des éclaircissements sur la manière dont le monde des logisticiens, où parfois la solution du fret ferroviaire était perçue comme complexe et un peu poétique pour certaines marchandises, considère aujourd’hui cette solution modale. Certains interlocuteurs récents, y compris des chargeurs, semblent la considérer désormais avec un regard quelque peu différent.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Jonathan Delisle et M. Aurélien Baehl prêtent serment.)

M. Aurélien Baehl, directeur général du groupe Mauffrey. Je vous remercie d’avoir invité le groupe Mauffrey et je présente les excuses de MM. Dominique Mauffrey et Fabrice Grandgirard, qui ne peuvent pas être présents aujourd’hui.

Le groupe Mauffrey est une société familiale fondée en 1964 et basée dans les Vosges, ayant son siège à Saint-Nabor. Nous sommes actifs dans le transport, la logistique et la manutention, principalement au service de clients industriels. Nous employons environ 4 500 personnes en France. En ce qui concerne le transport, 90 % de nos prestations se font par la route, tandis que les 10 % restants se partagent entre le transport fluvial et ferroviaire. Bien que cette part puisse sembler modeste, nous sommes passés de 0 % à 10 % depuis 2018, ce qui traduit la volonté du groupe de se développer dans ce secteur.

Nous avons en outre toujours attaché une grande importance aux aspects extra-financiers. En 2012, nous avons mis à la route le premier tracteur au gaz en France ; en 2017, nous avons créé une fondation d’entreprise et, en 2022, nous avons inauguré notre campus de formation, la Mauffrey Academy. Cette dernière vise à former 300 professionnels du transport chaque année dans un contexte de pénurie sur le marché de l’emploi. De plus, nous visons une réduction d’environ 50 % de nos émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030.

Certaines interventions lors de vos auditions précédentes opposaient de manière assez nette le rail et la route, alors que nous sommes convaincus qu’ils sont complémentaires, et non en concurrence directe. Notre ambition, en nous appuyant sur notre expérience dans le transport routier, correspond à devenir un acteur légitime dans le domaine ferroviaire. De plus, cette expérience doit nous servir à proposer des prestations complètes autour du train, c’est-à-dire comprenant également le pré-acheminement en camion et le post-acheminement en camion, le tout en parfaite coordination avec le train. Nous souhaitons également proposer des prestations de report modal inversé en cas d’urgence, c’est-à-dire lorsque le train est immobilisé ou qu’il ne part pas. Cette solution permet d’éviter toute rupture dans les chaînes logistiques de nos clients. Ce problème est souvent associé au transport ferroviaire, comme l’ont mentionné certains chargeurs lors de précédentes auditions.

Une autre opposition faite entre les deux modes est liée aux émissions de gaz à effet de serre : le train émet beaucoup moins de gaz à effet de serre par tonne transportée que la route. Or la stratégie nationale bas carbone vise une réduction d’environ 30 % des émissions du secteur du transport d’ici à 2030 et une neutralité carbone d’ici à 2050. Si ces ambitions se concrétisent, le transport routier et le transport ferroviaire seront sur un pied à égalité en termes d’émissions de gaz à effet de serre dans dix, vingt ou vingt-cinq ans. Par conséquent, la situation actuelle connaîtra une transformation radicale. Au sujet de l’argent public investi dans la décarbonation, nous posons la question du curseur entre le rail et la route. Actuellement, la route et le rail représentent respectivement 87 % et 9 % du transport de marchandises en France. La route offre donc un réel potentiel de réduction des émissions et nous nous interrogeons sur la répartition des investissements publics entre le ferroviaire et la route, surtout compte tenu des écarts parfois importants dans les montants alloués. La route a encore un long chemin à parcourir alors que le rail est déjà très vertueux. Actuellement, les transporteurs sont cependant confrontés à un mur d’investissement, car les coûts nécessaires pour mettre des camions plus propres à la route sont faramineux.

M. Jonathan Delisle, président des transports Delisle. Je vous remercie également d’avoir invité le groupe Delisle. Nous sommes une société familiale fondée en 1977 et située à La Ferté-Gaucher, en Seine-et-Marne, à l’extrême est de la région Île-de-France. Nous sommes aujourd’hui implantés sur vingt-cinq sites en France et nous comptons environ 1 500 salariés, dont 1 100 conducteurs routiers. Notre expérience dans le rail est relativement récente : nous avons lancé notre premier conteneur-citerne il y a quatre ans à la demande d’un de nos clients. Il y a quinze ou vingt ans, nous n’étions pas nécessairement convaincus du développement futur du rail, mais notre perspective s’est aujourd’hui totalement inversée. Nous parlons bien sûr de transition énergétique et le transport combiné rail-route constitue l’une des solutions pour décarboner les transports. Outre les avantages en matière de transition énergétique, nous considérons également les questions de sécurité, car un train, comparé à un camion sur la route, représente moins de danger pour les usagers. De plus, la déformation des chaussées représente un coût non négligeable, sachant que le bitume est fabriqué à base pétrole. Nous considérons enfin les problèmes d’embouteillages.

J’aimerais également ajouter l’aspect social, car nous faisons face aujourd’hui à une pénurie de conducteurs, bien que nous en souffrions en moindre mesure pour le moment en raison d’une activité quelque peu ralentie. Cependant, l’activité reprendra d’ici un an et la pénurie sera de nouveau à l’ordre du jour, car aucune amélioration n’est attendue avant la fin de la décennie. De plus, nous faisons face à un effet sociétal : les salariés, y compris les conducteurs routiers, aspirent à plus de temps libre et à une meilleure conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle. Pour un conducteur routier longue distance qui passe quatre à cinq nuits par semaine dans son camion, le transport combiné présente des avantages. En plaçant les camions sur le train, ou du moins les remorques sur le train, un seul conducteur transborde au chargement et récupère en sortie, ce qui diminue très fortement le nombre de découches. Ces éléments peuvent donc rendre plus attractif le métier de conducteur routier.

Nous tentons de développer ce mode de transport et nos clients nous poussent en ce sens, car ils sont également contraints de décarboner leur chaîne logistique. Malheureusement, il existe encore des points négatifs, notamment en ce qui concerne la fiabilité, les temps de transport et les interruptions possibles du train. Par exemple, en cas de tempêtes ou d’évènements sociaux, le trafic des lignes peut être perturbé – mais ces problèmes ne sont pas insurmontables de mon point de vue. Le dernier problème concerne la saturation des gares multimodales. Par exemple, nous travaillons avec les gares de Valenton et de Noisy-le-Sec et celles-ci sont complètement saturées, sans oublier la congestion du trafic routier qui achemine vers ces gares.

Je pense qu’une stratégie devrait considérer l’implantation de gares multimodales en grande périphérie des agglomérations. Par exemple, nous sommes à 80 kilomètres de Paris et avons acquis une friche industrielle de près de 10 hectares à La Ferté-Gaucher. Nous avons un embranchement ferroviaire au pied de l’usine et une ancienne voie ferrée reliait autrefois Paris à La Ferté-Gaucher, mais malheureusement, le tronçon entre Coulommiers et La Ferté-Gaucher a été suspendu il y a vingt ans. La mairie, quelques acteurs locaux et le groupe Delisle militent pour qu’une étude soit menée pour la réhabilitation de cette ligne, qui pourrait avoir du sens à la fois pour les voyageurs, en répondant à la demande locale, et potentiellement pour le fret ferroviaire, ce qui optimiserait la ligne et rendrait son exploitation ainsi que son entretien plus rentables. Cependant, nous faisons face à un obstacle politique, car un membre du Gouvernement, ancien maire de Coulommiers, s’oppose fortement au retour du rail entre Coulommiers et La Ferté-Gaucher. Nous sommes un peu bloqués, ce qui est dommage car nous entendons en même temps les annonces favorables au sujet du développement du fret ferroviaire du Gouvernement, du Président de la République, de la Première ministre et du ministre des transports. Cependant, au niveau local, nous faisons face à des refus, notamment de la part des communautés communes et de la région Île-de-France, qui n’a même pas envisagé l’idée de réaliser une nouvelle étude. Elle se fonde sur une étude datant de 2011, époque à laquelle nous n’avions pas les mêmes enjeux de transition énergétique. Les petites lignes permettraient pourtant de décongestionner les gares de la région parisienne qui sont saturées et, par conséquent, d’améliorer les flux.