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rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (n°4406). — Synthèse, commentaires d’articles (Titres Ier à V)

Rapport · tome ou annexe · 25/11/2021 · 1 421 210 caractères · HTML sur assemblee-nationale.fr

Parties du document (4)

Texte comparatif
Synthèse, commentaires d’articles (Titres Ier à V)
Commentaires d’articles (Titres VI à IX), avis, personnes entendues
Comptes rendus

Sommaire (681)

b. La procédure de transfert

La Commission a modifié la procédure de transfert afin d’en raccourcir les délais suite à la concertation organisée par le préfet de région et à la publication du décret de répartition des routes :

– les collectivités et métropoles souhaitant bénéficier du transfert doivent adresser au ministre chargé des transports, dans un délai de deux mois à compter de la publication du décret de répartition, une demande précisant leur volonté et les routes qu’elles souhaitent se voir transférer ;

– dans un délai d’un mois suivant la demande, le ministre chargé des transports notifie aux demandeurs la décision déterminant les voies qui doivent être transférées.

S’agissant de la date à laquelle le transfert prend effet, la Commission a également rétabli une rédaction proche de celle du projet de loi initial en précisant que le transfert prend effet :

– le 1er janvier de l’année suivante ;

– le 1er janvier de la seconde année suivante si l’arrêté préfectoral constatant le transfert est pris après le 31 juillet.

La Commission a enfin supprimé la disposition, introduite par le Sénat, permettant aux collectivités et aux métropoles de renoncer au transfert après la décision du ministre.

c. Les effets du transfert

La Commission a repris la rédaction initiale du projet de loi afin de préciser que le transfert des routes n’a pas d’incidence sur l’éventuel statut de route express, de route à grande circulation, de route d’importance européenne ou d’autoroute des routes transférées.

Elle a également réaffirmé les prérogatives de l’État sur les autoroutes qui seront transférées et qui conserveront leur statut autoroutier, au regard des enjeux d’intérêt national que présentent ces voies. Le pouvoir de police de la circulation du préfet sur ces autoroutes est rétabli dans une rédaction proche de celle du projet de loi initial, de même que la prérogative de l’État de décider du déclassement du statut autoroutier ou d’autoriser, sur avis conforme, les projets d’aménagements substantiels de ces routes par les collectivités. Ces deux pouvoirs sont par ailleurs étendus aux routes et aux portions de voies assurant la continuité du réseau autoroutier, dont la liste sera fixée par décret : dans une logique de continuité d’itinéraires, il n’y a pas lieu d’appliquer à ces routes et portions de voies un régime différent de celui appliqué aux autoroutes.

d. Les conditions du transfert en termes financiers et de personnels

La Commission a supprimé le III de l’article 6 du projet de loi, qui prévoyait, par dérogation à l’article 44, un régime spécifique en matière de transfert de personnel et de services.

Dans la mesure où l’article 44 prévoit des dispositions générales relatives à la mise à disposition et au transfert de personnels qui sont applicables de plein droit aux transferts de compétence à titre définitif prévus dans la loi, la Commission a jugé qu’il n’y avait pas lieu d’adopter des dispositions spécifiques pour le transfert des routes.

Article 6 bis

(art. L. 153-1 du code de la voirie routière)

Harmonisation de l’usage des ressources du péage d’un ouvrage d’art

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 6 bis, introduit par le Sénat, harmonise le champ des dépenses susceptibles d’être couvertes par le péage d’un ouvrage d’art, en supprimant la distinction reposant sur le mode de gestion de cet ouvrage (régie ou délégation de service public).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

À titre de comparaison, l’article 20 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a mis fin, pour les autoroutes, à la possibilité de ne percevoir un péage que sur les autoroutes concédées, sans pour autant créer de différence entre les dépenses couvertes par les péages selon le mode de gestion de l’autoroute ([116]).

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

En application de l’article L. 153-1 du code de la voirie routière, l’usage des ouvrages d’art, tels que les ponts ou les tunnels, est en principe gratuit.

Cependant, ce principe peut faire l’objet d’exceptions justifiées par l’utilité, les dimensions et le coût d’un ouvrage d’art ainsi que par le service rendu aux usagers. Dans ce cas, aux termes du deuxième alinéa du même article L. 153-1, l’usage de l’ouvrage donne lieu à un péage pour couvrir les dépenses liées :

– soit, lorsque l’ouvrage est géré en régie, à la construction de l’ouvrage ;

– soit, en cas de délégation de service public, à la construction, à l’exploitation et à l’entretien de l’ouvrage – dans ce cas, le péage couvre également la rémunération et l’amortissement des capitaux qu’a investis le délégataire.

Dans les deux cas, le produit du péage permet également de couvrir ses frais de perception.

À titre de comparaison, pour les autoroutes, l’article L. 122-4 du code de la voirie routière prévoit la possibilité d’instituer des péages sur ce réseau. Il n’établit toutefois pas de différence en fonction du mode de gestion du réseau : depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ([117]), un péage peut être instauré tant sur le réseau non concédé que sur le réseau concédé. Celui-ci peut couvrir les mêmes dépenses ([118]) – à l’exception logique de la rémunération et de l’amortissement des capitaux investis par le concessionnaire.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Au cours de l’examen en séance publique, le Sénat a adopté, après avis de sagesse du Gouvernement, un amendement de M. Thomas Dossus qui met fin aux différences de dépenses que peut couvrir un péage d’un ouvrage d’art selon que celui-ci est géré en régie ou en délégation de service public.

Il modifie ainsi l’article L. 153-1 du code de la voirie routière afin de prévoir qu’un tel péage permet de couvrir tout ou partie des dépenses liées à la construction, à l’exploitation ou à l’entretien de l’ouvrage d’art et de ses voies d’accès ou de dégagement, sans distinction selon le mode de gestion.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 7

Mise à disposition des régions volontaires et à titre expérimental

de voies du domaine public routier national non concédé

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 du projet de loi initial prévoit de mettre à la disposition des régions volontaires, à titre expérimental, certaines voies relevant du domaine public routier national non concédé, selon des modalités voisines au transfert, prévu à l’article 6 du présent projet de loi, aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles de certaines voies.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-816 du 2 août 2019 a organisé le transfert des routes et autoroutes non concédées classées dans le domaine public routier national à la Collectivité européenne d’Alsace (CEA).

➢ Modifications apportées par le Sénat

Tout en approuvant le dispositif proposé, le Sénat l’a modifié sur plusieurs points :

– il a porté la durée de l’expérimentation de cinq à huit ans ;

– il a aménagé la procédure de candidature, notamment en prévoyant une délibération préalable du conseil régional et en permettant aux régions de renoncer à la mise à disposition des voies ;

– il a souhaité associer les régions à l’élaboration de la liste des voies concernées par l’expérimentation, a prévu un mécanisme d’information des régions et a permis aux régions de ne solliciter la mise à disposition que d’une partie des voies éligibles ;

– il a ouvert la possibilité aux régions d’assermenter et de commissionner des agents pour assurer la gestion du domaine routier et constater les infractions à la police de la circulation et à celle de la conservation ;

– il a renforcé l’évaluation de l’expérimentation.

➢ La position de la Commission

La Commission a intégralement réécrit l’article 7 du projet de loi, suite à une consultation menée avec Régions de France et l’Association des départements de France, dans l’objectif d’éviter les conflits entre collectivités et groupements sur les voies qui leur seront soit transférées en application de l’article 6, soit, pour les régions, mises à disposition à titre expérimental.

1. L’état du droit

a. Le rôle de la région en matière de transports et d’aménagement

La région, en application de l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, est chef de file pour l’exercice des compétences relatives :

– à l’aménagement et au développement durable du territoire ;

– aux mobilités, dont l’intermodalité et la complémentarité entre les modes de transports.

Comme exposé au commentaire de l’article 5 septies, elle élabore le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, qui fixe notamment les objectifs en matière d’infrastructures d’intérêt régional, d’intermodalité et de développement des transports de personnes et de marchandises ([119]).

Par ailleurs, depuis la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités ([120]), la région est autorité organisatrice de la mobilité régionale (AOMR) et est, à ce titre, compétente pour les services de transport d’intérêt régional, c’est-à-dire ceux dépassant le ressort territorial d’une AOM, comme le prévoit l’article L. 1231-3 du code des transports.

b. L’absence de compétence voirie reconnue aux régions

Malgré ce rôle central en matière de transport et d’aménagement, la région ne dispose pas de la compétence voirie, malgré une appétence en ce sens.

En effet, dans son livre blanc des régions pour la mobilité, Régions de France proposait de permettre aux régions volontaires de se voir confier la gestion du réseau routier national non concédé ([121]), considérant que la reprise d’une partie de ce réseau « permettrait aux régions qui le souhaitent de compléter leurs prérogatives en matière de planification des infrastructures de transports » et qu’une telle démarche permettrait de mieux prendre en compte les besoins des utilisateurs de la route, la région étant vue comme l’échelon territorial pertinent pour favoriser à cette fin le dialogue entre collectivités. Les services du ministère des transports ont indiqué qu’à ce jour, la région Grand-Est avait manifesté son intérêt pour assurer la gestion du réseau routier national non concédé.

c. La loi Climat et résilience prévoit de permettre aux régions de mettre en place des contributions sur le transport routier de marchandises

L’article 137 de la loi Climat et résilience a habilité le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance, dans un délai de 24 mois, pour permettre aux régions volontaires ([122]) de mettre en place des contributions spécifiques sur la circulation des véhicules de transport routier de marchandises sur tout ou partie du réseau routier national non concédé, qui serait mis à leur disposition de façon expérimentale.

2. Les dispositions initiales du projet de loi

L’article 7 du projet de loi organise, à titre expérimental, la mise à la disposition des régions, sur la base du volontariat, de certaines voies du réseau routier national non concédé. L’ordonnance prévue à l’article 137 de la loi Climat et résilience pourra ainsi s’appuyer sur cette mise à disposition expérimentale pour permettre aux régions volontaires de mettre en place des contributions spécifiques sur la circulation des véhicules de transport routier de marchandises.

Dans la mesure où le dispositif proposé est une expérimentation, une évaluation de ses résultats, prévue au VII de l’article 7, doit être réalisée conjointement par l’État et les régions bénéficiaires du dispositif six mois avant la fin de l’expérimentation – son bilan étant rendu public au terme de celle-ci.

a. Le cadre général de l’expérimentation

Le I de l’article 7 fixe le principe et la procédure de cette mise à disposition :

– la liste des voies transférables (routes et autoroutes) est fixée par un décret pris dans les deux mois suivant la publication de la loi ;

– la durée de la mise à disposition est fixée à cinq ans ;

– il est prévu une reconnaissance aux régions concernées des compétences en matière d’aménagement, d’entretien et d’exploitation des voies transférées.

b. La procédure de mise à disposition des routes aux régions

Les régions qui souhaitent se porter candidates à l’expérimentation doivent en faire la demande dans les trois mois suivant la publication du décret fixant la liste des voies transférables. Cette demande doit porter :

– sur l’ensemble des voies du réseau routier national figurant dans le décret précédemment mentionné ;

– le cas échéant, sur les voies transférables aux départements et aux métropoles en application de l’article 6 du présent projet de loi qui n’auraient pas fait l’objet de demandes de transfert.

Au plus tard neuf mois après la publication du décret fixant la liste des voies transférables, l’État notifie aux régions sa décision sur le périmètre de l’expérimentation, après une instruction des demandes tenant compte, notamment, de la cohérence des itinéraires ([123]).

Dans les huit mois suivant cette notification, l’État et la région concluent une convention organisant la mise à disposition des voies :

– cette convention fixe la date à laquelle sont mises à la disposition de la région les voies et leurs dépendances et accessoires, les biens servant à l’aménagement, l’entretien et l’exploitation de ces voies ainsi que les terrains acquis par l’État en vue de leur aménagement ;

– elle prévoit la substitution de la région à l’État s’agissant des servitudes, droits et obligations correspondants ;

– elle fait également état des conditions dans lesquelles sont utilisés les biens qui servent à la fois aux voies ainsi mises à disposition et à celles relevant de l’État – pour les biens qui servent à la fois aux voies mises à disposition d’une région et à celles transférées en application de l’article 6, leur utilisation est régie par une convention entre la région et les bénéficiaires du transfert.

À l’image du transfert prévu à l’article 6, la mise à disposition prévue par l’article 7 est réalisée à titre gratuit et n’a pas d’incidence sur le statut des routes express, des routes à grande circulation, des routes d’importance européenne et des autoroutes.

Par ailleurs, et là encore de façon similaire à ce qui est prévu à l’article 6, le préfet doit donner son avis sur les projets de modification substantielle des caractéristiques techniques des autoroutes et des passages en surplomb de celles-ci.

c. Les conditions financières et humaines de la mise à disposition

Les conditions financières de la mise à disposition et ses aspects relatifs aux personnels sont régis par les II et III de l’article 7.

i. Aspects financiers

Le II renvoie à l’article 43 du projet de loi les conditions dans lesquelles s’opère la compensation financière et précise que, durant l’expérimentation, la région assure la maîtrise d’ouvrage des opérations routières inscrites dans les contrats conclus entre la région et l’État en vigueur à la date de l’expérimentation. Il prévoit également la conclusion d’une convention entre l’État et la région, pour :

– définir les modalités de transfert des crédits correspondant aux charges transférées ;

– fixer le versement à la région, pendant la durée de l’expérimentation, d’une soulte correspondant aux financements restant à mobiliser prévus par l’État dans les contrats conclus entre lui et la région en vigueur à la date de l’expérimentation. Si, au terme de l’expérimentation, une fraction de la soulte n’a pas été consommée, elle est reversée à l’État.

ii. Personnels

Le III de l’article 7 pose le principe de la mise à disposition des régions, à titre gratuit, des personnels de l’État participant à l’exercice de la compétence voirie sur les voies concernées par l’expérimentation. La liste de ces personnels est fixée par la convention d’expérimentation liant la région à l’État.

La mise à disposition ainsi prévue ne concerne cependant pas les personnels qui ne participent que pour partie à l’exercice de cette compétence. La région reçoit dans ce cas une compensation financière, arrêtée selon les modalités prévues à l’article 44 du présent projet de loi.

d. L’attribution d’un pouvoir de police de la circulation au président du conseil régional

Le IV de l’article 7 attribue, pour la première fois, au président du conseil régional un pouvoir de la police de la circulation sur les routes mises à la disposition de la région dans le cadre de l’expérimentation, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet et aux maires.

Est également reconnue au président du conseil régional la faculté de fixer une vitesse maximale autorisée supérieure de 10 kilomètres par heure à celle prévue par le code de la route, sur les portions de routes mises à disposition qui sont hors agglomération et qui ne comportent pas au moins deux voies affectées au même sens de circulation ([124]).

Deux aménagements associant le préfet sont prévus :

– sur les autoroutes, le pouvoir de police est exercé par le préfet et non par le président du conseil régional ([125]) ;

– en cas de carence du président du conseil régional dans l’exercice de son pouvoir de police et après une mise en demeure du préfet restée sans réponse, celui-ci exerce le pouvoir de police à la place du président.

e. Les transferts de voies entre régions et départements pendant l’expérimentation

Enfin, les V et VI de l’article 7 prévoient la possibilité, pendant la durée de l’expérimentation, d’effectuer des transferts de voies entre régions et départements :

– les départements peuvent transférer à une région la gestion d’une route départementale identifiée comme d’intérêt régional dans le SRADDET ([126]) ;

– une région peut transférer à un département la gestion d’une route mise à sa disposition qui se situe sur le territoire du département – le pouvoir de police de la circulation sur cette route étant alors transféré au président du conseil départemental.

Les modalités et la durée de ces transferts entre régions et départements sont déterminées par une convention – celle portant sur le transfert de gestion de la région à un département devant être prise après avis du préfet.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Comme pour l’article 6 du présent projet de loi, si le Sénat a salué le principe de l’expérimentation, il a apporté au dispositif de nombreuses modifications pour en assouplir le cadre et pour renforcer son évaluation.

a. Les modifications apportées par la commission des Lois du Sénat

i. Sur la durée de l’expérimentation

À l’initiative de ses rapporteurs, du rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable M. Daniel Guéret, de M. Roger Karoutchi et de M. Alain Richard et des membres du groupe RDPI, la commission des Lois du Sénat a allongé la durée de l’expérimentation prévue, en la portant de cinq à huit ans, jugeant que la durée initiale était insuffisante au regard de la procédure et des charges induites par l’exercice de la compétence de voirie par les régions.

ii. Sur la procédure de mise à disposition des régions

La commission des Lois a souhaité assouplir la procédure pour donner aux régions une plus grande latitude, en adoptant des modifications proches de celles apportées à l’article 6 du projet de loi :

– à l’initiative de ses rapporteurs, elle a prévu une concertation des collectivités territoriales concernées par le dispositif préalablement au décret fixant la liste des voies susceptibles d’être mises à disposition ;

– elle a également prévu la fourniture par le préfet, aux collectivités intéressées, de toutes les informations permettant la mise à disposition des voies en toute connaissance de cause, à l’initiative de ses rapporteurs et de M. Daniel Guéret ;

– les délais prévus dans le cadre de la procédure ont été aménagés, sur proposition des rapporteurs et de M. Daniel Gueret :

● le délai pendant lequel les régions peuvent présenter leur candidature est porté de trois mois à un an à compter de la publication du décret fixant la liste des voies concernées ;

● le point de départ du délai laissé à l’État pour instruire les demandes et notifier aux régions le périmètre de l’expérimentation est fixé à la réception de la candidature – par cohérence, ce délai est ramené de neuf à six mois ;

– les régions se voient reconnaître la possibilité de renoncer à la mise à disposition dans les deux mois suivant la notification de la décision de l’État ;

– l’exercice, par le préfet, du pouvoir de police de la circulation sur les autoroutes doit associer le président du conseil régional.

iii. Sur les autres aménagements prévus par la commission des Lois

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois a apporté, outre sept aménagements d’ordre rédactionnel, un certain nombre d’autres modifications à l’article 7 :

– elle a précisé que la candidature d’une région à l’expérimentation prévue doit faire l’objet d’une délibération du conseil régional ;

– elle a ouvert la possibilité aux régions de ne solliciter la mise à disposition que d’une partie des voies éligibles, et non de l’ensemble ;

– elle a harmonisé les critères retenus par l’État lors de l’instruction des demandes des régions avec ceux prévus à l’article 6 s’agissant des demandes des départements, de la métropole de Lyon et des métropoles, en ajoutant la prise en compte des conditions d’exploitation des voies ;

– elle a complété le contenu de la convention conclue entre l’État et la région afin d’y inclure la mise à disposition de la région des biens nécessaires au fonctionnement des services chargés des voies mises à disposition ;

– elle a précisé la nature des nouveaux pouvoirs de police du président du conseil régional, afin notamment d’y inclure la police de la conservation du domaine routier ;

– elle a ouvert la possibilité pour les régions, pendant la durée de l’expérimentation, d’assermenter et de commissionner des agents afin qu’ils puissent constater les infractions à la police de la conservation du domaine routier mis à la disposition des régions et à la police de la circulation.

iv. Sur l’évaluation de l’expérimentation

Enfin, la commission des Lois du Sénat a, à l’initiative de ses rapporteurs :

– avancé les délais de l’évaluation et a prévu que la publicité du bilan intervient trois mois avant le terme de l’expérimentation ;

– précisé que cette évaluation devra apprécier l’opportunité de transférer définitivement aux régions les voies mises à disposition pendant l’expérimentation ;

– prévu la communication du bilan de l’expérimentation aux conseils supérieurs de la fonction publique territoriale et de la fonction publique de l’État ainsi qu’aux comités sociaux compétents ;

– prévu, au bout de deux ans et demi d’expérimentation, l’organisation d’un débat au conseil régional ;

– rendu le Parlement destinataire de la liste des régions participant à l’expérimentation et d’une évaluation intermédiaire de l’expérimentation.

D’autre part, à l’initiative de M. Jean-Yves Roux, la commission des Lois a prévu la tenue d’un débat sur l’expérimentation au sein des assemblées délibérantes des collectivités concernées.

b. Les modifications apportées par le Sénat en séance publique

Le Sénat, en séance et dans un premier temps, a supprimé l’article 7 en adoptant trois amendements identiques des membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, de ceux du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain et de Mme Nathalie Delattre, malgré les avis défavorables de la commission et du Gouvernement.

Au cours d’une seconde délibération, un amendement de la commission des Lois ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement a rétabli l’article 7 dans sa rédaction issue des travaux de la commission, à deux exceptions près :

– le délai de candidature à l’expérimentation pour les régions a été ramené d’un an à trois mois à compter de la publication du décret fixant la liste des voies concernées, correspondant à un retour au texte initial sur ce point ;

– la dérogation à l’exercice du pouvoir de police par le président du conseil régional prévue pour les autoroutes, en vertu de laquelle ce pouvoir est exercé par le préfet, a été étendue aux routes assurant la continuité du réseau routier et dont la liste est fixée par décret.

4. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur et du Gouvernement, la Commission a intégralement réécrit l’article 7 du projet de loi, suite à une consultation menée avec Régions de France et l’Association des départements de France, dans l’objectif d’éviter les conflits entre collectivités et groupements sur les voies qui leur seront soit transférées en application de l’article 6, soit, pour les régions, mises à disposition à titre expérimental, pour une durée de huit ans.

a. Une procédure de concertation désormais commune aux régions, aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon

L’article 7 fusionne ainsi la procédure de consultation des régions avec celle prévue à l’article 6 pour les départements, la métropole de Lyon et les métropoles :

– publication d’un décret énumérant la liste des voies pouvant être transférées ou mises à disposition ;

– concertation organisée dans un délai de six mois par le préfet de région afin de répartir entre ces collectivités et groupements les routes énumérées dans le décret ;

– définition de la répartition à l’issue de la concertation ;

– demande des régions souhaitant bénéficier de la mise à disposition de tout ou partie des voies au ministre chargé des transports, dans un délai de deux mois suivant la publication du décret de répartition ;

– notification, dans un délai d’un mois suivant la demande, de la décision du ministre chargé des transports concernant les voies qui doivent être mises à disposition.

La Commission a enfin supprimé la disposition, introduite par le Sénat, permettant aux régions de renoncer à la mise à disposition des voies après la décision du ministre.

b. Les effets de la mise à disposition

Comme à l’article 6, la Commission a réaffirmé les prérogatives de l’État sur les autoroutes qui seront mises à la disposition des régions et qui conserveront leur statut autoroutier, au regard des enjeux d’intérêt national que présentent ces voies. De même, les pouvoirs de police de la circulation du préfet sur ces autoroutes ainsi que la prérogative de l’État de décider du déclassement du statut autoroutier ou d’autoriser, sur avis conforme, les projets d’aménagements substantiels de ces autoroutes sont étendus aux routes et aux portions de voies assurant la continuité du réseau autoroutier, dont la liste sera fixée par décret.

La Commission a par ailleurs prévu, dans le cadre du transfert de gestion d’une route départementale à la région, que le pouvoir de police de la conservation – en plus du pouvoir de police de la circulation – est exercé par le président du conseil régional.

Enfin, la Commission a prévu que des services ou des parties de services – et non des personnels – seront mis à la disposition des régions à titre gratuit pour la durée de l’expérimentation, et ce afin de faciliter la fin de l’expérimentation, dans le cas où la gestion de ces routes ne serait pas conservée par les régions.

Article 7 bis (supprimé) (art. 1er de l’ordonnance n° 2021-408 du 8 avril 2021 relative à l’autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais et art. L. 1243-1-1 [nouveau] du code des transports) Ouverture à la région Auvergne Rhône-Alpes de la possibilité de se retirer de l’autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 bis, introduit par le Sénat, ouvre à la région Auvergne Rhône-Alpes, membre de droit de l’autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais (AMOTL), la possibilité de s’en retirer.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 14 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités a habilité le Gouvernement à créer par ordonnance l’AMOTL. Cette ordonnance, prise le 8 avril 2021 ([127]), prévoit que l’AMOTL va remplacer, à compter du 1er janvier 2022, le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL).

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé l’article 7 bis.

1. L’état du droit

Établissement public local à caractère administratif, l’autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais est instituée par l’ordonnance du 8 avril 2021 précitée, prise sur le fondement de l’habilitation prévue à l’article 14 de la loi d’orientation des mobilités. Cette autorité remplacera le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise au 1er janvier 2022, comme le prévoit l’article 12 de l’ordonnance.

Le principe de l’AOMTL, ses missions, ses règles de gouvernance et de contrôle et ses règles financières sont régis les articles L. 1243-1 à L. 1243-21 du code des transports.

Source : article L. 1243-6 du code des transports.

Aux termes du nouvel article L. 1243-1 du code des transports, sont membres de droit de l’AOMTL :

– la métropole de Lyon ;

– la région Auvergne Rhône-Alpes ;

– les EPCI-FP situés dans le département du Rhône ([128]).

À l’avenir, seront également membres de plein droit, en application de l’article L. 1243-2 :

– les EPCI-FP issus de la fusion de plusieurs EPCI-FP dont l’un, au moins, est membre de l’AOMTL ;

– les EPCI-FP issus de la scission d’un EPCI-FP membre de l’AOMTL.

Enfin, les articles L. 1243-3 et L. 1243-4 du code des transports précisent les modalités selon lesquelles un EPCI-FP peut devenir membre de l’autorité ou s’en retirer.

Le retrait, qui suppose l’accord de l’organe délibérant de l’AOMTL à la majorité qualifiée des trois quarts des suffrages exprimés, n’est ouvert qu’aux EPCI-FP qui ne sont pas membres de plein droit. Les autres membres, dont la métropole de Lyon et la région Auvergne Rhône-Alpes, ne peuvent donc se retirer de l’autorité.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Au cours de l’examen en séance publique, le Sénat a adopté, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement de M. Étienne Blanc qui insère un nouvel article L. 1243-1-1 du code des transports au sein de l’ordonnance du 8 avril 2021 précitée ([129]).

Cet article ouvre à la région Auvergne Rhône-Alpes la possibilité de se retirer de l’AOMTL, sur délibération du conseil régional prise à la majorité simple des suffrages exprimés. Le retrait, prononcé par le préfet de la région Auvergne Rhône-Alpes, s’effectuerait dans les conditions prévues à l’article L. 5721-6-2 du code général des collectivités territoriales relatif au retrait d’un syndicat mixte ([130]).

Cette faculté de retrait ouverte au bénéfice de la région a été motivée, au Sénat, par le fait que la participation de la région ne serait pas justifiée, celle-ci étant en charge des transports non urbains tandis que la création de l’AOMTL résulte de l’importance du réseau de transports urbains de l’agglomération lyonnaise.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et de M. Jean-Louis Touraine, la Commission a supprimé l’article 7 bis introduit par le Sénat.

La région est chef de file en matière de mobilités en application de l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales. Elle est, en outre, l’autorité organisatrice de la mobilité régionale en application de l’article L. 1231-3 du code des transports. Dans ces conditions et au regard des enjeux de mobilité des territoires lyonnais, la présence de droit de la région Auvergne Rhône-Alpes au sein de l’AMOTL est nécessaire. Cette représentation est d’ailleurs le fruit de la concertation qui a été menée avec les différentes collectivités concernées et qui a abouti à la gouvernance fixée par l’ordonnance du 8 avril 2021 précitée.

Article 8 (art. L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales, art. L. 121-5 [nouveau] du code de la voirie routière et art. L. 2411-1 du code de la commande publique) Transfert temporaire de la maîtrise d’ouvrage d’opérations d’aménagement routier aux collectivités territoriales et à leurs groupements

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 du projet de loi initial ouvre la possibilité à l’État de confier, de façon temporaire, à certaines collectivités territoriales et groupements la maîtrise d’ouvrage d’opérations d’aménagement de certaines voies relevant du réseau routier national non concédé, sur demande de ces collectivités et groupements.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les dispositions en vigueur du code de la commande publique relatives à la maîtrise d’ouvrage résultent de la codification réalisée par l’ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 portant partie législative du code de la commande publique.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a modifié le dispositif sur trois points :

– il a encadré le périmètre des voies concernées par les opérations d’aménagement dont la maîtrise d’ouvrage est transférée ;

– il a prévu une obligation de motivation en cas de refus opposé par l’État aux demandes des collectivités et groupements ;

– il a procédé à des coordinations relatives à l’application du dispositif dans certaines collectivités d’outre-mer.

➢ La position de la Commission

Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté cet article modifié par trois amendements, visant à :

– préciser les modalités d’accord d’une collectivité ou d’un groupement susceptible d’être concerné par l’opération d’aménagement envisagée ;

– supprimer l’obligation de motivation, introduite par le Sénat, en cas de refus opposé par l’État au transfert de maîtrise d’ouvrage ;

– supprimer les coordinations outre-mer inapplicables au dispositif de l’article 8.

1. L’état du droit

a. Le principe d’interdiction de déléguer la maîtrise d’ouvrage

Le maître d’ouvrage est, aux termes de l’article L. 2411-1 du code de la commande publique, le responsable principal d’un ouvrage. Il exerce à ce titre les attributions suivantes ([131]) :

– détermination de la localisation de l’ouvrage ;

– élaboration du programme relatif à la réalisation et à l’utilisation de l’ouvrage ;

– fixation de l’enveloppe financière prévisionnelle ;

– financement de l’opération ;

– choix du processus de réalisation de l’ouvrage ;

– passation des marchés publics d’études et de travaux.

Le maître d’ouvrage ne peut pas, en principe, déléguer la maîtrise d’ouvrage.

b. Les exceptions limitées à l’interdiction de délégation : les mandats et transferts de maîtrise d’ouvrage

Le même article L. 2411-1 prévoit cependant trois situations d’exception à l’interdiction de délégation de la maîtrise d’ouvrage :

– dans le cadre d’un mandat de maîtrise d’ouvrage ;

– dans le cadre d’un transfert de maîtrise d’ouvrage ;

– dans le cadre d’un marché de partenariat.

i. Dans le cadre d’un mandat de maîtrise d’ouvrage

Le mandat de maîtrise d’ouvrage est prévu à l’article L. 2422-5 du code de la commande publique, qui dispose que le maître d’ouvrage peut confier à un mandataire l’exercice de certaines des attributions ([132]) incombant au maître d’ouvrage.

Ces attributions étant exercées au nom et pour le compte du maître d’ouvrage, ce dernier peut voir sa responsabilité engagée en cas de dommage causé par les actes du mandataire.

Il convient également de noter qu’en application de l’article L. 2614-1 du code de la commande publique, l’État peut confier à la Guyane et à Mayotte des missions de maîtrise d’ouvrage, par dérogation au cadre législatif encadrant le mandat de maîtrise d’ouvrage, en particulier pour des opérations d’aménagement du réseau routier national.

ii. Dans le cadre d’un transfert de maîtrise d’ouvrage

Le transfert de maîtrise d’ouvrage s’applique quant à lui dans l’hypothèse où la réalisation ou la réhabilitation d’un ouvrage relèvent simultanément de la compétence de plusieurs maîtres d’ouvrage.

Dans une telle hypothèse, les maîtres d’ouvrage concernés peuvent, en application de l’article L. 2422-12, désigner celui qui, parmi les maîtres d’ouvrage, assurera la maîtrise d’ouvrage de l’opération.

iii. Des exceptions limitées

Ces deux exceptions sont relativement limitées, puisque :

– le mandat ne porte que sur certaines attributions limitativement énumérées par la loi. Il suppose également une mise en concurrence et n’emporte pas transfert de responsabilité vers le mandataire ;

– le transfert de maîtrise d’ouvrage, quant à lui, suppose une compétence simultanée de plusieurs maîtres d’ouvrage – configuration difficile en matière d’aménagement routier.

Or, certaines collectivités territoriales peuvent avoir intérêt à réaliser certaines opérations d’aménagement routier, même sur un réseau qui n’est pas le leur, tandis que l’État peut difficilement mener de front l’ensemble des opérations d’aménagement dans des délais satisfaisants.

2. Les dispositions initiales du projet de loi

L’article 8 du projet de loi initial vise à assouplir le cadre juridique strict de la délégation de maîtrise d’ouvrage publique (mandat et transfert), en prévoyant la possibilité de transférer à titre temporaire cette maîtrise d’ouvrage pour des opérations d’aménagement routier.

À cet effet, le II de l’article 8 introduit dans le code de la voirie routière un nouvel article L. 121-5 qui prévoit la possibilité, pour l’État, de confier à certaines collectivités territoriales ou groupements, à leur demande, la maîtrise d’ouvrage d’une opération d’aménagement routier.

Les collectivités et groupements qui peuvent se voir ainsi confier la maîtrise d’ouvrage sont :

– les départements ;

– les régions ;

– la métropole de Lyon ;

– parmi les EPCI-FP, les métropoles et les communautés urbaines.

Les voies dont l’aménagement fait l’objet de la délégation sont celles qui relèvent du domaine public routier national non concédé et qui revêtent, pour la collectivité ou le groupement intéressé, un caractère prioritaire en raison d’un intérêt local.

S’agissant des régions en particulier, les voies concernées sont celles constituant un itinéraire d’intérêt régional identifié dans le SRADDET.

La maîtrise d’ouvrage ainsi transférée est exercée par la collectivité ou l’EPCI-FP bénéficiaire à titre gratuit. Les modalités du transfert sont fixées par une convention conclue entre l’État et le bénéficiaire, cette convention précisant également le terme du transfert.

Tirant les conséquences de l’introduction de ce dispositif dans le code de la voirie routière, l’article 8 du projet de loi procède à une série de coordinations :

– d’une part, son I modifie l’article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales relatif aux attributions des régions afin d’y inclure la maîtrise d’ouvrage transférée d’opérations d’aménagement routier ;

– d’autre part, son III modifie l’article L. 2411-1 du code de la commande publique pour compléter la liste des exceptions à l’interdiction de délégation de la maîtrise d’ouvrage.

3. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a apporté au dispositif trois modifications, en plus d’aménagements d’ordre rédactionnel.

En premier lieu, le périmètre des voies faisant l’objet d’opérations d’aménagement dont la maîtrise d’ouvrage peut être transférée a été encadré :

– la voie doit se situer sur le territoire de la collectivité territoriale ou de l’EPCI-FP bénéficiaire ;

– lorsqu’une portion de cette voie se situe sur le territoire d’une autre collectivité ou d’un autre groupement, le transfert de la maîtrise d’ouvrage suppose l’accord préalable de cette autre collectivité ou de cet autre groupement.

En deuxième lieu, une obligation de motivation spéciale incombant à l’État a été introduite lorsque ce dernier refuse une demande de transfert.

En dernier lieu, le Sénat a apporté au code de la commande publique une série de coordinations visant à assurer l’application du dispositif proposé dans certaines collectivités ultramarines, modifiant en ce sens :

– l’article L. 2651-5, concernant les îles Wallis et Futuna ;

– l’article L. 2661-5, concernant la Polynésie française ;

– l’article L. 2671-5, concernant la Nouvelle-Calédonie ;

– l’article L. 2681-5, concernant les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

4. La position de la Commission

Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté l’article 8 modifié par trois amendements de votre rapporteur et de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, visant à :

– préciser que lorsque le territoire d’une autre collectivité ou groupement que celui à qui l’État entend confier la maîtrise d’ouvrage dispose de la même compétence que lui en matière d’aménagement routiers, son accord par délibération est requis ;

– supprimer l’obligation de motivation, introduite par le Sénat, en cas de refus opposé par l’État au transfert de maîtrise d’ouvrage ;

– supprimer les coordinations outre-mer introduites par le Sénat, celles-ci étant inapplicables au dispositif de l’article 8 puisque Wallis et Futuna, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et les TAAF ne disposent pas d’un réseau routier national géré par l’État.

Article 8 bis (section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du code de la voirie routière et art. L. 2411-1 du code de la commande publique) Élargissement des transferts de maîtrise d’ouvrage d’opérations d’aménagement et de travaux du domaine routier

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Dans la continuité de l’article 8, l’article 8 bis, introduit par le Sénat, permet le transfert de la maîtrise d’ouvrage de certaines opérations d’aménagement ou de travaux routiers entre collectivités territoriales ou groupements :

– il permet à une collectivité ou un groupement de confier à une autre collectivité, ou à un autre groupement, la maîtrise d’ouvrage d’une opération d’aménagement d’une voie de son domaine public routier ;

– il permet à une commune de confier au gestionnaire d’une voie la maîtrise d’ouvrage des travaux, sur la propriété communale, de conservation ou de sécurisation de cette voie.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les dispositions en vigueur du code de la commande publique relatives à la maîtrise d’ouvrage résultent de la codification à laquelle a procédé l’ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 portant partie législative du code de la commande publique.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté cet article modifié par deux amendements, l’un rédactionnel et l’autre de précision.

1. L’état du droit

Le commentaire de l’article 8 précise le droit en vigueur en matière de maîtrise d’ouvrage, s’agissant, en particulier, des exceptions à l’interdiction de délégation de la maîtrise d’ouvrage que sont le mandat et le transfert de maîtrise d’ouvrage et des limites que ces exceptions présentent.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 8 bis résulte de l’adoption par le Sénat, en séance publique, de deux amendements identiques du Gouvernement et de la commission des Lois. Il vise à permettre le transfert de la maîtrise d’ouvrage d’opérations d’aménagement ou de travaux routiers entre collectivités territoriales ou groupements.

Le I de l’article introduit à cet effet, au sein du chapitre V du titre Ier du code de la voirie routière consacré aux travaux sur les voies du domaine public routiers, une nouvelle section « Transfert de maîtrise d’ouvrage » comportant deux nouveaux articles L. 115-2 et L. 115-3.

L’article 8 bis s’inscrit dans la continuité de l’article 8 relatif aux transferts de maîtrise d’ouvrage de l’État vers les collectivités et leurs groupements ; il en reprend l’économie générale, avec une différence toutefois : alors que le transfert prévu à l’article 8 est réalisé à la demande du futur bénéficiaire, celui prévu à l’article 8 bis est à l’initiative du maître d’ouvrage initial.

Ainsi, le nouvel article L. 115-2 du code de la voirie routière dispose qu’une collectivité territoriale ou un EPCI-FP peut confier temporairement à une autre collectivité ou à un autre EPCI-FP la maîtrise d’ouvrage d’opérations d’aménagement d’une voie relevant de son domaine public routier, en concluant pour ce faire une convention. Cette convention, qui fixe notamment le terme du transfert, permet de s’assurer de l’accord du bénéficiaire de ce dernier.

L’exercice de la maîtrise d’ouvrage par le bénéficiaire du transfert est réalisé à titre gratuit, mais l’article L. 115-2 précise qu’il peut donner lieu à indemnisation.

Le nouvel article L. 115-3 du code de la voirie routière permet quant à lui à une commune de confier au gestionnaire d’une voie la maîtrise d’ouvrage des travaux, sur la propriété de la commune, qui sont nécessaires à la conservation ou la sécurisation de cette voie.

Ce transfert temporaire suppose lui aussi la conclusion d’une convention et l’exercice de la maîtrise d’ouvrage par le gestionnaire de la voie concernée par les travaux est effectué à titre gratuit – sans possibilité légale d’indemnisation.

Ce second dispositif permettra de soutenir les communes qui doivent faire face à des travaux sur leurs propriétés du fait de l’existence d’une route, par exemple en cas de glissement de terrain.

Enfin, le II de l’article 8 bis du projet de loi procède à une coordination à l’article L. 2411-1 du code de la commande publique, similaire à celle prévue au 1° du III de l’article 8, afin de compléter la liste des exceptions à l’interdiction de délégation de la maîtrise d’ouvrage.

3. La position de la Commission

À l’exception de deux amendements rédactionnel et de précision de votre rapporteur, la Commission a adopté l’article 8 bis sans autre modification.

Article 9 (art. L. 2111-1-1, L. 2111-9-1 A, L. 2111-9-1 B [nouveau], L. 2122-2 et L. 2221-1 du code des transports et article L. 3114-1 du code général de la propriété des personnes publiques) Conforter les possibilités de transfert des petites lignes ferroviaires

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article clarifie les conditions de transfert de gestion de petites lignes ferroviaires. Il permet notamment d’inclure les gares dans les transferts de gestion et prévoit les conditions de mise à disposition de salariés lors des transferts.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 172 de loi nº 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités a facilité le transfert de gestion des petites lignes ferroviaires aux régions.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cinq amendements à cet article, notamment pour mettre en place un contrat de performance pour les lignes transférées, faciliter l’accès des régions aux informations sur les lignes transférées et faciliter le maintien de la circulation sur les lignes pendant la réalisation de travaux.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté sept amendements. Ils visent notamment à garantir la pérennité de la circulation des trains de marchandises en cas de transfert de leur gestion aux régions et à prévoir que, lorsque certaines installations de service gérées par SNCF Réseau ou sa filiale SNCF Gares & Connexions servent à plusieurs lignes ou gares, dont certaines ne sont pas transférées, ces entités conservent la maîtrise de ces installations. Ces amendements suppriment aussi certains ajouts du Sénat qui semblent superflus, notamment parce qu’ils sont déjà satisfaits.

1. L’état du droit

L’article L. 2111-1 du code des transports prévoit que la consistance et les caractéristiques principales du réseau ferré national sont fixées par voie réglementaire, que la société SNCF Réseau est attributaire des lignes du réseau ferré national et que ce réseau est propriété de l’État.

L’article 1er du décret nº 2002-1359 du 13 novembre 2002 fixant la consistance du réseau ferré national précise que le réseau ferré national est constitué des lignes ou sections de lignes de chemin de fer suivantes :

– lignes concédées par l’État à la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) avant le 31 décembre 1982 et non retranchées du réseau ferré national ;

– lignes ayant fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique depuis le 1er janvier 1983 et mises en exploitation par la SNCF ou par Réseau ferré de France ;

– lignes incorporées au réseau ferré national et non retranchées de ce réseau ;

– lignes dites « voies mères d’embranchement », établies dans les conditions prévues par le décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau ferré de France, ou en application de dispositions antérieures régissant leur établissement et non retranchées du réseau ferré national.

Le réseau ferré national représente aujourd’hui plus de 27 000 kilomètres de lignes. Les petites lignes ferroviaires, soit les lignes de desserte fine du territoire, d’intérêt local ou régional, classées UIC 7 à 9 (selon la méthodologie issue de l’Union internationale des chemins de fer ([133])) représentent environ 9 000 kilomètres de ce total et accueillent 17 % du trafic des trains régionaux ([134]).

Les services de transport ferroviaire effectués sur le réseau ferré national sont gérés :

– soit par l’État, qui constitue l’autorité compétente pour l’organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt national (article L. 2121-1 du code des transports) ;

– soit par les régions, qui constituent les autorités compétentes pour l’organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt régional depuis la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire (article L. 2121-3 du code de transports).

L’article L. 2111-9 du code des transports prévoit que SNCF Réseau, qui a pour mission d’assurer la gestion des infrastructures du réseau ferré national, doit notamment garantir l’accès à l’infrastructure ferroviaire, la gestion de la circulation sur le réseau, la maintenance et le renouvellement de l’infrastructure, ou encore l’aménagement et le développement du réseau.

L’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques pose le principe selon lequel les biens des personnes publiques qui relèvent du domaine public « sont inaliénables et imprescriptibles ». Toutefois, il existe des exceptions à ce principe. Ainsi, l’article L 3114-1 du même code, créé par l’article 7 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, prévoit que « des transferts de propriété d’infrastructures ferroviaires ou d’installations de service appartenant à l’État peuvent être opérés au profit d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales, compétent en matière de développement économique, à la demande de l’assemblée délibérante de celui-ci ». Il précise que ces transferts concernent uniquement :

– soit les lignes que la personne publique bénéficiaire utilise ou envisage d’utiliser pour organiser des services de transport de personnes et qui sont séparées physiquement du reste du réseau ferré national ;

– soit les lignes à faible trafic n’ayant pas été utilisées par des services de transport de personnes depuis plus de cinq ans.

De plus, l’article 172 de la loi nº 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités a introduit dans le code des transports un article L. 2111-1-1 permettant aux régions, autorités organisatrices de transport ferroviaire régional, de solliciter le transfert de gestion de lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic du réseau ferré national. Le premier alinéa de cet article précise que le transfert est fait à la demande de l’assemblée délibérante de la région, sous réserve de l’accord préalable du ministre chargé des transports et après avis de SNCF Réseau. Le deuxième alinéa prévoit que la région assume les missions de gestion de l’infrastructure et peut confier à toute personne la pleine responsabilité de tout ou partie de ces missions de gestion de l’infrastructure (par dérogation au principe posé par l’article L. 2111-9). Le troisième alinéa prévoit qu’une convention technique est établie entre SNCF Réseau, la région et les personnes responsables de la réalisation des missions de gestion de l’infrastructure sur les lignes faisant l’objet du transfert de gestion.

Enfin, l’article L. 2111-9-1 A du code des transports, créé lui aussi par l’article 172 de la loi d’orientation des mobilités, permet de ne transférer que certaines missions de gestion. Son premier alinéa prévoit que la maintenance ([135]) et le développement, l’aménagement, la cohérence et la mise en valeur du réseau peuvent être transférés à une région par la société SNCF Réseau. Ce transfert se fait à la demande de l’assemblée délibérante de la région, sous réserve de l’accord préalable du ministre chargé des transports et après avis de SNCF Réseau. Il ne concerne que des lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic du réseau ferré national faisant l’objet d’investissements de renouvellement ou de développement majoritairement financés par la région. Le deuxième alinéa de l’article prévoit que la région peut confier à toute personne la pleine responsabilité de tout ou partie des missions de gestion de l’infrastructure qui lui ont été transférées. Il précise qu’une convention technique est établie entre la société SNCF Réseau, l’autorité organisatrice des transports ferroviaires et les personnes responsables de la réalisation des missions transférées. Le troisième alinéa de l’article prévoit qu’en cas de transfert de missions relatives au renouvellement d’infrastructures du réseau ferré national, la convention tripartite « prévoit notamment que les circulations ferroviaires doivent être interrompues sur les lignes concernées lors de la réalisation d’opérations de renouvellement ».

2. Le dispositif proposé

a. L’élargissement du périmètre concerné par le transfert

Le a du 1° du I complète le premier alinéa de l’article L. 2111-1-1 du code des transports pour prévoir que ce sont non seulement les lignes qui sont transférables mais aussi « les installations de service relevant du domaine public ferroviaire mentionné à l’article L. 2111-15 du code général de la propriété des personnes publiques et dédiées à la gestion de ces lignes ». Cette modification permet notamment le transfert de gares.

Le b du 1° du I complète le deuxième alinéa de l’article L. 2111-1-1 du code des transports. Il prévoit que la région bénéficiaire assume la pleine responsabilité des missions de gestion de l’infrastructure sur les lignes faisant l’objet du transfert de gestion et, le cas échéant, de la gestion des gares de voyageurs transférées. En conséquence de l’extension des possibilités des transferts des gares prévue par le premier alinéa, il précise que la région bénéficiaire peut confier à toute personne non seulement la pleine responsabilité de tout ou partie de ces missions de gestion de l’infrastructure (ce qui est déjà le cas), mais aussi désormais la gestion de ces gares de voyageurs.

Le c du 1° du I tire les conséquences de l’extension des possibilités de transfert aux gares. Il modifie le troisième alinéa du même article L. 2111-1-1 pour prévoir que la convention technique concerne non seulement les missions de gestion de l’infrastructure sur les lignes faisant l’objet du transfert de gestion, mais aussi la gestion d’installations de service transférées. Par ailleurs, la convention tripartite devient quadripartite car le c remplace la référence à « SNCF Réseau » par la référence à la société SNCF Réseau et à sa filiale mentionnée au 5° de l’article L. 2111-9 du code des transports, qui est SNCF Gares & Connexions. En application de ce 5°, SNCF Gares & Connexions doit réaliser « la gestion unifiée des gares de voyageurs ».

Le d du 1° du I insère un alinéa dans l’article L. 2111-1-1 du code des transports pour prévoir que la région bénéficiaire d’un transfert de gestion peut modifier l’affectation des biens dont la gestion lui est transférée, sous réserve de l’accord préalable du ministre chargé des transports. Cette modification n’entraîne pas le retour des biens concernés à la société SNCF Réseau ou SNCF Gares & Connexions. Il s’agit d’une dérogation au I de l’article L. 2123-3 du code général de la propriété des personnes publiques, qui prévoit que « dès que l’immeuble transféré n’est plus utilisé conformément à l’affectation prévue […] l’immeuble fait retour gratuitement à la personne publique propriétaire. »

Le d du 1° du I ajoute également à l’article L. 2111-1-1 du code des transports un alinéa qui prévoit que la région bénéficiaire du transfert est substituée à la société SNCF Réseau ou SNCF Gares & Connexions dans l’ensemble des droits et obligations liés aux biens qui lui sont transférés, à l’exception de ceux afférents à des dommages constatés avant la date du transfert et à des impôts ou taxes dont le fait générateur est antérieur à cette même date.

Le 2° du I tire les conséquences de l’extension des possibilités de transfert aux gares en prévoyant que la convention tripartite relative à la prise en charge de missions de maintenance, développement, aménagement, cohérence et mise en valeur devient une convention quadripartite établie entre la société SNCF Réseau, SNCF Gares & Connexions, l’autorité organisatrice des transports ferroviaires et les personnes responsables de la réalisation des missions transférées.

L’élargissement du périmètre du transfert concerne non seulement la question des gares mais aussi celle des lignes. Le périmètre des lignes transférables en pleine propriété est élargi. Ainsi, le II de l’article 9 réécrit l’article L. 3114-1 du code général de la propriété des personnes publiques pour prévoir que, désormais, les transferts qui dérogent au principe d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public concernent :

– les lignes qui sont séparées physiquement du reste du réseau ferré national ;

– les lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic.

Le principe selon lequel les seules lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic sont celles « n’ayant pas été utilisées par des services de transport de personnes depuis plus de cinq ans » est supprimé.

Enfin, le II de l’article 9 précise que ces transferts sont autorisés non seulement sous réserve des besoins en matière de défense (ce qui était déjà prévu par la loi), mais aussi sous réserve des besoins liés à la politique nationale en matière de transports.

b. La mise en place d’un cadre de transfert des agents

Le 3° de l’article 9 adapte le droit commun de la mise à disposition de salariés au cas des salariés de SNCF Réseau et de SNCF Gares & Connexions dans le cadre de transferts de petites lignes.

En effet, l’esprit de l’article L. 8241-2 du code du travail est de recourir au dispositif de mise à disposition pour un nombre limité de salariés et pour des durées courtes. Or, dans le cadre des transferts de gestion, de missions ou d’infrastructures concernant les petites lignes ferroviaires, la mise à disposition des salariés doit pouvoir être plus longue et concerner potentiellement l’ensemble des salariés affectés aux services concernés.

Article L. 8241-2 du code du travail

Les opérations de prêt de main-d’œuvre à but non lucratif sont autorisées.

[…]

Le prêt de main-d’œuvre à but non lucratif conclu entre entreprises requiert :

1° L’accord du salarié concerné ;

2° Une convention de mise à disposition entre l’entreprise prêteuse et l’entreprise utilisatrice qui en définit la durée et mentionne l’identité et la qualification du salarié concerné, ainsi que le mode de détermination des salaires, des charges sociales et des frais professionnels qui seront facturés à l’entreprise utilisatrice par l’entreprise prêteuse ;

3° Un avenant au contrat de travail, signé par le salarié, précisant le travail confié dans l’entreprise utilisatrice, les horaires et le lieu d’exécution du travail, ainsi que les caractéristiques particulières du poste de travail.

À l’issue de sa mise à disposition, le salarié retrouve son poste de travail ou un poste équivalent dans l’entreprise prêteuse sans que l’évolution de sa carrière ou de sa rémunération ne soit affectée par la période de prêt.

[…]

Un salarié ne peut être sanctionné, licencié ou faire l’objet d’une mesure discriminatoire pour avoir refusé une proposition de mise à disposition.

La mise à disposition ne peut affecter la protection dont jouit un salarié en vertu d’un mandat représentatif.

Pendant la période de prêt de main-d’œuvre, le contrat de travail qui lie le salarié à l’entreprise prêteuse n’est ni rompu ni suspendu. Le salarié continue d’appartenir au personnel de l’entreprise prêteuse ; il conserve le bénéfice de l’ensemble des dispositions conventionnelles dont il aurait bénéficié s’il avait exécuté son travail dans l’entreprise prêteuse.

[…]

L’entreprise prêteuse et le salarié peuvent convenir que le prêt de main-d’œuvre est soumis à une période probatoire au cours de laquelle il peut y être mis fin à la demande de l’une des parties. Cette période probatoire est obligatoire lorsque le prêt de main-d’œuvre entraîne la modification d’un élément essentiel du contrat de travail. La cessation du prêt de main-d’œuvre à l’initiative de l’une des parties avant la fin de la période probatoire ne peut, sauf faute grave du salarié, constituer un motif de sanction ou de licenciement.

Le 3° du I de l’article 9 insère un article L. 2111-9-1 B dans le code des transports. Cet article fixe le cadre pour le transfert des agents, lié au transfert des lignes et des gares.

Le I de cet article prévoit que la mise à disposition, par la société SNCF Réseau ou par SNCF Gares & Connexions, de salariés concourant à l’exercice de missions de gestion de l’infrastructure ou d’exploitation d’installations de service sur les lignes faisant l’objet d’un transfert s’effectue :

– dans les conditions prévues à l’article 61-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ([136]) et à l’article L. 8241-2 du code du travail, lorsque le salarié est mis à la disposition de la personne publique bénéficiaire du transfert ;

– dans les conditions prévues à l’article L. 8241-2, lorsque le salarié est mis à la disposition de la personne privée à qui le bénéficiaire du transfert confie la pleine responsabilité de tout ou partie des missions de gestion de l’infrastructure sur les lignes faisant l’objet du transfert ou, le cas échéant, des missions de gestion d’installations de service transférées.

Le II de l’article L. 2111-9-1 B prévoit que la convention de mise à disposition des salariés concernés porte sur une durée qui ne peut être supérieure à vingt ans. Il précise que, sans préjudice de cette disposition, lorsque la mise à disposition s’effectue dans le cadre d’un transfert de gestion ou de missions, sa durée maximale correspond à la durée éventuellement prévue par la convention de transfert.

Enfin, le II indique que la durée de la mise à disposition du salarié est également précisée dans l’avenant au contrat de travail mentionné au 3° de l’article L. 8241-2 du code du travail.

c. Transposition d’une dérogation prévue par la directive du 21 novembre 2012

Le 4° du I de l’article 9 modifie l’article L. 2122-2 du code des transports pour transposer une exception permise par la directive du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen ([137]).

Le chapitre III de cette directive impose notamment une séparation entre la gestion de l’infrastructure et l’activité de transport et entre les différents types d’activité de transport. Toutefois, le point a) de l’article 2 de la directive prévoit que les États membres peuvent exclure du champ d’application du chapitre III « les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales et régionales autonomes ». Cette disposition permet notamment à une région de confier à une entité unique la gestion de l’infrastructure ferroviaire et l’exploitation des services de transport sur une ligne ferroviaire autonome.

3. Les modifications apportées par le Sénat

En commission, le Sénat a adopté cinq amendements.

Le premier amendement, adopté à l’initiative du rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, ajoute à l’article L. 2111-1 du code des transports un alinéa précisant que « Les installations de service éligibles au transfert prévu au premier alinéa du présent article sont celles qui sont gérées par SNCF Réseau et sa filiale mentionnée au 5° de l’article L. 2111-9 » et qu’« un décret en Conseil d’État fixe la liste des catégories d’installations concernées ». Cet amendement vise à préciser que les installations concernées sont exclusivement celles actuellement gérées par SNCF Réseau et par SNCF Gares & Connexions et à renvoyer au pouvoir réglementaire de soin de fixer leurs catégories.

Le deuxième amendement, adopté à l’initiative de M. Philippe Tabarot (Les Républicains), ajoute également à l’article L. 2111-1 du code des transports un alinéa pour prévoir que le transfert des lignes et installations relevant du domaine public ferroviaire est réalisé sous réserve de la transmission, à l’autorité organisatrice de transport ferroviaire bénéficiaire, du contrat actualisé depuis moins de quatre ans, mentionné à l’article L. 2111-10 du même code. Cet amendement doit permettre aux régions de connaître les informations indispensables prévues par le contrat.

Le contrat conclu entre SNCF Réseau et l’État en application de l’article L. 2111-10 du code des transports

Ce contrat, conclu entre SNCF Réseau et l’État pour une durée de dix ans, est actualisé tous les trois ans.

Il met en œuvre la politique de gestion du réseau ferroviaire et la stratégie de développement de l’infrastructure ferroviaire et détermine notamment :

– les objectifs de performance, de qualité et de sécurité fixés à SNCF Réseau ;

– les orientations en matière d’exploitation, d’entretien et de renouvellement du réseau ferré national ;

– les indicateurs de suivi de l’état du réseau, de sa performance, de l’activité et de la productivité de SNCF Réseau, ainsi que, le cas échéant, les objectifs fixés à SNCF Réseau en termes de valeurs cibles associées à ces indicateurs ;

– la trajectoire financière de SNCF Réseau et, dans ce cadre :

• les moyens financiers alloués aux différentes missions de SNCF Réseau ;

• les principes qui seront appliqués pour la détermination de la tarification de l’infrastructure, et l’évolution prévisionnelle des redevances d’utilisation de l’infrastructure ;

• l’évolution des dépenses de gestion de l’infrastructure ainsi que les mesures prises pour maîtriser ces dépenses et les objectifs de productivité retenus ;

• la chronique de taux de couverture par les ressources de SNCF Réseau du coût complet à atteindre annuellement ainsi que la trajectoire à respecter du rapport entre la dette nette de SNCF Réseau et sa marge opérationnelle ;

– les mesures correctives que SNCF Réseau prend si une des parties manque à ses obligations contractuelles et les conditions de renégociation de celles-ci lorsque des circonstances exceptionnelles ont une incidence sur la disponibilité des financements publics ou sur la trajectoire financière de SNCF Réseau.

En complément, le troisième amendement, adopté lui aussi à l’initiative de M. Philippe Tabarot, complète le deuxième alinéa de l’article L. 2111-1-1 du code des transports pour prévoir que l’autorité organisatrice de transport ferroviaire bénéficiaire peut conclure un contrat de performance avec les gestionnaires des infrastructures transférées pour définir les modalités et les objectifs dudit transfert.

Le quatrième amendement, adopté à l’initiative du rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, modifie la rédaction du troisième alinéa de l’article L. 2111-9-1 A du code des transports pour assouplir le principe selon lequel les circulations ferroviaires doivent être interrompues sur les lignes concernées lors de la réalisation d’opérations de renouvellement, lorsque des missions relatives au renouvellement d’infrastructures du réseau ferré national ont été confiées à une autorité organisatrice des transports ferroviaires.

Le cinquième amendement, adopté à l’initiative du rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, complète l’article L. 2221-1 du code des transports relatif aux missions de l’Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) pour prévoir que lorsqu’une autorité organisatrice de transport ferroviaire est bénéficiaire du transfert de gestion de lignes en application de l’article L. 2111-1-1 du même code, cet établissement lui transmet l’ensemble des données techniques nécessaires à l’exercice de ses missions, dans l’objectif de garantir la sécurité et l’interopérabilité du réseau. Cet amendement vise à organiser et garantir la transmission des données issues des référentiels techniques détenus par SNCF Réseau aux futurs gestionnaires des petites lignes ferroviaires.

L’article 9 n’a pas été modifié en séance publique.

4. Les modifications apportées par la commission

Outre un amendement rédactionnel, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté six amendements des rapporteurs pour avis. La rapporteure pour avis est favorable à la précision de ce dispositif du transfert de petites lignes pour lequel les régions ont manifesté leur intérêt et qui permettra une meilleure desserte au niveau local décidée par les acteurs les mieux à mêmes d’en juger. Elle a estimé nécessaire de supprimer certaines des dispositions introduites au Sénat qui alourdissaient le texte en créant des redondances. Elle a en revanche souhaité notamment s’assurer que le trafic du fret ferroviaire serait préservé en cas d’un transfert de la ligne afin de favoriser le recours à ce mode de transport et le report modal du transport de marchandises de la route vers le rail.

L’amendement CD245 complète le premier alinéa de l’article L. 2111-1-1 du code des transports pour garantir la pérennité de la circulation des trains de marchandises sur les lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic en cas de transfert de leur gestion aux régions.

L’amendement CD299 rectifié complète le même article pour prévoir que lorsque certaines installations de service gérées par SNCF Réseau ou sa filiale SNCF Gares & Connexions servent à plusieurs lignes ou gares, dont certaines ne sont pas transférées, ces entités conservent la maîtrise de ces installations, qui sont utiles au réseau demeurant sous leur gestion.

L’amendement CD63 supprime l’alinéa 7 introduit par le Sénat qui prévoit que les installations concernées par les transferts sont exclusivement celles actuellement gérées par SNCF Réseau et par SNCF Gares & Connexions et renvoie au pouvoir réglementaire le soin de fixer leurs catégories. En effet, l’article 9 du projet de loi cible déjà uniquement les installations de service relevant du domaine public ferroviaire. Il ne peut donc s’agir que d’installations relevant du périmètre de SNCF Réseau ou de celui de SNCF Gares & Connexions, dans la mesure où ces deux sociétés gèrent des biens immobiliers du domaine public qui leur sont confiés par l’État (tandis que les installations de service détenues par les autres entités du groupe SNCF sont des biens privés). Par ailleurs, le renvoi à une liste fixée par décret en Conseil d’État complique la procédure de transfert de gestion des petites lignes.

L’amendement CD64 supprime l’alinéa 8 introduit par le Sénat qui prévoit que le transfert des lignes et installations relevant du domaine public ferroviaire est réalisé sous réserve de la transmission, à l’autorité organisatrice de transport ferroviaire bénéficiaire, du contrat actualisé depuis moins de quatre ans, mentionné à l’article L. 2111-10 du code des transports. En effet, cet article prévoit déjà la transmission du projet de contrat à l’ensemble des candidats autorisés, dont les régions font partie. De plus, le contrat actuellement en vigueur est accessible sur le site internet de SNCF Réseau.

L’amendement CD65 supprime la dernière phrase de l’alinéa 10, introduite par le Sénat pour prévoir que l’autorité organisatrice de transport ferroviaire bénéficiaire peut conclure un contrat de performance avec les gestionnaires des infrastructures. Cette mention apparaît superflue. En effet, les régions bénéficiant du transfert de gestion de petites lignes en application de l’article 172 de la loi n° 2019 1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités ont la possibilité de mettre en place les modalités de gestion des infrastructures transférées qui leur semblent les plus adaptées (régie, marché public, marché de partenariat, concession…). Elles peuvent notamment décider d’établir un contrat de performance avec les entités auxquelles elles confient la gestion de ces installations, sans qu’il soit nécessaire de le prévoir explicitement dans la loi.

L’amendement CD307 supprime l’alinéa 32 introduit par le Sénat, qui dispose que lorsqu’une autorité organisatrice de transport ferroviaire est bénéficiaire du transfert de gestion de lignes, l’Établissement public de sécurité ferroviaire lui transmet l’ensemble des données techniques nécessaires à l’exercice de ses missions pour garantir la sécurité et l’interopérabilité du réseau. Or, cet établissement n’est pas nécessairement en charge des questions de sécurité sur toutes les lignes susceptibles d’être transférées (ainsi, le contrôle des questions de sécurité sur les lignes du réseau ferré national dites à écartement métrique est confié au Service technique des remontées mécaniques et des transports guidés). De plus, cette disposition imposerait le maintien de l’interopérabilité des lignes transférées, ce qui ne permettrait pas, par exemple, aux régions de mettre place des systèmes de type « trains légers » ou « trains très légers », qui ne sont pas interopérables.

La commission des lois a repris l’ensemble des amendements adoptés par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire (amendements CL722, CL723, CL724, CL726, CL728, CL729 et CL730).

Article 9 bis (supprimé) (art. L. 1241-6 et L. 1241-7-1 du code des transports) Avancer l’ouverture à la concurrence des RER A, B, C et D

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, permet l’ouverture à la concurrence des RER A, B, C et D avant le 31 décembre 2029.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 5 de la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports a fixé la date butoir pour l’ouverture à la concurrence des RER au 31 décembre 2039.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

La traduction législative du règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route prévoit une ouverture à la concurrence des services de transports publics réguliers de personnes dans la région Île-de-France. L’article L. 1241-6 du code des transports dispose que celle-ci aura lieu à partir :

– du 31 décembre 2024 pour les services réguliers de transport routier (ce qui concerne les bus) ;

– du 31 décembre 2029 pour les services réguliers de transport par tramway ;

– du 31 décembre 2039 pour les autres services réguliers de transport guidé (par exemple le métro).

Par ailleurs, l’exploitation de toute nouvelle ligne de transport public de voyageurs réalisée avant ces dates sera attribuée au terme d’une procédure d’appel d’offres.

Le II de l’article L. 1241-7-1 du même code précise que l’exécution des services de transport ferroviaire de voyageurs mentionnés à l’article L. 1241-1 créés avant le 3 décembre 2019 se poursuit dans le cadre des conventions en cours et conformément aux règles applicables à cette date et qu’elle se termine :

– pour les services de transport ferroviaire qui ne font pas partie du réseau express régional, à une date fixée par décision d’Île-de-France Mobilités, comprise entre le 1er janvier 2023 et le 31 décembre 2032 ;

– pour les services de transport ferroviaire qui font partie du réseau express régional, à une date fixée par décision d’Île-de-France Mobilités, comprise entre le 1er janvier 2033 et le 31 décembre 2039.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le Sénat adopté en séance publique un amendent de M. Roger Karoutchi (Les Républicains), qui modifie les articles L. 1241-6 et L. 1241-7-1 du code des transports. Il fait évoluer la date butoir d’ouverture à la concurrence des lignes du réseau express régional, qui passe du 31 décembre 2039 au 31 décembre 2029. Cet amendement a recueilli un avis de sagesse du rapporteur et a fait l’objet d’une demande de retrait du Gouvernement. Le rapporteur et le Gouvernement ont indiqué que compte tenu de l’ampleur des services ferroviaires concernés et du nombre de leurs usagers, il était nécessaire de maintenir le droit actuel qui prévoit une ouverture progressive à la concurrence, en commençant par les lignes les moins fréquentées, comme les lignes H, J et N du réseau Transilien. En outre, le processus d’ouverture à la concurrence est déjà lancé sur de nombreuses lignes et modifier le calendrier en cours de route risque donc de déstabiliser les travaux qui ont été lancés.

3. La position de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté les amendements identiques CD259 des rapporteurs pour avis et CD151 de Mme Bénédicte Taurine. Ces amendements suppriment l’article introduit au Sénat. Le calendrier d’ouverture à la concurrence des RER en Île-de-France a été fixé dès la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports. Il a été défini en concertation avec Île-de-France Mobilités et en conformité avec le règlement n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route. Les rapporteurs pour avis jugent que les autorités organisatrices et les opérateurs de transport ont besoin de visibilité et de stabilité pour se préparer à ces échéances et qu’une telle modification du calendrier n’était ni réaliste ni souhaitable. Par ailleurs, de nombreuses lignes en Île-de-France pourront déjà être ouvertes à la concurrence dans la décennie à venir.

La commission des lois a suivi l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et a supprimé en conséquence l’article 9 bis (amendement CL731).

Article 9 ter (art. L. 2121-22 du code des transports) Prise en compte des évolutions d’effectifs lors d’un changement d’attributaire d’un contrat de service public ferroviaire

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, permet de prendre en compte les trajectoires d’évolution des effectifs dans la détermination du nombre de salariés à transférer en cas de changement d’attributaire d’un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le dispositif a été créé par l’article 16 de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire et a fait l’objet de modifications d’ajustement rédactionnel par l’article 1er de l’ordonnance n° 2019-761 du 24 juillet 2019 relative au régulateur des redevances aéroportuaires.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté un amendement qui précise la notion de « trajectoire prévisionnelle d’évolution des effectifs » introduite au Sénat.

1. L’état du droit

L’article L. 2121-20 du code des transports, créé par l’article 16 de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, prévoit qu’en cas de changement d’attributaire d’un contrat de service public portant sur un service ou une partie de service de transport ferroviaire de voyageurs ou sur des activités participant à sa réalisation, les contrats de travail en cours, depuis au moins six mois à la date de notification de l’attribution du contrat de service public, des salariés concourant à l’exploitation et à la continuité du service public concerné sont transférés au nouvel employeur. Le cas échéant, il en est de même des contrats de travail des salariés assurant des activités de gestion ou d’exploitation des gares de voyageurs à l’occasion de leur intégration dans le périmètre des contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs. Ces dispositions s’appliquent également lorsque l’autorité organisatrice décide :

– de fournir elle-même un service public de transport ferroviaire portant sur un service ou une partie de service de transport ferroviaire de voyageurs ou d’en attribuer l’exécution à une entité juridiquement distincte sur laquelle elle exerce un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services ;

– d’attribuer directement à un opérateur un contrat de service public portant sur un service ou une partie de service de transport ferroviaire de voyageurs.

L’article L. 2121-22 du code des transports, créé lui aussi par l’article 16 de la loi du 27 juin 2018, prévoit que le nombre de salariés dont le contrat de travail se poursuit auprès du nouvel employeur est fixé d’un commun accord par le cédant et l’autorité organisatrice. Il est arrêté sur la base des éléments transmis par le cédant. Il est calculé à partir de l’équivalent en emplois à temps plein travaillé, par catégorie d’emplois, des salariés concourant directement ou indirectement à l’exploitation du service concerné (à l’exception des missions réalisées par le service interne de sécurité de la SNCF et des services d’exploitation des installations d’entretien affectées à des opérations de maintenance lourde).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Cet article a été créé par l’adoption en séance publique d’un amendement de M. Philippe Tabarot (Les Républicains). Il complète l’article L. 2121 22 du code des transports pour prévoir que le nombre de salariés transférés « peut prendre en compte la trajectoire prévisionnelle d’évolution des effectifs jusqu’au changement d’attributaire ». Cet amendement a recueilli un avis de sagesse du rapporteur et a fait l’objet d’une demande de retrait du Gouvernement. Celui-ci a notamment indiqué qu’il paraissait nécessaire d’encadrer davantage les modalités selon lesquelles le nombre d’emplois transférés pourrait tenir compte des évolutions prévisibles de l’organisation de la SNCF, de manière à refléter au mieux le nombre de salariés concernés au moment du transfert. En effet, ces évolutions doivent être suffisamment certaines pour ne pas créer un décalage entre le nombre d’emplois à transférer fixé et le nombre effectif des salariés transférés.

3. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté un amendement CD66 des rapporteurs pour avis qui précise la notion de « trajectoire prévisionnelle d’évolution des effectifs » introduite au Sénat. La rapporteure pour avis considère que l’introduction de cette notion était nécessaire mais que des clarifications devaient être apportées pour définir plus précisément le calcul de cette trajectoire.

La commission des lois a suivi l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et a en conséquence adopté l’amendement CL732.

Article 9 quater A (nouveau) (art. L. 422-2 du code de l’urbanisme) Préciser la notion de travaux ou d’ouvrages réalisés par SNCF Réseau ou SNCF Gares & Connexions

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

La commission a adopté un amendement créant un nouvel article 9 quater A afin de préciser la notion de travaux ou d’ouvrages « réalisés par » SNCF Réseau ou SNCF Gares & Connexions.

1. L’état du droit

Le a de l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme prévoit que l’autorité administrative de l’État est compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme portant sur les projets de travaux, de construction et d’installations réalisés pour le compte d’États étrangers ou d’organisations internationales, de l’État, de ses établissements publics et concessionnaires.

Toutefois, depuis le 1er janvier 2020, SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions ne sont plus des établissements publics mais des sociétés anonymes. Pour tenir compte des effets de ce changement de statut sur l’application de l’article, l’article 14 de l’ordonnance n° 2019-552 du 3 juin 2019 portant diverses dispositions relatives au groupe SNCF a introduit un g dans l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme afin de maintenir la compétence de l’État pour se prononcer sur les travaux, constructions ou installations réalisés par SNCF Réseau ou sa filiale SNCF Gares & Connexions.

Cependant, la notion de travaux ou d’ouvrages « réalisés par » SNCF Réseau ou SNCF Gares & Connexions pourrait prêter à confusion et laisser penser que cela ne vise que les travaux réalisés sous la maîtrise d’ouvrage directe de l’une de ces deux sociétés.

2. La position de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD255 qui modifie l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme pour tenir compte du changement de statut de SNCF Réseau et sa filiale SNCF Gares & Connexions : il clarifie l’intention initiale du législateur et précise que l’autorité administrative de l’État est compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme pour les travaux et ouvrages réalisés « pour le compte » de SNCF Réseau ou de SNCF Gares & Connexions, quel que soit le montage envisagé.

La commission des lois a repris l’amendement adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire (amendement CL733).

Article 9 quater (art. 4 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités) Étendre la possibilité de créer une société de projet pour financer et réaliser des projets d’infrastructures de transport phasés et à un stade plus précoce de leur élaboration

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, permet aux différentes composantes des grands projets d’être intégrées dans un établissement public local créé par une ordonnance (prise sur le fondement de l’article 4 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités) au fur et à mesure des arbitrages les concernant.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le dispositif a été créé par l’article 4 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté un amendement rédactionnel.

1. L’état du droit

Le I de l’article 4 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités autorise le Gouvernement à créer par ordonnance « un ou plusieurs établissements publics locaux ayant pour mission le financement, sur un périmètre géographique déterminé, d’un ensemble cohérent d’infrastructures de transport terrestre dont la réalisation représente un coût prévisionnel excédant un milliard d’euros hors taxes ». Il précise que ces établissements peuvent aussi avoir pour mission de concevoir et d’exploiter ces infrastructures ou de mettre en place les services complémentaires ou connexes à ces infrastructures.

Le II du même article 4 définit les projets d’infrastructures qui peuvent donner lieu à la création d’un établissement public dans ces conditions. Il s’agit tout d’abord, en application du 1° du II, des projets d’infrastructures ayant fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique, d’une déclaration de projet ou d’une décision de l’autorité administrative d’engager l’enquête publique. Il s’agit également, en application du 2° du même II, des projets d’infrastructures ayant fait l’objet d’un plan de financement, approuvé par l’État et les collectivités territoriales qui financent ces projets.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Cet article a été créé par l’adoption, en séance publique, d’un amendement du Gouvernement, qui a recueilli un avis favorable du rapporteur. Cet amendement précise et élargit le champ des établissements qui peuvent être créés par les ordonnances prises sur le fondement de l’article 4 de la loi du 24 décembre 2019.

Tout d’abord, il modifie le I de l’article 4 de cette loi pour prévoir que « dans l’hypothèse de la création d’un établissement public local pour un projet dont la réalisation est phasée dans le temps, le périmètre de cet établissement public local créé pour la ou les premières phases peut être étendu aux phases suivantes, dans les termes prévus par l’ordonnance créant cet établissement ». Cela permet donc aux différentes composantes des grands projets d’être intégrées dans l’établissement public local au fur et à mesure que les arbitrages les concernant sont rendus (ce qui pourrait par exemple concerner le projet de ligne nouvelle Provence-Côte d’Azur, prévu en quatre phases).

En outre, l’article 9 quater modifie le II de l’article 4 de la loi du 24 décembre 2019 pour prévoir que peuvent aussi être créés selon la procédure prévue à cet article des projets d’infrastructures ayant fait l’objet d’une décision du ministre chargé des transports de procéder aux démarches pour l’ouverture de l’enquête publique.

3. Les modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD302 rectifié des rapporteurs pour avis apportant une précision rédactionnelle.

La commission des lois a repris l’amendement adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire (amendement CL734).

Article 9 quinquies Expérimentation du transport autonome sur rail par les conseils régionaux

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, prévoit qu’à titre expérimental, les conseils régionaux peuvent être autorisés à développer sur d’anciennes voies ferrées en zones peu denses, un système de transport léger autonome sur rail à la demande.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté un amendement portant de deux à cinq ans la durée de l’expérimentation.

1. Le dispositif introduit par le Sénat

Cet article a été créé par l’adoption en séance publique d’un amendement de M. Olivier Jacquin et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain. L’article 9 quinquies prévoit qu’« À titre expérimental, pendant une durée de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement autorise les conseils régionaux à développer, sur d’anciennes voies ferrées situées en zones peu denses, un système de transport léger autonome sur rail à la demande, dans le but de permettre le fonctionnement d’une flottille de véhicules amenés à y circuler. » Cet amendement a recueilli un avis de sagesse du rapporteur et a fait l’objet d’une demande de retrait du Gouvernement qui a indiqué que l’inscription d’un tel dispositif dans la loi semblait superflue et que les projets concernés ne seraient en rien entravés.

Les sénateurs, par ce dispositif, ont souhaité favoriser la réalisation de projets comme le projet Urbanloop. Ce projet est soutenu depuis 2017 par la région Grand Est. Il vise à mettre en place un système de transport autonome basé sur une flottille de petits véhicules autonomes sur rails très légers (véhicule pour une ou deux personnes ou encore pour une personne et son vélo). Il permet de mettre en place une flotte de véhicules adaptée en nombre au flux des usagers, pour que le voyageur n’ait pas d’attente à quai et puisse aller directement à sa station de destination sans arrêt et sans correspondance (ce qui concurrence efficacement l’usage de la voiture et favorise la décarbonation des transports).

2. Les modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD247 des rapporteurs pour avis qui porte à cinq ans la durée de l’expérimentation. Le Sénat avait prévu une durée de deux ans qui semble trop courte car les systèmes de train très léger sont encore au stade de concept ou de prototype. La rapporteure pour avis estime que pour permettre le développement de cette innovation dans de bonnes conditions, l’allongement du délai de l’expérimentation était important. En outre, elle juge cette innovation particulièrement utile dans la mesure où ces systèmes de trains peuvent circuler sur des petites lignes qui ne sont plus utilisées. Elle renforce donc la desserte locale décarbonée et doit être encouragée.

La commission des lois a repris l’amendement adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire (amendement CL735).

Article 10 (art. L. 130-9 du code de la route) Faculté pour les collectivités territoriales et leurs groupements d’installer des radars automatiques

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 10 du projet de loi initial ouvre aux collectivités territoriales et à leurs groupements la possibilité d’installer des radars routiers automatiques.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les articles 39 et 86 de la loi d’orientation des mobilités ont permis aux services de police municipale, après arrêté préfectoral, de mettre en places des lecteurs automatiques de plaques d’immatriculation pour contrôler le respect :

– des voies de circulation réservées à certains véhicules ;

– des règles restreignant la circulation de certains véhicules polluants dans les zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m).

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a précisé le dispositif initial sur le champ des collectivités et groupements compétentes pour installer les radars, sur leur procédure d’installation et sur les modalités de traitement des constatations faites.

➢ La position de la Commission

Outre deux amendements rédactionnel et de précision, la Commission a précisé que l’installation de radars par les collectivités devrait se faire en prenant en compte les appareils déjà implantés.

1. L’état du droit

a. Le cadre juridique des radars routiers automatiques

L’article L. 130-9 du code de la route, qui résulte de l’article 8 de la loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière ([138]), régit les appareils de contrôle automatique homologués, tels que les radars routiers, permettant la constatation et la verbalisation de certaines infractions ([139]) dont, notamment, les excès de vitesse ou les franchissements de feu rouge ou d’intersections signalées par un panneau « stop ».

Il convient toutefois de ne pas confondre ces dispositifs de contrôle-sanction automatisés avec ceux de vidéo-verbalisation, qui permettent, en application de l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure, d’utiliser les dispositifs de vidéo-protection pour assurer la constatation, sur un écran, des infractions au code de la route filmées par une caméra implantée sur la voie publique.

La procédure de sanction applicable aux infractions au code de la route est celle de l’amende forfaitaire prévue aux articles 529 et suivants du code de procédure pénale, qui éteint l’action publique à son paiement.

Le traitement de infractions est réalisé par le centre automatisé de constatation des infractions routières ([140]) (CACIR), placé sous le contrôle du procureur de la République de Rennes, et par les services de l’Officier du ministère public (OMP) du Centre national de traitement (CNT) – dont l’exploitation est assurée par l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI).

L’implantation des radars routiers automatiques relève des services de l’État, en application du décret n° 2013-728 du 12 août 2013 ([141]) dont l’article 8 confie à la délégation à la sécurité routière le soin d’élaborer la politique de contrôle et de sanction automatisés des infractions routières, de concevoir et de mettre en œuvre les systèmes de contrôle et de traitement automatisés de ces infractions et d’élaborer la réglementation relative aux équipements de constatations de ces infractions.

Le choix des sites d’implantation des radars, qui repose essentiellement sur le caractère accidentogène de ces sites, suit une procédure associant divers acteurs et dans le cadre de laquelle est produite une étude de faisabilité. L’installation d’un radar sur le domaine public routier ne nécessite pas d’autorisation préalable ([142]).

b. Les prérogatives des collectivités territoriales en matière de sécurité routière

Les communes, les EPCI-FP et les départements sont gestionnaires de 98 % du réseau routier français ([143]) et disposent de certaines compétences en matière de sécurité routière.

Ainsi, en application de l’article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales, le maire exerce la police de la circulation :

– à l’intérieur des agglomérations, sur les routes nationales, départementales et l’ensemble des voies ouvertes à la circulation ;

– à l’extérieur, sur les voies du domaine public routier communal et intercommunal.

Le maire peut en outre, conformément à l’article L. 2213-1-1 du même code, décider d’abaisser la vitesse maximale autorisée sur les voies de l’agglomération par rapport aux vitesses maximales autorisées par le code de la route.

Par ailleurs, dans leur champ de compétences, les agents verbalisateurs des collectivités territoriales ([144]) peuvent constater tout ou partie des infractions contraventionnelles que le code de la route prévoit, en application de son article L. 130-4. Dans le cadre de ces prérogatives, les agents des collectivités territoriales peuvent recourir à la vidéo-verbalisation, constatant sur un écran de contrôle une infraction routière filmée par une caméra de vidéo-protection située sur la voie publique.

Enfin, les collectivités territoriales peuvent mettre en place des dispositifs fixes ou mobiles de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules, communément appelés lecteurs automatiques de plaques d’immatriculation (LAPI), dans deux cas, respectivement prévus aux articles 39 et 86 de la loi d’orientation des mobilités, pour contrôler le respect :

– des voies de circulation réservées à certains véhicules (transport en commun, taxis, véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage ou véhicule électriques), en application de l’article L. 130-9-1 du code de la route ;

– des règles restreignant la circulation de certains véhicules polluants dans les ZFE-m, en application de l’article L. 2213-4-2 du code général des collectivités territoriales.

Dans les deux cas, ces LAPI peuvent être mis en œuvre par les services de police et de gendarmerie nationales ou par les services de police municipale ou, à Paris, par le service dont relèvent les agents de surveillance de Paris.

Leur mise en place est autorisée par arrêté préfectoral ou, à Paris, par arrêté du préfet de police. Lorsqu’ils sont mis en place par l’État à la demande d’une collectivité territoriale ou d’un EPCI, une convention entre l’État et la collectivité ou l’établissement concerné définit les modalités de cette mise en place et, le cas échéant, la contribution financière de la collectivité ou de l’établissement.

2. Les dispositions initiales du projet de loi

Ainsi qu’il ressort de l’étude d’impact de l’article 10, le déploiement de radars automatiques sur le territoire national a amélioré la sécurité routière, en entraînant une baisse des vitesses moyennes pratiques et une diminution du nombre d’accidents mortels à proximité des radars, ce qui aurait permis de sauver 23 000 vies entre 2003 et 2012.

Afin de renforcer la lutte contre l’insécurité routière au niveau local, le présent article prévoit la possibilité, pour les collectivités territoriales et leurs groupements, d’installer des radars automatiques homologués.

Cette possibilité est insérée à l’article L. 130-9 du code de la voirie routière, qui renvoie à un décret en Conseil d’État le soin d’en préciser la mise en œuvre, en définissant les conditions d’installation des radars automatiques et les modalités selon lesquelles les agents de police municipale ou les gardes champêtres seront appelés à traiter les constatations qu’ils auront effectuées.

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. Les modifications apportées par la commission des Lois du Sénat

Tout en conservant le principe du dispositif proposé, la commission des Lois du Sénat a souhaité, à l’initiative de ses rapporteurs, l’encadrer afin d’en garantir l’effectivité.

Elle a tout d’abord limité la faculté d’installer des radars automatiques aux seules collectivités et groupements gestionnaires de voiries, sur leur domaine routier.

Elle a ensuite jugé souhaitable d’encadrer, dans la loi, l’installation des appareils de contrôle automatique des véhicules sur la voirie sur trois points précis :

– en premier lieu, elle a tenu à inscrire dans la loi la procédure et les conditions d’installation d’un appareil de contrôle automatique des véhicules par les collectivités territoriales ou leurs groupements. L’installation de radars automatiques par les collectivités territoriales et leurs groupements serait subordonnée à un accord de l’autorité compétente de l’État, pris après avis de la commission départementale de sécurité routière. Elle a également inscrit dans la loi les critères pris en compte dans la décision afin d’assurer une implantation cohérente des appareils sur l’ensemble du domaine routier. De manière à garantir une certaine fluidité avec les systèmes de traitement des radars existants, elle a précisé que les appareils installés par les collectivités devront être compatibles avec les traitements de données existants ;

– en deuxième lieu, elle a défini les modalités de mise en œuvre du traitement informatique afin d’assurer le traitement des constatations effectuées par ces appareils : les collectivités et leurs groupements pourront recourir à leurs propres traitements automatisés de données afin d’assurer le traitement des constatations effectuées par les appareils qu’ils auraient installés, mais également conventionner avec l’État ou d’autres collectivités territoriales ou groupements afin de déployer des dispositifs communs ;

– en troisième lieu, elle a précisé que les agents de police municipale, les gardes champêtres des communes, de leurs groupements et des départements ainsi que certains agents des polices parisiennes sont autorisés à traiter les constatations effectuées par ces appareils sur le territoire de leur collectivité et à consulter les traitements de données à caractère personnels afférents.

Elle a, enfin, prévu l’application de ces dispositions en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

b. Les modifications apportées par le Sénat en séance publique

À l’initiative des rapporteurs de la commission des Lois et avec l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a intégralement réécrit l’article 10 du projet de loi au cours de l’examen en séance publique, supprimant ainsi la majorité des précisions apportées en commission des Lois.

La rédaction adoptée par le Sénat conserve le principe, introduit en commission, selon lequel seules les collectivités territoriales et leurs groupements gestionnaires de voirie pourront installer des radars automatiques. Cet encadrement du champ d’application du dispositif fait écho à l’avis du Conseil d’État, qui relevait que le dispositif initial ne ciblait pas ces seules collectivités et groupements, pouvant conduire à reconnaître la nouvelle compétence à l’ensemble des collectivités, y compris en dehors des routes dont elles sont gestionnaires ([145]).

Il convient toutefois de noter que la rédaction issue de la séance publique ne précise plus que ces radars doivent être installés sur le domaine routier des collectivités. Ce faisant, l’article 10 serait applicable aux régions bénéficiant de la simple mise à disposition – et non d’un transfert – de voies du réseau routier national non concédé en application de l’article 6.

La procédure d’installation des radars a été modifiée : elle relèvera des collectivités, après avis favorable du préfet et consultation préalable de la commission départementale de la sécurité routière, sur la base d’une étude d’accidentalité.

Les conditions de dépôt des demandes d’installation par les collectivités et leurs groupements, ainsi que les modalités d’instruction de ces demandes, sont renvoyées à un décret simple.

L’article 10 adopté en séance publique précise également que les modalités de traitement des constatations effectuées par les radars installés par les collectivités et leurs groupements sont alignées sur celles prévues pour les appareils installés par l’État, supprimant ainsi les précisions qu’avait apportées la commission des Lois sur ce sujet.

Enfin, un sous-amendement du Gouvernement à l’amendement des rapporteurs est venu supprimer l’application de l’article 10 en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, où le droit de l’immatriculation des véhicules relève de la compétence de ces collectivités.

4. La position de la Commission

Outre deux amendements rédactionnel et de précision de votre rapporteur, la Commission a précisé, par un amendement de Mme Nathalie Sarles sous-amendé par votre rapporteur M. Bruno Questel, que l’installation de radars par les collectivités devrait se faire en prenant en compte les appareils déjà implantés.

Article 11 (art. L. 4316-12 [nouveau] du code des transports et art. L. 2132-10 du code général de la propriété des personnes publiques) Renforcement des sanctions sur le domaine public fluvial

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article renforce le régime de sanctions en cas de manquement à la législation relative au domaine public fluvial :

– il supprime le plafonnement à 1 500 euros de la majoration de la redevance de prise et de rejet d’eau (« redevance hydraulique »), en cas d’irrégularité concernant des ouvrages de prise et de rejet d’eau, en introduisant à cet effet, dans le code des transports, un nouvel article L. 4316-12 ;

– il assortit la méconnaissance de l’interdiction prévue à l’article L. 2132-1 du code général de la propriété des personnes publiques relative aux dépôts et dégradations du domaine public fluvial de sanctions consistant en une amende de 150 à 12 000 euros et en une remise en état des lieux.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi de finances pour 2019 a supprimé la taxe hydraulique, qui a été remplacée par une redevance hydraulique, mentionnée à l’article L. 4316-1 du code des transports et régie par voie réglementaire.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a souhaité garantir la proportionnalité des sanctions en cas de manquements portant sur des ouvrages de prise et de rejet d’eau, à travers :

– la suppression du caractère immédiat de ces sanctions ;

– la limitation du montant global des sanctions prononcées en cas de tels manquements, dans l’hypothèse d’un cumul de sanctions ;

– l’enrichissement des critères pris en compte par l’administration pour fixer le montant de la majoration de la redevance hydraulique.

➢ La position de la Commission

Outre deux amendements rédactionnel et de précision, la Commission a :

– rétabli le caractère immédiat de la sanction, supprimé par le Sénat ;

– supprimé le plafonnement à 1 500 euros de la majoration de la redevance hydraulique en cas de rejets sédimentaires non autorisés ;

– rétabli les critères figurant dans le projet de loi initial pour la fixation du montant de la majoration de la redevance.

1. L’état du droit

a. La majoration plafonnée de la redevance hydraulique en cas de manquement

Établissement public à caractère administratif, Voies navigables de France (VNF) assure, en application de l’article L. 4311-1 du code des transports, la gestion d’environ 6 700 kilomètres de voies navigables pour assurer le développement du transport fluvial.

Parmi les ressources de VNF, mentionnées à l’article L. 4316-1 du code des transports, figure le produit des redevances de prise et de rejet d’eau (également appelée « redevance hydraulique »). Le montant annuel de cette redevance en 2020 s’est établi à 126,2 millions d’euros, soit plus de 21 % des ressources de l’établissement, d’un montant de 587,9 millions d’euros cette même année ([146]).

Cette redevance, créée par un décret du 13 décembre 2019 ([147]), s’est substituée à l’ancienne taxe hydraulique, supprimée par la loi de finances pour 2019 ([148]).

Régie par les articles R. 4316-1 à R. 4316-10-1 du code des transports, elle est due par les titulaires de titres d’occupation ou d’utilisation du domaine public fluvial confié à VNF qui implantent ou exploitent des ouvrages destinés à la prise ou au rejet d’eau, ou d’autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou évacuer de l’eau sur le domaine public fluvial.

Lorsque ces ouvrages sont irrégulièrement installés (c’est-à-dire sans titre d’utilisation ou d’occupation) ou font l’objet d’une modification induisant une augmentation du volume susceptible d’être prélevé ou rejeté sans que le titre n’ait été modifié en ce sens, ou en cas de rejets sédimentaires sans autorisation, la redevance hydraulique fait l’objet d’une majoration, ainsi qu’il ressort de l’article R. 4316-8 du code des transports. Toutefois, cette majoration est soumise à un double plafonnement :

– elle ne peut excéder 100 % des sommes éludées ;

– elle ne peut, comme toute sanction contraventionnelle fixée en conséquence par voie réglementaire, excéder 1 500 euros ([149]).

Ce plafonnement de la majoration de la redevance hydraulique réduit substantiellement la portée de cette sanction et son caractère dissuasif. Il ressort ainsi de l’étude d’impact ([150]) que le plafond de 1 500 euros « est d’un montant dérisoire comparé au rendement de la redevance et ne permet pas une gestion optimale du domaine public ».

À titre de comparaison, en matière de stationnement sans autorisation sur le domaine public fluvial, la majoration de 100 % de la redevance d’occupation domaniale, prévue par la loi à l’article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques, n’est pas plafonnée par référence au montant maximal contraventionnel prévu par le code pénal. Une telle majoration a été jugée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, dans une décision du 27 septembre 2013 ([151]).

b. L’absence de sanction en cas de dépôt ou dégradation du domaine public fluvial

L’absence de caractère dissuasif de la législation visant à protéger le domaine public fluvial ressort également de l’interdiction de procéder à des dépôts et de se livrer à des dégradations sur ce domaine ainsi que sur les chemins de halage et francs bords, sur les fossés et ouvrages d’art, sur les arbres qui les bordent et sur les matériaux destinés à leur entretien.

Prévue à l’article L. 2132-10 du code général de la propriété des personnes publiques, cette interdiction n’est en effet pas assortie de sanction, ce qui ne permet pas d’assurer son respect.

2. Les dispositions initiales du projet de loi

Tirant les conséquences de l’inadéquation des dispositions en vigueur pour protéger et gérer le domaine public fluvial de manière optimale, l’article 11 vise à renforcer les sanctions en la matière.

a. La suppression du plafond de la majoration de la redevance hydraulique

En premier lieu, Le I de l’article 11 créé un nouvel article L. 4316-12 dans le code des transports permettant de supprimer le plafond contraventionnel de la majoration de la redevance hydraulique.

Cet article L. 4316-12 du code des transports reprend ainsi, pour l’essentiel, les dispositions de l’article R. 4316-8, en prévoyant, pour les installations sans titre et celles n’ayant pas notifié l’augmentation de leur volume prélevable ou rejetable, le paiement immédiat de la redevance hydraulique, majorée dans la limite de 100 % des sommes éludées.

En revanche, l’introduction de cette majoration dans la loi permet de supprimer sa limitation contraventionnelle à 1 500 euros résultant de l’article 131-13 du code pénal.

Le montant exact de la majoration est ensuite fixé par l’administration, qui devra tenir compte des circonstances et du contexte, c’est-à-dire de la gravité du manquement et de la situation économique de son auteur.

b. La création d’une sanction au titre du dépôt ou de dégradations du domaine public fluvial

En second lieu, le II de l’article 11 complète l’article L. 2132-10 du code général de la propriété des personnes publiques afin d’assortir de sanctions administratives l’interdiction de dépôt et de dégradation du domaine public fluvial prévue à cet article :

– une amende allant de 150 à 12 000 euros ;

– une obligation de remise en état des lieux ou de financement de la remise en état réalisée par l’administration.

Il s’agit du même régime de sanction que celui prévu à l’article L. 2132-9 du code général de la propriété des personnes publiques en cas de manquement à l’obligation d’enlever les objets pouvant faire obstacle au bon usage du domaine public fluvial, dont la constitutionnalité a été reconnue par le Conseil d’État dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité ([152]).

3. Les modifications apportées par le Sénat

Outre un amendement rédactionnel de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a modifié le dispositif initial sur quatre points, qui concernent tous le dispositif de majoration de la redevance hydraulique dans l’objectif de renforcer la proportionnalité de la sanction :

– à l’initiative de ses rapporteurs, elle est revenue sur le caractère immédiat de cette sanction ;

– à l’initiative de ses rapporteurs et du rapporteur pour avis au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable M. Daniel Guéret, elle a limité le montant global des sanctions susceptibles d’être prononcées en cas de manquement aux dispositions en matière d’ouvrages de prise et de rejet d’eau. À ce titre, l’administration devra veiller à ce que le montant global des sanctions susceptibles d’être infligées ne dépasse pas le montant le plus élevé des sanctions encourues.

Il s’agit de la transposition, dans la loi, de la réserve d’interprétation formulée dans la décision du 27 septembre 2013 précitée, le Conseil constitutionnel considérant que « lorsque deux sanctions prononcées pour un même fait sont susceptibles de se cumuler, le principe de proportionnalité implique qu’en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues » et « qu’il appartient donc aux autorités administratives compétentes de veiller au respect de cette exigence » ;

– à l’initiative de ses rapporteurs, elle a précisé que devront être prises en compte, pour la fixation du montant de la majoration, l’intentionnalité du manquement et les éventuelles manœuvres frauduleuses ou de dissimulation ;

– à l’initiative de ses rapporteurs et de M. Daniel Guéret, le critère de modulation de la majoration lié à la situation économique de l’auteur du manquement a été remplacé par celui, plus large, de la prise en compte de sa situation individuelle.

4. La position de la Commission

Outre deux amendements rédactionnel et de précision de votre rapporteur, la Commission a modifié l’article 11 :

– à l’initiative de votre rapporteur et de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, afin de rétablir le caractère immédiat – qui ne signifie pas automatique, l’occupation irrégulière du domaine public fluvial devant être constatée – de la sanction, supprimé par le Sénat. Il n’est en effet pas pertinent que cette majoration s’applique lors de l’exigibilité annuelle de la redevance hydraulique ;

– à l’initiative de votre rapporteur, afin de supprimer le plafonnement à 1 500 euros de la majoration de la redevance en cas de rejets sédimentaires non autorisés qui s’applique aujourd’hui en application de l’article R. 4316-8 du code des transports ;

– à l’initiative de votre rapporteur, afin de rétablir les trois critères figurant dans le projet de loi initial pour la fixation du montant de la majoration de la redevance – prise en compte des circonstances, de la gravité du manquement et de la situation économique de son auteur ;

– à l’initiative de votre rapporteur, pour supprimer la transposition de la réserve d’interprétation du Conseil constitutionnel relative au montant global des sanctions, puisque le principe constitutionnel de proportionnalité des peines s’impose sans qu’il soit nécessaire d’y faire explicitement référence dans la loi.

Article 11 bis (nouveau) (art. L. 2124-7 du code général de la propriété des personnes publiques) Convention d’aménagement, d’entretien et d’exploitation du domaine public fluvial de l’État par une collectivité territoriale ou un groupement

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par deux amendements identiques CL1536 de votre rapporteur et CL1535 du Gouvernement, permet à l’État de conclure, avec une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, une convention ayant pour objet l’aménagement, l’entretien et l’exploitation de son domaine public fluvial.

Cette convention, conclue pour une durée d’au plus soixante-dix ans et à titre gratuit, autorise la collectivité territoriale ou le groupement à percevoir les produits de l’exploitation du domaine. Elle leur confère un droit réel sur les ouvrages, sur les constructions et sur les installations qu’ils réalisent pour l’exercice des missions prévues par la convention.

La convention est ensuite approuvée, selon le cas par arrêté, pris après avis de Voies navigables de France, du ministre chargé des transports ou du ministre chargé de l’environnement ou par arrêté conjoint des deux ministres. Elle est approuvée par arrêté conjoint des ministres chargés des transports et de l’environnement lorsqu’elle a pour objet l’aménagement, l’entretien et l’exploitation du domaine relevant conjointement de leur compétence.

Chapitre III La lutte contre le réchauffement climatique et la préservation de la biodiversité

Article 12 (art. L. 131-4 et L. 131-6-1 [nouveau] du code de l’environnement) Réforme de la gouvernance de l’ADEME et délégation d’une partie des fonds « chaleur » et « économie circulaire » aux régions

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 du projet de loi initial prévoit, d’une part, une représentation des EPCI-FP au conseil d’administration de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), aussi appelée Agence de la transition écologique. Il vise, d’autre part, à déléguer une partie des fonds « chaleur » et « économie circulaire » aux régions volontaires ayant conclu avec l’agence une convention de transition énergétique régionale.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 12 de la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a ajouté le délégué général de l’ANCT à la liste des membres du conseil d’administration de l’ADEME.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a précisé que les représentants des collectivités territoriales et des EPCI-FP représentent au moins de 20 % des membres du conseil d’administration de l’agence.

Il a également prévu une délégation d’au moins 20 % des fonds « chaleur » et « économie circulaire » aux régions et a enrichi le contenu de la convention de transition énergétique régionale.

➢ La position de la Commission

À l’exception de modifications d’ordre rédactionnel, la Commission a adopté l’article 12 dans sa rédaction issue du projet de loi initial.

1. L’état du droit

L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie a été créée par la loi n° 90-1130 du 19 décembre 1990. Il s’agit, en application de l’article L. 131-3 du code de l’environnement, d’un établissement public de l’État à caractère industriel et commercial (EPIC). Seul le législateur peut donc fixer et modifier ses règles constitutives, en vertu de l’article 34 de la Constitution.

L’agence est placée sous la tutelle des ministres chargés de l’environnement, de l’énergie et de la recherche ([153]).

Missions de l’ADEME

L’ADEME exerce des actions, notamment d’orientation et d’animation de la recherche, de prestation de services, d’information et d’incitation dans chacun des domaines suivants :

– la prévention et la lutte contre la pollution de l’air ;

– la prévention de la production de déchets, dont la lutte contre le gaspillage alimentaire, la gestion des déchets, la transition vers l’économie circulaire, la protection des sols et la remise en état des sites pollués ;

– le réaménagement et la surveillance d’une installation de stockage de déchets ultimes autorisée après le 14 juillet 1992, lorsque ces opérations sont rendues nécessaires du fait d’une défaillance ou d’une insuffisance des garanties de l’exploitant ;

– la réalisation d’économies d’énergie et de matières premières et le développement des énergies renouvelables, notamment d’origine végétale ;

– le développement des technologies propres et économes ;

– la lutte contre les nuisances sonores ;

– la lutte contre le réchauffement climatique et l’adaptation au changement climatique.

Source : II de l’article L. 131-3 du code de l’environnement.

a. Composition du conseil d’administration de l’ADEME

L’article L. 131-4 encadre la composition du conseil d’administration de l’agence, qui doit comprendre :

– des représentants de l’État et de l’Agence nationale de la cohésion des territoires ;

– un député et un sénateur ;

– des représentants de collectivités territoriales ;

– des personnalités qualifiées, des représentants d’associations de protection de l’environnement agréées et des représentants de groupements professionnels intéressés ;

– des représentants du personnel.

La partie réglementaire du code de l’environnement fixe la composition du conseil d’administration. Ainsi, l’article R. 131-4 fixe à vingt-sept le nombre de ses membres. Outre les deux parlementaires prévus dans la loi, qui sont désignés par leurs assemblées respectives, le conseil d’administration comprend :

– neuf représentants de l’État nommés par décret, proposés par le ministre chargé de l’énergie, le ministre chargé de la recherche, le ministre chargé de l’industrie, le ministre chargé du logement, le ministre chargé de l’agriculture, le ministre chargé du budget et le ministre de l’intérieur ;

– le délégué interministériel au développement durable ;

– le directeur général de l’ANCT ;

– cinq personnalités qualifiées ou représentants d’associations de protection de l’environnement agréées ou représentants de groupements professionnels intéressés ;

– six représentants des salariés élus par ces mêmes salariés ;

– trois représentants des collectivités territoriales.

En l’état du droit, les trois représentants des collectivités territoriales au conseil d’administration de l’ADEME représentent donc 11 % des ses membres.

Le conseil d’administration de l’ADEME est notamment chargé de fixer, par ses délibérations, « les conditions générales d’attribution de subventions ou d’avances remboursables aux personnes publiques ou privées » ([154]). Tel est le cas des deux principaux fonds gérés par l’ADEME, les fonds « chaleur » et « économie circulaire ».

b. Les fonds « chaleur » et « économie circulaire » de l’ADEME

Les aides octroyées par l’ADEME sont principalement versées via les fonds « chaleur » et « économie circulaire », créés l’un et l’autre en 2009.

Le fonds « chaleur » est un dispositif de soutien aux énergies renouvelables qui finance des projets de production et de distribution de chaleur renouvelable. Les aides versées au titre du fonds se sont élevées à 350 millions d’euros en 2020 ([155]).

Le fonds « chaleur »

Le fonds « chaleur » est le principal outil pour accompagner la généralisation de la chaleur renouvelable en dehors du secteur des particuliers, principalement par des aides aux investissements.

Le fonds chaleur finance des projets de production de chaleur essentiellement à partir de la biomasse, de la géothermie, du solaire et de la récupération de chaleur fatale, tout en garantissant un prix inférieur à celui de la chaleur issue d’énergies conventionnelles. Il soutient également la création ou l’extension de réseaux de chaleur alimentés majoritairement à partir de sources renouvelables ou de récupération. Le fonds chaleur a permis, sur la période 2009-2020, la réalisation de plus de 5 883 opérations d’investissement pour une production totale d’environ 34,4 térawatt-heure d’énergie renouvelable et de récupération pour un investissement de 9,39 milliards d’euros.

Source : projet annuel de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2022.

Le fonds « économie circulaire » est quant à lui un instrument important de la politique de traitement des déchets, qui finance des opérations de lutte contre le gaspillage et de développement de l’économie circulaire. Selon l’étude d’impact du présent projet de loi, « il a été doté de 1,6 milliard d’euros depuis 2009 » et ses crédits atteignent, pour 2021, « 360 millions d’euros ». Selon le rapport d’activité de l’ADEME pour l’année 2020 ([156]), les projets soutenus par le fonds depuis sa création ont permis d’éviter 1,5 million de tonnes de déchets, soit l’équivalent de 125 000 camions-poubelles.

Source : projet annuel de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2022.

2. Les dispositions initiales du projet de loi

a. Modification de la composition du conseil d’administration de l’ADEME

Le 1° du I de l’article 12 modifie la composition du conseil d’administration de l’ADEME. Il précise ainsi, à l’article L. 131-4 du code l’environnement, qu’outre des représentants des collectivités territoriales, le conseil d’administration de l’agence inclut des représentants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Cette modification entre en vigueur à l’expiration des mandats en cours des représentants des collectivités territoriales.

Au cours de l’examen du projet de loi en séance publique au Sénat, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales Mme Jacqueline Gourault a annoncé que le Gouvernement entendait créer un siège supplémentaire spécifique aux EPCI par voie réglementaire, qui s’ajouterait aux trois sièges aujourd’hui attribués aux représentants des collectivités territoriales.

b. Délégation aux régions d’une partie des fonds « chaleur » et « économie circulaire »

Alors que la région est chef de file en matière d’énergie et que l’article 5 du projet de loi initial prévoit de la rendre chef de file en matière de coordination et d’animation d’économie circulaire, il est apparu nécessaire de renforcer les moyens d’action de ce niveau de collectivité dans ces domaines.

Aussi, le 2° du I de l’article 12 du projet de loi initial modifie l’article L. 131-6 du code de l’environnement afin de préciser que l’ADEME délègue aux régions, à leur demande ([157]), l’attribution de subventions et de concours financiers en matière de transition énergétique et d’économie circulaire. Sont conclues pour ce faire des conventions de transition énergétique régionales qui définissent le montant des financements délégués aux régions, les critères d’attribution des aides, les objectifs à atteindre ainsi que le règlement des charges afférentes à ces délégations.

Selon l’étude d’impact, la délégation annuelle aux régions sera d’un montant de 70 millions d’euros pour le « fonds chaleur » et de 30 millions d’euros pour le « fonds économie circulaire ».

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. Les modifications apportées par la commission des Lois du Sénat

Si le Sénat a approuvé le principe d’une représentation des EPCI-FP au conseil d’administration de l’ADEME ainsi que celui d’une délégation aux régions de l’octroi d’aides et de subventions, il a intégralement réécrit l’article 12 au cours de son examen en commission des Lois.

i. Modification de la composition du conseil d’administration de l’ADEME

La commission des lois du Sénat a explicitement précisé, à l’initiative de ses rapporteurs, que la présence au conseil d’administration de l’ADEME d’un représentant des EPCI-FP s’ajouterait à celle des trois représentants des collectivités territoriales.

ii. Délégation aux régions des fonds « chaleur » et « économie circulaire »

S’agissant de la délégation aux régions d’une partie des fonds « chaleur » et « économie circulaire », la commission des Lois du Sénat a inséré ces dispositions au sein d’un nouvel article L. 131-6-1 du code de l’environnement, à l’initiative de ses rapporteurs et de M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Ce dispositif diffère sur trois points de la rédaction initiale du projet de loi :

– tout d’abord, il précise que la délégation aux régions peut être totale ou partielle ;

– ensuite, il fixe un quantum minimum d’un cinquième, soit 20 %, de délégation des fonds. Cela correspond à l’intention affichée par le Gouvernement dans l’étude d’impact du projet de loi ([158]) ;

– enfin, il dispose que la convention de transition énergétique régionale fixe, outre le montant du financement délégué et les modalités de règlement des charges afférentes, la durée de la délégation ainsi que les orientations stratégiques et méthodologiques pour la mise en œuvre de ces programmes.

b. Les modifications apportées par le Sénat en séance publique

Le Sénat a adopté deux amendements identiques de M. Joël Bigot et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain ainsi que de M. Guillaume Gontard et des membres du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires prévoyant que les représentants des collectivités territoriales et le représentant des EPCI-FP doivent représenter au moins 20 % du conseil d’administration de l’ADEME, contre 11 % actuellement – 15 % environ en tenant compte de l’engagement gouvernemental d’attribuer un siège supplémentaire au représentant des EPCI-FP.

4. La position de la Commission

À l’exception de modifications d’ordre rédactionnel, la Commission a adopté deux amendements de votre rapporteur rétablissant l’article 12 dans sa rédaction issue du projet de loi initial. L’article 12 prévoit ainsi :

– qu’outre des représentants des collectivités territoriales, le conseil d’administration de l’agence inclut des représentants des EPCI-FP – avec l’engagement du Gouvernement d’octroyer aux représentants des EPCI-FP un siège supplémentaire par rapport aux trois sièges aujourd’hui attribués aux collectivités ;

– que l’ADEME délègue aux régions, à leur demande, l’attribution de subventions et de concours financiers en matière de transition énergétique et d’économie circulaire, sans préciser, comme l’a fait le Sénat, le montant des fonds délégués – la rédaction du Sénat laissant de surcroît penser qu’il serait possible de confier à chaque région 20 % de l’ensemble des crédits de l’agence, ce qui est en pratique impossible.

Article 12 bis A (nouveau) (art. L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation) Représentation des régions au conseil d’administration de l’Agence nationale de l’habitat

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par un amendement CL1076 de votre rapporteur, modifie la composition du conseil d’administration de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) en prévoyant une représentation de Régions de France, aux côtés de l’Assemblée des départements de France, de l’Assemblée des communautés de France, de France urbaine et de l’Association des maires de France, déjà représentés au sein du conseil d’administration de l’agence.

Article 12 bis (art. 78 et intitulé du chapitre VII du titre II de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) Transfert aux régions de la fonction comptable de la gestion des fonds structurels et d’investissement européens

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 bis, introduit par le Sénat, transfère aux régions la fonction comptable de la gestion des fonds structurels et d’investissement européens pour la période de programmation 2021-2027.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 2 de l’ordonnance n° 2020-1504 du 2 décembre 2020 ([159]) a modifié l’article 78 de la loi MAPTAM, afin de proroger, pour la période de programmation 2021-2027, les dispositions par lesquelles l’État a confié aux régions la gestion des fonds structurels et d’investissement européens pour la programmation 2014-2020.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel.

1. L’état du droit

L’article 78 de la loi MAPTAM confie aux régions la gestion des fonds structurels et d’investissement européens pour les périodes de programmation 2014-2020 et 2021-2027.

La fonction comptable de ces fonds, qui a remplacé la fonction d’autorité de certification qui existait pour le programme 2014-2020 ([160]), correspond, en application de l’article 76 du règlement européen du 24 juin 2021 ([161]), à :

– l’établissement et la présentation des demandes de paiement à la Commission européenne ;

– l’établissement et la présentation des comptes et la confirmation de leur exhaustivité, de leur exactitude et de leur véracité ainsi que l’enregistrement électronique de tous les éléments des comptes ;

– la conversion en euros des montants des dépenses effectuées dans une autre devise sur la base du taux de change comptable mensuel de la Commission.

Au titre de la programmation 2021-2027, l’article 72 du règlement européen du 24 juin 2021 précité prévoit que « l’État membre peut confier la fonction comptable […] à l’autorité de gestion ou à un autre organisme ».

Actuellement, la fonction d’autorité de certification, au titre de la programmation 2014-2020, est exercée par la direction générale des finances publiques (DGFIP).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de ses rapporteurs et du Gouvernement, la commission des Lois du Sénat a modifié l’article 78 de la loi MAPTAM afin de confier aux régions, conformément à la possibilité ouverte par le règlement européen du 24 juin 2021 précité, la fonction comptable de la gestion des fonds structurels et d’investissement européens pour la période de programmation 2021-2027.

3. La position de la Commission

À l’exception d’un amendement rédactionnel de votre rapporteur, la Commission a adopté l’article 12 bis sans autre modification.

Article 12 ter (supprimé) (art. L. 112-1-1 et L. 112-1-2 du code rural et de la pêche maritime) Modification de la composition des commissions départementale et territoriale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 ter, introduit par le Sénat, modifie la composition de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) en prévoyant une proportion minimale de 50 % de représentants des collectivités et de leurs groupements.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 196 de la loi Climat et résilience a supprimé l’exception en vertu de laquelle la CDPENAF ne pouvait pas demander à être consultée sur les projets de plans locaux d’urbanisme pour des communes comprises dans le périmètre d’un schéma de cohérence territoriale approuvé après la promulgation de la loi n° 2014- 1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé l’article 12 ter.

1. L’état du droit

L’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime institue, dans chaque département, une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. L’article L. 112-1-2 institue une commission territoriale similaire en Corse.

Présidées par le préfet du département, ces commissions regroupent des représentants :

– de l’État ;

– des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

– des professions agricole et forestière ainsi que des chambres d’agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale ;

– des propriétaires fonciers ;

– des notaires ;

– des associations agréées de protection de l’environnement ;

– des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs.

La composition exacte de ces commissions est ensuite fixée par voie réglementaire, à l’article D. 112-1-11 pour les commissions départementales et à l’article D. 112-1-11-3 pour la Corse. En application de ces articles et bien que pouvant légèrement varier selon les collectivités, les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements constituent généralement entre un quart et un tiers des membres de ces commissions.

Créées par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche, elles ont pour mission d’éclairer les élus dans leur prise de décisions en matière de documents et d’autorisations d’urbanisme.

Elles peuvent ainsi être consultées sur toute question relative à la réduction des surfaces naturelles, forestières et agricoles et sur les moyens de contribuer à la limitation de l’artificialisation de ces espaces. Dans ce cadre, elles émettent, des avis sur l’opportunité de certaines procédures ou autorisations d’urbanisme. Elles peuvent également demander à être consultées sur tout autre projet ou document d’aménagement ou d’urbanisme.

Elles constituent ainsi un outil de dialogue local pour lutter contre l’artificialisation des terres.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de Mmes Claudine Thomas et Sylvie Vermeillet, la commission des Lois du Sénat a modifié, à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, la composition des CDPENAF en prévoyant une proportion minimale de 50 % des représentants des collectivités et de leurs groupements.

En séance publique, un amendement de coordination des rapporteurs de la commission des Lois a étendu cette règle à la commission territoriale de Corse en modifiant, pour ce faire, l’article L. 112-1-2 du même code.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et de M. Hervé Saulignac, la Commission a supprimé l’article 12 ter introduit par le Sénat.

La Commission a ainsi considéré que renforcer le poids des collectivités territoriales et de leurs groupements en attribuant au moins 50 % des sièges à leurs représentants conduirait à amoindrir la représentation des autres acteurs, alors même qu’ils sont déjà fortement représentés au sein des CDPENAF, leurs représentants constituant généralement entre un quart et un tiers des membres de ces commissions.

Article 13 (art. L. 414-1, L. 414-2 et L. 414-3 du code de l’environnement ; art.1395 E du code général des impôts) Transfert de la compétence de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres aux régions

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, inscrit dans le projet de loi initial, a pour objectif de décentraliser les compétences de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres aux régions.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les articles L. 414-2 et L. 414-2 du code de l’environnement ont été créés par l’ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en œuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l’environnement. Leur rédaction actuelle est issue de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Ces articles prévoient respectivement les modalités de désignation et de gestion des sites Natura 2000.

L’article L. 414-3 du code de l’environnement, dans sa version actuelle, provient de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l’allégement des démarches administratives. Cet article définit les formes des « contrats Natura 2000 » pouvant être conclus entre les titulaires de droits réels et personnels et l’autorité administrative.

L’article 1395 E du code général des impôts a été créé par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Sa rédaction actuelle est issue de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014. Cet article définit les modalités d’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue au profit des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Deux amendements ont été introduits en commission sur proposition de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Ils visent à renforcer la compétence des régions dans les processus de désignation des sites Natura 2000, aujourd’hui du ressort de l’autorité administrative. En séance publique, trois amendements impliquant les départements dans la phase de création d’un site Natura 2000 ont été adoptés.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté plusieurs modifications à l’article 13. Elle a supprimé la possibilité, pour les conseils régionaux et départementaux, de présenter à l’autorité administrative un projet de proposition d’inscription d’une zone spéciale de conservation ou de désignation d’une zone de protection spéciale. Elle a par ailleurs rendu obligatoire la consultation du conseil régional pour la désignation de ces sites lorsqu’ils sont exclusivement terrestres. Enfin, elle a prévu que lorsque le périmètre d’un site Natura 2000 inclut en tout ou partie des terrains relevant du ministère chargé de la défense, les compétences en matière de gestion et de consultation des conseils régionaux soient exercées conjointement avec l’autorité militaire.

1. L’état du droit

Depuis le sommet de Rio en 1992, l’Union européenne s’est engagée à enrayer la perte de biodiversité sur ses territoires en créant un réseau de sites écologiques nommé Natura 2000. Avec plus de 23 700 sites terrestres et marins, il s’agit du plus vaste réseau de sites protégés au monde. Le réseau français représente 7,03 millions d’hectares et compte 1 755 sites, dont 1 352 zones spéciales de conservation désignées au titre de la directive « Habitats » et 403 zones de protection spéciale désignées au titre de la directive « Oiseaux », soit respectivement 13 % de la surface terrestre et 35 % de la zone économique exclusive métropolitaine.

Ce réseau est fondé sur la mise en application de deux directives européennes :

– la directive dite « Oiseaux » 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages (qui a recodifié la directive initiale du 2 avril 1979), qui a pour objet la conservation de toutes les espèces d’oiseaux sauvages et définit les règles encadrant leur protection, leur gestion et leur régulation. Ces espèces sont protégées dans des sites Natura 2000 qualifiés de « zones de protection spéciale » (ZPS) ;

– la directive dite « Habitats » 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. Ses annexes I et II listent les types d’habitats naturels et les espèces animales et végétales dont la conservation nécessite la désignation de sites Natura 2000 qualifiés de « zones spéciales de conservation » (ZSC).

Ces deux directives imposent à chaque État membre d’identifier sur son territoire ces sites d’intérêt communautaire, représentatifs de la biodiversité européenne. En France, ces deux directives sont transposées aux articles L. 414-1 et suivants et R. 414-1 et suivants du code de l’environnement. La désignation des sites est donc une responsabilité de l’État.

a. La sélection des sites Natura 2000

L’article L. 414-1 du code de l’environnement prévoit que le préfet, départemental ou maritime, est l’autorité compétente pour la désignation, l’inscription ou la modification d’une zone spéciale de conservation ou d’une zone de protection spéciale auprès de la Commission européenne, dans le cadre d’une procédure de désignation d’un site Natura 2000.

Néanmoins, selon le même article, toute proposition de désignation, d’inscription ou de modification d’une zone spéciale de conservation ou de protection spéciale doit être soumise à la consultation des organes délibérants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés. Cela n’inclut pas, à l’heure actuelle, les conseils régionaux. L’article L. 414-1 précise que l’autorité administrative ne peut s’éloigner des avis rendus lors de la consultation, favorables ou non, sauf par une décision motivée. La désignation formelle des sites Natura 2000 se traduit ensuite par un arrêté ministériel et une notification à la Commission européenne.

b. La gouvernance des sites Natura 2000

La gestion d’un site Natura 2000 se fait à travers un comité de pilotage (Copil) qui définit le document d’objectifs (DOCOB), fixant les objectifs et les moyens de protection du site.

L’article R. 414-8 du code de l’environnement stipule que la composition du Copil est arrêtée par le préfet au regard de la localisation du site Natura 2000. Le comité de pilotage comprend deux catégories de membres : des membres de droit et des personnes de droit public ou de droit privé pouvant y être intégrées par le préfet. L’article L. 414-2 du code de l’environnement précise que le comité comprend de droit les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements concernés ainsi que, notamment, des représentants de propriétaires et exploitants des terrains inclus dans le site Natura 2000.

Les représentants des collectivités territoriales et leurs groupements désignent parmi eux le président du Copil ainsi que la collectivité territoriale ou le groupement chargé de l’élaboration du DOCOB et de l’animation nécessaire à sa mise en œuvre. À défaut, l’article L. 414-2 du code de l’environnement indique que la présidence du Copil ainsi que l’élaboration du DOCOB et l’animation nécessaire à sa mise en œuvre sont assurées par l’autorité administrative.

Le DOCOB établi par le comité de pilotage définit les orientations de gestion, les mesures de conservation, de prévention de la détérioration et de rétablissement dans un état favorable des habitats et des espèces, les modalités de leur mise en œuvre et les dispositions financières d’accompagnement. Le DOCOB est soumis à l’approbation du préfet qui peut, s’il estime que le document élaboré ne permet pas d’atteindre les objectifs qui ont présidé à la création du site, en demander la modification.

c. Les contrats Natura 2000

L’article L. 414-3 du code de l’environnement prévoit que le document d’objectifs se décline ensuite dans des contrats conclus avec le préfet, dans le cadre duquel les aides de l’État sont apportées aux « titulaires de droits réels et personnels portant sur les terrains inclus dans le site ainsi que les professionnels et utilisateurs des espaces marins situés dans le site ». Ces contrats comportent un ensemble d’engagements conformes aux orientations définies par le DOCOB.

En contrepartie, la signature d’un contrat Natura 2000 donne droit à des mesures fiscales avantageuses. En particulier, les titulaires de contrats Natura 2000 bénéficient pour les terrains concernés d’une exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue au profit des communes et de leurs EPCI, en application de l’article 146 de la loi n° 2005-157 du février 2005 relative au développement des territoires ruraux, codifié à l’article 1395 E du code général des impôts.

Le préfet s’assure du respect des engagements souscrits : des contrôles sur pièces et sur place sont menés par les services déconcentrés de l’État. Si le titulaire d’un contrat s’oppose à un contrôle, ne se conforme pas à ses engagements ou fait de fausses déclarations, le préfet peut suspendre, réduire ou supprimer l’attribution des aides prévues au contrat ou résilier le contrat.

d. L’élaboration des études d’incidences

Afin d’assurer la protection des espaces et des espèces et prévenir les impacts susceptibles de les affecter, un régime d’évaluation d’incidence est organisé par l’article L. 414-4 du code de l’environnement. Il a pour objet de vérifier la comptabilité d’un « document de planification, programme ou projet d’activités, de travaux d’aménagements, d’installation, de manifestations ou d’interventions dans le milieu naturel » avec les objectifs de conservation des sites. L’État peut s’opposer à tout document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention si l’évaluation des incidences requise se révèle insuffisante ou s’il en résulte que leur réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d’un site Natura 2000.

Tableau récapitulatif des rôles respectifs de l’État et des collectivités territoriales établis dans le cadre de la législation actuelle

État	Collectivités territoriales
Désignation des sites Natura 2000	Présidence du Copil
Autorité administrative à l’égard du site : Création du Copil, dont la présidence a vocation à être assurée par un représentant de collectivité territoriale Approbation du DOCOB par le Copil Exercice des missions des collectivités territoriales si aucune d’entre elles ne souhaite assurer son pilotage (voir colonne droite)	Élaboration du DOCOB et suivi de sa mise en œuvre
Instruction de l’évaluation des incidences des projets, travaux, aménagements, sur les enjeux de conservation des sites Natura 2000 et le contrôle de la réalisation des projets autorisés	Gestion des fonds européens (FEADER) ([162])

Pour exercer les différentes missions qui lui incombent, l’État mobilise une centaine d’agents, répartis aux deux tiers dans les directions départementales des territoires (DDT) et le tiers restant dans les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL). Sur cette centaine d’agents, 75 équivalents temps plein (ETP) sont consacrés au fonctionnement des sites Natura 2000 et 25 ETP à la gestion des fonds européens issus du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). En cas d’adoption du présent article du projet de loi, ces emplois seront décentralisés au profit des régions.

2. Le dispositif proposé

Le présent article prévoit de décentraliser la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres et de la confier aux régions afin de les conforter dans leur rôle de chef de file pour la biodiversité, en cohérence avec leur rôle actuel d’autorité de gestion des fonds européens. Pour rappel, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2015 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a alloué le rôle de chef de file en matière de biodiversité aux régions.

Cela signifie que la région doit organiser les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice de leurs compétences en matière de biodiversité. En outre, l’article 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2015 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles donne à la région la responsabilité de gestion des fonds communautaires relatifs aux sites Natura 2000.

Cet article s’inscrit ainsi dans la continuité de ces évolutions de compétence et confie la responsabilité de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres aux régions en lieu et place des préfets de département. Cela se traduira par le transfert aux régions d’une centaine d’agents travaillant actuellement dans les DDT et dans les DREAL.

Le présent article modifie ainsi les articles L. 414-1, L. 414-2 et L. 414-3 du code de l’environnement, ainsi que l’article 1395 E du code général des impôts. En particulier, il transfère aux conseils régionaux les compétences suivantes :

– la création du comité de pilotage ;

– la présidence du comité de pilotage si aucune collectivité ne souhaite l’assurer ;

– l’approbation du document d’objectifs ainsi que son élaboration dans le cas où celui-ci ne serait pas soumis dans les délais requis par le comité de pilotage ;

– la convention conclue avec la collectivité territoriale ou le groupement chargé de procéder à l’élaboration et au suivi de la mise en œuvre du document d’objectifs.

Le VI de l’article L. 414-1 du code de l’environnement est également modifié pour que, dans le cas où un site Natura 2000 est entièrement inclus dans un terrain relevant du ministère de la défense, la composition du comité de pilotage soit arrêtée conjointement avec l’autorité militaire qui la présidera, en établira les objectifs et en suivra la mise en œuvre.

Un IV est ajouté à l’article L. 414-3 du code de l’environnement relatif aux contrats Natura 2000, pour transférer au président du conseil régional ou, en Corse, celui de la collectivité de Corse, la compétence de conclure des contrats avec les titulaires de droits réels, en lieu et place du préfet. En conséquence, les aides ne seront donc plus versées par l’État mais directement par la collectivité concernée.

Enfin, l’article 1395 E du code général des impôts relatif à l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue au profit des communes et de leurs EPCI est modifié afin de permettre au président du conseil régional d’être l’autorité compétente en lieu et place du préfet pour arrêter une liste de propriétés exonérées.

L’étude d’impact précise que ces dispositions impliqueront des charges nouvelles pour les conseils régionaux qui seront compensées par le transfert de moyens humains et financiers prévus par les articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Les ressources transférées seront équivalentes aux dépenses effectuées par l’État au titre des attributions d’autorité administrative à la date du transfert. Elles donneront lieu à l’attribution pérenne d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. L’examen en commission

Afin de renforcer la place de la région dans le processus de désignation des sites, la commission des lois du Sénat a adopté deux amendements. Premièrement, la commission des lois a adopté un amendement de M. Daniel Gueret (Les Républicains) qui modifie le III de l’article L. 414-1 du code de l’environnement pour prévoir que le conseil régional devra être consulté sur l’inscription et la désignation de l’ensemble des sites Natura 2000, y compris s’agissant des sites mixtes (terrestres et maritimes) ou maritimes. Malgré un avis défavorable du Gouvernement, la commission a ainsi jugé que la région devait pouvoir se prononcer sur la désignation de l’intégralité des sites Natura 2000, y compris ceux qu’elle ne se destine pas à gérer (comme les sites maritimes ou mixtes).

La commission des lois du Sénat a également adopté un amendement du même auteur qui donne la possibilité aux conseils régionaux, en plus des EPCI, de se saisir de la création d’un site Natura 2000. Ainsi, ceux-ci pourront donner leur avis avant le lancement d’une procédure de désignation ou d’inscription d’une zone spéciale de conservation auprès de la Commission européenne. Le Gouvernement s’est opposé à l’adoption de cet amendement au motif que les collectivités territoriales, dont les régions, disposent déjà de la possibilité de soumettre à l’État un projet de création ou de modification d’un site Natura 2000.

b. L’examen en séance publique

En séance publique, trois amendements portant sur le rôle des départements dans la phase de création d’un site Natura 2000 ont été adoptés.

Un premier amendement du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain a été adopté qui vise à rendre obligatoire, lors d’une procédure de création et de délimitation du périmètre d’un site Natura 2000, l’avis des départements, au même titre que celui du conseil régional et des organes délibérants des communes et des EPCI concernés. Le Sénat a estimé que les départements exercent déjà des compétences en matière de protection de l’environnement, comme la politique des espaces naturels sensibles, lesquels peuvent parfois se situer sur des sites Natura 2000.

Deux amendements identiques de MM. Gilbert Favreau et Philippe Mouiller (Les Républicains) et de M. Franck Menonville (Les Indépendants – République et Territoires) ont également été adoptés. Ils prévoient que pour les sites exclusivement terrestres, le département, au même titre que le conseil régional, pourra présenter à l’autorité administrative un projet de proposition d’inscription d’une zone spéciale de conservation ou un projet de désignation d’une zone de protection spéciale. Cette fois, il s’agit de prévoir la consultation du conseil départemental préalablement à la présentation par le conseil régional d’un projet de création de site à l’autorité compétente de l’État. Le Gouvernement a émis un avis défavorable à ces amendements au motif que les départements sont déjà associés, via les comités de pilotage, aux mesures de gestion prises par les gestionnaires de sites.

c. La position de la rapporteure pour avis

La rapporteure pour avis estime que cet article va dans le sens d’une plus grande cohérence des compétences dévolues aux régions en matière de biodiversité. Une telle décentralisation devrait permettre une plus grande intégration de la politique de gestion des sites Natura 2000, conformément au rôle de chef de file exercé par les régions en matière de biodiversité. La procédure de désignation des sites au niveau national étant presque parvenue à son terme, s’agissant d’une politique commencée dans les années 1990, l’enjeu principal réside désormais dans l’animation de ces sites, pour laquelle des lacunes majeures sont souvent constatées. Le présent article en tire les conséquences, la décentralisation de la gestion des sites terrestres devant permettre une meilleure animation de ceux-ci, au plus près des territoires.

En revanche, les dispositions introduites par le Sénat ne semblent pas nécessaires dans la mesure où le conseil régional peut d’ores et déjà soumettre au préfet de département, sans formalisme imposé, un projet de création ou de modification d’un site Natura 2000. De la même manière, la consultation des départements ne se justifie pas dès lors qu’ils ne détiennent pas de compétences en matière de gestion des sites, cette compétence étant décentralisée aux régions. Les départements sont en outre déjà associés au comité de pilotage des sites Natura 2000. Par ailleurs, la désignation des sites implique de pouvoir apprécier la suffisance du réseau pour chaque type d’habitat et chaque espèce à l’échelle biogéographique au sein du territoire national, impliquant donc une fonction de coordination et de garant à ce titre à un niveau supra régional ([163]). Sur le sujet d’une décentralisation qui s’appliquerait aussi aux sites Natura 2000 marins, il convient en outre de rappeler que le domaine public maritime recouvre une compétence exclusive de l’État qui n’a pas vocation à être décentralisée.

Plus généralement, la rapporteure pour avis rappelle qu’en matière de désignation des sites Natura 2000 et d’évaluation des incidences, la responsabilité de l’État peut être engagée au regard des règles européennes. Il est donc impératif que celui-ci conserve un rôle de premier plan dans ces procédures.

4. Les modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a apporté plusieurs modifications à l’article 13. La rapporteure pour avis est favorable à cet article qu’elle juge cohérent. Il prévoit la décentralisation de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres aux régions afin de conforter ces collectivités territoriales dans leur rôle de chef de file pour la biodiversité. L’amendement CD249 des rapporteurs pour avis supprime la possibilité pour les conseils régionaux et les conseils départementaux de présenter à l’autorité administrative un projet de proposition d’inscription d’une zone spéciale de conservation ou un projet de désignation d’une zone de protection spéciale. Cette inscription n’était pas utile dans la mesure où le conseil régional peut d’ores et déjà soumettre au préfet de département, sans formalisme imposé, un projet de création ou de modification d'un site Natura 2000.

La commission a en revanche adopté deux amendements identiques CD248 des rapporteurs pour avis et CD201 de M. Jean-René Cazeneuve qui rendent obligatoire la consultation du conseil régional pour la désignation de ces sites lorsqu’il s’agit de sites exclusivement terrestres, en modifiant par conséquent l’article L. 414-3 du code de l’environnement.

La commission a enfin adopté un amendement CD250 des rapporteurs pour avis qui modifie le même article L. 414-3 du code de l’environnement afin que, lorsque le périmètre d’un site Natura 2000 inclut en tout ou partie des terrains relevant du ministère chargé de la défense, les compétences en matière de gestion et de consultation des conseils régionaux soient exercées conjointement avec l’autorité militaire.

La commission a également adopté plusieurs amendements rédactionnels.

Suivant l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la commission des lois a adopté l’article 13 ainsi modifié (amendements CL749, CL750, CL751, CL752, CL753 et CL754).

Article 13 bis (art. L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales) Dérogation au seuil de participation minimale du maître d’ouvrage pour le financement d’une opération en faveur de la restauration de la biodiversité

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit d’instaurer une dérogation à la règle de la participation minimale du maître d’ouvrage au financement de certains projets s’agissant d’opérations de restauration de la biodiversité. Le seuil actuellement retenu est de 20 % du coût total du projet.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales est à l’origine issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Sa rédaction actuelle est issue de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. Cet article instaure la règle d’une participation minimale des collectivités territoriales et de leurs EPCI au financement des projets dont ils assurent la maîtrise d’ouvrage. Il prévoit aussi les dérogations possibles à cette règle.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Cet article a été introduit sur proposition de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable par deux amendements identiques de M. Ronan Dantec, membre du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires, et de Mme Laurence Muller-Bronn, membre du groupe Les Républicains.

➢ Modifications apportées par la commission

La commission a adopté un amendement supprimant la possibilité offerte au président du conseil régional d’accorder une dérogation au seuil de participation minimale du maître d’ouvrage au financement de certains projets s’agissant d’opérations de restauration de la biodiversité.

1. L’état du droit

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a posé le principe de la spécialisation des compétences des régions et des départements. Ce principe, élaboré notamment par le comité dit « Balladur » ([164]), prévoit de cantonner leurs interventions financières aux domaines de compétences que la loi leur attribue, de manière à « limiter la pratique des financements croisés, mieux responsabiliser les collectivités initiatrices de projets d’investissement et contribuer à la maîtrise de la dépense publique locale ».

À cet effet, un article L. 1111-10 a été introduit dans le code général des collectivités territoriales instaurant le principe d’une participation minimale des collectivités territoriales et des groupements au financement des projets dont ils assurent la maîtrise d’ouvrage. L’article L. 1111-10 du même code prévoit ainsi que, à l’exception des collectivités territoriales et groupements de collectivités territoriales de Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, maître d’ouvrage d’une opération d’investissement, assure une participation minimale, de l’ordre de 20 %, au financement de ses projets d’investissement.

Il existe deux types de dérogations :

– les dérogations générales, qui peuvent concerner des opérations d’investissement financées par le Fonds européen de développement régional (FEDER) dans le cadre d’un programme de coopération territoriale européenne (CTE) ou des opérations menées dans le cadre de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ;

– les dérogations possibles sur décision préfectorale. Elles concernent notamment les projets d’investissement en matière de rénovation des monuments protégés au titre du code du patrimoine, les opérations concernant le patrimoine non protégé lorsque le préfet l’estime justifié par l’urgence ou par la nécessité publique, ou lorsqu’il estime que la participation minimale est disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d’ouvrage, les projets d’investissement concernant les ponts et ouvrages d’art ainsi que ceux concernant les équipements pastoraux, les projets de construction ou de réhabilitation de centres de santé et, enfin, les projets d’investissement destinés à réparer les dégâts causés par des calamités publiques.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

a. L’examen en commission

Sur proposition de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, la commission des lois a adopté deux amendements identiques de M. Ronan Dantec (Écologiste – Solidarité et Territoires) et de Mme Laurence Muller-Bronn (Les Républicains) qui introduisent une dérogation supplémentaire à l’obligation de financement minimal du maître d’ouvrage pour les projets destinés à restaurer la biodiversité, lorsque le projet porte sur un site Natura 2000 exclusivement terrestre.

Cette dérogation pourrait être accordée par le représentant de l’État dans le département mais également par le président du conseil régional. Cela marque une différence importante avec les autres types de dérogation prévus à l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, qui nécessitent un accord du seul préfet.

La commission des lois a ainsi estimé que la faible capacité d’autofinancement de certaines collectivités territoriales ne leur permet pas de porter des projets en faveur de la biodiversité, tels que la signature de contrats Natura 2000. Les sénateurs ont également estimé que de nombreuses collectivités territoriales renoncent à de tels projets car les retombées économiques ne sont pas immédiatement visibles sur le territoire ou rentables.

b. L’examen en séance publique

Lors de l’examen en séance publique, le Gouvernement a présenté un amendement visant à supprimer ce nouvel article, en indiquant qu’il pourrait en résulter un conflit de compétences entre le représentant de l’État et le président du conseil régional, nouvellement doté de l’autorité d’octroyer une dérogation à l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales. Selon le Gouvernement, cette disposition serait en outre contraire à l’article 72 de la Constitution interdisant qu’une collectivité territoriale exerce une tutelle sur une autre.

Le Gouvernement a également défendu le principe d’un seuil minimal de participation des collectivités au financement de projets comme une règle saine de gestion publique. Les collectivités devraient ainsi être en mesure de financer en partie leurs investissements pour assumer par la suite des dépenses de fonctionnement auxquelles elles peuvent faire face. Un certain nombre de dispositifs permettent déjà de financer les sites Natura 2000, ce qui inclut notamment les crédits européens du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), ainsi que les financements nationaux de l’Office français de la biodiversité (OFB) et des agences de l’eau.

Le Gouvernement a également précisé avoir récemment créé une dotation de soutien à la protection de la biodiversité d’un montant de 10 millions d’euros destinée aux communes situées dans les zones classées les plus fragiles.

Le rapporteur pour avis M. Daniel Gueret a donné un avis défavorable à l’amendement de suppression du Gouvernement et l’article 13 bis a été adopté le Sénat.

c. La position de la rapporteure pour avis

La rapporteure pour avis propose un amendement visant à supprimer l’ouverture au président du conseil régional de la faculté d’accorder une dérogation. Cette possibilité ne s’accorde pas avec les mécanismes adoptés jusqu’à présent en matière de dérogation.

3. Les modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD252 des rapporteurs pour avis qui supprime la possibilité offerte au président du conseil régional d’accorder une dérogation au seuil de participation minimale du maître d’ouvrage au financement de certains projets s’agissant d’opérations de restauration de la biodiversité. Cet ajout n’était en effet pas conforme à la Constitution puisqu’il créait un pouvoir de tutelle d’une collectivité territoriale (la région) sur une autre ce qui contrevient à l’article 72 de la Constitution. La rapporteure pour avis était certes sensible à l’idée de ne pas créer de frein à l’investissement des petites collectivités en imposant systématiquement une participation minimale de 20 % de leur part au financement des projets dont elles assurent la maîtrise d’ouvrage. Néanmoins, elle estime que l’équilibre était déjà trouvé puisque de nombreuses possibilités de dérogation à ce seuil existent déjà (en cas de financement européen, en cas de rénovation de monuments protégés, pour les projets d’investissement concernant les ponts et ouvrages d’art ainsi que ceux concernant les équipements pastoraux ou la réhabilitation de centres de santé, en cas d’opérations justifiées par l’urgence ou par la nécessité publique, ou encore lorsque la participation minimale est disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d’ouvrage). La capacité d’investissement des collectivités est donc préservée.

Suivant l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la commission des lois a adopté l’article 13 bis ainsi modifié (amendement CL755).

Article 13 ter (supprimé) (art. 167 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages) Modalités de compensation de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains situés sur un site Natura 2000 faisant l’objet d’un engagement de gestion

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à abaisser le seuil à partir duquel l’État s’engage à compenser intégralement, auprès des communes et EPCI à fiscalité propre, les exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les terrains faisant l’objet d’un engagement de gestion et situés sur un site Natura 2000.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 167 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages n’a pas été modifié depuis son adoption. Cet article modifie l’article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Il instaure une compensation intégrale des pertes et recettes pour les communes dont le montant de l’exonération de TFPNB correspond à plus de 10 % de leurs budgets annuels de fonctionnement.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Cet article a été introduit sur proposition de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable par un amendement de M. Ronan Dantec et du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires.

➢ La position de la commission

La commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) est un impôt direct dû par les propriétaires ou usufruitiers de propriétés non bâties situées en France. Elle est perçue au profit des communes et des groupements de communes à fiscalité propre, des départements ainsi que des régions et des chambres d’agriculture. Plusieurs dispositifs d’exonération de la TFPNB existent.

Afin d’inciter au développement du réseau Natura 2000, la TFPNB fait notamment l’objet d’une exonération de la part communale et intercommunale dans les terrains situés dans un site Natura 2000. Ce dispositif est prévu à l’article 1395 E du code général des impôts. Cette exonération de plein droit, accordée pour une durée de cinq ans renouvelables, est subordonnée à l’inscription des terrains sur une liste arrêtée par le préfet à l’issue de l’approbation du document d’objectifs du site Natura 2000 et à un engagement de gestion défini à l’article L. 414-3 du code de l’environnement, souscrit pour cinq ans par le propriétaire. Les terrains éligibles doivent être situés dans un site désigné au titre de l’une des deux directives européennes « Habitats » ([165]) (zones spéciales de conservation) ou « Oiseaux » ([166]) (zones de protection spéciales).

Les pertes de recettes qui résultent de cette exonération, pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sont compensées par l’État en application de l’article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Cependant, par l’introduction d’un coefficient de minoration fixé au niveau national, la compensation perçue par les collectivités diminue progressivement : 83 % en 2009 pour arriver à 29 % en 2015 et 18,5 % en 2016. Depuis 2017, la compensation de l’exonération est figée au niveau de l’année 2016.

L’État, dans le cadre de l’article 167 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, a par ailleurs mis en place un régime d’exception en prévoyant une compensation intégrale des pertes et recettes pour les communes dont le montant de l’exonération correspond à plus de 10 % de leurs budgets annuels de fonctionnement, afin de soutenir financièrement les communes dont les budgets sont disproportionnellement affectés par l’exonération de TFPNB.

Par ailleurs, l’article 256 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2019 a institué, à compter de 2019, une dotation budgétaire d’un montant de 5 millions d’euros destinée aux communes dont une part importante du territoire est classée en site Natura 2000. Cette dotation est répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants dont le territoire terrestre est couvert à plus de 75 % par un site Natura 2000 et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

a. L’examen en commission

Sur proposition de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, la commission des lois a adopté un amendement de M. Ronan Dantec et du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires. Celui-ci modifie le III de l’article 167 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Il prévoit, à partir du 1er janvier 2022, la compensation intégrale par l’État des pertes de recettes résultant de l’exonération de TFPNB lorsque le montant de ladite exonération est supérieur à 5 % des recettes réelles de fonctionnement annuelles de la commune (et non plus du budget annuel de la commune).

La commission a ainsi estimé que la diminution progressive de la compensation versée par l’État aux collectivités territoriales en raison de cette exonération de TFPNB a conduit à des difficultés financières pour plusieurs petites communes. M. Dantec évoque ainsi, dans l’objet de son amendement, la situation du parc naturel des Vosges du nord et des communes de Philippsbourg, Baerenthal, Eguelshardt, Stuzelbronn et Bitche, qui ont dénoncé en 2018 « la compensation partielle et dégressive » par l’État des exonérations de TFPNB remettant gravement en cause leurs équilibres budgétaires. Il avance le chiffre de 80 % d’exonérations non compensées.

Le seuil de 10 % de budget de fonctionnement impacté par l’exonération de TFPNB ne serait par ailleurs atteint par aucune commune selon les auteurs de l’amendement, ce qui rendrait le dispositif inopérant. La commission souligne ainsi le potentiel effet démobilisateur du cadre législatif en place pour les communes situées sur des sites Natura 2000.

b. L’examen en séance publique

Lors de l’examen en séance publique, le Gouvernement a présenté un amendement visant à supprimer l’article 13 ter, principalement au motif que ce dispositif relèverait du domaine de la loi de finances. Il a également insisté sur la nécessité d’une évaluation préalable du coût de la mesure dès lors que celle-ci augmente les compensations d’exonérations versées par l’État aux collectivités. Le Sénat a finalement rejeté l’amendement de suppression du Gouvernement et l’article 13 ter a été adopté.

c. La position de la rapporteure pour avis

La rapporteure pour avis propose de supprimer l’article 13 ter portant augmentation de la compensation de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains situés dans un site Natura 2000 faisant l’objet d’un engagement de gestion. En dehors d’une nécessaire évaluation préalable de son coût, la proposition du Sénat ne prend pas en compte les dispositifs instaurés pour pallier les difficultés pouvant être rencontrées par les petites communes ayant une part importante de leur territoire dans un site Natura 2000.

En effet, la dotation budgétaire de 5 millions d’euros instaurée en LFI pour 2019 a connu un renforcement notable depuis sa création. Après avoir doublé à 10 millions d’euros en 2020, le projet de loi de finances pour 2022 prévoit, dans son article 46, de porter celle-ci à 20 millions d’euros. Ce même article prévoit d’abaisser la part du territoire de la commune concernée par les sites Natura 2000 nécessaire à l’obtention de cette dotation (de 75 % à 60 %), ce qui permettra de rendre éligibles de nouvelles communes. Cela répond donc à l’objectif du présent article d’accroître le soutien financier aux communes dont une partie du territoire appartient à un site Natura 2000.

Enfin, la rapporteure pour avis rappelle que le financement global sur les questions de biodiversité ne peut s’aborder sous le seul angle d’un dispositif tel que l’exonération de TFPNB, ou à la seule échelle des sites Natura 2000. Dans le cadre de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB), le ministère de la transition écologique a lancé un groupe de travail sur le sujet, pour évaluer les outils, y compris fiscaux, pour valoriser les espaces naturels tout en minimisant les surcoûts pour les collectivités.

3. La position de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD251 des rapporteurs pour avis de suppression de cet article. En effet, cette disposition relève du domaine de la loi de finances puisqu’elle augmente les compensations d’exonérations versées par l’État aux collectivités et nécessite donc une évaluation préalable de son coût et une prise en compte dans le budget de l’État. La rapporteure pour avis estime donc qu’il n’est pas pertinent d’introduire cette disposition dans ce texte puisqu’il sera considéré comme cavalier budgétaire.

Suivant l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la commission des lois a supprimé l’article 13 ter (amendement CL756).

Article 13 quater (supprimé) Application différenciée des plafonds d’abattage des loups définis au niveau national

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, vise à permettre la création de zones de protection renforcée par arrêté préfectoral dans lesquelles l’abattage de loups pourrait être autorisé indépendamment du plafond défini au niveau national et dans la limite d’un plafond spécifique.

➢ La position de la commission

La commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

a. Le loup est une espèce protégée par des normes communautaires et conventionnelles transposées en droit national

La protection du loup (canis lupus) résulte de normes européennes et internationales, transposées dans le droit national. Ainsi, en vertu d’une part de la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe du 19 septembre 1979 et, d’autre part, de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (dite « Habitats »), toute destruction de cette espèce est strictement interdite. Ce principe a été transposé en droit national et figure aujourd’hui à l’article L. 411-1 du code de l’environnement.

Les normes communautaires et internationales prévoient toutefois des dérogations, strictement encadrées, afin de répondre à des objectifs spécifiques et notamment de permettre une conciliation de la vie de l’espèce avec les activités d’élevage. L’article L. 411-2 du code de l’environnement énonce trois conditions cumulatives devant être respectées afin de pouvoir déroger au principe d’interdiction de destruction :

– Constat de dommages importants aux cultures ou à l’élevage ;

– Absence d’autre solution satisfaisante ;

– Absence de nuisance au maintien dans un état de conservation favorable de l’espèce.

De cet encadrement strict résultent deux principes dans la gestion de l’espèce : les réponses pour faire face à la prédation du loup doivent être graduées et proportionnées.

Le respect de ces principes est aujourd’hui garanti par un cadre réglementaire précisant les conditions dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets. Ce cadre réglementaire s’articule principalement autour de deux ensembles d’actes.

Premièrement, un arrêté conjoint des ministres de la transition écologique et de l’agriculture ([167]) définit le plafond national de spécimens dont la destruction peut être autorisée sur une année. Il a été fixé, pour l’année 2021, à 19 % de l’effectif moyen estimé par l’Office français de la biodiversité, soit 118 loups (sur 624). Un autre arrêté conjoint des ministres de la transition écologique et de l’agriculture précise quant à lui les conditions de mise en œuvre des actions pouvant être décidées afin de faire face au risque de prédation. Il s’agit aujourd’hui de l’arrêté interministériel du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (canis lupus). Comme l’indique son article 2, les précisions contenues dans cet arrêté visent à « éviter que le plafond de destruction annuel ne soit atteint trop précocement en cours d’année » et à « concentrer les moyens d’intervention sur les élevages ou territoires les plus touchés par la prédation, en particulier lorsque le plafond de destruction […] est proche d’être atteint. »

Deuxièmement, un autre ensemble d’actes définit le rôle et les attributions spécifiques du préfet coordonnateur du plan national d’actions sur le loup (voir infra). D’une part, en vertu de l’article 2 de l’arrêté du 12 septembre 2018 ([168]), le préfet coordonnateur du plan national d’actions sur le loup est chargé de préciser les conditions d’application de l’arrêté fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets de département concernant le loup. D’autre part, en vertu du décret n° 2018-786 du 12 septembre 2018, le préfet coordonnateur du plan national d’actions sur le loup jouit d’attributions spécifiques. Par exemple, si le plafond maximal de destruction est atteint avant la fin de l’année civile, il peut décider, de manière exceptionnelle, d’augmenter ce plafond dans la limite de 2 % de l’effectif moyen de loups estimé annuellement.

Le Conseil d’État contrôle strictement le respect des garanties associées à l’accord de dérogations au principe d’interdiction de la destruction des loups. La jurisprudence donne une importance particulière au respect du plafond défini au niveau national. Ainsi, une possibilité de déroger au plafond de niveau national n’est-elle envisageable qu’à la condition que des garanties lui soient associées, afin de ne pas porter atteinte à l’état de conservation favorable du loup dans son aire de répartition naturelle ([169]). Autrement dit, une possibilité de dérogation n’étant assortie d’aucune garantie risque d’être censurée par le Conseil d’État. À plus long terme, la responsabilité de l’État peut être engagée, comme cela a pu être le cas s’agissant de la protection d’autres espèces ([170]).

b. Le sujet du loup fait également l’objet d’une politique interministérielle spécifique : le « plan loup »

Si le loup est une espèce protégée, il peut néanmoins être source de perturbations dans les activités pastorales. C’est pourquoi, le sujet du loup fait, depuis 2013, l’objet d’une politique spécifique, définie dans un cadre interministériel, visant à assurer un équilibre entre préservation de l’espèce et maintien des activités socio-économiques au niveau local, le plan national d’actions sur le loup (dit « plan loup »). À ce jour, deux plans ont été mis en place : le plan d’action national « loup » 2013-2017 et le plan national d’actions « loup » 2018-2023. Dans le cadre de ces plans, plusieurs actions sont prévues afin de garantir cet équilibre tout en respectant les principes de proportionnalité et de réponse graduée susmentionnés : protection des troupeaux, tirs d’effarouchement, tirs de défense simple, tirs de défense renforcée et, de manière exceptionnelle, tirs de prélèvement. Les éleveurs victimes d’attaques peuvent par ailleurs bénéficier d’indemnisations.

La mise en œuvre du plan loup repose principalement sur le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, qui assure, au niveau national, la fonction de préfet coordonnateur du plan national d’actions sur le loup. Il est en particulier chargé de s’assurer du non-dépassement du plafond de prélèvement défini au niveau national, garantissant le respect par la France de ses engagements internationaux. Il n’empêche toutefois pas de cibler les actions, en particulier les destructions, vers les territoires les plus touchés par la prédation du loup.

L’action conduite par les pouvoirs publics a ainsi permis un maintien de l’espèce et une augmentation du nombre d’individus. En effet, alors que la France comptait moins de 200 individus en 2012, la population de loups a atteint 624 individus en 2021, le seuil de viabilité de l’espèce – estimé à 500 individus – n’ayant été dépassé qu’à partir de 2019. On observe toutefois, d’après l’Office français de la biodiversité, un ralentissement de la progression démographique du loup, avec un taux de croissance annuel brut passé de 9 à 8 % entre 2020 et 2021. Dans le même temps, le nombre d’attaques s’est quant à lui stabilisé ([171]).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

a. Le Sénat a introduit une disposition visant une plus grande territorialisation de la politique de gestion de l’espèce

À l’initiative de M. Cyril Pellevat (Les Républicains), la commission des lois du Sénat a introduit l’article 13 quater au projet de loi pour permettre la création de zones de protection renforcée par arrêté préfectoral, dans lesquelles l’abattage de loups pourrait être autorisé indépendamment du plafond défini au niveau national mais dans la limite d’un plafond spécifique, défini localement.

Il s’agit de répondre à des inquiétudes de terrain, certaines zones étant particulièrement touchées par les attaques de loup. Cela pourrait, d’après les sénateurs, justifier que l’action menée s’inscrive dans une logique de différenciation. Seraient comprises dans les zones de protection renforcée les communes dans lesquelles « des dommages importants » sont constatés, ces dommages devant causer « une perturbation de grande ampleur » aux activités pastorales en dépit des mesures de protection prises dans le cadre du plan loup. Les modalités d’application du dispositif des zones de protection renforcée sont renvoyées à un décret en Conseil d’État. Les sénateurs ont par ailleurs tenu à réaffirmer l’importance de préservation de l’espèce, à travers le troisième alinéa de cet article 13 quater qui réaffirme l’objectif de son « maintien, dans un état de conservation favorable ».

b. Le dispositif du Sénat présente toutefois des risques

En dépit de son intention louable, le dispositif proposé par le Sénat est problématique à plusieurs égards.

D’un point de vue strictement juridique, il pourrait conduire à une menace de la survie de l’espèce, contrevenant ainsi au respect des engagements internationaux de la France. Il convient en effet de rappeler que les tirs de prélèvement représentent une option de dernier recours, envisagée comme une solution lorsque les autres méthodes n’ont su prouver leur efficacité. Or, la possibilité pour les préfets de département de déroger au plafond de prélèvement n’est ici assortie d’aucune garantie de sorte que, sans mesure de coordination appropriée, la survie de l’espèce pourrait être menacée.

En particulier, au deuxième alinéa de l’article, les notions de « dommages importants » et de « perturbation de grande ampleur » causée aux activités pastorales semblent susceptibles, par leur imprécision, d’ouvrir la voie à de nombreux contentieux, en l’absence de critères objectifs permettant de guider l’appréciation. Le troisième alinéa mentionnant l’objectif de maintien de l’espèce dans un état de conservation favorable ne semble pas, non plus, représenter une garantie suffisante et apparaît plutôt comme contradictoire avec les deux alinéas qui le précèdent, dès lors que l’abattage des loups dans les zones de protection renforcée est autorisé selon un plafond de destruction spécifique déterminé « indépendamment » du plafond national, dont c’est précisément l’objet. Adopter un tel article contreviendrait à la capacité de la France à assurer une protection effective de l’espèce, conformément à ses engagements internationaux. De telles dispositions s’exposeraient dès lors à voir leur application écartée par le Conseil d’État dans le cadre du contrôle de conventionnalité voire, à terme, à un engagement de la responsabilité de l’État.

Par ailleurs, s’agissant de l’opportunité du dispositif, si l’approche différenciée trouve toute sa place dans le cadre du projet de loi, le sujet du loup ne s’y prête pas nécessairement. En effet, une action de niveau national semble indispensable, l’équité de traitement de chaque territoire demeurant un principe structurant, comme peuvent l’exprimer les représentants du monde agricole. Au demeurant, une telle approche différenciée est d’ores et déjà effective dans le cadre de l’action menée avec le plan loup, les tirs de prélèvement étant, de fait, plus nombreux dans les zones les plus touchées. Ainsi, en plus d’être superfétatoire, un tel dispositif serait générateur de complexités et bouleverserait l’ensemble de l’architecture existante du plan loup qui reste l’instrument à privilégier pour traiter le sujet. À ce titre, le postulat d’échec du plan loup sur lequel se fonde ce dispositif mériterait d’être fortement nuancé. Le plan loup a permis, grâce à une logique de concertation impliquant l’ensemble des parties prenantes, de trouver et de mettre en œuvre des solutions équilibrées. Qui plus est, alors que le projet de loi vise à simplifier l’action publique au niveau local, le dispositif proposé pourrait avoir un effet contraire : la multiplication des plafonds de prélèvement nuirait inévitablement à la lisibilité de la politique nationale de gestion des loups.

Enfin, et en tout état de cause, bien que le sujet du loup, introduit par voie d’amendement au Sénat, soit, à certains égards, un objet de préoccupation fort au niveau local, son lien avec le projet de loi paraît ténu. Le sujet nécessiterait en réalité d’être évoqué dans un autre cadre.

3. La position de la commission

Avec l’avis favorable du Gouvernement, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté trois amendements visant à supprimer cet article (amendements CD33 de M. Matthieu Orphelin, CD170 de Mme Nathalie Sarles et CD189 de Mme Frédérique Tuffnell). La rapporteure pour avis a en effet estimé que cet article menaçait la capacité de la France à stabiliser la population de loups en France et contrevenait donc à nos engagements internationaux sur ce sujet.

Suivant l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la commission des lois a supprimé l’article 13 quater (amendement CL757).

Article 14 (art. L. 360-1 du code de l’environnement et art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) Création d’un pouvoir de police spéciale dans les espaces naturels protégés

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 14 du projet de loi initial attribue aux maires et, dans une moindre mesure, aux préfets, un pouvoir de police spéciale de la circulation dans les espaces naturels protégés à des fins environnementales.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 231 de la loi Climat et résilience du 22 août 2021, promulguée postérieurement à l’adoption en première lecture, par le Sénat, du présent projet de loi attribue également au maire (ou au préfet) le même pouvoir de réglementer ou d’interdire l’accès aux espaces protégés, rendant caduc, pour l’essentiel, l’article 14 du présent projet de loi.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a intégré, au sein de l’article 14, une interdiction des atterrissages d’aéronefs motorisés à des fins de loisirs en zones de montagne, désormais satisfaite par l’entrée en vigueur de l’article 231 précité de la loi Climat et résilience.

Il a également prévu la possibilité pour certains EPCI d’élaborer un schéma de desserte héliportée.

➢ La position de la Commission

Les dispositions de l’article 14 relatives, d’une part, à la réglementation de l’accès aux espaces protégés et, d’autre part, à l’interdiction des atterrissages d’aéronefs en zones de montagne étant devenues caduques du fait de la promulgation de la loi Climat et résilience, la Commission a supprimé ces dispositions. Elle a toutefois conservé la possibilité, introduite par le Sénat, de transférer, de façon facultative, le nouveau pouvoir de police de l’hyperfréquentation des espaces naturels protégés aux présidents d’EPCI-FP, lorsque ces établissements sont compétents en matière de protection et de mise en valeur de l’environnement.

La commission a également supprimé les dispositions introduites par le Sénat relatives au schéma de desserte héliportée.

1. L’état du droit

a. Police spéciale de la circulation dans les espaces naturels protégés

L’article 231 de la loi Climat et résilience a créé, à l’article L. 360-1 du code de l’environnement, une police spéciale de la circulation dans les espaces naturels protégés. En effet, si la fréquentation de ces espaces montre leur intérêt et leur attractivité pour le grand public, elle peut occasionner de forts impacts sur le patrimoine naturel, notamment du fait du piétinement de la végétation, de déchets surabondants ou sauvages ou de surutilisation des ressources en eau, ce qui peut conduire à une érosion des sols, à la disparition d’habitats ou à la modification du comportement de la faune sauvage ou encore à des modifications paysagères.

Cette police spéciale est confiée au maire sauf si la mesure excède le territoire d’une seule commune ou si elle concerne des espaces maritimes. Dans ces deux derniers cas, elle est respectivement confiée au préfet de département ([172]) ou au préfet maritime.

L’article L. 360-1 prévoit également un pouvoir de substitution du préfet de département en cas de carence du maire, après mise en demeure de ce dernier restée sans résultat.

Cette police spéciale permet ainsi de restreindre ou d’interdire l’accès et la circulation des personnes, des véhicules et des animaux domestiques aux espaces protégés dès lors que cet accès risque de compromettre :

– soit la protection ou la mise en valeur des espaces protégés à des fins écologiques, agricoles, forestières, esthétiques, paysagères ou touristiques ;

– soit la protection des espèces animales ou végétales.

Par exception, les restrictions prises en application de ce pouvoir de police ne s’appliquent pas pour l’exécution de missions opérationnelles de secours, de sécurité civile, de police, de douanes ou de la défense nationale.

b. Interdiction des atterrissages d’aéronefs motorisés à des fins de loisirs en zones de montagne

L’article 231 de la loi Climat et résilience a également interdit les atterrissages d’aéronefs motorisés à des fins de loisirs en zones de montagne ([173]). Cette interdiction ne s’applique pas sur les aérodromes et sur les emplacements autorisés par l’autorité administrative, en application de l’article L. 363-1 du code de l’environnement. Le non-respect de cette interdiction est puni d’un an d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende ([174]).

La publicité pour de tels atterrissages est également prohibée ([175]), sous peine d’emprisonnement pour une durée de six mois et d’une amende d’un montant de 75 000 euros ([176]).

2. Les dispositions initiales du projet de loi

L’article 14 du projet de loi initial prévoyait la création d’une police spéciale quasi-identique à celle que l’article 231 de la loi Climat et résilience a créé à l’article L. 360-1 du code de l’environnement. Elle n’en diffère que sur un point : la loi Climat et résilience attribue ce pouvoir de police au préfet maritime dans les espaces maritimes, ce que ne prévoit pas l’article 14 du présent projet de loi.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a procédé à diverses modifications du pouvoir de police spéciale dans les espaces naturels protégés et a introduit une interdiction des atterrissages d’aéronefs motorisés à des fins de loisirs en zones de montagne. Ces dispositions sont désormais, pour l’essentiel, sans objet, du fait de l’entrée en vigueur de l’article 231 de la loi Climat et résilience.

a. Les modifications apportées par la commission des Lois du Sénat

i. Police spéciale de la circulation dans les espaces naturels protégés

Tout en procédant à quelques ajustements, le Sénat a approuvé le principe de création d’une police spéciale de la circulation dans les espaces protégés, prévu au 1° du I de l’article 14.

À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a :

– clarifié l’articulation de ce nouveau de pouvoir de police spéciale du maire avec son pouvoir de police générale, en précisant que le premier s’exerce sans préjudice des articles L. 2212-2, L. 2213-1 à L. 2213-2 et L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales relatifs aux pouvoirs de police générale du maire ;

– étendu les dérogations à l’usage de ce pouvoir de police à l’ensemble des missions de service public et aux hypothèses d’entretien et de conservation des espaces naturels ;

– prévu que lorsqu’un EPCI-FP est compétent en matière de protection et de mise en valeur de l’environnement, les maires des communes membres de celui-ci peuvent lui transférer leur pouvoir de police spéciale de la circulation dans les espaces naturels protégés ;

– prévu qu’en cas de mesure excédant le champ d’une commune, le préfet organise une concertation entre les maires et présidents d’EPCI concernés. Le préfet n’est alors compétent qu’en l’absence d’accord à l’issue de la concertation.

ii. Interdiction des atterrissages d’aéronefs motorisés à des fins de loisirs en zones de montagne

Par deux amendements identiques de Mme Martine Filleul et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain ainsi que de M. Guillaume Gontard, la commission des Lois du Sénat a inséré, au 2° du I de l’article 14, les dispositions d’une proposition de loi déposée par M. Jérôme Durain et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain visant à protéger les zones de montagne de l’atterrissage sauvage d’aéronefs.

Ces amendements prévoient un dispositif d’interdiction des aéronefs de loisirs motorisés quasi-identique à celui de l’article 231 de la loi Climat et résilience, qui a créé les articles L. 363-1 à L. 363-4 du code de l’environnement. Ils n’en diffèrent que sur trois points :

– le champ des interdictions qu’ils prévoient est plus large, puisqu’ils interdisent non seulement l’atterrissage d’aéronefs motorisés, mais également « les déposes et reprises de passagers à des fins de loisirs par aéronefs non motorisés » ;

– ils soumettent à autorisation préalable la dépose et la reprise de passagers à des fins professionnelles par aéronefs motorisés pour l’héliski ([177]) ;

– ils sont enfin légèrement plus stricts, puisqu’ils ne permettent l’atterrissage d’aéronefs motorisés aux fins de loisirs que sur les aérodromes et non, également, sur des emplacements autorisés par l’autorité administrative.

b. Les modifications apportées par le Sénat en séance publique

Hormis un amendement de coordination du rapporteur M. Mathieu Darnaud, les dispositions relatives au pouvoir de police spéciale de la circulation dans les espaces naturels protégés n’a pas fait l’objet de modifications au cours de l’examen en séance publique.

Le Sénat a en revanche créé, à l’initiative de Mme Françoise Dumont et contre l’avis du Gouvernement, un III et un IV à l’article 14 instaurant un schéma de la desserte héliportée.

Il est ainsi prévu, par insertion d’un article L. 121-30-1 dans le code de l’urbanisme et par modification de l’article L. 571-7 du code de l’environnement, qu’un EPCI compétent en matière de schéma de cohérence territoriale (SCOT) peut établir un schéma de la desserte héliportée. Celui-ci a pour objet de concilier les objectifs de préservation de l’environnement et d’organisation de la desserte héliportée, dans l’objectif de réduire les conséquences, sur un territoire touristique et les espaces naturels avoisinants, de nuisances d’un trafic d’hélicoptère intense. Dans ce cadre, il :

– délimite les zones calmes où les survols sont interdits et où les hélicoptères ne peuvent atterrir ou décoller ([178]) ;

– définit les zones où peut être autorisé l’aménagement d’hélistations.

Ce schéma doit être soumis à une évaluation environnementale et faire l’objet d’une enquête publique.

4. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a supprimé les dispositions de l’article 14 relatives à la police de l’hyperfréquentation des espaces naturels protégés, désormais caduques du fait de l’entrée en vigueur de l’article 231 de la loi Climat et résilience. Elle a toutefois conservé la possibilité, introduite par le Sénat et non prévue par la loi Climat et résilience, de transférer, de façon facultative, ce nouveau pouvoir de police aux présidents d’EPCI-FP, lorsque ces établissements sont compétents en matière de protection et de mise en valeur de l’environnement.

L’article 231 de la loi Climat et résilience interdisant également les atterrissages d’aéronefs en zones de montagne, la Commission a supprimé ces dispositions de l’article 14, frappées par la même caducité.

Enfin, elle a supprimé la possibilité pour les EPCI compétents en matière de SCOT d’établir un schéma de la desserte héliportée, l’échelon intercommunal paraissant trop restreint au regard des enjeux liés au trafic d’hélicoptères et les documents de planification existants permettant déjà de concilier le trafic d’hélicoptères avec les enjeux de sécurité, de sûreté et de protection de l’environnement.

Article 14 bis (art. L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales) Dérogation aux règles régissant le financement des opérations dont les syndicats mixtes d’aménagement et de gestion de parcs naturels régionaux sont maîtres d’ouvrage

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article permet au préfet de département d’accorder une dérogation aux syndicats mixtes d’aménagement et de gestion d’un parc naturel régional à la règle imposant une participation minimale de 20 % au financement d’un projet d’investissement dont ils sont maîtres d’ouvrage.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 229 de la loi Climat et résilience du 22 août 2021 a prévu une possibilité de dérogation préfectorale à l’obligation de participation minimale de 20 % du maître d’ouvrage lorsque le projet d’investissement porte sur des équipements pastoraux.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté l’article 14 bis en conservant son esprit mais en modifiant sa rédaction afin d’encadrer les dérogations pouvant être accordées aux syndicats de parcs naturels régionaux pour permettre le financement de leurs projets d’investissement.

1. L’état du droit

Le III de l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales fixe une règle de participation financière minimale pour toute collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales maître d’ouvrage d’une opération d’investissement.

Cette participation minimale est, en principe, de 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques au projet. Autrement dit, cette disposition limite le cumul de subventions publiques à 80 % du montant du projet, en dehors de cas dérogatoires, prévus par la loi, liés à des catégories d’investissement spécifiques.

Cette participation minimale ne s’applique pas aux collectivités territoriales et groupements de collectivités territoriales de Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Des dérogations à cette part de participation minimale peuvent également être accordées par le préfet de département.

Celui-ci peut ainsi accorder une dérogation pour les projets d’investissement en matière de rénovation des monuments protégés ou encore pour les opérations concernant le patrimoine non protégé, lorsqu’il l’estime justifié par l’urgence ou par la nécessité publique ou lorsque la participation minimale du maître d’ouvrage est disproportionnée au vu de sa capacité financière.

Des dérogations sont également possibles, si la participation minimale est disproportionnée par rapport à la capacité financière du maître d’ouvrage, pour les projets d’investissement concernant les ponts et ouvrages d’art ainsi que ceux concernant les équipements pastoraux ([179]), pour ceux en matière de défense extérieure contre l’incendie et pour ceux concourant à la construction, à la reconstruction, à l’extension et aux réparations des centres de santé. Elles sont aussi possibles pour les projets d’investissement destinés à réparer les dégâts causés par des calamités publiques ([180]).

En outre, l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales abaisse la participation minimale du maître d’ouvrage :

– à 10 %, pour des projets d’investissement en matière d’eau potable et d’assainissement, d’élimination des déchets, de protection contre les incendies de forêts et de voirie communale qui sont réalisés par les EPCI-FP de Corse ou par leurs communes membres ;

– à 15 %, pour les opérations d’investissement financées par le fonds européen de développement régional dans le cadre d’un programme de coopération territoriale européenne.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de M. René Dantec et des membres du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires ainsi que de M. Éric Gold, le Sénat, au cours de l’examen en séance publique, a créé, malgré l’avis défavorable du Gouvernement, une nouvelle dérogation à l’obligation de participation minimale du maître d’ouvrage aux projets d’investissements.

Ainsi, l’article 14 bis prévoit, à l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, une nouvelle possibilité de dérogation préfectorale à l’obligation de participation minimale du maître d’ouvrage aux projets d’investissements pour les opérations dont le maître d’ouvrage est un syndicat mixte d’aménagement et de gestion d’un parc naturel régional. Cette obligation concerne, selon la Fédération des parcs naturels régionaux, 53 syndicats mixtes d’aménagement et de gestion de parcs naturels régionaux sur 58, qui sont des syndicats mixtes ouverts restreints et sont donc soumis, en tant que groupements de collectivités territoriales au sens de l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, aux obligations de participation financière minimale du maître d’ouvrage.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a réécrit l’article 14 bis afin de conserver l’esprit de l’article adopté par le Sénat tout en modifiant sa traduction législative : le Sénat n’a en effet pas encadré la dérogation que les préfets peuvent octroyer aux syndicats mixtes ouverts restreints d’aménagement et de gestion de parcs naturels régionaux. Ces derniers ne disposent généralement pas de ressources propres autres que les contributions statutaires de leurs membres, dont le montant annuel ne varie que peu.

Pour en tenir compte, une circulaire NOR IOCB1203166C de 2012 prévoyait que s’agissant des parcs naturels régionaux qui bénéficient de contributions de ses membres mais ne disposent pas de ressources propres, « les concours financiers des membres d’un syndicat mixte au budget du syndicat, qu’il s’agisse d’une cotisation annuelle, d’une contribution exceptionnelle ou encore d’une subvention d’investissement, sont pris en compte dans le calcul de la participation minimale du syndicat mixte au financement des opérations d’investissement relevant de son domaine de compétence et dont il est maître d’ouvrage ».

Suite à la loi NOTRe, cette circulaire a toutefois été abrogée par la circulaire RDFB1520836N de 2015 : il n’est ainsi plus tenu compte du cas particulier de certains syndicats mixtes, notamment d’aménagement et de gestion de parcs naturels régionaux, dont les ressources propres sont relativement faibles car essentiellement composées de contributions statutaires.

C’est pourquoi la Commission a tenu à inscrire dans la loi qu’un syndicat de parc naturel régional – et, pour ne pas déroger au principe d’égalité, un syndicat mixte fermé ou ouvert restreint, un pôle métropolitain ou un pôle d’équilibre territorial et rural – peut comptabiliser les concours financiers de ses membres, y compris les contributions exceptionnelles, comme des participations du maître d’ouvrage au financement des projets d’investissement dont il assure la maîtrise d’ouvrage.

Article 14 ter (supprimé) (art. L. 122-1 et L. 181-10 du code de l’environnement) Obligation de consultation du syndicat mixte d’aménagement et de gestion de parc naturel régional pour les plans et projets soumis à évaluation et autorisation environnementale

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article prévoit la consultation, pour avis, des syndicats mixtes d’aménagement et de gestion des parcs naturels régionaux pour les plans et projets soumis à évaluation ou autorisation environnementale.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 31 de la loi n° 2009-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat a apporté divers aménagements à la procédure d’évaluation environnementale.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé l’article 14 ter.

1. L’état du droit

Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale ([181]), soit systématique, soit après examen au cas par cas.

L’évaluation environnementale consiste :

– en l’élaboration, par le maître d’ouvrage du projet, d’une étude d’impact, c’est-à-dire d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement ;

– en la réalisation de consultations obligatoires ;

– en l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues du maître d’ouvrage et dans le cadre des consultations effectuées.

Le V de l’article L. 122-1 du code de l’environnement prévoit que les projets soumis à évaluation environnementale doivent être soumis pour avis, avec leur étude d’impact et leur demande d’autorisation, à l’autorité environnementale ainsi qu’aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet. L’article R. 122-7 précise ainsi qu’outre « la ou les communes d’implantation du projet, l’autorité compétente peut également consulter les collectivités territoriales et leurs groupements intéressés au regard des incidences environnementales notables du projet sur leur territoire ».

L’autorité compétente pour autoriser un projet soumis à évaluation environnementale prend en considération l’ensemble de ces éléments dans sa décision, qui doit être motivée au regard des incidences notables du projet sur l’environnement.

Pour ces projets soumis à évaluation environnementale systématique, ainsi que pour les projets concernant, d’une part, des installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à la loi sur l’eau et, d’autre part, des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), une procédure d’autorisation environnementale unique est prévue, en application de l’article L. 181-1 du code de l’environnement. Elle se déroule en trois phases :

– une phase d’examen ;

– une phase de consultation du public ;

– une phase de décision, par le préfet de département dans lequel est situé le projet ([182]).

Dans ce cadre, le II de l’article L. 181-10 prévoit une saisine pour avis, par le préfet, des collectivités territoriales et de leurs groupements intéressés par le projet, c’est-à-dire des communes concernées et « des autres collectivités territoriales, ainsi que de leurs groupements, qu’il estime intéressés par le projet, notamment au regard des incidences environnementales notables de celui-ci sur leur territoire » ([183]). Si le projet est également soumis à évaluation environnementale, alors cette saisine remplace la transmission prévue à l’article L. 122-1, afin de limiter le nombre de procédures.

Les parcs naturels régionaux

Au nombre de 58, les parcs naturels régionaux couvrent actuellement, selon la fédération des parcs naturels régionaux, 15 % de la superficie du territoire français.

L’article L. 333-3 du code de l’environnement dispose que l’aménagement et la gestion des parcs naturels régionaux sont obligatoirement confiés à un syndicat mixte ouvert.

Les parcs naturels régionaux concourent à la politique de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire, de développement économique et social et d’éducation et de formation du public. Ils constituent un cadre privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel.

La charte du parc détermine pour le territoire du parc naturel régional les orientations de protection, de mise en valeur et de développement et les mesures permettant de les mettre en œuvre. Elle comporte un plan élaboré à partir d’un inventaire du patrimoine indiquant les différentes zones du parc et leur vocation. La charte détermine les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères sur le territoire du parc.

Source : articles L. 331-333-4 du code de l’environnement et fédération des parcs naturels régionaux.

Ainsi, les syndicats mixtes ouverts de gestion et d’aménagement des parcs naturels régionaux ne peuvent être consultés que s’ils constituent des groupements de collectivités territoriales au sens de l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, c’est-à-dire s’il s’agit de syndicats mixtes ouverts restreints ([184]), constitués exclusivement de collectivités ou de leurs groupements. Les syndicats mixtes ouverts élargis ([185]), qui peuvent inclure d’autres personnes morales – chambres d’agriculture, établissements publics, etc. –, ne sont en revanche pas des groupements de collectivités et ne peuvent donc pas être consultés, à ce titre, dans le cadre des procédures d’évaluation et d’autorisation environnementales.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Au cours de l’examen en séance publique, le Sénat a adopté, contre l’avis du Gouvernement, une série de six amendements identiques ([186]) prévoyant une consultation des syndicats mixtes d’aménagement et de gestion des parcs naturels régionaux dans le cadre des évaluations et autorisations environnementales.

Le 1° de l’article 14 ter du présent projet de loi complète ainsi le V de l’article L. 122-1 du code de l’environnement afin de prévoir la consultation des syndicats mixtes d’aménagement et de gestion des parcs naturels régionaux lorsqu’un projet est soumis à une évaluation environnementale.

Le 2° de l’article 14 ter modifie l’article L. 181-10 du même code en précisant :

– que le préfet saisit pour avis les syndicats mixtes d’aménagement et de gestion des parcs naturels régionaux dans le cadre de la procédure d’autorisation environnementale ;

– que la saisine de ces syndicats mixtes dans le cadre de l’autorisation environnementale, contrairement à celle des collectivités et de leurs groupements, ne se substitue pas à leur consultation dans le cadre de l’évaluation environnementale.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a supprimé l’article 14 ter introduit par le Sénat.

Dans la mesure où 53 syndicats mixtes d’aménagement et de gestion de parcs naturels régionaux sur 58 sont des syndicats mixtes ouverts restreints, ils constituent des groupements de collectivités territoriales et peuvent donc être consultés à ce titre, tant dans le cadre des procédures d’évaluation que d’autorisation environnementales, si l’autorité compétente considère qu’ils sont intéressés par le projet, notamment au regard de ses incidences environnementales notables sur leur territoire. Il n’y a dès lors pas lieu de prévoir leur consultation à la fois en tant que syndicats mixtes d’aménagement et de gestion de parcs naturels régionaux et en tant que groupements de collectivités.

En outre, l’article 14 ter adopté par le Sénat précise que seule la saisine des collectivités et groupements dans le cadre de l’autorisation environnementale – et non celle des syndicats mixte d’aménagement et de gestion de parcs naturels régionaux – se substitue à la transmission du projet dans le cadre de l’évaluation environnementale. Ce faisant, le Sénat a prévu une double consultation, que la Commission a jugé injustifiée, des syndicats mixtes de gestion et d’aménagement des parcs naturels régionaux, alors même que les collectivités et leurs groupements ne sont consultés que dans le cadre de l’une ou l’autre de ces procédures.

Titre III L’URBANISME ET LE LOGEMENT

Article 15

(art. L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation)

Modalités de détermination de la liste des communes exemptées de l’application des obligations SRU

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie les dispositions relatives à la possibilité pour les communes de se voir exemptées de l’application du dispositif d’obligation de construction de logement social, dit « dispositif SRU ». Il fait évoluer les critères ouvrant droit à l’exemption en substituant le critère de faible desserte en transports en commun par celui de faible attractivité, et modifie, par coordination avec la suppression de la taxe d’habitation, le mode de décompte des résidences principales.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le dispositif SRU a été modifié à neuf reprises depuis 2000. En ce qui concerne les motifs exemptions à ce dispositif, ils ont fait l’objet d’une redéfinition à l’occasion de la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté (LEC).

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté l’automaticité de l’octroi de l’exemption au titre de l’inconstructibilité et élargi les motifs de l’inconstructibilité pour intégrer les servitudes au titre du recul du trait de côte et de la protection des champs captants. Il a modifié la procédure d’élaboration de la liste des communes exemptées ainsi que les modalités de décompte des résidences principales.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a préservé les apports du Sénat en matière d’exemptions, tout en assujettissant certaines communes exemptées au titre de l’inconstructibilité de la moitié de leur territoire, et dont le parc social est tendu, à des obligations de production de logements sociaux en flux.

1. L’état du droit

a. Le dispositif SRU encadre les obligations de production de logement social des communes

i. Le fonctionnement général des obligations au titre de la loi SRU

La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a inscrit l’objectif de mixité sociale parmi les principes du code de l’urbanisme, en prévoyant que l’ensemble des documents d’urbanisme doit garantir la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l’habitat ([187]). Les dispositions de son article 55, qui constituent une modalité de mise en œuvre, pour la politique de l’habitat, de ce principe, sont codifiées, dans une section créée à cet effet, aux articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH). Remanié à neuf reprises depuis son entrée en vigueur (voir encadré page suivante), le dispositif n’a pas vu ses principes fondamentaux remis en cause.

Le dispositif prévu par la loi SRU fixe un objectif national de mixité sociale dans l’habitat qui se traduit par l’obligation faite aux communes urbaines de compter un certain taux de logements sociaux parmi leur parc de résidences principales. Ce taux, d’abord établi à 20 % en 2000, est fixé à 25 % pour la majorité des communes concernées depuis la loi du 18 janvier 2013 relative au renforcement des obligations de production de logement social. Les communes de petite taille, rurales ou isolées ne sont pas concernées.

Les articles du CCH relatifs aux obligations de production de logement social

– L. 302-5 et décrets du 5 mai 2007 : définition des communes concernées et exemptées (commentaire de l’article 15) ; taux de logement social de droit commun et dérogatoire (commentaire de l’article 15) ; logements concernés par l’inventaire.

Sujétions des communes dites concernées :

– L. 302-6 : inventaire SRU ; obligations des bailleurs (commentaire de l’article 15 bis)

Sujétions des communes dites déficitaires :

– L. 302-7 : prélèvement SRU et bénéficiaires (commentaire de l’article 16)

– L. 302-8 : échéance de rattrapage ; objectif de rattrapage défini par période triennale (commentaire de l’article 17) ; typologie des prêts (commentaire de l’article 15 bis)

– L. 302-8-1 [nouveau] : contrat de mixité sociale (commentaires des articles 18 et 19)

Communes n’ayant pas satisfait à leurs obligations de rattrapage :

– L. 302-9-1 : constat de carence par le préfet (commentaire de l’article 19 bis)

– L. 302-9-1-1 : recours devant les commissions départementales et nationale SRU (commentaire de l’article 20)

Synthèse des évolutions du dispositif SRU

Le principe de la mixité sociale dans l’habitat a été fixé dans la loi du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville (« loi LOV »), qui prévoyait que toutes les communes situées dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants et comptant moins de 20 % de logements locatifs sociaux (LLS) et moins de 18 % de bénéficiaires d’aides à la personne devaient s’engager à réaliser des LLS ou acquitter une contribution financière.

Face aux complexités de mise en œuvre auxquelles s’est heurté le dispositif LOV, le législateur a souhaité, dans la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (« loi SRU »), instaurer une obligation plus effective pour certaines communes de compter au moins 20 % de logements sociaux. Le dispositif a ensuite été modifié à l’occasion de la quasi-totalité des grandes lois sur le logement :

– la loi 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (« loi ENL ») intègre à l’inventaire SRU, pendant 5 ans, les LLS vendus à leurs locataires ;

– la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (« loi DALO ») élargit l’application des obligations aux communes non urbaines situées dans une intercommunalité majoritairement urbaine ;

– la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (« loi MOLLE » ou « loi Boutin ») prévoyait initialement l’intégration à l’inventaire SRU, pendant 5 ans, les logements en accession sociale à la propriété, disposition qui fut retirée face à la mobilisation soulevée ;

– la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social (« loi Duflot ») porte quatre évolutions conséquentes : l’élévation du taux obligatoire de droit commun de 20 % à 25 % de logements sociaux avec une échéance repoussée de 2022 à 2025 ; l’instauration d’un seuil plancher de 20 ou 30 % de logements financés en prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) et d’un seuil plafond de 30 % de logements financés en prêt locatif social (PLS) dans la réalisation des obligations triennales ; dans les communes carencées, la soumission à un taux de 30 % de logements sociaux dans toute opération de construction conséquente, ainsi que la possibilité pour le préfet de majorer le montant du prélèvement SRU ; la soumission des communes dites « isolées » de plus de 15 000 habitants et en croissance démographique au taux de 20 % ;

– la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (« loi ALUR ») renforce les prérogatives du préfet à l’encontre des communes carencées, en leur ouvrant la possibilité de délivrer dans ces communes les permis de construire nécessaires afin de mener à bien les opérations de construction de logements sociaux ;

– la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté (« loi LEC ») élargit les possibilités d’exemption : là où l’octroi d’une exemption ne pouvait être justifié qu’en cas d’inconstructibilité de plus de la moitié du territoire ou d’appartenance à un EPCI en décroissance démographique, il peut désormais se fonder sur la faible tension du logement social et la desserte insuffisante par les transports en commun ;

– la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (« loi ELAN ») comporte deux nouveaux assouplissements : l’allongement de 5 à 10 ans de la durée de prise en compte d’un logement social vendu à son occupant et l’intégration à l’inventaire SRU, repoussée lors des débats sur la loi MOLLE, des logements en accession sociale à la propriété (PSLA), pendant 5 ans, ainsi que ceux cédés en bail réel solidaire.

Cette obligation s’applique aux communes remplissant les deux conditions cumulatives suivantes, qui entrent dans le champ d’application de la loi et sont dites « concernées » ou « éligibles » :

– une condition minimale de population, qui permet d’assurer que le dispositif ne s’applique qu’aux unités urbaines : la population municipale doit être supérieure ou égale à 3 500 habitants (dans l’unité urbaine de Paris, supérieure ou égale à 1 500 habitants) ;

– une condition de localisation au sein d’un ensemble urbain, d’après laquelle la commune doit être située dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, ou être membre d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.

Le bilan au 1er janvier 2021 de l’application de la loi SRU (voir encadré) fait état de 1 886 communes soumises, au titre de la période triennale 2017-2019, à une obligation en matière de logements sociaux, dont 775 respectent le taux qui leur est applicable.

Parmi les communes concernées, celles dont le taux de logements sociaux est inférieur au taux exigé sont dites « déficitaires » et se voient contraintes de deux façons :

– elles doivent s’acquitter d’un prélèvement annuel calculé en fonction de l’écart entre l’objectif de logements sociaux et leur nombre effectif, le prélèvement étant diminué des dépenses engagées par les communes en faveur du logement social et majoré en cas de mise en carence (voir commentaire de l’article 16) ;

– elles se voient assigner des obligations triennales de rattrapage du taux de logements sociaux, qui évoluent à mesure qu’elles se rapprochent de l’objectif et de la date de l’échéance en 2025 (voir commentaire de l’article 17).

Le bilan actuel fait état de 806 communes déficitaires soumises au taux de 25 %, qui présentent un taux effectif moyen de 17,7 % de logements sociaux.

À leur tour, les communes déficitaires qui n’atteignent pas leurs obligations de rattrapage peuvent faire l’objet d’un arrêté préfectoral de carence, et sont dites « carencées » (voir commentaire de l’article 19).

ii. Le taux dérogatoire à 20 %

Afin de mieux adapter le dispositif aux spécificités locales, un taux dérogatoire de 20 % s’applique dans certains cas. Dans le cadre de la loi du 18 janvier 2013 relative au renforcement des obligations de production de logement social, ce taux est fixé pour les communes dont le parc ne nécessite pas un effort supplémentaire de production. Il s’applique :

– aux communes rentrant dans les critères SRU et situées dans une agglomération ou appartenant à un EPCI, mais dans lesquelles le parc de logements existant « ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande », dont la liste est déterminée par décret, en début de période triennale, en fonction de l’indicateur de « tension de la demande » ([188]), qui établit le rapport entre le nombre de demandes de logements sociaux et le nombre d’emménagements annuels dans le parc social ([189]) ;

– les communes de plus de 15 000 habitants hors critères SRU (qui n’appartiennent pas à une unité urbaine de plus de 50 000 habitants comportant une commune de plus de 15 000 habitants) connaissant une forte croissance démographique (plus de 5 % de croissance entre deux recensements) et dont le parc de logements justifie un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande.

L’indicateur de tension de la demande

La loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté (LEC) a fait évoluer l’application du taux dérogatoire de 20 % en évoquant le « nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d’emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social » ([190]). Sur ce fondement, le décret en Conseil d’État du 5 mai 2017 a introduit un nouvel indicateur unique, le ratio de pression (dit aussi de tension) sur la demande de logements sociaux ([191]).

Ce ratio, mesuré à partir du système national d’enregistrement de la demande de logement social (SNE), est égal au rapport entre le nombre de demandes et le nombre d’attributions nouvelles dans les logements sociaux d’une commune. Pour la période 2020-2022, comme lors de la période triennale précédente, un décret simple retient, comme seuil pivot de tension – au-dessous duquel les communes bénéficient du taux de 20 % – le rapport de quatre entre les demandes de logements sociaux et les emménagements annuels ([192]). Dans les agglomérations où s’applique la taxe sur les logements vacants, le seuil de tension est fixé à trois.

Cet indicateur est le même qui est utilisé pour déterminer les communes de plus de 15 000 habitants non comprises dans un périmètre SRU et en forte croissance démographique (plus de 5 % entre deux recensements), pour lesquelles une obligation de production de LLS est fixée pour atteindre 20 % du parc des résidences principales. Le seuil du ratio de tension au-dessus duquel les communes sont soumises aux obligations SRU est fixé à cinq. En application de ce seuil, deux « communes isolées » sont actuellement soumises aux obligations SRU, les communes de Challans (Vendée, 27 000 habitants) et Brie-Comte-Robert (Seine-et-Marne, 18 000 habitants) ([193]).

Le bilan d’application au 1er janvier 2021 fait état de 305 communes soumises, au titre de la période triennale 2017-2019, à une obligation de 20 % de logements sociaux. Ces communes comptent un taux moyen de 15 % de logements sociaux.

Bilan SRU 2021 : 1 111 communes en déficit de logement social

En 2021, sur la base de l’inventaire au 1er janvier 2020 hors Mayotte, 1 111 communes ne respectent pas leurs obligations en matière de logement social. Si elles sont en majorité engagées, sous l’effet de la loi SRU, dans un rattrapage de leur retard, 684 d’entre elles sont soumises à prélèvement pour un montant total net hors majoration de 104 millions d’euros (M€), qui sert à financer le logement locatif social.

2 109 communes de plus de 3 500 habitants (1 500 dans l’unité urbaine de Paris) sont situées en territoire SRU. Parmi ces communes éligibles :

– 773 communes respectent le taux légal de logement social applicable ;

– 1 111 communes dites déficitaires ou soumises ne respectent pas leurs obligations légales et doivent produire des logements sociaux pour rattraper leur retard. Parmi elles :

– 806 communes sont soumises à un taux de 25 % (contre 17,7 % observés) ;

– 305 communes sont soumises à un taux de 20 % (contre 15 % observés).

– 225 communes sont exemptées de l’application de la loi SRU du fait d’un des trois motifs d’exemption.

Source : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (ministère de la transition écologique).

b. Les exemptions

Afin de mieux adapter le dispositif SRU à la diversité des situations locales et notamment à la réalité des communes en situation de décroissance démographique, de faible demande de logements sociaux ou encore d’isolement, des aménagements sont prévus. Il est possible pour certaines communes qui sont concernées au titre de leur population et de leur situation au sein d’un ensemble urbain, d’être exemptées de l’application du dispositif et, par ce biais, du prélèvement et de la possibilité de sanctions ([194]).

La décision d’attribuer une exemption à une commune est prise par décret, sur proposition de l’intercommunalité d’appartenance et après avis du préfet de région et de la commission nationale SRU. Dans ce cadre, 225 communes sont actuellement exemptées, au titre de la période triennale 2020-2022, de l’application du dispositif SRU ([195]). Trois critères peuvent qualifier une commune à bénéficier de l’exemption :

– l’appartenance à une agglomération caractérisée par un faible niveau de tension locative sociale : pour les seules communes situées au sein d’une agglomération de plus de 30 000 habitants, une tension insuffisante de la demande de logement social, mesurée par l’indicateur de tension utilisé également pour déterminer les communes soumises au taux dérogatoire de 20 % (voir encadré précédent). Un décret ([196]) fixe à deux la tension en dessous de laquelle la commune est exemptée ([197]) ;

– à défaut d’appartenance à ces agglomérations, la mauvaise connexion de la commune : pour les seules communes situées en dehors d’une agglomération de plus de 30 000 habitants, l’insuffisante liaison aux bassins d’activité et d’emploi par le réseau de transports en commun ;

– pour toutes les communes, l’inconstructibilité de la moitié du territoire municipal urbanisé. L’inconstructibilité résulte des servitudes suivantes qui pèsent sur une partie des sols de la commune :

➢ un zonage A, B ou C d’un plan d’exposition au bruit (PEB) approuvé ;

➢ une servitude d’utilité publique (SUP) prise en application du code de l’environnement, limitant ou interdisant certains usages des sols ;

➢ les obligations découlant de l’application d’un plan de prévention des risques technologiques (PPRT) ou naturels (PPRN) ou miniers (PPRM).

2. Le dispositif proposé

Dans le projet de loi initial, l’article 15 comporte deux mesures distinctes qui portent sur les exemptions accordées et le décompte des résidences principales.

1) L’évolution du dispositif des exemptions accordées au titre des obligations SRU, qui concernent aujourd’hui 225 communes. Le projet de loi réécrit, au 1° du I de l’article 15, les motifs d’exemption prévus au III de l’article L. 302-5 du CCH en les séparant en alinéas distincts pour améliorer la lisibilité du dispositif. Outre cette réorganisation formelle, cette réécriture procède à deux modifications de fond. En effet, le texte maintient à l’identique le critère relatif à l’inconstructibilité de la moitié de la commune (critère désormais prévu au 3° [nouveau] du III codifié), mais fait évoluer les deux autres motifs d’exemption :

– au 2° [nouveau] du III codifié, le critère d’exemption au titre de la faible tension du parc locatif social est élargi à toutes les communes situées dans un territoire SRU, là où il ne concernait précédemment que les communes situées dans les agglomérations de plus de 30 000 habitants ;

– au 1° [nouveau] du III codifié, le critère d’exemption au titre de l’isolement et de la faible desserte par les transports en commun, est remplacé par un critère plus ouvert, de faible attractivité du fait de l’isolement ou des difficultés d’accès aux bassins de vie et d’emplois environnants. La liste de ces communes doit être fixée par décret.

2) L’adaptation du calcul du taux de logement social à la suppression de la taxe d’habitation. Au 2° du I, le texte fait évoluer, au onzième alinéa du IV de l’article L. 302-5, par souci de coordination juridique, le mode de détermination du nombre de résidences principales dans une commune, qui constitue le dénominateur du calcul du taux SRU. Celui-ci, qui repose historiquement sur le nombre des résidences principales figurant au rôle fiscal établi en vue de la perception de la taxe d’habitation (onzième alinéa du IV de l’article L. 302-5), doit désormais, du fait de la suppression de la taxe d’habitation ([198]), se fonder sur la liste élaborée en application de l’obligation faite à tout propriétaire d’un local d’habitation de déclarer sa situation d’occupation ([199]).

Le II prévoit que cette disposition entre en vigueur au 1er janvier 2023.

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté une série d’amendements ([200]) qui ont porté quatre évolutions substantielles.

Globalement, les bailleurs sociaux interrogés ont accueilli de façon mitigée les évolutions du texte au Sénat, évoquant des assouplissements qui risquent d’affaiblir la portée du dispositif SRU, selon les mots de l’Union sociale pour l’habitat, porte-parole du mouvement HLM. Cet avis nuancé a été corroboré par les autres personnes auditionnées. Le géographe Grégoire Fauconnier, entendu par votre rapporteur, a par ailleurs souligné que la multiplication des exemptions et exonérations depuis quelques années avait déjà compliqué la lisibilité du dispositif, et que les modifications proposées par le Sénat renforcent cette tendance délétère.

1) A été adopté, au III bis [nouveau] de l’article L. 302-5, un changement dans la méthode de l’établissement des exemptions, qui permet l’automaticité de l’exemption au titre de l’inconstructibilité de la moitié du territoire communal.

Les sénateurs ont souhaité rétablir ainsi la procédure qui prévalait antérieurement à l’adoption de la loi LEC. Votre rapporteur vous propose de maintenir cette évolution tout en en garantissant le caractère opérationnel, en permettant l’inscription des communes exemptées sur arrêté préfectoral.

2) Au même III bis, les sénateurs ont également élargi les motifs de l’exemption au titre de l’inconstructibilité pour comprendre deux nouvelles justifications :

– les espaces compris dans une cartographie du recul du trait de côte instituée par la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ([201]), où sont seuls autorisés des travaux spécifiques. Ces zones sont délimitées afin de ne pas augmenter la capacité d’habitation des constructions dans des lieux destinés à moyen ou long terme à disparaître sous l’effet du déplacement littoral. Les seuls travaux qui y sont autorisés concernent la réfection et l’adaptation des constructions existantes, les constructions ou installations nouvelles nécessaires à des services publics ou à des activités économiques qui exigent la proximité immédiate de l’eau, sous réserve qu’elles soient démontables, ainsi que les extensions des constructions existantes, sous réserve qu’elles soient démontables ([202]) ;

Impacts urbains du nouveau régime des zones exposées au recul du trait de côte

Ce régime est issu de l’article 242 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

Règles de zonage insérées dans le code de l’urbanisme :

Les articles L. 121-22-2 et L. 121-22-6 du code de l’urbanisme permettent aux autorités compétentes dans les territoires les plus exposés au recul du trait de côte de délimiter, dans leur plan local d’urbanisme ou dans leur carte communale, deux zones :

– celle exposée à la survenance du recul à horizon proche (moins de trente ans) ;

– celle concernée par une exposition des enjeux humains au recul du trait de côte à plus long terme (entre trente et cent ans).

Ce zonage est obligatoire pour les plans locaux d’urbanisme incluant au moins une commune mentionnée dans le décret qui sera pris en application des dispositions de l’article 58 B. Il doit être réalisé dans un délai d’un an après la publication du décret (articles L. 121-22-3 et L. 121-22-7). Les communes concernées ont l’obligation, si elles n’en sont pas déjà dotées, d’établir un plan local d’urbanisme ou une carte communale (article L. 121-22-10).

Règles de servitude insérées dans le code de l’urbanisme :

Sans préjudice du cadre juridique déjà applicable (en particulier les dispositions de la loi « Littoral » et les servitudes d’utilité publique en vigueur), l’article introduit des règles et servitudes d’utilisation des sols propres aux zones exposées au recul du trait de côte. Il est prévu d’instituer, à destination des communes et des intercommunalités concernées, une gradation du niveau de contrainte urbanistique selon que la zone d’implantation des nouvelles constructions, installations et aménagements se trouve exposée à plus ou moins brève échéance à l’érosion côtière.

L’article L. 121-22-4 précise que, dans les zones exposées au recul du trait de côte à horizon proche, seuls peuvent être autorisés :

– les travaux de réfection et d’adaptation des constructions existantes ;

– les constructions ou installations nouvelles nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau, à condition qu’elles présentent un caractère démontable ;

– les extensions des constructions existantes, à condition qu’elles présentent un caractère démontable.

L’article L. 121-22-5 précise que, dans la zone exposée à horizon entre trente et cent ans, la démolition de toute construction nouvelle et de toute extension de constructions existantes, ainsi que la remise en état du terrain, sous la responsabilité et aux frais de leur propriétaire, sont imposées lorsque le recul du trait de côte est tel que la sécurité des personnes ne pourra plus être assurée au-delà d’une durée de trois ans.

L’obligation de démolition et de remise en état est ordonnée par arrêté du maire. Le financement de l’obligation de démolition, qui se fait à la charge du propriétaire qui souhaite construire dans une zone d’exposition, s’effectue via la consignation, auprès de la Caisse des dépôts et consignations, d’une somme permettant de financer la démolition à terme de la construction autorisée.

– les périmètres de protection immédiate, rapprochée ou éloignée des points de prélèvement d’eau, déterminés en application de la législation sur la protection de la qualité des eaux ([203]).

3) En outre, la commission des affaires économiques du Sénat a rétabli, au deuxième alinéa du 1° du I de l’article 15, la procédure de détermination de la liste des communes exemptées, actuellement prévue au deuxième alinéa du III de l’article L. 302-5, et dont le sort n’apparaissait pas clairement du fait de la réécriture proposée dans le projet de loi. Cette liste est fixée par décret pris sur proposition initiale des intercommunalités d’appartenance des communes, après avis du préfet de région et de la commission nationale SRU. La commission a ajouté, à la liste des personnes dont l’avis est recueilli, le préfet de département, très impliqué dans l’application de la loi. Votre rapporteur estime que ces modifications sont de bon sens.

4) En commission puis en séance publique, les sénateurs ont modifié la façon dont sont décomptées les résidences principales, dont le nombre total constitue le dénominateur du taux SRU effectif d’une commune.

Au 2° du I, le rôle fiscal issu des déclarations des propriétaires de logements est modifié afin d’en déduire :

– les logements concédés par nécessité absolue de service en caserne de gendarmerie ;

– les logements concédés à des militaires des armées dans des immeubles dépendant du domaine de l’État.

Ces déductions ont pour effet, dans les communes où se trouvent ces logements, de baisser le nombre total de résidences principales par rapport auquel le taux de logements sociaux est mesuré.

4. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a adopté un amendement de coordination (CE567) et quatre amendements de fond présentés par son rapporteur, M. Mickaël Nogal (LaREM), qui ont apporté les évolutions techniques suivantes :

– à l’alinéa 3, dans le cadre de l’établissement de la liste des communes exemptées, pour lequel le Sénat avait rétabli une procédure à l’initiative de l’intercommunalité, la commission a supprimé la possibilité de la saisine du représentant de l’État par la commune à l’encontre de son intercommunalité d’appartenance, qui a paru susceptible d’engendrer des litiges entre communes et intercommunalités d’appartenance (amendement CE566) ;

– à l’alinéa 5, la commission a supprimé le motif d’inconstructibilité au titre de la protection des champs captants, qui ne concernent pas les secteurs urbanisés, tout en conservant le motif d’exemption au titre du zonage du recul du trait de côte. Elle a également supprimé la mention selon laquelle le territoire urbanisé est défini par décret en Conseil d’État. Une instruction du 27 mars 2014 ([204]) a permis de définir une méthodologie d’analyse de la situation des communes qui fonctionne de manière satisfaisante (amendement CE568) ;

– après l’alinéa 8, la commission a souhaité conforter l’octroi automatique de l’exemption au titre de l’inconstructibilité de la moitié du territoire communal, voulu par le Sénat, en prévoyant qu’un arrêté contient la liste des communes qui remplissent les conditions évoquées (amendement CE569) ;

Après l’alinéa 8, la commission a également adopté un amendement CE608 du rapporteur, qui crée une obligation de prévoir une part de 25 % de logements sociaux au sein des programmes de construction de logements qui interviennent dans les communes exemptées au titre de l’inconstructibilité de la moitié de leur territoire et connaissant un niveau élevé de tension du parc social. Cette disposition pallie partiellement l’effet de seuil qui caractérise l’atteinte des 50 % d’inconstructibilité du territoire communal.

Cette obligation s’applique aux communes qui, parmi les 24 communes exemptées au titre de l’inconstructibilité, ne sont pas situées dans une agglomération ou un EPCI mentionnés au 2° du III de l’article L. 302-5. Les programmes de construction concernés sont les opérations de construction d’immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher.

Article 15 bis A (nouveau)

(art. L. 152-6-3 [nouveau] et L. 111-24 du code de l’urbanisme et art. L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l’habitation)

Dérogations aux règles de mixité sociale pour les logements militaires construits sur le domaine de l’État

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été créé par la commission des affaires économiques.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, dispense la construction et la réhabilitation des logements destinés aux militaires sur le domaine de l’État, des règles de mixité sociale prévues par la loi ou par les règlements locaux d’urbanisme.

1. L’état du droit

Le droit de l’urbanisme prévoit, dans le respect de l’objectif de mixité sociale dans l’habitat, introduit par la loi du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville (LOV), que les opérations de construction de logements peuvent être soumises à des obligations en matière de mixité sociale, dans les cas suivants :

– au titre de la carence prononcée pour manquement aux obligations de production imposées par la loi SRU (voir commentaire de l’article 19), les articles L. 111-24 du code de l’urbanisme et L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l’habitation disposent que, dans toute opération de construction d’immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher, au moins 30 % des logements familiaux sont des logements locatifs sociaux hors logements financés en prêt locatif social (voir commentaire de l’article 15 bis). Cette disposition a été introduite par la loi du 18 janvier 2013 relative au renforcement des obligations de production de logement social ;

– au sein du plan local d’urbanisme [PLU(i)], le règlement peut, en application de l’article L. 151-15 du code de l’urbanisme, créé à l’occasion de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (MOLLE), délimiter, au sein des zones urbaines (U) ou à urbaniser (AU), des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ;

– toujours au sein du PLU(i), le règlement peut, en application du 4° de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme, délimiter des terrains sur lesquels sont institués, au sein des zones U ou AU, des emplacements réservés en vue de la réalisation de programmes de logements qu’il définit, dans le respect des objectifs de mixité sociale.

2. Le dispositif introduit par l’Assemblée nationale

L’article 15 bis A résulte de l’adoption par la commission des affaires économiques de l’amendement CE235 de M. Richard Lioger et des membres du groupe La République en Marche.

L’article crée un article L. 152-6-2 [nouveau] au code de l’urbanisme, qui prévoit que les règles relatives à la mixité sociale définies en application du droit de l’urbanisme ne sont pas opposables aux opérations tendant à la réalisation, sur des terrains affectés aux besoins du ministère chargé des armées, de logements destinés à ses agents.

Cet article vise ainsi à sécuriser les programmes de construction du ministère chargé des armées. À défaut, l’application de ces règles aurait pour conséquence qu’une part substantielle des logements concernés relèverait du logement social et serait, dans ce cadre, attribuée à d’autres publics que les militaires.

Le ministère des armées s’est engagé, par le programme CEGELOG, à la réalisation de 2 500 à 3 000 logements domaniaux neufs et à la réhabilitation de 8 200 logements domaniaux destinés à ses agents, afin de renforcer son implantation dans les territoires, de contribuer à l’attractivité des armées et de faciliter le bon accomplissement de leurs missions. Compte tenu des très fortes sujétions pesant sur les militaires (projections fréquentes en opérations extérieures ; mutations régulières entraînant une forte mobilité géographique…) et sur leurs familles, il est apparu important de faciliter leur accès au logement, par une offre réservée.

En prévenant tout effet d’éviction, l’article 15 bis A garantit que les logements construits ou rénovés dans le cadre du programme CEGELOG pourront effectivement être attribués aux militaires, conformément à l’objectif poursuivi.

Article 15 bis (supprimé)

(art. L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation)

Pondération par typologie de prêt des logements intégrés au décompte SRU

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la commission des affaires économiques du Sénat, modifie les modalités du décompte des logements sociaux dans le cadre de l’inventaire SRU. Il majore de 50 % le décompte des logements financés en prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) et minore de 25 % le décompte de ceux qui sont financés en prêts locatifs sociaux (PLS).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté (LEC) a modifié les obligations qualitatives en matière de production de logements sociaux en prévoyant que la part des logements financés en PLAI doit être au moins égale à 30 % des logements produits et que la part de ceux financés en PLS ne peut être supérieure à 20 ou 30 %.

➢ La position de la commission

La commission des affaires économiques a supprimé cet article.

1. L’état du droit

a. L’établissement de l’inventaire SRU

Afin de mesurer l’atteinte des objectifs de production de logement social, le dispositif SRU prévoit la réalisation annuelle d’un inventaire des logements sociaux existant dans chaque commune. Le processus d’élaboration de cet inventaire est contradictoire et implique les services déconcentrés de l’État, ceux de la commune et les bailleurs sociaux.

Dans un premier temps, les organismes propriétaires ou gestionnaires de logements sociaux transmettent au représentant de l’État dans le département, et concrètement à la direction départementale des territoires (DDT[M]) le nombre de logements sociaux de leur parc et le mode de financement de ces logements. La loi fait en effet obligation aux personnes morales propriétaires ou gestionnaires des logements d’adresser, avant le 1er juillet de chaque année, un inventaire par commune de leurs biens du lieu où se situent les logements en question ([205]).

Le préfet adresse ensuite au maire de chaque commune concernée par l’obligation, avant le 1er septembre, un inventaire complet des logements sociaux décomptés. À compter de cette notification, la commune dispose de deux mois pour formuler ses observations. Après examen, le préfet doit lui notifier, avant le 31 décembre, le nombre de logements sociaux retenus, ainsi qu’une note dans laquelle il répond aux observations précédemment formulées.

L’inventaire SRU ne contient pas des informations exhaustives sur les logements listés : ainsi par exemple, la loi ne prévoit-elle pas que l’inventaire comprenne le nombre de pièces des logements décomptés. L’analyse qualitative des logements sociaux implantés dans les communes déficitaires, effectuée à l’aide d’une étude des données du répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux (RPLS) ([206]), permet cependant de tirer quelques conclusions, comme le rapporte le géographe Grégoire Fauconnier, auditionné par votre rapporteur. Selon cette étude, les logements sociaux des communes déficitaires disposent d’un faible nombre de pièces, notamment quand on les compare à ceux des communes respectant leurs obligations.

Afin de répondre à leurs obligations, les communes déficitaires choisissent de donner la priorité aux petits logements sociaux au détriment des grands. Si cette évolution correspond à des évolutions démographiques avérées dues aux dynamiques de desserrement des ménages, la construction de T1 et T2 présente également des avantages pour les communes déficitaires. En effet, la production de ces petits appartements permet de réaliser un plus grand nombre de logements sur une même surface, et limite leur impact sur le peuplement de la commune.

RÉpartition par nombre de piÈces des logements sociaux situÉS dans les communes dÉficitaires et dans les communes en rÈgle des yvelines

Source : Grégoire Fauconnier, Loi SRU et mixité sociale : le vivre-ensemble en échec, éd. Omniscience, 2020, p. 152, d’après les données du répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux (2012, 2017).

b. Le champ de l’inventaire

Le périmètre de la loi SRU devait, dans l’esprit du législateur de l’époque, concerner en priorité le logement familial ordinaire, conçu comme le meilleur vecteur d’une mixité sociale dans la durée. Depuis 2000 et au fil des évolutions législatives successives, les catégories de logements locatifs sociaux retenues pour le calcul du taux ont été progressivement élargies. Cet élargissement se traduit en particulier par une multiplication des structures collectives qui accueillent de façon temporaire des publics spécifiques, notamment des résidences universitaires ou des établissements d’accueil de personnes âgées, qui constituent pour certaines communes un levier central pour l’atteinte des objectifs.

Les logements sociaux décomptés au titre de la loi SRU sont strictement énumérés au IV de l’article L. 302-5, et peuvent être classés en quatre catégories :

– les logements familiaux classiques : les logements conventionnés à l’aide personnalisée au logement (APL) dont l’accès est soumis à des conditions de ressources, notamment ceux appartenant aux organismes HLM et ceux des parcs social ou privé qui font l’objet d’une convention avec l’Agence nationale de l’habitat ; les logements dont la convention à l’APL est venue à échéance pendant cinq ans ; l’ensemble des logements locatifs appartenant aux organismes HLM construits avant 1977 ; les logements appartenant aux sociétés d’économie mixte (SEM) agréées habitat ; les logements agréés en prêt social location-accession (PSLA), pour une durée de 5 ans suivant la levée d’option ([207]) ; les logements cédés en bail réel solidaire (BRS) ([208]) ; les logements locatifs sociaux cédés à leurs occupants, pendant dix années à compter de la date de cession (1) ; les logements financés par l’État pour d’anciens supplétifs de l’armée française en Algérie ;

– l’habitat spécifique composé de logements situés en structures collectives : les logements ou les lits des logements-foyers de personnes âgées, de personnes handicapées, de jeunes travailleurs, de travailleurs migrants et des résidences sociales, notamment étudiantes, conventionnés à l’APL, à raison de trois lits ou trois places pour un logement lorsqu’ils ne sont pas constitués de logements autonomes ;

– les structures d’hébergement : les places des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ; les places des centres d’accueil pour demandeurs d’asile ; les logements du parc privé mobilisés à des fins sociales faisant l’objet d’un dispositif d’intermédiation locative (IML) pour loger des personnes rencontrant des difficultés d’accès au logement, y compris hors conventionnement en cas de location/sous-location ;

– les terrains familiaux locatifs aménagés au profit des gens du voyage, en état de service, dont la réalisation est prévue au schéma départemental d’accueil des gens du voyage et qui sont destinés à l’installation prolongée de résidences mobiles.

c. Le dispositif SRU et les différentes catégories de logement social

Le rythme de rattrapage de la production de logement social imposé aux communes se décline en une double obligation. À l’obligation quantitative, s’agissant du nombre de logements sociaux à financer ou à mettre en service sur la période triennale, s’ajoute en effet une obligation qualitative, s’agissant de la répartition équilibrée des logements sociaux à financer sur la période triennale.

Depuis la loi du 18 janvier 2013 relative au renforcement des obligations de production de logement social (dite loi Duflot), précisée par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), il est nécessaire de tenir compte de la typologie des financements des logements produits.

En effet, les aides publiques relatives aux logements locatifs sociaux sont des prêts et subventions qui permettent la production de logements sociaux. Trois principaux produits financiers peuvent être mobilisés : le prêt locatif aidé d’intégration (PLAI), le prêt locatif à usage social (PLUS) et le prêt locatif social (PLS). Les prêts peuvent être accordés pour financer un champ large d’opérations ([209]), couvrant aussi bien la construction de logements à usage locatif, l’achat de terrains ou de logements, l’acquisition et la transformation en logements de locaux affectés à un autre usage, la réalisation de logements-foyers ([210]), ou encore, ce qui constitue une tendance aujourd’hui nettement confirmée, l’acquisition de logements à usage locatif dans le cadre de la vente, par un promoteur, en l’état futur d’achèvement (VEFA) ([211]).

Bénéficiaires et taux des prêts octroyés pour le financement du logement social

Les organismes bénéficiaires du PLUS et du PLAI sont les organismes HLM et les sociétés d’économie mixte (SEM) ayant pour objet statutaire la réalisation de logements, ainsi que les collectivités locales ou leurs groupements à condition, pour les opérations de construction, qu’ils ne soient pas délégataires des aides à la pierre et qu’aucun organisme de logement social ou SEM ne soit en mesure d’intervenir sur leur territoire. Pour les PLAI, s’ajoutent les organismes agréés maîtrise d’ouvrage d’insertion.

Les PLS peuvent être accordés à toute personne physique ou morale, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) pouvant directement distribuer ces prêts aux organismes HLM, aux SEM ou à des personnes morales.

Depuis le 1er février 2020, les taux des prêts de la CDC s’élèvent à 1,1 % pour le PLUS et à 0,35 % pour les PLAI. La durée de ces prêts est de 50 ans sur la partie du prêt correspondant à la charge foncière, pouvant être portée à 80 ans en zone tendue et à 40 ans pour la partie bâtiment en construction neuve.

Le taux des prêts PLS est également indexé sur le taux de rémunération du livret A. Il est fixé chaque année dans le cadre de la procédure de refinancement auprès de la Caisse des dépôts. Depuis le 1er février 2020, le taux des prêts PLS est de 1,61 %. L’établissement de crédit qui accorde le prêt PLS peut proposer un prêt complémentaire, à condition que le prêt PLS couvre au moins 50 % du prix de revient de l’opération.

Toute opération financée à l’aide de PLUS ou PLAI doit faire l’objet d’une décision portant octroi de subvention prise par le préfet. Cette décision vaut agrément pour l’obtention de la TVA au taux réduit et l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant 25 ans. Seules les opérations financées en PLUS ou PLAI peuvent bénéficier d’une subvention de l’État ; le PLS ne bénéficie pas d’une aide budgétaire mais d’une aide de circuit (prêt de long terme sur ressources du livret A avec un taux bonifié) et d’aides fiscales (TVA à taux réduit et exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties), ce pourquoi il fait aussi l’objet d’un agrément préfectoral.

La loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté (LEC) a redéfini les conditions d’application de cette l’obligation qualitative en matière de production de logements sociaux, tout en l’étendant à toutes les communes, sans préjudice de leur couverture ou non par un programme local de l’habitat exécutoire :

– la part des logements financés en prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) parmi les logements produits doit être au moins égale à 30 % ;

– la part des logements financés en prêt locatif social (PLS) parmi les logements produits ne peut être supérieure à 30 %, et à 20 % si la commune compte moins de 10 % de logements sociaux.

Plafonds de ressources des locataires des logements financés

L’octroi des subventions et prêts PLAI, PLUS et PLS est subordonné à la conclusion d’une convention, d’une durée au moins égale à la durée de remboursement du prêt, à l’aide personnalisée au logement (APL) pour les locataires sous conditions de ressources et qui fixe le loyer maximum autorisé.

En financement PLUS, et pendant toute la durée des conventions, l’occupation sociale doit respecter les règles ci-après pour assurer la mixité sociale des opérations :

– au moins 30 % des logements doivent être occupés par des ménages dont les ressources n’excèdent pas 60 % des plafonds de ressources du PLUS ;

– 10 % maximum des logements de chaque opération peuvent être loués à des locataires dont les ressources excèdent, dans la limite de 120 %, les plafonds PLUS.

Chaque convention doit indiquer les logements correspondant à chacune de ces catégories. Les logements financés en PLAI sont destinés à héberger des ménages qui rencontrent des difficultés d’insertion particulières ; les ressources de ces ménages doivent être inférieures à entre 55 et 60 % des plafonds de ressources pris en compte pour l’accès au PLUS, sauf dérogation préfectorale.

Pour les logements financés en PLS, les plafonds de ressources applicables aux ménages candidats sont égaux à ceux du PLUS majorés de 30 %.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par la commission des affaires économiques du Sénat d’un amendement COM-903 de sa rapporteure, Mme Dominique Estrosi-Sassone (LR). Celui-ci prévoit la mise en place d’un décompte différencié des logements dans l’inventaire SRU, au titre de l’atteinte par les communes de leurs objectifs SRU, à raison de leur mode de financement.

Au prétexte de favoriser la mixité sociale par la production de logements très sociaux, il est proposé de pondérer différemment les logements :

– décompter avec une majoration de 50 % les logements financés en PLAI ;

– décompter avec une minoration de 25 % les logements financés en PLS.

En séance publique, a été ajoutée une forme supplémentaire de pondération des logements produits, qui consiste à décompter avec une majoration de 50 % les logements comptant quatre pièces ou plus, et à décompter avec une minoration de 25 % les logements de moins de deux pièces.

3. La position de la commission

La commission des affaires économiques a estimé que, loin de promouvoir la production de logements très sociaux en PLAI, cette disposition aurait pour principal effet, strictement opposé d’ailleurs, d’en diminuer nettement la production. En effet, le décompte proposé permettrait aux communes de remplir, avec un effort diminué d’un tiers, les obligations de la loi LEC en matière de production de PLAI.

Les membres de la commission se sont étonnés du reste de l’extension, par le Sénat, de ce mode de pondération, imposé ainsi uniformément à l’échelle nationale, à la morphologie des biens produits, alors que les besoins des communes varient fortement entre elles. En effet, là où certaines collectivités ont un grand besoin de logements individuels pour répondre au desserrement des ménages, d’autres ambitionnent de grands logements pour attirer ou retenir des familles. Imposer un décompte pondéré de manière identique sur l’ensemble du territoire n’a donc pas de sens et va à l’encontre de la différenciation territoriale souhaitée par les collectivités, le Gouvernement et l’Assemblée.

Par conséquent, la commission a adopté les amendements de suppression (CE599, 230, 122, 299, 354 et 373) déposés par le rapporteur, M. Mickaël Nogal (LaREM), Mme Sylvia Pinel (LT), M. Stéphane Peu et les membres du groupe GDR Mme Bénédicte Taurine et les membres du groupe LFI, M. Jean-Louis Bricout et les membres du groupes Socialistes et apparentés (Soc.) et M. François Pupponi (Modem).

Article 16

(art. L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation)

Contrôle préfectoral renforcé sur le bon usage des

ressources financières issues du prélèvement SRU

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit que le préfet de département s’assure du bon usage, par les bénéficiaires, des sommes issues des prélèvements effectués annuellement sur les ressources des communes déficitaires. Il permet au préfet de suspendre le versement du prélèvement lorsqu’il constate des irrégularités dans l’usage qui en fait.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté (LEC) a modifié les modalités du prélèvement SRU en prévoyant l’exonération pour les communes nouvelles soumises au dispositif.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a profondément modifié le dispositif, en aménageant la compétence du préfet, en étendant le champ des communes exonérées du prélèvement à toutes les communes, et en élargissant le champ des dépenses déductibles du montant du prélèvement effectué.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a adapté une modification du Sénat en ce qui concerne les dépenses déduites du prélèvement.

1. L’état du droit

a. Le préfet de département, au cœur du dispositif SRU

Le représentant de l’État dans le département, dans le cadre de son rôle de gardien du respect de la loi, veille à l’application par les collectivités de leurs obligations SRU. Parmi ses services, la direction départementale des territoires (DDT[M]) dispose des outils pour vérifier que la production de logements sociaux des communes concernées est conforme à leurs obligations.

Dans un premier temps, le représentant de l’État identifie, selon les critères déterminés à l’article L. 302-5 précité, les communes concernées par la loi et celles d’entre elles qui sont déficitaires. Il en informe les exécutifs locaux. Il vérifie, à l’aune des changements de la législation et des évolutions démographiques (trajectoire de la population municipale), géographiques (extension d’une unité urbaine) et institutionnelles (adhésion à une intercommunalité concernée) des communes, lesquelles entrent et sortent du dispositif. Il propose les exemptions pertinentes à la commission nationale SRU.

Dans un deuxième temps, le préfet évalue l’atteinte des objectifs de production par les communes, au regard de l’évolution du nombre et du pourcentage de logements sociaux dans le parc des résidences principales. Il diligente l’inventaire SRU en recueillant auprès des bailleurs sociaux les informations pertinentes relatives à leur parc (voir les modalités d’élaboration de l’inventaire au commentaire de l’article 15 bis).

Si la commune n’est pas couverte par un programme local de l’habitat (PLH) exécutoire fixant un objectif compatible avec les dispositions de la loi, le préfet notifie au maire son objectif en début de période triennale. Le préfet dresse les objectifs triennaux pour la période suivante, qui correspondent, pour la période 2020-2022, à la construction de 50 % des logements sociaux manquants pour atteindre l’objectif final assigné à la commune (25 ou 20 %), et à 100 % des logements sociaux manquants pour la période 2023-2025, dernière période triennale dans le dispositif actuel (voir commentaire de l’article 17).

b. Le prélèvement SRU et ses dérogations

i. Un dispositif qui contribue au financement du logement social

Dans le dispositif SRU, les communes qui n’atteignent pas le taux de 25 ou de 20 % des résidences principales, dites « déficitaires », voient une partie de leurs ressources prélevées annuellement, sur décision du préfet, d’une somme qui doit abonder la production de logement social.

Le préfet fixe en effet le montant du prélèvement annuel, qui est égal à 25 % du potentiel fiscal par habitant ([212]) multipliés par la différence entre 25 % des résidences principales et le nombre effectif de logements sociaux existants dans la commune l’année précédente (deuxième alinéa de l’article L. 302-7 du code la construction et de l’habitation).

Le prélèvement est plafonné à 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune, et diminué du montant des dépenses de la commune en faveur de la construction de logements sociaux (notamment subventions foncières, travaux de viabilisation, contribution aux dispositifs d’intermédiation locative, etc.).

Les prélèvements nets, hors majoration liée à la carence, sont versés par priorité aux bénéficiaires suivants (septième à dixième alinéas) :

– à l’intercommunalité d’appartenance de la commune, lorsqu’elle est délégataire des aides à la pierre, qui doit utiliser les sommes perçues pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux. La Cour des comptes rapporte néanmoins que les prélèvements opérés sur les ressources des communes et réaffectés aux intercommunalités délégataires des aides à la pierre ne donnent pas lieu à un contrôle particulier par les services de l’État, par exemple dans le cadre des conventions de délégation des aides à la pierre. Pour cette raison, les services de l’État ont proposé, dans le cadre de la refonte du modèle de convention de délégation des aides à la pierre, d’inscrire l’obligation pour les EPCI délégataires de rendre compte de l’emploi des sommes issues des prélèvements SRU parmi les éléments de suivi annuel de la convention de délégation ;

D’après l’étude de la Cour des comptes, dans certains cas, les sommes prélevées au titre des obligations SRU ne semblent pas avoir d’impact sur le budget global de l’intercommunalité qui est affecté au logement. Dans le cas de Toulouse Métropole, par exemple, quoique ces prélèvements constituent une recette affectée qui abonde le budget de l’intercommunalité, ils n’ont pas, selon les enquêteurs, d’incidence sur le volume global des ressources métropolitaines consacrées à la politique du logement, contrairement à ce qu’indiquent les délibérations annuelles sur les délégations d’aide à la pierre.

Source : Cour des comptes, « L’application de l’article 55 de la loi SRU », février 2021, p. 47.

– à défaut, à l’établissement public foncier local (EPFL) d’appartenance ou à l’office foncier de Corse (OFC). Ces établissements doivent pour leur part rendre compte de l’utilisation des fonds dans le cadre du rapport d’activité annuel présenté en conseil d’administration ;

– à défaut, à l’établissement public foncier d’État (EPF-E) territorialement compétent. Comme les EPFL, les EPF-E rendent compte de l’utilisation des fonds dans le cadre du rapport d’activité annuel. Selon la Cour des comptes, une communication « au fil de l’eau » permettrait aux EPCI d’avoir davantage de visibilité sur la nature des opérations financées par les sommes prélevées et de vérifier qu’elles sont bien mobilisées en priorité en faveur des projets des communes déficitaires et carencées ;

– à défaut, au Fonds national des aides à la pierre (FNAP).

Bilan SRU 2021 : 684 communes prélevées

En ce qui concerne le prélèvement, parmi les 1 111 communes déficitaires :

– 684 d’entre elles sont prélevées, à hauteur de 104 M€ nets après majoration, 67,7 M€ de prélèvement net hors majoration étant reversés aux bénéficiaires locaux, la majoration (qui résulte d’une procédure en carence, voir plus loin) étant entièrement versée au Fonds national des aides à la pierre (FNAP) ;

– 427 ne sont pas prélevées :

– 253 du fait de leurs dépenses en faveur du logement social déductibles du prélèvement d’un montant supérieur à celui du prélèvement brut ;

– 35 du fait d’un montant de prélèvement inférieur à 4 000 euros ;

– 139 parce qu’elles sont exonérées du fait qu’elles bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de la cohésion sociale et disposent de plus de 15 % ou 20 % de logements sociaux sur leur territoire en fonction du taux à atteindre, ou parce qu’elles sont exonérées car entrées depuis moins de trois ans dans le dispositif SRU.

Source : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (ministère de la transition écologique).

ii. Exonérations et déductions

Le système du prélèvement repose sur un double fondement : l’incitation à développer du logement social d’une part, par la déduction des dépenses favorables à la production, et la stimulation d’une production locale adéquate aux besoins des territoires d’autre part, par le versement majoritaire de ces sommes à des bénéficiaires locaux.

Le prélèvement effectué se trouve en effet diminué du montant des sommes investies par la commune dans des dépenses qui contribuent au développement du logement social. Les dépenses prises en compte sont les suivantes (quatrième alinéa) :

– travaux de viabilisation, de dépollution, de démolition, de désamiantage ou de fouilles archéologiques des terrains ou des biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux ou des terrains locatifs familiaux aménagés en vue de l’installation prolongée de résidences mobiles à destination de l’accueil des gens du voyage ;

– dépenses engagées pour financer des dispositifs d’intermédiation locative (IML) dans le parc privé ou dans des logements loués à des organismes bénéficiant de l’agrément IML en vue de leur sous-location.

Les sommes déduites peuvent entièrement compenser le montant du prélèvement (cinquième alinéa). Lorsque le montant net cumulé est inférieur à zéro, le montant de dépenses déductibles excédentaires est reportable sur les deux exercices suivants. À titre d’exemple, le prélèvement brut était de 24 millions d’euros (M€) en 2019 pour la Ville de Paris, en raison d’un taux de logements sociaux égal à 21,38 %, mais les dépenses faites par la commune en faveur du logement social lui ont permis de ne subir aucun prélèvement net.

Enfin, les communes qui se verraient prélever une contribution au titre du déficit SRU peuvent bénéficier d’une exonération de prélèvement pour trois motifs ([213]) :

– depuis 2015, lorsqu’elles sont concernées pour la première fois par le dispositif SRU, et ce pour une durée de trois ans (premier alinéa) ;

– leur prélèvement, s’il était effectué, serait inférieur à 4 000 euros (troisième alinéa) ;

– elles bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et elles ont une part de logements sociaux par rapport à leur parc de résidences principales plus élevée que 20 % ou 15 %, selon qu’elles sont soumises respectivement au taux de 25 % ou de 20 % de logements sociaux ;

La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale

La dotation de solidarité urbaine (DSU) bénéficie aux communes en difficulté dont les ressources ne permettent pas de couvrir l’ampleur des charges auxquelles elles sont confrontées. Elle constitue une dotation globale et libre d’emploi, dont la vocation n’est donc pas de financer des politiques particulières.

L’éligibilité à la DSU ainsi que sa répartition entre communes éligibles reposent sur la distinction de deux catégories démographiques, les communes de plus de 10 000 habitants et celles comprises entre 5 000 et 9 999 habitants. Seuls sont éligibles à la dotation les trois premiers quarts des communes de plus de 10 000 habitants et le premier dixième des communes comprises entre 5 000 et 9 999 habitants.

Les communes sont classées par ordre décroissant selon un indice synthétique de charges et de ressources déterminé par référence au potentiel financier, au nombre de logements sociaux, à la proportion de personnes couvertes par des prestations logement et au revenu moyen des habitants.

La DSU a bénéficié en 2020 à 693 communes de plus de 10 000 habitants et à 125 communes de 5 000 à 9 999 habitants, pour un total de 818 communes bénéficiaires. Son montant s’établit en 2022 à 2,57 milliards d’euros ([214]). Elle représente près de 20 % de la péréquation entre les collectivités.

c. Le constat en carence

À l’issue de la période triennale, le préfet peut sanctionner les communes qui n’ont pas respecté les objectifs de rattrapage fixés et qui n’ont pas fourni les efforts nécessaires dans ce sens, ou celles qui, tout en remplissant leurs objectifs quantitatifs de production de logements sociaux, n’ont pas respecté la typologie des biens exigée depuis la loi Duflot. La mise en carence occasionne une majoration du prélèvement SRU et met en œuvre des sujétions particulières, telles que la reprise par le représentant de l’État des compétences en matière d’urbanisme.

Pour davantage de précisions sur les modalités et les impacts de la carence, se reporter au commentaire de l’article 19.

2. Le dispositif proposé

L’article 16 du projet de loi prévoit, afin de remédier aux problèmes constatés dans le suivi de l’usage des sommes prélevées, la mise en place d’un mécanisme de vérification par les autorités de l’État.

Il intègre à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, qui concerne le prélèvement SRU, un douzième alinéa [nouveau] qui prévoit que, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État :

– l’autorité compétente de l’État peut demander « toute information complémentaire lui permettant d’apprécier le bon usage des sommes » prélevées au titre du prélèvement SRU ;

– si elle constate que cet usage n’est pas conforme aux dispositions légales, elle peut « prendre des mesures correctives afin que l’utilisation de ces sommes soit conforme à la loi ». Ces mesures peuvent inclure la suspension du versement des sommes prélevées et leur réallocation.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Sur proposition de sa rapporteure, la commission des affaires économiques du Sénat a adopté deux amendements de rédaction globale ([215]) qui ont modifié le dispositif proposé en profondeur, en portant trois changements d’ampleur.

1) Le pouvoir dont dispose le préfet de département, dans le dispositif initialement proposé, pour vérifier le bon usage des sommes résultant du prélèvement SRU a évolué fortement :

– la capacité du préfet de demander des informations complémentaires lui permettant d’apprécier le bon usage des sommes prélevées a été supprimée ;

– le dispositif proposé a été articulé avec le dispositif déjà existant, selon lequel les établissements concernés remettent annuellement à l’autorité compétente de l’État un rapport sur l’utilisation des sommes reversées (dernier alinéa de l’article L. 302-7) ;

– il est désormais prévu que le préfet informe le président de l’intercommunalité du constat qu’il a réalisé sur le fondement de ce rapport, et l’invite à présenter ses observations dans un délai de deux mois ;

– si, à l’issue de ce délai, les indications fournies ne permettent pas de justifier les faits, le préfet peut alors suspendre le versement au bénéficiaire pour une durée limitée à douze mois, par un arrêté qui indique le montant des sommes non versées, montant qui ne peut être supérieur au montant des sommes dont l’utilisation a été considérée comme non conforme.

Moyennant quelques modifications, cette réécriture permet de sécuriser le dispositif initialement proposé et de préciser l’articulation entre le régime de vérification par le préfet et les obligations redditionnelles déjà existantes à la charge des établissements qui perçoivent les sommes prélevées.

2) L’exonération du prélèvement SRU, dont bénéficient à l’heure actuelle les communes attributaires de la DSU, a été étendue pour recouvrir les plus de 33 079 communes qui perçoivent la dotation de solidarité rurale.

La dotation de solidarité rurale (DSR), qui constitue comme la DSU une dotation de péréquation communale, concerne l’ensemble des communes rurales. Elle est attribuée aux communes de moins de 10 000 habitants et à certains chefs-lieux d’arrondissement de moins de 20 000 habitants, afin de tenir compte des charges qu’ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural et de l’insuffisance de leurs ressources fiscales ([216]). D’un montant en 2022 de 1,9 milliard d’euros, cette dotation représente 14 % de l’effort national de péréquation entre collectivités ([217]).

La DSR est constituée de trois fractions, dont la première, la fraction « bourg-centre », a été perçue par 4 169 communes en 2021 et la deuxième, la fraction « péréquation », est perçue par 33 079 communes en 2021, sachant qu’il est possible de percevoir à la fois ces deux fractions. Cette extension a donc pour effet d’exonérer au moins 33 079 communes. Ajoutée au 818 communes bénéficiaires de la DSU, cette évolution conduirait à exonérer au moins 33 897 communes sur les 34 965 communes que compte la France au 1er janvier 2021. Actuellement, les services du ministère de la transition écologique, interrogés par votre rapporteur, estiment que cet élargissement affecterait 137 communes, en plus des 68 communes actuellement exonérées au titre de la DSU.

Votre rapporteur estime que cette extension vise à priver d’une partie de son effet le dispositif SRU. Il vous propose de la supprimer. Du reste, les communes en secteur rural situées dans des territoires faiblement tendus ou situées hors des agglomérations de plus de 30 000 habitants et mal connectées aux bassins de vie, peuvent être exemptées de leurs obligations SRU.

3) Le champ des dépenses déductibles du prélèvement SRU a été étendu :

– il devra comprendre les dépenses imputables au développement du logement social sur le territoire municipal. Le prélèvement se trouvera ainsi diminué du montant des dépenses exposées par la commune pour la réalisation d’infrastructures nouvelles et pour assurer l’accompagnement social et mener des politiques de mixité sociale, en raison de la construction de logements sociaux et de l’augmentation de la population municipale qui en résulte ;

– sur le territoire de la métropole du Grand Paris (MGP), les dépenses déductibles du prélèvement devront comprendre les coûts d’éviction résultant des acquisitions foncières réalisées en vue de la production de logement social par les établissements publics territoriaux (EPT).

4. Les modifications apportées par la commission

Par l’adoption de sept amendements du rapporteur et de Mme Laurence Gayte avec les membres du groupe La République en Marche, la commission des affaires économiques a souhaité en revenir à un texte proche des dispositions du texte initial. Elle a cependant conservé l’élargissement des dépenses qui peuvent être déduites du prélèvement SRU, en le restreignant toutefois aux coûts d’éviction engendrés par les opérations de construction.

Article 17

(art. L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation)

Suppression de la date butoir de mise en conformité avec les obligations SRU et différenciation du rythme de rattrapage selon les communes

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article supprime l’échéance du dispositif SRU en 2025 et crée un nouveau mécanisme de rattrapage triennal articulé avec le contrat de mixité sociale, qui peut aménager le rythme de rattrapage.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 18 janvier 2013 relative au renforcement des obligations de production de logement social a réorganisé l’échelonnement du dispositif SRU en prévoyant un terme pour l’atteinte des objectifs de logement social au 31 décembre 2025.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a renforcé les possibilités de mutualisation intercommunale des objectifs SRU, aménagé les obligations qui s’imposent aux communes nouvellement concernées et supprimé la limitation dans le temps de la conclusion de contrats de mixité sociale qui aménageraient le rythme de rattrapage.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques est revenue aux dispositions du texte initial en ce qui concerne l’échéancement de l’effort à fournir. Elle a retenu les ajouts du Sénat en matière de contrat intercommunal de mixité sociale, tout en prévoyant que l’effort d’une commune ne peut être abaissé en-deçà de 22 %.

1. L’état du droit

a. L’échéance en 2025 est aujourd’hui irréalisable pour la plupart des communes

i. Les communes sont très éloignées de l’objectif qui doit être atteint en 2025

La question de l’accessibilité pour les communes de l’objectif d’un taux de 20 % de logement social parmi le parc de résidences principales s’est posée dès la naissance du dispositif en 2000. Si les résultats de la loi SRU sont réels, puisqu’elle contribue pour moitié, selon diverses estimations, à la production contemporaine de logements sociaux, il n’en reste pas moins, néanmoins, que l’évolution du taux SRU d’un certain nombre de communes n’est pas positive, du fait notamment de la forte croissance du parc privé, qui ralentit mécaniquement l’amélioration du taux de logements sociaux.

Du fait des écarts à l’objectif marqués par les communes déficitaires, seules 10 % des communes sont assurées d’atteindre leur taux légal d’ici l’échéance du 31 décembre 2025, plus de 50 % ne pouvant pas y parvenir, selon les estimations de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages. Selon les estimations du géographe Grégoire Fauconnier, auditionné par votre rapporteur, le taux moyen des communes initialement déficitaires, s’il est passé de 9,1 % en 2002 à 13,8 % en 2020, devrait atteindre 18,5 % en 2030, bien loin des 25 % attendus en 2025.

Écart à l’objectif des communes déficitaires

Les chiffres du dernier bilan triennal (2017-2019) ([218]), font état de 1 100 communes déficitaires pour la période en question, dont 975 soumises aux obligations de production à l’horizon 2025. Sur celles-ci, 681 étaient soumises au taux de 25 %, contre 294 au taux de 20 %. Leur écart par rapport par rapport à l’objectif peut être ventilé comme suit :

– entre 0 et 3 points d’écart : 83 communes (9 %) ;

– entre 3 et 6 points d’écart : 173 communes (18 %) ;

– entre 6 et 10 points d’écart : 270 communes (28 %) ;

– plus de 10 points d’écart : 447 communes (46 %), dont plus de 200 ont plus de 15 points d’écarts à l’objectif.

Source : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (ministère de la transition écologique).

ii. L’échéancement triennal des efforts de rattrapage

Le dispositif issu de la loi SRU, amendé au moment de la loi du 18 janvier 2013 relative au renforcement des obligations de production de logement social (« loi Duflot »), a prévu que les communes rattrapent leur retard en respectant des obligations triennales de production de logements sociaux. Ces obligations sont fixées tous les trois ans par le préfet à partir du taux SRU des communes, et calculées comme s’il n’y avait pas de construction simultanée de logements privés.

Selon le calendrier établi par la loi Duflot, la période triennale 2014-2016 devait voir la construction de 25 % du nombre de logements locatifs sociaux manquants pour atteindre l’objectif, celle de 2017-2019, 33 %, celle de 2020-2022, 50 % et celle de 2023-2025, 100 %. Dans ces conditions, plus l’échéance approche, plus les obligations sont ambitieuses et deviennent objectivement inatteignables, notamment à cause de la construction parallèle de logements privés, comme l’a montré le géographe Grégoire Fauconnier, interrogé à ce sujet par votre rapporteur.

b. Les dispositifs existants en matière de mutualisation intercommunale des objectifs

i. L’intercommunalisation des objectifs dans le cadre de la convention de délégation de compétences

La possibilité de définir en commun, à l’échelle du territoire intercommunal, les objectifs triennaux de rattrapage assignés aux communes au titre des obligations SRU, existe déjà lorsque l’intercommunalité est dotée d’un programme local de l’habitat (PLH), dans le cadre d’une convention de délégation de compétences.

Ce dispositif, introduit par la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, permet, pour une seule période triennale, de faire porter une partie des objectifs de rattrapage des communes soumises aux obligations de la loi SRU sur tout ou partie des autres communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ([219]).

Conçu par exception au droit commun d’application des objectifs triennaux de rattrapage, ce dispositif a vocation à permettre de tenir compte des particularismes locaux et d’assouplir temporairement le rythme et l’échéancier de rattrapage du déficit en logements sociaux de ces communes.

La convention de délégation de compétences

Cette possibilité a été amplifiée à l’occasion notamment des lois du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Ces textes ont consacré le territoire intercommunal en tant qu’échelon pertinent de la mise en œuvre des politiques locales de l’habitat et de l’hébergement, en s’appuyant sur le dispositif de délégation de compétences.

Au-delà des seules aides à la pierre le champ des compétences de l’État délégables, en matière d’habitat et d’hébergement, aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et aux métropoles dotés d’un programme local de l’habitat (PLH), a été élargi aux compétences suivantes :

– le conventionnement avec l’ANAH hors travaux ;

– la garantie du droit au logement et, pour ce faire, la gestion de tout ou partie du contingent préfectoral de logements sociaux ;

– la procédure de réquisition avec attributaire ;

– la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement ;

– l’élaboration et le suivi des conventions d’utilité sociale (CUS) ;

– la délivrance aux organismes HLM des agréments d’aliénation de logement.

ii. La mutualisation dans le cadre du contrat intercommunal de mixité sociale

Au-delà de cette possibilité limitée dans le temps, le II de l’article 130 de la loi ELAN a également permis une mutualisation intercommunale expérimentale des objectifs triennaux. Ce dispositif expérimental permet à un EPCI volontaire et pilote d’une politique locale de l’habitat intégrée de devenir l’interlocuteur unique du préfet de département dans la mise en œuvre du dispositif SRU via la conclusion d’un contrat intercommunal de mixité sociale, conclu pour une durée maximale de 6 ans (pour davantage d’informations sur le contrat de mixité sociale, voir le commentaire de l’article 18). Dans ce cadre, l’EPCI assume l’ensemble des obligations relatives à l’application de la loi SRU auxquelles chacune des communes membres serait individuellement tenue sur son propre territoire en l’absence de contrat intercommunal.

Le contrat constitue ainsi le support d’une mutualisation, à l’échelle intercommunale, des obligations en matière de rattrapage de logements sociaux incombant aux communes soumises à la loi SRU, dans des conditions qui ne remettent pas en question les principes et les objectifs de la loi SRU : maintien au niveau de l’EPCI d’un niveau équivalent en matière d’objectifs de production à la somme mathématique des obligations applicables à chacune des communes membres, limitation de la possibilité de mutualisation aux communes soumises à un taux cible de 25 % et disposant d’ores et déjà d’au moins 20 % de logements locatifs sociaux.

Sont éligibles à cette expérimentation, les EPCI compétents en matière d’urbanisme, mais aussi délégataires des aides à la pierre sur toute la durée du contrat – et donc responsables de la programmation de la réalisation de logements locatifs sociaux – et couverts par un programme local de l’habitat exécutoire. Cette condition ne permet de viser que les intercommunalités disposant de la pleine maîtrise, sur leur territoire, de la programmation et du développement territorialisé de l’offre de logement social, et ayant défini une stratégie de territoire sur laquelle pourra s’appuyer le dispositif expérimental.

La liste des intercommunalités pouvant bénéficier du dispositif expérimental prévu à l’article 130 de la loi ELAN est fixée par décret, pris sur proposition des représentants de l’État dans les régions, après avis de chaque comité régional de l’habitat et de l’hébergement concerné. Ce décret doit être pris en amont de la période triennale précédant l’application du contrat. À ce jour, aucun EPCI ne s’est montré intéressé par cette expérimentation.

2. Le dispositif proposé

L’article 17 pérennise, au-delà de son échéance de 2025, l’application du dispositif SRU d’obligation d’un taux légal de logement social (20 % ou 25 % selon le niveau de tension locative des territoires).

Le a du 1° du I de l’article 17 supprime l’échéance actuellement prévue au premier alinéa du I de l’article L. 302-8, qui dispose que l’objectif de rattrapage ne peut être inférieur au nombre de constructions nécessaires pour atteindre, au plus tard à la fin de l’année 2025, le taux de 25 ou 20 % (voir commentaire de l’article 15).

Par voie de conséquence, le b du 1° du I supprime aussi les dispositions de coordination (deuxième alinéa du I), introduites en 2013 à l’intention des communes nouvellement concernées, qui se sont vu attribuer cinq périodes triennales pleines pour atteindre l’objectif.

Le 2° du I remplace le mécanisme de rattrapage actuel, qui prévoit les objectifs de réalisation pour les cinquième, sixième, septième et huitième périodes triennales (respectivement 25, 33, 50 et 100 % de l’objectif à réaliser). Compte tenu de la suppression de la date butoir en 2025, la nouvelle rédaction du VII de l’article L. 302-8 prévoit un rythme de rattrapage différencié en fonction de la distance par rapport à l’objectif.

La règle générale consiste en un objectif de production, par période triennale, de 33 % des logements à réaliser pour atteindre le taux SRU cible de 25 ou 20 % de logements sociaux dans le parc des résidences principales. À mesure que les communes s’approchent de l’objectif, afin d’éviter une décélération relative de la production et un effet asymptotique, cette règle est modulée :

– pour les communes présentant un écart compris entre deux et quatre points avec l’objectif (c’est-à-dire situées entre 21 et 23 % pour celles visant un objectif de 25 %, et entre 16 et 18 % pour celles visant un objectif de 20 %), l’objectif de réalisation est fixé à 50 % ;

– pour les communes présentant un écart inférieur à deux points avec l’objectif (respectivement entre 23 et 25 % et entre 18 et 20 %), l’objectif de réalisation est fixé à 100 %.

L’objectif de réalisation est recalculé à l’issue de chaque période triennale. Il est prévu que le préfet de département peut, après accord du maire et lorsque les conditions économiques du marché du logement le permettent, le rehausser.

Le 3° du I prévoit de nouvelles dispositions au sein du même article codifié afin d’adapter le nouveau mécanisme à la diversité des situations qui pourraient émerger pour les différentes communes concernées :

– le VIII [nouveau] de l’article L. 302-8 prévoit de nouvelles modalités de détermination des objectifs des communes nouvellement concernées par les obligations SRU, qui ne sont cependant pas applicables aux communes issues de fusions pour lesquelles au moins l’une des anciennes communes était concernée SRU :

les communes nouvellement concernées font ainsi l’objet d’un rythme adapté, avec un taux de rattrapage de 20 % de l’objectif en première période triennale, et un taux de 25 % en deuxième période. Ces communes ne sont donc soumises au taux ordinaire de 33 % qu’à partir de la troisième période triennale, aménagement qui ouvre une période de six ans pour que les communes s’adaptent au rythme de rattrapage ;

un autre aménagement est prévu pour une commune nouvellement soumise SRU au cours même d’une période triennale, qui bénéficie, jusqu’à la fin de la période en cours, d’un taux dérogatoire de 15 % ;

– le IX [nouveau] de l’article L. 302-8 prévoit les aménagements qui peuvent être apportés en cas de conclusion d’un contrat de mixité sociale, lequel peut diminuer respectivement à 25, 40, et 80 % les taux prévus sinon à 33, 50 et 100 %. Dans ce cas, le projet de loi prévoit que la conclusion du contrat est subordonnée à un avis préalable de la commission nationale SRU.

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires économiques du Sénat a sensiblement réécrit l’article 17, en portant deux réorientations majeures :

1) Le Sénat a cherché à assouplir la portée des dispositions du nouveau mécanisme de rattrapage triennal proposé dans le projet de loi initial :

– à l’alinéa 16 de l’article 17 (VIII [nouveau] de l’article codifié), les sénateurs ont prévu un aménagement pour les communes nouvellement concernées qui « estiment être dans l’incapacité d’atteindre les objectifs de réalisation de logements sociaux », rédaction inspirée du texte initial de l’article 18 du présent projet de loi. Elles peuvent dans ce cas, avec l’accord de l’intercommunalité, demander au préfet la signature d’un CMS ;

– à l’alinéa 20 (IX [nouveau] de l’article codifié), la commission des affaires économiques a supprimé la limite, prévue dans le texte initial, de deux périodes triennales consécutives maximum qui seraient couvertes par un contrat. De l’avis de votre rapporteur, cette évolution ouvre la voie à une pérennisation des contrats de mixité sociale, et fait quasiment des taux prévus dans le cadre du CMS les taux de droit commun ;

– à l’alinéa 16 (VIII [nouveau] de l’article codifié), en séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 465 assouplissant l’application du texte aux communes nouvellement concernées. Il a mis en avant le fait qu’un grand nombre d’entre elle font face à des difficultés importantes pour atteindre les seuils fixés par la loi. Ainsi, pour ces communes, là où le projet de loi proposait une adaptation progressive, les communes atteignant le taux du régime de droit commun à 33 % lors de la troisième période à compter de leur inclusion dans le champ de la loi, après deux périodes intermédiaires à 20 puis 25 %, le Sénat propose un allongement pour atteindre les 33 % lors de la quatrième période, après trois périodes intermédiaires à 10, 20 puis 25 %.

2) En matière de mutualisation intercommunale, le dispositif existant est sensiblement modifié :

– les a, b et c du 1° du I ont été entièrement réécrits de façon à supprimer le dispositif d’intercommunalisation des objectifs, actuellement prévu dans le programme local de l’habitat. Mme Dominique Estrosi-Sassone (LR), rapporteure de la commission des affaires économiques, et Mme Valérie Létard (UC) ont en effet soutenu que le dispositif présente de nombreux défauts, comme en atteste son inutilisation ([221]). D’après les sénatrices, il pose des difficultés pour la distinction parmi les objectifs des communes contributrices, de ceux répondant à leurs besoins locaux en logement et de ceux issus du report des objectifs SRU d’une autre commune. À cela s’ajouteraient des difficultés de suivi et un effet d’irresponsabilisation en cas de non-atteinte des objectifs reportés d’une commune déficitaire sur une autre commune ;

– par voie de conséquence, a été adopté un nouveau dispositif à l’alinéa 25 de l’article 17, créant un X [nouveau] à l’article L. 302-8 du CCH. Ce dispositif vise à adapter l’effort exigé aux contraintes locales tout en assurant le respect global des obligations à l’échelle intercommunale. Il prévoit ainsi que l’adaptation du rythme de rattrapage pour certaines communes s’inscrirait dans le cadre d’un contrat intercommunal de mixité sociale qui permettrait d’assurer un accompagnement et un suivi sous le pilotage de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Le contrat intercommunal de mixité sociale permet l’adaptation du rythme de rattrapage dans les conditions suivantes :

– l’EPCI pilote doit disposer d’un programme local de l’habitat (PLH) exécutoire ;

– la mutualisation ne peut s’opérer qu’entre communes soumises à rattrapage au titre de la loi SRU ;

– pour une même commune, l’aménagement du rythme de rattrapage est limité à deux périodes consécutives ;

– les objectifs assignés à chaque commune soumise à rattrapage peuvent être diminués jusqu’à deux tiers, passant donc théoriquement de 33 % à 11 % ;

– les « communes contributrices » ne peuvent se voir imposer la construction de logements sociaux supplémentaires sans leur accord ;

– la somme des objectifs triennaux de production de logements sociaux prévus par le contrat intercommunal ne peut être inférieure à la somme des objectifs de rattrapage des communes du territoire intercommunal soumises à prélèvement.

Du fait de son caractère dérogatoire, le Sénat a prévu que la conclusion d’un tel contrat sera soumise à l’avis de la commission nationale SRU.