Textes / Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la...

rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (n°4406). — Synthèse, commentaires d’articles (Titres Ier à V)

Rapport · tome ou annexe · 25/11/2021 · 1 421 210 caractères · HTML sur assemblee-nationale.fr

Parties du document (4)

Texte comparatif
Synthèse, commentaires d’articles (Titres Ier à V)
Commentaires d’articles (Titres VI à IX), avis, personnes entendues
Comptes rendus

Sommaire (681)

Afin de faciliter le recours au permis d’aménager multi-sites dans les ORT, l’article vise donc à clarifier que la mise en œuvre d’un permis d’aménager multi-sites n’est pas subordonnée à une modification préalable du PLU pour y adopter une OAP spécifique, en supprimant le membre de phrase relatif aux OAP.

Votre rapporteur vous propose d’adopter cet article qui opère une clarification utile pour les acteurs.

3. La position de la commission

La correction apportée par le Sénat à l’article 30 bis A a été jugée utile par les membres de la commission des affaires économiques, qui l’ont intégrée à l’avant-dernier alinéa de l’article 30.

Ce même alinéa prévoit en effet la pérennisation du dispositif du permis d’aménager multi-sites dans les opérations de revitalisation de territoire. De ce fait, il a privé d’objet le dispositif expérimental prévu à l’article 157 de la loi ELAN, qui a donc été abrogé au dernier alinéa de l’article 30.

Par coordination, la commission a donc adopté l’amendement de suppression de son rapporteur, M. Mickaël Nogal (amendement CE613).

Article 30 bis B (supprimé)

(art. 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et urbanisme rénové ; art. L. 153-3 et L. 153-31 du code de l’urbanisme)

Limitation des transferts de compétence du plan local d’urbanisme

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à limiter le transfert de la compétence du plan local d’urbanisme à l’échelle intercommunale. Il revient sur l’automaticité de ce transfert hormis opposition d’une minorité de blocage, et supprime les cas dans lesquels le passage au PLUi est indiqué.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové a prévu le transfert de la compétence en matière de plan local d’urbanisme à l’échelle intercommunale. La loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence a repoussé la date de transfert de la compétence PLU au 1er juillet 2021. La loi du 15 février 2021 prorogeant l’état d’urgence sanitaire a repoussé la fermeture du délai au sein duquel les communes peuvent s’opposer à ce transfert.

➢ La position de la commission

La commission des affaires économiques a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Le législateur a prévu, au II de l’article 136 de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), le transfert obligatoire et définitif de la compétence en matière de plan local d’urbanisme (PLU) ou de carte communale aux communautés de communes et communautés d’agglomération ([313]). Ce transfert devait être effectif au 1er janvier 2021.

Le législateur a prévu dans la loi ALUR un dispositif permettant, entre le 1er octobre et le 31 décembre 2020, de s’opposer à ce transfert, si une minorité de blocage, constituée d’au moins 25 % des communes membres d’une intercommunalité, représentant au moins 20 % de sa population, délibéraient dans ce sens dans les trois mois précédant la date du transfert.

Plus récemment, la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence et portant diverses mesures de gestion de la crise, a repoussé, dans son article 7, la date de transfert de la compétence du PLU et de la carte communale au 1er juillet 2021. Toutefois, elle a maintenu le mécanisme d’opposition à ce transfert, les communes qui souhaitaient s’y opposer pouvant délibérer dans les trois mois précédant cette date, soit du 1er avril au 30 juin 2021, dans les mêmes conditions que précédemment.

Le plan local d’urbanisme

Le plan local d’urbanisme, qui peut être communal (PLU) ou intercommunal (PLUi) en fonction du transfert ou non de la compétence de son élaboration, est le principal document de planification urbaine d’une collectivité, à la fois projet global d’aménagement et document réglementaire fixant les obligations à laquelle obéissent les projets de construction et d’aménagement qui se déroulent dans son ressort territorial. Les normes qui y sont élaborées sont opposables aux différentes autorisations d’urbanisme qui y sont délivrées : la partie littérale du règlement et ses documents graphiques est opposable dans un rapport de conformité, et les orientations d’aménagement et de programmation (OAP), dans un rapport de compatibilité ([314]).

Le PLU(i) est constitué des parties obligatoires suivantes :

– un rapport de présentation, qui contient un diagnostic territorial et environnemental, la justification des choix d’aménagement retenus, et une évaluation environnementale. Le diagnostic analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers dans les dix ans passés et justifie les objectifs chiffrés de limitation de l’artificialisation retenus dans le PADD ;

– un projet d’aménagement et de développement durables (PADD), qui fixe les orientations générales des olitiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces, de préservation des continuités écologiques, d’habitat, de transport, d’infrastructures énergétiques et numériques, d’équipement commercial, de développement économique, tout en déclinant les objectifs chiffrés de réduction de l’artificialisation des sols fixés dans le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDET) et le schéma de cohérence territoriale (SCoT) au niveau de l’intercommunalité ([315]) ;

– des orientations d’aménagement et de programmation (OAP), outils opérationnels qui peuvent porter sur les continuités écologiques, les entrées de ville, le renouvellement urbain, la densification, la réhabilitation, les espaces verts. Elles doivent porter l’échéancement de l’ouverture des espaces à l’urbanisation ;

– un règlement, composé d’une part littérale et d’une part graphique. Le zonage précise les règles applicables à chaque type de zone, en particulier aux zones naturelles, agricoles et forestières à protéger, et détermine les destinations et la nature des constructions autorisées.

Tous les six ans au maximum, le PLU(i) doit faire l’objet d’un bilan d’évaluation au regard des objectifs fixés, et être révisé en fonction des conclusions de ce bilan.

Les délibérations devant intervenir impérativement dans les trois mois précédant la date du transfert, les communes qui avaient délibéré depuis le 1er octobre pour s’opposer au transfert le 1er janvier 2021, devaient délibérer à nouveau entre le 1er avril et le 30 juin 2021 si elles souhaitaient toujours s’opposer à ce transfert.

La loi du 15 février 2021 prorogeant l’état d’urgence sanitaire a modifié encore l’organisation de ce transfert. Si la date du transfert de la compétence du PLU ou de la carte communale aux intercommunalités est bien maintenue au 1er juillet 2021, le délai pour que les communes s’opposent à ce transfert a été modifié. En application de cette loi, les communes peuvent s’opposer à ce transfert, en respectant toujours la double règle de 25 % des communes représentant 20 % de la population, pendant une période courant du 1er octobre 2020 au 30 juin 2021. En conséquence, les délibérations qui auraient pu être prise par les conseils municipaux depuis le 1er octobre 2020 restent valables et il ne sera donc pas nécessaire de délibérer à nouveau à compter du 1er avril pour confirmer leur opposition au transfert.

Si les intercommunalités souhaitent ultérieurement, après le 1er juillet 2021, se doter de la compétence PLU, carte communale, elles pourront le faire, à tout moment, par une délibération du conseil communautaire, conformément à ce que prévoit le même II de l’article 136 de la loi ALUR. Dans ce cas, les communes conserveront la possibilité de s’opposer à ce transfert, toujours avec la double règle de 25 % des communes représentant 20 % de la population, en délibérant dans les trois mois suivant le vote de l’organe délibérant de l’intercommunalité.

À la date du 4 octobre 2021, selon les données, provisoires, remontées par certaines directions départementales des territoires à la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, il est constaté un transfert de la compétence vers 25 nouveaux EPCI depuis le 31 décembre 2020, date du dernier état des données, faisant passer le taux des EPCI compétents de 49,5 % à 52 %.

NB. Le transfert de la compétence en matière de plan local d’urbanisme n’entraîne pas le transfert de la compétence en matière d’instruction des demandes d’occupation des sols. Le maire demeure, même une fois le PLU transféré, compétent en matière d’instruction et de délivrance des autorisations d’urbanisme, et notamment des permis de construire.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 30 bis B résulte de l’adoption par le Sénat, en séance publique, de l’amendement n° 1 de M. Daniel Laurent (LR) et de plusieurs de ses collègues, après un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement.

Le Sénat aborde le sujet du transfert aux intercommunalités des compétences en matière d’urbanisme. L’article contient deux dispositions qui visent à complexifier le transfert de la compétence du plan local d’urbanisme (PLU) :

– en supprimant, au I de l’article 30 bis B, le II de l’article 136 de la loi ALUR, qui organise le principe général du transfert de la compétence du PLU ou de la carte communale à l’échelle intercommunale ;

– en abrogeant, au 1° du II, la disposition du code de l’urbanisme qui prévoit que l’EPCI engage une procédure d’élaboration ou de révision d’un PLU couvrant l’intégralité de son territoire lorsqu’il révise les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), et, au 3° du II, en complétant l’article L. 153-31 d’un alinéa qui précise que, lorsque les orientations du PADD sont modifiées sur le territoire d’une seule commune, cette action n’entraîne pas l’élaboration d’un PLUi couvrant toute l’intercommunalité ;

Article L. 153-31 du code de l’urbanisme : la révision du PLU(i)

Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque l’EPCI ou la commune décide de :

1° changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) ;

2° réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ;

3° réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d’une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance.

4° ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les six ans suivant sa création, n’a pas été ouverte à l’urbanisation ou n’a pas fait l’objet d’acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l’EPCI compétent, directement ou par l’intermédiaire d’un opérateur foncier.

5° créer des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) de secteur d’aménagement valant création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC).

– en prévoyant, au 2° du II, qu’une communauté de communes ou d’agglomération issue d’une fusion d’EPCI compétents en matière de PLUi et d’EPCI non compétents en matière de PLUi peut prescrire la révision d’un PLU existant sans être obligée d’engager l’élaboration d’un PLUi couvrant l’ensemble de son périmètre.

3. La position de la commission

La commission des affaires économiques a estimé que le passage de l’échelle communale à l’échelle intercommunale pour l’élaboration des PLU est à privilégier, car il permet :

– d’assurer une meilleure cohérence de l’aménagement de l’espace ;

– de renforcer la solidarité entre communes ;

– de mutualiser les moyens financiers et d’ingénierie ;

– de mieux coordonner les politiques de l’urbanisme, de l’habitat, des déplacements, de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.

Elle a donc adopté l’amendement de suppression de son rapporteur, M. Mickaël Nogal (amendement CE610).

Article 30 bis C (supprimé)

(art. L. 153-41 du code de l’urbanisme)

Accord des maires lors des modifications du droit de construction du plan local d’urbanisme intercommunal

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, créé par le Sénat en séance publique, donne aux élus d’une commune le droit de s’opposer aux évolutions du plan local d’urbanisme intercommunal qui impliqueraient pour cette commune une diminution des droits à construire.

➢ La position de la commission

La commission des affaires économiques a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Le « rétro-zonage » consiste, pour une collectivité compétente en matière d’urbanisme, à reclasser d’anciennes zones à urbaniser (AU), dont les perspectives de croissance du territoire rendent l’ouverture à l’urbanisation non justifiée, en zones naturelles (N) ou agricoles (A), selon les cas.

Obligations des collectivités en matière de maîtrise de la consommation foncière

À l’occasion de l’élaboration et de la révision des documents d’urbanisme, les communes doivent :

– analyser la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) passée avant de se projeter, en s’aidant désormais des outils mis à disposition par l’État en application des dispositions de l’article L. 2231-1 du code général des collectivités territoriales ([316]), et en prenant en compte le principe de la séquence éviter-réduire-compenser ;

– évaluer la répartition entre les nouveaux espaces à ouvrir à l’urbanisation et le renouvellement urbain de la commune ;

– mettre en regard le potentiel foncier existant y compris les friches avant d’envisager d’ouvrir de nouvelles zones à urbaniser ;

– bâtir une véritable stratégie foncière au regard de l’existant et des besoins en logement recensés dans les PLH, en équipements ou en activités économiques, en ayant soin de fonder les projections sur des perspectives réalistes.

Dans ce cadre, la répartition existante des zones U et AU peut être recalibrée au regard des ouvertures injustifiées.

Selon une étude menée par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages sur un échantillon de 20 PLU(i) au cours du premier semestre 2021, il existe actuellement une véritable dynamique de rétro-zonage. Cette tendance, qui s’inscrit dans un contexte plus large de prise de conscience des enjeux de la réduction de la consommation d’espaces et de la lutte contre l’artificialisation des sols, dépend au premier chef de la volonté des élus de questionner les réserves foncières présentes dans le territoire de leur commune.

L’article L. 153-45 du code de l’urbanisme prévoit les matières pour lesquelles une évolution du document d’urbanisme ne peut pas être obtenue par la procédure de la modification simplifiée. Ainsi le président de l’intercommunalité compétente en matière de PLUi est-il tenu de soumettre certains projets de modification à enquête publique réalisée conformément aux dispositions du code de l’environnement, lorsque l’évolution projetée a pour effet de :

– majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l’application de l’ensemble des règles du plan ;

– diminuer ces possibilités de construire ;

– réduire la surface d’une zone urbaine ou à urbaniser ;

– appliquer les obligations en termes de réalisation de logements sociaux issues de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) (pour une description de ce dispositif, voir les commentaires des articles 15 à 19 bis).

NB. En revanche, la modification simplifiée peut être mise en œuvre dans le cas des majorations des droits à construire prévues à l’article L. 151-28 du code de l’urbanisme et notamment :

– l’augmentation jusqu’à 20 %, dans certains secteurs situés en zone U, des règles de gabarit, de hauteur et d’emprise au sol (collectivement dites « règles de densité ») pour l’agrandissement ou la construction d’habitations ;

– l’augmentation jusqu’à 50 %, dans certains secteurs, des règles de densité pour le logement social ;

– l’augmentation jusqu’à 30 %, dans les zones U ou AU, des règles de gabarit pour les logements à haute performance énergétique ou à énergie positive ;

– l’augmentation jusqu’à 30 % des règles de densité dans le cadre de la réalisation de logements intermédiaires, dans certains secteurs.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 30 bis C résulte de l’adoption par le Sénat, en séance publique, d’un amendement n° 2 de Mme Anne Ventalon (LR) et de plusieurs de ses collègues, après un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement.

L’article soumet à accord préalable du conseil municipal des communes concernées les décisions du président d’une intercommunalité qui visent :

– la diminution des possibilités de construction qui résultent de l’application des règles du PLU ;

– la réduction de la surface d’une zone urbaine (U) ou à urbaniser (AU).

3. La position de la commission

Dans la mesure où les communes disposent d’un droit de veto sur le transfert de la compétence d’urbanisme au niveau intercommunal, et où elles donnent leur avis sur toute modification du PLU et peuvent être à l’initiative d’une modification simplifiée, la commission a estimé qu’il n’y a pas lieu de créer un nouveau droit de veto qui viendrait encore complexifier le droit de l’urbanisme.

Elle a donc adopté l’amendement de suppression de son rapporteur, M. Mickaël Nogal (amendement CE 611).

Article 30 bis D

(art. L. 321-5 [nouveau] du code du tourisme)

Cession à titre gratuit du droit de préférence de l’exploitant d’une résidence de tourisme à un opérateur public du développement touristique

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, créé par le Sénat en séance publique, donne la possibilité à l’exploitant d’une résidence de tourisme en zone de montagne de céder à titre gratuit son droit de préférence à un opérateur public dont la mission contribue au développement de l’offre touristique en montagne.

➢ La position de la commission

Adopté sans modification.

1. L’état du droit

Les résidences de tourisme situées dans les zones de montagne, définies à l’article 3 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne (« loi Montagne »), ne bénéficient pas de mesures spécifiques pour assurer leur dynamisme.

Il apparaît pourtant que le phénomène des « lits froids », c’est-à-dire des logements occupés seulement deux à quatre semaines par an, est particulièrement fréquent dans ces secteurs. Selon l’Association nationale des maires de stations de montagne, il toucherait même entre 30 et 40 % des cinq millions de lits touristiques.

Cette perte de « lits chauds » est préjudiciable en termes d’activités économiques. On estime qu’un lit chaud génère annuellement environ cinq à six fois plus d’activités économiques (17 000 euros en valeur) qu’un lit froid (3 000 euros). Elle représente également des enjeux cruciaux en matière d’environnement : le maintien et la modernisation des lits chauds permettent de développer les stations de montagne sans étalement urbain, préservant ainsi l’écosystème montagnard, et d’accroître la qualité d’ensemble de ce parc dans un contexte de concurrence internationale accrue.

Cette surexposition au phénomène des lits froids s’explique principalement par la typologie majoritaire des meublés de tourisme qui caractérise le parc actuel dans les massifs montagneux. Construits dans les années 1960 et 1970, les logements sont souvent considérés comme trop vétustes et leurs surfaces trop petites pour une valorisation effective.

Il est également constaté une érosion du parc des meublés de tourisme de l’ordre de 1 à 3 % par an. Les meublés de tourisme dans les résidences de tourisme en montagne sont, en général, la propriété de particuliers qui les mettent en location sous forme de bail commercial au profit d’exploitants professionnels. Lors de la mise en vente de ces meublés, les exploitants bénéficient d’un droit de priorité pour leur acquisition conférée par l’article L. 145-46-1 du code de commerce.

Les exploitants de résidences n’ont néanmoins pas les moyens ni le savoir-faire pour entreprendre les travaux de rénovation de ces logements afin de les rendre de nouveaux commercialisables.

Pour maintenir une gestion collective, active et professionnalisée de ces résidences, il convient d’éviter qu’à l’occasion de la vente de lots, les hébergements concernés sortent de la gestion collective, ce qui génère à court terme un refroidissement des lits.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 30 bis D résulte de l’adoption par le Sénat, en séance publique, de l’amendement n° 1412 du Gouvernement, après un avis de sagesse de la commission.

Il créé dans le code du tourisme un article L. 321-5 qui permet à l’exploitant d’une résidence de tourisme de montagne de céder gratuitement le droit de préférence qui lui est conféré à l’article L. 145-46-1 du code du commerce. Ce droit de préférence pourra être cédé à :

– un établissement public y ayant vocation ;

– une société d’économie mixte (SEM) ;

– une société publique locale (SPL) ;

– un opérateur agréé par l’État.

Pourront bénéficier de cet agrément les opérateurs qui contribuent au développement du tourisme en montagne. Ces opérateurs devront faire la démonstration de leur compétence en matière de gestion immobilière, commerciale et foncière et de leur capacité à porter du foncier et des baux commerciaux. Les modalités de l’agrément seront fixées par un décret en Conseil d’État.

Le cessionnaire du droit de préférence devra, en contrepartie, s’engager à ce que le bien acquis soit exploité en qualité de résidence de tourisme durant au moins neuf ans.

L’objectif est ainsi de transférer le droit de préférence à des opérateurs qui auront les capacités et le savoir-faire pour rénover le parc cédé. L’engagement sur neuf ans permettra d’assurer la continuité de la vocation touristique du bien modernisé et ainsi de lutter contre le refroidissement des lits.

3. La position de la commission

La commission des affaires économiques n’a pas modifié l’article 30 bis D.

Article 30 bis

(art. L. 321-1 et L. 324-2 du code de l’urbanisme)

Articulation des rapports entre les établissements publics fonciers d’État et locaux lorsqu’ils couvrent un même territoire

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la commission des affaires économiques du Sénat, simplifie l’extension du périmètre d’un établissement public foncier local et alourdit l’extension du périmètre d’un établissement public foncier de l’État.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a supprimé, lorsqu’un EPCI donne son accord à l’extension du périmètre d’un établissement public foncier d’État, l’avis conforme de toutes ses communes composantes.

1. L’état du droit

Dans le cadre l’exercice de leur compétence en matière d’urbanisme et d’aménagement, l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements s’appuient sur des établissements publics fonciers (EPF). Ces établissements, dont la vocation est de porter l’action publique en matière de foncier, procèdent à des acquisitions foncières et immobilières, assurent le « portage » et la gestion de ces terrains et en assurent le proto-aménagement ([317]) avant de les céder à une collectivité ou un opérateur pour leur aménagement et leur construction.

Il existe deux types principaux d’établissements publics fonciers :

– les EPF de l’État (EPF-E), créés à l’initiative de l’État et par décret en Conseil d’État, après avis des conseils régionaux et généraux, des organes délibérants des EPCI compétents en matière de plan local d’urbanisme; et des conseils municipaux des communes de plus de 20 000 habitants non membres d’un EPCI. Leur conseil d’administration est composé pour moitié au plus de représentants de l’État, et pour moitié au moins de représentants des collectivités et EPCI de son périmètre ;

– les EPF locaux (EPFL), créés, à l’initiative des communes et EPCI d’un territoire, par arrêté du préfet de région, et dont le périmètre peut évoluer au fur et à mesure de l’adhésion de nouvelles collectivités territoriales et de nouveaux EPCI. Ils sont gouvernés par un conseil d’administration élu par l’assemblée générale des membres.

Les EPF, qu’ils soient de l’État ou locaux, apportent ainsi une ingénierie foncière au profit de la collectivité qui le souhaite et sont créées en considération d’enjeux d’intérêt général en matière d’aménagement et de développement durables. Les principales différences résident donc dans la procédure de création et d’extension, la gouvernance et l’étendue de leur périmètre.

L’action des établissements publics fonciers

Les EPF-E tiennent quatre rôles distincts dans les projets, au fur et à mesure de leur avancée : le conseil, l’ingénierie et l’expertise ; l’acquisition de terrains (préemption, expropriation, transaction de gré à gré) ; la remise en état de sites (démolitions, dépollutions) et le proto-aménagement, c’est-à-dire la valorisation transitoire (pré-verdissement par exemple) ou la préparation à l’aménagement ultérieur (remembrements fonciers ou désenclavement) ; la cession des biens aux porteurs de projets.

Les EPF sont compétents pour :

– réaliser ou faire réaliser les acquisitions foncières et les opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l’utilisation et l’aménagement ultérieur des terrains sur l’ensemble du périmètre de compétence qui est fixé par le décret de création ;– constituer des réserves foncières. Le portage foncier est mené par les EPF-E pour le compte de l’État, des collectivités locales ou toute autre personne publique ayant un projet d’intérêt général.

– créer des filiales et acquérir des participations dans des sociétés, groupements ou organismes dont l’objet concourt à la réalisation de leurs missions.

Les missions des EPF sont orientées vers :

– la production de logement, en particulier de logement social ;

– la réhabilitation de l’habitat dégradé : depuis la loi ALUR, ils peuvent se voir confier la coordination des opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD) ;

– le développement durable, la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et, depuis la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, la lutte contre l’artificialisation des sols et contre l’étalement urbain ;

– le développement des activités économiques et la politique de protection contre les risques technologiques et naturels.

a. L’extension des EPF-E

Les établissements publics fonciers de l’État (EPF-E) sont des opérateurs de l’État spécialisés dans l’action foncière. Ils interviennent sur des territoires perçus comme stratégiques par l’État, sur un périmètre variant de l’échelle régionale à l’échelle départementale.

Si les premiers EPF, dits « EPF historiques » se sont vus accorder des missions portant sur des problématiques précises (grand projet d’aménagement de la Seine avec la création de l’EPBS Normandie en 1968 ou recyclage foncier lié à la crise industrielle pour la création de l’EPF Lorraine en 1973), les EPF créés plus récemment ont rapidement affirmé une vocation plus généraliste.

Au total, 13 EPF d’État ont été créés entre 1968 et 2021, les derniers essentiellement en zone tendue. Leurs territoires de compétences comptent 37 millions d’habitants. Leurs interventions totales annuelles s’élèvent à 245 millions d’euros (M€) de taxe spéciale d’équipement (TSE).

L’action des EPF se limite au périmètre géographique des collectivités et EPCI membres. Au fur et à mesure que de nouvelles collectivités et EPCI souhaitent les rejoindre, les périmètres d’EPF sont donc amenés à évoluer. L’extension du territoire de compétence d’un EPF fait l’objet d’une procédure formelle, qui nécessite le recueil de certains avis, et implique une modification de la gouvernance afin d’y assurer la représentation des nouveaux membres ([318]) :

Lorsqu’un EPF-E prévoit de s’étendre sur un territoire déjà inclus dans le périmètre d’un EPFL créé avant le 26 juin 2013 ([319]), cette évolution de son périmètre est soumise à l’accord des EPCI à fiscalité propre et des communes non membres d’EPCI concernées par la superposition.

b. L’extension des EPFL

Les EPFL sont apparus lors de la loi du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville, mais n’ont pris réellement leur essor qu’avec la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), qui a simplifié et assoupli leur création et leur fonctionnement et a élargi les possibilités d’adhésion, aux régions et aux départements, et d’intervention.

L’EPFL est créé par arrêté préfectoral au regard des délibérations concordantes des EPCI à fiscalité propre (ainsi que des communes non membres d’un EPCI ([320])). Fondée sur la demande volontaire des collectivités, y compris les départements et régions concernés, le périmètre d’un EPFL fait l’objet d’extensions géographiques successives au fur et à mesure des demandes d’adhésion des communes ou des EPCI mitoyens intéressés par cet outil foncier. Les organismes HLM et les personnes qualifiées (agences d’urbanisme, chambres consulaires) ne peuvent pas adhérer à l’établissement, mais rien ne s’oppose à ce qu’ils soient associés ou consultés en tant que partenaires extérieurs.

Le droit actuel prévoit que toute modification du périmètre doit être approuvée par un arrêté du préfet de région, qui motive son refus au regard des « données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d’établissements publics fonciers ou de schémas de cohérence territoriale et à l’évaluation des besoins fonciers » ([321]). La rapporteure de la commission des affaires économiques du Sénat a évoqué des situations dans lesquelles une extension d’un EPFL, portée par les collectivités du territoire, aurait été refusée par le préfet, au motif que l’extension éventuelle, dans le futur, d’un EPF-E actif à proximité était privilégiée.

Contentieux au sujet des périmètres d’EPF

D’après les réponses faites au rapporteur par les services du ministère de la transition écologique, les seuls contentieux connus portant sur des territoires d’extension sont ceux liés à l’ancien EPF d’État Languedoc-Roussillon sur les territoires de la région Occitanie qui étaient non couverts par un EPFL.

Ces contentieux résultaient des décisions du préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées, qui a refusé l’extension de l’EPFL de Montauban aux territoires des communes de Montbartier et de Lacourt-Saint-Pierre et, d’autre part, l’extension de l’EPFL du Tarn (ex-Castres-Mazamet) au territoire de la communauté d’agglomération de l’Albigeois. En parallèle, un contentieux avait été engagé par l’EPFL de Montauban contre le décret d’extension de l’EPF Occitanie au sujet de son périmètre. Le Conseil d’État a confirmé la légalité du décret relatif à l’extension de l’EPF d’État ([322]).

La superposition des périmètres d’intervention de deux établissements publics fonciers demeure possible et prévue expressément par certaines dispositions du code de l’urbanisme. Le code général des impôts prévoit les conditions de perception de la taxe spéciale d’équipement (TSE) en cas de superposition ([323]). Il donne la priorité à l’établissement qui était présent le premier sur le territoire concerné par la superposition, ainsi que la possibilité aux deux établissements de s’accorder sur des modalités de perception différentes et de définir des modalités de reversement par voie conventionnelle.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 30 bis résulte de l’adoption par la commission des affaires économiques d’un amendement COM-943 de sa rapporteure, Mme Dominique Estrosi-Sassone (LR).

1) La commission a cherché à limiter l’extension des EPF-E :

– le b du 1° vise ainsi à rendre plus difficile une telle extension, en alourdissant la procédure de concertation préalable lorsque l’extension entraînerait une superposition du périmètre d’un EPF-E avec le périmètre existant d’un EPFL. Il prévoit à cet effet que l’ensemble des communes concernées, en plus des EPCI dont elles sont membres, doivent donner leur accord à une telle extension.

– le a du 1 étend la procédure d’avis des EPCI et communes membres d’un EPFL préalablement à l’extension d’un EPF-E par superposition sur le territoire de l’EPFL en question, qui existe actuellement lorsque l’EPFL a été créé depuis le 26 juin 2013, à l’ensemble des EPFL quelle que soit leur date de création. En effet, la commission du Sénat a considéré que la restriction temporelle de la procédure d’accord préalable, qui ne s’applique qu’aux seuls EPFL créés avant 2013, n’est pas pertinente ([324]), et que, dès lors qu’un EPFL est actif préalablement sur un territoire, il est souhaitable que les communes et intercommunalités qui ont constitué cet EPFL soient consultées si un EPF-E entend y étendre son champ de compétence.

2) La commission du Sénat a également souhaité faciliter l’extension des EPFL, en considérant qu’il n’est pas souhaitable que le préfet soit en mesure de refuser une extension d’EPFL lorsque celle-ci est souhaitée par les collectivités, même lorsqu’un EPF-E existe déjà sur le territoire en question :

– le a du 2 resserre, dans la démarche d’extension des EPFL, la démarche de prise en considération des EPF déjà existant aux seuls EPFL, en prévoyant que les périmètres existant ou proposés des EPF qui sont pris en compte dans la décision du préfet de région sont ceux des EPFL et non ceux, par exclusion implicite, des EPF-E ;

– le b du 2° prévoit expressément que le préfet ne peut fonder son refus d’agréer l’extension du périmètre d’un EPFL sur l’existence à proximité du nouveau périmètre d’un EPF-E.

3. Les modifications apportées par la commission

La commission a considéré que cet article adopté par le Sénat, précisant l’articulation entre l’action et les périmètres respectifs des EPF-E et des EPFL, est utile pour les élus.

Néanmoins, l’article adopté au Sénat prévoit un accord de toutes les communes membres de l’EPFL, même lorsque l’avis conforme de l’EPCI dont elles sont membres est requis, en cas de superposition avec le périmètre d’un EPF-E.

La commission, estimant que cette procédure conduit à une complexification de la procédure actuelle qui est contraire à l’esprit du projet de loi, a adopté un retour à la rédaction actuelle de l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme, qui ne rencontre d’ailleurs actuellement aucune difficulté à s’appliquer.

Article 30 ter

(art. L. 324-2-1 et L. 324-2-1 du code de l’urbanisme)

Dispositions de coordination avec les dispositions de la loi ELAN assouplissant les conditions d’adhésion d’un EPCI à un EPFL

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article procède à des coordinations juridiques en ce qui concerne l’adhésion des intercommunalités non dotées d’un programme local de l’habitat à un établissement public foncier local (EPFL).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 55 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique a élargi le champ des intercommunalités pouvant adhérer à un EPFL.

➢ La position de la commission

Adopté sans modification.

1. L’état du droit

L’article 55 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) a élargi le champ des établissements de coopération intercommunale (EPCI) pouvant adhérer à un établissement public foncier local (EPFL).

Préalablement à la loi ELAN, seuls les EPCI dotés de la compétence en matière de programme local de l’habitat (PLH), ainsi que les communes non membres de l’un de ces établissements, pouvaient solliciter l’extension à leur territoire du périmètre de l’EPFL. La loi a modifié l’article L. 324-2 du code de l’urbanisme, qui définit les conditions de création d’un EPFL, pour donner la possibilité à tous les EPCI à fiscalité propre de rejoindre un EPFL, dans un objectif de meilleure couverture du territoire français.

Toutefois, l’élargissement opéré à l’article L. 324-2 n’a pas été répercuté dans les autres dispositions législatives du code de l’urbanisme relatives au périmètre des EPFL ([325]).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 30 ter résulte de l’adoption par la commission des affaires économiques de l’amendement COM-944 de sa rapporteure, Mme Dominique Estrosi-Sassone (LR).

Cet article a permis de procéder à des coordinations juridiques au sein des deux articles mentionnés plus haut afin d’assurer la portée de ces dispositions relatives aux EPFL en faisant disparaître le critère restrictif de compétence intercommunale en matière de PLH.

3. La position de la commission

La commission des affaires économiques n’a pas modifié l’article 30 ter.

Article 30 quater

(art. L. 213-9 et L. 213-11 du code de l’urbanisme ; art. L. 145-46-1 du code de commerce)

Exclusion des biens préemptés du droit de préférence

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la commission des affaires économiques du Sénat, exclut les biens adossés à un droit de préemption urbain du droit de préférence dont dispose le locataire en cas de cession. Il vise à faciliter la maîtrise foncière des établissements publics de coopération intercommunale.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 145-46-1 du code de commerce a été créé par l’article 14 de la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. Il garantit un droit de préférence au locataire d’un bail commercial.

➢ La position de la commission

Adopté sans modification.

1. L’état du droit

a. Le droit de préemption urbain

Selon les dispositions du titre Ier du livre II du code de l’urbanisme, les collectivités territoriales ou leurs groupements compétents peuvent exercer, dans certaines conditions, un droit de préemption sur la vente de biens immobiliers. Le droit de préemption permet à son titulaire d’acquérir prioritairement le bien lorsque le propriétaire choisit de l’aliéner. L’exercice du droit de préemption fait échec au transfert de propriété initialement prévu.

Le droit de préemption permet aux collectivités territoriales de disposer d’un outil moins contraignant que l’expropriation afin de garder une maîtrise du foncier.

(Pour davantage de précisions sur les droits de préemption, se référer au commentaire de l’article 19 bis).

b. Le droit de préférence du locataire

L’article L. 145-46-1 du code de commerce accorde un droit de préférence au locataire d’un local à usage commercial ou artisanal lorsque le propriétaire décide de vendre son bien. Ce dernier a l’obligation de notifier au locataire sa décision. Celui-ci peut alors, sous un délai d’un mois, acquérir le local dans les mêmes conditions que celles prévues initialement.

Les dispositions du code de l’urbanisme et du code de commerce donnent un droit de priorité à deux personnes juridiques différentes. En l’absence de précisions législatives, il n’est pas possible d’établir une hiérarchie dans l’exercice du droit de préemption de la collectivité et du droit de préférence du locataire lorsque ceux-ci entre en concurrence. Si l’article L. 145-46-1 du code de commerce prévoit effectivement des limitations au droit de préférence lors de ventes d’ensemble, le cas du droit de préemption n’est pas évoqué.

Par un arrêt récent ([326]), la Cour de cassation a considéré que, au regard de l’article L. 145-46-1 du code de commerce, le droit de préférence du locataire a valeur de disposition d’ordre public et que son non-respect entraîne la nullité de la cession.

Cette difficulté d’agencement normatif réduit la compétence de préemption des communes et EPCI et peut nuire à la réalisation de projets d’aménagements et de construction.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Par un amendement ([327]), la commission des affaires économiques du Sénat a adopté la création d’un article additionnel qui exclut les biens faisant l’objet d’un droit de préemption du champ d’application du droit de préférence du locataire.

Il est ajouté, au dernier alinéa de l’article 145-46-1 du code de commerce, une phrase qui précise que les dispositions dudit article ne sont pas applicables lorsqu’il est fait application du droit de préemption sur le bien. Concomitamment, deux alinéas sont insérés aux article L. 213-9 et L. 213-11 du code de l’urbanisme afin de préciser l’inapplicabilité du droit de préférence lors de l’exercice du droit de préemption.

Cette décision établit donc une hiérarchie entre le droit de préemption et le droit de préférence, au profit des collectivités. Une telle clarification contribue à l’effectivité de la compétence de préemption des communes et EPCI et au déroulement de leurs projets, et votre rapporteur vous propose donc de la conserver.

3. La position de la commission

La commission des affaires économiques n’a pas modifié l’article 30 quater.

Titre IV LA SANTÉ, LA COHÉSION SOCIALE, L’ÉDUCATION ET LA CULTURE

Chapitre Ier La participation à la sécurité sanitaire territoriale

Article 31 (art. L. 1432-1, L. 1432-2, L. 1432-3, L. 1442-2 et L. 1442-6 du code de la santé publique) Réforme de la gouvernance des agences régionales de santé

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article transforme le conseil de surveillance des agences régionales de santé (ARS) en conseil d’administration, en modifiant sa composition et ses missions, dans le but de faire une plus grande place aux élus locaux dans la conduite des politiques de santé à l’échelle des territoires. Pour l’essentiel, il installe auprès du président du conseil – le préfet de région – trois vice-présidents désignés, pour deux d’entre eux, parmi les représentants des collectivités territoriales, et charge ledit conseil de fixer, sur proposition du directeur général, les grandes orientations des décisions prises par l’agence en ce qui concerne la conclusion et l’exécution des conventions avec les collectivités territoriales pour la mise en œuvre du projet régional de santé (PRS).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les règles encadrant la composition du conseil de surveillance des ARS sont issues de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite loi « HPST »). Depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2017-30 du 12 janvier 2017 relative à l’égal accès des femmes et des hommes au sein des conseils d’administration et des conseils de surveillance des établissements et organismes mentionnés aux articles L. 1142-22, L. 1222-1, L. 1413-1, L. 1418-1, L. 1431-1 et L. 5311-1 du code de la santé publique, la composition du conseil doit tendre vers la parité entre les femmes et les hommes.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a substantiellement modifié cet article afin de donner aux élus davantage de poids au sein du conseil d’administration et de confier à celui-ci des prérogatives plus étendues. Il a notamment souhaité que la présidence soit partagée entre le préfet de région et le président du conseil régional, que tous les membres disposent du même nombre de voix et qu’il lui revienne d’approuver le PRS plutôt que d’émettre un avis sur ce dernier.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a partiellement rétabli l’article dans sa rédaction initiale. Elle a supprimé les dispositions prévoyant que le président du conseil régional coprésiderait le conseil d’administration et qu’il serait composé à parts égales de représentants des différents collèges. Elle a également tenu à ce que le PRS continue de lui être soumis pour avis et non pour approbation. Elle a cependant souhaité que trois vice-présidents désignés par les représentants des collectivités territoires, plutôt que deux, assistent le préfet.

1. Les agences régionales de santé (ARS), structures au périmètre d’action étendu, apparaissent trop éloignées du terrain

a. Le pilotage de la politique de santé publique et la régulation de l’offre de santé : les deux grandes missions des ARS

Créées par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite loi « HPST »), les agences régionales de santé (ARS) sont chargées, aux termes de l’article L. 1431-1 du code de la santé publique, « de définir et de mettre en œuvre un ensemble coordonné de programmes et d’actions concourant à la réalisation, à l’échelon régional et infrarégional :

« – des objectifs de la politique nationale de santé définie à l’article L. 1411-1 du [même] code ;

– des principes de l’action sociale et médico-sociale énoncés aux articles L. 116-1 et L. 116-2 du code de l’action sociale et des familles ([328]) ;

– des principes fondamentaux affirmés au I de l’article L. 111-2-1 du code de la sécurité sociale. ([329]) »

Elles contribuent, de surcroît, au respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM).

De manière concrète, elles remplissent un nombre considérable de missions, mentionnées à l’article L. 1431-2 du code de la santé publique, regroupées autour de deux principaux axes :

– la mise en œuvre, à l’échelon régional, de la politique de santé définie en application des articles L. 1411-1 et L. 1411-1-1 du même code, en liaison avec les autorités compétentes dans les domaines de la santé au travail, de la santé scolaire et universitaire et de la protection maternelle et infantile, et du protocole prévu à l’article L. 6147-11 dudit code, qui définit les relations et les engagements réciproques des ministères de la défense, d’une part, de la santé, de la sécurité sociale et du budget, d’autre part, dans le but de mieux répondre aux besoins de santé de la population ;

– la régulation, l’orientation et l’organisation, notamment en concertation avec les professionnels de santé et les acteurs de la promotion de la santé, de l’offre de services de santé, de manière à répondre aux besoins en matière de prévention, de promotion de la santé, de soins et de services médico-sociaux, aux besoins spécifiques de la défense et à garantir l’efficacité du système de santé.

Le caractère abondant des prérogatives dévolues aux ARS, « mégastructures au périmètre d’action considérable » ([330]) pour reprendre les termes employés par nos collègues Agnès Firmin Le Bodo et Jean-Carles Grelier, s’explique par le choix fait par le législateur de l’époque de confier à une structure unique des compétences alors exercées par plusieurs entités (agences régionales de l’hospitalisation (ARH), unions régionales des caisses d’assurance maladie (URCAM), missions régionales de santé (MRS), groupements régionaux de santé publique (GRSP), etc.), l’« enchevêtrement des compétences », l’« éclatement institutionnel » et le « cloisonnement des acteurs », dénoncés par M. Philippe Ritter dans un rapport remis à la ministre de la santé en janvier 2008, plaidant en faveur de la mise en place d’un « pilotage unifié du système territorial de santé » ([331]).

b. La gouvernance des ARS : un édifice qui repose sur deux piliers

Établissements publics de l’État à caractère administratif, placées sous la tutelle des ministres chargés de la santé, de l’assurance maladie, des personnes âgées et des personnes handicapées, les ARS sont dirigées par un directeur général et sont dotées d’un conseil de surveillance ([332]).

● Le directeur général dispose de prérogatives étendues, énumérées à l’article L. 1432-2 du code de la santé publique, qui font de lui la pierre angulaire du système de gouvernance. Ainsi, il lui appartient notamment :

– d’exercer, au nom de l’État, les compétences mentionnées à l’article L. 1431-2 du même code (voir supra) qui ne sont pas attribuées à une autre autorité ;

– d’arrêter le projet régional de santé (PRS) mentionné à l’article L. 1434-1 dudit code et, après concertation avec les caisses locales d’assurance maladie et les organismes complémentaires d’assurance maladie, le plan pluriannuel régional de gestion du risque prévu à l’article L. 182-2-1-1 du code de la sécurité sociale ;

Le projet régional de santé

Le projet régional de santé (PRS) définit, en cohérence avec la stratégie nationale de santé et dans le respect des lois de financement de la sécurité sociale, les objectifs pluriannuels de l’agence régionale de santé (ARS) dans ses domaines de compétences, ainsi que les mesures tendant à les atteindre.

Il est arrêté par le directeur général de l’ARS, après avis de la conférence régionale de la santé et de l’autonomie, des conseils départementaux de la citoyenneté et de l’autonomie, du préfet de région et des collectivités territoriales de la région.

Il est constitué :

1° D’un cadre d’orientation stratégique, qui détermine des objectifs généraux et les résultats attendus à dix ans ;

2° D’un schéma régional de santé, établi pour cinq ans sur la base d’une évaluation des besoins sanitaires, sociaux et médico-sociaux et qui détermine, pour l’ensemble de l’offre de soins et de services de santé, y compris en matière de prévention, de promotion de la santé et d’accompagnement médico-social, des prévisions d’évolution et des objectifs opérationnels ;

3° D’un programme régional relatif à l’accès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies.

Outil stratégique unifié de la politique régionale de santé, le PRS doit répondre à plusieurs enjeux : réduire les inégalités sociales et territoriales en matière de santé ; améliorer l’accès des personnes les plus démunies à la prévention et aux soins ; renforcer la coordination, la qualité, la sécurité, la continuité et la pertinence des prises en charge sanitaires et médico-sociales ; organiser les parcours de santé, etc.

Dans les territoires frontaliers et les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, le PRS organise, lorsqu’un accord cadre international le permet, la coopération sanitaire et médico-sociale avec les autorités du pays voisin.

– de conclure avec les collectivités territoriales, pour le compte de l’État, des conventions pour le déploiement de programmes de santé publique ([333]), tels que les programmes de dépistage des cancers ;

– de préparer et d’exécuter, en tant qu’ordonnateur, le budget de l’agence et d’arrêter le compte financier.

Au moins deux fois par an, il rend compte au conseil de surveillance (voir infra) de la mise en œuvre de la politique régionale de santé et de la gestion de l’agence. Au moins une fois par an, il rend compte à la conférence régionale de la santé et de l’autonomie (voir infra) de la mise en œuvre de la politique régionale de santé et l’informe des suites qui ont été données à ses avis. Dans les deux cas, les communications sont rendues publiques.

Le directeur général est nommé par décret du Président de la République sur le rapport du Premier ministre et du ministre des solidarités et de la santé.

● Le conseil de surveillance, réuni au moins deux fois par an, est, sur le fondement du I de l’article L. 1432-3 du code de la santé publique, chargé :

– d’approuver le budget et le budget annexe de l’agence (consacré notamment à la gestion des crédits du fonds d’intervention régional (FIR)), sur proposition du directeur général, ainsi que le compte financier. Il peut rejeter le budget et le budget annexe à la majorité des deux tiers des voix des membres présents ou représentés ([334]) mais, compte tenu du poids relatif des voix des représentants de l’État dans le total des voix (voir infra), cette disposition revêt une portée largement théorique.

Le fonds d’intervention régional (FIR)

Le FIR a vu le jour le 1er mars 2012.

Aux termes de l’article L. 1435-8 du code de la santé publique, son action est orientée autour de cinq axes. Il a pour mission de financer, sur décision des agences régionales de santé, des actions, des expérimentations et, le cas échéant, des structures concourant :

1° À la promotion de la santé et à la prévention des maladies, des traumatismes, du handicap et de la perte d’autonomie ;

2° À l’organisation et à la promotion de parcours de santé coordonnés ainsi qu’à la qualité et à la sécurité de l’offre sanitaire et médico-sociale ;

3° À la permanence des soins et à la répartition des professionnels et des structures de santé sur le territoire ;

4° À l’efficience des structures sanitaires et médico-sociales et à l’amélioration des conditions de travail de leurs personnels ;

5° Au développement de la démocratie sanitaire.

Aux termes de l’article L. 1435-9 du même code, ses ressources sont constituées par :

– une dotation des régimes obligatoires de base d’assurance maladie dont le montant est fixé chaque année par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, en fonction de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ;

– le cas échéant, une dotation de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ;

– le cas échéant, toute autre dotation ou subvention prévue par des dispositions législatives ou réglementaires.

Depuis 2015, un mécanisme de péréquation – qui s’applique à 60 % du total des crédits du FIR – a été mis en place afin que les dotations soient mieux adaptées aux besoins de santé régionaux.

En 2019, le montant des dépenses réalisées par les ARS par l’intermédiaire du FIR s’élevait à près de 3,7 milliards d’euros. Deux actions représentent plus du tiers des montants liquidés : la permanence des soins en établissements de santé (700 millions d’euros environ) et les aides à l’investissement, hors plans nationaux (540 millions d’euros).

Pour remplir les missions susmentionnées, il se voit remettre par le directeur général, chaque année, un état financier retraçant, pour l’exercice, l’ensemble des charges de l’État, des régimes d’assurance maladie et de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie relatives à la politique de santé et aux services de soins et médico-sociaux dans le ressort de l’ARS concernée. Il est aussi destinataire d’un rapport sur la situation financière des établissements publics de santé placés sous administration provisoire ;

– d’émettre un avis, à la majorité simple, sur le PRS, le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) de l’agence, et, au moins une fois par an, les résultats de l’action de cette dernière.

Présidé par le préfet de région, le conseil de surveillance est composé de plusieurs collèges et, de façon détaillée ([335]), de :

– trois représentants de l’État : le recteur de région académique ou son représentant ; le directeur régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ou, le cas échéant, le directeur régional et départemental de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ou leur représentant ; un préfet de département ou un chef des services déconcentrés de l’État désigné par le préfet de région ou son représentant ([336]) ;

– neuf membres des conseils ou conseils d’administration des organismes locaux d’assurance maladie : cinq membres des conseils des organismes locaux d’assurance maladie relevant du régime général désignés par les représentants nationaux des organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel et trois membres des mêmes conseils désignés par les représentants nationaux des organisations d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel ; le président de la caisse régionale de mutualité sociale agricole ou le président d’une des caisses situées dans le ressort de l’ARS ;

– quatre ou cinq représentants des collectivités territoriales, dont : un conseiller régional désigné par le président du conseil régional et, en Corse, deux conseillers à l’assemblée de Corse, désignés par cette assemblée ; trois conseillers départementaux pour les régions comprenant de neuf à treize départements et deux conseillers pour les autres régions, désignés par l’Assemblée des départements de France et, en Corse, un conseiller exécutif, désigné par le président du conseil exécutif ; le maire d’une commune ou le président d’un groupement de communes désigné par l’Association des maires de France ;

– trois représentants d’associations de patients, de personnes âgées et de personnes handicapées, désignés par le collège de la conférence régionale de la santé et de l’autonomie réunissant les associations œuvrant dans les domaines de compétences de l’ARS : un représentant d’une association de patients œuvrant dans le domaine de la qualité des soins et de la prise en charge des malades et agréée au niveau national ou régional ; un représentant d’une association œuvrant en faveur des personnes handicapées ; un représentant d’une association œuvrant en faveur des personnes âgées ;

– quatre personnalités qualifiées dans les domaines de compétence de l’agence, désignées par les ministres chargés de la santé, de l’assurance maladie, des personnes âgées et des personnes handicapées.

Tous ces membres ont voix délibérative mais leurs voix ne pèsent pas toutes le même poids : les représentants de l’État disposent chacun de trois voix, à l’instar du président, dont la voix est prépondérante, quand les autres membres ne disposent que d’une seule voix chacun ([337]). Les premiers « cumulent donc, selon les configurations régionales, entre 12 et 15 voix sur un total de 32 à 36 voix », suivant les calculs réalisés par le rapporteur désigné par la commission des affaires sociales du Sénat ([338]).

Au demeurant, siègent avec voix consultative deux représentants du personnel élus par leurs pairs de même que le directeur de l’agence. Du reste, peuvent participer aux travaux du conseil de surveillance, avec voix consultative également, l’agent comptable, le directeur régional des finances publiques ou, pour la région Île-de-France, le contrôleur budgétaire et comptable du ministère chargé de la santé et le président de la conférence régionale de la santé et de l’autonomie ([339]).

On notera que la personne qui se trouve dans l’une des situations mentionnées au II de l’article L. 1432-3 ne peut être membre dudit conseil. Nul ne peut en effet y siéger :

– à plus d’un titre ;

– s’il encourt l’incapacité prévue à l’article L. 6 du code électoral, soit l’interdiction du droit de vote et d’élection ;

– s’il est salarié de l’agence ([340]) ;

– s’il a, personnellement ou par l’intermédiaire de son conjoint, des liens ou intérêts directs ou indirects dans une personne morale relevant de la compétence de l’agence ([341]) ;

– s’il exerce des responsabilités dans une entreprise qui bénéficie d’un concours financier de la part de l’agence ou qui participe à la prestation de travaux, de fournitures ou de services ou à l’exécution de contrats d’assurance, de bail ou de location ;

– s’il perçoit, à quelque titre que ce soit, des honoraires de la part de l’agence.

Enfin, la composition du conseil de surveillance est soumise au respect de la règle de la parité entre les femmes et les hommes, en vertu du III de l’article L. 1432-3.

● Quatre instances sont, par ailleurs, constituées auprès de chaque ARS, en application de l’article L. 1432-1 du code de la santé publique.

Il s’agit, en premier lieu, de la conférence régionale de la santé et de l’autonomie (CRSA), chargée de participer par ses avis à la définition des objectifs et des actions de l’agence dans ses domaines de compétences. L’article L. 1432-4 du même code lui confie le soin :

– de faire toute proposition au directeur général de l’ARS sur l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation de la politique de santé dans la région et sur les territoires ;

– d’émettre un avis sur le PRS ;

– d’organiser l’expression des représentants des usagers du système de santé ;

– de procéder, en lien notamment avec les conseils territoriaux de santé, à l’évaluation, d’une part, des conditions dans lesquelles sont appliqués et respectés les droits des personnes malades et des usagers du système de santé et, d’autre part, de la qualité des prises en charge et des accompagnements ;

– d’organiser le débat public sur les questions de santé de son choix.

Il s’agit, en second lieu, des trois commissions de coordination des politiques publiques de santé, qui sont compétentes pour coordonner les actions déterminées et conduites par leurs membres, respectivement :

– dans les domaines de la prévention et de la promotion de la santé, de la santé scolaire, de la santé au travail et de la protection maternelle et infantile ;

– dans le domaine des prises en charge et des accompagnements médico-sociaux ;

– dans le domaine de l’organisation territoriale des soins.

Des représentants des collectivités territoriales siègent à la fois à la CRSA et dans les trois commissions de coordination des politiques publiques de santé.

2. Réformer la gouvernance des ARS en donnant plus de poids aux élus locaux : un objectif consensuel

À l’occasion du Ségur de la santé, le ministre des solidarités et de la santé s’était engagé, au nom du Gouvernement, à faire évoluer l’organisation et le fonctionnement des ARS dans le sens d’un renforcement du dialogue avec les élus et d’une augmentation des moyens des agences afin de leur permettre d’exercer pleinement leurs missions.

Source : Les conclusions du Ségur de la santé, dossier de presse, juillet 2020, p. 44.

Cette ambition, dont le bien-fondé est apparu avec d’autant plus d’évidence au fur et à mesure qu’étaient tirés les enseignements de la gestion de la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de covid-19, a trouvé une traduction concrète dans le projet de loi dit « 4D », devenu « 3DS ». À l’appui de son choix de légiférer sur le sujet, le Gouvernement livrait, dans l’étude d’impact accompagnant le texte, les explications suivantes : « La crise sanitaire a montré le rôle clé des ARS pour l’organisation de la réponse sanitaire sur les territoires. Elle a également modifié profondément les attentes à leur égard. Elle a interrogé la coordination des différents acteurs pour agir dans l’urgence et a souligné la nécessité de placer les ARS en plus grande proximité des territoires et de renforcer l’association des élus locaux à la conduite des politiques de santé dans les territoires. » ([342])

Cet ensemble de constats fait l’objet d’un large consensus, les propos tenus par les personnes entendues par le rapporteur l’ayant une fois encore démontré, et le principe de la réforme de la gouvernance des ARS, en particulier, semble aujourd’hui admis. Cela est heureux car cette réforme répond de toute évidence à une réelle attente du côté des élus locaux, soucieux de se voir reconnaître une place plus importante au conseil de surveillance de l’agence compétente sur leur territoire. C’est ce qui ressort très clairement des conclusions des travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat sur le présent projet de loi mais aussi de ceux de la MECSS de l’Assemblée nationale sur les ARS, la montée en puissance du rôle des élus locaux dans le système de gouvernance étant présentée comme l’un des remèdes devant permettre aux agences de « renouer avec la proximité » au lendemain d’une crise qui a révélé le « sentiment d’éloignement croissant [de ces agences] du terrain, sentiment nourri par la relégation au second plan de l’échelon départemental (…) et démultiplié par la création des " grandes régions " » ([343]).

faut-il renforcer le poids des élus dans les ars ?

les réponses issues d’un sondage réalisé par le sénat

Source : Rapport d’information (n° 640, session ordinaire de 2020-2021) de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat sur le projet de loi 4D : les attentes des élus locaux en matière d’efficacité de l’action publique, mai 2021, p. 21.

Le rapporteur en est convaincu, la solution retenue par le projet de loi constitue l’une des conditions d’une plus grande implication des élus locaux dans la mise en œuvre des politiques de santé à l’échelle des territoires, implication dont la nécessité ne fait guère de doute.

3. Le dispositif proposé

Le présent article, dans sa rédaction initiale, fait évoluer le cadre juridique de la gouvernance des ARS sans bouleverser l’équilibre actuel.

D’abord, il rebaptise le « conseil de surveillance » « conseil d’administration » (1°, 2°, a du 3° et 4°).

Ensuite, et surtout, il modifie sa composition et ses missions.

En premier lieu, il prévoit que son président, le préfet de région, sera désormais assisté de trois vice-présidents, dont deux seront désignés parmi les représentants des collectivités territoriales (b du 3°), contre un actuellement, élu parmi les représentants des organismes locaux d’assurance maladie ([344]).

En deuxième lieu, il lui confie une mission supplémentaire consistant à fixer, sur proposition du directeur général, « les grandes orientations de la politique menée par l’agence en ce qui concerne la conclusion et l’exécution de conventions avec les collectivités territoriales pour la mise en œuvre du projet régional de santé » (c du 3°). Ce choix s’inscrit dans la perspective de la promotion d’une politique contractuelle ambitieuse pour les ARS, s’appuyant notamment sur le déploiement des contrats locaux de santé (CLS) qui devraient couvrir l’ensemble du territoire d’ici deux à trois ans.

En troisième et dernier lieu, il prévoit que le conseil se verra transmettre, par le directeur général, deux nouveaux rapports chaque année :

– le premier portera sur les conventions évoquées plus haut (c du 3°) ;

– le second portera sur les actions financées par le budget annexe de l’agence, soit, pour l’essentiel, sur les dépenses du FIR (d du 3°). Ce rapport aura le mérite d’informer utilement les membres du conseil d’administration à l’approche de l’examen du budget annexe de l’année suivante.

4. Les modifications apportées par le Sénat

a. En commission

D’après le rapporteur pour avis désigné par la commission des affaires sociales du Sénat, M. Alain Milon, l’article 31 engage, dans sa rédaction initiale, « une évolution limitée du rôle comme de la composition des conseils de surveillance des ARS » ([345]). Aussi la commission a-t-elle adopté un certain nombre d’amendements modifiant substantiellement le dispositif proposé par le Gouvernement.

● La montée en puissance du poids des élus locaux au sein du conseil d’administration

Sur proposition du rapporteur pour avis, du rapporteur pour avis désigné par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable et de plusieurs autres sénateurs, la commission des affaires sociales a fait le choix de confier la présidence du futur conseil d’administration conjointement au préfet de région et au président du conseil régional (ou à son représentant), de telle sorte, selon elle, que le nouvel équilibre traduise mieux le « cadre de partage des responsabilités entre l’État et les collectivités territoriales en matière de santé » ([346]) (b du 3°). Elle a préféré cette solution à celle retenue à l’origine dans le projet de loi, à savoir la désignation de trois vice-présidents, choisis pour deux d’entre eux parmi les représentants des collectivités territoriales, pour assister le président du conseil.

Elle s’est également attachée, sur proposition du rapporteur pour avis, à renforcer le poids des élus au sein dudit conseil et a prévu, à cette fin, qu’ils disposeraient chacun du même nombre de voix que chaque représentant de l’État (a ter) du 3°).

Elle a, en outre, adopté des amendements identiques, portés notamment par le rapporteur pour avis, prévoyant que siégeraient au sein du collège des élus des représentants des groupements de collectivités, au motif que les structures intercommunales sont, elles aussi, impliquées dans la politique de santé et l’élaboration des CLS (a bis) du 3°).

● La reconnaissance de nouvelles attributions au conseil d’administration

À l’initiative du rapporteur pour avis, la commission des affaires sociales a adopté un amendement ayant pour objet d’accorder au futur conseil d’administration un rôle nouveau dans la conduite de l’action des ARS. Concrètement, il lui reviendrait dorénavant :

– d’approuver le PRS, selon des modalités déterminées par voie réglementaire, plutôt que d’émettre un avis sur celui-ci, avant qu’il ne soit arrêté par le directeur général (1° bis et b bis) du 3°) ;

– de se saisir, s’il l’estimait nécessaire, de toute question entrant dans le champ de compétences de l’agence (b bis) du 3°).

À l’initiative de M. Dominique Théophile et des membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, la commission a, par ailleurs, adopté un amendement reconnaissant le principe de la contractualisation des ARS avec les groupements de collectivités pour la mise en œuvre du PRS (c) du 3°), contractualisation qui existe déjà dans les faits.

● Le renvoi à un décret de la définition des missions des délégations départementales des ARS

Sur proposition de M. Bernard Jomier et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, et aux fins de « développer la démocratie sanitaire dans les territoires » ([347]), la commission des affaires sociales a adopté un amendement renvoyant à un décret le soin de définir les missions des délégations départementales des ARS, après consultation des associations représentatives d’élus locaux.

b. En séance publique

À l’occasion de l’examen du texte en séance publique, les sénateurs ont apporté deux nouvelles modifications à l’article 31, avec le soutien de la commission des affaires sociales mais contre l’avis du Gouvernement dans les deux cas.

En premier lieu, ils ont adopté un amendement de M. Bernard Jomier et des membres de son groupe proposant que soit franchie une nouvelle étape dans le processus de remodelage de la physionomie du conseil d’administration par le biais de la modification du poids respectif des représentants de ses différents collèges. Ainsi, aux termes de la solution retenue par le Sénat, le conseil serait composé à parts égales de représentants de l’État, de membres des conseils et conseils d’administration des organismes locaux d’assurance maladie, de représentants des collectivités territoriales et de représentants des usagers, de telle sorte que serait assurée « une meilleure représentation des différentes parties prenantes de la politique de santé à l’échelle régionale » ([348]) (aa) du 3°). En outre, aucun membre ne pourrait plus disposer de plus d’une voix (a ter) du 3°).

En second lieu, ils ont adopté un amendement présenté par les rapporteurs désignés par la commission des lois visant à ce que le futur conseil d’administration de l’agence de santé de la Guadeloupe, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, qui exerce, dans ces territoires, les compétences dévolues aux ARS, soit co-présidé par le représentant de l’État en Guadeloupe – qui le préside seul actuellement ([349]) – et le président du conseil régional de la collectivité (ou son représentant).

5. La position de la commission

La commission des affaires sociales a en partie rétabli les dispositions initiales de l’article au motif que certaines des évolutions souhaitées par les sénateurs bouleverseraient inopportunément les équilibres des forces en présence au sein du conseil d’administration et remettraient en cause les fondements mêmes de l’organisation de la politique sanitaire de notre pays.

● La place des élus locaux au conseil d’administration

Sur proposition du rapporteur et de Mme Véronique Hammerer et plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche (LaREM), la commission a, en premier lieu, refusé que la présidence du conseil soit partagée entre le préfet de région et le président du conseil régional. Elle a, en effet, considéré que la présidence devait rester l’apanage du premier afin que soit garantie la cohérence de l’action de l’ensemble des services et opérateurs de l’État et que soit écarté le risque d’un éventuel blocage dans le fonctionnement de l’agence en cas de désaccord entre les deux parties. Elle a, du reste, fait valoir que la région ne disposait pas de compétences en matière sanitaire qui justifieraient que son président copréside le conseil d’administration.

Néanmoins, soucieuse de faire aux élus locaux plus de place dans le système de gouvernance des ARS, la commission a tenu à aller plus loin que le texte d’origine et a porté le nombre de vice-présidents du conseil désignés parmi les représentants des collectivités territoriales de deux à trois, de telle sorte qu’un élu communal, un élu départemental et un élu régional puissent disposer d’un siège à la vice-présidence et, in fine, que les représentants des territoires pèsent davantage sur les orientations des politiques conduites par les agences.

Sur proposition du rapporteur, la commission a, en second lieu, jugé inopportun que soit maintenue la précision suivant laquelle le conseil d’administration serait composé à parts égales de représentants des différents collèges. Elle a estimé préférable que le cadre juridique en vigueur conserve une dose suffisante de souplesse et a, sur le fond, suivi le raisonnement du rapporteur sur le fait qu’une telle précision revenait à mettre en cause de manière infondée le caractère légitime de la représentation majoritaire au conseil de l’État, alors même que la politique sanitaire relève de sa compétence.

● Les attributions du conseil d’administration

Sur proposition du rapporteur également, la commission a refusé que le conseil approuve le PRS et a considéré qu’il devait continuer de rendre un avis sur celui-ci. Parce qu’il est l’outil stratégique de la politique de santé déclinée à l’échelon régional, politique régalienne, parce qu’il constitue le cadre de référence de l’action de l’ARS, elle-même chargée par la loi de définir et de mettre en œuvre un ensemble coordonné de programmes et d’actions concourant à la réalisation des objectifs de la politique nationale de santé, le PRS doit être arrêté par le directeur général compte tenu des prérogatives qu’il tient de la loi. Au demeurant, le rapporteur a fait valoir que le PRS faisait déjà l’objet d’un certain nombre de consultations préalables auprès de la conférence régionale de la santé et de l’autonomie, des conseils départementaux de la citoyenneté et de l’autonomie, du préfet de région et des collectivités territoriales de la région.

La commission a, par ailleurs, adopté un amendement de Mme Jeanine Dubié (Libertés et territoires), modifié par un sous-amendement de clarification rédactionnelle du rapporteur, proposant que soit confiée au même conseil la mission d’effectuer régulièrement, en lien avec les délégations départementales des ARS et les élus locaux, un état des lieux de la « désertification médicale » dans la région et d’émettre, en tant que de besoin, des propositions pour lutter contre le phénomène.

Article 31 bis AA (nouveau) (art. L. 1434‐1 du code de la santé publique) Obligation pour le projet régional de santé de tenir compte des contrats locaux de santé

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, issu de deux amendements identiques déposés par M. Bernard Perrut (Les Républicains) et M. Jean-Louis Touraine et les membres du groupe La République en Marche et adoptés avec un avis favorable du rapporteur, prévoit que le projet régional de santé (PRS) tient compte des contrats locaux de santé existants sur le territoire régional.

Aux termes de l’article L. 1434-1 du code de la santé publique, le projet régional de santé (PRS) définit, en cohérence avec la stratégie nationale de santé et dans le respect des lois de financement de la sécurité sociale, les objectifs pluriannuels de l’agence régionale de santé (ARS) dans ses domaines de compétences et les mesures tendant à les atteindre. La mise en œuvre du PRS peut, sur le fondement du IV de l’article L. 1434-10 du même code, faire l’objet de contrats locaux de santé (CLS) conclus entre l’agence et les collectivités territoriales et leurs groupements et portant sur la promotion de la santé, la prévention, les politiques de soins et l’accompagnement médico-social et social.

Selon les auteurs des deux amendements, le cadre juridique actuel serait utilement enrichi dès lors que l’ARS se verrait obligée de tenir compte, au moment de l’élaboration du PRS, des CLS existants dans le ressort de la région. Il y aurait là une juste reconnaissance de la place croissante prise par les problématiques sanitaires dans l’action des collectivités territoriales. Au-delà, une telle évolution contribuerait sans doute à renforcer le dialogue entre l’État et les territoires et la cohérence des actions mises en œuvre localement dans le domaine de la santé.

Article 31 bis A (art. L. 1434-10 du code de la santé publique) Renforcement de la participation des usagers dans les conseils territoriaux de santé et dans les contrats locaux de santé

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, renforce la participation des usagers dans les conseils territoriaux de santé (CTS) et les contrats locaux de santé (CLS) aux fins de les associer plus étroitement à la mise en œuvre des politiques de santé au plan local.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé a ajouté à la liste des membres du CTS les députés et les sénateurs élus dans le ressort du territoire concerné.

➢ La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

Issu d’un amendement du sénateur Thomas Dossus et des membres du groupe Écologiste-Solidarité et Territoires, adopté avec le soutien de la commission des affaires sociales et contre l’avis du Gouvernement, le présent article vise à « renforcer la participation des usagers dans les conseils territoriaux de santé et dans les contrats locaux de santé » ([350]) afin de répondre, ce faisant, au « besoin d’adhésion (…) de la population aux politiques de santé publique » ([351]).

● Le conseil territorial de santé (CTS), constitué par le directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) sur chacun des territoires de démocratie sanitaire délimités à l’échelle infrarégionale ([352]), est pour l’essentiel chargé, en vertu du II de l’article L. 1434-10 du code de la santé publique, de :

– participer à la réalisation du diagnostic territorial partagé, qui a pour objet d’identifier les besoins sanitaires, sociaux et médico-sociaux de la population et qui donne lieu à l’établissement de projets territoriaux de santé ;

Diagnostic territorial partagé et projet territorial de santé

(III de l’article L. 1434-10 du code de la santé publique)

Le diagnostic territorial partagé a pour objet d’identifier les besoins sanitaires, sociaux et médico-sociaux de la population concernée en s’appuyant sur des données d’observation. Il tient compte des caractéristiques géographiques et saisonnières du territoire concerné et des besoins des personnes exerçant une activité saisonnière. Il identifie les insuffisances en termes d’offre, d’accessibilité, de coordination et de continuité des services sanitaires, sociaux et médico-sociaux, notamment en matière de soins palliatifs, en portant une attention particulière aux modes de prise en charge sans hébergement. Il identifie, lorsqu’ils existent, les hôpitaux des armées et les autres éléments du service de santé des armées contribuant au projet régional de santé. Il s’appuie, lorsqu’ils existent, sur les travaux et propositions des conseils locaux de santé, des conseils locaux de santé mentale ou de toute autre commission créée par les collectivités territoriales pour traiter des questions de santé. Il porte une attention particulière aux quartiers prioritaires de la politique de la ville, aux zones de montagne et aux zones de revitalisation rurale.

Le diagnostic territorial partagé donne lieu à l’établissement de projets territoriaux de santé, élaborés et mis en œuvre par des communautés professionnelles territoriales de santé mentionnées à l’article L. 1434-12 ainsi que par des établissements et services de santé, sociaux et médico-sociaux, afin de coordonner leurs actions. L’élaboration d’un projet territorial de santé est initiée par au moins une communauté professionnelle territoriale de santé dont le projet de santé a été validé, avec le concours éventuel de l’union régionale des professionnels de santé mentionnée à l’article L. 4031-1, et un établissement ou un service de santé, social ou médico-social.

Le projet territorial de santé tient compte des projets de santé des communautés professionnelles territoriales de santé mentionnées à l’article L. 1434-12, du projet médical partagé des groupements hospitaliers de territoire prévu à l’article L. 6132-1, du projet territorial de santé mentale mentionné à l’article L. 3221-2, des projets médicaux des établissements de santé privés, des projets des établissements et services médico-sociaux et des contrats locaux de santé.

Les hôpitaux des armées et les autres éléments du service de santé des armées peuvent participer à l’élaboration et à la mise en œuvre d’un projet territorial de santé, après autorisation du ministre de la défense.

Les associations agréées mentionnées à l’article L. 1114-1 et les collectivités territoriales et leurs groupements participent à l’élaboration et à la mise en œuvre du projet territorial de santé, selon des modalités définies par décret.

Le projet territorial de santé définit le territoire pertinent pour la mise en œuvre par ses acteurs de l’organisation des parcours de santé mentionnée au 5° de l’article L. 1411-1.

Le projet territorial de santé décrit les modalités d’amélioration de l’accès aux soins, de la continuité des soins et de la coordination des parcours de santé, notamment l’organisation de l’accès à la prévention, au dépistage, aux soins de proximité, aux soins non programmés et aux soins spécialisés, sur tout le territoire. Il peut également décrire les modalités de coopération interprofessionnelle relatives aux pratiques médicales ou de soins.

Le projet territorial de santé est transmis au directeur général de l’agence régionale de santé. Celui-ci peut s’y opposer, dans un délai de deux mois, en se fondant sur l’absence de respect des objectifs du projet régional de santé mentionné à l’article L. 1434-1 ou sur la pertinence du territoire du projet territorial de santé, après avis du conseil territorial de santé.

Les projets territoriaux de santé font l’objet d’une évaluation par le conseil territorial de santé.

En santé mentale, le diagnostic territorial est établi conformément au II de l’article L. 3221-2.

– contribuer à l’élaboration, à la mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation du projet régional de santé (PRS), en particulier en ce qui concerne les dispositions relatives à l’organisation des parcours de santé.

En outre, il est informé des créations de plateformes territoriales d’appui à la coordination des parcours de santé complexes mentionnées à l’article L. 6327-2 du même code ainsi que de la signature des contrats territoriaux et locaux de santé, dont il assure le suivi, en lien avec l’union régionale des professionnels de santé.

Il est composé, en application du I de l’article L. 1434-10, des députés et sénateurs élus dans le ressort du territoire concerné, de représentants des élus des collectivités territoriales, des services départementaux de protection maternelle et infantile, des différentes catégories d’acteurs du système de santé du territoire concerné ainsi que d’un membre du comité de massif concerné.

Au demeurant, il lui appartient, selon le même I, d’organiser « au sein d’une formation spécifique l’expression des usagers, en intégrant celle des personnes en situation de pauvreté ou de précarité ». Aux termes de la rédaction retenue par le Sénat, il lui reviendrait de garantir « en son sein la participation des usagers », notamment celle des personnes en situation de handicap (en plus de celle des catégories de personnes mentionnées plus haut), et non plus leur simple expression.

● Les contrats locaux de santé (CLS), mentionnés au IV du même article L. 1434-10, peuvent être conclus par l’ARS avec les collectivités territoriales et leurs groupements, entre autres, et portent sur la promotion de la santé, la prévention, les politiques de soins et l’accompagnement médico-social et social.

Ces contrats mettent en œuvre, avec les contrats territoriaux de santé (CTS) définis à l’article L. 1434-12 du code de la santé publique et les contrats territoriaux de santé mentale (CTSM) définis à l’article L. 3221-2 du même code, les objectifs du PRS, qui portent notamment, conformément à l’article L. 1434-2 dudit code, sur la réduction des inégalités sociales et territoriales en matière de santé, l’amélioration de l’accès des personnes les plus démunies à la prévention et aux soins, le renforcement de la coordination, de la qualité, de la sécurité, de la continuité et de la pertinence des prises en charge sanitaires et médico-sociales ainsi que l’organisation des parcours de santé.

Les sénateurs ont souhaité, suivant la logique précédemment exposée, que la participation des usagers, notamment celle des personnes en situation de pauvreté, de précarité ou de handicap, soit garantie dans le cadre de la conclusion de ces contrats.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 31 bis B (art. L. 5511-2-2 [nouveau] du code de la santé publique) Modification des règles relatives à la création d’officines de pharmacie à Mayotte

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, adapte le cadre juridique de la création d’officines de pharmacie aux spécificités de la collectivité territoriale de Mayotte.

➢ La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

● Aux termes de l’article L. 5125-3 du code de la santé publique, « lorsqu’ils permettent une desserte en médicaments optimale au regard des besoins de la population résidente et du lieu d’implantation choisi par le pharmacien demandeur au sein d’un quartier défini à l’article L. 5125-3-1, d’une commune ou des communes mentionnées à l’article L. 5125-6-1 », sont autorisés par le directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) :

– les transferts et regroupements d’officines de pharmacie, sous réserve de ne pas compromettre l’approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente du quartier, de la commune ou des communes d’origine ;

– l’ouverture d’une officine par voie de création, si les conditions démographiques prévues à l’article L. 5125-4 du même code sont remplies depuis deux ans à compter de la publication du dernier recensement de la population et si aucune décision autorisant cette ouverture par voie de transfert ou regroupement n’a été prise dans ce délai dans les zones suivantes : zones franches urbaines-territoires entrepreneurs mentionnés à l’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ; quartiers prioritaires de la politique de la ville définis à l’article 5 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ; zones de revitalisation rurale définies à l’article 1465 A du code général des impôts.

● L’article L. 5125-4 établit les règles relatives aux seuils de population autorisant l’ouverture par voie de transfert ou de regroupement d’une officine dans une commune, une commune nouvelle définie à l’article L. 2113-1 du code général des collectivités territoriales ou les communes mentionnées à l’article L. 5125-6-1 du code de la santé publique ([353]).

L’ouverture est envisageable dès lors que le nombre d’habitants recensés est au moins égal à 2 500. L’ouverture d’une officine supplémentaire, quant à elle, peut être autorisée par voie de transfert ou de regroupement à raison d’une autorisation par tranche entière supplémentaire de 4 500 habitants recensés dans la commune, la commune nouvelle ou les communes mentionnées à l’article L. 5125-6-1.

L’article L. 5511-3 du même code fixe des règles différentes pour le territoire de Mayotte, où il ne peut être délivré qu’une licence par tranche entière de 7 500 habitants recensés.

2. Le dispositif proposé

Cet article a été introduit en séance par le Sénat, sur proposition de M. Thani Mohamed Soilihi et des membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, avec un avis de sagesse de la commission des affaires sociales et du Gouvernement. Selon les auteurs de l’amendement, le cadre juridique succinctement présenté ci-dessus s’accorde mal avec les spécificités de la collectivité territoriale de Mayotte, qui compte à ce jour vingt-deux officines de pharmacie. En effet, « la forte évolution démographique de la population mahoraise, dont le dernier recensement général remonte à 2017, ainsi que l’étendue des communes, la topographie de l’île et son réseau de transports en commun peu développés, privent des communes de ce service essentiel et contraint une grande partie de la population à parcourir de longs trajets pour pouvoir bénéficier de médicaments » ([354]).

Le présent article répond en partie aux difficultés identifiées puisqu’il prévoit que ne s’appliquera plus dans cette collectivité la règle selon laquelle l’ouverture d’une officine par voie de création peut être autorisée par le directeur général de l’ARS si les conditions démographiques prévues à l’article L. 5125-4 sont remplies depuis deux ans à compter de la publication du dernier recensement.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 31 bis (art. 199 quindecies, 199 sexvicies, 1391 B bis et 1414 B du code général des impôts et art. L. 6143-5 du code de la santé publique) Suppression de la possibilité ouverte aux parlementaires de siéger au conseil de surveillance des établissements publics de santé

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, supprime la possibilité ouverte aux parlementaires de participer, avec voix consultative, aux réunions du conseil de surveillance des établissements publics de santé.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a souhaité que soit maintenu à l’article L. 6143-5 du code de la santé publique le principe de la présence des parlementaires dans les conseils de surveillance des établissements publics de santé.

1. L’état du droit

L’article 30 de la loi n° 2021-502 du 26 avril 2021 visant à améliorer le système de santé par la confiance et la simplification a modifié l’article L. 6143-5 du code de la santé publique aux fins d’autoriser les parlementaires à participer, avec voix consultative, aux réunions du conseil de surveillance des établissements publics de santé.

Introduite dans le texte, dans une rédaction différente, au stade de la première lecture, à l’initiative de plusieurs députés du groupe La République en Marche ([355]), la disposition avait été supprimée par le Sénat avant d’être rétablie par l’Assemblée nationale, en nouvelle lecture, sur proposition de la rapporteure, Mme Stéphanie Rist. À l’appui de son amendement, cette dernière faisait valoir que « les parlementaires [avaient] exprimé leur souhait que les députés soient intégrés au sein des conseils de surveillance des hôpitaux publics, afin de leur permettre de relayer les besoins de la population, de développer leur mission d’évaluation des politiques publiques et de mieux appréhender les problématiques de santé et leur articulation avec les autres enjeux d’aménagement des territoires » ([356]).

In fine, la solution retenue consistait à prévoir que pourraient siéger au conseil de surveillance :

– le député de la circonscription où est situé le siège de l’établissement principal de l’établissement public de santé ;

– un sénateur élu dans le département où est situé le siège de l’établissement principal de l’établissement public de santé, désigné par la commission permanente chargée des affaires sociales du Sénat.

2. Le dispositif proposé

La commission des affaires sociales du Sénat n’a pas fait mystère de son opposition à un dispositif qu’elle a qualifié de « lourd et inadapté » ([357]) et qu’elle a donc proposé de supprimer à l’initiative du rapporteur pour avis, suivant par là-même l’engagement qu’avait pris le Sénat à l’occasion du vote, en nouvelle lecture, de la motion tendant à opposer la question préalable à la délibération de la proposition de loi visant à améliorer le système de santé par la confiance et la simplification.

Le rapporteur pour avis a justifié son hostilité à la disposition adoptée à l’époque par l’Assemblée nationale en soulignant que « rien ne fait obstacle à l’heure actuelle à ce que les parlementaires puissent assister au conseil de surveillance des hôpitaux de leur département ou circonscription d’élection » ([358]) et que, en tout état de cause, « la présence d’élus nationaux dans une instance au sein de laquelle sont déjà représentés des élus locaux » n’apparaît pas opportune ([359]).

En séance publique, les sénateurs ont adopté, avec avis favorable du Gouvernement, un amendement de coordination présenté par les rapporteurs désignés par la commission des lois.

3. La position de la commission

Par cohérence avec sa position sur le sujet au moment de l’examen de la proposition de loi visant à améliorer le système de santé par la confiance et la simplification, la commission a souhaité, en adoptant à l’unanimité un amendement de M. Yannick Kerlogot et plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche, que soit maintenu à l’article L. 6143-5 du code de la santé publique le principe de la présence des parlementaires dans les conseils de surveillance des établissements publics de santé.

Elle a jugé que les arguments avancés par les sénateurs sur l’intérêt contestable de la présence d’élus nationaux dans ces conseils n’étaient pas convaincants et, bien au contraire, que cet intérêt était démontré à chaque fois que leur présence était la règle.

Article 32 (art. L. 1422-3, L. 1423-3 et L. 1424-2 [nouveaux] du code de la santé publique) Participation des collectivités territoriales au financement du programme d’investissement des établissements de santé

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article confère un fondement législatif au principe de la participation des collectivités territoriales – les communes et leurs groupements, les départements et les régions – au financement du programme d’investissement des établissements de santé publics et privés.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a apporté plusieurs modifications à cet article destinées, pour l’essentiel, à circonscrire la participation financière des collectivités territoriales aux investissements relatifs aux seuls équipements médicaux et à distinguer les catégories d’établissements de santé susceptibles d’être soutenus par les différentes collectivités.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission s’est montrée défavorable aux évolutions les plus substantielles préconisées par le Sénat. Elle est revenue sur le principe de la limitation de la participation des collectivités au financement des investissements relatifs aux équipements médicaux ainsi que sur la règle de la spécialisation des investissements susceptibles d’être financés en partie par les départements et les régions, spécialisation établie au regard des compétences que ces deux catégories de collectivités tiennent de la loi.

1. La participation financière des collectivités territoriales aux dépenses d’investissement des établissements de santé est dépourvue de base légale

Le I de l’article L. 1511-8 du code général des collectivités territoriales reconnaît aux collectivités territoriales et à leurs groupements la faculté d’attribuer des aides destinées à « favoriser l’installation ou le maintien de professionnels de santé » dans les zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou par des difficultés dans l’accès aux soins ([360]). Il leur ouvre aussi la possibilité d’attribuer des aides visant à « financer des structures participant à la permanence des soins, notamment des maisons médicales ».

À l’aune de la jurisprudence administrative, la notion de permanence des soins recouvre « l’organisation de la régulation des appels des patients et de l’accès de ceux-ci à un médecin de permanence, qui peut être libéral, la continuité des soins devant être assurée par une mise à disposition des moyens » ([361]).

Selon le Gouvernement, il existe une incertitude juridique quant au fait de savoir si les établissements de santé, qui peuvent remplir des missions de proximité intéressant nécessairement les collectivités territoriales, entrent dans le champ d’application du I de l’article L. 1511-8 et, en d’autres termes, s’ils relèvent ou non « de " la mission de service public de permanence des soins ", notamment dès lors qu’ils ne sont pas siège d’un service d’urgence » ([362]). S’il ne répond pas stricto sensu à cette interrogation, le Conseil d’État fait néanmoins observer que, « si l’article L. 1511-8 du code général des collectivités territoriales permet aux collectivités territoriales, par dérogation à son article L. 1511-2, d’attribuer des aides visant à financer des entreprises participant à la permanence des soins, ces dispositions ne constituent pas un fondement juridique suffisant pour permettre aux collectivités territoriales de contribuer dans tous les cas au financement d’investissements des établissements de santé, en particulier au bénéfice d’établissements publics de santé, dont la qualification d’entreprises au sens de ces dispositions peut donner lieu à hésitation » ([363]). Il ressort donc de ce qui précède qu’il n’existe pas, à l’heure actuelle, de base légale autorisant les communes et leurs groupements, les départements et les régions à participer au financement des actions et opérations des programmes d’investissement de ces établissements.

Aussi y a-t-il lieu de légiférer pour clarifier les compétences des collectivités en la matière et mettre un terme à l’insécurité juridique identifiée car, ainsi que le Gouvernement l’indique à juste titre, « des circonstances locales peuvent amener les collectivités territoriales et [leurs] groupements à souhaiter intervenir en appui d’un établissement de santé qui conduit des missions de santé publique de proximité, perçues comme essentielles à soutenir localement » ([364]), ce que les collectivités et leurs groupements font d’ailleurs déjà.

2. Le dispositif proposé

Le présent article, dans sa rédaction initiale, introduit trois articles dans le code de la santé publique – L. 1422-3, L. 1423-3 et L. 1424-2 – aux fins d’ouvrir expressément aux communes et à leurs groupements (2°), aux départements (3°) et aux régions (4°) la faculté de « participer au financement du programme d’investissement des établissements de santé publics et privés ».

On rappellera que sont des établissements de santé :

– les établissements publics de santé ;

– les hôpitaux des armées ;

– les établissements de santé privés à but non lucratif ;

– les établissements de santé privés à but lucratif ;

– les hôpitaux de proximité, qui peuvent être de statut public ou privé.

Cet article, explique le Gouvernement, répond à une attente des élus, « qui ont fait valoir l’intérêt d’une telle disposition lors des échanges et concertations préalables à la rédaction du projet de loi, [et] ont souligné l’intérêt pour les collectivités de pouvoir soutenir localement des structures identifiées comme déterminantes pour le service public local, du fait de leur connaissance fine du territoire, des besoins et des attentes de la population » ([365]).

Le rapporteur, qui a lui-même entendu plusieurs associations d’élus locaux, partage sans réserve ce point de vue. Il considère en effet qu’il est naturel et même légitime que les collectivités territoriales souhaitent pouvoir prendre leur part dans les investissements des établissements de santé au regard de l’importance croissante revêtue par les problématiques sanitaires au plan local.

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires sociales a entendu modifier le texte de l’article 32 sur plusieurs points dans le but d’encadrer strictement le dispositif présenté par le Gouvernement.

À l’initiative du rapporteur pour avis et de M. Jean-Marie Vanlerenberghe (Union centriste), auteur d’un sous-amendement de précision, elle a adopté un amendement proposant une rédaction alternative des articles L. 1422-3, L. 1423-3 et L. 1424-2 de telle sorte que soient à chaque fois explicitement mentionné le caractère volontaire du soutien financier des collectivités territoriales et précisée la nature du financement dont il doit être question – un concours et non une contribution au même titre que l’État et l’assurance maladie.

Ce faisant, la commission a souhaité prévenir l’apparition d’une situation dans laquelle la participation financière des collectivités territoriales au financement du programme d’investissement des établissements de santé, « aujourd’hui présentée comme volontaire et facultative [deviendrait] rapidement une attente systématique et [serait] requise par l’État pour le maintien d’établissements dans certains territoires » ([366]).

Du reste, la commission a souhaité préciser, à travers le même amendement, que le concours des collectivités territoriales ne pourrait servir à financer que les investissements relatifs aux équipements médicaux et non les opérations immobilières engagées par les établissements de santé, ces derniers demeurant la seule propriété de l’État, contrairement à la solution imaginée initialement par le Gouvernement.

Par ailleurs, elle a, sur proposition du rapporteur pour avis également, tenu à ce qu’il soit précisé, dans chacun des mêmes trois nouveaux articles, que le concours des collectivités territoriales au financement des investissements susmentionnés devrait s’inscrire dans les objectifs du schéma régional ou interrégional de santé de façon à ce que ce concours ne génère pas « de doublons ou de concurrences entre les établissements sur les territoires, qui seraient préjudiciables à la qualité et à la cohérence de l’offre de soins » ([367]).

Enfin, suivant la proposition du rapporteur pour avis, la commission a jugé pertinent qu’il soit établi que le soutien des départements et des régions aurait vocation à financer certaines opérations mobilières en particulier, eu égard aux compétences que ces deux catégories de collectivités tiennent de la loi. Aussi l’action des premiers devrait-elle concerner l’accès aux soins de proximité quand celle des secondes, en cohérence avec les compétences qui sont les leurs dans les domaines de la recherche et de la formation, serait dirigée vers les établissements de rang régional ou national. L’action des communes, auxquelles la loi reconnaît une clause de compétence générale, ne serait en revanche nullement circonscrite.

L’article 32 n’a fait l’objet d’aucune modification en séance publique.

4. La position de la commission

La commission s’est montrée défavorable à plusieurs modifications apportées au texte par le Sénat.

Elle a, en premier lieu, adopté deux amendements du rapporteur destinés à redonner au dispositif initial la souplesse qui le caractérisait et, par là-même, l’intérêt qui était le sien.

Elle a jugé excessives les craintes exprimées par les sénateurs sur le désengagement de l’État en matière de financement des établissements de santé et infondée l’idée selon laquelle le dispositif prévu à l’article 32 lui servirait de prétexte pour imposer aux collectivités territoriales de prendre une part plus importante dans ce financement. Elle a, dès lors, estimé préférable que le texte ouvre aux collectivités la faculté de « participer » au financement des investissements de ces établissements plutôt que d’y « concourir volontairement », cette seconde formule apparaissant inutilement lourde.

Surtout, elle est revenue sur le principe de la limitation de la participation des collectivités au financement des investissements relatifs aux seuls équipements médicaux, non sans avoir relevé que la modification proposée par les sénateurs semblait aller à rebours de la volonté et des pratiques des collectivités elles-mêmes, désireuses, pour beaucoup, et de manière parfaitement fondée, de participer au financement des investissements mobiliers comme immobiliers des établissements de santé.

Elle n’a pas davantage retenu la règle de la spécialisation des investissements susceptibles d’être financés en partie par les départements et les régions, spécialisation établie au regard de leurs compétences. À l’inverse de la commission des affaires sociales du Sénat, qui a jugé pertinent de limiter le « champ d’action légitime de chaque catégorie de collectivités », la commission des affaires sociales de notre assemblée a considéré qu’il convenait de laisser à toutes les catégories de collectivités, en accord avec leurs attentes sur le sujet, la possibilité de participer au financement des investissements en question, sans considération du statut des établissements concernés. Là encore, elle a fait le constat que la solution retenue par les sénateurs aurait pour effet de remettre inutilement en question les pratiques établies dans les territoires, le rapporteur ayant fait valoir que plusieurs niveaux de collectivités pouvaient parfaitement vouloir intervenir, et le faisaient d’ailleurs concrètement, pour soutenir un projet au regard de son intérêt local, à un titre ou à un autre, pour elles.

Elle a, en second lieu, adopté un amendement déposé par M. Jean-Louis Touraine (La République en Marche) proposant que, dans un délai de quatre ans à compter de la promulgation de la loi, le Gouvernement remette au Parlement un rapport destiné à évaluer le dispositif prévu à l’article 32.

Article 33 (art. L. 6323-1-5 du code de la santé publique) Recrutement des personnels de centres de santé

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à préciser les dispositions applicables aux collectivités territoriales compétentes pour gérer des centres de santé afin de recruter les professions médicales, auxiliaires médicaux et personnels administratifs et les affecter à l’exercice des activités de ces centres.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le statut des professionnels de centres de santé a été introduit à l’article L. 6323-1-5 du code de la santé publique par l’ordonnance n° 2018-17 du 12 janvier 2018 relative aux conditions de création et de fonctionnement des centres de santé.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article en ajoutant une référence à la gestion des centres de santé par les groupements de collectivités.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a élargi la possibilité de recruter des personnels de centres de santé aux organismes à but non lucratif constitués sous la forme d’un groupement d’intérêt public dont au moins deux collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales sont membres.

1. L’état du droit : les personnels des centres de santé peuvent aujourd’hui être salariés ou bénévoles

a. Les personnels des centres de santé concourent à offrir un service de proximité

Les centres de santé ont été créés afin de pallier l’absence ou la pénurie d’offre de soins de la médecine libérale. Ils se sont peu à peu développés pour proposer différentes activités médicales ou paramédicales : polyvalentes, infirmières ou dentaires. Ils sont les héritiers des dispensaires qui prodiguaient des soins gratuits, bien antérieurement à la création de la sécurité sociale, et s’inscrivent dans cette démarche d’accueil des publics les plus vulnérables. Ainsi, en vertu de l’article L. 6323-1-7 du code de la santé publique, les centres de santé pratiquent le mécanisme du tiers payant et ne facturent pas de dépassements des tarifs fixés par l’autorité administrative ou des tarifs mentionnés au 1° du I de l’article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale.

Les missions des centres de santé

Les centres de santé sont avant tout des structures sanitaires de proximité qui, suivant l’article L. 6323-1 du code de la santé publique, dispensent des soins de premier recours et, le cas échéant, de second recours.

Les soins s’entendent de la prévention, du diagnostic et de soins qui sont autant d’activités qu’en principe le centre de santé doit pratiquer indissociablement.

Par dérogation, un centre peut ne pratiquer que des activités de diagnostic, à l’instar des activités de radiologie. En revanche, un centre ne peut pas mener que des activités de prévention ou que des activités de soins, les deux étant intrinsèquement liés.

Les centres de santé, tout comme leurs antennes, doivent réaliser, à titre principal, des prestations remboursables par l’assurance maladie. Le nombre d’actes hors du champ du remboursement par l’assurance maladie ne saurait être supérieur à celui des actes remboursables. Ainsi, une structure qui réaliserait majoritairement des actes de médecine esthétique ne pourrait revendiquer le statut de centre de santé.

De la même manière, les établissements de transfusion sanguine (ETS) ne sont pas éligibles au statut de centres de santé, leur activité principale relevant de prestations non remboursables par l’assurance maladie.

Au 31 décembre 2019, plus de 2 000 centres de santé dont 428 centres pluri-professionnels étaient recensés ([368]). L’Observatoire des centres de santé dénombrait, pour sa part, 2 489 centres de santé début 2021, dont 691 centres médicaux ou polyvalents ([369]).

Les centres de santé peuvent être mono-professionnels ou pluri-professionnels. La pluri-professionnalité des centres ne doit pas être confondue avec la pluridisciplinarité. La première suppose l’association de plusieurs professions différentes, médicales ou paramédicales, alors que la seconde s’entend de différentes disciplines au sein de la même profession. Ainsi, un médecin et un chirurgien-dentiste exerçant au sein d’un même centre, n’exercent pas de façon pluri-professionnelle mais pluridisciplinaire, l’un et l’autre relevant de la catégorie des professions médicales au sens des articles L. 4111-1 à L. 4163-10 du code de la santé publique. En revanche, lorsque ces centres de santé comptent en leur sein des professions dites d’auxiliaires médicaux au sens des articles L. 4311-1 à L. 4394-3 du code de la santé publique comme les infirmiers, les masseurs-kinésithérapeutes, les pédicures-podologues, les orthophonistes et orthoptistes ou encore les aides-soignants, ils sont qualifiés de centres pluri-professionnels.

À l’exception des centres de soins infirmiers, les centres pluri-professionnels sont majoritairement implantés en milieu urbain.

répartition des CENTRES DE SANTÉ PLURI-PROFESSIONNELS EN FONCTIONNEMENT

Source : ATIH/observatoire e-cds/retraitement DGOS – Extraction au 12 mars 2021 – France entière.

b. Les personnels des centres de santé peuvent être salariés ou bénévoles

Avant l’introduction de l’article L. 6323-1-5 du code de la santé publique par l’ordonnance n° 2018-17 du 12 janvier 2018 relative aux conditions de création et de fonctionnement des centres de santé, seuls les médecins étaient législativement contraints d’être salariés en vertu du neuvième alinéa de l’article L. 6323-1, dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

Désormais, cette obligation incombe à tous les professionnels, qu’ils soient professionnels de santé ou non, aux termes du premier alinéa de l’article L. 6323-1-5.

Si tous les professionnels des centres de santé doivent être salariés, cela n’interdit pas que, à certaines conditions, les professionnels puissent participer bénévolement à l’activité des centres de santé aux termes du second alinéa de l’article L. 6323-1-5 qui précise que « les centres de santé peuvent bénéficier de la participation de bénévoles à leurs activités ».

Comme le précise la Direction générale de l’offre de soins, cette participation bénévole doit s’exercer dans le cadre suivant ([370]) :

– le bénévole participant à l’activité du centre ne peut recevoir aucune rémunération, ni compensation sous quelle que forme que ce soit, en espèces ou en nature, à l’exception des remboursements de frais ;

– la participation du bénévole est libre. Il ne peut exister de subordination juridique entre le gestionnaire du centre de santé et le bénévole ;

– la participation du bénévole ne fait pas obstacle à la facturation des actes qu’il pratique à l’assurance maladie, pour autant que ces actes aient été facturés au patient ;

– le caractère bénévole de la participation du professionnel de santé ne l’exonère pas du respect de l’ensemble des règles, en particulier déontologiques, auxquelles il est soumis dans l’exercice de ses fonctions ;

– l’activité du bénévolat ne peut s’exercer que dans un cadre non lucratif.

c. Les médecins ne peuvent exercer, à titre libéral, dans les centres de santé

Le code de déontologie médicale prévoit les conditions dans lesquelles s’effectue l’exercice salarié de la médecine aux articles R. 4127-95 à R. 4127-99 du code de la santé publique. En vertu de l’article R. 4127-95, l’exercice salarié de la médecine se traduit par « le fait pour un médecin d’être lié dans son exercice professionnel par un contrat ou un statut à un autre médecin, une administration, une collectivité ou tout autre organisme public ou privé. ». La qualification de salarié n’est donc pas liée à l’existence d’un contrat de travail. C’est ce que confirme l’arrêt du Conseil d’État 3 septembre 2007 ([371]) qui reconnaît qu’un praticien hospitalier statutaire peut être qualifié de médecin salarié.

Suivant l’article L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale, « les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les centres de santé sont définis par un accord national conclu pour une durée au plus égale à cinq ans (…) qui détermine notamment les conditions générales d’application des conventions aux différents professionnels exerçant dans des centres de santé ». Le principe de fonctionnement des centres de santé repose sur la facturation par les centres de santé eux-mêmes à la sécurité sociale des actes des professionnels de santé qui y exercent, aux tarifs fixés par les conventions applicables aux différentes professions. Dans le cadre de l’exercice libéral de la médecine, c’est le médecin qui facture lui-même les actes qu’il réalise à la sécurité sociale.

Le centre de santé venant se substituer aux professionnels de santé dans la facturation des actes médicaux, l’exercice libéral de la médecine est incompatible avec le fonctionnement de ces centres.

Les centres de santé se distinguent en cela des maisons de santé qui sont des structures pluri-professionnelles dotées de la personnalité morale et constituées entre professionnels médicaux, auxiliaires médicaux ou pharmaciens. Les professionnels de santé exerçant au sein de ces structures sont essentiellement des professionnels libéraux.

d. Certains personnels des centres de santé peuvent d’ores et déjà être recrutés sur la base des cadres d’emplois existants de la fonction publique territoriale

Les fonctions administratives des centres de santé sont souvent exercées par des agents territoriaux qui peuvent être détachés de la fonction publique hospitalière ou d’État.

De surcroît, les médecins territoriaux dont le statut est défini par le décret n° 92-851 du 28 août 1992, modifié par le décret n° 2017-555 du 14 avril 2017 portant application du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations, relèvent du cadre d’emplois de catégorie A de la filière médico-sociale et peuvent exercer dans les centres de santé municipaux.

2. Le dispositif proposé : sécuriser le recrutement des personnels de santé pour renforcer le maillage territorial des centres de santé

a. Renforcer le maillage sanitaire du territoire : tous les professionnels de centres de santé peuvent être des agents des collectivités gestionnaires

L’évolution législative introduite par le présent article vise à renforcer la base légale permettant aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et aux départements d’assurer le recrutement du personnel afin de l’affecter à l’exercice des missions des centres de santé.

Le projet de loi initial propose de modifier la rédaction du premier alinéa de l’article L. 6323-1-5 du code de la santé publique, pour prévoir que « les professionnels qui exercent au sein des centres de santé sont salariés. Lorsque les centres de santé sont gérés par les collectivités territoriales mentionnées à l’article L. 6323-1-3, ils peuvent être des agents de ces collectivités. ».

Comme l’indique l’étude d’impact, cette nouvelle rédaction a vocation à renforcer le maillage sanitaire du territoire en permettant aux collectivités gestionnaires de centres de santé de recruter le personnel (professionnels médicaux, auxiliaires médicaux et personnels administratifs) et de l’affecter à l’exercice des missions de ces centres ([372]).

La multiplication de ces centres répond à un réel impératif d’accès aux soins pour une partie de la population qui en est éloignée. Cet essor suscite de fortes attentes de la part des collectivités territoriales gestionnaires quant à la sécurisation du statut des personnels qu’elles embauchent. La possibilité ouverte par l’article 33 de recruter ces personnels en tant qu’agents territoriaux est une réponse nécessaire.

b. Sécuriser les recrutements pour répondre à l’engouement pour l’exercice de la médecine en centres de santé

Le rapporteur souscrit à l’avis du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales du Sénat, qui rappelle à quel point le salariat proposé dans les centres de santé est attractif pour les jeunes médecins : le nombre de médecins salariés par les centres de santé est passé de 3 985 en 2012 à 7 964 en 2020, soit un taux de croissance moyen de 9 % par an.

Alors que la désertification médicale entraîne un isolement croissant des professionnels de santé, les centres de santé permettent de remédier efficacement à cette situation, de plus en plus difficilement supportée par les praticiens, en leur offrant les moyens de travailler en équipe.

Permettre aux professionnels des centres de santé d’être contractuels ou statutaires est une précision bienvenue, selon la Direction générale de l’offre de soins, pour sécuriser les recrutements amenés à se développer avec l’ouverture des centres de santé ([374]). Le recrutement de ces professionnels mobilisera les services de ressources humaines de la collectivité qui assurera le recrutement.

Ce nouveau statut d’agent territorial qui pourra désormais leur être proposé par les collectivités territoriales facilitera, de surcroît, les passerelles avec la fonction publique hospitalière.

Au total, cette disposition, en renforçant l’efficacité des centres de santé territoriaux, bénéficiera à l’ensemble des citoyens.

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires sociales du Sénat a adopté un amendement de son rapporteur pour avis introduisant une référence à la gestion des centres de santé par les groupements de collectivités, afin de permettre aux professionnels de santé exerçant dans des centres intercommunaux d’être des agents de ces groupements de collectivités.

4. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires sociales a complété le deuxième alinéa, sur initiative du rapporteur, afin d’élargir la possibilité de recruter des personnels de centres de santé aux organismes à but non lucratif constitués sous la forme d’un groupement d’intérêt public dont au moins deux collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales sont membres. Cette précision a vocation à permettre à la région d’intervenir, tout en conditionnant cette intervention au fait d’être accompagnée d’un autre échelon local de proximité.

Article 34 (art. L. 6323-1-3 du code de la santé publique, art. L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales, art. L. 201-10 du code rural et de la pêche maritime) Compétence des départements en matière de politique publique de sécurité sanitaire et d’accès aux soins de proximité

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article précise, d’une part, la compétence détenue par les départements pour promouvoir l’accès aux soins de proximité et gérer l’ouverture de centres de santé, et d’autre part, pour participer à la politique publique de sécurité sanitaire, par l’intermédiaire des laboratoires d’analyses départementaux, des organismes à vocation sanitaire et des organismes de lutte et d’intervention contre les zoonoses.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les conditions de création et de gestion des centres de santé ont été introduites à l’article L. 6323-1-3 du code de la santé publique par l’ordonnance n° 2018-17 du 12 janvier 2018 relative aux conditions de création et de fonctionnement des centres de santé.

L’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales a été modifié par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République afin de supprimer la clause de compétence générale pour les départements.

L’article L. 210-10 du code rural et de la pêche maritime a été modifié par l’ordonnance n° 2021-1370 du 20 octobre 2021 relative aux mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les maladies animales transmissibles.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article avec un amendement de précision.

➢ La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit : la suppression de la clause de compétence générale limite l’intervention historique des départements dans le champ sanitaire

La suppression de la « clause de compétence générale » des départements par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a eu pour effet d’énumérer, de manière limitative, par la loi le champ d’intervention des départements.

Aux termes de l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales, le département « est compétent pour mettre en œuvre toute aide ou action relative à la prévention ou à la prise en charge des situations de fragilité, au développement social, à l’accueil des jeunes enfants et à l’autonomie des personnes. Il est également compétent pour faciliter l’accès aux droits et aux services des publics dont il a la charge. »

Désormais, « le conseil départemental règle par ses délibérations les affaires du département dans les domaines de compétences que la loi lui attribue » alors qu’il réglait, avant la loi du 7 août 2015 les seules « affaires du département ».

Parmi les domaines privilégiés d’intervention de l’échelon départemental figure le champ sanitaire et social. Or, la suppression de la clause de compétence générale prive aujourd’hui les départements de leur compétence d’intervention en matière de sécurité sanitaire et s’avère ambiguë quant à leur capacité à créer et gérer des centres de santé.

a. Une intervention incertaine en matière de sécurité sanitaire

En vertu de l’article L. 1413-15 du code de la santé publique, les départements au même titre que les services de l’État, les autres collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements de santé publics et privés, le service de santé des armées, les établissements et services sociaux et médico-sociaux, les services de secours ainsi que tout professionnel de santé, sont tenus de « signaler sans délai au directeur général de l’agence régionale de santé les menaces imminentes pour la santé de la population dont ils ont connaissance ainsi que les situations dans lesquelles une présomption sérieuse de menace sanitaire grave leur paraît constituée. »

Cette veille sanitaire, ici définie, est assurée par les départements aux termes de l’article L. 201-10 du code rural et de la pêche maritime ([375]) qui prévoit que « les départements participent à la veille sanitaire par l’intermédiaire des laboratoires d’analyse départementaux. » Toutefois, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2021-1370 du 20 octobre 2021 relative aux mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les maladies animales transmissibles ([376]), ce dernier alinéa de l’article L. 201-10 a été abrogé.

Il n’en demeure pas moins que les départements assuraient un rôle historique dans le domaine sanitaire que la suppression de la clause de compétence générale ne leur permet plus de remplir pleinement, en particulier s’agissant des laboratoires d’analyses départementaux, des organismes à vocation sanitaire et notamment les groupements de défense sanitaire et de la lutte contre les zoonoses.

● Les laboratoires d’analyses départementaux (LAD)

Les laboratoires d’analyses sont l’instrument du département pour exercer sa mission de veille sanitaire. Ils interviennent notamment dans le champ de la santé animale, de la sécurité alimentaire, de la qualité de l’eau ou de l’environnement.

Aux termes de l’article 6 du décret n° 2015-1902 du 30 décembre 2015 relatif aux conditions d’exécution des missions de service public dont sont chargés les laboratoires départementaux d’analyses, ces derniers sont tenus, « en cas de menace ou d’atteinte graves à la santé publique, de mettre leur capacité d’analyses à disposition du représentant de l’État dans le département ».

Aussi, ont-ils joué un rôle de premier plan pour faire face à l’épidémie de covid-19. En effet, nombre de présidents de conseils départementaux ont fait valoir que ces laboratoires disposaient d’importantes capacités de tests biologiques leur permettant de contribuer aux recherches et aux tests PCR du coronavirus. Le décret n° 2020-400 du 5 avril 2020 complétant le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire leur a permis de participer à la recherche et de pratiquer des tests PCR.

Ainsi que le précise l’étude d’impact, « le législateur n’a pas formellement reconnu de compétence aux départements s’agissant des laboratoires d’analyses départementaux mais, les dispositions d’autres textes tendent à justifier une telle compétence, sans pour autant que cette convergence soit de nature à constituer une base juridique suffisamment solide. ([377]) » Cette insécurité juridique a pour notoire conséquence d’empêcher les départements de contribuer au financement des activités des laboratoires. En effet, une aide financière contreviendrait à la compétence attribuée à la seule région en matière d’aides aux entreprises.

● Les organismes à vocation sanitaire (OVS)

Régis par les articles L. 201-9 à L. 201-13 du code rural et de la pêche maritime, les organismes à vocation sanitaire désignent « toute personne morale dont l’objet essentiel est l’amélioration de l’état sanitaire des animaux, des végétaux, des produits végétaux, des aliments pour animaux ou des denrées alimentaires d’origine animale dans le secteur d’activité et l’aire géographique sur lesquels elle intervient. ([378]) »

Les groupements de défense sanitaires (GDS), reconnus en qualité d’organismes à vocation sanitaire, sont des associations départementales d’éleveurs des différentes espèces animales de rente participant à la surveillance sanitaire des animaux et à la prévention des maladies. Structurés au sein de fédérations régionales qui ont abouti à la création de la Fédération nationale des GDS en 1954, ils ont vocation à impliquer les éleveurs dans l’action sanitaire collective.

Si le financement des GDS repose très majoritairement sur les contributions de ses adhérents, l’étude d’impact précise bien que les GDS s’étant vus confier, par l’État, des missions d’organisation et de contrôle des prophylaxies dans certaines zones d’élevage sensibles, il est logique qu’ils bénéficient d’un soutien financier public ([379]) .

● La lutte contre les zoonoses

L’Entente de Lutte interdépendante contre les Zoonoses (ELIZ) fait figure de structure pionnière dans ce champ d’intervention. Créée le 1er septembre 1973 afin de lutter contre l’épidémie de rage vulpine, elle intervient désormais sur d’autres zoonoses afin de coordonner et d’harmoniser les différentes mesures prises en matière de prophylaxie, d’informer le public et de réaliser des études écologiques et épidémiologiques.

Une réforme statutaire de l’Entente, intervenue en 2018 pour adapter les statuts de cette entente interdépartementale aux compétences dévolues au département par la loi « NOTRe » a transformé l’entente en un syndicat mixte ouvert, composé de départements, de régions, de métropoles et d’établissements publics compétents. Comme le rappelle l’article 6 des statuts de l’ELIZ, le syndicat mixte intervient dans les domaines de compétences départementales suivants :

– veille sanitaire en matière de zoonoses ;

– mission d’alerte relative aux menaces imminentes pour la santé de la population ou de présomption sérieuse de menace sanitaire grave en lien avec les zoonoses ;

– lutte antivectorielle ;

– financement du service départemental des épizooties ;

– surveillance et lutte contre les zoonoses dans les espaces naturels sensibles et autres domaines départementaux.

Les sept départements fondateurs de l’Est (Ardennes, Meurthe-et-Moselle, Meuse, Haut-Rhin, Haute-Saône, Territoire de Belfort, Vosges) ont depuis été rejoints par une vingtaine de départements.

L’Entente de Lutte interdépendante contre les Zoonoses est très majoritairement financée par la participation des départements, à hauteur de 75 % des recettes ([380]). Or, le recentrage des missions dévolues aux départements par la loi « NOTRe » pose une difficulté juridique quant à la possibilité pour les départements de financer de telles structures.

b. L’intervention imprécise dans la création et la gestion des centres de santé

● Définis à l’article L. 6323-1 du code de la santé publique, les centres de santé sont des structures sanitaires de proximité qui, au-delà de leur mission première de dispense de soins de premiers recours, peuvent aux termes de l’article L.6323-1-1 :

– mener des actions de santé publique, d’éducation thérapeutique du patient ainsi que des actions sociales, notamment en vue de favoriser l’accès aux droits et aux soins des personnes les plus vulnérables ou à celles qui ne bénéficient pas de droits ouverts en matière de protection sociale ;

– contribuer à la permanence des soins ambulatoires ;

– constituer des lieux de stages, le cas échéant universitaires, pour la formation des professions médicales et paramédicales ;

– pratiquer des interruptions volontaires de grossesse dans les conditions prévues aux articles L. 2212-1 à L. 2212-9, selon des modalités définies par un cahier des charges établi par la Haute Autorité de santé, dans le cadre d’une convention conclue au titre de l’article L. 2212-2 ;

– soumettre et mettre en œuvre des protocoles définis aux articles L. 4011-1 et L. 4011-2 dans les conditions définies aux articles L. 4011-3 et L. 4011-4 ;

– contribuer, en application des dispositions de l’article L. 6147-10, à la mission de soutien sanitaire des forces armées.

● Suivant l’article L. 6323-1-3 du code de la santé publique, les centres de santé peuvent être créés et gérés par :

– des organismes à but non lucratif (ex : associations, mutuelles) ;

– des collectivités territoriales ;

– des établissements publics de coopération intercommunale ;

– des établissements publics de santé ;

– des personnes morales gestionnaires d’établissements privés de santé, à but non lucratif ou à but lucratif ;

– une société coopérative d’intérêt collectif.

Bien que l’article L. 6323-1-3 du code de la santé publique prévoie la possibilité pour les collectivités territoriales de créer et gérer un centre de santé, cette compétence n’apparaît pas explicitement parmi celles relatives au département énumérées à l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales.

Dans les faits, plusieurs départements ont créé leur propre centre de santé, depuis l’inauguration par le département de Saône-et-Loire du premier centre de santé départemental en 2018. Ainsi, la Corrèze a inauguré un centre de santé en octobre 2019, l’Orne a ouvert le sien en juin 2020 et la Dordogne s’apprête à ouvrir au dernier trimestre 2021 son deuxième centre de santé, après celui ouvert en 2019 à Excideuil.

Ces départements ont pour caractéristique d’être des départements ruraux qui doivent s’engager dans la lutte contre le risque de désertification médicale dans leurs territoires. Face à l’engouement suscité par la création de centres de santé comme réponse à cette crise, il est impératif de clarifier la compétence du département en la matière.

2. Le dispositif proposé : réaffirmer le rôle de chef de file du département en matière sanitaire et sociale

a. Consolider la compétence du département en matière d’accès aux soins de proximité et de création des centres de santé

Afin de sécuriser juridiquement l’intervention des départements dans la création et la gestion des centres de santé, l’article 34 énumère, d’une part, explicitement le département comme collectivité territoriale à même de créer et de gérer ces centres (I) et fait, d’autre part, de l’accès aux soins de proximité une compétence identifiée du département (1° du II).

● Au premier alinéa de l’article L. 6323-1-3 du code de la santé publique, les termes de « collectivités territoriales » sont remplacés par les mots : « les départements, les communes » (I). Cette explicitation des échelons territoriaux ayant compétence pour gérer et créer des centres de santé emporte deux conséquences.

D’une part, cette clarification exclut la région comme collectivité compétente pour créer et gérer des centres de santé. Si l’hypothèse d’un maintien de la région a pu être interrogée, le rapporteur souscrit aux conclusions de l’étude d’impact et à l’avis du rapporteur pour avis du Sénat, considérant que les centres de santé sont avant tout un service de proximité qui doit donc être géré par une collectivité de proximité. Historiquement, ces centres sont d’ailleurs, avant tout, gérés à l’échelon communal, dont le rôle se trouve également conforté par la nouvelle rédaction du premier alinéa. Si certaines régions comme la région Centre-Val de Loire ([381]) ont engagé des démarches de soutien à des centres de santé, en recrutant et salariant des médecins, il n’existe pas, à proprement parler, de centres de santé régionaux. Cette nouvelle rédaction ne devrait donc entraîner aucune situation d’insécurité juridique pour les régions.

D’autre part, cette évolution législative conforte le rôle de chef de file du département en matière sanitaire et sociale. Comme l’indique l’étude d’impact, la réaffirmation du rôle du département se justifie par la proximité entre les champs de compétences respectifs des départements et des centres de santé. En effet, la mission prévue à l’article L. 6323-1-1 du code de la santé publique consistant pour les centres de santé, à « favoriser l’accès aux droits et aux soins des personnes les plus vulnérables » peut être rapprochée de la compétence du département en matière de prise en charge des publics en situation de fragilité telle qu’elle ressort du deuxième alinéa de l’article L. 3211-1- du code général des collectivités territoriales ([382]).

Au total, la réaffirmation de la compétence du département se justifie pleinement par les missions dévolues au centre de santé qui contribuent à la mise en œuvre des compétences départementales en accueillant les personnes en situation de vulnérabilité, dans des territoires eux-mêmes en difficulté face à la désertification médicale.

● L’article 34 modifie le dernier alinéa de l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales afin de préciser que le département a compétence pour promouvoir la cohésion territoriale « et l’accès aux soins de proximité » (1° du II). Cette affirmation, au sein du code général des collectivités territoriales, vient en complément de la modification apportée au code de la santé publique afin de consolider l’identification du département comme collectivité intervenant dans le champ social.

Cette précision s’inscrit dans la droite ligne des préoccupations de la loi « NOTRe » en affinant la clarification des compétences de chacune des collectivités territoriales dans la loi. La modification du code général des collectivités territoriales concourt, ainsi, à une meilleure lisibilité du droit.

b. Sécuriser la contribution des départements à la politique de sécurité sanitaire

Dans une logique de clarification de la compétence du département en matière de sécurité sanitaire, l’article 34 tend, d’une part, à ajouter explicitement ce champ d’action dans les compétences du département à l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales (2° du II) et introduit, d’autre part, un nouvel article au sein du code rural et de la pêche maritime détaillant les modalités de participation des départements à la politique publique de sécurité sanitaire (IV).

● En conformité avec l’esprit d’une meilleure clarification des compétences de chacune des collectivités, l’article 34 entend modifier le code général des collectivités territoriales pour insérer un nouvel alinéa à l’article L. 3211-1 prévoyant que le conseil départemental « contribue à la politique de sécurité sanitaire dans les conditions prévues à l’article L. 201-10-1 du code rural et de la pêche maritime. »

● Le présent article introduit un nouvel article L. 201-10-1 au sein du code rural et de la pêche maritime, se substituant à l’ancienne rédaction du dernier alinéa de l’article L. 201-10, désormais abrogé. Cet article prévoit que « les départements participent à la politique publique de sécurité sanitaire par l’intermédiaire des laboratoires d’analyse départementaux, de l’organisme à vocation sanitaire et de l’organisation vétérinaire à vocation technique mentionnés à l’article L. 201-9 et de leurs sections départementales ainsi que des organismes de lutte et d’intervention contre les zoonoses. » La portée de ce nouvel article est triple.

Tout d’abord, ce nouvel article reconnaît une participation des départements à la politique publique de « sécurité » sanitaire. Ce terme va bien au-delà de la « veille » sanitaire traditionnellement reconnue aux départements. En effet, la sécurité sanitaire se définit comme l’ensemble des décisions, programmes et actions visant à protéger la population contre tous les dangers et les risques pour la santé, considérés comme échappant au contrôle des individus. Dans le contexte sanitaire de l’épidémie de covid-19, cette extension du champ d’intervention des départements est bienvenue.

Ensuite, ce nouvel article rétablit un champ d’action logique des départements qui pouvait déjà se déduire de dispositions existantes. Ainsi, la compétence des départements en matière de solidarité territoriale reconnue à l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales peut justifier qu’ils apportent leur soutien financier à des laboratoires d’analyses départementaux qui mettent leurs compétences au service de territoires parfois défavorisés. Néanmoins, dans une démarche de précision des compétences respectives des collectivités territoriales, il est fondé d’expliciter pleinement la compétence du département en la matière.

Enfin, la sécurisation du financement des laboratoires d’analyses départementaux et du soutien aux groupements de défense sanitaire et à l’entente de lutte interdépartementale contre les zoonoses, permise par l’énumération explicite de la compétence départementale, garantira la pérennité de ces structures. Dans un contexte de risque sanitaire élevé, l’action menée par ces différentes structures est indispensable pour accroître la connaissance des crises sanitaires et environnementales qui surviennent sur le territoire.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Sur proposition de son rapporteur pour avis, la commission des affaires sociales du Sénat a ouvert la possibilité aux établissements publics de coopération intercommunale de créer et de gérer des centres de santé.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 34 bis A (nouveau) (art. L. 1110-1 du code de la santé publique) Contribution des collectivités territoriales au droit fondamental à la protection de la santé

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, issu d’un amendement déposé par M. Jean-Louis Touraine et plusieurs membres du groupe La République en Marche et adopté avec un avis favorable du rapporteur, consacre le rôle des collectivités territoriales dans la mise en œuvre du droit fondamental à la protection de la santé.

Il précise à la seconde phrase de l’article L.1110-1 du code de la santé publique que « les collectivités territoriales et leurs groupements, dans le champ de leurs compétences respectives et des attributions qui leur sont fixées par la loi » contribuent, avec les usagers et aux côtés des professionnels et établissements de santé, des organismes d’assurance maladie et des autorités sanitaires, à développer la prévention, garantir l’égal accès de chaque personne aux soins nécessités par son état de santé et assurer la continuité des soins et la meilleure sécurité sanitaire possible.

Selon l’auteur de l’amendement, cet article permet de reconnaître les territoires comme des contributeurs directs, par leurs actions et dans le champ des compétences qui leur sont attribuées, à un écosystème global de santé. Il ne vise pas à confier de nouvelles responsabilités sanitaires aux collectivités mais bien à consacrer un état de fait quant à l’implication des collectivités territoriales, démontrée encore récemment pour faire face à la crise sanitaire.

Article 34 bis Expérimentation d’une nouvelle organisation administrative par la Ville de Paris

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit par le Sénat, le présent article vise à expérimenter une nouvelle organisation administrative pour la Ville de Paris, collectivité à statut particulier, afin de mieux distinguer les missions de protection maternelle et infantile (PMI) relevant de la santé publique de celles relevant de la petite enfance.

➢ La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit : au titre de ses compétences départementales, la Ville de Paris assure les missions de protection maternelle et infantile

Depuis le 1er janvier 2019, la Ville de Paris est une collectivité territoriale à statut particulier qui dispose de compétences communales et départementales ([383]). Au titre de ses compétences départementales, elle dispose de l’ensemble des compétences de protection maternelle et infantile qui regroupe, suivant l’article L. 2111-1 du code de la santé publique, les missions suivantes :

– des mesures de prévention médicales, psychologiques, sociales et d’éducation pour la santé en faveur des futurs parents et des enfants ;

– des actions d’accompagnement psychologique et social des femmes enceintes et des jeunes mères de famille, particulièrement les plus démunies ;

– des actions de prévention et de dépistage des handicaps des enfants de moins de six ans ainsi que de conseil aux familles pour la prise en charge de ces handicaps ;

– la surveillance et le contrôle des établissements et services d’accueil des enfants de moins de six ans ainsi que le contrôle, la surveillance et l’accompagnement des assistants maternels mentionnés à l’article L.421-1 du code de l’action sociale et des familles ;

– des actions de prévention et d’information sur les risques pour la santé liés à des facteurs environnementaux, sur la base du concept d’exposome.

La Ville de Paris assure aussi une compétence d’agréeur des modes d’accueil de la petite enfance à la fois collectifs (crèches collectives, haltes-garderies) et individuels. Aux termes de l’article L. 2111-2, elle organise et finance notamment « l’agrément des assistants familiaux ainsi que l’agrément, le contrôle, la formation et la surveillance des assistants maternels. » Au total, la Ville de Paris assure le suivi de l’agrément de plus de 1 100 établissements d’accueil de jeunes enfants.

Ces missions d’agrément relèvent, aux termes de l’article L. 2112-1 du code de la santé publique, du service de protection maternelle et infantile, « dirigé par un médecin et [qui] comprend des personnels qualifiés notamment dans les domaines médical, paramédical, social et psychologique. ». Le service de protection maternelle et infantile est aujourd’hui rattaché à la Direction des familles et de la petite enfance (DFPE).

2. Le dispositif introduit par le Sénat : expérimenter une organisation administrative plus souple distinguant mieux les missions de PMI relevant de la petite enfance de celles relevant de la santé publique

À l’initiative du sénateur Rémi Féraud (groupe Socialiste, Écologiste et républicain) et avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, le Sénat a introduit en séance une expérimentation visant un double objectif : recentrer les missions de petite enfance et faciliter la structuration d’une nouvelle direction de la santé publique au sein de la Ville de Paris.

● L’expérimentation vise, tout d’abord, à confier, par dérogation à l’article L. 2112-1 du code de la santé publique, les missions relatives aux établissements et services d’accueil des enfants de moins de six ans et aux assistants maternels et familiaux à la direction d’un autre chef de service que le médecin responsable du service départemental de protection maternelle et infantile.

Néanmoins, afin de conserver l’indépendance d’agréeur et l’expertise en matière de petite enfance de la PMI, l’expérimentation prévoit que les missions d’agrément s’exerceront toujours sous l’autorité fonctionnelle du médecin-chef de service de la PMI qui déléguera ces missions au responsable du service en charge de l’agrément des modes d’accueil.

● L’objet de l’expérimentation est aussi – et surtout – de restructurer l’organigramme des directions de la Ville de Paris afin de créer une nouvelle direction de la santé publique, notamment composée des professionnels de santé du service de PMI qui verraient ainsi leurs missions plus orientées vers le domaine de la santé. Ainsi que l’a exposé la secrétaire générale adjointe de la Ville de Paris, lors de son audition ([384]), la crise sanitaire a accéléré la réflexion quant à la création d’une telle direction puisque la Ville de Paris est aujourd’hui uniquement dotée d’une sous-direction à la santé au sein de la Direction de l’action sociale de l’enfance et de la santé. Par cohérence, les personnels exerçant avant tout des missions de santé au sein des services de PMI devraient être rattachés à cette nouvelle direction.

L’expérimentation d’une délégation de mission permettra une plus grande souplesse et une sécurisation de l’organisation administrative de la Ville de Paris. Cette expérimentation fera l’objet d’un rapport d’évaluation du Gouvernement remis au Parlement, assorti des observations de la Ville de Paris à la moitié de la durée de cinq ans fixée pour l’expérimentation.

La commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre II Cohésion sociale

Article 35 Expérimentation de la recentralisation du revenu de solidarité active

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article prévoit d’expérimenter, pendant cinq ans, avec les départements volontaires, la recentralisation des compétences aujourd’hui dévolues aux conseils départementaux, d’instruction administrative, d’attribution, de contrôle administratif et de financement du revenu de solidarité active (RSA) et du revenu de solidarité en outre-mer (RSO).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le revenu de solidarité active a été créé par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion. Le RSA et le RSO sont des compétences financées et exercées par les conseils départementaux, en cohérence avec la décentralisation du revenu minimum d’insertion (RMI) issue de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité. La loi de finances pour 2019 ([385]) a recentralisé le RSA en Guyane et à Mayotte, tandis que la loi de finances pour 2020 ([386]) a recentralisé le RSA et le RSO à La Réunion, et le RSO en Guyane.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Alors que la commission des affaires sociales du Sénat avait adopté un amendement de suppression de l’article 35, cet article a été rétabli dans sa version initiale en séance publique.

➢ Les modifications apportées par la Commission

La commission a adopté deux amendements du rapporteur et du Gouvernement, visant à tirer les conséquences de l’article 12 du projet de loi de finances pour 2022, et apportant des précisions et modifications relatives au délai dans lequel il sera possible aux départements de postuler pour participer à l’expérimentation de recentralisation du RSA ainsi qu’aux modalités d’évaluation de l’expérimentation.

1. L’état du droit : le revenu de solidarité active, une compétence dévolue aux départements qui représente une lourde charge pour un certain nombre d’entre eux

a. Un minimum social pris en charge par le département

i. Présentation du revenu de solidarité active et du revenu de solidarité d’outre-mer

● Créé par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion, le RSA a remplacé le revenu minimum d’insertion (RMI) et l’allocation pour parent isolé (API). Il constitue le premier minimum social en France en nombre d’allocataires, avec 1,95 million de foyers bénéficiaires en juillet 2021 ([387]). En comptant les conjoints et les enfants à charge, 3,85 millions de personnes étaient couvertes par le RSA fin 2018, soit 5,8 % de la population, correspondant à une dépense des collectivités territoriales en 2019 à hauteur de 11,08 milliards d’euros ([388]).

Le RSA a d’abord été mis en place en France métropolitaine, puis a été étendu par les ordonnances du 24 juin 2010 ([389]) et du 24 novembre 2011 ([390]) aux départements et régions d’outre-mer (DROM) ([391]), ainsi qu’à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon.

● Aux termes de l’article L. 262-1 du code de l’action sociale et des familles (CASF), le RSA a pour objectif « d’assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence, de lutter contre la pauvreté et de favoriser l’insertion sociale et professionnelle. » Il s’agit d’une allocation différentielle qui complète les ressources du foyer afin qu’elles atteignent le seuil d’un revenu garanti dont le montant varie selon la composition du foyer. Au 1er avril 2021, le montant du RSA est de 565,34 euros pour une personne seule sans enfant et de 848,01 euros pour une personne avec un enfant ou pour un couple sans enfant. Le montant forfaitaire servant de base de calcul au RSA est fixé par décret et fait l’objet d’une revalorisation au 1er avril de chaque année (article L. 262-3 du CASF).

Aux termes de l’article L. 269-2 du CASF, l’allocation peut dans certaines conditions être majorée (RSA majoré). Cette majoration est accordée temporairement, sans condition d’âge, à un parent isolé assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants ou à une femme enceinte isolée.

MONTANTS FORFAITAIRES DU RSA AU 1ER AVRIL 2021

(en euros)

Nombre d’enfants ou de personnes à charge	Personne vivant seule	Personne vivant en couple	Personne seule bénéficiant de la majoration
Sans enfant	565,34	848,01	725,96
Un enfant	848,01	1 017,61	967,95
Deux enfants	1 017,61	1 187,21	1 209,94
Par enfant supplémentaire	226,14	226,14	241,99

Source : caisses d’allocations familiales (CAF).

● Selon l’article L. 264-2 du CASF, le bénéfice du RSA est subordonné au respect de plusieurs conditions :

– être âgé de plus de 25 ans ou assumer la charge d’un ou plusieurs enfants nés ou à naître. La loi de finances pour 2010 ([392]) a néanmoins étendu le RSA aux personnes de moins de 25 ans justifiant de deux ans d’activité en équivalent temps plein au cours des trois années précédant la demande (« RSA jeunes ») ;

– être français ou titulaire, depuis au moins cinq ans, d’un titre de séjour autorisant à travailler ;

– ne pas être élève, étudiant, ou stagiaire, sauf si le bénéficiaire est parent isolé et perçoit un RSA majoré à ce titre ou si ses revenus d’activité sont supérieurs à 500 euros en moyenne par mois ;

– ne pas être en congé parental, sabbatique, sans solde ou en disponibilité.

● À l’exception de Mayotte, les départements et régions d’outre-mer ainsi que Saint- Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin bénéficient par ailleurs du revenu de solidarité outre-mer (RSO), institué en 2001 ([393]) et prévu aux articles L. 522-14 et L. 581-9 du code de l’action sociale et des familles.

Le RSO est ouvert aux personnes âgées de 55 ans minimum, percevant le RSA depuis au moins deux ans sans avoir exercé d’activité professionnelle et s’engageant à quitter définitivement le marché du travail. Il cesse d’être versé au moment où l’allocataire peut bénéficier d’une retraite à taux plein et au plus tard, à 65 ans. En fonction de l’évolution du marché du travail dans le département ou la collectivité territoriale, le conseil départemental ou territorial peut néanmoins modifier « les conditions d’accès à l’allocation relatives à l’âge du bénéficiaire et à la durée de perception du revenu de solidarité active ».

Selon la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), 8 800 personnes étaient allocataires du RSO fin 2018. Son montant est fixé à 532,47 euros par mois pour une personne seule au 1er avril 2021, avec un plafond de ressources de 946,96 euros pour en bénéficier à taux plein.

ii. Une compétence exercée par les départements

Le RSA et le RSO sont des compétences financées et exercées, depuis la décentralisation du RSO et du RMI en 2004, par les conseils départementaux. Le département s’est en effet vu confier, par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, la définition et la mise en œuvre de la politique d’action sociale ([394]).

● Aux termes de l’article L. 262-24 du CASF, le financement du RSA est assuré par les départements. Cette compétence a été précisée par les différents textes législatifs régissant la prestation.

– La loi du 18 décembre 2003 a confié aux départements la responsabilité et le financement du RMI. Les conditions d’accès au RMI et son barème ont cependant continué d’être déterminés par l’État.

– La loi du 1er décembre 2008 a poursuivi ce modèle en confiant au département le financement du RSA. Le surcoût associé à cette nouvelle allocation, correspondant au volet « complément de revenus », a toutefois été mis à la charge de l’État.

– La mise en place de la prime d’activité en 2015 n’a pas remis en cause ce schéma, le « RSA socle » étant toujours financé par les départements, tandis que la prime d’activité est entièrement prise en charge par l’État.

Par exception, l’État finance le RSA lorsqu’il est attribué à des personnes de moins de 25 ans justifiant de deux ans d’activité en équivalent temps plein au cours des trois années précédant la demande (voir supra).

● Le RSA est attribué par le président du conseil départemental du département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile ([395]). Le conseil départemental peut toutefois déléguer l’exercice de cette compétence.

– L’instruction des demandes du RSA incombe aux organismes auprès desquels elles ont été déposées, qui peuvent être les services du département mais également, le centre communal ou intercommunal d’action sociale (CCAS ou CIAS) du lieu du domicile du demandeur, les organismes à but non lucratif auquel le président du conseil départemental a délégué cette instruction, la caisse d’allocations familiales (CAF) ou la caisse de mutualité sociale agricole (MSA), ou encore Pôle emploi dans le cadre d’une convention conclue avec la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) et la Caisse centrale de la mutuelle sociale agricole (CCMSA).

– Le versement du RSA est assuré par les CAF et les caisses de MSA de chaque département ([396]). Une convention prévue entre ces organismes et les départements précise les conditions de ce versement.

– Le département est enfin responsable de l’insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA. En effet, loin de n’être qu’un dispositif de solidarité financière, le RSA est également un outil d’insertion. Si le bénéficiaire est sans emploi ou si ses revenus d’activité professionnelle au cours des trois derniers mois sont inférieurs à 500 euros par mois en moyenne, il est soumis à l’obligation d’entreprendre des démarches d’insertion en échange d’un accompagnement destiné à l’aider dans ces démarches ([397]) .

À ce titre, le programme départemental d’insertion (PDI) définit la politique départementale d’accompagnement social et professionnel, recense les besoins et l’offre locale d’insertion et planifie les actions correspondantes ([398]). Par ailleurs, le président du conseil départemental a pour charge d’assurer l’orientation des bénéficiaires du RSA, selon leur situation, vers le service de l’emploi ou les organismes compétents en matière d’insertion sociale ([399]). Cet accompagnement permet d’établir un projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) lorsqu’il est orienté vers Pôle emploi ([400]) ou un contrat d’engagements réciproques (CER) lorsqu’il est orienté vers un autre organisme d’insertion professionnelle ou sociale ([401]).

b. Un coût insoutenable pour de nombreux départements

i. Un droit à la compensation prévu par la Constitution

Si le financement du RSA est assuré par les départements, ces derniers perçoivent des compensations de la part de l’État, conformément à l’article 72-2 de la Constitution, qui dispose que les transferts de compétences vers les collectivités territoriales doivent s’accompagner de l’attribution de ressources équivalentes à celles consacrées à l’exercice des compétences transférées.

Les départements bénéficient ainsi de deux fractions de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur les carburants au titre du financement du RSO, du RMI puis du RSA, pour un montant total de 5 862 millions d’euros en 2019.

Les départements bénéficient également du fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), institué sous la forme d’un prélèvement sur recettes (PSR) de l’État, pour un montant de 585 millions d’euros en 2019. Une part de 40 % du fonds est attribuée au titre de la compensation du RSA en fonction des restes à charge des départements, les 60 % restants finançant un dispositif de soutien aux départements en fonction des contrats de travail aidés financés par les départements.

Les départements bénéficient enfin d’un dispositif de compensation péréquée (DCP), créé en 2015 pour assurer la compensation des revalorisations exceptionnelles du RSA socle prévues en 2013 ([402]) et alimenté par les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) perçus par l’État. Ce dispositif était doté d’un montant de 994 millions d’euros en 2019.

ii. Une charge trop lourde

● Cette compensation apparait néanmoins insuffisante pour de nombreux départements pour lesquels le RSA constitue une charge particulièrement élevée, en particulier depuis les revalorisations exceptionnelles du RSA intervenues à partir de 2013, qui ont engendré une hausse de 10 % du montant de l’allocation. ([403])

Le RSA constitue la première dépense sociale des départements. Comme indiqué précédemment, en 2019, les dépenses de RSA s’élevaient à 11,08 milliards d’euros pour les départements selon l’étude d’impact du projet de loi ([404]). Ces dépenses sont en hausse continue depuis plusieurs années (voir graphique infra).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES D’ALLOCATIONS DE RSA (en milliards d’euros)

Source : direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES).

Le nombre d’allocataires du RSA avait par ailleurs fortement augmenté en 2020, dans le contexte de la crise sanitaire du covid-19, atteignant 2,1 millions de personnes en octobre 2020, soit une augmentation de 8,5 % par rapport à octobre 2019. Ce nombre a néanmoins baissé depuis, diminuant de 4,6 % entre juillet 2020 et juillet 2021.

● Cette augmentation générale ne doit pas masquer les différences importantes selon les départements. Les allocataires sont en effet particulièrement concentrés dans certains d’entre eux. Avec 80,2 allocataires pour 1 000 habitants, la Seine-Saint Denis est le département de France métropolitaine qui comporte le plus d’allocataires. En 2019, pour la France entière, on comptait environ 45,4 allocataires pour 1 000 habitants.

Les disparités entre départements sont mises en lumière par la part des dépenses de RSA sur les recettes réelles de fonctionnement (RRF) des collectivités territoriales (voir tableau infra). Ainsi, alors qu’en 2019, les dépenses de RSA représentaient en moyenne 15,74 % des RRF des collectivités territoriales, ce ratio était supérieur à 20 % dans dix départements et atteignait 26,70 % pour la Seine-Saint-Denis.

dix dÉpartements prÉsentant le ratio de dÉpenses le plus important par rapport À leurs recettes rÉelles de fonctionnement

Source : étude d’impact du projet de loi, p. 324.

● Ce poids très important du coût du RSA dans les dépenses des départements contraint fortement le budget de ces collectivités et réduit leurs marges de manœuvre pour intervenir dans les autres champs de l’action sociale. Les départements disposent en particulier de peu de moyens pour exercer leur compétence d’insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA.

c. La recentralisation du RSA : une revendication ancienne et partiellement amorcée

i. Une piste envisagée depuis plusieurs années

● La réflexion autour de la recentralisation du RSA n’est pas nouvelle et constitue une revendication de plusieurs départements pour lesquels le coût de cette allocation est devenu insoutenable.

En 2016, le Gouvernement avait ainsi proposé d’assurer le financement du RSA, à condition que les départements s’engagent à renforcer l’accompagnement de ses bénéficiaires vers l’insertion et l’emploi, mais la négociation amorcée avec l’Assemblée des départements de France (ADF), n’avait finalement pas abouti.

Dans le cadre des réflexions autour de la mise en place d’un revenu universel d’activité, la recentralisation du RSA a par ailleurs été évoquée sous ce quinquennat. Lors de sa présentation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, le 13 septembre 2018, le Président de la République a en effet annoncé la création d’un revenu universel d’activité fusionnant un grand nombre de prestations et dont l’État aurait l’entière responsabilité. Interrompus en raison de la crise sanitaire du covid-19, les travaux autour de ce revenu devraient reprendre prochainement.

ii. Une recentralisation amorcée dans certains départements d’outre-mer

● Confrontés à des difficultés économiques et sociales importantes ainsi qu’à un accroissement démographique élevé, les départements et régions d’outre-mer font face à des dépenses en faveur du RSA particulièrement dynamiques. Près d’un quart de la population réunionnaise bénéficiait par exemple de cette allocation en 2019. Dans ce contexte particulier et selon différentes modalités, les lois de finances pour 2019 et 2020 ont prévu la recentralisation du RSA en Guyane, à Mayotte et à La Réunion.

– La loi de finances pour 2019 a procédé, dans la collectivité territoriale de Guyane et dans le département de Mayotte, à la recentralisation de l’attribution et du financement du RSA. Les compétences relatives à l’attribution, l’instruction et l’orientation des bénéficiaires ont été déléguées de plein droit à la CAF de Guyane et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte. Le service public de l’emploi (dont Pôle emploi) et la collectivité territoriale ont toutefois conservé leurs compétences en matière d’insertion professionnelle et sociale.

– La loi de finances pour 2020 a procédé à la recentralisation du RSA selon les mêmes modalités à La Réunion. Depuis le 1er janvier 2020, la CAF de La Réunion exerce ainsi les compétences d’instruction et d’attribution et depuis le 1er décembre 2020, celle d’orientation de la prestation. La loi a également prévu une recentralisation du RSO en Guyane et à La Réunion.

● Ces recentralisations se sont accompagnées d’une compensation pour l’État, conformément à la loi de finances pour 2019 qui a prévu à son article 81 que « le transfert à l’État en matière d’attribution du RSA (…) et d’orientation de ses bénéficiaires, ainsi que le transfert de la charge du financement de cette allocation s’accompagnent de l’attribution à l’État de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice par la collectivité territoriale de Guyane et le département de Mayotte. » Cette compensation s’est traduite principalement par l’arrêt des versements aux collectivités des compensations historiques et des ressources d’accompagnement au titre du transfert du RMI et de la généralisation du RSA, c’est-à-dire les fractions de TICPE, FMDI et DCP (voir supra) ([405]). Au total, la dépense du RSA décentralisé pour l’État s’élevait à 849 millions d’euros en 2020 et 878 millions d’euros ont été ouverts par la loi de finances pour 2021.

2. Le droit proposé : l’expérimentation pendant cinq ans, de la recentralisation du RSA et du RSO pour les départements volontaires

Le présent article répond à une demande formulée par le conseil départemental de Seine-Saint-Denis, devant les difficultés financières très importantes rencontrées dans un contexte de forte hausse des demandeurs du RSA, notamment au lendemain de la crise du Covid-19. Il s’agit d’une demande à laquelle le Premier ministre a répondu favorablement en octobre 2020 ([406]) en déclarant « que l’on ne peut pas continuer à faire peser sur le contribuable local une dépense de solidarité nationale ». Cette expérimentation, qui n’est pas obligatoire, devrait permettre de soulager significativement les départements les plus en difficulté.

L’article 35 du projet de loi initial prévoit un dispositif d’expérimentation, pour les départements volontaires, de la recentralisation du RSA.

a. L’objet de l’expérimentation : la recentralisation du RSA et du RSO pour les départements volontaires

● Le I prévoit la mise en place, dans les départements volontaires dont la liste est établie par décret, d’une expérimentation du transfert à l’État de compétences actuellement dévolues au département relatives au RSA et au RSO. Ces compétences sont :

– l’instruction administrative et la décision d’attribution du RSA et du RSO, ainsi que l’examen des éventuels réclamations et contentieux relatifs à ces prestations ;

– le contrôle administratif des versements et le recouvrement des indus ;

– le financement de ces prestations.

Il est à noter que la recentralisation du RSA prévue par le présent projet de loi est partielle. En effet, les compétences d’orientation et d’accompagnement social des bénéficiaires continuent de relever du département.

Pour participer à l’expérimentation, les départements doivent en avoir fait la demande au plus tard trois mois avant le 1er janvier de l’année de mise en œuvre de l’expérimentation.

● Le II prévoit que l’État pourra déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont transférées aux CAF et, pour leurs ressortissants, aux caisses de mutualité sociale agricole.

b. Le cadre de l’expérimentation

L’expérimentation prévue par l’article 35 du présent projet de loi s’inscrit dans le cadre prévu par l’article 37-1 de la Constitution selon lequel « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental. » Aux termes de l’expérimentation, il pourra être décidé de pérenniser, dans les départements expérimentateurs, les dispositions en place, de prolonger l’expérimentation sur ces territoires, d’abandonner l’expérimentation si elle n’est pas concluante ou encore, d’étendre, sur une partie seulement du territoire national, le cadre juridique qui a été expérimenté, sous réserve cependant que le principe d’égalité soit respecté.

● Aux termes du III, l’expérimentation prévue dure cinq ans et participe au renforcement des politiques d’insertion des conseils départementaux. Ses modalités financières sont par ailleurs renvoyées à une loi de finances.

● Le IV prévoit que cette expérimentation fera l’objet d’une convention entre le représentant de l’État dans le département et le président du conseil départemental, qui déterminera notamment les modalités du renforcement du service public de l’orientation des bénéficiaires ainsi que des dispositifs d’insertion mis en place dans le département. Cette convention doit faire l’objet d’un rapport de suivi annuel du président du conseil départemental, soumis à l’approbation préalable de l’assemblée délibérante. Ce rapport rend compte des résultats obtenus en matière d’insertion, notamment en ce qui concerne l’accès des bénéficiaires à l’emploi et à la formation.

Une évaluation de l’expérimentation doit par ailleurs être engagée conjointement par l’État et chacun des départements, six mois avant la fin de l’expérimentation.

Le V exclut, dans le cadre de l’expérimentation de la recentralisation du RSO, la faculté pour les départements de Guadeloupe et la collectivité territoriale de Martinique, de modifier, en fonction de l’évolution du marché du travail local, les conditions d’accès au RSO, tel que cela est normalement possible aux termes de l’article L. 522-14 du code de l’action sociale et des familles.

● Le VI renvoie enfin à un décret en Conseil d’État les modalités d’application du présent article, notamment les éléments essentiels de la convention entre le représentant de l’État et le président du conseil départemental évoquée supra et les critères retenus pour établir la liste des départements participant à l’expérimentation.

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires sociales du Sénat a rappelé que la recentralisation du RSA « ne fait pas l’unanimité au sein de l’ADF », dans la mesure où de nombreux départements considèrent notamment que l’on peut difficilement découpler la compétence d’accompagnement social de celles liées au RSA ([407]). Constatant le renvoi des modalités financières à une loi de finances, elle a par ailleurs estimé que le dispositif était inabouti. Elle a en outre exprimé l’inquiétude d’un élargissement de la recentralisation à des départements qui ne seraient pas volontaires à l’issue de l’expérimentation. Enfin, elle a souligné l’absence d’éléments de bilan sur les recentralisations menées depuis 2019. Pour ces raisons, elle a proposé à la commission des lois de supprimer l’article.

En séance publique, le Sénat a rétabli l’article 35, à l’initiative du Gouvernement. Le rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales a indiqué disposer à présent d’éléments tangibles d’évaluation de l’expérimentation de recentralisation du RSA menée à la Réunion, en Guyane et à Mayotte et a donné un avis favorable au rétablissement de l’article 35 dans sa version initiale.

4. La position de la commission

La commission des affaires sociales a adopté deux amendements du rapporteur et du Gouvernement, visant à tirer les conséquences de l’adoption par l’Assemblée nationale de l’article 12 du projet de loi de finances pour 2022. Ce dernier prévoit en effet lui aussi l’expérimentation, pendant cinq ans, de la recentralisation de la gestion et du financement du RSA et du RSO pour les départements volontaires (voir infra).

L’article 12 du projet de loi de finances pour 2022

L’article 12 du PLF pour 2022, adopté le 16 novembre dernier, prévoit également l’expérimentation pendant cinq ans du transfert à l’État de l’instruction administrative et de la décision d’attribution, de l’examen des réclamations et du recours contentieux, du contrôle administratif et du recouvrement des indus ainsi que du financement des prestations du RSA et du RSO pour les départements volontaires.

Parmi les principales différences entre l’article 12 du PLF et l’article 35 du présent projet de loi, figure d’abord le délai durant lequel les départements peuvent candidater à l’expérimentation, fixé au 15 janvier 2022 au plus tard dans le PLF, alors que selon l’article 35, les départements ont la possibilité de candidater au plus tard trois mois avant le 1er janvier de l’année de mise en œuvre. Par ailleurs, l’article 12 du PLF ne comporte pas les dispositions de l’article 35 du présent projet de loi relatives au rapport de suivi annuel établi par le président du conseil départemental rendant compte des résultats obtenus en matière d’insertion, ni à l’évaluation conjointe entre l’État et le département devant être engagée six mois avant la fin de l’exprimentation.

Par ailleurs, l’article 12 du PLF pour 2022 prévoit les modalités financières de cette recentralisation en assurant la compensation, au profit de l’État, de cette nouvelle charge.

Pour mettre en œuvre ce droit à compensation, l’État procède à la reprise temporaire, à compter du 1er janvier 2022, des ressources suivantes :

– les compensations historiques résultant du transfert du revenu minimum d’insertion (RMI) et de la généralisation du RSA attribuées sous forme de fiscalité transférée (fractions de TICPE) ;

– les ressources d’accompagnement à l’exercice de la compétence relative au RSA, que sont le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) et le dispositif de compensation péréquée (DCP), destinés à financer les revalorisations exceptionnelles du RSA socle adoptées depuis 2013. Le solde éventuellement non couvert par la reprise des financements historiques et des ressources d’accompagnement est compensé par la reprise complémentaire d’une fraction maximum de 20 % du produit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ainsi que, le cas échéant, par une part du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

● Ces amendements suppriment d’abord les alinéas 1 à 7, 10 et 11 de l’article 35, devenus redondants avec les dispositions de l’article 12 du projet de loi de finances.

● Ils apportent par ailleurs des précisions et modifications relatives au délai dans lequel il sera possible pour les départements de postuler pour participer à l’expérimentation de recentralisation du RSA ainsi qu’aux modalités d’évaluation de l’expérimentation.

Ainsi, pour les départements intéressés qui ne pourraient pas candidater avant le 15 janvier 2022 – date fixée par l’article 12 du PLF –, il sera possible de présenter leur candidature entre le 16 janvier et le 30 juin 2022 au plus tard. Pour ceux retenus, l’expérimentation entrera en vigueur à compter du 1er janvier 2023. La durée de l’expérimentation sera dès lors ramenée à quatre ans afin qu’une évaluation commune à l’ensemble des territoires concernés puisse être menée. Ces amendements disposent en outre que la convention sur les modalités de l’expérimentation signée entre le représentant de l’Etat dans le département et le président du conseil départemental est signée au plus tard le 1er novembre 2022 (contre le 1er mars 2022 selon l’article 12 du PLF pour 2022).

L’article 35 ainsi modifié comporte enfin toujours les dispositions relatives à l’évaluation de l’expérimentation, prévues dans le projet de loi 3DS initial mais absentes du PLF pour 2022.

Article 35 bis (supprimé) (art. L. 262-10, L. 262-40-1 [nouveau] et L. 262-37 du code de l’action sociale et des familles) Pouvoir de contrôle du président du conseil départemental à l’égard des bénéficiaires du revenu de solidarité active

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit à l’initiative de la commission des affaires sociales du Sénat, vise à créer de nouveaux moyens de contrôle du département sur les bénéficiaires du RSA, dans un objectif de lutte contre la fraude.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les règles encadrant le contrôle et l’échange d’informations relatifs à la situation des bénéficiaires du RSA sont issues de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion.

➢ La position de la commission

La commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit : l’existence d’un contrôle de la situation des bénéficiaires du revenu de solidarité active

● Selon l’article L. 262-40 du CASF, le président du conseil départemental et les organismes chargés de l’instruction et du service du RSA– soit les caisses d’allocations familiales (CAF) et les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) – demandent, pour l’exercice de leurs compétences, toutes les informations nécessaires à l’identification de la situation du foyer :

– aux administrations publiques, et notamment aux administrations financières ;

– aux collectivités territoriales ;

– aux organismes de sécurité sociale, de retraite complémentaire et d’indemnisation du chômage ainsi qu’aux organismes publics ou privés concourant aux dispositifs d’insertion ou versant des rémunérations au titre de l’aide à l’emploi.

La communication de ces informations est néanmoins limitée aux données nécessaires à l’instruction du droit au RSA, à sa liquidation et à son contrôle, ainsi qu’à la conduite des politiques d’insertion.

Les informations recueillies peuvent être échangées, pour l’exercice de leurs compétences, entre le président du conseil départemental et les CAF et les caisses de MSA.

● La sollicitation directe auprès des bénéficiaires du RSA de documents justificatifs permettant de vérifier leur droit à la prestation est une prérogative qui incombe aux CAF et aux caisses de MSA au titre de leur pouvoir de contrôle. Ces organismes transmettent chaque mois au président du conseil départemental, la liste nominative de tous les allocataires ayant fait l’objet d’un contrôle, en détaillant la nature du contrôle et son issue.

2. Le droit proposé : la mise en place de nouveaux pouvoirs de contrôle pour le président du conseil départemental

● Issu de l’adoption par la commission des affaires sociales d’un amendement de Mme Sabine Drexler (Les Républicains) et plusieurs de ses collègues, le présent article vise à créer de nouveaux moyens de contrôle et de sanction du conseil départemental sur les bénéficiaires du RSA.

Il prévoit d’une part, la possibilité pour le président du conseil départemental d’exercer un contrôle direct sur les bénéficiaires du RSA en lui permettant de demander à ces derniers les documents et informations nécessaires « afin de vérifier la sincérité et l’exactitude des déclarations souscrites dans le cadre de l’octroi et du versement de cette prestation. »

Il est précisé que ce pouvoir de contrôle s’étend à tout document utile permettant de contrôler « notamment la composition du foyer, le domicile du bénéficiaire, ou encore l’étendue de ses ressources. » Le bénéficiaire est tenu de communiquer les documents requis dans un délai d’un mois à compter de la demande.

● Cet article introduit d’autre part, à l’article L. 262-37 du CASF, un nouveau cas de figure pour lequel le président du conseil départemental peut décider de suspendre le versement du RSA. Cette suspension peut être décidée si le bénéficiaire de la prestation refuse, sans motif légitime, de communiquer les documents qui lui sont demandés.

3. La position de la commission

Considérant que les conseils départementaux disposent déjà de la compétence de contrôle du RSA et de lutte contre la fraude, au même titre que les organismes de sécurité sociale, et que la multiplication des vérifications de pièces personnelles conduirait à complexifier le parcours des bénéficiaires, la commission a adopté des amendements de suppression de cet article portés par le rapporteur, M. Boris Vallaud et les membres du groupe Socialistes et apparentés, et M. Jacques Marilossian et les membres du groupe La République en Marche.

Article 36 (art L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales, art L. 233-1-1 ; art L. 302-1, L. 442-8-1-2 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation ; art L. 281-1, L. 281-4, L. 281-5, L. 14- 10- 5, L. 233-2 du code de l’action sociale et des familles ; art. L. 3332-17-1 du code du travail) Compétence départementale en matière d’habitat inclusif et d’adaptation des logements au vieillissement de la population

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article vise à confier au département une compétence de coordination du développement de l’habitat inclusif et de l’adaptation du logement au vieillissement de la population.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi Élan » a consacré la notion d’habitat inclusif à l’article L. 281-1 du code de l’action sociale et des familles et en a défini les principes fondamentaux. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 ([408]) a par ailleurs autorisé les règlements d’aide départementaux d’aide sociale à verser une aide à la vie partagée, financée par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

➢ Les modifications apportées par le Sénat

En commission des affaires sociales, le Sénat a substantiellement modifié cet article en adoptant un amendement du rapporteur pour avis visant à supprimer la compétence départementale relative à l’adaptation des logements au vieillissement de la population et à doter le département d’outils opérationnels pour assurer sa mission de coordination du développement de l’habitat inclusif.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a rétabli la compétence départementale de coordination de l’adaptation du logement au vieillissement de la population. Elle a par ailleurs conforté et amélioré l’exercice par le département des deux compétences de développement de l’habitat inclusif et d’adaptation des logements au vieillissement de la population, en les assortissant de leviers plus opérationnels.

1. L’état du droit : l’adaptation des logements à la perte d’autonomie, des dispositifs nombreux mais insuffisants face à l’augmentation des besoins

La question de la perte d’autonomie, qu’elle soit liée à l’âge ou au handicap, nécessite d’adapter les logements, dans un contexte de vieillissement de la population. Depuis plusieurs années, de nouvelles formes d’habitat sont développées dans l’objectif de dépasser le caractère binaire de l’offre, séparée entre le logement pleinement autonome et le mode de vie collectif que propose un établissement (tels que les foyers de vie ou les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes – EHPAD).

a. Le développement récent de logements adaptés

i. L’habitat inclusif

● Une définition progressive

Le modèle de l’habitat inclusif est développé depuis plusieurs années.

Un premier pas a été franchi avec la mise en place, en décembre 2016, de l’observatoire de l’habitat inclusif ([409]), chargé de fédérer l’ensemble des partenaires intéressés – associations, représentants des collectivités territoriales et acteurs institutionnels – pour mettre à disposition les bonnes pratiques et soutenir les acteurs dans leur projet de développement de ce type d’habitat.

● C’est cependant la loi « Élan » du 23 novembre 2018, qui a défini à l’article L. 281-1 du code de l’action sociale et des familles, la notion d’habitat inclusif. Aux termes de cet article, l’habitat inclusif est destiné aux personnes handicapées et aux personnes âgées qui font le choix, à titre de résidence principale, d’un « mode d’habitation regroupé, entre elles ou avec d’autres personnes, assorti d’un projet de vie sociale et partagée défini par un cahier des charges national. » Ce projet de vie sociale et partagée, défini par un arrêté du 24 juin 2019, a pour objectif de favoriser la vie sociale et citoyenne de ses habitants, et se traduit par des activités de convivialité, ludiques ou culturelles, au sein ou à l’extérieur de l’habitat inclusif. Il est souvent fait appel à une personne morale porteuse du projet partagé (voir infra).

La personne morale porteuse du projet partagé (ou personne 3P selon le rapport de MM. Denis Piveteau et Jacques Wolfrom ([410]))

La personne morale « Porteuse du Projet Partagé » ou « personne 3P » joue un rôle essentiel en concourant à l’élaboration par les habitants du projet de vie sociale et partagée, en assurant une fonction d’organisation et de régulation de la vie à plusieurs, mais également une fonction d’appui au parcours de vie de chaque habitant et en garantissant la prévention des situations de maltraitance auprès des habitants qu’elle accompagne. La « personne 3P » est aussi l’interlocuteur-pivot des autres intervenants extérieurs (bailleurs, services d’aide à la personne) et des pouvoirs publics (État, départements, ARS). Le forfait habitat inclusif lui est directement attribué.

Selon l’article L. 281-1 du CASF, ce mode d’habitat est entendu comme :

– un logement meublé ou non, en cohérence avec le projet de vie sociale et partagée loué dans le cadre d’une colocation ;

– un ensemble de logements autonomes destinés à l’habitation, meublés ou non, en cohérence avec le projet de vie sociale et partagée et situés dans un immeuble ou un groupe d’immeubles comprenant des locaux communs affectés au projet de vie sociale et partagée.

L’habitat inclusif peut notamment être constitué dans :

– des logements-foyers accueillant des personnes en situation de handicap ou des personnes âgées. Constitue un logement-foyer, aux termes de l’article L. 633-1 du code de la construction et de l’habitation, un établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des locaux communs affectés à la vie collective.

– les logements réservés par le représentant de l’État dans le département et proposés prioritairement aux personnes en perte d’autonomie liée à l’âge ou au handicap.

● La loi Élan a défini le cadre entourant l’habitat inclusif ainsi que ses principales modalités de fonctionnement.

Elle a d’une part créé le forfait habitat inclusif, prévu à l’article L. 281-2 du CASF, attribué par l’Agence Régionale de Santé (ARS) à un porteur de projet ayant répondu à l’appel à candidature, pour toute personne éligible au forfait résidant au sein de l’habitat inclusif. Ce forfait finance l’animation du projet de vie sociale et partagée ainsi que l’équipement nécessaire à sa mise en œuvre. Son montant individuel varie entre 3 000 euros et 8 000 euros par an et par habitant, dans une limite de 60 000 euros par habitat inclusif.

D’autre part, la loi Élan a mis en place la conférence des financeurs de l’habitat inclusif, au sein de la conférence des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie créée par la loi d’adaptation de la société au vieillissement de 2015 ([411]). Ces conférences définissent un programme de financement de l’habitat inclusif, qui comprend les orientations en matière de déploiement de l’habitat inclusif en s’appuyant sur « les diagnostics territoriaux existants et partagés ([412]) ».

Conformément à la recommandation du rapport de MM. Denis Piveteau et Jacques Wolfrom sur l’habitat inclusif ([413]), la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 comporte une expérimentation permettant aux départements volontaires d’octroyer une nouvelle aide relative à la vie partagée (AVP) à tout habitant d’un habitat inclusif dont la personne morale a conclu, pour cet habitant, une convention avec le département.

L’aide à la vie partagée

L’article 34 de la LFSS pour 2021 a introduit l’article L. 281-2-1 dans le code de l’action sociale et des familles, qui prévoit l’octroi d’une aide à la vie partagée à tout habitant d’un habitat inclusif auquel n’est pas attribué un forfait habitat inclusif et dont la personne morale animatrice a passé, pour cet habitat, une convention avec le département. Cette aide est destinée à financer le projet de vie sociale et partagée mis en œuvre dans l’habitat inclusif. Elle finance l’animation, mais aussi la coordination du projet de vie sociale ou la régulation du « vivre ensemble ». Afin de donner une impulsion forte à ce type de projets, l’article L. 281-2-1 du CASF prévoit que la CNSA garantit la couverture de tout ou partie des conventions signées avant le 31 décembre 2022 à un taux d’au moins 80 %.

● Un modèle unique

Si l’article L. 281-1 du CASF a permis de consacrer la catégorie d’habitat inclusif dans la loi, cette notion renvoie à une grande diversité de situations. Les principaux types d’habitats pouvant relever de cette catégorie sont aujourd’hui connus (voir infra). Dans leur rapport précité, MM. Denis Piveteau et Jacques Wolfrom insistent néanmoins sur la difficulté d’établir une liste exhaustive de tous les modèles d’habitat pouvant être considérés comme inclusifs.

Principaux types d’habitats inclusifs identifiés par MM. Denis Piveteau et Jacques Wolfrom dans leur rapport remis au Gouvernement en juin 2020

Tout en rappelant que cette liste n’est pas exhaustive et que les modèles cités comportent d’importantes différences entre eux et parfois même au sein d’une même catégorie, MM. Denis Piveteau et Jacques Wolfrom recensent les types d’habitat suivants :

– les résidences sociales et notamment les pensions de famille et « résidences accueil » (article L.633-1 du code de la construction et de l’habitation – CCH) ;

– les logements locatifs sociaux dits « article 20 loi ASV ([414]) » (art.L. 441-2 du CCH) ;

– les lieux de vie et d’accueil (art. L. 312-1, III du code de l’action sociale et des familles (CASF)) ;

– l’accueil familial (articles L. 441-1 et L. 444-1 du CASF) ;

– les résidences autonomie (art. L. 312-12 du CASF), auxquelles se rattachent notamment les « maisons d’accueil rurales destinées aux personnes âgées » (MARPA) promues par la mutualité sociale agricole ;

– les résidences-services (art. L. 631-13 du CCH) ;

– l’habitat participatif (art. L. 200-1 du CCH) et les coopératives d’habitants (L. 201-1 du CCH) ;

– la cohabitation intergénérationnelle solidaire (art. L. 631-17 du CCH).

Pour mieux cerner ce modèle de l’habitat inclusif, les auteurs préconisent dès lors de retenir plutôt les effets de ces projets sur les parcours de vie des personnes concernées. Selon cette approche, on peut considérer que constitue un habitat inclusif un type d’habitat remplissant trois fonctions essentielles : être accompagné (notamment par des services d’aide à la personne), partager certains temps de vie en commun et être inséré dans un environnement (lieux ouverts sur l’extérieur) ([415]). Ces trois dimensions permettent d’identifier les principes fondamentaux du modèle des habitats inclusifs, qui peuvent néanmoins comporter bien d’autres caractéristiques (voir infra).

Principales caractéristiques de l’habitat inclusif selon le rapport de MM. Denis piveteau et Jacques Wolfrom

L’habitat inclusif permet véritablement de mettre les personnes âgées ou en situation de handicap au centre, en les rendant acteurs de leur vie. Le déploiement de l’habitat inclusif n’est dès lors « pas seulement une politique sociale du grand âge ou du handicap, ni même une politique d’habitat, c’est un projet de société ([416]). »

ii. L’adaptation des logements au vieillissement de la population

● L’adaptation des logements au vieillissement de la population renvoie à l’ensemble des ajustements et travaux réalisés pour rendre les logements plus adaptés et sécurisants pour les personnes âgées en perte d’autonomie et leur permettre de se maintenir à domicile. Il peut s’agir d’installer des équipements spécifiques (par exemple un siège de douche mural ou des volets roulants automatisés) ou de réaliser des travaux plus importants (installation de douches à l’italienne, de sanitaires surélevés, de revêtements de sol antidérapants ou encore d’un chemin lumineux).

● De nombreux dispositifs d’aide à l’adaptation des logements existent aujourd’hui. Parmi les principaux, figurent notamment :

– les aides attribuées dans le cadre des régimes légaux de retraite, essentiellement le programme « Habitat et cadre de vie » de l’assurance retraite, mais aussi le programme « Bien chez moi » de l’Agirc-Arrco ;

– les aides du programme « Habiter Facile » de l’Agence nationale de l’habitat (Anah), qui permettent de financer jusqu’à 50 % des travaux d’adaptation réalisés dans le logement pour les propriétaires occupants. Ces aides sont attribuées en fonction des ressources du foyer et concernent principalement les ménages modestes ou très modestes ;

– les aides financées par le plan d’investissement volontaire d’Action logement lancé en 2019, qui peuvent prendre en charge jusqu’à 5 000 euros de travaux d’aménagement de la salle de bain et des sanitaires ;

– certains travaux d’aménagement peuvent également être pris en charge dans le cadre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), attribuée et versée par le conseil départemental et la prestation de compensation du handicap (PCH), attribuée par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) et versée par le conseil départemental.

– on peut enfin citer le crédit d’impôt au titre des travaux d’équipement pour la personne âgée ou handicapée, prévu à l’article 200 quater A du code général des impôts.

b. Une offre éparse et insuffisante appelant une politique ambitieuse et cohérente au sein des territoires

i. Une offre insuffisante et trop complexe

● Au regard des besoins identifiés, l’offre de logements adaptés à la perte d’autonomie liée au vieillissement est particulièrement limitée. Selon l’Agence nationale de l’habitat (Anah), seuls 1,8 million, soit environ 6 % des logements de l’ensemble du parc de logements, sont adaptés à la dépendance, contre 12 % en Allemagne et au Danemark et 16 % aux Pays-Bas. Un rapport du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) du ministère de la transition écologique estime à deux millions le nombre de logements qui pourraient avoir besoin d’être rénovés compte tenu de leur état et de l’âge de leur occupant ([417]). L’offre d’habitats inclusifs est, elle aussi, particulièrement insuffisante, alors que l’étude d’impact du projet de loi recense seulement environ 170 projets d’habitats inclusifs sur l’ensemble du territorial national ([418]).

● Les dispositifs actuels se caractérisent par ailleurs par leur complexité et leur manque de visibilité.

L’offre d’aides à l’adaptation au vieillissement de la population est particulièrement éparse, faisant appel à divers acteurs et reposant sur des critères d’éligibilité différents. Par ailleurs, les usagers sont insuffisamment informés sur les aides dont ils peuvent effectivement disposer, en particulier dans certains départements où l’accès à l’information est particulièrement limité. Ainsi, les agences départementales pour l’information sur le logement (ADIL), qui concentrent davantage leur action sur l’information à caractère juridique, financier et social, ne sont par exemple pas présentes dans seize départements. L’information relative aux dispositifs techniques d’adaptation des logements, relève quant à elle des centres d’information et de conseil en aide technique (Cicat), qui ne sont plus que 22 sur l’ensemble du territoire. Enfin, si les usagers peuvent aussi se tourner vers des centres locaux d’information et de coordination (CLIC), le maillage de ces centres est inégal sur le territoire ([419]).

La complexité du modèle de l’habitat inclusif s’explique quant à elle par la très grande diversité des porteurs de projet, qui peuvent être des associations, des collectivités locales, des bailleurs sociaux, des prestataires de services à la personne ou encore des gestionnaires d’établissements et services médico-sociaux. Ce type d’habitat fait par ailleurs appel à d’autres acteurs, comme les services d’aide à domicile, les associations locales culturelles et sportives ou encore les groupes d’entraide mutuelle. Le rapport Piveteau-Wolfrom insiste dès lors sur la nécessité urgente de renforcer le dispositif de planification stratégique.

ii. Un développement indispensable face aux nouveaux besoins

Le vieillissement de la population implique de mener une politique ambitieuse au regard des besoins croissants de logements adaptés à la perte d’autonomie. Ainsi, en 2030, 21 millions de seniors de 60 ans ou plus vivront en France, soit trois millions de plus qu’aujourd’hui et, en 2070, les plus de 75 ans pourraient représenter près de 18 % d’une population de 76 millions d’habitants ([420]). Le nombre de personnes très dépendantes (appartenant au groupe iso-ressources 1 et 2) devrait être multiplié par deux entre 2010 et 2060 ([421]).

L’adaptation des logements au vieillissement de la population est un impératif, au regard de la demande très forte et croissante de maintien à domicile des personnes âgées en situation de dépendance, soulignée par l’ensemble des acteurs auditionnés. Le développement de l’habitat inclusif participe aux réponses apportées en matière de maintien à domicile, mais répond aussi à l’aspiration à une meilleure inclusion des personnes en situation de handicap en milieu ordinaire, ainsi qu’au développement de la mixité des publics, notamment intergénérationnels, dans le cadre des politiques d’habitat. Il permet par ailleurs de lutter efficacement contre la problématique de l’isolement, qui constitue un véritable fléau pour les personnes en perte d’autonomie.

2. Le droit proposé : renforcer et coordonner l’habitat inclusif et l’adaptation des logements au vieillissement, sous l’impulsion du département

L’article 36 du projet de loi initial confie au département la compétence de coordination du développement de l’habitat inclusif et d’adaptation du logement au vieillissement de la population.

Le fait d’attribuer cette nouvelle prérogative au département a pour objectif de favoriser et clarifier les actions en faveur de ces deux politiques. Dans leur contribution écrite envoyée au rapporteur, MM. Denis Piveteau et Jacques Wolfrom indiquent ainsi « qu’en installant le département en « coordonnateur », cet article va incontestablement dans le sens préconisé dans le rapport, à savoir : reconnaître au département une fonction « d’assembleur », (ou de chef d’orchestre) de la multitude de domaines d’action publique qu’il est nécessaire de mobiliser pour développer l’habitat inclusif. »

L’échelon départemental, par sa bonne appréhension de ses territoires et la connaissance précise des besoins spécifiques en matière de dépendance et de prise en charge du handicap, apparaît par ailleurs le plus adapté. En outre, comme l’ont rappelé les acteurs auditionnés, le département détient déjà plusieurs compétences dans le champ de l’habitat inclusif et de l’adaptation du logement au vieillissement de la population (qu’il s’agisse par exemple de l’attribution d’aides individuelles à l’autonomie, de la nouvelle aide à la vie partagée issue de la LFSS pour 2021, ou du financement des services d’aide à la personne). Il est donc incontestablement le mieux placé pour coordonner cette politique.

3. Les modifications issues de l’examen au Sénat

Par l’adoption d’un amendement du rapporteur pour avis, la commission des affaires sociales du Sénat a apporté de substantielles modifications au présent article.

La commission a d’abord supprimé la compétence départementale de coordination de l’adaptation du logement au vieillissement de la population, initialement prévue par le projet de loi. Les sénateurs ont en effet estimé que l’adaptation des logements au vieillissement aurait davantage sa place dans un texte relatif au grand âge et à l’autonomie. La notion de « coordination » aurait pu par ailleurs, selon eux, donner lieu à diverses interprétations.

L’amendement du rapporteur pour avis a en outre introduit un II qui précise et assortit de conditions la compétence de coordination du département en matière du développement de l’habitat inclusif.

Il est d’abord précisé que cette compétence de coordination du développement de l’habitat inclusif s’exerce notamment au sein de la conférence des financeurs de l’habitat inclusif. Le 1° précise d’ailleurs que cette conférence facilite l’accompagnement des projets qu’elle identifie au moyen d’un comité d’examen d’appui technique et d’une aide à l’ingénierie de projet.

Le 2° introduit la possibilité d’autoriser l’accord passé entre les départements de déroger aux règles de droit commun relatives à la détermination de la résidence de secours des bénéficiaires de l’aide à la vie partagée, afin de corriger les conséquences budgétaires qu’aurait le déménagement d’une personne dans un habitat inclusif situé dans un autre département.

Il autorise par ailleurs l’accord passé entre les départements et la CNSA à déroger aux règles de droit commun relatives à l’attribution prioritaire de logements sociaux ou à la tarification des services d’aide à la personne, afin d’encourager le développement conjoint des projets de vie et des services d’aide aux personnes, en optimisant l’occupation du logement social.

Le III vise à faire une place à l’habitat inclusif dans les outils de droit commun de planification et de programmation de l’habitat.

Le 1° introduit dans le plan départemental de l’habitat, élaboré dans chaque département, un diagnostic territorial de l’habitat inclusif et précise qu’il doit définir en la matière des orientations conformes à celles qui résultent des programmes locaux de l’habitat (PLH) élaborés par les EPCI.

Le plan départemental de l’habitat, élaboré conjointement par l’État, le département concerné et les EPCI ayant élaboré un PLH est déjà, de par la loi, le réceptacle d’une synthèse de plusieurs exercices de planification, puisqu’il doit tenir compte des PLH, des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des schémas départementaux d’organisation sociale et médico-sociale.

Le 2° précise enfin que le diagnostic territorial de l’habitat inclusif introduit à l’article L. 302-10 du code de la construction et de l’habitation par le 1°, est élaboré après consultation de l’agence régionale de santé (ARS). Cet avis est rendu obligatoire au titre des appuis sanitaires et médico-sociaux requis pour un grand nombre de logements inclusifs.

4. La position de la commission

La commission a adopté deux amendements identiques de rédaction globale de l’article, déposés par le rapporteur et le Gouvernement, visant à préciser et compléter les dispositions prévues.

● Cet amendement rétablit d’abord la compétence départementale dans l’adaptation du logement au vieillissement de la population (I), prévue dans le projet de loi initial et supprimée par le Sénat. Pour le rapporteur, le département a un rôle essentiel à jouer dans cette politique, dans un contexte où les besoins en matière de logements adaptés vont être croissants.

● Cet amendement conforte et améliore par ailleurs l’exercice par le département des deux compétences de développement de l’habitat inclusif et d’adaptation des logements au vieillissement de la population, en les assortissant de leviers plus opérationnels. Il permet en effet de :

– maintenir la précision apportée par le Sénat selon laquelle la compétence de coordination du développement de l’habitat inclusif s’exerce notamment au sein des conférences des financeurs de l’habitat inclusif, présidées par les conseils départementaux (I). Le présent amendement donne davantage de poids à ces conférences, en permettant le financement des frais d’ingénierie par le concours de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) versé aux départements pour les actions de prévention financées par les conférences des financeurs et en prenant en compte les dépenses de fonctionnement de ces conférences par le concours de la CNSA (1° A et 1° bis du II);

– renforcer la cohérence des politiques de développement de l’habitat inclusif menées dans les territoires, en inscrivant l’habitat inclusif dans les programmes locaux de l’habitat prévus à l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) et déployés par les intercommmunalités (1° A du III). Comme indiqué par le rapporteur ([422]) , cette intégration « permettra de faciliter la prise en compte de ces opérations dans les documents d’urbanisme, les opérations de revitalisation des territoires et les liens avec les programmes Petites Villes de Demain ou Action Cœur de Ville » ;

– développer l’habitat inclusif dans le parc social, en autorisant les organismes d’habitations à loyers modérés à louer aux organismes bénéficiant de l’agrément relatif à l’intermédiation locative et à la gestion locative sociale, des logements sociaux bénéficiant d’une autorisation spécifique ([423])(3° du III). L’objectif est de pouvoir les sous-louer, meublés ou non, à des personnes en perte d’autonomie liée à l’âge ou au handicap, le cas échéant dans le cadre d’une colocation. Pour rappel, la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement de 2015 avait déjà prévu une dérogation aux règles d’attribution de logements sociaux en faveur de personnes en perte d’autonomie liée à l’âge ou au handicap ;

– clarifier et sécuriser le cadre juridique des logements-foyers dénommés « habitat inclusif » à l’article L. 281-1 du code de l’action sociale et des familles afin de favoriser leur développement (1° ter du II). Aux termes de cet amendement, l’habitat inclusif pourra en effet être notamment constitué dans des logements « accueillant des personnes handicapées ou des personnes âgées qui relèvent exclusivement des deux premiers alinéas de l’article L. 633-1 du code de la construction et de l’habitation ([424]) et qui ne sont pas soumis à la réglementation des établissements et services sociaux et médico-sociaux » ainsi que dans « des logements faisant l'objet d’une réservation par le représentant de l'État dans le département ». En effet, l’État peut s'engager, en fonction de son appréciation des besoins locaux de logements adaptés à ce type de population, à proposer prioritairement les logements construits ou aménagés spécifiquement pour cet usage à des personnes en perte d'autonomie liée à l'âge ou au handicap ;

– dans la lignée des modifications apportées par le Sénat relatives au domicile de secours, consacrer la possibilité de déroger aux règles normalement applicables relatives à la détermination du domicile de secours ([425]) (3° du II). Une telle mesure vise à corriger les conséquences budgétaires négatives qu’aurait le déménagement d’une personne dans un habitat inclusif situé dans un autre département ;

– ouvrir l’accès à l’agrément d’entreprise solidaire d’utilité sociale (ESUS) aux personnes morales ayant signé une convention pour l’aide à la vie partagée et dont la mission principale est d’assurer le projet de vie sociale et partagée dans le cadre d’un habitat inclusif (IV). L’objectif est de leur permettre de pouvoir accueillir des volontaires de service civique.

Article 36 bis AA (nouveau) (art L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles) Simplification du cadre des autorisations accordées aux établissements et services sociaux ou médico-sociaux pour l’accueil et la prise en charge des personnes en situation de handicap

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, issu de deux amendements identiques déposés par le rapporteur et le Gouvernement, vise à simplifier et faciliter la prise en charge des personnes en situation de handicap dans les établissements et services sociaux ou médico-sociaux (ESSMS).

Dans la lignée des recommandations du rapport de l’IGAS sur l’amélioration des réponses aux attentes des personnes en situation de handicap ([426]) publié en mai 2021, cet article simplifie le cadre des autorisations accordées par les départements et/ou les ARS aux ESSMS pour l’accueil et la prise en charge des personnes en situation de handicap ([427]) .

● En premier lieu, il supprime, dans un délai de deux ans à compter de la publication de la présente loi, toute mention dans ces régimes d’autorisation d’une gravité du handicap et de la présence ou non de troubles associés (1° du I). En effet, comme l’indique le rapport précité de l’IGAS, ces mentions conduisent à une segmentation entre établissements, source de complexité pour les personnes en situation de handicap, les gestionnaires et les autorités publiques. Cette complexité conduit parfois à « motiver des refus de prise en charge pour les personnes qui ne correspondent pas exactement à la spécialité offerte ».

Si le décret n° 2017-982 du 9 mai 2017 ([428]) prévoyait déjà que les nouvelles autorisations délivrées aux ESSMS ne pouvaient plus faire référence à ces mentions, le présent article vise les autorisations déjà délivrées et non plus uniquement les nouvelles autorisations, afin de rendre plus rapidement applicable cette simplification.

● En second lieu, cet article supprime, dans les régimes d’autorisations, l’ensemble des mentions de limites supérieures d’âge comprises entre 16 et 20 ans dans les ESSMS accueillant des enfants, pour les porter à 20 ans (2° du I). En effet, alors que l’entrée dans un établissement pour adultes est généralement prévue à 20 ans, de nombreux jeunes adultes en situation de handicap se trouvent aujourd’hui sans solution d’accueil. Le présent article vise à répondre à cette problématique de rupture de prise en charge en assurant la fluidité des parcours entre les ESSMS dédiés aux jeunes et les autres ESSMS.

● Cet article ouvre enfin la possibilité à l’ensemble des ESSMS pour personnes handicapées de proposer un accompagnement au domicile, en milieu de vie ordinaire (3° du I et II). Cette disposition vise à faciliter les transitions de parcours sans rupture de l’accompagnement, notamment lorsque les personnes quittent temporairement l’établissement.

Article 36 bis AB (nouveau) (art. L. 5213-2 du code du travail et L. 344-2 du code de l’action sociale et des familles) Accès à l’emploi renforcé pour les personnes en situation de handicap

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, issu de deux amendements identiques déposés par le rapporteur et le Gouvernement, vise à favoriser et simplifier l'accès à l'emploi des personnes en situation de handicap.

●En premier lieu, cet article facilite l’accès à l’exercice d’une activité professionnelle dans le milieu ordinaire des personnes en situation de handicap exerçant une activité au sein des établissements et services d’aide par le travail (ESAT). Il permet en effet aux personnes travaillant en ESAT d’accéder à une entreprise adaptée ou une entreprise ordinaire classique, sans qu’il ne soit besoin de faire des démarches nouvelles auprès de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) ([429]) (1° du I). Cette mesure permettra par ailleurs de soulager les MDPH, en évitant la démultiplication des décisions d’orientation professionnelle effectuées par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH).

Il est également prévu que les personnes accueillies en ESAT puissent travailler simultanément et à temps partiel dans une entreprise ordinaire ou dans une entreprise adaptée, ou exercer dans les mêmes conditions une activité professionnelle indépendante, sans pouvoir accomplir néanmoins des travaux rémunérés au-delà de la durée maximale du travail. Un décret précise les modalités de mise en œuvre de cette double activité (1° et 2° du II).

● En second lieu, cet article vise à favoriser l'accès à l'emploi des jeunes en situation de handicap en rendant automatique l’attribution de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) à compter de 16 ans, dès lors que le jeune bénéficie de l'allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), de la prestation de compensation du handicap (PCH) ou d’un projet personnalisé de scolarisation (2° du I). Cette disposition vise à éviter au jeune de devoir déposer une demande à la MDPH pour instruire sa RQTH, procédure pouvant prendre plusieurs mois et conduire l’employeur à renoncer à l’embauche du salarié. Cette mesure permettra également de limiter le nombre de dossiers pour les MDPH en simplifiant l’attribution initiale de la RQTH pour des publics déjà connus.

La reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH)

Aux termes de l’article L. 5213-1 du code de l’action sociale et des familles, est reconnue comme travailleur handicapé « toute personne dont les possibilités d’obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l'altération d'une ou plusieurs fonctions physique, sensorielle, mentale ou psychique. » Cette qualité est reconnue par la CDAPH et s’accompagne d'une orientation vers un ESAT, vers le marché du travail ou vers un centre de rééducation professionnelle. Les travailleurs handicapés peuvent en outre bénéficier d’un dispositif d’emploi accompagné comportant un accompagnement médico-social et un soutien à l’insertion professionnelle, en vue de leur permettre d’accéder et de se maintenir dans l’emploi rémunéré sur le marché du travail.

Article 36 bis AC (nouveau) (art. 23 de la loi n° 86-76 du 17 janvier 1986 portant diverses dispositions d’ordre social) Statut des personnels de l’établissement public national Antoine Koenigswarter

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, issu de deux amendements identiques déposés par Mme Fadila Khattabi et le Gouvernement, vise à permettre aux agents titulaires ou contractuels d’un établissement médico-social public transféré à l’établissement public national Antoine Koenigswarter (EPNAK), de conserver leur statut d’origine et de relever de la fonction publique hospitalière (FPH).

Qu’est-ce que l’EPNAK ?

Créé en 1887, l’Établissement Public National Antoine Koenigswarter (EPNAK) a vu ses missions précisées par le décret du 20 novembre 2017 ([430]). Aux termes de ce dernier, l’EPNAK est chargé « d’accueillir et accompagner des enfants, des adolescents et des adultes handicapés et contribuer à leur insertion sociale et professionnelle. » Les accompagnements se déclinent autour de :

- l’éducation et la socialisation ;

- la formation, la reconversion professionnelle, l’insertion vers et dans l’emploi ;

- l’adaptation permanente des réponses aux besoins des personnes ;

- l’autonomie par le logement et la participation sociale ;

- la fluidité des parcours de vie et la construction de partenariats durables ;

- la mise en œuvre de soins adaptés ;

- l’inclusion dans les dispositifs de droit commun ([431]).

Il est placé depuis 2017, sous la tutelle de l’ARS de Bourgogne Franche-Comté.

● Cet article prévoit d’une part, la possibilité pour les agents publics de la fonction publique d’État, territoriale ou hospitalière d’un établissement médico-social public repris par l’EPNAK de conserver leur statut d’origine, ou d’intégrer un corps de la fonction publique hospitalière. Il modifie l’article 23 de la loi du 17 janvier 1986 portant diverses dispositions d’ordre social ([432]) et apporte une exception à la règle selon laquelle les emplois de l’EPNAK ne sont pas occupés par des personnels ayant le statut de fonctionnaire. Selon l’auteure de cet amendement, une telle disposition est indispensable pour permettre à l’EPNAK « de conduire des opérations de reprise initiées par des autorités publiques (ministères, ARS, collectivités territoriales), lorsque les personnels et leurs représentants au sein des établissements publics repris, ainsi que des élus territoriaux concernés, font du maintien du statut d’agent public une condition substantielle de leur intégration à l’EPNAK ([433]) . »

Le présent article prévoit par ailleurs que les agents contractuels en fonction dans l’établissement transféré conservent leur statut d’origine et deviennent agents contractuels de la fonction publique hospitalière.

● D’autre part, cet article permet à l’EPNAK de remplacer ces mêmes agents après leur départ par des agents relevant également de la fonction publique hospitalière.

Article 36 bis A (titre VIII du livre V et art. L. 582-1 et L. 582-2 du code de l’action sociale et des familles [nouveaux]) Adaptation de l’organisation de la prise en charge de l’autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap à Saint-Barthélemy

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat en séance publique, vise à adapter, à Saint-Barthélemy, l’organisation de la prise en charge de l’autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le modèle des maisons départementales de l’autonomie et des conseils départementaux ou territoriaux de la citoyenneté et de l’autonomie (CDCA et CTCA) a été introduit par la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement.

➢ La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit : une inadaptation des institutions spécialisées dans la prise en charge de l’autonomie à la situation de Saint-Barthélemy

Aux termes de l’article L. 149-4 du CASF, une maison départementale ou territoriale ([434]) de l’autonomie peut être organisée en réunissant les moyens de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) et du département en matière d’accueil, d’information, de conseil, d’orientation et le cas échéant d’instruction des demandes, d’évaluation des besoins et d’élaboration des plans d’aide au profit des personnes âgées et des personnes en situation de handicap.

Or, en raison de sa taille plus réduite, la collectivité de Saint-Barthélemy ne dispose pas de représentants pour tous les services composant les organes participant à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques d’autonomie, tels que le conseil territorial de la citoyenneté et de l’autonomie (CTCA).

Rôle et composition du conseil départemental ou territorial de la citoyenneté et de l’autonomie (CDCA ou CTCA)

Créé par la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement et prévu à l’article L. 149-1 du code de l’action sociale et des familles, le CDCA ou CTCA a pour mission d’assurer la participation des personnes âgées et des personnes en situation de handicap à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’autonomie dans le département. Il est compétent en matière de prévention de la perte d’autonomie, d’accompagnement médico-social et d’accès aux soins et aux aides humaines ou techniques, ainsi qu’en matière d’accessibilité, de logement, d’habitat collectif, d’urbanisme, de transport, de scolarisation, d’intégration sociale et professionnelle et d’accès à l’activité physique, aux loisirs, à la vie associative, à la culture et au tourisme. Il est enfin amené à donner son avis régulièrement, notamment pour la constitution d’une maison départementale de l’autonomie.

Présidé par le président du conseil départemental, le CDCA comporte, aux termes de l’article L. 149-2 du CASF, des représentants :

– des personnes âgées, des personnes retraitées issues notamment des organisations syndicales représentatives, des personnes handicapées, de leurs familles et de leurs proches aidants ;

– du département ;

– d’autres collectivités territoriales et d’établissements publics de coopération intercommunale ;

– de l’agence régionale de santé ;

– des services départementaux de l’État ;

– de l’Agence nationale de l’habitat dans le département ;

– du recteur d’académie ;

– de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi ;

– des régimes de base d’assurance vieillesse et d’assurance maladie ;

– des fédérations des institutions de retraite complémentaire ;

– des organismes régis par le code de la mutualité ;

– des autorités organisatrices de transports ;

– des bailleurs sociaux ;

– des architectes urbanistes ;

– des organisations syndicales représentatives des employeurs et des salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux ;

– des intervenants bénévoles qui contribuent au maintien du lien social des personnes âgées et des personnes en situation de handicap.

2. Le droit proposé

● Adopté par la commission des affaires sociales à l’initiative de Mme Micheline Jacques (Les Républicains), le présent article vise à adapter les institutions spécialisées dans la prise en charge de l’autonomie à la spécificité de Saint-Barthélemy, pour permettre la mise en place d’une politique plus robuste dans cette collectivité. Il vise notamment, comme indiqué dans l’exposé des motifs de l’amendement, à traduire le vœu formulé par le conseil territorial de Saint-Barthélemy le 7 mai 2021 de créer une maison territoriale de l’autonomie, équivalent des maisons départementales de l’autonomie.

Il adapte ainsi la composition du conseil territorial de la citoyenneté et de l’autonomie afin de prendre en compte la spécificité de cette collectivité et permettre sa mise en place effective.

Il prévoit à cet effet une composition du CTCA différente de celle prévue pour les départements métropolitains à l’article L. 149-2 du CASF (voir supra). Le CTCA de Saint-Barthélemy serait ainsi composé d’un représentant :

– du conseil territorial ;

– de l’agence de santé ;

– du recteur d’académie ;

– du directeur de la caisse de prévoyance sociale de Saint-Barthélemy ;

– des intervenants qui contribuent au maintien du lien social des personnes âgées et des personnes handicapées.

Il est par ailleurs prévu que les modalités de désignation des membres et de fonctionnement du CTCA sont fixées par un arrêté du représentant de l’État.

● L’article 36 bis A prévoit en outre la base légale nécessaire à la création d’une maison territoriale de l’autonomie. À cet effet, il confie les missions de la maison territoriale de l’autonomie à la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) afin d’éviter la création d’un groupement d’intérêt public dédié. Dans les faits, l’instruction des demandes d’aide au profit des personnes en situation de handicap est déjà largement assurée par les services du département compétents en matière de cohésion sociale. Par conséquent, la maison territoriale de l’autonomie sera pleinement éligible au financement de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 36 bis B (nouveau) (Chapitre Ier du titre VI du livre VI (intitulé) et art. L. 661-1 du code de la construction et de l’habitation ; art. 84 de la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015) Développement de solutions d'habitat intermédiaire en outre-mer

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, issu de deux amendements identiques déposés par le rapporteur et le Gouvernement, vise à favoriser le développement – en outre-mer principalement – , de solutions d’habitat intermédiaire adaptées à la situation des personnes en situation de handicap ou en perte d’autonomie.

Le présent article a pour vocation de permettre le développement de solutions d’habitat intermédiaire en métropole et en outre-mer. Ce type d’habitat offre en effet une alternative intéressante à la prise en charge en établissement, et permet aux personnes de « rester indépendantes tout en intégrant un environnement moins isolé, plus sécurisé et garantissant dans certains cas une prise en charge sociale ([435]) »

● Le I et le II rendent applicable la règlementation relative aux logements-foyers issue du code de la construction et de l’habitation (CCH) en outre-mer, afin d’encourager le développement d’un tel modèle dans ces territoires. Ils modifient l’article L. 661-1 du CCH qui prévoit aujourd’hui que les dispositions relatives aux logements-foyers prévues à l’article L. 633-1 du CCH ne s’appliquent pas en outre- mer.

Ils étendent par ailleurs, dans les départements précités, l’application de la cohabitation intergénérationnelle solidaire consacrée par la « loi Élan », qui permet à des personnes de plus de 60 ans de louer ou de sous-louer une partie de leur logement à un jeune de moins de 30 ans. Ce dispositif a montré son intérêt pour lutter contre l’isolement des personnes âgées et favoriser la mise en relation de jeunes – par exemple de travailleurs saisonniers – et de seniors disposant d’une solution de logement.

● Le III modifie l’article 84 de la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement afin de permettre à la Guadeloupe, à la Guyane, à La Réunion, à Mayotte et à la Martinique, de proposer des résidences autonomie. Cette disposition entre en vigueur dans les six mois à compter de la publication de la présente loi (V).

● Le IV précise le cadre juridique s’appliquant aux logements foyers en prévoyant :

– que les gestionnaires de ces logements établissent un règlement intérieur, dans les trois mois suivant la publication de la présente loi ;

– qu’une proposition de contrat est remise à toute personne logée dans un logement-foyer, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi ;

– que les conseils de concertation et les comités de résidents de logements-foyers–instances de représentation des gestionnaires, propriétaires et résidents de logements-foyers prévues à l’article L. 633-4 du CCH–, sont mis en place dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi.

● Le VI permet enfin de favoriser le développement de l’offre de résidences autonomie en métropole et en outre-mer en dispensant, sous réserve de la conclusion d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens, les projets de création, de transformation ou d’extension des résidences autonomie de la procédure habituelle d’appel à projets, et ce pendant la durée du plan d’aide à l’investissement prévu par le Ségur, soit jusqu’au 31 décembre 2025.

Article 36 bis (art L. 631-12-1 du code de la construction et de l’habitation [nouveau]) Location de courte durée des résidences universitaires à des publics prioritaires

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, vise à pérenniser l’expérimentation lancée en 2017, consistant à autoriser les résidences universitaires à louer leurs logements vacants pour de courtes durées à des publics prioritaires.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté ([436]) a lancé une expérimentation de quatre années consistant à autoriser les gestionnaires de résidences universitaires à louer des locaux vacants pour de courte durée à des publics prioritaires.

➢ Les modifications apportées par la commission

Sur proposition du rapporteur, la commission a fixé au 1er octobre, et non plus au 1er septembre, la date limite jusqu’à laquelle il sera possible de louer les locaux inoccupés de résidences universitaires.

1. L’état du droit : la mise en place d’une expérimentation sur la location des résidences universitaires pour des publics prioritaires

● La loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a lancé une expérimentation visant à autoriser les gestionnaires de résidences universitaires qui ne sont pas totalement occupées après le 31 décembre de chaque année, à louer les logements inoccupés, pour une durée inférieure à trois mois s’achevant au plus tard le 1er septembre, notamment à des publics prioritaires au sens de l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation, à savoir :

– les personnes en situation de handicap ou les familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap ;

– les personnes sortant d’un appartement de coordination thérapeutique ;

– les personnes mal logées ou défavorisées et les personnes rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d’ordre financier ou tenant à leurs conditions d’existence ou confrontées à un cumul de difficultés financières et d’insertion sociale ;

– les personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition ;

– les personnes reprenant une activité après une période de chômage de longue durée ;

– les personnes exposées à des situations d’habitat indigne ;

– les personnes mariées, vivant maritalement ou liées par un pacte civil de solidarité justifiant de violences au sein du couple ou entre les partenaires ;

– les personnes victimes de viol ou d’agression sexuelle à leur domicile ou à ses abords ;

– les personnes engagées dans le parcours de sortie de la prostitution et d’insertion sociale et professionnelle ;

– les personnes victimes de l’une des infractions de traite des êtres humains ou de proxénétisme ;

– les personnes ayant à leur charge un enfant mineur et logées dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent ;

– les personnes dépourvues de logement, y compris celles qui sont hébergées par des tiers ;

– les personnes menacées d’expulsion sans relogement.

● Au vu du nombre conséquent de logements universitaires vacants durant les mois d’été, le dispositif prévu par cette expérimentation apparaît particulièrement opportun. L’enquête d’évaluation de l’expérimentation, présentée par le Gouvernement au Parlement le 25 mai 2021 ([437]) a en effet montré qu’un grand nombre de résidences universitaires sur le territoire national, qu’elles relèvent du secteur conventionné ou du secteur libre, connaissent des situations de vacance locative étudiante sur les huit premiers mois de l’année civile. Ces vacances sont observées parfois dès janvier, le plus souvent à partir de mars, le taux de vacance allant croissant, jusqu’à atteindre entre 40 et 50 % en juillet et en août.

2. Le droit proposé

● Issu de l’adoption par la commission des affaires sociales de trois amendements identiques déposés par Mme Dominique Estrosi Sassone (Les Républicains), Mme Laurence Rossignol (groupe Socialiste, Ecologiste et Républicain) et M. Jérôme Bascher (Les Républicains), le présent article vise à pérenniser l’expérimentation de location de locaux inoccupés d’une résidence universitaire à des publics prioritaires pour une durée inférieure à trois mois, en consacrant ce dispositif à l’article L. 631-12-1 du code de la construction et de l’habitation.

Afin de veiller à ne pas remettre en cause la vocation première des résidences universitaires, l’article 36 bis précise que leurs locaux doivent, lorsqu’ils sont libérés, être prioritairement proposés aux étudiants, aux personnes de moins de trente ans en formation ou en stage, aux personnes titulaires d’un contrat de professionnalisation ou d’apprentissage et enfin, à titre exceptionnel, aux enseignants et aux chercheurs ([438]) .

● La pérennisation de ce dispositif constitue une demande des acteurs qui en ont souligné l’intérêt lors de leur audition. Cette demande émane d’abord des gestionnaires de résidences, qui estiment que le court séjour contribue à l’équilibre économique de l’exploitation et est de nature à favoriser la production de nouvelles résidences universitaires. Dans un protocole signé le 2 octobre 2020 et relatif à la mobilisation de l’ensemble des acteurs en faveur du logement des étudiants et des jeunes, l’Union sociale pour l’habitat (USH), la Conférence des présidents d’université (CPU) et le Centre national des œuvres universitaires et scolaires (Cnous) avaient déjà exprimé leur soutien à ce dispositif et demandé sa généralisation. Cette demande provient en second lieu des personnes, souvent jeunes, en recherche d’hébergements de courte durée pour répondre à leurs besoins de mobilité durant leurs études ou en début de parcours professionnel.

3. La position de la commission

Article 37 (art. L. 123-4-1 et L. 123-6 du code de l’action sociale et des familles) Création d’un centre intercommunal d’action sociale dans les métropoles et les communautés urbaines

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à permettre aux métropoles et aux communautés urbaines, lorsque les communes membres leur ont confié une compétence d’action sociale, de créer un centre intercommunal d’action sociale (CIAS).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 79 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a prévu la constitution d’un centre communal d’action sociale (CCAS) dans toute commune de 1 500 habitants ou plus et précisé son caractère facultatif pour les communes de moins de 1 500 habitants (article L. 123-4 du CASF). Il a par ailleurs consacré la possibilité pour un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétent en matière d’action sociale d’intérêt communautaire, de créer un CIAS (article L. 123-4-1 du CASF).

➢ Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires sociales du Sénat a adopté deux amendements identiques visant à remédier à une incohérence entre les dispositions du code de l’action sociale et des familles et du code général des collectivités territoriales au sujet du transfert de la compétence d’action sociale au CIAS.

➢ Les modifications apportées par la commission

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement prévoyant l’élection, par les conseils d’administration des CCAS et des CIAS d’un vice-président délégué chargé des mêmes fonctions que le vice-président en cas d’empêchement de ce dernier.

1. L’état du droit

a. Rôle des centres communaux et intercommunaux d’action sociale

● Aux termes de l’article L. 123-4 et L. 123-5 du CASF, un centre communal d’action sociale (CCAS) est créé dans toute commune de plus de 1 500 habitants. Il constitue l’institution locale de l’action sociale par excellence.

L’article L. 123-1 du CASF précise qu’un centre intercommunal d’action sociale (CIAS) peut être créé par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre exerçant une compétence d’action sociale d’intérêt communautaire, soit une communauté de communes ou une communauté d’agglomération.

● Les CCAS et CIAS sont des établissements publics, administrés par un conseil d’administration. Ils exercent une activité générale de prévention et de développement social dans la commune ou l’intercommunalité, en lien avec les institutions publiques ou privées.

Ils exercent une large gamme de missions légales ou facultatives dans un nombre important de champs, parmi lesquels figurent la lutte contre l’exclusion, les services d’aide à domicile, la prévention et l’animation pour les personnes âgées, la gestion d’établissements d’hébergement pour personnes âgées, le soutien au logement et à l’hébergement, les politiques relatives à la petite enfance, à l’enfance et à la jeunesse et le soutien aux personnes en situation de handicap.

● Les CCAS accomplissent obligatoirement les missions suivantes :

– réaliser une analyse des besoins sociaux dans la commune ;

– participer à l’instruction des demandes d’aide sociale légale (revenu de solidarité active (RSA), complémentaire santé solidaire (CSS), APA) ;

– domicilier les personnes sans domicile stable ;

– tenir à jour un fichier des bénéficiaires de prestation sociale (légale ou facultative).

● Un grand nombre de missions peuvent par ailleurs être réalisées à titre volontaire, comme la mise en place de prestations en nature ou en espèces pour certains publics, des aides financières, des actions de prévention et d’animation, la gestion d’établissements et services sociaux et médico-sociaux, ou encore la gestion d’équipements de petite enfance. Selon l’Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS), les CCAS sont aujourd’hui les principaux gestionnaires de résidences-autonomie pour personnes âgées : la proportion de logements-foyers gérés par les CCAS/CIAS adhérents à l’UCANSS représente 57 % des logements-foyers publics et 40 % du total existant tous modes de gestion confondus (public, privé non lucratif, privé lucratif).

b. Des métropoles et communautés urbaines dans l’impossibilité de créer des CIAS

i. Des CIAS réservés à certaines intercommunalités et exerçant leurs compétences selon diverses modalités

● Comme indiqué supra, seul un EPCI à fiscalité propre compétent en matière d’action sociale d’intérêt communautaire peut créer un CIAS, ce qui exclut de fait les métropoles et les communautés urbaines. En effet, parmi les EPCI, en application des articles L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), seules les communautés de communes et les communautés d’agglomération peuvent exercer, au titre de leurs compétences optionnelles, une compétence d’action sociale d’intérêt communautaire.

● La création d’un CIAS revient à lui transférer les compétences relevant de l’action sociale d’intérêt communautaire de la communauté de communes ou de la communauté d’agglomération, ainsi que celles des autres CCAS des communes membres.

En outre, tout ou partie des compétences des CCAS des communes membres de la communauté de communes ou d’agglomération qui ne relèvent pas de l’action sociale d’intérêt communautaire peuvent également être transférées au CIAS. Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’EPCI et des conseils municipaux, dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de l’EPCI. Le transfert au CIAS de l’ensemble des compétences exercées par un CCAS entraîne la dissolution de ce dernier mais si ce choix n’est pas effectué, les CCAS continuent d’exercer des compétences ne relevant pas de l’intérêt communautaire.

ii. Des métropoles et communautés urbaines pouvant néanmoins exercer des compétences sociales par différents moyens

Si les communautés urbaines et les métropoles ne remplissent pas les conditions prévues à l’article L. 123-4-1 du CASF leur permettant de créer un CIAS, elles peuvent néanmoins exercer des compétences d’action sociale en tant que compétences facultatives, dans différents cas de figure.

En premier lieu, selon l’article L. 5211-17 du CGCT, les communes membres d’un EPCI peuvent à tout moment transférer à ce dernier tout ou partie de leurs compétences dont le transfert n’est pas prévu par la loi. Les communautés urbaines et les métropoles peuvent ainsi exercer la compétence d’action sociale par transfert des communes membres.

En second lieu, des conventions peuvent être passées avec les départements pour l’exercice de compétences en matière sociale. Ainsi, une communauté urbaine peut exercer par convention passée avec le département, tout ou partie de ses compétences dans le domaine de l’action sociale ([439]) . Une métropole peut quant à elle exercer, toujours par la voie de la convention passée avec le département, certaines compétences sociales ([440]).

Par ailleurs, les communautés urbaines comme les métropoles peuvent se voir transférer des compétences sociales par l’État.

2. Le droit proposé

a. Le projet de loi initial

● Le présent article modifie l’article L. 123-4-1 du code de l’action sociale et des familles en introduisant une condition alternative permettant la création d’un CIAS : celle de l’exercice d’une compétence d’action sociale facultative au titre de l’article L. 5211-17 du CGCT. L’objectif est de permettre aux métropoles et aux communautés urbaines de pouvoir exercer au mieux une telle compétence.

L’exercice des compétences sociales par un CIAS plutôt que par l’EPCI comporte en effet divers avantages. D’une part, le CIAS permet d’exercer les compétences d’action sociale via un conseil d’administration et un budget distinct. D’autre part, le CIAS constitue la garantie d’inclure un nombre important et diversifié d’acteurs dans la décision, qu’il s’agisse des membres nommés par le président de l’EPCI parmi les personnes non membres de l’organe délibérant de l’EPCI, ainsi que des acteurs associatifs et des personnes qualifiées à la détermination de l’action sociale de la collectivité.

Par le renvoi à l’article L. 5211-17 du CGCT, le présent article prévoit par ailleurs de nombreux garde-fous essentiels pour les communes membres : elles peuvent en effet définir le périmètre des compétences transférées. Par ailleurs, la mise en place du CIAS est conditionnée à une double délibération concordante de l’organe délibérant de l’EPCI et des conseils municipaux des communes membres, à la fois pour le transfert de compétences d’action sociale facultatives à la métropole ou à la communauté urbaine et pour le transfert de compétences des CCAS au CIAS.

b. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires sociales du Sénat a entendu harmoniser les dispositions prévues dans le code de l’action sociale et des familles (CASF) et le code général des collectivités territoriales (CGCT) sur le transfert de compétence au CIAS. En effet, alors que, selon l’article L. 123-4-1 du CASF, l’ensemble des compétences relevant de l’action sociale d’intérêt communautaire doit être transféré de plein droit au CIAS lorsqu’il est créé, l’article L. 5211-17 du CGCT dispose à l’inverse que l’intercommunalité peut confier au CIAS la responsabilité d’exercer tout ou partie de la compétence d’action sociale d’intérêt communautaire.

La commission des affaires sociales du Sénat a donc adopté deux amendements identiques du rapporteur pour avis et du sénateur Dominique Théophile et les membres du groupe du Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, visant à corriger cette asymétrie et à retenir la possibilité de transférer tout ou partie de la compétence d’action sociale au CIAS, rédaction offrant pour les collectivités le plus de souplesse.

3. La position de la commission

La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le conseil d’administration des CCAS et des CIAS élit un vice-président délégué chargé des mêmes fonctions que le vice-président en cas d’empêchement de ce dernier. Il vise à permettre la continuité de service de ces centres, en cas d’empêchement simultané du vice-président et du directeur.

Article 38 (suppression maintenue) (art. L. 224-1, L. 224-2, L. 224-3-1 et L. 224-9 du code de l’action sociale et des familles) Transfert aux départements de la tutelle des pupilles de l’État

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires sociales.

Suppression maintenue par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article transfère aux départements la compétence de la tutelle des pupilles de l’État, aujourd’hui assurée par les services de l’État.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le statut des pupilles de l’État a été codifié par l’ordonnance n° 2000-1249 du 21 décembre 2000 relative à la partie législative du code de l’action sociale et des familles. L’article L. 224-4 du CASF, qui définit cette notion, a été modifié pour la dernière fois par la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant, qui a précisé la notion de délaissement parental.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Cet article a été supprimé par le Sénat, à la suite de l’adoption de cinq amendements de suppression en commission des affaires sociales.

➢ La position de la commission

La commission n’est pas revenue sur la suppression de cet article.

1. L’état du droit

a. Qui sont les pupilles de l’État ?

● Le recours au statut de pupille de l’État constitue un des moyens d’action de la protection de l’enfance. Les pupilles de l’État sont les enfants pour lesquels l’État exerce la tutelle, dès lors que leur filiation n’est pas établie, ou que les parents ne sont plus titulaires de l’autorité parentale.

Les pupilles de la Nation

La catégorie des pupilles de l’État ne doit pas être confondue avec celle des pupilles de la Nation, statut reconnu par l’État pour les enfants mineurs dont un des parents a été blessé ou tué lors d’une guerre, d’un attentat terroriste ou en rendant certains services publics.

À la différence du statut de pupille de l’État, la qualité de pupille de la Nation ne place pas la personne sous la responsabilité exclusive de l’État, les familles et les tuteurs conservant le plein exercice de leurs droits et notamment, le libre choix des moyens d’éducation. La mise en œuvre du statut de pupille de la Nation constitue une activité originelle de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) et plus particulièrement de ses services départementaux.

L’enfant est admis en qualité de pupille de l’État par arrêté du président du conseil départemental ou par décision du juge, dans les cas de retrait total de l’autorité parentale ou de déclaration judiciaire de délaissement parental.

Les enfants pupilles de l’État vivent dans les mêmes familles d’accueil et les mêmes établissements que les enfants concernés par une mesure de placement dans le cadre de la protection de l’enfance. L’admission comme pupille de l’État constitue le premier pas vers l’adoption : aux termes de L. 225-1 du CASF, les enfants admis comme pupilles de l’État doivent faire l’objet, dans les meilleurs délais, d’un projet de vie, qui peut être une adoption si tel est l’intérêt de l’enfant.

Selon l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE), 3 035 mineurs bénéficiaient de ce statut en décembre 2018 ([441]), soit un ratio de 20,7 pour 100 000 mineurs. Le nombre de pupilles de l’État est en augmentation constante depuis 2012 ; il a connu en 2018 une hausse marquée de 9 % par rapport à 2017.

Évolution du nombre de pupilles de l’État en France (2006-2018)

Source : Observatoire national de la protection de l’enfance, La situation des pupilles de l’État, enquête au 31 décembre 2018, juin 2020 (estimations de population (0-17 ans) au 1er janvier (2006-2018) de l’Insee)

Champ : France entière, enfants bénéficiant du statut de pupille de l’État au 31 décembre de 2006 à 2018.

● En application de l’article L. 224-4 du CASF, le statut de pupille de l’État peut être accordé :

– aux enfants dont la filiation n’est pas établie ou est inconnue (il s’agit des enfants trouvés ou « nés sous X »), qui ont été recueillis par le service de l’aide sociale à l’enfance (ASE) depuis plus de deux mois ;

– aux enfants dont la filiation est établie et connue, qui ont expressément été remis au service de l’ASE en vue de leur admission comme pupilles de l’État par les personnes qui ont qualité pour consentir à leur adoption, depuis plus de deux mois ;

– aux enfants dont la filiation est établie et connue, qui ont expressément été remis au service de l’ASE depuis plus de six mois par leur père ou leur mère en vue de leur admission comme pupilles de l’État et dont l’autre parent n’a pas fait connaître au service, pendant ce délai, son intention d’en assumer la charge. Pour ces enfants, le service s’emploie à connaître, avant l’expiration du délai de six mois, les intentions de l’autre parent ;

– aux enfants orphelins de père et de mère pour lesquels la tutelle n’est pas organisée par la désignation d’un tuteur et d’un conseil de famille par le juge des tutelles, conformément au code civil, et qui ont été recueillis par le service de l’ASE depuis plus de deux mois ;

– aux enfants dont les parents ont fait l’objet d’un retrait total de l’autorité parentale ([442]) et qui ont été recueillis par le service de l’aide sociale à l’enfance en application d’une décision du juge ([443]) ;

– aux enfants recueillis par le service de l’aide sociale à l’enfance après déclaration de délaissement parental ([444]).

b. Une prise en charge dans laquelle le département joue un rôle prépondérant

Les missions relatives à la prise en charge des pupilles de l’État sont partagées entre d’une part, le préfet de département et le conseil de famille, qui assurent la mission de tutelle et d’autre part, le conseil départemental, via l’ASE, qui assure la fonction de gardien des pupilles.

i. Une tutelle assurée par le préfet de département et le conseil de famille

L’article L. 224-1 du CASF confie l’exercice conjoint de la tutelle des pupilles de l’État :

– au préfet de département qui exerce la fonction de tuteur, ou son représentant.

– au conseil de famille des pupilles de l’État. Ce conseil est, à la différence des conseils de famille de droit commun, uniquement composé de tiers par rapport à l’enfant. En application de l’article L. 224-2 du CASF, chaque conseil de famille comprend des représentants du conseil départemental, des membres d’associations à caractère familial, d’associations d’assistants familiaux et d’associations de pupilles ou anciens pupilles de l’État, ainsi que des personnalités qualifiées désignées par le préfet du département. Le mandat des membres est de six ans, renouvelable une fois. Le conseil de famille élit en son sein un président. Il est réuni à la diligence et en présence du tuteur, qui fixe son ordre du jour.

Le tuteur est le représentant légal du pupille de l’État. Il est chargé de veiller à la bonne exécution des décisions prises par le conseil de famille, représente légalement le mineur, gère son patrimoine et prend les mesures que commande l’urgence.

ii. Une prise en charge par les services de l’aide sociale à l’enfance

Si la tutelle des pupilles de l’État revient au préfet de département et au conseil de famille, le service départemental de l’aide sociale à l’enfance assure la fonction de gardien.

Les services de l’ASE assurent la prise en charge au quotidien des pupilles de l’État. Ils exercent pour cela les actes usuels de l’autorité parentale (l’exercice des actes non usuels revenant au tuteur), sont responsables civilement des dommages causés par les pupilles et assurent leur prise en charge financière.

Les services de l’ASE confient par ailleurs le pupille, avec l’accord du tuteur et du conseil de famille, à un assistant familial ou un établissement relevant de l’ASE, à un établissement spécifique relevant de l’enfance handicapée ou à un tiers, dans le cadre d’une activité durable et bénévole. Ils assurent le suivi du pupille, selon la modalité choisie de prise en charge.

2. Le droit proposé

a. Le projet de loi initial

Le présent article vise à transférer la tutelle des pupilles de l’État, exercée par le préfet, au président du conseil départemental.

● Le 1° du I modifie ainsi l’article L. 224-1 du CASF afin de confier la tutelle au président du conseil départemental, à la place du représentant de l’État, aux côtés du conseil de famille.

La décentralisation de la tutelle des pupilles de l’État au profit des départements vise ainsi à harmoniser le dispositif actuel de prise en charge des pupilles, en confiant au département à la fois la tutelle et la gestion du parcours de ces mineurs. Ainsi, comme indiqué dans l’étude d’impact du projet de loi, la mesure proposée « permet de mettre fin à un fonctionnement bicéphale, qui n’est pas gage d’efficacité de l’action des services concernés ([445]). »

Cette mesure est cohérente, en raison du rôle prépondérant que jouent déjà les départements, chefs de file en matière d’action sociale et responsables des services de l’ASE, en matière de protection des enfants et notamment des pupilles de l’État. En effet, pour le suivi de la situation des pupilles de l’État, le conseil de famille s’appuie bien davantage sur les services de l’Ase que sur ceux de l’État, qui ne disposent pas d’une connaissance précise de la situation du mineur.

Dans la pratique, le préfet de département est d’ailleurs le plus souvent représenté par les services de la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) et n’intervient en sa qualité de tuteur que pour des actes résiduels, en particulier pour les actes non usuels de l’autorité parentale. Les services départementaux ont en outre des ressources plus étoffées, à l’inverse des services de l’État qui disposent de peu de moyens pour assurer ces missions.

● Le transfert de compétence de la tutelle des pupilles de l’État du préfet de département au président du conseil départemental amène à adapter la composition des organismes de tutelle, en supprimant la présence du département au sein du conseil des familles.

Alors qu’aujourd’hui, les décisions prises par le président du conseil départemental sur le lieu et le mode de placement du pupille sont précédées du recueil de l’accord du tuteur et du conseil de famille, ainsi que de l’avis du mineur concerné, le 2° du I supprime en premier lieu, et par mesure de coordination, la condition de recueil de l’accord du tuteur.

Le II supprime par ailleurs, à l’article L. 224-2 du code de l’action sociale et des familles, la participation des représentants du conseil départemental au conseil de famille des pupilles de l’État.

En application du présent article, la tutelle des pupilles de l’État serait donc exercée conjointement par le président du conseil départemental et le conseil de famille, qui ne comprendrait que des représentants d’associations et des personnalités qualifiées, désignées par le préfet (voir tableau ci-dessous).

EXERCICE DE LA TUTELLE DES PUPILLES DE L’ÉTAT : DROIT EXISTANT ET DROIT PROPOSÉ

Droit existant	Droit proposé
Tutelle exercée conjointement par : – le préfet de département ; – le conseil de famille, composé : – de représentants du conseil départemental désignés par ce conseil ; – de membres d’associations à caractère familial, choisis par le préfet sur la base de listes établies par ces associations ; – de personnalités qualifiées, désignées par le préfet.	Tutelle exercée conjointement par : – le président du conseil départemental ; – le conseil de famille, composé : - de membres d’associations à caractère familial, choisis par le préfet sur la base de listes établies par ces associations ; - de personnalités qualifiées, désignées par le préfet.

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Le III modifie en outre l’article L. 224-3-1 du CASF, qui comporte des dispositions spécifiques au département du Rhône et à la métropole de Lyon, afin de tirer les conséquences des modifications issues du II et supprimer la participation des représentants de ce conseil départemental et de la métropole de Lyon au conseil de famille dans le département du Rhône.

Le IV modifie enfin l’article L. 224-9 du CASF relatif à la gestion des deniers et des biens appartenant aux pupilles de l’État. Les revenus des biens et capitaux appartenant aux pupilles sont aujourd’hui perçus au profit du département jusqu’à leur majorité, afin de couvrir les frais d’entretien, dans la limite des prestations allouées au mineur. Lors de la reddition des comptes au moment du passage à la majorité des pupilles de l’État, le tuteur peut proposer, avec l’accord du conseil de famille, au président de département d’accorder une remise au pupille. Tirant les conséquences des modifications proposées au présent article, le IV prévoit que cette remise pourra être décidée par le président du conseil départemental, avec l’accord du conseil de famille.

Ces modifications, qui visent à garantir l’équilibre et la préservation des droits du mineur, permettent au conseil de famille d’exercer son rôle en pleine indépendance, puisqu’il ne sera à présent composé que de représentants d’associations et de personnalités qualifiées. Le préfet de département continue par ailleurs à jouer un rôle important, puisqu’il demeure chargé de désigner ces représentants d’associations et des personnalités qualifiées.

b. Les modifications apportées par le Sénat

Considérant que les conditions d’application par l’ensemble des départements de ce transfert de compétences n’étaient pas précisées dans le dispositif proposé – notamment s’agissant des moyens – et qu’une telle mesure pourrait être discutée dans le projet de loi relatif à la protection des enfants ([446]), la commission des affaires sociales du Sénat a adopté cinq amendements de suppression de cet article déposés par M. Jean-Michel Arnaud (Union centriste), Mme Cécile Cukierman (groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste), Mme Élisabeth Doineau (Union centriste), Mme Laurence Rossignol (groupe Socialiste, Ecologiste et Républicain) et Mme Dominique Estrosi Sassone (Les Républicains).

La commission n’est pas revenue sur la suppression de cet article.

Article 39 (supprimé) (articles L. 221-2-2, L. 221-2-3 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles ) Recours obligatoire au traitement automatisé d'appui à l'évaluation de la minorité pour l'évaluation de la minorité et de l'isolement des personnes se déclarant mineurs non accompagnés

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article porte sur la procédure d’évaluation de l’âge des personnes se déclarant mineurs non accompagnés et sollicitant à ce titre une prise en charge par le département.

Il rend obligatoire :

– la saisine du préfet par le président du conseil départemental pour permettre le renseignement du fichier d’appui à l’évaluation de la minorité, dit « fichier AEM » ;

– et la transmission par le département au représentant de l'État, chaque mois, des décisions prises à la suite de l'évaluation par ses services de la situation de l'ensemble des personnes se déclarant mineurs non accompagnés.

Il conditionne au respect de ces deux obligations le versement aux départements de la contribution forfaitaire de l'État pour l'évaluation des personnes se prétendant mineurs non accompagnés.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 48 de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant a donné pour obligation au président du conseil département de transmettre au ministre de la justice les informations dont il dispose sur le nombre de mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille dans le département.

L’article 51 de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a autorisé le traitement automatisé des photographies et empreintes digitales pour le renseignement du fichier AEM.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La commission des lois du Sénat a apporté une correction purement rédactionnelle.

➢ Position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Le Conseil constitutionnel déduit des dixième et onzième alinéas du préambule de la Constitution une « exigence de protection de l'intérêt supérieur de l'enfant » ([447]).

Deux articles du code de l’action sociale et des familles prévoient des dispositions susceptibles de s’appliquer aux personnes se déclarant mineurs et privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille – ci-après « mineurs non accompagnés ».

L’article L. 223-2 prévoit qu’en cas d'urgence et lorsque le représentant légal du mineur est dans l'impossibilité de donner son accord, l'enfant est recueilli provisoirement par le service de l’aide sociale à l’enfance qui en avise immédiatement le procureur de la République.

L'article L. 221-2-2 régit la procédure d'évaluation de la minorité et de l'isolement des personnes se déclarant mineurs non accompagnés. Il prévoit l'adoption de mesures règlementaires définissant « les conditions d'évaluation de la situation de ces mineurs ».

L’article R. 221-11 du code précité met en œuvre ces deux dispositions au niveau réglementaire, étant précisé que l'aide sociale à l'enfance relève, depuis les lois de décentralisation de 1982, de la compétence des départements.

Tout d’abord, il prévoit une protection spéciale pour les mineurs non accompagnés. Il dispose que le président du conseil départemental « met en place un accueil provisoire d'urgence d'une durée de cinq jours, à compter du premier jour de [la] prise en charge » de ces personnes. Le président du conseil départemental doit saisir le procureur de la République avant l’expiration du délai de cinq jours relatif à l’accueil provisoire d’urgence. L'accueil provisoire d'urgence se prolonge tant que n'intervient pas une décision de l'autorité judiciaire. Toutefois, il peut également, s'il estime que la situation de la personne ne justifie pas la saisine de l'autorité judiciaire, notifier à cette personne une décision de refus de prise en charge.

Ensuite, l’article R. 221-11 précité réglemente les investigations qui peuvent être menées pour déterminer l’âge réel des personnes se déclarant mineurs non accompagnés. À cet égard, le Conseil constitutionnel a posé un principe selon lequel « les règles relatives à la détermination de l'âge d'un individu doivent être entourées des garanties nécessaires afin que des personnes mineures ne soient pas indûment considérées comme majeures » ([448]).

L’article précité détaille les prérogatives du président du conseil départemental et de l’État pour mener ces investigations ainsi que les garanties accordées aux personnes se déclarant mineurs non accompagnés.

Il dispose qu’ « au cours de la période d'accueil provisoire d'urgence, le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires en vue d'évaluer la situation de cette personne au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d'origine, sa nationalité et son état d'isolement ».

Le président du conseil départemental peut demander l’assistance du préfet dans ses investigations, en particulier pour vérifier l’authenticité des documents produits. L'évaluation de minorité résulte d'un faisceau d'indices qui repose sur les entretiens d'évaluation et sur d'autres informations recueillies au cours du processus d'évaluation

Cette évaluation « peut s'appuyer sur les informations qui sont fournies au président du conseil départemental par le préfet de département et, à Paris, par le préfet de police, sur des entretiens avec la personne et sur des examens ».

Les entretiens doivent être conduits par des professionnels justifiant d'une formation ou d'une expérience définie par arrêté.

Il est aussi permis de réaliser des examens radiologiques osseux prévus par l’article 388 du code civil.

De même, le président du conseil départemental peut recourir au fichier d’appui à l’évaluation de la minorité – dit « fichier AEM » – institué par l’article L. 142-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Cet article a, en effet, autorisé le traitement automatisé de données relatives aux ressortissants étrangers se déclarant mineurs non accompagnés. Les données pouvant faire l’objet d’un enregistrement sur les empreintes digitales et une photographie. Il est toutefois précisé que le « traitement de données ne comporte pas de dispositif de reconnaissance faciale ». Ces données « peuvent être relevées dès que la personne se déclare mineure ». Leur conservation est limitée à la durée strictement nécessaire à la prise en charge et à l’orientation de ces personnes.

La collecte, l'enregistrement et la conservation des empreintes digitales et de la photographie d'un étranger permet de vérifier qu'une évaluation de minorité n'a pas déjà été conduite dans un autre département. Le fichier AEM vise à éviter les détournements du système de protection de l'enfance par des personnes majeures présentant successivement des demandes de prise en charge dans plusieurs départements.

Dans sa décision n° 2019-797 QPC du 26 juillet 2019, le Conseil Constitutionnel a estimé que ces dispositions sont conformes à la Constitution en précisant qu'elles « n'ont ni pour objet ni pour effet de modifier les règles relatives à la détermination de l'âge d'un individu et aux protections attachées à la qualité de mineur, notamment celles interdisant les mesures d'éloignement et permettant de contester devant un juge l'évaluation réalisée ».

Dans le cas où le président du conseil départemental sollicite l’assistance du préfet pour l’évaluation de minorité, la personne se déclarant mineure non accompagnée doit communiquer aux agents habilités des préfectures toute information utile à son identification et au renseignement du fichier AEM. En cas de refus de l'intéressé, le préfet en informe le président du conseil départemental chargé de l'évaluation.

Source : étude d’impact.

À noter que les départements bénéficient d'une contribution forfaitaire par personne évaluée de la part l'État. Un système de modulation de cette contribution est prévu lorsque n'a pas été conclue entre l'État et le département une convention réglant, pour le traitement des dossiers où l'assistance du préfet a été sollicitée, les modalités de coopération de leurs services respectifs (article R. 221-12 du code de l'action sociale et des familles).

Le montant de la contribution forfaitaire de l’État a été fixé à 500 euros et peut être réduit à 100 euros lorsque la convention précitée n’a pas été conclue ([449]). Cette modulation vise à inciter à un recours plus accru au fichier AEM.

2. Le dispositif proposé

Le présent article permet de donner un rang législatif aux dispositions dédiées aux mineurs non accompagnés alors qu’elles relèvent actuellement du règlement.

Pour ce faire, le 1° du présent article supprime à l’article L. 221-2-2 du code de l'action sociale et des familles le renvoi à des dispositions réglementaires pour la définition des conditions d’évaluation de la situation des mineurs non accompagnés.

Le 2° insère dans le code de l’action sociale et des familles un article L. 221-2-3 dédié à la protection des personnes se déclarant mineurs non accompagnés et à la procédure d’évaluation de leur minorité.

En premier lieu, il relève au niveau législatif la protection par le président du conseil départemental des mineurs non accompagnés.

Le I de ce nouvel article L. 221-2-3 prévoit que « le président du conseil départemental du ressort dans lequel se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d’urgence ».

En deuxième lieu, il aménage la procédure d’évaluation de la minorité.

Le II du nouvel article L. 221-2-3 précité dispose ainsi que « le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires » concernant la personne se déclarant mineur non accompagné « au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d’origine, sa nationalité et son état d’isolement ».

Il rend obligatoire, sauf lorsque la minorité est évidente, le concours du représentant de l’État, alors qu’il ne s’agit que d’une faculté en l’état du droit pour le président du conseil départemental. Ce dernier doit organiser « la présentation de la personne auprès des services de l’État afin qu’elle communique toute information utile à son identification » et pour le renseignement du fichier AEM.

En l'état actuel du droit, il appartient au président du conseil départemental de décider s'il souhaite ou non solliciter le concours du préfet dans l'évaluation de la minorité et de l'isolement de la personne qui se dit mineur non accompagné. Il lui est donc possible de procéder à des évaluations de minorité sans avoir recours à l'appui du préfet et au fichier AEM.

Le recours obligatoire au fichier AEM permettra au département de vérifier si la personne qui se déclare mineure a déjà fait l'objet d'une évaluation dans un autre département, et donc de lutter contre les détournements de la politique de protection de l'enfance et de désengorger les services départementaux.

Ce faisant, le dispositif proposé met en œuvre la recommandation n° 2 du rapport d’information de MM. Jean-François Eliaou et Antoine Savignat sur les problématiques de sécurité associées à la présence sur le territoire de mineurs non accompagnés (Rapport d’information n° 3974 du 10 mars 2021).

Les autres dispositions actuellement en vigueur au niveau réglementaire relatives à la procédure d’évaluation ne sont pas modifiées par le présent article. Elles sont toutefois relevées au rang législatif.

Ainsi, il est toujours prévu que le président du conseil départemental puisse :

– solliciter le concours du représentant de l’État dans le département pour vérifier l’authenticité des documents détenus par la personne ;

– et demander à l’autorité judiciaire la mise en œuvre des examens radiologiques osseux prévus à l’article 388 du code civil.

Le président du conseil département statue enfin « sur la situation de minorité et d’isolement de la personne en s’appuyant sur les entretiens réalisés avec celle-ci, les informations transmises par le représentant de l’État dans le département ainsi que tout autre élément susceptible de l’éclairer ».

Le III prévoit que le président du conseil départemental transmet, chaque mois, au représentant de l’État dans le département, la date et le sens des décisions individuelles prises à l’issue de l’évaluation.

Le IV dispose que l’État verse aux départements une contribution forfaitaire pour l’évaluation de la situation des personnes. Afin d'assurer l'efficacité du dispositif, la rédaction proposée conditionne le versement de la contribution forfaitaire de l'État à la saisine du préfet par le président du conseil départemental, ainsi qu'à la transmission postérieure de la date de fin et des résultats de l'évaluation. Il est précisé que « tout ou partie de la contribution n’est pas versée lorsque le président du conseil départemental n’organise pas la présentation de la personne » ou « ne transmet pas, chaque mois, la date et le sens des décisions » sur l’évaluation.

Enfin, le V précise que les modalités d’application, notamment celles relatives au versement de la contribution, sont fixées par décret en Conseil d’État.

3. Les modifications du Sénat

Le présent article a été adopté par le Sénat sans modification, à l’exception d’un amendement des rapporteurs adopté par la commission des lois du Sénat qui a apporté une correction rédactionnelle.

4. L’article 15 du projet de loi relatif à la protection des enfants

Pour mémoire, un article comportant des dispositions similaires est en cours d’examen dans le cadre de la discussion parlementaire du projet de loi relatif à la protection des enfants.

Article 15 du projet de loi relatif à la protection des enfants

L’article 15 du projet de loi relatif à la protection des enfants généralise la saisine du préfet afin d'appuyer l'évaluation de la situation de la personne se déclarant mineur non accompagnée. Il rend obligatoire la présentation auprès des services préfectoraux de la personne se présentant comme mineur non accompagnée afin qu'ils apportent une aide à l'identification et à l'évaluation de la minorité par la consultation du fichier AEM. Le président du conseil départemental n'est pas tenu à cette présentation lorsque la minorité de la personne est manifeste.

L’article précité oblige le président du conseil départemental à transmettre mensuellement au préfet la date et le sens des évaluations individuelles réalisées par le département afin d'alimenter ce fichier AEM. Afin de rendre effectives ces deux obligations, il prévoit également de conditionner à leur respect le versement de la contribution forfaitaire de l'État aux départements. Il renvoie à un décret d'application en Conseil d'État les modalités du versement de cette contribution.

Le projet de loi relatif à la protection des enfants a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 8 juillet 2021.

L’Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements à l’article 15 tendant à renforcer les garanties procédurales dont bénéficient les personnes se déclarant mineurs non accompagnés. Il a notamment été précisé que la majorité ne peut être déduite du seul fait d’un refus de voir ses empreintes biométriques recueillies ou d’un enregistrement dans le fichier AEM. De même, il a été précisé que la contribution forfaitaire était versée au titre de l'évaluation mais aussi de la mise à l'abri et que le décret en Conseil d'État devra indiquer la durée de l'accueil d'urgence provisoire. Enfin, un autre amendement a prévu que le Gouvernement remette au Parlement un rapport dressant un bilan de la généralisation du recours au fichier AEM dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi.

Le projet de loi relatif à la protection des enfants sera examiné par le Sénat en première lecture les 14 et 15 décembre prochains.

Il a d’ores et déjà été adopté par la commission des lois du Sénat, le 20 octobre dernier, avec un amendement du rapporteur visant à supprimer la demande de rapport au Gouvernement sur la généralisation du fichier AEM. La commission des lois du Sénat a également adopté un amendement précisant que lorsque l'évaluation de la situation des personnes est déléguée à une structure (par exemple une association), le département doit assurer un contrôle régulier des conditions dans lesquelles la compétence est exercée par la structure délégataire. Cet amendement traduit une recommandation de la mission d'information précitée qui avait constaté la qualité inégale des évaluations selon les départements.

5. La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article à la suite de l’adoption de trois amendements identiques, dont un présenté par votre rapporteur, et ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement.

Votre rapporteur a fait valoir, au soutien de son amendement de suppression, que les dispositions du présent article sont reprises à l’article 15 du projet de loi relatif à la protection des enfants.

Article 40 (art. L. 315-8 du code de l’action sociale et des familles) Détachement des directeurs des établissements des services départementaux de l’aide sociale à l’enfance dans la fonction publique territoriale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit de confier aux présidents de conseils départementaux le pouvoir de nomination et l’autorité hiérarchique sur les directeurs des établissements de l’aide sociale à l’enfance, qui se trouveraient ainsi détachés dans la fonction publique territoriale.

Ce détachement devra intervenir au plus tard dans un délai d’un an.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a érigé le département en chef de file en matière d’aide sociale.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat, en commission, a apporté deux aménagements rédactionnels.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a apporté trois précisions d’ordre rédactionnel.

1. L’état du droit

a. Le département, chef de file de l’action sociale

Le département est, en application du III de l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriale dans sa rédaction résultant de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) ([450]), la collectivité cheffe de file en matière d’aide sociale.

À ce titre, et ainsi qu’en dispose l’article L. 221-1 du code de l’action sociale et des familles (CASF), il a en charge le service de l’aide sociale à l’enfance (ASE), service non personnalisé du département.

Le service de l’ASE est placé sous l’autorité du président du conseil départemental (article L. 221-2 du CASF), qui prend les décisions de prise en charge de certaines personnes au titre de l’ASE, en application de l’article L. 222-5 du même code (certains mineurs et pupilles de l’État, femmes enceintes et mères isolées, ou encore mineurs émancipés et majeurs de moins de 21 ans éprouvant des difficultés d’insertion sociale).

En vertu des articles L.228-3 et L. 228-4 du même code, la prise en charge financière de l’ASE est assurée par le département.

b. La direction des établissements de l’aide sociale à l’enfance

● Parmi les établissements de l’ASE, seules les maisons d’enfants à caractère sociale (MECS) sont des établissements publics, sur le fondement du premier alinéa de l’article L. 315-7 du CASF. Les autres établissements (tels que les foyers de l’enfance, les pouponnières et les villages d’enfants) sont dépourvus de la personnalité morale.

Le CASF, à son article L. 315-8, prévoit des modalités de gouvernance distinctes selon que les établissements ont ou non de la personnalité morale :

– s’ils en sont dépourvus, ils sont dotés d’une commission de surveillance nommée par le président du conseil départemental, et d’un directeur nommé par l’autorité compétente de l’État après avis du président du conseil départemental ;

– s’ils en sont pourvus et sont des établissements publics (cas des MECS), ils sont administrés par un conseil d’administration assisté d’un directeur nommé par l’autorité compétente de l’État après avis du président du conseil départemental.

● Les directeurs de ces établissements de l’ASE relèvent du corps des directeurs d’établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux de la fonction publique hospitalière (D3S), régi par le décret du 26 décembre 2007 ([451]). Ils sont nommés par le directeur général du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers (CNG).

Les D3S peuvent être directeurs, lorsqu’ils dirigent un ou plusieurs établissements, ou directeurs adjoints dans les autres cas ([452]). D’après l’étude d’impact du projet de loi, 120 D3S (sur 1 400) exercent des fonctions de direction d’établissement de l’ASE (70 directeurs et 50 directeurs adjoints).

c. Les difficultés de gestion connues par les départements

Malgré leur autorité sur le service de l’ASE, les présidents de conseils départementaux connaissent des difficultés de gestion administrative des directeurs des établissements de l’ASE, dues :

– à l’absence d’autorité hiérarchique à leur égard ;

– à l’absence de prérogatives en matière d’évaluation, et donc pour la prime de fonction et de résultat, dont une part dépend de la manière de servir et qui est, en l’état, fixée par le représentant de l’État.

Ainsi, le préfet fixe les primes des directeurs d’établissements de l’ASE alors que c’est le département qui finance ce service.

Ces difficultés ont notamment conduit douze présidents de conseils départementaux, dont le président de l’Association des départements de France, à saisir officiellement, par un courrier du 2 avril 2019, le ministre des Solidarités et de la santé afin que le droit puisse évoluer.

2. Le dispositif proposé

Le présent article entend répondre aux difficultés rencontrées par les départements dans la gestion administrative des directeurs des établissements de l’ASE, en confiant aux présidents de conseils départementaux le pouvoir de nomination et l’autorité hiérarchique sur ces directeurs.

Seuls les directeurs des établissements de l’ASE sont concernés par le dispositif, et non les directeurs adjoints, qui ne sont pas à la tête d’un établissement.

● Cet article prévoit, au premier alinéa de son I, qu’au plus tard dans un délai d’un an à compter de la publication de la loi résultant de l’adoption du présent projet, ces directeurs seront détachés dans la fonction publique territoriale, dans des cadres d’emplois équivalents (en l’absence de cadres d’emplois équivalents, ils seront détachés sur contrat).

Ces directeurs conserveront, s’ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable.

Les directeurs d’établissement exerçant ces fonctions en qualité d’agents contractuels relèveront de plein droit, dans le même délai d’un an au plus, des conseils départementaux – ils conserveront à titre individuel le bénéfice des stipulations de leur contrat.

● Le II du présent article traduit, à l’article L. 315-8 du CASF, la logique du dispositif proposé s’agissant de la nomination des directeurs, en substituant aux modalités actuelles, à savoir une nomination par l’autorité compétente de l’État après avis du président du conseil départemental, une nomination directe par ce dernier.

Le 1° de ce II concerne les directeurs d’établissements dépourvus de la personnalité morale, son 2° est relatif aux directeurs des établissements publics.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a modifié cet article que sur deux aspects rédactionnels, en commission et sur proposition des co-rapporteurs, Mme Françoise Gatel (UC) et M. Mathieu Darnaud (LR).

4. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans autre modification que trois précisions rédactionnelles à l’initiative de votre rapporteur et avec l’assentiment du Gouvernement.

Chapitre III L’Éducation et l’Enseignement supérieur

Article 41 A Rapport sur le transfert de la médecine scolaire aux départements

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, prévoit la remise par le Gouvernement, dans un délai de six mois, d’un rapport au Parlement sur le transfert de la médecine scolaire aux départements, devant faire ensuite l’objet d’un débat devant chaque assemblée.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2021-502 du 26 avril 2021 a consacré le fait que l’ensemble des personnels de la communauté éducative participent à la mission de promotion de la santé des élèves.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission, sur proposition de votre rapporteur, a rendu facultatif le débat sur le rapport, le caractère obligatoire proposé par le Sénat étant contraire à la Constitution.

1. L’état du droit

● Le service public de l’éducation nationale a, notamment, une mission de promotion de la santé des élèves, à laquelle participe l’ensemble de la communauté éducative, ainsi qu’il résulte du premier alinéa de l’article L. 541-1 du code de l’éducation.

À ce titre, et au cours de leur scolarité, les élèves bénéficient d’actions de prévention et d’information, de visites médicales et de dépistage obligatoires, ainsi que d’actions de promotion de la santé à travers un parcours éducatif de santé.

● Il ressort cependant d’un rapport de la Cour des comptes publié en avril 2020 que la médecine scolaire connaît d’importants dysfonctionnements ([453]). La Cour relevait « une performance très en deçà des objectifs de dépistages obligatoires due à une organisation défaillante » qui avait conduit :

– à une chute importante du taux de réalisation de la visite de la sixième année de l’enfant par les médecins scolaires, qui a atteint 18 % en 2018 ;

– à un taux de réalisation du bilan infirmier de la douzième année toujours insuffisant, à 62 % des élèves ([454]).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat, en séance, d’un amendement de M. Patrick Kanner, président du groupe SER, et plusieurs de ses collègues, avec l’avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement.

Considérant que l’éducation nationale avait failli à sa mission de promotion de la santé, les auteurs de l’amendement souhaitent que cette mission soit confiée aux départements, déjà compétents en matière de protection sanitaire et sociale des enfants.

En raison des règles en matière de recevabilité financière des initiatives parlementaires, un tel transfert n’était pas possible par voie d’amendement sénatorial. Aussi, pour contourner cet obstacle, le présent article prévoit la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement, dans un délai de six mois après la publication de la loi résultant de l’adoption du présent texte, sur les perspectives du transfert aux départements de la médecine scolaire.

Ce rapport doit aborder le coût, les modalités de recrutement et les améliorations qu’un tel transfert pourrait avoir sur le fonctionnement de la médecine scolaire.

Enfin, l’article prévoit que ce rapport donne lieu, dans chaque assemblée, à un débat en séance publique.

3. La position de la Commission

● Sans nier la réalité des dysfonctionnements mis en évidence par la Cour des comptes, vos rapporteurs considèrent que le sujet suppose une réflexion approfondie associant l’ensemble des acteurs concernés, afin qu’une éventuelle réforme puisse être conduite dans la sérénité.

Le rapport prévu au présent article, s’il ne règle pas tout, permettra de poser les premiers jalons de cette réflexion : votre rapporteur prend donc acte de son principe.

● La Commission a toutefois modifié le dispositif introduit par le Sénat, en adoptant un amendement de votre rapporteur ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement, afin de rendre le débat en séance public facultatif, et non obligatoire comme le prévoyait le Sénat.

En effet, une telle obligation serait contraire à la Constitution et en particulier à son article 48, le législateur ne pouvant imposer l’organisation d’un débat en séance en l’absence de dispositions constitutionnelles l’y autorisant – ce point ayant déjà été consacré plusieurs fois par le Conseil constitutionnel ([455]).

La Commission a également adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur avec l’avis favorable du Gouvernement.

Article 41 Renforcement du lien des gestionnaires de collèges et lycées avec les collectivités territoriales

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoyait dans sa rédaction initiale, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, la reconnaissance aux départements et aux régions d’un pouvoir d’instruction à l’égard des adjoints gestionnaires des collèges et des lycées (qui relèvent de la fonction publique de l’État), au titre des compétences de ces collectivités.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a transféré aux collectivités de rattachement des collèges et lycées les personnels techniciens, ouvriers et de service.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a supprimé cet article.

➢ La position de la Commission

La commission a rétabli cet article dans sa rédaction initiale.

1. L’état du droit

a. La gestion par les collectivités territoriales des collèges et lycées

La gestion des collèges et des lycées, établissements publics locaux d’enseignements (EPLE), incombe, respectivement, aux départements et aux régions :

– aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’éducation, le département a la charge des collèges et en assure la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le fonctionnement ; il assure également l’accueil, la restauration, l’hébergement et l’entretien général et technique du collège, hors missions d’encadrement et de surveillance des élèves ;

– l’article L. 214-6 du même code prévoit des dispositions similaires s’agissant des compétences des régions à l’égard des lycées, des établissements d’éducation spéciale et des lycées professionnels maritimes.

Au titre de l’exercice de leurs compétences, ces collectivités assurent le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS), en application des articles L. 213-2-1 et L. 214-6-1 du code de l’éducation – introduits par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui a organisé ce transfert de personnel de l’État aux départements et régions ([456]). Ces personnels de catégorie C répondent aujourd’hui à la dénomination d’adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement (ATTEE) ; ils font partie de la fonction publique territoriale.

b. Les relations entre la collectivité de rattachement et le chef d’établissement

Les ATTEE, de même que les agents de l’État affectés dans un EPLE, sont placés sous l’autorité du chef d’établissement, qui les encadre et organise leur travail ainsi que le prévoit l’article L. 421-23 du code de l’éducation. L’autorité du chef d’établissement sur ces personnels n’est cependant « que » fonctionnelle ; elle n’est pas hiérarchique, les ATTEE relevant de la collectivité de rattachement de l’établissement ([457]).

Ce même article L. 421-23 fixe la relation entre le chef d’établissement et le département ou la région :

– le président de l’assemblée délibérante s’adresse directement au chef d’établissement pour l’exercice des compétences incombant à la collectivité ;

– il fait connaître au chef d’établissement les objectifs et moyens de la collectivité ;

– le chef d’établissement a pour mission de mettre en œuvre ces objectifs et doit rendre compte de l’utilisation des moyens, notamment s’agissant des ATTEE.

L’exercice des compétences respectives de l’EPLE et de la collectivité (département ou région) est précisé par une convention conclue entre l’établissement et la collectivité.

Enfin, l’EPLE est doté d’une autonomie inhérente à son statut d’établissement public, et concrétisée par la « clause de compétence générale » reconnue à son conseil d’administration par l’article L. 421-4 du code de l’éducation (« Le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires de l’établissement. »).

c. Le positionnement hybride des adjoints gestionnaires

Le chef d’établissement, dans ses missions de gestion financière, matérielle et administrative, est, en application de l’article R. 421-13 du code de l’éducation, secondé par un adjoint gestionnaire nommé par le ministre chargé de l’éducation ou l’autorité académique et qui est membre du conseil d’administration de l’EPLE (ainsi qu’en disposent les article R. 421-14, R. 421-16 et R. 421-17 du même code).

● Les adjoints gestionnaires, appartiennent à la fonction publique de l’État, et relèvent :

– du corps des secrétaires administratifs, régi par le décret n° 2010-302 du 19 mars 2010 ([458]) ;

– ou du corps des attachés d’administration de l’État, corps interministériel régi par le décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 ([459]), ainsi qu’il résulte du 3° de l’article 3-1 de ce décret.

Les attachés d’administration de l’État sont recrutés, à titre principal, par la voie des instituts régionaux d’administration (IRA), qui assurent leur formation initiale : les EPLE constituent l’un des trois « univers » de sortie des IRA (avec les administrations centrales et les administrations déconcentrées).

L’adjoint gestionnaire, sous l’autorité du chef d’établissement, est chargé des relations avec les collectivités et organise le travail des personnels administratifs et techniques affectés à l’établissement ou mis à sa disposition. Cet adjoint est « le correspondant de la collectivité territoriale de rattachement » ([460]). À ce titre, il agit dans le champ de compétences de la collectivité de rattachement (département ou région), par exemple pour l’organisation du service des ATTEE ou de la mise en œuvre de la politique de la collectivité s’agissant de la restauration.

● Pour certaines collectivités territoriales, le positionnement hybride des adjoints gestionnaires est une source de difficultés et, à tout le moins, de confusion :

– la « double tutelle » sur les ATTEE (de la collectivité et, par l’adjoint gestionnaire, de l’État) priverait les collectivités d’une autorité directe sur des personnels qu’elles recrutent et rémunèrent (en application des articles L. 213-2-1 et L. 214-6-1 du code de l’éducation précédemment mentionnés) ;

– faute d’autorité directe sur les adjoints gestionnaires, les collectivités rencontreraient des difficultés pour mettre en œuvre leurs politiques concernant les EPLE.

Ainsi que le relève l’étude d’impact du présent projet de loi, l’organisation actuelle « semble déséquilibrée et défavorable aux collectivités territoriales ».

Les auditions conduites par vos rapporteurs ont corroboré ce constat – notamment s’agissant de la gestion des cantines, les collectivités formant leurs personnels, engageant des investissements, mettant en place une politique déterminée qui, in fine, se heurte parfois aux décisions des gestionnaires s’agissant de la passation des marchés publics. Un autre exemple a été fourni en matière de formation professionnelle : lorsque des actions sont organisées par la collectivité territoriale, il n’est pas rare que les gestionnaires n’y prennent pas part, considérant qu’ils n’ont pas à participer à des formations organisées par une collectivité qui a pourtant fourni un effort financier potentiellement conséquent.

2. Le dispositif proposé

Le présent article entend apporter une réponse aux difficultés soulevées par les collectivités territoriales auxquels sont rattachés des EPLE, à travers l’amélioration des relations entre ces collectivités et les EPLE.

À cet effet, est prévue une expérimentation pour trois ans destinée à assurer une meilleure articulation entre les responsables des collèges et lycées et les collectivités territoriales de rattachement de ces établissements. Sont cependant exclus de ce dispositif expérimental les établissements de formation professionnelle agricole mentionnés à l’article L. 811-8 du code rural et de la pêche maritime.

● Cette expérimentation consiste à prévoir, dans la convention mentionnée au dernier alinéa de l’article L. 421-23 du code de l’éducation qui précise les modalités d’exercice des compétences de l’EPLE et de l’exécutif de la collectivité de rattachement, les conditions dans lesquelles cet exécutif donne des instructions à l’adjoint gestionnaire de l’EPLE au titre des compétences de la collectivité de rattachement.

Ces instructions seraient données sous le couvert du chef d’établissement, et dans le respect de l’autonomie de l’EPLE :

– l’adjoint gestionnaire demeurerait sous l’autorité du chef d’établissement ;

– le nouveau pouvoir d’instruction des collectivités ne leur permettrait pas d’encadrer l’adjoint gestionnaire, d’organiser son travail ou de l’évaluer.

En vertu de ces nouvelles prérogatives, les collectivités de rattachement pourraient fixer aux adjoints gestionnaires des objectifs dans le champ des compétences qu’elles exercent, telles que la restauration.

● Les conditions de mise en œuvre de l’expérimentation seraient déterminées par un décret en Conseil d’État, qui fixerait notamment :

– les modalités de candidature des collectivités à l’expérimentation ;

– les critères de fixation de la liste des collectivités retenues ;

– les stipulations de la convention mentionnée à l’article L. 421-23 du code de l’éducation – en particulier s’agissant de l’articulation entre l’autorité du chef d’établissement et le pouvoir d’instruction de la collectivité ;

– les modalités d’évaluation de l’expérimentation.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Jugeant le dispositif proposé par le Gouvernement insuffisant au regard des attentes des collectivités territoriales, le Sénat a supprimé le présent article.

Cette suppression résulte de l’adoption, en commission, d’un amendement des co-rapporteurs du texte, Mme Françoise Gatel (UC) et M. Mathieu Darnaud (LR).

4. La position de la Commission

● La commission, suivant les avis favorables du rapporteur et du Gouvernement, a rétabli cet article dans sa rédaction initiale en adoptant deux amendements identiques présentés par M. Rémy Rebeyrotte et les membres du groupe LaREM et M. Christophe Euzet et les membres du groupe Agir ensemble.

Le dispositif qu’avait proposé le Gouvernement et que le Sénat a supprimé, s’il n’est pas de nature à résoudre toutes les difficultés constatées, est un premier pas dans la bonne direction, qu’il convient dès lors de soutenir.

● Votre rapporteur souhaite que ce premier pas marque le début d’une évolution plus ambitieuse aboutissant au transfert des gestionnaires de collèges et lycées aux collectivités de rattachement des EPLE (soit, respectivement, le département et la région), c’est-à-dire à l’intégration de ces personnels à la fonction publique territoriale.

À cet égard, le parallèle avec le transfert des anciens TOS, désormais ATTEE, est source d’enseignements : si, initialement, il avait été craint que les TOS refusent un tel transfert, il s’est finalement avéré que celui-ci leur avait été plutôt profitable. Ainsi que le relevait un rapport du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en avril 2010 ([461]), les TOS étaient satisfaits de leur nouveau rattachement, qui emportait souvent :

– un meilleur régime indemnitaire ;

– un très grand effort de formation de la part des collectivités territoriales ;

– une gestion de proximité permettant un dialogue social de qualité et une valorisation accrue ([462]).

Ce rapport notait que « tous les acteurs de ce transfert s’accordent pour dire que les agents ont gagné à intégrer la fonction publique territoriale » et que, « malgré la réticence initiale, les agents sont gagnants […]. Le transfert a été positif, les agents sont contents » ([463]).

● Il apparaît ainsi souhaitable que la réflexion se poursuive pour pleinement, et définitivement, répondre aux attentes et résoudre les difficultés ; le meilleur moyen pour ce faire consiste, pour votre rapporteur, à transférer les gestionnaires aux collectivités.

Article 41 bis A (nouveau) Rapport sur la délégation aux régions de la gestion opérationnelle du programme européen « Lait et fruits à l’école »

Le présent article résulte de l’adoption, par la Commission, de l’amendement CL1497 de votre rapporteur ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement.

Lancé par la Commission européenne en 2017, le programme « Lait et fruits à l’école » prévoit la distribution de produits de qualité dans les établissements scolaires, dans le cadre d’une démarche visant à renforcer l’alimentation saine et équilibrée dès le plus jeune âge.

Compte tenu de la part élevée – et croissante – des Français en situation d’obésité ou de surpoids, en particulier chez les jeunes, et dans un contexte de sous-consommation des crédits alloués à la France au titre du programme européen « Lait et fruits à l’école », il est apparu opportun de prévoir la possibilité que la gestion opérationnelle de ce programme soit confiée aux régions, le cas échéant à titre expérimental dans un premier temps avec des régions volontaires.

Cet article prévoit ainsi la remise, par le Gouvernement, d’un rapport au Parlement dans un délai de deux mois à compter de la promulgation de la loi sur la décentralisation de la gestion du programme aux régions, afin d’en renforcer le déploiement et l’efficience.

Article 41 bis (Supprimé) (art. L. 123-1, L. 165-1, L. 166-1, L. 167-1, L. 211-7, L. 214-2, L. 232-1, L. 255-1, L. 256-1, L. 257-1, L. 614-3 [abrogé], L. 671-1, L. 681-1, L. 683-1, L. 684-1, L. 681-6, L. 683-2, L. 684-2, L. 711-4, L. 711-6 et L. 718-5 du code de l’éducation et art. L. 812-1 du code rural et de la pêche maritime) Renforcement du rôle des régions dans le pilotage de la politique d’enseignement supérieur et de recherche

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, entend renforcer le rôle des régions en matière d’enseignement supérieur et de recherche, notamment à travers :

– l’inclusion au sein du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) de trois représentants des régions ;

– la consultation obligatoire de chaque région pour l’élaboration de la stratégie nationale de l’enseignement supérieur ;

– la reconnaissance à la région de la qualité de partie aux contrats pluriannuels d’établissement et de site, en plus de l’État et des établissements concernés.

Il supprime également la carte des formations supérieures et de la recherche.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2020-1674 du 24 décembre de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l’enseignement supérieur a, notamment, prévu l’association des régions au volet territorial des contrats pluriannuels d’établissement ou de site.

L’ordonnance n° 2021-552 du 5 mai 2021 a adapté et actualisé les dispositions du code de l’éducation relatives à l’outre-mer.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article en adoptant deux amendements identiques en ce sens de votre rapporteur et du groupe Socialistes et apparentés.

1. L’état du droit

● L’enseignement supérieur fait, en France, l’objet de plusieurs mesures de programmation et de planification stratégique pluriannuelle.

Ainsi, est prévue une stratégie nationale de l’enseignement supérieur, qui est élaborée et révisée tous les cinq ans sous la responsabilité du ministre chargé de l’enseignement supérieur, ainsi qu’il résulte de l’article L. 123-1 du code de l’éducation. Ses priorités sont arrêtées après une concertation associant de nombreux acteurs, dont la communauté scientifique et les collectivités territoriales.

La cohésion de l’enseignement supérieur est assurée par les pouvoirs publics, à travers le schéma de services collectifs de l’enseignement supérieur et la carte des formations supérieures et de la recherche, arrêtée par le ministre chargé de l’enseignement supérieur en application de l’article L. 614-3 du code de l’éducation.

Une instance collégiale est également prévue pour assurer la représentation des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER). Ce dernier est ainsi obligatoirement consulté, notamment, sur la stratégie nationale de l’enseignement supérieur et de la recherche, ainsi qu’en dispose l’article L. 232-1 du code de l’éducation.

Le CNESER réunit des responsables de plusieurs catégories d’établissements, dont ceux d’enseignement supérieur et de recherche, des représentants des personnels, des représentants des étudiants et des personnalités représentant les grands intérêts nationaux. Parmi ces dernières, et aux termes de l’article D. 232-5 du code de l’éducation, figurent deux représentants désignés par les associations de collectivités territoriales, dont un représentant de l’Association des régions de France.

● Parmi les acteurs intervenant dans la politique d’enseignement supérieur et de recherche, doit être mentionnée la région. En effet, celle-ci est associée à l’élaboration de la politique nationale de la recherche et de la technologie et participe à sa mise en œuvre, en vertu de l’article L. 4252-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Par ailleurs, pour développer et diffuser la culture scientifique, technique et industrielle, la région coordonne les initiatives territoriales ayant cette finalité et participe à leur financement, dans le cadre de la stratégie nationale de recherche, ainsi qu’en dispose l’article L. 241-2 du code de l’éducation. Cet article prévoit également l’élaboration, par la région, d’un schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, dont le but est de définir les orientations partagées entre la région et les autres collectivités.

En outre, la région est associée aux contrats pluriannuels d’établissement ou de site, s’agissant des regroupements d’établissements – ces contrats sont conclus entre le ministre chargé de l’enseignement supérieur et les établissements concernés (article L. 178-5 du code de l’éducation). L’association de la région concerne le volet territorial du contrat.

Enfin, la région est représentée au sein du conseil d’administration de l’université : le 1° du II de l’article L. 712-3 du code de l’éducation prévoit que siègent dans ce conseil au moins deux représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, dont au moins un représentant de la région.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article a été introduit par le Sénat. Il résulte de l’adoption, en commission, d’un amendement des co-rapporteurs, Mme Françoise Gatel (UC) et M. Mathieu Darnaud (LR), ayant fait l’objet d’un amendement de coordination des mêmes auteurs en séance.

S’inscrivant dans la continuité des « 50 propositions du Sénat pour une nouvelle génération de la décentralisation » et en particulier de la proposition n° 24 ([464]), cet article vise à renforcer le rôle des régions dans le pilotage de la politique d’enseignement supérieur et de recherche, à travers quatre modifications principales.

● En premier lieu, il prévoit l’intégration au CNESER de trois représentants des régions, modifiant à cet effet l’article L. 232-1 du code de l’éducation (4° du I du présent article).

L’objectif affiché est une meilleure représentation des régions dans cette instance.

● En deuxième lieu, il rend obligatoire la consultation des régions sur :

– la stratégie nationale de l’enseignement supérieur prévue à l’article L. 123-1 du code de l’éducation (1° du I du présent article) ;

– la création d’établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) (10° du même I)

● En troisième lieu, il supprime la carte des formations supérieures et de la recherche, en abrogeant l’article L. 614-3 du code de l’éducation (5° du I du présent article).

D’après le Sénat, ce dispositif serait tombé en désuétude ([465]).

● En quatrième lieu, le présent article fait des régions une partie à part entière aux contrats pluriannuels d’établissement et de site – auxquels elles sont aujourd’hui associées – en prévoyant que ces contrats sont conclus non seulement entre le ministre et les établissements concernés, mais aussi avec les conseils régionaux intéressés (12° du I du présent article).

Cette modification, qui porte sur l’article L. 718-5 du code de l’éducation, est présentée comme destinée à assurer une meilleure prise en compte des attentes et apports des régions lors de la définition de la stratégie des établissements et de leurs regroupements.

● Le reste du dispositif proposé consiste essentiellement en des coordinations tirant les conséquences de ces quatre modifications – en particulier de l’abrogation de l’article L. 614-3 du code de l’éducation et pour préciser les modalités d’application du dispositif dans les outre-mer.

● Le présent article consiste en la reprise du dispositif prévu à l’article 18 de la proposition de loi relative à l’équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, adoptée par le Sénat le 13 juin 2017 ([466]), en y apportant des ajustements d’ordre légistique tenant compte des modifications apportées depuis cette date au code de l’éducation.

Cependant, l’actualisation du dispositif de la proposition de loi à l’aune de ces évolutions n’est pas complète.

Outre deux erreurs de référence (sans doute dues à une coquille) concernant l’ordonnance du 5 mai 2021 portant actualisation et adaptation des dispositions du code de l’éducation relatives à l’outre-mer, numérotée n° 2021-522 dans le dispositif et non, comme il devrait être, n° 2021-552 ([467]), le présent article ne tient pas systématiquement compte de cette même ordonnance comme il le faudrait.

Ainsi en va-t-il pour le 7° du I du présent article s’agissant des articles L. 681-1, L. 683-1 et L. 684-1 du code de l’éducation.

Ce 7° deviendrait caduc au plus tard à compter du 1er janvier 2022, date d’application de l’ordonnance, en raison de la nouvelle rédaction des articles du code de l’éducation visées.

Il en va de même pour le 8° du I du présent article, qui entend modifier les articles L. 683-2 et L. 684-2 du code de l’éducation :

– l’article L. 683-2 a été abrogé par l’ordonnance du 5 mai 2021 précité ;

– l’article L. 684-2 a été modifié par la même ordonnance, privant d’objet la modification proposée.

Il convient au demeurant de souligner l’effort de « toilettage » réalisé en séance, le dispositif adopté en commission consistant en la reprise textuelle de l’article 18 de la proposition de loi précitée adoptée en 2018, dont une part substantielle du dispositif était caduque.

3. La position de la Commission

Indépendamment des quelques imperfections de forme le concernant, le dispositif proposé par le Sénat n’apparaît pas opportun sur le fond.

● La présence de trois représentants des régions au sein du CNESER risque de déséquilibrer la représentation des grands intérêts nationaux actuellement prévue, et donc l’institution.

Rappelons au demeurant que les collectivités territoriales, et singulièrement les régions, sont déjà représentées au sein du CNESER.

Les nouvelles consultations obligatoires des conseils régionaux ne semblent pas non plus justifiées – en particulier s’agissant de la création des EPSCP, dans lesquels les régions ont déjà une place importante.

La suppression de la carte des formations supérieures n’a pas non plus convaincu : une telle suppression pourrait avoir des conséquences négatives, voire dangereuses, cette carte constituant le cadre d’implantation et de localisation des établissements et des formations – sa suppression pourrait être vue comme susceptible de remettre en cause le caractère national de l’accréditation des diplômes.

Enfin, s’agissant des contrats pluriannuel d’établissement et de site, ces outils doivent demeurer le support d’une relation exclusive entre l’État et ses opérateurs et, s’ils associent déjà les régions, ne doivent pas être conclus par ces dernières.

● Dans ces conditions, la Commission a supprimé cet article, à travers l’adoption de deux amendements identiques déposés par votre rapporteur et par Mme Michèle Victory et les membres du groupe Socialistes et apparentés qui ont fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement.

Article 41 ter (supprimé)

(article L. 3232-1-2 du code général des collectivités territoriales )

Élargissement de la compétence des départements

en matière d'aides à la filière halieutique

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article élargit la compétence des départements en matière d’aides aux secteurs agricoles, forestiers et de la pêche.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 71 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a précisé que les aides départementales étaient autorisées dans le cadre d'un programme opérationnel de mise en œuvre des fonds européens liés à la pêche et aux affaires maritimes. Il a également élargi la liste des bénéficiaires possibles de l’aide départementale.

➢ Position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

En principe, la région est seule compétente pour définir les régimes d'aides aux entreprises et pour décider de leur octroi sur son territoire (article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales).

Par exception, l’article L. 3232-1-2 du code général des collectivités territoriales encadre les aides des départements aux filières agricoles, forestières et halieutiques ([468]). Celles-ci peuvent être accordées « par convention avec la région et en complément de celle-ci » et en conformité avec le droit européen. Pour cela, elles doivent s’inscrire « dans un programme de développement rural et régional ou dans le cadre d'un programme opérationnel de mise en œuvre des fonds européens liés à la pêche et aux affaires maritimes ou dans un régime d'aides existant au sens du droit européen, notifié ou exempté de notification ».

Elles doivent avoir pour objet de permettre aux bénéficiaires « de moderniser ou d'améliorer l'équipement nécessaire à la production, à la transformation, au stockage ou à la commercialisation de leurs produits, ou de mettre en œuvre des mesures en faveur de l'environnement ».

Elles peuvent être versées « en faveur de comités départementaux, interdépartementaux ou régionaux des pêches maritimes et des élevages marins […] de comités régionaux de la conchyliculture […], d'organisations de producteurs […] et d'entreprises exerçant une activité de production, de commercialisation et de transformation de produits agricoles, de produits de la forêt ou de produits de la pêche et de l'aquaculture ».

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article a été introduit par la commission des lois du Sénat par adoption d’un amendement de M. Bonhomme. Il vise à élargir la compétence des départements en matière d'aides agricoles, forestières et halieutiques, pour :

– que leurs aides ne soient plus nécessairement accordées en complément de celles des régions ; néanmoins, elles s'inscriraient toujours dans le cadre d'une convention conclue avec la région ;

– et que leur objet ne soit plus limité à l'acquisition, la modernisation ou l'amélioration de l'équipement nécessaire à la production, à la transformation, au stockage ou à la commercialisation des produits ou la mise en œuvre de mesures en faveur de l'environnement.

Pour ce faire, il modifie l’article L. 3232-1-2 du code général des collectivités territoriales.

Le dispositif introduit par le Sénat est identique à celui de l'article 15 de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité démocratique qu’il a adoptée le 13 juin 2018.

3. La position de la Commission

Le présent article remet fondamentalement en cause la répartition des compétences en matière d'aide économique entre les départements et les régions, en permettant aux premiers d’intervenir sans coordination avec les secondes.

En supprimant l’encadrement des interventions du département, le présent article ne garantit pas non plus la compatibilité des aides qui seraient accordées avec le droit de l’Union européenne, notamment par leur effet incitatif. Or, ces aides font l’objet d’un suivi très strict de la Commission européenne. En cas de contrôle, elles pourraient être déclarées incompatibles avec le droit européen, ce qui obligerait le département à exiger leur remboursement auprès des entreprises.

Pour toutes ces raisons, la Commission a supprimé cet article à la suite de l’adoption de deux amendements de suppression, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, l’un de votre rapporteur, l’autre des membres du groupe La République en Marche.

Article 41 quater (supprimé)

(articles L. 214-2 et L. 612-3 du code de l’éducation)

Planification pluriannuelle des besoins en capacités d’accueil des filières du premier cycle de l’enseignement supérieur

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article intègre au schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (ci-après le « Sresri ») une planification pluriannuelle des besoins en capacités d’accueil des filières du premier cycle de l’enseignement supérieur.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 5 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a inclus au « Sresri » un volet relatif aux enjeux de la lutte contre le changement climatique et de la transition écologique.

➢ Position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

L’article L. 214-2 du code de l’éducation prévoit que la région élabore, en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements compétents, « un schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation ».

Ce schéma « vise à définir des orientations partagées entre la région et les autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale et des priorités d'interventions ». Il précise « les opérations que la région soutient ».

Il « inclut un volet relatif à l'intervention des établissements d'enseignement supérieur au titre de la formation professionnelle continue, en cohérence avec le contrat de plan régional de développement des formations et de l'orientation professionnelles ».

Il inclut également « un volet relatif aux enjeux de la lutte contre le changement climatique et de la transition écologique, en cohérence avec le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ».

Le III de l’article L. 612-2 du code l’éducation dispose que « les capacités d'accueil des formations du premier cycle de l'enseignement supérieur des établissements relevant des ministres chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur sont arrêtées chaque année par l'autorité académique après dialogue avec chaque établissement ».

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article a été introduit par l’adoption en séance au Sénat d’un amendement de la rapporteure, Mme Gatel, ayant fait l’objet d’un avis défavorable du Gouvernement. Il vise à donner au schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (Sresri) une dimension programmatique et pluriannuelle. L’objectif recherché, selon la rapporteure de la commission des lois du Sénat, est « d’offrir davantage de visibilité sur les places à créer dans les établissements d’enseignement supérieur, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui ».

Pour ce faire, le I du présent article insère une phrase dans l’article L. 214- 2 du code de l’éducation qui prévoit que le Sresri « intègre une planification pluriannuelle des besoins en capacités d’accueil des filières du premier cycle de l’enseignement supérieur, en tenant compte des perspectives d’insertion professionnelle et de l’évolution des projets de formation exprimés par les candidats ». Il prévoit également qu’il doit être tenu compte de ce schéma régional pour la fixation par arrêté des capacités d'accueil des formations du premier cycle de l'enseignement supérieur prévue au III de l’article L. 612-3 relatif à.

Les II et III du présent article prévoient des gages financiers respectivement pour les collectivités territoriales et pour l’État.

L’avis défavorable du Gouvernement a été motivé en séance par le fait qu’il revenait à l’État de fixer les capacités d’accueil des établissements d’enseignement supérieur, et non aux régions via le Sresri.

3. La position de la Commission

Le présent article remet fondamentalement en cause la répartition des compétences entre l'État et les régions concernant l'enseignement supérieur. L’identification des besoins en capacité d’accueil nécessite une vision nationale et donc un pilotage par l’État.

C’est la raison pour laquelle, à l’initiative de votre rapporteur, et avec un avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article.

Chapitre III bis Le sport

Article 41 quinquies (supprimé)

(article L. 151-4 du code de l’urbanisme)

Prise en compte des équipements sportifs dans le diagnostic du rapport de présentation du plan local d’urbanisme (PLU)

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article précise que le diagnostic établi dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme (PLU) prend en compte les besoins en matière d’équipements sportifs

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 37 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique a aménagé le contenu du diagnostic précité en matière de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours années précédentes.

➢ Position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.