rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (n°4406). — Synthèse, commentaires d’articles (Titres Ier à V)

4. Les modifications apportées par la commission

Outre des modifications de portée rédactionnelle (amendement CE571, 573 et 574), la commission des affaires économiques a porté les évolutions suivantes :

– elle a adopté des amendements identiques du rapporteur, M. Mickaël Nogal (LaREM), de Mme Sylvia Pinel (LT) et de M. Stéphane Peu et les membres du groupe GDR (amendements CE582, 82 et 130), qui rétablissent les seuils et l’échéancement initialement prévus dans le projet de loi pour les communes nouvellement soumises à la loi SRU ;

– une autre série d’amendements identiques du rapporteur, de Mme Pinel et de M. Peu (amendement CE581, 83 et 131) a rétabli l’avis préalable de la commission nationale SRU pour la conclusion d’un contrat de mixité sociale permettant de déroger aux objectifs de production de droit commun ;

– un amendement du rapporteur a rétabli la limitation de la contractualisation à deux CMS consécutifs, supprimée au Sénat (amendement CE572) ;

– la commission des affaires économiques a accepté, après en avoir débattu longuement, les évolutions marquées au Sénat en faveur du contrat intercommunal de mixité sociale (CIMS). Un amendement du rapporteur a cependant limité à 22 %, au lieu de 11 %, le taux d’effort minimal à attendre d’une commune signataire d’un contrat intercommunal (amendement CE575).

*

Article 18

(art. L. 302-8-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation)

Consécration législative du contrat de mixité sociale et capacité d’adapter l’échéancement du rattrapage des communes déficitaires

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article consacre l’existence du contrat de mixité sociale, instrument conventionnel conclu entre le maire, le préfet et le président de l’EPCI, qui pourra adapter, pour une durée maximale de six ans, le rythme de rattrapage du déficit de logements sociaux.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a aménagé les conditions de conclusion d’un contrat de mixité sociale et a étendu sa capacité d’adapter les objectifs SRU d’une commune, en supprimant notamment la durée maximale prévue ainsi que la possibilité de prononcer un constat de carence une fois un contrat conclu.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques est revenue aux dispositions du texte initial en ce qui concerne la durée des CMS et leurs possibilités d’aménagement.

1. L’état du droit

a. Le contrat de mixité sociale

Le contrat de mixité sociale (CMS), expérimenté en Ile-de-France dès 2010, a vu, par voie réglementaire, son usage généralisé en 2015 à tout le territoire ([222]). Le CMS lie à l’État, pour une durée de trois à six ans, une commune au regard des dispositions de la loi SRU. Il vise à garantir que tous les outils juridiques, financiers et opérationnels envisageables sont déployés afin de combler le déficit entre l’offre et la demande de logement social et le taux cible de 20 à 25 % de logements sociaux d’ici la fin du dispositif, prévue pour 2025.

Le contrat fait intervenir d’autres acteurs impliqués dans le développement du logement social : l’intercommunalité, le cas échéant, l’établissement public foncier d’État (EPF-E) ou local (EPFL), les bailleurs sociaux concernés, ainsi que, selon le cas, l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et le conseil départemental.

Au 1er janvier 2020, 236 CMS étaient signés, en majorité dans les communes carencées. Il n’y a cependant pas toujours coïncidence entre les communes carencées et les communes signataires d’un CMS, puisque certaines communes carencées ne souhaitent pas en conclure. Selon les services de l’État, dans la plupart des régions tendues, les CMS signés concernent autant des communes carencées que déficitaires, et l’on peut noter une certaine réticence des communes à s’approprier cet outil. En revanche, en région détendue, le CMS semble mieux accepté et a pu être privilégié à la sanction par les préfets.

Contenu du contrat de mixité sociale

Le contrat de mixité sociale doit obligatoirement préciser :

– les objectifs de production de la commune en terme de logement social ;

– les opérations prévues avec leur localisation et un échéancier de réalisation ;

– les moyens et les outils que la commune entend mobiliser pour atteindre ses objectifs ;

– les obligations de chacune des parties signataires ;

– le cas échéant, le contenu du programme d’actions détaillé du PLH ;

– les modalités de mise en œuvre du droit de préemption urbain voire du droit de préemption urbain renforcé par le préfet.

En fonction de la situation de la commune, les engagements pourront également porter sur différents volets :

– le foncier : le contrat se traduit notamment par un programme d’actions foncières, et peut aussi conduire à prévoir de mener différentes analyses sur le foncier de la commune ;

– l’urbanisme réglementaire : il prévoit les modifications à opérer sur les documents d’urbanisme en vigueur et le cas échéant en cours d’élaboration afin d’intégrer des outils de densification ou d’ouverture à l’urbanisation en vue de la production de logements sociaux ;

– l’urbanisme opérationnel et programmatique : il précise la part des logements et des logements sociaux à réaliser et leur échéancier ;

– le logement : il consiste à identifier les opérations à réaliser sur les parcs public et privé et les opérations d’intermédiation locative et à prévoir les interventions des bailleurs sociaux notamment ;

– les attributions : il détermine la proportion du contingent de logements sociaux réservés par la commune qui sera mobilisée pour une attribution à des ménages bénéficiant du DALO et selon quelles modalités ;

– le financement : il formalise l’engagement financier de la commune notamment pour assurer l’équilibre financier des opérations. Le contrat doit aussi prévoir un dispositif de suivi et d’évaluation, a minima annuel. Il est établi, en référence à un échéancier d’actions et à des objectifs précisément définis. Les effets des actions se faisant ressentir à des échelles de temps différentes, le contrat doit prédéfinir les modalités de suivi spécifiques à chaque action planifiée.

2. Le dispositif proposé

L’article 18 crée un article L. 302-8-1 [nouveau] au code de la construction et de l’habitation, qui confère une assise législative aux contrats de mixité sociale. Le I de l’article codifié décrit les modalités de l’instrument :

– le CMS est défini comme un « cadre d’engagement de moyens » qui vise à permettre à une commune d’atteindre ses objectifs en matière de réalisation de logements sociaux. Le CMS détermine notamment, pour chacune des périodes triennales, qu’il couvre, et pour chacune des communes, les objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux à atteindre ainsi que les engagements pris, notamment, en matière d’actions foncière, d’urbanisme, de programmation, de financement et d’attribution ;

– le projet de loi prévoit que cet instrument est conclu pour une durée maximale de six ans entre une commune, l’État et l’intercommunalité d’appartenance de la commune ;

– l’article prévoit la possibilité du contrat intercommunal de mixité sociale (CIMS) en disposant qu’un CMS unique peut être conclu à l’échelle du territoire d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ;

Le II de l’article codifié introduit la possibilité pour une commune de demander la conclusion d’un CMS aux objectifs aménagés :

– lorsqu’une commune « estime être dans l’incapacité d’atteindre les objectifs » de rattrapage, elle peut, avec l’accord de l’établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient, demander au préfet la signature d’un contrat de mixité sociale prévoyant une adaptation des objectifs. Après examen des difficultés rencontrées par la commune lors des périodes triennales échues ou celles envisagées sur les périodes triennales suivantes, le préfet, s’il parvient aux mêmes conclusions que la commune, engage l’élaboration du contrat ;

– les modalités d’adaptation de ces objectifs sont celles qui ont été définies par l’article 17 au IX [nouveau] de l’article L. 302-8 codifié. Les objectifs triennaux aménagés dans le cadre du CMS ne pourront donc être inférieurs à 25 % des logements sociaux manquants pour atteindre l’objectif final (40 % et 80 % lorsque la commune se trouve à moins de quatre points de son objectif final) ;

Afin d’assurer une application homogène et équitable de ces dispositions, un avis préalable de la commission nationale SRU est nécessaire en amont de la signature de ces contrats.

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté une série d’amendements de Mme Dominique Estrosi-Sassone (LR), rapporteure, et de Mme Valérie Létard (UC), qui ont modifié profondément le dispositif proposé dans le projet de loi initial :

1) La possibilité d’aménager dans le contrat de mixité sociale les objectifs SRU se trouve renforcée :

– au I de l’article L. 302-8-1 codifié, le Sénat a supprimé la limite de durée fixée à six ans pour le CMS, en la remplaçant par une durée de six ans renouvelable. Cette possibilité ouvre la voie à une pérennisation de l’outil contractuel ;

– l’aménagement des objectifs réalisé par le biais du CMS peut « tenir compte de la réalisation d’hébergements ou d’équipements » qui ne seraient pas pris en compte dans l’inventaire SRU.

2) La capacité de conclure un CMS réduisant les objectifs triennaux de rattrapage assignés aux communes évolue :

– la conclusion du contrat doit associer les organismes HLM présents dans le département ([223]), les établissements publics fonciers bénéficiaires du prélèvement SRU, et, pour les communes de la métropole du Grand Paris (MGP), leur établissement public territorial (EPT) d’appartenance ;

– elle doit être accompagnée de la production d’éléments « objectifs et chiffrés, notamment au regard du foncier disponible, sur la population et le nombre de logements existants, privés et sociaux », ajout réalisé en séance publique par un amendement de M. Jean-Baptiste Blanc ;

– l’avis préalable de la commission nationale SRU est supprimé.

4. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a porté les modifications suivantes :

– elle a rétabli la durée de trois ans pour un contrat de mixité sociale en adoptant des amendements identiques du rapporteur, M. Mickaël Nogal (LaREM), de Mme Sylvia Pinel (LT) et de M. Jean-Louis Bricout avec les membres du groupe Socialistes et apparentés (amendements CE576, 27 et 304) ;

– par un amendement de son rapporteur, elle a prévu l’association à la conclusion d’un CMS des personnes morales intéressées (bailleurs sociaux, établissements publics fonciers), sans en prévoir l’inclusion systématique, ce qui alourdirait le processus de conclusion de ces contrats (amendement CE598) ;

– par un amendement de son rapporteur, elle a permis, sur le territoire de la métropole du grand Paris (MGP), de conclure des CMS à l’échelle des établissements publics territoriaux (EPT), compte tenu du nombre important de communes soumises et de la pertinence que présente cet échelon intermédiaire (amendement CE580) ;

– par l’adoption d’amendements identiques de son rapporteur, M. Nogal, de Mme Pinel, de M. Bricout avec les membres du groupe Socialistes et apparentés, de Mme Bénédicte Taurine avec les membres du groupe LFI, et de M. Stéphane Peu et des membres du groupe GDR (amendements CE578, 84, 305, 357 et 134), elle a supprimé l’aménagement permettant au CMS de « tenir compte de la réalisation d’hébergements et d’équipements » non pris en compte dans l’inventaire SRU. Elle a considéré que l’inventaire SRU (voir commentaire de l’article 15 bis) a déjà été considérablement allongé depuis 2000, et que son champ, très vaste, permet d’ores et déjà de prendre en compte une grande diversité de structures de logement et d’hébergement ;

– par un amendement de M. Peu et des membres du groupe GDR (amendement CE135), après des avis de sagesse du rapporteur et du Gouvernement, la commission a supprimé l’accord préalable de l’EPCI à la demande faite par la commune de conclure un CMS ;

– par un amendement de son rapporteur (amendement CE579), la commission a supprimé l’obligation, pour une commune souhaitant conclure un CMS dérogatoire, de fournir des éléments « objectifs et chiffrés », estimant que cette obligation engendrerait, pour la commune concernée, des difficultés de motivation de leur demande ;

– par deux amendements identiques de M. Stéphane Peu et des membres du groupe GDR et de M. Richard Lioger et des membres du groupe La République en Marche (amendement CE136 et 232), la commission a rétabli l’avis conforme de la commission nationale, motivé et public, pour la conclusion d’un contrat de mixité sociale dérogeant aux objectifs.

*

Article 19

(art. L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation)

Instauration d’un taux de majoration minimal en cas de carence au titre de la loi SRU et adaptation de la carence à la création du contrat de mixité sociale

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article adapte le régime du constat en carence à la création du contrat de mixité sociale et renforce les sanctions prévues à l’égard des communes carencées en instaurant un taux minimal de majoration du prélèvement.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a supprimé la quasi-totalité des sanctions applicables dans le cas de la carence et a permis, là où les deux sont pensés comme complémentaires, de substituer le contrat de mixité sociale à la carence.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a rétabli les dispositions du texte initial, rétablissant l’ensemble des sanctions à la main de l’État en cas de mise en carence d’une commune, à l’exception de la suspension d’office du développement du logement locatif intermédiaire.

1. L’état du droit : le constat en carence

À l’issue de la période triennale, le préfet de département peut sanctionner les communes qui n’ont pas respecté les objectifs de rattrapage fixés et qui n’ont pas fourni les efforts nécessaires dans ce sens, ou celles qui, tout en remplissant leurs objectifs quantitatifs de production de logements sociaux, n’ont pas respecté la typologie des biens exigée depuis la loi Duflot, étant bien précisé que la carence peut être prononcée au seul titre du manquement à ces exigences dites « qualitatives ».

Au regard des résultats de la période triennale 2017-2019, 280 constats de carence ont été prononcés par les préfets en fin de période.

Le constat de carence, arrêté par le préfet après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) (voir commentaire de l’article 20 bis) et de la commission nationale SRU (voir commentaire de l’article 20), se traduit de trois manières.

a. La majoration du prélèvement SRU

En premier lieu, le préfet a la possibilité de majorer le montant du prélèvement annuel dû par la commune. Cette majoration peut voir le montant du prélèvement multiplié jusqu’à cinq fois, sans toutefois qu’il puisse dépasser 5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune, ou 7,5 % pour les communes les plus riches ([224]).

La majoration est versée au Fonds national des aides à la pierre (FNAP). Ces recettes sont destinées au financement exclusif de la réalisation de logements très sociaux en prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) et de la mise en œuvre de dispositifs d’intermédiation locative (IML). À cet effet, la majoration alimente le fonds de concours n° 1-2600480 « PLAI adaptés et intermédiation locative communes carencées ». Elle représente une part qui oscille entre 4 % et 6 % des ressources du FNAP, selon les années considérées, avec un dynamisme dans les dernières années du fait de la hausse du nombre de communes carencées. Des vérifications sur les prélèvements versés au FNAP sont effectuées par la Caisse de gestion du logement locatif social (CGLLS).

Impacts du carencement sur la production de logements sociaux

Le carencement, s’il peut être mal vécu localement, semble avoir des effets positifs sur la production de logement social. Selon le géographe Grégoire Fauconnier, entendu par votre rapporteur, les communes carencées à l’issue de la période triennale 2011-2013 ont produit 23 131 logements sociaux entre 2014 et 2016, contre 7 348 au cours de la période précédente, soit un rythme de production multiplié par trois.

Toutes les communes carencées font nécessairement l’objet d’une majoration du prélèvement SRU. Selon les données transmises à votre rapporteur par le ministère de la transition écologique, dans 78 % des communes carencées, le taux de majoration est inférieur ou égal à 100 %, dont 40 % pour lesquelles ce taux est inférieur ou égal à 50 %. Pour près de 16 % d’entre elles, ce taux de majoration est compris entre 101 % et 200 %. Seules 6 % des communes ont un taux de majoration qui dépasse 200 %, correspondant toutes à des communes précédemment carencées dont les réalisations n’ont pas progressé.

b. La mise en œuvre de sujétions particulières

Afin de renforcer la dynamique de production de logements sociaux, certains outils coercitifs doivent ou peuvent être mis en œuvre :

– l’obligation de prévoir la soumission à un taux de 30 % de logements sociaux financés en prêt locatif à usage social (PLUS) ou en prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) (voir commentaire de l’article 15 bis) de toute opération de construction de plus de 12 logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher (articles L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l’habitation et L. 111-24 du code de l’urbanisme) ;

Les services de l’État rencontrés par la Cour des comptes lors de son enquête ont estimé que l’obligation, dans le cadre d’une opération de construction, de prévoir au moins 30 % de logements financés par des PLUS ou des PLAI, a un effet très positif. C’est, selon eux, un levier important pour produire du logement social ; cette obligation permet de l’imposer même quand les documents des collectivités, notamment le plan local d’urbanisme, sont peu incitatifs dans ce sens. La vigilance s’impose cependant quant aux risques de détournement de la règle et au contrôle de légalité exercé sur les permis présentés, certaines opérations étant à dessein conçues de façon à demeurer juste en dessous des seuils de plus de douze logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher.

Source : Cour des comptes, « L’application de l’article 55 de la loi SRU », février 2021

– la possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un bailleur social pour la réalisation d’une opération de logements sociaux intégrant une contribution financière obligatoire de la commune ;

La Cour des comptes rapporte que la possibilité de conclure une convention avec un opérateur en vue de la construction ou de l’acquisition de logements sociaux est peu appliquée car perçue, dans la majorité des cas, comme trop agressive. Ainsi, dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur par exemple, les Bouches-du-Rhône, les Alpes-Maritimes et le Var ne l’ont jamais utilisée.

Toutefois, la Cour précise que, dans le Vaucluse, l’approche est différente : les promoteurs, lorsqu’ils souhaitent intervenir en commune carencée, savent que l’État peut préempter le terrain. La plupart d’entre eux prennent donc contact en amont du projet avec les services déconcentrés, et un accord peut ainsi se faire sur le contenu du projet, et notamment concernant la part de logement social, qui conduit à la signature d’une convention.

Source : Cour des comptes, « L’application de l’article 55 de la loi SRU », février 2021

– la possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un organisme agréé pour la mise en place d’un dispositif d’intermédiation locative (IML) dans le parc privé intégrant une contribution financière obligatoire de la commune ;

– la suspension de la possibilité de construire du logement locatif intermédiaire (LLI) sur le territoire de la commune ;

– le transfert du contingent communal au préfet pour loger les ménages éligibles au droit au logement opposable (DALO).

c. L’étatisation de certaines compétences dévolues aux collectivités

À l’issue de la période triennale, le préfet de département peut sanctionner les communes qui n’ont pas respecté les objectifs de rattrapage fixés et qui n’ont pas fourni les efforts nécessaires dans ce sens (voir commentaire de l’article 19 sur le constat de carence).

Toujours dans l’objectif de renforcer la capacité de produire du logement social dans la commune carencée, les deux compétences centrales en matière d’urbanisme, cédées aux communes dans le cadre des premières lois de décentralisation en 1982, peuvent être reprises par le préfet agissant pour le compte de l’État :

– le préfet prend automatiquement la compétence de droit de préemption urbain (DPU) de la commune pour la réalisation de logements sociaux ;

Selon la Cour des comptes, le transfert au profit du préfet du droit de préemption urbain (DPU) suscite fréquemment des interrogations et le scepticisme des élus. Compte tenu de la rareté et du coût du foncier, des contraintes légales et réglementaires qui freinent la construction, des nombreux recours qui peuvent être intentés contre les projets, ils doutent de la capacité de l’État à entreprendre des projets. Ils soulignent, de surcroît, que le maire a une connaissance plus fine du territoire de la commune. Un maire réticent conserve d’ailleurs la faculté de s’opposer à la préemption en refusant d’accorder le permis de construire, dans l’hypothèse où la compétence en matière d’autorisation d’urbanisme n’aurait pas été reprise par le préfet.

Dans la pratique, cependant, les services déconcentrés aménagent le transfert en établissant une relation de coopération et de dialogue avec les communes en leur confiant une large part du travail d’instruction des déclarations d’intention d’aliéner (DIA, préalable nécessaire à l’application du DPU et obligatoirement adressée au préfet). Ils demandent, par exemple, à la collectivité d’opérer une présélection et de leur transmettre un avis signalant les déclarations considérées comme les plus intéressantes en vue d’une préemption ultérieure. Dans le même sens, les préfets délèguent par convention l’exercice du droit de préemption, le plus souvent à des établissements publics fonciers (EPF). Ces assouplissements et aménagements permettent, selon la Cour, de donner plus d’effectivité au transfert du droit de préemption.

Source : Cour des comptes, « L’application de l’article 55 de la loi SRU », février 2021

– le préfet peut prendre la compétence de l’octroi des autorisations d’urbanisme sur tout ou partie des communes défaillantes. Cette capacité est peu employée par les préfets. Selon l’enquête annuelle SRU 2018, elle est surtout utilisée en région Provence-Alpes-Côte d’Azur (72 permis délivrés par l’État) et dans quelques communes de Nouvelle-Aquitaine (33), d’Ile-de-France (5), d’Occitanie (6) et d’Auvergne-Rhône-Alpes (2). Sur le fondement du dernier bilan triennal, la reprise de cette compétence concernerait une quinzaine de communes.

D’après la Cour des comptes, la reprise par l’État des autorisations d’urbanisme est rendue difficile en raison de la réduction des effectifs et de la perte relative des compétences des services de l’État en la matière depuis la décentralisation. La mise en œuvre de ce transfert est d’autant plus délicate que les recours contre les permis sont nombreux.

Ces difficultés d’application contribuent largement à expliquer l’utilisation de ces moyens qui est faite par les services de l’État, variable selon le type d’outil et selon les départements ou les territoires. S’agissant des mesures laissées à l’appréciation du préfet, elles sont peu utilisées.

Source : Cour des comptes, « L’application de l’article 55 de la loi SRU », février 2021

2. Le dispositif proposé

L’article 19 du projet de loi vise dans son objet à tirer la conséquence de l’institutionnalisation du contrat de mixité sociale (voir commentaires des articles 17 et 18) pour adapter le régime des sanctions financières au titre du manquement aux obligations SRU, sans que les modifications ne puissent engendrer un dépassement de la limite de 5 ou 7,5 % des dépenses réelles de fonctionnement mentionnée plus haut :

– son 3° renforce la pénalité financière appliquée en cas de carence en rehaussant le taux de la majoration du prélèvement : il crée ainsi un taux de majoration minimal ou « plancher », égal au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total. L’instauration d’un seuil minimal de majoration des prélèvements en cas de carence est issue des recommandations du rapport de la commission nationale SRU, dans le prolongement de son avis rendu fin novembre 2020, sur l’examen du bilan triennal 2017/2019. Cette recommandation fait suite au constat d’une très grande hétérogénéité des pratiques des préfets en la matière. Une commune qui a atteint 60 % de ses objectifs se verra a minima fixer une majoration de 40 %. Le plafond actuellement fixé par la loi, qui prévoit le quintuplement du prélèvement, n’est pas remis en cause ;

– ce même 3° renforce également le taux minimal de majoration dans le cas d’une carence constatée au titre de deux périodes triennales consécutives : il ne peut alors être inférieur à 100 % ;

– ses 1° et 2° sont des dispositions de coordination légistique afin de permettre au préfet de s’appuyer sur le manquement aux obligations prévues par le contrat de mixité sociale pour prononcer la carence.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat s’est offusqué de la lourdeur des sanctions prononcées à l’égard des communes carencées et inquiété de voir les communes récidivistes dans la carence être sanctionnées. Il a donc entièrement modifié l’article, par deux biais.

1) La commission des affaires économiques a adopté deux amendements de Mme Dominique Estrosi-Sassone (LR), sa rapporteure, et de Mme Valérie Létard (UC), qui suppriment, bien au-delà du champ de l’article initial, la quasi-totalité des sanctions qui peuvent être actionnées dans le cas d’une mise en carence :

– le taux minimal de majoration du prélèvement prévu dans le projet du Gouvernement (3° de l’article 19 du projet de loi initial) ;

– le transfert du contingent communal au préfet pour loger les ménages éligibles au droit au logement opposable (DALO) (deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article L. 302-9-1 codifié) ;

– la possibilité pour le préfet de prendre la compétence de l’octroi des autorisations d’urbanisme sur tout ou partie des communes défaillantes (troisième phrase du même alinéa) ;

– la possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un bailleur social pour la réalisation d’une opération de logements sociaux intégrant une contribution financière obligatoire de la commune (sixième, septième et huitième alinéas du même article) ;

– la suspension de la possibilité de construire du logement locatif intermédiaire (LLI) sur le territoire de la commune (neuvième alinéa du même article).

De l’avis de plusieurs personnes auditionnées, il résulte de ces évolutions une impuissance aggravée du représentant de l’État et l’impunité des collectivités qui ne remplissent pas leurs obligations.

2) La commission du Sénat a également prévu deux nouvelles dispositions de coordination du régime de la carence avec celui du contrat de mixité sociale prévu aux articles précédents du projet de loi, qui renforcent le rôle de ce contrat et diminuent encore la capacité de contrainte de l’État :

– au 4° [nouveau], il est prévu que le préfet peut suspendre ou modifier le contenu de l’arrêté de carence à la suite de la conclusion d’un contrat de mixité sociale. Le CMS, qui a servi jusqu’ici comme un outil permettant de remédier aux lacunes constatées, se substitue donc dans l’esprit du Sénat à la carence en permettant aux collectivités de diminuer, sans conséquence négative pour elles, leurs efforts de rattrapage ;

– au 5° [nouveau], il est précisé que la signature d’un contrat de mixité sociale entraîne un nouveau régime pour la majoration du prélèvement SRU prononcée en cas de carence, qui n’est plus versée au Fonds national des aides à la pierre (FNAP), mais consignée en vue des dépenses futures de la commune pour réaliser des logements sociaux.

4. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a adopté deux amendements identique de son rapporteur, M. Mickaël Nogal, et de Mme Christelle Dubos et des membres du groupe La République en Marche (amendements CE584 et 231). Ces amendements prévoient le rétablissement de l’ensemble des sanctions appliquées en cas de carence, supprimées par le Sénat, à l’exception de la suspension d’office du développement du logement locatif intermédiaire.

Ces amendements rétablissent aussi le plancher de majoration du taux de prélèvement SRU, supprimé par le Sénat.

*

Article 19 bis

(art. L. 210-1 du code de l’urbanisme)

Suppression de l’exercice du droit de préemption par le préfet

en cas d’arrêté de carence au titre de la loi SRU

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article supprime le transfert automatique de l’exercice du droit de préemption urbain par le préfet lorsque celui-ci constate une carence de logements sociaux au sein d’une commune soumise aux obligations SRU. L’article complète donc les dispositions adoptées par le Sénat à l’article 19, qui suppriment l’ensemble des autres capacités de sanction dont dispose le représentant de l’État à l’égard des communes qui ne remplissent pas leurs obligations SRU.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a rétabli le transfert automatique de l’exercice du droit de préemption urbain, en précisant que le préfet peut renoncer, au cas par cas, à son exercice, auquel cas ce droit peut être exercé, sur demande et après accord du préfet, par la commune.

1. L’état du droit

Dans le cadre du constat en carence (voir commentaire de l’article 19), le préfet de département peut, à l’issue de la période triennale, sanctionner les communes qui n’ont pas respecté les objectifs de rattrapage fixés et qui n’ont pas fourni les efforts nécessaires dans ce sens (voir commentaire de l’article 19 sur le constat de carence).

Toujours dans l’objectif de renforcer la capacité de produire du logement social dans la commune carencée, les deux compétences centrales en matière d’urbanisme, cédées aux communes dans le cadre des premières lois de décentralisation en 1982, peuvent être reprises par le préfet agissant pour le compte de l’État :

– le préfet prend automatiquement la compétence de droit de préemption urbain (DPU) de la commune pour la réalisation de logements sociaux ;

– le préfet peut prendre la compétence de l’octroi des autorisations d’urbanisme sur tout ou partie des communes défaillantes. Cette capacité est peu employée par les préfets.

Le droit de préemption urbain

Le droit de préemption urbain (DPU) est un outil foncier stratégique de la puissance publique : il lui permet de se substituer à un acquéreur et de devenir ainsi propriétaire d’un bien. Certaines conditions s’appliquent : l’opération doit intervenir en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement dans une zone prédéfinie, qu’elle soit réalisée à titre onéreux ou à titre gratuit et qu’elle se fonde sur des motifs d’intérêt général.

La compétence en matière de DPU relève des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, selon l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme [PLU(i)]. Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’État, à une collectivité, à un établissement public y ayant vocation, à un organisme de logement social ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement.

La zone d’application du DPU est instituée pour une durée illimitée, sauf à ce que la règlementation d’urbanisme qui conditionne sa validité évolue et ne le permette plus, ou que l’organe délibérant décide de la supprimer. Le DPU peut être institué, par délibération, dans les secteurs qui ont vocation à être urbanisés :

– dans les communes dotées d’un plan d’occupation des sols (POS) ou d’un PLU[i], sur tout ou partie des zones urbaines (U) et à urbaniser (AU) délimitées par ces plans ;

– dans les secteurs soumis à certaines servitudes patrimoniales : les territoires couverts par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) ; les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation des collectivités humaines ; les zones et secteurs définis dans les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) ; les zones soumises aux servitudes visant à réduire le risque inondation.

Depuis la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), toutes les cessions de biens à titre onéreux ou gratuit, qu’elles soient volontaires ou forcées, peuvent faire l’objet d’une préemption au titre du DPU, hormis les transactions expressément exclues par l’article L. 213-1 code de l’urbanisme, sur lesquelles la collectivité peut instituer le droit de préemption urbain renforcé par une délibération motivée.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 19 bis, introduit par la commission des affaires économiques du Sénat sur adoption des amendements COM-923 et COM-684 de la rapporteure, Mme Dominique Estrosi-Sassone (LR), et de Mme Valérie Létard (UC), a supprimé la reprise par le préfet, dans le contexte du constat en carence, de la compétence en matière de droit de préemption urbain.

Cet article additionnel complète donc les dispositions adoptées par le Sénat à l’article précédent, qui suppriment les autres capacités de sanction dont dispose le représentant de l’État à l’égard des communes qui ne remplissent pas leurs obligations SRU.

3. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a rétabli le transfert automatique de l’exercice du droit de préemption urbain en cas d’arrêté de carence, en précisant toutefois que le préfet peut renoncer, au cas par cas, à son exercice. Il y renonce pour une opération particulière. Dans ce cas, il peut être exercé, sur demande et après accord du préfet, par la commune.

4. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a adopté un amendement de rédaction globale de son rapporteur, M. Mickaël Nogal (amendement CE585).

Cet amendement revient sur la suppression de la reprise automatique du droit de préemption par le préfet. En outre, l’amendement précise que le préfet peut renoncer, ponctuellement, à exercer ce droit. Dans ce cas, après demande motivée de la collectivité concernée et accord du préfet, la commune carencée ou son EPCI peut l’exercer pour le seul bien objet du renoncement du préfet.

*

Article 20

(art. L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation)

Suppression de la procédure d’aménagement des objectifs triennaux SRU

et des commissions départementales

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article supprime la procédure d’aménagement des objectifs triennaux en matière de logement social, qui fait désormais redondance avec la nouvelle possibilité de les adapter temporairement dans le cadre du contrat de mixité sociale prévu à l’article 18. Il supprime également les commissions départementales qui étaient créées à cet effet.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a modifié la composition de la commission dite « commission nationale SRU » et rétabli la motivation et la publicité de ses avis pour l’ensemble de ses compétences.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a rétabli la composition actuelle de la commission nationale SRU et la possibilité de désigner une personnalité qualifiée à sa présidence.

1. L’état du droit

La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a créé, à l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), une procédure permettant d’aménager les objectifs triennaux de rattrapage des obligations de développement de l’offre communal de logement social.

Il s’agit d’une procédure à plusieurs étages : lorsque des communes n’ont pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l’État dans le département soumet leur cas à une commission départementale réunie à cet effet. Après examen de leurs difficultés, celle-ci peut recommander l’élaboration d’un échéancier pour rattraper leur retard si elle identifie des possibilités de réalisation de logements sociaux sur leurs territoires ; mais si elle estime qu’une commune ne peut respecter ses obligations, elle saisit la commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement, dite commission nationale SRU.

Celle-ci entend à son tour le maire de la commune et le préfet du département et peut également recommander l’élaboration d’un échéancier de réalisation de logements sociaux. Si toutefois elle parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre chargé du logement un aménagement de ses obligations.

Dans les faits, cependant, les commissions départementales ont saisi la commission nationale SRU de moins de 2 % des communes concernées. Elles sont en outre jugées lourdes à mettre en œuvre.

2. Le dispositif proposé

L’article 18 du présent projet de loi ouvrant la possibilité d’adapter temporairement, dans le cadre du contrat de mixité sociale qu’il instaure, le rythme de rattrapage fixé à l’article 17, l’article 20 propose la suppression de cette procédure d’aménagement concurrente, complexe et peu utilisée.

Par la même occasion, il supprime les commissions départementales, qui deviennent sans objet, leur consultation sur les projets d’arrêtés de carence ayant déjà été supprimée par loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté.

Il convient de souligner que ces suppressions ne remettent pas en cause la procédure de carence applicable aux communes qui n’ont pas respecté leurs objectifs de rattrapage (même rééchelonnés par l’article 18) et n’ont pas fourni les efforts nécessaires dans ce sens, ni les sanctions qui peuvent en découler (voir le commentaire de l’article 19).

L’article 20 prévoit par ailleurs que, pour établir son avis sur les contrats de mixité sociale (ceux qui sont adoptés conformément au II de l’article L. 302-8-1 du CCH, c’est-à-dire les contrats qui dérogent au nouveau rythme de rattrapage – voir les commentaires des articles 17 et 18), comme elle le fait pour les projets d’arrêtés de carence et les avis des préfets de région sur les exemptions aux obligations de développement du logement social, la commission nationale SRU peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge utile.

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires économiques du Sénat a approuvé ces suppressions. Elle a cependant deux amendements identiques, de sa rapporteure et du groupe Union centriste, visant :

– à modifier la composition de la commission nationale SRU, pour répartir les élus (nationaux et locaux), d’un côté, et les personnalités qualifiées, de l’autre, en deux collèges composés à parité – ce qui, en pratique, ne change rien à la composition actuelle ;

– à confier sa présidence non plus à une « personnalité qualifiée » désignée par le ministre chargé du logement, mais à une personnalité ayant exercé les fonctions de représentant de l’État dans un département ;

– enfin, dans un souci de transparence et de pédagogie, à réaffirmer le caractère motivé et public des avis rendus par la commission nationale. La version initiale de l’article 20 avait supprimé ces exigences, qui ne s’appliquent aujourd’hui qu’aux avis rendus dans le cadre de la procédure d’aménagement. Le Sénat les a rétablies, mais pour l’ensemble des autres compétences de la commission (exemption, bilan triennal, etc.), qui n’étaient jusqu’alors pas soumises à ces obligations de motivation et de publicité.

En séance publique, le Sénat n’a apporté qu’une modification rédactionnelle supplémentaire, avec toutefois l’avis défavorable du Gouvernement.

4. Les modifications apportées par la commission

Certains acteurs auditionnés par le rapporteur de la commission des affaires économiques craignent que le président de la commission nationale SRU ne perde en indépendance s’il n’est plus choisi que parmi d’anciens préfets. D’autres observent que cela interdirait la désignation d’un élu local, comme c’est le cas aujourd’hui.

Avec l’avis favorable du Gouvernement, la commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE586 de son rapporteur, qui rétablit la composition actuelle de la commission nationale SRU, sans collèges, et la possibilité de désigner une personnalité qualifiée à sa présidence.

*

Article 20 bis

(art. L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation)

Co-présidence par un élu du comité régional de l’habitat de l’hébergement (CRHH)

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, permet à un élu local de co-présider le comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH).

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission n’a apporté qu’une correction rédactionnelle au dispositif.

1. L’état du droit

Conformément à l’article L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), hors certains territoires d’outre-mer, un comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) est constitué auprès du représentant de l’État dans la région pour être le cadre des « concertations permettant de mieux répondre aux besoins en matière d’habitat et d’hébergement et de favoriser la cohérence des politiques locales ». Il est essentiellement consulté sur l’application des politiques de l’habitat dans son territoire.

L’article R. 362-3 du CCH précise que le CRHH est présidé par le préfet de région. Ses membres sont par ailleurs répartis en trois collèges : un collège de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, un collège de professionnels du logement, du foncier, de l’immobilier, de la construction ou de la mise en œuvre des moyens financiers correspondants et un collège de représentants d’organismes intervenant dans les secteurs de l’hébergement et de l’insertion, d’organisations d’usagers ou de bénéficiaires des dispositifs d’aide, de bailleurs privés, des partenaires sociaux associés à la gestion de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) et de personnalités qualifiées.

L’article L. 302-13 du CCH prévoit toutefois que le CRHH d’Ile-de-France est co-présidé par le préfet de la région et le président du conseil régional.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté sept amendements identiques, dont celui de sa rapporteure, visant à permettre à un élu désigné au sein du collège des représentants des collectivités territoriales de co-présider le CRHH, à l’instar de la solution en vigueur pour l’Île-de-France depuis janvier 2014.

Aucune modification n’a été apportée en séance publique.

3. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel de son rapporteur (CE587).

*

Article 20 ter (supprimé)

(art. L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation)

Élargissement des missions du comité régional de l’habitat de l’hébergement (CRHH)

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, entend élargir les missions du comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) pour lui permettre de proposer des expérimentations et des adaptations locales aux règles nationales.

➢ La position de la commission

La commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Le comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) constitue le cadre de la concertation entre les différentes parties prenantes des politiques de l’habitat et de l’hébergement menées, et à mener, sur le territoire régional.

Ses missions sont précisées par les articles R. 362-1 et suivants du code la de construction et de l’habitation (CCH). Il est notamment consulté sur la façon dont sont satisfaits les besoins des différentes catégories de population, sur les orientations des politiques foncières, de l’habitat et de l’hébergement menées par l’État et par les collectivités territoriales dans la région, sur la programmation des différentes aides publiques et la coordination des financements et sur l’application dans la région des principes régissant l’attribution des logements locatifs sociaux. Il est également consulté sur divers projets : programmes locaux de l’habitat, projets d’arrêtés de carence, etc.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Souhaitant renforcer le poids du CRHH dans la différenciation territoriale des politiques de l’habitat et de l’hébergement, la commission des affaires économiques du Sénat a adopté un amendement du groupe Socialiste, écologiste et républicain élargissant ses missions afin qu’il puisse proposer des expérimentations ou des adaptations de règles nationales, s’agissant par exemple des zonages pour les aides à la pierre ou des aides fiscales, et qu’il participe à leur évaluation.

Aucune modification n’a été apportée en séance publique.

3. La position de la commission

Certains acteurs auditionnés par le rapporteur de la commission des affaires économiques évoquent le précédent que représente à leurs yeux l’expérimentation du « Pinel breton ». La réduction d’impôt « Pinel », codifiée à l’article 199 novovicies du code général des impôts, vise à soutenir l’investissement locatif intermédiaire dans les zones de fortes tensions entre l’offre et la demande de logements, à savoir les zones A, A bis et B1. L’article 164 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a prévu, à titre expérimental, un dispositif dérogatoire pour la Bretagne : son territoire était classé essentiellement en zones B2 à C ; il revient aujourd’hui à un arrêté du préfet, pris après avis du président du conseil régional et du CRHH, de définir plus finement les communes ou parties de communes qui peuvent relever de l’aide fiscale. Un bilan de l’expérience devait être réalisé avant la fin de l’année 2021. Un amendement adopté par l’Assemblée nationale en première lecture du projet de loi de finances pour 2022 pourrait prolonger l’expérimentation jusqu’au 31 décembre 2024.

Le rapporteur est convaincu que la politique de l’habitat et de l’hébergement est plus efficace si elle est partagée et si elle peut être adaptée, dans la mesure du possible, aux spécificités locales. Il n’est cependant pas envisageable de donner aux organes locaux la compétence de modifier unilatéralement des droits reconnus au niveau national ou des dispositifs qui sont portés par le budget de l’État. De telles adaptations exigent l’intervention de procédures législatives et réglementaires.

En l’espèce, les propositions des CRHH resteraient indicatives. Toutefois, inscrire dans la loi cette faculté de formuler des propositions serait non seulement inutile, puisque les comités l’ont déjà dans leurs missions de consultation et de concertation, mais, sans portée opérationnelle, elle pourrait aussi être source de frustration.

Sur proposition de son rapporteur (amendement CE588) et avec l’avis favorable du Gouvernement, la commission des affaires économiques a supprimé l’article 20 ter.

*

Article 20 quater

(art. L. 411-5-1 du code de la construction et de l’habitation)

Avis conforme du préfet de département et du maire sur le déconventionnement de logements sociaux par les bailleurs institutionnels

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, impose un avis conforme du préfet et du maire sur le déconventionnement de logements sociaux par les bailleurs institutionnels dans les communes déficitaires ou qui risquent de l’être.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

Selon l’article L. 411-5-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), les bailleurs institutionnels qui possèdent plus de dix logements conventionnés au titre de l’aide personnalisée au logement et ne souhaitent pas renouveler cette convention sont seulement tenus de requérir, au moins deux ans avant l’expiration de la convention, l’avis consultatif du représentant de l’État dans le département quand l’absence de renouvellement de la convention a pour conséquence de faire passer une commune sous le seuil obligatoire de logements sociaux fixé à l’article L. 302-5 du CCH, ou si elle se trouve déjà sous ce seuil. Les communes concernées sont simplement informées de leur intention, dans le même délai.

Cette disposition ne s’applique pas aux organismes de logements sociaux, mais aux sociétés d’économie mixte, aux sociétés immobilières de la Caisse des dépôts et consignations ou d’Action Logement ou des collecteurs agréés pour la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction, ainsi qu’aux entreprises d’assurance, établissements de crédit et autres sociétés de financement.

Ainsi, malgré le risque de voir le déficit en logements sociaux s’aggraver ou de se retrouver en déficit, ni la commune, ni même le préfet n’ont, aujourd’hui, la possibilité de s’opposer à ces déconventionnements. Le ministère chargé du logement indique que cela s’est produit récemment en Ile-de-France.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté deux amendements identiques, de sa rapporteure et du groupe Union centriste, qui :

– exigent désormais un avis conforme du préfet et l’avis consultatif de la commune concernée sur le projet de déconventionnement ;

– et portent le délai de saisine des autorités locales de 24 à 30 mois avant l’expiration de la convention.

Avec l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat, en séance publique, a transformé l’avis consultatif du maire en avis conforme.

Il a en outre clarifié le champ d’application de cette nouvelle procédure : elle ne s’impose que sur les communes mentionnées aux I et II de l’article L. 302-5 du CCH, et celles qui pourraient en relever à la suite de ce déconventionnement, écartant les communes qui ne sont pas assujetties à l’article 55 de la loi SRU. L’amendement rappelle enfin l’ensemble des obligations qu’entraîne un déficit de logements sociaux dans les communes assujetties, qui sont définies aux articles L. 302-5 à L. 302-9 du même code (seuil minimal de logements sociaux, inventaire annuel de ces logements pour les communes en forte croissance démographique, prélèvement sur les ressources fiscales, définition d’objectifs de réalisation de logements sociaux et établissement d’un bilan triennal).

En dehors de ces cas, la simple information du préfet et de la commune reste la règle.

3. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques n’a apporté aucune modification à l’article 20 quater.

*

Article 20 quinquies

(art. L. 442-6-4 du code de la construction et de l’habitation)

Rétablissement du lien entre le bail d’un logement social et celui de l’aire de stationnement associée dans les communes soumises à la loi SRU

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, rétablit, pour les futurs baux de logements sociaux (y compris de relocation), l’obligation de prendre en location la place de stationnement associée au logement social dans les immeubles collectifs.

➢ La position de la commission

La commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Depuis 1998, l’article L. 442-6-4 du code de la construction et de l’habitation (CCH) précise que la location des logements sociaux, dans les immeubles collectifs, ne peut être subordonnée à la location corrélative d’une aire de stationnement proposée par le bailleur, y compris lorsqu’elle fait l’objet d’une mutualisation (c’est-à-dire que l’offre est développée et partagée par plusieurs résidences).

En outre, les locataires qui renoncent à l’usage d’une aire de stationnement bénéficient d’une réduction du loyer et des charges correspondants.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté deux amendements identiques, de sa rapporteure et du groupe Union centriste, qui rétablissent l’obligation de prendre en location la place de stationnement associée au logement social pour les baux (y compris de relocation) conclus après le 1er janvier 2023 dans une commune déficitaire au regard de ses obligations d’offre minimale de logements sociaux (article L. 302-5 du CCH).

Selon le rapport d’évaluation de la loi SRU, publié par la commission des affaires économiques du Sénat en mai 2021 ([225]), l’absence de lien entre le logement et l’aire de stationnement construite en application du plan local d’urbanisme (PLU) nuirait à l’acceptabilité du logement social, notamment parce que « certains locataires HLM occupent des places à l’extérieur des résidences et des stationnements réservés à des commerces ou des salles de spectacle ».

Enfin, leur renoncement à louer ces places de parkings aggraverait les difficultés d’amortissement du parc de stationnement par les bailleurs.

Aucune modification n’a été apportée en séance publique.

3. La position de la commission

Le rapporteur de la commission des affaires économiques observe que « l’encombrement de la voirie » et l’occupation irrégulière des places de stationnement, réservées ou non, sont assez communs dans toutes les villes. Ils ne sont pas nécessairement, loin s’en faut, le fait des occupants des logements sociaux.

Il rappelle que, depuis 2016, le règlement d’un PLU peut ne pas imposer la réalisation d’aires de stationnement lors de la construction de logements sociaux (article L. 151-34 du code l’urbanisme) et que, depuis 2019, l’article L. 411-1 du CCH permet aux bailleurs sociaux de louer librement à des non-résidents les aires de stationnement dont ils disposent lorsqu’elles sont mutualisées. La législation permet donc désormais d’éviter un investissement disproportionné ou de mieux rentabiliser les aires construites lorsqu’elles ne sont pas encore amorties – à charge pour les bailleurs d’en demander des loyers suffisamment attractifs. Au demeurant, les places non retenues peuvent être louées par d’autres locataires qui disposent de plus d’un véhicule.

Rétablir le lien entre location d’un logement social et location d’un parking ne résoudra pas nécessairement les éventuels problèmes de voisinage. En revanche, il représenterait une charge financière importante pour les ménages concernés n’ayant pas de véhicule. Cette charge est d’autant plus lourde que ce loyer accessoire (article R. 353-16 du CCH) n’est pas légalement encadré et n’entre pas dans le calcul de l’aide personnalisée au logement (APL). Cela aboutirait soit à aggraver leur reste à charge, soit à exclure les ménages les moins solvables de ces locations.

Avec l’avis favorable du Gouvernement, la commission des affaires économiques a adopté quatre amendements identiques, de son rapporteur (CE589), de Mme Sylvia Pinel (LT, CE31) et des groupes Gauche démocrate et républicaine (CE149) et Socialistes et apparentés (CE313), supprimant l’article 20 quinquies.

*

Article 20 sexies

(art. L. 302-5-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation)

Limitation de l’autorisation de construction des logements sociaux financés en prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) dans les communes comptant déjà plus de 40 % de logements sociaux

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent amendement, introduit par le Sénat, vise à interdire la production des logements les plus sociaux (dits PLAI) dans les communes comptant déjà plus de 40 % de logements locatifs sociaux.

➢ La position de la commission

La commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Les logements locatifs sociaux sont distingués par le prêt qui a servi à les financer :

– Les logements PLAI sont, notamment, financés par le prêt locatif aidé d’intégration. Ils sont attribués aux locataires cumulant les difficultés économiques et sociales ;

– Les logements PLUS sont financés par le prêt locatif à usage social. Ils correspondent à la majorité des locations d’habitations à loyer modéré (HLM) ;

– Les logements PLS sont financés par le prêt locatif social et les logements PLI par le prêt locatif intermédiaire. Ce sont des logements dits intermédiaires qui s’adressent aux candidats ne pouvant prétendre aux locations HLM.

À chacune de ces catégories correspondent en effet des modalités de financement spécifiques mais aussi des plafonds réglementaires de ressources et de loyers. Au 1er janvier 2021, le plafond des revenus annuels pour un PLAI était de 13 268 euros pour une personne seule en région parisienne, 11 531 euros ailleurs, 28 348 euros pour un jeune ménage sans personne à charge à Paris, etc.

Le développement des logements sociaux, dont les PLAI, vise à répondre aux besoins de logements abordables, décents et bien insérés dans le tissu urbain qui s’expriment dans les territoires et qui varient selon le nombre et les caractéristiques des demandeurs. Il peut être poussé par les obligations SRU et orienté par les choix nationaux et locaux d’allocation des aides à la pierre ; il est déterminé par les plans locaux de l’habitat et les stratégies patrimoniales des bailleurs de logements locatifs sociaux. Ce développement n’est en revanche légalement (et globalement) limité que par l’article L. 301-3-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) qui dispose que « dans les communes où l’ensemble des logements locatifs sociaux (…) représente plus de 35 % des résidences principales, la surface de plancher des logements locatifs bénéficiant au cours de l’année d’un concours financier de l’État, pour leur construction, ne peut excéder 80 % de la surface de plancher des logements commencés l’année précédente dans la commune et ne bénéficiant d’aucun concours de l’État. Il ne peut être dérogé aux dispositions de l’alinéa précédent que sur décision motivée du représentant de l’État dans le département, prise après avis du maire de la commune concernée ».

2. Le dispositif introduit par le Sénat

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté deux amendements identiques, de sa rapporteure et du groupe Union centriste, qui proposent d’interdire la production de nouveaux logements PLAI dans les communes dont le nombre total de logements locatifs sociaux représente plus de 40 % des résidences principales au 1er janvier de l’année précédente, par l’introduction d’un nouvel article L. 302-5 au code de la construction et de l’habitation.

Pour permettre néanmoins aux communes concernées de continuer à répondre à des besoins spécifiques, l’article 20 sexies prévoit la possibilité de faire des exceptions. Il renvoie enfin à un décret en Conseil d’État la fixation des modalités de son application.

Aucune modification n’a été apportée en séance publique.

Se référant aux travaux d’évaluation de la loi SRU menée par la commission des affaires économiques, la rapporteure du Sénat a mis en avant la concentration persistante de la pauvreté dans certains territoires. Tout en reconnaissant que l’insuffisance du développement de l’offre de logements sociaux dans certaines communes soumises à la loi SRU – il manque au moins 600 000 logements sociaux dans les villes déficitaires – a retardé le partage de la prise en charge des ménages les plus modestes ou les plus fragiles avec les villes plus aisées, la rapporteure observe que les communes non déficitaires ont continué à construire du logement social. Elles auraient en effet porté la moitié de sa production depuis 2001. Par ailleurs, le premier programme national de rénovation urbaine a prôné le remplacement sur site des logements démolis par le même nombre de nouveaux logements, en y relogeant leurs locataires, cristallisant leurs peuplements et leurs (possibles) difficultés.

La rapporteure du Sénat cite la décision prise par la région Ile-de-France en 2016 de supprimer le financement des logements PLAI dans les communes comptant déjà plus de 30 % de logements PLAI et PLUS, présentée comme une « mesure anti-ghettos et de rééquilibrage territorial ».

Le Premier ministre a lui-même annoncé, lors de la réunion du comité interministériel de la ville du 29 janvier puis dans une circulaire adressée aux préfets le 18 février 2021, que le Gouvernement a décidé d’orienter différemment la construction des logements sociaux dans les communes qui en comptent plus de 40 % pour privilégier la diversification de l’offre locative. Une instruction du 11 mai 2021 des ministres chargées du logement et de la ville a précisé le sens de cette nouvelle stratégie : « cette mesure pose le principe d’un examen approfondi des demandes d’agrément en prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) et prêt locatif à usage social (PLUS) dans ces communes. L’objectif est de n’assurer la délivrance de ces agréments que dans des cas très limités, en vue d’assurer la cohérence de l’action de l’État au titre du renouvellement urbain, de la requalification des îlots dégradés, de l’aménagement des quartiers proches de grandes infrastructures de transport ou de la mise en œuvre du plan égalité des chances ». En janvier, le Premier ministre avait également évoqué la construction de logements très sociaux destinés à accueillir des publics spécifiques comme les logements étudiants, les foyers de jeunes travailleurs, les résidences sociales ou les pensions de famille parmi les dérogations à autoriser. Selon le ministère chargé du logement, il convient au minimum de se référer aux besoins reconnus par les plans départementaux d’actions pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) et par les programmes locaux de l’habitat (PLH).

Selon les données issues du répertoire locatif social (RPLS) portant sur le parc des logements HLM, au 1er janvier 2020, on décomptait 232 communes, dont 6 en outre-mer, qui seraient concernées par le seuil communal de 40 % de logements sociaux. Les Hauts-de-France et l’Ile-de-France représentent 56 % de leurs effectifs ; le Pas-de-Calais et le Nord le quart. Enfin, 45 % de ces communes ont une population inférieure à 10 000 habitants ; seules 19 en comptent plus de 50 000.

3. La position de la commission

Le rapporteur de la commission des affaires économiques considère qu’autant une circulaire appelant les préfets à être attentifs à l’impact des nouveaux programmes de logements sociaux sur la mixité sociale d’un territoire est bienvenue pour traiter les situations locales complexes, autant inscrire dans la loi la limitation proposée par le Sénat serait stigmatisant pour les communes visées, le logement social en général et les PLAI en particulier, de portée réduite, superflu dans la mesure où il existe déjà des outils potentiellement puissants pour renforcer la mixité sociale des territoires, et inadapté à l’ampleur des enjeux.

En premier lieu, si certains quartiers de logements sociaux sont marqués par une importante pauvreté, longtemps entretenue par une tendance à y orienter les ménages les plus modestes, il est abusif de considérer qu’une forte densité de logements sociaux dans une commune soit synonyme de lourds problèmes sociaux. Les situations varient d’un territoire à un autre, selon l’état du parc, son organisation, son intégration dans le tissu urbain, son peuplement (rappelons que plus de 75 % de la population française peut accéder au logement social), le dynamisme économique du territoire, sans parler de la situation du parc privé de la commune. Il y a des territoires riches en logements sociaux où cela se passe bien et d’autres moins dotés qui sont confrontés à d’importantes difficultés, notamment en raison d’un parc privé dégradé.

Limiter spécialement le développement de l’offre des PLAI c’est méconnaître l’importance de l’alternative qu’ils offrent aux habitants modestes condamnés, à défaut, à une offre de logements moins adaptés et parfois moins décents. Sans compter les diverses situations qui justifient d’ores et déjà les dérogations envisagées par le Gouvernement : elles sont si nombreuses que le principe apparaît plutôt comme l’exception.

On notera que le dispositif adopté par le Sénat prévoit aussi des exceptions, sans toutefois les préciser, ce qui laisserait libre cours à l’appréciation plus ou moins constructive des acteurs locaux.

L’impact de l’article 20 sexies est également limité par le fait que le développement de l’offre de PLAI dans les communes concernées n’est plus très significatif. Une exploration des données du RPLS montre que plus de la moitié des grandes communes ont connu une évolution de leurs parcs de logements sociaux (toutes catégories) comprise entre - 2 et + 4 % entre 2013 et 2019. Selon les chiffres communiqués par l’USH, les 161 communes qu’elle identifie comme comptant plus de 40 % de logements sociaux début 2020 auront mis en service 4 123 logements sociaux en 2019, dont seulement 622 PLAI, soit 15 %. Elles en auront développé au total 8 773 entre 2010 et 2019.

Quoi qu’il en soit, ces communes ne construisent pas de nouveaux logements sociaux et des PLAI sans raison. Ces programmes répondent à des besoins qu’elles ont identifiés sur leur territoire, besoins que la prise en compte des travailleurs essentiels, proposée à l’article 22 du projet de loi, pourrait venir accroître.

Plus globalement, si la lutte contre la ségrégation territoriale et contre la paupérisation de certaines parties du parc social est nécessaire, les besoins de logements restent substantiels, en particulier s’agissant des plus sociaux. De manière globale, les PLAI (317 444 logements en 2020 selon le RPLS) ne représentent que 6,3 % des 4,98 millions, environ, de logements appartenant aux organismes HLM sur la France entière, et seulement 6 % des logements attribués en 2019 selon les calculs de l’ANCOLS. C’est peu au regard des 77 683 demandeurs reconnus prioritaires par les commissions de médiation DALO qui restaient à loger en octobre 2021 et des 2,16 millions de dossiers en attente, selon les estimations de la Fondation Abbé Pierre, correspondant à des personnes qui seraient à 65 % (calcul de l’ANCOLS), et même à 71 % en Île-de-France, sous les plafonds de ressources des PLAI.

Le « rééquilibrage territorial » visé par l’article 20 sexies n’a donc de sens, et de légitimité, que s’il y a en parallèle un effort supplémentaire pour développer les PLAI dans les communes moins dotées, notamment les déficitaires.

En outre, il existe d’autres outils qui contribuent à renforcer la mixité sociale de manière positive : à commencer par les programmes de renouvellement urbain, les quotas d’attribution des logements sociaux hors et dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les conventions intercommunales d’attribution qui doivent les décliner localement (voir le commentaire de l’article 22).

Au demeurant, les communes peuvent déjà limiter la part des logements sociaux dans une opération, dans un secteur prévu par le PLU ou le PLUI, en utilisant l’article L. 151-15 du code de l’urbanisme ([226]). L’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF) considère donc que l’article 20 sexies est non seulement inutile mais qu’il pourrait créer des situations de blocage.

Avec l’avis favorable du Gouvernement, la commission des affaires économiques a adopté cinq amendements identiques, de son rapporteur (CE590), de Mme Sylvia Pinel (LT, CE32) et des groupes Gauche démocrate et républicaine (CE150), Socialistes et apparentés (CE314) et La France insoumise (CE360), supprimant l’article 20 sexies.

*

Article 20 septies

Remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement sur les conséquences du zonage du financement des logements sociaux dans les communes soumises à la loi SRU

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur les conséquences du zonage sur le financement du logement social dans les communes assujetties à l’article 55 de la loi SRU.

➢ La position de la commission

La commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

La politique de l’habitat se fonde sur plusieurs zonages, dont deux en particulier, qui ne se recoupent pas nécessairement :

– Le zonage 1, 1 bis, 2,3 qui fait varier, selon les communes, les plafonds de ressources permettant de percevoir une allocation logement ou une réduction du loyer de solidarité, ainsi que les plafonds de loyer dans les différentes catégories de logements sociaux (PLAI et PLUS).

Même s’il date de 1978, il est périodiquement actualisé. Il n’est toutefois pas utilisé dans la programmation territoriale des nouveaux logements sociaux ;

– Le zonage ABC qui caractérise la tension du marché local privé du logement. Le territoire est découpé en cinq zones, de la plus tendue (zone A bis) à la plus détendue (zone C). L’évolution du classement des communes s’appuie sur des critères statistiques liés aux dynamiques territoriales (démographique notamment), à la tension des marchés locaux et aux niveaux de loyers et de prix.

Ce zonage est utilisé pour moduler plusieurs dispositifs de la politique du logement : notamment les crédits d’impôts qui soutiennent l’investissement locatif privé, pour lesquels il a été conçu à l’origine, mais aussi les dépenses fiscales en faveur de l’accession à la propriété, ou les plafonds de ressources et de loyer dans les logements intermédiaires aidés.

Enfin, la détermination de l’assujettissement d’une commune aux obligations SRU étant assise sur le niveau de tension locative sociale du territoire, elle a été progressivement corrélée au classement ABC.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté deux amendements identiques, de sa rapporteure et du groupe Union centriste, qui prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, le 1er janvier 2023, un rapport sur « les conséquences de l’application du zonage déterminant le financement du logement social dans les communes où s’appliquent les articles L. 302-5 à L. 302-9 du code de la construction et de l’habitation ».

Selon le Sénat, la non-révision de ce zonage (ABC) ne permettrait pas de suivre la hausse des prix du foncier, en particulier dans les communes touristiques ou proches de métropoles attractives, ce qui complique la rentabilisation des opérations de logement social et « empêche les élus de réaliser leurs objectifs » SRU.

En séance publique, le Sénat a précisé, avec l’avis favorable du Gouvernement, que ce rapport doit être remis « avant » le 1er janvier 2023.

3. La position de la commission

Interrogé par le rapporteur de la commission des affaires économiques, le Gouvernement a indiqué que les trois-quarts des communes relevant du dispositif SRU sont classés en zone A ou B1 et bénéficient à ce titre d’un accès aux meilleures conditions de financement du développement de l’offre sociale. Quant aux autres, même si elles se situent en zones B2 et C, elles restent prioritaires dans les programmations des aides à la pierre établies par les territoires de gestion dès lors qu’elles sont déficitaires au titre des obligations SRU.

Au reste, parmi les communes présentant une attractivité touristique très peu sont concernées par les obligations SRU : parmi les 1 153 communes des zones B2 et C faisant l’objet d’un classement comme « commune touristique » (au sens des articles L. 133-11 et L. 133-12 du code du tourisme) ou « station classée de tourisme », 92 % y échappent car elles n’appartiennent pas à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale suffisamment important, ou parce qu’elles n’ont pas elles-mêmes une taille suffisante (3 500 habitants ou 1 500 en Île-de-France). Sur les 96 autres communes, seules 35 sont soumises et prélevées au titre de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation. 41 atteignent déjà le taux légal de logements sociaux ; les autres sont exonérées ou exemptées.

Le rapport envisagé n’apporterait que peu d’éclairages nouveaux. En tout état de cause, il relève davantage des travaux relatifs aux projets de loi de finances.

La commission des affaires économiques a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement CE591 de son rapporteur supprimant l’article 20 septies.

*

Article 21

(art. L. 313-34 du code de la construction et de l’habitation)

Élargissement de l’objet social de l’Association foncière Logement

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à autoriser l’Association foncière Logement, filiale du groupe Action Logement, à réaliser des logements locatifs libres ou en accession dans les immeubles frappés d’un arrêté pour insalubrité et à inclure explicitement la lutte contre l’habitat indigne dans ses missions.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

➢ La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L’Association foncière Logement (AFL) est une filiale du groupe Action Logement (ALG), qui assure la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) et gère ses emplois dans le cadre de conventions quinquennales conclues avec l’État.

Depuis 2004, l’AFL met en œuvre les contreparties foncières aux logements réservés au réseau Action Logement, dans le cadre des opérations de rénovation urbaine, avec un objectif de renforcement de la mixité sociale des villes et des quartiers. Définis au troisième alinéa de l’article L. 313-34 du code de la construction et de l’habitation (CCH), ses statuts précisent qu’il s’agit de réaliser :

– d’une part, des logements locatifs libres ou destinés à l’accession dans les quartiers faisant l’objet d’opérations de renouvellement urbain (dits quartiers prioritaires de la politique de la ville ou QPV) ;

– d’autre part, des logements locatifs sociaux ou destinés à l’accession dans les agglomérations se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements.

Dans le cadre de son plan d’investissement volontaire (PIV), signé en avril 2019 avec l’État, ALG a prévu de renforcer sa contribution à la lutte contre l’habitat indigne et dégradé. En février 2020, le groupe a ainsi lancé le programme d’investissement Digneo avec une première enveloppe de 160 millions d’euros. Le plan de soutien à la relance, signé entre l’État et Action Logement en février 2021, l’a complétée avec 100 millions d’euros supplémentaires ; 150 millions d’euros sont par ailleurs venus renforcer les interventions de l’AFL dans les QPV en zone détendue. Le programme Digneo doit permettre de réhabiliter, d’ici 2023, 4 000 logements indignes, insalubres, en péril ou anciens dégradés dans les centres-villes, en partenariat avec les collectivités territoriales, et est porté par sa filiale AFL.

Toutefois, les statuts de l’Association foncière Logement ne visent pas explicitement la lutte contre l’habitat indigne et, surtout, limitent la réalisation des logements locatifs libres aux seuls QPV. Or, l’étude d’impact du projet de loi indique que, sur les 900 projets étudiés par l’AFL au début de l’année, 60 % se situent en dehors de ces quartiers. La mise en œuvre du programme s’en trouve donc fortement contrainte.

2. Le dispositif proposé

Le présent article réécrit le troisième alinéa de l’article L. 313-34 du CCH afin :

– de préciser que les programmes de l’AFL contribuent non seulement à la mixité sociale, mais également « à la diversité de l’habitat et à la lutte contre l’habitat indigne » ;

– et de lui donner la possibilité de réaliser des logements locatifs libres (ou destinés à l’accession) dans « un immeuble frappé d’un arrêté pris en application des articles L. 511-1 à L. 511-3 ou dans un îlot ou un ensemble cohérents d’îlots comprenant un tel immeuble ».

Les autres champs d’intervention de l’AFL (développement de logements locatifs libres ou en accession dans les QPV et de logements locatifs sociaux ou en accession dans les zones tendues) restent maintenus. Et elle continue d’assurer la gestion de ses programmes de logements (pendant dix ans s’agissant des immeubles rénovés dans le cadre de Digneo).

Le nouveau champ cible les ensembles de logements faisant l’objet d’un arrêté de police lié à la sécurité et à la salubrité des immeubles (articles L. 511-1 et suivants du CCH). Selon l’enquête annuelle de la DIHAL, 2 758 arrêtés préfectoraux et 1 011 arrêtés de maires pour péril ont été pris à ce titre en 2016. L’intervention de l’AFL devra se faire à l’échelle minimale d’un immeuble mais pourra porter sur tout un îlot ou un ensemble d’îlots afin de l’inscrire dans une démarche plus globale d’aménagement et de réhabilitation.

Enfin, ces immeubles pourront se situer dans n’importe quelle partie du territoire – même si ALG vise particulièrement les centres-villes anciens et dégradés.

Cette évolution est très attendue par l’ALG et les collectivités territoriales concernées.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

4. La position de la commission

La commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

*

Article 22

(art. L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation, art. 111 et 114 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 et art. 81 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017)

Renforcement des dispositifs de mixité sociale dans le logement social, accès au logement social des travailleurs des secteurs essentiels et report des réformes de la gestion en flux des réservations et de la cotation des demandes de logements sociaux

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit qu’en l’absence de convention intercommunale d’attribution (CIA), il revient à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de fixer des objectifs chiffrés correspondant aux engagements que cette CIA devait attribuer aux différents partenaires. Il introduit un nouvel objectif d’attribution de logements sociaux aux travailleurs « essentiels » et reporte de deux ans les échéances données à la généralisation du système de cotation des demandes de logements sociaux et à celle de la gestion en flux annuel des réservations.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a prévu la consultation des maires sur la définition par l’EPCI des objectifs attribués aux bailleurs et réservataires, à défaut de CIA, et prolongé de cinq ans l’expérimentation conduite à Rennes métropole d’un loyer unique par type de logement social.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a corrigé quelques erreurs de référence et renvoyé l’identification des travailleurs essentiels aux conférences intercommunales du logement (CIL).

1. L’état du droit

a. Une appropriation insuffisante des outils intercommunaux de mixité sociale en matière d’attribution des logements sociaux

La loi donne à la politique du logement l’objectif premier de répondre aux besoins des personnes modestes ou défavorisées, mais elle doit aussi favoriser la mixité sociale « des villes et des quartiers ». Le développement de l’offre de logements adaptés dans les communes déficitaires au regard des obligations SRU et la restructuration des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) dans le cadre des programmes de renouvellement urbain sont des leviers importants de la réponse nationale et locale à ces deux objectifs.

L’attribution des logements locatifs sociaux joue également un rôle crucial, réaffirmé par l’article L. 441-1 du code de la construction (CCH). Ainsi, en sus des critères de ressources des demandeurs et des critères de priorité d’attribution en fonction des difficultés rencontrées par les ménages (définis par les dix-huit premiers alinéas de l’article L. 441-1), depuis la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, ce même article donne des objectifs d’attribution qui visent à orienter les demandeurs de logement social vers les quartiers pauvres et les quartiers plus aisés de manière à rééquilibrer les peuplements, en contrecarrant la tendance à loger les plus modestes dans des quartiers concentrant déjà une population fragile et en favorisant la diversification sociale de ces quartiers.

Précisons qu’il ne s’agit que d’objectifs d’attribution, qui ne sont pas censés l’emporter sur les priorités d’attribution identifiées par la loi, en particulier s’agissant de la « sur-priorité » donnée aux demandeurs reconnus par les commissions de médiation DALO (article L. 441-2-3 du CCH).

Les vingt-troisième à vingt-sixième alinéa de l’article L. 441-1 prévoient donc, dans les territoires à enjeux en matière de logement ([227]) :

– qu’au moins 25 % des attributions annuelles de logements situés en dehors des QPV sont consacrées :

à des demandeurs dont le niveau de ressources par unité de consommation est inférieur à un montant constaté annuellement par un arrêté du ministre chargé du logement. Ce montant correspond aux 25 % des demandeurs les plus modestes (dits du premier quartile) à l’échelle de l’EPCI (ou de la région Ile-de-France) enregistrés dans le système national d’enregistrement. Ces demandeurs peuvent compter parmi les publics prioritaires, mais pas nécessairement ;

ou à des personnes relogées dans le cadre d’une opération de renouvellement urbain ou d’une opération de requalification des copropriétés dégradées définie aux articles L. 741-1 et L. 741-2 ;

– et, réciproquement, qu’au moins 50 % des attributions annuelles de logements situés dans les QPV sont consacrées à des demandeurs autres que ceux du premier quartile.

La loi renvoie à l’échelon intercommunal la responsabilité de définir les modalités de réalisation de ces objectifs de mixité sociale. Il revient en effet à la conférence intercommunale du logement (CIL) ([228]), que ces mêmes territoires à enjeux doivent créer depuis 2017, d’adopter les orientations en matière d’attribution des logements du patrimoine locatif social présent ou prévu sur le territoire en « précisant les objectifs de mixité sociale et d’équilibre entre les secteurs à l’échelle du territoire concerné à prendre en compte pour les attributions de logements sociaux, dont les mutations, en tenant compte de la situation des quartiers prioritaires de la politique de la ville » – tout en mettant en œuvre les critères de priorité (article L. 441-1-5 du CCH). La CIL peut aussi fixer des objectifs de mixité sociale supérieurs aux minima prévus à l’article L. 441-1.

La mise en œuvre de ces orientations est ensuite déclinée dans un document opérationnel, la convention intercommunale d’attribution (CIA) ([229]), signée entre l’EPCI, la commune de Paris ou l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris, les bailleurs de logements sociaux possédant ou gérant du patrimoine sur le territoire concerné, les titulaires des droits de réservation sur ce patrimoine et, le cas échéant, d’autres collectivités territoriales ou personnes morales intéressées. La CIA est soumise pour avis à la CIL, ainsi qu’au comité responsable du plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALH). Elle définit notamment, pour chaque bailleur social ayant des logements sur le territoire, un engagement annuel quantifié et territorialisé d’attribution hors QPV de logement aux demandeurs du premier quartile (ou pour les relogements induits par les opérations de renouvellement urbain) (1° de l’article L. 441-1-6 du CCH). ([230])

L’article L. 441-1 précise que la répartition entre les bailleurs tient compte de l’occupation sociale de leur patrimoine respectif et doit « favoriser la mixité sociale dans l’ensemble du parc concerné ». Elle doit enfin s’assurer que le taux applicable au territoire concerné soit globalement respecté. L’atteinte de ces objectifs fait l’objet d’une évaluation annuelle présentée à la CIL.

Lorsque l’objectif d’attribution fixé pour chaque bailleur n’est pas atteint, le préfet du département procède à l’attribution aux demandeurs du premier quartile d’un nombre de logements équivalent au nombre de logements restant à attribuer sur les différents contingents. Il peut aussi le faire au bénéfice de ces demandeurs du premier quartile, ou des publics prioritaires, en cas de refus d’un bailleur de signer la CIA.

S’agissant de l’autre versant de cette stratégie de mixité sociale, l’article L. 441-1 prévoit que lorsque l’attribution d’un logement situé dans un QPV à un candidat présenté par un réservataire a échoué, le logement est mis à la disposition du maire de la commune pour qu’il désigne des candidats relevant des trois autres quartiles.

Il apparaît toutefois que, près de quatre ans après leur introduction, ces objectifs légaux de mixité sociale sont encore trop peu atteints. Selon l’étude d’impact du projet de loi, seuls 17 % des EPCI en 2017 et 6 % en 2018 ont atteint l’objectif relatif au premier quartile. Sur ces mêmes années, le taux moyen d’attributions hors QPV s’est établi à, respectivement, 18,9 et 16 %. Les deux tiers des communes localisées en zone très tendue avaient un taux inférieur à 15 %.

En revanche, l’attribution de logements dans les QPV aux ménages des quartiles supérieurs a atteint des taux de 70 % en 2017 et 75 % en 2018.

Auditionnée par votre rapporteur, l’ANCOLS a indiqué qu’en 2019, seuls 10 % des intercommunalités ont atteint l’objectif de 25 % en faveur des demandeurs du premier quartile.

Les freins sont divers. Certains acteurs entendus par votre rapporteur évoquent des loyers trop lourds pour ces ménages. Toutefois, l’article L. 441-1 permet aux bailleurs sociaux d’adapter leurs loyers, indépendamment de la catégorie du logement social concerné (PLAI, PLUS), pour remplir leurs objectifs de mixité.

L’ANCOLS observe que l’indicateur du quartile de ressources est complexe à mettre en place : il représente un changement important par rapport aux pratiques habituelles se fondant sur le revenu fiscal de référence ; il est déclaratif et peut se révéler en décalage avec la situation réelle des ménages (L’USH souligne également qu’il y a un enjeu fort de fiabilisation des données renseignées) ; et il est parfois utilisé comme seul indicateur de solvabilité, sans prendre en compte des aides personnelles au logement.

Par ailleurs, les acteurs ont encore quelques difficultés, ou des réticences, à concilier cet objectif de mixité sociale avec les priorités locales d’attribution.

Mais la raison prépondérante est l’absence de CIA dans un grand nombre des EPCI concernés, malgré son caractère obligatoire. Or, à défaut, les responsabilités sont éclatées entre les différents acteurs et les objectifs par bailleur restent flous.

De fait, pour une majorité d’intercommunalités, il s’agit d’une compétence assez récente sur un domaine qui a longtemps relevé de la commune et un sujet sur lequel le consensus peut prendre du temps à construire. Le renouvellement des équipes municipales et intercommunales a également pu retarder le processus. Enfin, malgré l’affirmation de son caractère obligatoire, la loi actuelle ne prévoit aucune conséquence à l’absence de conclusion d’une convention intercommunale d’attribution.

Ainsi, sur les 421 territoires concernés, seuls 130 disposaient d’une CIA signée en mai 2021.

b. Un accès au logement des travailleurs des secteurs essentiels sans traitement spécifique

La crise sanitaire a mis particulièrement en lumière le caractère essentiel de certains services à la population, de professions indispensables à la vie de la Nation qui doivent être exercées sans interruption alors même qu’elles ne peuvent recourir au télétravail. Il est alors apparu nécessaire que les personnes exerçant ces activités puissent bénéficier d’un logement abordable à proximité de leur lieu de travail, ce qui s’avère difficile dans les grandes villes et les territoires tendus où la pression de la demande fait flamber les loyers et les rend peu accessibles à des personnels aux revenus souvent moyens voire modestes.

Au regard de leur niveau de ressources, une partie des personnels en question peuvent solliciter un logement social (plus de 55 % des attributions bénéficient aux ménages actifs), mais sans traitement préférentiel.

Certains de leurs employeurs (tels les établissements publics de santé – voir le commentaire de l’article 22 bis A) ont contracté des droits d’attribution auprès des bailleurs sociaux, sans disposer toutefois de flux de logements réservés suffisants pour répondre à tous leurs besoins.

Les EPCI ont déjà la faculté de reconnaître une certaine priorité à ces travailleurs essentiels. L’article L. 441-1-5 du CCH autorise en effet les CIL à identifier « des catégories de demandeurs […] pour lesquels les logements disponibles, réservés ou non, font l’objet d’une désignation de candidats d’un commun accord entre les bailleurs, les réservataires et l’établissement public de coopération intercommunale, la commune de Paris ou l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris ». Ces priorités locales viennent évidemment après les priorités d’attribution et la mise en œuvre des objectifs de mixité sociale ; néanmoins, les candidatures des travailleurs essentiels peuvent aussi s’inscrire dans ces obligations.

On a vu cependant que les intercommunalités ne se sont pas encore suffisamment emparées de leurs prérogatives. En outre, les travailleurs essentiels n’étaient pas, jusqu’alors, identifiés comme particulièrement légitimes à accéder à un logement social à plus grande proximité de leurs lieux de travail.

c. Le retard pris dans la mise en œuvre des réformes de la gestion en flux des réservations et de la cotation des demandes de logements sociaux

En contrepartie de leur aide au financement d’un programme de logements sociaux, certaines personnes morales (l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics de coopération intercommunale, les employeurs, Action Logement services et les organismes à caractère désintéressé) disposent de droits de réservation dans ce programme, c’est-à-dire d’une priorité de présentation de candidats à la location d’un de ses logements ([231]).

De principe, les préfectures disposent, dans chaque ensemble de logements construit sur le département, d’un contingent de réservations de 30 % (dont 25 % destinés aux « mal-logés » et 5 % aux fonctionnaires d’État). Les collectivités locales bénéficient d’un contingent de l’ordre de 20 % des logements quand elles accordent leur garantie d’emprunt aux bailleurs sociaux ; des réservations supplémentaires peuvent leur être octroyées en cas de financement ou d’apport de terrain. Les autres réservataires bénéficient d’un contingent à proportion de leur contribution financière (ou foncière). Ces droits sont formalisés et précisés dans une convention de réservation signée entre le bailleur social et le réservataire.

Jusqu’à présent, la gestion des contingents de réservation se faisait en stock, par réservataire, à l’occasion de la livraison ou de la remise en disponibilité des logements identifiés comme mis à sa disposition au sein des programmes. Mais le logement disponible peut ne pas répondre à la demande de logement du fait de sa localisation, de sa typologie ou de son loyer, alors qu’il pourrait répondre à une demande adressée à un autre réservataire.

Pour lever ces rigidités, optimiser l’allocation des logements disponibles, faciliter la mobilité résidentielle et favoriser la mixité sociale, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, a généralisé la gestion en flux annuel des droits de réservation des logements locatifs sociaux, déjà pratiquée dans certains territoires.

La gestion en flux porte sur l’ensemble du patrimoine de logements locatifs d’un bailleur à l’échelle du département ou de la commune lorsque celle-ci dispose de droits de réservation. Les réservations s’appliquent alors sur le flux annuel de logements disponibles à la location et non plus seulement sur les disponibilités au sein d’un même contingent de logements déterminés dans un même programme. À chaque libération de logement, le bailleur social peut orienter celui-ci vers le réservataire dont le public de demandeurs lui paraît le plus adapté ([232]).

Le décret n° 2020-145 du 20 février 2020 relatif à la gestion en flux des réservations de logements locatifs sociaux détermine les modalités de mise en œuvre de ce mode de gestion en flux.

Il fixe les modalités de calcul du flux annuel : celui-ci est exprimé en pourcentage, calculé comme le rapport entre le nombre de logements sur lesquels un réservataire a des droits et le nombre total de logements d’un bailleur sur le département. L’État peut demander à disposer de 30 % (maximum) du flux annuel, dont au plus 5 % pour ses agents civils et militaires. Hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), la part préfectorale ne peut être inférieure à 30 %.

Le décret prévoit qu’une seule convention doit être conclue par organisme bailleur et réservataire à l’échelle d’un département (sauf lorsque le réservataire est une collectivité territoriale) et détermine les conditions dans lesquelles l’organisme bailleur transmet un bilan annuel des logements proposés et attribués aux réservataires.

La convention préserve la liberté de négociation entre bailleur et réservataire, mais elle doit rester compatible avec les orientations adoptées par les conférences intercommunales du logement (CIL), ainsi qu’avec les engagements souscrits par les bailleurs et réservataires dans les conventions intercommunales d’attribution (CIA), et avec l’objectif légal d’attribution en faveur des publics prioritaires.

Le décret prévoit aussi que le bailleur social dispose d’un volume de logements libérés qu’il ne proposera pas aux réservataires afin de pouvoir répondre à des besoins précis, notamment en matière de mutation de leurs propres locataires ou du relogement des résidents touchés par des opérations de rénovation urbaine (ANRU), de requalification de copropriétés dégradées (Orcod), des arrêtés d’insalubrité ou de péril ou par une opération de vente de logements sociaux. Ces logements sont soustraits du flux.

L’ensemble des conventions signées postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi ELAN devait être en flux. Quant aux conventions de réservation conclues avant la publication de la loi et ne portant pas exclusivement sur un flux, elles devaient, en principe, être mises en conformité au plus tard le 24 novembre 2021.

À défaut de transmission au préfet de la nouvelle convention de réservation avant cette échéance, les logements réservés en stock se seraient ajoutés au flux annuel de logements réservé par ce dernier, jusqu’à conclusion par les parties d’une convention conforme.

La loi ELAN a par ailleurs rendu obligatoire la mise en œuvre d’un système de cotation de la demande de logement social sur le territoire des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) tenus de se doter d’un plan local de l’habitat ou ayant la compétence en matière d’habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville, de la métropole de Lyon, de la Ville de Paris et des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris. Ce système doit s’appliquer de manière uniforme à l’ensemble des demandes de logement social et concerne tous les réservataires.

La cotation consiste à définir une série de critères d’appréciation de la demande et à appliquer à chacun d’eux une pondération afin d’attribuer une note à chaque demande. Sans toutefois désigner automatiquement des candidats ou leur attribuer d’office un logement, la cotation se veut une aide à la décision pour l’attribution des logements sociaux, au stade de la désignation de candidats par les réservataires, ou de l’examen par la commission d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (CALEOL).

Intégrée au système d’enregistrement de la demande (SNE), elle est aussi un outil de transparence permettant au demandeur d’apprécier le positionnement relatif de sa demande, ainsi que le délai d’attente moyen constaté.

Un module de cotation intégré dans le SNE est proposé aux intercommunalités (avec 64 critères, dont 10 qui peuvent être des définis localement). Si celles-ci préfèrent développer leur propre module, ce dernier devra être interconnecté au SNE, et permettre d’atteindre les objectifs légaux d’attribution en faveur des publics prioritaires et de la mixité sociale, tout en déclinant les orientations locales définies par la conférence intercommunale du logement (CIL) en matière de priorités locales et d’équilibre territorial. Car la cotation est aussi un des outils de différenciation des politiques d’attribution.

Le décret n° 2019-1378 du 17 décembre 2019, modifié, relatif à la cotation de la demande de logement social détermine les modalités de mise en oeuvre de ce système, avec une échéance fixée au plus tard au 31 décembre 2021.

Il apparaît cependant que la crise sanitaire puis le renouvellement des exécutifs locaux ont retardé la mise en œuvre de ces réformes fondamentales, mais complexes. Les bailleurs sociaux comme les associations représentant les élus locaux ont dit leur incapacité à respecter les échéances définies par la loi ELAN.

2. Le dispositif proposé

a. L’introduction d’une alternative à l’absence de convention intercommunale d’attribution

Pour assurer la mise en œuvre réelle des objectifs de mixité sociale, et accélérer l’implication des intercommunalités dans l’attribution des logements sociaux, l’article 22 du projet de loi modifie l’article L. 441-1 du CCH afin de fixer à deux ans, à compter du jour où les EPCI entrent dans la catégorie des territoires à enjeux de logement défini par le vingt-troisième alinéa de l’article L. 441-1 (voir supra), le délai pour conclure leur convention intercommunale d’attribution (2° du I de l’article 22).

Lorsque les EPCI à fiscalité propre, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris ou la Ville de Paris remplissent lesdites conditions le jour de l’entrée en vigueur de l’article 22, le délai de deux ans est ramené à huit mois (II de l’article 22), et ce, même si elles n’ont atteint ce stade que depuis peu.

Au-delà de ce temps (de deux ans ou de huit mois), les EPCI ont quatre mois pour fixer à chaque bailleur et réservataire de leur territoire des objectifs correspondants aux divers engagements que la CIA devait leur attribuer (listés aux 1° à 4° de l’article L. 441-1-6), ainsi qu’au nouvel objectif d’attribution en faveur des travailleurs essentiels (2° du I de l’article 22).

Toutefois, dès que la CIA (ou la convention d’attribution pour la Ville de Paris) est signée, les engagements et objectifs d’attribution qu’elle définit se substituent à ceux éventuellement notifiés par l’EPCI.

À défaut de notification par l’EPCI de ces objectifs et de signature d’une CIA, un taux uniforme de 25 % d’attributions, aux demandeurs du premier quartile, de logements en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville (engagement visé au 1° de l’article L. 441-1-6 du CCH relatif à la CIA) s’applique à chaque bailleur.

L’article 22 supprime par ailleurs les vingt-septième à vingt-neuvième alinéas de l’article L. 441-1, devenus obsolètes (1° du I de l’article 22).

b. La définition d’un objectif d’attribution en faveur des travailleurs essentiels

Le 3° du I de l’article 22 introduit l’obligation, pour les mêmes territoires à enjeux de logement, d’inscrire dans leur CIA (ou la convention d’attribution de la Ville de Paris) un objectif d’attribution aux « demandeurs de logement exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail dans un secteur essentiel pour la continuité de la vie de la Nation ».

Il revient donc aux intercommunalités concernées de définir la quotité visée. Cependant, l’article 22 renvoie à un décret en Conseil d’État la précision des modalités de mise en œuvre du dispositif en faveur de cette nouvelle catégorie de demandeurs, non prioritaire mais privilégiés, peut-on dire.

Le 4° du I donne pouvoir au préfet du département de procéder aux attributions de logements nécessaires lorsqu’un bailleur social n’a pas respecté son objectif d’attribution en faveur des travailleurs essentiels, sur les différents contingents des réservataires de ce dernier (a). Il précise enfin que les modalités d’application de ce pouvoir préfectoral, ainsi que les modalités d’information par les bailleurs de l’atteinte de leurs objectifs et engagements seront fixées par voie réglementaire (b).

La partie de l’article L. 441-1 où sont insérées ces dispositions permet de comprendre que ces mesures s’inscrivent dans la stratégie de mixité sociale que les CIA doivent promouvoir. Les attributions aux travailleurs essentiels devront donc respecter les équilibres territoriaux visés, mais sans imposer que toutes se fassent hors QPV.

Il faut souligner enfin que cette nouvelle obligation ne fait pas partie des engagements qu’un ECPI devra notifier en l’absence de CIA.

c. Le report de deux ans des réformes de la gestion en flux annuel des réservations et de la cotation des demandes de logements sociaux

Le III de l’article 22 reporte de deux ans les échéances prévues pour la généralisation du nouveau régime de cotation des demandes de logements sociaux et pour celle de la gestion en flux des réservations.

Ce délai supplémentaire facilitera la bonne appropriation de ces nouveaux outils par les différents partenaires locaux de l’attribution des logements sociaux.

Cela ne remet pas en cause, toutefois, l’application immédiate de cette dernière aux nouvelles conventions de réservation, ni la possibilité pour les acteurs d’utiliser d’ores et déjà un système de cotation, qui sera particulièrement utile pour conjuguer la nouvelle reconnaissance des travailleurs essentiels avec les priorités nationales.

3. Les modifications apportées par le Sénat

En adoptant deux amendements identiques, de sa rapporteure et du groupe Union centriste, la commission des affaires économiques du Sénat a seulement ajouté un IV prolongeant de cinq ans l’expérimentation d’un loyer unique par type de logement social, conduite sur l’ensemble des bailleurs sociaux et des communes de Rennes métropole. Autorisée par l’article 81 de la loi n° 217-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, l’expérimentation doit s’achever le 11 mai 2022.

Mais ce dispositif ne s’appliquant qu’à la relocation des logements, les cinq années initiales n’ont pas suffi à son plein déploiement – même si les acteurs locaux se disent satisfaits des premiers résultats.

Enfin, le Sénat a adopté en séance publique un amendement du groupe communiste-républicain-citoyen et écologiste, avec l’avis favorable du Gouvernement après qu’il ait été sous-amendé par la rapporteure de la commission des affaires économiques. Il prévoit que les maires sont consultés sur la définition par l’EPCI des objectifs attribués aux bailleurs et aux réservataires à défaut de CIA.

4. Les modifications apportées par la commission

S’agissant des travailleurs essentiels, le rapporteur de la commission des affaires économiques considère que leur définition peut évoluer dans le temps et d’un territoire à l’autre. Il lui semble donc préférable de laisser aux CIL le soin d’identifier, dans l’esprit souhaité par la loi (mais en élargissant leur définition à la prise en compte des besoins essentiels des territoires), les travailleurs clefs auxquels elles entendent accorder un traitement préférentiel.

Comme cela a été indiqué précédemment, les CIL peuvent déjà le faire sans que la loi n’ait besoin de viser explicitement ces travailleurs essentiels. Néanmoins, les mentionner dans les cibles premières des attributions permet de s’assurer qu’ils sont bien pris en compte.

La commission des affaires économiques a adopté, avec les avis favorables du Gouvernement et du rapporteur, outre deux amendements de son rapporteur corrigeant des erreurs de référence (CE592 et CE593), deux amendements identiques, du groupe Socialistes et apparentés (CE317) et de M. Thibault Bazin (LR, CE501) qui suppriment le renvoi à un décret, pour confier aux CIL le soin de préciser les modalités de mise en œuvre du dispositif relatif aux travailleurs essentiels « en fonction des besoins du territoire ».

Il s’agit notamment de définir les catégories d’actifs concernées, mais aussi de déterminer leurs besoins en logements, comment leur demande doit être prise en compte et traduite dans les systèmes de cotation, etc.

*

Article 22 bis AA (nouveau)

(art. L. 441-2, L. 441-2-1 et L. 441-2-9 du code de la construction et de l’habitation)

Information des CALEOL sur les relogements des locataires concernés par les opérations de renouvellement urbain et élargissement à toutes les communes réservataires de l’accès aux données du système national d’enregistrement

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été créé par la commission des affaires économiques.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article additionnel prévoit, en premier lieu, que les commissions d’attribution et d’examen de l’occupation des logements (CALEOL) sont informées du relogement des locataires des logements sociaux destinés à être démolis, ou transformés, dans le cadre d’une opération de renouvellement urbain. Il ouvre, ensuite, l’accès aux données du système national d’enregistrement des demandes de logement social aux communes réservataires et à certains établissements publics de coopération intercommunale, même s’ils ne sont pas guichets d’enregistrement.

1. L’état du droit

a. Sur l’information des CALEOL

Les opérations de renouvellement urbain sont l’un des principaux outils pour renforcer la mixité sociale dans les quartiers. Pour les mener dans des délais raisonnables, et éviter que les locataires des logements sociaux destinés à être démolis (ou dont le changement d’usage ou de statut est envisagé, voir le commentaire de l’article 22 bis B) ne subissent trop longtemps l’incertitude de leur mutation, il importe que leur relogement se fasse de manière aussi fluide et rapide que possible.

Les articles L. 442-6 et L. 353-15 du code de la construction et de l’habitation (CCH) imposent au bailleur de faire à ces locataires jusqu’à trois propositions de relogement adaptées à leurs besoins personnels ou familiaux. Pour faciliter ces attributions, le décret n° 2020-145 du 20 février 2020 relatif à la gestion en flux des réservations de logements locatifs sociaux prévoit que le bailleur social dispose d’un volume de logements libérés qu’il ne proposera pas aux réservataires afin de répondre à ce type de besoins. Mais il peut utiliser des logements réservés si nécessaire.

Quoi qu’il en soit, dans la mesure où il s’agit d’une obligation s’imposant aux bailleurs (sauf refus des trois propositions par les locataires), les commissions d’attribution et d’examen de l’occupation des logements (CALEOL), prévues à l’article L. 441-2 du CCH, ne se prononcent pas sur ces dossiers, (même s’ils sont enregistrés d’office dans le système national d’enregistrement par le bailleur – article L. 441-2-1 du CCH), ni sur les attributions envisagées.

b. Sur l’accès aux données du SNE

Chaque demande d’un logement social fait l’objet d’un enregistrement dans le système national d’enregistrement (SNE) ou dans les systèmes particuliers de traitement automatisé qui ont été agréés par le représentant de l’État dans le département – ou, en Île-de-France, le représentant dans la région – et qui couvrent tout le territoire (article L. 441-2-1 du code de la construction et de l’habitation).

Le 3° de l’article L. 441-2-9 du CCH renvoie à un décret en Conseil d’État la définition des « conditions […] d’accès et de partage des données nominatives du système national d’enregistrement par les services et les personnes morales mentionnés au premier alinéa de l’article L. 441-2-1 ». Celles-ci sont les bailleurs sociaux, les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération intercommunale – EPCI –, les personnes morales bénéficiaires des réservations de logements et l’État.

Parmi les collectivités, ne sont toutefois considérés comme « services enregistreurs » que les département, communes, EPCI et établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris qui ont pris une délibération pour assurer cet enregistrement. Les autres collectivités orientent les demandeurs vers une personne morale ou un service susceptible de procéder à l’enregistrement (article R.441-2-1 du CCH).

L’article R. 441-2-6 du CCH précise alors que, s’agissant des collectivités, les demandes de logement social et les informations nominatives figurant dans le SNE sont accessibles seulement :

– à celles qui ont la qualité de services enregistreurs pour toute demande de logement situé sur leur territoire, sur le territoire du département (ou de la région en Île-de-France) si les collectivités ont des droits de réservation sur des logements situés dans le département (ou en Île-de-France) et sur le territoire de leur EPCI pour les communes qui assurent l’enregistrement des demandes ;

– et aux EPCI et établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris ayant conclu une convention intercommunale d’attribution (CIA) ou un accord collectif intercommunal prévu à l’article L. 441-1-1 du CCH pour toute demande de logement situé sur leur territoire.

Les autres EPCI et communes, même lorsque celles-ci bénéficient de réservations de logements, n’ont pas un accès direct aux données du SNE quand ils ne sont pas guichets d’enregistrement.

Certes, l’article L. 441-2-7 du CCH prévoit que les EPIC à enjeux de logement (voir le commentaire de l’article 22), la commune de Paris et les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, les bailleurs sociaux présents sur le territoire concerné, les réservataires de logements sociaux dans ce ressort et les organismes et services chargés de l’information des demandeurs de logement social ou de l’enregistrement des demandes de logement social doivent mettre en place un dispositif, interconnecté avec le SNE ou les autres systèmes, destiné à mettre en commun, en vue d’une gestion partagée des dossiers, les demandes de logement social et les pièces justificatives nécessaires à leur instruction et les informations relatives à la situation des demandeurs et à l’évolution de leurs dossiers en cours de traitement. Le dispositif doit, en outre, permettre d’améliorer la connaissance des demandes sur le territoire en cause.

Toutefois, tous les territoires concernés n’auraient pas mis en place ce dispositif ; et les autres n’y sont pas soumis.

2. Le dispositif introduit par la commission

La commission des affaires économiques a, tout d’abord, adopté deux amendements identiques, des groupes Gauche démocrate et républicaine (CE162) et Socialistes et apparentés (CE330), qui complètent l’article L. 441-2 du CCH afin que les CALEOL soient non pas saisies mais informées des relogements des locataires des immeubles voués à la démolition (ou au changement de leur statut ou de leur usage) dans le cadre des opérations de renouvellement urbain, en précisant les logements acceptés ainsi que la situation familiale et financière des ménages bénéficiaires.

Leurs auteurs ont indiqué que cette information se faisait spontanément jusqu’à peu, mais que la pratique se perd, notamment de la part des bailleurs qui ne sont plus attachés à un seul territoire. Cela est regrettable car ces données permettent de suivre en temps réel l’évolution de l’occupation du parc du bailleur et d’adapter en conséquence les stratégies d’attribution locales.

Le rapporteur et le Gouvernement leur ont donné un avis favorable, mais ils vérifieront, d’ici la séance publique, que ces informations ne sont pas déjà mises à la disposition des CALEOL.

La commission des affaires économiques a, ensuite, adopté trois amendements identiques des groupes GDR (CE155) et Socialistes et apparentés (CE320) et de M. Thibault Bazin (LR, CE504), sous-amendés par son rapporteur (CE619), qui précisent à l’article L. 441-2-1 du CCH que, outre les personnes morales mentionnées à l’article (qui sont guichets d’enregistrement), les communes réservataires et les EPCI ayant la compétence en matière d’habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville (soit une partie des intercommunalités à enjeux de logement) auront un accès direct aux données du SNE.

Les auteurs mettent en avant le fait que l’absence d’accès aux données du SNE compliquerait la désignation de candidats à l’attribution de logements sociaux, mais aussi le fait que ces données sont utiles dans les réflexions préalables à l’élaboration des orientations d’attribution définies localement par la convention intercommunale d’attribution (CIA), en permettant d’identifier les besoins exprimés sur un territoire et de les qualifier.

Le rapporteur et le Gouvernement leur ont donné un avis favorable ; mais cet accès nécessite d’adapter les outils informatiques et de préciser le périmètre des droits, afin, en particulier, de garantir la confidentialité des données personnelles protégées par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Le sous-amendement CE619 du rapporteur diffère donc d’un an, à partir de la promulgation de la loi, l’entrée en vigueur de cette disposition.

*

Article 22 bis A

(art. L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation)

Exemption des logements réservés par les établissements publics de santé de la gestion en flux annuel des logements sociaux

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, étend les exceptions à la nouvelle gestion en flux annuel des droits de réservation des logements locatifs sociaux aux logements réservés par les établissements publics de santé en faveur de leurs personnels.

➢ La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, a généralisé la gestion en flux annuel des droits de réservation des logements locatifs sociaux (voir le commentaire de l’article 22).

Cette réforme s’applique d’ores et déjà aux conventions de réservation conclues depuis la promulgation de la loi et s’appliquera aux conventions préexistantes à l’échéance fixée par la loi (qui pourrait être reportée au 24 novembre 2023 par l’article 22 du présent projet de loi).

La gestion en flux annuels concernera toutes les réservations, quel que soit le territoire et quel que soit le réservataire (l’État, les collectivités territoriales, les employeurs, Action Logement services, etc.). Seuls les contingents des services relevant de la défense nationale ou de la sécurité intérieure, portant sur des logements bien identifiés continueront à être gérés en stock. ([233])

2. Le dispositif introduit par le Sénat

En séance publique, avec un avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques qui propose d’étendre les exceptions, limitativement définies à l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), aux logements réservés par les établissements publics de santé pour leurs personnels.

L’enjeu est de conserver des logements sociaux à proximité de leurs lieux de travail. Les contingents actuels sont précisément constitués de logements proches des établissements de santé afin de tenir compte de leurs contraintes horaires (avec des plages de présence ou de permanence étendues, décalées, parfois de nuit).

Pour ce faire, nombre d’établissements ont donné à bail (par des baux emphytéotiques de 30 à 50 ans et à construction) une partie de leur patrimoine immobilier en contrepartie de ces réservations de logements. Cela représente 50 % de l’offre de logements de l’Assistance publique-hôpitaux de Paris (AP-HP).

Non seulement la gestion en flux ferait perdre cette proximité, puisque ces logements réservés seraient « remis dans le pot commun » d’un bailleur et les demandes pourraient être orientées vers des contingents plus éloignés ; mais elle risque de décourager la mobilisation du foncier appartenant aux hôpitaux pour développer de nouveaux programmes.

3. La position de la commission

La commission des affaires économiques n’a pas modifié cet article.

Article 22 bis BA (nouveau)

(art. L. 442-8 du code de la construction et de l’habitation)

Autorisation de la prise à bail direct des logements intermédiaires des bailleurs sociaux par des employeurs personnes morales

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été créé par la commission des affaires économiques.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article additionnel autorise les employeurs personnes morales à prendre à bail direct des logements intermédiaires gérés par des bailleurs sociaux afin de les sous-louer à leurs personnels.

1. L’état du droit

Un logement à proximité des lieux de travail peut être un élément de qualité de vie important ; il est un enjeu déterminant pour certaines professions soumises à des contraintes de présence ou de permanence lourdes, au point d’être parfois un critère d’attractivité pour ces emplois.

Certains employeurs, tels les établissements de santé, s’efforcent d’y répondre de diverses façons : par le développement d’un parc immobilier propre, la contractualisation de droits de réservation sur des logements sociaux, ou encore la prise à bail direct de logements intermédiaires pour les sous-louer à leurs personnels.

Mais s’ils le font déjà avec d’autres organismes, le droit actuel ne le leur permet pas s’agissant des logements intermédiaires gérés par les organismes HLM.

En effet, l’article L. 442-8 du code de la construction et de l’habitation (CCH) interdit la sous-location des logements des habitations à loyer modéré qui ont bénéficié d’une aide publique au financement. Les articles L. 442-8-1 et L. 442-8-1-1 du CCH prévoient des dérogations à ce principe s’agissant des logements locatifs sociaux, mais elles restent limitées à des acteurs à vocation sociale, des publics spécifiques (personnes âgées, handicapées, étudiants, etc.) ou à des solutions de logement ou d’hébergement temporaires.

2. Le dispositif introduit par la commission

L’amélioration de l’accès à un logement abordable et proche de leurs lieux de travail pour les travailleurs reconnus comme essentiels qui peuvent recourir au télétravail (voir les commentaires des articles 22 et 22 bis A) nécessite que l’on agisse sur tous les leviers possibles.

Avec l’avis favorable du Gouvernement, la commission des affaires économiques a donc adopté un amendement CE615 de son rapporteur, qui ouvre aux employeurs personnes morales la possibilité de louer eux-mêmes des logements intermédiaires, tels que définis à l’article L. 411-2 du CCH et gérés par des bailleurs sociaux, afin de les sous-louer à leurs personnels, par dérogation à l’article L. 442-8 du CCH qu’il complète.

L’amendement précise que ces sous-locations doivent respecter les règles relatives aux plafonds de ressources et de loyer applicables à ces logements intermédiaires.

*

Article 22 bis B

(art. L. 353-15, L. 411-3 et L. 442-6 du code de la construction et de l’habitation)

Ouverture de la possibilité de changer le statut ou l’usage de logements locatifs sociaux faisant l’objet d’une opération de renouvellement urbain et suppression du droit au maintien dans le logement

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, vise à permettre la vente ou le changement d’usage de logements locatifs sociaux concernés par un programme de renouvellement urbain, afin de renforcer la mixité sociale et fonctionnelle du quartier, et à préciser le droit au relogement de leurs locataires.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a précisé plusieurs points du nouveau dispositif : notamment son application à des ensembles d’au moins cinq logements, l’exclusion des communes déficitaires et la conséquence de la vente ou du changement d’usage sur la convention ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement (APL) dont relèvent les logements concernés.

1. L’état du droit

Entre 2004 et 2014, le programme national de rénovation urbaine (PNRU) s’est attaché à réaménager en profondeur 490 quartiers marqués par une forte densité de logements sociaux dégradés et une faible qualité urbaine, essentiellement à travers la destruction d’immeubles et la reconstruction de nouveaux logements, même si l’implantation de commerces et d’entreprises a été également facilitée.

Défini par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) poursuit toujours des objectifs d’amélioration de l’habitat, de désenclavement des quartiers, de développement économique, mais en mettant davantage l’accent sur la promotion de la mixité sociale et fonctionnelle dans les 480 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV, soit 216 quartiers d’intérêt national et 264 quartiers d’intérêt régional) où il est déployé.

L’offre de logements sociaux est désormais reconstituée en dehors des quartiers sensibles, et en dehors des communes comptant plus de 50 % de logements locatifs sociaux, sauf contexte spécifique, après l’étude approfondie des arguments du porteur de projet ([234]). En parallèle, le groupe Action Logement mobilise sa filiale, l’Association foncière Logement, pour développer dans les QPV une offre de logements locatifs libres ou en accession afin de diversifier la composition sociale de leur population. Le NPNRU mobilise également divers outils pour développer les fonctions économiques de ces quartiers.

Toutefois, la restructuration des QPV passe toujours par la démolition des bâtiments de logements sociaux.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

En séance publique, avec l’avis favorable de la rapporteure de la commission des affaires économiques et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement complétant les leviers actuellement mobilisables pour accroître la diversité des statuts résidentiels (accession, locatif libre, etc.) et la mixité fonctionnelle dans les quartiers concernés par le NPNRU, avec, en outre, un coût financier et environnemental moindre.

Il propose ainsi une alternative à la démolition systématique des immeubles en ouvrant la possibilité de vendre ou de changer l’usage d’un ensemble de logements conventionnés à l’aide personnelle au logement (APL), « en prenant en compte l’attractivité du quartier et les autres caractéristiques de la situation locale du ou des immeubles concernés ».

Pour ce faire, il complète l’article L. 353-15 du code de la construction et de l’habitation (CCH) pour définir les conditions de cette solution alternative :

– pour éviter que ces logements ne soient récupérés par des marchands de sommeil, une vente devra porter sur un ensemble de plus de cinq logements et ne pourra se faire qu’avec une personne morale (III de l’article L. 353-15) ;

– la vente ou le changement d’usage (pour une activité économique par exemple) pourra être autorisée dans le cadre d’une opération prévue par une convention pluriannuelle que l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) aura signée dans le cadre d’un programme d’actions « dont la mise en œuvre lui a été confiée par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 », à savoir le NPNRU. L’opération s’inscrira donc dans un projet global porté par les différents acteurs impliqués ;

– le nouveau VI de l’article L. 353-15 prévoit que cette opération ne sera possible qu’après accord du maire concerné ainsi que des organismes qui ont garanti les prêts ayant servi à construire, acquérir ou améliorer les logements ciblés (la caisse de garantie du logement locatif social – CGLL – à défaut de la collectivité territoriale).

Le changement de propriétaire ou d’usage emportera à l’égard des garants et des prêteurs les mêmes conséquences qu’une vente ordinaire de logement social : si des prêts et leurs garanties sont encore actifs, ils devront être remboursés par anticipation et les éventuelles hypothèques levées ;

– et pour ne pas aggraver leurs difficultés, le nouveau VII de l’article L. 353-15 dispose que cette vente ou ce changement d’usage ne sera pas permis dans les communes qui n’ont pas encore atteint leur quota obligatoire de logements sociaux au titre de l’article L. 302-5 du CCH.

L’article 22 bis B précise également les conséquences de ce changement de statut résidentiel ou d’usage :

– l’autorisation donnée mettra fin au conventionnement APL des logements au départ du dernier locataire concerné ;

– les aliénations dérogeront aux obligations de droit commun s’imposant aux ventes de logements conventionnés APL conformément aux articles L. 443-7 à L. 443-12-1 du CCH (procédures, contrepartie en logement pour le réservataire impacté, proposition d’achat au locataire, etc.), à l’exception des conditions d’ancienneté, d’habitabilité et de performance énergétique prévues à l’article L. 443-7 du CCH si le logement conserve un usage d’habitation. Les bailleurs ne pourront donc vendre des passoires thermiques sans les rénover ;

– enfin, ces opérations suppriment le droit au maintien dans les lieux des locataires des logements concernés.

Inscrit au III de l’article L. 353-15 du CCH, le relogement de ces locataires relèvera des règles applicables aux opérations de démolition d’immeubles en programme de rénovation urbaine. Le bailleur sera alors tenu de faire des propositions adaptées à la situation des ménages. Après trois refus, ceux-ci perdront leur droit à occuper les logements loués.

La disposition-miroir du L. 442-6 du CCH est modifiée dans le même sens. Et l’article L. 411-3 du CCH est complété pour écarter l’application du droit au maintien dans les logements (ainsi que des règles d’attribution sous condition de ressources et de fixation administrative des loyers) dans les nouveaux cas définis à l’article L. 353-15.

3. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a approuvé l’évolution proposée mais a apporté au dispositif quelques précisions en adoptant, avec l’avis favorable du Gouvernement, l’amendement CE621 de son rapporteur :

– il précise que la vente ainsi que le changement d’usage ne peuvent concerner que des ensembles de plus de cinq logements (le texte issu du Sénat laissait la possibilité d’une opération moins étendue, alors que cette limite est une des premières protections contre les marchands de sommeil) ;

– il clarifie l’enchaînement des étapes juridiques : une convention de renouvellement urbain concernant le territoire où se situent le ou les immeubles concernés peut prévoir leur vente ou leur changement d’usage, dans le cadre d’une opération définie par cette convention ; cette opération peut avoir été envisagée dès le début du programme de renouvellement urbain, ou être ajoutée par un avenant ultérieur, toujours signé par les différentes parties (les élus, l’ANRU et le préfet du département). L’accord du maire et des garants des prêts restent nécessaires pour que la vente ou le changement d’usage soit confirmé. Cet accord vaut autorisation ;

– il explicite les modalités de fin de la convention ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement (APL) dont relèvent les logements concernés : à la date de départ du dernier locataire, si l’autorisation de vente ou de changement d’usage porte sur l’ensemble des logements d’une convention APL, la convention est résiliée ; si l’opération ne porte que sur une partie de l’ensemble conventionné, un avenant doit être pris pour sortir les logements concernés de son champ ;

– il indique, enfin, que seules les communes déficitaires en logements sociaux au sens de l’article 55 de la loi SRU sont exclues de ce dispositif.

*

Article 22 bis

(art. L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation

Réunion dématérialisée des commissions d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (CALEOL)

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, vise à permettre la tenue de réunions dématérialisées des commissions d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (CALEOL).

➢ La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

Le vingt-et-unième alinéa de l’article L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH) ne permet aux commissions d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (CALEOL) de se réunir à distance que si le règlement intérieur de la CALEOL du bailleur social le prévoit.

Toutefois, la crise sanitaire a montré la nécessité d’ouvrir cette option aux différentes instances collégiales administratives, dont les CALEOL, pour assurer la continuité de la vie des Français. Un premier texte, l’ordonnance n° 2020-347 du 27 mars 2020 adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives pendant la crise sanitaire, a ainsi introduit des règles dérogatoires autorisant les CALEOL, notamment, à se réunir en visioconférence. Ces dérogations ont été prorogées par deux autres textes, dont la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire, qui les a prolongées jusqu’au 30 septembre 2021.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Pour pérenniser la possibilité de réunir les CALEOL sous format numérique, la commission des affaires économiques du Sénat a adopté deux amendements identiques, de sa rapporteure et du groupe Union centriste, qui suppriment le vingt-et-unième alinéa de l’article L. 441-2 du CCH.

Les réunions des CALEOL relèveront ainsi du droit commun, avec la faculté d’opter pour une visioconférence dont le régime est fixé par l’ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 relatives aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial.

Complétée par le décret en Conseil d’État n° 2014-1627 du 26 décembre 2014 relatif aux modalités d’organisation des délibérations des instances administratives à caractère collégial, cette ordonnance précise notamment les règles relatives au secret du vote, à la sécurisation de l’identification des participants, à la confidentialité des échanges vis-à-vis des tiers.

Aucune modification n’a été apportée en séance publique.

3. La position de la commission

La commission des affaires économiques n’a pas modifié cet article.

*

Article 22 ter (supprimé)

(art. L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation)

Ajout au contingent communal d’attribution de logements sociaux du reste des logements non réservés

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, prévoit de reverser au contingent communal les logements non réservés ou dont l’attribution au candidat d’un réservataire a été refusée.

➢ La position de la commission

La commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Une grande partie des logements locatifs sociaux des bailleurs sont inscrits dans les contingents de différents réservataires en contrepartie des soutiens financiers qu’ils ont apportés pour leur acquisition, construction ou rénovation (voir le commentaire de l’article 22) : le premier réservataire est la préfecture du département qui dispose de droits d’attribution représentant jusqu’à 30 % des logements (25 % pour les mal-logés, 5 % pour les fonctionnaires d’État) ; la commune est généralement aussi réservataire, avec des droits d’attribution sur 20 % des logements d’un programme quand elle lui a apporté sa garantie, voire davantage en fonction de ses autres contributions en terrain ou en financement. Les autres réservataires disposent de droits négociés avec les bailleurs en échange de leurs apports (ou d’un paiement pour ces droits).

Dans le cadre de la gestion en stock, encore en cours, les réservataires sont invités à présenter des candidats à la livraison ou la libération des logements identifiés comme relevant de leur contingent. Dans le cadre de la gestion en flux annuels, dont la généralisation devrait être reportée à fin 2023, mais qui s’applique aux nouvelles conventions de réservation (voir le commentaire de l’article 22), les réservataires présentent des candidats pour les logements disponibles à proportion de leurs droits de réservation. Le décret n° 2020-145 du 20 février 2020 relatif à la gestion en flux des réservations de logements locatifs sociaux prévoit toutefois que les bailleurs sociaux disposent d’un volume de logements libérés pour répondre à des besoins spécifiques : mutations de leurs locataires, relogement de personnes dans le cadre d’opérations ANRU ou de requalification de copropriétés dégradées, de ventes de logements sociaux, etc.

Quel que soit le mode de gestion, l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit, en son trente-neuvième alinéa, qu’« au moins un quart des attributions annuelles de logements non réservés ou pour lesquels l’attribution à un candidat présenté par le réservataire a échoué est destiné aux personnes bénéficiant d’une décision favorable mentionnée à l’article L. 441-2-3 (ceux qui ont bénéficié d’une décision favorable de la commission de médiation DALO) ou, à défaut, aux [autres publics reconnus prioritaires par la loi]. En cas de manquement d’un bailleur social à cette obligation, le représentant de l’État dans le département procède à l’attribution aux publics concernés d’un nombre de logements équivalent au nombre de logements restant à attribuer. Ces attributions s’imputent sur les logements non réservés ou sur ceux dont dispose le bailleur à la suite de l’échec de l’attribution à un candidat présenté par un réservataire ».

Le même article prévoit cependant que « lorsque l’attribution d’un logement situé dans un quartier prioritaire de la politique de la ville à un candidat présenté par le réservataire a échoué, le logement est mis à disposition du maire de la commune pour qu’il désigne des candidats autres que [ceux du premier quartile de ressources] ».

2. Le dispositif introduit par le Sénat

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté deux amendements identiques visant à ajouter au contingent communal le reste des logements non réservés, qui n’ont pas été attribués par le bailleur ou le préfet aux publics prioritaires.

Les auteurs des amendements prétendent substituer le maire au bailleur social pour l’attribution des logements qui ne sont pas revendiqués par un réservataire ou dont le candidat a été refusé. La commune serait réservataire par défaut.

La rapporteure du Sénat considère que cette mesure devrait inciter les réservataires à faire les démarches nécessaires pour utiliser leurs droits, ce qui ne serait pas toujours le cas.

3. La position de la commission

Le rapporteur de la commission des affaires économiques souligne que ce reversement dans le contingent communal soulève plusieurs problèmes :

– d’abord, contrairement à la disposition permettant au maire de désigner lui-même un candidat pour un logement dans un QPV qui n’a pas trouvé preneur, cette récupération serait définitive, ce qui reviendrait à reconnaître à la commune des droits très supérieurs à ses contributions au financement des logements en question ;

– ensuite, la disposition est ambiguë. Elle pourrait aussi s’appliquer aux logements réservés mais non attribués (comme l’entend la rapporteure du Sénat), ce qui remettrait en cause les accords passés entre le bailleur et ses cofinanceurs ;

– les logements récupérés ne seront pas nécessairement affectés à des publics prioritaires, ce qui aurait donné une certaine légitimité au reversement ;

– enfin, le dispositif retire au bailleur social le volant de logements libérés dont il peut disposer pour répondre à des besoins spécifiques (voir supra).

La commission des affaires économiques a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, trois amendements identiques, de son rapporteur (CE595) et des groupes La République en marche (CE233) et Gauche démocrate et républicaine (CE165), qui suppriment l’article 22 ter.

*

Article 22 quater (supprimé)

(art. L. 441-1, L. 441-1-5 à L. 441-1-6, L. 441-2, L. 441-2-2 et L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation)

Attribution des logements sociaux dans les résidences fragiles

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, vise à créer une cotation des résidences qui permettrait d’identifier les plus fragiles et autoriserait, d’un côté, l’attribution prioritaire de leurs logements aux ménages qui contribueraient à renforcer la mixité sociale et, de l’autre, le refus d’attribuer leurs logements à des ménages qui accentueraient sa fragilité.

➢ La position de la commission

La commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Le régime légal de l’attribution des logements sociaux s’efforce de concilier le droit au logement, en particulier celui des ménages qui ont le plus de difficulté à accéder à un logement abordable et décent, et la nécessité de renforcer la mixité sociale dans les villes et spécialement les quartiers les plus fragiles, dits quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

L’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) reconnaît ainsi une priorité d’attribution à différents publics marqués par d’importantes difficultés sociales et économiques, et définit par ailleurs des objectifs d’attribution volontaristes mais différenciés selon que les logements proposés sont situés dans ou hors un QPV afin de rééquilibrer le peuplement social des territoires à enjeux de logement (voir le commentaire de l’article 22).

De même, si les conventions intercommunales d’attribution (CIA) donnent aux bailleurs des objectifs quantifiés d’attribution en faveur des demandeurs prioritaires, elles précisent aussi les objectifs chiffrés de mixité sociale dans la répartition des attributions entre quartiers et doivent également tenir compte « des capacités d’accueil et des conditions d’occupation des immeubles » (article L. 441-1-6 du CCH).

Enfin, en attendant que tous les territoires à enjeux de logement aient adopté leur CIA, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière d’habitat et disposant d’un programme local de l’habitat peuvent avoir conclu avec les bailleurs sociaux un accord collectif intercommunal sur les attributions de logements sociaux, qui doit aussi « tenir compte, par secteur géographique, des capacités d’accueil et des conditions d’occupation des immeubles constituant le patrimoine des différents organismes » (article L. 441-1-1 du CCH).

Tout en affirmant la primauté du droit au logement et la nécessité de respecter les priorités d’attribution, la loi offre donc une marge d’action en faveur de la mixité sociale au sein d’une intercommunalité, mais laisse aussi une certaine marge d’appréciation à l’échelle des immeubles.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Pour autant, la commission des affaires économiques du Sénat a adopté deux amendements identiques, de sa rapporteure et du groupe Union centriste, qui visent à instaurer un traitement spécifique pour les résidences considérées comme socialement fragiles afin « d’éviter d’aggraver leur situation en y attribuant les logements à des ménages qui contribueront à la mixité sociale et à l’équilibre de la résidence ».

Il s’agit de modifier le système qui imposerait aux commissions d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (CALEOL) d’attribuer les logements en premier lieu aux dossiers prioritaires, souvent les plus précaires, quelle que soit la fragilité sociale de la résidence.

L’article 22 quater prévoit ainsi l’identification par la conférence intercommunale du logement (CIL) des « résidences à enjeu de mixité sociale » ou « à enjeu prioritaire de mixité sociale » de son territoire. Une liste doit être établie, pour chaque bailleur social, en fonction des conditions d’occupation de ses immeubles pour être annexée à la convention intercommunale d’attribution (CIA) (article L. 441-1-6 du CCH). Cette liste est « adressée », vraisemblablement aux bailleurs partenaires, et sans doute actualisée, tous les trois ans.

L’article 22 quater ajoute par ailleurs à la liste des demandeurs prioritaires établie par l’article L. 441-1 du CCH les « ménages permettant un équilibre en matière de mixité sociale pour les résidences à enjeu prioritaire de mixité sociale ».

Corrélativement, il complète l’article L. 441-2-2 du CCH, qui définit l’obligation de motiver les refus d’attribution, afin que, « dans une résidence à enjeu prioritaire de mixité sociale identifiée [dans la CIA], le fait pour un ménage candidat à l’attribution d’un logement social d’accentuer cette fragilité en matière d’occupation sociale de la résidence peut constituer un motif de refus pour l’obtention d’un logement dans cette résidence ».

En séance publique, le Sénat a adopté, contre l’avis du Gouvernement, un amendement complémentaire de la rapporteure de la commission des affaires économiques qui tire les conséquences textuelles de l’insertion de ces nouvelles dispositions.

3. La position de la commission

Le rapporteur de la commission des affaires économiques relève plusieurs difficultés, à commencer par l’identification des résidences fragiles. Les auteurs des amendements indiquent que la fragilité du peuplement du patrimoine des bailleurs est déjà cotée dans leurs plans stratégiques de patrimoine (PSP). Mais l’article 22 quater ne fixe aucun critère objectif à la désignation des résidences à enjeu de mixité sociale, en dépit de l’importance de ses conséquences sur l’attribution des logements.

L’article ne précise pas davantage de critères objectifs pour identifier les ménages qui bénéficieraient d’une priorité d’attribution et ceux qui verraient leur demande refusée, même si la rapporteure du Sénat évoque l’indicateur des quartiles de revenus.

L’interprétation de ces dispositions pourrait être source d’arbitraire, voire de discrimination.

Sur le principe même, il serait problématique de faire systématiquement prévaloir des ménages qui ne présentent pas de difficulté financière ou sociale sur les demandeurs définis aujourd’hui comme prioritaires par la loi, et de priver d’un logement social les plus fragiles. Rappelons que si rechercher une plus grande mixité sociale est légitime, le droit au logement des personnes aux ressources modestes ou défavorisées est un objectif à valeur constitutionnelle. ([235])

Cette nouvelle priorisation et la possibilité de refuser leur demande réduiraient encore leurs chances d’accéder à un logement abordable et décent dans les zones où la demande est forte et l’offre sociale insuffisante, car le dispositif adopté par le Sénat ne prévoit pas d’obligation de nouvelle proposition de logement aux ménages refusés.

Elles peuvent même contrarier la mise en œuvre de l’objectif de destiner au moins 25 % des attributions annuelles de logements réservés aux collectivités territoriales aux demandeurs DALO ou prioritaires (trente-cinquième alinéa de l’article L. 441-1 du CCH).

Au demeurant, à droit constant, les CIL, à travers les CIA de leur territoire, peuvent déjà mettre en place une vigilance sur les résidences en voie de paupérisation, par des observatoires suivant l’évolution de leur peuplement, par exemple. Les constats partagés permettent ensuite aux différents réservataires de s’entendre sur les orientations devant guider les attributions pour renforcer la mixité sociale, tout en respectant l’impératif de loger les publics prioritaires.

L’USH, qui a dit son net désaccord avec l’article 22 quater, rappelle que le GIP SNE a développé depuis plusieurs années une cartographie de l’occupation du parc, qui permet aux collectivités et aux bailleurs d’avoir des stratégies locales d’attribution fines.

Par ailleurs, comme cela a été rappelé, il revient aux CIL, notamment, de mettre en œuvre les objectifs, prévus par la loi, d’attribution au sein et en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville. De son côté, la gestion en flux annuels des réservations élargira les possibilités d’orientation sur d’autres parties du patrimoine en cas de difficultés constatées sur un immeuble (voir le commentaire de l’article 22).

Il s’agit, une fois encore, que les intercommunalités s’approprient des outils qui sont mis à leur disposition.

Avec l’avis favorable du Gouvernement, la commission des affaires économiques a adopté quatre amendements de suppression, de son rapporteur (CE596) et des groupes La République en Marche (CE234), la Gauche démocrate et républicaine (CE166) et La France insoumise (365).

*

Article 23

(art. 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique)

Prolongation de l’expérimentation relative à l’encadrement des loyers dans le cadre fixé par l’article 140 de la « loi ELAN »

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 23 vise à conforter la mise en œuvre de l’expérimentation d’un encadrement des loyers dans les zones en tension locative, engagée sur le fondement des dispositions de la loi n° 2018-1021 du 21 novembre 2018 (dite « loi ELAN »). En premier lieu, il porte la durée de l’expérimentation de cinq à huit ans à compter de la promulgation de la loi, ce qui aboutit à en repousser l’échéance au 21 novembre 2026. En second lieu, l’article affirme de manière expresse la compétence de la commission départementale de conciliation pour l’examen des litiges relatifs à une action en diminution du loyer intentée par un locataire. En dernier lieu, il complète le dispositif de la loi ELAN afin de plafonner le montant de la somme des loyers pouvant être perçus par un bailleur en cas de colocation à baux multiples.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté l’article 23 dans la rédaction du projet de loi initial.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a étendu jusqu’au 23 novembre 2022 la possibilité accordée à certains EPCI et à certaines communes de participer à l’expérimentation de l’encadrement des loyers.

1. L’état du droit

a. Un nouveau dispositif d’encadrement des loyers à titre expérimental

● L’expérimentation en cours tendant à organiser un encadrement du niveau des loyers procède de l’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ([236]).

Elle fait suite à un premier dispositif établi sur le fondement de l’article 6 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite « loi ALUR »). Dans la rédaction adoptée par le Parlement et modifiant l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ([237]), il était alors prévu une application automatique des outils destinés à prévenir des évolutions excessives au regard d’un loyer de référence fixés en considération de l’état du marché locatif dans des zones en tension. L’article a fait l’objet d’une censure du Conseil constitutionnel sur des éléments essentiels de son dispositif.

L’expérimentation engagée dans le cadre de la « loi ELAN » peut être mise en œuvre dans les zones en tension locative. Suivant la définition contenue à l’article 17 de la loi précitée du 6 juillet 1989, entrent dans ce champ les zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant ; elles se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social.

Peuvent prendre part au dispositif, sous réserve de l’acceptation d’une candidature soumise à l’instruction des services des représentants de l’État dans le département ([238]) : les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitat ; la commune de Paris ; les établissements publics territoriaux de la Métropole du Grand Paris ; la Métropole de Lyon et la Métropole d’Aix-Marseille-Provence. Le second alinéa du I de l’article 140 de la loi ELAN enferme la possibilité de se porter candidat dans un délai de deux ans à compte de la promulgation de la loi, soit à jusqu’au 24 novembre 2020. La participation à l’expérimentation donne lieu à la prise d’un arrêté préfectoral qui définit le territoire sur lequel elle s’applique.

D’après l’étude d’impact, les services de l’État ont reçu, dans ce délai, dix candidature, dont cinq en Île-de-France et cinq autres en province. En application de l’article 140 de la loi ELAN, l’expérimentation de l’encadrement du niveau des loyers concerne aujourd’hui :

– la Ville de Paris, à compter du 1er juillet 2019 (en application de l’arrêté préfectoral du 28 mai 2019) ;

– la Ville de Lille, à compter du 1er mars 2020 (en application de l’arrêté préfectoral du 30 janvier 2020) ;

– l’établissement public territorial « Plaine commune », en Seine-Saint-Denis, à compter du 1er juin 2021 (en application de l’arrêté préfectoral du 1er avril 2021) ;

– la ville de Lyon et la commune de Villeurbanne (Rhône), à compter du 1er novembre 2021 (en application de l’arrêté préfectoral du 29 septembre 2021) ;

– l’établissement public « Est ensemble », en Seine-Saint-Denis, à compter du 1er décembre 2021 (en application de l’arrêté préfectoral du 3 novembre 2021) ;

– la ville de Montpellier, à partir du début 2022 ([239]) ;

– la ville de Bordeaux, à partir de 2022 ([240])

● L’encadrement des loyers organisée dans le cadre de l’expérimentation ne donne pas lieu à leur fixation par l’autorité administrative : le dispositif impose seulement aux bailleurs de déterminer leur montant dans la limite ou en fonction de trois « normes » fixées par arrêté préfectoral, en considération de l’évolution du marché locatif ([241]) :

– le loyer de référence : égal au loyer médian, il est établi à partir des niveaux de loyers constatés par les observatoires locaux des loyers dans chaque zone entrant dans le champ de l’expérimentation ;

– le loyer de référence majoré, soit un montant correspondant au loyer de référence augmenté de 20 % ;

– le loyer de référence minoré, soit un montant correspondant au loyer de référence diminué de 30 %.

Le B du III de l’article 140 de la « loi ELAN » donne également aux bailleurs le droit d’appliquer un complément de loyer, pour les logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant.

● En cas de loyer non conforme aux prescriptions de la loi, les locataires peuvent saisir la commission départementale de conciliation ou engager une action en diminution de loyer. Cette procédure comporte une phase initiale de conciliation. À défaut d’accord, les locataires disposent de trois mois pour saisir le juge d’une demande en annulation ou en diminution de loyer, à compter de la réception de l’avis de la commission départementale de conciliation. Les locataires peuvent engager une action en diminution lors de la mise en location d’un logement ou au renouvellement du contrat de location signé.

● Le non-respect de l’article 140 de la loi ELAN expose les bailleurs à une procédure de mise en demeure par le préfet de département. Dans ce cadre, le représentant de l’État peut demander à ce que les baux soient mis en conformité avec la loi, ainsi que la restitution des trop perçus.

Si la non-conformité des loyers pratiqués persiste, le préfet peut prononcer à l’encontre des bailleurs en infraction une amende administrative. Le VII de l’article 140 prévoit que son montant ne peut excéder 5 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale.

● En vertu des dispositions du I de l’article, la durée de l’expérimentation est fixée à cinq ans, à compter de la promulgation de la loi. L’évaluation du dispositif doit donner lieu à la remise au Parlement d’un rapport élaboré par le Gouvernement, six mois avant le terme du dispositif.

b. Les commissions départementales de conciliation

● Instituées sur le fondement de l’article 20 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, les commissions départementales de conciliation siègent auprès du représentant de l’État dans chaque département. Elles sont formées, sur la base d’un effectif paritaire, par des représentants des d’organisations de bailleurs et d’organisations de locataires.

En pratique, leur fonctionnement dépend assez étroitement des moyens dégagés par les services déconcentrés de l’État. Suivant les signalements recueillis par votre rapporteur, il en résulte que les commissions de certains départements peuvent éprouver des difficultés à siéger de manière régulière, voire ne se réunissent plus du tout.

● Dans le cadre de la mise en œuvre de l’expérimentation en cours relative à l’encadrement des loyers, elles peuvent être saisies en vue d’un règlement à l’amiable des litiges portant sur des loyers non conformes. Leur intervention est également requise, à titre préalable, dans le cadre des actions en diminution intentées par les locataires, soit lors de la mise en location d’un logement, soit lors du renouvellement du contrat de location ([242]).

Au-delà, l’article 20 de la loi précitée du 6 juillet 1989 inclut dans leur champ de compétences ordinaires :

– les litiges concernant d’une part, la fixation et la révision des loyers, ainsi que l’application des régles encadrant leur évolution ([243])et, d’autre part, la conclusion et le renouvellement des contrats de location ([244]) ;

– les litiges relatifs aux caractéristiques du logement décent que tout bailleur doit assurer à son locataire ([245]) ;

– les litiges relatifs à l’état des lieux, au dépôt de garantie, aux charges locatives et aux réparations ;

– les litiges relatifs aux congés donnés par le bailleur, pour des motifs ou dans des conditions contrevenant aux prescriptions de l’article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ([246]) ;

– les difficultés résultant de l’application des accords collectifs nationaux ou locaux de location prévus aux articles 41 ter et 42 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 précitée ou de l’application du plan de concertation locative prévu à l’article 44 bis de la même loi et les difficultés résultant des modalités de fonctionnement de l’immeuble ou du groupe d’immeubles.

2. Le dispositif proposé

● En premier lieu, l’article 23 du projet de loi fixe la durée de l’expérimentation relative à l’encadrement des loyers à huit ans à compter de la promulgation de la loi. À cet effet, le 1° modifie le premier alinéa du I de l’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 afin de substituer cette durée aux cinq ans initialement prévus par le texte. En conséquence, le dispositif expirera au 23 novembre 2026, au lieu du 23 novembre 2023.

À bien des égards, cette mesure peut se justifier en considération des délais et des circonstances de son déploiement.

De fait, la durée effective de l’expérimentation peut être amputée de manière assez significative suivant la date de son lancement. En tous cas, celle-ci apparait tributaire du temps de l’instruction des candidatures (avec la nécessité de recueillir et consolider les données relatives au niveau et à l’évolution des loyers par l’observatoire local des loyers), ainsi que de l’accomplissement des procédures prévues par la loi (délimitation des zones en tension locative, prise de l’arrêté déterminant le champ géographique d’application). Ainsi que le relève l’étude d’impact, le dispositif n’atteindra un stade opérationnel qu’au cours de l’année 2021 pour un nombre significatif de collectivités retenues pour l’expérimentation. Or, le rapport d’évaluation prévu à l’article 140 de la loi ELAN doit être remis au Parlement au plus tard en mai 2023. Aussi, le maintien des échéances actuelles comporte le risque, pour les pouvoirs publics, de ne pouvoir tirer des enseignements utiles en raison d’une expérimentation limitée en pratique. De fait, l’évaluation de l’encadrement des loyers à Paris et à Lille revêt encore un caractère embryonnaire.

En outre, il convient sans doute de ne pas négliger les impacts possibles de la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de la covid-19 sur la mise en œuvre de l’expérimentation. Devant votre rapporteure, M. Ian Brossat, adjoint à la maire de Paris chargée du logement, a ainsi estimé que la décélération inédite observée dans la capitale entre mai 2020 et mai 2021 (- 4,5 %) ne pouvait être imputée au seul encadrement des loyers : en effet, le marché locatif a pu subir en partie les effets de la baisse de la fréquentation touristique.

● En second lieu, le 2° de l’article 23 consacre expressément la compétence des commissions départementales de conciliation pour examiner l’ensemble des litiges relatifs à l’action en diminution que les locataires peuvent engager en cas de loyer d’un montant supérieur au loyer de référence fixé par les préfectures.

Insérée au A du III de l’article 140 de la loi ELAN, cette précision autorise formellement la saisine des commissions dans l’hypothèse d’un loyer non conforme à la mise en location d’un logement. Pour ce qui concerne l’exercice d’une action en diminution à l’occasion du renouvellement d’un bail, le neuvième alinéa du VI de l’article en prévoit déjà la possibilité au stade du renouvellement d’un bail.

Par rapport au droit en vigueur, la disposition introduite vise à dissiper toute incertitude quant à la capacité d’intervention des commissions pour les actions en diminution portant sur les loyers applicables aux logements nus. Comme le relève l’étude d’impact, la compétence des commissions départementales de conciliation reposait sur le dispositif de l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ([247]), lequel organisait l’expérimentation de l’encadrement des loyers engagé par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 (dite « loi ALUR ») ([248]). Dès lors que ce dispositif fait désormais l’objet des dispositions de l’article 140 de la loi ELAN, la procédure devant les commissions dans le cadre spécifique d’une action en diminution perd une « base légale autonome » : seul l’article 20 de la loi précitée du 6 juillet 1989 ménage la possibilité d’une saisine au titre de la compétence générale sur les litiges relatifs aux loyers ([249]).

● En dernier lieu, l’article 23 plafonne le montant des loyers pouvant être perçus par un bailleur en cas de colocation avec baux multiples : il affirme le principe suivant lequel « le montant de la somme des loyers perçus de l’ensemble des colocataires ne peut être supérieur au montant du loyer applicable au logement […] ». Pour ce faire, le b du 2° du présent texte complète les dispositions de l’article 140 de la loi ÉLAN par l’ajout d’un alinéa.

Il en résulte que la conformité du loyer pour une colocation dans un secteur en tension locative s’apprécie à l’aune du loyer de référence applicable pour un logement, indépendamment du nombre des locataires. En pratique, le plafonnement conduit à ce que dans le cadre d’une colocation à baux multiples, les locataires ne supportent qu’une partie du loyer appliqué. En cas de bail unique conclu par plusieurs titulaires, reste néanmoins possible une clause qui permettrait de réclamer les loyers impayés à l’ensemble des occupants, en vertu d’un principe de solidarité.

Les éléments recueillis par votre rapporteur donnent à penser que le plafonnement ainsi établi peut permettre de prévenir certaines dérives. Il ressort ainsi de l’audition de Mme Anissa Baderi, adjointe au maire chargée de l’habitat, que la ville de Lille connait depuis quelques années un fort développement des colocations initiées par les propriétaires investisseurs. Ce phénomène se traduit par la transformation de grands logements familiaux en colocations de grande taille, afin d’optimiser ainsi les rendements locatifs en comparaison d’un même logement loué à un ménage unique. Selon Mme Badéri, des dérives peuvent être observées dans la fixation des loyers, ce qui a conduit la ville de Lille à lancer, en mars 2021, une étude afin d’objectiver l’impact sur les loyers et prix de vente des logements familiaux.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Les amendements présentés en commission et en séance ayant tous été rejetés pour des motifs divers, le Sénat a adopté l’article 23 du projet de loi sans modification.

4. Les modifications apportées par la commission

Par l’adoption d’un amendement de votre rapporteur (amendement CE 616) et de trois amendements identiques (amendements CE236 de M. Richard Lioger et des membres du groupe La République en Marche ; CE268 de M. Antoine Herth ; CE464 de Mme Florence Lasserre), avec l’avis favorable du Gouvernement, la commission a entendu donner aux collectivités qui le souhaitent la possibilité de prendre part à l’expérimentation relative à l’encadrement des loyers. À cet effet, par l’ajout d’un 1° bis à l’article 23 du projet de loi, elle a porté de 2 à 4 ans le délai imparti pour déposer une candidature dans le cadre fixé par le deuxième alinéa du I de l’article 140 de la loi ELAN. Ce délai court à compter de la promulgation de ladite loi. En conséquence, les amendements adoptés par la commission repoussent au 23 novembre 2022 l’échéance initialement prévue par le législateur pour la réception des dossiers transmis aux services instructeurs des préfectures.

La mesure se justifie par la volonté de remédier aux obstacles qu’ont pu rencontrer certains EPCI et certaines collectivités pour se conformer à cette procédure en temps utile, dans le contexte créé par la crise sanitaire due à l’épidémie de la covid-19 et compte tenu du renouvellement différé des conseils municipaux. Il s’agit également de donner aux pouvoirs publics les moyens de réaliser une large évaluation du dispositif à l’échelle du territoire national, étant rappelé qu’à ce jour, seules dix candidatures ont été déposées (cinq en Île-de-France et cinq en Province) et le dispositif ne couvre que huit villes ou intercommunalités. En dernier lieu, la réouverture des délais de candidature à l’expérimentation parait cohérente avec l’allongement de sa durée.

*

Article 23 bis (nouveau)

(art. L. 353-9-3 et L. 442-1 du code de la construction et de l’habitation)

Dérogation à l’application stricte de l’indice de référence des loyers pour la revalorisation des loyers des logements conventionnés et des logements HLM

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été créé par la commission des affaires économiques.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article additionnel vise à consacrer le droit des bailleurs sociaux et des organismes d’habitations à loyer modéré à déroger à une application stricte de l’indice de référence des loyers (IRL) pour la révision de leurs loyers.

1. L’état du droit

Les modalités de révision annuelle des loyers applicables aux logements conventionnés et aux logements des organismes d’habitations à loyer modéré reposent sur un encadrement spécifique établi par le code de la construction et de l’habitation (CCH). Ces règles poursuivent deux objectifs : d’une part, ménager l’équilibre financier des organismes locataires ; d’autre part, assurer l’accessibilité des logements.

● Pour ce qui concerne les logements conventionnés, l’article L. 353-9- 3 du CCH dispose que les loyers et redevances sont révisés chaque année, au 1er janvier, en fonction de l’indice de référence des loyers (IRL) en vigueur au deuxième trimestre de l’année précédente.

Aux termes de l’article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ([250]), l’IRL désigne l’indice utilisé afin de déterminer la progression annuelle maximale des loyers que les propriétaires peuvent réclamer au titre de la location d’un logement (vides ou meublés). Publié chaque trimestre par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), il est calculé à partir de la moyenne, sur les douze derniers mois, de l’évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers. Pour la révision des loyers, les propriétaires doivent prendre en compte la date de l’IRL indiquée dans le bail ou, à défaut, la date du dernier IRL publié par l’INSEE lors de la signature du bail.

Par exception, l’article L. 353-9-3 du CCH ménage la possibilité d’une révision des loyers d’un montant supérieur, de manière temporaire, dans deux circonstances : soit dans le cadre d’un plan de redressement approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social, soit à la suite d’une réhabilitation, des logements concernés. Toutefois, le code plafonne la hausse de loyer à 5 % en plus de la variation de l’IRL. Une hausse supérieure à ce plafond nécessite l’accord des associations représentatives des locataires, dans les conditions fixées par l’article 42 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ([251]).

● S’agissant des logements loués par les organismes HLM, l’article L. 442-1 du CCH établit des règles similaires : dans les mêmes conditions et dans les mêmes limites que précédemment indiqué, la révision des loyers procède de l’application de l’IRL en vigueur au deuxième trimestre de l’année précédente ; la revalorisation du loyer peut dépasser ce plafonnement, en cas de plan de redressement approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social, ou à la suite de travaux de réhabilitation.

Par rapport au droit commun, la seule spécificité du régime organisé par l’article L. 442-1 réside dans la capacité reconnue à l’autorité administrative d’imposer à un organisme HLM l’application d’un loyer susceptible de rétablir l’équilibre d’exploitation, en cas de situation financière faisant craindre que l’organisme ne se trouve dans l’incapacité de remplir ses obligations. Cette dérogation ne concerne que les logements construits postérieurement au 3 septembre 1947.

2. Le dispositif adopté par la commission

À l’initiative de Mme Sylvia Pinel et M. Stéphane Peu (amendements CE53 et CE167), et avec l’avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, la commission a inséré un article additionnel après l’article 23 visant à consacrer le droit des bailleurs sociaux et des organismes d’habitations à loyer modéré à déroger à une application stricte de l’indice de référence des loyers (IRL) pour la détermination du montant de leurs loyers révisés.

À cet effet, le dispositif modifie la première phrase du premier alinéa des articles L. 353-9-3 et L. 442-1 du code de la construction et de l’habitation, par une mention qui tend à faire de l’IRL un plafond pour la revalorisation des loyers. En conséquence, les bailleurs sociaux et les organismes HLM peuvent ne pas répercuter sur le montant du loyer toute ou partie de la somme qui correspondrait à l’application de l’indice.

Ce faisant, le nouvel article crée une dérogation supplémentaire à celles prévue au troisième alinéa des articles L. 353-9-3 et L. 442-1 par le code de la construction et de l’habitation et déjà évoquées. Cette mesure parait conforme aux intentions manifestées par le législateur dans la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, ainsi que dans celle du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté ([252]).

*

Article 23 ter (nouveau)

(art. L. 442-8-1 du code de la construction et de l’habitation)

Location de logements sociaux par les organismes HLM à une personne morale en vue de la sous-location à des personnes physiques

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été créé par la commission des affaires économiques.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article additionnel vise consacrer la possibilité d’une colocation dans le cadre du dispositif de location de logements sociaux à une personne morale en vue de la sous-location à des personnes physiques. À cet effet, il insère une dérogation expresse à l’article L. 442-8-1 du code de la construction et de l’habitation.

1. L’état du droit

L’article L. 442-8 du code de la construction et de l’habitation interdit la location en meublé ou la sous-location d’un logement social ou susceptible de donner lieu au versement des aides à la construction d’habitations et à l’amélioration de l’habitat, ainsi qu’à l’aide personnalisée au logement.

Par exception à ce principe, l’article L. 442-8-1 habilite les bailleurs sociaux et les organismes d’habitations à loyer modéré (HLM) à louer des logements à certaines personnes morales en vue de leur sous-location à des personnes physiques. Cette faculté vaut pour :

– des organismes bénéficiant de l’agrément relatif à l’intermédiation locative et à la gestion locative sociale prévu à l’article L. 365-4 en vue de les sous-louer ;

– des organismes déclarés ayant pour objet de les sous-louer à titre temporaire à des personnes âgées, à des personnes présentant un handicap, au sens de l’article L. 114 du code de l’action sociale et des familles, à des personnes de moins de trente ans ou à des actifs dont la mobilité professionnelle implique un changement de secteur géographique ;

– des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires ([253]) ayant pour objet de les sous-louer à des étudiants ;

– des associations dont l’objet est de favoriser le logement des étudiants et de gérer des résidences universitaires ;

– des personnes morales de droit public ou privé possédant la qualité d’employeurs d’accueillants familiaux de personnes âgées ou handicapées adultes ([254]), en vue de les sous-louer à des accueillants familiaux, ainsi qu’aux personnes âgées ou aux personnes présentant un handicap, au sens de l’article L. 114 du code de l’action sociale et des familles, ayant conclu un contrat d’accueil avec ces accueillants ;

– des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, dans le cadre de leurs compétences définies à la section 2 du chapitre III du titre II du livre Ier du même code, en vue de les sous-louer à titre temporaire à des personnes physiques ;

– des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale ou à des associations déclarées ayant pour objet de les sous-louer meublés, pour une durée n’excédant pas six mois, à des travailleurs dont l’emploi présente un caractère saisonnier tel que mentionné au 3° de l’article L. 1242-2 du code du travail ;

– des établissements publics de coopération intercommunale dotés de la compétence relative à l’aide aux personnes âgées.

2. Le dispositif introduit par la commission

Par l’adoption de deux amendements identiques (amendements n° CE 44 de Mme Sylvia Pinel et n° 159 de M. Stéphane Peu) ayant recueilli un avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, la commission a inséré un article additionnel après l’article 23, qui vise à permettre la colocation dans le cadre du dispositif de location de logements sociaux à une personne morale en vue de la sous-location à des personnes physiques prévu à l’article L. 442-8-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

À cet effet, le texte adopté par la commission complète la dérogation de l’article L.442-8-1 du CCH par une incise au premier alinéa du I qui, de manière expresse, affirme la possibilité d’une sous-location à plusieurs personnes dans le cadre d’une colocation dans un logement loué à une personne morale par un organisme HLM.

Il renvoie au cadre établi par l’article 8-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ([255]). En conséquence, la colocation réunit des personnes louant un même logement qui constitue leur résidence principale. Elle peut être formalisée par la conclusion d’un contrat unique ou de plusieurs contrats entre les locataires et le bailleur. Le montant de la somme des loyers perçus de l’ensemble des colocataires ne peut être supérieur au montant du loyer applicable au logement en application des articles 17 ou 25-9. Les articles 17-1 et 17-2 sont applicables.

Ne relève pas de ce cadre la location consentie exclusivement à des époux ou à des partenaires liés par un pacte civil de solidarité au moment de la conclusion initiale du contrat. Par ailleurs, compte tenu de la modification apportée au I de l’article L. 442-8-1, la dérogation précisée par la commission ne permet pas aux locataires des organismes HLM de sous-louer leur logement.

En soi, cette mesure peut répondre à des besoins spécifiques. Elle obéit à une logique analogue à celle qui a conduit le Gouvernement à proposer la réécriture de l’article 36 du projet de loi, afin de créer de nouvelles possibilités de colocation dans le cadre du logement inclusif ([256]).

*

Article 24

(art. 206 et 209 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique)

Prolongation des délais de mise en conformité des règlements de copropriété à propos de la consistance des lots transitoires et de la mention des parties communes spéciales ou à jouissance privative

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 24 repousse de trois ans l’échéance fixée par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 (« dite loi ELAN ») au-delà de laquelle les règlements de copropriété doivent respecter les prescriptions nouvelles relatives à la consistance des lots transitoires, ainsi qu’à la mention des parties communes spéciales ou à jouissance privative. Alors que cette mise en conformité devait intervenir avant le 23 novembre 2021, les syndicats des copropriétaires ont jusqu’au 23 novembre 2024 afin intégrer les précisions rendues nécessaires par les changements apportés à la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 ([257]).

➢ Les modifications apportées par le Sénat

En séance publique, le Sénat a procédé à la réécriture de l’intégralité de l’article 24 afin de substituer à l’obligation d’une mise en conformité des règlements de copropriété dans un délai contraint un dispositif qui organise leur actualisation de manière différenciée selon l’ancienneté de la copropriété. En pratique, le texte transmis à l’Assemblée nationale impose l’application immédiate des dispositions de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 aux immeubles dont la mise en copropriété est postérieure au 1er juillet 2022. Pour ceux dont la copropriété est antérieure à cette date, il fait obligation aux syndicats de copropriétaires d’inscrire à l’ordre du jour de chaque assemblée générale la question de la consistance des lots transitoires, ainsi qu’à la mention des parties communes spéciales ou à jouissance privative.

➢ La position de la commission

La commission n’a pas modifié cet article.

1. L’état du droit

● Dans le cadre de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 (dite « loi ELAN ») ([258]), les pouvoirs publics ont entendu donner un fondement légal aux notions de lots transitoires et de parties communes spéciales ou à jouissance privatives dégagées par la Cour de cassation. À cet effet, les articles 206 et 209 de la « loi ELAN » complètent les dispositions de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 afin leur apporter une définition.

Aux termes du troisième alinéa du I de l’article 1er de ce texte, constitue un lot transitoire un lot de copropriété « formé d’une partie privative constituée d’un droit de construire précisément défini quant aux constructions qu’il permet de réaliser et d’une quote-part de parties communes correspondante ». L’article 6-2 définit les parties communes spéciales comme étant « celles affectées à l’usage ou à l’utilité de plusieurs copropriétaires » et relevant de la « propriété indivise de ces derniers ». Enfin, en application de l’article 6-3, les parties communes à jouissance privative désigne « les parties communes affectées à l’usage ou à l’utilité exclusifs d’un lot ». L’article précise qu’ « elles appartiennent indivisément à tous les copropriétaires » et que « le droit de jouissance privative est nécessairement accessoire au lot de copropriété auquel il est attaché ».

Il résulte des dispositions introduites dans la loi précitée du 10 juillet 1965 que la consistance des lots transitoires, ainsi que l’existence des parties communes spéciales ou à jouissance privative, doivent donner lieu à des mentions expresses dans les règlements de copropriété.

● Le II des articles 206 et 209 de la « loi ELAN » accorde un délai de trois ans à compter de sa promulgation afin d’assurer la mise en conformité de ces documents, soit jusqu’au 23 novembre 2021. Cette mesure transitoire vise notamment le cas où les règlements ne comporteraient aucune stipulation relative aux lots transitoires, ainsi qu’aux parties communes spéciales ou à jouissance privative.

2. Le dispositif proposé

L’article 24 porte de trois ans à six ans les délais ménagés par la « loi ELAN » afin de permettre la mise en conformité des règlements de copropriété, avec les nouvelles dispositions figurant dans la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965, relatives à la détermination des lots transitoires, ainsi qu’à la mention des parties communes spéciales ou à jouissance privative. À cet effet, il modifie la durée figurant au II des articles 206 et 209. Le nouveau délai court toujours à compter de la promulgation de la loi n° 2018-1021. Il en résulte que les syndicats de copropriétaire ont jusqu’au 23 novembre 2024 afin intégrer les précisions rendues nécessaires (contre une date butoir initialement fixée au 23 novembre 2021).

D’après l’étude d’impact, la mesure tient compte des difficultés constatées dans le contexte de la crise sanitaire provoquée par la covid-19. Selon le Gouvernement, les contraintes inhérentes à l’épidémie ont pu différer la réunion des assemblées générales et, compte tenu de leur caractère annuel, mettre certains syndics de copropriétaires dans l’impossibilité de déférer à la loi dans les délais impartis.

3. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative de MM. Ludovic Haye, Thani Mohamed Soilihi et plusieurs de leurs collègues du groupe du Rassemblement des Démocrates, progressistes et indépendants, le Sénat a procédé en séance publique à une réécriture globale de l’article 24. Le dispositif ([259]) a recueilli un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

● Remplaçant l’alinéa unique des 1° et 2° de l’article 24 par plusieurs alinéas, le texte adopté substitue à l’obligation d’une mise en conformité des règlements de copropriété dans un délai contraint un dispositif qui organise leur actualisation de manière différenciée selon l’ancienneté de la copropriété. En pratique, il établit une distinction entre les immeubles selon que leur mise en copropriété est postérieure ou antérieure au 1er juillet 2022, par une nouvelle rédaction du II des articles 206 et 209 de la « loi ÉLAN ». Cette solution vaut tant pour l’application des dispositions relatives à la consistance des lots provisoires que pour la mention des parties communes spéciales ou à jouissance privatives existantes.

Dans le premier cas, celui des immeubles mis en copropriété après le 1er juillet 2022, les obligations découlant des nouvelles prescriptions de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 s’appliquent d’emblée. Dans le second cas, en l’absence de mentions relatives à la consistance des lots provisoires ou aux parties communes spéciales ou à jouissance privatives existantes dans les règlements de copropriété, le texte adopté par le Sénat fait obligation aux syndicats de copropriétaires d’inscrire la question de leur mise en conformité à l’ordre du jour de chaque assemblée générale des copropriétaires. Implicitement, l’obligation demeure jusqu’à l’actualisation des règlements de copropriété.

● En outre, la nouvelle rédaction du II des articles 206 et 209 de la « loi ELAN » écarte toute remise en cause des droits acquis en ce qui concerne la consistance des lots provisoires et la détermination des parties communes spéciales ou à jouissance privatives existantes. En effet, elle affirme, en dernier lieu, le principe suivant lequel l’absence de mentions relatives à ces questions dans les règlements de copropriété « est sans conséquence sur l’existence de ce droit ».

Ainsi que le montrent les débats au Sénat, le dispositif adopté se veut une réponse aux interprétations divergentes qu’ont pu susciter les notions introduites dans la loi précitée du 10 juillet 1965, ainsi que les mesures transitoires édictées par le législateur. En effet, un certain nombre d’auteurs de la doctrine ont perçu le risque d’une remise en cause des droits acquis par les copropriétaires en cas de non mise en conformité des règlements de copropriété.

De fait, la loi ELAN ne détermine pas les conséquences pratiques, pour la copropriété comme pour les détenteurs de droits sur les lots provisoires, sur les parties communes spéciales ou à jouissance privative existantes, d’une absence des mentions requises par la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965. L’introduction d’un délai pour la mise en conformité des règlements de copropriété résulte des travaux de la commission mixte paritaire qui n’éclairent pas l’intention du législateur sur ce point.

Dans une certaine mesure, la question demeure posée par le dispositif voté par le Sénat, même si ce dernier parait de nature à prévenir des changements de situation brutaux et des contentieux en conséquence d’une date couperet.

4. La position de la commission

La commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

*

Article 25

(art. L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 3641-5, L. 5217-2 et L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales)

Harmonisation des régimes de délégation de compétences de l’État entre les EPCI et les métropoles en matière de politique de logement et d’hébergement

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à assurer l’application de règles uniformes s’agissant de la définition de l’objet et des modalités de transfert aux établissements publics de coopération intercommunale, ainsi qu’aux métropoles, de compétences de l’État relatives à la politique du logement et de l’hébergement. À cet, il simplifie la rédaction des dispositions du code général des collectivités territoriales établissant les compétences en la matière des EPCI, des métropoles de Lyon et d’Aix-Marseille-Provence, par un renvoi à l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

En séance publique, le Sénat a rétabli les dispositions habilitant les établissements publics de coopération intercommunale et la métropole d’Aix-Marseille-Provence à délivrer aux organismes d’habitations à loyer modéré, par délégation de l’État, les agréments d’aliénation de logements prévus aux articles L. 443-7, L. 443-8 et L. 443-9 du code de la construction et de l’habitation.

➢ La position de la commission

La commission n’a pas modifié cet article.

1. L’état du droit

Au terme d’un processus conduisant à une assez large décentralisation favorisée par des réformes législatives progressives ([260]), l’État peut de confier à certaines collectivités locales, à des établissements publics de coopération intercommunales (EPCI), ainsi qu’à des métropoles, l’exercice de compétences relatives à la politique de l’aide au logement et à l’hébergement. La définition de l’objet et des modalités de ces transferts repose sur les dispositions du code de la construction et de l’habitation (CCH) et du code des générales des collectivités territoriales (CGCT), en fonction du statut des établissements ou collectivités.

a. Le régime applicable aux EPCI en vertu du code de la construction et de l’habitation

L’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation détermine le régime applicable aux EPCI.

● Sur un plan procédural, le CCH exige que l’établissement dispose d’un plan local de l’habitat exécutoire. Il fonde la réalisation des transferts sur la conclusion d’une convention de délégation entre le représentant de l’État dans le département et l’établissement désireux d’en bénéficier.

Ce document détermine les objectifs et actions devant être réalisés par le délégataire pour chacune des compétences transférées. Il comporte le cas échéant les conditions d’attribution des aides au logement ; il détermine le montant des droits à engagement alloués à l’EPCI, ainsi que le montant des crédits que ce dernier affecte sur son propre budget à la réalisation des objectifs de la convention.

Le II de l’article L. 301-5-1 du code précité fixe à six ans (renouvelables) la durée des conventions de délégation. Il prévoit la possibilité d’une prorogation d’un an (par avenant), sous réserve que l’établissement partie prenante dispose d’un programme local de l’habitat exécutoire ou ait pris une délibération qui engage son élaboration. Cette prorogation peut être renouvelée une fois dans les mêmes conditions.

La convention de délégation peut être dénoncée par le représentant de l’État, en cas d’objectifs insuffisamment atteints ou respectés (en particulier au regard des résultats du bilan triennal d’exécution du programme local de l’habitat).

● La délégation de compétences de l’État entraîne l’obligation pour tout EPCI bénéficiaire d’assumer, de manière indissociable, l’attribution des aides à la pierre et des aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). En revanche, l’article L. 301-5-1 du code précité confère la possibilité, à titre complémentaire et suivant le choix des établissements, d’exercer les compétences relatives à :

– la garantie du droit à un logement décent et indépendant ([261]) et, pour exercer cette garantie, la délégation de tout ou partie des réservations de logements dont le représentant de l’État dans le département bénéficie – à l’exception des logements réservés au bénéfice des agents civils et militaires de l’État – et la compétence pour conclure l’accord avec Action Logement services en vue de l’attribution de logement aux salariés et demandeurs d’emplois bénéficiaires d’une décision favorable ([262]) ;

– la mise en œuvre de la procédure de réquisition avec attributaire prévue aux articles L. 642-1 à L. 642-28 du code de la construction et de l’habitation ;

– la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence ([263]), ainsi que le financement des organismes et dispositifs qui y contribuent ([264]).

b. Le régime applicable aux métropoles en vertu du code général des collectivités territoriales

S’agissant des métropoles, les délégations de compétences de l’État obéissent aux règles fixées par les dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) définissant les compétences propres à chacune d’entre elle, suivant leur statut.

● Pour ce qui concerne les métropoles, ainsi que la Métropole de Lyon et la Métropole d’Aix-Marseille-Provence, le régime applicable consiste en des règles identiques à celles en vigueur pour les autres EPCI à fiscalité propre : sous les mêmes conditions que celles précédemment décrites, les articles L. 3641- 5, L. 5218-2 et L. 5217-2 du CGCT prévoient la possibilité de conclure une convention de délégation avec l’État. Les conventions conclues par les métropoles peuvent permettre par ailleurs d’exercer la compétence relative à la délivrance des autorisations d’aliénation de logements sociaux aux organismes d’habitations à loyer modéré.

● En application de l’article L. 5219-1 du CGCT, la métropole du Grand Paris peut également recevoir délégation de l’État par le biais d’une convention soumises aux mêmes exigences de fond et de forme. Toutefois, le CGCT impose exercer, de manière indissociable, l’attribution des aides à la pierre et la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement. De manière complémentaire, la délégation peut aussi prévoir l’exercice, de manière indissociable, du DALO et de la gestion des réservations de l’État, et, de manière séparée, des réquisitions avec attributaires.

2. Le dispositif proposé

L’article 25 du projet de loi tend à harmoniser le cadre dans lequel l’État peut confier à des établissements publics de coopération intercommunale et à des métropoles l’exercice de compétences relevant de la politique du logement et de l’hébergement.

● D’une part, le I modifie l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation afin de rendre les dispositions régissant de tels transferts pleinement applicables aux métropoles, à la Métropole d’Aix-Marseille-Provence et à la Métropole de Lyon. À cet effet, il supprime la mention de ces établissements et collectivités dans l’incise du premier alinéa du I qui les exclut du champ des II, IV et V de l’article. Il en résulte le maintien d’un régime particulier pour la seule Métropole du Grand Paris.

● D’autre part, le II du présent article établit que les transferts de compétences pouvant être réalisées par l’État doivent donner lieu à la conclusion d’une convention et obéissent aux seules règles fixées par l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitat. À cet effet, il uniformise la rédaction des articles du CGCT définissant les compétences de chacun des établissements et des métropoles, avec deux objectifs : faire de cette disposition le fondement unique du régime applicable ; supprimer l’énumération des domaines d’intervention que comportent ces articles. En ce sens :

– il réécrit l’article L. 3641-5 du CGCT relatif à la métropole de Lyon (1° du II de l’article 25) ;

– il substitue un alinéa unique aux II et III de l’article L. 5217-2 du CGCT définissant les compétences des métropoles (2° du II de l’article 25) ;

– il remplace les II et III de l’article L. 5218-2 du CGCT par un alinéa unique. (3° du II de l’article 25).

En soi, l’article 25 du projet de loi peut contribuer à la réalisation de deux objectifs identifiés par l’étude d’impact : d’une part, clarifier et simplifier la répartition des compétences dans le champ de la politique de l’aide au logement et de l’hébergement, en remédiant à la dispersion des règles applicables entre, d’une part, le code de la construction et de l’habitation et, d’autre part, le code général des collectivités territoriales ; d’autre part, favoriser l’application de règles uniformes sur le fondement de l’article L. 301-5-1, avec notamment la possibilité de proroger d’un an les conventions conclues entre l’État, les EPCI et les métropoles.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le dispositif adopté par le Sénat résulte de l’adoption en séance publique d’un amendement présenté par Mme Dominique Estrosi Sassone (avec l’avis favorable de la commission) et sous-amendé par le Gouvernement ([265]).

Cet amendement dernier insère à l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation un V bis qui autorise l’État à déléguer aux métropoles, ainsi qu’aux métropoles d’Aix-Marseille-Provence ou de Lyon, la délivrance aux organismes d’habitations à loyer modéré des agréments d’aliénation de logement sur leur demande. En application du même code, ces ventes peuvent s’adresser aux autres organismes d’habitations à loyer modéré, à une société d’économie mixte agréée ([266]), à un organisme bénéficiant de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage ([267]) ou à un organisme de foncier solidaire défini à l’article L. 329-1 du code de l’urbanisme.

L’alinéa introduit par le Sénat subordonne l’exercice de cette compétence à une clause dans la convention de délégation. Ce faisant, il maintient une faculté conférée aux métropoles précitées respectivement par les III des articles L. 5217-2 et L. 5218-2 du code général des collectivités locales. Comme observée par Mme Estrosi Sassone, la rédaction initiale proposée par le projet de loi aboutissait à supprimer les fondements légaux de ce transfert possible de compétence.

4. La position de la commission

La commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

*

Article 25 bis A

(art. L. 301-5-1-3 [nouveau] et L. 445-1 du code de la construction et de l’habitation)

Reconnaissance aux collectivités et à leurs groupements du statut d’autorités organisatrices de l’habitat

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à conforter le rôle des collectivités territoriales et des intercommunalités dans le champ des politiques de l’habitat en leur conférant la qualité d’autorités organisatrices de l’habitat. Il tend à définir ce statut par l’attribution aux collectivités et groupements volontaires de compétences assez étendues dans les domaines de l’aide au logement et de l’hébergement. En l’absence de précision quant à la portée du dispositif, il ne permet pas déterminer si l’exercice de ces compétences revêtirait un caractère exclusif ou donnerait lieu à une coopération avec l’État et d’autres acteurs publics.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le dispositif constitue un article additionnel inséré dans le texte adopté par le Sénat, en séance publique, en conséquence de l’adoption d’un amendement présenté par MM. Loïc Hervé, Philippe Bonnecarrère et plusieurs de leurs collègues du groupe de l’Union centriste. Il a fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission des lois et d’un avis défavorable du Gouvernement.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté une nouvelle rédaction de l’article afin de fixer des critères plus exigeants pour la reconnaissance des autorités organisatrices de l’habitat et préciser leur champ d’intervention.

1. L’état du droit

a. Une extension progressive des responsabilités des collectivités locales dans le champ de la politique de l’habitat

● Au fil des différents actes de la décentralisation engagée au début des années 1980, les collectivités et leurs groupement ont acquis un rôle croissant dans la définition et la mise en œuvre de politiques de l’habitat ([268]). Ce mouvement s’est d’abord traduit par le transfert de responsabilités et d’instruments de politique d’urbanisme et d’habitat social à l’échelle communale.

Avec l’affirmation du fait intercommunal, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre assument aujourd’hui des compétences étendues dont la portée varie suivant le statut de l’établissement ([269]) :

– pour ce qui concerne les communautés de communes, la politique du logement et du cadre de vie ne constitue qu’une compétence pouvant être exercées à titre facultatif (2° du II de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales) ;

– s’agissant des communautés d’agglomération, les compétences en matière d’ « équilibre social de l’habitat » revêtent un caractère obligatoire (3° du I de l’article L. 5216-5 du CGCT) ; ce champ comprend le programme local de l’habitat, la politique du logement d’intérêt communautaire, les actions et aides financières en faveur du logement social d’intérêt communautaire, les réserves foncières pour la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social de l’habitat ; l’action, par des opérations d’intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; ou encore l’amélioration du parc immobilier bâti d’intérêt communautaire ;

– pour les communautés urbaines, l’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire fait également partie des compétences exercées en lieu et place des communes membres mais le champ d’intervention se révèle plus restreint (3° du I de l’article L. 5215-20 du CGCT) ([270]) ;

– les métropoles possèdent également une compétence exclusive en matière de politique locale de l’habitat mais son contenu diffère quelque peu (3° du I de l’article L. 5217-2 du CGCT) ([271]).

En premier lieu, le renforcement des compétences intercommunales se manifeste par le développement des outils de planification et de coordination des actions participant à la politique de l’habitat. Les EPCI à fiscalité propre sont tenus d’élaborer et de mettre en œuvre le programme local de l’habitat (PLH) dont le contenu procède des dispositions de l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation ([272]). Cette obligation incombe aux métropoles, à la métropole du Grand Paris, à la Métropole Aix-Marseille-Provence, à la Métropole de Lyon, ainsi qu’à l’ensemble des EPCI.

En second lieu, l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation autorise la délégation par l’État de compétences relatives à la politique d’aide au logement et d’hébergement dans le cadre d’une convention. Ces transferts peuvent s’accompagner du transfert de la gestion des aides à la pierre, c’est-à-dire des aides financières destinées à stimuler la construction de logements locatifs sociaux, l’amélioration de l’habitat et la résorption de l’habitat insalubre, ainsi que la création de places d’hébergement.

b. L’autorité organisatrice de l’habitat : un concept inexistant en droit français

Comme observé au cours des débats au Sénat, aucune disposition régissant la conduite de la politique de l’habitat ne consacre le statut d’« autorité organisatrice de l’habitat ». La notion ne figure pas dans la définition des compétences en la matière des collectivités territoriales, des EPCI et des métropoles.

En réalité, il s’agit d’un concept nouveau, promu depuis plusieurs années par des observateurs ([273]), des associations d’élus locaux (telles que l’Assemblée des communautés de France – AdCF) ou des acteurs du logement social (à l’exemple de l’Union sociale pour l’habitat – USH). Il s’inspire des statuts d’autorité organisatrice consacrés dans le domaine de la politique des transports et de la mobilité ([274]), de l’énergie (par exemple pour la gestion des réseaux publics de distribution de l’électricité ou de gaz ([275])) ou de la gestion de l’eau ([276]).

Dans le domaine de la mobilité, la notion désigne une personne publique compétente pour l’organisation des mobilités au sein de son ressort territorial. En application du code des transports, cette fonction peut être exercée par une métropole, une communauté urbaine, une communauté d’agglomération, une communauté de communes, un syndicat mixte ou encore la région. Dans le secteur de la gestion de l’eau, est qualifiée d’autorité organisatrice toute personne publique (commune, EPCI, syndicat mixte, etc.) assumant la responsabilité de l’organisation du service public d’eau ou d’assainissement, qui désigne et contrôle son opérateur.

Suivant la proposition formulée par l’AdCF, le statut d’autorité organisatrice de l’habitat devrait être conféré à une collectivité locale ou un groupement assumant la charge de mettre en œuvre des politiques de l’habitat, soit au titre d’une responsabilité exclusive dans la conduite et l’animation des actions en la matière, soit au titre d’une responsabilité de planification confiée par la loi. En soi, cette définition n’implique pas l’exercice d’une compétence exclusive ou de celle d’un chef de file.

2. Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 25 bis résulte de l’adoption par le Sénat, en séance publique, d’un amendement présenté par MM. Loïc Hervé, Philippe Bonnecarrère et plusieurs de leurs collègues du groupe de l’Union centriste.

● L’alinéa 1er consacre la faculté du représentant de l’État dans la région d’accorder à une collectivité ou à un groupement de collectivités le statut d’« autorité organisatrice de l’habitat ». Il précise que cette reconnaissance suppose de remplir plusieurs conditions cumulatives de forme et de fond, à savoir :

– un avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement – qui ne doit revêtir qu’un caractère consultatif en l’absence de toute autre précision ;

– l’existence d’un programme local de l’habitat (mentionné à l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation) adopté par la collectivité ou le groupement ;

– la conclusion avec l’État d’une convention de délégation des compétences sur le fondement de l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation ;

– un contrat intercommunal de mixité sociale (au sens de l’article L.302-8-1 du même code) ;

– la mise en place d’un guichet d’accompagnement de la rénovation énergétique.

● Les alinéas 2 et suivant définissent de manière assez large les compétences devant être assumées par les autorités organisatrices ainsi désignées dans le champ des politiques de l’habitat. Entrent dans leur champ d’intervention :

– l’attribution de la prime de transition énergétique et des mécanismes de crédits d’impôt pour les dépenses ayant pour objet l’amélioration de l’isolation des logements (prévus à l’article 15 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020) ;

– la révision des zonages liés aux dispositifs d’investissement locatif et de prêts à taux zéro, concernant leur ressort territorial, par le biais d’une convention conclue avec l’État ;

– l’adaptation du délai fixé au IV de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme concernant la durée maximale de location d’un meublé de tourisme déclaré comme sa résidence principale ([277]) ;

– l’établissement d’une convention territoriale de coopération avec les bailleurs sociaux annexée au programme local de l’habitat, avec les organismes d’habitations à loyer modéré possédant au moins 5 % des logements du parc social situés dans leur ressort territorial et le représentant de l’État dans la région.

Aux termes des alinéas 7 à 14, cette convention doit permettre la réalisation des objectifs visés par le programme local de l’habitat et le volet territorial de la convention d’utilité sociale mentionnée à l’article L. 445-1 du code de la construction et de l’habitation. À cette fin, la convention détermine les engagements des signataires.

En soi, cette liste recouvre l’essentiel des compétences et outils touchant à la conduite de la politique de l’habitat. Ainsi, l’article 25 bis marque une nouvelle décentralisation de grande ampleur en la matière, dans la continuité du mouvement initié par le biais des programmes locaux de l’habitat, ainsi que des délégations de compétence dans le champ des aides au logement et à l’hébergement. Il aboutit à confier aux intercommunalités – davantage qu’aux collectivités territoriales – des responsabilités leur permettant d’appréhender l’ensemble des enjeux touchant aux parcours résidentiels.

En revanche, le dispositif ne s’insère pas nécessairement de manière évidente dans la répartition des compétences établies aujourd’hui par le code de la construction et de l’habitation, d’une part, et par le code général des collectivités territoriales, d’autre part. À l’appui de l’avis défavorable émis en séance publique, au nom du Gouvernement, la ministre de la cohésion des territoires a d’ailleurs relevé que « la notion d’autorité organisatrice crée un nouveau concept, qui vient s’ajouter à ceux, déjà bien établis dans notre droit, de compétence exclusive ou de compétence partagée ». À défaut de précision et d’une codification de l’article, rien ne permet d’établir les rapports entre les autorités organisatrices et les collectivités auxquelles les préfets ne reconnaitraient pas cette qualité.

3. La position de la commission

À l’initiative de votre rapporteur (amendement CE618) et avec l’avis favorable du Gouvernement, la commission a procédé à la réécriture globale du dispositif adopté par le Sénat en poursuivant deux objectifs : d’une part, attribuer le statut d’autorité organisatrice de l’habitat sur le fondement de critères plus exigeants ; d’autre part, préciser leur champ d’intervention.

● Sur un plan formel, le dispositif adopté par la commission propose de consacrer le statut des autorités organisatrices de l’habitat par la création d’un article L. 301-5-1-3 dans le code de la construction et de l’habitation. Celui-ci s’insérerait parmi les dispositions générales relatives aux politiques de l’habitat, objet du chapitre Ier du titre préliminaire du livre III de la partie législative, à la suite des articles relatifs aux délégations de compétences que l’État peut consentir dans le champ de la politique des aides au logement et de l’hébergement.

● S’agissant des critères de reconnaissance de la qualité d’autorité organisatrice de l’habitat, la nouvelle rédaction de l’article 25 bis A diffère du dispositif adopté par le Sénat sur trois points essentiels :

– En premier lieu, le statut ne peut être accordé qu’aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre alors qu’aux termes du texte voté par les sénateurs, il pouvait être ouvert aux collectivités ou aux groupements de collectivités ;

– En second lieu, le dispositif remanié exige la signature d’une convention intercommunale d’attribution de logement, plutôt que l’existence d’un contrat de mixité sociale intercommunale.

Cette modification vise à rendre opérationnelle la politique de peuplement du territoire et repose sur l’idée que la conclusion d’un contrat intercommunal de mixité sociale ne présente de pertinence que pour un nombre restreint d’EPCI. La loi ELAN a, en effet, renforcé l’échelon intercommunal dans son rôle de chef de file de la politique du logement. Ce rôle se manifeste notamment par l’élaboration de documents stratégiques et contractuels dans le cadre de la politique d’attribution de logements sociaux. Aussi, il parait essentiel qu’une intercommunalité puisse aboutir à la conclusion d’une convention intercommunale d’attribution ;

– Par ailleurs, le texte adopté par la commission supprime l’obligation de tenir un guichet d’accompagnement à la rénovation énergétique. Les éléments communiqués par le Gouvernement donnent en effet à penser que le contrôle de la mise en place de ce dispositif par les préfets pourrait se heurter à des complexités, alors que ce dispositif vient tout juste d’être crée par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite « loi climat et résilience »). En outre, l’existence d’une délégation des aides à la pierre implique déjà un accompagnement des ménages dans la rénovation de l’habitat privé.

Pour le reste, le dispositif adopté par la commission conserve les critères de fond et de forme retenus par le Sénat afin d’encadrer la reconnaissance de la qualité d’autorité organisatrice de l’habitat. L’obtention du statut requiert ainsi :

– l’existence d’un programme local de l’habitat exécutoire,

– l’adoption d’un plan local d’urbanisme intercommunal approuvé ;

– l’avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement sur des documents ou conventions approuvées par l’État plus facilement contrôlable.

La délivrance du statut demeure du ressort des préfets de département.

● En ce qui concerne le champ d’intervention des autorités organisatrices, la nouvelle rédaction de l’article 25 bis A ne comporte pas de liste des compétences qu’elles pourraient exercer de droit, contrairement au dispositif transmis par le Sénat. Elle renvoie pour l’essentiel au régime de délégation que l’État peut réaliser par convention dans le champ de la politique des aides au logement et de l’hébergement, sur le fondement l’article L.301-5-1 du code de la construction et de l’habitation.

Ce faisant, le texte adopté par la commission propose de ne pas confier aux futures autorités certaines compétences retenues par le Sénat, en considération de difficultés pratiques ou du caractère non pertinent des attributions proposées. Ne relèverait pas de leur périmètre :

– les aides consacrées à la rénovation énergétique de l’habitat, dites « MaPrimeRénov’ » : en effet, ce régime d’aides relève de l’Agence nationale de l’habitat ; celle-ci s’appuie sur un dispositif unique et cohérent qui a fait preuve de son efficacité du point de vue du traitement et de la qualité de service ; les collectivités gère toutefois par délégation « MaPrimeRenov’ copropriété et Sérénité » ; ces dispositifs portent sur les travaux les plus lourds et coûteux qui nécessitent un accompagnement sur mesure au niveau local ;

– l’adaptation de la durée maximale de location d’un meublé de tourisme déclaré en tant que résidence principale (fixé par le UV de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme, cet encadrement ne vaut que pour les résidences principales ; il apparaît sans rapport avec le défaut d’offre de logement observé sur certains territoires.

Le texte adopté par la commission se distingue également par la possibilité conférée aux EPCI de demander à être consultés sur la modification des arrêtés pris par les ministres chargés du logement et du budget et portant classement des communes de leur ressort en zones géographiques en fonction du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements ([278]).

En revanche, la nouvelle rédaction de l’article 25 bis A reprend le principe adopté au Sénat d’un mécanisme conventionnel destiné à donner une meilleure visibilité aux autorités organisatrices et une meilleure connaissance de la stratégie patrimoniale des bailleurs. À cet effet, elle rend obligatoire pour les EPCI la signature des conventions d’utilité sociale (CUS) dont plus de 5 % des logements sociaux sont détenus par un seul bailleur. Aux termes de l’article L. 445-1 du code de la construction et de l’habitation, la signature d’un tel document ne revêt qu’un caractère facultatif aujourd’hui.

Le dispositif adopté par la commission propose ainsi de substituer la signature de la CUS à celle d’une convention de coopération territoriale proposée par le Sénat car celle-ci ferait doublon avec la convention déjà existante.

*

Article 25 bis

(art. L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales)

Prorogation des conventions de délégation de compétences en matière de politique d’aide au logement et d’hébergement entre l’État et la Métropole du Grand Paris

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article harmonise les modalités suivant lesquelles l’État peut déléguer à la Métropole du Grand Paris l’exercice de compétences touchant à la politique d’aide au logement et d’hébergement. Précisément, il ouvre la possibilité de proroger la convention organisant cette délégation pour une durée d’un an, renouvelable une fois dans les mêmes conditions. Ainsi, il rapproche le régime applicable à la Métropole du Grand Paris de celui en vigueur pour les autres établissements publics de coopération intercommunale et métropoles.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le dispositif constitue un article additionnel inséré dans le texte adopté par le Sénat, en conséquence de l’adoption par la commission des lois d’un amendement présenté par Mme Dominique Estrosi Sassone, en tant que rapporteure pour avis. Il n’a fait l’objet d’aucune modification en séance publique.

➢ La position de la commission

La commission n’a pas modifié cet article.

1. L’état du droit

La délégation des compétences relatives à la politique du logement de l’État à la Métropole du Grand Paris (MGP) obéit aux règles fixées par l’article L. 5219- 1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Cette disposition établit un régime similaire à celui applicable aux autres métropoles et aux établissements publics de coopération intercommunale.

● Sur le fond, il confère à la Métropole la faculté d’exercer, pour le compte et au nom de l’État, des compétences touchant, en grande partie, aux mêmes domaines de la politique du logement. Peuvent ainsi faire l’objet d’un transfert deux grands blocs.

Défini au 1° du VI de l’article L.5219-1 du CGCT, le premier bloc porte sur :

– l’attribution des aides au logement locatif social, au logement intermédiaire et en faveur de la location-accession et la notification aux bénéficiaires ; l’octroi des autorisations spécifiques relatives à l’attribution de logements au sein des organismes d’habitation à loyer modéré à des personnes en perte d’autonomie liée à l’âge ou au handicap ou à des jeunes de moins de trente ans dans le cadre de programmes prévus par le code de la construction et de l’habitation ([279]) ; par délégation de l’Agence nationale de l’habitat, l’attribution des aides en faveur de l’habitat privé et la signature des conventions mentionnées à l’article L. 321-4 du code de la construction et de l’habitation qui définissent les obligations des propriétaires en bénéficiant ;

– la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence ([280]) , ainsi que le financement des organismes et des dispositifs qui y contribuent ([281]).

Établi par le 2° du VI du même article L.5219-1, le second bloc de compétences comprend :

– la garantie du droit à un logement décent et indépendant ([282]);

– la délégation de tout ou partie des réservations dont le représentant de l’État dans le département bénéficie en application de l’article L. 444-1 du code de la construction de l’habitation, à l’exception des logements réservés au bénéfice des agents et militaires de l’État.

En revanche, contrairement aux autres métropoles et aux EPCI, la MGP ne dispose pas d’un droit d’option au sein de ces blocs. Aux termes de l’article L. 5219-1 précité, le transfert emporte l’obligation d’assumer l’exercice de l’intégralité des compétences qui les constituent de manière indissociable.

● Sur un plan procédural, l’article impose des formalités quasi identiques à celles exigées des EPCI et des métropoles.

Ainsi, il subordonne l’exercice par la MGP des compétences en la matière à l’existence d’un plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement exécutoire. En application du dernier alinéa du VI de l’article L. 5219-1 du CGCT, le transfert nécessite au préalable l’établissement d’une convention entre le représentant de l’État dans le département et la MGP. D’une durée de six ans renouvelable, elle peut être dénoncée à l’issue d’un délai de trois ans :

– soit par le représentant de l’État, pour cause de résultats insuffisants au regard des objectifs définis par la convention ;

– soit par la Métropole du Grand Paris, en cas de non-respect des engagements de l’État.

À ce jour, aucune convention de délégation n’a été conclue entre l’État et la Métropole du Grand Paris. En effet, le plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement reste à établir, le projet adopté le 28 juin 2018 par le conseil métropolitain faisant encore l’objet de consultations, notamment auprès des communes et établissements publics territoriaux de la MGP.

2. Le dispositif proposé

L’article 25 bis a été introduit dans le texte transmis par le Sénat en commission des lois, à l’initiative de Mme Dominique Sassone Estrosi, rapporteure pour avis ([283]).

L’amendement adopté ajoute un alinéa au VI de l’article L. 5219-1 du CGCT afin de prévoir la possibilité de proroger par avenant la convention portant délégation de compétences de l’État à la MGP pour une durée d’un an (renouvelable). La prorogation suppose toutefois que la Métropole dispose d’un plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement exécutoire ou qu’elle ait pris une délibération engageant la préparation d’un tel document.

Cette procédure correspond en tous points au dispositif prévu par le sixième alinéa de l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation, applicable à l’ensemble des EPCI disposant d’un programme local de l’habitat exécutoire. Dès lors que l’article 25 du projet de loi renvoie à cette disposition afin de définir les compétences des métropoles dans le champ de la politique de l’habitat, le présent article tend à aligner sur le droit commun le régime de délégation en vigueur pour la Métropole du Grand Paris.

Les précisions d’ordre procédural apportées au VI de l’article L. 5219-1 du CGCT ont vocation à s’appliquer à la convention à laquelle pourraient parvenir la Métropole du Grand Paris et l’État. Sur le principe, elles paraissent de nature à pallier une éventuelle absence de caractère exécutoire du programme métropolitain de l’habitat (PLH), préalable obligatoire à la signature d’une nouvelle convention de délégation. En cela, les modalités de prorogation constituent un gage de continuité dans la mise en œuvre des politiques de l’habitat.

3. La position de la commission

La commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

*

Article 26

(art. L. 303-3 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation)

Ouverture des opérations de revitalisation de territoire aux

communes périphériques d’une intercommunalité polycentrée

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article élargit, sous conditions et par dérogation du représentant du préfet de département, la capacité de conclure une convention d’opération de revitalisation de territoire (ORT) aux communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), sans que l’ORT ne doive intégrer la ville principale de cet établissement.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les ORT ont été introduites à l’occasion de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN).

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Adopté sans modification.

➢ La position de la commission

Adopté sans modification.

1. L’état du droit

a. Le champ d’application de l’opération de revitalisation de territoire

Créée par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN), l’opération de revitalisation de territoire (ORT) est un outil contractuel, à la disposition des collectivités territoriales, qui doit permettre la mise en œuvre d’un projet de territoire, dans les domaines urbain, économique et social, ayant pour objectif de lutter contre la dévitalisation des centres-villes.

L’ORT est encadrée par une convention réunissant l’État, ses établissements publics intéressés, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, tout ou partie de ses communes membres, comprenant nécessairement sa ville principale, ainsi que toute personne publique ou acteur privé susceptible d’apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention. La convention définit sa durée et le calendrier, le plan de financement et la répartition dans les secteurs d’intervention délimités des actions prévues. La mise en œuvre de ces actions fait ensuite l’objet d’un bilan annuel et d’une évaluation biannuelle.

Organisée à plusieurs échelles, l’ORT repose d’abord sur un périmètre de stratégie territoriale étendu à tout ou partie de l’EPCI signataire, afin d’y élaborer un projet global de revitalisation du territoire. Au niveau opérationnel, elle se décline, à l’heure actuelle, en secteurs d’intervention comprenant nécessairement le centre-ville de la ville principale de l’EPCI accueillant une ou plusieurs actions dans le cadre de l’ORT. Le périmètre défini peut également inclure un ou plusieurs centres-villes d’autres communes membres de cet établissement ([284]).

b. Les impacts de la conclusion d’une convention d’ORT

L’ORT se matérialise concrètement par une série d’outils financiers et institutionnels au service d’un projet de territoire maîtrisé. Une fois le projet de territoire défini par les élus en lien avec l’État et les partenaires, la convention d’ORT confère de nouvelles capacités juridiques et fiscales afin de renforcer l’attractivité commerciale en centre-ville par un régime dérogatoire en matière d’autorisations commerciales, de favoriser la réhabilitation de l’habitat par l’accès prioritaire aux aides budgétaires et fiscales, de faciliter le déroulement des projets d’urbanisme opérationnel à travers la mise en œuvre de dispositifs expérimentaux et de mieux maîtriser le foncier, notamment par le renforcement des droits de préemption.

L’ORT constitue également l’outil juridique central sur lequel s’appuient les deux programmes de revitalisation des centres-villes portés par l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), « Action Cœur de ville » (ACV), qui compte 222 villes bénéficiaires, et « Petites villes de demain » (PVD), qui compte 850 signataires au 30 juin 2021.

Au 1er avril 2021, on décompte 412 conventions ORT signées.

La mise en œuvre des ORT

Les dispositifs ouverts par la mise en œuvre d’opérations de revitalisation de territoire (ORT) renforcent les projets des territoires cherchant à regagner en attractivité et à revitaliser leur tissu urbain. Cette démarche permet notamment d’accéder à :

– la défiscalisation de la réhabilitation des logements grâce au dispositif « Denormandie dans l’ancien » ;

– des financements de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) dans le cadre de la vente d’immeuble à rénover (VIR), subvention disponible pour les opérateurs publics lorsqu’ils s’engagent à effectuer des travaux de réhabilitation ou d’amélioration dans un délai déterminé et perçoivent des sommes de l’acquéreur avant leur réalisation, ou du dispositif d’intervention immobilière et foncière (DIIF), subvention délivrée aux opérations de revalorisation des îlots d’habitats vacants ou dégradés ;

– d’obtenir l’exemption d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) pour des projets non artificialisants situés dans un de ses périmètres d’intervention ainsi qu’une suspension par le préfet de l’examen en commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) des projets commerciaux en périphérie. La décision du préfet est prise après avis ou à la demande de l’EPCI ou des communes concernées. Trois communes ont bénéficié d’un tel arrêté en 2020 : Limoges (Haute-Vienne), Blois (Loir-et-Cher) et Saint-Dié-des-Vosges (Vosges) ;

– de mettre en œuvre le permis d’aménager « multi-sites » (voir commentaire de l’article 30 bis A) et le « permis d’innover » ;

– de mettre en œuvre les dérogations au règlement de plan local d’urbanisme prévues à l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme (voir commentaire de l’article 30) ;

– de jouir d’un droit de préemption urbain renforcé et d’un droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains qui font l’objet de projets d’aménagement commercial.

Les programmes de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), en particulier Action Cœur de ville (ACV) et Petites villes de demain (PVD), ont intégré l’ORT comme un outil supplémentaire de revitalisation des territoires. Ils prévoient ainsi de faciliter la conversion de leur convention-cadre ou convention d’initialisation en convention d’ORT ([285]).

2. Le dispositif proposé

L’article 26 propose d’étendre le champ d’application du dispositif de façon à élargir le nombre de communes qui peuvent signer une convention d’ORT. Il est créé au sein du code de la construction et de l’habitation un article L. 303-3 [nouveau] qui autorise, par dérogation accordée par le représentant de l’État dans le département, la conclusion d’une convention d’ORT sur le périmètre d’une ou de plusieurs membres d’un EPCI, sans intégrer la ville principale de cet établissement. Pour permettre l’octroi de cette dérogation, deux conditions doivent être réunies :

– la ou les communes signataires doivent présenter une « situation de discontinuité territoriale ou d’éloignement » par rapport à la ville principale de l’EPCI dont elles sont membres (ce qui implique également qu’elles doivent toutes appartenir au même EPCI) ;

– la convention qui est conclue doit identifier parmi ses signataires une ou plusieurs villes présentant des « caractéristiques de centralité », qui sont appréciées notamment au regard de la diversité des fonctions urbaines exercées en matière d’équipements et de services vis-à-vis des communes environnantes.

Selon les retours des services interrogés par votre rapporteur, l’extension a été pensée pour des cas qui sont remontés du terrain, où la configuration de l’EPCI fait que certaines villes secondaires jouent un rôle de centralité, en discontinuité urbaine avec la ville-centre de cet EPCI. Les cas principalement remontés sont ceux de la Métropole Aix-Marseille Provence, de la Métropole Nice-Côte d’Azur et de certains EPCI des départements d’outre-mer, notamment à La Réunion. Au-delà de ces cas identifiés, cette extension pourra concerner d’autres EPCI. Toutefois, ces cas devront rester des exceptions, le cas général devant rester celui d’une seule ORT par EPCI, même lorsque ces EPCI comprennent des villes Action Cœur de ville (ACV) et Petites villes de demain (PVD).

À la demande du rapporteur, les mêmes services ont fait savoir que, les cas devant rester rares, le coût annuel pour l’Agence nationale de l’habitat, qui assume l’ingénierie de projet et l’accompagnement au titre des ORT, serait de 200 000 euros pour 5 chefs de projet, ou au maximum 400 000 euros pour 10 chefs de projet.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a pas modifié l’article 26.

4. La position de la commission

La commission des affaires économiques n’a pas modifié l’article 26.

*

Article 27 (art. L. 1123-1, L. 2222-20 du code général de la propriété des personnes publiques, art. L. 2243-1, L. 2243-3, L 2243-4, L. 6213-7, et L. 6313-7 du code général des collectivités territoriales) Biens sans maître et biens en état manifeste d’abandon

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article réduit de trente à dix ans, uniquement dans les zones d’opérations de revitalisation territoriale (ORT) ou de grandes opérations d'urbanisme (GOU), le délai à l’issue duquel un bien immobilier faisant partie d'une succession, ouverte à compter du 1er janvier 2007, pour laquelle aucun successible ne s'est présenté, peut être considéré comme un bien sans maître.

Il élargit également à tout le territoire d’une commune, au lieu de la seule agglomération en l’état du droit, le périmètre d’application du régime applicable à un bien immobilier en état manifeste d’abandon.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 72 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a précisé la qualification de biens sans maître pour les biens immobiliers dont les taxes foncières ne sont plus acquittées ou acquittées par un tiers.

L’article 130 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a supprimé la nécessité d’une demande préalable du conseil municipal pour permettre au maire d’engager la procédure de déclaration d’un bien immobilier en état d'abandon manifeste.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Concernant le régime des biens sans maître, le Sénat a étendu la réduction du délai prévue par le dispositif proposé aux zones de revitalisation rurale (ZRR) et aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

Concernant le régime des biens en état manifeste d’abandon, le Sénat a ajouté la possibilité, pour les communes, de conduire la procédure de reconnaissance d'état manifeste d'abandon d’un bien immobilier en faveur d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen définit la propriété comme un droit « inviolable et sacré » et précise que « nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ».

Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel exerce un contrôle sur les privations du droit de propriété instaurées par le législateur. Le champ et les limites de ce contrôle constitutionnel ont été posés par la décision n° 81-132 DC sur les nationalisations du 16 janvier 1982. Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle restreint de la nécessité publique qui justifie la privation de propriété. En revanche, il exerce un plein contrôle du caractère juste et préalable de l'indemnité.

Dans le respect de ce cadre constitutionnel, le législateur a institué deux régimes spécifiques de privation de propriété pour remédier aux désagréments causés par les biens immobiliers non entretenus ou abandonnés : le régime des biens sans maître et celui des biens en état manifeste d'abandon.

a. Biens sans maître

Le code général de la propriété des personnes publiques prévoit les modalités d'acquisition à titre gratuit par les personnes publiques des biens dit « sans maitre », c'est-à-dire des biens immobiliers dont le propriétaire est inconnu.

L’article L. 1123-1 du code précité définit trois catégories de biens sans maître.

Tout d’abord, sont considérés comme des biens sans maître les biens qui « font partie d'une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s'est présenté » (1° de l'article L. 1123-1 du code précité). Ce délai est aligné sur celui de la prescription acquisitive trentenaire, dit aussi « mécanisme d'usucapion », prévu par l'article 2272 du code civil.

La propriété de cette catégorie de biens sans maître revient de plein droit à la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sur le territoire duquel ils sont situés ou, dans certains cas, à l'État, au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou encore au conservatoire régional d'espaces naturels. Le transfert de propriété est formalisé par une simple délibération (pour une commune ou un EPCI), ou par un arrêté préfectoral (pour le domaine de l'État).

Aucune indemnité n'est due au propriétaire si celui-ci se manifeste ultérieurement, ce dernier ayant perdu son titre par l'effet de la prescription acquisitive trentenaire.

En revanche, une indemnité est due pour une autre catégorie de biens sans maître définie par l’article L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Il s'agit de biens immobiliers qui n'ont pas de propriétaire connu et pour lesquels depuis plus de trois ans la taxe foncière sur les propriétés bâties n'a pas été acquittée ou a été acquittée par un tiers (2° de l'article L. 1123-1). En effet, dans ce cas de figure, la personne publique peut appréhender le bien immobilier avant que ne joue le mécanisme de l’usucapion. Dans ce dernier cas, le propriétaire peut donc, lorsqu'il se manifeste, solliciter la restitution du bien. Il est en droit d'obtenir une indemnité si le bien ne peut pas être restitué, c'est-à-dire s'il a été aliéné ou utilisé d'une manière s'opposant à cette restitution (article L. 2222-20).

Ce mécanisme de restitution ou d'indemnisation n'a, en revanche, pas été expressément prévu par le législateur pour une dernière catégorie de biens sans maître : les biens immobiliers qui ne sont pas assujettis à la taxe foncière sur les propriétés bâties et pour lesquels, depuis plus de trois ans, la taxe foncière sur les propriétés non bâties n'a pas été acquittée ou a été acquittée par un tiers (3° de l'article L. 1123-1). Selon l'étude d'impact, « cette différence de traitement semble résulter d'un oubli et non de la volonté délibérée du législateur d'établir deux régimes distincts ».

Régime juridique des Biens sans maître

(Code général de la propriété des personnes publiques)

Source : service de la commission des lois.

b. Biens en état manifeste d’abandon

Les biens en état manifeste d'abandon peuvent faire l'objet d'une expropriation selon une procédure régie par les articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales.

La procédure de déclaration de parcelle en état manifeste d'abandon peut être engagée par le maire pour des biens qui « ne sont manifestement plus entretenus » et qui sont situés « à l'intérieur du périmètre d'agglomération de la commune » (article L. 2243-1).

Dans le périmètre d'une opération de revitalisation du territoire (ORT), l'abandon manifeste d'une partie d'immeuble est constaté dès lors que des travaux ont condamné l'accès à cette partie de l’immeuble (article L. 2243-1-1).

La procédure débute par l'établissement d'un procès-verbal provisoire qui constate l'état d'abandon manifeste. Ce procès-verbal fait l'objet d'un affichage et d'une notification aux propriétaires (article L. 2243-2).

A l'issue d'un délai de trois mois, le maire peut établir un procès-verbal définitif. Le conseil municipal peut alors décider d'engager une procédure d'expropriation du bien en état d'abandon manifeste. La procédure d’expropriation peut être engagée au profit « de la commune, d'un organisme y ayant vocation ou d'un concessionnaire d'une opération d'aménagement […] en vue soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d'habitat, soit de tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement » (article L. 2243-3).

La procédure d'expropriation débute par l'établissement par le maire d'un dossier présentant le projet simplifié d'acquisition publique. Sur demande du maire ou si celui-ci n’engage pas la procédure dans un délai de six mois à compter de la déclaration d'état d'abandon manifeste, le dossier peut être constitué par le président de l’EPCI compétent en matière d'habitat ou le président du conseil départemental. Le représentant de l'État dans le département peut, au vu de ce dossier, prendre un arrêté déclarant d'utilité publique le projet et fixant l'indemnité provisionnelle à allouer aux propriétaires ainsi que la date de prise de possession du bien. La procédure se poursuit enfin, dans le mois qui suit la prise de possession du bien, selon les modalités du code de l'expropriation publique (article L. 2243-4).

2. Le dispositif proposé et les modifications du Sénat

Le I du présent article (alinéas 1 à 5) modifie la définition des biens sans maître prévu par le code général de la propriété des personnes publiques.

Le III (alinéa 18) précise que l'entrée en vigueur de la nouvelle définition des biens sans maître s'applique pour les successions ouvertes à compter du 1er janvier 2007.

Le II (alinéas 6 à 17) modifie le régime des biens en état manifeste d'abandon prévu par le code général des collectivités territoriales.

a. Biens sans maître

i. Réduction du délai permettant de considérer un bien sans maître dans certaines zones

Le 1° du I du présent article (alinéa 2) ramène, dans certains cas, à dix ans, au lieu de trente ans, le délai à l'issue duquel un bien immobilier faisant partie d'une succession, pour laquelle aucun successible ne s'est présenté, peut être considéré comme un bien sans maître. Pour ce faire, il modifie l’article L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

Dans son avis, le Conseil d’État a observé que « le délai de dix ans retenu est cohérent avec le délai de prescription de la faculté d’option ouverte aux héritiers, lui-même réduit de trente à dix ans par la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités ».

La réduction du délai n'est toutefois pas générale et ne s'applique que dans certaines zones. Selon l'étude d'impact, cette limitation vise à ce que l'atteinte au droit de propriété soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant. Dans son avis, le Conseil d’État a souligné que le dispositif proposé ne méconnait pas le principe d’égalité « dès lors que la différence de traitement entre héritiers ainsi introduite selon la localisation des biens compris dans une succession est en rapport direct avec l’objectif d’intérêt général poursuivi ».

Dans sa version initiale issue de l’adoption du présent projet de loi par le conseil des ministres, le présent article prévoyait de limiter l’application de ce délai décennal au périmètre d’une ORT (voir encadre supra) ou d'une grande opération d'urbanisme (GOU).

Le Sénat a adopté en séance publique, à l'unanimité des présents, et avec un avis favorable de la commission, un amendement du Gouvernement qui étend la possibilité d’acquérir des biens sans maître au bout de dix ans, et non de trente ans, aux zones de revitalisation rurale (ZRR) et aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

Il s’ensuit que le dispositif adopté par le Sénat prévoit l’application du dispositif proposé dans quatre zones : les ORT, les GOU, les ZRR et les QPV.

ii. Extension du champ du droit à restitution ou indemnisation

Le 2° du I du présent article (alinéas 3 à 5) étend la procédure de restitution ou d’indemnisation prévue à l’article L. 2222-20 du code général de la propriété des personnes publiques à toutes les catégories de biens sans maître. Pour ce faire, il modifie l’article précité.

En premier lieu, le dispositif proposé apporte une correction aux dispositions relatives à la procédure de restitution ou d’indemnisation en l'ouvrant aux biens immeubles non-bâtis visés au 3° de l'article L. 1123-1, et plus seulement aux immeubles bâtis visés au 2° de ce même article. Cette différence de traitement, probablement anticonstitutionnelle, résultait selon l'étude d'impact d'une erreur légistique et non d'une volonté délibérée du législateur d'établir deux régimes distincts.

En second lieu, la procédure de restitution est également étendue aux cas concernés par la réduction du délai prévue au I. Elle ne s’appliquera cependant que de manière résiduelle.

En effet, dans la majorité des cas, la restitution ou l'indemnisation n'a pas vocation à s'appliquer car le délai prévu par le dispositif proposé est aligné sur celui prévu à l'article 780 du code civil pour l'exercice par les héritiers de l'option successorale. Depuis le 1er janvier 2007, l'héritier qui n'a pas pris parti dans le délai de 10 ans est réputé, en principe, avoir renoncé à la succession. Ce délai était auparavant de 30 ans.

L’extension de la procédure de restitution ou d’indemnisation pourra néanmoins s’appliquer dans certaines situations. L'article 780 du code civil prévoit, en effet, trois exceptions à la prescription décennale de l’option successorale.

La prescription décennale ne court :

– contre l'héritier qui a laissé le conjoint survivant en jouissance des biens héréditaires qu'à compter de l'ouverture de la succession de ce dernier ;

– contre l'héritier subséquent d'un héritier dont l'acceptation est annulée qu'à compter de la décision définitive constatant cette nullité ;

– et ne court pas tant que le successible a des motifs légitimes d'ignorer la naissance de son droit, notamment l'ouverture de la succession.

Dans ces différents cas, la réduction du délai à 10 ans aurait pu conduire à ce qu'un bien immobilier soit appréhendé par une personne publique avant même que la prescription de l’option successorale ne puisse être opposée au propriétaire.

C'est la raison pour laquelle, le présent article étend le mécanisme de restitution ou d'indemnisation prévu à l'article L. 2222-20 aux biens dont la propriété a été transférée à une personne publique moins de 30 ans après l'ouverture de la succession.

Par ailleurs, pour éviter de trouver à s’appliquer dans des situations où la nouvelle rédaction de l’article 780 du code civil – issue de la loi du 23 juin 2006 – ne s’applique pas, le III du présent article (alinéa 18) prévoit que l'entrée en vigueur de la nouvelle définition des biens sans maître ne s'applique que pour les successions ouvertes à compter du 1er janvier 2007.

rÉgime des Biens sans maître rÉsultant du dispositif adopté par le Sénat

(Code général de la propriété des personnes publiques)

Les modifications apportées à l’état du droit sont soulignées.

.

La réduction, dans certaines zones, du délai d'acquisition des biens sans maître de trente à dix ans va permettre aux collectivités de mieux lutter contre les désagréments causés par des biens non entretenus et dont on ignore l’identité du propriétaire.

Les cas de réduction de ce délai doivent rester limités et justifiés par un motif d'intérêt général suffisant pour garantir la constitutionnalité du dispositif. Pour cette raison, comme l'a indiqué en séance au Sénat la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, « il n’est pas souhaitable de généraliser le délai de dix ans à tout le territoire national ou de multiplier les zones concernées, afin de ne pas fragiliser juridiquement le dispositif ».

En l'état du texte adopté en première lecture au Sénat, la réduction du délai à dix ans s'applique aux ORT, aux GOU, aux ZRR et aux QPV. Le périmètre retenu paraît justifié car dans les zones concernés la requalification du bâti existant est indispensable au développement économique.

Au surplus, une restitution ou une indemnisation est prévue pour les cas où le propriétaire se manifesterait au-delà du délai décennal mais avant l'acquisition de la prescription trentenaire.

Le dispositif adopté en première lecture par le Sénat paraît donc équilibré, avec des garanties suffisantes pour le droit de propriété.

b. Biens en état manifeste d’abandon

Le II du présent article (alinéas 6 à 17) opère cinq modifications au régime des biens en état manifeste d’abandon. Pour ce faire, il modifie plusieurs articles du code général des collectivités territoriales.

Tout d’abord, comme le prévoyait le projet de loi dans sa rédaction initiale, il élargit la procédure d'acquisition des biens en état d'abandon manifeste sur tout le territoire de la commune, au lieu du territoire de l'agglomération en l'état du droit. Pour ce faire, il supprime le second alinéa de l’article L. 2243-1 du code précité qui prévoit que « la procédure de déclaration en état d'abandon manifeste ne peut être mise en œuvre qu'à l'intérieur du périmètre d'agglomération de la commune ».

Ensuite, à l’initiative de la commission des lois du Sénat, il ajoute la possibilité, pour les communes, de conduire la procédure de reconnaissance d'état manifeste d'abandon en faveur d'un EPCI. En l’état du droit, le bénéfice de l’expropriation est réservé aux communes et certains organismes et concessionnaires.

En troisième lieu, comme le prévoyait le projet de loi dans sa rédaction initiale, il étend les motifs justificatifs de la procédure d’expropriation à la constitution des réserves foncières. À l’initiative de la commission des lois du Sénat, il a toutefois été précisé que la création des réserves foncières devait avoir pour finalité la réalisation d’une opération actuellement visée en l’état du droit, c’est-à-dire « tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement ».

Cette modification et la précédente sont opérées par deux modifications du premier alinéa de l’article L. 2243-3 du code général des collectivités territoriales.

En quatrième lieu, à l’initiative de la commission des lois du Sénat, le dispositif proposé modifie, pour coordination, l’article L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, comme le prévoyait le projet de loi dans sa rédaction initiale, la procédure est rendue applicable dans les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Selon l’étude d’impact, « cela correspond à une demande locale, notamment à Saint-Martin où le nombre de biens abandonnés demeure important à la suite de l'ouragan IRMA qui a dévasté les deux îles ». Pour ce faire, le présent article modifie les articles L. 6213-7 et L. 6313-7 du code général des collectivités territoriales.

Modifications apportÉes au rÉgime des biens en État manifeste d’abandon

Les biens abandonnés sont source de désagréments non seulement en agglomération mais également dans les zones rurales. L’extension du champ d’application du régime des biens en état manifeste d’abandon à tout le territoire d’une commune apparaît donc opportune, tout comme la possibilité de conduire la procédure d’expropriation au profit d’un EPCI.

À noter que les modifications apportées par le Sénat sont issues des dispositions d’une proposition de loi déposée par le groupe Rassemblement démocratique social Européen (RDSE) et adoptée en première lecture le 14 avril 2021 avec un avis favorable du Gouvernement.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

*

Article 27 bis AA (nouveau) (arts. L. 1123-1, L. 1123-3, L. 1123-4, L. 2222-23, L. 3211-5, L. 3211-8, L. L. 5162-1 du code général de la propriété des personnes publiques, L. 124-12, L. 125-13, et L. 181-47 du code rural et de la pêche maritime) Aménagements de la procédure d’acquisition des biens sans maître

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a été introduit par la Commission à la suite de l’adoption de deux amendements identiques, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, présentés par votre rapporteur, d’une part (CL967), et par les membres du groupe La République en Marche, d’autre part (CL1382).

En premier lieu, il fusionne les deux procédures, prévues aux articles L. 1123-3 et L. 1123-4 du code général de la propriété des personnes publiques relatives à l’acquisition d’un bien présumé sans maître selon qu’il s’agit d’un bien bâti ou non-bâti.

En deuxième lieu, il instaure, en faveur des communes et des EPCI, une dérogation au secret fiscal concernant les informations relatives au recouvrement des taxes foncières.

Ceci doit permettre de faciliter la procédure d’acquisition des biens présumés sans maître conditionnée, pour des immeubles qui n’ont pas de propriétaire connu, à l’établissement du non-paiement de la taxe foncière sur les propriétés bâties ou non bâties depuis plus de trois ans. En effet, les communes rencontrent parfois des difficultés pour disposer de cette information auprès des services de la DGFIP. En pratique, il suffira à la commune ou à l’EPCI de fournir aux services fiscaux les références cadastrales de la parcelle d’assise du bien concerné pour recevoir son état de situation d’imposition.

*

Article 27 bis A (art. L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales) Extension du pouvoir de police spéciale du maire en matière d’entretien des terrains non bâtis

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article étend, à la partie non bâtie d’une parcelle partiellement bâtie, le pouvoir de police spéciale dont le maire dispose, en application de l’article L. 2213- 25 du code général des collectivités territoriales, pour contraindre un propriétaire, ou ses ayants droits, à entretenir un terrain non bâti.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Ce pouvoir de police spéciale du maire a été créé par l'article 94 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Il a ensuite été codifié par la loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie Législative du code général des collectivités territoriales.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L'article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales confère au maire un pouvoir de police spéciale lui permettant de contraindre un propriétaire, ou ses ayants droits, à remettre en état un terrain non bâti.

Ce pouvoir de police a été créé par l'article 94 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite « Loi Barnier ».

Il peut être mis en œuvre « pour des motifs d’environnement » et pour des terrains non bâtis « situé à l'intérieur d'une zone d'habitation ou à une distance maximum de 50 mètres des habitations, dépendances, chantiers, ateliers ou usines ».

Le maire, qui entend exercer ce pouvoir de police, doit notifier au propriétaire ou ses ayants droits l’arrêté de mise en demeure. Par exception, la notification peut être faite en mairie si le propriétaire ou, en cas d'indivision, un ou plusieurs des indivisaires, n'ont pu être identifiés.

Le maire peut faire procéder d'office à l’exécution des travaux de remise en état aux frais du propriétaire ou de ses ayants droit si, au jour indiqué par l'arrêté de mise en demeure, les travaux prescrits n'ont pas été effectués.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article a été introduit en séance au Sénat par l’adoption d’un amendement du groupe Union Centriste qui a recueilli un avis favorable tant de la commission que du Gouvernement.

Il étend le pouvoir de police du maire aux parties de terrain non bâties. Autrement dit, il permet l’exercice du pouvoir de police spéciale du maire à une parcelle partiellement bâtie, sur la partie non bâtie.

Pour ce faire, le présent article modifie l’article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales pour préciser que le pouvoir de police spéciale du maire peut s’appliquer sur « un terrain non bâti ou une partie de terrain non bâtie » (mis en gras par nous).

Dans le même esprit, il précise que le maire peut faire procéder d’office à leur exécution si « les travaux de remise en état du terrain ou de la partie de terrain prescrits n'ont pas été effectués ».

Le dispositif introduit par le Sénat est très utile en ce qu’il permet expressément aux maires d’user de leur pouvoir de police spéciale pour l’entretien des terrains non bâtis, y compris lorsque ces terrains font partie d’une parcelle partiellement bâtie.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

*

Article 27 bis B (art. L. 323-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) Acompte dû aux locataires en cas d’expropriation du local professionnel dans lequel ils exercent leur activité

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article étend le mécanisme d’acompte sur l’indemnité d’éviction due aux locataires exerçant leur activité professionnelle dans un local faisant l’objet d’une ordonnance d’expropriation aux situations dans lesquelles le local a été cédé amiablement par le propriétaire à l’expropriant.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Ce dispositif d’acompte a été codifié par l'ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014 relative à la partie législative du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

Selon l’article L. 220-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le transfert de propriété des immeubles faisant l'objet d'une procédure d'expropriation est opéré soit par une cession amiable, soit par une ordonnance du juge de l'expropriation.

L'article L. 321-1 du même code dispose que l'expropriant est tenu d'allouer des indemnités couvrant l'intégralité des préjudices causés par l'expropriation. À ce titre, le locataire qui exerce une activité professionnelle dans un local exproprié a le droit à une indemnité d’éviction.

L’article L. 323-3 du même code prévoit le principe du versement d’une avance sur l’indemnité dès lors que les parties n’ont pu s’accorder sur le montant de l’indemnisation.

L’acompte versé doit s’élever à 50 % du montant des offres de l'expropriant. Toutefois, lorsque les offres de l'expropriant sont supérieures aux estimations faites par l'autorité administrative compétente, cet acompte est limité à 50 % du montant de ces estimations.

L’objectif de cette mesure est de faciliter la réinstallation des personnes dans de nouveaux locaux, afin de limiter l’aggravation de leurs préjudices.

Ce dispositif d’acompte s’applique en faveur des propriétaires expropriés qui occupent des locaux d'habitation ou à usage professionnel ainsi que des locataires ou preneurs commerçants, artisans, industriels ou agricoles. Il nécessite également que le juge soit saisi et que l'ordonnance d'expropriation soit intervenue. Autrement dit, et a contrario, il ne s’applique pas en cas de cession amiable.

Pour cette raison, par une décision n° 2021-897 QPC du 16 avril 2021, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution ce mécanisme d’acompte. L’abrogation de ces dispositions a été toutefois reportée au 1er mars 2022. Les mesures prises avant cette date en application des dispositions déclarées contraires à la Constitution ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité.

Le Conseil constitutionnel a relevé que l’article précité instituait « une différence de traitement entre les locataires d'un bien exproprié selon que le transfert de propriété du bien qu'ils louent a été opéré par une ordonnance d'expropriation ou par une cession amiable ». Il a estimé que cette différence de traitement n’était justifiée ni par une différence de situation, ni par un motif d’intérêt général, et que par conséquent le dispositif d’acompte méconnaissait le principe d'égalité devant la loi.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article a été introduit en séance au Sénat par l’adoption d’un amendement du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, ayant recueilli un avis favorable tant de la commission que du Gouvernement.

Le présent article étend à tous les locataires la possibilité d’obtenir un acompte, peu importe que le transfert de propriété du bien qu’ils louent, et dans lequel ils exercent leur activité professionnelle, ait eu lieu en vertu d’une cession amiable du propriétaire à l’expropriant ou d’une ordonnance d’expropriation. Pour ce faire, il modifie l’article L. 323-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Le dispositif introduit par le Sénat met fin à une différence de traitement entre les locataires s’agissant du mécanisme d’acompte sur l’indemnité d’éviction à laquelle ils ont droit en cas d’expropriation du propriétaire. En l’état du droit, alors même qu’ils n’ont aucune prise sur les modalités de la cession, ces derniers n’ont pas droit à un tel acompte en cas de cession amiable par le propriétaire à l’expropriant.

Le présent article permet également de remédier à la déclaration d’inconstitutionnalité prononcée par le Conseil constitutionnel et qui devait entraîner l’abrogation complète du dispositif d’acompte au 1er mars 2022.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

*

Article 27 bis (art. L. 161-6-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) Régime applicable aux chemins ruraux : interruption et suspension de la prescription acquisitive

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le I du présent article institue un mécanisme d’interruption de la prescription acquisitive, pouvant durer jusqu’à deux ans, en cas de recensement des chemins ruraux par la commune.

Le II du présent article suspend la prescription acquisitive des chemins ruraux pour une durée de deux ans à compter de la publication de la loi.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 52 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1 juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires a apporté plusieurs modifications au régime des chemins ruraux lorsque ceux-ci ont été créés ou entretenus par une association foncière ou syndicale, notamment sur le financement des travaux (article L. 161-7 du code rural et de la pêche maritime).

L’article 5 de l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration a précisé les règles applicables en cas de vente d’un chemin rural, ayant cessé d’être affecté à l’usage du public, et appartenant à plusieurs communes (article L. 161-10-1 du code rural et de la pêche maritime).

➢ Position de la Commission

Outre un amendement rédactionnel de votre rapporteur, la Commission a opéré trois modifications de fond au dispositif introduit par le Sénat.

En premier lieu, elle a substitué au mécanisme d’interruption un mécanisme de suspension de la prescription acquisitive durant la procédure de recensement des chemins ruraux.

En deuxième lieu, elle a supprimé le II du présent article prévoyant une suspension de la prescription acquisitive des chemins ruraux pour une durée de deux ans à compter de la publication de la loi.

Enfin, elle a supprimé un alinéa prévoyant que l’interruption de la prescription serait non avenue à l’égard des chemins que la commune aurait choisi de ne pas faire figurer au tableau récapitulatif des chemins ruraux.

1. L’état du droit

Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune (article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime).

Tout chemin affecté à l'usage du public est présumé, jusqu'à preuve du contraire, appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé (article L. 161-3 du code précité).

Il existerait selon certaines sources plus de 750 000 kilomètres de chemins ruraux en France et, le plus souvent, la commune ne dispose pas d’un titre de propriété publié ([286]).

Contrairement aux biens du domaine public, les chemins ruraux relèvent du domaine privé et peuvent donc faire l’objet d’une prescription acquisitive par un propriétaire riverain.

En matière immobilière, et en l’absence de titre, le délai de prescription requis pour acquérir la propriété immobilière est de trente ans (article 2272 du code civil). Autrement dit, le riverain qui prend possession d’un chemin rural peut en acquérir la propriété au bout de trente ans.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article a été introduit par la commission des lois du Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Philippe Bonnecarrère. Il reprend en partie les dispositions d’une proposition de loi visant à renforcer la protection des chemins ruraux, adoptée en première lecture par le Sénat le 12 mars 2015.

Le I institue un mécanisme d’interruption de la prescription acquisitive, pouvant durer jusqu’à deux ans, lorsque le conseil municipal décide de procéder à un recensement des chemins ruraux situés sur son territoire.

Pour ce faire, il insère un article L. 161-6-1 dans le code rural et de la pêche maritime.

Le conseil municipal décide du recensement par délibération et cette délibération « interrompt le délai de prescription pour l’acquisition des parcelles comportant » des chemins ruraux.

L’interruption produit ses effets « jusqu’à la délibération arrêtant le tableau récapitulatif des chemins ruraux, prise après enquête publique réalisée conformément au code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État ».

La délibération arrêtant le tableau récapitulatif des chemins ruraux ne peut toutefois intervenir plus de deux ans après la délibération initiale ayant décidé du recensement.

Enfin, il est précisé que « cette interruption est non avenue à l’égard des chemins que la commune aura choisis de ne pas faire figurer au tableau récapitulatif ».

Autrement dit, et a contrario, le délai de prescription est entièrement effacé, par l’effet de l’interruption, pour les seuls chemins ruraux mentionnés dans le tableau récapitulatif arrêté par une délibération prise moins de deux ans après une première délibération décidant de leur recensement.

Par ailleurs, le II du présent article suspend durant deux ans, à compter de la publication de la loi, le délai de prescription pour l’acquisition d’une parcelle comportant un chemin rural. Autrement dit, pour toutes les prescriptions non acquises de chemins ruraux au jour de la publication de la loi, le délai de prescription serait rallongé de deux années.

3. La position de la Commission

Outre un amendement rédactionnel de votre rapporteur, la Commission a adopté deux séries d’amendements identiques, ayant tous recueillis un avis favorable du Gouvernement.

Une première série d’amendements identiques, dont un présenté par votre rapporteur, a substitué au mécanisme d’interruption un mécanisme de suspension de la prescription durant la procédure de recensement des chemins ruraux.

Cette modification se justifie par le fait que l’interruption – en anéantissant l’entièreté du délai déjà écoulé – aurait créé une inégalité de traitement entre les possesseurs de chemins ruraux et les possesseurs de tout autre type de biens. Par ailleurs, la suspension de la prescription apparaît suffisante et en rapport avec le but poursuivi par le dispositif consistant à laisser un temps suffisant (deux ans) à la commune pour recenser ses chemins ruraux.

Cette même série d’amendements a supprimé le II du présent article prévoyant une suspension de la prescription acquisitive des chemins ruraux pour une durée de deux ans à compter de la publication de la loi. En effet, le dispositif dérogatoire de suspension de la prescription du présent article n’est justifié que pour inciter les communes à procéder à un recensement des chemins ruraux. Il n’y a donc pas lieu de l’appliquer lorsque la commune s’abstient de procéder à un recensement des chemins ruraux.

Une seconde série d’amendements identiques a supprimé l’alinéa prévoyant que l’interruption de la prescription serait non avenue à l’égard des chemins que la commune aurait choisi de ne pas faire figurer au tableau récapitulatif des chemins ruraux. L’objectif poursuivi par les auteurs de ces amendements est d’inciter la commune à procéder à un recensement exhaustif des chemins ruraux.

*

Article 27 ter (art. L. 161-10-2 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime, art. L. 3222-2 du code général de la propriété des personnes publiques) Régime applicable aux chemins ruraux : échanges de parcelles

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article régit l’échange de parcelles ayant pour objet de modifier le tracé ou l’emprise d’un chemin rural. Il prévoit que l’acte d’échange doit garantir la continuité du chemin rural et que les caractéristiques de ce dernier (largeur et qualité environnementale) doivent être préservés. Il prévoit également une exonération des droits dus au Trésor public pour les échanges des terrains ayant abouti à rétablir la continuité d’un chemin rural.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 5 de l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration a précisé les règles applicables en cas de vente d’un chemin rural, ayant cessé d’être affecté à l’usage du public, et appartenant à plusieurs communes (article L. 161-10-1 du code rural et de la pêche maritime).

➢ Position de la Commission

La Commission a supprimé l’exonération des droits dus au Trésor public pour les échanges des terrains ayant abouti à rétablir la continuité d’un chemin rural.

1. L’état du droit

Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune (article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime).

À ce titre, une commune peut céder la parcelle sur laquelle se trouve un chemin un rural notamment lorsqu’elle souhaite réorganiser l’espace rural ou procéder à des aménagements fonciers. Toutefois, les actes de disposition relatifs à un chemin rural obéissent à un régime spécifique afin de garantir les droits des usagers et des propriétaires riverains.

En effet, bien qu'appartenant au domaine privé de la commune, les chemins ruraux n'en sont pas moins affectés à l'usage du public, ouverts à la circulation générale et répondent à un intérêt général.

Le régime spécifique applicable à l’aliénation d’un chemin rural est prévu à l'article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime. L’aliénation nécessite au préalable que le chemin rural cesse d'être affecté à l'usage du public. La vente ne peut être décidée par le conseil municipal qu'après enquête publique. Définie aux articles R.141-4 à R.141-9 du code de la voirie routière, celle-ci est réalisée par un commissaire enquêteur pendant une durée de 15 jours, afin de démontrer que le chemin n'est plus affecté à l'usage du public.

Lorsque l'aliénation est ordonnée, les propriétaires riverains sont mis en demeure d'acquérir les terrains attenants à leur propriété. Si, dans le délai d'un mois, les propriétaires riverains n'ont pas déposé leur soumission ou si leurs offres sont insuffisantes, il est procédé à l'aliénation des terrains.

Selon la jurisprudence administrative, les communes ne peuvent, pour l'aliénation des chemins ruraux, avoir recours à une autre procédure (par exemple, Conseil d’État, 8ème sous-section, 17 novembre 2010, n°338338).

Autrement dit, une commune ne peut pas procéder à un échange de parcelle avec un tiers, dès lors qu’un chemin rural se situe sur ladite parcelle. Ceci pose de des difficultés lorsqu’une commune souhaite modifier ou réorganiser les itinéraires des chemins ruraux.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article a été introduit par la commission des lois du Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Philippe Bonnecarrère. Il institue et régit la procédure d’échange de parcelles pour les chemins ruraux. Il vise tout à la fois à préserver la qualité des chemins ruraux en cas d’échanges de parcelles mais aussi à favoriser, par une exonération de droits, ces mêmes échanges dès lors qu’ils permettent de rétablir la continuité d’un chemin rural.

Le présent article reprend certaines dispositions d’une proposition de loi visant à renforcer la protection des chemins ruraux, adoptée en première lecture par le Sénat le 12 mars 2015.

Il reprend également, en grande partie, les dispositions, censurées par le Conseil constitutionnel, de l’article 235 de la loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. L’article 235 précité modifiait diverses dispositions relatives à l'aliénation, au maintien de la continuité et à l'entretien des chemins ruraux. Le Conseil constitutionnel a estimé qu’il ne présentait pas de lien, même indirect, avec les dispositions du projet de loi initial (Décision n° 2021-825 DC du 13 août 2021, « Loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets », considérant n° 34).

Le I du présent article (alinéas 1 à 4) vise à préserver les caractéristiques initiales d'un chemin rural si une parcelle sur laquelle il se trouve est échangée et que cet échange a pour objet de modifier son tracé ou son emprise. Pour ce faire, il insère dans le code rural et de la pêche maritime un article L. 161-10-2.

Ce nouvel article prévoit que « l’acte d’échange comporte des clauses permettant de garantir la continuité d’un chemin rural ». L’échange doit également respecter, « pour le chemin créé, la largeur et la qualité environnementale du chemin remplacé ». La portion de terrain cédée à la commune « est incorporée de plein droit dans son réseau des chemins ruraux ».

Enfin, il institue une exonération de droits et dispose à ce titre que « l’échange des terrains ayant abouti à rétablir la continuité d’un chemin rural ne donne lieu à aucune perception au profit du Trésor ».

Le II du présent article (alinéas 5 et 6) vise à garantir l’application des conditions posées au I. Pour ce faire, il ajoute un alinéa à l’article L. 3222-2 du code général de la propriété des personnes publiques qui prévoit que « l’échange d’une parcelle sur laquelle se situe un chemin rural n’est autorisé que dans les conditions prévues » par l’article créé au I.

À noter que ces échanges n’impliquent pas une enquête publique préalable, contrairement à la procédure d’aliénation des chemins ruraux.

Le III du présent article (alinéa 7) prévoit que la perte de recettes pour l’État est gagée par une taxe additionnelle sur les droits applicables aux tabacs manufacturés.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté deux amendements identiques, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, présentés par votre rapporteur et M. Leclabart, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Ces amendements ont supprimé l’exonération fiscale prévue pour l’échange des terrains ayant abouti à rétablir la continuité d’un chemin rural. À supposer justifiée une telle exonération, la discussion d’une telle disposition relève en effet d’un projet de loi de finances.

*

Article 27 quater A (nouveau) (arts. L. 161-2, L. 161-8 et L. 161-11 du code rural et de la pêche maritime) Régime applicable aux chemins ruraux : présomption d’affectation à l’usage du public, contributions spéciales et entretien par des associations régies par la loi du 1er juillet 1901

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a été introduit par la Commission à la suite de l’adoption d’un amendement CL810 de M. Pascal Brindeau ayant recueilli un avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement.

Il a pour objet de réintroduire trois dispositions concernant les chemins ruraux qui avait été adoptées au cours de la discussion parlementaire du projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, mais qui avaient été censurées par le Conseil constitutionnel au motif qu’elles n’avaient pas de lien direct ou indirect avec les dispositions initiales dudit projet de loi (Décision n° 2021-825 DC du 13 août 2021, considérant n° 34).

En premier lieu, il prévoit que la présomption d’affectation à l’usage du public d’un chemin rural ne peut pas être renversée par une décision administrative faisant cesser cette affectation. Ce faisant, il restreint la possibilité pour les communes de supprimer des chemins ruraux.

En deuxième lieu, il permet à la commune ou à une association syndicale chargée de l’entretien d’un chemin rural d’imposer des contributions spéciales aux personnes physiques ou morales responsables des dégradations. La quotité des contributions doit être proportionnée à la dégradation causée.

En troisième et dernier lieu, il prévoit la possibilité pour une commune, en l’absence d’association syndicale, d’autoriser par convention une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association à restaurer et entretenir un chemin rural. Il précise que cette convention ne vaut pas engagement de la commune de prendre en charge l’entretien du chemin rural. Il ajoute, qu’en l’absence de convention avec une association, une tierce association, régie par la loi du 1er juillet 1901 précitée, peut également proposer de prendre en charge l’entretien dudit chemin à titre gratuit.

*

Article 27 quater (supprimé) Régime applicable aux chemins ruraux : révision du plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Le présent article dispose que le département révise le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée pour tenir compte du recensement des chemins ruraux institué à l’article 27 bis du présent projet de loi.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 56 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 a transféré aux départements la compétence en matière d’itinéraires de promenade et de randonnée. Il a également prévu que ces collectivités devaient établir des plans départementaux pour ces itinéraires.

L’article 9 de l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme a codifié à l’article L. 361-1 du code de l’environnement les dispositions relatives au plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée.

➢ Position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

L’article 56 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 a transféré aux départements la compétence en matière d’itinéraires de promenade et de randonnée et prévu que ces collectivités devaient établir des plans départementaux pour ces itinéraires.

Ces dispositions sont désormais codifiées à l’article L. 361-1 du code de l’environnement. Il est ainsi prévu que « le département établit, après avis des communes intéressées, un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée ».

Ce même article prévoit que les itinéraires peuvent notamment « après délibération des communes concernées, emprunter des chemins ruraux ».

Par ailleurs, « toute aliénation d'un chemin rural susceptible d'interrompre la continuité d'un itinéraire inscrit sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée doit, à peine de nullité, comporter soit le maintien, soit le rétablissement de cette continuité par un itinéraire de substitution ».

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article a été introduit par la commission des lois du Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Philippe Bonnecarrère.

Il dispose que « dans les conditions prévues à l’article L. 361-1 du code de l’environnement, le département révise le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée pour tenir compte du recensement des chemins ruraux mené par les communes ».

Il constitue dès lors un complément à l’article 27 bis qui institue une procédure de recensement des chemins ruraux.

L’objectif recherché est que les plans départementaux des itinéraires de promenade et de randonnée puissent prendre en compte, le cas échéant, les nouveaux chemins ruraux identifiés par le recensement.

3. La position de la Commission

Les départements sont parfaitement libres de réviser quand ils le souhaitent le plan des itinéraires de promenade et de randonnée. Pour cette seule raison, l’obligation instituée par le présent article n’apparaît pas opportune.

Au surplus, il n’y a pas lieu d’imposer une telle obligation car un département ne peut unilatéralement incorporer les chemins ruraux dans les itinéraires de promenade.

Pour qu'un itinéraire dudit plan emprunte un chemin rural, il faut en amont une concertation entre le département et la commune, notamment l'accord du conseil municipal par délibération. Par conséquent, le département est nécessairement informé des chemins ruraux faisant partie des itinéraires de promenade et peut ainsi librement les actualiser.

Pour toutes ces raisons, la Commission a adopté deux amendements de suppression de cet article, avant recueilli un avis favorable du Gouvernement, présentés par votre rapporteur, d’une part, et par M. Pascal Brindeau, d’autre part.

*

Article 27 quinquies (nouveau) (art. L. 361-1 du code de l’environnement) Préservation de la continuité des itinéraires départementaux de randonnées en cas de suppression d’un chemin rural

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a été introduit par la Commission par adoption d’un amendement CL555 présenté par Mme Lise Magnier, ayant recueilli un avis favorable tant de votre rapporteur que du Gouvernement.

L'article L. 361-1 du code de l'environnement prévoit que toute aliénation d'un chemin rural susceptible d'interrompre la continuité d'un itinéraire inscrit sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée doit, à peine de nullité, comporter soit le maintien, soit le rétablissement de cette continuité par un itinéraire de substitution.

Le présent article étend ce dispositif à toute suppression d’un chemin rural, ce qui constitue une hypothèse plus large que l’aliénation d’un chemin rural prévue en l’état du droit.

Il a pour objet de garantir la recherche d’une solution pour maintenir l'itinéraire de randonnée quel que soit la cause qui a mis fin à l'existence du chemin rural.

*

Article 28

(art. L. 255-2, L. 255-3, L. 421-4, L. 422-2, L. 422-3 et L. 443-7 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 329-1 du code de l’urbanisme)

Extension des compétences des organismes de foncier solidaire (OFS)

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article étend les compétences des organismes de foncier solidaire et autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour élargir l’éligibilité des baux réels solidaires en matière de publics destinataires et de locaux affectés.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique a apporté des modifications au cadre des baux réels solidaires et aux agréments des offices de foncier solidaire ([287]) . La loi a élargi la liste des organismes pouvant être agréés en tant qu’OFS pour inclure les organismes HLM et les sociétés d’économie mixte. Elle a également spécifié les conditions de cession des biens soumis au régime des baux réels solidaires et intégré ces derniers au décompte de la loi SRU.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a supprimé la possibilité pour le Gouvernement d’élargir par ordonnance les publics destinataires des baux réels solidaires. Il a limité l’élargissement des bénéficiaires des baux réels solidaires.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a encadré la faculté par les bailleurs sociaux de vendre des logements en bail réel solidaire (BRS), a précisé les compétences des OFS et autorisé le Gouvernement à légiférer par ordonnance.

1. L’état du droit

a. Le dispositif OFS-BRS, à destination des ménages modestes, permet de dissocier le foncier et le bâti

Les organismes de foncier solidaire (OFS) sont des organismes sans but lucratif créés par l’article 164 de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) ([288]). La loi du 23 novembre 2018 portant évolution sur le logement, l’aménagement et le numérique (ELAN) a poursuivi la dynamique de création des OFS en incluant les bailleurs sociaux parmi les organismes pouvant bénéficier d’un agrément.

Les organismes de foncier solidaire sont agréés par le préfet de région. Ils ont pour objet d’acquérir et de gérer des terrains, bâtis ou non, en vue de réaliser des logements et des équipements collectifs. Peuvent être agréés à ce titre ([289]) :

– les organismes sans but lucratif : associations loi 1901, sociétés coopératives d’intérêt collectif, groupements d’intérêt public ;

– les « organismes HLM » au sens du code de la construction et de l’habitation : offices publics de l’habitat, sociétés anonymes d’HLM, sociétés coopératives d’HLM, fondations d’HLM, sociétés de coordination, sociétés de vente HLM ([290]) ;

– les sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux ([291]), qui sont des entreprises publiques locales agréées pour exercer une compétence habitat.

Le financement des organismes de foncier solidaire

Les dépenses supportées par les OFS comprennent essentiellement les coûts d’acquisition du foncier ou du patrimoine immobilier et les coûts de structure en gestion. Les travaux de construction ou de réhabilitation sont généralement assumés par l’opérateur qui se rémunère par la vente des logements.

Les charges foncières représentent près de 99 % de la charge financière d’un OFS. Le mécanisme de financement le plus courant de la charge foncière comprend le recours à un emprunt de longue durée (par exemple les prêts Octofoncier ou Gaïa de la Banque des territoires) et une part d’autofinancement (10 à 20 %). Le remboursement de l’emprunt est assuré par la perception des redevances foncières dues à l’OFS par les ménages acquéreurs.

Le groupe Action Logement a mis en place un dispositif de soutien à la création d’OFS sous la forme d’investissements en quasi-fonds propres. Certains OFS tel que celui de Rennes n’ont pas recours à l’emprunt, la ville de Rennes ayant doté son OFS de fonciers cédés à l’euro symbolique. Les organismes de logements social ont recours à l’emprunt ou leurs opérations concernent du patrimoine immobilier existant amorti.

Le bail réel solidaire, dont la création a été décidée dans le cadre de la loi ALUR et rendue effective par ordonnance du 20 juillet 2016, est un contrat par lequel un organisme de foncier solidaire consent à laisser à un preneur la jouissance d’un bien immobilier. Le preneur acquiert le bâti tandis que le foncier reste la propriété de l’organisme qui perçoit une redevance pour l’occupation dudit foncier. L’investissement que doit consentir l’acquéreur est réduit de 20 à 50 % du fait de la dissociation. De plus, la loi ELAN permet une décote du prix du foncier public pour les logements faisant l’objet d’un contrat de bail réel solidaire ([292]).

Les BRS sont conclus pour une durée de dix-huit à quatre-vingt-dix-neuf ans, renouvelables à chaque cession. Afin de limiter la spéculation, les prix de cession des droits réels sont plafonnés ([293]) et l’agrément de l’acquéreur ou du donataire par l’organisme de foncier solidaire doit être sollicité ([294]).

Le BRS, qui vise à permettre aux ménages modestes d’accéder à la propriété, revêt une dimension sociale importante. Le ménage qui acquiert un bien par l’intermédiaire d’un BRS est soumis à un plafond de ressources fixé par un décret et similaire au plafond du prêt social location-accession (PSLA). Sur le fondement de la loi ELAN, les BRS sont désormais intégrés à l’inventaire des logements pris en compte dans l’inventaire SRU des communes (voir commentaire de l’article 15 bis) ([295]).

b. Un dispositif qui nécessite des adaptations pour poursuivre son développement

Alors que le dispositif existe depuis 2016, seuls 20 organismes de foncier solidaire avaient été agréés en décembre 2019. Cette sous-exploitation du dispositif commence néanmoins à se résorber, comme l’a rapporté M. Honoré Puil, président de Foncier solidaire France, puisque le nombre d’organismes agréés s’élevait à 65 au 31 août 2021 et qu’une dizaine d’autres devraient recevoir leur agrément d’ici la fin de l’année.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette nette progression. En premier lieu, les dispositions de la loi ELAN ont ouvert l’agrément aux bailleurs sociaux, et cette ouverture a suscité un certain intérêt de la part de ces organismes, puisqu’elle leur permet de se séparer d’anciens logements locatifs sous le régime du BRS. Ainsi l’essentiel des nouveaux organismes agréés en 2021 sont-ils des bailleurs sociaux. L’intégration des BRS dans le décompte des logements sociaux au titre de la loi SRU, quant à elle, a entraîné une participation plus active des communes et des établissements publics fonciers locaux.

Au plan fiscal, l’alignement, encore partiel mais progressivement renforcé, de la fiscalité du dispositif BRS sur le PSLA a rassuré les opérateurs : c’est en particulier le cas de l’éligibilité au prêt à taux zéro, de l’extension du champ de la TVA à 5,5 % à tous montages en BRS, de l’intégration des OFS dans la liste des structures permettant de bénéficier d’une exonération de plus-value en cas de cession d’un terrain par un particulier et de la possibilité d’abattement sur la taxe foncière sur les propriétés bâties jusqu’à 100 %.

Pour accompagner cet engouement, un accompagnement et une clarification juridique semblent nécessaires. De plus, cette séparation du foncier et du bâti préfigure une nouvelle forme de propriété et il convient de se questionner sur l’élargissement des publics qui pourraient y recourir.

Pensées pour la construction de logements neufs, la réhabilitation et la vente de logements existants par des organismes de foncier solidaire ne sont pas permises par les textes. Ce patrimoine existant n’a pas été pris en compte dans le cadre de la loi ELAN lors de l’agrément des bailleurs sociaux. C’est donc la rédaction de l’article L. 329-1 du code de l’urbanisme qui doit être clarifiée pour faciliter la capacité d’intervention des OFS.

Il existe aujourd’hui des débats sur l’évolution de la vocation des BRS, qui ciblent aujourd’hui exclusivement les ménages modestes et ont pour vocation l’accession sociale à la propriété. Certains territoires tendus souhaitent voir les BRS s’adresser à des publics moins précaires. De son côté, le député Jean-Luc Lagleize, membre de notre commission, dans sa proposition de loi, que notre commission a adopté en 2019, a défendu une systématisation des opérations qui intègrent une dissociation entre le foncier et le bâti sans tenir compte des revenus des preneurs.

2. Le dispositif proposé

1) L’article 28 du projet de loi dans sa rédaction initiale apporte des clarifications relatives à l’action des organismes de foncier solidaire :

– au 4° du I, l’article permet aux bailleurs sociaux de vendre des logements de leur patrimoine en contrats BRS, à l’exception de ceux situés dans des communes déficitaires au regard de la loi SRU ;

– aux 1° à 3° du I, il corrige une rédaction fautive issue de la loi ELAN, qui mentionne dans les articles codifiés « les activités définies par les statuts de l’organisme créé ». Cette rédaction pose un problème de temporalité puisque l’organisme HLM préexiste à l’agrément OFS et n’est donc pas créé. De plus, les offices publics de l’habitat, étant publics, ne disposent pas de statuts et ne peuvent donc recevoir légalement l’agrément OFS.

2) Le II de l’article 28 habilite le Gouvernement, dans un délai d’un an après la promulgation de la loi, à prendre des mesures par voie d’ordonnance pour élargir l’activité des organismes de foncier solidaire :

– il prévoit notamment, dans un souci de mixité sociale, la possibilité d’ouvrir la réalisation de logements BRS destinés à des personnes dont les revenus sont supérieurs au plafond actuel d’accession sociale à la propriété ;

– afin de favoriser la mixité fonctionnelle des quartiers, les organismes de foncier solidaire pourraient également, toujours par l’intermédiaire des baux réels solidaires, réaliser des locaux à usage commercial ou professionnel ;

– le Gouvernement est habilité à permettre aux OFS, à travers des baux de longue durée, de consentir des droits réels à des preneurs, qui devront, si besoin est, construire ou réhabiliter des constructions existantes. Ces preneurs, en contrepartie d’une redevance ou d’un loyer, ouvriront à la location ou à l’accession à la propriété des logements ou des locaux à usage commercial ou professionnel, sans que ne s’applique le plafond de ressources actuel. Le Gouvernement sera chargé de définir, par ces ordonnances, les nouveaux contrats.

3. Les modifications apportées par le Sénat

1) Les sénateurs ont ouvert et simplifié le dispositif du BRS. La commission des affaires économiques a adopté deux amendements identiques, de la rapporteure, Mme Dominique Estrosi-Sassone (LR), et de Mme Valérie Létard (UC), qui apportent les précisions suivantes au I de l’article 28 ([296]) :

– les règles d’encadrement des plafonds de ressources et des prix de cession sont revues pour les rendre conformes à la limite haute des plafonds des organismes HLM, dans leur mission d’intérêt général, ce qui correspond au plafond du prêt locatif social majoré de 11 %. Par cette nouvelle rédaction, le Sénat ouvre de manière mesurée les baux réels solidaires à de nouveaux bénéficiaires ;

– le mécanisme des BRS est simplifié en prévoyant une cession directe entre l’opérateur et le preneur. Actuellement, le particulier acquiert les droits réels auprès l’opérateur et signe en parallèle un bail avec l’OFS pour maintenir le maintien de ces droits dans la durée. Dans la nouvelle rédaction, la cession des droits réels par l’opérateur rend le preneur titulaire d’un bail réel solidaire sans qu’il n’ait à signer ledit bail avec l’OFS ;

2) Au II de l’article, la commission, en adoptant deux amendements des mêmes sénatrices, a remplacé l’habilitation à légiférer par ordonnance par un élargissement des facultés des OFS ([297]) :

– le II du projet de loi initial qui donnait habilitation au Gouvernement à légiférer par ordonnance a été supprimé par la commission, qui a considéré que cette habilitation était excessivement large et incertaine, et pouvaient ouvrir la voie à des baux réels libres, portant ainsi atteinte, selon elle, à sa vocation sociale. Le Sénat a donc choisi de limiter les possibilités qu’ouvrent la dissociation du foncier et du bâti et les évolutions que pourraient décider le Gouvernement ;

– les compétences des organismes du foncier solidaire sont modifiées pour permettre aux OFS de mener des opérations sur des logements existants à acquérir ou déjà en leur possession. Sont également visés les locaux à usage commercial ou professionnel accessoires aux immeubles d’habitation, c’est-à-dire les locaux en rez-de-chaussée ;

– les organismes de foncier solidaire sont intégrés au sein du service d’intérêt économique général (SIEG) ce qui permet aux OFS, en conformité avec la décision de la Commission européenne n° 2012/21/UE du 20 décembre 2011, d’obtenir des aides spécifiques de l’État et exonérations fiscales au titre du service d’intérêt général.

4. Les modifications apportées par la commission

Tout en conservant en large partie les évolutions apportées par les sénateurs, la commission des affaires économiques de l’Assemblée a adopté trois modifications sensibles :

1) Si l’autorisation introduite par le Sénat, à destination des bailleurs sociaux, de vendre des logements en BRS est maintenue, deux amendements du rapporteur, M. Mickaël Nogal, et de M. Richard Lioger et des membres du groupe La République en Marche ont précisé cette possibilité (amendements CE559 et CE237). En coordination avec les premiers articles du titre III, cette faculté est encadrée de sorte à ce que, lorsque le logement vendu est situé dans une commune déficitaire au titre de la loi SRU (voir commentaire de l’article 15), la possibilité pour un organisme de logement social de céder en BRS soit soumise au double avis conforme du préfet et du maire. Il s’agit d’une sécurisation qui permet de conserver la souplesse introduite au Sénat, tout en s’assurant que les ventes ainsi permises ne compromettent pas l’atteinte des objectifs qualitatifs et quantitatifs des communes SRU.

2) Par un amendement du rapporteur (CE1557), la commission a apporté de nouvelles précisions concernant le périmètre de compétence des organismes de foncier solidaire. Si les députés ont salué l’élargissement de leur objet aux ménages intermédiaires et aux locaux d’activité en pied d’immeuble, ils ont néanmoins souhaité sanctuariser le cœur de métier historique des OFS en vue de l’accession à la propriété de ménages modestes.

Ils ont donc précisé que la cession de logements à des ménages modestes est l’activité principale des OFS, et que la cession de logements pour des ménages intermédiaires ou de locaux d’activités professionnelles ou commerciales est une activité strictement subsidiaire. Cette précision est nécessaire car elle restreint le décompte SRU (voir commentaire de l’article 15 bis) aux seuls logements destinés aux ménages modestes.

L’amendement ajuste aussi la rédaction adoptée au Sénat en clarifiant deux points importants :

– la réhabilitation et la rénovation font partie des modes de réalisation de logement par les OFS ;

– l’ensemble des logements et des locaux cédés dans le cadre de l’activité OFS le sont toujours sous conditions de plafond de prix de cession ;

3) Enfin, par un amendement du Gouvernement (amendement CE614), adopté après un avis favorable du rapporteur, la commission a accepté la réintroduction d’une habilitation à prendre une ordonnance de portée réduite et délimitée. Les députés se sont réjouis de la mise « en dur » de certaines des dispositions du texte initial par les sénateurs, et n’ont pas souhaité revenir dessus. En revanche, s’agissant des élargissements que les sénateurs ont prévus pour le champ des activités des OFS, et que les députés ont souhaité préserver, ils ont estimé que ces nouvelles activités, et notamment le développement d’activités en rez-de-chaussée, ne peuvent reposer uniquement sur du BRS et exigent un nouveau type de bail, qui soit coordonné avec les régimes existants (le régime du bail réel solidaire, le régime des baux commerciaux et le régime des copropriétés).

Pour cet objet très limité – l’habilitation se limitant à ce seul sujet, là où le projet de loi initial prévoyait trois tirets d’habilitation – la commission a accepté le recours à une ordonnance.

*

Article 28 bis A

(art. 150 U du code général des impôts)

Exonération de l’imposition sur le revenu lors d’une plus-value sur la cession immobilière à un organisme de foncier solidaire

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat en séance publique, exonère de l’imposition sur le revenu les plus-values qui résultent de la cession à titre onéreux d’un bien immobilier lorsque ce bien est cédé à un organisme de foncier solidaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 150 U du code général des impôts a été modifié par trois articles de la loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 ([298]), qui ont précisé le régime de la cession de biens à des organismes de logements sociaux ou à des établissements publics, notamment dans le cas des baux réels solidaires ([299]).

➢ La position de la commission

Adopté sans modification.

1. L’état du droit

L’article 150 U du code général des impôts prévoit, en son I, que les plus-values réalisées par des personnes physiques, des sociétés ou des groupements de sociétés lors de la cession à titre onéreux de biens immobiliers bâtis ou non-bâtis ou des droits relatifs à ces biens soient soumises à l’impôt sur le revenu.

Une exonération totale ou partielle est prévue lorsque les plus-values sont liées à une cession réalisée dans certaines conditions. Les plus-values sur les biens cédés à des organismes HLM, des sociétés d’économie mixte gérant des logements sociaux ou tout autre cessionnaire qui s’engage, au moment de l’acquisition, à construire des logements sociaux sont exonérés en tout ou partie d’imposition sur le revenu. L’exonération se fait au prorata de la surface destinée à des logements sociaux rapportée à la surface totale. Ces dispositions s’appliquent aussi aux plus-values réalisées lors de la cession de biens à un établissement public foncier ([300]).

2. Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 28 bis A résulte de l’adoption, en séance publique, d’un amendement de M. Rémi Féraud (SER).

L’article modifie le a du 7° du II de l’article 150 U du code général des impôts ([301]). Il ajoute à la liste des cessionnaires visés les organismes de foncier solidaire. En effet, la loi de finances pour 2021 a déjà inclus dans la liste des biens exonérés les logements qui font l’objet d’un bail réel solidaire, mais l’exonération ne s’applique que si c’est un organisme HLM qui réalise l’opération projetée. Le Sénat a souhaité élargir l’exonération lorsque la cession se fait au profit d’un OFS, dans les mêmes conditions que pour le logement locatif social.

3. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques n’a pas modifié l’article 28 bis A.

*

Article 28 bis

(art. L. 211-2 du code de l’urbanisme)

Délégation du droit de préemption à un organisme de foncier solidaire

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la commission des affaires économiques du Sénat, intègre les organismes de foncier solidaire à la liste des personnes morales à qui le droit de préemption urbain peut être délégué.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a resserré le champ de l’exercice du droit de préemption urbain délégué aux organismes de foncier solidaire.

1. L’état du droit

Le droit de préemption urbain (DPU) est régi par les dispositions de l’article L. 211-1 et suivants du code de l’urbanisme. Ce droit permet à la commune d’acquérir prioritairement un bien foncier ou immobilier lorsque celui-ci est sur le point d’être vendu.

Le DPU, qui relève en premier lieu de la commune ou de l’EPCI, peut être délégué selon les dispositions de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme. La liste des bénéficiaires établie par l’article est limitée aux trois cas suivants :

– les organismes d’habitations à loyer modéré ;

– les société d’économie mixte agréées pour la gestion et la construction de logements sociaux ;

– les organismes bénéficiant de l’agrément au titre de la maîtrise d’ouvrage d’insertion (MOI).

Le droit de préemption urbain

Le droit de préemption urbain (DPU) est un outil foncier stratégique de la puissance publique : il lui permet de se substituer à un acquéreur et de devenir ainsi propriétaire d’un bien. Certaines conditions s’appliquent : l’opération doit intervenir en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement dans une zone prédéfinie, qu’elle soit réalisée à titre onéreux ou à titre gratuit et elle doit se fonder sur des motifs d’intérêt général.

La compétence en matière de DPU relève des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, selon l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme [PLU(i)]. Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’État, à une collectivité, à un établissement public y ayant vocation, à un organisme de logement social ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement.

La zone d’application du DPU est instituée pour une durée illimitée, sauf à ce que la réglementation d’urbanisme qui conditionne sa validité évolue et ne le permette plus, ou que l’organe délibérant décide de la supprimer. Le DPU peut être institué, par délibération, dans les secteurs qui ont vocation à être urbanisés :

– dans les communes dotées d’un plan d’occupation des sols (POS) ou d’un PLU[i], sur tout ou partie des zones urbaines (U) et à urbaniser (AU) délimitées par ces plans ;

– dans les secteurs soumis à certaines servitudes patrimoniales : les territoires couverts par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) ; les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation des collectivités humaines ; les zones et secteurs définis dans les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) ; les zones soumises aux servitudes visant à réduire le risque inondation.

Une opération est soumise au DPU si deux conditions cumulatives sont remplies, l’une concernant le bien en cause, l’autre le type de mutation envisagé. Depuis la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), toutes les cessions de biens à titre onéreux ou gratuit, qu’elles soient volontaires ou forcées, peuvent faire l’objet d’une préemption au titre du DPU, hormis les transactions expressément exclues par l’article L. 213-1 code de l’urbanisme, sur lesquelles la collectivité peut instituer le droit de préemption urbain renforcé par une délibération motivée.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 28 bis résulte de l’adoption, par la commission des affaires économiques, de deux amendements identiques ([302]) de la rapporteure, Mme Dominique Estrosi-Sassone (LR) et de Mme Valérie Létard (UC)

Il vise à ajouter les organismes de foncier solidaire à la liste des bénéficiaires potentiels du droit de préemption urbain délégué par la commune. La commission a en effet estimé que les OFS, qui ont vocation à être des propriétaires de foncier afin de réaliser des logements sous bail réel solidaire, doivent pouvoir bénéficier de ce droit de préemption urbain.

3. La position de la commission

La commission des affaires économiques a adopté un amendement de son rapporteur, M. Mickaël Nogal (amendement CE609), qui vise, tout en conservant l’ouverture de la délégation du droit de préemption aux OFS, à fonder l’exercice de ce droit sur la mission première de ces organismes, qui est la construction de logements pour permettre l’accession sociale à la propriété.

Article 29 (art. L. 302-2-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) Assistance des départements aux communautés de communes pour l'élaboration de leur programme local de l'habitat

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article permet aux départements de mettre à la disposition des communautés de communes qui ne bénéficient pas de moyens suffisants pour élaborer leur programme local de l'habitat (PLH) une assistance technique dans des conditions déterminées par une convention.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 205 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a défini les missions des observatoires de l'habitat et du foncier qui sont mis en place au plus tard trois ans après que le programme local de l'habitat a été rendu exécutoire.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a étendu le dispositif de façon à permettre aux départements de faire bénéficier l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de cette aide et non les seules communautés de communes, d’une part, et à permettre cette même assistance technique de la part d’un EPCI au bénéfice d’une communauté de communes dès lors que l’un et l’autre appartiennent à un même pôle métropolitain, d’autre part.

➢ Position de la Commission

Outre un amendement rédactionnel de votre rapporteur, la Commission a opéré deux modifications.

En premier lieu, elle a recentré le dispositif d’assistance technique du département en faveur des seules communautés de communes.

En deuxième lieu, elle a étendu la possibilité d’assistance technique d’un EPCI en faveur d’une communauté de communes. Alors qu’elle était réservée dans la version adoptée par le Sénat à la situation dans laquelle l’un et l’autre sont membres d’un même pôle métropolitain, la Commission a également permis cette assistance technique si l’EPCI et la communauté de communes sont membres d’un même pôle d’équilibre territorial et rural (PETR). Dans les deux cas, l’assistance technique est conditionnée au manque de moyens pour l’élaboration du PLH de la part des communautés de communes concernées.

1. L’état du droit

Le programme local de l’habitat (PLH) est régi par les articles L. 302-1 à L. 302-4-2 du code de la construction et de l’habitation.

Le PLH est établi par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pour l'ensemble de ses communes membres. Il définit « pour une durée de six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer la performance énergétique de l'habitat et l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements ».

L’élaboration d’un PLH est obligatoire dans les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, dans les communautés d'agglomération, dans les métropoles et dans les communautés urbaines.

2. Le dispositif proposé

Dans sa rédaction initiale, issue du projet de loi adopté en conseil des ministres, le dispositif proposé prévoyait que le département pouvait apporter son assistance technique à une communauté de communes pour l’élaboration d’un PLH. Dans l’étude d’impact, le Gouvernement a fait valoir, pour soutenir ce dispositif, que l’élaboration d’un PLH nécessite des moyens humains et techniques importants et que de nombreuses communautés de communes n’en disposent pas encore.

3. Les modifications du Sénat

Le champ du dispositif a été doublement étendu par le Sénat.

En premier lieu, la commission des lois du Sénat a adopté un amendement du groupe Socialiste, écologiste et républicain permettant aux départements de faire bénéficier l'ensemble des EPCI à fiscalité propre de cette assistance technique et non les seules communautés de communes, afin de prévoir les cas où un EPCI ne relevant pas de cette catégorie ne bénéficierait pas de moyens suffisants pour élaborer son PLH.

En second lieu, par une série d'amendements identiques adoptés en séance, avec un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement, ce dispositif d'assistance technique a été étendu entre intercommunalités dès lors qu’elles appartiennent à un même pôle métropolitain.

Pour ce faire, le présent article insère dans le code de l'environnement un article L. 302-2-1 qui prévoit que :

« Le département peut mettre à la disposition des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui ne bénéficient pas des moyens suffisants pour l’élaboration du programme local de l’habitat une assistance technique, dans des conditions déterminées par convention.

« Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut mettre à la disposition des communautés de communes membres [d’un pôle métropolitain] auquel il appartient une assistance technique pour l’élaboration du programme local de l’habitat, dans des conditions déterminées par convention. »

À noter que le caractère gratuit de l’assistance technique n’est pas mentionné dans le dispositif. Dans son avis, le Conseil d'État avait, en effet, suggéré de supprimer toute référence au caractère gratuit de cette prestation d’assistance afin de ne pas contrevenir au droit européen de la concurrence.

4. La position de la Commission

L’assistance technique prévue par le présent article doit bénéficier aux EPCI disposant le moins de moyens d’ingénierie nécessaires à l’élaboration des PLH.

Pour cette raison, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement :

– qui restreint le bénéfice de l’assistance technique du département aux seules communautés de communes ;

– et qui, à l’inverse, étend le dispositif d’assistance technique entre un EPCI et une communauté de communes d’un même pôle métropolitain au cas où l’EPCI et la communauté de communes sont membres d’un même pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) ; comme dans le premier cas de figure, cette assistance technique est toutefois conditionnée à un manque de moyens pour l’élaboration du PLH de la part des communautés de communes concernées.

*

Article 30

(art. L. 152-6, L. 211-2, L. 214-1-1, L. 312-2-1 [nouveau], L. 312-5, L. 312-7, L. 321-2 et L. 424-3 du code de l’urbanisme ; art. L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation ;

art. 157 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique)

Nouvelles dispositions et dérogations au profit des grandes opérations d’urbanisme et des opérations de revitalisation de territoire et adaptation de la procédure d’autorisation des constructions dérogeant au règlement

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit des dérogations pour la réalisation d’une grande opération d’urbanisme (GOU) : il transfère à l’échelon intercommunal l’exercice des droits de préemption et les compétences d’octroi des dérogations au plan local d’urbanisme (PLU) sur le fondement de l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme, élargit les possibilités de délégation des droits de préemption et étend le champ d’application du permis d’aménager multi-sites (PAMS), et autorise l’extension simplifiée du périmètre d’un établissement public foncier (EPF) de l’État.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La GOU et l’opération de revitalisation de territoire (ORT) ont été introduites à l’occasion de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN). La GOU s’est trouvée récemment renforcée par les dispositions de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique, qui a également modifié le régime des dérogations prévu à l’article L. 152-6 du code l’urbanisme.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adapté le mécanisme d’inclusion temporaire d’une commune située dans une GOU au périmètre d’un établissement public foncier de l’État. Il a supprimé la mention expresse du transfert de l’octroi des dérogations au règlement.

➢ Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a repris et modifié le dispositif d’extension du périmètre d’un EPF de l’État, et pérennisé la mise en œuvre du PAMS en ORT. Elle a également supprimé l’obligation de motivation de la décision du maire lorsqu’il accorde une dérogation sur le fondement de l’article L. 152-6.

1. L’état du droit

a. Le projet partenarial d’aménagement, un instrument en plein essor

i. Un outil d’aménagement qui permet le renforcement du pilotage des opérations complexes

À compter de 2018, le Gouvernement a souhaité soutenir plus activement l’urbanisme de projet en nouant des partenariats renforcés pour faciliter les programmes d’aménagement complexes engagés par les collectivités territoriales. Il s’agit de faciliter la réalisation de grandes opérations permettant de produire plusieurs milliers de logements, d’accueillir des activités, des commerces, et de construire des équipements publics, en dépassant l’alternative entre l’intervention seule d’une collectivité, d’une part, et la création d’une opération d’intérêt national (OIN), qui permet à l’État de reprendre la compétence d’urbanisme, d’autre part.

C’est la raison pour laquelle a été introduit, dans la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN), le projet partenarial d’aménagement (PPA), codifié aux articles L. 312-1 et L. 312-2 du code de l’urbanisme. Le PPA est un outil contractuel établi entre l’État, d’une part, et une ou plusieurs communes ou intercommunalités (établissements publics de coopération intercommunale, établissements publics territoriaux) ainsi que leurs établissements publics (sociétés d’économie mixte, sociétés publiques locales), d’autre part. Par la convention de PPA, l’État et les collectivités et établissements signataires s’engagent réciproquement sur les aspects opérationnels et financiers d’une opération d’aménagement. L’initiative de conclure une convention appartient à l’intercommunalité ou à l’État.

ii. Un dispositif qui, après avoir peiné à trouver sa place, se déploie plus rapidement en 2021

Selon les données transmises par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, les premiers projets partenariaux d’aménagement été signés dès la fin de l’année 2019 et pendant l’année 2020. Afin d’identifier une première série de projets, une circulaire a été adressée aux préfets dès le 4 février 2019, permettant de lancer les discussions sur une première vague de contrats. À ce jour, 12 PPA ont été signés, et une quinzaine sont en cours d’élaboration.

Contrats de projet partenarial d’aménagement signés au 31 décembre 2020

À la date du 31 décembre 2020, douze contrats avaient été signés en vue des projets suivants :

– la reconquête de deux friches militaires et la transformation de leurs abords, au cœur de l’agglomération du Mans (72) ;

– la requalification de l’autoroute A35 à Strasbourg (67), afin de développer un nouveau projet urbain paysagé qui supprimera cette coupure urbaine ;

– la résorption de l’habitat privé dégradé au centre de Marseille (13) dans le cadre d’une opération d’aménagement globale ;

– la mutation urbaine du campus universitaire et du centre hospitalier universitaire de Bordeaux (33) pour accueillir des entreprises innovantes, améliorer les mobilités et le cadre de vie et y développer les espaces publics et l’habitat, notamment étudiant ;

– la coordination du développement économique et territorial du pôle Orly-Rungis en construisant et mettant en œuvre une stratégie globale pour un aménagement et un développement durables du Grand Orly (91, 94) ;

– la reconstruction de la Ville du Teil sur l’ensemble du périmètre affecté par le séisme du 11 novembre 2019, entrainant notamment plus de 780 arrêtés d’interdiction d’accès aux logements ainsi que la mise à l’abri de nombreuses familles, en assurant notamment la cohérence et la complémentarité avec les dispositifs de l’Agence nationale de l’habitat et de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (07) ;

– la redynamisation du cœur de la ville de Mulhouse, en assurant une diversification de sa vocation économique et en améliorant son attractivité résidentielle par les espaces, les équipements publics et le logement et afin de changer l’image de la ville (68) ;

– le développement et le renouvellement urbain sur les quartiers de Montceleux et du centre-ville de la commune de Sevran (93) ;

– la mise en œuvre du projet d’écocité du Territoire de la côte ouest (TCO) de La Réunion (974), sur 5 000 hectares, au croisement de trois communes et d’une communauté d’agglomération. Le projet conduira à la production de 35 000 logements sur 30 ans et au doublement de la population, qui passera de 70 000 à 140 000 habitants ;

– la transformation du quartier de la gare Matabiau à Toulouse (31) en réinvestissant un quartier dégradé (habitat privé, espaces publics, etc.) grâce à des libérations foncières SNCF et à l’arrivée d’un nouveau métro pour donner lieu à un quartier d’affaires avec des logements nouveaux, de nouveaux équipements et la transformation des mobilités ;

– l’élaboration d’une nouvelle stratégie d’aménagement partagée portant sur 13 communes des fonds de vallées industrielles de l’Ondaine au Gier au sein de Saint-Etienne Métropole (42), afin de repenser et de réhabiliter à l’horizon des quinze prochaines années ;

– le recyclage urbain en cœur de quartier Porte-Saint-Germain à Argenteuil (95), en complément de l’action du nouveau programme national de renouvellement urbain, en affinant la stratégie d’intervention pour le renouvellement du secteur à plus long terme, et en élargissant le périmètre considéré afin d’intégrer notamment le site Dassault (l’entreprise ayant annoncé son départ prévu d’ici 2022, l’emprise représentant une enclave de 11 hectares) et l’accroche à la Seine.

Source : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (ministère de la transition écologique).

contrats de projets partenariaux d’amÉnagement :

situation au 24 aoÛt 2021

Source : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (ministère de la transition écologique).

Après un ralentissement du rythme de conclusion des PPA du fait de la crise sanitaire et du report des élections municipales, le ministère de la transition écologique a adressé en juillet 2020 une instruction aux préfets de région et de département pour qu’ils identifient de nouveaux projets susceptibles de faire l’objet d’un PPA, en privilégiant trois thématiques prioritaires : la sobriété foncière, la vitalité territoriale et la résilience des espaces urbanisés.

Dans ce cadre, plus de 75 projets ont été identifiés, marquant une accélération sensible du programme. En comparaison avec la première génération de PPA, les territoires identifiés sont moins métropolitains. Parmi les projets pertinents, la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature s’est engagée dans un accompagnement « sur mesure » d’une quinzaine de projets supplémentaires, particulièrement complexes, avec l’appui du centre de ressources national assuré par Grand Paris Aménagement.

L’État accompagne cette dynamique par des dispositifs fiscaux adoptés dans le cadre de la loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, la contractualisation d’une enveloppe de subvention de 14 millions d’euros par an dans le cadre des contrats de plan État-région, le renforcement de leur rôle pour la requalification des zones d’activité économique (dispositions de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets) et dans le cadre de l’action des collectivités littorales.

Au total, une vingtaine de projets sont donc en cours d’élaboration sur l’ensemble du territoire. Certains, comme les PPA de Villeneuve-la-Garenne ou encore Grenoble, sont en cours de finalisation et devraient être signés d’ici la fin de l’année 2021.

nouveaux Contrats de PPA en cours d’Élaboration en 2021

Source : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (ministère de la transition écologique).

b. La grande opération d’urbanisme ouvre un régime dérogatoire qui doit accélérer et simplifier le déroulement des opérations

i. Un outil qui peine depuis sa création à trouver ses marques

La signature d’un contrat de PPA permet de déployer un certain nombre de prérogatives et d’outils spécifiques, destinés à simplifier et accélérer la conduite des actions d’aménagement et de construction. Parmi eux, la grande opération d’urbanisme est un nouvel outil, également issu de la loi ELAN, qui permet, dans le cadre d’une opération d’urbanisme, de transférer les compétences pertinentes à un détenteur unique de manière à améliorer et fluidifier le pilotage des projets et la coordination des acteurs (voir encadré).

La GOU, définie aux articles L. 312-3 et suivants du code de l’urbanisme, est un dispositif d’aménagement dérogatoire au droit commun dont le principal atout réside dans le transfert des compétences d’urbanisme, notamment la délivrance des autorisations d’urbanisme, des collectivités participantes à l’intercommunalité. La mise en place d’une grande opération d’urbanisme implique une convention de projet partenarial d’aménagement (PPA) qui lui préexiste et dont l’acte constitutif l’a expressément prévue, après avis conforme des communes concernées. Le PPA sert donc comme support pour prévoir et expliciter les modalités de mise en œuvre de la GOU, qui n’est pas définie dans la loi.

La GOU permet, en conséquence, par la mise en œuvre de certaines dispositions dérogatoires (voir encadré), d’adapter ponctuellement le régime juridique de l’urbanisme afin de mener à bien des projets complexes tout en en maîtrisant la qualité urbaine et environnementale.

Dérogations permises dans le cadre de la grande opération d’urbanisme (GOU)

Une fois la GOU conclue, des dérogations au droit de l’urbanisme et de la construction sont mises en place en son sein :

– l’autorité en matière d’octroi des autorisations d’urbanisme est mutualisée au niveau du président de la collectivité territoriale ou du groupement à l’initiative de la GOU ;

– l’autorité compétente en matière d’autorisations d’urbanisme devient compétente pour la réalisation et la gestion d’équipements publics relevant habituellement de la compétence de la commune d’implantation, lorsque ces équipements sont nécessaires à la GOU et identifiés dans son acte de qualification ;

– cette même autorité est seule compétente pour conclure des conventions de projet urbain partenarial (PUP) et délimiter leur périmètre ;

– la création et la réalisation des opérations d’aménagement sont réputées, selon le cas, d’intérêt communautaire ou d’intérêt métropolitain ;

– il devient possible d’utiliser le permis d’innover, autorisant les maîtres d’ouvrage ou locateurs d’ouvrage à déroger aux règles applicables à leurs projets dès lors que leur sont substitués des résultats à atteindre similaires aux objectifs sous-jacents aux règles auxquelles il est dérogé ;

– si la délibération de qualification de la GOU le décide, elle peut délimiter sur tout ou partie du périmètre de l’opération une zone d’aménagement différé (ZAD). Dans ce cadre, le droit de préemption revient au titulaire de la GOU, qui peut l’exercer pendant une période prolongée à dix ans (au lieu de six ans), renouvelable une fois ;

– un établissement public d’aménagement (EPA) peut, en dehors de son périmètre de compétence, réaliser des opérations d’aménagement ainsi que des acquisitions foncières et immobilières nécessaires à la GOU, et créer des sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN) ou des sociétés d’économie mixte d’aménagement à opération unique (SEMOP) et acquérir ou céder des participations dans ces sociétés ([303]) ;

– les collectivités concernées peuvent recourir à la procédure intégrée d’élaboration des documents d’urbanisme ([304]).

ii. Le législateur a récemment renforcé les possibilités offertes par la GOU

Jugeant que les grandes opérations d’urbanisme sont un outil intéressant mais encore trop peu répandu, une seule étant en cours sur le territoire national, à Aix-Marseille-Provence Métropole, le législateur a enrichi ce régime, dans le cadre de l’examen de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique, de trois nouvelles modalités ([305]) :

– la fixation, au moment de la délibération de création de la GOU, prise par l’intercommunalité, d’une densité minimale de constructions en son sein, qui pourra être déclinée par secteur au sein de son périmètre (article L. 312-4 du code de l’urbanisme), afin de promouvoir la sobriété foncière dans les opérations dans lesquelles l’État est un partenaire d’aménagement ;

– le recours, au sein du périmètre de la GOU, aux dérogations au règlement de plan local d’urbanisme ouvertes à l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme (voir encadré) ;

– la création de facultés dérogatoires de mise en demeure et d’expropriation en vue de la réhabilitation de zones d’activité économique.

Dérogations au règlement de plan local d’urbanisme

L’article L. 152-6 du code de l’urbanisme, créé par l’ordonnance du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement, définit un régime spécifique d’autorisations d’urbanisme pour les constructions à vocation de logement dans certaines situations. Au sein des communes situées dans une zone tendue, dans le périmètre d’une GOU, dans les secteurs d’intervention comprenant un centre-ville d’une opération de revitalisation de territoire ([306]), et dans les communes soumises à des obligations au titre de l’article 55 de la loi SRU ([307]), le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme peut, par décision motivée et au cas par cas :

– dans un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de gabarit et de densité du règlement pour autoriser un dépassement de la hauteur maximale prévue dans le règlement, sous réserve d’une intégration harmonieuse dans l’environnement ;

– dans un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de densité et de création d’aires de stationnement du règlement pour autoriser la surélévation d’une construction existante lorsque cette surélévation permet du logement ;

– dans un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de retrait fixant la distance minimale par rapport aux limites séparatives, pour du logement, sous réserve d’intégration harmonieuse dans l’environnement urbain ;

– déroger aux obligations de création d’aires de stationnement dans les secteurs situés à moins de 500 mètres d’une gare ou d’une station de transport collectif guidé ou en site propre (ligne de métro, ou de tram ou bus en site propre) ;

– autoriser une dérogation supplémentaire de 15 % des règles relatives au gabarit pour les constructions contribuant au cadre de vie (balcons, jardins, loggias).

Ce régime, qui prévoit des dérogations accordées par le maire au cas par cas, ne doit pas être confondu avec le régime, prévu à l’article L. 151-28, des secteurs dans lesquels le règlement définit a priori la possibilité de déroger aux règles de gabarit et hauteur. Ces dépassements, prévus pour les seuls immeubles d’habitation, ne peuvent permettre de dépasser + 20 % de surface de plancher (ou + 30 % pour les constructions énergétiquement exemplaires).

iii. Les limites des outils d’urbanisme opérationnel

Le projet partenarial d’aménagement, et son corollaire la grande opération d’urbanisme, ont correspondu au souhait de créer une voie intermédiaire entre la conduite d’une opération d’aménagement par une collectivité seule et la création d’une opération d’intérêt national (OIN).

En effet, il a été estimé que, là où le soutien des moyens de l’État peut être pertinent dans le cadre d’une opération très complexe, l’échelle décisionnaire pertinente pour la planification et l’aménagement demeure celle de l’intercommunalité. À la différence de l’OIN, qui voit l’État prendre la main sur l’essentiel des compétences qui appartiennent en temps normal à la collectivité, le PPA permet aux intercommunalités signataires de préserver les compétences d’aménageur et la compétence pour délivrer les autorisations du droit des sols.

Ainsi, la GOU voit un vrai partage des compétences, les pouvoirs de l’intercommunalité à l’initiative du projet se trouvant nettement renforcés des compétences dérogatoires précitées, mais sans pour autant priver les communes et intercommunalités concernées de l’entièreté de leurs compétences d’urbanisme.

c. Le permis d’aménager multi-sites

Le code de l’urbanisme soumet à délivrance préalable d’un permis d’aménager « les travaux, installations et aménagements affectant l’utilisation des sols » ([308]). Le permis d’aménager se distingue donc du permis de construire en ce qu’il ne porte pas sur la réalisation d’une ou plusieurs constructions, mais sur l’aménagement d’un ou plusieurs terrains. Créé par ordonnance, ce régime a permis de simplifier le droit des opérations complexes en fusionnant quatre autorisations préexistantes : le permis de lotir, l’autorisation d’installations et travaux divers (ITD), l’autorisation d’aménager un parc résidentiel de loisirs et l’autorisation d’aménager un camping.

Opérations concernées par l’octroi du permis d’aménager

Le permis d’aménager doit obligatoirement précéder les opérations suivantes ([309]) :

– les opérations de lotissement et de remembrement : la création des lotissements qui prévoient la création ou l’aménagement de voies, d’espaces ou d’équipements communs internes au lotissement ou qui sont situés dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable (PMR) ainsi que dans les abords des monuments historiques ;

– les aménagements de terrains pour l’hébergement : les opérations importantes relatives aux campings ou aux parcs résidentiels de loisirs, notamment pour la création ou l’agrandissement d’un terrain de camping d’une capacité d’accueil supérieure à vingt personnes ou de plus de six hébergements constitués de tentes, caravanes ou résidences mobiles de loisirs ou d’habitation légères de loisirs ; l’aménagement de terrains destinés aux aires d’accueil et aux terrains familiaux des gens du voyage pour l’installation de plus de deux résidences mobiles ;

– les aménagements de loisir : les aménagements de terrains pour la pratique de sports ou loisirs motorisés, les aménagements de parcs d’attractions ou d’aires de jeux et de sport d’une superficie supérieure à deux hectares et les aménagements de golfs d’une superficie supérieure à vingt-cinq hectares ;

– les autres opérations majeures sur les sols : créations d’importantes aires de stationnement ouvertes au public et les affouillements ou exhaussements du sol, non nécessaires à l’exécution d’un permis de construire, dont la hauteur ou la profondeur excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à deux hectares.

Le permis d’aménager est donc une autorisation, délivrée par la collectivité compétente en matière d’urbanisme, qui doit obligatoirement précéder certains travaux, installations et aménagements affectant l’utilisation du sol, désignés et énumérés par le code de l’urbanisme. La demande de permis d’aménager est déposée à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés par une personne ayant qualité à former une telle demande, après quoi les services instruisent la demande. Comme il est d’usage en matière d’urbanisme, une décision refusant un permis d’aménager doit être motivée. Si les travaux objet du permis d’aménager n’ont pas été entrepris dans les trois ans suivant sa notification, le permis est périmé.

Le permis d’aménager multi-sites, instauré, à titre expérimental, pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la loi ELAN, permet, dans le périmètre d’une opération de revitalisation et de territoire, de déroger au permis d’aménager classique. Il consiste en la délivrance d’un unique permis d’aménager portant sur des unités foncières non contiguës, mais visant à la réalisation d’opérations caractérisées par une unité architecturale et paysagère sur les sites concernés. Son utilisation est conditionnée par le respect des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) du PLU (sur ce point, voir le commentaire de l’article 30 bis A). De l’avis des personnes interrogées par votre rapporteur, cette possibilité a été peu mise en œuvre.

2. Le dispositif proposé

L’article 30 du projet de loi vise à ouvrir de nouvelles dérogations pour les GOU qui contribuent au renforcement des compétences des intercommunalités.

1) Deux compétences de la commune sont transférées, dans le cadre de la GOU, à l’échelle de l’EPCI :

– le 1° de l’article modifie les dispositions relatives au droit de préemption urbain (article L. 211-2 du code de l’urbanisme) et au droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l’objet de projets d’aménagement commercial (article L. 214-1-1), pour préciser que ces droits de préemption sont exercés, dans le périmètre d’une GOU, par l’EPCI ou collectivité spéciale signataire du PPA, et non par la commune ou l’EPCI compétent en matière d’urbanisme. Cet EPCI ou cette collectivité pourra les déléguer, comme dans le droit commun, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. Par coordination, le b du 3° reporte à l’article L. 312-5 ce même transfert de compétence. Le 4° précise que l’avis conforme des communes du périmètre de la GOU, obligatoirement recueilli avant sa création, devra comporter un accord explicite pour le transfert de la compétence pour l’exercice du droit de préemption ;

– le a du 3° dispose qu’au sein de la GOU, c’est l’EPCI ou la collectivité à l’origine de l’opération qui sera compétente pour autoriser des dérogations au règlement de PLU prises en application de l’article L. 152-6.

2) Les dérogations au bénéfice des GOU en matière d’urbanisme opérationnel sont renforcées :

– le 2° prévoit l’extension du permis d’aménager multi-sites aux opérations inscrites dans les contrats de PPA. Il insère ainsi une dérogation à l’article L. 442-1 du code de l’urbanisme, qui définit le champ du permis d’aménager. À la différence de la mesure introduite au bénéfice des ORT dans le cadre de la loi ELAN, il ne s’agit pas d’une expérimentation, mais d’une mesure pérenne. L’encadrement du dispositif – OAP, unité architecturale et paysagère – est par ailleurs identique ;

– le 5° autorise l’extension du périmètre d’un établissement public foncier d’État (EPF-E) par une procédure dérogatoire simplifiée, lorsqu’elle se fait « dans le cadre d’une grande opération d’urbanisme ». Cette extension, qui n’est pas tenue de recueillir les avis préalables prévus aux articles L. 321-1 et L. 321-2 du code de l’urbanisme, vise à inclure dans le périmètre de l’EPF-E régional la collectivité ou EPCI à l’origine de la GOU. Elle ne peut intervenir que si cette collectivité ou EPCI n’est pas déjà membre d’un EPF local ; et avec l’accord de la collectivité ou EPCI (par délibération). Il est en outre précisé que cette inclusion n’entraîne pas de modification de la gouvernance de l’EPF-E ainsi étendu.

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires économiques a adopté des amendements de sa rapporteure, Mme Dominique Estrosi-Sassone (LR) qui visent à tempérer les effets des simplifications proposées dans le projet de loi :

– au a du 3°, la commission a supprimé la mention expresse de la compétence de l’EPCI ou de la commune à l’origine de la GOU en matière d’octroi de dérogations au règlement de plan local d’urbanisme au titre de l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme. Cette disposition est désormais satisfaite par l’adoption de l’article 209 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui a expressément inclus les périmètres de GOU au champ d’application des dérogations accordées au titre de l’article L. 152-6. Votre rapporteur n’estime donc pas nécessaire de la rétablir ;

– au 5°, en ce qui concerne l’inclusion dérogatoire et temporaire, dans le cadre d’une GOU, d’une collectivité dans le périmètre d’un EPF d’État, le Sénat a souhaité mieux encadrer cette faculté, notamment en proposant que les communes puissent se prononcer pour chaque étape de la procédure créée, que l’extension intervienne par décret en conseil d’État, et qu’elle soit limitée à la durée de la GOU (nécessitant de prévoir des modalités après sa réalisation pour faire évoluer la gouvernance si l’EPCI souhaite rester dans le périmètre de l’EPF d’État). Il a aussi proposé qu’après la réalisation de la GOU, l’EPCI concerné puisse intégrer le périmètre d’un EPFL dès lors qu’il n’est plus dans celui d’un EPF d’État.

4. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a adopté un amendement de son rapporteur, M. Mickaël Nogal, après un avis favorable du Gouvernement (amendement CE606). Cet amendement a apporté trois évolutions conséquentes :

1) En ce qui concerne l’extension du périmètre des établissements publics fonciers, la commission a retenu les évolutions suivantes :

– la procédure de droit commun d’extension respecte les mêmes formes que celle prévue pour la création d’un EPF de l’État. La procédure simplifiée d’extension fera en revanche l’objet d’un décret simple, et non plus d’un décret en Conseil d’État, à la demande de la collectivité ou de l’EPCI concerné, après accord de leur organe délibérant et du conseil d’administration de l’EPF, mais également avec un avis conforme des communes membres de l’EPCI concerné, dès lors que ce dernier n’est pas compétent en matière de document d’urbanisme ;

– l’inclusion fait l’objet d’un accord préalable de la collectivité ou de l’EPCI à l’origine de la GOU et d’un avis conforme des communes de la collectivité ou de l’EPCI à l’origine de la GOU sur l’inclusion dans le périmètre de l’EPF-E dès lors que ces communes détiennent la compétence en matière d’urbanisme ;

– l’inclusion dans un périmètre d’EPF-E ne prive pas la collectivité ou l’EPCI de la faculté de rejoindre, après la fin de la GOU, un EPFL. En revanche, la commission a souhaité, afin de ne pas provoquer un morcellement des périmètres d’action, que l’inclusion au périmètre de l’EPF-E porte sur l’ensemble du périmètre de la collectivité ou de l’EPCI et qu’elle ne soit pas limitée à la durée de la GOU ;

2) La commission a adopté la pérennisation du dispositif, jusqu’ici expérimental, du permis d’aménager multi-sites dans les opérations de revitalisation de territoire. Ce faisant, elle a conservé une précision utile apportée par le Sénat à ce dispositif à l’article 30 bis A, devenu lui-même sans objet du fait de la présente pérennisation et qu’elle a par conséquent supprimé ;

3) Le texte initial ayant précisé l’autorité compétente pour décider de la mise en œuvre des dérogations au règlement de plan local d’urbanisme sur le fondement de l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme, la commission a adapté le fonctionnement général de ce dispositif, au-delà du seul champ des grandes opérations d’urbanisme.

Ce régime permet, sur accord préalable du maire ou du président de l’EPCI, de déroger, à des fins précises et dans une mesure limitée (voir encadré supra), aux prescriptions du règlement d’urbanisme. La commission, en cohérence avec le principe administratif selon lequel ce sont les décisions de refus d’agréer une demande qui doivent être motivées, a supprimé l’obligation, qui incombait à l’autorité compétente en matière d’instruction des autorisations d’urbanisme, de motiver la décision par laquelle elle exprime son accord.

Cette évolution est favorablement accueillie par les responsables locaux, car elle facilite et simplifie pour eux la mise en œuvre de cette faculté.

*

Article 30 bis AA (nouveau)

(art. L. 143-16-1 et L. 153-40-1 [nouveaux] du code de l’urbanisme)

Prise de position formelle du représentant de l’État en matière de sincérité de l’analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été créé par la commission des affaires économiques.

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, crée, à la demande de la collectivité qui élabore son plan local d’urbanisme, une procédure de demande de prise de position formelle du représentant de l’État en ce qui concerne la sincérité de l’analyse de la consommation d’espaces réalisée au titre du rapport de présentation.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les modalités de l’analyse de la consommation foncière réalisée lors de l’élaboration des documents d’urbanisme ont évolué à l’occasion de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

1. L’état du droit

Dans le cadre de l’élaboration de leur plan local d’urbanisme [PLU(i)] (voir commentaire de l’article 30 bis B), les communes sont tenues de réaliser des études de leur consommation foncière passée et des projections quant à leur consommation foncière future.

Le rapport de présentation, qui explique les choix retenus par la commune dans l’élaboration du plan d’aménagement de développement durables (PADD), des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) (voir commentaire de l’article 30 bis A) et du règlement, doit s’appuyer sur un diagnostic territorial qui a pour objet :

– l’analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme ;

– l’analyse de la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales ;

– l’exposé des dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers ;

– la justification des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et au regard des dynamiques économiques et démographiques.

En application de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, le PADD définit, sur le fondement du diagnostic territorial, les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain pour la réalisation des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols portés dans le schéma de cohérence territoriale (SCoT) ou, à défaut, dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) ([310]).

2. Le dispositif introduit par la commission

L’article 30 bis AA résulte de l’adoption, par la commission des affaires économiques, d’un amendement de son rapporteur, M. Mickaël Nogal (amendement CE612).

Le dispositif prévoit qu’au moment où le projet de PLU(i) arrêté est soumis pour avis au représentant de l’État dans le département, en application de l’article L. 153-16 du code de l’urbanisme, ou au moment où le projet de modification lui est notifié en application de l’article L. 153-40, la commune ou le groupement porteur du document peut lui demander de prendre formellement position sur deux de ses éléments constitutifs :

– la sincérité de l’analyse de la consommation d’ENAF réalisée au titre du diagnostic, au regard des données que l’État a mises à disposition dans le cadre du porter à connaissance (PAC) transmis en application de l’article L. 132-2 du code de l’urbanisme et de la note d’enjeux prévue à l’article L. 132-4-1 ;

– la cohérence des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain avec ce même diagnostic.

*

Article 30 bis A (supprimé)

(art. 157 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique)

Simplification de la mise en œuvre d’un permis d’aménager multi-sites dans le périmètre d’une convention d’ORT

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des affaires économiques.

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat en séance publique, vise à simplifier la mise en œuvre du permis d’aménager multi-sites dans les communes ayant conclu une convention d’opération de revitalisation de territoire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) a prévu un dispositif expérimental qui autorise le recours au permis d’aménager multi-sites au sein des opérations de revitalisation du territoire.

➢ La position de la commission

La commission des affaires économiques a supprimé cet article par coordination avec les modifications qu’elle a apportées à l’article 30.

1. L’état du droit

Dans le cadre de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN), qui a créé les opérations de revitalisation de territoire (voir commentaire de l’article 26), il a été décidé, au sein de ces périmètres, de faciliter le déroulement des opérations d’urbanisme complexes ou de grande ampleur.

À cet effet, il a notamment été prévu, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, de permettre la délivrance d’un permis d’aménager portant sur des unités foncières non contiguës, dit « permis multi-sites » (voir commentaire de l’article 30), sous réserve toutefois que l’opération d’aménagement garantisse l’unité architecturale et paysagère des sites concernés.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 30 bis A résulte de l’adoption par le Sénat, en séance publique, d’un amendement n° 1214 de la rapporteure de la commission des affaires économiques, Mme Dominique Estrosi-Sassone (LR).

Cet article vise à remédier à une ambiguïté de rédaction des dispositions législatives résultant de l’article 157 de la loi ELAN, qui prévoient que les permis multi-sites délivrés dans le cadre de l’expérimentation ouverte doivent « s’inscrire dans le respect des orientations d’aménagement et de programmation » (OAP) du plan local d’urbanisme (PLU[i]).

IV de l’article 157 de la loi ELAN (suppression proposée)

IV. – À titre expérimental et pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi, la mise en œuvre des actions mentionnées dans une convention d’opération de revitalisation de territoire prévue à l’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation peut donner lieu, par dérogation à l’article L. 442-1 du code de l’urbanisme, à la délivrance d’un permis d’aménager portant sur des unités foncières non contiguës lorsque l’opération d’aménagement garantit l’unité architecturale et paysagère des sites concernés et s’inscrit dans le respect des orientations d’aménagement et de programmation mentionnées à l’article L. 151-7 du même code. La totalité des voies et espaces communs inclus dans le permis d’aménager peut faire l’objet d’une convention de transfert au profit de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent.

Deux interprétations du texte sont possibles :

– celle, majoritaire, qui rend obligatoire l’adoption d’une OAP spécifique autorisant explicitement le recours au permis d’aménager multi-sites, ce qui rendrait nécessaire une révision du PLU. Selon la rapporteure, un tel formalisme ne se justifie pas, dès lors que les opérations pouvant bénéficier de cette dérogation sont déjà limitées à celles spécifiquement visées par la convention d’ORT. La disposition serait alors excessive et contre-productive ;

– celle qui y voit une référence au respect par le permis d’aménager délivré aux OAP déjà en vigueur dans le PLU. Mais les OAP s’imposent dans tous les cas, comme le règlement d’urbanisme, aux autorisations individuelles octroyées, ce qui rend la disposition redondante.

Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) du PLU(i)

Leur statut a évolué avec la loi Grenelle II, qui précise que le plan local d’urbanisme comprend, entre autres documents, des orientations d’aménagement et de programmation. Bien qu’il existe depuis cette date un questionnement sur le caractère obligatoire ou non des OAP ([311]), il est généralement reconnu qu’il s’agit d’instruments utiles, voire incontournables, pour traduire en termes opérationnels les ambitions d’aménagement que se donne la collectivité.

Les OAP, comme le règlement, permettent de rendre concrètes les intentions exprimées dans le projet d’aménagement et de développement durables (PADD). Mais, tandis que le règlement tient de l’urbanisme réglementaire, les OAP permettent en revanche de préférer une approche plus souple, fondée sur la bonne pratique. Le règlement détermine des interdictions, conditionne des autorisations, ou édicte des prescriptions visant à encadrer ou limiter la capacité à aménager et à construire. Les OAP, a contrario, indiquent les options à privilégier et l’aménagement généralement souhaité.

Les OAP sont opposables aux tiers dans un rapport de compatibilité, ce qui signifie qu’il ne doit pas y avoir de contrariété majeure entre elles et le contenu d’une demande d’autorisation d’urbanisme ([312]). Elles doivent être écrites sous forme de directions à suivre, ou encore de résultats à atteindre, mais à condition que les moyens pour l’atteindre ne soient pas imposés.