rapport sur le projet de loi, adopté, par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration (n°1855). — Synthèse, commentaires d’articles, avis de la commission des Affaires étrangères, personnes entendues

Un amendement des rapporteurs ([589]) a été adopté en séance publique, avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement, modifiant l’article L. 732-2 du CESEDA pour faire peser les frais de l’assignation à résidence sur l’étranger faisant l’objet de cette mesure.

3. La position de la Commission

La Commission des lois a adopté deux amendements de votre rapporteur M. Philippe Pradal. L’amendement CL1592 ([590]) précise qu’en cas d’insolvabilité de l’étranger assigné à résidence, les frais d’assignation sont pris en charge par l’État. L’amendement CL1593 ([591]) prévoit des conditions spécifiques de mise en œuvre du deuxième renouvellement de 45 jours de la période d’assignation à résidence, qui doit faire l’objet d’une décision spécialement motivée de l’administration et qui n’est justifié qu’en cas de circonstances particulières.

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Article 14 D (art. L. 711-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Unicité de l’attribution de l’aide au retour

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Adopté en séance publique à l’initiative des rapporteurs ([592]), avec un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement, l’article 14 D consacre le principe d’unicité de l’attribution de l’aide au retour versée par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII).

➢ Dernière modification règlementaire intervenue

L’article 3 de l’arrêté du 9 octobre 2023 relatif à l’aide au retour et à la réinsertion précise que « nul ne peut bénéficier plus d'une fois de ces aides ».

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L’article L. 711-2 du CESEDA dispose que « l’étranger qui fait l'objet d’une décision portant obligation de quitter le territoire français peut solliciter un dispositif d’aide au retour dans son pays d’origine ». L’article R. 711-4 du même code énumère les éléments pouvant faire l’objet d’une telle aide : la prise en charge des frais de réacheminement ; une allocation destinée à faciliter la réinsertion dans le pays de retour ; le cas échéant, une aide technique et un suivi de projet. Aux termes de l’article R. 711-5 du CESEDA, la mise en œuvre de l’aide est assurée par l’OFII.

L’article 3 de l’arrêté du 9 octobre 2023 relatif à l’aide au retour et à la réinsertion précise que nul ne peut bénéficier plus d’une fois de ces aides.

2. Le dispositif introduit en séance publique

L’article 14 D complète l’article L. 711-2 du CESEDA pour préciser que l’aide au retour ne peut être attribué qu’une seule fois.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 14 E (supprimé) (art. L. 751-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Extension des cas de placement en rétention des étrangers soumis au règlement « Dublin »

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Adopté en séance publique au Sénat à l’initiative des rapporteurs ([593]), avec un avis favorable de la commission, mais un avis défavorable du Gouvernement, l’article 14 E étend les cas dans lesquels un étranger soumis au règlement dit de « Dublin » peut être placé en rétention pour une durée de 48 heures aux situations dans lesquelles l’étranger a dissimulé des éléments de son parcours migratoire, de sa situation familiale ou de ses demandes antérieures d’asile, ainsi qu’aux cas où il a refusé de se soumettre à l’opération de relevé d’empreintes digitales ou a altéré volontairement ces empreintes digitales pour empêcher leur enregistrement.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 1er de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen établit une liste des critères permettant d’établir un risque non négligeable de fuite justifiant le placement de l’étranger en rétention.

L’article 29 de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie revient sur cette liste, pour en supprimer la mention de la dissimulation par l’étranger d’éléments relatifs à « son parcours migratoire, sa situation familiale ou ses demandes antérieures d’asile ».

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission des lois a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Le règlement du Parlement européen et du Conseil européen n° 604-2013 du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride ([594]), dit « Règlement Dublin III », dispose qu’une demande d’asile est examinée par un seul pays européen. Plusieurs critères sont pris en compte pour déterminer le pays concerné.

Le chapitre Ier du titre V du livre VII du CESEDA prévoit les mesures applicables aux décisions de transfert vers l’État responsable de la demande d’asile dans le cadre de la procédure de Dublin. L’autorité administrative peut, aux termes de l’article L. 751-9 de ce code, placer en rétention, pour une durée de quarante-huit heures, l’étranger faisant l’objet d’une requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge, afin de prévenir un risque non négligeable de fuite tel que défini à l’article L. 751-10, dans la mesure où le placement en rétention est proportionné et si les dispositions de l’article L. 751-2 ne peuvent être effectivement appliquées.

La définition du risque non négligeable de fuite est établie dans le cadre d’une liste de situations figurant à l’article L. 751-10 du même code :

« 1° L’étranger s’est précédemment soustrait, dans un autre État membre, à la détermination de l’État responsable de l’examen de sa demande d’asile ou à l’exécution d’une décision de transfert ;

2° L’étranger a été débouté de sa demande d’asile dans l’État membre responsable ;

3° L’étranger est de nouveau présent sur le territoire français après l’exécution effective d’une décision de transfert ;

4° L’étranger s’est soustrait à l’exécution d’une précédente décision d’éloignement ;

5° L’étranger, aux fins de se maintenir sur le territoire français, a contrefait, falsifié ou établi sous un autre nom que le sien un titre de séjour ou un document d’identité ou de voyage ;

6° L’étranger a dissimulé des éléments de son identité ; la circonstance tirée de ce qu’il ne peut justifier de la possession de documents d’identité ou de voyage en cours de validité ne peut toutefois suffire, à elle seule, à établir une telle dissimulation ;

7° L’étranger qui ne bénéficie pas des conditions matérielles d’accueil prévues au titre V du livre V ne peut justifier du lieu de sa résidence effective ou permanente ;

8° L’étranger qui a refusé le lieu d’hébergement proposé en application de l’article L. 552-8 ne peut justifier du lieu de sa résidence effective ou permanente ou […] l’étranger qui a accepté le lieu d’hébergement proposé a abandonné ce dernier sans motif légitime ;

9° L’étranger ne se présente pas aux convocations de l’autorité administrative, ne répond pas aux demandes d’information et ne se rend pas aux entretiens prévus dans le cadre de la procédure de détermination de l’État responsable de l’examen de sa demande d’asile ou de l’exécution de la décision de transfert sans motif légitime ;

10° L’étranger s’est précédemment soustrait aux obligations prévues aux articles L. 721-6 à L. 721-8, L. 731-1, L. 731-3, L. 733-1 à L. 733-4, L. 733-6, L. 743-13 à L. 743-15 et L. 751-5 ;

11° L’étranger a explicitement déclaré son intention de ne pas se conformer à la procédure de détermination de l’État responsable de l’examen de sa demande d’asile ou à la procédure de transfert. »

2. Le dispositif introduit en séance publique

Issu de l’adoption en séance publique de l’amendement n° 639 ([595]) des rapporteurs, l’article 14 E complète la liste des cas dans lesquels l’autorité administrative peut placer en rétention, pour une durée de quarante-huit heures, un étranger dans le cadre de la mise en œuvre de la procédure dite « de Dublin ».

Sont ainsi ajoutés à la liste des cas énumérés à l’article L. 751-10 du CESEDA ceux dans lesquels l’étranger refuse la prise de ses empreintes digitales ou les altère volontairement et ceux dans lesquels il dissimule des éléments de son parcours migratoire, de sa situation familiale, ainsi que de ses demandes antérieures d’asile. Le Sénat reprend ici une disposition votée dans le cadre de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen, puis supprimée par l’article 29 de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie.

3. La position de la Commission

La Commission des lois, adoptant six amendements identiques ([596]), dont un amendement CL1594 de votre rapporteur M. Philippe Pradal, a supprimé l’article 14 E.

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Article 14 F (art. L. 824-4, L. 824-5, L. 824-6 et L. 824-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Renforcement des sanctions pénales en cas de non-respect des prescriptions de l’assignation à résidence

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Adopté à l’initiative des rapporteurs ([597]) en séance publique, avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement, l’article 14 F renforce les sanctions pénales en cas de non-respect des prescriptions de l’assignation à résidence.

Les peines d’emprisonnement déjà prévues par le CESEDA sont ainsi assorties d’une amende lorsque l’assigné rejoint le lieu d’assignation en dehors des délais prescrits (15 000 euros d’amende), ne respecte pas les obligations de présentation aux forces de l’ordre, les prescriptions liées au port du bracelet électronique ou l’interdiction de se trouver en relation avec certaines personnes liées à des activités terroristes (3 750 euros d’amende).

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission des lois a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

La sous-section 1 de la section II du chapitre IV du titre II du livre VIII du CESEDA prévoit des sanctions pénales en cas de méconnaissance des prescriptions liées à l’assignation à résidence :

- trois ans d’emprisonnement pour l’étranger assigné à résidence qui n’a pas rejoint, dans les délais prescrits, la résidence qui lui est assignée, ou qui a quitté cette résidence sans autorisation de l’autorité administrative (art. L. 824-4) ;

- un an d’emprisonnement pour l’étranger assigné à résidence qui ne respecte pas les règles suivantes :

les obligations de présentation aux services de police et aux unités de gendarmerie prévues à l’article L. 733-1 (art. L. 824-5) ;

les prescriptions liées au placement sous surveillance électronique mobile qui lui ont été fixées (art. L. 824-6) ;

l’interdiction qui lui est prescrite de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes nommément désignées, dont le comportement est lié à des activités à caractère terroriste (art. L. 824-7).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 14 F du projet de loi, résultant de l’adoption, en séance publique au Sénat, d’un amendement n° 638 des rapporteurs, assortit ces peines d’emprisonnement :

- de 15 000 euros d’amende, qui s’ajoutent aux trois ans d’emprisonnement encourus par l’étranger assigné à résidence qui n’a pas rejoint dans les délais prescrits la résidence qui lui est assignée ou qui a quitté cette résidence sans autorisation de l’autorité administrative (art. L. 824-4 du CESEDA) ;

- d’une amende de 3 750 euros, qui s’ajoute à la peine d’un an d’emprisonnement encourue par l’étranger qui ne respecte pas les obligations de présentation aux services de police et aux unités de gendarmerie (art. L. 824-5), les prescriptions liées au placement sous surveillance électronique mobile qui lui ont été fixées (art. L. 824-6) ou l’interdiction qui lui est prescrite de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes nommément désignées dont le comportement est lié à des activités à caractère terroriste (art. L. 824-7).

3. La position de la Commission

La Commission des lois a adopté cet article sans modification.

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Article 14 G (supprimé)

(art. 78-3 du code de procédure pénale)

Extension à la Guyane de la durée maximale dérogatoire de huit heures

de la rétention aux fins de vérification d’identité

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article étend à la Guyane la durée maximale dérogatoire de huit heures (contre quatre heures en principe) de la rétention aux fins de vérification d’identité, prévue à l’article 78-3 du code de procédure pénale (CPP) et applicable à Mayotte.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 24 de la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 a permis aux agents de police judiciaire, sous le contrôle des officiers de police judiciaire, de procéder à la vérification d’identité d’une personne en application de l’article 78-3 du CPP.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a supprimé cet article, dont le dispositif a été introduit au sein du titre VI, dans un nouvel article 26 quater.

L’état du droit

Dans le cadre des vérifications d’identité prévues par le code de procédure pénale (CPP), l’article 78-3 de ce code prévoit, lorsque la personne refuse de justifier son identité ou est dans l’impossibilité de le faire, la possibilité de la retenir dans le local de police où elle est conduite, aux fins de vérifier son identité.

La personne est informée de son droit de faire aviser de la vérification dont elle fait l’objet le procureur de la République, et d’informer sa famille ou toute personne de son choix.

Dans ce cadre, et sur autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction, il est possible à l’officier de police judiciaire de procéder à la prise d’empreintes digitales ou de photographies si la personne interpellée maintient son refus de justifier de son identité ou fournit des éléments d’identité manifestement inexacts, dès lors que ces opérations constituent l’unique moyen d’établir l’identité de la personne.

Aux termes du troisième alinéa de l’article 78-3 du CPP, la durée de la rétention est limitée au temps strictement nécessaire à l’établissement de l’identité de la personne, et ne peut en tout état de cause excéder quatre heures, durée maximale portée à huit heures à Mayotte. Le procureur de la République peut mettre fin à la rétention à tout moment.

La dérogation à la durée maximale de quatre heures applicable à Mayotte (et donc l’application d’une durée maximale de huit heures) est justifiée par les difficultés d’établissement de l’identité des personnes sur ce territoire, notamment en raison du mauvais état des registres d’état civil, de problèmes techniques de communication et de contraintes géographiques.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Partant du constat que les difficultés rencontrées à Mayotte, qui justifient de pouvoir procéder à la rétention d’une personne aux fins de vérification de son identité pour une durée maximale de huit heures, se rencontrent également en Guyane – notamment du fait de l’état du réseau de télécommunication et des infrastructures routières, ainsi que des contraintes géographiques spécifiques –, le présent article étend à ce territoire la dérogation prévue pour Mayotte. La durée maximale de la rétention prévue à l’article 78-3 du CPP sera ainsi portée à huit heures en Guyane.

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Georges Patient (RDPI) et plusieurs de ses collègues, qui a recueilli les avis favorables de la commission et du Gouvernement ([598]).

3. La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article, à travers l’adoption de trois amendements identiques déposés par votre rapporteur, par M. Benjamin Lucas et les membres du groupe Écolo-NUPES et par M. Davy Rimane et les membres du groupe GDR-NUPES ([599]).

Comme pour l’article 13 bis, cette suppression n’a pas reposé sur la même motivation parmi les auteurs des différents amendements adoptés. Votre rapporteur l’a proposée pour que le dispositif prévu au présent article soit inscrit dans le titre VI du projet de loi, relatif aux outre-mer. Cette inscription a d’ailleurs été réalisée par l’adoption de l’amendement CL1727 du rapporteur Olivier Serva, introduisant dans le projet de loi un nouvel article 26 quater.

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titre iii sanctionner l’exploitation des étrangers et contrôler les frontières

Article 14

(art. L. 823-3 et L. 823-3-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et art. 706-73 du code de procédure pénale)

Criminaliser la facilitation en bande organisée de l’entrée, de la circulation

et du séjour irréguliers d’étrangers

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article durcit la répression pénale des filières d’immigration clandestine et des réseaux de passeurs, à travers deux mesures :

– la criminalisation de l’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers, lorsque l’infraction est commise en bande organisée et avec un risque pour les personnes (deux des circonstances aggravantes actuelles), en sanctionnant cette infraction de quinze ans de réclusion criminelle et 1 000 000 euros d’amende (contre dix ans d’emprisonnement et 750 000 euros d’amende actuellement) ;

– la création d’une nouvelle infraction ciblant les dirigeants et organisateurs des réseaux, punie de vingt ans de réclusion criminelle et de 1 500 000 euros d’amende.

➢ Dernières modifications intervenues

À la suite d’une décision du Conseil constitutionnel n° 2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018, l’immunité pénale pour l’aide apportée à un étranger a été étendue à tout motif humanitaire et a inclus l’aide à la circulation par l’article 38 de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a étendu le champ d’application des peines criminelles pour l’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers, en l’élargissant à l’ensemble des circonstances aggravantes actuellement prévues, dès lors que l’infraction est commise en bande organisée.

Il a également précisé le champ de l’exemption humanitaire dans le cadre du dispositif proposé, en en écartant l’aide à l’entrée – comme c’est le cas aujourd’hui.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune modification n’a été apportée par la Commission.

L’état du droit

a. Le délit d’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers d’étrangers

Afin de lutter contre les filières d’immigration illégale, le chapitre III du titre II du livre VIII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) prévoit des sanctions pénales à l’égard des personnes qui facilitent l’entrée, la circulation ou le séjour irréguliers d’un étranger en France.

● Une telle facilitation est ainsi punie de cinq ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende, en application de l’article L. 823-1 du CESEDA – notons que les mêmes peines sont prévues s’agissant de l’aide à l’entrée, à la circulation et au séjour irréguliers sur le territoire de certains États, dont ceux parties à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 ([600]).

Des circonstances aggravantes sont prévues à l’article L. 823-3 du même code, qui fixe à dix ans d’emprisonnement et 750 000 euros d’amende les peines lorsque les faits :

– sont commis en bande organisée ;

– sont commis dans des circonstances mettant en danger les étrangers, c’est-à-dire lorsque ces circonstances exposent directement ceux-ci à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une infirmité permanente ou une mutilation ;

– soumettent les étrangers à des conditions de vie, de transport, de travail ou d’hébergement incompatibles avec la dignité de la personne humaine ;

– sont commis au moyen d’une habilitation ou d’un titre de circulation en zone réservée d’un aérodrome ou d’un port ;

– ou ont pour effet d’éloigner des mineurs de leur milieu familial ou de leur environnement traditionnel.

Lorsque le délit est commis en bande organisée, outre l’aggravation des peines encourues, la législation pénale prévoit l’application des dispositions particulières relatives à la criminalité et à la délinquance organisées figurant au titre XXV du livre IV du code de procédure pénale (CPP), qui permet notamment l’usage de techniques spéciales d’enquête.

En effet, le délit d’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers est mentionné au 13° de l’article 706-73 du CPP, relatif au champ d’application de la procédure particulière applicable à la criminalité et à la délinquance organisées.

● Les personnes condamnées pour les infractions précédemment mentionnées s’exposent également à des peines complémentaires, parmi lesquelles une interdiction de séjour d’une durée maximale de cinq ans, et des interdictions professionnelles (article L. 823-4 du CESEDA).

Lorsque la personne condamnée est étrangère, elle encourt, en application de l’article L. 823-6 du CESEDA, l’interdiction du territoire français pour une durée de dix ans au plus. Toutefois, cette interdiction est prononcée à titre définitif si l’infraction a été commise avec les circonstances aggravantes prévues à l’article L. 823-3 du même code.

Enfin, aux termes de l’article L. 823-6 du CESEDA, si la personne condamnée est une personne morale, le montant de l’amende encourue est quintuplé (en application de l’article 131-38 du code pénal), et la personne morale encourt en outre certaines peines prévues à l’article L. 131-39 du même code – parmi lesquelles la dissolution, le placement sous surveillance judiciaire, ou encore la fermeture des établissements ayant servi à commettre les faits. La peine complémentaire de confiscation des biens peut également être prononcée sur le fondement de l’article L. 823-7 du CESEDA.

● Des exemptions de poursuites pénales, et donc des immunités pénales, sont toutefois prévues à l’article L. 823-9 du CESEDA, lorsque l’aide à la circulation ou au séjour irréguliers est le fait :

– de la famille de l’étranger, sauf situation de polygamie ([601]) ;

– de toute personne, s’il n’y a pas eu de contrepartie et que l’acte a consisté en des conseils ou accompagnements juridiques, linguistiques ou sociaux, ou toute autre aide apportée dans un but exclusivement humanitaire.

L’immunité pénale prévue pour toute aide apportée dans un but humanitaire, et l’application de cette immunité non seulement à l’aide au séjour, mais aussi à l’aide à la circulation, résultent de la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie ([602]). Cette dernière a tiré, sur ces aspects, les conséquences de la décision du 6 juillet 2018 par laquelle le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle du principe de fraternité ([603]).

b. L’accroissement de l’activité des filières de passeurs

Si la législation sanctionne l’aide à l’entrée, à la circulation et au séjour irréguliers d’étrangers, et prévoit des peines accrues pour les filières de passeurs à travers les circonstances aggravantes prévues à l’article L. 823-3 du CESEDA, l’activité de ces filières et le nombre de tentatives de traversées clandestines par voie maritime à destination de l’Union européenne ou du Royaume-Uni sont en hausse.

Ainsi que le relève l’étude d’impact du présent projet de loi, plus de 73 000 personnes ont traversé ou tenté de traverser la Manche à destination du Royaume-Uni entre le 1er janvier et le 30 novembre 2022 ; elles étaient moins de 52 000 en 2021 et moins de 3 500 en 2019 ([604]). Inutile de préciser que ces traversées, tout comme celles de la Méditerranée, se font dans des conditions extrêmement périlleuses pour les personnes concernées, qui y risquent souvent leur vie.

Parallèlement, l’interpellation des trafiquants et le démantèlement des filières de passeurs sont importants, et là aussi une hausse est constatée. Ainsi, entre 2017 et 2021, plus de 1 500 filières ont été démantelées (1 519), soit en moyenne 300 filières par an. Chaque année, ente 7 000 et 8 000 trafiquants sont interpelés, avec une augmentation de 11 % entre 2020 et 2021.

Enfin, sur une période plus longue, le nombre de condamnations à l’encontre de ces trafiquants s’est lui aussi accru, tout comme le nombre de peines d’emprisonnement prononcées :

– de 133 en 2015, le nombre de condamnations sur le fondement du délit d’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers est passé à 235 en 2021, tandis que celui des peines d’emprisonnement prononcées est passé de 111 à 183 ;

– si l’analyse se concentre sur le délit aggravé par le risque de mort pour les étrangers, le nombre de condamnations entre 2015 et 2021 est passé de 2 à 384, traduisant une hausse exponentielle qu’illustrent le tableau et le graphique suivants.

RÉponse pÉnale au dÉlit d’aide À l’entrée, À la circulation et au sÉjour irrÉguliers avec risque de mort (2015-2021)

Source : étude d’impact du projet de loi.

La sanction pénale de la traite des êtres humains

● Définie et sanctionnée par l’article 225-4-1 du code pénal, la traite des êtres humains consiste à recruter une personne, à la transporter, à la transférer, à l’héberger ou à l’accueillir à des fins d’exploitation, c’est-à-dire à mettre cette personne à la disposition d’un tiers pour la contraindre à commettre un crime ou un délit, ou pour permettre contre cette personne la commission des infractions :

– de proxénétisme, d’agressions ou d’atteintes sexuelles ;

– de réduction en esclavage ou en servitude, ou de soumission à du travail ou des services forcés ;

– de prélèvement d’organes ;

– d’exploitation de la mendicité ;

– de conditions de travail ou d’hébergement contraires à la dignité de la personne.

Cette exploitation doit intervenir dans certaines circonstances, telles que l’emploi de menace, de contrainte ou de violence à l’égard de la personne, de sa famille ou de ses proches, l’abus d’une situation de vulnérabilité, ou encore la promesse d’une rémunération – toutefois, si la victime est mineure, le délit est constitué même en l’absence de ces circonstances.

● La traite des êtres humains est punie de sept ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende, peines portées à dix ans d’emprisonnement et 1 500 000 euros d’amende si elle est commise à l’égard d’un mineur.

Des peines alourdies sont prévues par les articles 225-4-2 à 225-4-4 du code pénal. En particulier, l’infraction est punie de vingt ans de réclusion criminelle et de 3 000 000 euros d’amende lorsqu’elle est commise en bande organisée (article 225-4-3) et de la réclusion criminelle à perpétuité et de 4 500 000 euros d’amende en cas de recours à des tortures ou des actes de barbarie (article 225-4-4).

2. Le projet de loi initial

Dans le but de lutter plus efficacement contre les filières de passeurs, le présent article prévoit un renforcement de la répression pénale, en modifiant à cet effet l’article L. 823-3 du CESEDA (I du présent article).

Le Conseil d’État a considéré que les nouvelles peines prévues par le dispositif proposé n’étaient pas manifestement disproportionnées eu égard à la gravité des faits concernés ([605]).

a. La criminalisation de l’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers commis en bande organisée et avec risque pour les personnes

D’une part, les peines prévues à l’article L. 823-3, soit dix ans d’emprisonnement et 750 000 euros d’amende, sont portées à quinze ans de réclusion criminelle et 1 000 00 euros d’amende si le délit d’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers est commis en bande organisée et dans des circonstances dangereuses pour les personnes, c’est-à-dire en les exposant à un risque immédiat de mort ou de blessures susceptibles d’entraîner une mutilation ou une infirmité permanente.

Ainsi, la fourniture à des étrangers, par un réseau de passeurs, d’une embarcation inadaptée à une traversée maritime ou ne disposant manifestement pas de la capacité d’accueil des personnes à transporter, en ce qu’elle exposerait celles-ci à un risque immédiat, tomberait sous le coup du dispositif proposé.

b. La création d’une nouvelle infraction ciblant les dirigeants et organisateurs des réseaux d’immigration clandestine

D’autre part, le présent article introduit une nouvelle infraction criminelle ciblant les dirigeants et les organisateurs de réseaux de passeurs et de filières clandestines – définis comme les groupements ayant pour objet la commission de l’infraction d’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers d’étrangers.

Le fait de diriger ou d’organiser un tel groupement serait passible de vingt ans de réclusion criminelle et de 1 500 000 euros d’amende.

Ce nouveau crime ne serait toutefois pas applicable s’il est commis dans les conditions entrant dans le champ de l’exemption humanitaire prévue au 3° de l’article L. 823-9 du CESEDA.

c. Les coordinations avec le code de procédure pénale

Le II du présent article tire les conséquences des modifications apportées au CESEDA – criminalisation de l’infraction dans certaines circonstances et création d’un nouveau crime – s’agissant du champ d’application de la procédure prévue en matière de criminalité et de délinquance organisées à l’article 706-73 du CPP, et procède ainsi aux coordinations requises au 13° de cet article.

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat, à l’initiative des rapporteurs du projet de loi, Mme Muriel Jourda (LR) et M. Philippe Bonnecarrère (UC), a apporté deux modifications au dispositif proposé.

● En premier lieu, le champ d’application des peines criminelles prévues au titre de l’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers a été étendu. Ainsi qu’il a été vu, ces peines concernent l’infraction commise en bande organisée et mettant en danger les étrangers.

La commission des Lois du Sénat a élargi ce dispositif à l’ensemble des circonstances aggravantes prévues à l’article L. 823-3 du CESEDA, dès lors que l’infraction est commise en bande organisée ([606]), incluant ainsi également :

– le fait de soumettre les étrangers à des conditions de vie, de transport, de travail ou d’hébergement indignes ;

– le fait d’utiliser une habilitation ou un titre de circulation dans un aérodrome ou un port ;

– le fait d’éloigner des mineurs de leur famille ou de leur environnement traditionnel.

● En second lieu, la nouvelle infraction ciblant les dirigeants et organisateurs des réseaux a fait l’objet d’une clarification de deux ordres.

D’une part, cette infraction a été incluse au sein d’un nouvel article L. 823-3-1 du CESEDA, dans un souci de clarté et d’accessibilité du droit (nouveau 2° du I du présent article).

D’autre part et surtout, le champ d’application de l’exemption humanitaire, s’agissant de cette infraction, a été précisé. En effet, dans la rédaction initiale, cette exemption aurait concerné non seulement l’aide à la circulation et au séjour, mais aussi l’aide à l’entrée sur le territoire national. Or, l’article L. 823-9 du CESEDA n’inclut pas ce dernier élément.

Aussi, afin de respecter le champ actuel de l’exemption humanitaire, qui ne concerne que l’aide à la circulation et au séjour, le nouveau 3° du I du présent article complète le 3° de l’article L. 823-9. Cette modification permettra d’éviter que l’actuel périmètre de l’exemption humanitaire ne soit étendu concernant cette nouvelle infraction, ce qui aurait été peu cohérent.

● Aucune modification supplémentaire n’a été apportée par le Sénat lors de l’examen de cet article en séance.

4. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 15 (art. L. 511-22 et L. 521-4 du code de la construction et de l’habitation) Durcir les sanctions contre l’habitat indigne

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Pour mieux lutter contre l’habitat indigne et les « marchands de sommeil », en particulier ceux qui exploitent la fragilité d’étrangers en situation irrégulière, le présent article aggrave les peines prévues par le code de la construction et de l’habitation (CCH) à l’égard des propriétaires et exploitants de logements indignes ne respectant pas leurs obligations, dès lors que le logement est occupé par des personnes vulnérables, notamment les étrangers en situation irrégulière.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les dispositions du CCH relatives aux polices des immeubles, locaux et installations ont fait l’objet d’une harmonisation et d’une simplification par l’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à cet article.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune modification n’a été apportée par la Commission.

1. L’état du droit

a. Les mesures de lutte contre l’habitat indigne

● Aux termes de l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ([607]), le bailleur est tenu de remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risque manifeste pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé, exempt de toute infestation et doté des éléments le rendant conforme à l’usage d’habitation.

Un logement qui ne répondrait pas à ces impératifs constitue un habitat indigne, défini par la loi comme « les locaux ou les installations utilités aux fins d’habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l’état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé. » ([608])

Le code de la santé publique, à ses articles L. 1331-22 et L. 1331-23, qualifie d’insalubres les locaux qui constituent un danger ou un risque pour la santé ou la sécurité physique des personnes, parmi lesquels les caves, sous-sols, combles, pièces dont la hauteur sous plafond est insuffisante, pièces de vie dépourvues d’ouverture vers l’extérieur ou d’éclairement naturel suffisant ou dont la configuration est exiguë, ainsi que les locaux utilisés dans des conditions qui conduisent manifestement à leur sur-occupation. De tels locaux ne peuvent être mis à disposition aux fins d’habitation.

● La lutte contre l’habitat indigne est régie par le livre V du code de la construction et de l’habitation (CCH), qui fixe les conditions d’exercice de la police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations. Les autorités compétentes pour exercer ces pouvoirs de police, désignées par l’article L. 511-4 du CCH (maires, présidents d’établissement public de coopération intercommunale et préfets) sont informées de toute situation susceptible de constituer l’indignité d’un logement, et peuvent prendre un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, prévu à l’article L. 511-10 du même code.

Cet arrêté, en application de l’article L. 511-11, prescrit aux propriétaires et exploitants des logements les mesures nécessaires qu’ils doivent exécuter dans un délai fixé par l’autorité de police, parmi lesquelles :

– la réparation ou toute autre mesure permettant de remédier à la situation constatée ;

– la démolition du bien ;

– la cessation de la mise à disposition du bien à des fins d’habitation ;

– l’interdiction d’habiter les lieux, de les utiliser ou d’y accéder.

Dans l’hypothèse où, à l’expiration du délai fixé, les mesures prescrites n’ont pas été exécutées, le propriétaire ou exploitant du logement est redevable du paiement d’une astreinte journalière, dont le montant, fixé par l’autorité de police, ne peut excéder 1 000 euros par jour de retard, en application de l’article L. 511-15 du CCH. En outre, les mesures prescrites peuvent être exécutées d’office, aux frais du propriétaire ou de l’exploitant défaillant.

b. Les sanctions pénales encourues par les propriétaires et exploitants de logements indignes

● Outre l’astreinte, le non-respect des prescriptions de l’arrêté expose le propriétaire ou l’exploitant du logement indigne, c’est-à-dire le « marchand de sommeil », à des sanctions pénales, prévues à l’article L. 511-22 du CCH :

– un an d’emprisonnement et 50 000 euros d’amende en cas de refus délibéré et sans motif légitime d’exécuter les mesures prescrites (I de l’article L. 511-22) ;

– deux ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende si la personne ne défère pas à une mise en demeure du préfet, concernant des locaux mis à disposition aux fins d’habitation dans des conditions conduisant manifestement à leur sur-occupation (II du même article) ;

– trois ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende en cas de non-respect de mauvaise foi d’une interdiction d’habiter ou d’accéder aux lieux, ou en cas d’actes destinés à rendre des locaux impropres à l’habitation en vue d’en faire partir les occupants (III du même article).

Par ailleurs, le propriétaire ou l’exploitant a l’obligation d’assurer le relogement ou l’hébergement des occupants et les loyers cessent d’être dus, ainsi que le prévoient les articles L. 521-1 et suivants du CCH. Le fait, pour le propriétaire ou l’exploitant, de refuser de procéder à l’hébergement ou au relogement de l’occupant, de tenter de contraindre ce dernier à renoncer à ses droits, de le menacer ou l’intimider ou de percevoir un loyer, est passible de trois ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende, en application de l’article L. 521-4 du même code.

Des peines complémentaires sont également encourues ; celles de confiscation du bien et d’interdiction d’acheter un bien à usage d’habitation (sauf usage personnel) sont obligatoires ([609]).

● Notons, enfin, que le code pénal prévoit une infraction particulière en matière de logement indigne de personnes vulnérables.

L’article 225-14 de ce code sanctionne en effet de cinq ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende le fait de soumettre une personne vulnérable ou dépendante à des conditions de travail ou d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine.

2. Le projet de loi initial

Les étrangers en situation irrégulière, du fait de la fragilité de leur situation administrative, sont particulièrement vulnérables aux « marchands de sommeil », qui utilisent des habitats indignes pour les héberger en profitant de cette fragilité.

● Aussi, afin de lutter plus efficacement contre ces marchands de sommeil, le présent article prévoit un durcissement des sanctions pénales prévues par le CCH, lorsque le logement indigne est occupé par des personnes vulnérables, parmi lesquelles les étrangers en situation irrégulière au sens du CESEDA :

– les peines d’un an d’emprisonnement et de 50 000 euros d’amende sont portées à deux ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende ;

– les peines de deux ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende sont portées à trois ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende ;

– les peines de trois ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende sont portées à cinq ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende.

Le tableau suivant dresse la synthèse du durcissement des peines que prévoit le présent article.

SynthÈse du durcissement proposÉ des sanctions pÉnales

visant les « marchands de sommeil »

lorsque l’occupant est une personne vulnÉrable

Source : commission des Lois.

● Outre le relèvement des peines encourues par les marchands de sommeil, le fait que le dispositif proposé inclue des étrangers en situation irrégulière parmi les personnes vulnérables peut être souligné. Cette évolution semble bienvenue, même si elle ne semble pas particulièrement novatrice sur le plan juridique.

En effet, la notion de personne vulnérable n’est pas étrangère au droit pénal, mais elle est généralement appréhendée par le code pénal à partir de critères liés à l’âge, à l’état de santé ou à l’état de grossesse de la personne ([610]).

Cependant, la qualité d’étranger, sans autre élément, peut suffire à caractériser la vulnérabilité de la personne dans certaines situations : tel est notamment le cas en matière de travail forcé, de réduction en servitude et de conditions de travail et d’hébergement indignes. En effet, l’article 225-15-1 du code pénal, commun à ces infractions, dispose que « les mineurs ou les personnes qui ont été victimes des faits […] à leur arrivée sur le territoire français sont considérés comme des personnes vulnérables ou en situation de dépendance. »

S’agissant spécifiquement du délit prévu à l’article 225-14, à savoir le fait de soumettre une personne vulnérable ou dépendante à des conditions de travail ou d’hébergement incompatibles avec la dignité de la personne humaine, la Cour de cassation a déjà jugé que « L’étranger en situation irrégulière, contraint d’accepter pour travailler un logement insalubre, est une “personne vulnérable ou dépendante” au sens de l’article 225-14 du code pénal » ([611]).

La chambre criminelle de la Cour a également cassé un arrêt de la cour d’appel de Paris qui avait notamment jugé que l’état de vulnérabilité ne pouvait résulter de la seule extranéité de la personne : « N’a pas tiré de ses constatations les conséquences légales qui s’imposaient la cour d'appel qui, pour dire non établi l’abus de la vulnérabilité et de la situation de dépendance de la victime […], après avoir constaté que les prévenus employaient et logeaient à leur domicile une jeune fille mineure, étrangère en situation irrégulière et sans ressources, retient néanmoins que celle-ci avait une certaine liberté de déplacement et énonce que l’état de vulnérabilité ne peut résulter de sa seule extranéité. » ([612])

La vulnérabilité dans laquelle se trouvent les étrangers en situation irrégulière, du fait de cette irrégularité, a donc déjà été reconnue, et n’est au demeurant guère contestable – ainsi que le soulignait notamment le Défenseur des droits dans une décision rendue le 19 septembre 2019 ([613]).

Néanmoins, la reconnaissance de la vulnérabilité des étrangers en raison de leur situation irrégulière ne repose que sur une base juridique prétorienne, et revêt ainsi une certaine fragilité. Consacrer expressément dans la loi le fait qu’une telle situation caractérise une vulnérabilité présente donc un intérêt évident.

Notons enfin que le durcissement des sanctions, s’il concerne l’occupation de logements indignes par des étrangers en situation irrégulière, aura en réalité un champ plus large. En effet, il s’appliquera à l’occupation de tels logements par toute personne vulnérable, incluant donc la vulnérabilité due à l’âge ou encore à l’état de santé.

● Dans son avis, le Conseil d’État, tout en s’interrogeant sur la portée réelle du dispositif proposé, a considéré que ce dernier ne se heurtait à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel ([614]).

3. Les modifications apportées par le Sénat

Aucune modification n’a été apportée à cet article par les sénateurs.

4. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans lui apporter de modification.

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Article 15 bis (art. L. 425-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Délivrance d’une carte de séjour temporaire lors du dépôt d’une plainte pour soumission à des conditions indignes d’hébergement

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Introduit par le Sénat en séance, le présent article prévoit la délivrance d’une carte temporaire de séjour d’un an à l’étranger qui dépose plainte pour soumission à des conditions d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine, infraction prévue à l’article 225-14 du code pénal, sur le modèle du dispositif prévu à l’article L. 425-1 du CESEDA pour les victimes de traite des êtres humains et de proxénétisme.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune modification récente n’est intervenue en ce domaine.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative de son Président, la Commission a inscrit le dispositif prévu au présent article à l’article L. 425-1 du CESEDA, et l’a étendu aux étrangers soumis à des conditions indignes de travail, prévoyant dans ce cadre que la délivrance du titre de séjour intervient lors du dépôt de plainte ou de la saisine de l’inspection du travail.

1. L’état du droit

● Ainsi qu’il a été vu dans le cadre du commentaire de l’article 15 du projet de loi, l’article 225-14 du code pénal sanctionne de cinq ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende le fait de soumettre une personne vulnérable ou dépendante à des conditions d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine.

Cette infraction, tout comme au demeurant les dispositions du code de la construction et de l’habitation contre l’habitat indigne que l’article 15 renforce, participe à la mise en œuvre de l’objectif de valeur constitutionnelle que toute personne puisse disposer d’un logement décent ([615]).

● Par ailleurs, pour protéger les étrangers victimes de certaines infractions et améliorer la sanction de ces dernières, le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) prévoit, à son article L. 425-1, que l’étranger déposant plainte contre une personne pour des faits constitutifs de traite des êtres humains ou de proxénétisme se voit délivrer, lors du dépôt de plainte, une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » d’une durée d’une année, sans que soit opposable la condition, prévue à l’article L. 412-1 du CESEDA, de production préalable d’un visa de long séjour.

Des dispositions similaires sont prévues à l’égard :

– des étrangers victimes de ces infractions de traite des êtres humains ou de proxénétisme, et engagés dans un parcours de sortie de la prostitution (article L. 425-4 du CESEDA) ;

– des étrangers bénéficiant d’une ordonnance de protection en raison des violences exercées au sein du couple ou par un ex-compagnon (article L. 425-6 du même code).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Ian Brossat (CRCE-K) et plusieurs de ses collègues et ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement – la commission s’en remettant à la sagesse du Sénat ([616]).

Il complète le chapitre V du titre II du livre IV du CESEDA d’une nouvelle section 4, comportant un nouvel article L. 425-11 qui transpose les dispositions de l’article L. 425-1 du même code aux étrangers déposant plainte contre une personne qu’ils accusent, sur le fondement de l’article 225-14 du code pénal, de les soumettre à des conditions d’habitat incompatibles avec la dignité humaine.

L’étranger déposant une telle plainte se verrait ainsi délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », valable un an et renouvelable, sans devoir produire un visa de long séjour.

3. La position de la Commission

La Commission a approuvé le principe du dispositif prévu au présent article ; les modifications qu’elle y a apportées, à la suite de l’adoption d’un amendement de son Président Sacha Houlié (RE) ayant fait l’objet d’un avis favorable de votre rapporteur ([617]), permettent d’en étendre substantiellement la portée.

● D’une part, le champ du dispositif a été étendu aux hypothèses de soumission d’une personne vulnérable à des conditions de travail incompatibles avec la dignité de la personne humaine.

Dans une telle hypothèse, la délivrance de la carte de séjour temporaire interviendrait lors du dépôt de plainte, mais aussi lors de la saisine de l’inspection du travail pour des faits relatifs à des conditions d’emplois susceptibles de relever de la traite des êtres humains.

● D’autre part, ces dispositions, plutôt que de figurer dans un nouvel article L. 425-11 du CESEDA, ont été insérées au sein de l’article L. 425-1 du même code qui, ainsi qu’il a été vu, consacre le principe de la délivrance d’un titre en cas de plainte pour traite des êtres humains ou proxénétisme.

Loin d’être purement légistique, cette modification emporte des conséquences substantielles :

– elle rend l’étranger éligible à l’allocation pour demandeur d’asile, en application de l’article L. 425-2 du CESEDA ;

– surtout, elle conduit à ce que l’étranger puisse se voir délivrer une carte de résident en cas de condamnation définitive de la personne poursuivie, en application de l’article L. 425-3 du même code.

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Article 15 ter (nouveau) (art. L. 425-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Extension de la durée du titre de séjour délivré aux victimes de traite des êtres humains ou de proxénétisme engagées dans un parcours de sortie de la prostitution

Cet article, introduit par la Commission, prévoit que les étrangers victimes de traite des êtres humains ou de proxénétisme qui se sont engagés dans un parcours de sortie de la prostitution se voient délivrer une carte de séjour temporaire, d’une durée d’un an – le droit actuel prévoyant la délivrance d’une autorisation provisoire de séjour de six mois.

1. L’état du droit

Ainsi qu’il a été vu dans le cadre du commentaire de l’article 15 bis, l’article L. 425-4 du CESEDA prévoit la possibilité de délivrer une autorisation provisoire de séjour, d’une durée minimale de six mois, à un étranger :

– victime des infractions de traite des êtres humains ou de proxénétisme ;

– qui a cessé l’activité de prostitution ;

– et qui est engagé dans le parcours de sortie de la prostitution et d’insertion sociale et professionnelle prévu au II de l’article L. 121-9 du code de l’action sociale et des familles.

L’autorisation provisoire de séjour ouvre droit à l’exercice d’une activité professionnelle ; elle est renouvelée pendant la durée du parcours de sortie de la prostitution et d’insertion professionnelle.

2. Le dispositif introduit par la Commission

Le présent article résulte de l’adoption par la Commission de trois amendements identiques, déposés par votre rapporteur Ludovic Mendes, par M. Boris Vallaud et les membres du groupe SOC, et par Mme Sandrine Rousseau et les membres du groupe Écolo-NUPES ([618]).

Il étend la durée du titre de séjour délivré en application de l’article L. 425-4 du CESEDA, en substituant à l’autorisation provisoire de séjour de six mois, prévue au premier alinéa de cet article, une carte temporaire de séjour portant la mention « vie privée et familiale » d’une durée d’un an.

Une telle mesure, en renforçant la stabilité de la situation administrative des victimes concernées, est de nature à accroître leur protection.

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Article 16 (art. L. 821-6 et L. 821-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Extension de l’obligation de contrôle documentaire des transporteurs à l’autorisation de voyage prévue par le règlement européen 2018/1240

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article étend à l’autorisation de voyage ETIAS prévue par le règlement européen 2018/1240, l’obligation de vérification de la détention régulière de documents incombant aux transporteurs.

➢ Dernières modifications intervenues

Le système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages (dit ETIAS) a été créé par le règlement (UE) 2018/1240 du 12 septembre 2018.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune modification n’a été apportée par la Commission.

1. L’état du droit

a. La sanction par le CESEDA des transporteurs méconnaissant leur obligation de vérification documentaire

La méconnaissance des obligations relatives à l’entrée sur le territoire français fait l’objet du chapitre Ier du titre II du livre VIII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

● Parmi ces dispositions, celles de la section 4 du chapitre Ier concernent spécifiquement les entreprises de transport, ou transporteurs, qui ont acheminé sur le territoire français des personnes ne disposant pas des documents requis, c’est-à-dire des ressortissants de pays tiers à l’Union européenne ([619]) qui sont démunis du document de voyage (tel un passeport) ou du visa requis par la législation applicable.

Aux termes des articles L. 821-6 et L. 821-7 du CESEDA, les transporteurs concernés par ces dispositions sont :

– les entreprises de transport aérien ;

– les entreprises de transport maritime ;

– les entreprises de transport routier qui exploitent des liaisons internationales en provenance d’un État qui n’est pas partie à la convention de Schengen du 19 juin 1990.

● La méconnaissance de l’obligation de vérification des documents de voyage et des visas par les transporteurs est passible d’une amende administrative de 10 000 euros, en application de l’article L. 821-6 du CESEDA ([620]).

Cette amende de 10 000 euros peut être prononcée autant de fois qu’il y a de passagers concernés par le manquement (article L. 821-8 du même code). Elle est en revanche exclue :

– si les faits ont plus d’un an ;

– si l’étranger a été admis en France au titre d’une demande d’asile qui n’est pas manifestement infondée ;

– si le transporteur établit que les documents qui lui ont été présentés ne comportaient pas d’élément d’irrégularité manifeste.

● Le principe de l’obligation de contrôle par les transporteurs de la détention régulière des documents de voyage et des visas, et de la sanction de ces transporteurs en cas de manquement à cette obligation de contrôle, en plus de résulter du droit de l’Union européenne (cf. infra, b), a été jugé conforme à la Constitution.

En effet, dans une décision rendue le 25 octobre 2019, sous l’empire des anciennes dispositions du CESEDA, le Conseil constitutionnel a écarté les moyens soulevés par Air France contre cette obligation et la sanction l’accompagnant ([621]).

b. La nouvelle autorisation de voyage dans le cadre du système européen ETIAS

● En 2018, les autorités européennes ont prévu la mise en place d’un mécanisme d’autorisation de voyage à l’attention des ressortissants de pays tiers non soumis à l’obligation de détenir un visa, afin de sécuriser les frontières de l’Union.

Cette autorisation de voyage est prévue par le règlement européen 2018/1240 du 12 septembre 2018 ([622]) et s’inscrit dans le système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages, plus connu sous l’acronyme ETIAS ([623]).

Similaire au dispositif américain ESTA ([624]), l’autorisation de voyage ETIAS est, pour les ressortissants des pays tiers qui ne sont pas tenus de présenter un visa, une obligation pour pouvoir entrer dans l’Union européenne ; elle est délivrée si aucun indice ou motif raisonnable ne laissent supposer que la présence de la personne sur le territoire des États membres présente un risque.

Le dispositif ETIAS est adossé – en particulier sous l’angle technologique – à un autre système européen, l’EES (Entry/Exit System, ou « système d’entrée / de sortie »), prévu par le règlement européen 2017/2226 du 30 novembre 2017 ([625]).

● La procédure de délivrance de l’autorisation de voyage ETIAS est prévue par les articles 36 et suivants du règlement (UE) 2018/1240, dont l’article 45 attribue aux transporteurs la tâche de vérifier si les ressortissants soumis à l’obligation de détenir une autorisation de voyage sont ou non titulaires d’une telle autorisation en cours de validité. Sont concernés les transporteurs aériens ou maritimes et les transporteurs internationaux de groupes assurant des liaisons routières par autocar.

Cette vérification est faite avant l’embarquement, en accédant au portail des transporteurs, composante du système d’information ETIAS. Les transporteurs ont également accès au service internet EES prévu à l’article 13 du règlement (UE) 2017/2226 précité.

Le manquement par un transporteur à son obligation de vérification est sanctionné : le 5 de l’article 45 du règlement (UE) 2018/1240 renvoie en effet :

– à l’article 26 de la convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985, dont le deuxième paragraphe prévoit le principe d’une sanction des transporteurs ayant acheminé sur le territoire européen des personnes ne disposant pas des documents de voyage requis ([626]) ;

– à l’article 4 de la directive 2001/51/CE ([627]), qui généralise à l’ensemble des États membres le principe des sanctions prévu à l’article 26 de la convention d’application précitée.

● Le principe de l’autorisation de voyage ETIAS pour les étrangers exemptés de visa est consacré en droit français à l’article L. 312-7 du CESEDA.

2. Le projet de loi initial

● Tirant les conséquences de la création de l’autorisation de voyage ETIAS, le présent article inclut cette autorisation parmi les documents dont la détention régulière doit être vérifiée par les transporteurs en application du CESEDA.

À cet effet, le 1° ajoute la mention de cette autorisation aux articles L. 821-6 et L. 821-7 du CESEDA, après celles du document de voyage et du visa.

Par ailleurs, le 2° du présent article complète l’article L. 821-6 du CESEDA par un nouvel alinéa relatif aux modalités techniques par lesquelles les transporteurs procèdent aux vérifications requises, en précisant qu’ils accèdent pour ce faire aux outils prévus par les règlements européens précités sur l’EES et l’ETIAS.

● Le dispositif prévu au présent article n’a appelé aucune observation particulière de la part du Conseil d’État dans l’avis que ce dernier a rendu sur le projet de loi ([628]).

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a pas modifié cet article.

4. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans le modifier.

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Article 16 bis A

(art. L. 232-1, L. 232-4, L. 232-5, L. 232-7 et L. 232-7-1 du code de la sécurité intérieure)

Inclusion des données relatives aux équipages

dans le champ de collecte des données de voyage

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Cet article étend aux données des membres d’équipage des transports internationaux aériens, maritimes et ferroviaires le champ du dispositif de traitement des données de voyage API-PNR.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le dispositif API-PNR a été pérennisé par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (SILT).

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune modification n’a été apportée par la Commission.

1. L’état du droit

Les articles L. 232-1 à L. 232-8 du code de la sécurité intérieure (CSI) régissent le dispositif dit API-PNR France ([629]), relatif à la collecte et au traitement des données de voyage (réservation, enregistrement et embarquement) des passagers en déplacements internationaux par transports aériens, maritimes et ferroviaires.

En revanche, les membres d’équipage ne sont pas concernés.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Cet article est le fruit de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Stéphane Le Rudulier (LR) et plusieurs de ses collègues, ayant fait l’objet d’un double avis favorable de la commission et du Gouvernement ([630]).

Il modifie le CSI afin d’inclure dans le champ du dispositif de traitement des données des passagers API-PNR les données des membres d’équipage des transports internationaux aériens, maritimes et ferroviaires, partant du constat que ces membres d’équipage peuvent commettre ou tenter de commettre des infractions entrant dans le champ de la finalité de ce traitement de données.

Le dispositif corrige également une malfaçon à l’article L. 237-1 du CSI en ce qu’il visait, à tort, des navires assurant des services maritimes non internationaux.

Notons que le présent article reprend quasiment à la lettre les dispositions qui figuraient à l’article 31 de la première version du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 mars 2022 ([631]).

3. La position de la Commission

Cet article a été adopté par la Commission sans modification.

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Article 16 bis B (nouveau) (art. L. 311-1 et L. 311-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Clarifications rédactionnelles sur l’admission sur le territoire français

Cet article, introduit par la Commission, apporte des clarifications d’ordre rédactionnel aux dispositions relatives à l’admission sur le territoire français.

1. L’état du droit

Les articles L. 311-1 et L. 311-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) précisent les conditions d’admission des étrangers sur le territoire français.

Ainsi, aux termes de l’article L. 311-1, tout étranger, pour entrer en France, doit être muni :

– des visas exigés par les conventions internationales et l’article 6 du « code frontières Schengen » ([632]), sauf s’il est exempté de cette obligation ;

– d’autres documents, tels que le justificatif d’hébergement et des documents relatifs, notamment, à l’objet et aux conditions du séjour de l’étranger et à ses moyens d’existence ;

– s’il se propose d’exercer une activité professionnelle, des documents nécessaires à cet exercice.

L’article L. 311-2, quant à lui, prévoit qu’un étranger ne satisfait pas aux conditions d’entrée en France :

– si sa présence constituerait une menace pour l’ordre public ;

– s’il fait l’objet d’un signalement aux fins de non-admission sur le territoire français introduit dans le système d’information Schengen (SIS) ;

– s’il fait l’objet d’une interdiction judiciaire ou administrative du territoire, d’une décision d’expulsion, d’une interdiction de retour ou d’une interdiction de circulation sur le territoire.

2. Le dispositif introduit par la Commission

Le présent article résulte de l’adoption, par la Commission, d’un amendement de votre rapporteur Ludovic Mendes ([633]).

Il apporte des clarifications d’ordre rédactionnel aux articles L. 311-1 et L. 311-2 du CESEDA.

D’une part, il inscrit expressément au 1° de l’article L. 311-1 l’obligation, pour entrer en France, d’être muni, outre d’un visa, de documents, c’est-à-dire d’un passeport.

Cette obligation existe déjà, étant prévue par le a du 1 de l’article 6 du « code frontières Schengen », mais l’omission dans le CESEDA de la mention dont l’inscription est proposée est susceptible d’entraîner une confusion : l’amendement, en précisant ce point, lève toute éventuelle ambiguïté.

D’autre part, il corrige au 2° de l’article L. 311-2 du CESEDA une imprécision sur le signalement de l’étranger dans le SIS, en supprimant la référence au territoire français – les signalements ayant une dimension européenne.

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Article 16 bis

(art. L. 332-2, L. 333-2, L. 352-3 et L. 361-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers

et du droit d’asile)

Suppression du jour franc avant d’être réacheminé

en cas de refus d’entrée sur le territoire

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article supprime le jour franc avant l’expiration duquel ne peut intervenir le rapatriement d’un étranger qui se voit refuser l’entrée en France, lorsque celui-ci en fait la demande – tout en conservant ce jour franc s’agissant des mineurs non accompagnés.

➢ Dernières modifications intervenues

Aucune modification législative récente n’est intervenue en la matière. En revanche, la suppression du jour franc figurait parmi les recommandations de la « mission flash » de la commission des Lois de l’Assemblée sur le bilan de la zone d’attente temporaire installée sur la presqu’île de Giens (Var) en novembre 2022.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune modification n’a été apportée par la Commission.

1. L’état du droit

Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) prévoit que, en cas de refus d’entrée en France, le rapatriement de l’étranger concerné par la mesure ne peut se faire avant l’expiration d’un jour franc si l’étranger en fait la demande. Tel est ainsi le cas :

– en cas de refus d’entrée à la frontière, en application des articles L. 332-2 et L. 333-2 du CESEDA, le second article précisant que le jour franc est de droit pour les mineurs non accompagnés d’un représentant légal ;

– en cas de refus d’entrée d’un demandeur d’asile, en application de l’article L. 352-3 du CESEDA.

Rappelons, s’agissant du refus d’entrée au titre de l’asile, que celui-ci n’est possible que dans un nombre limité d’hypothèses, énumérées à l’article L. 352-1 du CESEDA : l’examen de la demande relève d’un autre État, la demande est irrecevable ou elle est manifestement infondée.

Par ailleurs, en application de l’article L. 352-8 du CESEDA, l’exécution de la décision de refus d’entrée au titre de l’asile ne peut intervenir avant l’expiration d’un délai de 48 heures ou, en cas de recours devant le juge administratif, avant que celui-ci n’ait statué.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Cet article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de M. Alain Cadec (LR) et plusieurs de ses collègues ([634]).

● Il prévoit la suppression de la possibilité, pour l’étranger faisant l’objet d’une décision de refus d’entrée sur le territoire français, de refuser d’être rapatrié avant l’expiration d’un délai d’un jour franc ; ce faisant, cet article supprime le jour franc avant le rapatriement de l’étranger.

La suppression ne concerne pas les mineurs non accompagnés : le délai d’un jour franc leur sera toujours applicable de plein droit, aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 333-2 du CESEDA.

À l’appui de l’évolution proposée, les auteurs de l’amendement ont mis en avant le fait que le délai d’un jour franc aboutit à ce que l’étranger soit placé en zone d’attente, mobilisant d’importants moyens – notamment financiers –, alors même qu’une solution de transport est disponible. Ils soulignent également que ce dispositif singularise la France parmi ses partenaires européens.

● Notons que ce constat avait déjà été dressé par votre rapporteur Ludovic Mendes et notre collègue Julie Lechanteux dans le cadre de leurs travaux sur le bilan de la zone d’attente temporaire de Giens mise en place pour accueillir les migrants issus du navire Ocean Viking ([635]).

Mme Lechanteux et votre rapporteur avaient ainsi proposé de supprimer le jour franc prévu par le CESEDA ([636]).

● D’un point de vue légistique, les 1° et 2° suppriment le délai d’un jour franc dans l’hypothèse d’un refus d’entrée à la frontière, le 3° procède à la même suppression dans le cadre d’un demandeur d’asile, et le 4°, qui consiste en une coordination, assure l’application du dispositif proposé à Mayotte.

● Aucune modification supplémentaire n’a été apportée en séance.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 17

(art. L. 812-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)

Permettre l’inspection visuelle des véhicules particuliers par les officiers de police judiciaire en zone frontalière

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Afin de renforcer l’efficacité des contrôles opérés dans les zones frontalières, et de s’assurer que des véhicules ne transportent pas de personnes dissimulées, le présent article étend aux véhicules particuliers la possibilité, pour les forces de sécurité intérieure, de procéder à la visite sommaire de véhicules – tout en conservant l’encadrement procédural actuellement prévu.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

En matière de visite dans les zones frontalières ou à forte exposition internationale, le droit de visite douanière a récemment fait l’objet d’une refonte par la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a subordonné la possibilité de procéder à la visite sommaire d’un véhicule particulier à l’existence de raisons plausibles de soupçonner que le véhicule transporte une personne ayant commis ou tenté de commettre une infraction relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a supprimé la condition introduite par le Sénat tenant à l’existence de raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction pour permettre la visite sommaire des véhicules particuliers.

L’état du droit

a. Le contrôle des titres de circulation et de séjour

Aux termes de l’article L. 812-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), tout étranger doit être en mesure de présenter les pièces ou documents l’autorisant à circuler ou à séjourner en France, lorsqu’il est requis en ce sens par un officier de police judiciaire (OPJ) ou, sur l’ordre et sous la responsabilité de ce dernier, par un agent de police judiciaire (APJ) ou un agent de police judiciaire adjoint (APJA) ([637]).

Le contrôle des obligations de détention, de port et de présentation des pièces et documents est possible dans trois hypothèses prévues à l’article L. 812-2 du CESEDA :

– en dehors de tout contrôle d’identité, si des éléments objectifs déduits de circonstances extérieures à la personne sont de nature à faire apparaître sa qualité d’étranger – ce type de contrôle ne peut excéder six heures consécutives dans un même lieu et ne doit pas consister en un contrôle systématique des personnes ;

– à la suite d’un contrôle d’identité, au sens du code de procédure pénale (CPP), si des éléments objectifs, de même nature que ceux précédemment exposés, sont susceptibles de faire apparaître la qualité d’étranger de la personne contrôlée ;

– par les agents des douanes, en application de l’article 67 quater du code des douanes – qui permet des contrôles dans les zones à forte exposition internationale, notamment dans la « bande Schengen », zone comprise entre la frontière terrestre de la France et des États parties à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990, d’une part, et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà ; la qualité d’étranger de la personne contrôlée par les agents des douanes doit, ici aussi, être déduite d’éléments objectifs extérieurs à la personne.

b. La visite sommaire des véhicules

Dans les zones frontalières, aux fins de vérifier le respect des obligations en matière documentaire mais aussi de rechercher et constater des infractions à l’entrée et au séjour des étrangers en France, le CESEDA permet aux OPJ (et, le cas échéant, aux APJ et APJA) de procéder à la visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique, c’est-à-dire à une visite destinée à « s’assurer de l’absence de personne dissimulée » ([638]).

Les véhicules particuliers sont exclus de cette visite. Pour mémoire, une « voiture particulière » au sens du code de la route est un véhicule conçu et construit pour le transport de personnes et qui comporte, outre le siège conducteur, huit places assises au maximum, et dont le poids total autorité en charge n’excède pas 3,5 tonnes ([639]).

● Cette visite sommaire, prévue à l’article L. 812-3 du CESEDA, est encadrée par les modalités définies à l’article L. 812-4 du même code :

– l’accord du conducteur est requis ;

– en l’absence d’un tel accord, la visite sommaire n’est possible que sur instructions du procureur de la République ;

– dans l’attente de ces instructions, l’immobilisation du véhicule ne peut excéder quatre heures ;

– la durée de la visite sommaire est limitée au temps strictement nécessaire, et a lieu en présence du conducteur ;

– la visite sommaire donne lieu à un procès-verbal, dont un exemplaire est remis au conducteur et un autre transmis au procureur de la République.

● La zone frontalière au sein de laquelle la visite sommaire est possible est définie à l’article L. 812-3 et comprend :

– la zone de vingt kilomètres entre la frontière terrestre de la France et des États partie à la convention Schengen précédemment mentionnée, c’est-à-dire la « bande Schengen » ;

– les aires de stationnement des sections autoroutières qui commencent dans la zone de vingt kilomètres jusqu’au premier péage lorsqu’il se situe hors de cette zone, ainsi que le lieu du péage et des aires de stationnement attenantes.

● Cette zone frontalière est relativement voisine de celle prévue par le code des douanes, à son article 67 quater, et par le CPP à son article 78-2, qui y incluent également certains aéroports, ports et gares ferroviaires et routières ouverts au trafic international.

Par ailleurs, l’encadrement procédural prévu par l’article L. 812-4 du CESEDA est similaire à celui qui prévaut en matière de droit de visite douanière, d’abord de manière prétorienne, à la suite de décisions de la Cour de cassation, puis par une consécration législative dans le cadre de la récente refonte du droit de visite douanière, et en particulier en application des articles 60-1, 60-5, 60-7 et 60-8 du code des douanes, issus de cette refonte (cf. infra, encadré sur le droit de visite douanière) ([640]).

● Le Conseil constitutionnel a validé le principe de contrôles des documents et pièces dans les zones à forte exposition internationale, en particulier la « bande Schengen », dans une décision rendue le 5 août 1993 ([641]).

Surtout, en 1997, il a expressément jugé conforme à la Constitution le dispositif de la visite sommaire prévu par le CESEDA ([642]), en relevant que :

– les contrôles ont pour but de rechercher et de constater les infractions relatives à l’entrée et au séjour des étrangers en France – étant rappelé que la recherche des auteurs d’infractions est un objectif de valeur constitutionnelle ;

– les voitures particulières sont exclues du champ du dispositif ;

– les contrôles consistent en une visite sommaire, c’est-à-dire une opération destinée à s’assurer de l’absence de personnes dissimulées, et non une fouille du véhicule ;

– les contrôles sont réalisés sous la direction et le contrôle permanent du parquet et, d’une manière générale, les garanties procédurales prévues sont suffisantes.

Le droit de visite douanière

À l’origine prévu à l’article 60 du code des douanes, le droit de visite douanière a récemment fait l’objet d’une refonte d’ampleur à la suite de sa censure par le Conseil constitutionnel (1), et figure désormais aux articles 60 à 60-10 du code des douanes (2).

Schématiquement, le droit de visite douanière s’exerce désormais :

– sans motif particulier dans la zone terrestre du rayon des douanes (bande de 40 kilomètres à partir de la frontière) et dans les lieux à forte exposition internationale ;

– dans les autres lieux, sur motifs particuliers, soit en cas de raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction douanière, soit, après information du parquet, pour rechercher certaines infractions.

La refonte du droit de visite douanière a également consacré dans la loi l’encadrement jurisprudentiel dégagé par la Cour de cassation, en prévoyant notamment :

– l’interdiction de la fouille à corps ;

– la limitation de l’immobilisation des personnes, marchandises et véhicules le temps strictement nécessaire à la réalisation des opérations matérielles de visite ;

– l’information du parquet au-delà de quatre heures à compter du début des opérations de visite ;

– le caractère contradictoire du droit de visite, supposant en principe la présence de la personne concernée.

Pour une présentation détaillée du cadre juridique du droit de visite douanière et du contenu de sa refonte, il est renvoyé au commentaire de l’article 2 du projet de loi correspondant par Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi (3).

(1) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-1010 QPC du 22 septembre 2022, M. Mounir S. [Droit de visite des agents des douanes].

(2) Articles issus de l’article 2 de la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces.

(3) Rapport sur le projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, Assemblée nationale, XVIe législature, n° 1352, 14 juin 2023, pages 37 à 68.

2. Le projet de loi initial

Considérant que l’exclusion des véhicules particuliers du champ de la visite sommaire prévue à l’article L. 812-3 du CESEDA ne se justifiait plus, et était au contraire un facteur exploité par les passeurs, le Gouvernement, à travers le présent article, a prévu d’étendre le droit de visite sommaire aux véhicules particuliers, en supprimant l’exemption dont ils bénéficient actuellement.

Ainsi que l’indique l’étude d’impact du présent projet de loi, l’efficacité « des contrôles […] est en baisse marquée depuis plusieurs années du fait des contre-mesures prises par les passeurs. En effet, ceux-ci ont maintenant recours à des véhicules particuliers de moins de neuf places pour échapper aux contrôles » ([643]).

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État n’a formulé aucune observation sur le dispositif prévu au présent article ([644]).

3. Les modifications apportées par le Sénat

Tout en conservant la suppression de l’exclusion des véhicules particuliers du champ de la visite sommaire, la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de ses rapporteurs, Mme Muriel Jourda (LR) et M. Philippe Bonnecarrère (UC) ([645]), a souhaité renforcer les garanties procédurales attachées à la visite sommaire des véhicules particuliers.

Ainsi, la visite des véhicules particuliers sur le fondement de l’article L. 812-3 du CESEDA ne serait possible que s’il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner que le véhicule en question transporte une personne qui a commis, ou tenté de commettre, une infraction relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France.

4. La position de la Commission

Sur la proposition de votre rapporteur, la Commission est revenue sur les modifications apportées par le Sénat, en supprimant la condition tenant à l’existence de raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction.

En plus de limiter considérablement le caractère opérationnel et l’effectivité de la mesure prévue au présent article, cette condition n’apparaît en effet pas juridiquement nécessaire ou opportune – rappelons à cet égard que le Conseil d’État n’a formulé aucune observation particulière sur le dispositif initial.

En effet, la visite des véhicules particuliers rendue possible par cet article est une visite sommaire, dont l’objet, ainsi qu’il a été vu, consiste seulement à s’assurer de l’absence de personne dissimulée. Il ne s’agit donc pas d’une fouille approfondie portant une atteinte disproportionnée aux droits et libertés des conducteurs et passagers.

En outre, cette visite se fait dans la « bande Schengen », c’est-à-dire dans la zone de 20 kilomètres contigüe à la frontière. Or, et comme cela a été rappelé, en matière douanière, si l’exercice du droit de visite est subordonné à l’existence de raisons plausibles de soupçonner la commission d’infractions, cette condition ne s’applique ni dans la zone terrestre du rayon des douanes, ni dans les lieux à forte exposition internationale, ainsi qu’il résulte des dispositions combinées des articles 60-1 et 60-2 du code des douanes. Dans ces lieux et dans cette zone, profonde de 40 kilomètres, aucun motif n’est exigé pour l’exercice du droit de visite douanière.

Cette dichotomie du droit de visite douanière tire directement les conséquences de la décision précitée du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2022, qui précisait que l’encadrement de ce droit de visite pouvait reposer sur des critères géographiques, n’exigeant alors pas de motifs particuliers, ou sur l’existence de tels motifs particuliers : le législateur a transposé cette analyse dans la réforme du droit de visite douanière, retenant un critère géographique et, hors des lieux concernés par ce critère, l’existence de raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction.

Le parallèle tiré avec le droit de visite douanière et l’encadrement dont il fait l’objet montre ainsi, s’agissant de la visite sommaire des véhicules particuliers dans la « bande Schengen », que le critère de l’existence de motifs particuliers n’est pas le seul possible pour autoriser la visite sommaire des véhicules : le critère géographique peut aussi, à lui seul, être suffisant.

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Article 18

(art. L. 612-6, L. 612-7, L. 612-8 et L. 613-9 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)

Encadrer le refus de visa aux étrangers ayant fait l’objet d’une OQTF

au cours d’un séjour antérieur sur le territoire français

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, dans sa version initiale, créait une nouvelle hypothèse de refus obligatoire de visa, lorsque l’étranger demandeur avait fait l’objet d’une OQTF depuis moins de cinq ans et qu’il n’apportait pas la preuve d’y avoir régulièrement déféré.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune modification législative n’est récemment intervenue en ce domaine.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a réécrit l’article, en substituant au dispositif initial une extension à cinq ans de la durée maximale des interdictions de retour dont les OQTF peuvent être assorties.

➢ Modifications apportées par la Commission

Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a inscrit au présent article le dispositif de l’article 10 bis.

1. L’état du droit

a. Le refus de délivrance de visa

Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) prévoit, à ses articles L. 312-1 et suivants, les modalités de demande et de délivrance de visa.

S’agissant plus particulièrement des visas de court séjour (moins de trois mois) et des visas en qualité d’étudiant, le droit européen prévoit un cadre consacré dans le règlement européen « code des visas » du 13 juillet 2009 ([646]) et dans la directive du 11 mai 2016 ([647]).

L’article 21 du « code des visas » européen prévoit les modalités d’appréciation de la situation du demandeur de visa, notamment à l’aune du risque d’immigration illégale ou du risque pour la sécurité des États membres. Dans ce cadre, les autorités consulaires nationales peuvent prendre en compte la durée des séjours antérieurs et l’éventuel dépassement de la durée maximale de séjour autorisé.

L’article 32 de ce règlement prévoit en outre des hypothèses de refus de visa, reposant notamment sur la falsification de documents, l’absence de justification de l’objet du séjour, l’absence de preuve en matière de subsistance ou encore, sans que cette énumération ne prétende à l’exhaustivité, la menace pour l’ordre public.

D’une manière générale, en matière de visas, l’autorité consulaire, lorsqu’elle est saisie d’une demande de visa, dispose de prérogatives étendues, et peut notamment s’enquérir des conditions d’exécution d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF) concernant une personne qui, ultérieurement, demanderait un visa pour la France. En cas de fraude ou de menace à l’ordre public, le visa peut être refusé – y compris, s’agissant d’un visa de long séjour, à l’égard du conjoint d’un ressortissant français, ainsi qu’en dispose l’article L. 312-3 du CESEDA.

Ainsi, en 2021, près de 20 % des demandes de visas ont fait l’objet d’une décision de refus, avec une prépondérance relativement marquée s’agissant des demandes de visa de long séjour ([648]).

b. L’OQTF assortie d’interdiction de retour

● Si, en application de l’article L. 612-1 du CESEDA, une OQTF fait en principe l’objet d’un délai de départ volontaire, un tel délai peut être refusé, notamment à l’aune du risque que l’étranger fait peser.

Ainsi que le prévoit l’article L. 612-6 du CESEDA, en l’absence de délai de départ volontaire accordé, l’OQTF est assortie d’une interdiction de retour sur le territoire français – hors circonstances humanitaires éventuelles. D’autres hypothèses peuvent conduire l’administration à prononcer une telle interdiction (articles L. 612-7 à L. 612-9 du CESEDA).

La durée maximale de l’interdiction de retour est comprise entre deux et trois ans, en fonction de l’hypothèse qui l’a fondée. En application de l’article L. 612-10 du CESEDA, pour fixer cette durée, l’administration doit tenir compte de différents éléments, tels que :

– la durée de la présence sur le territoire ;

– la nature des liens avec la France ;

– le fait d’avoir déjà fait l’objet d’une mesure d’éloignement ;

– ou encore la menace pour l’ordre public que la présence de la personne constitue.

Par ailleurs, l’interdiction de retour peut être prolongée pour une durée maximale de deux ans supplémentaires en application de l’article L. 612-11 du CESEDA, notamment si la personne s’est maintenue en France alors qu’elle devait quitter le territoire, soit que cela devait être fait sans délai, soit que le délai accordé avait été dépassé, ou encore si la personne est revenue en France alors qu’elle faisait l’objet d’une interdiction de retour valide.

La durée totale de l’interdiction de séjour, compte tenu le cas échéant des prolongations décidées, ne peut excéder cinq ans, sauf menace grave pour l’ordre public.

● La durée des interdictions de retour est encadrée par le droit européen à travers la directive « retour » du 16 décembre 2008 ([649]), dont l’article 11 prévoit qu’elle est fixée « en tenant dûment compte de toutes les circonstances propres à chaque cas ».

Si, en principe, cette durée ne peut dépasser cinq ans, des dérogations à cette limite sont possibles « si le ressortissant d’un pays tiers constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale ».

2. Le projet de loi initial

● Afin de mieux tenir compte des infractions relatives au séjour des étrangers en matière d’octroi de visa, le présent article, dans sa version initiale, prévoyait une nouvelle hypothèse de refus obligatoire de visa, consacrée dans un nouvel article L. 312-1 A du CESEDA.

Aux termes de ce nouvel article L. 312-1 A, le visa devait être refusé si l’étranger demandeur avait fait l’objet d’une OQTF depuis moins de cinq ans et n’apportait pas la preuve qu’il avait quitté le territoire dans le délai qui lui avait été imparti – en cas de délai de départ volontaire accordé – ou dans les conditions prévues à l’article L. 612-2 du CESEDA, en cas de refus d’octroi d’un tel délai.

Le second alinéa du nouvel article L. 312-1 A écartait le refus obligatoire du visa si les circonstances humanitaires le justifiaient, d’une manière analogue à ce que prévoient déjà les articles L. 612-6 et L. 612-7 en matière d’interdiction de retour.

Ainsi que l’indique l’étude d’impact, l’objectif de ce dispositif est d’accroître la prise en compte des infractions à la législation relative à l’entrée et au séjour des étrangers antérieures dans la délivrance d’un visa.

● Dans son avis rendu sur le présent projet de loi, le Conseil d’État a proposé d’écarter ce dispositif, jugeant « qu’il est d’ores et déjà possible à l’autorité consulaire saisie d’une demande de visa, dans le cadre des larges pouvoirs dont elle dispose, de s’enquérir des conditions d’exécution d’une OQTF et d’en tenir compte pour accueillir ou rejeter la demande. » ([650])

Le Conseil d’État estimait ainsi que l’objectif poursuivi par le dispositif, satisfait dans son principe, pouvait être atteint par une instruction adressée aux services, sans qu’il soit requis de modifier la loi à cet effet – une telle modification pouvant au demeurant « fragiliser le pouvoir discrétionnaire qui lui [l’administration] est depuis toujours reconnu dans cette matière. » ([651])

Enfin, le Conseil d’État avait soulevé des difficultés pratiques, en particulier en matière de preuve pour le demandeur, et les risques d’ouvrir « un nouveau volet dans le contentieux des refus de visas. » ([652])

3. Les modifications apportées par le Sénat

● Faisant sienne l’appréciation du Conseil d’État, la commission des Lois du Sénat a supprimé le dispositif proposé par le Gouvernement, pour lui substituer une extension à cinq ans de la durée maximale des interdictions de retour dont les OQTF peuvent être assorties en application des articles L. 612-6 et suivants du CESEDA :

– la durée maximale de l’interdiction de retour en l’absence d’un délai de départ volontaire passerait de trois à cinq ans, à travers une modification de l’article L. 612-6 (1° du présent article) ;

– la durée maximale de l’interdiction de retour lorsque l’étranger a bénéficié d’un délai de départ volontaire passerait de deux à cinq ans, à travers une modification de l’article L. 612-8 (2° du présent article) ;

– enfin, cette durée passerait de deux à cinq ans dans l’hypothèse où la personne s’est irrégulièrement maintenue sur le territoire au-delà du délai de départ volontaire qui lui a été consenti (article L. 612-7) (2° du présent article).

La possibilité de prolonger pour deux années supplémentaires l’interdiction de retour, prévue à l’article L. 612-11, est conservée, mais elle n’aura pas systématiquement pour effet de porter à sept ans la durée maximale de l’interdiction : le dernier alinéa de cet article L. 612-11 n’étant pas modifié, la durée totale de l’interdiction de retour demeure fixée à cinq ans, sauf menace grave pour l’ordre public.

● Ce nouveau dispositif résulte de l’adoption, par la commission, de deux amendements identiques présentés par les rapporteurs du projet de loi et par M. Marc-Philippe Daubresse (LR) ([653]).

● Notons que le Sénat a adopté un nouvel article 10 bis sur proposition du Gouvernement, pour tenir compte des modifications apportées au présent article s’agissant de la durée maximale de l’interdiction de séjour en cas de menace grave pour l’ordre public, portée par cet article 10 bis à dix ans (cf. supra, commentaire de l’article 10 bis).

Par ailleurs, le dispositif initial du présent article a été inscrit par le Sénat dans un nouvel article 18 bis (cf. infra).

4. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a inséré au sein du présent article le dispositif de l’article 10 bis du projet de loi ([654]).

Pour mémoire, ce dispositif :

– fixe à dix ans la durée maximale de l’interdiction de retour si la présence de l’étranger constitue une menace grave pour l’ordre public ;

– prévoit un mécanisme de réexamen périodique de l’interdiction de retour.

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Article 18 bis

(art. L. 312-1 A [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)

Refus de délivrance d’un visa à l’étranger ne pouvant justifier du respect

des modalités d’exécution d’une OQTF prononcée depuis moins de cinq ans

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Cet article, introduit au Sénat en séance, reprend le dispositif initial de l’article 18 du projet de loi, sur lequel la commission est revenue, et qui prévoit un motif de refus obligatoire de visa à l’égard d’un étranger qui ne peut justifier d’avoir respecté les modalités d’exécution d’une OQTF prononcée depuis moins de cinq ans.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune modification législative n’est récemment intervenue en ce domaine.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune modification n’a été apportée par la Commission.

1. L’état du droit

Il est renvoyé au 1 du commentaire de l’article 18 pour une présentation de l’état du droit.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat, en séance, d’un amendement de M. Saïd Omar Oili (RDPI) et plusieurs de ses collègues, ayant fait l’objet d’un avis défavorable de la commission et d’un avis favorable du Gouvernement ([655]).

Il consiste en la reprise du dispositif initial de l’article 18 du présent projet de loi, que la commission des lois du Sénat a réécrit pour lui substituer une extension de la durée maximale d’interdiction de retour.

Le présent article prévoit ainsi, dans un nouvel article L. 312-1 A du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), un nouveau motif de refus obligatoire de visa à l’égard d’un étranger qui, ayant fait l’objet d’une OQTF depuis moins de cinq ans, n’apporte pas la preuve qu’il y a déféré et a quitté le territoire français en application de cette décision.

Il est renvoyé au commentaire de l’article 18 pour une présentation détaillée du dispositif prévu au présent article.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans lui apporter de modification.

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TITRE IV Engager une réforme structurelle du système de l’asile

Article 19 (art. L. 521-6, L. 531-21 et L. 531-32 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Expérimentation de pôles territoriaux « France asile »

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 19 permet la création de pôles territoriaux « France Asile » permettant au demandeur d’asile de procéder, en un même lieu, à son enregistrement auprès de la préfecture, à l’ouverture de droits par l’Office français pour l'immigration et l'intégration (OFII), ainsi qu’à l’introduction de sa demande d’asile auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale, dite directive « procédures », impose qu’il soit procédé à l’enregistrement des demandes d’asile dans un délai de trois jours à compter de leur présentation auprès de l’autorité compétente. Cette obligation a été introduite dans le CESEDA par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile. Pour procéder à cet enregistrement accéléré, le projet de loi de finances pour 2016 prévoit des crédits, répartis entre le ministère de l’intérieur et l’établissement public, pour permettre le déploiement de guichets uniques d’accueil des demandeurs d’asile (GUDA) regroupant des agents des services de l’asile des préfectures et des agents de l’OFII.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a souhaité que la mise en place de ces pôles territoriaux « France Asile » prenne la forme d’une expérimentation d’une durée de quatre ans. Il a supprimé le délai de vingt et un jours entre l’enregistrement de la demande d’asile et l’introduction de celle-ci et a, en revanche, consacré explicitement un délai de vingt et un jours minimum entre l’introduction de la demande d’asile et la tenue de l’entretien avec l’officier de protection de l’OFPRA. Enfin, un amendement du Gouvernement, adopté contre l’avis de la commission, a prévu la possibilité de mener les entretiens individuels par un moyen de communication audiovisuelle dans le cadre de l’expérimentation lorsqu’il s’agit de cas d’irrecevabilité.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission des lois, à l’initiative de votre rapporteur M. Ludovic Mendes, a rétabli l’article 19 dans une version permettant le déploiement sans expérimentation préalable des pôles territoriaux « France Asile ». Certains apports du Sénat sont maintenus, relatifs aux cas d’irrecevabilité de la demande d’asile et à la possibilité, dans certains de ces cas, de mener par visioconférence l’entretien personnel du demandeur. Enfin, des précisions sont apportées sur le caractère sommaire des informations données par le demandeur au moment de l’introduction de sa demande, ces informations ne devant pas empiéter sur celles transmises à l’OFPRA, dans un délai raisonnable, dans le cadre du « récit » élaboré en français.

1. L’état du droit

Le dispositif de demande d’asile en France s’articule autour de quatre étapes :

La demande d’asile est présentée dans une structure de premier accueil du demandeur d’asile (SPADA), gérée par une structure associative conventionnée par l’État, dont l’une des missions est d’attribuer un rendez-vous dans un guichet unique de la demande d’asile (GUDA) ;

L’enregistrement de la demande d’asile est effectué par les services préfectoraux (art. L. 521-1 du CESEDA), au sein du GUDA, dans les trois jours ouvrés suivant la présentation de la demande – dix jours ouvrés en cas d’afflux élevé de demandeurs (art. L. 521-4 du CESEDA). C’est à ce moment que le demandeur indique la langue dans laquelle il préfère être entendu dans le cadre de son entretien avec un officier de protection de l’OFPRA.

Cet enregistrement est suivi, sans délai et dans le même GUDA, de la délivrance par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) des conditions matérielles d’accueil que sont l’allocation pour demandeur d’asile et, le cas échéant, un hébergement ;

L’introduction de la demande d’asile est aujourd’hui effectuée par écrit et par voie postale auprès de l’OFPRA, dans un délai de 21 jours après l’enregistrement de la demande d’asile au GUDA (art. R. 531-2 du CESEDA). Le demandeur d’asile peut être accompagné par des opérateurs spécialisés, au cours de ce délai, pour formuler son récit.

L’OFPRA convoque ensuite le demandeur, généralement au siège de l’OFPRA, pour un entretien avec un officier de protection. En moyenne, à compter de l’introduction de la demande, l’OFPRA statue en 122 jours (toutes procédures confondues) ([656]) .

2. Le projet de loi initial

L’article 19 permet de créer des pôles territoriaux « France Asile » se substituant progressivement aux 33 guichets uniques d'accueil des demandeurs d'asile (GUDA) existant actuellement en France.

L’objectif poursuivi par le Gouvernement est celui d’une simplification du parcours administratif des demandeurs d’asile qui ne peuvent aujourd’hui effectuer dans les GUDA que deux des étapes du dispositif décrit ci-dessus. L’étude d’impact souligne que le dispositif est peu lisible pour l’usager – l’OFPRA, qui statuera sur sa demande, n’étant pas représenté au sein du GUDA – et qu’il conduit, en outre, à différer de plusieurs semaines le premier contact entre le demandeur et l’OFPRA, au terme du délai d’organisation non compressible de trois semaines à un mois qui s’ajoute au délai de 21 jours d’introduction de la demande par voie postale ([657]) .

La création des pôles territoriaux doit permettre de répondre à ces deux difficultés :

- en accroissant la lisibilité du dispositif avec la possibilité de procéder en un même lieu à l’enregistrement de la demande d’asile auprès des services préfectoraux, à l’octroi des conditions matérielles d’accueil par l’OFII et à l’introduction de la demande d’asile auprès de l’OFPRA, dont la présence d’un agent au sein du pôle constitue le principal apport au regard de la situation actuelle;

- en raccourcissant les délais nécessaires à la mise en œuvre de cette procédure, grâce à l’introduction immédiate de la demande d’asile, ce qui permet de supprimer le délai de 21 jours fixé par décret en Conseil d’État (art. L. 531-2 du CESEDA).

L’article 19 modifie, en conséquence, l’article L. 521-6 du CESEDA qui régit les conditions de détermination de la langue dans laquelle se déroule l’entretien, cette compétence relevant désormais du représentant de l’OFPRA et non plus de la préfecture. Cette évolution est également susceptible d’améliorer le parcours du demandeur d’asile, les agents de l’OFPRA étant a priori mieux à même de guider le demandeur dans le choix de sa langue d’entretien.

Votre rapporteur note que cette réforme de l’accueil nécessitera des moyens identifiés en partie par l’étude d’impact et confirmés lors de l’audition du directeur général de l’OFPRA, M. Julien Boucher : une application informatique devra être créée afin de recueillir les informations communiquées oralement à l’agent de l’OFPRA par le demandeur et le déploiement de l’OFPRA dans ces guichets uniques pourrait entraîner la création de 100 à 150 emplois.

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. En commission des lois

La commission des lois du Sénat a souhaité que la mise en place de ces pôles territoriaux « France Asile » prenne la forme d’une expérimentation telle que définie à l’article 37-1 de la Constitution, d’une durée de quatre ans, déployée dans au moins dix départements définis par arrêté du ministre de l’intérieur, dont au moins un situé en outre-mer ([658]) . Au plus tard six mois avant le terme de l’expérimentation, le Gouvernement devra adresser au Parlement un rapport procédant à l’évaluation de cette expérimentation.

La commission des lois du Sénat a également précisé que le demandeur d’asile pouvait compléter sa demande de tout élément ou pièce utile jusqu’à son entretien personnel, qui ne pourrait intervenir avant l’expiration d’un délai de vingt et un jour à compter de l’introduction de sa demande d’asile ([659]).

À l’initiative de M. Leconte (SER), un amendement n° COM-134 a été adopté ([660]), pour rappeler, dans le cadre de la création de ces pôles territoriaux, l’indépendance des agents de l’OFPRA, garantie par l’article L. 121-7 du CESEDA.

b. En séance publique

En séance publique, quatre amendements ont été adoptés pour modifier l’article 19.

L’amendement n° 641 des rapporteurs ([661]), adopté avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement, apporte des précisions quant aux délais applicables dans le cadre de l’expérimentation :

- il supprime explicitement le délai de vingt et un jours existant actuellement entre l’enregistrement de la demande d’asile et son introduction auprès de l'OFPRA;

- il crée une dérogation au délai de vingt et un jours introduit par la commission des lois entre l’introduction de la demande d’asile et l’entretien du demandeur avec l’agent de protection de l’OFPRA afin de permettre à l’OFPRA de convoquer le demandeur d’asile dans un délai plus bref dans le cadre des procédures d’urgence. L’OFPRA devant alors statuer dans les quinze jours à compter de l'introduction de la demande, ce délai de vingt-et-un jours n’étant pas applicable.

L’amendement n° 600 du Gouvernement ([662]) adopté avec un avis défavorable de la commission modifie l’article L. 531-21 du CESEDA pour prévoir la possibilité de mener les entretiens individuels par un moyen de communication audiovisuelle dans le cadre de l’expérimentation lorsqu’il s’agit de cas d’irrecevabilité. L’article L. 531-32 du CESEDA dispose, en effet, que l’OFPRA peut prendre une décision d’irrecevabilité écrite et motivée, sans vérifier si les conditions d’octroi de l’asile sont réunies

1° lorsque le demandeur bénéficie d’une protection effective au titre de l’asile dans un État membre de l'Union européenne ;

2 ° ou lorsque le demandeur bénéficie du statut de réfugié et d’une protection effective dans un État tiers et y est effectivement réadmissible ;

3° ou, enfin, en cas de demande de réexamen lorsque, à l’issue d’un examen préliminaire effectué selon la procédure définie à l'article L. 531-42, il apparaît que cette demande ne répond pas aux conditions prévues au même article.

La possibilité d’entretien par un moyen de communication audiovisuelle est plus particulièrement réservée aux cas prévus aux 1° et 2° de l’article L. 531-32 et s’ajoute aux possibilités déjà prévues par l’article L. 531-21 du CESEDA (éloignement géographique ou situation particulière du demandeur).

Un amendement n° 156 de M. Bourgi (SER) ([663]) a été adopté, avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, pour prévoir explicitement que le demandeur d’asile soit informé, lors de l’enregistrement de sa demande, de la possibilité que lui garantit l’article L. 531-15 du CESEDA, d’être accompagné d’un avocat ou d’un représentant d’association lors de son entretien avec l’OFPRA.

Enfin, le Sénat a adopté en séance publique, avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, un amendement n° 487 rect. ([664]) de M. Georges Patient (RDPI) permettant à l’OFPRA de déclarer irrecevable une demande d’asile lorsque le demandeur d’asile bénéficie, dans un pays tiers, d’une protection équivalente à celle offerte par le statut de réfugié – le CESEDA prévoyant actuellement que cette irrecevabilité ne peut être déclarée que lorsque le demandeur bénéficie de ce statut.

4. La position de la Commission

La Commission des lois a adopté un amendement CL1411 ([665]) de votre rapporteur M. Ludovic Mendes qui rétablit la possibilité de déployer les pôles territoriaux « France Asile » sans passer par une expérimentation de quatre ans. L’amendement retient, en outre, la possibilité introduite par le Gouvernement en séance publique au Sénat de mener par visioconférence l’entretien personnel dans les cas d’irrecevabilité prévus aux 1° et 2° de l’article L. 531-32 du CESEDA. La rédaction adoptée maintient également les apports d’un amendement adopté au Sénat permettant à l’OFPRA de déclarer une demande d’asile irrecevable lorsque le demandeur bénéficie, dans un pays tiers, d’une protection équivalente à celle offerte par le statut de réfugié. Enfin, l’amendement de votre rapporteur précise que les premiers éléments du « récit » ([666]) indiqués par le demandeur à l’agent de l’OFPRA lors de l’introduction de sa demande au sein d’un pôle « France Asile » sont sommaires et font l’objet de compléments jusqu’à l’entretien personnel qui ne peut se tenir avant l’expiration d’un délai raisonnable afin de permettre au demandeur de préparer ce « récit » dans de bonnes conditions.

La Commission des lois a également adopté un amendement rédactionnel de Mme Caroline Yadan ([667]) .

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Article 19 bis A (art. L. 531-36, L. 531-38 et L. 531-39 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Modalités de clôture du dossier de demande d’asile

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

L’article 19 bis A, qui résulte de l’adoption en séance publique d’un amendement n° 642 des rapporteurs ([668]) ayant reçu un avis favorable de la commission et du Gouvernement, rend obligatoire la clôture de l’examen de la demande d’asile du demandeur qui informe l’OFPRA du retrait de cette demande. Il complète les cas dans lesquels l’OFPRA peut prendre une décision de clôture d’examen d’une demande en y ajoutant l’abandon par le demandeur, sans motif légitime, du lieu où il était hébergé en application de l’article L. 552-8 du CESEDA.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 11 de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile a réécrit les articles du CESEDA relatifs au retrait d’une demande d’asile et à la clôture d’examen d'une telle demande. Ces dispositions figurent désormais, en application de l’ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020, au sein des articles L. 531-36 à L. 531-40 du CESEDA.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission des lois a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L’article L. 531-36 du CESEDA prévoit que l’OFPRA peut clôturer l’examen de la demande d’asile lorsque le demandeur l’informe du retrait de cette demande.

L’article L. 531-38 du CESEDA dispose que l’OFPRA peut clôturer l’examen d’une demande dans trois autres cas :

1° Lorsque le demandeur, sans motif légitime, a introduit sa demande à l’office en ne respectant pas les délais prévus par décret en Conseil d'État ou ne s’est pas présenté à l’entretien à l’office ;

2° Lorsque le demandeur refuse, de manière délibérée et caractérisée, de fournir des informations essentielles à l’examen de sa demande;

3° Lorsque le demandeur n’a pas informé l’office, dans un délai raisonnable, de son lieu de résidence ou de son adresse et ne peut être contacté aux fins d'examen de sa demande d'asile.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Lors de l’examen en séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 642 des rapporteurs (voir supra) qui précise les conditions de clôture d’examen d’une demande d’asile sur deux points :

- Il modifie l’article L. 531-36 du CESEDA pour rendre obligatoire la clôture de l’examen de la demande d’asile lorsque le demandeur informe l’OFPRA de son retrait ;

- Il complète les conditions fixées à l’article L. 531-38 du CESEDA pour ajouter parmi les motifs permettant à l’OFPRA de clôturer cette demande l’abandon par le demandeur, sans motif légitime, du lieu où il était hébergé en application de l’article L. 552-8.

3. La position de la Commission

La Commission des lois a adopté cet article sans modification.

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Article 19 bis B (supprimé) (art. L. 542-4 et L. 542-7 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Systématisation du prononcé d’une OQTF et interruption de la prise en charge des soins au titre de la protection universelle maladie (PUMA) pour les déboutés du droit d’asile

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Adopté en séance publique à l’initiative de Mme Valérie Boyer (LR) ([669]), avec un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement, l’article 19 bis B prévoit que le rejet définitif d’une demande d’asile vaut obligation de quitter le territoire français (OQTF) et entraîne immédiatement l’interruption de la prise en charge des soins au titre de la protection universelle maladie.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission des lois a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Pendant l’instruction de son dossier et jusqu’à ce qu’une réponse définitive y soit apportée, un demandeur d’asile dispose d’un droit au maintien sur le territoire français. Il est donc considéré comme séjournant de manière régulière en France. Il a ainsi accès aux prestations de l’assurance maladie, notamment dans le cadre de la protection universelle maladie (PUMA).

L’article L. 160-1 du code de la sécurité sociale dispose que « toute personne travaillant ou, lorsqu’elle n’exerce pas d’activité professionnelle, résidant en France de manière stable et régulière bénéficie, en cas de maladie ou de maternité, de la prise en charge de ses frais de santé dans les conditions fixées au présent livre ». L’arrêté du 10 mai 2017 fixant la liste des titres de séjour prévu au I de l’article R. 111-3 du code de la sécurité sociale admet l’attestation de demande d’asile comme preuve du séjour régulier pour l’octroi des prestations de sécurité sociale.

Par dérogation au droit commun, les demandeurs d’asile peuvent bénéficier de la PUMA dès le dépôt de la demande d’asile. Une fois obtenue, elle ouvre droit, pour le demandeur d’asile et ses ayants-droits, à la prise en charge des frais de santé mentionnés à l’article L. 160-8 du code de la sécurité sociale. Cette prise en charge est accordée pour un an renouvelable, y compris pour les étrangers possédant un document de séjour dont la durée de validité est inférieure à un an.

Le demandeur d’asile peut également bénéficier, sous conditions de ressources, de la complémentaire santé solidaire (CSS).

S’il obtient le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, le demandeur pourra être immatriculé définitivement à la sécurité sociale en continuant à bénéficier de la PUMA et de la CSS. Si sa demande est rejetée, le droit à la prise en charge des frais de santé reste ouvert pendant douze mois. Le droit à la CSS reste ouvert jusqu’au renouvellement de celle-ci.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Adopté à l’initiative de Mme Valérie Boyer (LR) ([670]), avec un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement, l’article 19 bis B modifie l’article L. 542-4 du CESEDA pour rendre obligatoire, dans un délai fixé par décret en Conseil d’État, le prononcé d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF) lorsque la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé ou que l’étranger ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire français – sauf dans les cas où l’autorité administrative envisage d’admettre l’étranger au séjour pour un autre motif.

Cet article crée également un nouvel article L. 542-7 du CESEDA qui dispose que la décision définitive de rejet prononcée par l’OFPRA, le cas échéant après que la Cour nationale du droit d’asile a statué, entraîne l’interruption immédiate de la prise en charge des frais de santé de l’étranger en application de l’article L. 160-1 du code de la sécurité sociale.

3. La position de la Commission

Adoptant huit amendements identiques ([671]) , dont un amendement CL1413 de votre rapporteur M. Ludovic Mendes, la Commission des lois a supprimé l’article 19 bis B.

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Article 19 bis C (art. L. 561-2, L. 561-3 et L. 561-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Resserrement des critères de réunification familiale

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Adopté en séance publique à l’initiative du Gouvernement ([672]), l’article 19 bis C modifie les critères d’âge et de liens familiaux permettant de demander la réunification familiale pour les harmoniser avec ceux du regroupement familial. Il limite également à dix-huit mois le délai pendant lequel la procédure de réunification familiale est activable avant de basculer vers le régime général de regroupement familial.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile a introduit la procédure de réunification familiale dans le CESEDA. La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée étend le droit à la réunification familiale du mineur protégé à ses frères et sœurs non mariés s’ils sont à la charge de ses parents.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission des lois a adopté deux amendements identiques, dont un amendement CL1596 de votre rapporteur Ludovic Mendes, pour maintenir le bénéfice de la réunification familiale aux frères et sœurs mineurs et non mariés du réfugié ou du bénéficiaire de la protection subsidiaire.

1. L’état du droit

Aux termes de l’article L. 561-2 du CESEDA, sauf si sa présence constitue une menace pour l’ordre public, le ressortissant étranger qui s’est vu reconnaître la qualité de réfugié ou qui a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint, au titre de la réunification familiale :

1° Par son conjoint ou le partenaire avec lequel il est lié par une union civile, âgé d'au moins dix-huit ans, si le mariage ou l'union civile est antérieur à la date d'introduction de sa demande d'asile ;

2° Par son concubin, âgé d’au moins dix-huit ans, avec lequel il avait, avant la date d'introduction de sa demande d'asile, une vie commune suffisamment stable et continue ;

3° Par les enfants non mariés du couple, n'ayant pas dépassé leur dix-neuvième anniversaire.

Si le réfugié ou le bénéficiaire de la protection subsidiaire est un mineur non marié, il peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint par ses ascendants directs au premier degré, accompagnés le cas échéant par leurs enfants mineurs non mariés dont ils ont la charge effective. L’âge des enfants est apprécié à la date à laquelle la demande de réunification familiale a été introduite.

L’article L. 561-3 du CESEDA dispose en outre que « la réunification familiale n’est pas soumise à des conditions de durée préalable de séjour régulier, de ressources ou de logement ».

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Introduit en séance publique à l’initiative du Gouvernement (amendement n° 599), l’article 19 bis C resserre les critères de la procédure de réunification familiale. Le Gouvernement souligne, dans l’exposé des motifs de son amendement, que ce resserrement est justifié par l’engorgement qui prévaut actuellement dans le cadre de cette procédure, les crises migratoires ayant contribué, depuis 2015, à une forte augmentation des demandes de visas déposées au titre de la réunification familiale (5 761 demandes en 2015 contre 20 897 en 2022), ce qui entraîne un allongement des délais et une difficulté pour les postes diplomatiques et consulaires français à prendre en charge les demandes de visas présentées par les membres de famille de réfugiés et à statuer sur ces demandes dans les délais réglementaires.

Le Gouvernement a ainsi fait adopter en séance publique les modifications suivantes au droit existant :

- Les enfants non mariés (3° de l’article L. 561) ne peuvent prétendre à la réunification familiale que s’ils n’ont pas atteint leur dix-huitième anniversaire. Par ailleurs, en cas d’adoption, seuls sont éligibles à la réunification familiale les enfants dont le lien de filiation avec le réfugié ou le bénéficiaire de la protection subsidiaire a été établi par un jugement antérieur à la date d’introduction de la demande d’asile.

L’âge des enfants est apprécié à la date à laquelle la demande de visa prévue par l’article L. 561-5 dans le cadre de la réunification familiale est introduite. L’article 19 bis C précise cependant que, par dérogation, les enfants du réfugié qui ont atteint l’âge de dix-huit ans postérieurement à la date d’introduction de la demande d’asile peuvent présenter une demande de visa sur le fondement du présent article dans le délai de trois mois suivant l’obtention du statut de réfugié par leur parent ;

- Les mineurs bénéficiant du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire pouvant prétendre à la réunification familiale pour leurs ascendants sont entendus comme les mineurs non accompagnés tel que défini au f de l’article 2 de la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial ;

- Enfin, un sous-amendement n° 644 des rapporteurs complète l’amendement gouvernemental pour prévoir que les frères et sœurs d’un mineur non accompagné bénéficiant du statut de réfugié ou d’une protection subsidiaire ne peuvent plus prétendre à la réunification familiale ([673]) .

L’article 19 bis C complète la liste établie à l’article L. 561-3 du CESEDA des cas dans lesquels la réunification familiale est refusée en y ajoutant les situations dans lesquelles le conjoint, le partenaire d’union civile, le concubin ou l’enfant ont cessé d’entretenir avec le réfugié ou le bénéficiaire de la protection subsidiaire des relations suffisamment stables et continues pour former avec lui une famille. Sont notamment exclus du bénéfice des dispositions de la présente section les enfants ayant constitué leur propre cellule familiale.

Enfin, il modifie l’article L. 561-4 pour prévoir un délai maximal de dix-huit mois entre l’octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire et la demande de visa prévue dans le cadre de la procédure de réunification familiale (art. L. 561-5) dans le cas où le réfugié ou bénéficiaire de la protection subsidiaire est un mineur.

3. La osition de la Commission

La Commission des lois a adopté deux amendements identiques ([674]) , dont un amendement CL1596 de votre rapporteur M. Ludovic Mendes, supprimant le sixième alinéa de l’article afin de maintenir la possibilité pour les frères et sœurs mineurs et non mariés du réfugié ou bénéficiaire de la protection subsidiaire de bénéficier de la procédure de réunification familiale.

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Article 19 bis (art. L. 531-36, L. 531-38 et L. 531-39 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Situations dans lesquelles l’Office français de l'immigration et de l’intégration (OFII) est tenu de retirer ou de suspendre le bénéfice des conditions matérielles d’accueil

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

L'article 19 bis, issu d'un amendement des rapporteurs en commission ([675]) , substitue une obligation de retrait ou de suspension des conditions matérielles d'accueil à la faculté actuellement prévue par les articles L. 551-15 et L. 551-16 du CESEDA.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie étend l’accompagnement social et administratif prévu dans le cadre des conditions matérielles d’accueil à un accompagnement juridique. Elle prévoit, en outre, que le bénéfice des conditions matérielles est subordonné à deux conditions : accepter la proposition d’hébergement ou la région d’orientation et respecter les « exigences des autorités chargées de l’asile, notamment en se rendant aux entretiens, en se présentant aux autorités et en fournissant les informations utiles afin de faciliter l’instruction des demandes ». La loi prévoit que le manquement à ces obligations peut entraîner le retrait immédiat et de plein droit des conditions matérielles d’accueil alors que les dispositions antérieures prévoyaient leur suspension.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission des lois a adopté un amendement de votre rapporteur Ludovic Mendes précisant que le refus total ou partiel des conditions matérielles d’accueil doit être déterminé dans le respect des conditions fixées à l’article 20 de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale.

1. L’état du droit

L’octroi de conditions matérielles d'accueil, prévues pour les personnes demandant l’asile, résulte de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale. Cette obligation est transcrite à l'article L. 551-8 du CESEDA.

Ces conditions matérielles sont composées :

- D’une allocation pour demandeur d'asile (ADA), versée mensuellement et dont le montant varie selon la composition familiale ;

- D’un hébergement dans une structure spécifique.

Elles sont proposées au demandeur par l’Office Français de l’Immigration et de l’Intégration (OFII) après l’enregistrement de sa demande par l'autorité administrative compétente.

Les articles L. 551-15 et L. 551-16 du CESEDA prévoient respectivement les conditions des refus et cessation de cette aide.

L'aide peut être refusée dans quatre cas :

- si le demandeur refuse la région d’orientation qui a été déterminée par l’OFII ;

- s’il refuse la proposition d'hébergement qui lui a été faite ;

- s’il dépose une demande de réexamen de sa demande d'asile ;

- s’il formule celle-ci hors délai.

L'aide peut être suspendue en cas :

- de départ de la région d’orientation ou du lieu d’hébergement ;

- d’absence aux entretiens ;

- de dissimulation d’informations ;

- de fourniture d’informations mensongères ;

- de dépôt de plusieurs demandes d'asile sous des identités différentes.

Il est tenu compte dans tous les cas de la vulnérabilité de la personne.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

a. Le dispositif introduit en commission des lois

La commission des lois a adopté, à l’initiative des rapporteurs, un amendement n° COM-233 ([676]) qui rend obligatoire et non plus facultative, lorsque les conditions sont réunies, le refus ou la suspension des conditions matérielles d’accueil par l’OFII, sous réserve de l’examen de la vulnérabilité du demandeur auquel l’office doit procéder aux termes des articles L. 551-15 et L. 551-16.

b. Modifications en séance publique

Le Sénat a adopté cet article sans modification en séance publique.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur Ludovic Mendes, la Commission a adopté un amendement CL1412 ([677]) qui rappelle que le refus total ou partiel des conditions matérielles d’accueil doit être déterminé dans le respect des conditions fixées à l’article 20 de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale. Ces conditions, rappelées par votre rapporteur lors de la présentation de son amendement, comportent notamment l’obligation d’élaborer la décision « au cas par cas, objectivement et impartialement », de la motiver et de la fonder « sur la situation particulière de la personne concernée ».

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Article 19 ter AA (nouveau) (art. 551-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Sécurisation de l’hébergement du demandeur d’asile dans le cadre de son orientation vers une autre région

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par la Commission

À l’initiative de Mme Marjolaine Meynier-Millefert et avec un avis de sagesse de votre rapporteur Ludovic Mendes, la Commission a adopté un article 19 ter AA précisant que les demandeurs d’asile orientés vers une autre région dans le cadre du schéma national d’accueil des demandeurs d’asile (SNADAR) sont dirigés vers un hébergement pour demandeurs d’asile.

1. L’état du droit

La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie consacre le principe de l’orientation directive des demandeurs d’asile et l’existence d’un schéma national d’accueil des demandeurs d’asile (SNADAR) décliné en schémas régionaux et destiné à permettre une répartition plus équilibrée des demandeurs d’asile sur le territoire national.

L’article L. 552-1 du CESEDA définit les lieux d’hébergement pour demandeurs d’asile comme :

1° Les centres d’accueil pour demandeurs d’asile définis à l'article L. 348-1 du code de l'action sociale et des familles ;

2° Toute structure bénéficiant de financements du ministère chargé de l’asile pour l’accueil de demandeurs d’asile et soumise à déclaration, au sens de l’article L. 322-1 du même code.

En outre, en l’état actuel du droit, l’article L. 551-4 dispose que « lorsque la part des demandeurs d'asile résidant dans une région excède la part fixée pour cette région par le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile et les capacités d'accueil de cette région, le demandeur d'asile peut être orienté vers une autre région, où il est tenu de résider le temps de l'examen de sa demande d'asile ».

2. Le dispositif introduit en Commission

L’amendement CL1234 ([678]) de Mme Marjolaine Meynier-Millefert précise les dispositions de l’article L. 551-4 en substituant à la seule orientation vers une autre région le fait que les demandeurs d’asile sont orientés vers un lieu d’hébergement répondant à la définition de l’article L. 552-1 du CESEDA.

*

Article 19 ter AB (nouveau) (art. L. 160 1 du code de la sécurité sociale) Durée minimale de présence régulière en France d’au moins six mois pour bénéficier d’une prolongation de la PUMA

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par la Commission

À l’initiative de Mme Véronique Louwagie et avec un avis de sagesse de votre rapporteur Ludovic Mendes, la Commission des lois a adopté un amendement CL1528 ([679]) qui conditionne la prolongation pour les étrangers dont la situation est devenue irrégulière du droit à la prise en charge des frais de santé par la protection universelle maladie (Puma) et, le cas échéant, par la complémentaire santé solidaire (CSS) à une durée minimale de présence régulière sur le territoire français d’au moins six mois.

1. L’état du droit

Voir le commentaire de l’article 14 B concernant la protection universelle maladie (Puma) et la complémentaire santé solidaire (CSS).

2. Le dispositif introduit par la Commission

À l’initiative de Mme Véronique Louwagie et avec un avis de sagesse de votre rapporteur .Ludovic Mendes, la Commission des lois a adopté un amendement CL1528 ([680]) qui conditionne à une durée minimale de présence régulière sur le territoire français d’au moins six mois la prolongation pour les étrangers dont la situation est devenue irrégulière du droit à la prise en charge des frais de santé par la protection universelle maladie (Puma) et, le cas échéant, par la complémentaire santé solidaire (CSS). Cette prolongation est actuellement de six mois à compter de la date à laquelle l’affilié ne remplit plus les conditions pour bénéficier de ces dispositifs.

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Article 19 ter A (supprimé) (art. L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles) Exclusion des étrangers en situation irrégulière du dispositif d'hébergement d’urgence sauf circonstances exceptionnelles

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

L'article 19 ter A, adopté en séance publique à l’initiative de Mme Jacqueline Eustache-Brinio (LR) ([681]), avec un avis défavorable du Gouvernement et favorable de la commission, prévoit l’exclusion des étrangers en situation irrégulière du dispositif d’hébergement d'urgence sauf circonstances exceptionnelles.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

L’article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles dispose que « toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence. Cet hébergement d'urgence doit lui permettre, dans des conditions d'accueil conformes à la dignité de la personne humaine et garantissant la sécurité des biens et des personnes, de bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l'hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale, réalisée au sein de la structure d'hébergement ou, par convention, par des professionnels ou des organismes extérieurs et d'être orientée vers tout professionnel ou toute structure susceptibles de lui apporter l'aide justifiée par son état, notamment un centre d'hébergement et de réinsertion sociale, un hébergement de stabilisation, une pension de famille, un logement-foyer, un établissement pour personnes âgées dépendantes, un lit halte soins santé ou un service hospitalier. L’hébergement d’urgence prend en compte, de la manière la plus adaptée possible, les besoins de la personne accueillie, notamment lorsque celle-ci est accompagnée par un animal de compagnie ».

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le Sénat a adopté, en séance publique, contre l’avis du Gouvernement et avec l’assentiment de la commission des lois, un amendement de Mme Jacqueline Eustache-Brinio (LR) qui exclut de la liste des bénéficiaires de l’hébergement d’urgence figurant à l’article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles les étrangers faisant l’objet d’une OQTF ou les demandeurs d’asile dont la demande a été définitivement rejetée. Une exception est néanmoins ménagée pour ces demandeurs d’asile en cas de circonstances exceptionnelles faisant apparaître, pendant le temps strictement nécessaire à leur départ, une situation de détresse suffisamment grave pour faire obstacle à cette exclusion.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement CL1414 de votre rapporteur Ludovic Mendes et plusieurs amendements identiques ([682]) pour supprimer cet article 19 ter A.

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Article 19 ter (supprimé) (art. L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation) Intégration des centres provisoires d’hébergement (CPH), des centres d’hébergement d’urgence des demandeurs d'asile (HUDA) et des centres d’accueil et d’examen des situations administratives (CAES) dans le décompte des logements sociaux par commune prévu par la loi « SRU »

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

L'article 19 ter, issu d’un amendement des rapporteurs ([683]) , inclut les places de certains hébergements destinés aux demandeurs d’asile dans le décompte des logements sociaux effectué au titre de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 25 de loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile a intégré les places en centre d’accueil pour les demandeurs d’asile (CADA) dans le décompte des logements sociaux effectué au titre de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).

➢ Modifications apportées par la Commission

Adoptant un amendement n° CL1417 de votre rapporteur M. Ludovic Mendes et plusieurs amendements identiques, la Commission des lois a supprimé cet article.

1. L’état du droit

L’article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation détermine un objectif de taux de logements locatifs sociaux par commune, fixé à 20 % ou à 25 % de l’ensemble des résidences principales en fonction de différents critères (dont notamment le nombre d'habitants, la densité de l’aire urbaine alentours et la demande de logements sociaux rapportée au nombre d'emménagements annuels).

Il établit la liste des différentes catégories de logements locatifs sociaux retenues dans le décompte, notamment les logements appartenant aux organismes d’habitation à loyer modéré, les résidences autonomie et les terrains locatifs familiaux à destination des gens du voyage. Depuis la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile, les places en centre d’accueil pour les demandeurs d’asile (CADA) y sont intégrées afin d'inciter les communes à accueillir de telles structures. Le III de l'article R. 302-15 du code de la construction et de l’habitation fixe les modalités de cette intégration. En pratique, un logement au sens de l'article L. 302-5 équivaut à trois places en CADA.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

a. Le dispositif introduit en commission des lois

Adopté à l’initiative des rapporteurs (amendement COM-234), l’article 19 ter vise à compléter ce décompte des logements sociaux en y adjoignant :

- les centres provisoires d’hébergement (CPH) mentionnés aux articles L. 345-1 et L 349-1 du code de l'action sociale et des familles, destinés aux personnes ayant obtenu le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire ;

- les centres d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA), qui accueillent, à titre provisoire, les demandeurs d'asile préalablement à leur admission éventuelle en CADA ou ceux ne pouvant pas bénéficier d'un hébergement en CADA ;

- les « structures d'accueil des étrangers qui ne disposent pas d'un hébergement stable et qui manifestent le souhait de déposer une demande d'asile », ce qui correspondrait aux centres d’accueil et d’examen des situations administratives (CAES), qui hébergent des personnes migrantes dans le but d'évaluer leur situation et de leur faciliter l'accès à un guichet unique pour demandeur d'asile.

b. Les modifications apportées en séance

Le Sénat a adopté cet article sans modification en séance publique.

3. La position de la Commission

Adoptant un amendement CL1417 de votre rapporteur Ludovic Mendes et plusieurs amendements identiques ([684]) , la Commission des lois a supprimé cet article.

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Article 19 quater (art. L. 551-12 et L. 552-15 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Impossibilité du maintien, sauf décision explicite de l’administration, des personnes déboutées du droit d’asile dans un hébergement accordé au titre du dispositif national d’accueil

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

L’article 19 quater, issu d'un amendement des rapporteurs adopté en commission des lois au Sénat ([685]), prohibe le maintien des déboutés du droit d’asile dans l’hébergement qui leur a été attribué au titre du dispositif national d'accueil, sauf décision motivée de l'administration.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article modifié par un amendement CL1418 de votre rapporteur Ludovic Mendes précisant que les décisions administratives de maintien des déboutés du droit d’asile dans l’hébergement qu’ils occupent se fondent notamment sur l’appréciation de la vulnérabilité de la personne.

1. L’état du droit

Les demandeurs d’asile disposent d’un hébergement au titre des conditions matérielles d’accueil (voir supra). Après l’octroi de la protection internationale, les réfugiés peuvent demeurer dans leur lieu d’hébergement pendant trois mois ([686]) . Les déboutés du droit d’asile voient cesser leur droit à cet hébergement au terme du mois au cours duquel le droit du demandeur de se maintenir sur le territoire français a pris fin (art. L. 551-11).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

a. Le dispositif introduit en commission des lois

L’amendement n° COM-235 des rapporteurs (voir supra) modifie l’article L. 551-12 du CESEDA pour conditionner le maintien provisoire dans leur hébergement des déboutés du droit d'asile à une décision motivée de l'autorité administrative. Hors de cette décision explicite, les personnes ayant fait l’objet d’une décision de rejet définitive de leur demande d’asile ne peuvent pas se maintenir dans l’hébergement.

L’article modifie également l’article L. 551-15 du CESEDA pour prévoir une saisine du juge afin d’obtenir l’évacuation des lieux si la mise en demeure est demeurée infructueuse.

b. Les modifications apportées en séance publique

Un amendement n° 645 ([687]) des rapporteurs, adopté en séance publique avec un double avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement, est venu élargir le champ d’application de cet article, substituant aux termes « demandeur d’asile » celui d’ « occupant » afin qu’une saisine du juge puisse être mise en œuvre non seulement vis-à-vis d’un demandeur d’asile débouté, mais aussi d’un réfugié ou d’un demandeur d’asile adoptant un comportement violent ou coupable d’un manquement grave au règlement du lieu d’hébergement.

3. La position de la Commission

La Commission des lois a adopté cet article modifié par un amendement CL1418 ([688]) de votre rapporteur Ludovic Mendes qui précise que les décisions administratives de maintien des déboutés du droit d’asile dans l’hébergement qu’ils occupent doivent notamment se fonder sur l’appréciation de la vulnérabilité de la personne.

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Article 20

(art. L. 131-3, L. 131-4, L. 131-5 [nouveau], L. 131-6 [nouveau], L. 131-7 [nouveau], L. 131-8 [nouveau], L. 131-9 [nouveau], L. 532-6, L. 532-7 et L. 532-8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile Réforme de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA)

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 20 réforme la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) en procédant à sa territorialisation par la création de chambres territoriales et en consacrant le principe du recours au juge unique.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile a ouvert la possibilité de statuer dans le cadre d’une formation à juge unique lorsque la décision de l’OFPRA a été prise en procédure accélérée

La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie a notamment supprimé le recours suspensif devant la CNDA pour certaines procédures accélérées (pays d’origine sûrs, irrecevabilité d’une demande de réexamen, ordre public) et ouvert la possibilité pour la CNDA d’assurer des audiences vidéo, possibilité qui lui était déjà offerte dans le cadre des demandes d’asile dans les territoires ultramarins. En outre, les objectifs du schéma d’orientation des demandeurs d’asile adoptés dans le cadre de cette loi ont entraîné une répartition géographique des demandeurs d’asile plus équilibrée sur l’ensemble du territoire, les contraignant à des déplacements parfois longs pour pouvoir se présenter devant la CNDA qui siège à Montreuil.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission des lois a adopté, avec un avis favorable de votre rapporteur Ludovic Mendes, deux amendements identiques CL1080 de M. Philippe Brun et CL1357 de M. Erwan Balanant, prévoyant que la CNDA siège en formation collégiale lorsque le requérant est un mineur.

1. L’état du droit

Créée par la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007, la cour nationale du droit d’asile (CNDA) est rattachée pour sa gestion depuis le 1er janvier 2009 au Conseil d’État. Elle succède à la Commission des recours des réfugiés, créée par la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952.

La CNDA est une juridiction administrative spécialisée à compétence nationale, qui statue en premier et dernier ressort sur les recours formés contre les décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Elle siège à Montreuil.

Elle statue en plein contentieux, le juge de l’asile ne se limitant pas à l’annulation de la décision prise par le directeur général de l’OFPRA mais lui substituant sa propre décision en se prononçant sur le droit du demandeur à la qualité de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire.

La Cour a enregistré 61 552 recours en 2022, avec un taux de recours contre les décisions de l’OFPRA qui s’élève à 81 % (il est traditionnellement compris entre 80 et 85 %) ([689]). Le nombre de recours n’a cessé d’augmenter au cours des dernières années (voir tableau ci-dessous).

Nombre de recours introduits

devant la Cour nationale du droit d'asile entre 2018 et 2022

Figure 1 : source : Cour nationale du droit d’asile, citée par le rapport législatif du Sénat

Si le nombre de décisions rendues par la CNDA est également croissant, le stock d’affaires pendantes demeure important (voir les deux tableaux ci-dessous).

Nombre de décisions rendues

par la Cour nationale du droit d'asile entre 2018 et 2022

Figure 2 : source : Cour nationale du droit d’asile, citée par le rapport législatif du Sénat

Nombre de décisions en stock devant la Cour nationale du droit d'asile entre 2018 et 2022

Figure 3 : source : Cour nationale du droit d’asile, citée par le rapport législatif du Sénat

a. Des formations de jugement habituellement collégiales

La CNDA statue normalement en formation collégiale, présidée par un magistrat professionnel (en activité ou honoraire, en poste permanent à la CNDA ou vacataire). Au côté de ce magistrat professionnel siègent deux assesseurs non professionnels, l’un nommé par le Haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés (HCR) sur avis conforme du vice-président du Conseil d'État et l’autre par le vice-président du Conseil d'État, en fonction de leurs compétences dans les domaines juridiques ou géopolitiques. Le délai qui lui est imparti pour statuer est de cinq mois.

b. Les possibilités de statuer en formation à juge unique

La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile a ouvert une possibilité de statuer dans le cadre d’une formation à juge unique lorsque la décision de l’OFPRA a été prise en procédure accélérée en application des articles L. 531-24, L. 531-26 ou L. 531-27 (voir encadré ci-dessous) ou dans le cadre d’une décision d’irrecevabilité écrite et motivée, prise en application de l’article L. 531-32 du CESEDA ([690]) .

Dans ce cadre, le président de la CNDA, ou un président de formation désigné par le président, statue dans un délai de cinq semaines à compter de la saisine conformément aux dispositions de l’article L. 532-6 du CESEDA. Un président de formation de jugement ne peut être désigné pour statuer en juge unique que s’il a au moins six mois d’expérience en formation collégiale à la CNDA conformément aux dispositions de l’article L. 131-3 du CESEDA.

Il est possible, pour le président statuant seul – de sa propre initiative ou à la demande du requérant – de renvoyer l’affaire à une formation collégiale si celle-ci ne relève pas de l’un des cas énoncés ci-dessus ou si elle soulève une difficulté sérieuse.

En 2022, sur 67 142 affaires jugées, 48 752 l’ont été au cours d’une audience (soit 73 % du total des décisions) dont 79 % en formation collégiale et 21 % par une formation à juge unique.

Les délais de jugement en formation à juge unique, comme en formation collégiale, demeurent supérieurs à ceux prévus par le législateur (cinq mois et 25 jours en 2021 contre cinq semaines prévues par la loi).

La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 a, par ailleurs, élargi les possibilités pour la CNDA de recourir à la vidéo-audience pour tenir des audiences sur le modèle de ce qui était déjà autorisé dans les territoires ultra-marins. Dans ce cas, aux termes de l’article L. 532-13 du CESEDA, doit être utilisé « un moyen de communication audiovisuelle qui garantit la confidentialité et la qualité de la transmission avec une salle d'audience spécialement aménagée à cet effet ouverte au public et située dans des locaux relevant du ministère de la justice plus aisément accessibles par le demandeur, dans des conditions respectant les droits de l'intéressé ».

2. Le projet de loi initial

L’article 20 permet, d’une part, de territorialiser la CNDA en autorisant le pouvoir réglementaire à créer des « chambres territoriales » en dehors du siège de la CNDA (article L. 131-3 du CESEDA) et généralise, d’autre part, la formation à juge unique.

La territorialisation de la CNDA se justifie par l’augmentation du nombre de demandes émanant de demandeurs habitant en dehors de l’Ile-de-France, du fait notamment de la montée en puissance du dispositif d'orientation régionale des demandeurs d’asile opérationnel depuis 2021 en application de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 qui a favorisé une meilleure répartition géographique des demandeurs sur l’ensemble du territoire. Ces demandeurs sont contraints de se rendre à Montreuil, parfois à plusieurs reprises, où siège la CNDA. La vidéo-audience demeure peu développée.

La généralisation de la formation à juge unique constitue une réponse à la nécessité d’améliorer les délais de traitement des demandes. L’étude d’impact relève également des inconvénients liés à la formation collégiale, « l’absence d’un des membres de la formation de jugement entraîne le renvoi de près de 5 % des affaires audiencées. Les formations collégiales connaissent également un nombre plus important de renvois liés à l'impossibilité d'examiner l'ensemble des affaires inscrites au rôle d'une audience (près de 4 % pour 0,5 % en juge unique) » ([691]) .

L’article 20 substitue donc aux articles L. 131-3 et L. 131-4 composant la section II du chapitre unique du titre III du livre Ier sept articles, réorganisant les dispositions déjà existantes et précisant au sein de l’article L. 131-3 du CESEDA que la Cour peut comprendre, en dehors de son siège, des chambres territoriales. Le même article dispose que le siège et le ressort des chambres sont fixés par décret en Conseil d’État. Il ajoute que le Président de la Cour affecte les membres des formations de jugement dans les différentes chambres et peut spécialiser celles-ci en fonction du pays d’origine et des langues utilisées.

L’article 20 modifie l’article L. 532-6 du CESEDA pour consacrer la généralisation de la formation à juge unique sans modifier le délai de cinq mois qui lui est imparti pour rendre sa décision. Il abroge l’article L. 532-7 du même code et modifie l’article L. 532-8 (qui devient l’article L. 532-7) par mesure de cohérence. Le nouvel article L. 131-7 garantit cependant la possibilité, « de sa propre initiative ou à la demande du requérant, pour le président de la Cour nationale du droit d’asile ou le président de formation de jugement, à tout moment de la procédure, d’inscrire l’affaire devant une formation collégiale ou de la lui renvoyer s’il estime qu’elle pose une question qui le justifie ».

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. Modifications apportées en commission

La commission des lois du Sénat a adopté cet article sans modification.

b. Modifications apportées en séance publique

Le Sénat a adopté cet article sans modification en séance publique.

4. La position de la Commission

La Commission des lois a adopté cet article modifié par deux amendements identiques de MM. Philippe Brun et Erwan Balanant ([692]), ayant reçu un avis favorable de votre rapporteur Ludovic Mendes. Ces amendements prévoient que la CNDA siège en formation collégiale lorsque le requérant est un mineur.

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Article 20 bis (art. L. 532-13 du code d’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Possibilité de suspendre la vidéo-audience à la Cour nationale du droit d’asile en cas de difficulté technique

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

L’article 20 bis, adopté à l'initiative des rapporteurs en commission des lois ([693]), formalise la possibilité pour le juge de la CNDA de suspendre une vidéo-audience en cas de difficulté technique.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a prévu la possibilité d’organiser des audiences dans une salle de la CNDA au moyen d’une communication audiovisuelle garantissant la confidentialité et la qualité de la transmission la reliant à une salle spécialement aménagée dans un local de justice plus aisément accessible au demandeur (article L. 532-13 du CESEDA).

➢ Modifications apportées par le Commission

La Commission des lois a adopté cet article, modifié par un amendement de votre rapporteur Ludovic Mendes qui rend obligatoire la suspension de la vidéo-audience par le président de la formation de jugement lorsque la qualité de la retransmission ne permet pas de garantir des conditions assurant une bonne administration de la justice.

1. L’état du droit

L’article L. 532-13 du CESEDA prévoit qu’afin d’assurer une bonne administration de la justice et de permettre aux intéressés de présenter leurs explications à la cour, et sous réserve que les conditions prévues au même article L. 532-13 soient remplies, le président de la Cour nationale du droit d’asile peut prévoir que la salle d’audience de la cour est reliée, en direct, par un moyen de communication audiovisuelle qui garantit la confidentialité et la qualité de la transmission avec une salle d’audience spécialement aménagée à cet effet ouverte au public et située dans des locaux relevant du ministère de la justice plus aisément accessibles par le demandeur, dans des conditions respectant les droits de l’intéressé prévus à l’article L. 532-12, qui dispose que les requérants peuvent être assistés d’un conseil et d’un interprète pour présenter leurs explications à la Cour.

Une copie de l’intégralité du dossier est mise à disposition du requérant. S’il est assisté d’un conseil, ce dernier doit être physiquement présent auprès de lui. L’interprète mis à disposition du demandeur est présent dans la salle d’audience où se trouve ce dernier. En cas de difficulté pour obtenir le concours d’un interprète qualifié présent physiquement auprès du demandeur, l’audience ne se tient qu’après que la cour s'est assurée de la présence, dans la salle où elle siège, d'un tel interprète tout au long de son déroulement.

Ces opérations donnent lieu à l'établissement d’un procès-verbal dans chacune des salles d'audience ou à un enregistrement audiovisuel ou sonore.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

a. Le dispositif introduit en commission

Adopté à l’initiative des rapporteurs en commission des lois ([694]), l’article 20 bis dispose que le président de la formation de jugement peut suspendre l’audience lorsqu’il constate que la qualité de la retransmission ne permet pas à l’étranger de présenter ses explications dans des conditions garantissant une bonne administration de la justice.

b. Modifications apportées en séance publique

En séance publique, les amendements n° 205 ([695]) et n° 206 ([696]) de Mme Marie-Pierre de La Gontrie, précisent que cette faculté de suspension est ouverte au président de la formation de jugement de sa propre initiative et sur demande des parties et qu’elle peut également être décidée lorsque la qualité de la retransmission ne permet pas au conseil assistant le demandeur de présenter ses explications dans des conditions garantissant une bonne administration de la justice.

3. La position de la Commission

La Commission des lois a adopté cet article, modifié par un amendement de votre rapporteur M. Ludovic Mendes ([697]) rendant obligatoire la suspension de la vidéo audience par le président de la formation de jugement lorsque la qualité de la retransmission ne permet pas de garantir des conditions assurant une bonne administration de la justice.

titre v Simplifier les règles du contentieux relatif à l’entrée, au séjour et à l’éloignement des étrangers

Chapitre Ier Contentieux administratif

Article 21 (art. L. 910-1, L. 910-2, L. 911-1, L. 921-1, L. 921-2, L. 921-3, L. 921-4, L. 921-5, L. 922-1, L. 922-2, L. 922-3, L. 251-7, L. 271-1, L. 352-4, L. 352-5, L. 352-6, L. 555-1, L. 572-4, L. 572-5, L. 572-6, L. 613-5-1, L. 614-1, L. 614-2, L. 614-3, L. 614-4, L. 614-19, L. 615-2, L. 623-1, L. 721-5, L. 731-1, L. 732-8, L. 752-6, L. 752-7, L. 752-8, L. 752-9, L. 752-10, L. 753-7, L. 753-8, L. 753-9, L. 754-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Réforme et simplification du contentieux administratif des étrangers

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Les articles 21 à 23 du projet de loi procèdent à une refonte des règles applicables en matière de contentieux administratif des étrangers.

Poursuivant un objectif de rationalisation et de simplification, l’article 21 réécrit les règles applicables en la matière dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) pour réduire le nombre de procédures contentieuses à quatre, au lieu de la douzaine existant actuellement.

Les différents contentieux relatifs à la contestation des décisions prises en matière de droit des étrangers sont répartis entre ces procédures, qui prévoient chacune des délais de recours et de jugement spécifiques.

La hiérarchie entre ces contentieux est liée à la prise en compte du degré d’urgence, en fonction de la situation de l’étranger considéré, mais également des impératifs liés à l’efficacité des mesures d’éloignement.

Par ailleurs, l’article 21 modifie les règles relatives à la tenue des audiences, en facilitant le recours à la vidéo-audience.

L’article 22 procède aux coordinations nécessaires dans le code de justice administrative (CJA) pour prendre en compte les modifications des règles de procédures introduites.

L’article 23 modifie, de la même manière, les dispositions de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique pour les coordonner au regard de la réforme du contentieux opérée.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les nombreuses modifications législatives du code de l’entrée et du séjour des étrangers se sont accompagnées, le plus souvent, outre des dispositions de fond, de règles contentieuses.

La loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 a réformé le régime contentieux de la rétention administrative, en transférant du tribunal administratif au juge des libertés et de la détention (JLD) le contrôle de la légalité de la décision administrative de placement en rétention. Cette loi a également modifié les règles relatives au titre de séjour.

La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 a modifié, quant à elle, la procédure relative à la demande d’asile et au recours contre les décisions d’asile.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Reprenant les préconisations formulées par le Conseil d’État dans son étude « 20 propositions pour simplifier le contentieux des étrangers dans l’intérêt de tous » ([698]) et celles issues du rapport d’information « Services de l’État et immigration : retrouver sens et efficacité » ([699]) de la commission des Lois du Sénat de mai 2022, le Sénat a notamment réduit à trois le nombre de procédures applicables en matière de contentieux administratif des étrangers.

Le Sénat a également renforcé les garanties entourant le recours à la vidéo-audience.

Par ailleurs, le Sénat a adopté, lors de l’examen de ces articles en séance, un amendement du Gouvernement aménageant, au sein du code de justice administrative, une procédure contradictoire asymétrique applicable au contentieux de certaines décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d’actes de terrorisme. Cette procédure permet à l’administration de produire à la juridiction des éléments qui, au regard de leur sensibilité, ne pourraient être versés au contradictoire sans mettre en péril l’activité des services de renseignement.

➢ Modifications apportées en commission

La commission des Lois a rétabli l’architecture contentieuse articulée autour de quatre procédures, telle qu’elle avait été conçue dans le cadre du projet de loi initial.

En premier lieu, la procédure dite « prioritaire », aménageant un délai de recours de 72 heures et un délai de jugement de six semaines, a été rétablie et rendue applicable à l’examen des recours contre les OQTF lorsqu’aucun délai de départ volontaire n’est accordé à l’étranger.

En deuxième lieu, la procédure dite « spéciale », aménageant un délai de recours de sept jours et un délai de jugement de quinze jours, a été rendue applicable à l’examen des recours contre les OQTF faisant suite à un rejet de la demande d’asile.

En troisième lieu, le régime spécial applicable au traitement des recours contre les OQTF lorsque l’étranger est détenu a été supprimé.

Pour renforcer les garanties applicables à la vidéo-audience devant le juge administratif, la finalité de bonne administration de la justice a été précisée.

Dans le cas où la qualité de la retransmission ne permet pas à l’étranger ou à son conseil de présenter ses explications, le principe d’interruption de l’audience a été renforcé, en prévoyant que le juge est tenu de suspendre l’audience dans une telle situation.

Enfin, la commission des Lois a réduit à deux ans la durée de validité de l’OQTF sur le fondement de laquelle l’autorité administrative peut assigner à résidence l’étranger ou le placer en rétention administrative.

1. L’état du droit

a. Le constat : une complexification croissante du contentieux des étrangers

Le contentieux administratif des étrangers concerne les recours formés contre les décisions prononcées en matière d’entrée sur le territoire national, de droit au séjour, de droit d’asile et d’éloignement.

L’évolution du contexte migratoire international, se caractérisant par une augmentation des flux, ainsi que la création d’un espace de libre circulation européen, dont la mise en œuvre a nécessité la création de nouvelles procédures, permet d’expliquer l’augmentation du nombre des décisions administratives prises à l’égard des étrangers, dont la contestation génère un important contentieux.

Ainsi, en 2019, qui constitue l’année de référence avant la crise sanitaire, plus de 130 000 demandes d’asile ont été enregistrées à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), soit plus de deux fois plus qu’il y a dix ans ([700]). Le nombre d’obligations de quitter le territoire français s’élevait en 2019 à quasiment 123 000, soit 50 % de plus qu’il y a dix ans, dont 60 000 ont été prises en accordant un délai de départ volontaire. Le nombre de décisions de transfert vers l’État responsable de l’examen de la demande d’asile prises sur le fondement du règlement « Dublin III » ([701]) s’est, quant à lui, élevé à 23 500 ([702]).

Le contentieux des étrangers est ainsi le principal type de contentieux dont les juridictions administratives sont actuellement saisies. En 2022, ce contentieux représentait 43,5 % de l’activité contentieuse des tribunaux administratifs, 56,1 % de celle des cours administratives d’appels et 18,7 % de celle du Conseil d’État ([703]). Entre les années 2015 et 2019, il est ainsi possible d’observer une augmentation de 24 % des affaires enregistrées par les tribunaux administratifs en contentieux des étrangers ([704]). Entre 2019 et 2022, ce contentieux a augmenté de 11 % devant les tribunaux administratifs ([705]).

À la demande du Premier ministre, le Conseil d’État a procédé à une étude des règles qui régissent le contentieux des étrangers, pour en améliorer l’efficacité et simplifier la mise en œuvre de ces procédures. Au terme de cette étude, le Conseil d’État a formulé, en mars 2020, « 20 propositions pour simplifier le contentieux des étrangers dans l’intérêt de tous ».

La principale cause de la complexité du contentieux des étrangers tient, selon le Conseil d’État, à la coexistence d’un grand nombre de régimes procéduraux différents.

Par principe, le contentieux des étrangers obéit aux règles de procédure administrative de droit commun.

C’est par exemple le cas en matière de refus de visas d’entrée en France, de refus d’entrée pris à la frontière hors demande d’asile, ainsi que de mesures d’expulsion et d’interdiction administrative du territoire. Le délai de recours pour contester ces décisions est alors de deux mois suivant leur notification, sauf saisine du juge en référé en cas d’urgence ; la formation de jugement est collégiale et aucun délai de jugement n’est prévu ([706]) .

Toutefois, au gré des réformes, la part du contentieux de droit commun s’est réduite au profit de procédures spécifiques, au point qu’il existerait aujourd’hui presque autant de procédures, dont les délais et le régime varient, que de types de décisions ([707]).

Dans son étude, le Conseil d’État identifie ainsi une douzaine de procédures applicables en contentieux des étrangers ([708]).

Il est ainsi possible d’observer un éparpillement des règles relatives aux procédures contentieuses, qui figurent, pour certaines, dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) et, pour d’autres, au sein du code de justice administrative (CJA).

Il existe plusieurs procédures contentieuses spécifiques prévues par le CESEDA et applicables notamment en cas de contestation des décisions relatives au séjour et à l’éloignement d’un étranger, telles que les obligations de quitter le territoire français (OQTF), les décisions relatives au délai de départ volontaire, les interdictions de retour sur le territoire français, les décisions fixant le pays de renvoi, les décisions de réadmission ou de transfert vers un État membre de l’Union européenne. Ces dispositions aménagent des délais de recours et de jugement spécifiques et prévoient également des règles en matière de formation de jugement.

Le contentieux de la contestation des OQTF peut, de ce point de vue, apparaître comme étant symptomatique de « la perte de cohérence des règles relatives aux procédures contentieuses applicables en matière de droit des étrangers » évoquée dans son étude par le Conseil d’État ([709]).

Les règles en la matière diffèrent notamment selon qu’un délai de départ volontaire a été ou non accordé, selon le fondement de la décision, selon qu’une mesure de contrainte (assignation à résidence ou placement en centre de rétention administrative) a été ou non décidée, et selon qu’une telle mesure a été prise avant l’instance ou au cours de cette dernière. La prise en compte de ces différentes variables influe sur la détermination des délais de recours (de quarante-huit heures, de quinze jours ou d’un mois), ainsi que des délais de jugement (de quatre-vingt-seize heures, cent quarante-quatre heures, six semaines ou trois mois selon les cas), comme le synthétise le tableau ci-après.

Les diffÉrentes procÉdures applicables aux OQTF

(1) Recours contre les OQTF mentionnées aux 3°, 5° ou 6° de l’article L. 611-1 du CESEDA (refus de délivrance, refus de renouvellement ou retrait de titre, menace pour l’ordre public ou travail irrégulier d’un étranger en France depuis moins de 3 mois) ou à son article L. 251-1 (éloignement des ressortissants d’un État de l’Union européenne, de l’Espace économique européen ou de la Suisse), et recours contre les décisions relatives au séjour, au délai de départ volontaire, au pays de retour, à l’interdiction de retour à ou de circulation notifiées simultanément.

(2) Recours contre les OQTF mentionnées aux 1°, 2° et 4° de l’article L. 611-1 du CESEDA (entrée irrégulière en France, maintien au-delà de la durée du visa ou d’un délai de trois mois suivant l’entrée sur le territoire, absence de demande de renouvellement d’un titre de séjour, ou maintien sur le territoire d’un candidat à l’asile débouté de sa demande) et les décisions relatives au délai de départ volontaire au pays de retour et à l’interdiction de retour notifiées simultanément

(3) Délai de départ volontaire (DDV). Article L. 614-4 du CESEDA.

(4) Articles L. 614-5 du CESEDA.

(5) Article L. 614-6 du CESEDA.

(6) Articles L. 614-7 à L. 614-9 du CESEDA.

Source : commission des Lois

L’obligation de quitter le territoire français et le délai de départ volontaire

L’article L. 612-1 du CESEDA prévoit que, par principe, l’étranger faisant l’objet d’une décision portant obligation de quitter le territoire français dispose d’un délai de départ volontaire (DDV) de trente jours à compter de la notification de cette décision.

Le délai accordé peut être, à titre exceptionnel, supérieur à trente jours s’il apparaît nécessaire de tenir compte de circonstances propres à chaque cas.

L’autorité administrative peut également prolonger le délai accordé « pour une durée appropriée » s’il apparaît nécessaire de tenir compte de circonstances propres à chaque cas. Dans un tel cas, l’étranger en est informé par écrit.

L’article L. 612-2 du CESEDA prévoit les cas dans lesquels l’autorité administrative peut refuser d’accorder un délai de départ volontaire à l’étranger :

1o Le comportement de l'étranger constitue une menace pour l’ordre public ;

2o L’étranger s’est vu refuser la délivrance ou le renouvellement de son titre de séjour, du document provisoire délivré à l’occasion d’une demande de titre de séjour ou de son autorisation provisoire de séjour au motif que sa demande était manifestement infondée ou frauduleuse ;

3o Il existe un risque que l’étranger se soustraie à la décision portant obligation de quitter le territoire français dont il fait l’objet ([710]).

L’étranger dispose alors de 48 heures à partir de la notification de la décision pour quitter le territoire français.

Sur 124 111 OQTF prononcées en 2021, 54 651 ont été prononcées avec délai de départ volontaire (soit 44 % du total) et 36 124 ont été prononcées contre des déboutés de l’asile sur le fondement du 4° de l’article L. 611-1 du CESEDA ([711]).

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a relevé que sur le nombre total d’OQTF prononcées en 2021, moins de 8 000 ont été exécutées ([712]).

Les procédures applicables au contentieux du droit d’asile se caractérisent également par leur complexité. Si le contentieux de l’asile relève de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), le recours contre certaines décisions liées à la procédure d’asile est porté devant le juge administratif. Il s’agit notamment de la contestation du refus d’asile, de la contestation des décisions de transfert vers l’État responsable de l’examen de la demande, ou encore du refus ou du retrait des conditions matérielles d’accueil.

b. Les perspectives : une refonte et une simplification du contentieux

i. Les procédures

Au terme de son étude, le Conseil d’État a proposé de répondre aux enjeux de la réforme du contentieux des étrangers en rationalisant les procédures existantes autour des objectifs de célérité de traitement et de bonne administration de la justice.

Le Conseil d’État a ainsi proposé de refondre la douzaine de procédures différentes existantes en trois grandes procédures : une procédure ordinaire et deux procédures d’urgence. La répartition des matières relevant de ces procédures s’articule autour de la prise en compte de critères objectifs d’urgence de l’action administrative.

Le Conseil d’État propose ainsi de déterminer des critères objectifs d’urgence fondés, notamment, en matière de séjour et d’éloignement, sur l’existence ou non d’une perspective prochaine d’exécution forcée de la décision d’éloignement, sur l’adoption d’une mesure de contrainte et la nature de cette mesure, sur la circonstance que l’étranger soit placé en détention, ou encore sur l’application du règlement « Dublin III » justifiant un traitement accéléré.

● La procédure ordinaire s’appliquerait aux recours qui ne présentent pas de caractère particulier d’urgence. Le régime procédural serait très proche de celui du droit commun défini par le CJA ([713]), à l’exception de l’aménagement des délais, pour tenir compte de l’objectif de traitement accéléré du contentieux. Le délai de recours serait d’un mois et le délai de jugement par la juridiction administrative serait fixé à six mois.

Les recours contre les OQTF – peu importe leur fondement ou le fait qu’un délai de départ volontaire ou non ait été laissé à l’étranger en cause – relèveraient notamment de cette procédure dès lors que l’étranger qui en fait l’objet n’est ni assigné à résidence, ni placé en rétention administrative.

Les recours contre les décisions de remise à un État membre de l’Union européenne (dite décisions de « réadmission ») sur le fondement des articles L. 621-1 à L. 621-7 du CESEDA relèveraient également de cette procédure, sauf si une mesure de contrainte a été décidée.

Un basculement du contentieux vers une procédure d’urgence serait prévu en cas de placement en rétention ou d’assignation à résidence en cours d’instance.

Les deux procédures d’urgence, applicables en cas d’assignation à résidence ou de rétention administrative, se distingueraient par leurs délais de recours et de jugement, adaptés eu égard au caractère imminent de l’éloignement :

● La procédure accélérée : cette procédure serait soumise à des délais brefs de recours de sept jours et de jugement de quinze jours. Il serait statué par juge unique, sans conclusions du rapporteur public.

Relèveraient de cette procédure les recours contre les OQTF en cas d’assignation à résidence, contre la décision d’éloignement dont fait l’objet l’étranger lorsqu’il est placé en détention, ou encore contre la décision de transfert prise sur le fondement du règlement « Dublin III », ainsi que ceux dirigés contre les autres mesures relatives à la mise en œuvre du règlement « Dublin III » (notamment celles par lesquelles les préfets refusent de reconnaître la compétence de la France pour examiner la demande d’asile) ou contre les décisions qui refusent, retirent ou limitent le bénéfice des conditions matérielles d’accueil aux demandeurs d’asile.

● La procédure d’urgence : il est proposé de conserver les délais aujourd’hui applicables à la contestation des OQTF en cas de placement en rétention ou d’assignation à résidence, à savoir un délai de recours de quarante-huit heures et un délai de jugement de quatre-vingt-seize heures ([714]). Les règles procédurales seraient identiques à la procédure d’urgence, à l’exception du prononcé du dispositif du jugement en audience, qui serait ici prévu.

Les recours contre les OQTF en cas de placement en rétention relèveraient de cette procédure. Il en serait de même pour les recours dirigés contre les décisions de transfert vers l’État responsable de la demande, lorsque l’étranger est maintenu en zone d’attente à la suite d’un refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile, ou contre la décision de transfert prise sur le fondement du règlement « Dublin III », en cas de placement en rétention.

Rompant avec la logique procédurale actuelle, les propositions du Conseil d’État tendent à distinguer les procédures en matière d’éloignement des étrangers en fonction du degré de contrainte à laquelle il est soumis, et non plus au regard du fondement de la mesure contestée.

S’agissant du contentieux de l’asile, le Conseil d’État propose l’application de procédures rapides pour l’ensemble du contentieux relatif aux décisions de transferts et pour celui relatif aux conditions matérielles d’accueil des demandeurs d’asile.

ii. L’audience

Le Conseil d’État ne s’est pas prononcé, dans son étude, quant aux modalités de la tenue des audiences, mais a souligné que, lorsque l’étranger était détenu, il pouvait être délicat d’organiser son extraction, ce qui entraînait parfois la nécessité de renvoyer l’audience ([715]) .

Les dispositions du CESEDA prévoient qu’en principe, l’audience se tient au siège du tribunal administratif compétent. Ces dispositions prévoient également la possibilité de tenir l’audience dans une salle d’audience, attribuée au ministère de la Justice, spécialement aménagée à proximité de la zone d’attente ou du lieu de rétention, ouverte au public. Il est alors possible pour le juge de décider de recourir à l’utilisation de moyens de communication audiovisuelle ([716]). En ce qui concerne le contentieux de la décision portant obligation de quitter le territoire français (OQTF), l’article L. 614-11 du CESEDA prévoit que le juge peut se transporter au siège de la juridiction judiciaire la plus proche du lieu de rétention où est maintenu l’étranger.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

a. Présentation générale des dispositions

La réforme du contentieux des étrangers entend, selon l’étude d’impact du projet de loi, « concilier les objectifs de simplification des procédures contentieuses et les impératifs de politiques publiques en matière d’immigration et d’asile ».

Pour simplifier et rationaliser le traitement de ce contentieux, les articles 21 à 23 visent à adapter et hiérarchiser les délais de recours et à harmoniser les délais de jugement en fonction de la typologie des affaires, en distinguant, notamment en matière d’OQTF, selon qu’il est accordé ou non un délai de départ volontaire, ainsi qu’en fonction du public concerné, s’agissant des demandeurs d’asile.

À cette fin, le projet de loi, qui ne reprend pas dans son intégralité les propositions émises par le Conseil d’État dans le cadre de son étude, réduit à quatre le nombre de procédures applicables.

Sans se limiter aux critères objectifs d’urgence dégagés par le Conseil d’État, le projet entend adapter les procédures en tenant compte « de la spécificité du droit de l’éloignement qui exige une exécution rapide par l’étranger lui-même de la mesure dont il fait l’objet » et au regard « des différents profils d’étrangers faisant l’objet de telles mesures » ([717]).

Il se distingue du projet de refonte des procédures contentieuses présenté par le Conseil d’État dans son étude sur deux aspects en particulier :

– D’une part, le projet de loi n’unifie que partiellement les procédures applicables aux recours contre les OQTF, en aménageant des dispositions procédurales distinctes en fonction :

● du fondement de la mesure, s’agissant des OQTF faisant suite à un rejet de la demande d’asile ;

● ainsi que du délai de départ volontaire accordé ou non à l’intéressé.

Le projet de loi ne suit pas non plus la recommandation du Conseil d’État qui suggérait dans son étude de prévoir une procédure spécifique pour la contestation des OQTF adressées aux étrangers détenus, indépendamment du dispositif de jugement accéléré existant à l’article L. 614-15 du CESEDA ([718]) .

– D’autre part, le projet de loi crée quatre procédures distinctes au lieu des trois recommandées par le Conseil d’État, et conserve un dispositif de jugement accéléré pour les étrangers détenus faisant l’objet d’une OQTF. Ces procédures s’articulent ainsi :

● La procédure ordinaire prévue au nouvel article L. 911-1 du CESEDA, pour laquelle le délai de recours est d’un mois et le délai de jugement de six mois, est rendue applicable aux décisions portant obligation de quitter le territoire français (OQTF) assorties d’un délai de départ volontaire (DDV).

Il est prévu que lorsqu’en cours d’instance, l’étranger en cause est assigné à résidence, le délai de jugement est réduit à quinze jours. S’il est placé en rétention administrative en cours d’instance, le délai de jugement est alors réduit à cent quarante-quatre heures. Dans le cas où le délai de jugement est ainsi abrégé, l’affaire est alors jugée à juge unique et sans conclusions du rapporteur public, selon les règles prévues pour les procédures prioritaires, spéciale et d’urgence ([719]) .

● La procédure prioritaire prévue au nouvel article L. 921-1 du CESEDA, dans le cadre de laquelle le délai de recours est de soixante-douze heures et le délai de jugement de six semaines, est applicable au contentieux des OQTF lorsqu’aucun délai de départ volontaire n’est accordé à l’étranger en cause.

● La procédure spéciale prévue au nouvel article L. 921-2 du CESEDA, pour laquelle le délai de recours est de sept jours et le délai de jugement est de quinze jours, s’applique :

– aux contentieux des décisions liées à la procédure d’asile (contentieux de l’enregistrement de la demande d’asile et des conditions matérielles d’accueil, ainsi que des décisions de transfert) ;

– aux OQTF faisant suite à un rejet de la demande d’asile ;

– aux contentieux relevant des procédures ordinaires et prioritaires, lorsque le requérant est assigné à résidence aux fins d’exécution de la décision d’éloignement.

● La procédure d’urgence prévue au nouvel article L. 921-3 du CESEDA, prévoyant un délai de recours de quarante-huit heures et un délai de jugement de quatre-vingt-seize heures, est applicable à tous les cas dans lesquels l’étranger est placé en rétention, ainsi qu’aux décisions de refus d’asile à la frontière et aux décisions de transfert prises dans ce cadre.

Pour ces trois dernières procédures, il est prévu que lorsqu’en cours d’instance, l’étranger en cause est assigné à résidence, le délai de jugement est réduit à quinze jours. S’il est placé en rétention administrative en cours d’instance, le délai de jugement est alors réduit à cent quarante-quatre heures ([720]).

● Le dispositif de jugement accéléré prévu au nouvel article L. 614-3 du CESEDA est maintenu pour les OQTF émises contre des étrangers détenus et dont la libération est susceptible d’intervenir en cours d’instance ([721]). Il prévoit un délai de jugement raccourci à huit jours pour statuer lorsqu’il apparaît, en cours d’instance, que l’étranger détenu est susceptible d’être libéré avant que le juge statue.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a notamment regretté que n’ait pas été suivie sa recommandation de soumettre les recours contre les OQTF (assorties ou non d’un délai de départ volontaire) à la procédure ordinaire en l’absence de mesure de contrainte ([722]). Dans son étude, le Conseil d’État soulignait déjà que « la phase contentieuse ne doit être soumise aux exigences de l’urgence que dans les hypothèses où l’action administrative ou la situation des intéressés le nécessitent vraiment : l’urgence ne peut être généralisée sans considération de l’exigence réelle qu’une décision juridictionnelle soit rendue dans des délais extrêmement brefs. » Il relevait à cet égard, s’agissant des OQTF, qu’il n’apparaissait pas justifié que les OQTF sans délai de départ volontaire soient davantage traitées en urgence, dès lors que ce traitement accéléré n’est pas motivé par la perspective d’un éloignement rapide ([723]) .

b. Présentation détaillée des dispositions

i. Les procédures

Les articles 21 à 23 du projet de loi réécrivent l’ensemble des dispositions encadrant les procédures applicables au contentieux des étrangers dans le CESEDA, en distinguant les dispositions régissant la procédure contentieuse de celles relatives aux décisions administratives.

L’article 21 crée ainsi, dans la partie législative du CESEDA, un nouveau livre IX qui définit les quatre procédures spéciales créées, en les rassemblant au sein d’un livre dédié.

Le nouveau livre IX relatif aux procédures contentieuses devant le juge administratif est composé de deux titres, le premier étant relatif à la procédure collégiale spéciale, qui correspond à la procédure ordinaire, et le second traitant des procédures à juge unique, qui correspondent aux procédures prioritaire, spéciale et d’urgence.

Les nouveaux articles L. 910-1 à L. 910-2 introduisent ces dispositions en précisant que l’ensemble des recours ouverts devant la juridiction administrative contre les décisions prévues par le CESEDA sont régis, par principe, par le CJA selon la procédure administrative de droit commun, sous réserve des cinq procédures spéciales prévues par le CESEDA. Ces dispositions sont également rendues applicables aux citoyens de l’Union européenne et aux membres de leurs familles tels que définis par les articles L. 200-1 à L. 200-5 du CESEDA ([724]).

La procédure ordinaire prévue au nouvel article L. 911-1 du CESEDA obéit aux règles du droit commun, l’affaire étant jugée collégialement, après audition d’un rapporteur public (sauf en cas de dispense).

Les autres procédures d’urgence sont des procédures à juge unique et se déroulent sans conclusions du rapporteur public, ce que prévoit le nouvel article L. 922-2 du CESEDA.

Les II à VI de l’article 21 renvoient, pour chacune des décisions administratives prévues par le CESEDA, à l’application des procédures contentieuses créées.

L’article 21 unifie également le traitement du contentieux du séjour et du contentieux de l’éloignement, en prévoyant la possibilité pour le juge unique, statuant sur la mesure d’éloignement en raison d’une situation d’urgence, de se prononcer également sur le refus de séjour qui l’accompagne ([725]) .

Enfin, au 1° du V de l’article 21 du projet de loi, il est procédé à une modification légistique pour repositionner, par cohérence, les dispositions de l’article L. 614-15 du CESEDA, qui facilitent l’accès des personnes détenues à un avocat, à la section II du chapitre III du titre Ier du livre VI de ce code, relative à l’information de l’étranger », au sein d’un nouvel article L. 613-5-1.

L’article 22 du projet de loi procède à des coordinations au sein du code de justice administrative (CJA), pour tenir compte de la création de ces différentes procédures.

Son article 23 procède à diverses modifications d’ordre légistique à la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, qui sont liées aux conséquences de la réforme du contentieux et à celles de la recodification du CESEDA.

Le tableau ci-dessous synthétise ces modifications, en présentant les procédures applicables par type de mesure considérée.

SynthÈse comparative des procÉdures par type de mesure contestÉe

(1) Tous les articles auxquels il est fait référence sont ceux du CESEDA.

(2) Acronyme de « conditions matérielles d’accueil ».

Source : Assemblée nationale, commission des Lois.

ii. L’audience

Par ailleurs, l’article 21 prévoit que, lorsque l’étranger est placé ou maintenu en rétention administrative ou en zone d’attente, l’audience se tient, en principe, dans la salle d’audience attribuée au ministère de la justice spécialement aménagée à proximité immédiate du lieu de rétention ou de la zone d’attente.

Toutefois, il est laissé la possibilité pour le juge administratif, lorsque l’audience se tient dans la salle spécialement aménagée, de siéger dans les locaux du tribunal et de recourir à la visioconférence pour tenir l’audience.

Par exception, si aucune salle d’audience n’a été spécialement aménagée ou que cette salle est indisponible, l’audience peut se tenir soit au tribunal administratif compétent, soit dans des locaux affectés à un usage juridictionnel judiciaire proches du lieu de rétention ou de la zone d’attente.

Des garanties particulières sont prévues au nouvel article L. 922-3 du CESEDA lorsqu’il est recouru à la visio-conférence pour tenir l’audience. Ainsi, il est précisé que le conseil peut assister à l’audience dans la salle d’audience ou dans la salle aménagée, que l’interprète est présent dans la salle où se trouve l’étranger sauf en cas de difficulté, et qu’un procès-verbal attestant de la conformité des opérations effectuées est établi dans chacune des salles d’audience.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État souligne que ces dispositions inversent le principe, suivant lequel l’audience se tient au siège de la juridiction, et l’exception, qui consiste à délocaliser l’audience dans une salle spécialement aménagée, tels qu’ils étaient jusqu’ici applicables. En permettant au juge administratif de siéger au tribunal administratif lorsque l’audience se tient dans la salle spécialement aménagée, le Conseil d’État souligne que « ces dispositions induiront vraisemblablement, en pratique, un recours accru à la vidéo-audience » ([726]).

Conformément à l’article 27 du projet de loi, la réforme du contentieux administratif et judiciaire des étrangers, prévue aux articles 21 à 24, entrera en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État et, au plus tard, au premier jour du septième mois suivant celui de sa publication au Journal officiel de la République française. Ces nouvelles règles s’appliqueront ainsi au contentieux des décisions prises à compter de la date d’entrée en vigueur des articles 21 à 24.

3. Le dispositif modifié par le Sénat

a. Les modifications apportées en commission

Lors de l’examen en commission des articles 21 à 23 du projet de loi, le Sénat a souhaité transcrire dans ces dispositions les préconisations du Conseil d’État, qui avaient également été reprises dans le rapport d’information de la commission des lois du Sénat de mai 2022 ([727]).

La commission des Lois du Sénat a ainsi modifié l’article 21 en adoptant un amendement des rapporteurs ([728]), pour reprendre le schéma procédural préconisé par le Conseil d’État dans son étude, en réduisant à trois le nombre de procédures applicables en contentieux des étrangers.

Elle a ainsi supprimé la procédure prioritaire prévue au nouvel article L. 921-1 du CESEDA, pour unifier le contentieux applicable aux OQTF indépendamment du délai de départ volontaire qui les assortirait.

Elle a prévu l’application des procédures ordinaire et prioritaire aux OQTF faisant suite à un rejet de la demande d’asile ([729]), supprimant le régime dérogatoire dont elles faisaient l’objet au titre de la procédure spéciale.

En créant un nouvel article L. 614-3 du CESEDA, elle a prévu l’application d’un régime de procédure adapté aux OQTF émises contre des étrangers détenus, en les faisant relever de la procédure spéciale du nouvel article L. 921-2 du CESEDA.

Enfin, par une modification du 1° de l’article L. 731-1 du CESEDA, qui prévoit la possibilité pour l’autorité administrative d’assigner à résidence ou de placer en rétention l’étranger ayant fait l’objet d’une OQTF antérieurement, elle a étendu d’un à deux ans la durée pendant laquelle une OQTF peut être assortie de ces mesures en vue de l’exécution de la décision.

Par ailleurs, la commission a adopté deux amendements encadrant le recours à la vidéo-audience lorsque le requérant est placé en rétention administrative ou en zone d’attente :

– un amendement des rapporteurs ([730]) qui renforce les garanties applicables en précisant les finalités du dispositif, visant à assurer la bonne administration de la justice et à permettre au requérant de présenter valablement ces explications ; en prévoyant que le requérant dispose de la copie intégrale de son dossier ; et en précisant la possibilité, pour le juge administratif, de suspendre l’audience lorsque la qualité de la retransmission n’est pas garantie.

– un amendement de M. Marc-Philippe Daubresse ([731]) qui supprime, l’obligation de présence physique de l’interprète dans l’une ou l’autre des salles.

Enfin, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel de Mme Maryse Carrère ([732]), afin de clarifier le fait que, dans le cas où la délocalisation de l’audience n’est pas possible, cette dernière doit alors se tenir au tribunal administratif compétent ou dans les locaux affectés à un usage juridictionnel judiciaire proches du lieu de rétention ou de la zone d’attente.

b. Les modifications apportées en séance

Le Sénat a adopté en séance publique un amendement des rapporteurs ([733]) pour porter à trois ans la durée pendant laquelle une OQTF peut être assortie d’une assignation à résidence ou d’une rétention administrative en vue de l’exécution de la décision.

La portée de cette modification peut toutefois être relativisée, dans la mesure où le Conseil d’État impose à l’autorité administrative de vérifier s’il n’existe pas un changement dans les circonstances de droit ou de fait, avant de mettre à exécution la décision d’éloignement ([734]).

Par ailleurs, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ([735]) portant sur l’article 23 du projet de loi et aménageant, au sein d’un nouvel article L. 773-11 du code de justice administrative, une procédure contradictoire asymétrique applicable au contentieux de certaines décisions administratives ([736]) fondées sur des motifs liés à la prévention d’actes de terrorisme.

L’application de ces nouvelles dispositions conduit à aménager le principe du contradictoire, lorsque des considérations relevant de la sûreté de l’État s’opposent à la communication d’informations ou d’éléments sur lesquels reposent les motifs de la décision administrative, soit parce que cette communication serait de nature à compromettre une opération de renseignement, soit parce qu’elle conduirait à dévoiler des méthodes opérationnelles des services de renseignement mentionnés aux articles L. 811-2 ou L. 811-4 du code de la sécurité intérieure.

Dans ce cas et lorsque la protection de ces informations ou de ces éléments ne peut être assurée par d’autres moyens, l’administration les communique à la juridiction par mémoire séparé, en exposant les raisons impérieuses qui s’opposent à ce qu’elles soient versées au débat contradictoire.

La juridiction administrative peut alors relever d’office tout moyen et procéder à toute mesure d’instruction complémentaire, mais ne soumet pas ces informations ou ces éléments au contradictoire.

Le dispositif prévoit également que si la juridiction considère que les éléments communiqués sont sans lien avec les objectifs prévus par la loi, elle en informe l’administration, pour qu’elle décide si elle souhaite les soumettre au contradictoire ou non.

4. La position de la commission

En adoptant un amendement de votre rapporteur M. Ludovic Mendes et de votre rapporteur général M. Florent Boudié ([737]), la commission des Lois a rétabli l’architecture contentieuse articulée autour de quatre procédures, telle qu’elle avait été conçue dans le cadre du projet de loi initial.

La procédure prioritaire du nouvel article L. 921-1 du CESEDA, ainsi rétablie, prévoyant un délai de recours de soixante-douze heures et un délai de jugement de six semaines, a été rendue applicable au contentieux des OQTF lorsqu’aucun délai de départ volontaire n’est accordé à l’étranger en cause.

Le champ d’application de la procédure spéciale du nouvel article L. 921-2 du CESEDA, prévoyant un délai de recours de sept jours et un délai de jugement de quinze jours, a été étendue au contentieux des OQTF faisant suite à un rejet de la demande d’asile, prises sur le fondement du 4° de l’article L. 611-1 du CESEDA.

Enfin, aucun régime spécifique n’a été rendu applicable au traitement du contentieux des recours contre les OQTF lorsque l’étranger en cause est détenu, en-dehors de la procédure de jugement à bref délai qui a été maintenue.

Par ailleurs, la commission des Lois a adopté plusieurs amendements visant à renforcer les garanties procédurales entourant la vidéo-audience devant le juge administratif :

– En premier lieu, la finalité de bonne administration de la justice a été précisée, pour la rattacher explicitement aux cas dans lesquels il est recouru à la vidéo-audience, et non pas pour la délocalisation des audiences ([738]) ;

– En second lieu, dans le cas où la qualité de la retransmission ne permet pas à l’étranger de présenter ses explications, le principe d’interruption de l’audience a été renforcé, en prévoyant que le juge est tenu de suspendre l’audience dans une telle situation ([739]).

En adoptant l’amendement de M. Erwan Balanant ([740]), la commission des Lois a réduit à deux ans la durée de validité de l’OQTF sur le fondement de laquelle l’autorité administrative peut assigner à résidence l’étranger ou le placer en rétention administrative, pour tenir compte de la jurisprudence du Conseil d’État imposant, en tout état de cause, à l’autorité administrative de vérifier s’il n’existe pas un changement dans les circonstances de droit ou de fait, avant de mettre à exécution la décision d’éloignement ([741]).

Enfin, la commission a adopté un amendement rédactionnel de Mme Caroline Yadan ([742]), visant à remplacer la notion de « moyen de communication audiovisuel » par celle de « moyen de télécommunication audiovisuel ».

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Article 22 (art. L. 222-2-1 et L. 776-1 du code de justice administrative) Coordinations légistiques dans le code de justice administrative pour tenir compte de la réforme du contentieux administratif des étrangers

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 22 procède aux coordinations nécessaires dans le code de justice administrative (CJA) pour prendre en compte les modifications des règles de procédures introduites par l’article 21 du projet de loi. Il est renvoyé sur le fond au commentaire de l’article 21.

➢ Modifications apportées en commission

La commission des Lois n’a pas modifié l’article 22.

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Article 23 (art. 3, 9-4, 16 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridictionnelle, art. L. 773-11 du code de de justice administrative) Coordinations légistiques dans la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridictionnelle pour tenir compte de la réforme du contentieux administratif des étrangers et aménagement du principe de la contradiction pour le contentieux des décisions administratives fondées sur des motifs liés à la prévention du terrorisme

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 23 modifie les dispositions de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, par coordination avec la réforme du contentieux prévue par l’article 21 du projet de loi.

À la suite de l’adoption au Sénat d’un amendement du Gouvernement ([743]) , cet article aménage également, au sein d’un nouvel article L. 773-11 du code de justice administrative, une procédure contradictoire asymétrique, applicable au contentieux de certaines décisions administratives fondées sur des motifs en lien avec la prévention d’actes de terrorisme.

Il est renvoyé, sur le fond, au commentaire de l’article 21.

➢ Modifications apportées en commission

La commission des Lois n’a pas modifié l’article 23.

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Article 23 bis (art. L. 425-9-1, L. 733-7, L. 733-8, L. 733-11, L. 542-1, L. 733-10, L. 741-1, L. 741-2, L. 742-1, L. 742-3, L. 751-9, L. 734-4, L. 743-19, L. 743-22 du CESEDA) Modifications procédurales visant à améliorer l’efficacité du contentieux administratif et judiciaire des étrangers

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 23 bis du projet de loi introduit par le Sénat en commission procède à une série de modifications de certaines procédures applicables au contentieux des étrangers.

– En matière de contentieux de la délivrance des titres de séjour, il adapte les règles d’instruction de la contestation du refus des titres de séjours « étrangers malades », afin que l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) puisse, lors de l’audience, apporter des informations, y compris lorsqu’elles sont couvertes par le secret médical.

– En matière de contentieux des demandes d’asile, pour clarifier l’articulation entre la date de fin du droit au maintien sur le territoire au titre d’une demande d’asile et la date d’adoption d’une mesure d’éloignement par l’autorité administrative, il est prévu que la mesure d’éloignement peut être prise dès la signature de l’ordonnance de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), mais que son exécution sera conditionnée à sa notification régulière.

– En matière de contentieux judiciaire de la rétention administrative, le délai dont dispose le juge des libertés et de la détention (JLD) pour statuer sur le placement en rétention et la prolongation de la rétention d’un même étranger a été aménagé, afin qu’il ne commence à courir qu’à compter de l’expiration du délai de recours contre la décision de placement en rétention administrative.

Ces trois premières modifications reprennent les préconisations formulées par le Conseil d’État dans son étude de mars 2020 sur la simplification du contentieux des étrangers.

– La durée de validité de l’ordonnance du JLD autorisant la visite domiciliaire d’un étranger assigné à résidence a également été allongée, la faisant passer de quatre à six jours (cent quarante-quatre heures).

– Le délai dans lequel le JLD statue sur la décision de placement en rétention administrative, à la requête de l’étranger, et sur la décision de prolongation de la rétention administrative, à la requête de l’autorité administrative, a également été adapté (quarante-huit heures suivant l’expiration du délai de recours contre la décision de placement en rétention).

– À la suite de l’adoption en séance d’un amendement du Gouvernement ([744]), il a été prévu la possibilité de procéder, dans le cadre des visites domiciliaires, à la visite du domicile de l’étranger assigné à résidence aux fins de rechercher et de retenir tout document attestant de sa nationalité.

– En adoptant en séance un amendement du Gouvernement ([745]), le Sénat a modifié le séquençage de la durée de la rétention administrative, en augmentant la durée de placement initiale en rétention administrative à quatre jours, au lieu de quarante-huit heures.

– Enfin, en adoptant un amendement de M. Alain Cadec ([746]), le Sénat a allongé le délai pendant lequel l’étranger est maintenu à la disposition de la justice lorsqu’une ordonnance du JLD a mis fin à sa rétention ou à son assignation à résidence, en le faisant passer de dix heures à vingt-quatre heures à compter de la notification de l’ordonnance.

Le Sénat a également permis au procureur de la République d’exercer un recours suspensif contre cette ordonnance, sans limitation de délai autre que celle de l’exercice de la voie de l’appel (vingt-quatre heures), en supprimant le délai de dix heures antérieurement applicable.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le contentieux de l’asile a notamment été modifié par la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie.

Les modifications introduites visaient notamment à permettre à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) de statuer le plus rapidement possible sur la demande de protection, afin d’encadrer dans le temps le droit de séjour provisoire des candidats à l’asile. Cette loi a ainsi mis fin au droit au maintien sur le territoire français et aux conditions matérielles d’accueil dès la lecture du jugement, et non plus à sa notification.

Le contentieux judiciaire en matière de droit des étrangers a également été modifié par la même loi. Le délai dans lequel le JLD est amené à statuer sur la décision de placement en rétention administrative ou sa prolongation a été allongé de vingt-quatre à quarante-huit heures. De plus, la durée de l’ordonnance du JLD qui autorise la visite d’un étranger assigné à résidence a été allongée à cent-quarante-heures, au lieu des quatre-vingt-seize heures prévues dans le régime qui avait été défini par la loi n° 2016 2174 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

La loi n° 2016 2174 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France avait, en effet, permis à l’autorité administrative de demander au JLD de l’autoriser à requérir les services de police ou les unités de gendarmerie pour qu’ils visitent le domicile de l’étranger, afin de s’assurer de sa présence et de le reconduire à la frontière ou, si le départ n’est pas possible immédiatement, de lui notifier une décision de placement en rétention.

Cette même loi a confié à un collège de médecins de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) la charge d’émettre un avis médical, auparavant établi par les médecins des agences régionales de santé, dans le cadre de l’instruction des demandes de titres de séjour pour motif médical.

Il peut enfin être souligné que la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 a opéré un transfert des prérogatives confiées à l’autorité judiciaire en matière de contrôle de la privation de liberté des étrangers, s’agissant notamment de la rétention administrative ou du maintien en zone d’attente, du président du tribunal de grande instance au JLD.

Le nouvel article 23 bis procède à plusieurs modifications destinées à aménager certaines dispositions du contentieux administratif et judiciaire des étrangers, notamment afin de « résoudre une série d’inadaptations procédurales du contentieux des étrangers et de dysfonctionnements administratifs » que le Conseil d’État avait identifiées dans son étude de mars 2020 ([747]).

Pour une meilleure lisibilité, ces ajustements procéduraux feront l’objet de commentaires distincts pour chacune des dispositions modifiées.

➢ Modifications apportées en commission

La commission des Lois a rétabli la durée de validité de 96 heures, pendant laquelle l’ordonnance du JLD autorisant la visite domiciliaire en cas d’assignation à résidence de l’étranger est exécutoire.

Par ailleurs, la commission a adopté un amendement de votre rapporteur et de votre rapporteur général, afin de préciser le délai de 24 heures pendant lequel le procureur de la République peut former un recours suspensif contre l’ordonnance du JLD mettant fin à la rétention administrative.

AmÉliorer l’instruction des litiges relatifs au refus de dÉlivrance DES TITRES DE SÉjour POur raisons de santÉ

1. L’état du droit

Le droit de séjour reconnu à raison d’un état de santé est fondé sur le respect de l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; il permet d’éviter d’exposer l’étranger à un risque de traitement inhumain et dégradant en raison du refus de séjour et de l’éloignement consécutif, cette situation ne lui permettant pas une prise en charge médicale appropriée.

Au regard des garanties prévues par l'article 5 de la directive « Retour » du 16 décembre 2008 ([748]) et de l'article 19 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) juge que la législation des États membre doit prévoir un recours suspensif contre une décision ordonnant à un ressortissant de pays tiers, atteint d’une grave maladie, de quitter le territoire d’un État membre, lorsque l’exécution de cette décision est susceptible d’exposer ce ressortissant à un risque sérieux de détérioration grave et irréversible de son état de santé ([749]).

L’article L. 425-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) admet ainsi la possibilité pour l’étranger dont l’état de santé nécessite une prise en charge médicale de solliciter le bénéfice d’une carte de séjour temporaire sur ce fondement.

Le bénéfice de cette carte de séjour est strictement encadré par les conditions cumulatives suivantes : l’étranger doit résider habituellement en France ; son état de santé doit nécessiter une prise en charge médicale dont le défaut pourrait avoir des conséquences d’une exceptionnelle gravité ; l’offre de soins et les caractéristiques du système de santé dans le pays dont il est originaire ne doivent pas permettre une prise en charge effective.

Selon le rapport de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), s’appuyant sur ce point sur les données du ministère de l’Intérieur, 3 956 premiers titres de séjour « Étranger Malade » ont été délivrés en 2021, ce qui représente une augmentation de 6,5 % par rapport à l’année 2020 ([750]).

La décision de délivrer cette carte de séjour est prise par l’autorité administrative après avis d’un collège de médecins du service médical de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) chargé d’instruire la demande. L’avis de l’OFII ne lie pas le préfet.

En pratique, la délivrance de la carte de séjour étant justifiée par l’état de santé de l’étranger, le respect du secret médical interdit au collège de médecins de communiquer au préfet le détail de son avis.

Le respect du secret médical auquel est tenu l’OFII est susceptible, au stade contentieux, de soulever des difficultés, comme l’a relevé le Conseil d’État dans son étude. En effet, l’étranger contestant le refus opposé à la délivrance du titre de séjour se prévaut de son état de santé, alors que l’autorité administrative, en défense, ne dispose pas des éléments d’appréciation du collège de médecins de l’OFII ; celui-ci, tenu par le respect du secret médical, ne peut intervenir pour justifier de la pertinence de l’avis émis. Le Conseil d’État relève qu’il en résulte « un débat asymétrique et souvent insuffisamment étayé pour le juge, faute qu’y soient versés les éléments d’appréciation de l’OFII, alors même que le requérant, en se prévalant lui-même de son état de santé, peut être regardé comme ayant levé le secret médical à son égard devant toutes les parties au litige, du moins quant aux maladies ou invalidités qu’il invoque. » ([751]).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le Sénat a créé un nouvel article L. 425-9-1 au sein du CESEDA, résultant de l’adoption d’un amendement des rapporteurs ([752]).

Dans le cadre du contentieux du refus de délivrance du titre de séjour fondé sur l’état de santé de l’étranger nécessitant une prise en charge médicale, cette nouvelle disposition permet à l’Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) d’être appelé par le juge administratif à présenter des observations sans être tenu par le secret médical prévu à l’article L. 1110-4 du code de la santé publique.

B. ADAPTATION DES RÈgles procÉdurales relatives À la fin du droit au maintien sur le territoire français

1. L’état du droit

Par principe, le demandeur d’asile bénéficie du droit de rester sur le territoire durant l’examen de sa demande par l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA).

Ce principe est affirmé à l’article 9 de la directive « Procédures » du 26 juin 2013 ([753]), qui dispose « les demandeurs sont autorisés à rester dans l’État membre […] jusqu'à ce que l’autorité responsable de la détermination [en première instance] se soit prononcée ». Le droit au maintien sur le territoire se rattache également au droit à un recours effectif, prévu à l’article 46 de la même directive et doit ainsi s’appliquer jusqu’à l’expiration du délai de recours et dans l’attente de la décision définitive.

Prévu à l’article L. 541-1 du CESEDA, le droit au maintien implique qu’aucune mesure d’éloignement ne peut être prise ou, le cas échéant, exécutée, tant qu’une demande de protection est en cours d’instruction.

Il s’applique ainsi durant tout le temps de l’instruction de la demande d’asile par l’OFPRA. Dans le cas où l’OFPRA rejette la demande, le demandeur d’asile continue de bénéficier du droit au maintien sur le territoire français durant le délai de recours devant la Cour nationale d’asile (CNDA), fixé à un mois à compter de la notification de la décision de l’OFPRA en vertu de l’article L. 532-1 du CESEDA.

L’article L. 542-1 du CESEDA prévoit ainsi qu’en l’absence de recours contre la décision de l’OFPRA, le droit au maintien prend fin à la notification de la décision.

En cas de recours contre la décision de l’OFPRA porté devant la CNDA, le droit au maintien prend fin à la date de la lecture en audience publique de la décision de la Cour ou, si la Cour statue par ordonnance ([754]), à la date de la notification de cette décision ([755]).

À la suite du rejet définitif de la demande d’asile, l’autorité administrative peut, sur le fondement du 4° de l’article L. 611-1 du CESEDA, émettre une décision portant obligation de quitter le territoire français (OQTF) à l’encontre de l’étranger concerné.

Dans son étude de mars 2020 ([756]), le Conseil d’État a relevé que les difficultés d’articulation entre la date de fin du droit au maintien sur le territoire au titre d’une demande d’asile et la date d’adoption d’une mesure d’éloignement alimentent des débats contentieux artificiels.

En effet, il observe que « les recours dirigés contre les OQTF adoptées à la suite du rejet définitif d’une demande d’asile se prévalent systématiquement du défaut de notification régulière de l’ordonnance de la CNDA » et propose de simplifier le débat contentieux en précisant que « la mesure d’éloignement peut légalement être adoptée dès la date de signature de l’ordonnance, mais ne peut être exécutée qu’à condition que la décision qui rejette la demande d’asile ait été notifiée. »

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le Sénat a modifié l’article L. 542-1 du CESEDA pour préciser que le droit de se maintenir sur le territoire français prend fin à la signature de la décision de l’OFPRA, en l’absence de recours contre cette décision.

Dans le cas où l’OFPRA statue par ordonnance, il est prévu que l’autorité administrative ne puisse engager l’exécution de l’OQTF visant le demandeur d’asile dont le droit au maintien a pris fin qu’une fois cette ordonnance notifiée.

Ainsi, cette disposition permet à l’autorité administrative d’émettre une OQTF dès la date de signature de l’ordonnance, mais repousse la possibilité d’exécuter la mesure d’éloignement à la date de la notification de l’ordonnance de l’OFPRA.

C. AmÉnagements procÉduraux du contentieux judiciaire relatif aux MESURES privatives ou restrictives de libertÉ

1. L’état du droit

Le juge des libertés et de la détention (JLD) est compétent pour statuer sur les mesures privatives ou restrictives de liberté prises à l’encontre des étrangers, notamment aux fins d’exécution d’une mesure d’éloignement ([757]) .

a. La modification des dispositions procédurales encadrant l’intervention du JLD dans le contentieux du placement en rétention administrative

Le placement en rétention administrative constitue une atteinte à la liberté individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution, justifiant qu’elle soit placée sous le contrôle du juge judiciaire.

Son principe a été admis par le Conseil constitutionnel sous réserve de l’entourer de garanties suffisantes, et notamment de l’intervention du juge « dans le plus court délai possible » ([758]).

Le séquençage des délais de privation de liberté applicable à la rétention administrative a fait l’objet de plusieurs modifications législatives. La loi n°2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité, avait porté de quarante-huit heures à cinq jours la durée maximale du placement en rétention initiale décidé par le préfet, avant saisine du juge judiciaire aux fins de prolongation éventuelle.

S’inspirant des recommandations du rapport de Matthias Fekl au Premier ministre ([759]), la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France est revenue sur cette modification, pour fixer de nouveau la durée initiale de rétention à quarante-huit heures, avant saisine du juge aux fins de prolongation éventuelle.

Il avait en effet été mis en évidence que « le fait que l’intervention du JLD ait été repoussée à la fin du cinquième jour de rétention a eu pour effet de faire sensiblement progresser le nombre des étrangers éloignés sans que leurs conditions de placement en rétention aient pu être contrôlées. Alors qu’une telle hypothèse ne pouvait concerner que 22 % des personnes placées en rétention début 2011 (pourcentage des éloignements réalisés avant 48 heures de rétention, soit le délai d’intervention du JLD), cette part est en effet passée à 62 % en 2012 (pourcentage des éloignements intervenus avant la fin du cinquième jour). »

La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 n’est pas revenue sur cette durée de rétention initiale, mais a modifié la durée totale du placement en rétention administrative en retenant un nouveau séquençage.

L’évolution du séquençage de la durée de la rétention administrative au gré des dernières réformes peut être synthétisée par le graphique ci-après :

Le séquençage de la durée de la rétention administrative prévu dans le CESEDA est résumé par le tableau ci-après :

séquençage de la durée de la rétention administrative

(1) Il est fait référence aux articles du CESEDA.

(2) Le risque de fuite est apprécié selon les mêmes critères que ceux prévus à l’article L. 612-3. Le projet de loi prévoit également la possibilité d’apprécier le risque de fuite « au regard de la menace pour l’ordre public que l’étranger représente » (article 12 amendement n° 596).

(3) Le projet de loi prévoit de modifier ce cas de prolongation qui s’appliquerait « en cas de menace pour l’ordre public » (article 12 amendement n°596).

(4) Lorsque l’une des situations suivantes apparaît dans les quinze derniers jours.

(5) Dès lors que son éloignement demeure une perspective raisonnable et qu’aucune décision d’assignation à résidence ne permettrait un contrôle suffisant de cet étranger.

(6) La deuxième prolongation est possible si l’une des circonstances mentionnées aux 1°, 2° ou 3° survient au cours de la prolongation exceptionnelle

(7) Dans les conditions prévues à l’article L. 742-5.

Source : Assemblée nationale, commission des Lois.

Ce séquençage a été validé par le Conseil constitutionnel ([760]) dès lors que « l’autorité judiciaire conserve la possibilité d’interrompre à tout moment la prolongation du maintien en rétention, de sa propre initiative ou à la demande de l’étranger, lorsque les circonstances de droit ou de fait le justifient ». ([761])

Sur requête de l’administration, le JLD est ainsi amené à se prononcer sur la prolongation de la mesure de rétention administrative. L’article L. 742-1 du CESEDA prévoit que le maintien en rétention administrative au-delà du délai initial de placement de quarante-huit heures peut être autorisé par le JLD.

Sur requête de l’étranger en cause, le JLD est chargé d’examiner le recours contre la décision de placement en rétention administrative. L’article L. 741-10 du CESEDA fixe le délai de recours contre la décision de placement en rétention administrative à quarante-huit heures à compter de sa notification.

L’article L. 743-4 du CESEDA prévoit que le JLD statue par ordonnance dans les quarante-huit heures suivant sa saisine. Lorsqu’il est saisi aux fins de contestation de la décision de placement en rétention et également aux fins de prolongation de la rétention, il statue lors d’une audience commune et par ordonnance unique sur ces deux requêtes.

En pratique, le principe de l’audience unique prévu à l’article L. 743-5 du CESEDA n’est pas toujours respecté, en raison de la coexistence des délais de quarante-huit heures pour saisir le juge et pour statuer à compter de sa saisine.

Il est ainsi possible que le JLD soit amené à organiser non pas une audience unique, mais deux audiences dans des délais très rapprochés. Il peut en aller ainsi dans l’hypothèse d’une saisine du JLD par l’étranger ou par l’administration dans les premières heures de son placement en rétention, laissant ainsi ouverte la possibilité d’une saisine postérieure à la première audience fixée par le JLD.

C’est la raison pour laquelle le Conseil d’État, dans son étude de mai 2020, préconisait d’ajuster ces dispositions encadrant le délai dans lequel le JLD doit statuer sur le placement en rétention et sur la prolongation de la rétention, afin d’assurer le principe de l’audience unique, en décalant le point de départ de ce délai à l’expiration du délai de recours contre la mesure de rétention, à savoir au terme des quarante-huit premières heures de rétention administrative ([762]).

S’agissant des voies de recours ouvertes contre les ordonnances du JLD, l’article R. 743-10 du CESEDA prévoit qu’elles sont susceptibles d’appel devant le premier président de la cour d’appel ou son délégué dans les vingt-quatre heures de leur prononcé (ou de leur notification à l’étranger requérant lorsqu’il n’assiste pas à l’audience).

En principe, ce recours n’est pas suspensif. Toutefois, en application de l’article L. 743-22 du CESEDA, le ministère public peut demander au premier président de la cour d'appel ou à son délégué de déclarer son recours suspensif lorsqu’il lui apparaît que l’intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives, ou en cas de menace grave pour l’ordre public. Dans ce cas, l’appel, accompagné de la demande qui se réfère à l’absence de garanties de représentation effectives ou à la menace grave pour l’ordre public, est formé dans un délai de dix heures à compter de la notification de l’ordonnance au procureur de la République et transmis au premier président de la cour d’appel ou à son délégué ([763]) .

b. L’amélioration des dispositions procédurales encadrant l’intervention du JLD dans le contentieux de l’assignation à résidence

L’autorité administrative peut assigner à résidence un étranger dans les cas prévus aux articles L. 731-1, L. 731-3, L. 731-4 et L. 731-5 du CESEDA, afin de permettre l’exécution de la mesure d’éloignement.

La procédure de visite du domicile d’un étranger permet d’assurer le contrôle de l’assignation à résidence.

Elle s’applique en cas d’obstruction volontaire de l’étranger assigné à résidence, lorsque l’étranger assigné à résidence ne défère pas, sans motif légitime, à une demande de présentation aux autorités consulaires de son pays en vue de la délivrance d’un document de voyage ([764]), ou lorsqu’il fait obstacle à l’exécution d’office de la décision d’éloignement ([765]).

En cas d’obstruction volontaire, l’autorité administrative peut en effet demander au JLD de l’autoriser à requérir les forces de l’ordre pour qu’elles visitent le domicile de l’étranger, s’assurent de sa présence et puissent procéder à son éloignement ou lui notifier une décision de placement en rétention administrative.

Les visites domiciliaires sont autorisées par le JLD par ordonnance ; le JLD s’assure ainsi de l’obstruction volontaire de l’étranger et du caractère exécutoire de la mesure d’éloignement. L’article L. 733-10 du CESEDA prévoit que l’ordonnance autorisant la visite domiciliaire est exécutoire pendant une durée de quatre-vingt-seize heures, soit quatre jours.

La visite du domicile peut avoir lieu uniquement entre 6 heures et 21 heures et s’effectue sous le contrôle du JLD. L’article 733-11 du CESEDA prévoit qu’il est dressé procès-verbal des opérations de visite, ce procès-verbal étant présenté à la signature de l’étranger et transmis au magistrat.

La possibilité de procéder à de telles visites domiciliaires a été introduite dans le CESEDA par la loi n° 206-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France. Elle figurait alors à l’article L.561-2 du CESEDA, l’ordonnance du JLD étant exécutoire pour une durée de quatre-vingt-seize heures.

La loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen a allongé ce délai à cent quarante-quatre heures. L’allongement de ce délai avait été introduit par le Sénat lors de l’examen du texte en première lecture en commission des Lois ([766]).

La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie était revenue sur cet allongement du délai pour le réduire à quatre-vingt-seize heures. Cette modification avait été adoptée lors de l’examen du texte en commission des Lois par l’Assemblée nationale ([767]).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

a. Le dispositif introduit en commission

En premier lieu, le Sénat a modifié l’article L. 733-10 du CESEDA prévoyant la durée de validité de l’ordonnance du JLD qui autorise la visite du domicile de l’étranger assigné à résidence, pour l’allonger à cent-quarante-quatre heures, au lieu des quatre-vingt-seize heures actuellement prévues.

Pour justifier cet allongement de la durée de validité de l’ordonnance, et revenir sur les équilibres de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie, le Sénat s’est fondé sur le fait que le délai de quatre-vingt-seize heures priverait « les forces de l’ordre d’un outil utile pour procéder aux éloignements, en particulier lorsque l’ordonnance est obtenue en début de week-end ou la veille d’un jour férié ».

En second lieu, le Sénat a aménagé le délai dans lequel le JLD statue sur la décision de placement en rétention administrative, à la requête de l’étranger, et sur la décision de prolongation de la rétention administrative, à la requête de l’autorité administrative.

L’article L. 734-4 du CESEDA est ainsi modifié pour prévoir que le JLD statue dans les quarante-huit heures suivant l’expiration du délai de recours contre la décision de placement en rétention. Ce délai de recours est fixé au premier alinéa de l’article L. 741-10 du CESEDA à quarante-huit heures à compter de la notification de la décision ([768]) .

Le point de départ du délai de jugement est ainsi reporté, et ne commence à courir qu’à compter de l’expiration du délai de recours contre la décision de placement en rétention.

b. Les modifications apportées en séance

Lors de l’examen de l’article 23 bis en séance publique, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ([769] modifiant les articles L. 733-7 et L. 733-8 du CESEDA pour permettre à l’autorité administrative de solliciter l’autorisation du JLD afin de procéder, dans le cadre des visites domiciliaires, à la visite du domicile de l’étranger aux fins de rechercher et de retenir tout document attestant de sa nationalité. Il est renvoyé à l’application des dispositions de l’article L. 814-1 du CESEDA s’agissant des modalités de la retenue de ces documents.

Par coordination, l’article L. 733-11 du CESEDA est complété pour prévoir que le procès-verbal des opérations de visite mentionne les documents retenus et les modalités de leur restitution.

Par ailleurs, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ([770]) augmentant la durée de placement initial en rétention administrative à quatre jours, au lieu de quarante-huit heures.

Cet amendement revient ainsi sur le séquençage de la durée du placement en rétention administrative. Il modifie les articles L. 741-1, L. 741-2, L. 741-10 ([771]), L. 742-1 ([772]), L. 742-3 ([773]) et L. 751-9 ([774]) du CESEDA en conséquence, et réduit la durée de la première prolongation ordonnée par le JLD à vingt-six jours au lieu de vingt-huit. De la sorte, la durée totale de la rétention administrative n’est pas modifiée.

Le délai de recours dont dispose l’étranger placé en retenue administrative pour contester la décision est augmenté à quatre jours (au lieu de vingt-quatre heures).

Selon l’exposé de l’amendement, la durée actuelle du placement initial en rétention administrative, fixée à quarante-huit heures, ne permet pas aux services concernés de traiter la procédure et mobilise des escortes, ce qui entrave en pratique l’éloignement d’un certain nombre d’étrangers placés en rétention entre le troisième et le cinquième jour.

Le nouveau séquençage de la durée de la rétention administrative peut se synthétiser comme dans le schéma ci-dessous :

Enfin, le Sénat a adopté un amendement de M. Alain Cadec ([775]) visant à allonger le délai pendant lequel l’étranger est maintenu à la disposition de la justice lorsqu’une ordonnance du JLD a mis fin à sa rétention ou à son assignation à résidence, pour le fixer à vingt-quatre heures à compter de la notification de l’ordonnance (et non plus à dix heures).

Ce délai, prévu à l’article L. 743-19 du CESEDA, permet au procureur de la République d’exercer un recours qui peut être suspensif, en application de l’article L. 743-22 du CESEDA.

L’article L. 743-22 du CESEDA est également modifié pour supprimer le délai de dix heures dans lequel le procureur de la République doit former appel s’il demande au premier président de la Cour d’appel de déclarer son recours suspensif.

En l’état de cette modification, le procureur de la République peut demander que son appel soit déclaré suspensif pendant toute la durée lui permettant l’exercice de cette voie de recours, soit vingt-quatre heures, conformément à l’article R. 743-10 du CESEDA.

3. La position de la commission

À l’initiative de votre rapporteur M. Ludovic Mendes et de votre rapporteur général M. Florent Boudié ([776]), la commission des Lois a rétabli la durée de validité de 96 heures pendant laquelle l’ordonnance du juge des libertés et de la détention (JLD) autorisant la visite domiciliaire de l’étranger est exécutoire.

Par ailleurs, pour encadrer la possibilité pour le procureur de la République d’exercer un recours suspensif contre une ordonnance du JLD qui met fin à la rétention administrative de l’étranger et tenir compte des modifications introduites par le Sénat relatives aux articles L. 743-19 et L. 743-22, la commission des Lois a fixé à 24 heures le délai de recours imparti au procureur de la République ([777]).

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Chapitre II Contentieux judiciaire

Article 24 (art. L. 342-6, L. 342-7, L. 342-15, L. 743-7, L. 743-8 du CESEDA) Principe de la comparution des étrangers devant le juge des libertés et de la détention dans une salle d’audience aménagée à proximité immédiate de la zone d’attente ou du lieu de rétention et tenue des audiences en visioconférence

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 24 modifie les règles relatives à la tenue des audiences devant le juge des libertés et de la détention (JLD) lorsque celui-ci statue sur les requêtes aux fins de maintien en zone d’attente, sur les requêtes formées par l’étranger aux fins de contestation de la décision de placement en rétention ou de remise en liberté hors des audiences de prolongation et sur les requêtes formées par l’autorité administrative aux fins de prolongation de la rétention.

Dans ces cas, l’étranger étant placé en zone d’attente ou en lieu de rétention administrative, l’article prévoit que, par principe, l’audience se tient dans une salle spécialement aménagée à cet effet à proximité de la zone d’attente ou du lieu de rétention.

Cet article facilite également le recours à la vidéo-audience, tout en l’encadrant par des garanties spécifiques.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a autorisé la tenue par le JLD d’audiences dans des salles spécialement aménagées à proximité des centres de rétention et a ouvert la possibilité de recourir à des moyens de communication audiovisuelle. Cette possibilité de procéder à des audiences délocalisées a été confirmée et étendue par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie a supprimé l’obligation de consentement de l’étranger pour le recours à la vidéo-audience.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a renforcé les garanties applicables à la tenue des audiences en visio-conférence, notamment en précisant les finalités du recours à la vidéo-audience et les conditions d’accès à la copie du dossier, et en prévoyant la possibilité de suspendre l’audience lorsque la qualité de la retransmission ne permet pas à l’étranger ou à son conseil de présenter ses explications dans des conditions garantissant une bonne administration de la justice.

➢ Modifications apportées en commission

La commission des Lois a renforcé les garanties applicables à la vidéo-audience devant le JLD, en précisant sa finalité liée à la bonne administration de la justice.

Par ailleurs, dans le cas où la qualité de la retransmission ne permet pas à l’étranger ou à son conseil de présenter ses explications, le principe d’interruption de l’audience a été renforcé, en prévoyant que le juge est tenu de suspendre l’audience dans une telle situation.

1. L’état du droit

Le contrôle des mesures privatives de liberté susceptibles d’être prises à l’encontre d’un étranger relève du juge judiciaire, gardien de la liberté individuelle conformément à l’article 66 de la Constitution.

Le juge des libertés et de la détention (JLD) ([778]) est notamment appelé à intervenir pour statuer sur le contentieux du maintien en zone d’attente ([779]) et celui du maintien en rétention administrative de l’étranger ([780]).

Lorsque le juge statue sur les requêtes aux fins de maintien en zone d’attente, sur les requêtes formées par l’étranger contestant la décision de placement en rétention ou de remise en liberté hors des audiences de prolongation, ou encore sur les requêtes formées par l’autorité administrative pour prolonger la rétention, les règles relatives à la tenue des audiences sont prévues respectivement par les articles L. 342-6 et L. 342-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) et par les articles L. 743-7 et L. 743-8 du même code.

Ces dispositions prévoient que les audiences sont tenues par le JLD au siège du tribunal judiciaire pour le contentieux du maintien en zone d’attente, ou au siège du tribunal judiciaire dans le ressort du lieu de rétention, sauf dans le cas où il existe une salle d’audience attribuée au ministère de la justice spécialement aménagée à proximité de la zone d’audience ou du lieu de rétention. Dans ce cas, l’audience est délocalisée dans cette salle.

Par ailleurs, le JLD peut décider, sur proposition de l’autorité administrative, que les audiences se déroulent avec l’utilisation de moyens de télécommunication audiovisuelle ([781]).

La possibilité de procéder à une audience en visioconférence est également prévue pour la cour d’appel saisie du recours contre les décisions du JLD pour le contentieux du maintien en zone d’attente ([782]).

Le recours à la vidéo-audience devant le JLD est encadré par des garanties procédurales spécifiques, afin d’assurer la confidentialité de la transmission et la clarté, la sécurité et la sincérité des débats, en prévoyant qu’un procès-verbal du déroulement des opérations est effectué dans chacune des deux salles d’audience ouvertes au public.

Dans ces conditions, le Conseil constitutionnel a admis cette pratique, soulignant qu’elle était encadrée de garanties suffisantes et qu’elle poursuivait une bonne administration de la justice ([783]).

Il en est de même pour la délocalisation des audiences, sous réserve de l’aménagement spécifique de la salle d'audience délocalisée à proximité immédiate du lieu de rétention ou de la zone d’attente. En particulier, la salle ne doit pas se situer dans l’enceinte même de la zone d’attente ou du centre de rétention ([784]), notamment au regard de la nécessité pour le JLD de statuer publiquement dans le respect de l’impartialité et de l’indépendance du juge ([785]).

Selon les éléments communiqués dans l’étude d’impact, il existe aujourd’hui plusieurs salles d’audience attribuées au ministère de la justice spécialement aménagées, notamment à Coquelles (Pas-de-Calais), à proximité des deux centres de rétention du Mesnil-Amelot (Seine-et-Marne), à Marseille-Le-Canet (Boûches-du-Rhone) près du centre de rétention et de la zone d’attente, ainsi qu’à Bobigny (Seine-Saint-Denis) ([786]).

Le Gouvernement fait valoir dans cette étude que la tenue de l’audience au siège de la juridiction implique le transfert sous escorte des étrangers au tribunal, ce qui impose des charges budgétaires et humaines importantes et augmente le risque d’évasion des étrangers en situation irrégulière ([787]).

2. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

L’article 24 réécrit les dispositions des articles L. 342-6 et L. 342-7, ainsi que les articles L. 743-7 et L. 743-8 du CESEDA, respectivement relatifs à la tenue des audiences devant le JLD en matière de contentieux portant sur le maintien en zone d’attente ou en rétention administrative.

La réécriture des articles L. 342-6 et L. 342-7 du CESEDA relatifs à l’audience de prolongation du maintien en zone d’attente vise à énoncer plus clairement le principe selon lequel l’audience se tient dans la salle attribuée au ministère de la justice spécialement aménagée à proximité immédiate de la zone d’attente.

Le nouvel article L. 342-6 du CESEDA consacre ainsi le principe de la délocalisation de l’audience.

Il précise également la possibilité pour le juge de siéger, en ce qui le concerne, au tribunal judiciaire dans le ressort duquel se trouve la zone d’attente, impliquant dans ce cas le recours à un moyen de communication audiovisuelle reliant les deux salles, qui doivent toutes deux être ouvertes au public.

L’article encadre enfin le recours à la vidéo-audience de garanties spécifiques, en prévoyant l’exigence du recours à un moyen de communication audiovisuel garantissant la confidentialité de la retransmission et en déterminant les règles relatives à l’assistance de l’avocat pour mieux garantir le respect des droits de la défense.

Il est ainsi précisé que l’avocat, de même que le représentant de l’administration, peuvent assister à l’audience dans l’une ou l’autre salle. L’avocat a le droit de s’entretenir avec son client de manière confidentielle, et l’interprète est présent dans la salle d’audience où il se trouve. Ce n’est qu’en cas de difficulté pour obtenir le concours d’un interprète que ce dernier peut se trouver dans la salle où siège le JLD ou dans toute autre salle d’audience.

Un procès-verbal doit être établi dans chacune des salles d’audience pour attester de la conformité des opérations.

Par exception, le nouvel article L. 342-6 du CESEDA prévoit que l’audience se tient au siège du tribunal judiciaire dans le ressort duquel se trouve la zone d’attente, lorsqu’aucune salle spécialement aménagée n’est disponible à proximité immédiate de la zone d’audience, ou en cas d’indisponibilité de la salle, ce qui nécessitera alors le transfert de l’étranger au tribunal.

Un nouvel article L. 342-7 est créé au sein du CESEDA, pour affirmer le principe selon lequel l’audience est publique, sauf dans le cas où le JLD, en application de l’article 435 du code de procédure civile, décide que les débats auront lieu en chambre du conseil.

Par coordination, l’article L. 342-15 du CESEDA, relatif à la tenue de l’audience devant la cour d’appel en cas de recours formé contre la décision du JLD de première instance, est modifié pour prévoir la possibilité, pour le premier président de la cour d’appel ou son délégué, de décider d’office ou à la demande d’une partie de recourir à la vidéo-audience.

Par symétrie, l’article 24 du projet de loi modifie de la même manière les articles L. 743-7 et L. 743-8 du CESEDA, afin de fixer les conditions de tenue de l’audience lorsque l’étranger est placé en rétention administrative et de prévoir les mêmes garanties procédurales destinées à assurer la confidentialité de la qualité de la retransmission, garanties qui sont applicables à la fois au conseil de l’étranger et à l’interprète.

L’article L. 743-8 du CESEDA est modifié pour affirmer le principe de publicité de l’audience, sous réserve de l’application de l’article 435 du code de procédure civile.

Par ailleurs, l’article 24 facilite le recours à la visio-conférence pour la tenue des audiences par le JLD, en supprimant la condition relative à la proposition préalable de l’autorité administrative, qui était jusqu’ici nécessaire pour permettre au juge de décider que l’audience se déroule avec l’utilisation de moyens de communication audiovisuelle.

3. Les modifications introduites par le Sénat

a. Les modifications introduites en commission

Le Sénat a adopté en commission un amendement des rapporteurs ([788]) visant à renforcer les garanties applicables à la tenue des audiences en visioconférence, en apportant au dispositif les modifications suivantes :

– En premier lieu, les finalités du recours à la visio-conférence sont précisées et consistent à favoriser la bonne administration de la justice ainsi qu’à permettre au requérant de présenter verbalement ses explications ;

– En deuxième lieu, il est prévu qu’une copie de l’intégralité du dossier est mise à la disposition du requérant ;

– En troisième lieu, il est précisé que le JLD peut suspendre l’audience lorsqu’il constate que la qualité de la retransmission ne permet pas à l’étranger de présenter ses explications dans des conditions garantissant une bonne administration de la justice ;

– En dernier lieu, la possibilité de déroger au principe de publicité des débats est encadrée, en prévoyant que ces exceptions doivent être prévues par décret en Conseil d’État.

b. Les modifications apportées en séance

Le Sénat a adopté deux amendements de Mme Marie-Pierre de La Gontrie visant à préciser les conditions dans lesquelles il est procédé à la suspension de la vidéo-audience, lorsque la qualité de la retransmission ne permet pas à l’étranger de présenter ses explications dans des conditions garantissant une bonne administration de la justice :

– en prévoyant la possibilité pour les parties de demander la suspension sans la réserver à la seule initiative du juge ([789]) ;

– en précisant que la suspension intervient également lorsque la qualité de la retransmission ne permet pas à l’avocat de présenter ses explications ([790]).

Le Sénat a également adopté un amendement de coordination des rapporteurs ([791]), modifiant l’article 44 de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 qui transfère les fonctions civiles du JLD en matière de contentieux des étrangers à un magistrat du siège, de façon à prendre en compte l’entrée en vigueur de l’article 24 de la présente loi avant celle de l’article 44 de la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027.

4. La position de la commission

Par symétrie avec le renforcement des garanties que la commission a entendu apporter à la tenue des vidéo-audiences devant le juge administratif, la commission des Lois a adopté deux amendements de votre rapporteur M. Ludovic Mendes et de votre rapporteur général M. Florent Boudié, visant à renforcer les garanties procédurales entourant la vidéo-audience devant le JLD :

– D’une part, la finalité de bonne administration de la justice a été précisée, pour la rattacher explicitement aux cas dans lesquels il est recouru à la vidéo-audience, et non pas pour la délocalisation des audiences ([792]) ;

– D’autre part, dans le cas où la qualité de la retransmission ne permet pas à l’étranger ou à son conseil de présenter ses explications, le principe d’interruption de l’audience a été renforcé, en prévoyant que le juge est tenu de suspendre dans une telle situation ([793]).

Enfin, la commission des Lois a adopté un amendement rédactionnel de Mme Caroline Yadan ([794]), pour remplacer la notion de « moyen de communication audiovisuelle » par celle de « moyen de télécommunication audiovisuelle ».

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Article 25 (art. L. 342-5, L. 342-7-1 du CESEDA) Allongement du délai de jugement de la requête aux fins de maintien en zone d’attente en cas de placement simultané d’un grand nombre d’étrangers dans une même zone

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 25 vise à adapter le délai dont dispose le juge des libertés et de la détention (JLD) pour statuer sur les requêtes aux fins de maintien en zone d’attente en cas de placement simultané dans une même zone d’un nombre important d’étrangers ; dans ce cas, ce délai serait porté de vingt-quatre heures à quarante-huit heures.

Pour sécuriser la procédure dans un tel cas, le présent article précise également que le JLD tient compte de ces circonstances particulières pour l’appréciation des délais relatifs à la notification de la décision de placement en zone d’attente, à l’information de ses droits et à leur prise d’effet.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité a modifié l’ancien article L. 222-3 du CESEDA (devenu l’article L. 342-5 du même code) relatif au contentieux judiciaire du maintien en zone d’attente, en prévoyant un délai de jugement allongé à quarante-huit heures à compter de la saisine du JLD, au lieu de vingt-quatre heures, lorsque les nécessités de l’instruction l’imposent.

Depuis lors, aucune modification législative n’est intervenue sur ces dispositions.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Outre une mesure de coordination adoptée lors de l’examen de l’article 25 en séance publique, l’essentiel des modifications apportées au présent article par le Sénat ont été adoptées en commission.

Le Sénat a ainsi prévu de nouvelles garanties procédurales encadrant la possibilité de déroger au délai de jugement de vingt-quatre heures de la requête aux fins de maintien en zone d’attente en cas de placement en zone d’attente d’un nombre important d’étrangers, en prévoyant :

– l’intervention du premier président, statuant par ordonnance, qui décide de l’allongement du délai de jugement à quarante-huit heures, lorsqu’il est fondé sur le placement en zone d’attente simultané d’un nombre important d’étrangers ;

– la possibilité pour le premier président, à la demande du président du tribunal judiciaire concerné, de déléguer des présidents de chambre et des conseillers de la cour d’appel ainsi que des juges, afin d’exercer les fonctions de JLD pour un motif et une durée déterminée, qui est précisée dans l’ordonnance.

➢ Modifications apportées par la commission

En adoptant un amendement de votre rapporteur M. Ludovic Mendes et de votre rapporteur général M. Florent Boudié ([795]), la commission des Lois a rétabli l’écriture de l’article 25 telle qu’elle était prévue initialement dans le projet de loi.

L’état du droit

Les règles régissant le franchissement des frontières figurent au livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), relatif à « l’entrée en France ».

L’étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne sans remplir les conditions pour y entrer, telles qu’elles sont définies au titre Ier de ce livre, doit faire l’objet d’une décision de refus d’entrée, en application de l’article L. 332-1 du CESEDA.

L’autorité administrative peut alors le placer en zone d’attente pendant le temps strictement nécessaire à son départ, en application de l’article L. 341-1 ou, s’il demande l’asile, de l’article L. 351-1 du CESEDA. La zone d’attente est située dans une gare ferroviaire ouverte au trafic international, dans un port ou à proximité du lieu de débarquement, ou encore dans un aéroport.

L’étranger est informé de ses droits dans les meilleurs délais et peut notamment demander l’assistance d’un interprète et d’un médecin, communiquer avec un conseil ou toute personne de son choix et quitter à tout moment la zone d’attente pour toute destination située hors de France ([796]).

La durée du placement initial ne peut excéder quatre jours, en application de l’article L. 341-2 du CESEDA. Le maintien en zone d’attente au-delà de cette durée peut être autorisé par le JLD ([797]), qui peut ordonner la prolongation jusqu’à vingt-six jours selon le séquençage suivant :

– Première prolongation : à l’issue de la durée initiale de quatre jours, le JLD peut prolonger le maintien en zone d’attente pour une durée de huit jours ([798]) ;

– Deuxième prolongation : à titre exceptionnel ou en cas de volonté délibérée de l’étranger de faire échec à son départ, le JLD peut prolonger le maintien en zone d’attente pour une nouvelle durée de huit jours ([799]) ;

– Prorogation d’office en cas de dépôt tardif d’une demande d’asile : lorsque l’étranger maintenu en zone de rétention dépose une demande d’asile dans les six derniers jours de cette nouvelle période de maintien en zone d’attente, celle-ci est prorogée d’office de six jours à compter du jour de la demande ([800]). Le procureur de la République et le JLD en sont informés ([801]), ce dernier pouvant y mettre un terme d’office.

– Prorogation d’office en cas de dépôt tardif d’un recours en annulation du refus d’entrée et, le cas échéant, de la décision de transfert : lorsque l’étranger maintenu en zone de rétention dépose un recours en annulation sur le fondement de l’article L. 352-4 du CESEDA dans les quatre derniers jours de la période de maintien en zone d’attente, celle-ci est prorogée d’office de quatre jours à compter du dépôt du recours ([802]).

La durée maximale de maintien en zone d’attente est donc de vingt jours ou, en cas de demande d’asile formulée dans les six jours précédant le vingtième jour, de vingt-six jours.

Le JLD dispose de vingt-quatre heures pour statuer sur la demande de maintien en zone d’attente. Ce délai peut être porté à quarante-huit heures lorsque les nécessités de l’instruction l’imposent ([803]). Le tableau ci-dessous synthétise les délais applicables au contentieux du placement et du maintien de l’étranger en zone d’attente.

SynthÈse Des dÉlais pour le placement et le maintien en zone d’attente

(1) En cas de demande d’asile dans les quatre derniers jours du maintien (soit à compter de J + 16).

(2) En cas de demande d’asile dans les six derniers jours du maintien (soit à compter de J + 14).

Source : Assemblée nationale, commission des Lois.

Or, comme il l’est relevé dans l’étude d’impact du projet de loi, le délai de jugement de vingt-quatre heures peut également s’avérer trop court dans d’autres situations, et notamment dans le cas où de nombreux étrangers arrivent en même temps sur le territoire français et sont placés au sein d’une même zone d’attente ([804]) .

Dans un tel cas de figure, le JLD compétent est le même pour statuer sur la situation de l’ensemble des étrangers lorsque l’autorité administrative demande le maintien en zone d’attente. Saisi de requêtes simultanées, le JLD ne dispose alors parfois pas du temps nécessaire pour statuer sur celles-ci, ce qui peut conduire à lever la mesure de placement en zone d’attente, faute pour le juge d’avoir statué dans le délai prévu par la loi.

Il est cité, à titre d’exemple, l’arrivée du navire Ocean Viking à Toulon le 11 novembre 2022, dans le cadre de laquelle le JLD a eu à connaître de dizaines de situations en un temps très bref. Malgré la mobilisation de cinq juges à l’échelle du ressort de la Cour d’appel d’Aix-en-Provence, les requêtes aux fins de maintien en zone d’attente n’ont pu être traitées par les juges dans le délai de vingt-quatre heures imposé par la loi.

Dans ce cas d’espèce, les JLD n’avaient pas pu faire application du délai dérogatoire de quarante-huit heures, considérant que le critère de la prise en compte des « nécessités de l’instruction » devait s’apprécier au cas par cas et ne pouvait résulter d’un contexte extérieur au dossier, résultant de l’arrivée massive et simultanée d’étrangers.

Pourtant, il existe déjà dans le CESEDA des aménagements procéduraux permettant de prendre en compte la situation tenant au grand nombre d’étrangers pris en charge simultanément.

L’article L. 743-9 du CESEDA prévoit ainsi que le juge tient compte des circonstances particulières liées, notamment, au placement en rétention simultané d’un nombre important d’étrangers pour l’appréciation des délais relatifs à la notification de la décision de placement de l’étranger en rétention, à l’information sur ses droits et à leur prise d’effet.

Cette disposition vise à sécuriser la procédure, en permettant de ne pas sanctionner un retard dans la notification des droits – laquelle devrait être effectuée dans les meilleurs délais – lorsque ce retard serait imputable à un placement en rétention simultané d’un grand nombre d’étrangers.

S’agissant du placement en zone d’attente, l’article L. 343-1 du CESEDA envisage lui aussi cette hypothèse, en invitant à une appréciation par le JLD de l’exigence d’information de l’étranger de ses droits « dans les meilleurs délais », qui doit être adaptée au contexte. En cas de placement simultané en zone d’attente d’un nombre important d’étrangers, l’appréciation des délais dans lesquels il est procédé à la notification des droits doit tenir compte du nombre d’agents de l’autorité administrative et d’interprètes disponibles.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

Pour permettre le traitement d’un nombre important de requêtes simultanées aux fins de prolongation du maintien en zone d’attente, l’article 25 du projet de loi modifie l’article L. 342-5 du CESEDA, afin de créer un nouveau motif de dérogation au délai de jugement de droit commun de vingt-quatre heures. Le délai de jugement est ainsi porté à quarante-huit heures lorsque, au regard des contraintes du service juridictionnel, le placement en zone d’attente simultané d’un nombre important d’étrangers l’impose.

Pour sécuriser la procédure de placement en zone d’attente dans le cas où de nombreux étrangers font simultanément l’objet d’un tel placement, un nouvel article L. 342-7 est créé au sein du CESEDA.

À l’instar des dispositions existantes en matière de placement en rétention administrative, il prévoit que le JLD tient compte de ces circonstances particulières pour l’appréciation des délais relatifs à la notification à l’étranger de la décision, à l’information de ses droits et à leur prise d’effet.

3. Les modifications introduites par le Sénat

a. Les modifications apportées en commission

Le Sénat a adopté un amendement des rapporteurs ([805]) qui réécrit l’article L. 342-5 du CESEDA, afin qu’en cas de placement en zone d’attente simultané d’un nombre important d’étrangers, la possibilité de déroger au délai de jugement de vingt-quatre heures, applicable à la requête aux fins de maintien en zone d’attente, soit entourée de nouvelles garanties procédurales..

D’une part, il prévoit les conditions dans lesquelles est ordonné l’allongement du délai de jugement à quarante-huit heures, lorsqu’il est fondé sur le placement simultané en zone d’attente d’un nombre important d’étrangers, en confiant cette charge au premier président, statuant par ordonnance, afin qu’il soit en mesure d’apprécier les contraintes du service juridictionnel.

D’autre part, il introduit la possibilité pour le premier président, à la demande du président du tribunal judiciaire concerné, de déléguer des présidents de chambre et des conseillers de la cour d’appel ainsi que des juges, afin d’exercer les fonctions de JLD pour un motif et une durée déterminée, qui est précisée dans l’ordonnance.

Le dispositif de délégation ad hoc s’inspire du cadre général de la délégation prévue à l’article L. 121-4 du code de l’organisation judiciaire ([806]). Il en reprend les garanties, en limitant la possibilité de déléguer un même magistrat au cours de la même année à cinq fois, la durée totale de la délégation ne pouvant par ailleurs excéder quarante jours au cours de l’année judiciaire.

b. Les modifications apportées en séance

Le Sénat a adopté un amendement des rapporteurs ([807]) procédant à des coordinations avec l’article 44 de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 et tenant compte du transfert de compétence des requêtes aux fins de maintien en zone d’attente à un magistrat du siège du tribunal judiciaire.

4. Les modifications apportées en commission

À l’initiative de votre rapporteur M. Ludovic Mendes et de votre rapporteur général M. Florent Boudié ([808]), la commission des Lois a rétabli l’écriture initiale de l’article 25 du projet de loi, pour améliorer l’efficacité globale du dispositif et répondre à l’enjeu de célérité qui s’attache au traitement des requêtes concernées.

Par ailleurs, les dispositions relatives à la délégation des magistrats, qui relèvent de la loi organique, ont été supprimées ([809]).

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Article 25 bis (art. L. 743-12 du CESEDA) Encadrement du régime des nullités affectant la rétention administrative en les limitant aux cas d’atteinte substantielle aux droits des étrangers et d’absence de régularisation avant l’intervention de la décision du juge

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 25 bis, introduit dans le projet de loi à la suite de l’adoption par les sénateurs, en séance, d’un amendement du Gouvernement ([810]), encadre la possibilité, pour le juge des libertés et de la détention (JLD), de prononcer des nullités dans le cadre de son contrôle de la régularité de la mesure de rétention administrative. Cette possibilité serait ainsi limitée aux seuls cas dans lesquels elles ont porté une atteinte substantielle aux droits des étrangers et n’ont pas pu être régularisées avant l’intervention de la décision du juge.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité a encadré le régime des nullités de la rétention administrative, en créant l’ancien article L. 522-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Ce régime n’a pas été modifié depuis lors.

➢ Modifications apportées en commission

La commission des Lois n’a pas modifié l’article 25 bis.

L’état du droit

Les dispositions législatives relatives à la rétention administrative sont insérées au titre IV du livre VII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) ([811]).

La régularité du placement en rétention administrative, en tant que mesure privative de liberté, est confiée au contrôle de l’autorité judiciaire, et plus spécifiquement au juge des libertés et de la détention (JLD) ([812]).

L'étranger qui fait l’objet d’une décision de placement en rétention peut ainsi la contester devant le JLD, dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa notification ([813]). Dans ce cas, le JLD informe sans délai le tribunal administratif territorialement compétent, par tout moyen, du sens de sa décision ([814]).

Le JLD est également compétent pour statuer sur le maintien en rétention administrative dans les conditions prévues par les chapitres II et III du titre précité ([815]).

Depuis la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité, l’article L. 743-12 du CESEDA prévoit un encadrement du régime des nullités de la rétention administrative.

Selon les dispositions de cet article, le JLD ne peut constater la nullité de la rétention administrative et en prononcer la mainlevée que dans le cas :

– de la violation des formes prescrites par la loi à peine de nullité ;

– ou de l’inobservation des formalités substantielles ;

– et uniquement lorsque cette violation ou cette inobservation a eu pour effet de porter atteinte aux droits de l’étranger.

L’encadrement du régime des nullités de la rétention administrative permet ainsi d’en limiter le prononcé aux seules nullités qui font grief à l’étranger. La rédaction de l’article L. 743-12 du CESEDA s’apparente à celle retenue par les dispositions du code de procédure pénale ([816]) et du code de procédure civile ([817]).

L’article L. 743-12 du CESEDA prévoit également la possibilité, pour le JLD, de relever d’office la nullité lorsqu’elle répond aux conditions rappelées ci-dessus.

Dans son appréciation des causes de nullité, la jurisprudence a dégagé des critères permettant d’apprécier les notions de formalité substantielle et le degré d’atteinte aux droits de l’étranger susceptible d’entraîner une irrégularité de la procédure de rétention administrative.

Ainsi, la nullité ne peut pas être prononcée en raison d’une simple erreur matérielle, ni dans le cas où le défaut de formalité n’a pas de conséquence sur l’exercice des droits, ou ne touche pas un droit substantiel ([818]), ou encore s’il ne peut en résulter aucune atteinte pour l’étranger ([819]).

En revanche, la nullité peut être prononcée notamment en cas de manquement à un droit individuel substantiel ([820]), de violation d’un délai prévu par la loi, ou d’atteinte aux droits de la défense, qui peut par exemple résulter de l’absence d’information du procureur de la République ([821]).

Dans le cas particulier où le procureur de la République qui a été informé de la mesure de placement en rétention administrative n’est pas celui qui est territorialement compétent, la jurisprudence considère qu’il ne s’agit pas d’une cause de nullité susceptible d’entraîner la mainlevée du placement ou du maintien en rétention administrative ([822]).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ([823]) qui modifie l’article L. 743-12 du CESEDA pour encadrer le régime des nullités en matière de rétention administrative des étrangers.

La modification permet de limiter le prononcé des nullités par le JLD aux seuls cas dans lesquels la violation des formes prescrites par la loi, à peine de nullité ou d’inobservation des formalités substantielles, a abouti à la réunion des deux conditions cumulatives suivantes :

– la violation des formes a eu pour effet de porter substantiellement atteinte aux droits de l’étranger ;

– aucune régularisation n’a pu intervenir avant la clôture des débats.

Selon l’exposé sommaire de l’amendement, cette modification vise à prévenir l’interprétation actuelle de ce texte par les juridictions, qui considèrent que l’erreur de notification de la décision de placement en rétention auprès d’un procureur de la République non territorialement compétent suffit à entraîner l’irrégularité de la procédure, du fait du retard de l’information.

3. La position de la commission

L’article 25 bis n’a pas été modifié lors de son examen par la commission des Lois.

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Article 25 ter (art. L. 743-22 du CESEDA) Caractère suspensif de l’appel interjeté contre l’ordonnance du juge des libertés et de la détention mettant fin à la rétention lorsque le motif de la mesure est lié à des faits de terrorisme

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 25 ter, introduit à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement ([824]) en séance publique au Sénat, modifie l’article L. 743-22 du CESEDA pour prévoir le caractère automatiquement suspensif de l’appel interjeté par le procureur de la République ou l’autorité administrative, contre une décision mettant fin à la rétention dans les deux cas suivants :

– lorsque l’intéressé a été condamné à une peine d’interdiction du territoire pour des actes de terrorisme prévus par le titre II du livre IV du code pénal ;

– ou s’il fait l’objet d’une mesure d’éloignement édictée pour un comportement lié à des activités à caractère terroriste.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les dispositions relatives à l’appel suspensif du procureur de la République (qui figuraient aux anciens articles L. 222-5 et L. 222-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) ont été modifiées par la loi n° 2017-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie, afin d’allonger de six à dix heures le délai dans lequel la demande d’appel suspensif pouvait être effectuée par le procureur de la République.

➢ Modifications apportées en commission

La commission des Lois n’a pas modifié l’article 25 ter.

L’état du droit

Le régime du contrôle de la rétention administrative par l’autorité judiciaire est prévu au chapitre III du titre IV du livre VII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

L’autorité judiciaire, en l’occurrence le JLD ([825]), est susceptible d’être saisie dans le cadre du contentieux de la rétention administrative de l’étranger, notamment aux fins de prolongation de la mesure ([826]), de contestation de la décision du placement en rétention administrative ([827]) ou de demande de libération par l’étranger ([828]).

Les ordonnances rendues par le JLD sont susceptibles d’appel devant le premier président de la cour d'appel ou son délégué dans les vingt-quatre heures de leur prononcé, ou de leur notification à l’étranger requérant lorsqu’il n’assiste pas à l’audience. L’appel peut être formé par l’étranger, le ministère public et l’autorité administrative compétente ([829]).

Le premier président de la cour d’appel ou son délégué statuent alors au fond dans un délai de quarante-huit à compter de la saisine ([830]) .

En principe, le recours exercé contre les ordonnances du JLD en matière de contentieux de la rétention administrative n’est pas suspensif. Cela signifie que l’exercice de la voie de l’appel n’empêche pas l’exécution de la décision rendue.

Toutefois, en application de l’article L. 743-22 du CESEDA, le ministère public peut demander au premier président de la cour d’appel ou à son délégué de déclarer son recours suspensif lorsqu’il lui apparaît que l’intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives, ou en cas de menace grave pour l’ordre public. Dans ce cas, l’appel, accompagné de la demande qui se réfère à l’absence de garanties de représentation effectives ou à la menace grave pour l’ordre public, est formé dans un délai de dix heures à compter de la notification de l’ordonnance ([831]) au procureur de la République, et transmis au premier président de la cour d’appel ou à son délégué.

Pour ménager l’effet utile de la possibilité pour le procureur de la République de solliciter l’effet suspensif de son appel, l’article L. 743-19 du CESEDA prévoit que, lorsqu’une ordonnance du JLD met fin à la rétention d’un étranger ou l’assigne à résidence, elle est immédiatement notifiée au procureur de la République, et l’étranger est maintenu à la disposition de la justice pendant un délai de dix heures, à moins que le procureur de la République n’en dispose autrement.

Dès réception de l’appel du procureur de la République, le magistrat de la Cour d’appel décide, sans délai, s’il y a lieu de donner à cet appel un effet suspensif et statue sur ce point par une ordonnance motivée rendue contradictoirement et qui n’est pas susceptible de recours ([832]) .

L’intéressé est maintenu à la disposition de la justice jusqu'à ce que cette ordonnance soit rendue et, si elle donne un effet suspensif à l’appel du ministère public, jusqu’à ce qu’il soit statué sur le fond ([833]).

Le Conseil constitutionnel a estimé que le dispositif d’appel suspensif était conforme à la Constitution ([834]). Après avoir rappelé qu’ « en principe, il résulte de l'article 66 de la Constitution que, lorsqu'un magistrat du siège a, dans la plénitude des pouvoirs que lui confère son rôle de gardien de la liberté individuelle, décidé par une décision juridictionnelle qu'une personne doit être mise en liberté, il ne peut être fait obstacle à cette décision, fût-ce dans l'attente, le cas échéant, de celle du juge d'appel », le Conseil constitutionnel a en effet souligné l’ensemble des garanties qui encadraient l’application du dispositif d’appel suspensif :

● le procureur de la République ne peut demander au premier président de la cour d’appel ou à son délégué de déclarer le recours suspensif que lorsque l’intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives, ou en cas de menace grave pour l'ordre public ;

● le but visé par la loi est d’assurer le maintien de la personne concernée à la disposition de la justice ;

● la demande du procureur de la République, qui doit accompagner l’appel, est formée dans un délai de [dix] heures à compter de la notification de l’ordonnance;

● seul le premier président de la cour d’appel ou son délégué, magistrat du siège, décide s’il y a lieu de donner à l’appel un effet suspensif, en déterminant si l’étranger dispose de garanties effectives de représentation ou constitue une menace grave pour l’ordre public, ce dernier devant se prononcer « sans délai », ce qui implique que la décision doit être rendue dans le plus bref délai.

S’agissant du délai pendant lequel l’étranger est maintenu à la disposition de la justice afin que le ministère public puisse, s’il forme appel de cette décision, saisir le premier président de la cour d’appel d’une demande tendant à voir déclarer son appel suspensif, le Conseil constitutionnel a estimé que l’allongement de ce délai de quatre à six heures ([835]), puis de six à dix heures ([836]) , était conforme à la Constitution.

2. Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 25 ter, introduit à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement ([837]), modifie l’article L. 743-22 du CESEDA pour prévoir le caractère automatiquement suspensif de l’appel interjeté contre une décision mettant fin à la rétention dans les deux cas suivants :

– lorsque l’intéressé a été condamné à une peine d’interdiction du territoire pour des actes de terrorisme prévus par le titre II du livre IV du code pénal ;

– ou s’il fait l’objet d’une mesure d’éloignement édictée pour un comportement lié à des activités à caractère terroriste.

Cette disposition renverse donc, dans ces deux hypothèses, le principe selon lequel l’appel n’est pas suspensif, sous réserve d’être déclaré comme tel par le premier président de la cour d’appel ou son délégué, au regard des garanties de représentation de l’étranger concerné ou de la menace pour l’ordre public.

Par ailleurs, l’article L. 743-22 du CESEDA confère un effet suspensif automatique, dans les cas mentionnés, à l’appel interjeté par l’autorité administrative compétente.

3. La position de la commission

L’article 25 ter n’a pas été modifié lors de son examen par la commission des Lois.

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titre vi

dispositions relatives à l’outre-mer et entrée en vigueur

Article 26 A (nouveau)

(art. L. 551-1 et L. 551-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)

Application du schéma national d’accueil des demandeurs d’asile et d’intégration des réfugiés en Outre-mer

L’état du droit

Conformément à l’article L.551-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), le schéma national d’accueil des demandeurs d’asile et d’intégration des réfugiés détermine la part des demandeurs d’asile accueillis dans chaque région, ainsi que la répartition des lieux d’hébergement qui leur sont destinés. Il est arrêté par le ministre chargé de l’asile, après avis des ministres chargés du logement et des affaires sociales, et transmis au Parlement.

L’article L. 551-2 du CESEDA prévoit une déclinaison au niveau régional du schéma national d’accueil, via l’adoption d’un schéma régional, pris par le préfet de région après consultation des acteurs locaux.

Le schéma national d’accueil 2021-2023 ne fixait pas le nombre de places d’hébergement des demandeurs d’asile pour les cinq départements d’outre-mer. Dans une décision du 21 décembre 2021 n° 450551, le Conseil d’État a enjoint au Gouvernement d’intégrer les collectivités d’outre-mer dans la répartition des places d’hébergement pour demandeurs d’asile prévue par le schéma national d’accueil. L’arrêté du 13 mai 2022 pris en application de l’article L. 551-1 du CESEDA a ainsi intégré les régions d’outre-mer dans cette répartition.

2. Le dispositif introduit par la Commission

Par deux amendements ([838]) de M. Davy Rimane, avec avis favorable du rapporteur Olivier Serva et du Gouvernement, la Commission a explicitement prévu l’intégration des Outre-mer au sein du schéma national d’accueil, ainsi que sa déclinaison au niveau régional, en précisant que les articles L.551-1 et L.551-2 du CESEDA concernaient les régions de l’Hexagone et des Outre-mer.

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Article 26

(art. L. 281-4, L. 281-5, L. 281-7, L. 361-2, L. 441-7, L. 651-3, L. 651-4, L. 651-6 et L. 831-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)

Adaptation des dispositions du projet de loi à l’Outre-mer

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour étendre et adapter les dispositions du projet de loi aux collectivités qui relèvent des articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises. Il fixe un délai d’habilitation de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, et prévoit que le projet de loi de ratification doit être déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Sans objet.

➢ Modifications apportées par le Sénat

En séance publique, le Sénat a, d’une part, modifié le champ de l’habilitation à légiférer par ordonnance pour en exclure les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et Saint-Pierre et Miquelon ; il a, d’autre part, procédé aux adaptations nécessaires pour l’application des dispositions du projet de loi dans ces collectivités.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté trois amendements, déposés par Mme Estelle Youssouffa et ayant recueilli un avis favorable de votre rapporteur Olivier Serva et du Gouvernement, relatifs à des dispositions applicables à Mayotte modifiant l’article 26 du projet de loi.

Le premier amendement ([839]) supprime une dérogation au droit commun qui existait à Mayotte, selon laquelle l’état de polygamie ne faisait pas obstacle à la délivrance d’un titre de séjour si elle avait été légalement constituée avant l’entrée en vigueur de son interdiction sur le territoire. Le deuxième ([840]) ajoute à la formation civique délivrée dans le cadre du contrat d’intégration républicaine, pour son application à Mayotte, un volet sur l’appartenance de ce département à la République française. Le dernier ([841]) introduit des nouveaux motifs permettant, à Mayotte, l’expulsion des étrangers faisant l’objet de protections dites « relatives » et « quasi-absolues ».

L’état du droit

a. Modalité d’application des dispositions législatives aux collectivités situées en Outre-mer

Les conditions d’application des textes législatifs aux collectivités ultramarines varient selon leurs statuts.

Les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution sont les départements et régions d’outre-mer (DROM), ainsi que les collectivités uniques en tenant lieu. Ces collectivités comprennent la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion. Elles suivent le principe d’identité législative : les lois s’y appliquent dans les mêmes conditions que dans l’hexagone, sans besoin d’une mention expresse. Elles peuvent, toutefois, faire l’objet d’adaptations, par dispositions expresses, tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.

En revanche, les collectivités d’Outre-mer (COM), régies par l’article 74 de la Constitution, ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d’elles au sein de la République. Ces collectivités sont la Polynésie française, Wallis-Et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

L’article 74 permet l’application du principe de spécialité législative, selon lequel les lois ne s’appliquent pas, sauf mention expresse ou extension par une loi postérieure. Toutefois, c’est le statut de chaque collectivité, défini par la loi organique, qui détermine, selon les matières, le régime d’applicabilité des lois. Celui-ci qui peut répondre soit à ce principe de spécialité soit prévoir un régime d’identité législative. La seule exception au principe de spécialité étant les « lois de souveraineté » qui s’appliquent de plein droit même en l’absence de mention expresse.

En outre, au sein des matières régies par le principe de spécialité certaines peuvent relever de la compétence de l’État et d’autres peuvent relever des compétences dévolues à la collectivité. S’agissant de ces dernières, le législateur n’est pas compétent pour y intervenir, même par mention expresse. En revanche, aux termes de l’article 74 de la Constitution, les transferts de compétences ne peuvent concerner « la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l’état et la capacité des personnes, l’organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l’ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral ».

Ainsi, parmi les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon suivent le principe d’identité législative aux termes de leurs statuts organiques. Toutefois, le statut de Saint-Barthélemy et Saint-Martin prévoient une exception pour les lois et règlements relatifs à l’entrée et au séjour des étrangers ainsi qu’au droit d’asile qui demeurent soumis au principe de spécialité et ne sont donc applicables que sur mention expresse (art. L.O. 6213-1, LO. 6313-1 et LO. 6413-1 du code général des collectivités territoriales). La Polynésie Française et les îles Wallis-et-Futuna suivent en revanche le régime de spécialité législative y compris dans les matières qui relèvent de la compétence de l’État (art. 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et 4 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer).

La Nouvelle-Calédonie est une collectivité d’Outre-mer sui generis qui, depuis l’Accord de Nouméa, a un statut particulier fixé aux articles 76 et 77 de la Constitution. Elle est régie par le principe de spécialité sauf dans un nombre restreint de domaines énumérés à l’article 6-2 de la loi organique du 19 mars 1999. En outre, l’accord de Nouméa et la loi organique prévoient également le transfert progressif des compétences de l’État vers la Nouvelle-Calédonie. Toutefois, la question de l’entrée et du séjour des étrangers demeure une compétence de l’État (article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie). En revanche, la législation du travail relève de la compétence du Gouvernement de Nouvelle-Calédonie.

Les Terres australes et antarctiques françaises relèvent également d’un régime législatif particulier déterminé par la loi en application du dernier alinéa de l’article 72-3 de la Constitution. La loi du 6 août 1955 dispose ainsi que le territoire est soumis au principe de spécialité législative sauf pour un nombre restreint de matière énoncé à son article 1er-1.

L’ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du CESEDA a procédé à une importante codification du droit des étrangers applicables aux collectivités situées en Outre-mer afin de rassembler l’ensemble des dispositions au sein du code.

Celui-ci dispose désormais à son article L. 110-2 que « le présent code est applicable sur l’ensemble du territoire de la République ». Cette disposition permet l’extension des dispositions du code à l’ensemble des collectivités régies par le principe de spécialité. Ainsi, l’ordonnance a procédé, en premier lieu, à la codification des textes spécifiques qui régissaient l’entrée et le séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises

En second lieu, la recodification a permis de clarifier l’organisation du code qui ne faisait apparaître que partiellement les modalités d’application du droit des étrangers en outre-mer. L’ordonnance du 16 décembre 2020 a ainsi introduit au sein de chaque livre thématique un nouveau titre spécifique rassemblant les adaptations prévues pour l’application en Outre-mer des dispositions du code.

Cette codification de l’ensemble des règles relatives au droit des étrangers en Outre-mer ne s’est en revanche pas accompagnée d’une harmonisation des dispositions applicables dès lors que de nombreuses dérogations au droit commun demeurent en vigueur pour ces collectivités.

b. Habilitation à légiférer par ordonnance

Les extensions et adaptations des dispositions applicables en Outre-mer sont opérées par un texte de même niveau normatif que les dispositions applicables dans l’hexagone.

Dans ce cadre, trois dispositifs sont possibles :

 le projet de loi peut prévoir lui-même les extensions et adaptations nécessaires pour son application dans les Outre-mer ;

 le Gouvernement dispose également de la faculté de demander une habilitation à légiférer par ordonnance sur le fondement de l’article 38 de la Constitution ;

 il existe également une habilitation permanente du Gouvernement, sur le fondement de l’article 74-1 de la Constitution, à étendre et adapter des dispositions législatives dans les collectivités de l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie par voie d’ordonnance et dans les matières qui relèvent de la compétence de l’État. L’article 74-1 précise que ces ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis des assemblées délibérantes intéressées et du Conseil d’État. Par ailleurs, l’article 74-1 impose une ratification de l’ordonnance, et pas seulement le dépôt du projet de loi de ratification, dans un délai de 18 mois suivant sa publication, sans laquelle celle-ci devient caduque. En outre, cette procédure exclut les collectivités de l’article 73 de la Constitution et les Terres australes et antarctiques françaises.

2. Le projet de loi initial

L’article initial du projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour étendre et adapter les dispositions du projet de loi aux collectivités qui relèvent des articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Il fixe un délai d’habilitation de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi et prévoit que le projet de loi de ratification doit être déposé dans un délai de trois mois à partir de la publication de l’ordonnance.

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. Les modifications apportées en commission des Lois

La commission des Lois du Sénat a adopté cet article sans modification.

b. Les modifications apportées en Séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de réécriture de l’article 26 déposé par le Gouvernement ([842]) .

Cet amendement procède à deux types de modifications.

En premier lieu, il modifie le champ de l’habilitation à légiférer par ordonnance prévue par le présent article, dans sa rédaction initiale. Conformément à l’engagement du Gouvernement devant le Sénat, l’amendement exclut les collectivités ultramarines régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion et Mayotte) et Saint-Pierre-et-Miquelon du champ de cette habilitation. Les mesures d’adaptations législatives nécessaires pour ces collectivités seront ainsi directement inscrites dans le texte de loi et feront l’objet d’un débat parlementaire.

Par conséquent, seules les collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises, relèvent désormais de l’habilitation à légiférer par ordonnances prévue par l’article 26 du projet de loi.

En second lieu, et en conséquence de la modification du champ de l’habilitation, l’amendement adopté par le Sénat procède aux adaptations nécessaires pour l’application des dispositions du projet de loi aux collectivités ultramarines régies par l’article 73 de la Constitution et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ces adaptations comprennent les mesures suivantes.

L’amendement supprime les dispositions du CESEDA ([843]) applicables en Martinique, à La Réunion et à Saint-Pierre et Miquelon qui prévoyaient, dans ces territoires, de ne pas appliquer une voie de recours spécifique aux citoyens de l’Union européenne contre les décisions portant obligation de quitter le territoire, en dérogation au droit commun en vigueur dans l’hexagone.

Cette dérogation n’avait plus d’objet dès lors que la simplification des procédures contentieuses prévue à l’article 21 du projet de loi procède à l’alignement des délais de recours contre les décisions portant OQTF entre citoyens de l’Union européenne et ressortissants des pays tiers.

Il supprime pour l’application de l’article L. 352-4, dans sa nouvelle rédaction issue du projet de loi, en Martinique, à La Réunion et Saint-Pierre-et-Miquelon les références aux décisions de transfert mises en œuvre pour l’application du règlement « Dublin III », dès lors que celui-ci ne s’applique pas aux collectivités situées en Outre-mer.

En outre, pour la Guadeloupe, la Guyane et Mayotte, il supprime la référence à cet article L. 352-4 dans sa nouvelle rédaction issue du projet de loi. Celui-ci prévoit, en effet, l’application aux décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile de la procédure du nouvel article L. 921-3 qui instaure un délai de recours de 48 heures. Or, l’amendement prévoit de maintenir des voies de recours dérogatoires sur ces territoires en excluant l’application des procédures introduites au titre Ier et II du nouveau livre IX du code.

L’amendement procède également à d’autres adaptations rédactionnelles afin de conserver l’application en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte d’une procédure dérogatoire pour contester la légalité de la décision portant obligation de quitter le territoire français devant le juge administratif. Dans ces territoires les recours prévus par le nouveau livre IX ne s’appliquent pas, au bénéfice des recours de droit commun prévus par le code de justice administrative.

De même, il supprime pour l’application du code en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, les références aux dispositions résultant de l’article 16 du projet de loi relatives aux systèmes ETIAS et EES, sans objet dans les territoires d’Outre-mer qui n’appartiennent pas à l’espace Schengen.

Enfin, l’amendement introduit un nouveau titre III au sein du livre IX créé par le projet de loi, relatif aux procédures contentieuses. De manière symétrique avec les autres livres du code, le nouveau titre III rassemble les adaptations nécessaires pour l’application des dispositions dudit livre aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Tout en prévoyant l’application des dispositions du nouveau livre IX à ces collectivités, il exclut toutefois l’application à la Guadeloupe, la Guyane et Mayotte des titres Ier et II du livre, lesquels portent sur les procédures de juge unique et la formation collégiale spéciale, afin de maintenir dans ces territoires des voies de recours particulières.

Seul l’article L. 922-3 qui prévoit la possibilité de tenir des audiences en visioconférence pour les étrangers maintenus en rétention administrative est applicable directement aux trois collectivités.

4. La position de la Commission

La Commission a adopté trois amendements relatifs à des dispositions applicables à Mayotte.

Le premier ([844]), adopté à l’initiative de Mme Estelle Youssouffa et M. Pierre Morel-À-L'Huissier, avec avis favorable du Gouvernement et du rapporteur Olivier Serva, supprime la dérogation applicable à Mayotte, selon laquelle l’état de polygamie ne faisait pas obstacle à la délivrance d’un titre de séjour lorsqu’elle avait été légalement constituée avant l’entrée en vigueur de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer ou de l’ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte et aux juridictions compétentes pour en connaître. Ces deux textes ont respectivement restreint, puis interdit la polygamie dans l’île.

En effet, l’article L. 412-6 du CESEDA dispose qu’« aucun document de séjour ne peut être délivré à un étranger qui vit en France en état de polygamie. Tout document de séjour détenu par un étranger dans une telle situation est retiré. » Toutefois, le 1°A de l’article L. 441-7 de ce code prévoyait que ces dispositions n’étaient pas applicables aux étrangers dont la polygamie était légalement constituée à la date de publication de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer ou de l’ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte.

L’amendement adopté par la Commission a abrogé une telle dérogation, si bien que la polygamie fait désormais obstacle à la délivrance d’un titre de séjour pour tous les étrangers à Mayotte.