rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense (n°1033). — Avant-propos du rapporteur – Commentaire des articles – Travaux des commissions

1. avant-propos du rapporteur
2. introduction
3. I. un effort budgÉtaire sans prÉcÉdent au service d’une nouvelle ambition pour nos armÉes
4. A. une nouvelle ambition pour des armÉes transformÉes
5. 1. La protection du territoire, « cœur de notre souveraineté » reposera sur une dissuasion modernisée, une priorité donnée aux Outre-mer et un lien armée-nation rénové
6. a. Une dissuasion modernisée
7. b. La protection de nos territoires d’Outre-mer : une priorité de la LPM
8. c. Un lien armée-nation rénové, pour participer au renforcement de la cohésion et de la résilience de la Nation
9. 2. La transformation des armées : le choix de la cohérence pour mieux répondre aux défis des nouvelles conflictualités
10. a. Le défi des nouvelles conflictualités
11. b. Un format cohérent pour nos armées
12. c. L’adaptation des dispositifs opérationnels, condition de l’efficacité et de la puissance de nos armées
13. 3. Des partenariats stratégiques renouvelés
14. a. Une stratégie de partenariats redéfinie
15. b. La confirmation de l’engagement de la France en faveur de l’autonomie stratégique européenne
16. 4. La consécration de la fonction stratégique « influence »
17. B. une LPM portÉe par des moyens budgÉtaires historiques
18. 1. Une programmation financière inédite pour nos armées
19. a. Un effort budgétaire sans précédent
20. b. Une trajectoire sincère et sécurisée, avec des « marches » constituant un plancher et non un plafond
21. 2. Une allocation des moyens qui traduit les grandes priorités de la LPM
22. a. Un effort financier majeur au bénéfice de l’équipement de nos forces
23. b. Des investissements en faveur de la cohérence de nos armées
24. c. Une enveloppe importante pour les ressources humaines
25. II. l’enjeu fondamental des ressources humaines dans un MinistÈre des ArmÉes modernisÉ
26. A. Des schÉmas d’emploi rÉalistes et adaptÉs aux Évolutions du marchÉ du travail
27. 1. Une hausse nette des effectifs du ministère de 6 300 ETP à l’horizon 2030
28. 2. Des schémas d’emploi réalistes pour s’adapter aux conditions de recrutement sur le marché du travail
29. B. Une modernisation des leviers de gestion des personnels visant la rÉtention des compÉtences rares et la fidÉlisation
30. 1. La nécessité de retenir les compétences rares implique une modernisation des leviers de gestion des personnels
31. 2. Un investissement massif dans l’effort de formation initiale et continue
32. 3. La nécessité impérieuse d’accroître la fidélisation des personnels
33. a. Le déploiement de la NPRM dans le cadre de la programmation 2024-2030
34. b. Le renforcement du lien au service et l’individualisation des parcours
35. c. La déclinaison du Plan Famille II, levier majeur de fidélisation
36. d. La rétention des savoir-faire militaires opérationnels les plus sensibles afin de protéger les intérêts fondamentaux de la Nation
37. 4. L’amélioration de la condition militaire entreprise sous la LPM 2019-2025 sera poursuivie
38. a. Les infrastructures quotidiennes au cœur des engagements de la programmation
39. b. Conforter la condition des militaires blessés pour accroître la résilience des forces
40. C. les rÉserves
41. 1. Une nouvelle doctrine d’emploi pour les réserves
42. 2. La montée en puissance de la réserve opérationnelle
43. D. la modernisation du ministÈre
44. 1. Plusieurs points de blocage ont été identifiés lors des auditions
45. a. Une organisation administrative qui ne favorise pas toujours l’écoute du terrain
46. b. Une précaution excessive, qui freine les initiatives et alourdit les procédures
47. c. Des relations parfois défaillantes avec les collectivités territoriales
48. 2. Des blocages qui, avec de l’audace, peuvent être levés
49. a. Améliorer la subsidiarité en privilégiant un strict contrôle a posteriori
50. b. Développer la culture du risque, pour aller plus vite
51. III. Le CHOIX DE PRIVILÉGIER LA COHÉRENCE À la masse ENTRAÎNE DES DÉCALAGES DE CERTAINS PROGRAMMES SANS REMISE EN CAUSE DU FORMAT et DE L’EFFICACITÉ DES ARMÉEs
52. A. La dissuasion
53. B. LES FORCES CONVENTIONNELLES
54. 1. L’armée de Terre
55. a. La LPM est porteuse d’un projet de transformation profonde de l’armée de Terre
56. b. La LPM tire les conséquences des premières leçons du conflit en Ukraine
57. c. Le décalage dans le temps des cibles de certains programmes d’armement doit permettre de financer les nouvelles priorités et la cohérence d’ensemble des forces terrestres sans remettre en cause la modernisation de l’armée de Terre
58. 2. La Marine
59. a. La confirmation de trois programmes structurant de la Marine : porte-avion, sous-marin nucléaire d’attaque et SNLE, et d’un effort particulier sur les munitions
60. b. Des décalages de programme qui, en principe, n’affectent pas le format de la Marine
61. 3. L’armée de l’Air et de l’Espace
62. a. Une aviation de chasse en route vers le tout-Rafale
63. b. La consolidation des autres flottes
64. c. La montée en puissance de segments délaissés lors des précédentes programmations
65. C. LES NOUVEAUX ESPACES DE CONFLICTUALITÉ
66. 1. L’espace
67. 2. Les fonds marins
68. 3. Le cyber
69. D. Un effort inÉdit au profit de l’innovation de dÉfense
70. IV. la prÉparation au combat
71. A. La prÉparation opÉrationnelle
72. 1. Le rehaussement qualitatif de la préparation opérationnelle
73. 2. La nécessaire consolidation de l’activité
74. B. Le Maintien en condition opÉrationnelle
75. 1. L’armée de Terre
76. 2. La Marine
77. 3. L’armée de l’Air et de l’Espace
78. C. L’Économie de guerre
79. D. Les soutiens et lES InfrastructureS
80. 1. Le service du commissariat aux armées, garant de la crédibilité opérationnelle des Armées
81. a. La consolidation des soutiens opérationnels
82. b. La consolidation des soutiens du quotidien
83. 2. Le renouvellement, la modernisation et l’adaptation des infrastructures opérationnelles des armées
84. 3. Un service de santé modernisé et agile
85. V. Les mesures relatives au renseignement
86. A. La Direction du renseignement militaire (DRM)
87. B. La Direction du renseignement de la sÉcuritÉ et de la DÉfense (DRSD)
88. C. La Direction gÉnÉrale de la sÉcuritÉ extÉrieure (DGSE)
89. Commentaire des ARTICLES
90. TITRE Ier dispositions relatives aux objectifs de la politique de dÉfense et À la programmation financiÈre
91. Article 1er Programmation
92. Article 2 Approbation du rapport annexé
93. Article 3 Moyens de la politique de défense
94. Article 4 Provision au titre des surcoûts OPEX et MISSINT
95. Article 5 Carburants opérationnels
96. Article 6 Effectifs
97. Article 7 Actualisation
98. Article 8 Rapport sur le bilan de l’exécution de la programmation
99. Article 9 Rapport sur les enjeux et l’évolution de la programmation
100. Article 10 Abrogation du titre Ier de la LPM 2019-2025
101. TITRE II Dispositions normatives intÉressant la dÉfense nationale
102. Chapitre Ier Renforcement du lien entre la Nation et ses armées et condition militaire
103. Article 11 Assurer la continuité des missions de l’Ordre de la Libération
104. Article 12 Renforcer le régime d’indemnisation des militaires blessés en service
105. Article 13 Protéger davantage les ayants droit des militaires décédés en service en garantissant le versement du reliquat de solde du mois du décès
106. Article 14 Renforcer l’attractivité, la flexibilité d’emploi et l’efficacité de la réserve opérationnelle
107. Article 15 Renforcer la capacité des armées de disposer d’une ressource humaine conforme au besoin en effectifs et en qualité et améliorer les conditions de réengagement
108. Article 16 Relever le seuil d'irréversibilité du congé de reconversion
109. Article 17 Renforcer l’attractivité des carrières militaires en créant un régime d’apprentissage militaire
110. Article 17 bis (nouveau) Habiliter les établissements d’enseignement technique et préparatoire militaire à percevoir des dépenses déductibles du solde de la taxe d’apprentissage
111. Article 18 Proroger et moderniser l’attribution du pécule modulable d'incitation au départ et de la promotion fonctionnelle
112. Chapitre II Renseignement et contre-ingérence
113. Article 19 Permettre l’accès des services de renseignement au casier judiciaire au titre des enquêtes administratives de sécurité
114. Article 20 Garantir la prise en compte des intérêts fondamentaux de la Nation en cas d’activité privée en rapport avec une puissance étrangère
115. Article 21 Permettre la communication par l’autorité judiciaire aux services de renseignement des éléments d’une procédure ouverte pour crime de guerre ou crime contre l’humanité
116. Article 22 Protéger l’anonymat des anciens agents des services de renseignement ou des anciens membres des forces spéciales dans le cadre des procédures judiciaires
117. Chapitre III Économie de défense
118. Article 23 Modernisation et adaptation du régime des réquisitions
119. Article 24 Constitution de stocks stratégiques et dispositif de priorisation
120. Chapitre IV Crédibilité stratégique
121. Article 25 Faire évoluer le régime des enquêtes de coût dans les marchés publics
122. Article 26 Renforcer l’autonomie des armées en matière sanitaire
123. Article 27 Renforcer le régime légal de lutte contre les aéronefs circulant sans personne à bord présentant une menace
124. Article 28 Ratifier l’ordonnance en matière spatiale et adaptation de la loi sur les opérations spatiales
125. Article 29 Nucléaire de défense
126. Article 30 Communication par l’autorité judiciaire des suites données aux affaires pénales militaires
127. Article 31 Créer un régime d’autorisation relatif aux activités d’études préalables à la pose ou l’enlèvement d’un câble ou d’un pipeline sous-marin en mer territoriale
128. Article 32 (Art. L. 2321-2-3 [nouveau] du code de la défense) Prescription par l’ANSSI de mesures affectant les noms de domaine en cas de menace susceptible de porter atteinte à la sécurité nationale
129. Article 33 (Art. L. 2321-3-1 [nouveau] du code de la défense) Transmission à l’ANSSI de données techniques non identifiantes aux fins de détection et de caractérisation des attaques informatiques
130. Article 34 (Art. L. 2321-4 [nouveau] du code de la défense) Obligation d’information de l’ANSSI et des utilisateurs par les éditeurs de logiciel en cas de vulnérabilité significative ou d’incident informatique
131. Article 35 (Art. L. 2321-2-1, L. 2321-3 et L. 2321-5 du code de la défense, art. L. 33-14, L. 36-7 et L. 36-14 du code des postes et des communications électroniques) Renforcement des capacités de détection des cyberattaques et d’information des victimes
132. Article 35 bis (Art. L. 1332-6-4-1 [nouveau] du code de la défense) Meilleure protection des données sensibles des opérateurs stratégiques
133. Chapitre VI Dispositions relatives à l’Outre-mer, diverses et finales
134. Article 36 Dispositions relatives à l’Outre-mer
135. AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
136. AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES
137. TRAVAUX DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE
138. • Réunion du mardi 9 mai à 21 heures
139. • Réunion du mercredi 10 mai à 9 heures
140. • Réunion du mercredi 10 mai à 15 heures
141. • Réunion du mercredi 10 mai à 21 heures
142. • Réunion du jeudi 11 mai à 9 heures
143. • Réunion du jeudi 11 mai à 15 heures
144. • Réunion du jeudi 11 mai à 21 heures
145. • Réunion du vendredi 12 mai à 9 heures
146. Travaux de la commission des Lois
147. • Réunion du mercredi 10 mai à 9 heures
148. • Réunion du mercredi 10 mai à 14 heures 30
149. Travaux de la commission des affaires ÉtrangÈres
150. Travaux de la commission des FINANCes
151. ANNEXE N°1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE
152. ANNEXE N°2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE DE LA COMMISSION DES LOIS
153. ANNEXE N°3 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

avant-propos du rapporteur

introduction

Aux yeux de votre rapporteur, une loi de programmation militaire (LPM) est le reflet de l’ambition de notre Nation pour son armée. Elle fixe non seulement les moyens financiers que nous sommes prêts à consentir pour notre défense, mais elle définit également le format, les capacités et les contrats opérationnels de nos forces armées pour les années à venir. Elle matérialise en cela l’ambition stratégique de notre pays, pour répondre à l’évolution des menaces. Au final, une LPM traduit « une certaine idée de la France » et symbolise la place que notre pays veut tenir dans le jeu des puissances.

Le vote d’une LPM constitue donc pour le Parlement un acte majeur, non seulement parce qu’il n’y a en principe qu’une seule loi de programmation par législature, mais surtout parce que la LPM engage l’avenir de notre Nation, peut-être plus qu’aucune autre loi. À l’heure du retour de la guerre en Europe, des tensions en Indopacifique et des ruptures technologiques, chacun mesure en effet que la défense des intérêts majeurs de la Nation et notre sécurité collective sont les conditions premières de notre liberté et de notre démocratie.

Au surplus, le temps long consubstantiel aux programmes des équipements militaires signifie que la LPM détermine non seulement les conditions de notre autonomie et de notre sécurité, mais également celles des générations à venir. Pour ne prendre qu’un exemple, les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de troisième génération en cours de réalisation seront encore dans nos forces en 2080.

À travers cette LPM, qui définit les capacités qui seront à même de protéger notre Nation pour les décennies à venir, il s’agit donc de défendre l’intérêt des générations futures dont le Parlement a la charge. Il s’agit d’une lourde responsabilité pour la Représentation nationale, qui commande, selon votre rapporteur, de faire abstraction de tout intérêt partisan, pour ne considérer que l’intérêt supérieur de la Nation.

La LPM 2019-2025 était une « loi de réparation » de nos armées. Celles-ci étaient en effet abîmées par des décennies de déflation des effectifs et des capacités, dans un contexte d’engagement croissant sur les théâtres d’opérations, notamment dans le cadre de la lutte contre le terrorisme armé.

Pour la première fois depuis plus de quarante ans, la trajectoire financière de la LPM a été respectée à l’euro près : le budget alloué à nos armées est ainsi passé de 32,7 milliards d’euros en 2017 à 43,9 milliards d’euros en 2023. Ce respect consciencieux de la programmation financière a permis d’engager une modernisation de nos capacités, appréciée sur le terrain, de monter en puissance dans certains domaines prioritaires (cyber, renseignement, spatial), et de porter une attention accrue à l’amélioration concrète des conditions d’exercice du soldat, à travers « l’axe à hauteur d’hommes ».

Si la LPM 2019-2025 a constitué, selon votre rapporteur, un socle solide pour la réparation de nos armées, l’évolution du contexte stratégique nous impose de consolider et d’amplifier cette dynamique. Il s’agit désormais non seulement de continuer à « réparer », mais aussi de « transformer » nos armées, pour assurer à la France sont autonomie d’analyse, de décision et d’action, en particulier face aux nouvelles menaces. Telle est l’ambition de la LPM 2024-2030.

Une nouvelle programmation était en effet rendue nécessaire par l’évolution du contexte stratégique, telle que mise en exergue dans la revue nationale stratégique de novembre 2022 : le retour, d’une guerre de haute intensité multi-milieux multi-champs en Europe - symptôme d’un phénomène plus large de désinhibition des puissances globales et régionales - mais également l’hybridité croissante des conflits, la militarisation des espaces communs, le rôle majeur de l’influence désormais définie comme une fonction stratégique à part entière, la persistance du terrorisme militarisé islamiste, ou encore les défis causés par le réchauffement climatique et les phénomènes migratoires constituent autant de menaces que notre pays doit être prêt à affronter.

La multiplication et la diversification des menaces intervient au surplus dans un contexte marqué par des ruptures technologiques majeures, dans des domaines tels que l’hypervélocité, le quantique ou l’intelligence artificielle, qui constituent autant des défis que des opportunités pour nos armées.

Face à l’évolution de ces menaces, votre rapporteur est convaincu que notre outil de défense devait s’adapter. Le projet de LPM 2024-2030 est issu, comme en ont pu témoigner de nombreuses personnes auditionnées par votre rapporteur, d’un réexamen approfondi et inédit de notre stratégie de défense et de notre ambition opérationnelle. Le défi était en effet de définir les armées dont nous avons besoin pour les guerres de demain, selon l’ambition du président de la République d’« avoir une guerre d'avance » ([1]).

La trajectoire financière historique de 413 milliards d’euros de besoins programmés proposés par le projet de LPM 2024-2030 est la traduction de cette ambition de construire « nos armées du futur ». Il s’agit d’un effort inédit en faveur de notre défense - le budget alloué à nos armées aura ainsi doublé de 2017 à 2030 - mais strictement nécessaire pour conserver notre autonomie d’appréciation et d’action et être en capacité de jouer le rôle de Nation cadre – c’est-à-dire d’assumer notre rôle sur la scène internationale et de peser dans les décisions – au sein d’une coalition dans le cas d’un éventuel engagement majeur.

Ces investissements permettront ainsi, comme le détaille le présent rapport : de conforter les fondamentaux de notre défense, tels que la crédibilité de notre dissuasion nucléaire, la protection de notre territoire national – et singulièrement nos territoires d’Outre-mer –, et notre capacité de projection et d’intervention ; de renforcer des capacités cruciales en cas d’engagement majeur (défense sol-air, drones, artillerie longue portée…) ; d’adapter notre outil de défense à l’hybridité et à l’évolution des conflits multi-milieux multi-champs et de gagner la bataille des perceptions et de l’influence ; enfin, de préserver notre liberté d’action dans les milieux traditionnels comme au sein des nouveaux espaces de conflictualité, que ce soit dans le domaine spatial, la maîtrise des fonds marins, ou encore le cyber. Si le financement de ces priorités a nécessité un décalage (et non un renoncement) de certains programmes – décalage de quelques années qui demeure cohérent avec nos contrats opérationnels et la crédibilité de nos armées – l’effort en faveur des équipements de nos armées est historique : plus de 100 milliards d’euros seront consacrés aux grands programmes d’équipement, soit une augmentation de 70 % par rapport à la LPM 2019-2025.

Votre rapporteur tient à souligner que la transformation de nos armées ne se résume toutefois pas aux équipements. Outre le renforcement des capacités, le projet de LPM consolide la cohérence de notre modèle d’armée. Celle-ci a trop souvent été sacrifiée par le passé, alors qu’elle est essentielle, dès lors que nous avons une « armée d’emploi ». Disposer d’équipements est nécessaire mais non suffisant : encore faut-il que ces matériels soient disponibles, projetables en opérations, dotés des capacités leur permettant d’utiliser pleinement leur potentiel, et employés par des militaires suffisamment entraînés.

Les efforts accrus en matière de préparation opérationnelle, de maintenance, d’infrastructure, de soutien logistique, ou encore de munitions portés par la LPM sont ainsi fondamentaux selon votre rapporteur. Le renforcement de la cohérence de nos armées est en effet une condition de leur crédibilité et de leur réactivité. La capacité de la BITD à produire plus et plus vite, dans le cadre de l’économie de guerre mise en place par la LPM 2024-2030, confortera la cohérence de nos armées, en fluidifiant dans un certain nombre de domaines leur approvisionnement en équipements et en munitions en cas de crise.

La transformation promue par la LPM 2024-2030 porte également les conditions d’exercice de leurs métiers par nos militaires, qui sont la première richesse de nos armées. L’ambition portée par le projet de loi de créations d’effectifs, de souplesse dans la gestion des ressources humaines, d’accroissement des réserves, d’amélioration des conditions de logement et d’hébergement, ou encore d’accompagnement des familles, participeront à relever le défi majeur de la fidélisation de nos militaires.

Enfin, votre rapporteur souhaite saluer un dernier axe du projet de LPM 2024-2030, qui lui semble crucial : il s’agit de la modernisation et de la simplification du fonctionnement de notre appareil de défense. À rebours d’une culture commandée par le principe de précaution, il convient de valoriser l’audace, l’esprit d’initiative et la prise de risque maîtrisée. Il faut réduire les normes, simplifier les circuits de décision, faire davantage confiance à l’échelon le plus proche du terrain, dans une logique de subsidiarité, et assurer un meilleur co-pilotage entre les armées et les services du ministère pour ce qui relève du soutien des forces, par exemple dans le domaine de l’infrastructure. C’est au prix d’un tel changement d’approche que la transformation de nos armées portée par la LPM 2024-2030 sera pleinement effective.

I. un effort budgÉtaire sans prÉcÉdent au service d’une nouvelle ambition pour nos armÉes

A. une nouvelle ambition pour des armÉes transformÉes

Après la LPM 2019-2025, LPM dite de réparation, le projet de LPM 2024-2030 prévoit de mettre en œuvre une véritable transformation de nos armées, structurée autour de quatre pivots, afin de lui permettre de mieux répondre aux menaces actuelles et futures. Cette transformation peut être schématisée comme suit :

Source ministère des Armées

1. La protection du territoire, « cœur de notre souveraineté » reposera sur une dissuasion modernisée, une priorité donnée aux Outre-mer et un lien armée-nation rénové

a. Une dissuasion modernisée

La protection de nos territoires est la première mission de nos armées et la LPM le réaffirme avec force. De ce point de vue, la dissuasion nucléaire représente, depuis plus de soixante ans, « le cœur de notre défense en protégeant la France et les Français contre toute menace étatique contre ses intérêts vitaux, d’où qu’elle vienne et quelle qu’en soit la forme », selon les termes du rapport annexé. Elle donne à notre pays, dans un monde plus menaçant que jamais, où un État disposant de l’arme atomique n’hésite pas à agresser son voisin et à déstabiliser l’ensemble du continent européen, les garanties de sa survie mais également les moyens d’agir en toute autonomie, tout en tirant l’ensemble de nos capacités de défense vers le haut, y compris le conventionnel. La dissuasion apparaît ainsi, malgré son coût parfois présenté comme élevé, plus que jamais nécessaire.

Nécessaire pour la France, la dissuasion se doit d’être crédible pour ses ennemis, c’est-à-dire qu’ils aient la certitude de subir des dommages inacceptables s’ils tentaient de s’en prendre à ses intérêts vitaux – dont le président de la République a rappelé la dimension européenne – et ce, quels que soient les moyens qu’ils mettent en œuvre pour les prévenir. Ceux-ci étant toujours plus nombreux, puissants et sophistiqués, notre dissuasion doit, elle aussi, évoluer afin d’être toujours au plus haut niveau tout en demeurant à un niveau de stricte suffisance. Ne pas en assumer la charge, c’est prendre le risque d’une perte de crédibilité et, ainsi, ruiner son fondement.

Par ailleurs, même si la possession de l’arme nucléaire constitue la garantie ultime de sa sécurité, notre pays se doit de disposer, parallèlement à celle-ci, de forces conventionnelles qui en renforcent la crédibilité. Offrant au président de la République un large éventail de solutions en cas de crise, celles-ci continueront à l’avenir d’être des instruments essentiels à notre politique étrangère et au respect de nos engagements internationaux, autant qu’à la protection de nos intérêts, des Français et, in fine, de notre territoire.

Le présent projet de loi, dans la lignée des précédentes LPM, porte donc un effort particulier sur la dissuasion qui verra l’ensemble de ses capacités modernisées, à la fois les porteurs et les vecteurs. Celles-ci seront détaillées dans la troisième partie du présent rapport.

b. La protection de nos territoires d’Outre-mer : une priorité de la LPM

La France est présente, par ses territoires d’Outre-mer, sur l’ensemble de la planète et, grâce à eux, dispose de la deuxième zone économique exclusive (ZEE) du monde (11 millions de kilomètres carrés). Points d’appuis essentiels pour la mise en œuvre de notre stratégie de défense et de sécurité, disposant de ressources importantes, halieutique aujourd’hui, potentiellement énergétiques ou minières demain avec l’exploitation des nodules polymétalliques, les Outre-mer sont également exposées à des menaces nombreuses et spécifiques :

– un environnement stratégique instable, en particulier en Indopacifique, devenue le théâtre d’une compétition exacerbée entre les États-Unis et la Chine. La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie sont en effet exposées à des risques de déstabilisation via des manœuvres hybrides, ainsi qu’au pillage de leurs ressources halieutiques et aux incursions de « pêcheurs » illicites étrangers :

– dans l’Océan Indien, la Réunion et Mayotte font face, à la fois, à un risque d’exportation du terrorisme depuis le Mozambique mais également à une remise en cause de notre souveraineté, via notamment des revendications territoriales (sur les îles Éparses) et des flux migratoires en provenance des Comores ;

– dans toutes les Outre-mer, l’impact du changement climatique se fait déjà sentir, avec son cortège de catastrophes naturelles (ouragans, tsunamis, raréfaction des ressources…) frappant ces territoires mais aussi leurs voisins, vis-à-vis desquels nous avons un devoir d’assistance et de solidarité.

Or, malgré ces menaces, qui vont croissantes, les forces de souveraineté ont longtemps été les « oubliées » de la programmation, subissant pendant de nombreuses années une réduction de leurs capacités, symbolisées par des matériels dépassés, notamment les patrouilleurs P400, les Falcons 200 Guardian ou les frégates de surveillance de type Floréal. S’agissant plus particulièrement de ces dernières, mises en service au début des années quatre-vingt-dix, insuffisamment armées, elles ne sont aujourd’hui plus à la hauteur des enjeux de sécurité, en particulier en Indopacifique.

La précédente LPM a engagé la réparation des moyens militaires affectés dans les Outre-mer avec, notamment, les quatre nouveaux bâtiments de soutien et d’assistance Outre-mer (BSAOM), les patrouilleurs Antilles-Guyane et les nouveaux patrouilleurs d’Outre-mer (POM) dont le premier, l’Auguste-Bénébig, est arrivé en 2023 en Nouvelle-Calédonie. L’effort sera poursuivi et amplifié avec la nouvelle LPM puisque celle-ci fait des Outre-mer « une priorité pour les armées du futur » et prévoit 13 milliards d’euros de besoins programmés en leur faveur. L’ensemble des capacités déployées Outre-mer en bénéficieront :

– le volume des forces déployées en permanence dans les Outre-mer sera augmenté, d’environ 10 %, soit 800 militaires supplémentaires, en mission de longue et de courte durée. Ils contribueront à la protection de nos territoires mais constitueront aussi, comme l’a souligné le chef d’état-major de la Marine, « un signalement stratégique témoignant de l’engagement de la France dans la sécurité de la zone et de sa volonté d’y nouer des partenariats contributifs de stabilité » ;

– les équipements dont disposeront ces forces seront modernisés et renforcés, à commencer par les patrouilleurs d’Outre-mer À l’Auguste-Bénébig précité s’ajouteront cinq autres POM progressivement livrés. De même, les capacités de surveillance-anticipation seront renforcées avec l’arrivée des avions de surveillance et d’intervention maritime Falcon 50 puis F200 Albatros. Les vieilles frégates de surveillance seront remplacées par six corvettes à partir de 2030. Enfin, les PUMA y stationnant seront remplacés par des hélicoptères plus modernes ;

– comme l’indique le rapport annexé, « les capacités de commandement seront durcies et densifiées de manière ciblée en fonction des enjeux régionaux, et leur résilience sera améliorée (communication, capacité d’influence…) ». À titre d’exemple, le chef de la division emploi des forces, le général Yves Métayer, a indiqué qu’« en matière de lutte informatique d’influence, les états-majors Outre-mer seront densifiés avec la création d’une cellule capable de concevoir une telle manœuvre, en coordination avec le ComCyber » ;

– enfin, les infrastructures militaires dans les Outre-mer seront modernisées, pour un montant global, annoncé par le ministre des Armées, de 800 millions d’euros sur la durée de la programmation (dont 200 millions d’euros d’investissements conditionnant l’arrivée de nouvelles capacités telles que les matériels Scorpion, les patrouilleurs Outre-mer ou encore les hélicoptères de nouvelle génération). Selon les informations transmises à votre rapporteur, compte tenu de leur position et des enjeux, ce sont prioritairement les forces positionnées dans la zone stratégique de l’Indopacifique qui profiteront de cet effort, avant sa généralisation aux autres territoires ultra-marins.

c. Un lien armée-nation rénové, pour participer au renforcement de la cohésion et de la résilience de la Nation

L’armée n’est pas coupée de la nation, bien au contraire. Armée et Nation s’appuient l’une sur l’autre. C’est dans les forces de la Nation que l’armée puise les siennes, forces qu’elle peut par ailleurs contribuer à développer. C’est là toute l’ambition de cette LPM qui vise, comme l’indique le rapport annexé, à faire davantage contribuer nos armées « à la cohésion et à la résilience de la Nation ».

Le même rapport annexé explicite cette contribution, qui reposera sur un ensemble d’instruments pour l’essentiel existants mais renforcés et mis en cohérence pour une plus grande efficacité ;

– le service national universel (SNU) sera l’un de ces instruments. Lancé en 2019, il a concerné 32 000 jeunes qui, en 2022, se sont portés volontaires pour découvrir la vie en collectivité et développer leur culture de l’engagement avant de s’engager dans la réalisation d’une mission d’intérêt général. Un temps évoqué, la généralisation de celui-ci ne figure pas dans le présent projet de LPM car, comme l’a rappelé le ministre des Armées, « la LPM définit le format des armées [et] les armées contribuent en réalité à la marge au projet SNU ». Toutefois, l’ambition de faire du SNU un véritable instrument de cohésion nationale sera poursuivie ;

– plus ambitieuses encore sont la modification de la doctrine d’emploi des réserves et l’augmentation de ces dernières. Comme l’a dit le chef d’état-major des armées, « la réserve constitue […] un moyen puissant et direct de contribuer à la cohésion nationale ». Le présent projet de LPM organise ainsi la montée en puissance de la réserve opérationnelle, plus nombreuse, mieux équipée et mieux intégrée, avec l’objectif, à l’horizon 2035, d’un réserviste pour deux militaires d’active ;

– enfin, dans ce cadre, l’articulation et la coordination de la réserve militaire avec les forces de sécurité intérieure seront encore renforcées, notamment par la création des réserves territoriales, dédiées à la gestion locale des crises, par exemple sanitaires ou environnementales.

2. La transformation des armées : le choix de la cohérence pour mieux répondre aux défis des nouvelles conflictualités

a. Le défi des nouvelles conflictualités

Traditionnellement, l’action militaire se déroule dans trois milieux : la terre, la mer et l’air, indépendamment ou simultanément (multi-milieux). Toutefois, avec l’évolution rapide des technologies, la conflictualité a gagné de nouveaux milieux : l’espace, les fonds marins, le cyberespace et le champ électromagnétique et informationnel.

Comme l’explique le rapport annexé, cette extension du domaine de la conflictualité va de pair avec une transformation de l’action militaire qui tend désormais de plus en plus vers l’hybridité. En effet, ces nouveaux espaces de conflictualité sont propices aux actions hybrides, définies comme « volontairement ambiguës, directes ou indirectes, de nature militaire ou non, attribuables ou non, de nos compétiteurs ». Le sabotage d’un gazoduc sous-marin, comme cela s’est produit avec Nord Stream en Mer Baltique en septembre dernier, est un exemple d’une telle action hybride, en l’espèce toujours non-attribuée, un autre étant la déstabilisation d’un pays, via de fausses informations, pendant ses élections.

De fait, ces nouvelles actions possibles de nos compétiteurs, dans ces nouveaux domaines de conflictualité, obligent nos armées à se transformer afin de conserver leur supériorité opérationnelle. Comme l’a expliqué le général Cédric Gaudillière, chef de la division cohérence capacitaire de l’état-major des armées, nos capacités devront s’adapter « au fait que la conflictualité moderne s’inscrit dans un cadre multi-milieux et multi-champs (M2MC), interconnectés les uns aux autres : milieux terrestre, maritime, aérien, mais aussi extra-atmosphérique et cyber ainsi que dans les champs informationnel et électromagnétique ». Une telle adaptation ne va pas de soi. Elle oblige à « combiner les effets de ces différents milieux, dans le cadre d’un travail collaboratif aux niveaux stratégique, opératif, puis tactique », que différents travaux et exercices, comme l’exercice Orion, notamment, permettent de mieux appréhender.

Avoir de telles capacités M2MC est aujourd’hui fondamental pour notre pays, a rappelé le général Gaudillière, car « la supériorité opérationnelle se gagne en maîtrisant l’ensemble de ces milieux, du haut vers le bas (espace, air/maritime puis terre) et du champ immatériel (cyber, informationnelle, guerre électronique) vers le champ matériel », comme l’a d’ailleurs montré Orion.

Outre ce défi de la combinaison des effets dans une dimension multi-milieux/multi-champs, un autre défi d’ampleur se pose à nos armées : la haute intensité. Depuis la fin de la guerre froide, les menaces auxquelles nous étions confrontés étaient, pour l’essentiel, non-étatiques et l’affrontement qui en découlait, asymétrique. La supériorité opérationnelle des armées françaises était incontestée sans qu’elles aient besoin d’engager des dizaines de milliers de soldats sur le terrain ni de tirer des centaines de milliers d’obus. Le modèle expéditionnaire était alors adapté pour participer à des engagements choisis, dans la durée, au sein d’une coalition (Afghanistan, Irak) ou pour diriger une coalition (Sahel).

La guerre en Ukraine a constitué un glissement stratégique. En agressant ce pays, en déployant des centaines de milliers de soldats, en tirant obus et missiles par centaines de milliers, en multipliant les attaques hybrides, informatiques et informationnelles, contre l’Ukraine mais également contre ses alliés européens, cette guerre a mis un terme à ce que le chef d’état-major a appelé « un relatif confort opérationnel ». La guerre symétrique, de haute intensité, impliquant deux États ou davantage, est de retour sur le continent européen et nos armées doivent s’y adapter. Pour ce faire, il leur faudra, comme le précise le rapport annexé, « d’une part rehausser le niveau d’exigence de la préparation opérationnelle et de disponibilité des matériels […] et, d’autre part définir des niveaux d’alerte permettant d’adapter le niveau de notre défense à la menace ».

Mais ce n’est pas tout. Parce que la guerre de haute intensité peut nécessiter la mobilisation des ressources de toute la Nation, notre pays devra, selon le terme du rapport annexé, « tenir », c’est-à-dire utiliser « les leviers de l’économie de guerre comme la sécurisation des approvisionnements de certaines matières premières ou composants et pièces critiques ». La haute intensité imposera également de « concevoir les équipements futurs des armées en trouvant un équilibre entre rusticité et hyper-technologie pour concilier supériorité opérationnelle, délais de production rapide et coût de possession pour l’État ».

Comme le résume le général Vincent Pons, sous-chef Plans à l’état-major des armées, l’ambition des armées est « d’être capable de faire face à une guerre symétrique, non choisie et multi-milieux multi-champs, là où nos armées étaient dimensionnées pour des conflits choisis et asymétriques », transformation qui est l’objet même de cette LPM.

b. Un format cohérent pour nos armées

La réponse à ces défis, c’est la cohérence. Pour le chef d’état-major des armées, il s’agit du « point clef » de cette transformation, bien plus que « courir derrière une cible capacitaire qui ne répondrait pas aux défis à relever ». En effet, « Vingt ans de guerre contre le terrorisme militarisé avaient conduit à accorder une importance moindre à un certain nombre de fonctions, qui ne trouvaient pas leur emploi (franchissement, feux dans la profondeur, défense sol-air…). Il y a désormais un rééquilibrage pour remonter à niveau sur des capacités qui avaient été un peu sous-dotées car nous en avions moins besoin ».

Or, ces capacités moins utiles dans la guerre contre le terrorisme sont au contraire essentielles pour participer à des opérations d’envergure M2MC, impliquant des affrontements de haute intensité. La cohérence de la réponse aux défis susmentionnés impose donc un effort particulier pour se remettre à niveau. Comme l’explique le chef d’état-major des armées, « Le plus important n’est pas de voir ce que nous avons dans nos casernes, mais ce que nous pouvons réellement faire fonctionner. Nous devons être capables de disposer des matériels, mais également des potentiels d’utilisation et des munitions pour la préparation opérationnelle et pour l’engagement. L’autonomie logistique est donc essentielle. Il ne suffit pas de disposer de matériels ; encore faut-il pouvoir les déployer, grâce à des personnels entraînés et des munitions disponibles ». En outre, si l’objectif est « de créer temporairement et localement des bulles d’hyper-supériorité par la mise en réseau des effecteurs et des senseurs (RM2SE), dans le cadre d’un combat collaboratif », alors, « l’intelligence des systèmes et leur capacité à collaborer entre eux sont essentielles et presque plus importantes que la quantité desdits systèmes sur le champ de bataille », selon le général Vincent Pons, sous-chef Plans à l’état-major des armées.

Maintien en condition opérationnelle (MCO), munitions, préparation opérationnelle, moyens logistiques, économie de guerre, cyber mais aussi « capacités accrues de renseignement doivent permettre d’anticiper les crises ou les menaces et ainsi offrir à nos armées une autonomie de décision et d’action », selon les termes du directeur général de la sécurité extérieure.

C’est aussi sous l’angle de cette cohérence qu’il faut comprendre les différents décalages de programmes qu’il contient. Ils ont permis de dégager les ressources nécessaires pour ces nouvelles priorités car, comme l’explique le chef d’état-major des armées, « il ne sert à rien de disposer de véhicules ou d’avions que je ne pourrai pas déployer. Mon objectif consiste à fournir un outil opérationnel, qui puisse être engagé ». Ces décalages ont aussi servi à financer d’autres programmes, en lien avec les nouveaux défis. Le général Vincent Pons, sous-chef Plans à l’état-major des armées, donne ainsi l’exemple du secteur terrestre : « le décalage des cibles du programme Scorpion permet ainsi de financer les efforts en faveur de la frappe longue portée, de l’armement des systèmes de drones tactiques, des capacités de franchissement, du cyber ». Ces décalages, parce qu’ils permettent à nos armées de couvrir l’ensemble des missions, garantissent leur crédibilité. Comme l’explique le général Cédric Gaudillière, « nous ignorons de quoi la guerre de demain sera faite, donc si nous voulons continuer à peser dans l’ensemble des conflits, à préserver nos intérêts et à protéger nos territoires – pas uniquement le territoire national –, nous devons disposer d’une armée efficace sur l’ensemble du spectre des missions ».

Enfin, votre rapporteur souligne qu’il ne s’agit bien que de décalages et non de renoncements. Comme le confirme le même général Gaudillière, « quasiment l’ensemble des cibles capacitaires seront atteintes à l’horizon 2035 », tout en rappelant que « les besoins programmés en matière de « programmes à effet majeur » (PEM) sont quasiment doublés eu égard à la précédente LPM (de 59 milliards dans la LPM 2019-2025 à 100 milliards d’euros pour la LPM 2024-2030) ». En conséquence, ce décalage « n’aura pas d’impact à long terme sur nos armées, dès lors que le format cible est préservé » et ce, d’autant plus que les nouveaux équipements, à nombre équivalent, sont bien plus performants que ceux qu’ils remplacent.

La notion de masse, secondaire donc par rapport à la cohérence de nos armées, doit par ailleurs être pensée par d’autres voies qui ne remettent en cause ni son format ni ses priorités, tout en étant compatibles avec les contraintes budgétaires :

– la première est la différenciation. Comme l’explique le général Gaudillière, « nous travaillons à la conception d’un missile abordable et pouvant être acquis en grande quantité, tout en palliant certaines fragilités opérationnelles. Cette approche différenciée nous permet de mettre d’abord l’accent sur la cohérence, pour finalement atteindre la masse. À l’heure actuelle, nous cherchons à établir un équilibre entre la haute technologie et l’utilisation de munitions à bas coût pour les manœuvres de saturation, comme celles observées en Ukraine » ;

– la deuxième est l’inscription des réflexions et des travaux dans le cadre plus large des partenariats stratégiques. Dans l’hypothèse d’un conflit de haute intensité, la France n’interviendrait pas seule mais en partenariat avec d’autres pays, lesquels lui permettront d’atteindre la masse nécessaire. Comme l’explique le général Gaudillière, même dans cette hypothèse, « il est crucial qu’elle conserve une capacité d’entrer en premier et de s’engager de manière autonome : la supériorité locale est fondamentale ». Or, celle-ci « repose sur la cohérence plutôt que sur la quantité de forces ».

c. L’adaptation des dispositifs opérationnels, condition de l’efficacité et de la puissance de nos armées

La transformation de nos armées qu’implique la réponse aux nouvelles conflictualités ne concerne pas seulement le format de celles-ci, leur cohérence ou leurs équipements. L’évolution du contexte stratégique exige également une adaptation de leur organisation et de la manière de conduire les opérations afin de leur assurer, quelles que soient les actions de l’ennemi, la supériorité opérationnelle.

Le chef d’état-major des armées a expliqué que trois adaptations seraient nécessaires « pour être performant en multi-milieux et multi-champs » :

– la première concerne l’organisation du commandement, qui devra être modifiée pour « disposer d’un système de commandement plus plastique et être capables de nous adapter à la diversité des opérations dans lesquelles nous sommes engagés, depuis des situations de gestion de crise jusqu’aux opérations de haute intensité. Au cœur même d’une opération, le système de commandement doit être capable de donner le bon niveau de subsidiarité en fonction des différents secteurs et phases de l’opération. Ce défi constitue la clef de notre efficacité opérationnelle » ;

– la deuxième adaptation concerne l’organisation des capacités, « c’est-à-dire la manière dont nous pouvons conduire les opérations le plus efficacement possible. Il s’agit d’une part de produire des effets sur nos adversaires. D’autre part, cette doctrine doit nous permettre de nous protéger de nos adversaires. Pour ce faire, nous devons être capables de mettre en réseau nos senseurs et nos effecteurs, cinétiques ou dans les champs immatériels. Je parle ici du réseau multi-senseurs multi-effecteurs (RM2SE) » ;

– enfin, troisième adaptation nécessaire, celle de « notre style d’action, en fonction de nos adversaires et de leurs capacités. Ces vingt dernières années, l’objectif était de conquérir une supériorité aérienne, maritime, ou plus difficilement terrestre et d’agir à partir de ces milieux-là. Face aux adversaires auxquels nous pouvons être confrontés aujourd’hui, il me semble illusoire de pouvoir adopter la même approche. Il nous faut nous rapprocher des principes de la guerre de Foch, l’un d’entre eux étant l’économie des moyens ». D’où l’objectif affiché de « pouvoir créer une bulle d’hyper-supériorité qui permette à un moment donné, dans une zone donnée, d’établir une supériorité pour produire des effets contre l’adversaire. Cette approche peut paraître moins ambitieuse, mais elle est plus réaliste ».

Ces changements dans l’organisation des armées et la manière de conduire les opérations ont, naturellement, un impact sur les contrats opérationnels. Comme l’explique le chef d’état-major des armées, « en matière de contrats opérationnels, nous privilégions la cohérence avant la masse ; la réactivité avant l’endurance. Notre effort porte vers la haute intensité, nous devons être capables de réagir vite. Au fur et à mesure de la LPM, l’endurance viendra compléter la réactivité ».

Le rapport annexé détaille donc ces contrats qui « s’articulent, d’une part, sur une « posture de réactivité » englobant l’ensemble des postures permanentes, les engagements opérationnels courants et l’échelon national d’urgence renforcé [et], d’autre part, en cas d’engagement dans une opération majeure, un complément de forces […], constitué de forces en phase de régénération, en entraînement ou en formation ». Plus précisément, par rapport aux contrats opérationnels issus de la LPM actuelle, les apports suivants doivent être soulignés :

– d’une manière générale, quelle que soit la posture, de nouvelles capacités ont été ajoutées, essentiellement dans les nouveaux milieux ou champs de conflictualité ;

– l’échelon national d’urgence sera « renforcé » avec une augmentation significative des moyens mis en œuvre, notamment pour l’armée de Terre (une brigade inter-armée supplémentaire), incluant les nouvelles capacités M2MC ;

– enfin, le complément pour une opération majeure, s’il est globalement équivalent à l’hypothèse d’engagement majeur de la précédente LPM, se caractérise par une intégration plus poussée des nouveaux milieux (espace et densification du cyber) et une densification manifeste des forces spéciales, dont l’organisation est par ailleurs bien plus détaillée.

On retrouve donc, dans ces nouveaux contrats opérationnels, les priorités de ce projet de LPM que sont le M2MC et la haute intensité.

3. Des partenariats stratégiques renouvelés

a. Une stratégie de partenariats redéfinie

Puissance d’équilibres, la France se veut aussi, comme l’indique le rapport annexé, « pourvoyeuse de sécurité et de souveraineté ». Non seulement notre pays, avec ses moyens renforcés et ses nouvelles capacités d’action en M2MC, a l’ambition de contribuer à la stabilité d’un ordre international fondé sur le droit, de plus en plus menacé, mais les partenariats stratégiques qu’il noue contribuent également à notre propre sécurité, la guerre de haute intensité ne se faisant pas en solitaire mais en coalition. Ils doivent toutefois eux aussi évoluer, à la fois pour s’adapter au changement de l’environnement stratégique mais également pour mieux répondre aux besoins de nos partenaires, le rapport annexé évoquant « des coopérations déclinées de manière différenciée et adaptées à nos partenaires ».

C’est notamment le cas en Afrique. Comme l’a souligné le chef d’état-major des armées, nos dispositifs seront adaptés « pour répondre du mieux possible et de la manière la plus adaptée aux besoins de formation de ces pays ». La formation représente en effet un levier majeur d’influence et de consolidation des partenariats stratégiques. En se renforçant dans les nouveaux champs de conflictualité et en se dotant de nouvelles capacités, telles que les drones, la France sera en mesure de proposer à ses partenaires une expertise plus riche, mise à disposition notamment via l’accueil d’officiers et de sous-officiers dans ses écoles militaires, où le nombre de places proposé sera accru.

Au-delà de la formation et des bases, les partenariats stratégiques se nouent aussi à l’occasion d’exercices en commun, lesquels sont mutuellement bénéfiques. Comme l’explique le CEMA, « les exercices en multinational sont plus exigeants en termes de niveau d’entraînement, mais également en matière de coordination ». En outre, ces exercices constituent autant de « signalements stratégiques » qui, pour le chef d’état-major de la Marine témoignent de « l’engagement de la France dans la sécurité de la zone et de sa volonté d’y nouer des partenariats contributifs de stabilité ».

Cette zone, c’est l’Indopacifique marquée « par l’accumulation des tensions stratégiques » avec, en toile de fond, la rivalité sino-américaine pour la suprématie mondiale. Nation indopacifique à part entière, la France ne peut les ignorer, tout en ayant un rôle particulier à jouer pour la stabilité de la région, en plus de la défense de ses intérêts. Comme l’explique le CEMM, « compte tenu de l’immensité des espaces à protéger, gagner la guerre avant la guerre suppose de nous déployer régulièrement, d’entretenir une interopérabilité forte et de haut niveau avec nos partenaires et de montrer nos capacités à intervenir dans les domaines de pointe ».

En définitive, pour reprendre les mots du chef d’état-major des armées, « dans notre monde, il est difficile d’imaginer d’être aujourd’hui efficaces et performants dans la durée si l’on agit seul. Nous devons donc être capables de rassembler et d’assumer si nécessaire le rôle de nation-cadre, en particulier dans une coalition. Cela implique de mieux assumer nos responsabilités au sein de l’OTAN, ce qui constitue pour moi le levier principal pour œuvrer au développement et à la consolidation d’un pilier de défense européen ».

b. La confirmation de l’engagement de la France en faveur de l’autonomie stratégique européenne

La Revue nationale stratégique présente la France comme « un des moteurs de l’autonomie stratégique européenne », ambition confirmée dans le rapport annexé. Notre pays et les entreprises de la BITD sont en effet fortement impliqués dans les deux initiatives européennes majeures que sont la Coopération structurée permanente et le Fonds européen de défense, mais également dans de nombreuses coopérations bilatérales de grande ampleur telles que CaMo avec la Belgique ou encore le SCAF ou le MGCS avec l’Allemagne (et l’Espagne).

Comme l’explique le rapport annexé, « ces initiatives créent les conditions d’une interopérabilité native, développent une culture stratégique commune et une capacité à s’engager ensemble en opérations », autant d’atouts qui contribuent à renforcer l’objectif d’autonomie stratégique européenne. D’autres coopérations pourraient le renforcer encore et le même rapport annexé évoque les pistes à explorer, en particulier avec l’Italie, l’Espagne, la Grèce, l’Allemagne et le Royaume-Uni, citant notamment le futur avion-cargo médian, les drones, la défense surface-air, la frappe longue portée et les bâtiments de surface, ainsi que l’espace, « domaine de coopération à fort potentiel pour les lanceurs, la surveillance, l’observation, la protection des systèmes et capacités de communication, de commandement et de contrôle ».

Toutefois, bien que pleinement engagée dans ses coopérations, la France n’en conserve pas moins ses deux « lignes rouges », que rappelle le rapport annexé :

– d’une part, le fait qu’elles ne doivent être ouvertes aux pays tiers que dans la limite de ce qui est « nécessaire, pertinent et utile » ;

– d’autre part, la « prérogative souveraine de la France » que doivent rester, contre les velléités de les harmoniser au niveau européen, les exportations de systèmes d’armes.

4. La consécration de la fonction stratégique « influence »

La Revue nationale stratégique a érigé, à juste titre, l’influence au rang de fonction stratégique. Cette fonction stratégique a pour objectifs de défendre et de promouvoir les intérêts et les valeurs de la France à l’international que sont le respect et l’application du droit international, le multilatéralisme et la préservation des biens communs. Pour ce qui concerne le ministère des Armées, c’est-à-dire le volet militaire de l’influence, il s’agira de promouvoir et de valoriser la légitimité des engagements de nos armées sur les théâtres d’opérations extérieure et de répondre aux attaques informationnelles de nos adversaires et de nos compétiteurs dans le champ des perceptions, et singulièrement sur les réseaux sociaux. La guerre informationnelle conduite par la Russie au Sahel à l’encontre de nos militaires déployés dans le cadre de l’opération Barkhane a d’ailleurs démontré la nécessité de prendre en compte cette nouvelle dimension de la conflictualité.

Votre rapporteur ne peut que se féliciter du fait que l’influence figure parmi les priorités du ministère des Armées. Toutefois, il estime qu’il conviendra de porter une attention toute particulière à l’impératif de coordination de la politique d’influence entre, d’une part, les armées, directions et services du ministère des Armées, et d’autre part, les autres services de l’État. L’ensemble des armées, directions et services du ministère des Armées en charge de l’influence devront en effet travailler en parfaite harmonie avec l’ensemble des services de l’État chargés de la politique d’influence, parmi lesquels, entre autres, la Direction générale de la sécurité intérieure, Viginum ou encore le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. L’importance de la coordination de l’ensemble des acteurs a d’ailleurs été rappelée par le Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale lors de son audition devant la commission de la Défense nationale et des forces armées ([2]).

B. une LPM portÉe par des moyens budgÉtaires historiques

1. Une programmation financière inédite pour nos armées

a. Un effort budgétaire sans précédent

Après des années de déflation des effectifs et des capacités de nos armées, la LPM 2019-2025 a initié une dynamique de « réparation », portée par une trajectoire financière ambitieuse. Celle-ci prévoyait une augmentation du budget de la mission « Défense » de 35,9 milliards d’euros en 2019 à 43,9 milliards d’euros en 2023. De façon inédite depuis plus de quarante ans, cette trajectoire a été respectée à l’euro près avec le franchissement des « marches budgétaires » d’1,7 milliard d’euros entre 2019 et 2022 et de trois milliards d’euros en 2023. La LPM 2019-2025 aura même été sur-exécutée, avec les rallonges d’1,2 milliard votées en 2022 et d’1,5 milliard prévues en 2023.

La LPM 2024-2030 consolide et amplifie cette dynamique, en poursuivant le franchissement de marches à 3 milliards d’euros entre 2024 et 2027, puis en accentuant encore l’effort à compter de 2028 avec des marches à 4,3 milliards d’euros. L’effort financier est donc majeur : la LPM prévoit, sur l’ensemble de la période de programmation, 400 milliards d’euros de crédits budgétaires et 413 milliards d’euros de besoins programmés. Cette trajectoire représente une augmentation de 40 % des moyens consacrés à la mission « Défense » par rapport à la LPM 2019-2025, qui prévoyait 295 milliards de besoins programmés.

Trajectoire des crÉdits de paiement de la mission dÉfense

(en milliards d’euros courants)

Source : article 3 du projet de LPM 2014-2030.

L’établissement par le projet de LPM des crédits budgétaires pour l’ensemble de la période de programmation constitue en outre un effort de transparence et de prévisibilité eu égard à la LPM 2019-2025, qui ne fixait quant à elle les crédits budgétaires que pour les quatre premières années de la programmation (2019-2023).

Rapportée à une période couvrant trois programmations militaires, l’effort porté par la LPM 2024-2030 est ainsi considérable, comme l’illustre le graphique ci-dessous :

Évolution des CRÉDITS DE PAIEMENt PRÉVUS PAR LES LPM DE 2014 à 2030

Source : avis du Haut Conseil des finances publiques du 27 mars 2023.

Le budget de la mission Défense passera ainsi de 32 milliards d’euros en 2017 à 56 milliards en 2017 et près de 69 milliards en 2030. Les deux tiers de cette augmentation auront donc eu lieu entre 2017 et 2027.

L’ambition de la programmation financière permettra de porter l’« effort national de défense » ([3]) à hauteur du 2 % du PIB entre 2025-2027, selon l’évolution du PIB, comme le prévoit l’article 2 du projet de LPM. Votre rapporteur tient à souligner que ce qui compte n’est pas tant l’année au cours de laquelle sera atteint cet objectif, qui dépend de l’évolution conjoncturelle du PIB, que l’effort concret en faveur de nos armées matérialisé par la trajectoire financière fixée par le projet de LPM.

Il convient enfin de relever que la détermination de la trajectoire financière de la LPM 2024-2030 a été le fruit d’un travail inédit d’introspection et de ré-interrogation de notre modèle d’armées et de notre ambition opérationnelle, comme l’ont mis en exergue de nombreuses personnes auditionnées par votre rapporteur. Contrairement à ce qui a pu être pratiqué par le passé, l’établissement de la programmation financière n’a pas été le point de départ des travaux de construction de la LPM, mais son aboutissement : il ne s’agissait pas de déduire un format humain et capacitaire pour nos armées à partir d’une trajectoire financière donnée, mais bien d’évaluer nos besoins face à l’évolution des menaces pour aboutir à une trajectoire financière adaptée.

Ainsi, l’augmentation des marches de 3 à 4,3 milliards d’euros pour la période 2028-2030 a été dictée par les besoins opérationnels, notamment en matière de dissuasion nucléaire, et non par une logique budgétaire, comme l’a indiqué le ministre des Armées : « si les budgets sont en hausse sur la dernière partie de la LPM, c’est seulement parce que des crédits de paiements plus importants seront nécessaires, y compris pour la dissuasion nucléaire. Les plus grands besoins financiers et budgétaires pour la modernisation des missiles de la composante océanique, et, surtout, aéroportée, seront déployés en fin de période. Il ne s’agit pas d’un choix budgétaire, mais d’une conséquence de la trajectoire du programme de la direction des applications militaires » ([4]).

b. Une trajectoire sincère et sécurisée, avec des « marches » constituant un plancher et non un plafond

La sincérité de la trajectoire financière prévue par le projet de LPM est confortée par plusieurs éléments, qui participent à sécuriser le budget alloué à nos forces armées.

● Tout d’abord, la programmation financière prévue par le projet de LPM est cohérente avec la trajectoire pluriannuelle des finances publiques, telle qu’établie par le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) 2023-2027. Dans son avis du 27 mars 2023, le Haut Conseil des finances publiques a ainsi relevé que « les crédits budgétaires de la mission Défense inscrits dans le PLPM et le PLPFP sont identiques pour les années 2024 et 2025 et que, selon le Gouvernement, ce serait aussi le cas pour les années 2026 et 2027 même si le Haut Conseil n’a pas pu s’en assurer directement, le PLPFP ne présentant les crédits des missions budgétaires que sur les trois premières années de la programmation » ([5]). La cohérence pour les années 2024 à 2027 entre, d’une part, le projet de LPM et, d’autre part, le PLPFP, a été confirmée à votre rapporteur par le représentant de la direction du budget du ministère de l’économie qu’il a auditionné.

● Le second élément permettant de sécuriser la trajectoire financière est que les dépenses liées à l’effort national de soutien à l’Ukraine, par nature imprévisibles, seront financées par des ressources autres que les 400 milliards d’euros de crédits budgétaires prévus par la LPM, en vertu de l’article 3 du projet de loi. Ainsi que l’a souligné M. Pierre Chavy, sous-directeur à la direction du budget, lors de son audition, « la rédaction de l’article 3 couvre notamment la contribution du ministère des Armées à la Facilité européenne pour la paix (FEP), les dépenses liées au recomplètement des matériels et équipements cédés et l’accord intergouvernemental conclu avec l’Ukraine, qui a donné naissance au fonds de soutien. En outre, bien que le texte ne le mentionne pas, il n’est pas invraisemblable que les opérations de réassurance menées sur le flanc Est de l’Europe (type déploiement en Roumanie) soient financées en interministériel et non sur les crédits de la LPM ».

La décision d’exclure du périmètre des crédits de paiement de mission de la mission « Défense » prévus par la LPM le financement d’un tel effort permet ainsi de garantir que les ressources budgétaires prévues dans la LPM profiteront exclusivement à notre outil de défense.

● Le projet de LPM est également sincère, en ce qu’il intègre les contraintes liées à l’évolution du contexte économique, et notamment l’inflation. L’impact de cette dernière est estimé à environ trente milliards d’euros, selon les indications fournies par le ministre des Armées lors de son audition devant la commission. Cette estimation a été confirmée par le représentant de la direction du budget à votre rapporteur. Les hypothèses d’inflation retenues par le ministère des Armées paraissent en outre prudentes. Le représentant de la direction du budget a ainsi indiqué à ce titre à votre rapporteur que « les hypothèses d’inflation qui fondent la LPM sont celles du projet de loi de programmation des finances publiques et que celles-ci sont plus pessimistes que celles qui sont prévues dans le programme de stabilité en cours d’élaboration (indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT) : 3 % contre 2,5 % en 2024 ; 2,1 % contre 2 % en 2025) ».

● S’agissant des ressources extrabudgétaires prévues par le projet de LPM, il s’agit de ressources classiques et récurrentes, a contrario des « recettes exceptionnelles », telles que les ventes de fréquences hertziennes, sur lesquelles ont pu s’appuyer de précédentes LPM. La nature de ces ressources extrabudgétaires, d’un montant total de 5,9 milliards d’euros sur la période, a été détaillée par le ministre des Armées comme suit : « Les ressources du service de santé des armées (SSA) en représentent une partie importante – à hauteur de 3 milliards – en raison de la tarification à l’acte. Par ailleurs, la DGA facture des prestations à nos industriels. Le montant est estimé à 652 millions d’euros. La cession de matériel et formation associée dans le cadre de nos différents programmes de coopération devrait dégager 1 milliard d’euros, et le compte d’affectation spéciale de l’immobilier environ 474 millions. Enfin, les dividendes de contrats renégociés devraient rapporter 650 millions » ([6]).

Ces ressources extrabudgétaires ont déjà abondé par le passé le budget de la mission « Défense », pour combler l’écart entre, d’une part les ressources budgétaires prévues et, d’autre part, les besoins programmés. Un tel écart est en effet usuel, bien qu’il n’était pas explicité par les précédentes lois de programmation. La distinction entre les besoins programmés (413,3 milliards d’euros) et les ressources budgétaires (400 milliards d’euros) figurant dans le projet de loi constitue donc un effort de transparence louable et inédit de la part du Gouvernement.

Enfin, le montant des ressources extrabudgétaires paraît avoir été établi sur des bases réalistes, eu égard aux montants constatés dans la période récente. Le ministère des Armées a ainsi indiqué à votre rapporteur que « les prévisions de ressources extra-budgétaires sont en moyenne inférieures au constaté des dernières années ». Le risque lié à la non réalisation de ces ressources extrabudgétaires paraît donc maîtrisé.

● Les besoins programmés par le projet de LPM (413,3 milliards d’euros) non financés par les ressources budgétaires (400 milliards d’euros), d’une part, et les ressources extrabudgétaires (5,9 milliards d’euros), d’autre part, représentent donc 7,4 milliards d’euros. Ils seront pris en charge, comme l’a relevé le Haut conseil des finances publiques dans son avis sur le projet de LPM, à travers trois mécanismes :

– premièrement, la « marge frictionnelle », c’est-à-dire les moindres dépenses habituellement observées, dans le cadre de l’exécution du programme d’équipements. Il a été précisé à ce titre à votre rapporteur que « lorsqu’il exécute sa programmation, le ministère constate systématiquement des retards ou des reports, qui minorent d’autant ses dépenses et sa consommation de crédits. Au moment de déterminer la ressource, il est donc logique de faire l’hypothèse qu’une part de la programmation ne se réalisera pas comme prévu. C’est là une pratique inhérente à toute forme de programmation, qui n’a rien de récent » ([7]). S’agissant des hypothèses de sous-exécution de la programmation fondant la LPM, il a été indiqué à votre rapporteur que celles qui ont été retenues dans le projet de LPM correspondent à celles des années précédentes (soit 3,3 % en moyenne les premières années).

– deuxièmement, le report de charges du ministère, qui aura vocation à être davantage mobilisé que lors de la LPM 2019-2025. Selon les indications du ministère des Armées, « le report de charges est un procédé technique couramment utilisé en programmation, qui permet de prendre en compte de manière la plus concrète le rythme de paiement des factures. Il s’agit d’ajuster à la marge le volume de factures reportées en fin d’exercice sur l’année suivante, ce qui permet de lisser, de manière maîtrisée, le besoin de crédits budgétaires sur la période. Une augmentation transitoire est un moyen de soutenir le pouvoir d’achat en période d’inflation élevée, et peut être compensée quand la conjoncture est plus favorable : c’est donc un outil contracyclique qui limite les à-coups dans la trajectoire des finances publiques » ([8]). Si aucune trajectoire prévisionnelle du report de charges n’est prévue dans le projet de LPM 2024-2030, le ministère des Armées a indiqué à votre rapporteur qu’il s’impose une limite du montant des reports de charges à hauteur de 20 % de crédits de la mission « Défense » hors titre II.

Le report de charges et la prise en compte d’une « marge frictionnelle » contribueront aux besoins programmés à hauteur de 6,2 milliards d’euros sur la période de la programmation, selon les indications fournies par le ministère des Armées à votre rapporteur.

– troisièmement, le recours à des financements interministériels, notamment en vue de financer l’effort de soutien à l’Ukraine.

● Enfin, il semble important à votre rapport de rappeler que la trajectoire annuelle définie par le projet de LPM constitue un « plancher » et non un « plafond », pour reprendre les termes du ministre des Armées.

La LPM établit ainsi deux mécanismes permettant de compenser d’éventuels surcoûts résultant de l’évolution du contexte économique ou stratégique.

D’une part, en application de l’article 4 du projet de loi, les surcoûts nets des opérations extérieures et des missions intérieures non couverts par la provision annuelle feront l’objet, par principe, d’un financement interministériel. Ce principe d’un financement interministériel est d’autant plus essentiel que la provision OPEX-MISSINT prévue dans le projet de LPM est en forte baisse (d’1,1 milliard d’euros en 2023 à 800 millions en 2024 puis 750 millions à compter de 2025), même si cette réduction paraît cohérente avec le redimensionnement de notre dispositif au Sahel et, plus généralement, la réorientation de notre stratégie en Afrique.

D’autre part, l’article 5 du projet de loi prévoit que des crédits supplémentaires seront alloués à la mission « Défense » en cas de hausse durable du prix des carburants opérationnels, étant précisé que la LPM 2024-2030 est fondée sur une hypothèse de cours du baril de Brent conforme à celles du programme de stabilité 2022-2027, soit un cours de 85 dollars du baril et d’une parité euros/ dollars de 1,07 ([9]).

Au-delà de l’application de ces dispositifs légaux, la période récente a rappelé que des crédits supplémentaires étaient susceptibles d’être alloués au bénéfice de la mission « Défense » pour compenser les surcoûts occasionnés par les aléas économiques ou géostratégiques.

Ainsi, la loi de finances rectificative de 2022 a ouvert 1,2 milliard de crédits supplémentaires au bénéfice de la mission « Défense » pour compenser l’inflation et couvrir les surcoûts liés à l’activité opérationnelle sur le flanc Est de l’Europe. De même, pour l’année 2023, le ministre des Armées a d’ores et déjà annoncé son intention de demander une ouverture de crédits de 1,5 milliard d’euros pour compenser l’inflation et financer des achats urgents en matière de défense sol-air (notamment de VL-MICA) dans la perspective des Jeux olympiques.

Votre rapporteur estime que ces pratiques d’ouverture de crédits supplémentaires en lois de finances devront être poursuivies, en cas de besoin, durant la prochaine programmation.

2. Une allocation des moyens qui traduit les grandes priorités de la LPM

a. Un effort financier majeur au bénéfice de l’équipement de nos forces

● L’agrégat « équipement » représente 268 milliards d’euros de besoins programmés sur la période de la programmation, contre 172 milliards de besoins programmés par la LPM 2019-2025, soit une augmentation de plus de 55 %.

Au sein de cet agrégat, ce sont les programmes à effet majeur (PEM) qui bénéficieront des investissements les plus conséquents, avec 100 milliards d’euros de besoins programmés sur la période, soit une augmentation de près de 70 % eu égard à la précédente LPM. Ce seul montant suffit à mesurer l’ampleur de l’effort capacitaire portée par cette LPM.

Selon les indications fournies à votre rapporteur, les dix plus grands programmes d’équipement pour la période 2024-2030 absorberont près de la moitié de l’enveloppe dédiée aux PEM, ainsi que l’illustre le tableau ci-dessous.

TOP 10 des programmes À effet majeur sur la pÉriode 2024-2030

Source : Ministère des Armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur.

● Outre ces dix grands programmes, les priorités mises en exergue dans le rapport annexé (section 2.2.3. « efforts prioritaires pour les armées du futur ») absorberont une partie significative de l’enveloppe de la LPM 2024-2030 dédiée au capacitaire, que ce soit dans le domaine du spatial (6 milliards d’euros, en augmentation de 45 % par rapport à la LPM 2019-2025), de la défense sol-air (5 milliards d’euros, soit une hausse de 300 %) ou encore des drones et des robots (5 milliards d’euros, soit une augmentation de 100 %).

Votre rapporteur salue plus particulièrement à ce titre l’effort important consacré à la modernisation et au recomplètement des stocks de munitions de nos armées, qui était nécessaire compte tenu de l’évolution du contexte géostratégique. Ainsi, sur les 16 milliards d’euros de besoins programmés au titre des munitions, 11 milliards seront consacrés aux munitions complexes développées dans le cadre des programmes à effet majeur. Selon les informations fournies par le général Cédric Gaudillière, ces investissements permettront de « commander plus de 6 000 munitions complexes telles que les missiles antichar, air-air ou de croisière, ainsi que des torpilles, et d’en livrer plus de 4 000 » ([10]). Cette consolidation de notre stratégie d’acquisition devra être doublée de l’augmentation du cadencement de la production des munitions, dans le cadre de l’« économie de guerre » ([11]).

● Au-delà des programmes à effet majeur, la LPM 2024-2030 consolide également les investissements dédiés aux équipements dits de cohérence, rassemblés sous l’agrégat « Autres opérations d’armement » (AOA), avec 13 milliards d’euros de besoins programmés. Le risque que cette enveloppe dédiée aux AOA soit ponctionnée pour financer les PEM, comme cela a été trop souvent le cas dans le passé, est au surplus réduit du fait que la LPM a rapatrié au sein des PEM des programmes qui étaient jusqu’alors inclus dans les AOA (capacités de franchissement de l’armée de Terre ; bâtiments intermédiaires de la marine ; création de PEM incrémentaux pour les drones, la lutte anti-drones, les munitions, le cyber…), ainsi que l’a indiqué le délégué général pour l’armement lors de son audition par votre rapporteur. Votre rapporteur approuve cette « sincérisation » des AOA et appelle à sanctuariser les moyens dédiés à ces derniers, qui sont non seulement essentiels pour l’équipement du soldat au quotidien, mais contribuent également à la force morale de nos troupes.

b. Des investissements en faveur de la cohérence de nos armées

La priorité accordée par la LPM 2024-2030 à la cohérence de nos armées, telle que rappelée dans la précédente section, se traduit sur le plan budgétaire par un renforcement conséquent des moyens alloués à plusieurs segments de notre outil de défense.

Tout d’abord, l’entretien programmé du matériel, c’est-à-dire les dépenses liées au MCO, fait l’objet d’un rehaussement significatif, en passant de 35 à 49 milliards d’euros de besoins programmés, soit une augmentation de 40 % eu égard à la LPM 2019-2025.

Les infrastructures opérationnelles et de vie voient également leurs crédits augmenter de 33 % en comparaison de la précédente programmation, en passant de 12 à 16 milliards d’euros.

La consolidation des services du soutien (service du commissariat des armées, base de défense, service de santé des armées, service de l’énergie opérationnelle, service interarmées des munitions) se traduit enfin par des besoins programmés à hauteur de 18 milliards d’euros, soit une hausse de plus de 28 % par rapport à la précédente LPM.

c. Une enveloppe importante pour les ressources humaines

Selon les indications données par le ministre des Armées lors de son audition, la masse salariale du ministère des Armées s’établit à 97,8 milliards d’euros sur la période de la programmation, soit une augmentation de 12 % par rapport aux 87,4 milliards de la précédente LPM.

Le schéma d’emploi, qui prévoit une augmentation nette des effectifs de 6 300 ETP en vue d’atteindre la cible de 275 000 militaires et civils en 2030, aura un coût d’environ 890 millions.

Quant au volet indemnitaire, la NPRM, dont le dernier volet sera effectif à compter du 1er octobre 2023, coûtera environ 500 millions d’euros par an, à compter de 2024.

II. l’enjeu fondamental des ressources humaines dans un MinistÈre des ArmÉes modernisÉ

A. Des schÉmas d’emploi rÉalistes et adaptÉs aux Évolutions du marchÉ du travail

1. Une hausse nette des effectifs du ministère de 6 300 ETP à l’horizon 2030

L’article 6 du titre I du présent projet de loi prévoit une augmentation nette des effectifs du ministère des Armées de 6 300 ETP à l’horizon 2030.

L’augmentation nette des effectifs du ministère des Armées s’effectuera selon le calendrier suivant :

À l’horizon 2030, le ministère s’appuiera sur 355 000 ETP, dont 275 000 militaires d’active et civils ([12]) d’une part et 80 000 réservistes opérationnels d’autre part.

La répartition prévisionnelle des augmentations nettes d’effectifs du ministère est construite selon deux approches : une approche par grand employeur et employeur non rattachés et une approche par grand domaine ou secteur d’activité. Le tableau ci-après explicite la répartition prévisionnelle du schéma d’emplois du projet de LPM 2024-2030 par annuité et par employeur.

Le cadrage définitif de la masse salariale ainsi que sa répartition par annuité font encore l’objet de derniers ajustements à l’heure où votre rapporteur termine la rédaction de son rapport.

2. Des schémas d’emploi réalistes pour s’adapter aux conditions de recrutement sur le marché du travail

Comme tous les employeurs publics et privés, le ministère des Armées fait face à des difficultés conjoncturelles pour atteindre ses cibles d’effectifs compte tenu de la concurrence exacerbée sur le marché de l’emploi et de la situation de quasi plein-emploi. Ainsi, en 2022, le ministère des Armées n'a pas réussi à réaliser son schéma d’emploi.

La méthode d'élaboration de cette LPM repose en conséquence sur la transparence, la sincérité et le réalisme. C’est pourquoi, pour la période 2024-2030, le ministère des Armées retient une trajectoire réaliste d’augmentation de ses effectifs avec des paliers de 700 ETP supplémentaires pour les deux premières annuités, suivis d'une accélération en fin de LPM avec un objectif en fin de période de programmation de 275 000 ETP.

Le dernier alinéa de l’article 6 précise à cet égard que « Le ministère adaptera la réalisation des cibles d’effectifs fixées par le présent article et sa politique salariale en fonction de la situation du marché du travail. »

Ainsi que l’a rappelé le Directeur des ressources humaines du ministère des Armées, il existe en effet une forte corrélation entre l’état du marché de l’emploi et la capacité du ministère à réaliser ses objectifs de recrutement. Ainsi, selon la situation conjoncturelle du marché du travail, il est possible que le ministère adapte la programmation annuelle des effectifs pour chaque annuité. En outre, les gestionnaires auront la possibilité d’adapter en cours d’année leur plan de recrutements en fonction des départs constatés.

B. Une modernisation des leviers de gestion des personnels visant la rÉtention des compÉtences rares et la fidÉlisation

1. La nécessité de retenir les compétences rares implique une modernisation des leviers de gestion des personnels

Auditionné par votre rapporteur, le directeur des ressources humaines du ministère des Armées a précisé que le présent projet de LPM comportait plusieurs axes de transformation du modèle de ressources humaines du ministère. Le premier axe de transformation du modèle RH a pour objectif d’accroître la réactivité et l’agilité dans la gestion des ressources humaines du ministère.

Les armées subissent de plein fouet la concurrence du secteur privé dans un contexte de marché du travail en tension. Ainsi, le major général de l’armée de l’Air et de l’Espace (AAE) a rappelé à votre rapporteur que l’AAE subissait une forte concurrence du secteur privé qui embauche massivement (13 000 recrutements pour Thales et 10 000 recrutements pour Airbus en 2023). L’AAE travaille également à trouver des « gentlemen agreements » avec la DGAC et les industriels de défense pour limiter le « débauchage massif et non coordonné » des aviateurs et mécaniciens.

Dans ce contexte, il importe d’attirer et surtout de retenir les compétences rares des militaires. Ainsi, l’article 15 du présent projet de loi donne aux gestionnaires la possibilité de maintenir en service des cadres expérimentés jusqu’à trois ans au-delà de la limite d’âge de leur grade ou de la durée de service s’agissant des militaires sous contrat. Il permet également aux anciens militaires de carrière ou sous contrat ayant été radiés des cadres ou des contrôles depuis moins de 5 ans de se réengager dans les Armées dans des conditions avantageuses. Cette disposition permettra aux Armées de pouvoir disposer d’une ressource qualifiée et déjà formée, éventuellement enrichie d’une expérience professionnelle dans le monde civil.

En cohérence avec l’extension des conditions de réengagement prévue par l’article 15 du présent projet, l’article 14 relatif à la réserve militaire prévoit, au cours de la période d’obligation de disponibilité de 5 ans des anciens militaires, la possibilité de convocation du militaire. Ces convocations, d'une durée continue ou discontinue de 10 jours sur les 5 années, sont destinées à la remise à niveau des connaissances de l’ancien militaire. Cette disposition permettra d’assurer le maintien en compétence de militaires n’ayant pas souscrit d’engagement à servir (ESR) dans la réserve opérationnelle.

Un ancien militaire pourra être réengagé même s’il n’aura pu entretenir ses compétences dans le cadre d’un ESR, dès lors que l’investissement nécessaire pour remettre ses compétences à niveau sera acceptable. Cela sera également le cas lorsque les compétences acquises dans le secteur civil lui donneront une employabilité dans un domaine utile aux armées ou à la Gendarmerie nationale.

Par ailleurs, le relèvement par décret du seuil d’irréversibilité du congé de reconversion prévu à l’article 16 permettra aux militaires de bénéficier d’un délai de désistement allongé leur permettant de renoncer éventuellement plus tardivement à leur projet de reconversion. Le maniement réglementaire du seuil d’irréversibilité constitue en outre un nouveau levier RH permettant aux gestionnaires de retenir davantage la main-d’œuvre qualifiée en cas de fortes tensions sur le marché du travail.

Dans le même objectif de rétention des compétences, l’article 18 du présent projet permet aux officiers généraux de pouvoir prétendre à deux promotions fonctionnelles de suite avant leur admission en deuxième section. Cet article permettra aux Armées de sécuriser la ressource du très haut encadrement militaire. En effet, la nécessité de pouvoir proposer plusieurs candidats crédibles aux autorités politiques pour les postes d’officiers généraux impose de disposer de suffisamment de profils, qu’il convient donc de fidéliser. Or les perspectives professionnelles du très haut encadrement militaire ne sont pas assurées dès lors que la pyramide des emplois devient rapidement très resserrée. Ces incertitudes professionnelles fortes, combinées à la durée assez brève d’exercice de responsabilités d’officier général, incitent en effet de plus en plus souvent des colonels ou grades équivalents à quitter prématurément le service actif pour se reconvertir dans de meilleures conditions. Confrontée à ce paradoxe, la gestion du haut encadrement militaire requiert donc des leviers de gestion spécifiques.

Cette perte de compétences serait atténuée par le rajeunissement de l’âge moyen d’accès au généralat, notamment pour une durée contractuelle fixée par la promotion fonctionnelle. Les motivations au départ étant rarement formulées par les individus, les armées estiment ces départs subis à environ 10 % des colonels ou grades équivalents qui constituent le vivier des potentiels officiers généraux. Le doublement de la promotion fonctionnelle permet en l’occurrence de conserver leurs compétences, ce qui optimise la gestion des officiers généraux. Cette mesure permettra de nommer des généraux plus jeunes qu’actuellement, étant précisé que ces derniers auront également vocation à quitter plus tôt les Armées dans le cadre d’une poursuite d’activités professionnelles dans le civil.

2. Un investissement massif dans l’effort de formation initiale et continue

Le deuxième axe de transformation du modèle RH présenté par le directeur des Ressources humaines du ministère consiste en la poursuite d’un investissement massif dans l’appareil de formation initiale et continue, avec des objectifs à la fois quantitatifs et qualitatifs. Un travail doit être mené avec les écoles sous tutelle, notamment celles de la DGA qui devront mieux contribuer à la construction de parcours d’excellence des cadres civils et militaires. L’investissement dans les écoles de formation initiale (création d’un régime d’apprentissage militaire à l’article 17 du présent projet) est lui aussi essentiel. En outre, la DRH-MD cherche à développer la capacité du ministère à faire de la requalification en cours de carrière afin de valoriser les compétences en interne, à travers par exemple la détection de compétences en matière informatique. Cette formation en interne est essentielle afin d’organiser la montée en puissance des nouveaux métiers du ministère, qui ne pourront s’appuyer uniquement sur des recrutements externes. Elle contribuera également à accroître la fidélisation des personnels.

3. La nécessité impérieuse d’accroître la fidélisation des personnels

Le directeur des Ressources humaines a souligné devant votre rapporteur l’importance de consolider la fidélisation des personnels. Le ministère des Armées compte à lui seul 650 métiers avec un flux annuel de 30 000 personnes en entrées et sorties. Le directeur a indiqué que la politique salariale devait être centrée sur la rétention des cadres du ministère entre 30 et 45 ans, mais qu’il s’agissait aussi de bien cibler les efforts salariaux sur des compétences plus que les statuts et de mieux utiliser les dispositifs préexistants afin de disposer de plus d’agilité infra-annuelle (bourse à l’entrée ou prime de lien au service, par exemple).

Le renforcement de la fidélisation des personnels civils et militaires passe notamment par la consolidation et la visibilité des parcours professionnels, une politique des compétences repensée en lien avec un effort accru dans la formation, des actions sur la qualité de vie au travail, une amélioration sensible de l'articulation vie privée-vie professionnelle ainsi qu'une politique salariale ciblée.

a. Le déploiement de la NPRM dans le cadre de la programmation 2024-2030

Le déploiement complet de la NPRM au 1er octobre 2023 devrait simplifier le système de rémunération des militaires. Son déploiement s’est échelonné sur les années 2021, 2022 et 2023. Les primes et indemnités constitutives de l’annuité 2023 – indemnité de garnison des militaires (IGAR), indemnité d’état militaire (IEM), prime de parcours professionnels (3PM) et prime de compétences spécifiques des militaires (PCSMil) – étant déployées à partir du 1er octobre de cette année, l’année 2024 sera la première année de mise en œuvre complète qui permettra d’en mesurer finement les effets, notamment en termes de fidélisation.

Au plus tard trois ans après la dernière étape de la réforme, soit en 2026, la NPRM fera l’objet d’une clause de revoyure, essentielle pour prendre en compte le retour d’expérience et adapter si nécessaire le dispositif.

b. Le renforcement du lien au service et l’individualisation des parcours

L’effort porté sur la prime de lien au service (PLS) se poursuivra, en particulier au profit des secteurs professionnels en tension comme le nucléaire, les SIC/cyber ou encore le renseignement. Ce dispositif pourrait être étendu au personnel civil. Il pourrait être complété par la mise en place de primes de compétences spécifiques dans les domaines les plus en tension (primes associées à des emplois tenus et à des qualifications détenues).

Afin de répondre aux enjeux d’expertise technique, la future LPM s'attachera à mieux valoriser les filières techniques (ingénieurs et techniciens civils comme militaires).

Pour le personnel civil, la construction de parcours professionnels favorisant les évolutions de carrière, grâce notamment à des parcours de formation plus individualisés et à un renforcement de l’accompagnement et du conseil RH, participera à la fidélisation.

Cette dynamique s’appuiera sur une nouvelle gestion des compétences qui bénéficiera notamment d’une valorisation des qualifications par équivalence de diplômes et d’un dispositif de requalification des compétences, afin de répondre de manière plus agile aux besoins liés à l’apparition de nouveaux métiers.

Pour les militaires, des parcours parallèles au parcours classique de l’enseignement militaire supérieur seront aussi proposés afin d’utiliser au mieux l’ensemble des compétences des différentes catégories de personnel.

Par ailleurs, le ministère des Armées engagera une réflexion sur l’extension du dispositif de compétences spécifiques liées aux domaines renseignement et numérique, afin d’attirer et fidéliser les talents dans un contexte fortement concurrentiel.

La politique salariale permettra de mettre les ressources humaines en cohérence avec les ambitions opérationnelles et les trajectoires capacitaires, en gagnant la bataille des compétences, en compensant les sujétions militaires et en garantissant la reconnaissance au mérite pour une meilleure fidélisation. Elle sera complétée par la compensation des sujétions (pensions, logement, SNCF, etc.), par l’amélioration des conditions de travail (infrastructures, soutien, etc.) et une gestion des carrières plus dynamique. La NPRM y contribue déjà fortement (+500 M€ en année pleine) au travers d’actions ciblées qu’il convient de poursuivre pour d’autres compétences rares. Dans ce cadre, l’effort principal de la politique salariale consistera à :

– reconstruire l’escalier social pour réparer les tassements successifs des grilles indiciaires notamment sur les premiers grades des catégories ;

– consolider la « colonne vertébrale » des forces armées au travers d’une politique de fidélisation et d’incitation des sous-officiers, fondée sur le volontariat et le mérite ;

– conserver des parcours professionnels dynamiques pendant toute la carrière à des fins de fidélisation, en retenant les populations civiles et militaires qui ont acquis de l’expérience et qui sont au cœur des ressources d’encadrement ;

– renforcer l’attractivité des métiers techniques et d’expertise nécessaires aux armées soit parce qu’ils s’appuient sur des compétences rares, soit parce qu’ils correspondent aux pivots capacitaires.

c. La déclinaison du Plan Famille II, levier majeur de fidélisation

Enfin, dans le but de renforcer la fidélisation du personnel militaire et civil, le ministère des Armées déploiera le plan Famille 2, doté de 750 M€.

Vecteur d’une politique ministérielle des ressources humaines moderne et pragmatique, le plan Famille 2 porte trois objectifs majeurs.

– fidéliser les militaires ;

– améliorer la disponibilité opérationnelle ;

– renforcer la résilience des familles.

Il comporte ainsi trois grands axes : (i) l’accompagnement de la mobilité, (ii) une meilleure prise en compte des sujétions militaires (notamment opérationnelles) dans la politique sociale du ministère, (iii) l'adaptation à la réalité des territoires.

Ces axes entraîneront un pilotage différent du dispositif et une déconcentration des moyens, au profit d’une meilleure territorialisation via une contractualisation accrue avec les collectivités territoriales. La place du commandement local (commandants d’unité ou commandants de bases de défense) sera ainsi centrale dans la mise en œuvre du Plan Famille II avec des efforts de communication accrus à destination des familles. Dans cette même optique, le ministère des Armées va lancer un réseau social fermé « Famille des armées ». Cet outil, déjà expérimenté au niveau local, a pour but de créer du lien entre les familles et de renforcer le sentiment d’appartenance.

Le plan Famille II se décline en 44 mesures.

Une démarche partenariale sera engagée avec les collectivités locales et les services déconcentrés afin de mobiliser leurs ressources et favoriser l’accueil et l’intégration des familles dans les territoires. Des facilités seront ainsi recherchées auprès des élus afin de favoriser l’emploi des conjoints de militaire, faciliter l’installation de maisons d’assistantes maternelles ou mener conjointement des projets de crèche, faciliter les inscriptions aux écoles, en accueil périscolaire municipal et aux activités sportives, ou encore améliorer la desserte par les transports urbains des zones d’habitat et d’affectation des militaires.

L’accompagnement des conjoints vers l’emploi sera également renforcé dans une logique de proximité grâce à un référent dédié dans chaque pôle régional et dans les Outre-mer.

Pensé pour « soutenir ceux qui portent l’engagement opérationnel et vivent les contraintes de la vie militaire », le plan Famille 2 a vocation à s’appliquer également au personnel civil des Armées. Ainsi, sur les 44 mesures de ce plan, 29 concernent les civils de la Défense. Cela est notamment le cas des mesures de soutien à la parentalité, d’amélioration de la prise en compte du handicap et des actions visant à développer le sentiment d’appartenance des familles.

d. La rétention des savoir-faire militaires opérationnels les plus sensibles afin de protéger les intérêts fondamentaux de la Nation

L’article 20 vise à doter le ministre des Armées de moyens légaux afin de s’opposer au recrutement par un État ou une entreprise étrangère de militaires ou anciens militaires français détenteurs de savoir-faire militaires opérationnels rares. Il institue un régime de déclaration préalable obligatoire pour les militaires souhaitant « exercer une activité en échange d’un avantage personnel ou d’une rémunération dans le domaine de la défense ou de la sécurité au bénéfice d’un État étranger ou d’une entreprise ou d’une organisation ayant son siège en dehors du territoire national ou sous contrôle étranger ». Les militaires astreints à cette obligation de déclaration préalable seront les militaires « exerçant des fonctions présentant une sensibilité particulière ou requérant des compétences techniques spécialisées ».

Ce dispositif résulte d’une multiplication récente, en France, au Royaume-Uni ou encore aux États-Unis, de tentatives de recrutement de militaires par des États compétiteurs. Ces tentatives d’approche ont notamment ciblé les pilotes de chasse français, maîtrisant des savoir-faire militaires opérationnels rares comme le décollage par catapulte ou encore l’appontage.

Ce dispositif est présenté une contrepartie, au nom de la protection des intérêts de la défense nationale, à l’obligation qui pèse sur l’institution d’offrir aux militaires des moyens pour un retour à une activité professionnelle dans la vie civile.

En effet, l’article L. 4111-1 du code de la défense rappelle que « L'état militaire exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu'au sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité (…) ». Ce même article dispose également que le statut « offre à ceux qui quittent l'état militaire les moyens d'un retour à une activité professionnelle dans la vie civile et assure aux retraités militaires le maintien d'un lien avec l'institution. La condition militaire recouvre l'ensemble des obligations et des sujétions propres à l'état militaire, ainsi que les garanties et les compensations apportées par la Nation aux militaires ».

Le projet de loi de programmation militaire s’inscrit précisément dans cette recherche d’équilibre entre des dispositions renforçant l’accompagnement des militaires quittant l’institution (cf. les mesures des articles 15 à 18) et d’autres fixant ou consolidant certaines obligations pesant sur les militaires une fois qu’ils retournent à la vie civile. C’est le cas de l’article 14 qui prévoit des dispositions visant à renforcer l’effectivité de la réserve et de l’obligation de disponibilité des anciens militaires pendant 5 ans. Tel est également le cas de l’article 20 précédemment présenté.

Interrogé sur l’article 20 du présent projet de LPM, le major général de l’AAE a estimé que les tentatives chinoises pour recruter des pilotes, notamment de Rafale, étaient une réalité. À sa connaissance néanmoins, « aucun aviateur de l’armée de l’Air et de l’Espace n’a récemment vendu ses services à la Chine ». Il s’est félicité de la création de ce dispositif, qui n’aura selon lui pas d’effet repoussoir sur le recrutement des aviateurs. Le général a enfin estimé que la durée de dix ans de l’obligation créée par cet article était cohérente pour le cas d’un aviateur, dès lors qu’un pilote de chasse conserve son savoir-faire tactique et opérationnel pendant une telle période.

Votre rapporteur souligne qu’un nécessaire travail d’actualisation des fonctions sensibles concernées et de définition des pays dans lesquels l’exercice de ces fonctions sera problématique devra être conduit par les armées, la DGA, la DRSD, la DGSE et en bonne intelligence avec la DGSI. Des ajustements annuels voire infra-annuels de l’arrêté ministériel non publié listant lesdites fonctions sensibles seront nécessaires.

4. L’amélioration de la condition militaire entreprise sous la LPM 2019-2025 sera poursuivie

En sus des améliorations apportées à la condition militaire dans le cadre du Plan Famille II, le quotidien du soldat sera conforté par la continuation de l’effort entrepris en matière d’infrastructures. La condition du militaire blessé sera renforcée, conformément à l’engagement pris par le Président de la République.

a. Les infrastructures quotidiennes au cœur des engagements de la programmation

Auditionnée par votre rapporteur, la directrice des territoires, de l’immobilier et de l’environnement du ministère des Armées a rappelé que le présent projet de LPM amplifiait l’effort en faveur des infrastructures, porté de 12 milliards d’euros – dans la LPM actuelle – à 16 milliards d’euros.

Le présent projet de LPM fera un effort particulier en faveur de l’environnement du combattant, afin d’améliorer ses conditions de vie et, ainsi, renforcer l’attractivité du métier. La directrice a rappelé que le « plan Famille II » bénéficiera de 750 millions d’euros, dont 25 % seront consacrés aux infrastructures via l’action de l’IGESA notamment.

Si le plan Famille 2 annoncé porte exclusivement sur la politique d’accompagnement des familles en elles-mêmes, l’amélioration des conditions de vie en emprise militaire et le logement faisant l’objet de plans ou de politiques séparés, plusieurs mesures concernent néanmoins indirectement l’infrastructure :

– une mesure relative à l’augmentation de l’offre de garde de jeunes enfants et de l’intensification de l’effort de construction de crèches, en complément et en partenariat avec les collectivités. À la fin de l’année 2027, l’objectif est d’offrir 600 berceaux supplémentaires ;

– une mesure ayant pour objet la rénovation ou l’aménagement d’espaces consacrés à l’accueil des familles ou au coworking au travers de diverses opérations de maintenance qui seront arbitrées et conduites sur proposition des commandants de base de défense ;

– une mesure visant à améliorer le confort des centres de loisirs et résidences opérés par l’IGESA et à proposer de nouvelles infrastructures de loisirs dans ces mêmes lieux.

La politique du logement, hors concession, sera maintenue dans sa trajectoire actuelle avec un point d’attention particulier concernant les Outre-mer. En effet, dans les territoires ultra-marins, le ministère des Armées a fait le choix de loger ou d’héberger l’ensemble de ses personnels. Bien qu’exclu du périmètre du plan Famille II, le plan « Ambition Logement » est sanctuarisé dans le présent projet de LPM.

Concernant la politique de réservation de logements conventionnés pour les militaires, les services du Ministère ont confirmé à votre rapporteur le maintien d’un niveau d’investissement stable sur le parc réservataire hexagonal à hauteur de 800 logements/an.

Le volet « à hauteur d’homme » de la LPM 2019-2024 est poursuivi par le présent projet de LPM 2024-2030 dans le cadre d’un nouveau « plan vie en emprises militaires » (PVEM) qui se déclinera en deux volets : d’une part, la mise en œuvre d’un second plan « hébergement », avec un effort porté à plus d’1 milliard d’euros et, d’autre part, un effort majeur sur la rénovation des lieux de restauration.

Un point de vigilance majeur réside dans l’état du parc immobilier compte tenu de sa date de construction et de l’insuffisance de son entretien. Le présent projet de LPM prévoit donc une hausse des crédits de maintenance et privilégie la rénovation à la construction tout en intégrant des travaux de performance énergétique. En matière de transition écologique, la directrice a mentionné la future stratégie ministérielle de l’eau visant à intervenir sur l’ensemble des infrastructures liés à l’eau.

Depuis 2014, plusieurs plans ont été élaborés afin de rénover en priorité les infrastructures concentrant de graves « points noirs ». Ils ont permis de cibler et de commencer à traiter les principaux problèmes et il resterait actuellement 17 « points noirs » suivis dans le cadre du plan hébergement.

Concernant plus précisément la déclinaison 2024-2030 du plan hébergement, le ministère a indiqué à votre rapporteur que la « programmation de l’incrément 2 (2026-2030) du plan s’établira à l’aide d’indicateurs techniques ». Cette programmation dépendra de cadrages budgétaires qui ne sont pas encore connus à l’heure de la rédaction de ce rapport. Les services du ministère ont précisé à votre rapporteur qu’il « restait globalement 9 000 places à commander et 20 000 places à livrer pour terminer le premier volet du plan hébergement (2019-2025). »

Votre rapporteur a souligné à plusieurs reprises l’existence d’« irritants » du quotidien, tels que les nids-de-poule, et sur la difficulté de les résoudre rapidement dans les bases militaires. La directrice lui a indiqué qu’une réforme du service d’infrastructures de la Défense (SID) – organisme actuellement rattaché directement au SGA – était en cours. S’agissant de la difficulté à résoudre rapidement dans les bases de défense les « irritants » du quotidien, la directrice a insisté sur l’effort considérable fait par le présent projet de LPM en matière de maintenance des infrastructures, ce qui, logiquement, devrait limiter ces « irritants ».

Elle a toutefois insisté sur le fait qu’ont été mis en place des marchés type SOS dépannage, permettant de résoudre plus rapidement des difficultés identifiées localement. S’il appartient à l’échelon local – le commandant de la base de défense – de définir les priorités, le problème n’est pas, pour la directrice, l’organisation mais les moyens budgétaires qui, longtemps, n’ont pas été positionnés au bon niveau.

Interrogés sur les mesures prévues au cours de la programmation 2024-2030 concernant la simplification et la déconcentration des procédures décisionnelles relevant des infrastructures, les services du ministère ont fait observer qu’un groupe de travail avait actuellement pour objectif d’accroître l’agilité du processus décisionnel en réorganisant la gouvernance du soutien de proximité afin de poursuivre le « mouvement de déconcentration au plus près du terrain ». Ce chantier se réalise concomitamment au chantier de transformation du SID qui implique lui-même un approfondissement du soutien de proximité.

Par ailleurs l’évolution des outils numériques, et notamment la mise en œuvre de procédures dématérialisées au sein du ministère, concourt à l’atteinte de ces objectifs. Un chantier de transformation numérique est également à l’œuvre au sein du SID avec une évolution des outils métiers.

b. Conforter la condition des militaires blessés pour accroître la résilience des forces

Dans son discours aux armées du 13 juillet dernier, le Président de la République indiquait que : « Il n’y a pas de force morale durable sans lien fort avec nos blessés, leurs familles ainsi qu’avec les familles endeuillées. Protecteur des invalides, héritier d’une tradition enracinée depuis Louis XIV et qui m’oblige, je porte avec vigilance le souci de « ceux qui ont exposé librement leur vie et prodigué leur sang pour la défense et le soutien de notre pays » (…). Nous devons garantir aux blessés, aux familles une prise en charge immédiate, durable, adaptée et bienveillante en cas de blessures ou de décès en service. Je serai donc attentif à l’avancée des nouveaux chantiers lancés ces dernières semaines, qu’il s’agisse de la simplification et de l’amélioration des procédures administratives, ou l’adéquation des mesures de reconnaissance, de réparation et d’accompagnement des familles. C’est une condition de sérénité, de confiance, donc de force morale pour l’accomplissement de vos missions. »

Afin de répondre à l’objectif d’amélioration de la condition des militaires blessés, l’article 12 du présent projet de LPM décline l’un des axes du plan d’action 2022-2025 du ministère des Armées en faveur des militaires blessés et de leurs familles. Cet article étend le bénéfice de la réparation intégrale des préjudices subis aux militaires blessés ou ayant contracté une maladie par le fait ou à l’occasion :

– 1° d’une opération de guerre ;

– 2° d’une opération qualifiée d’opération extérieure, dans les conditions prévues à l’article L. 4123-4 ;

– 3° D’une mission mobilisant des capacités militaires, se déroulant sur le territoire national ou hors de celui-ci, visant à la défense de la souveraineté ou des intérêts de la France ou à la préservation de l’intégrité de son territoire, d’une intensité et d’une dangerosité particulières assimilables à celles d’une opération extérieure ;

– 4° D’exercices ou de manœuvres de mise en condition des forces ayant spécifiquement pour objet la préparation au combat.

Dans un objectif de simplification administrative, la demande de réparation intégrale des préjudices couverts par la PMI s’effectuera via un formulaire unique de demande de la PMI et de l’indemnisation complémentaire. Le formulaire sera disponible en version papier, disponible au sein de toutes les emprises militaires ou en version dématérialisée via l’application « démarches simplifiées » accessible depuis la « maison numérique des blessés et des familles ».

En outre, l’article 13 du présent projet de LPM complète l’article L. 4123- 1 du code de la défense par un unique alinéa disposant expressément qu’« en cas de décès du militaire en service, sa rémunération est versée pour l’intégralité du mois concerné. » Actuellement, en raison de l’impossibilité matérielle de prendre en compte un décès intervenu lorsque la liquidation voire le paiement de la solde ont déjà été effectués, l’administration doit recouvrer les trop versés auprès des ayants droit endeuillés. Cet article mettra fin à cette situation difficilement justifiable du point de vue moral. Le reliquat de solde du mois de décès entrera directement dans la succession du militaire blessé.

L’étude d’impact de l’article 13 rappelle par ailleurs qu’« en cas d’engagement majeur des armées françaises, supposant un taux de pertes important, le dispositif de rémunération pourrait se trouver engorgé par les exigences de mises en recouvrement des trop versés de rémunération du mois du décès. L’allègement de cette contrainte participe au renforcement de la résilience du soutien des forces armées. »

C. les rÉserves

Le projet de loi est porteur d’une ambition forte pour la réserve opérationnelle militaire, conformément à l’impulsion donnée par le Président de la République s’agissant du renforcement des « forces morales » de la Nation, le 13 juillet 2022 puis, dans ses vœux armés le 20 janvier 2023. Face aux défis auxquels elle est confrontée, la France doit en effet consolider son modèle d’armée d’emploi en tendant vers l’équilibre d’« un réserviste pour deux militaires d’active » à l’horizon 2035, dans la perspective de renforcer la cohésion et la résilience de la Nation.

Cette ambition trouve sa traduction dans le projet de loi de programmation militaire qui vise, en conséquence, à promouvoir l’engagement et les parcours au sein de la réserve opérationnelle pour en renforcer les moyens et l’efficacité. Les dispositions proposées à l’article 14 concourent à un double objectif : d’une part, élargir le vivier des réservistes opérationnels et, d’autre part, garantir et accroître la disponibilité et la réactivité de la réserve opérationnelle.

1. Une nouvelle doctrine d’emploi pour les réserves

L’étude d’impact précise que le nouveau concept d’emploi des réserves s’articulera autour de trois principes : l’unicité, l’intégration et la complétude.

– une réserve unique dans son acception mais naturellement différente dans ses modalités (spécificité de la réserve citoyenne de défense et de sécurité, limite d’âge unique et étendue pour la réserve opérationnelle) ;

– un emploi équilibré et intégré entre les missions des réservistes et celles du personnel d’active ;

– un modèle complet (toutes catégories, toutes armées, directions ou services) dans un schéma de paix, apte à répondre à des situations d’intensité d’engagement graduelles et possiblement simultanées (crise sur le territoire national, pandémie, hypothèse d’engagement majeur, etc).

La réserve rénovée, a vocation à constituer une véritable force de complément, capable de renforcer individuellement les structures ayant besoin de masse, apporter des compétences nouvelles, essentielles à l’engagement hybride dans les différents milieux et champs, et se structurer autour de nouvelles unités de taille adaptée (de l’équipe au bataillon). Elle pourra, le cas échéant, être également complétée par la réserve de disponibilité (RO2), mobilisée partiellement par compétences où totalement en cas de crise grave.

Toujours selon l’étude d’impact, la réserve se déclinera en plusieurs volets :

(i) une réserve de combat constituée d’unités opérationnelles équipées et entraînées, en mesure d’intervenir avec les unités d’active sur le territoire national ou hors de nos frontières, forte de 20 000 réservistes. À ce titre, dans le cadre de l’exercice ORION, le 24e régiment d’infanterie a reçu pour mission d’assurer la protection de la zone arrière de la division, engagée au combat dans les camps de Champagne.

(ii) une réserve de compétences, capable de renforcer les unités et les états-majors, dans des domaines émergents ou dans l’emploi de nouvelles technologies, ou la base industrielle et technologique de défense (BITD), pour répondre aux enjeux de l’économie de guerre. En réponse à votre rapporteur, il a été indiqué que le travail de conception de la future réserve industrielle, estimée à 2 500 personnes, et visant à couvrir les besoins de la Direction générale de l’armement, ainsi que ceux des industriels, est en cours. De nouvelles opportunités pourront également être créées pour les services, à travers par exemple, la réactivation d’un corps de greffiers militaires réservistes au sein du service de la justice militaire du secrétariat général pour l’administration.

(iii) une réserve de protection et résilience du territoire national, chargée de la protection-défense de sites militaires et civils en métropole et Outre-mer via des unités territorialisées, jusqu’au niveau bataillonnaires ou flottilles côtières, ou encore au niveau compagnie en Outre-mer.

(iv) une réserve investie d’une mission de rayonnement, en charge de l’entretien de l’esprit de défense et du renforcement du lien entre la Nation et ses forces armées, tout en apportant aux forces des expertises supplémentaires dans des domaines présentant une forte dualité civilo-militaire.

En réponse à votre rapporteur, il a été précisé que le ministère des Armées tiendra compte des retours d’expérience de l’exercice ORION, auquel ont participé près de 1 000 réservistes, pour affiner les modalités d’emploi de cette réserve rénovée.

2. La montée en puissance de la réserve opérationnelle

L’objectif inscrit dans le rapport annexé est celui d’un doublement de la réserve d’ici 2030, soit le passage de 40 000 à 80 000 volontaires, puis à 105 000 à l’horizon 2035.

L’objectif est ambitieux et il s’agira d’un vrai défi pour notre modèle d’armée. Aussi, il ressort des auditions menées par votre rapporteur que la montée en puissance des réserves sera progressive et se fera en lien avec celle du Service national universel.

Trajectoire prévue de progression de la rÉserve opérationnelle et du SNU

Source : Ministère des Armées en réponse au questionnaire de votre rapporteur.

L’atteinte des objectifs fixés devrait se faire en deux temps, en créant d’abord, au début de la LPM, les conditions du doublement du nombre de réservistes, puis, dans un second temps, en initiant la montée en puissance des unités collectives.

Dans un premier temps, les mesures d’élargissement des viviers des volontaires potentiels, inscrites à l’article 14 du projet de loi, contribueront à l’objectif d’accroissement des effectifs de la réserve opérationnelle en créant des possibilités nouvelles d’engagement. Le recrutement sera étendu et dynamisé par la révision des critères d’intégration, physiques et médicaux, qui seront désormais ajustés à l’emploi occupé par le réserviste, par le rehaussement et la simplification des limites d’âge, désormais 70 ans pour tous les réservistes et 72 ans pour les réservistes spécialistes, ainsi que par l’extension des positions de non-activité donnant droit aux militaires d’active de rejoindre la réserve s’ils le souhaitent. Des mesures seront également mises en place pour accroître la disponibilité des réservistes et faciliter leur convocation, dans le cadre d’un système de rappel et de mobilisation entièrement refondé, selon des hypothèses graduées (en cas d’urgence, de menace actuelle ou prévisible, ou de mobilisation générale ou de mise en garde) et plus adaptées aux évolutions du contexte stratégique. L’introduction d’une obligation de déclaration à l’autorité militaire de tout changement d’adresse pour les anciens militaires soumis à l’obligation de disponibilité, couplée à l’amélioration du système d’information Réserviste Opérationnel Connecté (ROC) contribuera, par ailleurs, à rendre plus opérationnelle la réserve opérationnelle de deuxième niveau, dont les modalités de convocation seront également étendues. Enfin, le projet de loi entend valoriser davantage le parcours des réservistes, à l’image de l’instauration d’une possibilité d’avancement pour les réservistes spécialistes.

Dans un second temps, les réserves seront davantage territorialisées. Selon le rapport annexé, la mise en place de réserves territoriales (gestion locale de crises, sanitaires ou climatiques) contribuera à renforcer la coordination avec les forces de sécurité intérieure. Les modalités d’organisation d’une telle réserve territoriale étant étroitement liées au projet de chaque armée, celles-ci sont encore en cours en cours définition. En guise d’illustration, des études sont menées pour la création de bataillons de « volontaires du territoire national » au sein de l’armée de Terre. Lors de son audition en commission, le chef d’état-major de l’armée de Terre, le Général d’armée Pierre Schill, a précisé que « L’armée de Terre comptera 24 000 réservistes supplémentaires répartis entre compléments individuels et unités de réserve représentant plus de 70 compagnies. Par ailleurs, nous continuons à travailler à une offre d’engagement de jeunes volontaires sous les armes pour 3 à 6 mois. Ce projet de volontaires du territoire national prévoit, à ce stade, de déployer au cours de la LPM deux bataillons et quatre compagnies Outre-mer. »

Des moyens sont mis en œuvre au service de cette ambition dans le cadre de la loi de programmation militaire. Il est en effet nécessaire de bien anticiper les conséquences qu’aura le doublement des réserves sur le personnel d’active (recrutement, formation, soutiens, équipements etc.) et sur la condition militaire dans son ensemble. En réponse au questionnaire de votre rapporteur, le ministère des Armées a indiqué que le coût de l’augmentation de 40 000 réservistes sur la période 2024-2030 était estimé à environ 1,4 milliard d’euros couvrant les crédits de rémunération, d’équipement, de fonctionnement et d’infrastructure. Environ 500 millions d’euros seront dédiés à la masse salariale et 900 millions d’euros aux dépenses de fonctionnement, d’équipement individuel et collectif, ainsi qu’aux travaux d’infrastructure nécessaires à l’accueil des réservistes. Pour mémoire, le budget dédié aux réserves sous la LPM 2019-2025 était d’environ 200 millions d’euros par an, permettant de maintenir un objectif de 40 000 réservistes sous engagement à servir, pour un emploi annuel moyen d’environ 37 jours.

Par ailleurs, le Général Michel Delion, pilote du groupe de travail « réserves », auditionné par votre rapporteur, a indiqué que les armées se sont réorganisées pour mieux absorber, par endroits, la surcharge mécanique de travail (gestion des RH, formation, entraînement, flexibilité de l’emploi des réservistes, en particulier spécialistes), à travers par exemple la création d’une division « cohésion nationale » au sein de l’état-major des armées qui valorisera et relayera l’action du délégué interarmées aux réserves (DIAR) ou encore la rédaction d’un Plan Réserve 2035, articulé autour des étapes clés du parcours d’un réserviste au sein de l’institution pour traiter les irritants identifiés.

Pour tirer toutes les conséquences de cette nouvelle ambition pour les réserves, votre rapporteur estime que le projet de loi pourrait être complété en plusieurs points. Votre rapporteur est notamment favorable à une meilleure valorisation de l’action des entreprises en faveur de la réserve qui doit être mieux prise en compte au titre de la responsabilité sociétale de l’entreprise, tant il est vrai qu’en facilitant l’engagement du réserviste, l’entreprise valorise aussi son capital immatériel. À l’issue de ses auditions, il est également apparu à votre rapporteur que la coordination entre les différentes réserves pourrait être améliorée, notamment en cas de mobilisation, sans pour autant contrevenir à une forme de souplesse et sans préjudice des compétences des employeurs opérationnels. Enfin, votre rapporteur est particulièrement attaché à la préservation de la singularité militaire. Aussi, votre rapporteur souhaite souligner que le devoir de réserve s’applique dans les mêmes conditions aux réservistes opérationnels, y compris en dehors de leurs périodes de réserve, comme c’est aussi le cas pour les généraux en deuxième section. Dans un contexte d’hybridation croissante des conflits, le rapporteur estime en effet que le ministère des Armées doit pouvoir se doter d’outils pour éviter toute instrumentalisation des réservistes et tout ce qui pourrait écorner la « singularité militaire ».

D. la modernisation du ministÈre

Votre rapporteur rappelle que la modernisation du ministère des Armées doit être un processus permanent. Des évolutions quant à l’efficience des services doivent être prises continuellement pour améliorer son fonctionnement car c’est dans l’intérêt de tous. Le rapport annexé évoque cette modernisation et en rappelle les objectifs : simplification, déconcentration, subsidiarité et confiance.

1. Plusieurs points de blocage ont été identifiés lors des auditions

Votre rapporteur est pleinement conscient que le ministère des Armées est une grande administration, qui doit gérer plusieurs centaines de milliers civils et de militaires relevant de statuts très différents ainsi qu’un parc immobilier diversifié et gigantesque, avec les contraintes considérables tenant à la spécificité de ses missions. Toutefois et même si la LPM n’est pas centrée sur la modernisation du ministère des Armées, il considère que celle-ci doit être l’occasion d’une réflexion sur son organisation et son fonctionnement à laquelle il entend contribuer

a. Une organisation administrative qui ne favorise pas toujours l’écoute du terrain

Comme toute organisation administrative, le ministère des Armée est hiérarchisé : d’en haut viennent les arbitrages globaux que la base, sollicitée au départ pour donner ses priorités, exécute tout en rendant compte de cette exécution. Toutefois, le bon fonctionnement d’une telle organisation exige, certes, que les ordres soient parfaitement exécutés mais également que la base dispose d’un minimum d’autonomie, soit en mesure de prendre des initiatives et de faire remonter les informations et, plus important encore, que la hiérarchie l’écoute et prenne en considération ses besoins.

Or, force est de constater que ce n’est pas forcément le cas, malgré des initiatives telles que l’opération « poignées de porte », notamment en matière de gestion des infrastructures. Comme l’a indiqué le Major général de la Marine lors de son audition, « seuls les commandants de base ont une connaissance fine de leurs infrastructures et, même s’ils ont besoin de l’expertise de la DTIE, une vision de la priorisation à accorder aux différents projets. Toutefois, la complexité de l’organisation actuelle du ministère dans ce domaine entraîne des décalages entre les décisions de l’administration centrale et les réalités du terrain ». Il a ainsi cité l’exemple « du remplacement de chaudières, qui fonctionnaient parfaitement, par des chaudières plus performantes alors même que le budget aurait pu être d’abord consacré à remplacer les Algeco insalubres où logent certains marins lors des périodes d’entretien de leurs bateaux. Il convient donc de concilier la nécessité de décliner les politiques interministérielles en matière d’investissement d’infrastructures portées par la DTIE avec la finalité du ministère qui est de conduire les opérations, et la priorisation locale des besoins à cette fin ». Cet exemple montre que des plans décidés au niveau central ou interministériel, bien que parfaitement justifiés, aboutissent parfois, sur le terrain, à des décisions sinon absurdes, du moins déconnectées des besoins réels des hommes.

À la décharge de la DTIE, comme l’a rappelé sa directrice, celle-ci « n’avait pas d’autorité hiérarchique sur le service d’infrastructures de la Défense (SID) et ses 6 000 agents. Certes, elle s’appuie sur lui pour s’assurer de la bonne marche de la politique immobilière du ministère, lui donne des consignes quant à l’utilisation des crédits, mais ce service dépend, comme elle, du SGA ». Il n’en reste pas moins que de nombreux « irritants du quotidien » ne sont pas traités tels qu’ils devraient l’être, par exemple les nombreux nids-de-poule qui parsèment les routes de nos bases de défense. Interrogée sur ce point, la raison avancée par la directrice est que « leur réduction doit s’inscrire dans des travaux globaux d’infrastructures qui prennent en compte l’ensemble des contraintes ».

b. Une précaution excessive, qui freine les initiatives et alourdit les procédures

Un autre point de blocage, fréquemment évoqué lors des auditions, est celui de l’excessive prudence ou précaution des services du ministère des Armées, notamment lorsqu’il s’agit de contractualiser. En effet, ce n’est parfois pas tant la signature qui est déléguée que le pouvoir, ce qui incite les signataires – responsables juridiquement – à se « couvrir » en multipliant les précautions, les reportings et autres normes. En effet, comme l’a expliqué la directrice des affaires juridiques du ministère des Armées, « quand il s’agit de marchés publics, une épée de Damoclès est suspendue au-dessus de nous : il existe un risque pénal. Cela est parfaitement normal. La DAJ se doit d’être attentive à la sécurité juridique des procédures. Or les règles en matière de publicité et les calendriers contraignants qu’il est nécessaire de respecter pour mener une procédure d’appel à concurrence à son terme ne sont pas toujours compatibles avec les contraintes opérationnelles ».

Cette prudence ou précaution, comme le rappelle le secrétaire général de l’administration (SGA) du ministère des Armées « ne relève pas uniquement de directives du ministre ou de ses délégataires. Ce principe de précaution figure dans la Constitution, dans les textes européens, dans notre corpus juridique, etc. La manœuvre s’avère complexe à l’intérieur de cette cathédrale de droit, très fortement structurée par le principe de précaution. Elle n’est pas impossible, mais cela requiert davantage de ténacité, d’astuce et de volontarisme ». En d’autres termes, comme l’a relevé le Major général de l’armée de Terre, « l’excessive prudence parfois reprochée aux services achat [est] davantage le fait du système dans son ensemble, des procédures en place et d’une culture que des individualités ».

Le point positif est toutefois la prise de conscience, par le ministère, des conséquences de ce principe de précaution appliqué de manière parfois excessive. Pour le SGA, « Nous devons collectivement (militaires et civils) procéder à une revue des procédures et nous interroger quant à la proportionnalité entre la charge administrative exercée sur les acteurs locaux notamment (patrons de bases et chefs de corps des régiments), et les effets produits. Une telle analyse devrait aboutir à alléger très considérablement la charge administrative […]. Certaines des exigences de reporting qui sont imposées à la totalité des responsables militaires et civils sont disproportionnées par rapport aux montants financiers concernés. L’impulsion politique donnée par le ministre est suffisamment forte pour que les organismes de tête du ministère (directeurs et directrices du secrétariat général, major général des armées et moi-même) produisent un effort d’analyse de la pertinence des règles de gestion financière, de gestion du personnel civil et militaire, etc. Des propositions seront prochainement présentées au ministre et elles impliqueront forcément un risque que nous nous efforcerons de contrôler a posteriori et de façon proportionnée aux enjeux. Cette culture évolue, mais il faut accélérer le rythme de mutation ».

c. Des relations parfois défaillantes avec les collectivités territoriales

Compte tenu des spécificités de ses missions, le ministère des Armées présente la particularité de gérer lui-même, en toute autonomie, sa politique immobilière. L’ampleur de ses emprises foncières mais aussi la politique active de cessions qu’il mène depuis plusieurs années devraient l’amener à avoir des rapports étroits avec les collectivités territoriales.

Toutefois, force est de constater que le ministère des Armées est fréquemment absent des discussions des principaux documents d’urbanisme tels que les PLU, les PLUI ou encore les SCoT, nuisant par conséquent à la cohérence du développement urbain, au détriment des collectivités territoriales concernées mais également à son propre détriment.

De même, le ministère des Armées n’implique pas forcément au niveau qu’il devrait les collectivités territoriales sur ses projets immobiliers. La directrice de la DTIE a souligné, lors de son audition, que « les relations avec celles-ci étaient étroites pour des projets significatifs, tels que l’hôpital Desgenettes à Lyon ou Robert Picqué à Bordeaux. En revanche, sur les emprises diffuses, les relations sont plus lâches ». La culture de la confidentialité du ministère des armées pourrait expliquer cette situation.

2. Des blocages qui, avec de l’audace, peuvent être levés

a. Améliorer la subsidiarité en privilégiant un strict contrôle a posteriori

Les auditions menées par votre rapporteur ont non seulement permis d’identifier certains points de blocages mais également certaines de leurs solutions. Ainsi en est-il des moyens d’outrepasser la rigidité de la chaîne hiérarchique. Le Major général de la Marine a en effet évoqué « l’expérience menée à Brest, où il a décidé de déléguer et de rendre fongible l’ensemble des crédits qui relèvent de la Marine en matière d’infrastructures : déconcentration, fongibilité, fin de la logique de silo et contrôle a posteriori sont les maîtres-mots de cette expérimentation ». Au-delà de cette expérience, il a indiqué « plusieurs pistes comme la déconcentration d’une partie substantielle (70-80 %) des crédits d’innovation et des crédits de fonctionnement courant au niveau des bases de défense ainsi que la mise à jour du plan MERCATOR pour pousser l’état d’esprit de coopération entre les marins. Cette transformation de l’état d’esprit concerne aussi les états-majors, qui doivent se tourner vers et se mettre au service des forces, en commandant « par l’intention », en allégeant le reporting, en faisant confiance, mais aussi en exerçant avec la plus grande rigueur le contrôle a posteriori, en sanctionnant les erreurs relevées vis-à-vis des intentions exprimées ».

Le général Vincent Pons, sous-chef Plans à l’état-major des armées, n’a pas dit autre chose, faisant d’ailleurs le lien avec ce projet de LPM qui promeut la déconcentration et la subsidiarité : « la déconcentration promue par le projet de LPM permettra également de donner davantage de responsabilités aux chefs de corps, conformément à l’expérimentation en cours au sein de l’armée de Terre. L’exemple de la crise liée au Covid a démontré que confier davantage de responsabilité aux échelons locaux était un atout pour être plus agile. Cette déconcentration doit s’accompagner d’un changement de la nature du contrôle, avec un contrôle a posteriori orienté sur le résultat. ».

b. Développer la culture du risque, pour aller plus vite

Avec la subsidiarité, le développement d’une véritable culture du risque administratif apparaît comme l’autre moyen de lever les blocages. Celle-ci commence toutefois à infuser dans les armées. Comme l’a rappelé le sous-chef Plan, « le chef d’état-major des armées [est] attentif à introduire davantage de culture du risque dans le fonctionnement du ministère [des armées]. Cette prise de risque se matérialise également par le chantier de l’économie de guerre, qui a pour objectif de simplifier les opérations d’armement, en vue de produire plus et plus vite, tout en réduisant les spécifications de certains équipements. La répartition de la responsabilité juridique entre l’autorité technique (DGA) et l’autorité d’emploi (EMA) constitue également un point clé pour réduire les contraintes liées à certaines normes (navigabilité, munitions…) ».

L’économie de guerre vise en effet à aller plus vite lorsque c’est nécessaire car nous devons pouvoir prendre l’initiative sur nos adversaires qui n’attendront pas, le moment venu, que l’ensemble des procédures soient respectées pour menacer ou attaquer nos intérêts. Les armées sont parfaitement conscientes de cette nécessité d’aller plus vite, quitte à prendre plus de risques. Ainsi, tant le chef d’état-major que le Major général de la Marine ont évoqué l’initiative Perseus qui « vise à fédérer les acteurs de l’innovation et à favoriser la rencontre de trois mondes : celui de l’industrie, celui des ingénieurs et de la DGA, et celui des marins. L’objectif est de permettre à ceux qui ont des idées de se rencontrer, pour développer des cas d’usage sur le terrain et les expérimenter dans le monde réel. Le but est de tester, d’apprendre et de s’adapter plus vite ». De son côté, la DGA s’est elle aussi transformée pour aller plus vite. Comme l’a expliqué Emmanuel Chiva, a été mise en place « la force d’acquisition rapide, dont l’objectif est de favoriser le passage à l’échelle des innovations dans des délais rapides (3 ans maximum pour le cycle de développement et d’acquisition) et de procéder rapidement à des achats sur étagère de matériels complexes quand cela est nécessaire. Une dizaine d’opérations ont été identifiées à ce stade (sanitaire, naval…) ».

Votre rapporteur rappelle que cette culture du risque exige tant de certains fonctionnaires civils du ministère des Armées que de certains militaires qu’ils changent non seulement leurs habitudes et procédures internes mais également, voire surtout, leur état d’esprit. En d’autres termes, après avoir été précautionneux, parfois à l’excès, il leur faudra faire preuve d’audace. En la matière, les contrôleurs et les inspecteurs ont un rôle essentiel, d’une part, pour valoriser le pragmatisme et l’efficacité et, d’autre part, pour lutter contre les pratiques qui sclérosent la fluidité et l’efficience des initiatives.

III. Le CHOIX DE PRIVILÉGIER LA COHÉRENCE À la masse ENTRAÎNE DES DÉCALAGES DE CERTAINS PROGRAMMES SANS REMISE EN CAUSE DU FORMAT et DE L’EFFICACITÉ DES ARMÉEs

A. La dissuasion

La dissuasion continue d’être la clé de voûte de notre outil de défense. Elle a également un effet d’entraînement sur l’ensemble de nos capacités. Pour prendre l’exemple du domaine aérien, le major général de l’armée de l’Air et de l’Espace a souligné à votre rapporteur combien l’exigence des missions des forces aériennes stratégiques (FAS) – capacité à pénétrer les espaces aériens ennemis en toutes circonstances – tire vers le haut l’ensemble des capacités de l’armée de l’Air et de l’Espace.

La LPM 2019-2025 a consacré des investissements conséquents au profit du renouvellement de notre outil de dissuasion nucléaire : les crédits de paiement de l’agrégat « dissuasion » sont ainsi passés de 3,2 milliards d’euros en 2018 à plus de 4,6 milliards en 2023, soit une augmentation de près de 44 %.

La LPM 2024-2030 consolidera cette dynamique. Le ministre des Armées a ainsi indiqué en commission que l’enveloppe allouée à la dissuasion représenterait de l’ordre de 13 % des crédits totaux de la LPM en moyenne sur la période de la programmation. Si ce montant inclut certains équipements (notamment les SNLE 3G et les différents missiles) et leur MCO ainsi que des dépenses du titre II (personnels du CEA DAM), il n’intègre pas toutefois le coût de certaines capacités, qui participent également à des missions conventionnelles, tels que les Rafale et les avions ravitailleurs multi-rôles MRTT Phénix.

Ces montants sont à la hauteur de l’enjeu. Ainsi que l’a résumé M. Emmanuel Chiva, délégué général pour l’armement, lors de son audition par votre rapporteur, les programmes en cours de développement assureront la crédibilité de notre dissuasion pour les quarante prochaines années. La LPM 2024-2030 prévoit en effet le renouvellement des deux composantes, et cela concerne aussi bien les porteurs que les missiles. Les principaux programmes sont les suivants :

● Pour la composante aéroportée :

– le missile nucléaire air-sol moyenne portée amélioré (ASMPA) rénové, emporté par les Rafale, dont la première livraison est prévue en 2023 ;

– les missiles air-sol nucléaire de quatrième génération (ASN4G), missile hypervéloce qui sera le successeur de l’ASMPA à horizon 2035 ;

– la poursuite des évolutions du Rafale, avec le passage au standard F4, dont le premier incrément a été qualifié en mars 2023, et le développement du standard F5 ;

– l’augmentation du format des flottes de Rafale (de 100 en 2023 à 137 en 2030 et 185 en 2035) et d’avions ravitailleurs multi-rôles A330 MRTT Phénix (de 12 en 2023 à 15 dès 2030) de l’armée de l’Air et de l’Espace. Ce format reste constant (41 Rafale) pour la Marine nationale.

● Pour la composante océanique :

– le programme SNLE 3G, qui vise à remplacer les quatre SNLE de type « Le Triomphant », pour une première livraison attendue à horizon 2035.

– les travaux de développement et de production du missile M51.3, troisième incrément du missile nucléaire stratégique à têtes multiples, emporté par les SNLE. Illustration de cette logique de modernisation constante, les travaux préparatoires de la quatrième version sont d’ores et déjà engagés.

● Pour les deux composantes :

– la réalisation des infrastructures d’accueil des équipements de la dissuasion, tels que l’accueil des avions ravitailleurs multi-rôles MRTT sur les bases aériennes à vocation nucléaire (BAVN) ou la mise à niveau des installations du port de Cherbourg destinées à la construction et au démantèlement des SNLE.

– les systèmes de transmission nucléaires, avec la réalisation du programme du successeur du système de dernier recours (SYDEREC) et du développement incrémental des systèmes de transmission de la composante nucléaire aéroportée.

– enfin, la mise en œuvre du programme Simulation.

B. LES FORCES CONVENTIONNELLES

1. L’armée de Terre

Au total, les investissements consacrés au renouvellement des capacités de l’armée de Terre s’élèveront à près de dix-huit milliards d’euros sur la période 2024-2030, soit une augmentation de cinq milliards d’euros, par rapport à la précédente loi de programmation militaire (LPM).

Ce budget en nette augmentation témoigne de l’ambition de transformation dont est porteuse la LPM pour nos forces terrestres. La hausse permettra de consolider les parcs de l’armée de Terre, de tirer les premières conséquences du conflit en Ukraine, mais surtout de financer de nouvelles priorités en vue de bâtir l’armée de Terre de demain. En effet, les évolutions du contexte stratégique démontrent la nécessité d’acquérir en plus grande nombre certaines capacités clés, aujourd’hui réduites, et d’accélérer le développement de priorités nouvelles dans les différents champs de conflictualité.

a. La LPM est porteuse d’un projet de transformation profonde de l’armée de Terre

L’armée de Terre connaîtra une modernisation profonde dans les prochaines années, tant du point de vue de ses capacités, que de son organisation.

● L’armée de Terre est au cœur des nouvelles priorités de la LPM. Ces nouvelles priorités sont en premier lieu les capacités drones, le renseignement, la cyberdéfense, la défense sol-air et la robotique terrestre.

Au-delà des capacités interarmées, le projet de LPM prévoit notamment l’acquisition de cinq systèmes de drone tactique (SDT) et vingt-huit vecteurs à horizon 2030, soit cinq vecteurs par système, auxquels s’ajoutent trois vecteurs pour prendre en compte l’attrition et l’instruction, en complément du système de mini-drone de reconnaissance de l’armée de Terre (SMDR). Votre rapporteur a déposé un amendement visant à rectifier l’erreur matérielle qui figurait initialement dans le tableau capacitaire du rapport annexé. L’armement du Système de drone tactique sera accéléré et contribuera, en outre, avec sa charge de renseignement d’origine électromagnétique, à renforcer les capacités de renseignement des forces terrestres. Ensuite, en matière de lutte anti-drones, le rapport annexé prévoit une cible de 12 blindés Serval de lutte anti-drone, en complément des 12 véhicules de l’avant-blindé (VAB) ARLAD (Adaptation Réactive pour la Lutte Anti-Drones) déjà en service. S’y ajouteront 24 Serval dotés de tourelles Mistral pour reconstituer une capacité de défense sol-air terrestre d’accompagnement, dont la nécessité a été mise en lumière par le conflit en Ukraine.

Concernant la robotique terrestre, le programme porté par la LPM a été qualifié de « plus ambitieux programme robotique de l’armée de Terre » par le chef d’état-major de l’armée de Terre. Il vise à doter l’armée de Terre de plateformes polyvalentes terrestres de combat à horizon 2030, en cohérence avec la démarche dite Vulcain.

Enfin, l’armée de Terre ambitionne de devenir un contributeur majeur dans l’espace cyber à travers le renforcement et la création de nouvelles unités, ainsi que la création d’un commandement dédié au numérique et au cyber.

● Au-delà des aspects capacitaires, cette transformation se traduit par une réorganisation d’ampleur de l’armée de Terre. Comme l’a affirmé le chef d’état-major de l’armée de Terre (CEMAT), le Général d’armée Pierre Schill, lors de son audition devant la commission de la Défense « Vaincre sur le champ de bataille ne se réduit pas à emporter des batailles ; vaincre c’est aussi transformer l’armée de Terre. » Au modèle « Au contact » mis en place en 2016, succédera donc le plan « Armée de Terre de combat ».

Dans le cadre de cette réorganisation, il sera procédé à un rééquilibrage des régiments de mêlée au profit du commandement, du soutien, de la logistique et des appuis, ainsi que des nouvelles priorités définies en LPM. De nouveaux commandements seront créés, à l’image du commandement du combat futur, qui aura vocation à éclairer et à dynamiser la transformation capacitaire des forces terrestres.

Le passage à ce nouveau modèle se traduira par une manœuvre en ressources humaines ambitieuse. Plus de 10 000 postes seront transformés. Cette transformation, réalisée presque entièrement à effectif inchangé - la LPM prévoyant la création d’environ 700 postes au profit des forces terrestres - nécessitera donc de renforcer le système de formation de l’armée de Terre. Une part de la manœuvre proviendra en effet de reconversions en interne, et l’autre, de nouveaux recrutements sur des compétences spécialisées.

En particulier, votre rapporteur souhaite saluer la volonté du CEMAT de redonner de l’autonomie aux unités en réintroduisant davantage de subsidiarité. La responsabilisation des chefs de corps, à travers, notamment, l’attribution d’enveloppes pour des achats de toute nature, couplée à des contrôles effectués davantage a posteriori, constituent des initiatives essentielles qui doivent être encouragées.

Source : État-major de l’armée de Terre

b. La LPM tire les conséquences des premières leçons du conflit en Ukraine

Au-delà des drones et de la défense sol-air précédemment évoqués, les premières leçons tirées du conflit en Ukraine trouvent une traduction dans le projet de LPM, d’une part, à travers l’attention portée à la modernisation des capacités d’artillerie longue portée, d’autre part, à travers le renouvellement des capacités de frappe longue portée et, enfin, via l’effort important consenti au profit des munitions, ou encore à travers le renforcement des capacités de franchissement.

● En premier lieu, la LPM fait le choix d’accélérer la modernisation de l’artillerie longue portée. La cible de 109 systèmes de canons Caesar nouvelle génération en 2030, contre 58 Caesar actuellement en parc, constitue dès lors une amélioration d’ordre qualitative, même si le volume cible demeure inchangé par rapport à la précédente loi de programmation militaire.

● En deuxième lieu, l’armée de Terre devrait se doter d’au moins 13 nouveaux systèmes de frappe longue portée d’ici à 2030, afin de remplacer les 9 lance-roquettes unitaires (LRU) actuellement en parc, dont quatre ont été cédés à l’Ukraine et frappés d’obsolescences croissantes. 26 systèmes sont envisagés à horizon 2035. Auditionné par votre rapporteur, le Major général de l’armée de Terre, le Général de corps d’armée Patrice Quevilly, a rappelé qu’il s’agissait d’une « capacité cruciale pour que l’armée de Terre puisse remplir son rôle de Nation cadre. » Deux scenarii sont actuellement à l’étude pour remplacer le LRU : l’achat sur étagère ou le développement accéléré d’une capacité nationale ou européenne. Compte tenu des très forts enjeux de souveraineté associés, votre rapporteur est attaché au développement d’une solution souveraine, tout en veillant à ce qu’elle soit économiquement viable et développée suffisamment rapidement pour répondre aux besoins des forces terrestres.

● Un effort inédit sera, par ailleurs, consenti en faveur des munitions. Ainsi, 2,6 milliards d’euros seront dédiés aux munitions de l’armée de Terre, dont 1,6 milliard aux munitions non complexes, ce qui représente notamment « plus de 16 millions de munitions « petit calibre », 300 000 obus de mortiers, 3 000 missiles moyenne portée, 2 000 munitions télé-opérées. ([14]) » Les efforts devront se poursuivre, avec une vigilance particulière apportée aux munitions de 155mm, compte tenu des cessions consenties à l’Ukraine.

Enfin, les capacités de franchissement, longtemps délaissées, seront renforcées à travers la livraison des premiers engins du combat du génie et des huit premières portières de franchissement SYFRALL.

c. Le décalage dans le temps des cibles de certains programmes d’armement doit permettre de financer les nouvelles priorités et la cohérence d’ensemble des forces terrestres sans remettre en cause la modernisation de l’armée de Terre

Le financement de ces nouvelles priorités et de la cohérence d’ensemble des forces terrestres a pour corollaire un décalage des cibles de certains programmes d’armement. Toutefois, il convient de rappeler que ce décalage dans le temps ne s’apparente pas à un renoncement et ne remet pas en cause la modernisation de l’armée de Terre.

● Le programme Scorpion de modernisation des matériels de l’armée de Terre, constitue le deuxième PEM le plus important en montant avec 8,2 milliards d’euros programmés sur la période 2024-2030, derrière le programme RAFALE.

Le projet de LPM prévoit un recadencement des livraisons pour le Jaguar, le Griffon et le Serval. L’armée de Terre comptera en 2030, 1 345 Griffon, 1 405 Serval et 200 Jaguar, contre respectivement 575, 189 et 60 véhicules en parc à la fin 2023 selon le rapport annexé. Ces décalages de cible au profit du financement de nouvelles priorités sont assumés par le chef d’État-major de l’armée de Terre : « Il faut être réaliste, le lissage des cadences de production SCORPION a été la condition de l’acquisition de capacités alternatives que je juge indispensables et urgentes pour la cohérence de nos forces, avant que l’atteinte des cibles – qui restent prévues au niveau ante - nous permette d’atteindre la masse complète. ([15]) » Selon les informations fournies à votre rapporteur, les décalages des livraisons Scorpion permettront notamment de coordonner l’arrivée de nouveaux blindés avec leur système d’information, les infrastructures d’accueil et les munitions pour s’entraîner, permettant d’en faire une capacité complète. Par ailleurs, les Mortiers Embarqués pour l’Appui au Contact (MEPAC), seront tous livrés entre 2024 et 2028. La pleine capacité Scorpion devrait être atteinte en 2035. Ces décalages seront compensés par le maintien en service des anciens parcs.

● Par ailleurs, 160 chars Leclerc seront rénovés sur un parc de 200 chars à horizon 2030. La rénovation consistera principalement en une pérennisation de leur motorisation, une meilleure protection, une connectivité modernisée (intégration dans la bulle Scorpion) et de nouveaux viseurs.

●Enfin, le projet de LPM prépare l’avenir du char de combat en prévoyant la poursuite du programme MGCS. Le Ministre des Armées a néanmoins exprimé publiquement sa préoccupation quant à l’avancée du programme lors de son audition devant la commission de la Défense ([16]). Dans l’intervalle, le CEMAT a indiqué que son objectif de court terme était de prolonger les Leclerc jusqu’en 2040 ou 2045 en les modernisant. Selon les informations fournies à votre rapporteur, la rénovation à mi-vie plus profonde que prévue du char Leclerc dans le cadre de la LPM vise justement à maîtriser le risque d’un éventuel enlisement du programme MGCS. Le CEMAT a cependant précisé qu’« indépendamment du développement industriel, le programme MGCS nous permet de travailler sur ce que seront les caractéristiques du système de chars futur et les briques technologiques nécessaires. Le système comportera nécessairement une partie robotisée. ([17]) » Votre rapporteur estime que toutes les pistes, y compris celles d’une solution nationale ou d’un élargissement à d’autres partenaires, doivent être étudiées pour ménager une solution de repli dans le cas d’un éventuel enlisement du projet, et que la décision devra être prise rapidement pour garantir l’avenir du char de combat.

● S’agissant de l’aviation légère de l’armée de Terre, les conséquences de décalages de cibles devraient rester mesurées dans l’ensemble. L’objectif du projet de LPM est de remplacer les flottes anciennes, de rationaliser et d’homogénéiser les parcs par segment, à travers, notamment, la finalisation du retrofit pour 13 hélicoptères de reconnaissance et d’attaque TIGRE au standard HAD, la livraison de 20 hélicoptères NH90 Caïman, dont 18 au standard Forces Spéciales, ainsi que des 18 premiers HIL Guépard au profit de l’armée de Terre à l’horizon 2030, remplaçant progressivement le parc des Gazelle. Les 8 Caracal de l’armée de Terre seront transférés à l’armée de l’Air et de l’Espace et la flotte de Puma, vieillissante, retirée du service en fin de programmation. Enfin, le passage de la flotte Tigre au standard 3, développé en coopération avec l’Espagne depuis mars 2022, fait l’objet de réflexions internes au ministère des Armées pour l’adapter au mieux aux besoins et prendre en compte le retour d’expérience des conflits récents.

● La LPM aura, ainsi, des effets concrets sur le quotidien des régiments de l’armée de Terre. Lors de sa visite le 20 avril 2023 dans six régiments de l’armée de Terre, le ministre des Armées, M. Sébastien Lecornu a, par exemple, indiqué que le premier régiment d’infanterie à Sarrebourg, plus vieux régiment de France, bénéficierait d’environ 125 millions d’euros d’investissement, permettant de financer notamment l’arrivée de quarante Griffon et des investissements dans les infrastructures ([18]). Le CEMAT a également précisé que si les régiments d’infanterie auront une taille plus ramassée, ils verront leurs capacités significativement renforcées dans tous les champs avec la création d’une section de mortiers de 120mm et d’une section d’attaque électronique, la mise en place d’unités de munitions télé-opérées et de robots terrestres, ainsi que la densification des capacités anti-char ([19]). En parallèle, les régiments de cavalerie verront leur capacité d’agression, ainsi que leur capacité de renseignement renforcées, à travers notamment, la création de nouvelles unités spécialisées de guerre électronique ou de renseignement technique.

2. La Marine

a. La confirmation de trois programmes structurant de la Marine : porte-avion, sous-marin nucléaire d’attaque et SNLE, et d’un effort particulier sur les munitions

Outre le programme SNLE 3G dédié à la dissuasion (voir supra), le projet de LPM confirme définitivement la construction du porte-avions de nouvelle génération (PANg) qui remplacera le Charles-de-Gaulle en 2038, pour un montant de 5 milliards d’euros (soit la moitié de son coût global estimé).

Cette confirmation de la construction du PANg est essentielle compte tenu du calendrier. En effet, le Charles-de-Gaulle ne pourra être prolongé au-delà de 2038 pour des raisons tenant à ses chaufferies nucléaires qui seront rechargées une dernière fois en 2027-2028 lors de l’ultime arrêt technique majeur. Repousser la décision aurait fait peser un risque majeur de rupture de capacité alors que, maintenant qu’elle est prise, il est possible d’organiser dans les meilleures conditions le « tuilage » entre les deux bâtiments.

Ce choix de construire un nouveau porte-avion n’allait pas de soi et la décision maintenant confirmée continue d’être contestée par certains groupes politiques, toujours avec les mêmes arguments tenant à son coût et à sa prétendue vulnérabilité. Répondant à ceux-ci lors de son audition, le chef d’état-major de la Marine a aussi rappelé que « notre capacité à combattre dans un contexte de haute intensité […] repose sur la capacité à déployer loin et longtemps un groupe aéronaval (GAN) ou un groupe amphibie, avec un niveau de menace caractérisé par le réarmement massif de nos compétiteurs ». Essentiel à la haute intensité, le porte-avions « nous donne une place singulière de nation-cadre parmi nos alliés. Déployer un GAN a indéniablement un effet agrégateur. Au cours des douze dernières années, le Charles de Gaulle a été accompagné, dans ses missions, par des unités de douze nations différentes ». C’est ainsi un moyen puissant de constituer la masse qui peut, dans certaines circonstances, faire défaut à nos armées.

S’agissant des sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) le programme Barracuda, qui les renouvelle complètement, est confirmé à la fois dans son format et son calendrier. Après la mise en service du Suffren en 2022, le deuxième de la série, le Duguay-Trouin doit être livré cet été tandis que les quatre suivants le seront d’ici à 2030.

Enfin, en matière de munition, le Major général de la Marine a souligné, lors de son audition, « les progrès sensibles enregistrés en matière de munitions complexes comme les Aster ou les Exocet. Certes, il y a un creux de disponibilité en raison du tuilage entre les opérations de remotorisation des missiles et l’arrivée des missiles neufs, mais la Marine travaille à le combler, par exemple en internalisant les opérations d’entretien, comme celles de l’Exocet, qui sont faites sur les bases : cela permet de limiter de fait le temps de transport ».

b. Des décalages de programme qui, en principe, n’affectent pas le format de la Marine

La confirmation des trois programmes majeurs susmentionnés – dimensionnant mais au coût très élevé – a toutefois pour contrepartie le décalage de nombreux autres programmes intéressant la Marine, à commencer par un celui d’un autre programme très structurant : les frégates de défense et d’intervention (FDI). Alors que la première – Amiral Ronarc’h, premier bateau entièrement digital, a été mise à l’eau fin 2022, les quatre suivantes ne rejoindront pas la Marine d’ici à 2029, comme initialement prévu. Le projet de LPM ne vise en effet qu’une cible de trois FDI en 2030, les deux dernières étant renvoyées à la LPM suivante.

Ce décalage va obliger la Marine à devoir accomplir, jusqu’à post-2030, ses missions avec un nombre réduit de frégates de premier rang. Pour le Major général de la Marine, toutefois, « le décalage découlant du projet de LPM aura pour conséquence que la 4ème FDI sera livrée en 2031 et la 5ème en 2032 », deux ans plus tard, certes, « mais le format et la cohérence seront respectées. Les conséquences opérationnelles seront atténuées par la rénovation des FLF », les frégates La Fayette. « Ce calendrier offre également l’opportunité d’améliorer encore le niveau d’équipement de ces bâtiments. La question du format à rallier au-delà de la LPM reste ouverte, le bon chiffre, assez largement partagé, c’est 18 ».

Le programme des patrouilleurs hauturiers, qui visait à remplacer d’ici 2027 les patrouilleurs de haute mer (PHM – ex Aviso) et les patrouilleurs de service public (PSP) fera aussi l’objet de décalages. Sept bâtiments seront mis en service d’ici à 2030 sur les dix initialement prévus, cible qui devrait être atteinte, d’après le rapport annexé, en 2035. Ce décalage est un sujet d’attention pour la Marine. Dans l’impossibilité de prolonger ces patrouilleurs – qui ont plus de quarante ans, coûtent cher en MCO et sont limités à mer 5, la Marine fera face à ce décalage en s’appuyant sur l’arrivée des POM dans les territoires d’Outre-mer, « qui devraient permettre de rapatrier en métropole des patrouilleurs actuellement stationnés dans les Outre-mer (Arago et Malin) qu’il faudra prolonger avec les mêmes risques que ceux associés aux PHM ».

Il est important de préciser que les PH ont des capacités bien supérieures à celles du PHM et que l’arrivée de sept de ces bâtiments au sein de la flotte au cours de cette LPM va considérablement renforcer notre dispositif de maîtrise de l’espace aéromaritime sur les faces Atlantique et Méditerranée. En outre, ce dispositif bénéficiera également d’un effort important en matière de drones, notamment aériens et sous-marins.

Enfin, plusieurs autres programmes significatifs font également l’objet du décalage plus ou moins important de leur cible 2030. Sont particulièrement significatifs :

– en matière de guerre des mines, la cible finale de huit modules de lutte contre les mines est confirmée mais décalée post 2030 (six seront néanmoins opérationnels en 2030) ; de même pour les bâtiments bases de plongeurs démineurs, la cible de cinq sera atteinte post 2030 avec trois unités livrées sur la période. Enfin, s’agissant des bâtiments de guerre des mines, leur nombre – six – reste le même mais seuls trois d’entre eux seront en service en 2030 ;

– le quatrième bâtiment ravitailleur de forces (BRF), prévu pour 2029, est renvoyé à la prochaine LPM, retardant d’autant le retour de la flotte logistique de la Marine à sa pleine capacité, perdue en 2015 avec le désarmement du pétrolier-ravitailleur Meuse ;

3. L’armée de l’Air et de l’Espace

La LPM 2019-2025 a consolidé des programmes structurants pour l’armée de l’Air et de l’Espace, avec notamment le renouvellement du segment de l’aviation de transport, autour du couple A400M-A330 MRTT Phénix.

Le projet de LPM 2024-2030 poursuit cette dynamique, tout en mettant l’accès sur l’homogénéisation de la flotte de chasse, et en consolidant les segments qui ont été les « parents pauvres » des dernières programmations (munitions, défense sol-air, équipement missionnels…).

a. Une aviation de chasse en route vers le tout-Rafale

● Le projet de LPM relance tout d’abord la dynamique vers le « tout-Rafale ». Alors que l’armée de l’Air et de l’Espace n’avait pas réceptionné de nouvel avion entre novembre 2018 et décembre 2022, ce sont plus 45 Rafale qui sont prévus d’être livrés sur la période de la programmation. L’importance de cette ambition est illustrée par le fait que l’acquisition de Rafale constituera le programme à effet majeur (PEM) le mieux doté budgétairement sur la période de la programmation, avec plus de neuf milliards d’euros de crédits de paiement programmés à ce titre.

La flotte de l’armée de l’Air et de l’Espace sera ainsi portée à 137 Rafale en 2030, compte tenu des 17 Rafale qui seront prélevés sur le parc pour les besoins export sur la même période. L’objectif à terminaison de 185 Rafale Air est en outre réaffirmé, bien que décalé en 2035 pour financer les nouvelles priorités. Ce format est en outre cohérent avec les contrats opérationnels de l’armée de l’Air et de l’Espace, bien qu’il s’agisse de « la limite basse », comme l’a reconnu le major général de l’armée de l’Air et de l’Espace lors de son audition. Les contrats opérationnels figurant dans le rapport annexé au projet de loi prévoient notamment la projection de 40 avions de chasse dans le cadre d’un engagement majeur.

● La dynamique vers le « tout-Rafale » a pour corollaire la réduction progressive de la flotte de Mirage 2000. Dans le prolongement du retrait des Mirage 2000 C en 2022, les Mirage 2000-5 seront retirés du service en 2028 comme prévu. La reprise des livraisons des Rafale permettra de compenser le retrait de ces avions utilisés principalement dans le cadre de la posture permanente de sûreté aérienne. La fin de service des Mirage 2000 D rénovés est quant à elle confirmée en 2035. Il est vraisemblable que les M2000D continuent jusqu’à cette date d’être utilement employés sur des théâtres d’opérations asymétriques, dans le cadre de missions d’appui au sol, notamment en Afrique. Le projet de LPM prévoit enfin une légère baisse de la cible des M2000 D rénovés (48 au lieu de 55), ce qui est logique compte tenu du format retenu de 185 avions de chasse et de la montée en puissance des livraisons Rafale.

● Au-delà de l’augmentation du format de la flotte Rafale, la programmation traduit un effort conséquent sur le plan qualitatif, puisque les Rafale livrés le seront au standard F4. Ce nouveau standard, divisé en trois incréments, apportera des évolutions capacitaires majeures dans le domaine du combat aérien : viseur de casque ; améliorations de la conduite de tir pour l’utilisation du missile Meteor ; intégration de l’armement AASM 1 000 kg à guidage laser/GPS ; capacité de connectivité accrue ; amélioration de la survivabilité en matière de guerre électronique. Les montants programmés au titre de ce changement de standard, soit 2,4 milliards d’euros sur la période 2024-2030, démontrent son importance. Illustration du caractère incrémental du développement du Rafale, les travaux de préparation du standard F5 commenceront quant à eux dès 2023. Ce standard permettra de faire pleinement entrer l’aviation de chasse dans l’ère du combat aérien collaboratif. Les avions au standard F5 emporteront en outre le futur missile ASN4G de la composante nucléaire aéroportée.

● Enfin, le projet de LPM prépare l’avenir de l’aviation de chasse avec la poursuite du programme franco-allemand-espagnol SCAF. La phase I B, qui doit se clôturer en 2025, permettra de définir l’architecture finale du SCAF (capacités de l’avion, typologie des drones d’accompagnement…). L’un des choix structurants sur lesquels la France devra se positionner, selon les indications du major général de l’armée de l’Air et de l’Espace lors de son audition par votre rapporteur, est de déterminer si l’on développe plusieurs versions de l’avion, à l’instar du Rafale (monoplace, biplace et versions Marine), ou si l’on adopte une seule version, ce qui nécessitera notamment des ajustements d’emploi pour les forces aériennes stratégiques. L’ambition de ce programme est illustrée par les crédits dédiés à ce PEM pour la période 2024-2030 : 3,8 milliards d’euros, soit le quatrième programme le mieux doté budgétairement, juste après le programme Scorpion et le porte-avions de nouvelle génération.

Au total, les investissements consacrés au renouvellement des capacités de notre aviation de combat s’élèveront à près 19 milliards d’euros sur la période 2024-2030 (acquisitions Rafale, nouveau standard, SCAF, équipements missionnels…), ce qui témoigne de l’ambition dont est porteuse cette LPM pour notre aviation de chasse.

b. La consolidation des autres flottes

● Sur le segment de l’aviation de transport, la conversion en format MRTT des trois A 330 livrés dans le cadre du plan de soutien à l’aéronautique permettra le retrait des vieux C-135 dès 2025. La flotte d’avions ravitailleurs de l’armée de l’Air et de l’Espace passera donc au « tout-MRTT ». En outre, l’avion ravitailleur multi-rôles MRTT bénéficiera au cours de la prochaine programmation d’évolutions de son standard, avec des travaux de modernisation dans le domaine de la connectivité, de l’autoprotection et de la résilience de ses moyens de navigation, en cohérence avec les évolutions du Rafale, ainsi que l’a annoncé le chef d’état-major de l’armée de l’Air et de l’Espace dans son audition devant la commission de la défense ([20]).

● La flotte d’A400M continuera de monter en puissance, avec la livraison de 12 A400M entre 2024 et 2030, en vue d’atteindre la cible d’au moins 35 appareils. Ce format de 35 A400M constitue un seuil et peut être amené à évoluer en fonction de l’évolution de l’inflation et de l’exportation de ces avions, ainsi que l’a confirmé le ministre des Armées lors de son audition devant la commission. La poursuite de la montée en puissance de notre flotte d’A 400M représente un effort financier important, puisque plus de 3,4 milliards d’euros de crédits de paiement seront alloués à ce seul programme pour la période de la programmation.

Cet appareil constitue de l’aveu unanime un véritable game changer pour les capacités de projection de nos forces, ainsi que l’a rappelé tout récemment l’opération d’évacuation Sagittaire au Soudan, qui a nécessité sept rotations d’A400M entre le Soudan et Djibouti. Grâce à cette capacité, comme l’a relevé le chef d’état-major de l’armée de l’Air et de l’Espace, « nous serons en mesure [en 2030] de transporter cinq fois plus de fret avec deux fois moins d’avions qu’en 2012 » ([21]). La consolidation de la flotte d’A400M permettra également de déployer des appareils dans les territoires d’Outre-mer de façon plus permanente qu’à l’heure actuelle, comme l’a confirmé le chef de la division emploi des forces de l’état-major des armées lors de son audition par votre rapporteur.

● Pour assurer le renouvellement de l’aviation de transport tactique, l’armée de l’Air et de l’Espace compte s’appuyer sur le programme européen du futur cargo médian (Future Mid-Size Tactical Cargo ou « FMTC »). Ce programme permettrait de remplacer les C-130H et les Casa, qui seront retirés du service lors de la prochaine décennie. Cet avion pourrait être une sorte d’« A200M », doté des mêmes moteurs que l’A400M, ainsi que l’a indiqué à votre rapporteur le major général de l’armée de l’Air et de l’Espace. Une version spécifique aux forces spéciales pourrait également être conçue.

● Enfin, s’agissant du parc des hélicoptères, la LPM 2024-2030 permettra l’homogénéisation du segment hélicoptères de manœuvre, avec le remplacement tant attendu de la vieille flotte des Puma (40 ans de moyenne d’âge) par des Caracal : les huit Caracal qui seront livrés dans le cadre du plan de soutien à l’aéronautique (2024-2036) seront en effet rejoints par le transfert de huit Caracal de l’armée de Terre. La modernisation du Caracal (rénovation à mi-vie) n’est toutefois pas envisagée par le projet de LPM et devrait donc être réalisée postérieurement à 2030. Sur le segment des hélicoptères légers, les livraisons prévisionnelles du programme HIL (hélicoptères interarmées légers) ne permettront de remplacer les Fennec, qui assurent la posture permanente de sûreté aérienne, qu’après 2030.

c. La montée en puissance de segments délaissés lors des précédentes programmations

● L’accent mis sur la « cohérence » par le projet de LPM se décline également pour le segment de l’aviation de chasse, à travers deux axes principaux.

Le premier axe est le recomplètement des munitions. L’armée de l’Air et de l’Espace bénéficiera de 7 milliards d’euros sur les 12 prévus par la LPM au titre de l’acquisition de munitions. Ces ressources permettront un accroissement inédit des stocks de munitions complexes, ainsi que l’a révélé le chef d’état-major de l’armée de l’air et de son espace : « le nombre de missiles Aster et Mica sera presque doublé d’ici à 2030, tandis que plus de 100 missiles Meteor seront livrés sur la même période » ([22]).

Au titre des munitions, la LPM 2024-2030 permettra également de développer des capacités de destruction des défenses anti-aériennes ennemies dites « SEAD » ([23]), arme indispensable dans le domaine de l’entrée en premier, à travers deux programmes : dans un premier temps, le programme A2SF (armement air-sol du futur), pour une première capacité courte et moyenne portée anti-missiles ; dans un second temps, le programme FMAN, qui développera une capacité de longue portée. Ainsi que l’a souligné le général Stéphane Mille, « le standard F5 permettra de disposer de toutes les capacités SEAD, même si les premières briques seront disponibles dans les développements à venir du standard F4 » ([24]).

Le second axe est l’augmentation des équipements dits « missionnels » des avions de chasse. Le nombre de radars à antennes actives AESA triplera au cours de la période de programmation, en passant de 25 à 75. De même, les « pods Talios », des nacelles optroniques de désignation laser, verront leurs livraisons accélérées avec une cible de 51 pods dès 2026, de sorte qu’ « aucune patrouille ne décollera sans pods Talios, alors qu’aujourd’hui nous nous agitons beaucoup pour en avoir un au bon endroit et au bon moment » ([25]). Le rehaussement du format de tels équipements était particulièrement attendu par les aviateurs, tant ils s’avèrent indispensables en missions et permettent d’exploiter pleinement le potentiel offert par le Rafale.

● L’armée de l’Air et de l’Espace est également au cœur de deux priorités capacitaires du projet de LPM : les drones et la défense sol-air.

Sur le segment des drones, les Reaper seront enfin dotés d’une capacité de renseignement électromagnétique. En outre, les conditions d’emploi du Reaper pourraient évoluer, puisque des réflexions sont en cours sur le déploiement d’un drone Reaper en Polynésie, ainsi que l’a souligné le général Yves Métayer, chef de la division emploi à l’état-major des armées, lors de son audition par votre rapporteur. La LPM 2024-2030 permettra également le développement de l’Eurodrone, qui permettra de disposer d’une capacité souveraine européenne de drone MALE, au potentiel important. Les forces spéciales Air se verront dotés de mini-drones pour les missions de reconnaissance (systèmes Skylark, système de mini-drones de reconnaissance « SMDR »). L’utilisation de mini-drones jouera également un rôle important pour la protection des bases aériennes : « On peut s’attendre à voir, dans les années à venir, tous les soldats affectés à la protection de nos bases aériennes dotés d’un minidrone à la ceinture » ([26]).

S’agissant de la défense sol-air, l’armée de l’Air et de l’Espace verra l’ensemble de ses capacités renouvelées, avec l’arrivée d’une nouvelle génération d’équipements : pour la courte portée, le VL MICA remplacera le Crotale, tandis que, pour la moyenne portée, la programmation verra l’arrivée de la nouvelle génération du système sol-air moyenne portée terrestre (SAMP/T NG), aux performances décuplées, « avec une couverture trois fois supérieure à celle de l’actuel [système] » ([27]). Le SAMP/T NG sera notamment équipé du missile Aster 30B1 NT. Sur le plan quantitatif, la LPM 2024-2030 prévoit une augmentation de 50 % de la capacité de moyenne portée entre 2030 et 2035, avec douze SAMP/T NG en 2035.

Un tel renouvellement capacitaire du système de défense sol-air est essentiel pour être en mesure de protéger non seulement des sites statiques stratégiques (bases à vocation nucléaires), mais également un PC d’une division de l’armée de Terre en opérations, comme l’a rappelé le major général de l’armée de l’Air et de l’Espace lors de son audition par votre rapporteur.

C. LES NOUVEAUX ESPACES DE CONFLICTUALITÉ

1. L’espace

Sous la LPM 2019-2025, la publication de la « stratégie spatiale de défense » en 2019 avait entraîné une accélération des investissements dans le domaine du spatial militaire, qui a été l’une des priorités de l’actualisation de la LPM en 2021.

Le projet de LPM 2024-2035 consolide et amplifie cette dynamique, en consacrant l’espace comme un des neuf axes d’« efforts prioritaires pour les armées du futur », avec une enveloppe de six milliards d’euros consacrée sur la période, soit une augmentation de 45 % eu égard à la précédente programmation, selon le ministre des Armées. Cette montée en puissance concerne aussi bien (i) l’action depuis l’espace, (ii) l’action vers l’espace que (iii) l’action dans l’espace.

● En matière d’action depuis l’espace, la LPM 2024-2030 permettra d’assurer le renouvellement de nos capacités dans le domaine satellitaire :

– La capacité d’observation spatiale optique bénéficiera du lancement du troisième satellite CSO en début de programmation, puis du développement et de la mise en orbite de la nouvelle génération de satellites de renseignement image, dans le cadre du programme Iris. Cette nouvelle capacité permettra notamment d’améliorer et d’augmenter la quantité et la qualité des images recueillies ;

– La capacité de renseignement d’origine électromagnétique sera consolidée, avec le développement et la mise en orbites, d’ici 2029, du successeur de la constellation CERES. Il convient de rappeler que la France est l’une des rares nations dans le monde à maîtriser ce type de capacités ;

– Enfin, la capacité de télécommunication militaire, mise en œuvre actuellement par les deux satellites Syracuse IV, sera complétée par les services offerts par constellation de connectivité sécurisée et multi-orbites européennes Iris. L’appui sur les orbites basses permettra d’obtenir une meilleure latence, ce qui est fondamental pour le futur cloud de combat.

Dans ce contexte, la mise en orbite d’un troisième satellite Syracuse IV n’a pas été jugée fondamentale et ne fait donc pas partie de la programmation, comme l’a rappelé le chef d’état-major de l’armée de l’Air et de l’Espace lors de son audition : « S’agissant des satellites Syracuse 4, les évolutions dans le domaine de l’espace sont très rapides : les grands programmes, c’est très bien ; l’agilité du new space, c’est très bien aussi. Nous avons, à une époque, imaginé d’énormes satellites en orbite géostationnaire. Mais les constellations qui évoluent en orbite basse ont aussi des avantages. Les deux sont complémentaires pour assurer l’efficacité et la redondance dont les armées ont besoin. Mettre tous nos objets sur l’orbite géostationnaire serait à mon sens dangereux. Le temps de latence, c’est-à-dire le temps nécessaire pour transmettre une information à un autre vecteur de la patrouille, est plus important s’il faut monter en orbite géostationnaire puis redescendre. Ce delta n’est pas important à l’échelle de notre réunion, mais pour des systèmes comme le SCAF, il est colossal (…) Nous avons opéré des choix, et je crois que la complémentarité des orbites est indispensable dans le monde de demain » ([28]).

● S’agissant de l’action vers l’espace, la priorité sera le développement du successeur du radar de surveillance spatiale Graves (Grand réseau adapté à la veille spatiale). Le radar Graves NG aura une capacité de détection accrue, afin de garantir notre autonomie d’appréciation en matière de connaissance de la situation spatiale. Celle-ci sera également assurée par la location de services spatiaux auprès des industriels.

● Le développement de nos moyens d’action dans l’espace constitue un des axes forts de la LPM, à travers :

– Le développement d’un démonstrateur de patrouilleur guetteur en orbite géostationnaire (programmes Yoda puis Egide), mais aussi en orbite basse, à travers la création du programme « action Leo » pour une première capacité dès 2025.

– Le développement de démonstrateurs laser, avec les projets d’action vers l’espace Bloomlase et dans l’espace Flamhe. Une première capacité est là encore attendue en 2025.

– La constitution d’une capacité opérationnelle de commandement et de contrôle des opérations spatiales, avec le système Astreos (appareil structuré de traitement élaboré des opérations spatiales) qui sera mis en place dès 2025, pour une pleine capacité opérationnelle à l’horizon 2030.

L’inauguration du bâtiment du commandement de l’espace (CDE) à Toulouse, prévue en 2025, symbolisera la montée en puissance du centre de commandement, de contrôle, de communication et de calcul des opérations spatiales (C4OS).

Le caractère stratégique du spatial militaire est également illustré par son intégration inédite dans les contrats opérationnels de nos armées. La « posture permanente de protection élargie » définie dans le rapport annexé au projet de loi inclut en effet désormais une « posture de protection spatiale ». Celle-ci emporte l’exigence d’être en mesure de défendre nos intérêts nationaux dans l’espace, y compris de manière active.

Enfin, la LPM 2024-2030 permettra d’adapter notre dispositif juridique aux évolutions que connait le milieu spatial. L’article 28 du projet de loi prévoit ainsi (voir section du rapport sur l’examen des articles) :

– la ratification de l’ordonnance n° 2022-232 du 23 février 2022, qui crée un cadre spécifique aux opérations spatiales militaires conduites par l’État ;

– l’adaptation de la loi du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales, afin d’adapter celles-ci aux constellations de satellites et aux lanceurs réutilisables.

2. Les fonds marins

La présentation par la ministre des Armées, le 16 février 2022, d’une stratégie de maîtrise des fonds marins (MFM) a mis en lumière à la fois les nouveaux enjeux de défense dans ce milieu immense, largement inconnu, opaque aux ondes électromagnétiques et, de ce fait, très exposé aux menaces hybrides, et les moyens nécessaires pour y faire face, moyens dont notre pays ne dispose pas actuellement.

C’est pourquoi elle a fixé comme objectif de le doter d’une capacité de connaître, surveiller et agir dans les fonds marins, c’est-à-dire jusqu’à 6 000 mètres de profondeur, basée sur une technologie souveraine développée dans le cadre du programme d’investissement France 2030. En d’autres termes, les dépenses de recherche et développement des futurs robots et drones ne relèveront pas de la future LPM qui ne prendra en compte que leur coût d’acquisition et autres coûts de la MFM tel que le MCO, l’adaptation des bâtiments, les infrastructures (y compris numériques) ou encore le recrutement et la formation des personnels nécessaires.

Dans l’attente de ces équipements, une capacité exploratoire est mise en œuvre, permettant à la Marine d’accomplir ses missions mais également d’affiner ses besoins. Elle repose sur la location de robots et de drones, qui a commencé dès 2022 avec la location de l’AUV norvégien Hugin – capable de descendre à 6 000 mètres, et la location en 2023 d’un ROV permettant de descendre à 4 000 mètres. Selon la stratégie ministérielle, l’objectif était, en 2025, d’un ROV et d’un AUV capable de descendre à 3 000 mètres (moyen fonds) et d’un ROV et d’un AVU capable de descendre à 6 000 mètres, capacités doublées en 2028 pour disposer, à Toulon et à Brest, deux tandems AUV/ROV, moyens et grands fonds.

La LPM confirme, dans le rapport annexé, l’acquisition d’une « capacité moyen et grand fond » d’ici à 2030. Les auditions, notamment celle du chef d’état-major de la Marine, ont permis d’affiner cette ambition qui apparaît d’ores et déjà décalée d’un an, 2026 et 2029, sans plus de précision pour la suite, le rapport annexé ne parlant que d’une « poursuite des incréments ».

Est également confirmé le programme CHOF (capacité hydrographique et océanographique du futur), qui vise à renouveler les capacités du Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM). Celui-ci serait désormais doté de deux bâtiments hydrographiques de nouvelle génération capables, notamment, de mettre en œuvre des drones sous-marins, notamment les drones MFM. Ils devraient entrer en service d’ici à 2030.

3. Le cyber

Le projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 prévoit un effort financier conséquent de 4 milliards d’euros sur la période de la programmation pour la cyberdéfense, érigée en domaine prioritaire au même titre, entre autres, que l’espace, le renseignement ou la défense sol-air. À titre de comparaison, le budget dédié à la cyberdéfense dans la loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025 s’élevait à 1,6 milliard d’euros, soit une hausse de 150 % dans le projet de loi.

Ce budget inédit est le fruit d’un travail conduit par le ministère pour tracer les orientations capacitaires dans le domaine de la cyberdéfense à l’horizon 2030 sur la base d’un schéma directeur mis à jour en juin 2021 et d’une programmation des ressources jusqu’en 2027. L’état-major des armées, en s’appuyant sur le commandement de la cyberdéfense, a déterminé les besoins opérationnels, tandis que le cadrage physico-financier a été élaboré conjointement avec la Direction générale de l’armement.

Ce budget permettra au ministère des Armées de renouveler ses capacités cyber existantes et d’en acquérir de nouvelles. À cet égard, sur les 4 milliards d’euros, environ 3,7 milliards d’euros seront consacrés aux programmes à effet majeur, qui relèvent du programme 146 « Équipement des forces ». Plus précisément, l’effort financier total se répartit principalement entre trois catégories de domaines :

– le domaine de la cyber-protection, à hauteur de 1,6 milliard d’euros, pour, d’une part, le renouvellement des chiffreurs militaires afin de garantir l’inviolabilité des données, notre souveraineté numérique et faire face à l’arrivée du quantique, et, d’autre part, le développement de systèmes de communication sécurisés permettant l’échange d’informations sensibles et classifiées entre les différents sites du ministère et avec ses partenaires. Ces efforts constitueront le socle de sécurité rendant possible la réalisation d’opérations interarmées et interalliées ;

– le domaine de la lutte informatique défensive, à hauteur de 1 milliard d’euros, pour l’extension des capacités de surveillance à l’ensemble du périmètre du ministère par le développement et l’acquisition de sondes pour tous les systèmes d’information et les systèmes d’armes, ainsi que pour l’acquisition de capacités de détection et d’investigation dans une optique d’entraînement des personnels spécialisés et de capacités de réponse aux incidents informatiques. En outre, ce budget permettra de mettre en cohérence les pratiques, les procédures et les équipements des trois armées en ce domaine, afin de garantir au chef d’état-major des armées une liberté d’action et de renforcer le pilotage au niveau stratégique ;

– et les nouveaux domaines de lutte que sont la lutte informatique offensive et la lutte informatique d’influence, à hauteur de 1,4 milliard d’euros, pour la diversification des capacités militaires en vue de leur intégration par les armées en opérations.

Il ne faut toutefois pas se limiter au budget du patch cyber pour apprécier l’effort global du ministère. À titre d’exemple, le budget dédié à la transformation numérique du ministère, à hauteur de 8 milliards d’euros, contribuera au renforcement de la résilience des systèmes d’information. Il en ira de même pour l’innovation de défense, dont le budget contribuera à la cyberdéfense.

En outre, un effort conséquent sera également réalisé par le ministère en termes de ressources humaines. 953 équivalents temps plein seront dédiés au domaine de la cyberdéfense sur la période de la programmation, soit 15 % des 6 300 équivalents temps plein du schéma d’emplois du projet de loi. La cible d’effectifs du domaine de la cyberdéfense constitue en effet une priorité politique et opérationnelle, qui s’inscrit, du reste, dans le contexte national d’une croissance des recrutements dans les métiers du numérique. Plusieurs mesures fortes ont été prises depuis 2017 pour répondre à ce défi, sous la supervision du Comité de suivi de la ressource cyber, qui réunit les acteurs du ministère concernés tous les semestres afin d’identifier, partager et piloter les mesures d’attractivité et de fidélisation à adopter en matière de rémunération et de valorisation des parcours de carrière.

Enfin, une filière d’excellence, complémentaire du pôle d’excellence cyber sera créée pour structurer, autour de l’École polytechnique, des contenus, des méthodes et des équipes académiques au bénéfice des missions confiées au ministère des Armées dans le domaine de la cyberdéfense pour développer une expertise de classe mondiale, renforcer la diversification des profils en entrée (et particulièrement le taux de féminisation), l’innovation pédagogique, la fidélisation en sortie de cursus et l’attractivité du ministère auprès de ces étudiants.

Mais au-delà des moyens financiers et humains, un effort particulier sera fait pour adapter les modalités et les niveaux d’action de la cyberdéfense. En effet, si certaines actions peuvent être conduites de loin dans le cyberespace, d’autres nécessitent d’être à proximité des cibles, en particulier dans le domaine de la guerre électronique pour les capacités de brouillage. Or, comme l’indiquait le commandant de la cyberdéfense, dans le domaine de la lutte informatique offensive et de la lutte informatique d’influence, il convient de « descendre d’un niveau car si le niveau stratégique est bien construit, [il faut] désormais mieux appuyer les armées au niveau tactique afin d’agir sur le terrain au plus près de l’ennemi » ([29]). Le commandant de la cyberdéfense indiquait également lors de son audition devant la commission de la Défense nationale et des forces armées qu’il souhaitait « descendre vers les échelons opératif et tactique [en matière de lutte informatique offensive et de lutte informatique d’influence], pour mieux appuyer les armées avec les outils et les capacités [que le ministère des Armées a] développés » ([30]).

D. Un effort inÉdit au profit de l’innovation de dÉfense

Votre rapporteur salue que le projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 prévoit un budget inédit de 10 milliards d’euros pour l’innovation de défense, également érigée en domaine prioritaire pour nos armées. La création de l’Agence de l’innovation de défense (AID) en septembre 2018 avait déjà permis de fédérer les initiatives du ministère en assurant la coordination et la cohérence de l’ensemble des démarches d’innovation. Avec ce budget inédit de 10 milliards d’euros, le ministère des Armées fait preuve d’une cohérence salutaire avec les ambitions fixées en ce domaine dans la loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025. En effet, l’innovation de défense, dont le budget a augmenté de manière progressive et sans discontinuer pour atteindre un milliard d’euros en crédits de paiement en 2022, était déjà un des axes prioritaires du ministère dans le cadre de cette loi de programmation. L’Agence a ainsi pu poursuivre ses travaux d’innovation technologique sur le temps long et capter des innovations, notamment issues du secteur civil, de manière agile.

Le budget consacré à l’innovation de défense dans le projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 se décompose de la manière suivante :

– environ 7 milliards d’euros sur la période de la programmation seront consacrés aux études amont ([31]) (hors dissuasion ([32])), soit environ 1 milliard d’euros par an en moyenne ;

– un peu moins de 3 milliards d’euros sur la période de la programmation seront consacrés aux subventions pour charge de service public des deux opérateurs et des cinq écoles sous tutelle de la Direction générale de l’armement (l’Office national d’études et de recherches aérospatiales, l’Institut franco-allemand de recherches de Saint-Louis, l’École polytechnique, l’Institut polytechnique de Paris, ISAE-Supaéro, l’École nationale supérieure de techniques avancées de Paris et l’École nationale supérieure de techniques avancées de Bretagne) ;

– et quelques dizaines de millions d’euros par an seront consacrées aux études prospectives et stratégiques, gérées par la Direction générale des relations internationales et de la stratégie, et aux études opérationnelles et technico-opérationnelles, gérées par l’état-major des armées.

Le budget consacré aux études amont servira notamment à financer des démonstrateurs technico-opérationnels dans les huit domaines prioritaires suivants, définis à ce stade mais susceptibles d’évoluer au gré des ruptures technologiques, à hauteur de 1 à 1,4 milliard d’euros sur la période de la programmation :

– les armes à énergie dirigée ;

– l’hypervélocité ;

– l’intelligence artificielle et les systèmes autonomes (robotique, drones, espace) ;

– le spectre électromagnétique et la guerre électronique étendue ;

– les capteurs à l’ère des technologies quantiques ;

– les nouvelles technologies de l’énergie (y compris le nucléaire) ;

– les technologies de discrétion et de furtivité ;

– et le calcul quantique.

Par ailleurs, des analyses technico-opérationnelles seront conduites pour affiner les besoins sur les thématiques suivantes :

– les systèmes de protection active ;

– l’hydrogène et les biocarburants ;

– la transition vers la cryptographie post-quantique ;

– les canons électromagnétiques et les armes à énergie dirigée ;

– l’hélicoptère de combat du futur ;

– et l’avion spatial.

L’innovation de défense ne sera pas financée exclusivement sur le budget de 10 milliards d’euros arrêté dans le projet de loi. En effet, à titre d’exemple, les recherches dans le domaine de l’ordinateur quantique ne seront pas financées par le budget du ministère des Armées consacré à l’innovation de défense. Toutefois, l’AID participera à la stratégie nationale pour les technologies quantiques dans le cadre du plan d’investissement France 2030. En outre, dans le domaine du calcul quantique, l’Agence travaillera en partenariat avec le secrétariat général pour l’investissement, qui relève des services de la Première ministre, pour financer le franchissement de niveaux de maturité technologiques de start-ups d’ores et déjà soutenues par l’Agence comme Pasqal ou Quandela. L’Agence profitera également des opportunités de financements communs dans le cadre de coopérations internationales, comme elle le fait actuellement, par exemple, dans le domaine du New Space avec un projet de démonstrateur d’un satellite hyper-spectral géostationnaire.

Le document de référence de l’orientation de l’innovation de défense pour la période 2024-2029, en cours d’élaboration, déclinera les orientations de l’innovation de défense suivant les quatre modes d’action envisagés suivants :

– l’appui sur des démonstrateurs d’envergure pour accélérer le développement en boucle courte ;

– l’exploration des technologies de rupture très amont ;

– le soutien des filières critiques et le renforcement de la souveraineté ;

– et l’ouverture à des nouveaux modes de captation afin d’accélérer les passages à l’échelle opérationnels.

L’Agence devra bénéficier d’une hausse de ses effectifs pour faire face aux défis qui l’attendent. Elle comprend aujourd’hui 110 personnels ([33]) , dont plus des deux tiers sont des personnels civils (ingénieurs, fonctionnaires, anciens entrepreneurs, etc). Au titre du projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030, l’Agence a demandé à la Direction générale de l’armement ([34]) d’augmenter ses effectifs pour faire face à bénéficier d’une augmentation de ses effectifs pour faire face aux enjeux dans trois nouveaux domaines de conflictualité (quantique, spatial et guerre cognitive), pour lesquels l’Agence et la DGA ne sont pas encore suffisamment dimensionnées. Au total, l’Agence a exprimé le souhait de voir ses effectifs augmenter de l’ordre de 15 à 20 équivalents temps plein sur la période de la programmation ([35]).

IV. la prÉparation au combat

A. La prÉparation opÉrationnelle

Le niveau de préparation opérationnelle des forces armées conditionne la cohérence d’ensemble de notre modèle d’armée. En effet, rien ne sert d’acquérir de nouvelles capacités si les armées n’ont pas les moyens de s’entraîner sur ces mêmes matériels. Le projet de LPM prévoit d’abord une hausse qualitative puis quantitative du niveau de préparation opérationnelle. Le rapport annexé présente également des normes d’entraînement en partie révisées.

1. Le rehaussement qualitatif de la préparation opérationnelle

Dans un premier temps, le rapport annexé prévoit que les niveaux d’activité seront stabilisés et la préparation opérationnelle sera renforcée qualitativement en visant des entraînements dans le « haut du spectre ».

Pour atteindre des standards de préparation opérationnelle adaptés à un conflit de haute intensité, le durcissement de la préparation opérationnelle déjà entrepris se poursuivra sur la période de la programmation, couplé à une prise en compte croissance des enjeux multi-milieux et multi-champs (M2MC) dans la conception des entraînements, ainsi que la participation à des exercices à plus grande échelle comme l’exercice ORION.

La simulation complétera la préparation opérationnelle réalisée sur matériels majeurs, sans s’y substituer entièrement, pour une capitalisation plus rapide des savoir-faire. Elle contribuera également à l’amélioration de la qualité et du réalisme de la préparation opérationnelle. Comme l’a précisé le chef d’état-major de l’armée de l’Air et de l’Espace « des investissements importants serviront à la généralisation de la simulation massive en réseau, qui permettra de connecter l’ensemble des simulateurs afin de simuler des missions complexes et de mettre en œuvre des moyens LVC – live, virtual, constructive. Les équipages pourront ainsi combiner activité réelle et activité simulée et s’entraîner de manière plus réaliste à la haute intensité. » Comme identifié dans des précédents rapports parlementaires, une vigilance particulière devra néanmoins être apportée à la mise au standard des simulateurs au même rythme que le renouvellement des matériels, en particulier s’agissant du simulateur Rafale ou du système de simulation Scorpion.

Les infrastructures de préparation opérationnelle feront également l’objet d’un effort dans le cadre de la LPM. Par exemple, l’armée de Terre poursuivra la modernisation de ses infrastructures à travers le plan d’Amélioration de la Préparation Opérationnelle Globale par les Espaces d’Entraînement (APOGEE).

Enfin, une demande récurrente des forces armées consiste à pouvoir s’entraîner davantage avec des munitions en conditions réelles. Votre rapporteur est favorable à ce que l’usage de munitions sur le point d’être périmées soit favorisé autant que de possible afin de renforcer le réalisme de la préparation opérationnelle.

2. La nécessaire consolidation de l’activité

La LPM 2019-2025 était porteuse d’une remontée du niveau d’activité des armées, sans pour autant atteindre l’ambition initiale. Le projet de LPM 2024-2030 prévoit, quant à lui, que l’activité soit d’abord maintenue au niveau atteint ces dernières années, avant de progresser vers les normes d’entraînement fixées à l’horizon 2030.

La consolidation du niveau d’activité opérationnelle des forces a néanmoins été désignée comme un point de vigilance important, commun aux trois armées, dans un contexte fortement inflationniste.

En effet, l’activité est primordiale à l’entraînement des forces. Il convient donc de tendre le plus rapidement possible vers les normes d’entraînement fixées. Certaines d’entre elles font l’objet d’une refonte dans le cadre du rapport annexé. C’est notamment le cas de « la journée d’activité du combattant terrestre », indicateur nouvellement créé. Selon les informations fournies à votre rapporteur, son périmètre est comparable à celui des journées hors domicile qui permet de mesurer l’activité des soldats à travers les absences de leur foyer.

Votre rapporteur se réjouit donc du fait que le niveau de préparation opérationnelle de nos armées fasse l’objet d’un effort particulier et veillera à ce que sa remontée en puissance soit sécurisée tout au long de la programmation.

B. Le Maintien en condition opÉrationnelle

1. L’armée de Terre

Sur les 49 milliards d’euros programmés au profit de l’entretien programmé des matériels dans le projet de LPM, soit une hausse significative de 40 % par rapport à la LPM précédente, environ huit milliards d’euros bénéficieront au maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels terrestres et cinq milliards d’euros au MCO aéroterrestre.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, les augmentations permettront de couvrir principalement la pérennisation du char Leclerc dans l’attente d’un successeur, le soutien des parcs Scorpion, autrefois pris en compte par le programme 146 dans le cadre du soutien initial lors de la précédente LPM, le soutien des parcs de la mobilité, ainsi que la préservation du niveau d’activité des forces, évoquée supra.

Toutefois, un des principaux points de vigilance portera sur les effets de l’inflation qui risque de grever une part de l’enveloppe dédiée au MCO. Par ailleurs, votre rapporteur a été alerté sur « l’effet ciseaux » engendré par le décalage de la livraison des parcs Scorpion qui entraînera mécaniquement la prolongation des parcs plus anciens, au premier rang desquels les AMX-10 RC et les VAB, dont le coût d’entretien est plus élevé en fin de vie. Une attention particulière devra également être portée à la poursuite des travaux de pérennisation du char Leclerc, notamment les viseurs, le moteur et la turbomachine et à la couverture des besoins en pièces de rechange. De manière générale, la remontée du niveau des stocks de pièces de rechange constitue un des éléments clés du retour d’expérience du conflit en Ukraine et doit être financée dans le cadre de la LPM.

Au-delà des crédits en croissance alloués dans le cadre de la LPM, d’autres leviers seront actionnés afin d’augmenter la performance du MCO. Le CEMAT a ainsi annoncé que les crédits s’accompagneront du « rééquilibrage de la charge d’entretien programmé des matériels entre industrie privée, industrie étatique et unités du matériel, préparées à surmonter les pics d’activité et la montée en charge qui accompagneraient le déploiement de grandes unités de combat. La SIMMT développera ainsi le dialogue et la coordination avec les industriels dans la logique de l’« économie de guerre » promue par le ministre des Armées. » La Structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT) a ainsi lancé un chantier ambitieux d’optimisation économique du soutien. Ce chantier s’articule autour de trois grands axes que sont les performances de l’industrie, l’organisation du MCO terrestre et l’emploi opérationnel des équipements. Elle conduit un dialogue renforcé avec la DGA et les états-majors des armées pour améliorer la prise en compte du soutien en service d’un équipement dès les premières étapes du programme d’armement, notamment en matière de besoins en outillage et stocks de rechange. La part de l’industrie privée dans la régénération du matériel sera augmentée. Parallèlement, un rééquilibrage de la répartition entre la maintenance réalisée par les industries étatique et privée sera opéré dès 2026 au niveau des parcs d’entraînements, au profit d’un renforcement des parcs régimentaires, soutenus par les maintenanciers des forces terrestres. Enfin, les synergies avec l’industrie privée sont également recherchées comme en témoigne le développement d’un « club utilisateur Caesar » qui vise à mieux partager les coûts fixes et créer des effets d’échelle sur les commandes de pièces de rechange.

La SIMMT poursuivra également sa démarche d’innovation tournée vers la numérisation des ateliers, la maintenance prévisionnelle, la fabrication additive ou encore la robotique de maintenance.

2. La Marine

Le service de soutien de la flotte (SSF) bénéficiera, comme les autres acteurs du MCO, de l’effort particulier qui sera fait en sa faveur par cette prochaine LPM et, comme ces derniers, il travaillera à une amélioration de ses performances, notamment par « une consolidation de ses stocks stratégiques et une gestion améliorée des pièces de rechange ». Sur ce dernier point, l’audition du Major général de la Marine a permis d’apporter des précisions : « l’idée est de cibler, pour le stockage, les pièces essentielles mais aussi de prévoir, dans les programmes, un stock initial de pièces de rechange plus important ». Par ailleurs, il a souligné « les perspectives ouvertes par la fabrication additive, laquelle oblige cependant les industriels à mettre à disposition les plans des pièces ». Enfin, « la Marine réfléchit à un contrat d’opérationnalisation du soutien assuré par le SSF (RETX Orion/Ursa Minor), en cohérence avec les travaux conduits sur ce thème par l’EMA ».

Un autre axe d’amélioration du MCO de la Marine porte sur les munitions. Comme l’a indiqué le Major général lors de son audition, la Marine travaille à « internaliser les opérations d’entretien, comme celles de l’Exocet, qui sont faites sur les bases ; cela permet de limiter de fait le temps de transport ».

Enfin, il convient de souligner que le décalage de certains programmes entraîne le prolongement de la durée de service d’équipements déjà très anciens – tels que les Aviso qui ont plus de quarante ans. Or, le coût du MCO d’un équipement va croissant avec son âge, si bien que malgré tous les efforts de la Marine pour le maîtriser, il est probable que le coût du MCO de certains équipements augmente, du moins jusqu’à l’arrivée des nouveaux bâtiments (en l’espèce, les patrouilleurs hauturiers).

3. L’armée de l’Air et de l’Espace

La LPM 2019-2025 a promu une profonde transformation du MCO aéronautique. La réforme de la gouvernance, avec la création de la direction de la maintenance aéronautique (DMAé), s’est en effet accompagnée d’une réforme de la stratégie de MCO, à travers la mise en place de la politique dite de verticalisation des contrats.

Cette politique, qui consiste à confier la responsabilité de la maintenance d’une flotte à un maître d’œuvre unique sur une longue durée, en contrepartie d’engagements de performance, commence à porter ses fruits. Il est en effet constaté une augmentation de la disponibilité sur de nombreuses flottes, même si certaines connaissent des difficultés structurelles, tels que les NH90 de la marine ou les C- 130H de l’armée de l’Air et de l’Espace.

Évolution de la disponibilitÉ de certaines flottes entre 2018 et 2022

Source : direction de la maintenance aéronautique, réponse questionnaire de votre rapporteur

La mise en place de guichets logistiques gérés par les industriels sur les bases a également permis de recentrer les mécaniciens de l’armée de l’Air et de l’Espace sur leur cœur de métier. Les pôles de conduite et de soutien, qui regroupent industries et armées en vue d’assurer une meilleure coordination entre l’ensemble des acteurs en charge de la maintenance, ont également fait leur preuve et devront être généralisés.

Enfin, malgré les craintes, les coûts ont été globalement maîtrisés, ainsi que l’illustre le fait que « le Rafale est aujourd’hui l’avion de chasse de sa génération le moins cher au monde à l’heure de vol » selon les affirmations du directeur de la DMAé, lors de son audition par votre rapporteur.

Les défis du MCO aéronautique dans le cadre de la prochaine programmation militaire sont de plusieurs ordres.

Le premier défi est de davantage prendre en compte le MCO « dès les premiers stades de la vie d’un programme, pour un raisonnement en coût de possession sur la durée », comme le relève le rapport annexé. En pratique, cela requiert une association optimisée entre la DGA et la DMAé, pour garantir que les besoins de maintenance sont pris en compte dès la phase de conception des programmes. Il s’agit également de s’assurer que des éventuels efforts des industriels sur les prix d’acquisition ne soient pas compensés par des marges indues desdits industriels au titre de leur activité de maintenance.

Le second défi est l’adaptation du MCO à la haute intensité. En effet, en cas de forte attrition des aéronefs dans un conflit, le premier défi sera de les réparer pour les remettre en état de voler.

Cela exige tout d’abord d’adapter les contrats verticalisés à une telle hypothèse d’engagement majeur, avec la mise en place ab initio de mécanismes prévoyant une montée en puissance de la part de l’industriel. Selon les indications fournies par le directeur de la DMAé à votre rapporteur, « les contrats verticalisés permettent une augmentation d’activité de 20 % ainsi que la commande de stocks supplémentaires. Il sera aussi prévu le moment venu, par un avenant, la possibilité de tranches de commande conditionnelles (lots de déploiement ou stocks de composants critiques) permettant de gagner sur le temps de contractualisation (6-9 mois) ».

Il faut également réapprendre les compétences en matière de réparation des dommages au combat, comme l’a indiqué le directeur de la DMAé, qui a souligné que « L’État finance ainsi des études pour permettre aux industriels et à leurs ingénieurs de retrouver cette compétence ».

Le MCO de haute intensité requiert enfin que les armées conservent suffisamment de compétences et de savoir-faire en leur sein pour assurer la maintenance des équipements en opérations. Une piste de réflexion pourrait être également d’étudier les modalités envisageables d’intervention des industriels sur le théâtre d’opérations, notamment si ces derniers sont réservistes.

C. L’Économie de guerre

La finalité de l’« économie de guerre » est que « l’industrie française puisse soutenir un effort de guerre dans la durée, en cas de nécessité pour les forces armées ou au profit d’un partenaire » ([36]), comme le souligne la revue nationale stratégique. Cela exige pour la base technologique industrielle et technologique de défense (« BITD ») d’être en capacité de produire plus, plus vite et à coût maîtrisé, afin de répondre aux besoins d’approvisionnement de nos forces armées en équipements et en munitions.

Cette exigence d’être en capacité d’augmenter les cadences de production est également une condition pour que notre BITD soit compétitive à l’exportation, comme l’a souligné le ministre des Armées : « Nous devons garantir les prix, le respect des délais, la gestion de nos stocks et la capacité à produire en flux tendus, d’autant que ces conditions seront aussi exigées par les pays vers lesquels nous exportons. La Pologne a récemment choisi d’acheter du matériel sud-coréen en raison des délais de livraison imposés par les États-Unis, malgré la relation privilégiée qu’elle entretient avec ces derniers. Notre industrie de défense doit prendre la mesure de ce signal » ([37]).

● Pour promouvoir cette logique de l’économie de guerre, le rapport annexé du projet de LPM en appelle tout d’abord à la transformation de la DGA. La mise en place au sein de cette dernière de la « force d’acquisition réactive », dont l’objectif est de favoriser le passage à l’échelle des innovations dans des délais rapides (trois ans maximum pour le cycle de développement et d’acquisition) et de procéder rapidement à des achats sur étagère de matériels complexes quand cela est nécessaire, constitue une illustration de l’ambition de la DGA de gagner en agilité.

Le passage à l’« économie de guerre » requiert également certainement une réduction des exigences de documentation de la part de la DGA. Sur ce point, M. Emmanuel Chiva, délégué général pour l’armement, a indiqué à votre rapporteur que le niveau de documentation requise dépendait du niveau de confiance de la DGA en l’industriel : plus ce dernier se montre transparent en amont sur ces normes et processus internes de production, moins la DGA est contrainte d’exiger de la documentation. C’est la raison pour laquelle la DGA travaille actuellement à l’élaboration d’une charte de conduite avec les grands industriels pour que ceux-ci fassent preuve de davantage de transparence, en contrepartie d’un allègement de la documentation.

● Un autre axe de l’« économie de guerre » promu par le projet de LPM consiste à simplifier l’expression des besoins. À cette fin, un travail d’« analyse de valeur » systématique du besoin sera mené par les armées, la DGA et les industriels, pour évaluer l’impact des spéciations demandées, en termes de coût et de délais.

La simplification commande également de trouver un nouvel équilibre « entre rusticité et hyper-technologie » pour l’équipement de nos armées, comme l’indique le rapport annexé du projet de LPM. Ainsi que l’a indiqué le général Cédric Gaudillière, chef de la division cohérence capacitaire de l’état-major des armées, « un exemple concret est la décision de ne pas commander 10 000 missiles antichar haute technologie, longs et coûteux à produire. À la place, les armées ont opté pour l’achat de plusieurs milliers de missiles haute technologie MMP développés par MBDA, tout en travaillant simultanément sur un missile différencié à bas coût répondant à certains besoins spécifiques, tels que les tirs de char en milieu urbain. Ainsi, en utilisant les leçons tirées de l’expérience ukrainienne, nous travaillons à la conception d’un missile abordable et pouvant être acquis en grande quantité, et qui répondent à des besoins opérationnels précis » ([38]). Une telle stratégie de « différenciation » pourrait être utilement élargie à d’autres systèmes d’armement, afin de disposer, pour un système d’armes donné, de capacités sophistiquées mais aussi d’autres plus rustiques.

La capacité à construire rapidement des filières industrielles pour développer de façon souveraine le successeur du LRU ainsi que des munitions télé-opérées (MTO) constituera à cet égard un véritable test quant à notre potentiel collectif à relever le défi de l’« économie de guerre ».

Dans cette perspective, les groupes de travail réunissant armées-industriels et services du ministère mis en place dans le cadre de l’économie de guerre gagneraient, selon votre rapporteur, à être poursuivis postérieurement à la LPM, ainsi que l’a suggéré le représentant GICAT à votre rapporteur.

● L’économie de guerre requiert en outre de la part des industriels de prendre davantage de prise de risques. Votre rapporteur estime que la LPM offre une visibilité extraordinaire sur sept ans aux industriels de la défense, y compris dans le domaine terrestre : aucun autre secteur industriel ne peut se targuer d’une telle visibilité sur les commandes publiques. Les commandes prévisionnelles de l’État prévues dans le cadre du programme d’équipements de la LPM 2024-2030 constituent ainsi un socle fort pour permettre à la BITD de prendre des risques en termes d’innovation et de conquête de nouveaux marchés civils ou export.

● Enfin, le volet normatif de la LPM inclut plusieurs dispositifs de nature à fluidifier l’approvisionnement des forces armées, dans une logique d’« économie de guerre » :

– L’article 14 ouvre la possibilité d’affecter des réservistes opérationnels au sein d’entreprises de défense. La constitution de « réserves industrielles » permettra à la BITD de disposer d’un vivier de mains-d’œuvre utile pour monter en puissance rapidement en cas de besoin.

– L’article 23 modernise le régime des réquisitions, qui est mal adapté aux besoins actuels. Le nouveau régime proposé apporte davantage de souplesse, en distinguant, d’une part, les réquisitions visant à faire aux menaces, actuelles ou prévisibles, pesant sur la vie de la Nation, et, d’autre part, les réquisitions pour faire face aux situations d’urgence mettant en cause la sauvegarde des intérêts de la défense nationale. Concrètement, ce nouveau dispositif offre donc la possibilité de réquisitionner les biens et les personnes en cas de menace prévisible ou d’urgence, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Cela permettra de mieux anticiper les situations de crise.

– L’article 24 confère à l’autorité administrative la possibilité d’ordonner aux industriels de la défense :

≥ la constitution de stocks matières premières ou de composants d’intérêt stratégique, ce qui permettra d’augmenter la réactivité de la BITD, c’est-à-dire sa capacité à produire et livrer rapidement des équipements, en cas de nécessité.

≥ L’exécution en priorité des commandes de l’État eu égard à celles des autres clients de l’entreprise, afin de s’assurer que nos forces armées disposent des équipements dans les meilleurs délais en cas de besoin.

D. Les soutiens et lES InfrastructureS

Le rapport annexé au présent projet de LPM 2024-2030 prévoit 18 milliards d’euros de crédits de paiement au profit des soutiens des forces (contre 14 milliards d’euros lors de la programmation 2019-2025) et 16 milliards d’euros au profit des infrastructures (contre 12 milliards sur la programmation 2019-2025).

Au moment où le rapporteur achève la rédaction de son rapport, la répartition des 18 milliards d’euros de besoins programmés entre le SCA, le SSA, les bases de défense mais aussi d’autres organismes tels que le SIMu ou le SEO fait encore l’objet d’ajustements.

1. Le service du commissariat aux armées, garant de la crédibilité opérationnelle des Armées

Au titre des soutiens, votre rapporteur a notamment auditionné le Directeur central du service du commissariat des armées. Le SCA est chargé d’assurer le soutien commun des armées pour leur permettre de se préparer et de participer aux engagements opérationnels. Il opère à ce titre onze fonctions de soutien dans le domaine du multiservices, de l’administration et de la logistique.

Le soutien du commissariat des armées est l’un des marqueurs d’un appareil militaire réputé réactif qui permet à la France d’agir en toute crédibilité en soutenant sur le plan opérationnel 15 000 hommes et 2 bases aériennes projetées. La permanence de soutien assurée par le SCA sur toutes les implantations militaires en France sur le territoire national, et singulièrement dans les territoires d’Outre-mer et à l’étranger participe aux postures opérationnelles des ports militaires, des bases aériennes, des régiments et des états-majors. Elle contribue à la capacité de montée en puissance et de déploiement d’une force avec la réactivité nécessaire (24 – 72H pour les situations d’urgence).

La LPM 2019-2025 a permis de consolider certaines de ses fonctions de soutien en tension, de poursuivre sa modernisation, notamment numérique, et de l’amener au plus près des forces, sur tout le territoire, par exemple dans le cadre du déploiement des espaces ATLAS et de la création de pôles commissariat.

Le budget du SCA dans le cadre du présent projet de LPM 2024-2030, consacré à 90 % au profit du soutien des forces et donc des armées, directions et services (ADS), s’inscrit dans la continuité de la LPM précédente, en intégrant désormais le financement, à « enveloppe constante », du doublement de la réserve, de la montée en puissance du service national universel (SNU) ainsi que des plans ministériels Famille 2 (PF2) et Vie en enceinte militaire (VEM).

Sur le plan capacitaire, l’ambition affichée par le CEMA dans le plan stratégique des armées est de « renforcer les capacités de soutien en cohérence avec l’ambition opérationnelle des armées », pour garantir la crédibilité, la cohérence et l’équilibre du modèle capacitaire.

Dans le cadre de du présent projet de LPM, le SCA a exprimé des besoins, dans les domaines du soutien, de l’infrastructure et du numérique, selon un double axe :

– Pilier opérationnel : la réalisation des cibles d’équipements nécessaires au soutien à la préparation et aux engagements des armées dans les trois milieux et la poursuite de sa modernisation, en cohérence avec cette exigence, pour garantir la détention des stocks suffisants pour équiper, durer et régénérer dans toutes les configurations de combat (climat, protection, engagement, alimentation).

– Pilier modernisation et soutien quotidien : le renforcement d’un opérateur ministériel moderne délivrant une offre de soutien à niveau et aux standards des armées alliées (OTAN) et du secteur civil dans ses domaines de compétences. Il est à ce titre un des acteurs de référence des Plans famille 2 et vie en enceinte militaire (wi-fi gratuit, prise en charge directe des déménagements et des frais de mission).

a. La consolidation des soutiens opérationnels

De manière générale, un effort substantiel est consenti dans le cadre du projet de LPM 2024-2030 au profit de l’équipement individuel du combattant, intégrant la poursuite de l’équipement du combattant 2020 ainsi que la distribution du nouveau bariolage multi-environnement (BME).

Le déploiement progressif du treillis F3 avec le BME au profit de l’ensemble des armées débutera en 2025 et devrait être finalisé en 2028. L’extension de ce nouveau bariolage à l’ensemble des autres effets de combat (parkas, chemises gilets pare-balles etc.) sera également assurée au cours de la LPM 24/30.

Un effort de modernisation est également programmé sur la LPM 2024-2030 au profit des zones de stockage des ELOCA (Établissements logistiques du service du commissariat aux armées) et des GS (groupements de soutien) socles ainsi qu’au profit du soutien des plots camp. Il apportera aux armées une plus grande réactivité du soutien lors des engagements opérationnels et des exercices de préparation opérationnelle, dans les domaines de l’habillement, des matériels de vie en campagne et des vivres opérationnels.

Par ailleurs, les cibles du nouveau référentiel opérationnel (NRO) seront en partie atteintes en termes de protection balistique au travers d’un stock prévisionnel en 2030 de 140 000 chasubles et 97 000 jeux de plaques. L’entretien de ces équipements individuels de protection balistique sera amélioré, notamment grâce à une capacité de MCO projetable sur les théâtres d’engagement opérationnel à compter de 2027.

Quant à l’environnement grand froid résultant du nouveau pivot géographique vers l’Est, l’équipement en effets spécifiques destinés à une force de 12 000 hommes sera acquis au cours de la LPM 2024-2030.

Dans le domaine NRBC, les équipements en protection individuelle atteindront un stock de 150 000 tenues pour le combat terrestre à compter de 2027.

En matière d’équipements collectifs, les ressources attribuées dans le présent projet de 2024-2030 dans le domaine « équipements du commissariat – matériel vie en campagne » et « vivres opérationnels » devraient permettre, d’une part, d’atteindre une capacité de soutien de 25 000 hommes et, d’autre part, de moderniser des plateformes du module 150 ([39]) avec du matériel de nouvelle génération, plus mobile, moins énergivore et plus adapté aux combats de demain.

Le budget attribué aux vivres opérationnels devrait permettre d’assurer les objectifs de la programmation tout en prenant en compte la forte augmentation des ingrédients et matières premières composant les rations.

Les ressources allouées maintiendront la production de rations de combat au-dessus de 2 millions d’unités par an et un stock de sécurité supérieur à 1 million de rations.

En matière de capacité de production, le SCA disposera d’un outil industriel permettant de produire, à compter de 2024, jusqu’à 1,6 million de rations en 6 mois.

b. La consolidation des soutiens du quotidien

Dans son rôle de mise en œuvre des plans ministériels d’amélioration de la vie quotidienne, le SCA aura pour objectif de :

– Poursuivre la modernisation des systèmes d’information du soutien commissariat et les mettre à portée des soutenus ;

– Accentuer l’effort d’amélioration de la qualité de vie dans les emprises du ministère pour davantage de cohésion et, in fine, contribuer à la fidélisation des personnels militaires et civils dans trois domaines : restauration, vie quotidienne, transport.

Dans le domaine de la restauration, il s’agit notamment de mettre à niveau les infrastructures des 230 restaurants en régie du ministère ainsi que les matériels de restauration collective qui permettent d’assurer la production et de déployer le nouveau SI métier SERES ;

Le SCA confirmera également son rôle d’opérateur proactif des plans Vie en enceinte militaire (VEM) et du Plan Famille II avec des bouquets de service comme la mobilité douce, les offres de restauration alternative, l’accompagnement des mutations des militaires en famille, plan Mut’actions, et la poursuite de la rénovation de l’hébergement en enceinte militaire ;

Dans le domaine du transport, le SCA devra garantir la maintenance d’un parc de 14 000 véhicules, conformément au nouveau moratoire fixé en 2022, tout en poursuivant le verdissement de la flotte dans la limite de la ressource budgétaire qui pourra y être consacrée.

Le Directeur central du service a signifié à votre rapporteur que le principal défi RH pour le SCA au cours de la prochaine programmation consisterait à maintenir une trajectoire en cohérence avec l’augmentation des soutenus envisagée.

S’agissant du personnel civil, l’enjeu porte sur le maintien des compétences, en prenant en compte des volumes de départs à la retraite importants pour le personnel civil (environ 500 personnes par an jusqu’en 2025), même si les résultats du service sont satisfaisants en termes de recrutement. Concernant la population militaire, alors que près de 900 postes ne sont actuellement pas honorés par les gestionnaires d’armées, le SCA est confronté à une insuffisance de la ressource en termes de niveau fonctionnel, ce qui crée des distorsions d’emploi dans ses organismes. Le SCA évalue son besoin en termes de postes supplémentaires à +319 ETP afin de consolider les métiers du soutien commissariat. Les domaines concernés sont la restauration-hébergement (64 %), les transports (9 %), la logistique (8 %), le renforcement du soutien des écoles (7 %), l’administration de proximité (ATLAS, 5 %), le soutien aux missions interministérielles et interarmées (4 %), ainsi que l’augmentation du soutien à l’armée de l’air (3 %).

2. Le renouvellement, la modernisation et l’adaptation des infrastructures opérationnelles des armées

L’attention principale en matière d’infrastructure dans le présent projet de LPM est consacrée au renouvellement, à la modernisation et à l’adaptation des infrastructures opérationnelles des différentes armées.

Auditionnée par votre rapporteur, la directrice de la DTIE a indiqué que près de 3 milliards d’euros seraient consacrés aux infrastructures des PEM dans le cadre de la prochaine programmation. En effet, des programmes tels que Barracuda, Scorpion ou Rafale présentent des enjeux importants en termes d’infrastructures qui sont pris en compte dans le programme 146. Ces 3 milliards d’euros fléchés vers les infrastructures opérationnelles des PEM ne sont pas compris dans le « patch » infrastructures d’un montant de 16 milliards d’euros figurant dans le rapport annexé.

Des opérations d’infrastructure conditionnant l’arrivée de capacités nouvelles, mais non financées par les programmes à effet majeur, sont par ailleurs programmées sur le P178. À cet égard, les services du ministère ont cité comme exemples les reconstructions de quai à Toulon pour l’accueil des frégates de défense et d’intervention (FDI) et des bâtiments ravitailleurs de force (BRF), l’adaptation de l'épi des avisos pour l'accueil des bâtiments de guerre des mines (BGDM) et des patrouilleurs hauturiers (PH), l’adaptation des aires aéronautiques et la mise aux normes du balisage pour l’accueil des rafales à Orange, le centre de commandement de l’espace, la remise aux normes de la 13e BSMAT (VIPEROPS), ou encore les bâtiments relatifs à la capacité CYBER à Rennes.

Les décalages de livraison d’équipements, tout en conservant les cibles à terminaison, se font avec l’objectif de renforcer la cohérence de capacités complètes et de mieux prendre en compte les rythmes industriels. Ainsi, les infrastructures liées aux programmes d’armement seront mieux cadencées avec l’arrivée des nouveaux matériels (les Griffons avec leurs hangars, les drones avec leurs « tarmacs », les patrouilleurs avec leurs quais).

Les efforts relatifs aux infrastructures opérationnelles accompagnent la transformation des armées en prenant en compte leurs contraintes opérationnelles, notamment celles de l’armée de Terre avec la problématique des espaces d’entraînement de niveau II et III et le projet APOGEE. Il tient compte également des priorités de la LPM avec un effort particulier sur les Outre-mer, qui bénéficieront de 800 millions d’euros pour leurs infrastructures de défense (hors PEM), ainsi qu’en faveur des bases militaires à l’étranger (en particulier aux EAU et à Djibouti) et des services de renseignement (nouveaux sièges de la DGSE et de la DRSD).

L’ambition OME 2030 se traduit concrètement pour les DROM-COM par le renouvellement des capacités dont disposent déjà les forces, par un effort sur la maintenance des infrastructures opérationnelles et des infrastructures de vie, et enfin par le renforcement de capacités ciblées et de renfort (en provenance d’Hexagone, d’autres forces prépositionnées ou de pays alliés).

Compte tenu de leur position et des enjeux, ce sont prioritairement les forces positionnées dans la zone stratégique de l’Indopacifique qui profiteront de ce renforcement avant un renforcement des autres territoires ultra-marins.

Afin de résorber la « dette grise » du ministère, la nouvelle ambition « infrastructures » prévoit un effort particulier sur l’entretien courant et la remise à niveau des infrastructures opérationnelles et du quotidien pour améliorer les conditions d’exercice du métier en emprise militaire. Ainsi, l’effort sur la maintenance courante sur la période 24-30 contribuera à la pérennité des investissements consentis, avec l’atteinte d’un budget d’entretien de 500 M€ par an. Les arbitrages nécessaires à la répartition de ces budgets d’entretien seront rendus par le Centre interarmées de coordination du soutien (CICOS) qui pilote les 55 bases de défense déployées en France et à l’étranger.

Dans le cadre de son audition par votre rapporteur, le major général de l’armée de l’Air et de l’Espace a insisté sur un point de vigilance majeur concernant la rénovation des infrastructures opérationnelles au cours de la prochaine programmation. Le général a souligné à ce titre l’explosion des coûts liés aux travaux de rénovation des aires aéronautiques (de 10 millions d’euros en moyenne il y a quinze ans à 50 voire 100 millions d’euros aujourd’hui). Le général a par exemple fait observer que le coût de la rénovation des pistes de la base d’Orange, dans le contexte de l’arrivée prochaine de deux escadrons Rafale, s’élève à 60 millions d’euros. La rénovation des pistes de la base de Solenzara en Corse a quant à elle été chiffrée à 100 millions d’euros, de sorte que le projet a été décalé de 6 ans.

3. Un service de santé modernisé et agile

Auditionné par votre rapporteur, le directeur central du service de santé des armées a rappelé que le SSA avait été associé de manière précoce aux travaux de la LPM. Les enjeux étaient nombreux pour le service :

– limiter l’hémorragie des personnels du SSA consécutive aux années post-RGPP ;

– s’inscrire dans le rééquilibrage global des soutiens et décliner l’ambition stratégique 2030 du service ;

– s’inscrire dans le contexte national et géopolitique actuel : crise du monde de la santé post-pandémique, retour de la haute intensité, retour d’expérience de l’opération Barkhane ;

– anticiper « l’hôpital militaire de demain » et son inscription dans un territoire de santé.

La composante hospitalière militaire est en effet engagée dans une évolution qui vise à mieux la préparer à affronter les crises sanitaires (notamment pour l’afflux saturant de malades), à renforcer le service rendu aux armées et par extension aux territoires de santé, et à améliorer la prise en charge des blessés physiques et psychiques de guerre (accompagnement de la reconstruction, amélioration du parcours de soins des blessés).

À cette fin, la composante hospitalière amorce une nouvelle trajectoire qui va s’inscrire dans une temporalité longue, au-delà de la prochaine LPM. Afin de maintenir le vivier de personnels projetables et l’offre de soins dans le territoire national, elle va se réarticuler pour répondre aux besoins militaires tout en conciliant ceux des territoires de santé :

– les HIA Percy (92), Bégin (94), Sainte Anne (83), et Laveran (13) concentrent les pôles d’excellence du SSA (traumatologie lourde, pathologies infectieuses, prise en compte du risque NRBC, médecine physique et réadaptation et psychiatrie en phase aiguë). Le SSA entend renforcer leurs responsabilités au sein de leurs territoires de santé respectifs, en lien avec les acteurs de la santé publique, pour consolider leur contribution au contrat opérationnel ;

– les HIA Clermont-Tonnerre (29) et Legouest (57) répondent à des missions militaires spécifiques, respectivement le soutien à la dissuasion, et la médecine d’expertise au profit des unités du Grand-Est. Ils s’inscrivent dans l’offre de soins de leurs territoires de santé ;

– les HIA Desgenettes (69) et Robert-Piqué (33), sans remise en cause de l’offre de soins locale, se développent en centres spécialisés dans la réhabilitation physique et psychique des militaires blessés. Ils ont également vocation à construire et coordonner un parcours de soins inter établissements porté par un projet médical partagé avec la médecine des forces et les hôpitaux civils de proximité.

Le terme « hôpital de campagne » renvoie à des structures disposant de capacités de réanimation, de chirurgie orthopédique et viscérale, de diagnostic type laboratoire-imagerie et enfin d’hospitalisation. Ces structures sont généralement appelées « rôle 2 » ou groupe médico-chirurgical (GMC) mais lorsque leur taille dépasse les 50/80 lits et que les spécialités chirurgicales de neurochirurgie, d’ophtalmologie ou maxillo-faciale sont implémentées, elles peuvent prendre le vocable de « rôle 3 » ou hôpital médico-chirurgical (HMC).

Sur ce segment, le SSA a planifié principalement pour l’échelon national d’urgence (ENU) l’acquisition de 2 GMC (classe 20 lits ou soutien de 5 000 hommes). La montée en puissance d’une de ces structures vers une classe au minimum de 30-50 lits, adaptée au soutien d’une force divisionnaire de 15 000 hommes est prévue d’ici 2030. La définition des modalités d’acquisition est en cours.

À côté de ces structures plutôt classiques, le développement et l’acquisition de nouvelles capacités médico-chirurgicales de l’avant de taille plus réduite mais très mobiles (sur roues) sont également programmés. Il s’agit de rendre plus mobiles et plus légères les structures médicales (postes médicaux déployés à l’extrême avant au plus près des zones de combat), et les structures projetables dédiées au traitement médico-chirurgical primaire par les premières équipes chirurgicales (antennes de réanimations et de chirurgie de sauvetage).

Ainsi, le SSA disposera de capacités médico-chirurgicales permettant de soutenir 2 brigades interarmes et aura restauré sa capacité d’hôpital de campagne au niveau divisionnaire.

Le SSA devra s’adapter aux transformations capacitaires des armées. Le renforcement capacitaire du service de santé des armées se traduira notamment par l’acquisition de capacités permettant de soutenir la manœuvre Scorpion, la modernisation et l’extension des équipements de rôles 2, l’acquisition de caissons hyperbare et hypobare, la modernisation d’établissements de ravitaillement sanitaire (renforcement des capacités de production et de stockage).

Pour le SSA, deux sujets d’intérêt ont été identifiés suite au déclenchement du conflit ukrainien : les délais d’évacuation médicale et le besoin en produits sanguins.

En prévision de la haute intensité, le système de santé civil doit être en mesure d’accueillir une partie des blessés militaires (notamment en cas d’afflux massif). Les hôpitaux militaires devront nouer des partenariats avec les structures civiles, selon des plans de régulation et d’évacuation définis en amont. La déclinaison territoriale du protocole pluriannuel « Défense-santé-budget » signé en 2022 doit être coordonnée avec la Direction générale de l’offre de soins et les agences régionales de santé. Tout en servant les intérêts des armées, il faudra veiller à ne pas déstabiliser le système civil de santé et garantir la continuité des soins civils. À cette fin, des accords devront être noués entre les hôpitaux militaires et les hôpitaux civils afin de planifier la prise en charge et le suivi des blessés militaires. Les hôpitaux civils partenaires des hôpitaux militaires ne seront pas forcément les hôpitaux de proximité afin de ne pas saturer les hôpitaux civils en fonction des tensions locales.

Concernant les ressources humaines, le service compte aujourd’hui 14 800 personnels dont environ 10 000 personnels soignants gérés et payés par le service et environ 4 800 personnels qui concourent au bon fonctionnement du service mais ne sont pas gérés ni rémunérés par le SSA.

Si le directeur central du SSA a indiqué à votre rapporteur ne pas avoir encore de visibilité d’ensemble sur le « patch » budgétaire affecté au SSA et sa ventilation, il a souligné le caractère fondamental du nouveau modèle RH pour garantir l’attractivité des postes et la fidélisation des personnels.

Interrogé sur les perspectives de montée en puissances des réservistes opérationnels au sein du service, le Directeur central du SSA a rappelé que la réserve jouait un rôle essentiel au sein du SSA, en relayant l’action du service vis-à-vis des structures extérieures, en renforçant les personnels d’active dans leurs missions et en remplaçant temporairement et pour certaines missions les personnels d’active projetés. Le Directeur central a par ailleurs indiqué que certains réservistes détenteurs de compétences spécifiques (par exemple cyber) pourraient être employés au sein du SSA afin d’appuyer le service, notamment en période de crise.

Il appartiendra au commandement de déterminer le niveau d’aptitude requis en fonction de l’emploi occupé. Le parcours d’aptitude des réservistes devra être revisité. À cet égard, des réflexions ont été engagées afin de positionner la visite d’expertise médicale initiale (VEMI) en fin de processus de recrutement, pour optimiser la réalisation des visites médicales réellement « utiles ». Le SSA ambitionne par ailleurs de créer des antennes régionales d’expertise et de soin (ARES) en complément des antennes d’expertise médicales initiales (AEMI).

Par ailleurs, le Directeur central du SSA s’est dit satisfait des dispositifs prévus dans le cadre de l’article 26 du projet de LPM, dont l’intérêt est notamment d’accroître les capacités de développement de contre-mesures médicales.

Un point de vigilance pour la programmation 2024-2030 demeure l’efficacité des leviers de recrutement, d’attractivité et de fidélisation du service. Au sein des écoles de formation, le flux de recrutement des élèves praticiens du Service a été augmenté. L’augmentation du flux de recrutement des personnels paramédicaux sera mise en place dès 2024. Les premiers effets de ces mesures seront observés à moyen/long terme selon les durées de formation des praticiens et des paramédicaux. Le SSA souhaite également consolider le recrutement ab initio des infirmiers.

Aujourd’hui, votre rapporteur souligne la nécessité de limiter les départs de personnels soignants du SSA vers le secteur privé mais aussi vers la fonction publique hospitalière, en adaptant les niveaux de rémunération des soignants des armées. Une attention est également portée à la redéfinition des parcours professionnels et à la gestion des praticiens et des paramédicaux, permettant une prise progressive de responsabilités.

Pour garantir l’attractivité des postes proposés par le SSA, il importe également que le service soit en mesure d’investir dans du matériel médical de pointe, comme les robots dans certaines spécialités chirurgicales.

V. Les mesures relatives au renseignement

Les services de renseignement relevant du ministère des Armées bénéficieront de 5 milliards d’euros de besoins programmés sur la période. Le Président de la République a par ailleurs annoncé le doublement des budgets de la DRM et de la DRSD, dans le cadre d’une hausse de 60 % des crédits accordés aux services de renseignement.

D’après les informations communiquées par le ministère, 1 112 ETP devraient être créés au profit des trois services de renseignement du ministère des Armées au cours de la programmation 2024-2030, ce qui représente 17 % de l’augmentation nette des effectifs du ministère au cours de la programmation (+6 300 ETPT). Lors de la période 2019-2025, +1 500 ETP avaient été inscrits en programmation au profit des trois services de renseignement.

Avant de détailler les principaux enjeux de la programmation pour les trois services de renseignement du ministère, votre rapporteur souligne l’impact positif attendu pour les services des mesures normatives inscrites dans le titre II du projet de loi :

– accès des services de renseignement spécialisés au bulletin n° 2 du casier judiciaire dans le cadre des enquêtes administratives de sécurité (article 19) ;

– nouvelle dérogation au principe du secret de l’enquête et de l’instruction de la procédure en élargissant aux enquêtes ouvertes pour crimes contre l’humanité ou crimes et délits de guerre la possibilité de partage de pièces de procédure entre autorité judiciaire et services de renseignement du premier cercle (article 21) ;

– extension de l’application de l’article 656-1 du code de procédure pénale aux témoignages des anciens agents des services de renseignement du premier et second cercle ainsi qu’aux anciens agents des unités des forces spéciales et unités d’intervention spécialisés dans la lutte contre le renseignement, afin de protéger l’identité réelle de ces anciens agents lorsqu’ils témoignent au cours d'une procédure judiciaire sur des faits dont il aurait eu connaissance lors d'une mission intéressant la défense et la sécurité nationale (article 22).

A. La Direction du renseignement militaire (DRM)

Dans le cadre de la posture de réactivité et de la posture permanente de protection élargie mentionnée au 2.1 du rapport annexé, la posture permanente de renseignement stratégique (PPRS) relève de la DRM et de la fonction interarmées du renseignement (FIR). La FIR est constituée de l’ensemble des unités de renseignement des armées.

Ainsi, la mission de la DRM est de fournir de manière permanente le renseignement de niveau stratégique et, au niveau tactique, d’intégrer le renseignement issu des différents milieux (terre, air, mer, espace, cyber, etc.) au profit du CEMA et des forces armées en opération. L’analyse fournie par la DRM s’inscrit utilement dans le tempo de la veille-anticipation, d’une mission opérationnelle ou dans le temps politique de l’aide à la décision.

Afin de garantir la réactivité de la FIR en cas de crise ou lors des opérations, la DRM dispose d’une structure permanente insérée au centre de planification et de conduite des opérations (CPCO), qui veille 24h sur 24, 7 jours sur 7, pour synthétiser immédiatement le renseignement issu des capteurs de la DRM ou de la FIR sur un théâtre de veille ou sur un théâtre d’opérations. La DRM va ensuite élaborer, en lien avec la FIR, une analyse en s’appuyant sur ses plateaux.

Auditionnée par votre rapporteur, la DRM se félicite de la hausse de près de 60 % des budgets des services de renseignement du ministère de la Défense dans le cadre de ce projet de loi de programmation militaire, alors que les menaces se multiplient et se complexifient. Le budget opérationnel de la DRM sur l’ensemble de la programmation ne devrait représenter qu’une part modeste des 5 milliards d’euros de besoins programmés en faveur du renseignement, proche des 500 millions d’euros. Pour mémoire, les crédits alloués à la DRM en 2023 étaient de 55 millions d’euros.

Le point d’effort majeur de la DRM au cours de la prochaine programmation portera sur la recherche de cohérence dans le renseignement d’intérêt militaire (RIM). Cet effort de cohérence doit premièrement porter sur la cohérence entre les outils de captation et d’exploitation du RIM. D’après le général de corps d’armée Jacques Langlade de Montgros, Directeur du renseignement militaire, il existe une tendance naturelle à orienter prioritairement les efforts sur les capteurs. Ce faisant, l’écart entre le volume des données recueillies et leur exploitation s’accroît, au risque d’amplifier « la connaissance de notre ignorance ». En conséquence, le programme de capitalisation des données « Artémis » va optimiser les capacités d’exploitation des données recueillies par la DRM. Le programme ARTEMIS.IA (Architecture de Traitement et d’Exploitation Massive de l’Information multi-Sources et d’Intelligence Artificielle) vise à doter le ministère des Armées d’une solution souveraine et sécurisée de traitement massif de données et d’intelligence artificielle.

Le doublement de son budget opérationnel de programme permettra à la DRM de codévelopper des outils d’exploitation qui seront autant de briques intégrées dans son outil global Artemis. Ces développements s’accompagneront nécessairement d’un important volet ressources humaines. En effet, afin de faire fonctionner ces nouveaux outils, de nouveaux métiers sont nécessaires : data scientist, gestionnaire du « besoin d’en connaitre » Artemis, nouveaux métiers liés aux nouvelles menaces (linguistes), etc.

L’effort de cohérence doit en second lieu s’articuler entre le niveau stratégique et tactique, soit entre la direction du renseignement militaire et la fonction interarmées du renseignement (FIR).

Enfin, l’effort de cohérence doit être recherché entre les capteurs relevant des quatre grandes familles de renseignements : imagerie, électromagnétique, cyber et humain. Il est important que chacune de ces quatre familles de renseignement dispose de capteurs, au niveau stratégique comme tactique, l’idéal étant de recueillir du renseignement multicouches, issu de l’ensemble des familles de renseignement, tant au niveau stratégique que tactique, afin d’en accroître la fiabilité.

La composante « image » du renseignement est aujourd’hui composée de deux satellites patrimoniaux stratégiques. Un troisième satellite sera lancé prochainement. À la fin de la LPM 2024-2029, le programme de satellites IRIS succédera à l’actuel programme MUSIS. Les satellites IRIS et MUSIS seront financés sur le patch espace. Dans le domaine du renseignement image, la France bénéficie ainsi d’une réelle expertise.

L’imagerie tactique se compose de capteurs intégrés sous les avions de type ALSR ou drones. Le programme ALSR est maintenu, avec une adaptation de cibles à 3 ALSR. Les armées devront combiner l’emploi des ALSR patrimoniaux et des ALSR loués. Le recours à des appareils loués est vecteur d’agilité concernant l’évolutivité des capteurs, tandis que le recours à des ALSR patrimoniaux permet plus de souplesse et de discrétion sur les déploiements. La DRM a précisé à votre rapporteur que les ALSR et les drones offraient des capacités mixtes d’imagerie et de renseignement d’origine électromagnétique.

En outre, la LPM 2024-2030 permettra une poursuite des efforts de livraison de drones (Patroller, Reaper, et demain EUROMALE). Les drones tactiques Patroller devraient entrer en service cette année. Leur nombre augmentera jusqu’en 2030. Les Patroller ont des capacités imagerie, électromagnétique et armement. La DRM a précisé à votre rapporteur qu’il existait un équilibre à trouver entre la masse de capteurs et la qualité du renseignement recueilli. Il existe également tout un segment qui peut continuer à être exploré grâce à de petits drones à faible coût donnant une réelle agilité capacitaire. L’objectif de la LPM 2024-2030 est d’atteindre une cible de 3 000 drones tous segments compris en fin de programmation. La plupart de ces drones sont achetés par les armées tandis que la DRM les oriente au niveau stratégique en veillant à la cohérence d’ensemble des priorités de recherche.

La DRM a précisé à votre rapporteur que le programme de bâtiments légers de surveillance et de reconnaissance (BLSR) serait reporté ultérieurement à la LPM 2024-2030. La pérennisation du bâtiment d'expérimentations et de mesures Dupuy-de-Lôme ainsi que la modernisation de ses capacités de renseignement électromagnétique constituent un point d’attention.

Interrogée par votre rapporteur sur le programme Archange, la DRM a précisé qu’un premier avion sera livré en 2028. Un parc de trois ARCHANGE sera atteint à la fin 2030. D’ici à 2028, un contrat Solar passé il y a quelques mois par l’armée de l’Air et de l’Espace permettra à la DRM de bénéficier d’une capacité intermédiaire électromagnétique aéroportée dès 2024.

Interrogée par votre rapporteur sur sa capacité à honorer ses recrutements de militaires, la DRM a souligné que les métiers du renseignement militaire étaient bien plus complexes qu’hier et nécessitaient un temps d’appropriation et de formation initiale aux outils plus long qu’auparavant. La DRM plaide donc pour un allongement des durées d’affectation des militaires au sein de la DRM, et un renforcement des parcours croisés de militaires entre services de renseignement du premier cercle et unités de renseignement des armées et chaîne des opérations. La DRM souhaite conserver un seuil de 70 % de militaires afin de conserver l’ADN d’un service spécialisé dans le renseignement d’intérêt militaire.

Interrogée ensuite sur sa capacité à pourvoir ses postes de personnels civils, la DRM a précisé recruter du personnel civil contractuel ou fonctionnaire sur des postes de soutien général, de techniciens, ou d’analystes. Si la DRM n’éprouve pas de difficultés à recruter des analystes ou des personnels de soutien, les recrutements sont plus difficiles pour les profils spécialisés dans le numérique, les systèmes d’information, l’intelligence artificielle. La DRM a reconnu que la rémunération proposée par la DRM pour ces profils n’était pas assez compétitive au regard de la demande générale et des offres dans le secteur privé.

D’après les informations communiquées par le ministère, la DRM devrait bénéficier d’une cible de recrutement de +335 ETP sur la programmation 2024-2030. Le cadencement des créations d’ETP par année est en cours de finalisation, en lien avec les employeurs concernés et les gestionnaires RH.

B. La Direction du renseignement de la sÉcuritÉ et de la DÉfense (DRSD)

Les services de la DRSD seront confrontés à plusieurs enjeux prioritaires lors de la programmation 2024-2030, parmi lesquels :

– la construction du nouveau siège de la Direction centrale au Fort de Vanves, dont la livraison est prévue fin 2024 début 2025. La DRSD espère pouvoir y emménager avant l’été 2025 ;

– la finalisation de la nouvelle base de données souveraine SIRCID, un outil « cœur de métier » adapté à la contre-ingérence. La troisième version de la base de données devrait être disponible dès l’été 2024 ;

– la modernisation des procédures d’habilitation et des enquêtes administratives dont le nombre a considérablement augmenté ces dernières années. Ainsi, au premier trimestre 2023, la DRSD a connu une hausse de 23 % du volume d’enquêtes administratives réalisées par rapport au premier trimestre 2022 ;

– dans le domaine de la cyberdéfense, la DRSD mettra en place son CERT[ED] de manière effective en juin 2023. Un CERT ([40]) est constitué d’une équipe de réaction aux incidents informatiques ;

– la transformation des ressources humaines avec les besoins en recrutement dans de nouveaux métiers et leur nécessaire fidélisation. L’accompagnement de la densification des postes par la transformation numérique sera essentiel afin d’être en capacité de faire face à la charge de travail croissante du service. Les difficultés de recrutement des armées rejaillissent sur la DRSD qui a indiqué à votre rapporteur éprouver des difficultés à recruter sur ses postes militaires. Afin de faire face à cette contrainte, la DRSD devra adapter son modèle de recrutement et procéder à davantage de recrutements initiaux de jeunes sous-officiers et officiers ayant vocation à faire carrière à la DRSD, alors que le service recrutait traditionnellement des militaires en seconde partie de carrière. Ces changements de schémas de recrutement impliquent de favoriser la construction de parcours croisés dynamiques entre les armées et les différents services de renseignement du premier cercle. D’après les informations communiquées par le ministère, la DRSD devrait bénéficier d’une cible de recrutement de +49 ETP sur la programmation 2024-2030. Le cadencement des créations d’ETP par année est en cours de finalisation, en lien avec les employeurs concernés et les gestionnaires RH.

– la DRSD devra s’assurer de ne pas manquer le tournant des grands défis technologique à venir, notamment la 5G et les objets connectés ;

– la montée en puissance des activités de contre-ingérence économique du service. Dans ce cadre, la DRSD surveille activement, en lien avec la DGA, les entreprises sensibles et sites OIV/PIV bien identifiés (opérateur d’importance vitale ou point d’importance vitale). Toutefois, il est plus difficile de suivre l’ensemble des petites entreprises dites « pépites » de la BITD, moins bien identifiées, mais pourtant incontournables dans la chaîne d’approvisionnement de l’écosystème de la BITD. Pour ce faire, la DRSD conduit un travail majeur d’identification avec la DGA et les grands « systémiers ». Dans cette perspective, la DRSD a mis sur pied un CERT [ED] » (entreprise de défense) consacré aux petites entreprises qui seraient en dessous des niveaux systémiers. La DRSD a des contacts réguliers avec la DGSI pour mieux identifier également ces entreprises et évaluer l’état des menaces qui pourraient les concerner.

C. La Direction gÉnÉrale de la sÉcuritÉ extÉrieure (DGSE)

La DGSE a indiqué à votre rapporteur disposer d’une vision globale sur la masse budgétaire qui reviendrait au service dans le cadre du projet de LPM 2024-2030, sans toutefois disposer d’une vision fine des effectifs cibles et de leur ventilation en marches annuelles. Nonobstant, le projet de LPM amplifie la dynamique de croissance favorable au service initiée par la précédente LPM 2019-2025.

La DGSE a indiqué avoir abordé la précédente LPM avec des effectifs proches de 5 700 ETPT et dispose en 2023 de près de 6 200 ETPT (hors service Action). Dans le cadre des ajustements annuels de la programmation militaire(A2PM), la DGSE a bénéficié en 2021 d’un renfort supplémentaire en termes d’effectifs pour les années 2024 et 2025, à hauteur de +360 ETPT, qui se sont ajoutés aux +772 ETPT arrêtés dans le cadre de la LPM 2019-2025. Au titre de la LPM 2019-25, la DGSE devait encore recruter 550 ETPT autorisés en 2024 et 2025. La DGSE a signifié à votre rapporteur la nécessité de poursuivre cette dynamique de recrutement dans le cadre du présent projet de LPM, notamment dans le secteur prioritaire du cyber.

D’après les informations communiquées par le ministère, la DGSE devrait bénéficier d’une cible de recrutement de +728 ETP sur la programmation 2024-2030. Comme pour les autres services de renseignement, le cadencement des créations d’ETP par année pour la DGSE est en cours de finalisation, en lien avec les employeurs concernés et les gestionnaires RH.

La DGSE a rappelé à votre rapporteur qu’elle restait au demeurant un service de renseignement modeste en termes d’effectifs. Toutefois, les moyens consacrés au service garantiront l’autonomie du renseignement français. La croissance des moyens du service est pleinement justifiée par les menaces démultipliées : menaces hybrides, conflit ukrainien, bascule vers l’Indopacifique entraînant la création de nouveaux postes dans ces nouvelles zones de tensions internationales. En parallèle, le service doit conserver une présence forte en Afrique et au Moyen-Orient. En outre, les révolutions technologiques et numériques en cours nécessitent des investissements majeurs.

La DGSE a rappelé la dynamique de croissance des crédits budgétaires dont elle a bénéficié sous la précédente LPM ; les crédits de paiement représentaient moins de 300 millions en 2018 contre plus de 417 millions en 2023, dans le cadre de marches budgétaires de près de 52 millions par an.

La DGSE devrait capter 4,5 milliards des 5 milliards d’euros du patch renseignement annoncés dans le cadre du rapport annexé. Dans le cadre de la LPM 2019-2025, le budget global affecté au service représentait 3,3 milliards d’euros.

Par ailleurs, le service espère bénéficier de crédits en provenance d’autres patchs du projet de LPM, et notamment du patch « cyber » à 4 milliards d’euros : ces ressources permettront au service d’organiser la montée en puissance des capacités offensive de la lutte cyber. La DGSE n’a pas été en mesure de préciser à votre rapporteur le montant des ressources du patch cyber dont elle serait bénéficiaire.

Votre rapporteur juge utile que des ressources provenant du patch « innovation » soient affectées à la DGSE, afin que le service puisse développer des capacités nouvelles dans les domaines de l’intelligence artificielle et du quantique. L’innovation est au cœur de la Direction technique devenue Direction technique et de l’innovation depuis la réorganisation du service en 2022. Dans ce cadre, la DGSE va approfondir ses relations avec l’AID. En effet, si l’innovation est traditionnellement portée par les personnels en interne à la DGSE, le Directeur de la DTI de la DGSE a indiqué souhaiter que l’innovation provienne davantage de l’extérieur (AID, start-ups etc). Un des enjeux pour la DGSE sera de rester « maître » des innovations provenant d’entreprises innovantes.

Votre rapporteur juge par ailleurs pertinent que la DGSE perçoive également des ressources provenant des patchs « espace » et « drones », en parfaite coordination avec les armées.

Concernant le volet recrutement, la DGSE a indiqué à votre rapporteur parvenir à réaliser ses schémas d’emploi. Toutefois, les difficultés de recrutement des armées se répercutent sur son propre recrutement de personnels militaires. Ainsi, la DGSE a indiqué à votre rapporteur éprouver des difficultés à réaliser ses schémas d’emploi sur certains postes de militaires, notamment les profils militaires sur des métiers relevant du numérique et du cyber. Le modèle RH de la DGSE s’appuie en effet sur un mixte entre personnels civils et militaires ; ainsi, les militaires représentent près de 30 % des personnels du service en incluant le service « Action », et près de 21 % des personnels du service hors service « Action ». Ainsi, sur les près de 1 300 militaires du service, l’armée de Terre est le principal pourvoyeur de personnels militaires de la DGSE. La DGSE est très attachée au maintien de ce modèle mixte.

Les enjeux de fidélisation et de rétention de la main-d’œuvre sont forts, la DGSE étant elle aussi confrontée aux tensions actuelles sur le marché du travail. Le service a indiqué avoir connu une vague de départs deux fois plus importante qu’à l’accoutumée en 2021, sous l’effet de la crise de la Covid-19. Ces enjeux sont amplifiés dans les métiers du numérique ; ainsi la DGSE applique désormais le référentiel de l’État pour les rémunérations sur ces métiers, ce qui lui a permis de revaloriser significativement ses contractuels officiant dans ce domaine. Le levier de la rémunération est fondamental pour retenir ces compétences très recherchées sur le marché du travail. Il importe également de favoriser les parcours professionnels dynamiques au sein du service, mais aussi de construire des parcours professionnels croisés entre les services de renseignement du premier cercle. Ainsi, beaucoup de cadres de la DGSE partent à la DGSI et inversement. Les échanges techniques entre la Direction technique de la DGSI et la DTI de la DGSE sont nombreux. De même, il existe de nombreux liens avec les personnels militaires de la DRM ou du Commandement de la Cyberdéfense et de l’ANSSI.

Parce que la DGSE abrite près de 250 métiers différents en son sein, le service déploie une stratégie de recrutement multi-niveaux en ciblant de nombreux réseaux sociaux et professionnels. La DGSE a également considérablement diversifié le nombre d’écoles ciblées et amplifié sa présence sur les salons professionnels. Le service organise aussi des sessions techniques sur le quantique ou le cyber, ou organise des hackathons officiels et officieux. En outre, la DGSE bénéficie incontestablement d’un surcroît d’attractivité depuis la diffusion du « Bureau des légendes ».

La DGSE a par ailleurs souligné l’importance d’accompagner la montée en charge progressive des réservistes dans le domaine du renseignement. Concernant le statut et la déontologie de ses réservistes, la DGSE a indiqué procéder pour chacun des réservistes recrutés à une habilitation spéciale de sécurité relevant d’un régime réglementaire propre au service.

La DGSE a précisé à votre rapporteur que les 4,5 milliards d’euros de budget dont bénéficierait le service incluaient les crédits budgétaires consacrés au projet de nouveau siège au Fort Neuf de Vincennes. Le coût total du projet de déménagement est de 1,348 milliard d’euros, dont 1,1 milliard pour la DGSE. Le service dispose de ce budget de 1,1 milliard pour le marché de construction du nouveau siège. Le calendrier de livraison du nouveau siège, initialement prévu pour 2028, a été décalé de deux ans avec un début des travaux programmés en 2025 et une livraison autour de 2030. En raison de l’inflation, un troisième cycle de consultation a été organisé, dans l’optique de mieux maîtriser les coûts.

Interrogée sur l’avenir des casernes Mortier et Des Tourelles, la DGSE a indiqué vouloir évacuer complètement les deux emprises. Les Armées ont indiqué vouloir héberger sur le site du Fort Neuf de Vincennes les forces Sentinelles pendant les Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024. Le ministère des Armées n’a actuellement fait part d’aucun projet officiel relatif au site. Le Secrétaire général du ministère des Armées est chargé de la réflexion relative au devenir de ces emprises, en lien avec le préfet de la région Ile-de-France. Le schéma de départ prévoyait cependant que les Armées conservent l’un des deux sites, vraisemblablement celui de la caserne Mortier, l’autre emprise ayant vocation à être cédée. Le déménagement du siège au Fort Neuf de Vincennes correspond à un véritable projet de « transformation métiers ». Votre rapporteur estime que l’ensemble des investissements consentis pour le renseignement sont indispensables et que ce déménagement permettra à la DGSE de se conformer à ce que les autres grands services de renseignement étrangers ont fait il y a 4 ou 5 ans en réaménageant et redimensionnant leurs sièges.

Commentaire des ARTICLES

TITRE Ier

dispositions relatives aux objectifs de la politique de dÉfense et À la programmation financiÈre

1. Le dispositif proposé

En vertu l’article 34 de la Constitution, « des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État ».

En l’espèce, le titre Ier de la LPM fixe les objectifs de l’action de l’État en matière de politique de défense et la programmation financière associée. Il rassemble par conséquent les dispositions de nature programmatique du projet de loi, par opposition aux « dispositions normatives » du titre II.

*

Article 1er Programmation

Adopté par la Commission avec modifications

1. Le dispositif proposé

L’article 1er a pour objet d’introduire l’ensemble des dispositions du titre Ier.

L’article rappelle l’objet de toute loi de programmation militaire, à savoir la fixation des « objectifs de la politique de défense et de la programmation financière qui lui est associée » pour une période pluriannuelle, en l’espèce de 2024 à 2030 (soit sept exercices, à l’instar de la LPM 2019-2025).

La formulation de cet article est reprise de l’article 1er de la LPM 2019-2025. Ce dernier contenait cependant une mention, introduite par un amendement d’origine parlementaire, qui n’est pas reprise dans le présent projet de loi. Il s’agit de la précision selon laquelle le titre Ier de la LPM fixe non seulement les « objectifs de la politique de la défense et de la programmation financière », mais également « les conditions de leur contrôle et de leur évaluation par le Parlement ».

2. La position de la commission

La commission a adopté les amendements identiques de votre rapporteur (DN816) et de M. Jean-Pierre Cubertafon (DN119), qui ont pour objet de souligner que le titre Ier contient non seulement des dispositions relatives à la politique de défense et la programmation financière, mais également des dispositions relatives à leur contrôle et à leur évaluation par le Parlement.

Après l’article 1er, la commission a adopté identique un amendement de votre rapporteur et de M. Jean-Pierre Cubertafon, qui introduit un chapitre Ier, intitulé « Objectifs de la politique de défense et programmation financière ».

La création de ce chapitre permet de distinguer au sein du titre Ier : d’une part, les dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière, qui feront l’objet du chapitre Ier ; d’autre part, les dispositions relatives au contrôle parlementaire, qui feront l’objet d’un chapitre II.

*

Article 2

Approbation du rapport annexé

Adopté par la Commission avec modifications

1. Le dispositif proposé

L’article 2 a pour objet l’approbation du rapport annexé.

Le rapport annexé, qui est présenté plus en détail dans l’introduction générale du présent rapport, fixe tout d’abord les objectifs de la politique de défense. Il identifie à ce titre quatre objectifs structurants pour nos armées : (i) le renforcement de la protection de nos territoires ; (ii) la capacité à faire face à un engagement majeur et un affrontement de haute intensité ; (iii) la maîtrise des nouveaux espaces de conflictualité ; (iv) la solidarité stratégique apportée par la France à ses partenaires.

Il établit également les orientations pour nos armées dans quatre domaines principaux : (i) les contrats opérationnels, en définissant le dispositif de postures et d’engagements et les moyens associés ; (ii) les programmes d’équipement, en déterminant les parcs cibles de nos armées en 2030 et 2035 et les efforts capacitaires prioritaires y afférents, en ce compris les programmes développés en coopération européenne ; (iii) la préparation opérationnelle, en fixant notamment les objectifs des normes d’activité pour chaque armée d’ici 2030 ; (iv) la politique de soutien, en définissant les axes et les besoins programmés en la matière (infrastructures, service de santé, bases de défense, services de soutien commun à travers le SCA…).

Enfin, il rappelle la trajectoire financière de la programmation et précise certaines allocations prévisionnelles des crédits, notamment au titre de l’agrégat « équipement ».

Le projet de loi rappelle également l’objectif de porter l’effort national de défense à hauteur de 2 % du PIB. Cet objectif, conforme à l’engagement en matière d’investissement de défense des membres de l’OTAN, figurait déjà à l’article 2 de la LPM 2019-2025. Il convient de préciser que l’effort national de défense est calculé en intégrant notamment les charges de pensions (9 milliards d’euros en 2024), qui viennent donc s’ajouter aux ressources budgétaires prévues par la LPM.

Enfin, il peut être relevé que la formulation de cet article est reprise de celle retenue dans la LPM 2019-2025.

1. La position de la commission

Outre un amendement rédactionnel de votre rapporteur (DN818), la commission a adopté un amendement du Gouvernement (DN925), qui fixe l’objectif de porter l’effort national de défense à hauteur de 2 % du PIB entre 2025 et 2027. Cet amendement a pour objet de tirer les conséquences du programme de stabilité 2023-2027 présenté en Conseil des ministres le 26 avril 2023. Celui-ci révise en effet les hypothèses de PIB, pour des raisons techniques, notamment de variation des prévisions des prix à l’importation et à l’exportation. Cette modification est sans incidence véritable sur la réalité de l’effort de défense.

S’agissant du rapport annexé, la commission a adopté :

– au premier alinéa, un amendement rédactionnel de votre rapporteur (DN836).

– à l’alinéa 2 : un amendement rédactionnel de votre rapporteur (DN893) ; un amendement de Mme Laetitia Saint-Paul (DN61), rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, supprimant la référence au « rigoureux travail d’introspection » dont est issu le projet de LPM ; un amendement de Mme Mélanie Thomin (DN209), prévoyant l’établissement de plans de mobilisation pour la BITD ;

– à l’alinéa 3, deux amendements rédactionnels du rapporteur (DN838 et DN839) ; un amendement de Mme Isabelle Santiago (DN214) demandant à tirer les leçons de vingt ans de « conflits asymétriques » ;

– à l’alinéa 4, trois amendements rédactionnels du rapporteur (DN841, DN842 et DN921) ;

– à l’alinéa 8 : un amendement adopté par la commission des finances (DN42) visant à ouvrir la possibilité d’effectuer des partenariats avec les opérateurs privés et services commerciaux pour les activités de renseignement et de défense de nos intérêts nationaux ; un amendement rédactionnel de votre rapporteur (DN819) ; un amendement du rapporteur (DN889) mettant l’accent sur la protection des Outre-mer ;

– à l’alinéa 9 : quatre amendements de M. Christophe Blanchet appelant, pour le premier (DN594), à accroître la visibilité du lien Nation-Armée rénové sur lequel devront s’appuyer les armées, à travers notamment une participation accrue aux cérémonies patriotiques ; précisant, pour le deuxième (DN583), que les armées participeront pleinement à l’enseignement de la défense, par exemple grâce au témoignage de réservistes ; créant, pour le troisième (DN577), un module de sensibilisation aux enjeux et à l’esprit de défense au sein des formations dispensées aux entreprises par les chambres de commerce et d’industrie et les chambres de métiers et de l’artisanat ; et appelant à assurer un meilleur suivi de la réserve opérationnelle de niveau deux en matière de ressources humaines pour le quatrième (DN584) ; l’amendement de votre rapporteur (DN894) indiquant qu’une attention particulière sera portée au renforcement du lien entre la jeunesse et les armées, qui constitue un enjeu essentiel pour la cohésion nationale ;

– après l’alinéa 9, un amendement de M. Julien Bayou (DN290) qui propose d’intégrer au rapport annexé un alinéa rappelant la nécessité pour le ministère des Armées d’intégrer le changement climatique à ses missions, stratégies et plans opérationnels et tactiques ;

– à l’alinéa 11 : un amendement de Mme Anna Pic (DN233) précisant que l’optimisation des stocks de munitions concernera « y compris les munitions les plus complexes » ; un amendement de M. Vincent Bru (DN656) indiquant qu’une réserve opérationnelle industrielle de l’ordre de 2 000 personnes, placées sous statut militaire, sera créée pour garantir la réactivité de la BITD ;

– à l’alinéa 12 : un amendement de votre rapporteur précisant que la relocalisation des moyens de production et des savoir-faire sur le territoire national constitue un des leviers de l’économie de guerre ; un amendement de M. Aurélien Saintoul (DN435), qui précise qui ajoute les munitions et les éléments manufacturés comme éléments constitutifs de la sécurité des approvisionnements de nos armées ; un amendement identique de M. Christophe Plassard (DN44), rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, et de M. Jean-Charles Larsonneur (DN184) sur la nécessaire mise en place de mesures visant à orienter l’épargne et les investissements privés vers la BITD ; un amendement de M. Vincent Bru (DN659) sur l’équilibre à trouver entre la haute technologie et la masse en matière de munitions ; enfin, un amendement de M. Jean-Louis Thiériot (DN712) sur la mise en place d’une mission de médiation du « crédit Défense » pour lever les difficultés de financement, notamment bancaire, de la BITD.

– à l’alinéa 13 : un amendement rédactionnel de votre rapporteur (DN820) ;

– à l’alinéa 17 : un amendement de M. Vincent Bru (DN171), sur les situations dans lesquelles interviennent les forces spéciales ; un amendement de M. Jean-Charles Larsonneur sur la nécessité de prendre en compte les enjeux opérationnels de la très haute altitude (DN507) ; un amendement de Mme Mélanie Thomin (DN294) visant à préciser que l’organisation des services de renseignement serait perfectionnée.

– à l’alinéa 19 : un amendement de Mme Anne Genetet (DN704) qualifiant la France de puissance « influente » ; un amendement de Mme Natalia Pouzyreff (DN704), indiquant que la France, « pourvoyeuse de sécurité, souhaite des coopérations mutuellement bénéfiques, notamment dans le champ de la souveraineté, au soutien de notre diplomatie de puissance d’équilibres » ; deux amendements de M. Bastien Lachaud (DN496 et DN497) précisant que les partenariats pourront également concerner des pays « d’Amérique latine et du sud et d’Océanie » ainsi que la « sphère de la francophonie ».

– à l’alinéa 20 : deux amendements identiques de Mme Laetitia Saint Paul, au nom de la commission des Affaires étrangères (DN67) et de Mme Anne Genetet (DN689) appelant la France à promouvoir et à solliciter la formation de ses cadres officiers et sous-officiers dans les écoles militaires des pays partenaires ; deux amendements identiques des mêmes auteurs (DN68 et DN692) estimant nécessaire l’effort pour entretenir sur le long terme le lien créé avec les cadres étrangers formés dans les écoles militaires françaises.

– à l’alinéa 28 : deux amendements de Mme Caroline Colombier visant à préciser, d’une part, que les forces armées s’appuieront sur une réserve « opérationnelle » (DN102) et, d’autre part, que la cible en effectifs à horizon 2035 s’élève à 105 000 réservistes opérationnels (DN103) ; un amendement de M. Aurélien Saintoul (DN441) indiquant que l’emploi de cette réserve sera intensifié ; un amendement de M. Christophe Blanchet (DN616) appelant à ce que les réservistes ainsi que les jeunes du SNU occupent une place importante dans les cérémonies mémorielles et contribuent à faire des commémorations nationales un moment fort de la transmission entre les anciens combattants et les combattants d’aujourd’hui ; un amendement de précision du rapporteur (DN843) visant à préciser « et singulièrement dans nos territoires d’Outre-mer » après « territoire national » ; un amendement de M. Vincent Bru (DN175) visant à mentionner la protection des ressortissants français à l’étranger parmi les cas d’engagement des armées, ainsi que deux amendements rédactionnels du rapporteur (DN844 et 846).

– à l’alinéa 29, un amendement de M. Yannick Chenevard (DN572) visant à souligner la nécessité de gagner la bataille de l’« attractivité » ; un second amendement de M. Yannick Chenevard (DN791) visant à préciser que la politique de rémunération bénéficiera à plein d’une « plus forte progressivité des grilles indiciaires des militaires » ; deux amendements (DN847 et DN848) du rapporteur visant à rappeler l’importance des personnels civils de la Défense dans la politique RH du ministère ainsi que dans la déclinaison du plan Famille II ; un sous-amendement DN957 du rapporteur visant à préciser l’amendement DN644 de M. Fabien Lainé visant à préciser que la féminisation des grades militaires devait se faire « dans le respect de la langue française » ; un amendement de la commission des affaires étrangères (DN71) précisant qu’une plus grande diversité serait recherchée dans l’origine des élèves des écoles dépendant du ministère des armées ; un amendement de Mme Isabelle Santiago (DN219) visant à préciser les axes du Plan Famille II ; un amendement de Mme Poueyto (DN648) visant à rappeler que l’accompagnement de la mobilité des militaires concernait également leurs familles ; deux amendements identiques de Mme Laetitia Saint-Paul, au nom de la commission des affaires étrangères (DN70), et de Mme Anne Genetet (DN691) appelant à encourager, valoriser et mieux accompagner la mobilité internationale des militaires, notamment au sein des missions de défense, des états-majors des pays partenaires et des organisations internationales.

– à l’alinéa 32 : un amendement du Gouvernement (DN976), qui précise en notre de bas de page que le tableau des équipements présente les parcs en dotation dans les forces aux différentes dates considérées et non les échéanciers de commandes et de livraisons, contrairement à la LPM 2019-2025.

– à l’alinéa 34 : un amendement de votre rapporteur (DN901) rectifiant une coquille dans le tableau capacitaire du rapport annexé en précisant que la cible relative au système de drones tactiques de l’armée de Terre s’élève à cinq systèmes et vingt-huit vecteurs à horizon 2030 avec un armement des vecteurs ;

– à l’alinéa 35 : deux amendements du rapporteur (DN890 et DN891) précisant respectivement que deux systèmes de drones aériens marine supplémentaires pourront être livrés avant 2030, portant le jalon de 8 à 10 systèmes, et que deux FDA seront rénovées à échéance 2030 ;

– à l’alinéa 39 : un amendement de M. Jean-Louis Thiériot (DN740) sur l’attention à porter aux PME de la BITD en matière d’innovation.

– à l’alinéa 41 : un amendement identique de M. Christophe Plassard (DN50), au nom de la commission des finances, et de M. Jean-Charles Larsonneur (DN190) qui inclut les architectures duales au titre de nos capacités spatiales d’observations ; un amendement de M. Laurent Jacobelli (DN84) qui précise la défense active permettra également de protéger nos moyens en orbite géostationnaire.

– à l’alinéa 43 : un amendement rédactionnel de votre rapporteur (DN821).

– à l’alinéa 45 : un amendement de M. Jean-Louis Thiériot (DN735), qui précise que l’artillerie sol-air devra être développée.

– à l’alinéa 47 : un amendement de Mme Laetitia Saint-Paul, au nom de la commission des Affaires étrangères (DN72) précisant que les territoires d’Outre-mer « sont un impératif pour la nouvelle loi de programmation militaire » ;

– à l’alinéa 49, deux amendements rédactionnels du rapporteur (DN848 et DN849).

– à l’alinéa 53 : un amendement rédactionnel de votre rapporteur (DN822).

– à l’alinéa 55 : un amendement de votre rapporteur (DN902) indiquant que la recherche d’une solution souveraine serait privilégiée pour remplacer le lance-roquettes unitaire de l’armée de Terre, dans les meilleurs délais ; un amendement de M. Frédéric Boccaletti (DN138) sur l’attention à porter aux missiles hypervéloces.

– à l’alinéa 56, un amendement du gouvernement (DN977) précisant que les coopérations européennes se font « dans le respect de la souveraineté française » ;

– après l’alinéa 56, un amendement du rapporteur (DN975) soulignant le rôle de la France, acteur clé de la défense en Europe ;

– à l’alinéa 57 : un amendement de M. Thomas Gassilloud, président de la commission de la Défense nationale et des forces armées (DN814), indiquant que des éventuels projets industriels de relocalisation de munitions de petit calibre seront encouragés et accompagnés, sous réserve de leur compétitivité et que des partenariats avec des pays proches pourront également être envisagés ;

– à l’alinéa 58 : un amendement de Mme Natalia Pouzyreff (DN705) sur la mention des dispositifs d’alerte avancée au titre des projets de coopérations européennes.

– après l’alinéa 59, un amendement de Mme Mélanie Thomin (DN253), appelant à poursuivre le contrôle des investissements étrangers concernant les entreprises dont le savoir-faire, l’activité ou la production sont sensibles pour les armées, y compris les nouvelles entreprises ou celles dont le chiffre d’affaires est faible ;

– à l’alinéa 59 : deux amendements rédactionnels de votre rapporteur (DN824 et 825).

– après l’alinéa 60 : un amendement de M. Christophe Plassard (DN541) indiquant que si les programmes de coopération sont une priorité pour la France, ils ne doivent pas empêcher la conduite d’études pouvant établir les conditions de faisabilité de projets souverainement conduits et financés par la France en dehors de toute coopération ;

– à l’alinéa 64 : un amendement de votre rapporteur (DN903), précisant que la gestion des stocks de munitions continuera à être optimisée afin de favoriser l’utilisation de munitions, y compris complexes, en conditions réelles, au service d’une préparation opérationnelle réaliste et durcie ; un amendement rédactionnel de votre rapporteur (DN823).

– à l’alinéa 71, un amendement de Mme Mélanie Thomin (DN293) visant à préciser qu’à l’horizon 2030, l’effort d’entretien et de remise à niveau des infrastructures opérationnelles et du quotidien visera en particulier à répondre aux besoins de logement tant pour les militaires que leurs familles dans les territoires les plus en tension, ainsi que deux amendements rédactionnels du rapporteur (DN851 et DN852) ;

–après l’alinéa 71, un amendement de M. Jean-Marie Fiévet (DN752) visant à faire de la transition écologique l’un des axes structurants de la politique immobilière du ministère ;

–à l’alinéa 72, deux amendements rédactionnels du rapporteur (DN853 et DN854).

– à l’alinéa 79 : un amendement rédactionnel de votre rapporteur (DN826).

– à l’alinéa 81 : un amendement de Mme Mélanie Thomin (DN212), qui précise que les crédits indiqués dans la LPM ne financent pas l’effort national de soutien à l’Ukraine ; un amendement rédactionnel de Mme Caroline Colombier (DN488).

– à l’alinéa 87 : un amendement de M. Olivier Marleix (DN418), qui rappelle le rôle du Parlement dans la définition des orientations de la défense nationale lors de l’examen de la loi de finances et lors de l’actualisation de la programmation militaire.

– à l’alinéa 88 : un amendement de Mme Caroline Colombier (DN105), qui rappelle le rôle du Parlement dans le contrôle de la mise en œuvre de la LPM lors de l’actualisation prévue à l’article 7.

– après l’alinéa 88 : un amendement de M. Olivier Marleix (DN419), qui prévoit que le Parlement votera l’actualisation de la LPM prévue à l’article 7.

– après l’alinéa 89, un amendement rectifié de M. Aurélien Saintoul (DN501), prévoyant la remise au Parlement d’un rapport sur les évolutions de la menace cyber et la capacité de résilience du ministère des armées dans les deux ans à compter de la promulgation de la présente loi.

En outre, les amendements rédactionnels suivants ont été adoptés : DN871, DN872, DN873, DN874 DN877, DN893, DN895, DN896, DN897, DN898, DN899, DN900, et DN904 du rapporteur.

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Article 3

Moyens de la politique de défense

Adopté par la Commission avec modifications

1. Le dispositif proposé

L’article 3 présente la trajectoire financière pluriannuelle de la LPM.

L’alinéa 1 indique le montant des besoins programmés pour la période 2024-2030 : 413,3 milliards. Comme l’a mis en exergue l’introduction générale du présent rapport, ce montant traduit la dynamique très forte des dépenses de défense portées par cette LPM. Celles-ci sont en augmentation de 40 % eu égard aux besoins programmés par la LPM 2019-2025, alors même que cette dernière marquait déjà un effort financier substantiel au regard des programmations antérieures.

Les alinéas 2 et 3 précisent les ressources budgétaires allouées à la mission Défense pour chaque année de la programmation, soit jusqu’en 2030, ce qui confère une visibilité encore accrue eu égard à la dernière programmation, puisque la LPM 2019-2025 ne détaillait les crédits budgétaires que pour les exercices 2019 à 2023.

Entre 2024 et 2030, 400 milliards d’euros de ressources budgétaires seront consacrés aux crédits de paiement de la mission « Défense », c’est-à-dire au budget des armées stricto sensu, hors des crédits affectés aux anciens combattants ou à la gendarmerie nationale. Ces ressources budgétaires sont exprimées hors charges de pensions. La trajectoire définie traduit une augmentation continue des crédits de la mission Défense, avec des marches de 3 milliards d’euros jusqu’en 2027 (3,1 milliards en 2024) puis de 4,3 milliards d’euros en 2028. Les crédits de la mission atteindraient ainsi 68,91 milliards d’euros en 2030, contre 43,9 milliards en 2023 et 35,9 milliards d’euros en 2019.

La trajectoire financière est conforme à ceux inscrits dans le projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2023 à 2027 à l’article 12 pour les années 2024 et 2025, ainsi que l’a souligné le Haut Conseil des finances publiques dans son avis du 27 mars 2023 sur le projet de LPM.

L’alinéa 4 précise le périmètre de la programmation militaire. Les ressources budgétaires allouées à la mission « Défense », telles que prévues par la LPM, ne serviront pas à financer l’effort national de soutien à l’Ukraine, que celui-ci prenne la forme de la contribution à la facilité européenne pour la paix (FEP), de l’abondement du fonds spécial de soutien de l’Ukraine de 200 millions d’euros ou encore du besoin de recomplètement du parc de nos armées à la suite de prélèvements au bénéfice des forces ukrainiennes. Ces moyens supplémentaires dédiés à l’Ukraine seront déterminés en lois de finances initiales ou rectificatives.

Une telle exclusion de l’effort national de soutien à l’Ukraine des ressources budgétaires allouées à la mission « Défense » par la LPM permet de s’assurer que ce soutien ne se fera pas au détriment de notre outil de défense national. Cela est d’autant plus important que de telles dépenses sont par nature imprévisibles et qu’elles sont conséquentes : la seule contribution française à la FEP est ainsi de deux milliards d’euros à ce stade, selon les informations fournies par le ministère des Armées à votre rapporteur.

L’alinéa 5 porte sur les ressources extrabudgétaires, qui auront vocation à compléter les ressources budgétaires détaillées à l’alinéa 3 au profit de la mission « Défense ». Dans une formulation identique à celle de la LPM 2019-2025, le projet de loi prévoit ainsi des recettes non fiscales issues notamment des produits des cessions immobilières d’une part, ainsi que des redevances domaniales et les loyers provenant des concessions ou autorisations de toute nature consenties sur les biens immobiliers affectés au ministère. Dans la continuité de la précédente LPM, cet alinéa garantit en outre le retour de l’intégralité du produit des cessions immobilières au bénéfice du ministère des Armées.

Le ministre des Armées a en outre précisé lors de son audition devant la commission que des ressources extrabudgétaires proviendront également de la tarification à l’acte du service de santé des armées, des prestations que la DGA facture aux industriels, de la cession de matériels et formation associés dans le cadre de nos programmes de coopération, ou encore « des dividendes de contrats renégociés ». Au total, les ressources extrabudgétaires atteindront 5,9 milliards d’euros sur la période de la programmation.

2. La position de la commission

Outre un amendement rédactionnel (DN827) au premier alinéa, la commission a adopté un autre amendement de votre rapporteur (DN924) visant à préciser que la trajectoire des ressources budgétaires prévue à l’alinéa 3 constitue un minimum. Cet amendement traduit le principe selon lequel les « marches » budgétaires constituent des « marches planchers » et non des « marches plafonds », ainsi que l’a rappelé à de nombreuses reprises le ministre des Armées.

À l’alinéa 5, a également été adopté un amendement de M. Olivier Marleix (DN421) ayant pour objet de garantir que des ressources budgétaires supplémentaires seront allouées à la mission Défense en loi de finances, en cas d’insuffisance des ressources extrabudgétaires prévues audit alinéa.

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Article 4

Provision au titre des surcoûts OPEX et MISSINT

Adopté par la Commission avec modifications

1. Le dispositif proposé

Les alinéas 1 et 2 précisent, pour chaque année de la programmation, le montant de la provision au titre des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT). Il s’agit là encore d’un effort transparence accru eu égard à la LPM 2019-2025 puisque celle-ci ne détaillait un tel montant que pour les années 2019 à 2023.

Le montant de la provision OPEX-MISSINT sera de 800 millions d’euros en 2024 puis de 750 millions d’euros de 2025 à 2030. Il s’agit d’une baisse importante au regard de la LPM 2019-2025, qui avait fixé le montant de celle-ci à hauteur d’1,1 milliard d’euros à compter de 2020 ([41]).

Cette baisse est cependant cohérente avec le désengagement de la mission Barkhane, la réorientation de notre dispositif militaire en Afrique et la réarticulation de l’opération Sentinelle prévue postérieurement aux jeux olympiques de 2024.

Par ailleurs, les engagements assimilables aux OPEX-MISSINT tels que les missions de réassurance sur le flanc Est de l’Europe ne sont pas intégrés cette provision et feront l’objet « d’un traitement spécifique en gestion », selon les indications fournies à votre rapporteur par le ministère des Armées.

L’alinéa 3 reprend la double clause de sauvegarde en vue de préserver les intérêts du ministère des Armées, qui figurait déjà dans la LPM 2019-2015 :

– les surcoûts nets (une fois perçus les remboursements dus par les organisations internationales) font l’objet, « hors circonstances exceptionnelles », d’un financement interministériel ;

– dans l’hypothèse où les surcoûts nets seraient inférieurs aux provisions inscrites en loi de finances initiale, l’excédent constaté sera conservé par le budget des armées.

Enfin, l’alinéa 4 reprend les dispositions prévues dans les deux dernières lois de programmations, afin de garantir que le Parlement sera destinataire chaque année d’un bilan opérationnel et financier des OPEX-MISSINT en cours.

2. La position de la commission

À l’alinéa 4, outre un amendement rédactionnel (DN828) au premier alinéa, la commission a adopté un autre amendement de votre rapporteur (DN892) qui précise que l’information du Parlement sur les OPEX-MISSINT sera réalisée au plus tard le 30 juin de chaque année.

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Article 5

Carburants opérationnels

Adopté par la Commission sans modification

1. Le dispositif proposé

L’article 5 permet de garantir au ministère des Armées qu’il bénéficiera de compensations en cas de hausse des prix des carburants opérationnels, à travers des mesures financières de gestion en cas de hausse conjoncturelle, ou des crédits supplémentaires en loi de finances initiale si la hausse est durable.

Cette disposition est nécessaire pour préserver la continuité de la préparation opérationnelle et de l’activité des forces, dont le rehaussement est l’un des objectifs de la LPM 2024-2030.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, la LPM 2024-2030 est fondée pour la période 2024-2027sur une hypothèse de cours du baril de Brent conformes à celles du programme de stabilité 2022-2027, à savoir un cours de 85 dollars du baril et d’une parité euros/ dollars de 1,07.

estimation de l’évolution du cours du baril de brent

Source : Ministère des Armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur.

La LPM 2019-2025 avait quant à elle été construite sur les hypothèses d’un cours de 60 dollars du baril et d’une parité euros/ dollars de 1,1.

En 2021 et 2022, le programme 178 de la mission « Défense » avait, sur le fondement de cet article, bénéficié d’une ouverture nette de crédits d’un montant respectif de 50 et 150 millions d’euros dans le cadre des lois de finances rectificatives, pour compenser les surcoûts constatés au titre des carburants opérationnels.

La formulation de l’article 5 est par ailleurs identique à celle de la LPM 2019-2025.

2. La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 6

Effectifs

Adopté par la Commission sans modification

1. Le dispositif proposé

Les alinéas 1 et 2 déterminent la trajectoire d’augmentation nette des effectifs pour chaque année de la programmation.

La trajectoire fixée pour les années 2024 et 2025 est moins ambitieuse que celle prévue par la LPM 2019-2025, puisqu’il est prévu une augmentation nette de 700 effectifs pour chacune de ces deux années, contre 1 500 dans le cadre de la précédente programmation. Le ministère des Armées a indiqué à votre rapporteur que cette réduction des cibles traduit une « démarche de sincérisation », au regard des difficultés conjoncturelles que connaît le ministère pour atteindre ses cibles d’effectifs, compte tenu de la concurrence exacerbée sur le marché de l’emploi. Ainsi que le salue le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, « si [la programmation] continue de prévoir une hausse des effectifs, le rythme de celle-ci est ramené à un niveau plus en rapport avec la capacité de réalisation de cet objectif en comparaison de ce que prévoit l’actuelle loi de programmation militaire pour les années 2023 à 2025 ».

Les cibles d’augmentation nette des effectifs connaissent pour les annuités suivantes une croissance progressive : 800 en 2026, 900 en 2027, 1 000 en 2028 et 2029 et 1 200 en 2030. Sur l’ensemble de la programmation, les augmentations nettes d’effectifs concernent ainsi 6 300 équivalents temps plein (ETP), en vue d’atteindre un total de 275 000 ETP à l’horizon 2030, avec un point de passage à 271 800 en 2027. Selon l’étude d’impact, ces augmentations d’effectifs permettront notamment « de renforcer les domaines du renseignement, de la cyberdéfense et du numérique ».

Le coût de ce schéma d’emploi ambitieux est d’environ 890 millions selon les indications du ministre des Armées, lors de son audition devant la commission. Le ministre a également souligné que « la masse salariale du ministère des Armées s’établit à 97,8 milliards d’euros [sur la période de la programmation], soit une augmentation de 12 % par rapport aux 87,4 milliards de la précédente LPM ».

Les alinéas 3 à 4 précisent le périmètre de la cible d’effectifs prévue aux alinéas précédents : celle-ci n’inclut pas les apprentis civils et militaires, les volontaires du service militaire volontaire et du service national universel, ainsi que les effectifs du service industriel de l’aéronautique.

L’alinéa 5 traduit l’ambition annoncée par le Président de la République de doubler les réserves, en prévoyant un objectif de 105 000 réservistes au plus tard en 2035, en vue d’atteindre le ratio d’un militaire de réserve pour deux militaires d’active.

L’alinéa 6 affirme la poursuite de l’« effort de transformation de la ressource humaine » initié lors de la LPM 2019-2025. L’étude d’impact souligne à ce titre que « des mesures salariales participeront à renforcer la fidélisation, l’expertise et l’adaptabilité des ressources humaines du ministère ». Lors de son audition devant la commission, le ministre des Armées a indiqué qu’« un chantier indiciaire sera prochainement lancé en lien avec le Conseil supérieur de la fonction militaire (CFSM) et la DRH-MD ».

Enfin, l’alinéa 7 prévoit une faculté d’adaptation des cibles d’effectifs et de la politique salariale du ministère, en fonction de la situation du marché du travail. Selon l’étude d’impact, cette rédaction « permet au ministère de bénéficier d’une souplesse accrue en matière d’effectifs par rapport à la précédente LPM (…) la présente loi lui permet de consacrer tout ou partie des crédits laissés disponibles par la non-réalisation des cibles d’effectifs à une augmentation de l’effort d’attractivité des rémunérations ».

Le ministère des Armées a précisé à ce titre à votre rapporteur qu’il « adapte la programmation annuelle de ses effectifs, établie au titre de chaque annuité, aux évolutions de la situation du marché de l’emploi. Il peut modifier ses cibles de recrutement, comme ses objectifs de sorties (définitives ou non) pour s’adapter à la conjoncture macro-économique et à l’environnement social, dans le respect de la trajectoire pluriannuelle fixée en LPM dans son article 6 » ([42]).

2. La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 7

Actualisation

Adopté par la Commission avec modifications

1. Le dispositif proposé

L’unique alinéa de l’article 7 prévoit que la programmation fera l'objet d'une actualisation avant la fin de l'année 2027, soit avant la quatrième année de la LPM.

L’objectif d’une telle actualisation, selon l’étude d’impact, sera de proposer « une réorientation de la trajectoire des ressources et des effectifs pour la période 2027-2030 en fonction de l’évolution du contexte géopolitique et militaire ».

La LPM 2019-2025 prévoyait également une telle actualisation. Celle-ci a eu lieu, comme prévu par la LPM, en 2021, soit après deux exercices.

Le projet de loi est en revanche muet sur les modalités d’association du Parlement à cette actualisation. À ce titre, le ministère a précisé à votre rapporteur que « les dispositions insérées dans la précédente LPM avaient d'abord été reprises, mais [que] le Conseil d’État a estimé qu’un tel article consacré au rôle du Parlement et au contrôle parlementaire de l’exécution des lois empiétait sur des dispositions constitutionnelles ou de lois et ordonnances relatives à l’organisation du Parlement et que ces articles n’avaient par conséquent pas leur place dans le projet de loi présenté par le Gouvernement. Soucieux de ne pas empiéter sur les prérogatives du Parlement, il a paru préférable de traiter ce sujet, comme lors de la dernière LPM, dans le cadre du débat parlementaire. En tout état de cause, le fait même que la programmation soit soumise à l’approbation du Parlement suppose implicitement mais nécessairement que toute actualisation associe également le Parlement, que ce soit par la discussion d’un nouveau projet de loi de programmation dédié à la trajectoire budgétaire du ministère des Armées, ou dans le cadre de l’examen d’un projet de loi de programmation des finances publiques ou des projets de loi de finances » ([43]).

2. La position de la commission

La commission a adopté un amendement de votre rapporteur (DN868) prévoyant que l’actualisation de la programmation militaire se matérialisera par un vote du Parlement.

Deux amendements rédactionnels de votre rapporteur ont également été adoptés (DN829 et DN864).

Après l’article 7, la commission a adopté un amendement identique de votre rapporteur (DN830) et de M. Jean-Pierre Cubertafon (DN131), qui introduit un chapitre II au sein du titre Ier intitulé « Dispositions relatives au contrôle parlementaire de l’exécution de la loi de programmation ».

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Article 8

Rapport sur le bilan de l’exécution de la programmation

Adopté par la Commission avec modifications

1. Le dispositif proposé

Cet article prévoit la transmission au Parlement chaque année, avant le 30 avril, d’un rapport sur le bilan de l’exécution de la programmation militaire au cours de l’année passée.

Si un tel rapport était déjà prévu à l’article 10 de la LPM 2019-2025, le présent projet de loi diffère de la précédente LPM sur deux points.

D’une part, l’article 8 ne détaille pas le contenu de ce rapport, mais cela est la conséquence d’une demande en ce sens du Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi.

D’autre part, l’article 8 prévoit une communication annuelle dudit rapport, alors que la LPM 2019-2025 avait institué une communication à un rythme semestriel, à savoir avant le 15 avril et avant le 15 septembre. L’étude d’impact précise à ce titre que cette évolution « permet au Parlement de disposer d’une vision annuelle d’ensemble que ne permettait pas une analyse semestrielle ».

2. La position de la commission

La commission a adopté un amendement de votre rapporteur (DN834) qui détaille le contenu du rapport sur le bilan de l’année écoulée de la programmation militaire. Celui-ci reprend et enrichit les dispositions de l’article 10 de la LPM 2019-2025.

Eu égard à ce que prévoyait l’article 10 de la dernière loi de programmation, l’amendement propose en effet d’ajouter au sein de ce rapport : (i) un bilan quant à l’atteinte des objectifs concernant les effectifs et les réserves ; (ii) un bilan des grandes orientations de la politique industrielle de défense ainsi que des coopérations européennes en la matière ; (iii) un bilan des actions liées à nos partenariats et à nos alliances stratégiques et (iv) un bilan de la politique environnementale du ministère.

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Article 9

Rapport sur les enjeux et l’évolution de la programmation

Adopté par la Commission avec modifications

1. Le dispositif proposé

L’article 9 fixe l’obligation pour le Gouvernement de présenter, avant le 30 juin de chaque année, au Parlement, les enjeux et les principales évolutions de la programmation budgétaire de la mission « Défense ».

Un tel rapport était déjà prévu à l’article 11 de la LPM 2019-2025. Il reflète la volonté du Gouvernement d’informer le Parlement sur les ajustements annuels de la programmation.

Selon les indications données par le ministère des Armées à votre rapporteur, « le rapport prévu à l’article 9 vise à présenter pour les années à venir les ajustements de la programmation militaire proposés par les services du ministère des Armées et validés par le ministre. Ces ajustements ont vocation à adapter la programmation à l’évolution des menaces, du contexte international et à répondre au besoin actualisé des armées au regard des technologies émergentes ou des capacités industrielles. La première année de cet ajustement se concrétisera à travers le projet de loi de finance (PLF) qui sera présenté l’automne suivant au Parlement ».

2. La position de la commission

La commission a adopté un amendement identique de M. Larsonneur (DN562) et de Mme Genetet (DN715), qui a pour finalité de davantage associer le Parlement aux ajustements annuels de la programmation militaire. Cet amendement prévoit en effet la présentation par le ministre des Armées du rapport prévu à l’article 9 devant les commissions des deux chambres du Parlement en charge de la défense, cette présentation devant être suivie d’un débat.

Après l’article 9 a été introduit un nouvel article 9 bis du fait de l’adoption d’un amendement identique de votre rapporteur (DN833) et de Mme Anna Pic (DN203).

Cet amendement, qui reprend les dispositions du I. de l’article 9 de la LPM 2019-2025, rappelle les pouvoirs des commissions du Parlement en charge de la défense pour assurer le contrôle de l’exécution de la programmation militaire.

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Article 10

Abrogation du titre Ier de la LPM 2019-2025

Adopté par la Commission sans modification

1. Le dispositif proposé

Cet article abroge à compter du 1er janvier 2024 le titre Ier de la LPM 2019-2025. Il s’agit d’une demande du Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi pour garantir que seront seules applicables les dispositions introduites par le projet de loi, à l’exclusion de celles prévues dans la LPM 2019-2025.

2. La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

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TITRE II Dispositions normatives intÉressant la dÉfense nationale

Chapitre Ier Renforcement du lien entre la Nation et ses armées et condition militaire

Article 11

Assurer la continuité des missions de l’Ordre de la Libération

Adopté par la Commission sans modification

L’article 11 du projet de loi a pour objet de pérenniser l’existence de l’Ordre de la Libération par la modification de son organisation et par l’extension de ses prérogatives et de ses attributions.

1. L’état du droit

Créé par l’ordonnance n° 7 du 16 novembre 1940, l’Ordre de la Libération a pour but de « récompenser les personnes ou les collectivités militaires et civiles qui se seront signalées dans l’œuvre de la libération de la France et de son Empire » par l’octroi de la Croix de la Libération, unique insigne de cet ordre.

Le décret du 29 janvier 1941 réglant l’organisation de l’Ordre de la Libération, pris en application de l’ordonnance précitée, a précisé les modalités d’octroi de la Croix de la Libération et institué, au sein de l’Ordre, un « Conseil de l’Ordre de la Libération ».

L’ordonnance n° 45-1779 du 10 août 1945 portant organisation de l’Ordre de la Libération a, quant à elle, octroyé la personnalité morale et une autonomie budgétaire à l’Ordre. Cette ordonnance a été modifiée ultérieurement par le décret n° 2008-459 du 16 mai 2008 relatif au musée de l’Ordre de la Libération, qui a inscrit ledit musée en son sein ([44]).

Enfin, le décret du 23 janvier 1946 mettant fin à l’octroi de la Croix de la Libération indiquait en son article premier qu’« il ne sera plus procédé à l’attribution de la Croix de la Libération à dater du 23 janvier 1946 ». Cette distinction a été octroyée à 1 036 civils et militaires ([45]) jusqu’à cette date.

a. Les évolutions historiques du statut

Compte tenu de la disparition progressive des Compagnons de la Libération et afin de le pérenniser, plusieurs modifications ont été apportées au régime juridique encadrant l’Ordre de la Libération.

La loi n° 99-418 du 26 mai 1999 ([46]) a créé le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » (CNCCL), entité qui a succédé au Conseil de l’Ordre de la Libération institué en 1941, auquel elle a octroyé le statut d’établissement public national à caractère administratif, sous la tutelle du ministre de la Justice. Cette loi a également intégré les maires en exercice des cinq communes titulaires de la Croix de la Libération dans la liste des membres du conseil d’administration de l’Ordre et confié la direction de l’établissement à un délégué national nommé par le Président de la République.

L’article 10 de la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » prévoyait, dans sa rédaction initiale, que le passage de la dénomination « Conseil de l’Ordre de la Libération » à la dénomination « Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » » ne pouvait s’opérer que lorsque le Conseil de l’Ordre de la Libération ne serait plus en mesure de réunir 15 membres, personnes physiques.

Or, compte tenu de la diminution progressive du nombre des Compagnons de la Libération et de diverses contraintes liées à la gestion de l’Ordre, relatives notamment à la gestion du musée de l’Ordre de la Libération, l’article 4 de la loi n° 2012-339 du 9 mars 2012 modifiant la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » a modifié l’article 10 de la loi précitée afin de prévoir une entrée en vigueur de la loi de 1999 à une date fixée par décret en Conseil d’État et au plus tard le 16 novembre 2012.

Sur ce fondement, le décret n° 2012-1253 du 14 novembre 2012 relatif au Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » a fixé au 16 novembre 2012 la date d’entrée en vigueur de la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », et donc du changement de dénomination du Conseil de l’Ordre de la Libération.

b. Des évolutions plus récentes

Deux autres modifications sont intervenues plus récemment par voie législative et réglementaire au niveau de l’organisation de l’Ordre.

En premier lieu, le décret n° 2017-538 du 13 avril 2017 relatif au Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » a transféré la tutelle du CNCCL du ministère de la Justice vers le ministère de la Défense.

En second lieu, l’article 48 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense a modifié le nom du CNCCL en « Ordre de la Libération (Conseil national des communes « Compagnon de la Libération ») » afin d’inscrire la continuité de l’établissement avec l’Ordre au niveau de sa dénomination. Cet article a également élargi la composition du conseil d’administration de l’établissement.

Évolution de la dÉnomination du Conseil de l’Ordre de la LibÉration de 1941 jusqu’À nos jours

2. Le dispositif proposé

L’article 11 du projet de loi a pour objet de pérenniser l’existence de l’Ordre de la Libération, compte tenu de la disparition d’Hubert Germain, dernière personne physique titulaire de la Croix de la Libération, en modifiant la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 selon six axes :

– le placement symbolique de l’Ordre de la Libération sous la protection du Président de la République ;

– l’octroi au grand chancelier de la Légion d’honneur, représentant du Président de la République, de la responsabilité de veiller au respect des principes fondateurs de l’Ordre ;

– l’affirmation de la tutelle du ministre de la défense sur l’établissement ;

– l’extension des attributions de l’Ordre de la Libération (CNCCL) pour assurer le rayonnement de l’Ordre et l’appui sur l’engagement des médaillés de la Résistance pour le développement de l’esprit de défense ;

– la modification de la composition du conseil d’administration de l’établissement, auquel s’ajoutent le grand chancelier de la Légion d’honneur, en lieu et place du chancelier d’honneur, et le directeur général de l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG) ;

– et la limitation des catégories de personnes pouvant assister le délégué national dans ses travaux.

a. Le placement de l’Ordre de la Libération sous la protection du Président de la République

Le 1° de l’article 11 du projet de loi modifie l’article premier de la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 pour placer l’Ordre de la Libération sous la protection du Président de la République. Cette protection, d’ordre symbolique, manifeste l’attachement de la Nation aux valeurs portées par l’établissement ainsi que l’attention qui lui est portée par le chef de l’État, selon des modalités identiques à celles accordées aux cinq académies composant l’Institut de France et à l’Académie de marine, qui, elle aussi, est placée sous la tutelle du ministre des Armées.

b. L’octroi au grand chancelier de la Légion d’honneur de la responsabilité de veiller au respect des principes fondateurs de l’Ordre

Le Président de la République est le grand maître de l’Ordre de la Légion d’honneur, qui est le premier des Ordres nationaux. En sa qualité de représentant du Président de la République, le grand chancelier de la Légion d’honneur aura la responsabilité de veiller au respect des principes fondateurs de l’Ordre, reprenant ainsi le flambeau du dernier Compagnon de la Libération, Hubert Germain. À ce titre, il sera membre du conseil d’administration de l’Ordre en lieu et place des Compagnons de la Libération qui ne sont plus.

Les décrets d’application lui donneront la possibilité de convoquer le conseil d’administration de l’Ordre et prévoiront sa consultation obligatoire sur les questions de principe concernant l’Ordre de la Libération et la médaille de la Résistance. Deuxième ordre national, l’Ordre de la Libération sera ainsi adossé à l’Ordre de la Légion d’honneur.

c. L’affirmation de la tutelle du ministre de la défense sur l’établissement

Comme indiqué précédemment, le décret n° 2017-538 du 13 avril 2017 relatif au Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » a transféré la tutelle du CNCCL du ministère de la Justice vers le ministère de la Défense. Le 1° de l’article 11 du projet de loi inscrit cette tutelle à l’article premier de la loi n° 99-418 du 26 mai 1999.

Concrètement, ce changement de tutelle a eu des conséquences sur les plans juridique, financier et humain.

i. Sur le plan juridique

Sur le plan juridique, le changement de tutelle a permis l’élargissement du conseil d’administration à des représentants de l’État, des représentants des armées d’appartenance des unités combattantes titulaires de la Croix de la Libération, des représentants d’associations mémorielles et de personnes qualifiées. Il a également permis de créer un poste de chancelier d’honneur, le dernier étant Hubert Germain. Enfin, il a permis la création d’un conseil scientifique auprès du musée de l’Ordre.

ii. Sur le plan financier

Sur le plan financier, le changement de tutelle de l’Ordre s’est traduit par le transfert au ministère des Armées du financement de la dotation de service public alloué à l’Ordre depuis le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » vers le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation ».

Aujourd’hui, le budget de l’Ordre de la Libération (CNCCL) se décompose ainsi :

– une subvention pour charges de service public du ministère des Armées, financée par la sous-action 3.37 « Conseil national des communes compagnons de la libération – Subvention » du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation » ;

– et des ressources propres, constituées principalement de dons, de legs et du produit des visites du musée de l’Ordre de la Libération.

En 2022, les recettes totales de l’Ordre de la Libération s’élevaient à environ 2,8 millions d’euros, dont 1,7 million d’euros au titre de la subvention pour charges de service public et 1,1 million d’euros euros au titre de ses ressources propres.

iii. Sur le plan des ressources humaines

Enfin, sur le plan humain, le changement de tutelle s’est traduit par le transfert au ministère des Armées du plafond autorisé des effectifs de l’Ordre. Pour 2023, le plafond autorisé est de 16 équivalents temps plein travaillé.

d. L’extension des attributions de l’Ordre de la Libération (CNCCL) pour assurer le rayonnement de l’Ordre et l’appui sur l’engagement des médaillés de la Résistance pour le développement de l’esprit de défense

Le 2° de l’article 11 du projet de loi complète la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 en étendant les missions de l’Ordre de la Libération aux médaillés de la Résistance. Leur rôle, comme l’était celui des Compagnons de la Libération, est de témoigner de leur engagement auprès des jeunes générations pour le développement de l’esprit de défense de la Nation.

Depuis le 1er janvier 1948, la médaille de la Résistance est décernée exclusivement à titre posthume. On dénombre 64 963 médaillés à ce jour, dont 5 634 femmes (8,7 %) et 59 329 hommes (91,3 %).

Par ailleurs, la médaille de la Résistance a également été décernée à 18 collectivités territoriales (17 communes et une collectivité d’Outre-mer), 15 collectivités civiles (associations, hôpitaux, etc) et 21 unités militaires (régiments, navires, etc).

Un recensement des médaillés de la Résistance vivants est en cours. Le ministère des Armées estime qu’entre 50 et 80 médaillés sont encore en vie. Depuis 2017, la commission de la médaille de la Résistance française a proposé au Président de la République de décerner la médaille de la Résistance française à titre posthume à 28 personnes. À ce jour, une quinzaine de dossiers est en cours d’instruction.

En outre, le 2° de l’article 11 du projet de loi étend l’aide morale et matérielle assurée par l’Ordre aux conjoints survivants et aux enfants des Compagnons de la Libération, aux médaillés de la Résistance française et à leurs conjoints survivants et enfants. La rédaction actuelle du dernier alinéa de l’article 2 de la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 exclut les femmes du dispositif en se limitant aux veuves, alors que 6 femmes furent Compagnons de la Libération et 5 634 femmes sont médaillées de la Résistance. La nouvelle rédaction proposée par le 2° de l’article 11 du projet de loi témoigne du rôle joué par ces femmes pour la libération du pays.

Dans le cadre de l’aide morale et matérielle due aux combattants de la Seconde Guerre mondiale et à leur famille, l’Ordre a notamment participé au financement :

– de travaux d’aménagement du logement pour personnes à mobilité réduite ;

– de soins médicaux et paramédicaux ;

– du loyer en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ou en logement locatif ;

– de frais d’obsèques ;

– ou encore de réparation de véhicule.

L’extension de l’aide morale et matérielle à ces catégories de personnes est de nature symbolique et n’engendrera pas de surcoût financier. La mission sociale de l’Ordre fait l’objet d’un budget annuel prévisionnel de 10 000 euros. En 2022, 6 000 euros furent attribués au titre de cette mission à trois enfants de Compagnons de la Libération ou de médaillés de la Résistance.

e. La modification de la composition du conseil d’administration de l’établissement

Le 3° de l’article 11 du projet de loi modifie la composition du conseil d’administration de l’établissement, auquel s’ajoutent le grand chancelier de la Légion d’honneur, en lieu et place du chancelier d’honneur, et le directeur général de l’ONaCVG.

En sa qualité de protecteur de l’Ordre de la Libération, le Président de la République sera représenté au sein du conseil d’administration de l’établissement par le grand chancelier de la Légion d’honneur.

Par ailleurs, le directeur général de l’ONaCVG siégera au conseil d’administration. Si l’Ordre de la Libération est exclusivement dédié à la mémoire des combattants de la Seconde Guerre mondiale, l’ONaCVG est responsable de l’entretien, de la rénovation et de la valorisation des hauts lieux de la mémoire nationale (y compris, donc, de ceux liés à l’histoire de la Seconde Guerre mondiale) et assure des actions d’information, d’évaluation et de médiation. Pour faire rayonner l’exemple des Compagnons de la Libération et des médaillés de la Résistance, et, ainsi, développer l’esprit de défense, l’Ordre s’appuie notamment sur le maillage territorial de l’ONaCVG, et en particulier sur son réseau des conseils départementaux. Ainsi, la présence du directeur général de l’ONaCVG au conseil d’administration de l’Ordre permettra à ce dernier de bénéficier de son expertise pour la mise en valeur, à l’échelle de chaque territoire, des Compagnons de la Libération et des médaillés de la Résistance.

f. La limitation des catégories de personnes pouvant assister le délégué national dans ses travaux

Enfin, le 4° de l’article 11 du projet de loi limite les catégories de personnes pouvant assister le délégué national dans ses travaux en supprimant les collaborateurs appartenant à des corps de fonctionnaires de l’État ou des collectivités locales, mis à disposition ou détachés ainsi que d’agents contractuels.

Cette suppression se justifie, d’une part, par le fait que ces dispositions ne relevaient pas du domaine de la loi, et d’autre part, par le fait que lesdites dispositions ne permettaient pas au délégué national de l’Ordre d’être éventuellement assisté par du personnel militaire. Toutefois, à ce jour, il n’est pas prévu d’affecter des personnels militaires à l’Ordre (y compris, donc, auprès du délégué national) en 2023.

3. La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 12

Renforcer le régime d’indemnisation des militaires blessés en service

Adopté par la Commission avec modifications

1. L’état du droit

Aujourd’hui, le régime de réparation des préjudices des militaires blessés en service se caractérise par son éclatement entre plusieurs dispositifs éventuellement complémentaires l’un de l’autre :

– Le militaire blessé en service ou ayant contracté une maladie imputable au service peut bénéficier d’une pension militaire d’invalidité (PMI)[47] ayant pour objet de réparer, de manière forfaitaire, d’une part, les pertes de revenus et l’incidence professionnelle de l’incapacité physique, et d’autre part, le déficit fonctionnel, qui doit être entendu comme l’ensemble des préjudices à caractère personnel liés à la perte de qualité de vie, aux douleurs permanentes et aux troubles ressentis par la victime dans ses conditions d’existence personnelles, familiales et sociales. Le champ des préjudices couverts par la PMI est défini par le juge de manière prétorienne. La PMI peut également être assortie d’une majoration pour tierce personne, qui a pour vocation de réparer les frais d’assistance par tierce personne.

En vertu de l’article L. 121-5 du CPMIVG, le bénéfice de la PMI est ouvert aux militaires dont l’invalidité correspond à des seuils de gravité déterminés : taux d’invalidité de 10 % pour les blessures et de 30 % pour les maladies.

– Outre la réparation forfaitaire au titre de la PMI, le militaire peut également percevoir une indemnisation complémentaire au titre de la réparation des préjudices non couverts par la PMI même en l’absence de faute de l’État, en raison du risque professionnel subi (par ex, préjudice esthétique, préjudice sexuel, préjudice d’agrément etc). Cette disposition a concerné 920 militaires au titre de l’année 2022.

– enfin, le militaire dont le préjudice résulte d’une faute de l’administration dans l’organisation ou le fonctionnement du service peut demander la réparation intégrale de l’ensemble des préjudices subis, y compris l’ensemble des préjudices couverts par la PMI. Toutefois, pour obtenir cette réparation intégrale des préjudices subis, le militaire doit prouver la faute de l’administration.

Or, en l’état actuel du droit, il est très rare pour les militaires d’obtenir la réparation intégrale des préjudices subis dans le cadre des préjudices couverts par la PMI, en raison du mode de calcul du forfait de pension, défavorable aux militaires et notamment aux moins gradés d’entre eux.

En effet, le « forfait de pension » des militaires se distingue de l’allocation temporaire d’invalidité dont bénéficient les civils à plusieurs titres :

– Sur le périmètre : en plus de la réparation des pertes de revenus et de l’incidence professionnelle de l’incapacité physique, la PMI répare aussi le déficit fonctionnel (temporaire et permanent) ainsi qu’éventuellement l’assistance par tierce personne. L’ATI perçue par les civils ne répare pas ces deux chefs de préjudices ;

– sur la méthode de calcul ; or, le forfait de pensions est calculé proportionnellement à la solde et au grade du militaire. Par conséquent, la réparation au titre du déficit fonctionnel et de l’assistance tierce personne des militaires dans le cadre du forfait de pension s’opère par le versement d’un forfait calculé proportionnellement à la solde du militaire. Inversement, ces deux préjudices, lorsqu’ils concernent des civils, sont indemnisés en fonction du préjudice réellement subi par les fonctionnaires victimes et non proportionnellement au traitement du civil. Or, ce sont sur ces deux préjudices que l’écart entre le forfait de pension perçu par le militaire et la réalité du préjudice subi est le plus important. Cet écart est d’autant plus important pour les militaires les moins gradés.

Interrogé par votre rapporteur, le ministère des Armées a précisé qu’en se limitant aux militaires entrant dans le périmètre des missions couvertes par le I du présent article, le pourcentage des pensionnés pour lesquels la PMI ne couvrait pas intégralement les préjudices qu’elle a vocation de réparer est proche de 25 %.

En conséquence, les militaires qui souhaiteraient obtenir la réparation intégrale des préjudices subis sont contraints de rechercher la faute de l’administration dans l’organisation ou le fonctionnement du service. Ainsi, l’état actuel du droit alimente la judiciarisation des relations entre les armées et les militaires.

Cette judiciarisation résulte du fait que les militaires ne bénéficient pas d’une réparation intégrale des préjudices couverts par la PMI, en raison du mode de calcul du forfait de pension, défavorable aux militaires et notamment aux moins gradés d’entre eux.

Interrogé par votre rapporteur, le ministère des Armées a précisé qu’au titre de l’année 2022, 8 recours indemnitaires ont été introduits visant à réclamer la réparation intégrale des préjudices subis résultant d’une faute de l’administration. Ce faible nombre de recours devant le juge est faible en raison de l’action de la direction des affaires juridiques du ministère des Armées, compétente pour examiner les demandes de réparation complémentaires à la pension, pour prévenir les contentieux et privilégier la voie transactionnelle, en reconnaissant la faute de l’administration quand elle est avérée et en versant le cas échéant des provisions lorsque le préjudice n'est pas consolidé.

2. Le dispositif proposé

Le présent article décline l’un des axes du plan d’action 2022-2025 du ministère des Armées en faveur des militaires blessés et de leurs familles.

Le présent article étend le bénéfice de la réparation intégrale des préjudices subis par les militaires lors des missions opérationnelles. Il convient de noter que le principe de la réparation intégrale des préjudices existe déjà pour :

– les réservistes, ainsi que le prévoit l’article L. 4251-7 du code de la Défense ;

– les appelés accomplissant leurs obligations de service national en application de l’article L. 62 du code du service national.

Le I du présent article insère donc un article L. 4123-2-2 dans le code de la défense. Le nouvel article L. 4123-2-2 garantit la réparation intégrale du dommage subi aux militaires blessés ou ayant contracté une maladie par le fait ou à l’occasion :

– 1° d’une opération de guerre ;

– 2° d’une opération qualifiée d’opération extérieure, dans les conditions prévues à l’article L. 4123-4 ;

– 3° D’une mission mobilisant des capacités militaires, se déroulant sur le territoire national ou hors de celui-ci, visant à la défense de la souveraineté ou des intérêts de la France ou à la préservation de l’intégrité de son territoire, d’une intensité et d’une dangerosité particulières assimilables à celles d’une opération extérieure ;

– 4° D’exercices ou de manœuvres de mise en condition des forces ayant spécifiquement pour objet la préparation au combat.

Ces quatre catégories recouvrent les accidents survenus en opération extérieure ou lors de missions se déroulant sur le territoire national, lors de stages d’aguerrissement ou les entraînements commandos, les crashs d’aéronefs militaires à l’entraînement, ou encore les exercices effectués dans le cadre de l’OTAN, de l’UE ou de l’ONU.

Toutefois, les accidents de service « courants » n’entreront pas dans le périmètre de la réparation intégrale des préjudices prévue par l’article 12. Sont notamment exclus du dispositif les chutes ou accident sur le lieu de service, le maintien en condition physique sans visée opérationnelle, ou les accidents de trajet entre le domicile et le travail.

Cette mesure aura pour principal effet de limiter la judiciarisation des relations entre le militaire blessé et l’institution militaire, puisque le militaire n’aura plus à démontrer la faute de l’État pour obtenir la réparation intégrale des préjudices subis.

En outre, le II du présent article complète l’article L. 133-1 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre qui régit le dispositif de majoration pour tierce personne de la PMI. La majoration pour tierce personne est égale au quart de la PMI. Le II prévoit que la majoration de PMI pour tierce personne est perçue par le pensionné dès lors que « les infirmités pensionnées sont la cause directe et déterminante du besoin d’assistance ». En l’état de la jurisprudence, le dommage devait être la cause « exclusive » du besoin d’assistance. Le II permet donc d’assouplir les conditions d’indemnisation des frais d’assistance pour tierce personne, en facilitant a priori l’accès des pensionnés à la majoration pour tierce personne.

Le III rend applicable l’article 12 aux demandes de réparation de préjudices « n’ayant pas encore donné lieu à une décision passée en force de chose jugée avant la date de publication de la présente loi. »

L’étude d’impact jointe au projet de loi précise par ailleurs que la demande de réparation intégrale des préjudices couverts par la PMI s’effectuera via un formulaire unique de demande de la PMI et de l’indemnisation complémentaire. Le formulaire sera disponible en version papier, disponible au sein de toutes les emprises militaires ou en version dématérialisée via l’application « démarches simplifiées » accessible depuis la « maison numérique des blessés et des familles ».

L’indemnité complémentaire de réparation des préjudices pourra prendre concrètement la forme d’une rente ou d’un capital selon le type de préjudice en cause. Les sommes, en tant qu’elles compensent un préjudice patrimonial (perte de nature économique), entrent dans le champ de l’impôt sur le revenu mais peuvent selon les cas bénéficier d’exonérations fiscales prévues à l'article 81 du code général des impôts, et plus particulièrement son 9° bis concernant les : « Les rentes viagères servies en représentation de dommages-intérêts pour la réparation d'un préjudice corporel ayant entraîné pour la victime une incapacité permanente totale l'obligeant à avoir recours à l'assistance d'une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie ».

Si votre rapporteur salue largement cette avancée, il rappelle cependant que d’après le 13ème rapport du Haut comité à l’évaluation de la condition militaire, « la grande masse » des militaires ou anciens militaires percevant la PMI « relève cependant d’infirmités résultant d’accidents imputables au service survenus sur le territoire national, en dehors de tout contexte opérationnel (plus de 56 % des cas). » Ainsi, la grande majorité des pensionnés au titre de la PMI ne seront pas éligibles à la réparation intégrale des préjudices. En effet, le I du présent article prévoit que seules les activités purement militaires d’une intensité et d’une dangerosité particulières sont concernées par le présent article. D’après les services du ministère, le pourcentage de pensionnés militaires qui seront éligibles à la réparation intégrale des préjudices couverts par la PMI sans avoir à démontrer la faute de l’État sera de l’ordre de 22 %.

3. La position de la commission

La commission a adopté un amendement du rapporteur (DN855) qui étend aux réservistes ayant contracté une maladie pendant une période d’activité le bénéficie de la réparation intégrale des préjudices visé à l’article L. 4251-7 du code de la défense.

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Article 13

Protéger davantage les ayants droit des militaires décédés en service en garantissant le versement du reliquat de solde du mois du décès

Adopté par la Commission sans modification

1. L’état du droit

Dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, l’article L. 90 du code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR) dispose que « la rémunération est interrompue à compter du jour de la cessation d'activité ». Ainsi, si un militaire décède en service, ses droits à rémunération s’interrompent le jour de son décès.

Or, une exception à ce principe a été récemment établie au profit des agents publics. Entré en vigueur le 1er mars 2022, l’article L. 711-4 du code général de la fonction publique (CGFP) a ainsi institué le principe de la rémunération continuée des agents publics en cas de décès en service. L’article L. 711-4 du CGFP dispose ainsi que « les agents publics décédés en service ouvrent droit, au profit de leurs ayants cause, au paiement du reliquat de la rémunération du mois en cours (…) ». Cet article ne s’applique pas aux militaires.

Or, l’article L. 4123-1 du code de la Défense accorde aux militaires la garantie statutaire fondamentale que toute mesure de portée générale affectant la rémunération des fonctionnaires civils de l'État doit être, sous réserve des mesures d'adaptation nécessaires, appliquée aux militaires.

Ainsi, le présent article a pour objet de transposer la disposition créée par l’article L. 711-4 du CGFP dans la partie législative du code de la défense afin de rétablir une égalité de traitement devant la loi entre les ayants droit des agents publics décédés en service et les ayants droit des militaires décédés en service.

L’article 13 introduit donc une dérogation au principe général de la cessation de la rémunération au jour de la cessation d’activité des militaires posé par l’article L. 90 du CPCMR.

2. Le dispositif proposé

Le présent article complète l’article L. 4123-1 du code de la défense par un unique alinéa disposant expressément qu’« en cas de décès du militaire en service, sa rémunération est versée pour l’intégralité du mois concerné. »

Actuellement, en raison de l’impossibilité matérielle de prendre en compte un décès intervenu lorsque la liquidation voire le paiement de la solde ont déjà été effectués, l’administration doit recouvrer les trop versés auprès des ayants droit endeuillés. Cet article mettra fin à cette situation.

Le reliquat de solde du mois de décès entrera directement dans la succession du militaire blessé. Les ayants droit du militaire décédé en service en seront donc automatiquement bénéficiaires.

3. La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 14

Renforcer l’attractivité, la flexibilité d’emploi et l’efficacité de la réserve opérationnelle

Adopté par la Commission avec modifications

L’article 14 du projet de loi modifie le code de la défense ainsi que le code du travail en plusieurs endroits afin de renforcer l’attractivité, la flexibilité d’emploi et l’efficacité de la réserve opérationnelle.

Au regard de la diversité des mesures envisagées par le texte, il est proposé, pour des questions de lisibilité et de clarté du propos, de les exposer par nature plutôt que de retenir une présentation faisant apparaître d’abord l’état du droit puis les dispositions du projet de loi.

1. L’accroissement de la disponibilité et de l’employabilité de la réserve opérationnelle

a. La facilitation des modalités de convocation de la réserve opérationnelle de premier niveau par l’autorité militaire en temps ordinaires

L’article 14 entend dispenser l’autorité militaire d’obtenir l’accord de l’employeur du volontaire de la réserve opérationnelle avant de le convoquer pour une durée inférieure à dix jours par année civile, contre cinq à huit jours actuellement, et précise les conditions de rappel des réservistes ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve comprenant une clause de réactivité.

● En l’état actuel du droit, aux termes de l’article L.3142-89 du code du travail, « tout salarié ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle bénéficie d'une autorisation d'absence de huit jours par année civile au titre de ses activités dans la réserve. » Pour les entreprises de moins de deux cent cinquante salariés, l’employeur peut néanmoins décider de limiter la durée de cette autorisation à cinq jours.

En application de l’article L.4221-4 du code de la défense, le réserviste doit, en outre, prévenir l’employeur de son absence un mois au moins avec le début de celle-ci, quelle que soit la durée de son absence. L’article L.3142-90 du code du travail précise les conditions dans lesquelles le réserviste présente sa demande à son employeur – par écrit, en indiquant la date et la durée de l’absence envisagée.

De plus, en vertu du deuxième alinéa de l’article L.4221-4 du code de la défense, lorsque les activités accomplies pendant le temps de travail dépassent cinq jours par année civile, le réserviste doit obtenir l'accord de son employeur. Si l'employeur oppose un refus, cette décision doit être motivée et notifiée à l'intéressé ainsi qu'à l'autorité militaire dans les quinze jours qui suivent la réception de la demande. Le deuxième alinéa exempte néanmoins le réserviste suivant une formation concourant au développement de ses compétences au titre de l’article L. 6313-1 du code du travail (actions de formation, bilans de compétences, validation des acquis de l’expérience, apprentissage) de solliciter l’accord préalable de l’employeur.

Le préavis d’un mois peut néanmoins être ramené à quinze jours lorsque le réserviste a souscrit, avec l’accord de l’employeur, un contrat d’engagement à servir dans la réserve (ESR) comportant une clause de réactivité (article L. 4221-1 du code de la défense). L’article L.4221-4 du code de la défense prévoit à son troisième alinéa, les circonstances dans lesquelles l’autorité militaire peut rappeler les réservistes ayant souscrit une telle clause de réactivité. Ainsi, « sur demande de l'autorité militaire, lorsque les ressources militaires disponibles apparaissent insuffisantes pour répondre à des circonstances ou à des nécessités ponctuelles, imprévues et urgentes, le ministre de la défense ou le ministre de l'intérieur pour les réservistes de la gendarmerie nationale peut, par arrêté pris dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, faire appel, sous un préavis de quinze jours, aux réservistes qui ont souscrit un contrat comportant la clause de réactivité prévue à l'article L. 4221-1. Ce délai peut être réduit avec l'accord de l'employeur. » L’article L.3142-90 du code du travail reprend les mêmes éléments.

Enfin, il est rappelé au dernier alinéa de l’article L.4221-4 du code de la défense que le régime applicable aux autorisations d’absence peut être amélioré en accord avec l’employeur. « Des mesures tendant à faciliter, au-delà des obligations prévues par le présent livre, l'engagement, l'activité et la réactivité dans la réserve peuvent résulter du contrat de travail, de clauses particulières de l'engagement à servir dans la réserve opérationnelle ayant reçu l'accord de l'employeur, des conventions ou accords collectifs de travail, ou des conventions conclues entre l'employeur et le ministre de la défense. »