rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (n°4406). — Synthèse, commentaires d’articles (Titres Ier à V)

N° 4721

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 novembre 2021

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES,

DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE,

SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT

APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCEDURE ACCÉLÉRÉE,

relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration

et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale

par Mme Élodie JACQUIER-LAFORGE,

M. Bruno QUESTEL, Mme Maina SAGE

Députés

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

par M. Mickaël NOGAL

Député

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

par M. Didier MARTIN

Député

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

par M. Jean-Claude LECLABART, Mme Laurianne ROSSI

Députés

TOME I

SYNTHÈSE, COMMENTAIRES D’ARTICLES (TITRES IER à V)

Voir le numéro : 4406

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-propos … 15
2. I. synthèse des travaux de la commission des lois
3. II. Synthèse des travaux de la commission des affaires économiques
4. III. Synthèse des travaux de la commission des affaires sociales
5. IV. Synthèse des travaux de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire
6. COMMENTAIRES D’ARTICLES
7. titre Ier La différenciation territoriale
8. Article 1er (art. L. 1111-3-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Définition du principe de différenciation
9. Article 1er bis (art. L. 3211-3 [nouveau], L. 3444-2, L. 4221-1, L. 4422-16, L. 4433-3, L. 7152-2 et L. 7252-2 du code général des collectivités territoriales) Demande de mise en œuvre du principe de différenciation par les collectivités territoriales
10. Article 1er ter A (nouveau) Rapport sur les outils de différenciation mobilisables pour faire face au phénomène de spéculations foncière et immobilière en Corse
11. Article 1er ter (supprimé) (art. L. 1115-4-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Rôle des départements frontaliers dans le cadre de la coopération transfrontalière
12. Article 2 (art. L. 123-6 du code de l’action sociale et des familles, art. L. 241-11 du code forestier et art. L. 1413-1 et L. 2333-84 du code général des collectivités territoriales) Extensions du pouvoir réglementaire local
13. Article 2 bis (art. 21 de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique) Extension du pouvoir réglementaire local
14. Article 3 (art. L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales) Conférences territoriales de l’action publique
15. Article 3 bis A (supprimé) (art. L. 5215-20, L. 5215-20-1 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) Exercice de la compétence « promotion du tourisme » par les communes
16. Article 3 bis B (supprimé) (art. L. 5224 du code général des collectivités territoriales) Déséquilibres du tissu commercial de proximité à l’intérieur du périmètre d’un schéma de cohérence territorial
17. Article 3 bis (supprimé) (art. L. 1111-8-1 du code général des collectivités territoriales) Facilitation de la délégation de compétences entre l’État et les collectivités
18. Article 3 ter Compétences des régions en matière d’emploi, de formation professionnelle et d’apprentissage
19. Article 3 quater (supprimé) (art. L. 1251-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales et art. 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) Comité État-régions
20. Article 3 quinquies (art. L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales) Facilitation de l’inscription à l’ordre du jour d’une fusion d’une région et des départements qui la composent
21. Article 4 (art. L. 1112-16 et L. 1821-1 du code général des collectivités territoriales) Modalités d’organisation d’une consultation locale des électeurs dans les collectivités territoriales
22. Article 4 bis A (art. L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales) Modalités d’organisation d’une consultation locale des électeurs dans les établissements publics de coopération intercommunale
23. Article 4 bis B (art. L. 3633-2 du code général des collectivités territoriales) Rôle de la conférence métropolitaine au sein de la métropole de Lyon
24. Article 4 bis C (supprimé) (art. L. 5211-5-1 A du code général des collectivités territoriales) Modalités de scission d’une intercommunalité
25. Article 4 bis D (supprimé) (art. L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales) Procédure de retrait d’une intercommunalité
26. Article 4 bis (supprimé) (art. L. 5211-17-1 et L. 5211-17-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales et art. 1636 B octies du code général des impôts) Transfert de compétences « à la carte » des communes membres vers leur établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
27. Article 4 ter (supprimé) (art. L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) Critère de l’intérêt communautaire ou métropolitain pour l’exercice de diverses compétences au sein du bloc communal
28. Article 4 quater A (nouveau) (art. L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales) Compétence « cimetières et sites cinéraires » des communautés urbaines
29. Article 4 quater (supprimé) (art. L. 1121-1 et L. 1121-2 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales et art. L. 132-14 et L. 143-21 du code de l’urbanisme) Conférence de dialogue État-collectivités
30. Article 4 quinquies (nouveau) (art. L. 4422-29 du code général des collectivités territoriales) Pouvoir d’ester en justice du président du conseil exécutif de la collectivité de Corse
31. Article 4 sexies (nouveau) (art. 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montage) Présidence du comité pour le développement, l’aménagement et la protection du massif de Corse
32. Article 4 septies (nouveau) (art. 9 de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes) Mairie de célébration des mariages et d’enregistrement des pactes civils de solidarité pour les habitants d’une commune associée
33. Titre II La transition écologique
34. Chapitre Ier La répartition des compétences dans le domaine de la transition écologique
35. Article 5 A (art. L. 1231-1 du code des transports) Permettre aux pôles métropolitains d’exercer le rôle d’autorité organisatrice de la mobilité
36. Article 5 B (art. L. 1231-1 du code des transports) Ajustements relatifs à l’exercice de la compétence d’organisation de la mobilité sur le territoire des communautés de communes
37. Article 5 (art. L. 1111-9, L. 3211-1 et L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales) Actions des collectivités territoriales en matière de transition écologique
38. Article 5 bis (supprimé) (art. L. 5214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales et art. 1er [abrogé] de la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de commune) Suppression du caractère obligatoire du transfert des compétences « eau », « assainissement » et « gestion des eaux pluviales urbaines » aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes
39. Article 5 ter (art. L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales) Possibilité de délégation, par un EPCI-FP, des compétences « gestion des eaux pluviales urbaines » et « défense extérieure contre l’incendie » à un syndicat infra-communautaire
40. Article 5 quater A Rapport sur l’évaluation de la mise en œuvre des règles départementales relatives à la défense extérieure contre l’incendie
41. Article 5 quater (art. L. 211-7 et L. 213-12 du code de l’environnement) Exercice, par un même syndicat mixte sur des parties distinctes de son périmètre, des compétences d’un établissement public territorial de bassin ou d’un établissement public d’aménagement et de gestion des eaux
42. Article 5 quinquies (supprimé) (art. 1530 bis du code général des impôts) Affectation du produit de la taxe GEMAPI
43. Article 5 sexies A Expérimentation d’un financement des missions de défense contre les inondations et contre la mer d’un EPTB par des contributions fiscalisées
44. Article 5 sexies (supprimé) (sous-section 5 [nouvelle] de la section 6 du chapitre unique du titre VIII du livre Ier et art. L. 541-47 [abrogé] du code de l’environnement) Droit de veto du conseil municipal préalablement au dépôt d’une demande d’autorisation environnementale pour l’installation d’éoliennes
45. Article 5 septies A (supprimé) (art. L. 515-44 du code de l’environnement) Relèvement, par les régions, de la distance minimale entre des éoliennes et des habitations
46. Article 5 septies B (supprimé) (art. L. 1251-3-1 [nouveau] du code des transports) Droit de veto du conseil municipal préalablement à la construction ou à la modification d’infrastructures de transport par câbles en milieu urbain
47. Article 5 septies (art. L. 1425-2, L. 4251-1, L. 4251-4 et L. 4251-8 du code général des collectivités territoriales) Intégrer un volet relatif à la stratégie aéroportuaire dans le SRADDET
48. Chapitre II Les transports
49. Article 6 Transfert aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon de certaines routes nationales non concédées
50. Article 6 bis (art. L. 153-1 du code de la voirie routière) Harmonisation de l’usage des ressources du péage d’un ouvrage d’art
51. Article 7 Mise à disposition des régions volontaires et à titre expérimental de voies du domaine public routier national non concédé
52. Article 7 bis (supprimé) (art. 1er de l’ordonnance n° 2021-408 du 8 avril 2021 relative à l’autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais et art. L. 1243-1-1 [nouveau] du code des transports) Ouverture à la région Auvergne Rhône-Alpes de la possibilité de se retirer de l’autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais
53. Article 8 (art. L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales, art. L. 121-5 [nouveau] du code de la voirie routière et art. L. 2411-1 du code de la commande publique) Transfert temporaire de la maîtrise d’ouvrage d’opérations d’aménagement routier aux collectivités territoriales et à leurs groupements
54. Article 8 bis (section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du code de la voirie routière et art. L. 2411-1 du code de la commande publique) Élargissement des transferts de maîtrise d’ouvrage d’opérations d’aménagement et de travaux du domaine routier
55. Article 9 (art. L. 2111-1-1, L. 2111-9-1 A, L. 2111-9-1 B [nouveau], L. 2122-2 et L. 2221-1 du code des transports et article L. 3114-1 du code général de la propriété des personnes publiques) Conforter les possibilités de transfert des petites lignes ferroviaires
56. Article 9 bis (supprimé) (art. L. 1241-6 et L. 1241-7-1 du code des transports) Avancer l’ouverture à la concurrence des RER A, B, C et D
57. Article 9 ter (art. L. 2121-22 du code des transports) Prise en compte des évolutions d’effectifs lors d’un changement d’attributaire d’un contrat de service public ferroviaire
58. Article 9 quater A (nouveau) (art. L. 422-2 du code de l’urbanisme) Préciser la notion de travaux ou d’ouvrages réalisés par SNCF Réseau ou SNCF Gares & Connexions
59. Article 9 quater (art. 4 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités) Étendre la possibilité de créer une société de projet pour financer et réaliser des projets d’infrastructures de transport phasés et à un stade plus précoce de leur élaboration
60. Article 9 quinquies Expérimentation du transport autonome sur rail par les conseils régionaux
61. Article 10 (art. L. 130-9 du code de la route) Faculté pour les collectivités territoriales et leurs groupements d’installer des radars automatiques
62. Article 11 (art. L. 4316-12 [nouveau] du code des transports et art. L. 2132-10 du code général de la propriété des personnes publiques) Renforcement des sanctions sur le domaine public fluvial
63. Article 11 bis (nouveau) (art. L. 2124-7 du code général de la propriété des personnes publiques) Convention d’aménagement, d’entretien et d’exploitation du domaine public fluvial de l’État par une collectivité territoriale ou un groupement
64. Chapitre III La lutte contre le réchauffement climatique et la préservation de la biodiversité
65. Article 12 (art. L. 131-4 et L. 131-6-1 [nouveau] du code de l’environnement) Réforme de la gouvernance de l’ADEME et délégation d’une partie des fonds « chaleur » et « économie circulaire » aux régions
66. Article 12 bis A (nouveau) (art. L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation) Représentation des régions au conseil d’administration de l’Agence nationale de l’habitat
67. Article 12 bis (art. 78 et intitulé du chapitre VII du titre II de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) Transfert aux régions de la fonction comptable de la gestion des fonds structurels et d’investissement européens
68. Article 12 ter (supprimé) (art. L. 112-1-1 et L. 112-1-2 du code rural et de la pêche maritime) Modification de la composition des commissions départementale et territoriale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers
69. Article 13 (art. L. 414-1, L. 414-2 et L. 414-3 du code de l’environnement ; art.1395 E du code général des impôts) Transfert de la compétence de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres aux régions
70. Article 13 bis (art. L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales) Dérogation au seuil de participation minimale du maître d’ouvrage pour le financement d’une opération en faveur de la restauration de la biodiversité
71. Article 13 ter (supprimé) (art. 167 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages) Modalités de compensation de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains situés sur un site Natura 2000 faisant l’objet d’un engagement de gestion
72. Article 13 quater (supprimé) Application différenciée des plafonds d’abattage des loups définis au niveau national
73. Article 14 (art. L. 360-1 du code de l’environnement et art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) Création d’un pouvoir de police spéciale dans les espaces naturels protégés
74. Article 14 bis (art. L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales) Dérogation aux règles régissant le financement des opérations dont les syndicats mixtes d’aménagement et de gestion de parcs naturels régionaux sont maîtres d’ouvrage
75. Article 14 ter (supprimé) (art. L. 122-1 et L. 181-10 du code de l’environnement) Obligation de consultation du syndicat mixte d’aménagement et de gestion de parc naturel régional pour les plans et projets soumis à évaluation et autorisation environnementale
76. Titre III L’URBANISME ET LE LOGEMENT
77. Article 15 (art. L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation) Modalités de détermination de la liste des communes exemptées de l’application des obligations SRU
78. Article 15 bis A (nouveau) (art. L. 152-6-3 [nouveau] et L. 111-24 du code de l’urbanisme et art. L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l’habitation) Dérogations aux règles de mixité sociale pour les logements militaires construits sur le domaine de l’État
79. Article 15 bis (supprimé) (art. L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation) Pondération par typologie de prêt des logements intégrés au décompte SRU
80. Article 16 (art. L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation) Contrôle préfectoral renforcé sur le bon usage des ressources financières issues du prélèvement SRU
81. Article 17 (art. L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation) Suppression de la date butoir de mise en conformité avec les obligations SRU et différenciation du rythme de rattrapage selon les communes
82. Article 18 (art. L. 302-8-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) Consécration législative du contrat de mixité sociale et capacité d’adapter l’échéancement du rattrapage des communes déficitaires
83. Article 19 (art. L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation) Instauration d’un taux de majoration minimal en cas de carence au titre de la loi SRU et adaptation de la carence à la création du contrat de mixité sociale
84. Article 19 bis (art. L. 210-1 du code de l’urbanisme) Suppression de l’exercice du droit de préemption par le préfet en cas d’arrêté de carence au titre de la loi SRU
85. Article 20 (art. L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation) Suppression de la procédure d’aménagement des objectifs triennaux SRU et des commissions départementales
86. Article 20 bis (art. L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation) Co-présidence par un élu du comité régional de l’habitat de l’hébergement (CRHH)
87. Article 20 ter (supprimé) (art. L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation) Élargissement des missions du comité régional de l’habitat de l’hébergement (CRHH)
88. Article 20 quater (art. L. 411-5-1 du code de la construction et de l’habitation) Avis conforme du préfet de département et du maire sur le déconventionnement de logements sociaux par les bailleurs institutionnels
89. Article 20 quinquies (art. L. 442-6-4 du code de la construction et de l’habitation) Rétablissement du lien entre le bail d’un logement social et celui de l’aire de stationnement associée dans les communes soumises à la loi SRU
90. Article 20 sexies (art. L. 302-5-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) Limitation de l’autorisation de construction des logements sociaux financés en prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) dans les communes comptant déjà plus de 40 % de logements sociaux
91. Article 20 septies Remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement sur les conséquences du zonage du financement des logements sociaux dans les communes soumises à la loi SRU
92. Article 21 (art. L. 313-34 du code de la construction et de l’habitation) Élargissement de l’objet social de l’Association foncière Logement
93. Article 22 (art. L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation, art. 111 et 114 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 et art. 81 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017) Renforcement des dispositifs de mixité sociale dans le logement social, accès au logement social des travailleurs des secteurs essentiels et report des réformes de la gestion en flux des réservations et de la cotation des demandes de logements sociaux
94. Article 22 bis AA (nouveau) (art. L. 441-2, L. 441-2-1 et L. 441-2-9 du code de la construction et de l’habitation) Information des CALEOL sur les relogements des locataires concernés par les opérations de renouvellement urbain et élargissement à toutes les communes réservataires de l’accès aux données du système national d’enregistrement
95. Article 22 bis A (art. L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation) Exemption des logements réservés par les établissements publics de santé de la gestion en flux annuel des logements sociaux
96. Article 22 bis BA (nouveau) (art. L. 442-8 du code de la construction et de l’habitation) Autorisation de la prise à bail direct des logements intermédiaires des bailleurs sociaux par des employeurs personnes morales
97. Article 22 bis B (art. L. 353-15, L. 411-3 et L. 442-6 du code de la construction et de l’habitation) Ouverture de la possibilité de changer le statut ou l’usage de logements locatifs sociaux faisant l’objet d’une opération de renouvellement urbain et suppression du droit au maintien dans le logement
98. Article 22 bis (art. L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation Réunion dématérialisée des commissions d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (CALEOL)
99. Article 22 ter (supprimé) (art. L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation) Ajout au contingent communal d’attribution de logements sociaux du reste des logements non réservés
100. Article 22 quater (supprimé) (art. L. 441-1, L. 441-1-5 à L. 441-1-6, L. 441-2, L. 441-2-2 et L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation) Attribution des logements sociaux dans les résidences fragiles
101. Article 23 (art. 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique) Prolongation de l’expérimentation relative à l’encadrement des loyers dans le cadre fixé par l’article 140 de la « loi ELAN »
102. Article 23 bis (nouveau) (art. L. 353-9-3 et L. 442-1 du code de la construction et de l’habitation) Dérogation à l’application stricte de l’indice de référence des loyers pour la revalorisation des loyers des logements conventionnés et des logements HLM
103. Article 23 ter (nouveau) (art. L. 442-8-1 du code de la construction et de l’habitation) Location de logements sociaux par les organismes HLM à une personne morale en vue de la sous-location à des personnes physiques
104. Article 24 (art. 206 et 209 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique) Prolongation des délais de mise en conformité des règlements de copropriété à propos de la consistance des lots transitoires et de la mention des parties communes spéciales ou à jouissance privative
105. Article 25 (art. L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 3641-5, L. 5217-2 et L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales) Harmonisation des régimes de délégation de compétences de l’État entre les EPCI et les métropoles en matière de politique de logement et d’hébergement
106. Article 25 bis A (art. L. 301-5-1-3 [nouveau] et L. 445-1 du code de la construction et de l’habitation) Reconnaissance aux collectivités et à leurs groupements du statut d’autorités organisatrices de l’habitat
107. Article 25 bis (art. L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales) Prorogation des conventions de délégation de compétences en matière de politique d’aide au logement et d’hébergement entre l’État et la Métropole du Grand Paris
108. Article 26 (art. L. 303-3 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) Ouverture des opérations de revitalisation de territoire aux communes périphériques d’une intercommunalité polycentrée
109. Article 27 (art. L. 1123-1, L. 2222-20 du code général de la propriété des personnes publiques, art. L. 2243-1, L. 2243-3, L 2243-4, L. 6213-7, et L. 6313-7 du code général des collectivités territoriales) Biens sans maître et biens en état manifeste d’abandon
110. Article 27 bis AA (nouveau) (arts. L. 1123-1, L. 1123-3, L. 1123-4, L. 2222-23, L. 3211-5, L. 3211-8, L. L. 5162-1 du code général de la propriété des personnes publiques, L. 124-12, L. 125-13, et L. 181-47 du code rural et de la pêche maritime) Aménagements de la procédure d’acquisition des biens sans maître
111. Article 27 bis A (art. L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales) Extension du pouvoir de police spéciale du maire en matière d’entretien des terrains non bâtis
112. Article 27 bis B (art. L. 323-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) Acompte dû aux locataires en cas d’expropriation du local professionnel dans lequel ils exercent leur activité
113. Article 27 bis (art. L. 161-6-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) Régime applicable aux chemins ruraux : interruption et suspension de la prescription acquisitive
114. Article 27 ter (art. L. 161-10-2 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime, art. L. 3222-2 du code général de la propriété des personnes publiques) Régime applicable aux chemins ruraux : échanges de parcelles
115. Article 27 quater A (nouveau) (arts. L. 161-2, L. 161-8 et L. 161-11 du code rural et de la pêche maritime) Régime applicable aux chemins ruraux : présomption d’affectation à l’usage du public, contributions spéciales et entretien par des associations régies par la loi du 1er juillet 1901
116. Article 27 quater (supprimé) Régime applicable aux chemins ruraux : révision du plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée
117. Article 27 quinquies (nouveau) (art. L. 361-1 du code de l’environnement) Préservation de la continuité des itinéraires départementaux de randonnées en cas de suppression d’un chemin rural
118. Article 28 (art. L. 255-2, L. 255-3, L. 421-4, L. 422-2, L. 422-3 et L. 443-7 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 329-1 du code de l’urbanisme) Extension des compétences des organismes de foncier solidaire (OFS)
119. Article 28 bis A (art. 150 U du code général des impôts) Exonération de l’imposition sur le revenu lors d’une plus-value sur la cession immobilière à un organisme de foncier solidaire
120. Article 28 bis (art. L. 211-2 du code de l’urbanisme) Délégation du droit de préemption à un organisme de foncier solidaire
121. Article 29 (art. L. 302-2-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) Assistance des départements aux communautés de communes pour l'élaboration de leur programme local de l'habitat
122. Article 30 (art. L. 152-6, L. 211-2, L. 214-1-1, L. 312-2-1 [nouveau], L. 312-5, L. 312-7, L. 321-2 et L. 424-3 du code de l’urbanisme ; art. L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation ; art. 157 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique) Nouvelles dispositions et dérogations au profit des grandes opérations d’urbanisme et des opérations de revitalisation de territoire et adaptation de la procédure d’autorisation des constructions dérogeant au règlement
123. Article 30 bis AA (nouveau) (art. L. 143-16-1 et L. 153-40-1 [nouveaux] du code de l’urbanisme) Prise de position formelle du représentant de l’État en matière de sincérité de l’analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers
124. Article 30 bis A (supprimé) (art. 157 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique) Simplification de la mise en œuvre d’un permis d’aménager multi-sites dans le périmètre d’une convention d’ORT
125. Article 30 bis B (supprimé) (art. 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et urbanisme rénové ; art. L. 153-3 et L. 153-31 du code de l’urbanisme) Limitation des transferts de compétence du plan local d’urbanisme
126. Article 30 bis C (supprimé) (art. L. 153-41 du code de l’urbanisme) Accord des maires lors des modifications du droit de construction du plan local d’urbanisme intercommunal
127. Article 30 bis D (art. L. 321-5 [nouveau] du code du tourisme) Cession à titre gratuit du droit de préférence de l’exploitant d’une résidence de tourisme à un opérateur public du développement touristique
128. Article 30 bis (art. L. 321-1 et L. 324-2 du code de l’urbanisme) Articulation des rapports entre les établissements publics fonciers d’État et locaux lorsqu’ils couvrent un même territoire
129. Article 30 ter (art. L. 324-2-1 et L. 324-2-1 du code de l’urbanisme) Dispositions de coordination avec les dispositions de la loi ELAN assouplissant les conditions d’adhésion d’un EPCI à un EPFL
130. Article 30 quater (art. L. 213-9 et L. 213-11 du code de l’urbanisme ; art. L. 145-46-1 du code de commerce) Exclusion des biens préemptés du droit de préférence
131. Titre IV LA SANTÉ, LA COHÉSION SOCIALE, L’ÉDUCATION ET LA CULTURE
132. Chapitre Ier La participation à la sécurité sanitaire territoriale
133. Article 31 (art. L. 1432-1, L. 1432-2, L. 1432-3, L. 1442-2 et L. 1442-6 du code de la santé publique) Réforme de la gouvernance des agences régionales de santé
134. Article 31 bis AA (nouveau) (art. L. 1434‐1 du code de la santé publique) Obligation pour le projet régional de santé de tenir compte des contrats locaux de santé
135. Article 31 bis A (art. L. 1434-10 du code de la santé publique) Renforcement de la participation des usagers dans les conseils territoriaux de santé et dans les contrats locaux de santé
136. Article 31 bis B (art. L. 5511-2-2 [nouveau] du code de la santé publique) Modification des règles relatives à la création d’officines de pharmacie à Mayotte
137. Article 31 bis (art. 199 quindecies, 199 sexvicies, 1391 B bis et 1414 B du code général des impôts et art. L. 6143-5 du code de la santé publique) Suppression de la possibilité ouverte aux parlementaires de siéger au conseil de surveillance des établissements publics de santé
138. Article 32 (art. L. 1422-3, L. 1423-3 et L. 1424-2 [nouveaux] du code de la santé publique) Participation des collectivités territoriales au financement du programme d’investissement des établissements de santé
139. Article 33 (art. L. 6323-1-5 du code de la santé publique) Recrutement des personnels de centres de santé
140. Article 34 (art. L. 6323-1-3 du code de la santé publique, art. L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales, art. L. 201-10 du code rural et de la pêche maritime) Compétence des départements en matière de politique publique de sécurité sanitaire et d’accès aux soins de proximité
141. Article 34 bis A (nouveau) (art. L. 1110-1 du code de la santé publique) Contribution des collectivités territoriales au droit fondamental à la protection de la santé
142. Article 34 bis Expérimentation d’une nouvelle organisation administrative par la Ville de Paris
143. Chapitre II Cohésion sociale
144. Article 35 Expérimentation de la recentralisation du revenu de solidarité active
145. Article 35 bis (supprimé) (art. L. 262-10, L. 262-40-1 [nouveau] et L. 262-37 du code de l’action sociale et des familles) Pouvoir de contrôle du président du conseil départemental à l’égard des bénéficiaires du revenu de solidarité active
146. Article 36 (art L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales, art L. 233-1-1 ; art L. 302-1, L. 442-8-1-2 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation ; art L. 281-1, L. 281-4, L. 281-5, L. 14- 10- 5, L. 233-2 du code de l’action sociale et des familles ; art. L. 3332-17-1 du code du travail) Compétence départementale en matière d’habitat inclusif et d’adaptation des logements au vieillissement de la population
147. Article 36 bis AA (nouveau) (art L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles) Simplification du cadre des autorisations accordées aux établissements et services sociaux ou médico-sociaux pour l’accueil et la prise en charge des personnes en situation de handicap
148. Article 36 bis AB (nouveau) (art. L. 5213-2 du code du travail et L. 344-2 du code de l’action sociale et des familles) Accès à l’emploi renforcé pour les personnes en situation de handicap
149. Article 36 bis AC (nouveau) (art. 23 de la loi n° 86-76 du 17 janvier 1986 portant diverses dispositions d’ordre social) Statut des personnels de l’établissement public national Antoine Koenigswarter
150. Article 36 bis A (titre VIII du livre V et art. L. 582-1 et L. 582-2 du code de l’action sociale et des familles [nouveaux]) Adaptation de l’organisation de la prise en charge de l’autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap à Saint-Barthélemy
151. Article 36 bis B (nouveau) (Chapitre Ier du titre VI du livre VI (intitulé) et art. L. 661-1 du code de la construction et de l’habitation ; art. 84 de la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015) Développement de solutions d'habitat intermédiaire en outre-mer
152. Article 36 bis (art L. 631-12-1 du code de la construction et de l’habitation [nouveau]) Location de courte durée des résidences universitaires à des publics prioritaires
153. Article 37 (art. L. 123-4-1 et L. 123-6 du code de l’action sociale et des familles) Création d’un centre intercommunal d’action sociale dans les métropoles et les communautés urbaines
154. Article 38 (suppression maintenue) (art. L. 224-1, L. 224-2, L. 224-3-1 et L. 224-9 du code de l’action sociale et des familles) Transfert aux départements de la tutelle des pupilles de l’État
155. Article 39 (supprimé) (articles L. 221-2-2, L. 221-2-3 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles ) Recours obligatoire au traitement automatisé d'appui à l'évaluation de la minorité pour l'évaluation de la minorité et de l'isolement des personnes se déclarant mineurs non accompagnés
156. Article 40 (art. L. 315-8 du code de l’action sociale et des familles) Détachement des directeurs des établissements des services départementaux de l’aide sociale à l’enfance dans la fonction publique territoriale
157. Chapitre III L’Éducation et l’Enseignement supérieur
158. Article 41 A Rapport sur le transfert de la médecine scolaire aux départements
159. Article 41 Renforcement du lien des gestionnaires de collèges et lycées avec les collectivités territoriales
160. Article 41 bis A (nouveau) Rapport sur la délégation aux régions de la gestion opérationnelle du programme européen « Lait et fruits à l’école »
161. Article 41 bis (Supprimé) (art. L. 123-1, L. 165-1, L. 166-1, L. 167-1, L. 211-7, L. 214-2, L. 232-1, L. 255-1, L. 256-1, L. 257-1, L. 614-3 [abrogé], L. 671-1, L. 681-1, L. 683-1, L. 684-1, L. 681-6, L. 683-2, L. 684-2, L. 711-4, L. 711-6 et L. 718-5 du code de l’éducation et art. L. 812-1 du code rural et de la pêche maritime) Renforcement du rôle des régions dans le pilotage de la politique d’enseignement supérieur et de recherche
162. Article 41 ter (supprimé) (article L. 3232-1-2 du code général des collectivités territoriales ) Élargissement de la compétence des départements en matière d'aides à la filière halieutique
163. Article 41 quater (supprimé) (articles L. 214-2 et L. 612-3 du code de l’éducation) Planification pluriannuelle des besoins en capacités d’accueil des filières du premier cycle de l’enseignement supérieur
164. Chapitre III bis Le sport
165. Article 41 quinquies (supprimé) (article L. 151-4 du code de l’urbanisme) Prise en compte des équipements sportifs dans le diagnostic du rapport de présentation du plan local d’urbanisme (PLU)
166. Chapitre IV La culture
167. Article 42 (art. L. 2251-4 et L. 3232-4 du code général des collectivités territoriales) Intervention des collectivités territoriales en faveur des établissements de spectacles cinématographiques
168. Article 42 bis (Supprimé) (art. L. 3211-1-1 [rétabli] du code général des collectivités territoriales) Création d’un schéma départemental de la solidarité territoriale
169. Titre V Dispositions communes à l’ensemble des mesures de la présente loi en matière financière et statutaire
170. Article 43 Compensations financières des transferts de compétences opérés par le projet de loi
171. Article 43 bis (supprimé) Exclusion des dépenses de solidarité sociale des « contrats de Cahors »
172. Article 44 (art. 80, 81 et 82 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, et art. 10 et 11 de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers) Transfert des services et agents de l'État aux collectivités et groupements concernés par les transferts de compétences opérés par le projet de loi

MESDAMES, MESSIEURS,

L’Assemblée nationale s’apprête, avec la discussion du présent projet de loi, à clore une séquence inédite qui a été ouverte il y a près de trois ans lorsque le Président de la République lançait, auprès des maires de France, le Grand Débat national. À cette occasion, se sont manifestées une attente très forte pour renforcer l’action publique de proximité ; une aspiration à une meilleure prise en compte des particularités locales et à une organisation territoriale des politiques publiques moins rigide ; une volonté des acteurs locaux d’être soutenus dans l’exercice de leurs missions ; et une forme de fatigue à l’égard des réformes institutionnelles incessantes.

Dès le lendemain de l’adoption de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, qui a permis de redonner aux élus, et en particulier aux premiers d’entre eux – les maires –, la possibilité d’agir sur le quotidien des citoyens et de mettre en œuvre leurs engagements, le Gouvernement a initié une large concertation des acteurs locaux pour travailler sur la rédaction de ce texte. Celui-ci vient parachever le travail patiemment engagé depuis le début de la législature en faveur des collectivités territoriales, en proposant des mesures concertées, utiles et pragmatiques en faveur de la différenciation, de la décentralisation, de la déconcentration et de la simplification de l’action publique locale.

Le projet de loi comportait, lorsqu’il a été déposé sur le bureau du Sénat le 12 mai 2021, 84 articles. À l’issue de son examen en juillet dernier, 216 articles ont été transmis à l’Assemblée nationale. Si le texte a été renvoyé à la commission des Lois, celle-ci a délégué l’examen au fond de certains articles à trois autres commissions : 43 à la commission des affaires économiques, 17 à la commission des affaires sociales et 11 à la commission du développement durable qui s’est également saisie pour avis de 47 articles. Les quatre commissions ont adopté dans les mêmes termes 48 articles, modifié 109 d’entre eux et supprimé 59. Elles ont également introduit 45 articles nouveaux.

La discussion du présent projet de la loi en commission a reposé sur un dispositif qui a mobilisé sept rapporteurs de quatre commissions différentes, en plus des travaux conduits par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation et la délégation aux outre-mer. Le travail de concertation et d’écoute qu’ils ont mené a permis d’aboutir à l’adoption d’un texte équilibré entre le projet de loi initial présenté par le Gouvernement et les apports du Sénat.

I. synthèse des travaux de la commission des lois

A. Titre Ier : La différenciation territoriale

Le titre Ier contenait, dans le projet de loi initial, quatre articles relatifs à la définition du principe de différenciation (article 1er), à l’extension du pouvoir réglementaire local (article 2), au fonctionnement des conférences territoriales de l’action publique (article 3) et à l’élargissement des dispositifs de participation locale (article 4).

Si les positions entre le Gouvernement, le Sénat et la commission des Lois ont convergé s’agissant des articles 1er et 4, les articles 2 et 3 ont quant à eux fait l’objet d’une approche différente entre les deux chambres. La commission des Lois a souhaité revenir, pour ces deux articles, au texte initial proposé par le Gouvernement.

Le Sénat a adopté seize articles additionnels sur ce titre.

Trois d’entre eux ont été adoptés sans modification par la commission. Ils concernent l’assouplissement de la procédure de fusion en une collectivité unique d’une région et des départements la composant (article 3 quinquies), la facilitation des conditions d’organisation d’une consultation au sein des intercommunalités (article 4 bis A) et le renforcement du rôle de la conférence métropolitaine au sein de la métropole de Lyon (article 4 bis B).

La commission des Lois s’est pleinement saisie de l’article 1er bis qui vise à permettre l’application du principe de différenciation, à la demande des collectivités concernées, par la mise en œuvre d’une procédure spécifique. À l’initiative des rapporteurs Bruno Questel et Maina Sage, elle a souhaité donner une portée effective, tout en étant respectueuse de la Constitution, d’une disposition adoptée par le Sénat pour renforcer les garanties apportées aux suites qui sont données par le Gouvernement aux propositions que les collectivités territoriales présentent en vue de modifier ou d’adapter des dispositions législatives ou réglementaires. Par le dispositif qu’ils proposent, les rapporteurs espèrent favoriser un changement de pratiques afin que le pouvoir de proposition des collectivités puisse être entendu et s’exercer pleinement.

Alors qu’à l’article 3 ter, le Sénat a souhaité confier aux régions l’exercice de la compétence du service public de l’emploi, la commission des Lois a adopté une nouvelle rédaction de l’article pour renforcer la coordination régionale en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi. Il donne ainsi la possibilité aux régions de créer une instance régionale de coordination avec l’action de Pôle emploi.

Sur proposition des rapporteurs, dix articles ont été supprimés par la commission (articles 1er ter, 3 bis A à 3 bis, 3 quater, 4 bis C à 4 ter et 4 quater).

La commission a enfin introduit cinq articles additionnels qui visent :

– à mieux appréhender les outils de différenciation mobilisables pour faire face au phénomène de spéculations foncière et immobilière en Corse (article 1er ter A) ;

– à clarifier les compétence « cimetières et sites cinéraires » des communautés urbaines (article 4 quater A) ;

– à préciser le pouvoir d’ester en justice du président du conseil exécutif de la collectivité de Corse (article 4 quinquies) ;

– à confier la présidence du comité pour le développement, l'aménagement et la protection du massif de Corse au président du conseil exécutif de la collectivité de Corse (article 4 sexies) ;

– à permettre aux habitants d’une commune associée de se marier ou d’enregistrer un pacte civil de solidarité dans n’importe quelle mairie de la commune (article 4 septies).

B. Titre II : La transition écologique

Le titre II contenait, dans le projet de loi initial, un article relatif à la répartition des compétences des collectivités dans le domaine de la transition écologique (article 5), six articles relatifs au transports (articles 6 à 11) et trois articles relatifs à la lutte contre le réchauffement climatique et à la préservation de la biodiversité (articles 12 à 14). La commission des lois ayant sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur les articles 9 et 13, ainsi que sur les articles additionnels s’y rattachant, l’examen de ces articles lui a été délégué.

S’agissant des articles du projet de loi initial dont était saisie la commission des lois, cette dernière a, la plupart du temps, recherché des rédactions de compromis entre le projet de loi initial et le texte adopté par le Sénat. C’est particulièrement le cas des articles 6 et 7, relatifs respectivement, d’une part, au transfert de routes aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon et, d’autre part, à la mise à disposition de ces mêmes routes aux régions, suite à une concertation menée avec Régions de France et l’Association des départements de France.

Sur les articles du titre II dont l’examen au fond relève de la commission des lois, le Sénat a introduit dix-huit articles additionnels. Si un seul, qui harmonise l’usage des ressources des péages d’un ouvrage d’art, a été adopté conforme par la Commission (article 6 bis), cette dernière en a adopté dix avec modifications. Ainsi, la Commission a notamment :

– confirmé et précisé l’extension du champ des autorités organisatrices de la mobilité et les modalités de réversibilité du transfert de compétence à la région (articles 5 A et 5 B) ;

– facilité l’exercice par un syndicat mixte des compétences d’un établissement public territorial de bassin (EPTB) et d’un établissement public d’aménagement et de gestion des eaux (article 5 quater) ;

– précisé les conditions dans lesquelles un EPTB peut fiscaliser les contributions finançant ses missions de défense contre les inondations et contre la mer (article 5 sexies A) ;

– précisé les modalités de transfert de maîtrise d’ouvrage entre collectivités concernant des opérations d’aménagements routiers (article 8 bis) ;

– encadré les dérogations aux obligations d’autofinancement des projets d’investissement des syndicats mixtes d’aménagement et de gestion de parcs naturels régionaux (article 14 bis).

Sur proposition des rapporteurs, huit articles ont été supprimés par la commission (articles 5 bis, 5 quinquies, 5 sexies, 5 septies A, 5 septies B, 7 bis, 12 ter et 14 ter).

La commission a enfin introduit deux articles additionnels qui visent à :

– confier aux collectivités par convention l’aménagement, l’entretien et l’exploitation du domaine public fluvial de l’État (article 11 bis) ;

– prévoir la représentation de Régions de France au conseil d’administration de l’Agence nationale de l’habitat (article 12 bis A).

C. Titre III : L’urbanisme et le logement

La Commission était saisie des articles 27 à 27 quater et de l’article 29, soit au total sept articles.

La Commission a adopté sans modification trois articles (articles 27, 27 bis A, et 27 bis B).

La Commission a adopté avec des modifications :

– l’article 29 pour recentrer au bénéfice des seules communautés de communes l’assistance technique des départements et de certains EPCI en vue de l’élaboration d’un programme local de l’habitat ;

– et les articles 27 bis et 27 ter portant sur le régime applicable aux chemins ruraux.

En revanche, sur proposition des rapporteurs, l’article 27 quater, relatif à la révision du plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée, a été supprimé.

Par ailleurs, la Commission a inséré trois nouveaux articles :

– l’article 27 bis AA qui apporte quelques aménagements complémentaires à la procédure d’acquisition des biens sans maître ;

– l’article 27 quater A qui réintroduit plusieurs dispositions concernant les chemins ruraux qui avaient été adoptées au cours de la discussion parlementaire du projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, mais qui avaient été censurées par le Conseil constitutionnel au motif qu’elles n’avaient pas de lien direct ou indirect avec les dispositions initiales dudit projet de loi (Décision n° 2021-825 DC du 13 août 2021, considérant n° 34) ;

– et l’article 27 quinquies qui vise à la préservation de la continuité des itinéraires départementaux de randonnées en cas de suppression d’un chemin rural.

D. Titre IV : La santé, la cohésion sociale, l’éducation et la culture

Le titre IV contenait initialement douze articles ; le Sénat en a ajouté treize autres.

La Commission était saisie des articles 39 à 42 bis, soit un total de dix articles.

Elle a adopté sans modification l’article 42.

Elle a en outre adopté avec modifications :

– l’article 40, portant sur le détachement dans la fonction publique territoriale des directeurs d’établissements de l’aide sociale à l’enfance – ces modifications étant d’ordre rédactionnel ;

– l’article 41 A prévoyant la remise d’un rapport sur le transfert de la médecine scolaire au département, afin de rendre facultative la tenue du débat prévue par l’article pour éviter toute inconstitutionnalité.

La Commission a rétabli l’article 41, supprimé par le Sénat et prévoyant de reconnaître, à titre expérimental, aux départements et aux régions un pouvoir d’instruction à l’égard des adjoints gestionnaires des collèges et lycées, cet article constituant un premier pas dans la résolution des difficultés que connaissent ces collectivités.

Elle a supprimé six articles :

– l’article 39, instituant un recours obligatoire au traitement automatisé d'appui à l'évaluation de la minorité pour l'évaluation de l’âge des personnes se déclarant mineurs non accompagnés ; une telle disposition a en effet été introduite dans le projet de loi relatif à la protection des enfants et n’a donc plus sa place dans le présent projet de loi ;

– l’article 41 bis, introduit par le Sénat et tendant à renforcer le rôle des régions dans le pilotage de la politique d’enseignement supérieur et de recherche, dans la mesure où ces collectivités y sont déjà étroitement associées et que les modifications proposées sont apparues déséquilibrées et inopportunes ;

– l’article 41 ter, introduit par le Sénat, prévoyant un élargissement de la compétence des départements en matière d'aides à la filière halieutique

– l’article 41 quater, introduit par le Sénat, instituant une planification pluriannuelle et régionale des besoins en capacités d’accueil des filières du premier cycle de l’enseignement supérieur ;

– l’article 41 quinquies, également introduit par le Sénat, visant à s’assurer de la prise en compte des équipements sportifs dans le diagnostic du rapport de présentation du plan local d’urbanisme (PLU) ;

– l’article 42 bis, introduit par le Sénat et imposant aux départements l’élaboration d’un nouveau schéma départemental de la solidarité territoriale, jugeant inopportune cette nouvelle obligation pour les départements et considérant que le dispositif risquait de heurter les compétences des autres collectivités.

Enfin, la Commission a introduit sur propositions de vos rapporteurs un nouvel article 41 bis A prévoyant la remise d’un rapport sur la délégation aux régions de la gestion opérationnelle du programme européen « Lait et fruits à l’école ».

E. Titre V : Dispositions communes à l’ensemble des textes du présent projet de loi en matière financière et statutaire

Le titre V comportait initialement deux articles, les articles 43 et 44, qui posent les règles relatives aux compensations financières des transferts de compétences opérés par le projet de loi (article 43) et au transfert des services et agents de l'État aux collectivités et groupements concernés par ces mêmes transferts de compétences (article 44).

Le Sénat a modifié ces deux articles et ajouté un article 43 bis prévoyant l’exclusion des dépenses de solidarité sociale des « contrats de Cahors ».

La Commission a supprimé ce dernier article.

Concernant les articles 43 et 44, outre des amendements rédactionnels, la Commission a adopté plusieurs amendements tendant à revenir à la version initiale du texte, en particulier s’agissant du mode de calcul de la compensation due aux collectivités bénéficiaires des transferts de compétence.

F. Titre VI : Mesures de déconcentration

Le Titre VI comportait initialement cinq articles (articles 45 à 49).

Le Sénat a supprimé l’article 47 relatif aux contrats de cohésion territoriale. Dans le même temps, il en a ajouté six autres (articles 46 bis, 46 ter, 46 quater, 46 quinquies, 46 sexies et 49 bis).

La Commission a supprimé l’ensemble des articles ajoutés par le Sénat :

– l’article 46 bis, prévoyant une autorisation préfectorale pour déroger à des textes réglementaires ;

– l’article 46 ter généralisant l’obligation d’information préalable des collectivités en cas de suppression d’un service public ;

– l’article 46 quater sur les modalités d’attribution de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) ;

– l’article 46 quinquies conférant un rôle prépondérant au représentant de l’État dans le département ;

– l’article 46 sexies sur la composition du conseil d’administration de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ;

– et l’article 49 bis, tendant à la création d’une commission consultative pour la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

La Commission a rétabli l’article 47 mais dans une version différente de celle prévue initialement. Elle s’est en effet bornée à supprimer la référence à un décret d’application prévu par l’article L. 1231-2 du code général des collectivités territoriales, régissant les contrats de cohésion territoriale.

Elle a également inséré un nouvel article prévoyant une médiation préfectorale en cas de difficultés pour l’installation d’un cirque itinérant sur le domaine public d’une commune (article 46 sexies A).

Les articles 45, 46 et 49 ont été adoptés par la Commission avec des modifications :

– la Commission a ainsi supprimé l’extension proposée par le Sénat tendant à octroyer au préfet de département la fonction de délégué territorial de l’Office français de la biodiversité (OFB) (article 45) ;

– elle a rétabli dans sa version initiale le dispositif sur le renforcement du rôle du préfet dans l’attribution des aides des agences de l’eau (article 46) ;

– et a supprimé l’association préalable et obligatoire des maires des communes membres d’un EPCI à la conclusion par ce dernier d’une convention France services (article 49).

Enfin, la Commission a adopté sans modification l’article 48 relatif à l’ouverture de l’expertise du Cérema aux collectivités territoriales.

G. Titre VII : Mesures de simplification de l’action publique

Le titre VII contenait, dans le projet de loi initial, vingt-neuf articles. Le Sénat en a ajouté trente-deux, portant le total des articles de ce titre à soixante-et-un.

La Commission était saisie de cinquante-cinq articles : les articles 50 à 60, les articles 64 à 67 bis et les articles 69 à 74 quinquies.

Onze articles ont été adoptées sans modification : les articles 52, 52 ter, 53, 53 quinquies, 54, 55 bis, 56 et 60. La suppression de l’article 58, décidée par le Sénat, a par ailleurs été maintenue.

La Commission a adopté avec modification trente articles.

S’agissant de l’article 50, relatif aux échanges d’informations entre administrations, la Commission est revenue sur des modifications apportées par le Sénat qui auraient compromis la bonne mise en œuvre du dispositif. Elle a également substantiellement enrichi ce dernier, en prévoyant que ces échanges pourront non seulement informer les usagers de leurs droits, mais aussi leur attribuer les avantages et prestations tirés de ces droits.

L’article 52 bis a lui aussi été significativement complété : alors que, dans sa version introduite par le Sénat, il ne prévoyait la faculté de recourir à la visioconférence de façon encadrée qu’au bénéfice des assemblées délibérantes des EPCI, des départements et des régions, la Commission a étendu cette possibilité aux assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique ainsi qu’aux commissions permanentes. Elle a en outre articulé ce nouveau mécanisme avec le dispositif temporaire prévu dans le cadre de la crise sanitaire.

L’article 53 quater, qui prévoit la possibilité pour les régions de confier à des tiers l’encaissement et le paiement des aides économiques, a été complété afin de permettre aux autorités organisatrices de la mobilité de confier à des tiers l’encaissement de leurs recettes et le paiement de leurs dépenses associées à la vente de service de mobilité, de stationnement et de services multimodaux.

Plusieurs articles portent sur les entreprises publiques locales (EPL), certains ayant été ajoutés par le Sénat.

L’article 59 vise à autoriser la participation de collectivités territoriales étrangères et de leurs groupements au capital des sociétés publiques locales (SPL). La Commission a rétabli la condition tenant à la participation majoritaire des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements dans le capital et les droits de vote de ces SPL, qui avait été supprimée par le Sénat.

L’article 70, qui renforce le contrôle des entreprises publiques locales par les collectivités territoriales et les groupements actionnaires, avait été modifié par le Sénat, qui a restreint le champ des prises de participation réalisées par les sociétés d’économie mixte locales (SEML) devant faire l’objet d’un accord exprès, et a supprimé la sanction de nullité des actes en cas de défaut d’accord. La Commission a rétabli la portée initiale du texte, tout en prévoyant un assouplissement concernant les prises de participation indirectes, reprenant ainsi un apport du Sénat, et a réintroduit la sanction de nullité.

L’article 71 impose la nomination d’au moins un commissaire aux comptes (CAC) dans les sociétés contrôlées par une entreprise publique locale, et prévoit que toute prise de participation indirecte d’une SEML peut être conditionnée à la nomination d’un CAC par les collectivités territoriales et leurs groupements actionnaires, qui doivent donner leur accord exprès en application de l’article L. 1524-5 du CGCT. Il étend par ailleurs les obligations d’information pesant sur ces commissaires. S’agissant de la nomination d’un CAC à l’occasion d’une prise de participation, la Commission a adopté un amendement de coordination avec les modifications opérées à l’article 70.

L’article 72 clarifie le champ des entreprises publiques locales pouvant faire l’objet d’un contrôle de l’Agence française anticorruption (AFA). La Commission renforcé la portée de ce contrôle, en rendant obligatoire l’inscription des observations et recommandations émises par l’AFA à l'occasion d’un contrôle à l’ordre du jour de l’assemblée générale de l’entreprise publique locale contrôlée, dans l’année qui suit la transmission du rapport.

L’article 73, qui prévoyait de sanctionner le défaut de communication par une SEML de ses actes au préfet d’une nullité, a été modifié par le Sénat, qui a remplacé cette nullité par une procédure d’injonction. La Commission a rétabli la nullité initialement prévue, tout en précisant sa nature par renvoi au code de commerce, en doublant le délai de communication et en prévoyant que celle-ci puisse se faire par voie électronique.

S’agissant du cadre juridique de la participation des élus locaux dans les organes d’EPL ou de filiales, la Commission a modifié :

– l’article 73 bis, introduit par le Sénat et consacrant le principe de la participation des élus au sein des filiales, afin d’articuler cet article avec les dispositions prévues à l’article 73 ter et au nouvel article 73 quater A ;

– l’article 73 ter, portant sur la gestion des conflits d’intérêts au titre de la participation à des organismes extérieurs (dont les EPL), pour préciser le dispositif et en particulier la notion d’aide, dans le cadre des délibérations et votes de l’assemblée délibérante locale portant sur l’octroi d’aides financières aux organismes extérieurs.

La Commission s’est pleinement emparée des propositions du Sénat destinées à simplifier les obligations déclaratives auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), prévues aux articles 73 septies et 73 octies, en enrichissant substantiellement ces dispositions :

– la dispense de dépôt de déclaration en cas de cessation des fonctions dans les deux mois (article 73 septies) a été étendue à l’ensemble des fonctions et mandats au titre desquels des obligations déclaratives à la HATVP sont prévues ;

– la dispense de dépôt d’une déclaration d’intérêts lorsqu’une telle déclaration a été établie il y a moins de six mois (article 73 octies) a été remplacée par un mécanisme déclaratif simplifié consistant à actualiser des nouveaux mandats et fonctions la déclarations d’intérêts déjà déposées ; par ailleurs, la liste des déclarations dont le dépôt antérieur fait jouer la dispense de redépôt d’une déclaration de situation patrimoniale ou l’actualisation de la déclaration d’intérêts a fait l’objet d’une harmonisation.

Plusieurs dispositions portent sur les outils de contrôle et d’évaluation à disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements.

L’article 74 confie aux chambres régionales des comptes une mission d’évaluation des politiques publiques, sur saisine du président du conseil régional ou départemental. La Commission a étendu aux métropoles la possibilité de saisir la chambre, et a conféré à l’ensemble des collectivités territoriales et à leurs groupements mentionnés par l’article une faculté de saisine concernant un projet d’investissement exceptionnel. Elle a par ailleurs précisé l’encadrement du nombre de saisines qu’une collectivité pourrait réaliser entre deux renouvellements généraux de son assemblée délibérante.

La Commission a par ailleurs précisé la rédaction de l’article 74 bis B, qui ouvre la possibilité aux EPCI de 20 000 habitants et plus de créer une mission d'information et d'évaluation, ainsi que celle de l’article 74 quater A, qui encadre les modalités de remplacement des membres du Conseil national d’évaluation des normes en cours de mandat. S’agissant de l’article 74 bis, la Commission a harmonisé les obligations de motivation incombant au Gouvernement pour l’ensemble des projets de texte réglementaire, quel que soit le mode de saisine, et a en exclu les projets de loi.

La Commission a par ailleurs précisé et enrichi les apports du Sénat en matière de droit funéraire, à l’article 74 quinquies : elle a précisé le régime des métaux issus de la crémation, a assoupli la fréquence d’actualisation des devis-types devant être transmis par les opérateurs funéraires aux mairies, d’un à trois ans, a prévu la publication sur le site internet des communes de plus de 5 000 habitants de ces devis-types, et a créé une obligation d’information des ayants droits sur leur droit de renouvellement, à l’échéance d’une concession temporaire.

La Commission a par ailleurs adopté avec modifications :

– l’article 50 ter, introduit par le Sénat et enrichissant le contenu de la stratégie de développement des usages et services numériques de volets relatifs à la gestion des données de référence et à la cybersécurité, afin d’y consacrer le principe de la formation des agents à la cybersécurité ;

– l’article 53 bis, qui étend à d’autres personnes publiques le droit d’option permettant aux collectivités et à leurs groupements d’adopter le référentiel comptable « M57 », afin d’adapter les dispositions du référentiel aux services d’incendie et de secours, au Centre national de la fonction publique territoriale, ainsi qu’aux centres de gestion ;

– l’article 55, clarifiant le délai de renonciation, par le président d’un EPCI à fiscalité propre, au transfert des pouvoirs de police spéciale – la modification apportée consistant en une correction d’erreur de référence ;

– l’article 58 quater, qui prévoit l’association des collectivités territoriales étrangères et des groupements européens de coopération transfrontalière aux travaux de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), afin d’y apporter des modifications rédactionnelles ;

– l’article 60, qui vise à permettre la mise en œuvre du droit de préemption des terres agricoles sur les aires d’alimentation des captages d’eau potable, afin d’y apporter des modifications rédactionnelles ;

– l’article 64 bis, qui renforce les prérogatives des autorités locales compétentes pour assurer le contrôle du raccordement des immeubles au réseau public de collecte des eaux pluviales urbaines, afin d’y apporter des modifications rédactionnelles ;

– l’article 65, qui habilite le Gouvernement à réformer le régime de la publicité foncière par ordonnance, afin de rétablir, à la demande du Gouvernement, le champ initialement prévu dans le projet de loi ;

– l’article 66, permettant aux établissements publics de l’État de mutualiser leurs fonctions support – la Commission ayant apporté des précisions d’ordre rédactionnel ;

– l’article 67, qui réforme les statuts de La Monnaie de Paris, la Commission ayant rétabli la rédaction initiale relative aux opérations de valorisation du patrimoine immobilier que l’établissement pourra désormais réaliser ;

– l’article 67 bis, introduit par le Sénat et substituant aux instances de concertation de l’Agence nationale de la cohésion des territoires un unique comité social d’administration, pour y apporter des ajustements techniques et prévoir une entrée en vigueur différée, à compter du prochain renouvellement général des instances représentatives du personnel dans la fonction publique ;

– l’article 69, expérimentant la mise à disposition d’agents publics au titre du mécénat de compétence, pour revenir sur les modifications apportées par le Sénat qui auraient fragiliser la bonne mise en œuvre du dispositif ;

– l’article 73 bis A, introduit par le Sénat et aménageant le régime de responsabilité civile des gardiens d’espaces naturels, afin de concilier cet objectif avec le droit à réparation des victimes ;

– l’article 73 quinquies, portant sur le suivi des observations des chambres régionales des comptes au titre du contrôle des EPL, a été étendu au contrôle des filiales de ces entreprises ;

– l’article 74 quater, qui prévoit les dérogations au scrutin secret pour l'élection des représentants au sein des EPCI, afin d’y apporter des modifications rédactionnelles ;

La Commission a en outre supprimé douze articles sur propositions des rapporteurs (50 bis, 51, 53 ter, 58 bis, 58 ter, 59 bis, 64, 64 bis A, 73 quater, 73 sexies, 74 ter et 74 quinquies A).

La suppression de l’article 51, relative aux procédures de mise en demeure et de sanction de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) est une mesure de coordination, un dispositif similaire étant prévu à l’article 19 du projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure qui a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées – le projet de loi ayant quant à lui fait l’objet d’un accord en commission mixte paritaire.

La suppression de l’article 73 sexies, quant à elle, est une mesure de cohérence avec la position constante de l’Assemblée sur les projets de loi de finances pour 2019, 2020, 2021 et 2022.

Enfin, au titre VII, la Commission a introduit quinze nouveaux articles additionnels qui visent à :

– permettre aux autorités compétentes en matière de transport de confier la charge de la fourniture de données de déplacement aux opérateurs de système d’aide à l’exploitation et à l’information voyageurs (article 50 bis A) ;

– renforcer les obligations de transparence en matière de subventions (article 50 bis B) ;

– permettre aux acteurs de l’insertion professionnelle d’échanger des informations pour améliorer l’accompagnement des personnes connaissant des difficultés sociales et professionnelles (article 50 quater) ;

– permettre de déroger à l’obligation de présenter un certificat médical lors de l’inscription à une compétition sportive transfrontalière (article 58 quinquies) ;

– ouvrir la possibilité pour un apprenti d’effectuer une partie de sa formation pratique ou théorique dans un pays frontalier de la France (article 58 sexies) ;

– permettre aux établissements publics d’enseignement supérieur, aux Centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous) et aux collectivités territoriales et leurs groupements de créer des sociétés de droit privée dédiées à des constructions et aménagements universitaires (article 59 bis A) ;

– simplifier l’exercice de la police de l’eau du système de répartition des eaux de la rivière Neste (article 65 bis) ;

– permettre le déplacement d'office des bateaux stationnés sur la Seine pour l'organisation des Jeux Olympiques de Paris 2024 (article 65 ter) ;

– élargir les possibilités de mutualisation des archives des personnes publiques (article 66 bis) ;

– élargir l’encadrement des rémunérations des élus siégeant dans des SEML à l’ensemble des entreprises publiques locales et de leurs filiales (article 74 quater A) ;

– prévoir une autorisation d’absence pour les élus siégeant au sein d’organismes nationaux pour y représenter des associations nationales d’élus (article 73 quater B) ;

– étendre les modalités de financement des sociétés coopératives d’intérêt collectif par les collectivités territoriales et leurs groupements (article 73 quinquies A) ;

– prévoir le principe d’une formation des élus siégeant dans les organes de direction d’une SEML (article 73 nonies) ;

– clarifier le contenu de la déclaration d'intérêts déposée auprès de la HATVP en y incluant les mandats et fonctions des cinq dernières années (article 73 decies) ;

– harmoniser le délai de dépôt auprès de la HATVP des déclarations de fin de fonctions (article 73 undecies).

H. Titre VIII : Dispositions relatives à l’outre-mer

Le titre VIII comptait initialement neuf articles. Le Sénat en a ajouté six :

– l’article 77 bis, étendant au territoire de Saint Barthélémy l’application de dispositions déjà en vigueur dans les cinq DROM et à Saint-Martin qui limitent à cinq années la durée pendant laquelle les actes de notoriété portant sur des immeubles peuvent y être contestés ;

– l’article 81 bis, prévoyant un rapport sur l’organisation du système de santé et de sécurité sociale à Saint Barthélémy, censé préfigurer la création d’une caisse de sécurité sociale propre à cette collectivité ;

– l’article 83 bis A, qui prévoit, à titre expérimental, de remplacer l’obligation d’enquête publique par la participation du public pour les plans d’aménagement ou projets de construction situés dans le périmètre de l’opération d’intérêt national en Guyane ;

– l’article 83 bis qui exonère l'établissement public foncier et d'aménagement de Guyane du paiement des droits, taxes et impôts dus à la suite du transfert de terrains par l'Etat ;

– l’article 83 ter, qui développe le statut de l’île de Clipperton. Il précise le rôle du ministre des outre-mer en charge de l’administration de l’île, prévoit un conseil consultatif pour l’assister, et interdit explicitement les activités sur l’île sans son autorisation ;

– l’article 83 quater qui prévoit la participation des maires au congrès des élus départementaux et régionaux de la Guadeloupe.

La Commission des lois ayant sollicité l’avis de la commission des affaires sociales sur l’article 78, l’examen de cet article lui a été délégué. 14 articles étaient donc soumis à l’examen de la Commission.

Elle en a adopté cinq sans modifications (articles 77, 77 bis, 81 bis, 82 et 83 quater) et a voté la suppression de l’article 76.

Elle a modifié 8 articles, en particulier pour permettre le renouvellement de l’état de calamité naturelle exceptionnelle pour une durée d’un à deux mois (article 75), étendre les possibilités de recours aux conventions de mandat en recettes pour les Terres australes et antarctiques françaises (article 79) et rectifier une erreur matérielle (article 81). Les autres modifications portant sur le texte transmis par le Sénat sont d’ordre rédactionnel.

Elle a par ailleurs ajouté quatre articles additionnels qui visent à :

– développer la culture du risque dans les entreprises et les écoles par des actions de sensibilisation aux risques naturels (article 75 bis) ;

– supprimer une disposition obsolète concernant la SAFER de Guyane (article 83 ter A) ;

– prévoir des adaptations à la loi littoral en Guyane et à Mayotte (article 83 ter B) ;

– habiliter les officiers et commandants de la marine nationale ou des aéronefs militaires à constater les infractions au droit de l'environnement en Nouvelle-Calédonie (article 83 quinquies).

II. Synthèse des travaux de la commission des affaires économiques

L’essentiel des articles du titre III ont vu leur examen au fond délégué par la commission des lois à la commission des affaires économiques, car ils concernent les champs de l’urbanisme et du logement. C’est la raison pour laquelle la commission a nommé M. Mickaël Nogal, spécialiste du sujet, pour être son rapporteur pour avis.

Après que cette majorité s’est attaquée à la réforme des organismes de logement social et des outils de l’urbanisme dans la loi ELAN en 2018, puis aux questions de rénovation énergétique des bâtiments et de lutte contre l’artificialisation des sols dans la loi Climat et résilience cette année, les thématiques qui sont au cœur du projet de loi 3DS sont tout aussi fondamentales : le développement de la production de logements sociaux, leur attribution et l’encadrement des loyers sont les principaux sujets de ce titre.

Ces sujets sont au cœur des objectifs les plus fondamentaux de la politique du logement, et de sa grande complexité : il s’agit de permettre à nos concitoyens, notamment les plus défavorisés, d’accéder à un logement adapté, abordable et décent, tout en préservant et, même, en renforçant la mixité sociale de nos villes et de nos quartiers. Il s’agit, plus généralement, de réaliser les objectifs nationaux de solidarité, tout en tenant compte des spécificités des bassins de vie.

Ces articles ont bien toute leur place dans un projet de loi sur la différenciation territoriale car la politique de l’habitat est plus efficace si elle peut être adaptée aux réalités locales, dans la mesure du possible, sans mettre en cause les objectifs partagés à l’échelle nationale.

*

En ce qui concerne, en premier lieu, le développement de la production de logements sociaux, le projet de loi, en pérennisant le dispositif SRU au-delà de 2025, permet à tous les acteurs, élus nationaux, élus locaux, administrations, bailleurs sociaux, locataires, de se projeter dans un temps plus long, en dotant les règles qui viennent à échéance d’une stabilité qui ne peut que les renforcer.

La commission des affaires économiques s’est réjouie de cette avancée décisive. Le dispositif SRU structure ce secteur depuis vingt ans, et représente aujourd’hui la moitié de la production de logements sociaux dans notre pays : il est primordial pour nous de le sécuriser et de le conforter.

La pérennisation du dispositif SRU, portée à l’article 17 du projet de loi, est effectuée sans en changer les aspects fondamentaux. La commission, comme la grande majorité des personnes qu’elle a auditionnées, voit la loi SRU comme une pierre de touche de notre politique du logement, et a donc été attentive à la préservation de l’ambition du texte. C’est pourquoi elle a rétabli les pourcentages de rattrapage initialement prévus dans le projet de loi.

À l’article 15, les apports du Sénat au régime des exemptions au titre de la loi SRU ont été maintenus : élargissement de l’exemption au titre de l’inconstructibilité pour comprendre les communes affectées par un zonage du recul du trait de côte, automaticité de l’exemption accordée au titre de l’inconstructibilité, changement du mode de décompte des résidences principales. Sur proposition de votre rapporteur, la commission a enrichi le dispositif d’une obligation de production en flux pour les communes exemptées au titre de l’inconstructibilité mais connaissant une certaine tension de leur parc locatif social.

En ce qui concerne le contrat de mixité sociale (CMS) prévu aux articles 17 et 18, le projet de loi apporte une avancée décisive en institutionnalisant et en consolidant cet outil, qui permet un accompagnement des collectivités par l’État. Ces contrats permettent d’aménager les objectifs de rattrapage dans la limite de deux contrats consécutifs, limite que la commission a préféré rétablir, estimant que la suppression de toute limite dans le temps mènerait à une normalisation des taux dérogatoires rendus possibles dans le cadre du CMS. La commission a salué et préservé les ajouts du Sénat en ce qui concerne la possibilité de conclure un contrat de mixité sociale à l’échelle intercommunale.

La commission des affaires économiques, si elle a salué certains des apports du Sénat, a marqué des désaccords sur quelques sujets précis. À l’article 16, elle a préféré revenir sur l’élargissement des exonérations du prélèvement SRU, tout en préservant partiellement les modifications du Sénat en ce qui concerne les dépenses qui en sont déduites. Elle est également revenue sur la suppression par le Sénat, aux articles 19 et 19 bis, de la plupart des sanctions que peut mettre en œuvre le préfet à l’occasion de la mise en carence d’une commune qui ne remplit pas ses obligations. Elle a aussi préféré, bien qu’elle en comprenne l’esprit, supprimer l’article 15 bis, craignant les effets uniformisants d’un décompte différencié des logements sociaux imposé par la loi.

La commission a approuvé la suppression, par l’article 20, d’une procédure redondante avec les contrats de mixité sociale, ainsi que la réintroduction par le Sénat de l’exigence de motivation et de publicité des avis de la commission nationale SRU. Elle a cependant rétabli la composition actuelle de cette dernière et sa présidence par une personnalité qualifiée, qui peut être un élu local, et non un ancien préfet, comme l’avait envisagé le Sénat.

Elle a par ailleurs pleinement soutenu la nouvelle coprésidence par un élu des comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement, prévue à l’article 20 bis introduit par le Sénat, mais elle a rejeté l’article 20 ter sans portée opérationnelle pour ces comités.

Partageant le même souci de ne pas aggraver la situation des communes déficitaires, la commission a adopté sans réserve l’article 20 quater qui impose un avis conforme du préfet et du maire sur le déconventionnement de logements sociaux par les bailleurs institutionnels dans ces communes.

En revanche, elle a supprimé l’article 20 sexies, qui vise à interdire la production de logements financés en PLAI dans les communes comptant plus de 40 % de logements sociaux. La commission a aussi supprimé l’article 22 quater, qui prévoit d’identifier des résidences présentant une fragilité sociale particulière afin de permettre, d’un côté, l’attribution prioritaire de leurs logements à des ménages « permettant un équilibre en matière de mixité sociale » et, de l’autre, le refus des ménages qui pourraient « accentuer cette fragilité ». Ces deux articles expriment la préoccupation, que la commission partage, de ne pas « ajouter de la pauvreté à la pauvreté ». Mais leurs réponses sont inadaptées. En outre, il existe d’autres dispositions et des outils permettant d’éviter un tel résultat, et d’œuvrer efficacement à rééquilibrer le peuplement d’un territoire, à commencer par les conventions intercommunales d’attribution. Il revient aux collectivités territoriales de s’approprier pleinement ces outils.

S’agissant des questions relatives à l’attribution des logements locatifs sociaux et à la mixité sociale, la commission a également supprimé l’article 20 quinquies qui aurait rétabli l’obligation pour les nouveaux locataires de logements sociaux de louer le parking associé, au risque de menacer leur solvabilité, ainsi que l’article 22 ter qui reversait au contingent communal les logements non réservés ou dont l’attribution au candidat d’un réservataire a été refusée, ce qui reviendrait à accorder aux communes des droits de réservation supérieurs à leurs contributions au financement de ces logements et remettrait en cause les droits des autres réservataires.

Comme le Sénat, la commission a approuvé, à l’article 22, l’introduction d’un dispositif permettant de mettre en œuvre les objectifs de mixité sociale en l’absence de convention intercommunale d’attribution. Elle a enfin salué la reconnaissance pour des travailleurs essentiels qui sont soumis à des contraintes particulières et ne peuvent recourir au télétravail du besoin de loger à proximité de leurs lieux de travail à travers la définition, en leur faveur, d’un objectif volontariste d’attribution de logements sociaux. Mais considérant que leur identification peut varier d’un territoire à un autre, la commission a renvoyé celle-ci aux conventions intercommunales d’attribution.

Pour compléter les réponses à ce besoin, la commission a soutenu l’article 22 bis A, introduit par le Sénat, qui exempte les logements sociaux réservés par les établissements de santé de la nouvelle gestion en flux, et adopté un nouvel article 22 bis BA autorisant les employeurs personnes morales à prendre à bail direct des logements intermédiaires des bailleurs sociaux, pour les sous-louer à leurs personnels.

La commission a également adopté un nouvel article 22 bis AA qui renforce l’information des commissions d’attribution et d’examen de l’occupation des logements (CALEOL) et élargit à toutes les communes réservataires l’accès aux données du système national d’enregistrement afin de faciliter les attributions de logements et de nourrir les réflexions préalables à l’adoption d’une convention intercommunale d’attribution.

La commission a enfin clarifié le dispositif de l’article 22 bis B qui ouvre de nouvelles opportunités pour renforcer la mixité sociale et fonctionnelle des quartiers en renouvellement urbain.

S’agissant de l’encadrement des loyers, le projet de loi propose d’abord de porter de cinq à huit ans, à compter de la promulgation de la loi ELAN, la durée de l’expérimentation en cours. Cette mesure revient à en fixer l’échéance au 21 novembre 2026. Ensuite, l’article 23 affirme de manière expresse la compétence de la commission départementale de conciliation pour l’examen des litiges relatifs à une action en diminution du loyer intentée par un locataire. Enfin, il complète le dispositif de la loi ELAN afin de plafonner le montant de la somme des loyers pouvant être perçus par un bailleur en cas de colocation à baux multiples.

Ces dispositions sur les loyers n’ont fait l’objet, de la part du Sénat, d’aucune modification. De fait, le dispositif peut être considéré comme assez équilibré.

Cela ne signifie pas que le projet de loi règle tous les problèmes liés à l’encadrement des loyers. L’expérience acquise à Paris et à Lille, depuis près de deux ans, montre en effet que les textes peuvent donner lieu à interprétation et que des pratiques contestables subsistent, tels que des compléments de loyer sans rapport avec la localisation, l’agencement ou l’équipement d’un logement. On peut comprendre la volonté exprimée par certains membres de la commission des affaires économiques de perfectionner le dispositif, de renforcer les contrôles et d’en alourdir les sanctions. Mais nous devons nous garder de mesures susceptibles de mettre en cause, rétrospectivement, l’équilibre d’un dispositif qui répond aux exigences de la jurisprudence constitutionnelle. Aussi, il parait raisonnable de poursuivre l’expérimentation de l’encadrement des loyers dans un cadre stabilisé et de nous donner les moyens d’en tirer les leçons en temps utiles.

Dans cette optique, à l’initiative du rapporteur, la commission des affaires économiques s’est bornée à rouvrir le délai imparti aux établissements publics de coopération intercommunale et aux métropoles pour déposer une candidature à l’expérimentation, dans le cadre fixé par l’article 140 de la loi Elan. Porté de deux à quatre ans à compter de la promulgation de la loi, ce nouveau délai se justifie par la volonté de remédier aux obstacles qu’ont pu rencontrer certains EPCI et certaines collectivités pour se conformer à cette procédure en temps utile, dans le contexte créé par la crise sanitaire due à l’épidémie de la covid-19 et compte tenu du renouvellement différé des conseils municipaux.

Par ailleurs, la commission a estimé qu’un projet de loi ayant pour objet la simplification de procédures administratives devaient favoriser une évolution du cadre de gestion du parc locatif au regard de besoins sans doute insuffisamment pris en considération par les textes en vigueur. Dans cet optique, elle a introduit deux articles additionnels : l’article 23 bis, qui vise à consacrer le droit des bailleurs sociaux et des organismes d’habitations à loyer modéré à déroger à une application stricte de l’indice de référence des loyers (IRL) pour la révision de leurs loyers ; l’article 23 ter ouvre la possibilité d’une colocation dans le cadre du dispositif de location par les organismes HLM de logements sociaux à une personne morale en vue de la sous-location à des personnes physiques.

La commission a adopté sans changement l’article 24, dans la rédaction issue des travaux du Sénat. Cette disposition repousse de trois ans l’échéance fixée par la loi ELAN au-delà de laquelle les règlements de copropriété doivent respecter les prescriptions nouvelles relatives à la consistance des lots transitoires, ainsi qu’à la mention des parties communes spéciales ou à jouissance privative.

C’est dans un même souci de pragmatisme et d’efficacité opérationnelle qu’il convient d’aborder l’examen des articles 25 et 25 bis, deux dispositions qui établissent la définition de l’objet et des modalités de transferts de compétences de l’État relatives à la politique du logement et de l’hébergement aux établissements publics de coopération intercommunale et aux métropoles. Ces mesures contribuent à l’enracinement territorial de politiques concrètes.

L’article 25 bis A semble lui davantage prêter à discussion et réflexion car il établit un statut à ce jour inédit dans le code de la construction et de l’habitation : le statut d’autorité organisatrice de l’habitat. Chacun peut comprendre l’ambition d’une telle mesure. Mais sa mise en œuvre concrète sur le terrain ne va pas de soi au regard de la diversité des acteurs, ainsi que de la répartition des compétences dans le champ de la politique de l’habitat. Aussi, à l’initiative du rapporteur, la commission des affaires économiques a procédé à la réécriture du texte adopté par le Sénat en poursuivant deux objectifs : d’une part, fixer des critères plus exigeants pour la reconnaissance des autorités organisatrices de l’habitat ; d’autre part, préciser leur champ d’intervention.

D’autres articles du titre III apportent des dispositions utiles qui enrichissent les possibilités du droit en vigueur. L’article 26, qui permet d’élargir les opérations de revitalisation de territoire aux communes qui ne sont pas les villes principales de leur EPCI, a été adopté sans modification par la commission. L’article 28 étend pour sa part les compétences des organismes de foncier solidaire et sécurise les outils qui sont à leur disposition ; il a été modifié en préservant les ajouts du Sénat en matière de compétences des organismes.

L’article 30 met en œuvre des simplifications en ce qui concerne les grandes opérations d’urbanisme ; il a également été modifié tout en veillant à conserver les évolutions imprimées au Sénat. Les articles 30 bis D, 30 ter, et 30 quater ont été adoptés conformes. En revanche, les articles 30 bis B et 30 bis C, qui rendaient plus complexe l’organisation des compétences en matière de plan local d’urbanisme, ont été supprimés.

Au-delà des enjeux de l’habitat, de l’urbanisme et de l’hébergement, les articles délégués à la commission des affaires économiques portent sur des dispositions très diverses.

S’agissant de l’article 63 du titre VII, la commission a apporté quelques aménagements au dispositif organisant le transfert de propriété des conduites montantes de gaz afin de faciliter les interventions des gestionnaires de réseau dans ce processus.

La délégation comprend aussi des articles relatifs à l’expérimentation d’une nouvelle organisation du réseau et des missions des chambres d’agriculture (article 68), à l’élargissement du champ des personnes publiques susceptibles d’habiliter les chambres départementales d’agriculture à accomplir, pour leur compte, des missions de service public destinées à favoriser l’installation des agriculteurs (article 68 bis).

Elle comporte, en outre, l’ultime article du projet de loi, consacré à la dissolution de l’établissement public du « Haras national du Pin », mesure nécessaire en vue d’un nouveau projet de développement porté par les collectivités territoriales et des responsabilités que celles-ci assument en pratique dans l’administration de ce site d’exception (article 84).

III. Synthèse des travaux de la commission des affaires sociales

La commission des affaires sociales s’est vu déléguer par la commission des lois, saisie au fond, les articles 31 à 38, 57, 57 bis et 78 du projet de loi adopté par le Sénat en première lecture.

Sur ces dix-huit articles, très majoritairement rattachés au titre IV, bâti autour de dispositions relatives à la santé, la cohésion sociale, l’éducation et la culture, dix figuraient dans le texte initial et huit étaient issus d’initiatives de sénateurs, soucieux d’enrichir un texte déjà dense au stade de son dépôt.

La commission des affaires sociales, emmenée par son rapporteur, M. Didier Martin, a proposé à la commission des lois d’adopter neuf de ces articles avec des modifications (31, 31 bis, 32, 33, 35, 36, 36 bis, 37 et 57 bis) et sept sans modification (31 bis A, 31 bis B, 34, 34 bis, 36 bis A, 57 et 78). Elle a également souhaité supprimer un article (35 bis) et en ajouter six nouveaux (31 bis AA, 34 bis A, 36 bis AA, 36 bis AB, 36 bis AC, 36 bis B). Elle n’est pas revenue sur la suppression, par le Sénat, de l’article 38.

● En ce qui concerne les articles relevant du champ de la santé, la commission des affaires sociales s’est montrée favorable au rétablissement, dans plusieurs d’entre eux, du texte d’origine.

À l’article 31, relatif à la gouvernance des agences régionales de santé, elle n’a pas souscrit aux modifications effectuées par le Sénat consistant, notamment, à confier la présidence du conseil d’administration des agences au préfet de région et au président du conseil régional ou à donner au même conseil le pouvoir d’approuver le projet régional de santé.

À l’article 31 bis, elle a, à l’unanimité, fait le choix de laisser intacte la règle de la présence des parlementaires dans les conseils de surveillance des établissements publics de santé.

À l’article 32, qui encadre la participation des collectivités territoriales au financement du programme d’investissement des établissements de santé, elle a jugé pertinent de revenir sur deux évolutions portées par les sénateurs : le principe de la limitation de la participation des collectivités au financement des investissements relatifs aux seuls équipements médicaux, d’une part ; le principe de la spécialisation des investissements susceptibles d’être financés en partie par les départements et les régions, spécialisation établie au regard des compétences que ces deux catégories de collectivités tiennent de la loi, d’autre part.

À l’article 33, elle a élargi la possibilité de recruter des personnels de centres de santé aux organismes à but non lucratif constitués sous la forme d’un groupement d’intérêt public dont au moins deux collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales sont membres.

La commission a, en revanche, adopté plusieurs articles introduits dans le texte par le Sénat sans en modifier la teneur :

– l’article 31 bis A, qui renforce la participation des usagers dans les conseils territoriaux de santé et dans les contrats locaux de santé ;

– l’article 31 bis B, qui adapte le cadre juridique de la création d’officines de pharmacie aux spécificités de la collectivité territoriale de Mayotte ;

– l’article 34 bis, qui expérimente une nouvelle organisation administrative pour la Ville de Paris, collectivité à statut particulier, afin de mieux distinguer les missions de protection maternelle et infantile (PMI) relevant de la santé publique de celles relevant de la petite enfance.

Elle a, enfin, adopté deux amendements portant articles additionnels, devenus les articles 31 bis AA, aux termes duquel le projet régional de santé devra tenir compte des contrats locaux de santé existant sur le territoire, et 34 bis A, qui consacre le rôle des collectivités territoriales dans la mise en œuvre du droit fondamental à la protection de la santé.

● Un certain nombre d’articles portent en outre sur la thématique de la cohésion sociale et de la solidarité. Ces articles visent à expérimenter la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) (article 35), à confier au département la compétence de coordination du développement de l’habitat inclusif et d’adaptation des logements au vieillissement de la population (article 36), à permettre la création de centres intercommunaux d’action sociale (CIAS) dans les métropoles et les communautés urbaines (article 37) et à transférer aux départements la tutelle des pupilles de l’État (article 38).

Le Sénat a ajouté un article 35 bis, visant à renforcer le pouvoir de contrôle du président du conseil départemental à l’égard des bénéficiaires du RSA.

S’agissant de l’article 36, il a supprimé la compétence du département en matière d’adaptation des logements au vieillissement de la population tout en complétant et précisant l’exercice de la compétence de coordination du développement de l’habitat inclusif.

Le Sénat a également introduit un article 36 bis pérennisant l’expérimentation lancée en 2017, consistant à autoriser les résidences universitaires à louer leurs logements vacants pour de courtes durées à des publics prioritaires. Considérant qu’une telle mesure ne faisait pas l’unanimité au sein des départements, il a enfin supprimé l’article 38 sur le transfert au président du conseil départemental de la compétence de tutelle sur les pupilles de l’État.

S’agissant de l’article 35, la commission des affaires sociales a adopté deux amendements du rapporteur et du Gouvernement, visant à tirer les conséquences de l’article 12 du projet de loi de finances pour 2022, et à apporter des précisions et modifications quant au délai durant lequel les départements pourront candidater à l’expérimentation.

Elle a proposé à la commission des lois de supprimer l’article 35 bis ajouté par le Sénat, considérant que cet article était déjà satisfait et n’a pas souhaité revenir sur la suppression, par le Sénat, de l’article 38.

S’agissant de l’article 36, la commission des affaires sociales a adopté deux amendements identiques de rédaction globale de l’article, déposés par le rapporteur et le Gouvernement, visant à rétablir la compétence départementale de coordination du développement de l’habitat inclusif et à préciser et compléter les dispositions prévues.

Elle a enfin significativement enrichi le texte en adoptant plusieurs articles additionnels, permettant notamment de simplifier et faciliter la prise en charge des personnes en situation de handicap dans les établissements et services sociaux ou médico-sociaux (ESSMS) (article 36 bis AA), de renforcer l’accès à l’emploi des personnes en situation de handicap (article 36 bis AB) et de développer des solutions d’habitat intermédiaire en outre-mer (article 36 bis B).

● Deux articles délégués à la commission des affaires sociales relèvent du titre VII, relatif aux mesures de simplification de l’action publique. Ils portent respectivement sur l’intégration d’un volet relatif à la coopération sanitaire transfrontalière dans les schémas régionaux de santé (article 57) et sur l’association aux communautés professionnelles territoriales de santé des professionnels exerçant dans les territoires étrangers frontaliers (article 57 bis). La commission a proposé à la commission des lois d’adopter le premier sans modification et a apporté une précision au second aux fins qu’il soit établi que le dispositif ne pourrait pas conduire à ce que les professionnels de santé étrangers exercent sur le territoire national sous un régime différent de ceux qui sont actuellement en vigueur.

● Enfin, la commission s’est vu déléguer l’article 78, composante du titre VIII, relatif à l’outre-mer, portant sur la création, dans les collectivités de Guadeloupe, de Guyane, de la Martinique, de La Réunion et de Mayotte d’une catégorie d’établissements publics à caractère industriel et commercial en matière de formation professionnelle.

IV. Synthèse des travaux de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale a examiné le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, l’examen de onze articles lui ayant été délégué au fond et la commission s’étant également prononcée pour avis sur quarante-sept articles. Notre commission a pu exprimer sa position et enrichir le projet de loi sur un certain nombre d’articles importants.

Concernant les articles qui lui ont été délégués au fond :

– L’article 9 clarifie les conditions de transfert de gestion de petites lignes ferroviaires. Il vient compléter l’article 172 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) qui a facilité le transfert de gestion des petites lignes ferroviaires aux régions pour améliorer la desserte de nos territoires. Il permet notamment d’inclure les gares dans les transferts de gestion et prévoit les conditions de mise à disposition des salariés lors des transferts. Le Sénat a adopté une série d’amendements modifiant cet article. Certains semblaient superflus sur le plan juridique. C’est pourquoi la commission a voté la suppression de plusieurs d’entre eux pour ne pas densifier inutilement le texte et notamment la disposition prévoyant la mise en place de contrats de performance pour les lignes transférées, dont l’inscription dans la loi n’est pas nécessaire. Par ailleurs, la rapporteure pour avis a proposé un amendement (qui a été adopté) visant à garantir le maintien de la circulation des trains de fret sur les lignes transférées. Il est en effet essentiel que le transport de marchandises soit préservé et encouragé.

– L’article 9 bis a été introduit par le Sénat. Il vise à rapprocher la date d’ouverture à la concurrence des RER A, B, C et D, qui devrait avoir lieu avant le 31 décembre 2029 et non le 31 décembre 2039. La rapporteure pour avis a proposé la suppression de cet article, et cet amendement a été adopté par la commission. En effet, cet article vise à modifier un calendrier fixé dès la loi du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires. Or, la rapporteure pour avis considère que les autorités organisatrices et les opérateurs de transport ont besoin de visibilité et de stabilité pour se préparer à ces échéances.

– L’article 9 ter a aussi été introduit par le Sénat. Il précise un point de la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire. Il vise à prendre en compte les trajectoires d’évolution des effectifs dans la détermination du nombre de salariés à transférer en cas de changement d’attributaire d’un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs. La rapporteure pour avis étant favorable à cette idée, elle a déposé un amendement pour préciser la rédaction de l’article sur le plan juridique, qui a été adopté.

Par ailleurs, la rapporteure pour avis a présenté un amendement portant article additionnel après l’article 9 ter. Compte tenu de l’évolution du statut de la SNCF initié par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, il est nécessaire de préciser que les filiales de la société SNCF Réseau sont également soumises à la délivrance d’une autorisation d’urbanisme par l’autorité administrative de l’État pour les travaux et ouvrages réalisés pour le compte de SNCF Réseau.

L’article 9 quater a été introduit par le Sénat pour permettre aux différentes composantes des grands projets d’être intégrées dans un établissement public local créé par une ordonnance prise sur le fondement de l’article 4 de la LOM au fur et à mesure des arbitrages les concernant.

L’article 9 quinquies, introduit par le Sénat, prévoit qu’à titre expérimental, les conseils régionaux peuvent être autorisés à développer sur d’anciennes voies ferrées en zones peu denses, un système de transport léger autonome sur rail à la demande. La rapporteure pour avis trouve qu’il s’agit d’une très bonne idée mais, le Sénat ayant prévu une expérimentation de deux ans, a présenté un amendement pour la faire passer à cinq ans pour faciliter le développement de ce mode de transport innovant.

Concernant le chapitre III relatif à la lutte contre le réchauffement climatique et la préservation de la biodiversité, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est vu déléguer quatre articles au fond : les articles 13, 13 bis, 13 ter et 13 quater.

Seul l’article 13 était initialement prévu dans le projet de loi. Il permet de confier la responsabilité de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres aux régions en lieu et place des préfets de département.

L’objectif est de conforter les régions dans leur rôle de chef de file pour la biodiversité, rôle qui leur est dévolu depuis la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM).

En effet, la procédure de désignation des sites au niveau national étant presque parvenue à son terme, l’enjeu principal réside désormais dans l’animation de ces sites, pour laquelle des lacunes majeures sont souvent constatées. La décentralisation de la gestion des sites terrestres devrait permettre une meilleure animation de ceux-ci, au plus près des territoires. Ce transfert se traduira donc par le rattachement aux régions d’une centaine d’agents travaillant actuellement dans les directions départementales des territoires (DDT) et dans les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL).

En revanche, les dispositions introduites par le Sénat ne semblent pas nécessaires dans la mesure où le conseil régional peut d’ores et déjà soumettre au préfet de département, sans formalisme imposé, un projet de création ou de modification d'un site Natura 2000. De la même manière, la consultation des départements ne se justifie pas dès lors qu’ils ne détiennent pas de compétences en matière de gestion des sites.

La rapporteure pour avis a donc souhaité revenir à l’article initial en rappelant que l’État doit conserver la compétence de désignation des sites et de gestion du domaine public maritime car la responsabilité de l’État peut être engagée au regard des règles européennes.

Concernant l’article 13 bis ajouté par le Sénat, il apparaît en effet qu’un seuil trop élevé de participation minimale du maître d’ouvrage peut constituer un élément bloquant pour les petites communes qui souhaiteraient s’engager dans des opérations de restauration de la biodiversité sur des sites Natura 2000. Cependant, il existe déjà une série de dérogations sur des projets d'investissement en matière de rénovation des monuments protégés ou de patrimoine non protégé lorsque le préfet l’estime justifié par l’urgence ou par la nécessité publique, ou encore en ce qui concerne les ponts et ouvrages d’art et les équipements pastoraux. Il n’était donc pas nécessaire de revenir sur cet équilibre.

La rapporteure pour avis a également demandé une correction par amendement pour retirer la faculté d’accorder cette dérogation au seuil minimal au président du conseil régional. En effet, cette disposition est inconstitutionnelle car elle conduit à créer une forme de tutelle d’une collectivité sur une autre.

Le Sénat a par ailleurs introduit un article 13 ter qui abaisse le seuil à partir duquel l’État s’engage à compenser intégralement, auprès des communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les terrains faisant l’objet d’un engagement de gestion et situés sur un site Natura 2000. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée pour la suppression de cet article.

En effet, en dehors d’une nécessaire évaluation préalable de son coût, la proposition du Sénat ne prend pas en compte les dispositifs instaurés pour pallier les difficultés pouvant être rencontrées par les petites communes ayant une part importante de leur territoire dans un site Natura 2000. Il existe par exemple une dotation budgétaire spécifique pour les communes dont le territoire comporte de vastes zones Natura 2000. Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit d’ailleurs, dans son article 46, de porter celle-ci à 20 millions d’euros.

Concernant l’article 13 quater relatif au plafond de destruction des loups, la logique de différenciation dont s’inspire le texte ne saurait se faire au prix d’une mise à l’écart d’impératifs d’intérêt général, tels que la préservation de la biodiversité. C’est pourquoi, la rapporteure pour avis a soutenu les amendements de suppression de cet article, qui visait à prévoir des plafonds de destruction spécifiques pour les loups. En effet, le sujet du loup nécessite d’abord et avant tout un pilotage de niveau national.

Pilotage national ne doit pas être pour autant synonyme de rejet de toutes les spécificités locales. La prédation du loup est en effet un réel sujet d’inquiétude dans certains territoires. La préservation de la biodiversité, engagement international fort de la France, doit être conciliée avec la préservation des activités pastorales, qui sont à la fois une richesse et une fierté. À ce titre, le plan loup demeure l’instrument à privilégier pour le traitement de ce sujet. La rapporteure pour avis tient à saluer le travail de l’ensemble des parties prenantes, et en particulier celui du préfet coordonnateur, qui permet à l’État de mener une action pleinement empreinte de la réalité de nos territoires.

Au sein du titre VII, l’article 61 du projet de loi concerne les sociétés concessionnaires d’autoroutes et les ouvrages annexes au réseau autoroutier qui peuvent être construits par ces sociétés avec l’aide de concours de l’État ou de collectivités territoriales. La rédaction actuelle de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière, déjà modifié par la loi d’orientation des mobilités, connaît des limites puisqu’il ne permet pas le financement par des personnes tierces, privées ou publiques, autres que l’État ou les collectivités territoriales. La modification proposée par l’article 61 fait évoluer l’état du droit pour élargir le champ des personnes pouvant concourir au financement de ces ouvrages souvent coûteux et destinés à mieux connecter les réseaux secondaires au réseau autoroutier.

Enfin, l’article 62 du projet de loi est un article important qui revient sur un article introduit lors de l’examen de la loi du 8 août 2016 sur la reconquête de la biodiversité pour la nature et les paysages. Dans cette loi avait été introduit un régime juridique spécifique visant à protéger les alignements d’arbres bordant les routes auxquels, sauf motifs spécifiques, il ne peut être porté atteinte. L’article L. 350-3 ainsi introduit dans le code de l’environnement visait donc à maintenir le plus possible l’intégrité de ces alignements, sources à la fois de biodiversité et d’agrément en termes de paysage et d’aménagement du territoire. Les motifs envisagés pour porter atteinte à des arbres d’un alignement devaient tenir au danger sanitaire qu’un arbre pouvait constituer, au danger pour la sécurité des personnes ou des biens ou à son intégration dans la zone d’un projet de construction qui rendait parfois nécessaire de porter atteinte à l’alignement.

La version actuelle de l’article L. 350-3 souffre d’un certain nombre d’imprécisions qui ont pu générer des contentieux, le texte n’étant pas clair sur les personnes en charge d’accorder des dérogations.

L’article 62 du projet de loi a plusieurs mérites : il vient clarifier la question de la personne en charge de délivrer des autorisations permettant de porter atteinte à un alignement et de recevoir les déclarations préalables ; il s’agira du préfet de département. Les ambiguïtés sur ce point sont donc levées. Par ailleurs, il institue deux procédures différentes : celle de l’autorisation pour les opérations de travaux et d’aménagement et celle de la déclaration préalable pour les autres cas. Il envisage de plus les cas où il faut agir en cas de péril imminent pour la sécurité des personnes, c’est-à-dire sans demande préalable. Pour ces trois situations, il est prévu que la personne à l’origine de l’atteinte mette en œuvre des mesures de compensation pour compenser la perte de biodiversité et d’apports à l’écosystème local de l’arbre endommagé ou coupé. Le préfet pourra contrôler la suffisance de ces mesures. L’article sécurise donc l’ensemble des hypothèses limitatives pour lesquelles il peut être porté atteinte à l’alignement des arbres.

La rapporteure pour avis a porté plusieurs amendements pour contribuer à renforcer davantage encore ce régime juridique de protection des alignements d’arbres. En effet, il lui a semblé important de préciser la procédure. Elle a souhaité que soit rétablie la version initiale du texte quant au périmètre de son application. En effet, le projet de loi prévoyait au départ de s’appliquer aux voies ouvertes à la circulation du public, pour remplacer l’expression actuellement en vigueur de « voie de communication » qui manque de clarté. Le Sénat a cependant adopté un amendement précisant que les voies privées ouvertes à la circulation du public devaient être exclues de ce nouveau régime plus protecteur des alignements d’arbre. L’amendement de la rapporteure pour avis a permis de supprimer cette dérogation et d’inclure toutes les voies ouvertes à la circulation publique.

Par ailleurs, les députés du groupe LaREM ont tenu à renforcer le contrôle et l’effectivité des mesures de compensation qui doivent être mises en œuvre à la suite de l’abattage d’un arbre. Ils ont ainsi fait inscrire dans le texte que ces mesures de compensation doivent être réalisées à proximité de l’arbre abattu pour ne pas léser les riverains de celui-ci mais également pour préserver les paysages, la biodiversité locale et les continuités écologiques. Cet amendement prévoit également que cette compensation doit s‘effectuer dans un délai raisonnable pour inciter les autorités à agir rapidement.

La rapporteure pour avis a fait préciser par un amendement que ces mesures de compensation s’appliquent pour toutes les procédures d’abattage (déclaration préalable, autorisation et péril imminent).

Enfin et afin de renforcer à nouveau le dispositif, un amendement de la rapporteure pour avis prévoit que les demandes d’autorisation et de déclaration préalables sont obligatoirement accompagnées soit d’une étude phytosanitaire pour attester de la mauvaise santé de l’arbre, soit d’éléments attestant du danger pour les personnes ou les biens. Il est en effet nécessaire de s’assurer que les motifs d’abattage en cas de danger phytosanitaire ou sécuritaire sont avérés.

Ces avancées constituent de véritables garanties pour la protection des alignements d’arbres.

COMMENTAIRES D’ARTICLES

titre Ier La différenciation territoriale

Article 1er (art. L. 1111-3-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Définition du principe de différenciation

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article inscrit la différenciation parmi les principes généraux de la décentralisation définis par le livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2021-467 du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations mises en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution a ajouté une nouvelle issue possible à ces expérimentations : le maintien différencié des mesures prises à titre expérimental dans tout ou partie des collectivités territoriales ayant participé à l’expérimentation.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté une nouvelle rédaction de l’article afin de clarifier la portée de la définition de la différenciation.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté cet article modifié par un amendement de clarification rédactionnelle.

1. L’état du droit

L’affirmation du principe de différenciation a longtemps souffert d’une perception insuffisamment nuancée du principe d’égalité, énoncé dès l’article 1er de la première Constitution de la France, en 1791 – « Le Royaume est un et indivisible » – et repris au même article de la Constitution de 1958 : « La France est une République indivisible, [et] assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens ».

S’il a fallu attendre la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 pour que l’article 1er reconnaisse également que l’organisation de la République est décentralisée, l’étau enserrant le principe de différenciation s’est allégé à mesure que la jurisprudence constitutionnelle est venue préciser les contours de sa mise en œuvre pour les collectivités de droit commun qui ne relèvent pas des articles 73 et 74 de la Constitution. Dès 1991, le Conseil constitutionnel a admis que le principe constitutionnel d’égalité qui s’applique aux collectivités territoriales « ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit » ([1]).

Deux objectifs permettent donc d’appliquer le principe de différenciation dans le respect du principe d’égalité : régler de manière différente des situations différentes ou répondre à un objectif d’intérêt général.

S’agissant de la mise en œuvre du principe, son champ d’application est de deux ordres : les compétences des collectivités et les modalités de leur exercice par ces dernières, à savoir le quoi et le comment.

Saisi par le Gouvernement sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d’une même catégorie et des règles relatives à l’exercice de ces compétences, le Conseil d’État a écrit, en 2017, que « les règles et principes constitutionnels (…) n’imposent pas un cadre légal uniforme et figé aux compétences des collectivités territoriales de droit commun – bien que celles-ci soient un élément constitutif de leur statut, mais ont au contraire permis des évolutions importantes et la prise en compte de situations différentes. C’est le cas plus largement encore pour les règles d’exercice des compétences. » ([2])

En ce qui concerne la différenciation des compétences, la récente loi du 2 août 2019 ([3]) a confié à la Collectivité européenne d’Alsace, qui regroupe les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, l’exploitation et la gestion des routes nationales et des autoroutes non concédées du fait de la situation particulière dans laquelle se trouve ce territoire du fait de l’importance du transport routier rhénan et des problématiques qu’il soulève.

S’agissant de la différenciation des modalités d’exercice des compétences, la loi du 13 décembre 2000, dite « SRU » ([4]), a prévu que certaines communes, en raison de leur situation différente des autres, sont dispensées de l’obligation de disposer d’au moins 20 % de logements sociaux.

Si une voie a donc été tracée pour porter l’affirmation du principe de différenciation, son extension demeure néanmoins limitée par le cadre constitutionnel en vigueur. À ce titre, votre rapporteur ne peut que regretter que la discussion du projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, présenté par le Président de la République, n’ait pu aboutir sous la présente législature. Son adoption aurait permis une pleine application de ce principe.

2. Le dispositif proposé

L’article 1er dispose que les règles relatives à l’attribution des compétences et à leur exercice, applicables à une catégorie de collectivités territoriales, peuvent être différenciées dans le respect du principe d’égalité.

Si elle n’a pas de portée normative réelle, ainsi que l’a relevé le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi, cette disposition n’en demeure pas moins importante. Le Conseil d’État relève ainsi que « la différenciation ne peut être le fait d’un seul texte particulier [et] relève bien davantage d’un processus et d’une action au long cours, qui touche à l’élaboration des normes législatives et règlementaires et des politiques contractuelles de l’État » ([5]).

Cet article doit donc être apprécié au regard d’un ensemble plus large qui tend à favoriser la pratique de la différenciation. Ainsi, la loi organique du 19 avril 2021 ([6]) est venue renforcer le processus de différenciation de l’exercice des compétences permis par l’article 72, alinéa 4, de la Constitution qui peut être enclenché à l’issue d’une expérimentation.

Ce nouvel article L. 1111-3-1 est inséré un sein d’une section nouvelle relative aux dispositions générales du principe de libre administration et à l’exercice différencié des compétences et qui regroupe les six premiers articles du chapitre Ier « Principe de libre administration » du livre Ier « Principes généraux de la décentralisation » du code général des collectivités territoriales (CGCT), à savoir les articles L. 1111-1 à L. 1111-7,

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté une nouvelle rédaction de l’article L. 1111-3-1 : « Dans le respect du principe d’égalité, il est tenu compte, pour la définition des règles relatives à l’attribution et à l’exercice des compétences applicables à une catégorie de collectivités territoriales, des différences de situations dans lesquelles se trouvent les collectivités territoriales relevant de cette catégorie. »

Cette rédaction n’appelle pas de remarque particulière de la part de votre rapporteur.

4. La position de la Commission

La Commission a validé le dispositif proposé par le Sénat tout en adoptant un amendement de clarification rédactionnelle présenté par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (DCTD).

*

Article 1er bis (art. L. 3211-3 [nouveau], L. 3444-2, L. 4221-1, L. 4422-16, L. 4433-3, L. 7152-2 et L. 7252-2 du code général des collectivités territoriales) Demande de mise en œuvre du principe de différenciation par les collectivités territoriales

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, vise à permettre l’application du principe de différenciation, à la demande des collectivités concernées, par la mise en œuvre d’une procédure spécifique.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement des rapporteurs Bruno Questel et Maina Sage pour que les propositions présentées par les collectivités territoires en vue de modifier ou d’adapter des dispositions législatives ou réglementaires soient mieux prises en compte par le Gouvernement.

1. Le dispositif proposé

Introduit par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de ses deux rapporteurs, M. Matthieu Darnaud et Mme Françoise Gatel, le présent article étend aux conseils départementaux de droit commun (nouvel article L. 3211-3 du CGCT) la procédure, déjà applicable aux départements d’outre-mer (art. L. 3444-2), aux conseils régionaux de droit commun (art. L. 4221-1), à l’Assemblée de Corse (art. L. 4422-16), aux conseils régionaux de Mayotte, de Guadeloupe et de La Réunion (art. L. 4433-3) et aux assemblées de Guyane et de Martinique (art. L. 7152-1 et L. 7252-1), de proposition de modifications législatives et réglementaires.

Pour les conseil régionaux de droit commun, l’article 1er de loi « NOTRe » ([7]) a supprimé la clause générale de compétence des régions et limité leur périmètre d’activité aux domaines expressément prévus par la loi. En contrepartie, il a affirmé leur pouvoir réglementaire qui s’exerce dans le cadre de leurs compétences et leur a donné la possibilité de proposer une évolution des lois et des règlements nationaux.

En Corse, l’article L. 4422-16 du CGCT permet à l’Assemblée de Corse de proposer la modification ou l’adaptation des dispositions réglementaires ou législatives, de solliciter l’habilitation du législateur pour adapter aux spécificités de l’île les modalités d’application de la loi et d’être consultée sur les projets et propositions de loi ou de décret comportant des dispositions spécifiques à la Corse. Dans son rapport sur la proposition de loi relative à l’évolution statutaire de la collectivité de Corse afin de lutter contre le phénomène de spéculations foncière et immobilière dans l’île, notre collègue Jean-Félix Acquaviva note toutefois que les demandes adressées par la collectivité de Corse à l’État s’apparentent à un « dialogue à sens unique » ([8]) du fait de l’absence de réponses apportées à ces demandes.

L’article 1er bis prévoit également que les propositions de modifications des collectivités sont adressées, en plus du Premier ministre et du préfet, aux présidents des assemblées parlementaires et qu’elles peuvent porter sur la différenciation des règles relatives à l’attribution et à l’exercice de leurs compétences afin de prendre en compte les différences de situations dans lesquelles elles se trouvent.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Éric Kerrouche, sur l’avis défavorable du Gouvernement, imposant au Premier ministre d’informer dans les six mois les collectivités sur les suites qu’il entend donner à leurs propositions. Votre rapporteur relève que le législateur avait adopté, lors de la discussion de du projet de loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, une disposition similaire. Le Conseil constitutionnel avait estimé « que le législateur ne saurait, sans excéder la limite de ses pouvoirs, enjoindre au Premier ministre de donner une réponse dans un délai déterminé à une proposition de modification de la législation ou de la réglementation, émanant de l’organe délibérant d'une collectivité territoriale » ([9]).

2. La position de la Commission

Outre des amendements de précision et de portée rédactionnelle, la Commission a adopté un amendement des rapporteurs Bruno Questel et Maina Sage qui a pour objet de donner une portée effective, tout en étant respectueuse de la Constitution, de la disposition adoptée par le Sénat qui impose au Premier ministre de notifier aux collectivités territoriales, dans un délai de six mois à compter de leur réception, les suites données aux propositions qu’elles présentent en vue de modifier ou d’adapter des dispositions législatives ou réglementaires, en vigueur ou en cours d’élaboration, concernant leurs compétences, leur organisation et leur fonctionnement.

Les rapporteurs partagent le constat selon lequel la procédure applicable aux demandes des collectivités tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires n’est pas satisfaisante en raison de l’absence de suites que leur donne le Gouvernement. Les griefs transmis à vos rapporteurs, au cours des auditions qu’ils ont conduites, ont principalement concerné les outre-mer, qui bénéficient pourtant d’un statut spécifique en application des articles 73 et 74 de la Constitution, et la Corse dont les prérogatives particulières offertes par l’article L. 4422-16 du CGCT n’ont connu, de manière regrettable, aucune traduction tangible.

Afin de surmonter l’écueil constitutionnel précédemment mentionné, les rapporteurs ont proposé à la Commission d’assortir la transmission des demandes de modification ou d’adaptation de l’ensemble des collectivités de trois garanties :

– le Premier ministre devra accuser réception de ces demandes ;

– les différentes demandes seront recensées dans un rapport annuel qui indiquera les suites qui leur auront été apportées ;

– le rapport sera rendu public.

Par ce dispositif, et malgré des marges de manœuvre limitées, les rapporteurs espèrent favoriser un changement de pratiques afin que le pouvoir de proposition des collectivités puisse être entendu et s’exercer pleinement.

*

Article 1er ter A (nouveau) Rapport sur les outils de différenciation mobilisables pour faire face au phénomène de spéculations foncière et immobilière en Corse

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la Commission par l’adoption de l’amendement CL1628 de votre rapporteur, permet de réaffirmer le soutien de la commission des Lois à l’article 1er de la proposition de loi relative à l’évolution statutaire de la collectivité de Corse afin de lutter contre le phénomène de spéculations foncière et immobilière dans l’île qu’elle avait adopté en mars 2021 ([10]). Cet article avait pour objet de permettre à la collectivité de Corse d’instaurer et d’exercer, à titre expérimental pour une durée de cinq ans, un droit de préemption sur les transferts de propriété bâtie ou non bâtie sur son territoire afin de lutter contre le phénomène précité.

Ce dispositif a été transformé en demande de rapport dans la mesure où il constitue une charge financière au regard de l’article 40 de la Constitution.

*

Article 1er ter (supprimé) (art. L. 1115-4-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Rôle des départements frontaliers dans le cadre de la coopération transfrontalière

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, autorise les départements, dans le cadre de la coopération transfrontalière, à mettre en œuvre ou à soutenir toute action présentant un intérêt pour leur territoire.

Il résulte de l’adoption en séance publique, sur le fondement d’un double avis défavorable, d’un amendement de Mme Laurence Muller-Bronn. Son dispositif s’avère contradictoire avec la suppression de la clause générale de compétence des conseils départementaux et en partie satisfait par l’article 59 bis qui dote les départements frontaliers d’un chef de filât spécifique en matière de coopération transfrontalière.

➢ La position de la Commission

La Commission, à l’initiative de votre rapporteur, de la DCTD et de M. Christophe Euzet, a supprimé cet article.

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Article 2 (art. L. 123-6 du code de l’action sociale et des familles, art. L. 241-11 du code forestier et art. L. 1413-1 et L. 2333-84 du code général des collectivités territoriales) Extensions du pouvoir réglementaire local

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article procède à plusieurs extensions du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales en ce qui concerne certaines dispositions relevant de leur compétence.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République a consacré, au troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution, le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales pour l’exercice de leurs compétences.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a élargi le présent article à différents champs du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, dont celui de l’aide sociale gérée par les départements.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé les dispositions introduites par le Sénat et a permis, à l’initiative de votre rapporteur, aux collectivités territoriales et aux groupements concernés de déterminer librement les représentants à associer au sein de la commission consultative des services publics locaux.

1. L’état du droit

Le pouvoir réglementaire se caractérise par les actes d’ordre général et impersonnel, dont le caractère est exécutoire et opposable, que certaines autorités administratives peuvent prendre de manière unilatérale.

Ce pouvoir est exercé au niveau national par l’Exécutif ([11]). Le Président de la République, aux termes de l’article 13 de la Constitution, signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres. Le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire général – qu’il peut déléguer à ses ministres – en application de l’article 21, qu’il s’agisse du pouvoir réglementaire d’exécution des lois ou du pouvoir réglementaire autonome.

Si la clause générale de compétence a été reconnue aux communes, dès la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale, par la disposition, toujours en vigueur ([12]), selon laquelle « la commune règle par ses délibérations les affaires de la commune » le pouvoir réglementaire local n’a été reconnu que tardivement en France. Depuis la révision du 28 mars 2003, le troisième alinéa de l’article 72 dispose que collectivités locales disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ([13]). Ce pouvoir s’exerce néanmoins dans les conditions prévues par la loi, à laquelle il est donc soumis, et dans le cadre déterminé de leurs compétences. Il est également qualifié de résiduel par rapport au pouvoir réglementaire national exercé par le Premier ministre.

Le pouvoir réglementaire local, qui peut prendre la forme d’un arrêté, d’une délibération ou d’un règlement, s’exerce principalement à l’échelle de la commune dans les champs du pouvoir de police du maire ou de l’urbanisme.

champs du pouvoir réglementaire local

Source : Rapport de l’Inspection générale de l’administration

L’inspection général de l’administration (IGA) a publié, en 2021, un rapport afin de nourrir la réflexion du Gouvernement et du Parlement sur le présent projet de loi ([14]). Ce rapport dresse le constat d’un pouvoir « contraint dans son champ et ses modalités de mise en œuvre », notamment parce que la réglementation nationale « apparaît comme l’instrument privilégié des politiques publiques ». Il revient sur le large consensus qui s’est dessiné autour de la question du renforcement du pouvoir réglementaire local mais dresse le constat paradoxal que les collectivités « n’ont pas une pleine liberté dans l’exercice de leur pouvoir réglementaire local » et « que la mise en œuvre des politiques décentralisées est fortement contrainte ».

La DCTD s’est également intéressée à la question ([15]). Nos collègues Patricia Lemoine et Monica Michel présentent le renforcement du pouvoir réglementaire local comme « un moyen de gagner en efficacité pour rapprocher la prise de décision du terrain ».

2. Le dispositif proposé

Les propositions d’extension du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales formulées par le Gouvernement à l’article 2 sont de trois ordres :

– à l’article L. 123-6 du code de l’action sociale et des familles (CASF), la fixation, par délibération du conseil municipal ou de de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), du nombre d’élus au conseil d’administration des centres communaux et intercommunaux d’action sociale (2° du I) ;

– à l’article L. 241-11 du code forestier, le délai dans lequel le maire transmet à l’Office national des forêts, l’état de répartition, entre les titulaires d’un droit d’usage, du nombre de bestiaux admis au pâturage et au panage ([16]) (II) ;

– à l’article L. 2333-84 du CGCT, la faculté octroyée aux conseils municipaux de fixer, par une délibération, le régime des redevances dues pour l’occupation provisoire du domaine public des communes par les chantiers de travaux (a du 1° du III).

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État, constatant « le caractère particulièrement limité et ponctuel des mesures au regard de l’ambition affichée par le projet » de loi, a estimé que ces dispositions étaient « illustratives de la place trop souvent insuffisante laissée par la loi et les décrets d’application au pouvoir règlementaire des collectivités territoriales » ([17]). Auditionnée par la commission des Lois du Sénat, la ministre Jacqueline Gourault a néanmoins qualifié le présent article d’« accroche législative, vouée à être enrichie » ([18]).

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. Le code de l’action sociale et des familles

Le 1° du I du présent article, adopté en commission des Lois à l’initiative des rapporteurs, vise à renforcer la portée juridique du règlement départemental d’aide sociale (RDAS) en permettant de fonder un refus d’admission à une prestation relevant de la compétence du département sur le seul motif que le postulant ne remplit pas les conditions fixées par ledit règlement. Le 4° dispose que le RDAS peut prévoir l’affectation de la prestation de compensation du handicap à d’autres charges que celles mentionnées à l’article L. 245-3.

Le 3° ne porte pas sur le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales mais sur les modalités d’appréciation des ressources des postulants à l’aide sociale. Les rapporteurs du Sénat substituent au renvoi au pouvoir réglementaire pour l’évaluation de la valeur en capital des biens non productifs de revenu une définition de ces biens comme ceux, à l’exclusion de l’habitation principale du demandeur, qui procurent un revenu annuel égal à leur valeur locative s’il s’agit de biens soumis aux taxes foncières et à leur valeur déterminée suivant les règles en vigueur en matière de droits de mutation par décès, multipliée par le taux d’intérêt légal, s’il s’agit d’autres biens.

Le 5°, introduit en commission des Lois à l’initiative de M. Philippe Bas, tend à restreindre les conditions d’accès au revenu de solidarité active en prévoyant que le RDAS peut prévoir que le bénéfice de ce revenu est réservé aux personnes dont la valeur totale des biens n’atteint pas un montant qu’il fixe, sans que celui-ci puisse être inférieur à 23 000 euros, tout en excluant certains biens comme l’habitation principale, les meubles meublants et les voitures d’une valeur de moins de 10 000 euros. Le 6° permet au département d’exercer un recours en récupération des sommes versées au titre du RSA.

b. Les autres dispositions

Le IV, introduit en commission des Lois à l’initiative de Mme Dominique Estrosi Sassone, transfère la faculté de fixer annuellement les quotas de places pour les formations paramédicales des agences régionales de santé (ARS) aux conseils régionaux, ces derniers agréant et finançant les instituts de formation intervenant dans ce domaine.

Le V, introduit en commission des Lois par les rapporteurs, modifie le code de l’urbanisme en ce qui concerne les listes des constructions, aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité ou soumis à une simple déclaration préalable : ces listes, aujourd’hui fixées par décret en Conseil d’État, pourront l’être par délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire. Le décret en Conseil d’État n’interviendra plus que par défaut.

Le VI résulte de l’adoption d’un amendement du sénateur Max Brisson en commission des Lois et concerne l’enseignement des langues régionales. Il doit s’apprécier au regard de la décision du Conseil constitutionnel du 21 mai 2021 ([19]) qui a censuré l’article 6 de la proposition de loi relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion relatif à l’enseignement immersif en langue régional. Le dispositif proposé par le Sénat entend permettre aux collectivités territoriales d’adopter des délibérations concernant la mise en œuvre de la convention conclue entre l’État et les collectivités relative à l’enseignement en langue régional. Il s’agit, par les vœux qu’elles pourront émettre, de favoriser les établissements proposant exclusivement cette modalité d’enseignement.

Le VII a été introduit en séance publique avec un avis défavorable du Gouvernement. Il résulte d’un amendement de M. Étienne Blanc et de Mme Anne Ventalon qui revient sur une disposition de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités. Alors que l’article L. 1272-5 du code des transports prévoit qu’un décret définit le nombre minimal d’emplacements à prévoir, dans les services ferroviaires de transport de voyageurs, pour les vélos, le dispositif adopté prévoit de transférer cette définition aux conseils régionaux en ce qui concerne les services d’intérêt régionaux.

À l’initiative de M. Ludovic Haye, le Sénat a par ailleurs encadré la possibilité pour les conseils municipaux de fixer les redevances mentionnées à l’article L. 2338-84 du CGCT en renvoyant à un décret la fixation d’un plafond (b du 1° du III).

Enfin, en séance publique, le Sénat est revenu sur une disposition adoptée en commission des Lois visant à permettre aux conseils régionaux, par délibération, de définir la composition du conseil économique, social et environnemental régional (2° du III).

4. La position de la Commission

Différents amendements de votre rapporteur, de M. Hervé Saulignac, de M. Yannick Kerlogot et de M. Christophe Euzet ont supprimé l’ensemble des dispositions introduites par le Sénat. Il est en effet apparu nécessaire de préserver le champ de l’intervention de l’État dans les différents domaines précités, notamment pour veiller à la cohérence et à l’harmonisation des politiques publiques et à la préservation du principe d’égalité sur l’ensemble du territoire national.

À l’initiative de votre rapporteur, un amendement modifiant le CGCT donne la possibilité aux collectivités territoriales et aux groupements concernés de déterminer librement les représentants à associer au sein de la commission consultative des services publics locaux, sans restreindre la participation aux seules associations locales comme cela est le cas actuellement. Cet amendement ne remet cependant pas en cause la participation de ces dernières mais ouvre plus largement l’instance à de nouvelles formes d’action citoyennes, comme les forums de citoyens, ou à des usagers ou des habitants.

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Article 2 bis (art. 21 de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique) Extension du pouvoir réglementaire local

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit en commission des Lois à l’initiative de la rapporteure Françoise Gatel, contient de nouvelles dispositions visant à étendre le pouvoir réglementaire des collectivités locales.

Les I à IV suppriment le renvoi au décret nécessaire pour définir la nature et les conditions d’attribution des aides pour favoriser l’installation ou le maintien de professionnels de santé, les conditions de gestion des établissements d’enseignement public de la musique, de la danse et de l’art dramatique, les conditions de gestion des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt régional et les modalités de prise de participation au sein de sociétés commerciales relatives aux infrastructures numériques.

➢ La position de la Commission

En adoptant des amendements de votre rapporteur et un amendement de M. Hervé Saulignac, la Commission a supprimé les I à III de cet article afin d’assurer une cohérence nationale dans les champs concernés.

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Article 3 (art. L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales) Conférences territoriales de l’action publique

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article ouvre la possibilité de déléguer, dans le cadre des conférences territoriales de l’action publique, des compétences entre collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre afin de réaliser des projets structurants sur les territoires.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a prévu que les compétences qui peuvent être déléguées par une collectivité territoriale à une collectivité relevant d’une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre peuvent concerner tout ou partie d’une compétence.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a substitué au dispositif proposé par le Gouvernement deux dispositions visant à assouplir la composition des CTAP et à adapter les modalités de délégation de compétences.

➢ La position de la Commission

La Commission a rétabli le texte initial de l’article 3.

1. L’état du droit

a. Délégations de compétence et conférences territoriales de l’action publique

Depuis la loi « RCT » du 26 décembre 2010 ([20]), l’article L. 1111-8 prévoit qu’une collectivité territoriale peut déléguer à une collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre une compétence dont elle est attributaire. Le cas échéant, celle-ci est exercée au nom et pour le compte de la collectivité territoriale délégante.

La délégation est encadrée par une convention qui détermine la durée, les objectifs à atteindre et les modalités de contrôle de l’autorité délégante sur l’autorité délégataire ([21]). L’article R. 1111-1 précise que la convention établit également le cadre financier de la délégation quant aux moyens de fonctionnement et aux conditions de mise à disposition des personnels qu’implique l’exercice de la compétence déléguée. Aucune délégation de compétence n’est autorisée pour des collectivités appartenant à la même catégorie ni pour les EPCI, qui ne disposent pas, en raison du principe de spécialité régissant leur fonctionnement, de la « compétence de la compétence ». Les EPCI ne peuvent donc procéder à la délégation des compétences qui leur ont été transférées par les communes membres.

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 ([22]) a tenté d’amplifier le mouvement des délégations de compétences, afin d’adapter aux situations locales leur exercice en introduisant, d’une part, un mécanisme de délégation entre l’État et les collectivités territoriales et en créant, d’autre part, les CTAP.

L’article L. 1111-8-1 prévoit, à cet effet, que l’État peut déléguer par convention à une collectivité territoriale ou à un EPCI qui en fait la demande l’exercice de certaines de ses compétences en dehors de celles où sont en cause des intérêts nationaux. La demande est soumise pour avis à la CTAP puis transmise au Gouvernement. Lorsque celle-ci est acceptée, elle fait l’objet d’une convention et d’une validation finale par décret.

Organisées par l’article L. 1111-9-1 du CGCT, les CTAP sont chargées, dans chaque région, de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics. Elles ont vocation à débattre et à rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences.

Présidée par le président du conseil régional, la CTAP comprend les présidents des conseils départementaux, les présidents des EPCI à fiscalité propre de plus de 30 000 habitants et des membres élus représentant les EPCI à fiscalité propre de moins de 30 000 habitants et des communes selon qu’elles comprennent plus ou moins de 30 000 habitants. Le préfet y participe lorsque la conférence donne son avis sur une demande tendant à obtenir la délégation de l’exercice d’une compétence de l’État prévue par l’article L. 1111-8-1 précité.

La CTAP organise librement ses travaux, notamment par la mise en place de commissions thématiques. Elle débat notamment des conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence (CTEC) qui fixent les objectifs de rationalisation et les modalités de l’action commune pour chacun des compétences concernées.

b. Un dispositif inabouti

Un rapport de l’IGA publié en 2017 ([23]) insiste sur le fait que les délégations de compétences et les CTAP « sont des outils mis à disposition des collectivités territoriales et de l’État pour favoriser, par le dialogue et le contrat, l’exercice différencié des compétence sur les territoires ».

Le rapport met néanmoins en évidence une procédure de délégation de compétences strictement encadrée qui nuit à l’efficacité d’un dispositif qui se décompose en dix étapes entre la délibération de la collectivité intéressée et la publication au Journal officiel du décret portant délégation de compétence.

la procédure de délégation de compétences

Source : Rapport de l’IGA.

La loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 a tenté de dynamiser et d’alléger cette procédure en prévoyant que les délégations peuvent concerner tout ou partie de la compétence concernée. La loi a ici consacré le principe des délégations sectorielles d’ores-et-déjà applicables dans certains domaines, par exemple en ce qui concerne les aides aux entreprises que la région Auvergne-Rhône-Alpes peut déléguer en tout ou partie à la métropole de Lyon, aux communes et à leurs groupements application de l’article L. 1511-2 du CGCT.

S’agissant des CTAP, le rapport de l’IGA décrit un « dispositif juridique qui hésite entre cadrage et souplesse ».

2. Le dispositif proposé

L’article 3 du projet de loi s’inscrit dans le cheminement initié par la loi « Engagement et proximité » en instaurant une procédure de délégation de compétences spécifiques à la réalisation ou à la gestion de projets structurants pour les territoires. Cette disposition pourrait par exemple faciliter la construction d’un complexe scolaire collège-lycée où se chevauchent les compétences du conseil départemental et du conseil régional.

À cette fin, il est introduit un IX à l’article L. 1111-9-1 du CGCT afin de prévoir que, dans les douze mois qui suivent le renouvellement des conseils régionaux, le président du conseil régional convoque une CTAP à l’ordre du jour de laquelle est mis un débat sur le principe de ce nouveau type de délégations de compétences.

Si la procédure par laquelle la CTAP se prononce par une délibération et met en œuvre la délégation de compétence est assimilable à celle qui est prévue pour les délégations de compétence classiques, il est néanmoins tenu compte du format de cette délégation qui s’applique à des projets spécifiques. Il est ainsi prévu que les organes exécutifs des collectivités ou des EPCI à fiscalité propre identifient, pour chaque projet, la collectivité territoriale ou le groupement chargé de sa réalisation ou sa gestion, les compétences concernées et prévoient les conventions de délégation de compétences qu’il leur est proposé de conclure, chaque projet pouvant faire l’objet d’une convention distincte.

L’article dispose également que chaque convention définit les compétences ou parties de compétence déléguées nécessaires à la réalisation du projet, sa durée, en fonction de celle du projet concerné, les conditions dans lesquelles la collectivité délégataire informe la collectivité délégante, ainsi que ses modalités d’exécution et de résiliation par ses signataires, y compris avant le terme prévu. Elle précise enfin les conditions de partage des responsabilités encourues dans le cadre de la délégation, sans préjudice des droits des tiers.

Il s’agit d’un article de simplification et de dynamisation bienvenu de la procédure de délégation de compétences afin de favoriser les projets conjoints des collectivités territoriales et d’accroître, par une plus grande synergie des compétences, leur dimension structurante pour le territoire.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a pas retenu le dispositif proposé par le Gouvernement. À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois lui a en effet substitué deux types de dispositions concernant les CTAP et les délégations de compétence.

Tout d’abord, l’article révise la composition des CTAP précédemment décrite en prévoyant qu’elle est déterminée, dans chaque région, par délibérations concordantes du conseil régional et des conseils départementaux, prises après avis favorable de la majorité des conseils municipaux et des assemblées délibérantes des EPCI à fiscalité propre. À défaut d’adoption de ces délibérations concordantes, la composition de la CTAP serait alors celle qui est actuellement fixée par l’article L. 1111-9-1 du CGCT.

En séance publique, un amendement de M. Fabien Génet a prévu que dans les douze mois qui suivent le renouvellement général des conseils régionaux, un débat soit organisé sur les modalités de fonctionnement de la CTAP et notamment sur la création d’une ou plusieurs commissions et sur la publicité de ses travaux.

Le Sénat a ensuite revu les modalités de délégation de compétences « classiques » dans la mesure où il n’a pas retenu le principe de délégation par projets.

Premièrement, il a permis, à l’article L. 1118 du CGCT, aux EPCI à fiscalité propre, lorsqu’ils y sont expressément autorisés par leurs statuts, de déléguer de manière ascendante leurs compétences à un département ou à une région tout ou partie d’une compétence qui leur a été transférée par leurs communes membres ou qui leur est directement attribuée par la loi.

En séance publique, un amendement adopté, malgré un double avis défavorable, à l’initiative du sénateur Éric Kerrouche a conditionné cette délégation ascendante à l’accord express des communes membres de l’EPCI ([24]). Un amendement de M. Bernard Delcros a également introduit une procédure « descendante » visant à autoriser les EPCI à fiscalité propre de déléguer l’exercice d’une compétence dont ils sont attributaires à une commune, un syndicat de communes ou un syndicat mixte.

Deuxièmement, le Sénat a autorisé la possibilité pour les départements de se voir déléguer l’octroi et le financement d’aides aux entreprises, et aux métropoles de se voir déléguer, à leur demande, l’attribution de subventions de fonctionnement aux organisations syndicales locales.

4. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur, de M. Christophe Euzet et de M. Rémy Rebeyrotte rétablissant l’article 3 dans sa rédaction initiale. Votre rapporteur que cet article permet de prolonger l’élan apporté par la loi Engagement et proximité et qu’il pourra être utile pour insuffler une dynamique dans le fonctionnement des CTAP.

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Article 3 bis A (supprimé) (art. L. 5215-20, L. 5215-20-1 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) Exercice de la compétence « promotion du tourisme » par les communes

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, donne la possibilité aux communes classées stations de tourisme membres d’une communauté urbaine ou d’une métropole de délibérer pour que leur intercommunalité leur restitue l’exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme ».

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi Engagement et proximité a permis aux stations classées stations de tourisme membres d’une communauté de communes ou communauté d’agglomération de délibérer pour que leur intercommunalité leur restitue l’exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme ». Elle a également permis aux communes touristiques membres d’une communauté de communes de demander à retrouver l’exercice de la même compétence.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Si la compétence tourisme est partagée entre toutes les collectivités territoriales, la promotion du tourisme, comprenant la création et la gestion d’offices de tourisme, a été transférée depuis les communes vers les intercommunalités. Ce transfert s’est fait en deux temps, selon la catégorie d’EPCI à fiscalité propre à laquelle appartenaient les communes.

La loi MAPTAM a tout d’abord inscrit la compétence de promotion du tourisme parmi les compétences obligatoires des métropoles et des communautés urbaines. La loi NOTRe a ensuite complété ce mouvement en inscrivant cette compétence parmi les compétences obligatoires des communautés de communes et d’agglomération.

Des aménagements ont dès l’origine été prévus afin de permettre à certaines communes de créer ou de maintenir un office de tourisme sur leur territoire.

Le premier concerne les communes et EPCI à fiscalité propre sur le territoire desquels coexistent plusieurs marques territoriales protégées. Il est alors possible, en application de l’article L. 133-1 du code de tourisme, de créer un office de tourisme pour chacun des sites disposant d’une marque territoriale protégée. Cette faculté relève toutefois, à compter du transfert de la compétence, des EPCI à fiscalité propre : l’office de tourisme est créé sur le périmètre communal ou infra communal, mais sa gouvernance demeure intercommunale.

Le second aménagement concerne les communes bénéficiant de la dénomination de commune touristique ou du classement en station de tourisme. À la suite du transfert de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme » aux EPCI à fiscalité propre, une présence minimale de l’office de tourisme intercommunal sur le territoire de ces communes est obligatoire, par le biais de bureaux d’information de l’office de tourisme intercommunal. Dans les stations classées de tourisme, les EPCI ont également pu décider de maintenir des offices de tourisme distincts. Ceux-ci sont néanmoins gérés par l’EPCI.

Des voix se sont élevées pour maintenir la possibilité de disposer d’offices de tourisme communaux, pour permettre aux communes de conserver la maîtrise de leur politique de promotion du tourisme. La loi Montagne du 28 décembre 2016 ([25]) a ainsi autorisé les communes des communautés de communes et d’agglomération ainsi que celles appartenant à la métropole d’Aix-Marseille-Provence érigées en stations classées de tourisme ou ayant engagé une démarche de classement au 1er janvier 2017 à conserver, par délibération municipale prise avant cette même date, la compétence promotion du tourisme, dont la création d’un office de tourisme.

La loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 a enfin permis aux communes classées stations de tourisme de délibérer pour que leur intercommunalité, lorsqu’il s’agit d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération, leur restitue l’exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme ». L’intercommunalité conserve alors, concurremment avec la commune et sur le territoire de cette dernière, l’exercice de cette même compétence, à l’exclusion de la création d’offices de tourisme.

Une procédure dérogatoire, néanmoins plus encadrée, a également été introduite s’agissant des communes touristiques membres d’une communauté de communes. En cas de délibérations concordantes de l’organe délibérant de la communauté de communes et des conseils municipaux de l’ensemble des communes qui en sont membres, la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme » peut être restituée. La communauté de communes conserve, concurremment aux dites communes et sur leur territoire, l’exercice de cette même compétence, à l’exclusion de la création d'offices de tourisme.

2. Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 3 bis A résulte de l’adoption en séance publique, avec l’avis défavorable du Gouvernement, de sept amendements identiques.

L’exposé sommaire de ces amendements indique que l’article vise à permettre « aux communes touristiques membres d’une communauté d’agglomération de retrouver l’exercice de la compétence promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme si elles le souhaitent ». Il s’agirait d’étendre aux communautés d’agglomération le deuxième apport de la loi Engagement et proximité qui avait été restreint aux seules communautés de communes.

Or, le dispositif adopté vise à donner la possibilité aux communes classées stations de tourisme membres d’une communauté urbaine ou d’une métropole de délibérer pour que leur intercommunalité leur restitue l’exercice de la compétence précitée. Il s’agit ici d’étendre aux communautés urbaines et aux métropoles le premier apport de la loi Engagement et proximité. Cette disposition avait néanmoins été rejetée par l’Assemblée nationale lors de la discussion de ce texte afin de ne pas remettre en cause les grands équilibres issus de la loi NOTRe.

3. La position de la Commission

Afin de ne pas entraver la politique touristique locale développée par les métropoles et les communautés urbaines, la Commission a confirmé la position qu’elle avait exprimée en 2019 et a adopté deux amendements de suppression de cet article, présentés par votre rapporteur et par M. Hervé Saulignac.

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Article 3 bis B (supprimé) (art. L. 5224 du code général des collectivités territoriales) Déséquilibres du tissu commercial de proximité à l’intérieur du périmètre d’un schéma de cohérence territorial

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, permet aux EPCI ou aux groupement de collectivités territoriales compétents pour l’élaboration du schéma de cohérence territorial de constater un déséquilibre du tissu commercial de proximité à l’intérieur du périmètre du schéma afin d’aménager l’encadrement des jours et des heures d’ouverture au public de certains établissements commerciaux.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a prévu que le travail du dimanche peut être mis en œuvre dans les établissements de vente au détail qui sont situés dans des zones commerciales caractérisées par une offre commerciale et une demande potentielle particulièrement importantes.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

La loi « Macron » du 6 août 2015 a profondément remanié les conditions d’ouverture des commerces de détail le dimanche, et notamment dans les zones commerciales.

Initialement, la loi « Mallié » du 10 août 2009 ([26]) autorisait le travail le dimanche dans les unités urbaines de plus d’un million d’habitants au sein des établissements de vente au détail situés dans un périmètre d’usage de consommation exceptionnel caractérisé par des habitudes de consommation dominicale, l’importance de la clientèle concernée et l’éloignement de celle-ci de ce périmètre.

Depuis 2015, l’article L. 3132-25-1 du code du travail prévoit que le travail du dimanche peut être mis en œuvre dans les établissements de vente au détail situés dans des zones commerciales caractérisées par une offre commerciale et une demande potentielle particulièrement importantes, le cas échéant en tenant compte de la proximité immédiate d’une zone frontalière.

L’article L. 3132-25-2 du même code précise les modalités de délimitation de ces zones. La demande doit être adressée au préfet, qui est compétent pour statuer après diverses consultations, par le maire ou par le président de l’EPCI à fiscalité propre lorsque la zone excède le territoire d’une seule commune, et accompagnée d’une étude d’impact.

L’article L. 3132-27-2 dudit code dispose enfin que dans le périmètre de chaque schéma de cohérence territoriale (SCoT), le préfet réunit annuellement les maires, les présidents d’EPCI à fiscalité propre, les associations de commerçants et les organisations représentatives des salariés et des employeurs du commerce de détail, et organise une concertation sur les pratiques d’ouverture dominicale des commerces de détail au regard des dérogations au repos dominical et de leur impact sur les équilibres en termes de flux commerciaux et de répartition des commerces de détail sur le territoire.

2. Le dispositif proposé par le Sénat

Adopté en séance publique à l’initiative de M. Dominique de Legge malgré un double avis défavorable, le présent article introduit au sein du CGCT un dispositif qui permet aux EPCI ou aux groupement de collectivités territoriales compétents pour l’élaboration du SCoT de constater, par délibérations concordantes, un déséquilibre du tissu commercial de proximité à l’intérieur du périmètre du schéma.

Sur le fondement de ce constat, les présidents d’EPCI ou de groupements de collectivités territoriales consultent les organisations syndicales de salariés et d’employeurs établies sur le périmètre du SCoT afin d’obtenir un accord portant sur l’encadrement des jours et des heures d’ouverture au public de certains établissements commerciaux situés sur ce périmètre.

3. La position de la Commission

Le code du travail prévoyant déjà des dispositions adaptées pour réguler l’ouverture des commerces au niveau local, la Commission a adopté les amendements de suppression présentés par votre rapporteur et par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire (CDAT), saisie pour avis du présent article.

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Article 3 bis (supprimé) (art. L. 1111-8-1 du code général des collectivités territoriales) Facilitation de la délégation de compétences entre l’État et les collectivités

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la commission des Lois du Sénat, a pour objet d’assouplir le mécanisme de délégation de compétences entre l’État et les collectivités territoriales prévu à l’article L. 1111-8-1 du CGCT et décrit à l’article 3. Il supprime, à cette fin, la nécessité pour la convention de délégation conclue entre le préfet et la collectivité territoriale d’être ratifiée par la publication d’un décret.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article sur proposition de votre rapporteur. Ces décisions de délégation appellent en effet une validation interministérielle qui se matérialise par la voie du décret.

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Article 3 ter Compétences des régions en matière d’emploi, de formation professionnelle et d’apprentissage

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, confie aux régions l’exercice de la compétence du service public de l’emploi.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a réformé les compétences des régions en matière de formation professionnelle et d’apprentissage.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté une nouvelle rédaction de cet article pour renforcer la coordination régionale en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi.

1. L’état du droit

a. Le service public de l’emploi

Les articles 6 et 7 de la loi NOTRe ont défini la compétence des conseils régionaux en matière de service public de l’emploi. En application de l’article L. 5311-3 du code du travail, les régions participent à la coordination, aux côtés de l’État, des acteurs de ce service public. Elles signent notamment, conjointement avec l’État, une convention régionale pluriannuelle de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation avec l’ensemble des opérateurs du service public de l’emploi. Le président du conseil régional et le préfet élaborent également une stratégie coordonnée en matière d’emploi, d’orientation et de formation professionnelles, en cohérence avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation.

En application de l’article L. 5311-3-1 du même code, les régions peuvent demander à l’État une délégation de compétences pour veiller à la complémentarité et pour coordonner l’action des différents intervenants, notamment les missions locales, les plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi, Cap emploi et les maisons de l’emploi, ainsi que pour mettre en œuvre la gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences.

b. La formation professionnelle et l’apprentissage

L’article L. 6121-1 du code du travail, remanié par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, charge la région de la politique régionale d’accès à la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle.

Ses missions sont les suivantes :

– définir et mettre en œuvre la politique de formation professionnelle, élaborer le contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles et adopter la carte régionale des formations professionnelles initiales ;

– accorder des aides individuelles à la formation et coordonner les interventions contribuant au financement d’actions de formation ;

– conclure, avec les départements qui souhaitent contribuer au financement de formations collectives pour la mise en œuvre de leur programme départemental d’insertion une convention qui détermine l’objet, le montant et les modalités de ce financement ;

– organiser l’accompagnement des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi qui sont candidats à la validation des acquis de l’expérience et participer à son financement ;

– piloter la concertation sur les priorités de sa politique et sur la complémentarité des interventions en matière de formation professionnelle, notamment au sein du bureau du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles ;

– contribuer à l’évaluation de la politique de formation professionnelle continue pour les jeunes et les personnes à la recherche d’un emploi ;

– contribuer à la mise en œuvre du développement de l’apprentissage de manière équilibrée sur son territoire, notamment en contribuant au financement des centres de formation d’apprentis.

2. Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 3 ter résulte de l’adoption, en commission des Lois, d’un amendement de ses rapporteurs. Sous réserve des missions incombant à l’État, il confie à la seule région la mission d’assurer la coordination des acteurs du service public de l’emploi (1° du II).

Il modifie en premier lieu la liste des compétences régionales fixées par le CGCT pour inscrire deux nouveaux items (1° du I ([27])) :

– la conduite de la politique régionale d’accès à l’apprentissage et à la formation professionnelle des jeunes et des adultes, y compris par la conclusion des conventions pour la création des centres de formation d’apprentis ;

– la coordination des acteurs du service public de l’emploi.

Il élargit également le champ des délégations de compétences, prévues à l’article L. 5311-2 précité, susceptibles d’être conclues entre l’État et conseils régionaux dans la conduite de la politique de l’emploi en prévoyant qu’elles pourront porter sur tout ou partie des missions exercées par les services de l’État chargés de l’emploi et de l’égalité professionnelle (2° du II).

Les 3° et 4° du II associent les régions à la gouvernance de Pôle emploi en prévoyant leur consultation sur la convention pluriannuelle conclue entre Pôle emploi, l’État et l’Unedic et portent d’un à deux le nombre de représentants des régions au sein de son conseil d’administration. Le 5° prévoit que le directeur général de Pôle emploi nomme les directeurs régionaux après avis des conseils régionaux intéressés.

Le 6° renforce les prérogatives du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles et prévoit qu’il est présidé par le seul président de région. Le 7° transfère à la région seule la compétence de signer la convention régionale pluriannuelle de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement de rédaction globale présenté par votre rapporteur. Il permet de renforcer la coordination régionale en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi, sans remettre en cause le pilotage national de cette politique publique par Pôle emploi.

Le présent donne ainsi la possibilité aux régions de créer une instance régionale de coordination, co-présidée par le président du conseil régional et le préfet de région, chargée d’émettre des recommandations dans quatre champs de compétence communs de la région et de Pôle emploi :

– la décision du conseil régional relative à l’autorisation pour Pôle emploi d’acheter des formations collectives, au regard de la stratégie de développement économique et de formation professionnelle de la région ;

– la définition des actions conjointes entre la région et Pôle emploi pour rendre plus fluide l’accès à l’information sur la formation et l’inscription des demandeurs d’emploi à un parcours de développement de compétences ;

– le renforcement de la qualité des formations proposées aux demandeurs d’emploi ;

– la coordination des actions respectives de la région et de Pôle emploi en matière d’abondement du compte personnel de formation.

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Article 3 quater (supprimé) (art. L. 1251-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales et art. 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) Comité État-régions

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, instaure, dans des conditions qui seront déterminées par décret :

– un comité national État-régions qui siège au moins une fois par an et qui est chargé de veiller à l’harmonisation des actions de l’État et des régions ;

– des comités État-région dans chaque région.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article, sur proposition de votre rapporteur et de M. Rémy Rebeyrotte. Il lui est apparu inutile de rigidifier par la loi les modalités d’un dialogue, d’ores-et-déjà régulier et souple, entre l’État et les régions.

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Article 3 quinquies (art. L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales) Facilitation de l’inscription à l’ordre du jour d’une fusion d’une région et des départements qui la composent

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, facilite l’inscription de la demande de fusion à l’ordre du jour du conseil départemental comme du conseil régional en abaissant à 5 % des membres de l’assemblée le seuil à partir duquel cette demande peut être inscrite à l’ordre du jour.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a prévu que la demande de fusion des collectivités pouvait être à inscrite à l’ordre du jour de leurs conseils à l’initiative d’au moins 10 % de leurs membres.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

En parallèle du conseiller territorial unique – conseiller départemental et conseiller régional – qu’elle instaurait, la loi RCT du 16 décembre 2010 a introduit l’article L. 4124-1 du CGCT qui organise la procédure de fusion d’une région et des départements qui la composent en une unique collectivité territoriale. Celle-ci peut être enclenchée par délibérations concordantes des assemblées délibérantes adoptées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. La demande de fusion est inscrite à l’ordre du jour des conseils à l’initiative d’au moins 10 % de leurs membres.

In fine, c’est la loi qui décide de la fusion de la région et des départements qui la composent. Celle-ci détermine l’organisation et les conditions d’administration de la collectivité territoriale unique. Ainsi, la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique a créé les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et la loi NOTRe du 7 août 2015 la collectivité de Corse ([28]).

2. Le dispositif proposé par le Sénat

Adopté par la commission des Lois à l’initiative de ses rapporteurs, cet article entend assouplir la procédure précédemment décrite. Pour cela, il facilite l’inscription de la demande de fusion à l’ordre du jour des assemblées délibérantes. Cette demande serait inscrite dès lors qu’elle est sollicitée par au moins 5 % de leurs membres, et non plus 10 %.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 4 (art. L. 1112-16 et L. 1821-1 du code général des collectivités territoriales) Modalités d’organisation d’une consultation locale des électeurs dans les collectivités territoriales

Adopté par la commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article tend à faciliter l’organisation des consultations locales des électeurs dans les collectivités territoriales. À cet effet, il abaisse le seuil d’électeurs requis pour demander une consultation, et fait obligation à l’assemblée délibérante de se prononcer sur la demande exprimée par pétition. Il élargit par ailleurs l’objet des pétitions pouvant être présentées par les électeurs.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le droit de pétition des électeurs pour demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de l’organisation d’une consultation a été introduit par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et ces dispositions n’ont pas été modifiées depuis.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Tout en validant l’article dans son principe, le Sénat a supprimé l’obligation faite à l’assemblée délibérante de se prononcer sur la recevabilité de la pétition et réaffirmé que chaque électeur ne peut être signataire que d’une demande par an.

➢ La position de la Commission

La Commission a rétabli l’obligation faite à l’assemblée de se prononcer sur la recevabilité de la pétition par délibération motivée.

1. L’état du droit

Modalité de participation des électeurs aux décisions locales, la consultation a été consacrée dans le droit par l’article 25 de la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République ([29]). Contrairement au référendum local ([30]), introduit par la loi organique du 1er août 2003 ([31]) et dont le résultat est contraignant, la consultation permet de recueillir un simple avis : son résultat n’est pas contraignant.

D’abord réservée aux communes, la possibilité de mettre en œuvre une consultation locale a été ouverte à l’ensemble des collectivités territoriales par la loi du 13 août 2004 ([32]) relative aux libertés et responsabilités locales. La décision d’organiser une consultation relève de la seule assemblée délibérante, qui peut agir de sa propre initiative ou à la demande des électeurs. En effet depuis la loi du 13 août 2004 précitée, ces derniers peuvent demander par pétition l’inscription de l'organisation d'une consultation à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante. Cette pétition doit recueillir le soutien de :

– un cinquième au moins des électeurs dans les communes,

– un dixième au moins des électeurs dans les autres collectivités territoriales.

Source : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/

2. Le dispositif proposé

Le texte proposé a pour objet de faciliter la mise en œuvre concrète de ce droit dont l’usage est resté limité : l’étude d’impact fait état de 233 consultations organisées entre 1995 et 2009. À cet effet, il introduit trois modifications dans le droit existant :

– un abaissement du seuil d’électeurs nécessaires à l’aboutissement d’une pétition : ils passent d’un cinquième à un dixième des électeurs dans les communes et d’un dixième à un vingtième dans les autres collectivités ;

– un élargissement de l’objet de la pétition afin que celle-ci n’ait plus pour seul objet une demande de consultation, mais puisse permettre de saisir la collectivité de toute affaire relevant de sa compétence, pour l’inviter à délibérer dans un sens déterminé ;

– l’obligation faite à l’assemblée délibérante de se prononcer sur la recevabilité de la pétition par un avis motivé pouvant faire l’objet d’un recours devant le juge administratif.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a maintenu l’abaissement du seuil d’électeurs requis pour l’aboutissement d’une pétition et l’élargissement de l’objet de la pétition.

Il a toutefois supprimé l’obligation faite à l’assemblée de se prononcer sur la recevabilité de la pétition par délibération motivée.

Il précise aussi que le droit de pétition ayant pour objet d’inviter à délibérer dans un sens déterminé ne peut s’exercer, pour chaque citoyen, qu’une seule fois par an, une précaution qui existe déjà dans le droit en vigueur mais que la rédaction initiale du texte ne permettait pas d’élargir à l’ensemble des cas de pétition.

Il a enfin adopté un amendement pour étendre l’applicabilité de ces dispositions aux communes de la Polynésie française.

4. La position de la Commission

Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a réintroduit l’obligation faite à l’assemblée de se prononcer sur la recevabilité de la pétition par délibération motivée.

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Article 4 bis A (art. L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales) Modalités d’organisation d’une consultation locale des électeurs dans les établissements publics de coopération intercommunale

Adopté par la Commission sans modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Par parallélisme avec les changements introduits par l’article 4 du présent projet de loi pour les consultations au sein des collectivités territoriales, cet article, introduit par le Sénat, abaisse le nombre d’électeurs requis pour demander l'organisation d'une consultation populaire au sein des EPCI.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La possibilité de consulter les électeurs des communes membres d'un EPCI ne concernait initialement que les décisions en matière d'aménagement ([34]). La loi du 13 août 2004 a élargi cette possibilité à l’ensemble des décisions prises en vue de régler les affaires relatives à la compétence de l’EPCI.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L’article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales permet aux électeurs des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale d’être consultés sur les décisions que l'organe délibérant ou le président de cet établissement sont appelés à prendre pour régler les affaires de la compétence de l'établissement.

Comme pour la consultation prévue à l’article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales, il ne s’agit que d’une demande d'avis. Son résultat ne lie pas l’EPCI et chaque électeur ne peut signer qu'une seule demande tendant à l'organisation d'une consultation.

La décision d’organiser la consultation appartient à l’assemblée délibérante de l’EPCI, qui délibère :

– soit sur demande écrite de la moitié de ses membres,

– soit à la demande d’un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales des communes membres,

– soit sur proposition de l'ensemble des maires des communes membres.

2. Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 4 bis, qui résulte de l’adoption d’un amendement de M. Victorin Lurel sur le fondement d’un double avis favorable, divise par deux le nombre d’électeurs requis pour demander par pétition à ce que soit inscrite à l'ordre du jour de l'organe délibérant l'organisation d'une consultation.

Ce nombre passe donc à un dixième des électeurs et reste ainsi aligné sur le seuil requis pour l’organisation de consultations locales par les communes, modifié par l’article 4 du présent projet de loi.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modifications.

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Article 4 bis B (art. L. 3633-2 du code général des collectivités territoriales) Rôle de la conférence métropolitaine au sein de la métropole de Lyon

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, renforce le rôle de la conférence métropolitaine au sein de la métropole de Lyon en instaurant un pouvoir de saisine du conseil de la métropole sur l’ensemble des compétences exercées par la collectivité.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l’élection des conseillers métropolitains de Lyon, ratifiée par la loi n° 2015-816 du 6 juillet 2015, a défini le mode de scrutin applicable à l’élection des conseillers métropolitains de Lyon. Celui-ci est entré en vigueur lors des élections métropolitaines des 15 mars et 28 juin 2020.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a créé, le 1er janvier 2015, la métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier relevant de l’article 72 de la Constitution ([35]) qui regroupe, sur 538 kilomètres carrés, 1,4 million d’habitants et 59 communes. Elle s’est substituée à la communauté urbaine de Lyon et, dans ses limites territoriales, au département du Rhône.

L’organisation et les compétences de la métropole de Lyon sont régies par le titre Ier du livre VI de la troisième partie du CGCT. Elle est dotée des compétences d’un département et de certaines de celles dévolues aux communes : développement économique, éducation, culture et loisirs, solidarités, cadre de vie et services de proximité, notamment.

Compétences de la métropole de lyon

Source : Métropole de Lyon

La métropole a été dotée d’un organe délibérant, le conseil de la métropole. Jusque 2020, celui-ci était composé de 165 membres. Il s’agissait des conseillers communautaires issus de l’ancienne communauté urbaine de Lyon, désignés selon le système de fléchage classique à partir du scrutin municipal. Ce mode de scrutin garantissait une représentation et une influence des communes et de leurs maires au sein du conseil de la métropole. Depuis les élections métropolitaines des 15 mars et 28 juin 2020, le conseil comprend 150 membres élus, pour six ans, dans les quatorze circonscriptions métropolitaines, au suffrage universel direct par un scrutin de liste à deux tours, distinct du scrutin municipal ([36]).

Pour maintenir un lien entre la métropole et les communes situées sur son territoire, la loi MAPTAM a néanmoins créé, par l’article L. 3633-2 du CGCT, une conférence métropolitaine, instance de coordination au sein de laquelle il peut être débattu de tous sujets d’intérêt métropolitain ou relatifs à l’harmonisation de l’action des collectivités. Cette instance est présidée par le président du conseil de la métropole et comprend l’ensemble des maires du territoire. Elle se réunit au moins quatre fois par an, à l’initiative du président du conseil de la métropole ou dans la limite de deux réunions par an, à la demande d’un tiers des maires, sur un ordre du jour déterminé.

La conférence est saisie pour avis ([37]) ou pour information ([38]) d’un certain nombre d’actes avant leur présentation au conseil de la métropole. Les avis de la conférence sont adoptés à la majorité simple des maires représentant la moitié de la population totale des communes situées sur le territoire de la métropole.

2. Le dispositif proposé par le Sénat

Adopté en séance publique, sur le fondement d’un double avis favorable, à l’initiative de Mme Catherine Di Folco, le présent article renforce le rôle de la conférence métropolitaine au sein de la métropole de Lyon en instaurant un pouvoir de saisine du conseil de la métropole sur l’ensemble des compétences exercées par la collectivité.

Il prévoit que cette instance pourra demander, par une résolution adoptée à la majorité des deux tiers, à ce que soit inscrite à l’ordre du jour du conseil de la métropole toute affaire relevant de la compétence de la collectivité, y compris pour l’inviter à délibérer dans un sens déterminé. La décision d’inscription appartient au conseil de la métropole qui restera maître de son ordre du jour et de la délibération qu’il souhaite, le cas échéant, adopter.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 4 bis C (supprimé) (art. L. 5211-5-1 A du code général des collectivités territoriales) Modalités de scission d’une intercommunalité

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, prévoit que lorsque que les communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération existante adoptent, par délibérations concordantes, un projet de périmètre du ou des EPCI à fiscalité propre qu’ils souhaitent créer par le partage d’une intercommunalité, le préfet se trouve dans l’obligation de fixer, par arrêté et dans un délai de deux mois, le périmètre du ou des EPCI résultant de ces opérations.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 a introduit une procédure de scission d’une communauté de communes ou d’agglomération, sur décision du préfet de département, après avis du conseil communautaire, d’une part, et après accord d’une majorité qualifiée de communes appelées à devenir membres de chacun des nouveaux EPCI à fiscalité propre, d’autre part.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Les dispositions relatives au retrait d’une commune de son EPCI ont été introduites par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Depuis la mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), la carte des EPCI à fiscalité propre se caractérise par une très grande stabilité. Elle est désormais modifiée dans les rares cas où des communes souhaitent changer d’EPCI, dans les conditions prévues aux articles L. 5211-19 et L. 5214-16 du CGCT, ou en cas de changement de catégorie d’un EPCI.

L’augmentation du périmètre des EPCI effectuée ces dernières années peut, dans les cas où les EPCI regroupent un très grand nombre de communes, rendre leur gouvernance lourde et complexe et plus difficile l’exercice de certaines compétences de proximité. La loi Engagement et proximité a donc introduit, à l’article L. 5211-5-1-A, une procédure de création de plusieurs EPCI à fiscalité propre par partage d’établissements existants.

Cette procédure ne concerne que les communautés de communes et d’agglomération, et non les communautés urbaines et les métropoles, dont le Gouvernement encourage la stabilité – et pour lesquelles le droit actuel ne prévoit par ailleurs pas de procédure de retrait de la part des communes membres.

La procédure – très proche de la procédure de droit commun de création d’un EPCI – est la suivante :

– le préfet de département établit par arrêté un projet de périmètre et de statuts pour chacun des EPCI à fiscalité propre issus du partage projeté, soit de sa propre initiative, après avis de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), soit à l’initiative d’une ou plusieurs communes concernées ;

– ces projets sont ensuite soumis à l’avis du conseil communautaire et, dans le périmètre de chacun des EPCI appelés à être créés, à l’accord d’une majorité qualifiée de conseils municipaux. Il s’agit de la majorité habituelle en matière intercommunale : deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population, ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes membres représentant les deux tiers de la population. Cette majorité devra également comprendre, dans le périmètre de chacun des nouveaux établissements, le conseil municipal de la commune la plus peuplée, lorsque sa population excède le quart de la population totale du futur groupement ;

– une fois l’accord des communes recueilli dans les conditions de majorité susmentionnées, la création de nouveaux EPCI à fiscalité propre par partage de la communauté de communes ou d’agglomération existante est prononcée par arrêté préfectoral.

2. Le dispositif proposé par le Sénat

Adopté en séance publique malgré un avis défavorable du Gouvernement, cet article, issu d’amendements identiques de Mme Muriel Jourda, de M. Jacques Le Nay et des rapporteurs de la commission des Lois, renforce les attributions des communes membres d’une intercommunalité pour procéder à une scission de l’EPCI à fiscalité propre – communauté de communes ou communauté d’agglomération – dont elles sont membres.

L’article prévoit que lorsque que les communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération existante adoptent, par délibérations concordantes, un projet de périmètre du ou des EPCI à fiscalité propre qu’ils souhaitent créer par le partage d’une intercommunalité, le préfet se trouve dans l’obligation de fixer, par arrêté et dans un délai de deux mois, le périmètre du ou des EPCI résultant de ces opérations. La compétence du préfet se trouve ici liée aux délibérations concordantes des collectivités concernées.

3. La position de la Commission

La Commission, sur proposition de votre rapporteur et de la DCTD, a supprimé cet article. Il ne lui est pas paru opportun, à l’occasion d’un projet de partage d’une communauté de communes ou d’agglomération, de permettre de déroger aux règles classiques de création des EPCI en prévoyant une situation de compétence liée du préfet pour fixer le périmètre de l’EPCI.

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Article 4 bis D (supprimé) (art. L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales) Procédure de retrait d’une intercommunalité

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, abaisse à 30 000 habitants le seuil de création des communautés d’agglomération.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi Engagement et proximité a créé, au bénéfice des communes membres d’une communauté d’agglomération, une procédure dérogatoire et simplifiée de retrait de l’intercommunalité, sur le modèle de celle qui existe déjà pour les communes membres d’une communauté de communes.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Une commune membre d’un EPCI à fiscalité propre peut s’en retirer, sauf s’il s’agit d’une communauté urbaine ou d’une métropole, à condition d’obtenir, d’une part, l’accord de l’établissement lui-même et, d’autre part, celui d’une majorité qualifiée de communes membres.

La procédure de retrait de droit commun, prévue par l’article L. 5211-19 du CGCT depuis la loi du 12 juillet 1999 précitée, est la suivante :

– l’initiative du retrait appartient à la commune qui souhaite se retirer, et à elle seule ;

– le retrait est subordonné au « consentement » de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre, mais aussi à l’accord des conseils municipaux des communes membres, exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l’établissement (c’est-à-dire par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes membres représentant les deux tiers de la population) ;

– la décision est prise par le préfet de département, qui dispose d’un entier pouvoir d’appréciation pour donner suite ou non à la demande de retrait.

Ces règles ont pour objet de prémunir les EPCI à fiscalité propre et leurs communes membres contre des décisions de retrait qui risqueraient de les déstabiliser trop fortement ou de mettre à mal la solidarité intercommunale.

La relative complexité de ce dispositif a conduit le législateur à prévoir, dans le même temps, une procédure de retrait à caractère dérogatoire.

Celle-ci, fixée à l’article L. 5214-26 du CGCT, est plus souple et est exclusivement applicable aux communautés de communes. Elle se déroule de la façon suivante :

– l’objet de la procédure doit être simultanément le retrait d’une commune membre d’une communauté de communes et son adhésion à un autre EPCI à fiscalité propre : il ne peut donc s’agir de recréer une « commune isolée » ;

– l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre « d’arrivée » doit avoir accepté l’adhésion de la commune ;

– le retrait et l’adhésion relèvent alors de la décision du préfet de département, sans que l’accord ni même l’avis du conseil de la communauté de communes « de départ » ou des autres communes membres soit requis. La commission départementale de la coopération intercommunale doit en revanche être consultée, pour avis simple.

La loi Engagement et proximité a étendu cette procédure aux communes membres d’une communauté d’agglomération afin de permettre des ajustements nécessaires aux SDCI sans bouleverser les équilibres locaux ni déstabiliser le fonctionnement des communautés d’agglomération. Celle-ci est fixée à l’article L. 5216-11 du CGCT et s’avère presque identique à celle qui existe depuis 1999 dans les communautés de communes. La seule différence entre ces deux procédures tient au fait que le retrait d’une commune membre d’une communauté d’agglomération ne pourrait avoir pour effet de faire passer celle-ci en dessous des seuils de population qui s’imposent à la création d’une telle communauté. En principe, et sauf dérogations, une communauté d’agglomération doit former un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d’une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants.

2. Le dispositif proposé par le Sénat

Cet article, adopté en séance publique sur proposition de M. Vincent Segouin malgré un double avis défavorable, a pour but de corriger l’effet de seuil, fixé dans la loi Engagement et Proximité, qui empêche le retrait de la commune de La Ferté-Macé, dans l’Orne, de la communauté d’agglomération de Flers.

Le présent article abaisse ainsi à 30 000 habitants le seuil de création des communautés d’agglomération. Il rappelle également le seuil applicable aux communautés de communes, à savoir 15 000 habitants. Ce dernier peut néanmoins être adapté sans pouvoir être inférieur à 5 000.

3. La position de la Commission

La Commission, sur proposition de votre rapporteur et de la DCTD, a supprimé cet article qui aurait pour conséquence d’affaiblir les fondements des communautés d’agglomération.

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Article 4 bis (supprimé) (art. L. 5211-17-1 et L. 5211-17-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales et art. 1636 B octies du code général des impôts) Transfert de compétences « à la carte » des communes membres vers leur établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit par la commission des Lois du Sénat, le présent article a pour objet d’autoriser le transfert de compétences « facultatives » à un EPCI à fiscalité propre de la part de certaines de ses communes membres seulement.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les dernières modifications relatives au fonctionnement des EPCI ont été opérées par la loi NOTRe.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

À la différence des syndicats de commune dits « à la carte » prévus à l’article L. 5212-16 du CGCT, les EPCI à fiscalité propre exercent leurs compétences sur l’ensemble de leur territoire, en lieu et place de toutes les communes membres. Cette règle ne connaît que de rares exceptions, comme par exemple en matière de promotion touristique.

La loi définit pour chaque catégorie d’EPCI à fiscalité propre, communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine et métropole, les compétences que l’établissement exerce de plein droit en lieu et place des communes. Elle dresse pour cela une liste de compétences « obligatoires », d’une part, que l’intercommunalité doit forcément exercer, et une liste de compétences « optionnelles », d’autre part, où l’intercommunalité doit choisir un certain nombre de compétences au sein d’une liste. L’EPCI, enfin, peut se voir transférer toutes autres compétences, non imposées par la loi, que les communes jugeraient utiles de transférer : il s’agit des compétences « facultatives ».

2. Le dispositif proposé par le Sénat

Introduit en commission des Lois, à l’initiative de ses rapporteurs, le présent article a pour objet d’autoriser le transfert de compétences « facultatives » à un EPCI à fiscalité propre de la part de certaines de ses communes membres seulement, instaurant ainsi un véritable transfert « à la carte ».

La procédure proposée par le Sénat se déroulerait en deux étapes :

– le conseil communautaire définirait une liste de compétences ou parties de compétences susceptibles d’être transférées à l’établissement, chaque conseil municipal pouvant demander ou non le transfert de tout ou partie de ces compétences ;

– le transfert serait ensuite décidé par délibérations concordantes du conseil communautaire et des conseils municipaux, dans les conditions de majorité habituelles. Il pourrait ainsi être décidé de ne pas donner suite aux demandes formulées au cours de la première étape si le conseil communautaire considérait que le territoire des communes demanderesses ne constitue pas un territoire cohérent d’exercice des compétences concernées. Enfin, les conséquences financières du transfert pourraient être pleinement appréhendées par l’ensemble des communes membres.

Pour les EPCI à fiscalité propre additionnelle, le dispositif adopté prévoit que l’exercice des compétences transférées soit financé par une contribution acquittée par les communes concernées, dont le montant serait défini par convention. Cette contribution pourrait également couvrir une partie des dépenses d’administration générale de l’établissement. Le transfert de compétences serait subordonné à la conclusion préalable de cette convention de financement.

En séance publique, les sénateurs ont rejeté un amendement de suppression de cet article présenté par le Gouvernement. Cet article avait par ailleurs été supprimé par l’Assemblée nationale lors de la discussion de la loi Engagement et proximité. Votre rapporteur estimait, déjà à l’époque, que cet article était une source de complexification de l’exercice des compétences et qu’il remettait en cause le principe même de l’intercommunalité.

3. La position de la Commission

La Commission, sur proposition de votre rapporteur, de la DCTD et de M. Rémy Rebeyrotte, a supprimé cet article. La Commission a exprimé son attachement au principe de solidarité sur lequel repose l’intercommunalité. L’article L. 5210-1 du CGCT dispose en effet que le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité.

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Article 4 ter (supprimé) (art. L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) Critère de l’intérêt communautaire ou métropolitain pour l’exercice de diverses compétences au sein du bloc communal

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit par le Sénat, cet article introduit le critère de l’intérêt communautaire ou métropolitain pour la détermination des compétences transférées aux EPCI à fiscalité propre concernant les zones d’activité, la voirie, l’environnement ou la politique du logement.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

L’intérêt communautaire, qui n’a jamais été défini par la loi, permet de dissocier, pour une même compétence, un double niveau d’exercice de la compétence par la commune et par l’intercommunalité. Il est par exemple utilisé en matière de voirie dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération.

2. Le dispositif proposé

Le présent article, adopté en commission des Lois à l’initiative de ses rapporteurs, introduit le critère d’intérêt communautaire ou métropolitain pour les compétences suivantes :

– s’agissant des communautés de communes et des communautés d’agglomération (1°) : création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;

– s’agissant des communautés urbaines (2°) : création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire (a) ; création, aménagement et entretien de voirie (b) ; politique du logement et actions et aides financières en faveur du logement social ou des personnes défavorisées (c) ; lutte contre la pollution de l’air, lutte contre les nuisances sonores et soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie (d) ;

– s’agissant des métropoles (3°) : création, aménagement et gestion des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire (a) ; création, aménagement et entretien de voirie (b) ; politique du logement, actions et aides financières en faveur du logement social et amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre (c) ; lutte contre la pollution de l’air, lutte contre les nuisances sonores, contribution à la transition énergétique et soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie (d).

3. La position de la Commission

La Commission a adopté quatre amendements de suppression présentés par votre rapporteur, par la CDAT, par la DCTD et par M. Paul Molac afin de préserver la stabilité de l’exercice des compétences par les EPCI à fiscalité propre.

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Article 4 quater A (nouveau) (art. L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales) Compétence « cimetières et sites cinéraires » des communautés urbaines

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la Commission à l’initiative de M. Thibault Bazin (amendement CL264), vise à clarifier les modalités d’exercice de la compétence « cimetières et sites cinéraires » par les communautés urbaines. Il précise que la création, la gestion, l’extension et la translation des cimetières et sites cinéraires est soumise à l’intérêt communautaire, à la différence de la compétence relative à la création, la gestion et l’extension des crématoriums, qui n’y est pas soumise.

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Article 4 quater (supprimé) (art. L. 1121-1 et L. 1121-2 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales et art. L. 132-14 et L. 143-21 du code de l’urbanisme) Conférence de dialogue État-collectivités

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit par le Sénat, cet article instaure une conférence de dialogue entre les collectivités territoriales et l’État. Celle-ci se substituerait notamment à la commission départementale de conciliation des documents d’urbanisme prévue par l’article L. 132-14 du code de l’urbanisme.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les commissions départementales de conciliation ont été introduites par l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. Le dispositif proposé

Le présent article, adopté en commission des Lois à l’initiative de M. Rémy Pointereau, introduit deux nouveaux articles L. 1121-1 et L. 1121-2 dans le CGCT qui prévoient la mise en place, auprès de chaque préfet de département, d’une conférence de dialogue. Cette conférence poursuivrait trois missions :

– en matière d’application des normes de droit, elle donnerait un avis sur des difficultés d’interprétation ou de mise en œuvre locale des règles en vigueur et pourrait adresser des propositions de simplification à l’administration centrale. Le préfet serait, quant à lui, chargé de remettre au Gouvernement un rapport annuel sur ces difficultés, assorti de ses propositions en matière de simplification ;

– en matière de document d’urbanisme, elle serait chargée de rechercher un accord entre les autorités compétentes et les autres personnes associées à l’élaboration de ces documents, et pourrait, le cas échéant, formuler des propositions alternatives ;

– en matière d’aménagement ou de construction, elle pourrait être saisie de tout projet pour lequel une décision ou un avis de l’État est nécessaire.

Elle serait composée, avec voix délibérative, de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, pour au moins la moitié de ses membres, de l’ensemble des députés et sénateurs élus dans le département lorsque celui-ci compte moins de cinq parlementaires ou, lorsque le département compte davantage de parlementaires, de deux députés et deux sénateurs désignés respectivement par l’Assemblée nationale et le Sénat, ainsi que de représentants de l’État.

Devenue redondante, la commission départementale de conciliation des documents d’urbanisme prévue par l’article L. 132-14 du code de l’urbanisme serait supprimée.

En séance publique, un amendement de M. Jean-Marc Boyer a rendu obligatoire la saisine de la conférence par le préfet lorsqu’il envisage de déférer un certificat d’urbanisme, une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol, un SCoT, un plan local d’urbanisme, un document d’urbanisme en tenant lieu ou une carte communale. La conférence se prononce sur l’opportunité d’un tel recours.

En séance publique, le Sénat a rejeté un amendement de suppression de cet article présenté par le Gouvernement. Ce même article avait été supprimé par l’Assemblée nationale lors de la discussion de la loi Engagement et proximité.

2. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement de suppression de votre rapporteur : l’utilité de cette nouvelle conférence ne lui est pas parue manifeste.

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Article 4 quinquies (nouveau) (art. L. 4422-29 du code général des collectivités territoriales) Pouvoir d’ester en justice du président du conseil exécutif de la collectivité de Corse

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la Commission à l’initiative de M. Michel Castellani (amendement CL954), clarifie et aligne sur le droit commun des présidents de région le pouvoir d’ester en justice du président du conseil exécutif de la collectivité de Corse.

Le dispositif adopté prévoit que le président peut, par délégation de l’Assemblée de Corse, être chargé pour la durée de son mandat d’intenter au nom de la collectivité les actions en justice ou de défendre la collectivité dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par l’Assemblée, et en l’avertissant lors de la session qui suit l’action.

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Article 4 sexies (nouveau) (art. 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montage) Présidence du comité pour le développement, l’aménagement et la protection du massif de Corse

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la Commission à l’initiative de M. Jean-Félix Acquaviva (amendement CL825), vise à corriger un oubli de la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne. Il précise dans cette loi que le président du conseil exécutif de Corse préside le comité pour le développement, l’aménagement et la protection du massif de Corse, conformément à la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

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Article 4 septies (nouveau) (art. 9 de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes) Mairie de célébration des mariages et d’enregistrement des pactes civils de solidarité pour les habitants d’une commune associée

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la Commission à l’initiative de M. Bertrand Sorre (amendement CL572), étend aux communes associées la faculté, introduite dans la loi Engagement et proximité, pour les habitants résidents sur le territoire d’une commune nouvelle de pouvoir se marier ou se pacser dans tout bâtiment communal de la commune nouvelle. Les habitants d’une commune associée pourront également se marier ou enregistrer un pacte civil de solidarité soit dans la mairie annexe de la commune où ils résident, soit dans la mairie de la commune à laquelle cette commune est associée.

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Titre II La transition écologique

Chapitre Ier La répartition des compétences dans le domaine de la transition écologique

Article 5 A (art. L. 1231-1 du code des transports) Permettre aux pôles métropolitains d’exercer le rôle d’autorité organisatrice de la mobilité

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, permet aux pôles métropolitains d’exercer le rôle d’autorité organisatrice de la mobilité (AOM).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 1231-1 du code des transports, qui définit la liste des autorités organisatrices de la mobilité, a été réécrit par l’article 8 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM), afin de couvrir l’intégralité du territoire par une autorité organisatrice de la mobilité.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté l’article 5 A modifié par trois amendements rédactionnels et de coordination.

1. L’état du droit

L’article L. 1231-1 du code des transports, tel qu’il a été modifié par l’article 8 de la LOM, définit la liste des autorités organisatrices de la mobilité. Sont ainsi AOM, sur leur ressort territorial :

– les communautés d’agglomération ;

– les communautés urbaines ;

– les métropoles, y compris la métropole de Lyon ;

– les communautés de communes auxquelles les communes membres ont transféré, au plus tard au 1er juillet 2021, leur compétence en matière de mobilité ;

– les syndicats mixtes ouverts et fermés ;

– les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), après transfert par les EPCI qui en sont membres de leur compétence en matière de mobilité ;

– les communes-communautés, c’est-à-dire les communes nouvelles issues de la fusion de toutes les communes membres d’un EPCI-FP ([41]), ainsi que les communes qui organisaient déjà, avant le 1er juillet 2021, des services de mobilité sur leur territoire ;

– les régions, par substitution aux communautés de communes auxquelles n’a pas été transférée la compétence d’organisation de la mobilité avant le 1er juillet 2021. Il est à noter que toutes les régions ([42]) sont également, en application de l’article L. 1231-3 du code des transports, autorité organisatrice de la mobilité régionale (AOMR).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de Mme Dominique Estrosi Sassone, la commission des Lois du Sénat a permis aux pôles métropolitains de se voir confier la compétence d’organisation de la mobilité sur leur ressort territorial, à la demande et après accord des intercommunalités membres.

Par coordination, les sénateurs ont prévu qu’en cas d’adhésion ou de création d’un pôle métropolitain par une ou plusieurs communautés de communes dont la compétence d’organisation de la mobilité sur leur territoire a été confiée à la région, ces communautés de communes pourraient alors la transférer au pôle métropolitain, dans un délai d’un an à compter de la délibération visant à le créer ou à y adhérer.

3. La position de la Commission

La Commission a validé le dispositif proposé par le Sénat tout en adoptant trois amendements rédactionnels et de coordination de votre rapporteur, qui corrigent par ailleurs une imprécision résultant de l’article 4 de l’ordonnance n° 2021-408 du 8 avril 2021 relative à l’autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais.

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Article 5 B (art. L. 1231-1 du code des transports) Ajustements relatifs à l’exercice de la compétence d’organisation de la mobilité sur le territoire des communautés de communes

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, procède à des ajustements relatifs à la réversibilité du transfert aux régions de la compétence d’organisation de la mobilité sur le territoire des communautés de communes.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté l’article 5 B modifié par trois amendements rédactionnels et de coordination.

1. L’état du droit

a. Un transfert de la compétence d’organisation de la mobilité à la région réversible sous certaines conditions

Comme expliqué au commentaire de l’article 5 A, l’article L. 1231-1 du code des transports, modifié par l’article 8 de la LOM, fixe la liste des autorités organisatrices de la mobilité. Le III du même article 8 oblige les communes membres d’une communauté de communes à se positionner avant le 31 mars 2021 sur le transfert, à cette dernière, de la compétence d’organisation de la mobilité au plus tard le 1er juillet 2021.

Selon les services du ministère des transports, au 1er juillet 2021, 790 communautés de communes sur 995 se sont vues transférer la compétence d’organisation de la mobilité sur leur territoire.

En l’absence de transfert au 1er juillet 2021, l’article L. 1231-1 du code des transports prévoit que la région exerce, en lieu et place de la communauté de communes, la compétence d’organisation de la mobilité sur le territoire de cette dernière.

Ce transfert de compétence à la région est néanmoins réversible, pour les communautés de communes et les communes-communautés qui le souhaiteraient, dans deux situations :

– en cas de fusion avec une autre communauté de communes ;

– en cas de création ou d’adhésion à un syndicat mixte compétent en matière de mobilité.

Le transfert, qui doit être demandé par délibération de la communauté de communes ou de la commune-communauté dans un délai d’un an, est de droit et intervient dans les dix-huit mois suivant ladite délibération.

Il est enfin à noter que si les pôles d’équilibre territorial et rural peuvent être AOM, les communautés de communes et les communes-communautés décidant d’adhérer ou de créer un PETR ne peuvent pas, en l’état du droit, lui transférer la compétence d’organisation de la mobilité si celle-ci a été transférée à la région.

b. Des évolutions des régimes des communautés de communes et des communes-communautés issues de la loi Engagement et proximité

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, dite loi « Engagement et proximité », a fait évoluer le régime des communautés de communes.

Son article 26 prévoit une procédure de scission d’une communauté de communes ou d’agglomération en plusieurs EPCI-FP sur décision du préfet de département ([43]). Cette scission intervient après avis du conseil communautaire et après accord d’une majorité qualifiée ([44]) de communes au sein de chacun des EPCI-FP issus de la scission.

Du fait de l’adoption quasi concomitante de la LOM et de la loi Engagement et proximité, l’article L. 1231-1 du code des transports ne permet pas aux communautés de communes issues, en application de l’article L. 5211-5-1 A du code général des collectivités territoriales, d’une scission de récupérer la compétence d’organisation de la mobilité si celle-ci a précédemment été transférée à la région.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a assoupli les conditions de réversibilité du transfert de la compétence d’organisation de la mobilité à la région. Ainsi, elle a permis :

– aux communautés de communes et au communes-communautés décidant de créer ou d’adhérer à un PETR – ou à un pôle métropolitain, disposition redondante avec l’article 5 A – compétent en matière de mobilité de transférer à ce dernier, dans un délai d’un an à compter de la délibération visant à créer ou à adhérer au PETR – ou dans un délai d’un an à compter de la création par arrêté préfectoral du pôle métropolitain –, la compétence d’organisation de la mobilité précédemment exercée par la région ;

– aux communautés de communes issues, en application de l’article 26 de la loi Engagement et proximité, de la scission d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération de se voir transférer la compétence d’organisation de la mobilité exercée par la région, dans un délai d’un an suivant la création, par arrêté, de la communauté de commune ;

– aux communautés de communes ou aux communes-communautés qui souhaitent se transformer, en application de l’article L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales, en EPCI-FP relevant d’une autre catégorie, de se voir transférer la compétence d’organisation de la mobilité qui, tant qu’elle est exercée par la région, les empêche de se transformer en EPCI-FP d’une autre catégorie.

3. La position de la Commission

La Commission a validé le dispositif proposé par le Sénat tout en adoptant trois amendements rédactionnels et de coordination de votre rapporteur, afin, d’une part, de tenir compte de l’entrée en vigueur, au 1er janvier 2022, de l’ordonnance n° 2021-408 du 8 avril 2021 relative à l’autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais et, d’autre part, d’articuler l’article 5 B du projet de loi avec l’article 5 A.

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Article 5 (art. L. 1111-9, L. 3211-1 et L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales) Actions des collectivités territoriales en matière de transition écologique

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 5 du projet de loi initial modifie, d’une part, la qualité de chef de file des communes, des départements et des régions en matière de transition écologique et octroie, d’autre part, de nouvelles compétences en la matière aux départements et aux régions.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités a attribué aux régions la qualité de chef de file en matière de mobilités, notamment d’intermodalité, de complémentarité entre les modes de transport et d’aménagement des gares.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a substitué à l’article 5 du projet de loi initial une modification de l’article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales précisant que les collectivités territoriales concourent au déploiement d’actions de transition écologique et à la transition vers une économie circulaire.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté l’article 5 dans une rédaction proche de celle issue du projet de loi initial.

1. L’état du droit

a. La notion de chef de filât des collectivités territoriales

La notion de collectivité chef de file résulte de la révision constitutionnelle de 2003 ([45]), qui a introduit, au cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution, le principe selon lequel « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

Ce principe doit toutefois être interprété au regard de la première phrase du même cinquième alinéa de l’article 72, qui dispose qu’« aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre » : ainsi, le Conseil constitutionnel a rappelé que le chef de filât consiste à organiser, et non à déterminer, les modalités de l’action commune de plusieurs collectivité ([46]).

La loi « MAPTAM » du 27 janvier 201 ([47]) a défini, à l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, les domaines de compétence pour lesquels chaque échelon de collectivités territoriales est reconnu chef de file et est ainsi chargé d’organiser des modalités de l’action commune des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics dans ces domaines.

i. La région

Le II de l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales prévoit que la région est chef de file pour l’organisation de l’action des collectivités et de leurs établissements publics en matière :

– d’aménagement et de développement durable du territoire ;

– de protection de la biodiversité ;

– de climat, de qualité de l’air et d’énergie ;

– de politique de la jeunesse ;

– de mobilités, notamment d’intermodalité, de complémentarité entre les modes de transports et d’aménagement des gares ;

– de soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche.

ii. Le département

Le III du même article L. 1111-9 prévoit que le département est chef de file en matière :

– d’action sociale, de développement social et de contribution à la résorption de la précarité énergétique ;

– d’autonomie des personnes ;

– de solidarité des territoires.

iii. La commune

Le IV dudit article L. 1111-9 prévoit que la commune est chef de file en matière :

– de mobilité durable ;

– d’organisation des services publics de proximité ;

– d’aménagement de l’espace ;

– de développement local.

b. Les compétences des départements et des régions

Les articles L. 3211-1 et L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales prévoient respectivement que les conseils départementaux et régionaux délibèrent sur les affaires de leur collectivité dans les domaines de compétence que la loi leur attribue. Cette restriction aux seuls domaines de compétence prévus par la loi découle des articles 1er et 94 de la loi NOTRe du 7 août 2015, qui supprime respectivement les clauses de compétence générale des régions et des départements.

S’agissant des conseils départementaux, l’article L. 3211-1 prévoit notamment qu’ils sont compétents pour :

– mettre en œuvre des actions relatives à la prévention ou à la prise en charge des situations de fragilité, au développement social, à l’accueil des jeunes enfants, à l’autonomie des personnes et à la simplification de l’accès aux droits et aux services des publics dont il a la charge ;

– promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale sur le territoire départemental, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des autres collectivités territoriales.

S’agissant des conseils régionaux, ils sont compétents, en application de l’article L. 4221-1, pour :

– promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région, le soutien à l’accès au logement et à l’amélioration de l’habitat, le soutien à la politique de la ville, à la rénovation urbaine et aux politiques d’éducation ainsi que l’aménagement et l’égalité de ses territoires ;

– assurer la préservation de son identité et la promotion des langues régionales, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des autres collectivités territoriales.

L’article L. 4211-1 définit par ailleurs certaines missions attribuées aux régions, dans le respect des attributions des autres collectivités territoriales et le cas échéant en collaboration avec elles. C’est par exemple le cas des études relatives au développement régional, de la détention d’actions au sein d’une société de production d’énergies renouvelables par des installations situées sur leur territoire ou encore de la coordination et de l’animation des actions conduites en matière d’économie circulaire, notamment en matière d’écologie industrielle et territoriale.

2. Les dispositions initiales du projet de loi

L’article 5 du projet de loi initial modifie, d’une part, le chef de filât en matière de transition écologique des collectivités territoriales et octroie, d’autre part, de nouvelles compétences en la matière aux départements et aux régions.

S’agissant de la qualité de chef de file des collectivités :

– les 1° et 2° du I de l’article 5 octroient aux régions la qualité de chef de file en termes de coordination et d’animation de l’économie circulaire. Ils clarifient également que la qualité de chef de file des régions pour les questions énergétiques inclut la planification de la transition et de l’efficacité énergétiques ;

– le 3° du I de l’article 5 octroie aux départements la qualité de chef de file pour les actions de transition écologique concernant la santé, l’habitat et la lutte contre la précarité, tout en précisant que ce rôle s’exerce « en lien avec les compétences dévolues au département » ;

– le 4° du I de l’article 5 octroie aux communes la qualité de chef de file pour la transition énergétique au plan local et pour la gestion de l’eau, de l’assainissement et de la prévention des déchets.

S’agissant des compétences des départements, le II de l’article 5 complète l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales afin de préciser qu’ils ont pour mission, dans le respect des attributions des autres collectivités, de contribuer à la transition écologique par la mise en œuvre des principes généraux du droit de l’environnement mentionnés aux articles L. 110-1 à L. 110-3 du code de l’environnement, en particulier en matière de santé et de lutte contre la précarité énergétique.

Enfin, s’agissant des compétences des régions, le III de l’article 5 du projet de loi initial précise, à l’article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales, qu’elles ont pour mission, comme les départements, de contribuer à la transition écologique par la mise en œuvre des principes généraux du droit de l’environnement, mais cette fois-ci plus particulièrement en matière d’énergie, de mobilités et d’économie circulaire.

3. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a intégralement réécrit l’article 5. Les sénateurs, tout en partageant l’objectif du Gouvernement de répartir de façon cohérente les compétences des collectivités dans le domaine de la transition écologique – objectif qui s’inspire d’ailleurs du rapport sénatorial 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales ([48]) –, ont toutefois considéré que l’article 5 n’apportait pas de réelle clarification des compétences des collectivités en la matière.

Aussi les sénateurs ont-ils préféré affirmer, à l’article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales, un principe général selon lequel les collectivités territoriales concourent, avec l’État, au « déploiement d’actions de transition écologique » et « à la transition vers une économie circulaire », sans pour autant que cette déclaration de principe n’emporte de conséquences juridiques.

4. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté l’article 5 dans une rédaction proche de celle du projet de loi initial.

En effet, l’article 5 issu des travaux du Sénat ne permet pas de clarifier la répartition des compétences dans le domaine de la transition écologique ni de préciser les domaines d’intervention des collectivités territoriales en tant que chefs de file.

Outre une série de modifications rédactionnelles, l’article 5 tel qu’adopté par la Commission diffère de celle du projet de loi initial sur deux points :

– d’une part, il améliore l’articulation du nouveau chef de filât des départements en matière de transition écologique avec celui existant en matière de résorption de la précarité énergétique ;

– d’autre part, il intègre la mission de contribution à la transition énergétique des conseils régionaux au sein de l’article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales, qui définit les principales compétences régionales, et non plus à l’article L. 4211-1, par parallélisme avec la mission similaire attribuée aux conseils départementaux.

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Article 5 bis (supprimé) (art. L. 5214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales et art. 1er [abrogé] de la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de commune) Suppression du caractère obligatoire du transfert des compétences « eau », « assainissement » et « gestion des eaux pluviales urbaines » aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, supprime le caractère obligatoire du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération. Il supprime également l’obligation de transférer la compétence « gestion des eaux pluviales urbaines » à ces dernières.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes a repoussé au 1er janvier 2026 le transfert obligatoire, prévu par la loi NOTRe au 1er janvier 2020, des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes. La loi Engagement et proximité a également permis à une communauté de communes ou à une communauté d’agglomération de déléguer tout ou partie des compétences « eau », « assainissement » et « gestion des eaux pluviales » à l’une de ses communes membres ou à un syndicat existant.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé l’article 5 bis.

1. L’état du droit

Les services d’eau et d’assainissement relèvent du bloc communal ([49]). Le service d’eau potable, défini à l’article L. 2224-7 du code général des collectivités territoriales, vise à assurer « tout ou partie de la production par captage ou pompage, de la protection du point de prélèvement, du traitement, du transport, du stockage et de la distribution d’eau destinée à la consommation humaine ».

Le service d’assainissement désigne quant à lui, en application de l’article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales :

– au titre de l’assainissement collectif, « l’établissement d’un schéma d’assainissement collectif » et « le contrôle des raccordements au réseau public de collecte, la collecte, le transport et l’épuration des eaux usées, ainsi que l’élimination des boues produites » ;

– au titre de l’assainissement non collectif, « le contrôle des installations d’assainissement non collectif ».

Enfin, la gestion des eaux pluviales urbaines, service public administratif qui relève également du bloc communal, correspond à « la collecte, au transport, au stockage et au traitement des eaux pluviales des aires urbaines » ([50]).

Le cadre juridique applicable aux compétences « eau », « assainissement » et « gestion des eaux pluviales » a connu plusieurs évolutions récentes.

Tout d’abord, la loi NOTRe a rendu obligatoire le transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes ([51]) et aux communautés d’agglomération ([52]) au 1er janvier 2020. S’agissant de la gestion des eaux pluviales urbaines, elle a rendu obligatoire son transfert aux communautés d’agglomération à compter du 1er janvier 2020, son transfert aux communautés de communes demeurant quant à lui facultatif.

La loi n° 2018-702 du 3 août 2018 précitée a, pour les seules communautés de communes, repoussé le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement du 1er janvier 2020 au 1er janvier 2026. Ce report n’est possible que sur délibération ([53]) des communes membres d’une communauté de communes qui n’exerce pas, à titre optionnel ou facultatif, les compétences « eau » ou « assainissement » ou qui exerce uniquement la compétence d’assainissement non collectif.

Pour répondre à certaines difficultés rencontrées par les élus locaux dans l’exercice de ces compétences – possibilités de mutualisation limitées par les réalités typographiques, périmètre administratif de l’EPCI-FP différent de celui des services d’eau et d’assainissement, etc. –, la loi Engagement et proximité a permis aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération de déléguer tout ou partie de leurs compétences en matière d’eau, d’assainissement ou de gestion des eaux pluviales urbaines à l’une de leurs communes membres ou à un syndicat existant et inclus en totalité dans le périmètre de l’EPCI-FP. Il ne s’agit toutefois pas d’un transfert, mais d’une délégation temporaire par convention : ces compétences sont exercées au nom et pour le compte de la communauté d’agglomération ou de la communauté de communes délégante.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a supprimé le transfert obligatoire, prévu par la loi NOTRe, des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération, ainsi que, pour ces dernières, de la compétence de gestion des eaux pluviales urbaines.

Tirant les conséquences de cette suppression, l’article 5 bis supprime également les deux assouplissements prévus, d’une part, par la loi du 3 août 2018 – report du transfert obligatoire pour les communautés de communes à 2026 – et, d’autre part, par la loi Engagement et proximité – possibilité de délégation, par convention, de tout ou partie des compétences « eau », « assainissement » et « gestion des eaux pluviales urbaines » à l’une des communes membres de l’EPCI-FP ou à un syndicat de communes compris en totalité dans son périmètre.

Enfin, l’article 5 bis prévoit des dispositions sécurisant juridiquement les collectivités et les EPCI auxquels ces compétences ont été transférées ou déléguées en application des lois NOTRe et Engagement et proximité.

Ainsi, en application du III de l’article 5 bis, les communautés de communes et les communautés d’agglomération exerçant, avant la publication de la présente loi, les compétences relatives à l’eau ou à l’assainissement continuent de les exercer jusqu’à ce qu’il en soit décidé autrement, dans les mêmes conditions que celles permettant la restitution aux communes membres de compétences non obligatoires ([54]). S’agissant des délégations de compétences prévues par la loi Engagement et proximité, les conventions les organisant restent valables.

Le IV de l’article 5 bis prévoit que, lorsqu’une communauté de communes ou une communauté d’agglomération a transféré tout ou partie de ses compétences « eau » et « assainissement » à un syndicat mixte, les communes membres de ces EPCI-FP se substituent, de plein droit, à ces intercommunalités en tant que membres du syndicat mixte – qui devient, le cas échéant, un syndicat de communes.

Enfin, le V de l’article 5 bis prévoit que le transfert à un EPCI-FP de l’ensemble de la compétence « eau » s’accompagne de la transmission du schéma de distribution d’eau potable – schéma qui relève de la compétence de distribution d’eau potable – et d’un état financier de l’exercice de la compétence. Si le schéma montre un taux de perte en eau supérieur à un taux fixé par décret, alors le transfert de compétence s’accompagne du transfert, le cas échéant, du solde positif du budget annexe du service d’eau à l’EPCI-FP, sauf convention prévoyant un transfert partiel ou l’absence de transfert.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et des membres du groupe La République en marche, la Commission a supprimé l’article 5 bis introduit par le Sénat. La remise en cause du transfert obligatoire des compétences relatives à l’eau et l’assainissement pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération n’est pas souhaitable : les réseaux d’eau et d’assainissement ont besoin d’être gérés à une échelle large, afin de mener à bien les investissements nécessaires à la réduction du taux de fuite sur ces réseaux.

C’est donc pour préserver l’équilibre résultant, d’une part, du report à 2026 du transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » prévu par la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 et, d’autre part, de la faculté donnée, par la loi Engagement et proximité, aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération de déléguer tout ou partie de leurs compétences en matière d’eau, d’assainissement ou de gestion des eaux pluviales urbaines que la Commission a supprimé l’article 5 bis.

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Article 5 ter (art. L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales) Possibilité de délégation, par un EPCI-FP, des compétences « gestion des eaux pluviales urbaines » et « défense extérieure contre l’incendie » à un syndicat infra-communautaire

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, ouvre la possibilité aux EPCI-FP et aux établissements publics territoriaux (EPT) de transférer à un ou plusieurs syndicats de communes ou syndicats mixtes infra-communautaires l’exercice des compétences « gestion des eaux pluviales urbaines » et « défense extérieure contre l’incendie ».

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 14 de la loi Engagement et proximité a permis aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes de déléguer, le cas échéant, la compétence « gestion des eaux pluviales urbaines » ainsi que les compétences « eau » et « assainissement », à l’une de leurs communes membres ou à un syndicat de communes existant et inclus en totalité dans leur périmètre.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté cet article modifié par deux amendements, l’un rédactionnel et l’autre de précision.

1. L’état du droit

La gestion des eaux pluviales urbaines, service public administratif qui relève du bloc communal, correspond, comme exposé au commentaire de l’article 5 bis, à « la collecte, au transport, au stockage et au traitement des eaux pluviales des aires urbaines » ([55]). Cette compétence est exercée de plein droit par les métropoles ([56]), les communautés urbaines ([57]) et, à compter du 1er janvier 2020, par les communautés d’agglomération ([58]). Elle est en revanche facultative pour les communautés de communes ([59]).

La défense extérieure contre l’incendie, quant à elle, a pour objet « d’assurer, en fonction des besoins résultant des risques à prendre en compte, l’alimentation en eau des moyens des services d’incendie et de secours par l’intermédiaire de points d’eau identifiés à cette fin » ([60]). Le service public de défense extérieure contre l’incendie relève, en application de l’article L. 2225-2 du code général des collectivités territoriales, du bloc communal ; le pouvoir de police afférent est détenu par le maire, en application de l’article L. 2213-32. La compétence de défense extérieure contre l’incendie est exercée de plein droit par les métropoles – le pouvoir de police est alors automatiquement transféré au président du conseil de la métropole ([61]). Elle est en revanche facultative pour les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communautés de communes ; les maires des communes membres peuvent alors transférer au président de cet EPCI-FP les pouvoirs de police lui permettant de réglementer cette activité ([62]).

L’article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales permet aux EPCI-FP de transférer toute compétence à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte dont le périmètre inclut l’ensemble de celui de l’EPCI-FP.

Pour certaines compétences, dont la gestion de l’eau et des cours d’eau, l’alimentation en eau potable et l’assainissement, il permet également à un EPCI-FP ou à un EPT de transférer l’exercice de ces compétences à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte « infra-communautaire », c’est-à-dire à un syndicat compétent sur une partie seulement de son territoire ([63]). Il n’est en revanche pas possible de procéder à un tel transfert pour la gestion des eaux pluviales urbaines et la défense extérieure contre l’incendie, alors même que la compétence de gestion des eaux pluviales urbaines est imbriquée avec celle de l’assainissement et que la défense extérieure contre l’incendie est liée à l’alimentation en eau potable, la majorité des points d’eau incendie étant alimentés par le réseau de distribution d’eau potable.

Pour répondre à ces difficultés en matière de gestion des eaux pluviales urbaines, l’article 14 de la loi Engagement et proximité a permis aux communautés d’agglomération ([64]) et aux communautés de communes ([65]), comme exposé au commentaire de l’article 5 bis du présent projet de loi, de déléguer ([66]), le cas échéant, cette compétence ainsi que les compétences « eau » et « assainissement » à l’une de leurs communes membres ou à un syndicat de communes existant et inclus en totalité dans leur périmètre.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de M. Patrick Chaize, la commission des Lois du Sénat a ouvert la possibilité aux EPCI-FP et aux EPT de transférer à un ou plusieurs syndicats infra-communautaires l’exercice des compétences « gestion des eaux pluviales urbaines » et « défense extérieure contre l’incendie ». Cela permettra de tenir compte de l’imbrication des compétences d’assainissement et de gestion des eaux pluviales urbaines, d’une part, et d’alimentation en eau potable et de défense extérieure contre l’incendie, d’autre part, et ainsi de mettre en cohérence les périmètres d’exercice de ces compétences.

3. La position de la Commission

À l’exception de deux amendements rédactionnel et de précision de votre rapporteur, la Commission a adopté l’article 5 ter sans modification.

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Article 5 quater A Rapport sur l’évaluation de la mise en œuvre des règles départementales relatives à la défense extérieure contre l’incendie

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, prévoit la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement évaluant la mise en œuvre des règles départementales relatives à la défense extérieure contre l’incendie prévue par le décret n° 2015-235 du 27 février 2015 ([67]).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 77 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration du droit a encadré, dans la partie législative du code général des collectivités territoriales, l’exercice de la compétence de défense extérieure contre l’incendie et du pouvoir de police afférent. C’est sur ce fondement que le décret du 27 février 2015 précité a été pris.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté cet article modifié par deux amendements de précision.

1. L’état du droit

Avant la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration du droit, la défense extérieure contre l’incendie était uniquement encadrée par voie réglementaire. Son article 77 l’a inscrite dans le code général des collectivités territoriales, en indiquant que cette compétence relève du bloc communal ([68]) et en attribuant le pouvoir de police afférent au maire ([69]), comme exposé au commentaire de l’article 5 ter.

Cela a permis de clarifier la répartition des compétences ainsi que les conditions d’exercice de cette police administrative et du service public de gestion des points d’eau nécessaires à la lutte contre les incendies, en particulier en zone rurale, où « les règles d’implantation et de gestion des points d’eau servant à la défense extérieure contre l’incendie dans les communes [suscitaient] de nombreuses interrogations et difficultés de mise en œuvre, […] depuis de nombreuses années » ([70]). Le second objectif affiché de la réforme était de « rationaliser l’action des décideurs locaux [et de] générer de substantielles économies (achats groupés d’équipements, travaux d’installation ou d’entretien sur de plus grandes échelles) » ([71]).

Le décret d’application n° 2015-235 du 27 février 2015 relatif à la défense extérieure contre l’incendie a profondément remanié le cadre juridique applicable à la défense extérieure contre l’incendie. Il prévoit ainsi que les départements fixent les règles, les dispositifs et les procédures de défense extérieure contre l’incendie dans le cadre d’un règlement départemental de défense extérieure contre l’incendie (RDDECI), qui décline localement le référentiel national de défense extérieure contre l’incendie (RNDECI). Le RDDECI est rédigé par le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) et arrêté par le préfet de département. Le maire ou le président d’EPCI détenteur du pouvoir de police arrête ensuite la liste des points d’eau incendie. Les communes assurent alors la création et l’aménagement des points d’eau incendie identifiés, leur accessibilité, leur signalisation, leur gestion et leur maintenance, ainsi que la réalisation des travaux nécessaires à leur approvisionnement.

La défense extérieure contre l’incendie a fait l’objet d’un rapport d’information de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales ([72]), qui souligne les difficultés rencontrées par certains maires pour se conformer aux RDDECI, en particulier dans les communes rurales, pour lesquelles le coût des mises aux normes réglementaires excède souvent leurs capacités financières. Selon le rapport, cela entraîne des blocages « pour les nouvelles constructions et même pour de modestes extensions. Cette situation impacte donc dans de nombreux cas le développement, voire la stabilisation démographique des communes concernées ».

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Pour répondre à ces difficultés, le Sénat a adopté, en séance publique, deux amendements identiques de MM. Hervé Maurey et Franch Montaugé qui traduisent la première recommandation du rapport d’information sénatorial, qui préconise de faire réaliser, par l’État, une évaluation exhaustive des résultats de la réforme de la défense extérieure contre l’incendie.

L’article 5 quater A prévoit ainsi la remise, au plus tard le 1er juillet 2022, au Parlement d’un rapport du Gouvernement évaluant la mise en œuvre des règles départementales relatives à la défense extérieure contre l’incendie qui découlent du décret du 27 février 2015, s’agissant plus particulièrement de leurs conséquences en matière financière, d’urbanisme et de développement pour les collectivités territoriales et leurs groupements en charge de ce service public.

3. La position de la Commission

Après avoir adopté deux amendements de précision de votre rapporteur, la Commission a adopté l’article 5 quater ainsi modifié.

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Article 5 quater (art. L. 211-7 et L. 213-12 du code de l’environnement) Exercice, par un même syndicat mixte sur des parties distinctes de son périmètre, des compétences d’un établissement public territorial de bassin ou d’un établissement public d’aménagement et de gestion des eaux

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, permet à un même syndicat mixte, sur des parties distinctes de son périmètre administratif, d’exercer les compétences propres à un établissement public territorial de bassin (EPTB) ou à un établissement public d’aménagement et de gestion des eaux (EPAGE).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 117 de la loi Engagement et proximité a modifié l’article L. 213-12 du code de l’environnement afin de permettre la transformation d’un même syndicat mixte en EPTB et en EPAGE, sur deux fractions de son périmètre intégralement distinctes.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté l’article 5 quater en conservant son esprit mais en modifiant sa rédaction afin de permettre à un même syndicat mixte, sur des parties distinctes de son périmètre, de bénéficier de la qualité d’EPAGE et d’EPTB par le biais d’une modification statutaire.

1. L’état du droit

En application de l’article L. 211-7 du code de l’environnement issu de l’article 56 de la loi dite MAPTAM, la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), compétence obligatoire du bloc communal, recouvre :

– l’aménagement de bassin hydrographique ou d’une fraction de bassin ;

– l’entretien et l’aménagement de cours d’eau, de canaux, de lacs ou de plans d’eau, y compris de leur accès ;

– la défense contre les inondations et contre la mer ;

– la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.

La compétence GEMAPI est, depuis le 1er janvier 2020, transférée de façon obligatoire aux EPCI-FP ([73]). Cette compétence n’est toutefois pas toujours exercée au niveau par ces EPCI-FP, dans la mesure où leur périmètre administratif ne correspond pas toujours à celui des bassins versants.

Les communes et EPCI-FP compétents en matière de GEMAPI peuvent transférer ou déléguer ([74]) tout ou partie de cette compétence (ou tout ou partie de chacune des quatre missions de la GEMAPI, depuis la loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 ([75])) à un établissement public territorial de bassin ou à un établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau, établissements publics qui sont obligatoirement des syndicats mixtes, ouverts ou fermés. Le transfert peut également être effectué, dans les conditions générales du droit des collectivités territoriales ([76]), à un syndicat mixte de droit commun ([77]).

Source : article L. 213-12 du code de l’environnement.

Alors qu’auparavant, un même syndicat mixte ne pouvait pas être transformé à la fois en EPTB et en EPAGE, l’article 117 de la loi Engagement et proximité, partant du constat que beaucoup de syndicats mixtes couvrent plusieurs unités hydrographiques relevant de bassins ou de sous-bassins versants distincts, a permis de transformer un même syndicat mixte en EPTB et en EPAGE sur deux fractions intégralement différentes du périmètre du syndicat mixte, si ces nouveaux établissements remplissent les conditions de leur création fixées à l’article L. 213-12 du code de l’environnement.

Cette transformation est proposée par le comité syndical au préfet coordonnateur de bassin concerné, qui vérifie que le syndicat mixte répond aux conditions de création d’un EPTB et d’un EPAGE et qui soumet le projet de transformation à l’avis du comité de bassin et des commissions locales de l’eau concernées. La transformation est ensuite décidée par délibérations concordantes des organes délibérants des membres du syndicat.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de MM. André Reichardt et Claude Kern et de Mme Elsa Schalck, la commission des Lois du Sénat a précisé qu’un même syndicat mixte peut, sur des parties distinctes de son périmètre administratif, exercer les compétences propres à un EPTB ou à un EPAGE. Il bénéficie dans ce cas, après modification en conséquence de ses statuts, des mêmes droits que ces établissements et est soumis aux mêmes obligations.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur et des membres du groupe La République en marche, la Commission a adopté deux amendements de rédaction globale de l’article 5 quater, qui conservent l’esprit de l’article adopté par le Sénat tout en modifiant sa traduction législative.

Si les syndicats mixtes dépassant l’échelle d’un seul bassin versant ne peuvent, en l’état actuel du droit, se voir déléguer tout ou partie de la compétence GEMAPI comme les EPAGE ou les EPTB, l’enjeu n’est pas d’autoriser ces syndicats à exercer les compétences des EPAGE et des EPTB, comme l’a prévu le Sénat, mais plutôt d’instituer une troisième voie d’accès à ces statuts par le biais d’une modification statutaire.

C’est pourquoi l’article 5 quater adopté par la Commission permet à un syndicat mixte de bénéficier des qualités d’EPAGE et d’EPTB, sur des portions distinctes de son périmètre, par voie de modification statutaire et sous le contrôle du préfet coordonnateur de bassin.

Enfin, il prévoit deux coordinations afin de permettre à ces syndicats mixtes de se voir déléguer la compétence GEMAPI ([78]) et, pour ceux qui disposent de la qualité d’EPAGE, d’adhérer à un EPTB ([79]), comme le peuvent aujourd’hui les EPAGE.

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Article 5 quinquies (supprimé) (art. 1530 bis du code général des impôts) Affectation du produit de la taxe GEMAPI

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, élargit les possibilités d’affectation de la taxe GEMAPI au financement de la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement et de la lutte contre l’érosion des sols.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 7 de la loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 a prévu la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement portant sur la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement aux fins de prévention des inondations, qui mentionne notamment les types d’opération et d’équipements susceptibles d’être financés par le produit de la taxe GEMAPI. Ce rapport a été transmis le 8 mai 2018 ([80]).

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé l’article 5 quinquies.

1. L’état du droit

L’article 1530 bis du code général des impôts, créé par l’article 56 de la loi MAPTAM, dispose que les communes ou les EPCI à fiscalité propre exerçant la compétence GEMAPI peuvent instaurer une taxe, dite « taxe GEMAPI », destinée au financement de cette compétence et ce, même si la compétence a été transférée en tout ou partie à un syndicat mixte, à un EPTB ou à un EPAGE.

Le produit de cette taxe, arrêté chaque année dans la limite d’un plafond de 40 euros par habitant, est réparti entre les redevables des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, de la taxe d’habitation et de la cotisation foncière des entreprises. La taxe est exclusivement affectée au financement des charges de fonctionnement et d’investissement résultant de l’exercice de la GEMAPI, à savoir, en application du I bis de l’article L. 211-7 du code de l’environnement :

– à l’aménagement de bassin hydrographique ou d’une fraction de bassin ;

– à l’entretien et à l’aménagement de cours d’eau, de canaux, de lacs ou de plans d’eau, y compris leur accès ;

– à la défense contre les inondations et contre la mer ;

– à la protection et à la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.

S’il n’est donc pas possible de financer, par la taxe GEMAPI, des opérations concourant exclusivement à la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou à la lutte contre l’érosion des sols, le rapport remis par le Gouvernement au Parlement le 8 mai 2018 en application de l’article 7 de la loi du 30 décembre 2017 précitée rappelle toutefois que la taxe GEMAPI « peut être mobilisée pour assurer le financement des opérations de maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement, dès lors que ces opérations contribuent à réduire le risque d’inondations ».

Peuvent donc être financés au titre de la compétence GEMAPI les « ouvrages hydrauliques conçus de manière à limiter les dommages, en ralentissant ou en stockant de manière provisoire les eaux de ruissellement en amont des secteurs à enjeux » ainsi que « les solutions d’hydraulique douce ou fondées sur la nature qui répondent aux mêmes objectifs », mais non les interventions sur les réseaux d’eaux pluviales ou d’assainissement, qui relèvent exclusivement de l’exercice de la compétence d’assainissement ([81]).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de MM. André Reichardt et Claude Kern et de Mme Elsa Schalck, la commission des Lois du Sénat a élargi le champ de l’affectation de la taxe GEMAPI. Elle a tout d’abord supprimé le caractère exclusif de l’affectation de la taxe aux charges de fonctionnement et d’investissement résultant de l’exercice de la GEMAPI.

La commission des Lois a en outre précisé que le produit de la taxe GEMAPI peut être affecté à des opérations de maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou de lutte contre l’érosion des sols réalisées par des structures exerçant, en tout ou partie, la compétence GEMAPI si ces opérations concourent à la réalisation des missions de la GEMAPI.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et des membres du groupe La République en marche, la Commission a supprimé l’article 5 quinquies introduit par le Sénat.

Si taxe GEMAPI est exclusivement affectée au financement de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, le rapport du 8 mai 2018 précité rappelle que la taxe GEMAPI peut financer des opérations de maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement si elles entrent dans le champ de la prévention des inondations, ce qui satisfait l’un des objectifs visés par le Sénat.

S’agissant de la lutte contre l’érosion des sols, la Commission a en revanche considéré que les actions relatives au recul du trait de côte, auxquelles ne peut aujourd’hui être affectée la taxe GEMAPI, n’ont pas vocation, eu égard à leur coût, à être financées par cette taxe.

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Article 5 sexies A Expérimentation d’un financement des missions de défense contre les inondations et contre la mer d’un EPTB par des contributions fiscalisées

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, permet, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, aux EPTB qui exercent la compétence de défense contre les inondations et contre la mer de remplacer, en tout ou partie, la contribution budgétaire qu’ils perçoivent de leurs communes ou EPCI-FP membres par un produit de contributions fiscalisées assis sur le produit de la taxe d’habitation, des taxes foncières et de la cotisation foncière des entreprises.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté l’article 5 sexies A en conservant son esprit mais en adoptant cinq amendements rédactionnels et de précision permettant de clarifier le champ de l’expérimentation et les modalités d’opposition des communes à la fiscalisation de leur contribution.

1. L’état du droit

Comme exposé au commentaire de l’article 5 quinquies, la compétence GEMAPI, qui comprend la défense contre les inondations et contre la mer, peut être financée par la taxe GEMAPI, instituée par les communes ou les EPCI-FP détenant cette compétence.

Les EPTB n’étant pas des EPCI à fiscalité propre, ils ne peuvent instituer et percevoir la taxe GEMAPI, même s’ils exercent cette compétence ([82]). Les ressources des EPTB se composent, en application de l’article L. 213-12 du code de l’environnement, des contributions de leurs membres, de subventions et de prêts.

Pour l’exercice de la compétence GEMAPI, les membres d’un EPTB versent ainsi des contributions budgétaires, dans des conditions définies soit par les statuts de l’établissement lorsqu’il s’agit d’un transfert de compétence, soit par la convention de délégation lorsqu’il s’agit d’une délégation.

Dans ce dernier cas, dans la mesure où l’EPTB exerce la compétence GEMAPI au nom et pour le compte de la commune ou de l’EPCI-FP délégant, ces derniers peuvent naturellement continuer à instituer une taxe GEMAPI. Toutefois, même dans le cas d’un transfert, le I de l’article 1530 bis du code général des impôts prévoit que les communes ou les EPCI-FP compétents peuvent continuer d’instituer et de percevoir la taxe GEMAPI.

Dans les deux cas, la commune ou l’EPCI à fiscalité propre instituant la taxe GEMAPI peut alors reverser tout ou partie de son produit à l’EPTB exerçant la compétence, par le biais des contributions budgétaires qu’il lui verse.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Afin d’apporter une aide aux EPTB faisant face à des difficultés financières pour mettre en œuvre leur compétence de défense contre les inondations et contre la mer, les sénateurs ont adopté, au cours de l’examen en séance publique, un amendement de M. Rémy Cointereau mettant en place une expérimentation de contributions fiscalisées au profit des EPTB.

Ainsi, les EPTB volontaires situés dans un bassin dont la liste est fixée par arrêté et qui exercent la compétence de défense contre les inondations et contre la mer pourront, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, remplacer, en tout ou partie, la contribution budgétaire qu’ils perçoivent de leurs membres par un produit de contributions fiscalisées assis sur le produit de la taxe d’habitation, des taxes foncières et de la cotisation foncière des entreprises.

Ces contributions, dont le produit est arrêté annuellement, sont instituées par délibération de l’organe délibérant de l’EPTB. Leur produit ne peut dépasser le montant des charges de fonctionnement et d’investissement résultant de l’exercice de la compétence de défense contre les inondations et contre la mer.

Le IV de l’article 5 sexies A prévoit toutefois un droit de veto du conseil municipal ou du conseil communautaire dont la contribution budgétaire est remplacée par la contribution fiscalisée : la mise en recouvrement de ces dernières ne peut intervenir si les membres de l’EPTB affectent d’autres ressources au paiement de leur contribution.

Dans les six mois suivant la fin de l’expérimentation, le Gouvernement devra remettre au Parlement un rapport d’évaluation de l’expérimentation envisageant les modalités de sa généralisation. Il devra notamment évaluer les effets de l’expérimentation sur l’état et la régularisation des systèmes d’endiguement dans les bassins participants, sur les montants d’investissements et les moyens humains mis en œuvre pour la prévention des inondations ainsi que les conséquences financières de l’expérimentation pour les collectivités territoriales concernées.

3. La position de la Commission

Outre trois amendements rédactionnels, la Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, deux amendements visant à préciser l’article 5 sexies a introduit par le Sénat :

– d’une part, la Commission a clarifié que l’expérimentation de contributions fiscalisées ne s’applique que lorsque la compétence de défense contre les inondations et contre la mer a été transférée, et non simplement déléguée, à un EPTB ;

– d’autre part, la Commission a précisé que les communes s’opposant à la fiscalisation de leur contribution budgétaire à l’EPTB ne s’opposent qu’à la fiscalisation de leur propre contribution, sans préjudice des décisions des autres communes membres. Elle a par ailleurs précisé que le délai de consultation des communes, fixé à 40 jours, court à compter de la transmission aux membres de la délibération de l’EPTB instituant lesdites contributions fiscalisées.

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Article 5 sexies (supprimé) (sous-section 5 [nouvelle] de la section 6 du chapitre unique du titre VIII du livre Ier et art. L. 541-47 [abrogé] du code de l’environnement) Droit de veto du conseil municipal préalablement au dépôt d’une demande d’autorisation environnementale pour l’installation d’éoliennes

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, octroie au conseil municipal d’une commune concernée par un projet d’implantation de parc éolien un droit de veto sur ce projet, en lui permettant d’interdire le dépôt de la demande d’autorisation environnementale du projet ou en le soumettant à un référendum local.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 82 de la loi dite « Climat et résilience » ([83]) permet au maire d’une commune concernée par l’implantation d’un parc éolien de formuler des observations dans un délai d’un mois à compter de la transmission du résumé non technique de l’étude d’impact du projet. Le porteur doit alors y répondre dans un nouveau délai d’un mois, en indiquant les évolutions du projet qui sont proposées pour en tenir compte.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé l’article 5 sexies.

1. L’état du droit

En application de l’article L. 515-44 du code de l’environnement, les installations terrestres de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent, c’est-à-dire les éoliennes terrestres, dont la hauteur des mâts dépasse 50 mètres sont soumises à une autorisation environnementale. L’autorité administrative compétente pour délivrer cette autorisation est le préfet du département dans lequel est situé le projet ([84]).

La demande d’autorisation environnementale pour un projet éolien fait l’objet, en application de l’article L. 181-9 du code de l’environnement, d’une enquête publique. Dans ce cadre, le préfet demande l’avis du conseil municipal des communes d’implantation du projet, ainsi que des collectivités ou de leurs groupements susceptibles d’être intéressés par ce projet ([85]).

En complément de cette consultation, l’article 53 de la loi dite « ASAP » ([86]) a inséré, dans le code de l’environnement, un article L. 181-28-2 qui renforce l’information des maires sur les projets d’éolien. Il oblige ainsi le porteur d’un projet de parc éolien à adresser aux maires de la commune concernée et des communes limitrophes, au moins un mois avant le dépôt de la demande d’autorisation environnementale, le résumé non technique de l’étude d’impact du projet.

L’article 82 de la loi Climat et résilience a renforcé ces dispositions en permettant au maire de la commune d’implantation du projet, après délibération de son conseil municipal et dans un délai d’un mois, de formuler des observations auxquelles le porteur doit répondre dans un nouveau délai d’un mois, en indiquant les évolutions du projet qui sont proposées pour en tenir compte. Ces dispositions s’appliqueront aux projets dont la demande d’autorisation environnementale est déposée à compter du 22 février 2022.

Enfin, afin d’éviter un trop grand nombre de consultations qui retarderaient la mise en place des projets éoliens, l’article 82 de la loi Climat et résilience a abrogé l’article L. 515-47 du code de l’environnement, qui prévoyait la soumission de l’implantation d’éoliennes incompatibles avec le voisinage des zones habitées à une délibération favorable de l’organe délibérant de la commune ou de l’EPCI compétent en matière de plan local d’urbanisme.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de M. Édouard Courtial, la commission des lois du Sénat a adopté un amendement introduisant un nouvel article L. 181-28-3 dans le code de l’environnement. Cet amendement est identique à celui qu’avait adopté le Sénat lors de l’examen du projet de loi Climat et résilience en première lecture ([87]) et qui a été remplacé, lors de la commission paritaire, par le mécanisme d’observations du maire et de réponse du porteur de projet.

L’article 5 sexies prévoit ainsi la transmission au maire de la commune concernée de l’ensemble de l’ensemble de l’avant-projet de demande d’autorisation environnementale – y compris de l’étude d’impact, ce qui rend ces dispositions partiellement redondantes avec celles de l’article L. 181-28-2.

Sur cette base, il prévoit que le conseil municipal se prononce dans un délai de quinze jours à compter de la réception de l’avant-projet :

– soit en rendant un avis favorable, ce qui autorise alors le dépôt de la demande d’autorisation environnementale ;

– soit en rendant un avis défavorable qui en interdit le dépôt ;

– soit en décidant de soumettre à référendum local le projet d’implantation d’éoliennes.

En l’absence de délibération du conseil municipal dans le délai de quinze jours, son avis est réputé favorable.

Enfin, l’article 5 sexies abroge l’article L. 515-47 du code de l’environnement, disposition superfétatoire désormais que le 1° du I de l’article 82 de la loi Climat et résilience, qui prévoyait la même abrogation, est entré en vigueur.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, de M. Matthieu Orphelin et des membres du groupe La République en marche, la Commission a supprimé l’article 5 sexies introduit par le Sénat.

L’introduction d’un droit de veto du conseil municipal sur l’implantation d’éoliennes conduirait à fortement ralentir leur développement, en contradiction avec les objectifs climatiques de la France, qui nécessitent d’électrifier l’économie et donc, pour produire une énergie décarbonée, de développer les énergies renouvelables.

La Commission a par ailleurs considéré que les consultations des collectivités et du public prévues pour les projets d’éolien, dans le cadre de l’enquête publique, d’une part, et de l’information des maires telle que renforcée par la loi Climat et résilience, d’autre part, permettent aux citoyens comme aux collectivités locales de participer effectivement à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement, exigence qui découle de l’article 7 de la Charte de l’environnement de 2004.

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Article 5 septies A (supprimé) (art. L. 515-44 du code de l’environnement) Relèvement, par les régions, de la distance minimale entre des éoliennes et des habitations

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, permet aux régions de relever le seuil minimum de 500 mètres prévu par la loi entre une éolienne et des habitations.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 139 de la loi dite « LTECV ([88]) » a clarifié ([89]) que le seuil de 500 mètres prévu par la loi entre une éolienne et des habitations constitue un minimum et que cette distance est appréciée par le préfet délivrant l’autorisation environnementale au regard de l’étude d’impact.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé l’article 5 septies A.

1. L’état du droit

Comme exposé au commentaire de l’article 5 sexies, l’article L. 515-44 du code de l’environnement prévoit que les installations éoliennes terrestres dont la hauteur des mâts dépasse 50 mètres sont soumises à autorisation au titre de l’article L. 511-2 du code de l’environnement, c’est-à-dire au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

Il précise également que les éoliennes doivent être éloignées des installations et constructions à usage d’habitation, des immeubles habités et des zones destinées à l’habitation définies dans les documents d’urbanisme. Cette distance, qui est fixée au minimum à 500 mètres par l’article L. 515-44, est définie localement au regard de l’étude d’impact du projet.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de M. Louis-Jean de Nicolaÿ, le Sénat, au cours de l’examen du projet de loi en séance publique, a permis aux régions de relever le seuil minimum de 500 mètres entre les nouveaux projets d’installations éoliennes et les habitations sur l’ensemble du territoire régional, ou d’y substituer un multiple de la hauteur des éoliennes, pale comprise.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, de M. Paul Molac et des membres du groupe La République en marche, la Commission a supprimé l’article 5 septies A introduit par le Sénat.

L’article L. 515-44 prévoyant que la distance d’éloignement de 500 mètres entre les éoliennes et les habitations ne constitue qu’une distance minimale, qui est ensuite définie localement par le préfet au regard de l’étude d’impact du projet, la Commission a considéré qu’il n’y avait pas lieu de confier aux présidents de conseils régionaux la faculté de relever cette distance, alors même que l’échelon régional n’est pas le plus adapté pour décider, localement, de la distance à prévoir entre les éoliennes et les habitations.

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Article 5 septies B (supprimé) (art. L. 1251-3-1 [nouveau] du code des transports) Droit de veto du conseil municipal préalablement à la construction ou à la modification d’infrastructures de transport par câbles en milieu urbain

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, octroie au conseil municipal un droit de veto sur les projets d’installation ou de modification des infrastructures de transport par câble en milieu urbain situés sur le territoire communal.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’ordonnance n° 2015-1495 du 18 novembre 2015 relative à l’instauration de servitudes d’utilité publique pour le transport par câbles en milieu urbain confère aux autorités organisatrices de la mobilité le droit à l’établissement d’une servitude d’utilité publique pour le survol, le passage et l’implantation de dispositifs de transport par câbles.

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé l’article 5 septies B.

1. L’état du droit

Si les transports par câbles (funiculaires, téléphériques et télécabines) sont souvent associés aux remontées mécaniques des stations de sports d’hiver – ils ne sont alors pas des transports publics et sont régis par le code du tourisme –, ils peuvent être utilisés pour le transport de personnes, notamment en milieu urbain : c’est par exemple le cas des téléphériques de Brest et de Grenoble, des funiculaires de Fourvière et de Saint-Just à Lyon ou de celui du Havre.

Dans ce cas, les transports par câbles font partie des services de transport public urbains guidés ([90]) que les autorités organisatrices de la mobilité peuvent organiser sur leur ressort territorial en application de l’article L. 1231-1-1 du code des transports. Comme exposé au commentaire de l’article 5 A, en application de l’article L. 1231-1 du code des transports, les collectivités et leurs groupements suivants peuvent être AOM sur leur ressort territorial :

– les communautés d’agglomération ;

– les communautés urbaines ;

– les métropoles, y compris la métropole de Lyon ;

– les communautés de communes auxquelles les communes membres ont transféré leur compétence en matière de mobilité ou, sur leur ressort territorial, les régions ;

– les syndicats mixtes ouverts et fermés ;

– les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR) ;

– certaines communes et communes-communautés.

En Île-de-France, Île-de-France Mobilités est l’autorité organisatrice ([91]).

L’ordonnance n° 2015-1495 du 18 novembre 2015 précitée a introduit, dans le code des transports, une section consacrée au transport par câble en milieu urbain, en remplacement de la loi 8 juillet 1941 établissant une servitude de survol au profit des téléfériques, inadaptée au transport par câble en milieu urbain.

L’ordonnance confère ainsi aux AOM le droit à l’établissement d’une servitude d’utilité publique pour le survol ([92]), le passage ([93]) et l’implantation ([94]) de dispositifs de transport par câble, qui ouvre le droit à une indemnité couvrant l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain en résultant. L’instauration de ces servitudes, plutôt que de procéder à des expropriations pour cause d’utilité publique, permet ainsi de réduire les coûts liés à la mise en place de services de transport par câbles, tout en étant plus respectueuse de la propriété privée.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de Mme Catherine Di Folco, au cours de l’examen en séance publique, le Sénat a introduit, dans le code des transports, un nouvel article L. 1251-3-1 qui octroie aux communes un droit de veto sur les projets d’installation ou de modification des infrastructures de transport par câble en milieu urbain situés sur leur territoire.

Dans ce cadre, le porteur du projet de transport par câbles doit adresser aux maires concernés un avant-projet de la déclaration de projet ou de la déclaration d’utilité publique. Le conseil municipal dispose alors d’un délai de quinze jours à compter de la réception des documents pour formuler un avis.

Si au moins un tiers des conseils municipaux concernés émettent un avis défavorable sur le projet, les travaux ne peuvent alors être réalisés.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et des membres du groupe La République en marche, la Commission a supprimé l’article 5 septies B introduit par le Sénat.

Les transports par câbles font partie des services de transport que les AOM peuvent organiser. En application de la loi d’orientation des mobilités, les communes ne sont plus AOM depuis le 1er juillet 2021, sauf exception ([95]) : les communes ne sont dès lors plus compétentes pour agir en matière de transports par câbles. La Commission n’a donc pas jugé souhaitable que les communes puissent, à une simple majorité d’un tiers des communes concernées, obérer des projets de services de mobilité des AOM – autorités dont elles sont, par ailleurs, généralement membres.

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Article 5 septies (art. L. 1425-2, L. 4251-1, L. 4251-4 et L. 4251-8 du code général des collectivités territoriales) Intégrer un volet relatif à la stratégie aéroportuaire dans le SRADDET

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, complète le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) par un volet relatif à la stratégie aéroportuaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi Climat et résilience a modifié le contenu du SRADDET, en précisant qu’il fixe les objectifs régionaux de moyen et long termes en matière :

– de développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de récupération (article 83) ;

– de lutte contre l’artificialisation des sols (article 194 ([96])) ;

– de développement et de localisation des constructions logistiques (article 219).

➢ La position de la Commission

La Commission a supprimé le dispositif introduit par le Sénat relatif à la stratégie aéroportuaire, mais a maintenu l’article 5 septies afin de réaliser, à l’article L. 4251-4 du code général des collectivités territoriales modifié par le Sénat, une coordination juridique découlant de l’article 219 de la loi Climat et résilience.

1. L’état du droit

Le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires est élaboré par les régions, à l’exception de la région d’Île-de-France, des régions d’outre-mer et des collectivités territoriales à statut particulier exerçant les compétences d’une région. En application de l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, il fixe des objectifs régionaux, à moyen et à long termes, notamment en matière :

– d’équilibre et d’égalité des territoires ;

– d’implantation des différentes infrastructures d’intérêt régional ;

– de désenclavement des territoires ruraux ;

– de gestion économe de l’espace ;

– de lutte contre l’artificialisation des sols ainsi que de protection et de restauration de la biodiversité ;

– d’intermodalité et de développement des transports de personnes et de marchandises ;

– de lutte contre le changement climatique, de maîtrise et de valorisation de l’énergie ainsi que de développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de récupération ;

– de pollution de l’air.

Dans le respect des compétences des autres collectivités territoriales, la région est alors compétente pour édicter des règles générales, qui peuvent toutefois varier entre les différentes grandes parties du territoire régional, contribuant à l’atteinte de ces objectifs.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

À l’initiative de M. Jacques Fernique et reprenant l’article 42 de la proposition de loi de M. Philippe Bas pour le plein exercice des libertés locales ([97]), la commission des Lois du Sénat a précisé, en introduisant un nouvel alinéa à l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, que le SDRADDET définit la stratégie régionale en matière aéroportuaire.

Il opère par ailleurs une série de modifications de coordination dans le code général des collectivités territoriales tirant les conséquences – pour certaines désormais caduques – de l’introduction, à l’article L. 4251-1, de ce nouvel alinéa.

3. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a supprimé le contenu de l’article 5 septies introduit par le Sénat pour le remplacer par une coordination juridique découlant de l’article 219 de la loi Climat et résilience.

La suppression de la stratégie régionale en matière aéroportuaire dans le SRADDET se justifie dans la mesure où ce document permet déjà de fixer des objectifs « dans tout autre domaine contribuant à l’aménagement du territoire » ([98]).

Dès lors, la Commission a considéré que l’introduction d’une nouvelle obligation pesant sur les régions n’était pas nécessaire, puisque celles-ci peuvent déjà, si elles le jugent pertinent, intégrer leurs objectifs en matière aéroportuaire dans le cadre du volet aménagement du territoire du SRADDET.

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Chapitre II Les transports

Article 6 Transfert aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon de certaines routes nationales non concédées

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 6 du projet de loi initial prévoit la possibilité de transférer aux départements, à la métropole de Lyon, aux métropoles, à Mayotte et à la Guyane, sur la base du volontariat et sur demande de ces collectivités et groupements, certaines voies non concédées relevant du réseau routier national.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-816 du 2 août 2019 a organisé le transfert des routes et autoroutes non concédées du domaine public routier national à la Collectivité européenne d’Alsace (CEA).

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat, tout en approuvant le principe du transfert proposé, en a substantiellement modifié le dispositif pour :

– associer plus étroitement les collectivités et métropoles concernées par le transfert à la définition des voies transférables, aux conséquences du transfert sur les biens meubles et immeubles et à l’exercice du pouvoir de police de la circulation sur les autoroutes ;

– aménager la procédure de transfert, notamment en laissant plus de temps aux collectivités et métropoles éligibles pour effectuer leur demande, et en leur offrant la possibilité de renoncer au transfert ;

– prévoir un dispositif ad hoc de résolution des demandes concurrentes de transfert ;

– permettre aux bénéficiaires du transfert de déclasser les autoroutes transférées.

➢ La position de la Commission

La Commission a intégralement réécrit l’article 6 du projet de loi, suite à une consultation menée avec Régions de France et l’Association des départements de France, dans l’objectif d’éviter les conflits entre collectivités et groupements sur les voies qui leur seront soit transférées, soit, pour les régions, mises à disposition à titre expérimental en application de l’article 7.

1. L’état du droit

Le réseau routier français comporte plus d’un million de kilomètres de routes, réparties entre :

– 21 000 kilomètres de routes nationales, dont 9 000 kilomètres d’autoroutes concédées et 12 000 kilomètres de routes non concédées (9 500 kilomètres de routes nationales et 2 600 kilomètres d’autoroutes non concédées). Ces routes appartiennent toutes à l’État ([99]) ; ses services assurent la gestion des routes non concédées, tandis que le financement, la construction, l’entretien et l’exploitation des autoroutes concédées est confiée à des sociétés concessionnaires d’autoroutes pour une durée déterminée, en contrepartie de la perception d’un péage ;

– 379 000 kilomètres de routes départementales, dont la gestion est assurée par les services routiers des départements ;

– 673 000 kilomètres de voies communales, dont les décisions relatives à la construction, à l’entretien et aux travaux relèvent du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI compétent.

Le bloc communal et les départements gèrent ainsi 98 % du réseau routier français (1,1 million de kilomètres), qui représente 68 % de la circulation. La responsabilité des collectivités territoriales et de leurs groupements s’agissant de la gestion du réseau routier fait notamment suite à plusieurs transferts :

– en 1972, avec le transfert de 55 000 kilomètres de routes nationales secondaires ([100]) ;

– en 2004, avec le transfert de 18 000 kilomètres supplémentaires de routes nationales d’intérêt local ([101]).

Les objectifs recherchés par ces transferts aux collectivités de la responsabilité de la gestion de routes (et des personnels et moyens correspondants) sont, d’une part, l’amélioration du service rendu à l’usager et, d’autre part, la promotion d’une gestion du réseau au niveau le plus pertinent : l’État, assure la gestion des grands itinéraires ([102]), les collectivités territoriales celle des voies de proximité.

Le domaine public routier départemental et son régime juridique sont définis aux articles L. 131-1 à L. 131-8 du code de la voirie routière :

– la construction, l’aménagement et l’entretien des routes départementales sont à la charge du département ([103]) ;

– le président du conseil départemental exerce, sur ces routes, les pouvoirs de police afférents à la gestion domaniale et à la circulation ([104]).

Le domaine public routier communal, quant à lui, est régi par les articles L. 141-1 à L. 141-13 du code de la voirie routière. Si la compétence de création, d’aménagement et d’entretien de la voirie relève du bloc communal, elle est exercée, de plein, droit par les métropoles ([105]) et les communautés urbaines ([106]). La création, l’aménagement et l’entretien de la voirie d’intérêt communautaire font partie des compétences optionnelles des communautés d’agglomération et des communautés de communes. Le pouvoir de police de la circulation et du stationnement ([107]) est alors automatiquement transféré au président de l’EPCI ([108]), sauf opposition du maire dans un délai de six mois suivant le transfert.

Enfin, le quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution ([109]) rend obligatoire une compensation financière par l’État du transfert, ce dernier devant tenir compte des dépenses qu’il consacrait lui-même à l’exercice de la compétence considérée et inclure les dépenses de fonctionnement et d’investissement liées à la gestion du domaine routier. Il ne doit en revanche pas intégrer les crédits nécessaires au développement et à la modernisation du réseau : l’État n’est pas tenu « de compenser les charges résultant d’un éventuel développement de ce domaine dans le futur » ([110]).

2. Les dispositions initiales du projet de loi

a. Un transfert de certaines routes nationales sur la base du volontariat des collectivités et groupements éligibles

S’inscrivant dans la continuité des précédentes vagues de transferts routiers, l’article 6 prévoit le transfert de certaines routes nationales non concédées aux départements, aux métropoles ainsi qu’à la métropole de Lyon et fixe les modalités de ce transfert. Ce transfert n’est pas obligatoire : il repose sur le volontariat des collectivités et groupements concernés.

Les voies susceptibles d’être ainsi transférées sont, dans le projet de loi initial, des routes ou portions de routes non concédées qui appartiennent au réseau routier national, incluant les autoroutes. La consistance exacte de ces voies est fixée par décret pris dans un délai de deux mois suivant la publication de la loi.

b. Les bénéficiaires du transfert

Sont éligibles au transfert prévu par l’article 6 :

– les départements (incluant Mayotte) ;

– la métropole de Lyon ;

– les métropoles.

La Guyane est également éligible en application des V et VI de l’article 6.

Le dispositif ne s’applique pas à la Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, dans la mesure où il n’y a plus, dans ces collectivités, de voies nationales.

c. La procédure de transfert

Le transfert proposé par le projet de loi initial suit une procédure en plusieurs étapes détaillée au I de l’article 6 :

– les collectivités et métropoles souhaitant bénéficier du transfert doivent adresser au ministre chargé des transports, dans un délai de trois mois suivant la publication du décret dressant la liste des routes transférables, une demande précisant leur volonté et les routes qu’elles souhaitent se voir transférer ;

– dans les huit mois suivant la publication du même décret, l’État notifie aux demandeurs la décision déterminant les voies qui doivent être transférées ;

– le transfert est ensuite constaté par le préfet dans les quatre mois suivant la notification de la décision de l’État ;

– le transfert prend alors effet :

● le 1er janvier de l’année suivant celle de la décision de l’État si cette décision est prise avant le 1er août ;

● le 1er janvier de la seconde année suivante si la décision est prise après le 31 juillet.

Si des demandes concurrentes de transfert sont formulées, pour une même route ou portion de route, par un département et par une métropole, la demande de la métropole (y compris celle de la métropole de Lyon) prévaut.

d. Les effets du transfert

Le transfert des routes n’a pas d’incidence sur l’éventuel statut de route express, de route à grande circulation, de route d’importance européenne ou d’autoroute des routes transférées. Ce transfert porte non seulement sur les routes, mais aussi sur leurs accessoires et dépendances, ainsi que les servitudes, droits et obligations associés.

Le transfert conduit à la cession, à la collectivité ou la métropole concernée, de la propriété des biens meubles et immeubles que l’État utilisait à la date du transfert pour l’aménagement, avec les servitudes, droits et obligations correspondants, ainsi qu’à la cession des terrains acquis par l’État en vue de l’aménagement des routes transférées.

Le transfert, volontaire, est réalisé à titre gratuit, comme ce fut récemment le cas pour la Collectivité européenne d’Alsace ([111]). Cela exclut tout versement de droits, d’indemnités ou de taxes.

Le I de l’article 6 précise également les modalités d’utilisation des biens qui peuvent servir à plusieurs routes relevant de différents gestionnaires :

– s’ils servent à des routes non transférées et à des routes transférées, leur utilisation est régie par une convention entre l’État et la collectivité ou la métropole concernée ;

– s’ils servent à des routes transférées à plusieurs collectivités ou métropoles, l’utilisation est régie par une convention conclue entre ces acteurs, cette convention déterminant le propriétaire des biens et leurs conditions de mise à disposition aux autres collectivités ou métropoles.

Aux termes du III de l’article 6, le transfert des routes emporte également transfert du pouvoir de police de la circulation, qui est exercée, sur les routes nationales, par le président de l’assemblée délibérante de la collectivité ou de la métropole bénéficiaire du transfert. Pour les autoroutes, le pouvoir de police de la circulation y demeure exercé par le préfet.

Enfin, en application du IV, l’avis du préfet est requis pour les projets de modification substantielle des caractéristiques techniques des autoroutes ou des passages en surplomb de celles-ci. Cela permet de garantir la continuité des itinéraires d’intérêt national et européen, la circulation des convois, la desserte économique du territoire et le respect des règles de l’art.

e. Les conditions du transfert en termes financiers et de personnels

Les modalités de compensation financière résultant de ce transfert de compétence sont détaillées au commentaire de l’article 43 du présent projet de loi.

Les conditions du transfert aux collectivités et métropoles bénéficiaires des personnels affectés à l’aménagement, à l’entretien, à l’exploitation et à la gestion des routes transférées sont quant à elles prévues à l’article 44 du projet de loi, ainsi qu’il résulte du II de l’article 6, qui prévoit toutefois certaines modalités particulières.

Alors que l’article 44 renvoie aux conditions de transfert prévues à l’article 81 de la loi MAPTAM, qui prévoit la conclusion d’une convention entre les parties et, à défaut, l’adoption d’un arrêté ministériel dressant la liste des personnels mis à disposition, le II de l’article 6 précise que ces dispositions ne sont pas applicables. Si le principe d’une convention entre l’État et les collectivités ou métropoles concernées est conservé – cette convention devant être conclue au plus tard trois mois avant le transfert –, en cas de défaut de conclusion de cette convention, les personnels ne sont pas transférés, et la collectivité ou la métropole perçoit une compensation financière.

Ces aménagements aux règles générales de transfert de personnels résultent de la spécificité de ce transfert : il ne porte pas sur des blocs de compétences, mais sur des tronçons linéaires de voies, supposant ainsi d’adapter la procédure habituelle, comme l’a relevé le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi ([112]).

3. Les modifications apportées par le Sénat

Si le dispositif initial a été favorablement accueilli par le Sénat, ce dernier l’a substantiellement modifié.

a. Les modifications apportées par la commission des Lois du Sénat

i. Sur les routes susceptibles d’être transférées

La commission des Lois du Sénat a prévu :

– à l’initiative de ses rapporteurs, une concertation des collectivités et métropoles éligibles au transfert préalablement à la publication du décret fixant la liste des voies transférables ;

– à l’initiative de ses rapporteurs et du rapporteur pour avis au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, M. Daniel Guéret, l’obligation, pour le préfet, de fournir aux collectivités et métropoles éligibles qui en font la demande toutes les informations nécessaires pour apprécier l’opportunité du transfert, afin que ce dernier soit demandé en toute connaissance de cause.

ii. Sur la procédure de transfert

À l’initiative de ses rapporteurs et du rapporteur pour avis M. Daniel Guéret, la commission des Lois du Sénat a prévu :

– de porter de trois mois à un an le délai laissé aux collectivités et métropoles pour demander le transfert des routes. En conséquence, elle a décidé de faire courir le délai de notification par l’État de la décision de transfert à compter la réception de la demande de transfert – et non plus de la publication du décret – en le ramenant de huit à cinq mois ([113]) ;

– de donner aux collectivités et aux métropoles le droit de renoncer au transfert, dans les deux mois suivant la notification du transfert.

S’ajoute à ces éléments procéduraux un autre assouplissement, issu d’un amendement des rapporteurs, qui permet aux bénéficiaires du transfert de demander, dans le mois qui suit l’arrêté constatant le transfert, que ce dernier prenne effet le 31 juillet de l’année suivante, afin qu’il n’intervienne pas durant pendant la période hivernale.

iii. Sur les demandes de transfert concurrentes

À l’initiative de ses rapporteurs et du rapporteur pour avis M. Daniel Guéret, la commission des Lois du Sénat a substitué à la priorité métropolitaine une concertation entre les demandeurs concurrents, sous l’égide du préfet, pour aboutir à une demande unique – le préfet pouvant également rappeler aux demandeurs qu’ils peuvent créer ensemble un syndicat mixte.

En cas d’échec de la concertation, la désignation du bénéficiaire du transfert appartient alors au préfet, qui peut, le cas échéant, décider de désigner plusieurs bénéficiaires, chacun étant responsable d’une portion des voies concernées.

iv. Sur les autres aménagements prévus par la commission des Lois

Enfin, outre des modifications d’ordre rédactionnel, les rapporteurs ont apporté plusieurs autres modifications au dispositif gouvernemental, prévoyant :

– que la notification de l’arrêté préfectoral constatant le transfert des voies emporte, de plein droit, la mise à jour des documents d’urbanisme affectés par le transfert ;

– que les bénéficiaires du transfert peuvent procéder au déclassement des autoroutes transférées, après avis conforme du préfet coordonnateur des itinéraires routiers ;

– que le transfert des biens utilisés pour l’exercice de la compétence en matière de voirie fait l’objet d’une consultation des bénéficiaires du transfert ([114]) ;

– de rallonger d’un mois le délai permettant de conclure la convention organisant le transfert des personnels ([115]) ;

– d’associer le président de l’assemblée délibérante du bénéficiaire du transfert à l’exercice, par le préfet, du pouvoir de police de la circulation sur les autoroutes ;

– une mesure de coordination pour l’application de l’article 6 à Mayotte.

b. Les modifications apportées par le Sénat en séance publique

En séance publique, outre un amendement de précision des rapporteurs de la commission des Lois, le Sénat a souhaité préciser, à l’initiative de M. Olivier Jacquin et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, le contenu des informations que le préfet fourni aux collectivités et métropoles intéressées par un transfert.

Le Sénat a ainsi précisé, contre l’avis du Gouvernement, que ces informations peuvent inclure des éléments sur les alternatives à la voiture individuelle, telles que le développement des transports collectifs, des lignes de covoiturage et des mobilités actives.

4. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur et du Gouvernement, la Commission a intégralement réécrit l’article 6 du projet de loi, suite à une consultation menée avec Régions de France et l’Association des départements de France, dans l’objectif d’éviter les conflits entre collectivités et groupements sur les voies qui leur seront soit transférées soit, pour les régions, mises à disposition à titre expérimental en application de l’article 7.

a. Une concertation préalable aux demandes de transfert et de mise à disposition

Suite à la publication du décret énumérant les routes pouvant être transférées aux départements, à la métropole de Lyon ou aux métropoles, ou pouvant être mises à la disposition des régions à titre expérimental, une concertation est organisée dans un délai de six mois par le préfet de région afin de répartir entre ces collectivités et groupements les routes énumérées dans le décret. Cette répartition est fixée par décret à l’issue de la concertation.

La Commission a par ailleurs adapté les modalités d’information des collectivités territoriales sur l’état des routes, en précisant que le préfet de département leur communique, sur leur demande, les informations dont il dispose.