rapport sur le projet de loi de finances pour 2022 (n°4482). — Examen de la seconde partie du projet de loi de finances : Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales

Source : Article 184 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, dans sa version initiale.

Les taxes pour lesquelles le transfert du recouvrement devait avoir lieu le 1er janvier 2021 ont été supprimées à partir du 31 décembre 2020 ([72]) ([73]).

Le transfert du recouvrement de la TICPE, de la TSC et de la TIRIB au 1er janvier 2024 a été ajouté par un amendement du Gouvernement à la loi de finances pour 2021 ([74]).

2. Les taxes et amendes concernées

a. Le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et le droit de passeport sur les navires

Le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et le droit de passeport sur les navires sont recouvrés par la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) par application des articles 227 et 239 du code des douanes.

i. Le DAFN

La francisation d’un bateau ou d’un navire lui confère le droit de porter le pavillon de la République française avec les avantages et les obligations qui s’y rattachent.

L’article 223 du code des douanes prévoit un droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) qui s’applique aux propriétaires de navires francisés dont la longueur de coque est supérieure ou égale à 7 mètres ou dont la puissance administrative des moteurs est supérieure ou égale à 22 CV, ainsi qu’aux véhicules nautiques à moteur francisés dont la puissance réelle des moteurs est supérieure ou égale à 90 kW.

Le rendement du DAFN est estimé à environ 40 millions d’euros pour 2021. Il fait l’objet de plusieurs affectations dans les limites prévues par l’article 46 de la loi de finances pour 2012, au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, aux organismes de secours et de sauvetage en mer agréés et à la filière de responsabilité élargie du producteur relative aux navires de plaisance et de sport hors d’usage.

ii. Le droit de passeport sur les navires

Conformément à l’article 237 du code des douanes, tout navire battant pavillon étranger de plaisance ou de sport dont des personnes physiques ou morales, quelle que soit leur nationalité, ayant leur résidence principale ou leur siège social en France, sont propriétaires ou ont la jouissance et qui prend la mer doit avoir à bord un passeport délivré par le service de douanes.

L’article 238 du code des douanes institue un droit de passeport à la charge du propriétaire ou de l’utilisateur du navire, calculé dans les mêmes conditions, selon la même assiette, le même taux et les mêmes modalités d'application que le DAFN.

Le rendement prévisionnel du droit de passeport est estimé pour 2021 à 419 000 euros. Il est affecté aux organismes de secours et de sauvetage en mer dans la limite d’un plafond fixé à 4 millions d’euros par l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

iii. La DAFN et le droit de passeport sur les navires en Corse

Des règles spécifiques sont prévues pour les navires de plaisance francisés dont le port d’attache est situé en Corse et qui ont stationné dans un port corse au moins une fois au cours de l’année écoulée. Le taux du droit est fixé par la collectivité de Corse et doit être compris entre 50 % et 90 % du taux de droit commun.

Les recettes sont affectées à la collectivité de Corse. Elles sont estimées à 4,47 millions d’euros pour 2021.

iv. La « surtaxe Yacht »

Le barème du DAFN et du droit de passeport a été fortement réévalué pour les navires de plaisance et de sport d’une longueur supérieure ou égale à 30 mètres et à la puissance supérieure ou égale à 750 kW (« surtaxe yacht » de 30 000 à 200 000 euros) par la loi de finances pour 2018 ([75]).

b. Les taxes intérieures de consommation sur le gaz naturel, le charbon et l’électricité

Les articles 266 quinquies et 266 quinquies B du code des douanes régissent deux taxes intérieures de consommation :

– la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) ;

– la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (dite aussi « taxe intérieure de consommation sur le charbon ») (TICC) ;

Il existe également une taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE), prévue par l’article 266 quinquies C du même code. Le transfert à la DGFiP de son recouvrement, auparavant assuré par la DGDDI, à compter du 1er janvier 2022, avait été prévu par l’article 184 de la loi de finances pour 2020. La loi de finances pour 2021 a maintenu ce transfert à la même date, tout en déplaçant la disposition correspondante à son article 54, pour des raisons de coordination ([76]).

Ces diverses taxes sont recouvrées par l’administration des douanes. Elles représentent à elles trois un rendement global de près de 10 milliards d’euros et constituent à ce titre un pan important de la fiscalité écologique.

Rendement de la ticfe, de la TICGN et de la TICC

(en millions d’euros)

Source : Évaluations des voies et moyens, tome I.

c. Les impositions affectées au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC)

Le CNC, opérateur de l’État, est un établissement public à caractère administratif qui assure, sous l’autorité du ministre chargé de la culture, l’unité de conception et de mise en œuvre de la politique de l’État dans les domaines du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, notamment ceux de l’audiovisuel, de la vidéo et du multimédia, dont le jeu vidéo.

Le CNC est principalement financé par trois taxes affectées non comptabilisées dans le budget général de l’État :

– la taxe sur les entrées en salles de cinéma (TSA) ; la taxe est calculée en appliquant sur le prix des entrées un taux de 10,72 %, multiplié par 1,5 en cas de représentation à caractère pornographique ou d’incitation à la violence ;

– la taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision (TST) ; pour les éditeurs de services de télévision, la taxe est calculée en appliquant un taux de 5,65 % sur une assiette qui comprend essentiellement les recettes publicitaires, après un abattement de 11 millions d’euros ; pour les distributeurs de services de télévision, la taxe est calculée en appliquant un barème progressif de 0,5 à 3,5 % sur une assiette qui comprend essentiellement les sommes acquittées par les clients au titre des abonnements à un ou plusieurs services de télévision, après un abattement de 10 % ;

– et la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne des contenus audiovisuels (TSV) ; son taux est de 2 % (porté à 10 % pour les vidéos à caractère pornographique ou d’incitation à la violence) sur une assiette qui comprend à la fois les sommes versées par les clients et les revenus de la publicité.

Les deux premières taxes (TSA et TST) sont recouvrées directement par le CNC (article L. 115-23 du code du cinéma et de l’image animée), qui est également chargé de leur contrôle. La TSV est, en revanche, recouvrée et contrôlée par la DGFiP ([77]).

Le CNC perçoit également, au titre de ses ressources propres, des cotisations professionnelles dues par les entreprises de production, de distribution, d’exportation d’œuvres cinématographiques et les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques.

À l’exception de la TSV qui relève de l’article 1609 sexdecies B du code général des impôts, ces impositions et cotisations sont régies par les articles L. 115-1 et suivants du code du cinéma et de l’image animée.

produit des taxes affectÉes au cnc

(en millions d’euros)

Source : document stratégique de performance du CNC.

d. La taxe sur les produits phytopharmaceutiques

Une taxe sur les produits phytopharmaceutiques est prévue par l’article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime. Elle a été instaurée par la loi de finances rectificative pour 2014 ([78]). Due chaque année par le titulaire de l’autorisation ou du permis de commerce parallèle valides au 1er janvier de l’année d’imposition, elle est assise, pour chaque produit phytopharmaceutique, sur le montant des ventes réalisées au cours de l’année civile précédente, à l’exclusion de celles des produits expédiés vers un autre État membre de l’UE ou exportés hors de l’UE.

Son taux est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l’agriculture et du budget, et est plafonné à 3,5 % du chiffre d’affaires réalisé pour les produits concernés. Il s’élève aujourd’hui à 0,9 %, sauf lorsque l’autorisation de mise sur le marché ou le permis de commerce parallèle porte sur un produit de biocontrôle ([79]) figurant sur une liste établie par l’administration ; il s’élève, dans ce cas, à 0,1 %.

Le produit de cette taxe est affecté :

– à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses), dans la limite d’un plafond de 4,2 millions d’euros ([80]), pour financer la mise en place du dispositif de surveillance des effets indésirables des produits phytopharmaceutiques et pour améliorer la prise en compte des préjudices en lien direct avec l’utilisation des produits phytopharmaceutiques ;

– et au fonds d’indemnisation des victimes de pesticides aux fins de la prise en charge de la réparation des dommages qu’elles ont subis.

Le recouvrement de cette taxe est assuré par l’agent comptable de l’Anses.

e. Les amendes douanières

L'amende est une sanction pénale qui consiste à payer une somme d'argent au Trésor public.

L’amende douanière obéit à un régime juridique dérogatoire du droit commun. Son originalité « réside dans le fait que son montant, fixe ou proportionnel, peut ne pas dépendre de l’atteinte causée à l'ordre public mais de la valeur de la marchandise en cause » ([81]). Elle présente ainsi un caractère indemnitaire comme le révèle l’article 382 du code des douanes qui dispose que les amendes douanières « se prescrivent dans les mêmes conditions que les dommages-intérêts », c’est-à-dire comme une créance civile de nature indemnitaire.

Le code des douanes prévoit par ailleurs un certain nombre d’amendes autres que de nature fiscale.

Toutefois, la distinction entre amende de nature fiscale et les autres amendes n’est pas évidente.

En l’état, et compte tenu de la rédaction du présent article, le champ précis des amendes qui seront transférées à la DGFiP ne peut être apprécié par le Rapporteur général.

f. Les accises sur les tabacs et les alcools

Les alcools, les boissons alcooliques et les tabacs manufacturés sont soumis à des droits d’accises par application de l’article 302 B du code général des impôts.

Il s’agit de droits indirects de divers tarifs comprenant un droit de circulation (article 438 du CGI), des droits de consommation (articles 402 bis, 403, 575, et 575 E bis du même code) et d’un droit spécifique sur les bières (article 520 A du même code).

g. Des taxes énergétiques (TICPE, TSC et TIRIB)

i. La TICPE

Une taxe intérieure de consommation, prévue à l’article 265 du code des douanes, est prélevée sur les produits énergétiques (TICPE, ancienne « taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers »). Elle s’applique aux produits mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible. Il s’agit notamment de produits pétroliers, de carburants et d’hydrocarbures. Elle est due par les professionnels gérant la production, l’importation et le stockage de ces produits. Elle n’est pas applicable dans les départements d’outre-mer.

La TICPE relève du régime d’accise. Son montant est calculé proportionnellement au poids ou au volume du produit au moment de sa mise en circulation, et répercuté sur le prix du carburant. Le tarif varie en fonction du produit concerné.

Depuis 2011, les conseils régionaux et l’Assemblée de Corse peuvent majorer d’une deuxième tranche la TICPE applicable aux carburants vendus sur leur territoire dans la limite de 0,73 €/hL pour les supercarburants et de 1,35 €/hL pour le gazole.

Le rendement brut de la TICPE devrait s’élever à 31,6 milliards d’euros en 2021, après un rendement brut de 28,5 milliards d’euros en 2020.

ii. La TSC

Dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Mayotte et de la Réunion, où la TICPE n’est pas applicable, une taxe spéciale de consommation (TSC) est prélevée sur les essences, supercarburants et gazoles (article 266 quater du CGI). Son taux est fixé, dans chacune de ces collectivités, par le conseil régional, sauf à Mayotte, où il est fixé par le conseil général. Il ne peut excéder un montant fixé par la loi ([82]). Son rendement estimé en 2021 est de 502 millions d’euros.

iii. La TIRIB

Prévue à l’article 266 quindecies du code des douanes, la taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB), qui deviendra, au 1er janvier 2022, la « taxe incitative relative à l’utilisation d’énergies renouvelables dans les transports » (TIRUERT) assujettit les opérateurs qui mettent à la consommation des carburants contenant une proportion de biocarburants inférieure à un objectif évolutif d’incorporation. Elle est assise sur le volume total, respectivement, des essences, des gazoles et, à partir du 1er janvier 2022, des carburéacteurs, pour lesquels elle est devenue exigible au cours de l’année civile. Son rendement en 2020 était d’environ 900 000 euros.

3. Le transfert de la déclaration de certaines taxes

L’article 184 de la loi de finances pour 2020 a également prévu que certaines de ces taxes soient également déclarées auprès de l’administration fiscale. Il s’agit des taxes suivantes :

– la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) (article 266 quinquies du code des douanes) ;

– la taxe intérieure de consommation sur les huiles, les lignites et les cokes, également dite « taxe intérieure de consommation sur le charbon » (TICC) (article 266 quinquies B du code des douanes) ;

– Les taxes prévues au chapitre V du titre Ier du livre Ier du code du cinéma et de l’image animée, à savoir :

▪ La taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA) ;

▪ La taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision (TST) ;

▪ Les cotisations professionnelles dues par les entreprises de production, de distribution, d’exportation d’œuvres cinématographiques et les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques ;

– La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) (article 265 du code des douanes) ;

– La taxe spéciale de consommation (TSC) sur les essences et le gazole à la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion (article 266 quater du même code) ;

– La taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB) (article 266 quindecies du même code).

Dans sa version adoptée en loi de finances pour 2020, cet article prévoyait également le transfert à la DGFiP de la déclaration, du régime de circulation et du contrôle des contributions indirectes relatives aux alcools et produits des tabacs manufacturés. Un amendement du Gouvernement adopté en loi de finances pour 2021 a conduit à abandonner cette mesure, pour ne plus transférer à la DGFiP, concernant ces impositions, que le recouvrement.

B. Un projet de codification inachevÉ

1. L’habilitation demandée en LFI pour 2020

Outre ce transfert du recouvrement de certaines taxes et amendes à la DGFiP, l’article 184 de la loi de finances pour 2020 prévoyait une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour refondre, non seulement la législation desdites impositions et amendes, mais aussi celle de toute autre imposition frappant, directement ou indirectement, certains produits, services ou transactions, ainsi que celle des autres régimes légaux ou administratifs relatifs ou se rapportant à ces impositions et amendes, produits ou services, afin de :

1° Mettre en œuvre les dispositions de cet article relatives au transfert à la DGFiP du recouvrement de ces impositions et amendes ;

2° Harmoniser les conditions dans lesquelles elles sont liquidées, recouvrées, remboursées et contrôlées, y compris en adaptant le fait générateur et l’exigibilité, ainsi que les régimes légaux et administratifs ([83]) ;

3° Améliorer la lisibilité des dispositions concernées et des autres dispositions dont la modification est rendue nécessaire, notamment en remédiant aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, en regroupant des dispositions de nature législative qui n’auraient pas été codifiées ou l’auraient été dans des codes différents, en réorganisant le plan et la rédaction de ces dispositions et en abrogeant les dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet ;

4° Assurer le respect de la hiérarchie des normes, harmoniser et simplifier la rédaction des textes, adapter les dispositions de droit interne au droit de l’UE et aux accords internationaux ratifiés et adapter les renvois au pouvoir réglementaire à la nature et à l’objet des mesures d’application concernées.

Il s’agissait d’une habilitation très large, recouvrant non seulement des aspects techniques, qui constituent l’un des domaines habituels des ordonnances, comme la codification ou l’adaptation de dispositions en vigueur au droit de l’UE, mais aussi des mesures de fond, notamment la modification des conditions de liquidation, du fait générateur et de l’exigibilité de certains impôts. Le champ des impositions couvertes était lui-même particulièrement large, puisqu’il comprenait « toute imposition frappant, directement ou indirectement, certains produits, services ou transactions ».

Cette habilitation avait été accordée pour une durée de 18 mois, soit jusqu’au 28 juin 2021. Par la suite, en raison de la crise sanitaire, l’article 14 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 avait prolongé de quatre mois les délais d’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance non expirés, ce qui avait reporté l’échéance au 28 octobre 2021.

L’évaluation préalable annexée au projet de loi revient sur les motifs rendant cette codification nécessaire : les « impositions de toute nature au sens de l’article 34 de la Constitution » ([84]) « répondent à des appellations très diverses, souvent impropres, et sont réparties dans plus d’une vingtaine de codes et dans de nombreuses lois non codifiées, de sorte que le CGI et le code des douanes regroupent seulement 50 % de ces impositions ». La répartition entre les différents codes n’obéirait, d’ailleurs, à aucune logique d’ensemble. Le CGI et le code des douanes seraient eux-mêmes anciens et ne suivraient pas les règles légistiques modernes s’agissant de la numérotation des articles, de l’indexation des différents niveaux de normes et des méthodes de rédaction ([85]).

L’éclatement des dispositions fiscales dans différents codes nuit, poursuit l’évaluation préalable, à la lisibilité du système fiscal.

2. Des travaux inachevés

L’évaluation préalable annexée au projet de loi de finances précise que le travail de recodification, objet de l’habilitation, a été engagé par le Gouvernement en lien avec la Commission supérieure de codification.

La création d’un nouveau « code des impositions sur les biens et services » est annoncée, par ordonnance, pour le 1er janvier 2022 ([86]). Ce code serait organisé du point de vue de ses destinataires, à savoir les redevables des impositions. Il serait ainsi organisé par secteur économique d’activité. L’article 10 du second projet de loi de finances rectificative pour 2021 prévoit de prolonger l’habilitation accordée en LFI pour 2020, qui a expiré, afin de permettre la publication de l’ordonnance contenant ce nouveau code avant le 1er janvier 2022.

La longueur des articles de ce code serait réduite de 80 % et le « volume de la loi » de 50 à 60 %.

Ce code regrouperait :

– le régime général d’accise, frappant les énergies, les alcools et les tabacs (12 impositions) ;

– les taxes sur les transports (véhicules routiers, autoroutes, transport aérien, navires de plaisance, transport maritime), soit 21 impositions ;

– les taxes spécifiques sur la production industrielle nationale (16 impositions).

Toutefois, l’évaluation préalable indique que ce travail demeure inachevé :

– d’une part, certaines impositions n’auraient pu être « intégrées dans la démarche », à savoir :

▪ les impositions générales sur les biens et services (TVA et octroi de mer) ;

▪ les taxes annexes sur les produits soumis à accises (énergies, alcools, tabacs) ;

▪ Les taxes sur les autres secteurs d’activité (alimentation-agriculture-pêche, environnement, numérique-communication-culture, paris et jeux de hasard, santé, finance) ;

– d’autre part, les règles relatives aux sanctions et procédures fiscales demanderaient à être mieux organisées.

Ce travail supplémentaire justifierait une nouvelle habilitation, objet du présent article. Il s’agirait d’inclure au sein du nouveau code des impositions sur les biens et services l’ensemble des taxes concernées.

Selon les informations fournies au Rapporteur général, les taxes qui seraient concernées par cette seconde ordonnance comprendraient celles figurant dans le tableau suivant ([87]) :

liste non exhaustive des taxes devant Être codifiÉes dans l’ordonnance

Source : ministère de l’Économie.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article contient une habilitation à légiférer par ordonnance très proche de celle accordée au Gouvernement par le III de l’article 184 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

Le I (alinéa 1) abroge le 2° du I dudit article 184. Ce 2° prévoit le transfert, au 1er janvier 2022, du recouvrement des impositions suivantes à la DGFiP :

– Droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) (article 223 du code des douanes) ;

– Droit de passeport sur les navires (article 238 du code des douanes) ;

– Taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN, article 266 quinquies du code des douanes) ;

– Taxe intérieure de consommation sur les huiles, les lignites et les cokes, également dite « taxe intérieure de consommation sur le charbon » (TICC) (article 266 quinquies B du code des douanes) ;

– Taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA) (articles L. 115-1 à L. 115-5 du code du cinéma et de l’image animée) ;

– Taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision (TST) (articles L. 115-6 à L. 115-13 du même code) ;

– Cotisations professionnelles dues par les entreprises de production, de distribution, d’exportation d’œuvres cinématographiques et les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques (articles L. 115-14 et L. 115-5 du même code) ;

– Taxe sur les produits phytopharmaceutiques (article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime).

Ce transfert aura, en effet, été effectué, et la disposition correspondante pourra être supprimée au 1er janvier 2022.

Le I abroge également, par cohérence, les 1° et 2° du II du même article 184 de la LFI pour 2020, qui précisent les modalités d’entrée en vigueur du 2° du I dudit article.

Le II (alinéas 2 à 8) contient plus précisément le texte de la nouvelle habilitation qui est sollicitée du Parlement. Cette nouvelle habilitation est proche de celle demandée en LFI pour 2020, moyennant un léger élargissement.

En effet, l’ordonnance demandée en LFI pour 2020 visait à opérer une « refonte des impositions et amendes mentionnées au I, de toute autre imposition frappant, directement ou indirectement, certains produits, services ou transactions ainsi que des autres régimes légaux ou administratifs relatifs ou se rapportant à ces impositions et amendes, produits ou services ».

L’ordonnance demandée par le présent article a pour objet la « refonte des règles relatives aux impositions frappant, directement ou indirectement, les produits, services ou transactions et à celles contrôlées ou recouvrées selon les mêmes procédures, ainsi que des régimes relatifs à ces produits, services ou transactions (alinéa 2 du présent article).

Par rapport au texte de la LFI pour 2020, a donc été ajoutée la possibilité de refondre les impositions « contrôlées ou recouvrées selon les mêmes procédures » que les impositions frappant les produits, services ou transactions.

Les autres modifications apportées relèvent plutôt de la précision :

– Ce sont désormais toutes les impositions frappant, directement ou indirectement, les produits, services ou transactions qui sont concernées, et non plus « toute autre imposition frappant, directement ou indirectement, certains produits, services ou transactions ». Le champ des impositions concernées est donc désormais global, ce qui est cohérent avec l’objectif de simplification affiché ;

– Les « régimes » concernés ne sont plus ceux « se rapportant à ces impositions et amendes, produits ou services », mais ceux « relatifs à ces produits, services ou transactions ».

On relève également l’ajout, à l’alinéa 7, d’une habilitation à « transférer dans d’autres codes et lois les dispositions du code général des impôts, du livre des procédures fiscales et du code des douanes qui sont relatives soit à des produits, services ou transactions qui ne sont soumis à aucune imposition particulière, soit aux affectataires des impositions susmentionnées sans se rapporter directement à ces impositions ». Il s’agit ici de ne conserver, dans les codes fiscaux, que des dispositions de nature fiscale.

Les finalités de l’habilitation sont strictement les mêmes que celles de l’habilitation demandée en loi de finances pour 2020, à savoir :

1° Mettre en œuvre les dispositions du I de l’article 184 de la LFI pour 2020, soit celles relatives au transfert à la DGFiP du recouvrement de ces impositions et amendes (alinéa 3) ([88]) ;

2° Harmoniser les conditions dans lesquelles elles sont liquidées, recouvrées, remboursées et contrôlées, y compris en adaptant le fait générateur et l’exigibilité, ainsi que les régimes précités (alinéa 4) ;

3° Améliorer la lisibilité des dispositions concernées et des autres dispositions dont la modification est rendue nécessaire, notamment en remédiant aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, en regroupant des dispositions de nature législative qui n’auraient pas été codifiées ou l’auraient été dans des codes différents, en réorganisant le plan et la rédaction de ces dispositions et en abrogeant les dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet (alinéa 5) ;

4° Assurer le respect de la hiérarchie des normes, harmoniser et simplifier la rédaction des textes, adapter les dispositions de droit interne au droit de l’UE et aux accords internationaux ratifiés et adapter les renvois au pouvoir réglementaire à la nature et à l’objet des mesures d’application concernées (alinéa 6).

L’alinéa 8 précise le délai d’habilitation, qui est de vingt-quatre mois, ainsi que le délai de dépôt du projet de loi de ratification, qui devra intervenir dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

III. L’impact budgÉtaire et Économique

Les traits les plus spécifiques des impositions concernées, soit leur assiette et leur taux, ne paraissent pas devoir être modifiés. Aussi cette réforme devrait-elle avoir un effet neutre sur les recettes publiques. On peut néanmoins attendre des gains d’efficacité du transfert à la DGFiP du recouvrement de certaines impositions.

En termes économiques, en revanche, cet article devrait entraîner une simplification et une meilleure lisibilité, pour les entreprises, en particulier les PME, des règles fiscales qui leur sont applicables.

*

Amendement II-CF1520 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. L’article 184 de la loi de finances de 2020 a prévu le transfert du recouvrement du droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) à la direction générale des finances publiques (DGFiP) à compter du 1er janvier 2022. L’article précisait que les mesures nécessaires à ce transfert seraient prises par voie d’ordonnance. Or cette ordonnance n’est toujours pas publiée. Malgré cela, la procédure de transfert se poursuit, sans support juridique.

Cette situation emporte de lourdes conséquences. Tout d’abord, elle entraîne la suppression de postes dans les douanes, en particulier en Corse. Pourtant, les opérations liées à l’assiette et au contrôle du DAFN sont des missions qui supposent une expertise douanière confirmée ; ce sont des « actes métiers douane », qui ne sont pas transférables. Par ailleurs, le transfert du recouvrement du DAFN à la DGFiP soulève la question du taux réduit de DAFN applicable en Corse, sachant que 5 millions d’euros par an sont versés à ce titre à la collectivité de Corse.

Le présent amendement vise à ce que la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) conserve la compétence pour le DAFN au moins pour ce qui est relatif à son assiette et à son contrôle.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il est vrai que l’ordonnance n’a pas été publiée dans le délai prévu. C’est pourquoi le second projet de loi de finances rectificative pour 2022 prévoit de prolonger ce délai. Quoi qu’il en soit, votre amendement présente une difficulté : l’article 33 ne concerne pas le DAFN. La recodification de ce droit interviendra dans une autre ordonnance. Je vous invite à retirer votre amendement. À défaut, mon avis sera défavorable.

M. Michel Castellani. Monsieur le rapporteur général, vous refusez avec aisance tout ce que nous proposons. Comprenez que, derrière nos amendements, il y a des emplois, des personnes, des souffrances. Ces amendements viennent de députés qui représentent la majorité des électeurs de Corse, ce qui a un sens dans une démocratie. Vous fermez à chaque fois la porte, mais cela posera des problèmes croissants en Corse.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Si tout député est libre de déposer des amendements, le rapporteur général est libre de donner son avis sur chaque amendement…

M. Michel Castellani. Absolument !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. …sans subir aucune pression. Par ailleurs, vous essayez d’exclure le DAFN du champ de l’ordonnance alors même qu’il n’en relève pas. Mon avis est que cela n’a pas beaucoup de sens ; veuillez au moins l’entendre.

La commission rejette l’amendement II-CF1520.

Amendement II-CF1260 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. C’est un petit amendement d’irritation. Pour la première étape de la recodification des impositions sur les biens et services, le Parlement avait accordé dans la loi de finances de 2020 un délai expirant le 28 juin 2021, qui a ensuite été prorogé jusqu’au 28 octobre 2021. Et voilà qu’on nous demande de le proroger une nouvelle fois !

Pour montrer que nous ne sommes pas contents, je vous propose de retenir pour cette habilitation un délai de dix-huit mois, au lieu des vingt-quatre mois demandés. C’est la théorie de la pression ! Que se passe-t-il donc ? Est-ce si compliqué de codifier ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je n’ai pas de religion établie sur le délai d’habilitation idéal en la matière, pour ne pas dire que je suis agnostique. Un écart de six mois ne me paraît guère déterminant, si cela doit permettre d’assurer une codification de meilleure qualité. Je vous suggère de présenter votre amendement en séance publique et d’interroger le Gouvernement sur les raisons qui justifient ce délai.

La commission rejette l’amendement II-CF1260.

Elle adopte l’article 33 non modifié.

Article 34 Recouvrement forcé des créances publiques et modalités de transfert des créances impayées de la direction générale des douanes et droits indirects vers la direction générale des finances publiques

I. L’unification, à droit constant, des textes relatifs au privilège du Trésor

A. L’État du droit

1. Le privilège du Trésor est un droit de préférence sur les autres créanciers du contribuable

● Dans leur rédaction actuelle, les dispositions du code civil relatives au privilège le définissent comme « un droit que la qualité de la créance donne à un créancier d’être préféré aux autres créanciers, même hypothécaires » (article 2324). Il en résulte qu’« entre les créanciers privilégiés, la préférence se règle par les différentes qualités des privilèges » (article 2325).

De manière spécifique « le privilège, à raison des droits du Trésor public et l’ordre dans lequel il s’exerce, sont réglés par les lois qui les concernent » (article 2327).

Dans le cadre d’une réforme d’ensemble du droit des sûretés prévue par l’article 60 de la loi « PACTE » ([89]), l’ordonnance du 15 septembre 2021 portant réforme du droit des sûretés ([90]) remplace, à compter du 1er janvier 2022, les dispositions du code civil actuellement en vigueur par :

– une définition générale de la sûreté réelle à l’article 2323 du code civil, établie comme « l’affectation d’un bien ou d’un ensemble de biens, présents ou futurs, au paiement préférentiel ou exclusif du créancier » ;

– la mention, par l’article 2329, des « privilèges mobiliers » au premier rang des différentes catégories de sûretés sur les meubles ;

– la mention, à l’article 2331-1, des « privilèges du Trésor public et des caisses de Sécurité sociale (qui) sont déterminés par les lois qui les concernent ».

● Le privilège du Trésor est donc un privilège mobilier général destiné à garantir, en cas d’insuffisance du patrimoine du redevable, le recouvrement des impôts, des créances douanières, des amendes et de certaines autres créances auxquelles le législateur a conféré ce privilège.

Le privilège du Trésor relève de la catégorie des « privilèges généraux », dans laquelle figurent également les autres créances déjà privilégiées sur la généralité des meubles dont les frais de justice, les frais funéraires et les rémunérations des salariés, mentionnées à l’article 2331 du code civil.

Ainsi que le précise la doctrine fiscale « si plusieurs créanciers se présentent, ils sont désintéressés dans l’ordre que la loi accorde à chacun d’eux, les créanciers munis du même privilège et venant au même rang étant payés par concurrence » ([91]).

Le privilège du Trésor s’applique sur l’ensemble des biens et effets mobiliers du redevable qui recouvrent le produit de la vente des biens meubles par nature ou par détermination de la loi, ainsi que sur les créances immobilières comprenant le reliquat du prix de vente d’un immeuble appartenant au redevable, après paiement des créanciers hypothécaires ou privilégiés sur cet immeuble.

Il n’y a pas de privilège du Trésor sans texte et les dispositions légales qui instituent un privilège ne peuvent être étendues par analogie avec d’autres créances ou d’autres biens qui ne seraient pas mentionnés par la loi. L’article 1920 du code général des impôts (CGI) vise par exemple spécifiquement « le privilège du Trésor en matière de contributions directes et taxes assimilées ».

● Bien que cet article 1920 prévoie que le privilège s’exerce, dans ce cas, « avant tout autre sur les meubles et effets mobiliers appartenant aux redevables en quelque lieu qu’ils se trouvent », les créances du Trésor prennent place dans un système de privilèges intéressant certaines catégories de créanciers, qui peuvent le primer.

Il s’agit au premier chef des créances des salariés, puisque l’article L. 3253-1 du code du travail prévoit que les créances résultant du contrat de travail sont garanties par application des dispositions du code civil relatives aux privilèges sur les biens mobiliers et immobiliers du débiteur et que les articles L. 622-17 et L. 643-8 du code de commerce prévoient, en cas de difficultés de l’entreprise, leur paiement par privilège, respectivement, au stade de la procédure d’observation et au stade de la liquidation judiciaire. Ce même privilège garantit pendant un an le paiement des cotisations sociales et des majorations et pénalités de retard, en application de l’article L. 243-4 du code de la sécurité sociale.

Les créances alimentaires pour enfants fixées par décision de justice devenue exécutoire (article 373-2-2 du code civil) priment également les créances du Trésor.

Il en va de même, en cas de liquidation judiciaire, de l’ensemble des créances mentionnées aux 1° à 11° de l’article L. 643-8 du code du commerce ([92]), qui précèdent, dans l’ordre de répartition de l’actif distribuable, la première mention du privilège du Trésor qui figure au 12° du même article.

Le privilège du Trésor s’applique par ailleurs de plein droit aux accessoires de la créance qu’il garantit et s’étend aux frais de poursuite liés de façon nécessaire et indissoluble au recouvrement de la créance.

● Une formalité de publicité du privilège du Trésor n’est exigée que dans les cas définis par les articles 1929 quater du CGI et 379 bis du code des douanes, pour les sommes qui se rattachent à certains impôts, dues par des commerçants et des personnes morales de droit privé ([93]).

La publicité n’est cependant obligatoire que lorsque le montant des sommes dues par un débiteur à un même poste comptable dépasse, à l’issue du semestre civil de référence, un seuil défini par décret, actuellement fixé à 200 000 euros ([94]).

Le privilège du Trésor n’a d’autre limite dans le temps que la prescription éventuelle des créances auxquelles il est attaché. L’administration peut toutefois perdre son privilège en cas de redressement ou de liquidation judiciaire du débiteur si les conditions relatives à la publicité et au renouvellement de l’inscription du privilège du Trésor ne sont pas respectées.

2. Des dispositions dans le code général des impôts devenues excessivement complexes

Si le législateur a souhaité accorder à l’ensemble des créances fiscales un privilège mobilier général chargé de garantir leur recouvrement en cas d’insuffisance du patrimoine du redevable, les dispositions figurant dans le CGI et le code des douanes sont excessivement complexes.

Il est en effet défini presque autant de privilèges du Trésor que de catégories de produits fiscaux : la désignation sous l’expression « privilège du Trésor » recouvre ainsi plusieurs régimes différents.

Le privilège général mobilier du Trésor de l’article 1920 du CGI garantit les contributions directes et taxes assimilées perçues en vertu de ce même code pour le compte de l’État et des collectivités locales.

L’article 1926 du CGI garantit, de façon distincte, les « taxes sur le chiffre d’affaires et taxes assimilées » ce qui recouvre d’une part, la taxe sur la valeur ajoutée, ainsi que divers prélèvements et retenues à la source, recouvrés sous les mêmes sanctions et garanties, et d’autre part, certaines taxes instituées au profit de collectivités ou d’organismes divers. Ce privilège « a le même rang que celui de l’article 1920 et s’exerce concurremment avec ce dernier ».

L’article 1924 du CGI garantit, dans les mêmes conditions, les impôts directs locaux autres que ceux qui, à l’origine, faisaient partie des impôts d’État, tels que la taxe d’enlèvement des ordures ménagères et la taxe de balayage.

Il prévoit cependant que « le privilège créé au profit des taxes départementales prend rang immédiatement après celui du Trésor, et le privilège créé au profit des taxes communales, immédiatement après celui des taxes départementales ».

Un privilège distinct est établi au 1 de l’article 1929 du CGI pour les droits d’enregistrement, la taxe de publicité foncière, les droits de timbre et les autres taxes assimilées ainsi que pour l’ensemble des créances recouvrées comme en matière d’enregistrement. Il est précisé que ce privilège « s’exerce immédiatement après celui de l’impôt sur le chiffre d’affaires ».

Par ailleurs, l’article 379 du code des douanes attribue à l’administration des douanes « privilège et préférence à tous créanciers » sur les meubles et effets mobiliers des redevables « pour les droits, confiscation, amende et restitution ».

Le CGI comporte enfin des dispositions désormais obsolètes telles les mentions, à l’article 1927 du CGI, des cas de « revendication dûment formée par le propriétaire de marchandises en nature qui sont encore sous balle et sous corde » et, à l’article 379 du code des douanes, d’une exception au privilège au profit des « propriétaires des marchandises en nature qui sont encore emballées ».

La juxtaposition de ces différents textes ne favorise pas l’intelligibilité de la règle de droit, tant pour les débiteurs que pour les professionnels de l’insolvabilité.

L’accomplissement des missions des comptables de la DGFiP est également rendu plus complexe par la hiérarchie entre les différents privilèges du Trésor dont ils bénéficient.

B. Le dispositif proposÉ

1. Une recodification améliorant l’intelligibilité du droit applicable

Le I du présent article propose notamment une recodification destinée à améliorer l’intelligibilité du droit applicable.

Il vise également à supprimer les dispositions obsolètes établissant une hiérarchie entre les créances fiscales recouvrées par les comptables de la DGFiP et qui sont sans incidence sur les droits du débiteur ou des autres créanciers.

● Le 1° du I opère, dans le CGI, une réécriture technique du chapitre IV, relatif aux sûretés et privilèges, du livre II relatif au recouvrement de l’impôt.

Le d) intitule ce chapitre : « Privilège du Trésor et sa publicité ». Les e), g), h) et i) remplacent les quatre sections actuelles de ce chapitre, comportant dix articles au total, par deux sections comportant chacune un article unique :

– une section I intitulée : « Privilège du Trésor », comportant l’article 1920 du CGI, entièrement réécrit par le f) ;

– une section V intitulée : « Publicité du privilège du Trésor », comportant l’article 1929 quater, non modifié.

La définition du privilège du Trésor est par ailleurs consolidée à l’article 1920 du CGI.

Le premier alinéa du 1 de l’article 1920 définit le privilège du Trésor comme un « privilège de paiement » qui bénéficie à l’ensemble des créances recouvrées par les comptables publics, c’est-à-dire :

– l’ensemble des impositions de toutes natures et taxes assimilées, ce qui supprime les distinctions entre impôts directs et taxes sur le chiffre d’affaires ou entre impositions directes nationales ou locales et conduit à abroger les articles 1924, 1926, 1929 et 1929 sexies ([95]) ;

– les amendes fiscales et pénales ainsi que le droit fixe de procédure pour les décisions des juridictions répressives qui, fixé par l’article 1018 A, est dû par chaque condamné. En conséquence, le b) du 1 supprime l’avant-dernier alinéa de ce même article qui opérait un renvoi, désormais redondant, à l’article 1920 ;

– les créances de toutes natures en matière de contributions indirectes, ce qui conduit à abroger la section III et les articles 1927 et 1928.

Les alinéas 2 à 5 du 1 de l’article 1920 rassemblent des dispositions déjà applicables mais figurant dans les articles abrogés :

– le deuxième alinéa reprend les dispositions du 4 de l’article 1920 dans sa rédaction actuelle ainsi que de l’article 1929 sexies, en prévoyant que le privilège du Trésor produit ses effets dans les mêmes conditions et au même rang aux droits en principal, à leurs accessoires, ainsi qu’aux acomptes devant être versés en l’acquit d’impositions ;

– le troisième alinéa reprend des dispositions de l’article 1920 dans sa rédaction actuelle en indiquant que le privilège du Trésor « s’exerce avant tous les autres sur les meubles et effets mobiliers appartenant aux redevables en quelque lieu qu’ils se trouvent » ;

– le quatrième alinéa maintient une exception à ce principe, qui est actuellement inscrite à l’article 1927 : pour les créances de toutes natures en matière de contributions indirectes, le privilège du Trésor s’exerce après le privilège des frais de justice et autres frais privilégiés et le privilège du bailleur prévu à l’article 2332 du code civil dans la limite de six mois de loyer ;

– le cinquième alinéa reprend l’article 1923 du CGI en prévoyant que le privilège du Trésor ne préjudicie pas aux droits que, comme tout créancier, le comptable public peut exercer sur les biens des redevables.

Le 2 de l’article 1920 mentionne deux cas d’application du privilège du Trésor déjà prévus actuellement : sur les récoltes, fruits, loyers et revenus d’un immeuble tant pour la fraction de l’impôt sur les sociétés due à raison des revenus de l’immeuble que pour la taxe foncière applicable au même immeuble.

Enfin, le 3 de l’article 1920 reprend les dispositions de l’article 1928 qui prévoient que les fournisseurs de tabacs et d’alcools sont subrogés au privilège du Trésor pour le recouvrement des droits de consommation et de circulation qu’ils ont payés pour le compte de leurs clients, sans toutefois que cette subrogation puisse préjudicier aux droits et privilèges de l’administration.

● Le 2° du I du présent article modifie le code des douanes.

Le a) modifie le 1 de l’article 379 pour opérer un renvoi au privilège du Trésor prévu à l’article 1920 du CGI. Il rappelle en outre que ce privilège s’exerce, dans ce cas, après le privilège des frais de justice et autres frais privilégiés et le privilège du bailleur prévu à l’article 2332 du code civil dans la limite de six mois de loyer.

Le c) modifie l’article 380 relatif au privilège sur les biens meubles de leur débiteur dont bénéficient les producteurs, importateurs, raffineurs, distributeurs, négociants en gros d’huiles minérales, dérivés et résidus, ainsi que les garagistes distributeurs et les détaillants en carburants, pour le recouvrement de la partie de leur créance représentant les droits de douane et taxes de toutes natures grevant les produits pétroliers et assimilés ([96]).

Comme dans la rédaction actuelle, ce privilège prendra rang immédiatement après celui de l’administration des douanes. Cependant la mention de son intervention « avant celui qui est sur le nantissement » est abrogée. La hiérarchie des créances dans les cas de liquidation judiciaire et de rétablissement professionnel, définie par l’article L. 643-8 du code du commerce, prévoit en effet que les créances garanties par le nantissement prennent rang avant les créances garanties par le privilège du Trésor recouvrées par l’administration des douanes.

● Le 5° du I apporte deux modifications rédactionnelles à ce même article L. 643-8 du code de commerce afin d’opérer des renvois aux nouvelles dispositions applicables :

– le a) modifie le 12° de l’article L. 643-8 pour opérer un renvoi à l’article 1920 du CGI, ce qui a pour effet de supprimer la hiérarchie actuelle entre les différentes créances pour impositions directes recouvrées par la DGFiP ;

– le b) adapte la rédaction du 14° du même article L. 643-8 pour viser les créances de toutes natures en matière de contributions indirectes et celles mentionnées à l’article 379 du code des douanes.

En conséquence, dans les situations de liquidation judiciaire et de rétablissement professionnel, les créances douanières et les contributions indirectes demeurent primées par les créances mentionnées au 13° de l’article L. 643-8, c’est-à-dire les créances garanties par un nantissement ainsi que les privilèges des frais de justice et des bailleurs pour les six derniers mois de loyer.

● Les 6° à 9° du I apportent des modifications de référence dans différents codes mentionnant le privilège du Trésor :

– le 6° du I, à l’article L. 511-12 du code de l’énergie relatif au recouvrement des taxes et redevances pour exploitation de l’énergie hydraulique ;

– le 7° du I, à l’article L. 524-8 du code du patrimoine, relatif à la redevance d’archéologie préventive ;

– le 8° du I, à l’article L. 331-27 du code de l’urbanisme relatif à la taxe d’aménagement ;

– le 9° du I, à l’article L. 171-20 du code de la voirie routière, relatif au recouvrement des sommes dues au titre de travaux sur voies privées exécutés d’office par la commune.

● Enfin, le A du V du présent article prévoit que ces modifications entrent en vigueur le 1er janvier 2022, tant pour les créances mises en recouvrement à compter de cette date que pour les créances mises en recouvrement antérieurement et restant dues à cette date. Elles ne seront cependant pas applicables aux procédures de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire toujours en cours au 1er janvier 2022.

2. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général relève que la recodification est opérée, dans son ensemble, sans modification des droits applicables aux débiteurs ou aux autres créanciers. En particulier, les règles relatives à la publicité du privilège du Trésor, à l’article 1929 quater du CGI, ne sont pas modifiées.

II. L’extension de l’hypothÈque légale du TrÉsor À l’Ensemble des crÉances publiques

A. L’État du droit

1. L’administration fiscale peut inscrire une hypothèque légale en garantie du recouvrement de taxes et amendes fiscales

● L’hypothèque est définie, à l’article 2393 du code civil, comme « un droit réel sur les immeubles affectés à l’acquittement d’une obligation ». Sous l’effet de l’ordonnance déjà mentionnée du 15 septembre 2021, l’hypothèque sera, à compter du 1er janvier 2022, qualifiée, à l’article 2385 du même code, d’« affectation d’un immeuble en garantie d’une obligation sans dépossession de celui qui la constitue ».

Le créancier non payé à l’échéance qui a procédé à l’inscription hypothécaire est investi d’un droit réel accessoire garantissant sa créance. L’hypothèque lui confère une situation privilégiée dans ses rapports avec le débiteur, avec les autres créanciers (droit de préférence) ainsi qu’avec les tiers acquéreurs de l’immeuble hypothéqué (droit de suite). Il a la faculté de faire vendre l’immeuble grevé, en quelques mains qu’il se trouve, et d’être payé par préférence sur le prix.

L’hypothèque peut être conventionnelle si elle résulte de conventions, judiciaire si elle résulte de jugements ou légale si elle est prévue par la loi.

Dans sa rédaction à venir au 1er janvier 2022, l’article 2393 du code civil récapitule les différentes créances auxquelles une hypothèque légale générale est attachée. Le 7° de cet article mentionne les créances « du Trésor public, dans les conditions fixées par le code général des impôts » et le 8° fait référence à « celles des caisses de sécurité sociale, dans les conditions fixées par le code de la sécurité sociale ».

Dans leur rédaction actuelle :

– l’article 1929 ter du CGI accorde au Trésor une hypothèque légale sur tous les biens immeubles des redevables en vue de garantir les impositions de toutes natures et les amendes fiscales ;

– l’article 379 du code des douanes confère à l’administration des douanes une hypothèque sur les immeubles des redevables ;

– les 2 et 3 de l’article 1929 du CGI prévoient des hypothèques particulières sur certains immeubles en matière de droits d’enregistrement et prélèvements assimilés.

● Le recours à l’hypothèque légale est d’une grande simplicité pour l’administration :

– l’hypothèque peut être inscrite au service chargé de la publicité foncière de la situation des biens dès lors qu’un titre exécutoire a été notifié au redevable et tant que la créance n’est pas atteinte par la prescription ;

– l’accomplissement de cette formalité ne produit pas les frais inhérents à la constitution d’une hypothèque conventionnelle ;

– l’hypothèque prend rang à la date de son inscription au fichier immobilier, ce qui permet à l’administration de suivre l’immeuble hypothéqué entre les mains de l’acquéreur et de le faire vendre ;

– l’inscription permet de conserver l’hypothèque jusqu’à une date fixée par le créancier, sans que le délai excède dix années du jour de la formalité, le comptable public pouvant néanmoins éviter la péremption en requérant le renouvellement de l’inscription avant son expiration.

En pratique, l’hypothèque légale n’est inscrite que dans le cas où la valeur des biens mobiliers soumis au privilège du Trésor paraît insuffisante pour garantir le recouvrement de la créance. À ce titre, les services fiscaux ont inscrit 52 751 hypothèques légales en 2020.

L’inscription de l’hypothèque légale du Trésor étant un acte purement conservatoire et non un acte d’exécution, elle peut être prise sans que le redevable à l’encontre de qui elle est requise en soit informé.

Toutefois, la doctrine fiscale indique que « dans le cadre des mesures de normalisation des rapports entre l’administration et les assujettis, lorsque l’inscription est prise sans l’accord du débiteur, le comptable chargé du recouvrement lui adresse, dès que la formalité a été accomplie, un avis d’inscription d’hypothèque légale du Trésor » ([97]).

2. L’hypothèque légale du Trésor n’est pas applicable à l’ensemble des créances publiques

● L’hypothèque légale du Trésor est applicable aux seules créances résultant d’impositions de toutes natures ainsi qu’à leurs accessoires (majorations d’assiettes, majorations de recouvrement, frais de poursuite et intérêts moratoires), et aux amendes fiscales.

Les comptables publics de la DGFiP chargés du recouvrement des créances locales et des recettes non fiscales de l’État, de même que les agents comptables des établissements publics nationaux, ne disposent donc pas d’une hypothèque légale mais de la procédure de droit commun des sûretés judicaires définie par le code des procédures civiles d’exécution (CPCE) ([98]).

● L’article L. 532-1 du CPCE dispose que les sûretés judiciaires ne sont opposables aux tiers qu’à compter du jour de l’accomplissement des formalités de publicité prescrites par décret en Conseil d’État.

Il en résulte donc des coûts liés à l’obligation de signifier au redevable, par acte d’huissier de justice, l’inscription d’une hypothèque provisoire (article R. 532-5 du CPCE).

● En outre, les interventions successives d’une hypothèque judiciaire provisoire puis d’une hypothèque judiciaire définitive exposent l’administration à des délais supplémentaires.

Certes, l’inscription provisoire prise par un comptable public, détenteur d’un titre exécutoire, est confirmée par une inscription définitive sans qu’il y ait lieu d’obtenir du juge une décision (L. 511-2). Cependant, l’inscription définitive n’intervient qu’au terme d’un délai de deux mois (article R. 533-4) :

– à partir du jour de l’expiration du délai de contestation d’un mois à compter de la signification de la publicité provisoire au débiteur (article R. 532-6) ;

– ou à la date du rejet par le juge de l’exécution de la contestation formulée par le débiteur contre cette inscription (2° de l’article R. 533-4).

L’administration ne dispose donc jamais d’une hypothèque judiciaire définitive avant un délai consolidé de trois mois.

Les services chargés du recouvrement des recettes non fiscales de l’État ont procédé à 791 inscriptions d’hypothèques judiciaires en 2020.

B. Le dispositif proposÉ

1. Le recours à l’hypothèque légale en garantie du recouvrement de l’ensemble des créances publiques

Les dispositions actuelles du CGI qui restreignent l’hypothèque légale au recouvrement des impositions de toutes natures et des amendes fiscales sont abrogées : l’article 1929 est abrogé par le g) du 1°du I qui abroge la section IV du chapitre IV relatif aux sûretés et privilèges du livre II, relatif au recouvrement de l’impôt, et l’article 1929 ter est abrogé par le i) du 1°du I.

Le 3° du I introduit, dans le livre des procédures fiscales, au titre IV relatif au recouvrement de l’impôt, dans la section III relative aux mesures particulières du chapitre premier relatif aux procédures de recouvrement, un 6° intitulé « Hypothèque légale du Trésor » et comportant un nouvel article unique L. 269.

Le 1 de cet article L. 269 établit « une hypothèque légale sur tous les immeubles des redevables » au bénéfice de l’ensemble des comptables publics « pour la garantie du paiement des créances dont ils sont chargés du recouvrement ».

L’hypothèque légale n’est donc plus restreinte à certaines impositions mais étendue à l’ensemble des créances publiques.

Si le périmètre de l’hypothèque légale est étendu, ses modalités de mise en œuvre ont la même portée qu’actuellement : l’hypothèque prend rang à la date de son inscription au fichier immobilier et elle ne peut être inscrite qu’à partir de la date à laquelle le comptable public dispose d’un « titre exécutoire », cette mention présentant l’avantage d’englober les faits générateurs actuellement visés à l’article 1929 ter du CGI ([99]) sans en restreindre la portée aux créances fiscales.

Le 2 de l’article L. 269 du LPF restreint aux immeubles de la succession l’hypothèque légale visant à garantir le paiement des droits de mutation par décès, comme le prévoit actuellement le 2 de l’article 1929 du CGI.

Le 3 du même article L. 269 est relatif à l’hypothèque légale en matière de bois et forêts pour la garantie du paiement des droits complémentaires et supplémentaires exigibles en cas de manquement aux engagements pris pour bénéficier de l’exonération de 75 % sur les droits de mutation à titre gratuit ([100]), notamment des engagements de durée de détention et d’amélioration de la production et de la structure foncière. Les cinq alinéas de ce 3 reprennent l’ensemble des dispositions actuellement établies au 3 de l’article 1929 du CGI. La rédaction est améliorée par la suppression de redites mais le transfert est opéré à droit constant.

Par coordination, le 4° du I du présent article modifie l’article 2393 du code civil, qui, dans sa version applicable à compter du 1er janvier 2022 issue de l’ordonnance du 15 septembre 2021, énumère les différentes créances auxquelles une hypothèque légale est attachée.

Au 7° de cet article relatif aux créances « du Trésor public », un renvoi est opéré aux conditions fixées par le livre des procédures fiscales, en lieu et place du renvoi actuel au code général des impôts.

Par ailleurs, le b) du 2° du I du présent article modifie le 2 de l’article 379 du code des douanes, relatif aux privilèges et hypothèques de l’administration des douanes.

La rédaction actuelle restreint la portée de l’hypothèque légale détenue par l’administration des douanes sur les immeubles des redevables aux « droits seulement », à l’exclusion des « confiscations, amendes et restitutions », pour lesquelles seuls les privilèges et préférences sur les meubles et effets mobiliers des redevables sont applicables.

Le renvoi au 1 de l’article L. 269 du LPF a donc pour effet d’étendre l’hypothèque légale à l’ensemble des créances détenues par les douanes.

Enfin, le B du V du présent article prévoit que l’ensemble des dispositions relatives à l’hypothèque légale du Trésor entrent en vigueur le 1er janvier 2022.

2. La position du Rapporteur général

La nouvelle codification dans le livre des procédures fiscales améliore la lisibilité du droit. L’extension du périmètre de l’hypothèque légale du Trésor est sans incidence sur les droits des autres créanciers du débiteur mais permettra aux comptables publics de réaliser une seule opération d’inscription de l’hypothèque.

Cela simplifiera l’action des comptables publics au titre du recouvrement des créances locales et des recettes non fiscales de l’État et allégera les charges des services d’enregistrement des hypothèques.

III. La dÉmatÉrialisation des saisies administratives À tiers dÉtenteurs pratiquÉes auprÈs des employeurs

A. L’État du droit

1. La saisie administrative à tiers détenteur : une mesure efficace de recouvrement forcé, assortie de garanties pour les débiteurs

● Définie aux articles L. 262 et suivants du livre des procédures fiscales, la saisie administrative à tiers détenteur (SATD) a été établie par la loi de finances rectificative pour 2017 ([101]).

Elle a remplacé, depuis le 1er janvier 2019, six procédures distinctes de recouvrement forcé qui variaient en fonction du type de créances recouvrées et de l’organisme à l’origine de la demande : l’avis à tiers détenteur pour les impôts, l’avis de saisie pour les contributions indirectes, l’opposition à tiers détenteur pour les produits non fiscaux des collectivités territoriales, la saisie à tiers détenteur pour les créances non fiscales de l’État, l’opposition administrative pour les amendes et condamnations pécuniaires, et la saisie de créance simplifiée pour les établissements publics et autorités publiques indépendantes.

● La SATD permet, sur simple demande, d’obliger un tiers à verser à l’administration les fonds dont il est dépositaire, détenteur ou débiteur à l’égard du redevable. La SATD confère au comptable public un droit exclusif sur les sommes saisies, opposable aux autres créanciers du redevable.

La SATD n’est pas considérée comme un acte de poursuite devant donner lieu à des frais. En conséquence, une mise en demeure préalable à la notification de la saisie n’est pas obligatoire. Si le deuxième alinéa du 1 de l’article L. 262 du LPF dispose que la SATD doit être notifiée au redevable en mentionnant les délais et voies de recours, sous peine de nullité, elle peut donc néanmoins produire son effet avant même que le débiteur n’en soit effectivement informé.

La SATD dispense ainsi le comptable public de recourir aux procédures de droit commun de recouvrement des créances comme la saisie-vente définie à l’article L. 221-1 du code des procédures civiles d’exécution. Le comptable public n’a donc pas à mobiliser des huissiers de justice ou des agents de l’administration habilités à exercer des poursuites en son nom (article L. 258 A du LPF).

● Comme le montre le tableau suivant, la DGFiP a procédé, en 2020, à plus de 10 millions de SATD, dont 53 % au titre d’impôts et 47 % au titre d’amendes et de condamnations pécuniaires. En raison de la crise sanitaire, le volume des saisies était en retrait de près d’un tiers par rapport aux années précédentes, mais devrait retrouver, dès 2021, la tendance antérieure qui s’élevait à 13 millions de saisies.

Les actions en recouvrement forcÉ de la DGfIp

Source : Commission des finances, d’après les rapports annuels de la DGFiP 2018, 2019 et 2020.

● Les garanties pour le débiteur

La SATD n’est applicable ni lorsque les poursuites sont suspendues, ni lorsque le contribuable bénéficie d’un sursis de paiement ou que ses impositions font l’objet d’un plan de règlement échelonné qu’il respecte.

Elle n’entraîne pas de frais à la charge du débiteur, ce dernier pouvant toutefois se voir appliquer des frais bancaires spécifiques en cas de saisie sur ses comptes. À l’initiative du Rapporteur général Joël Giraud ([102]), la loi de finances rectificative pour 2017 a établi, au 5 de l’article L. 262 du LPF, un plafonnement des frais bancaires afférents à la SATD, dans la double limite de 10 % du montant dû au Trésor public et d’un plafond fixé par décret, qui s’élève aujourd’hui à 100 euros ([103]).

La loi de finances pour 2019 ([104]) a en outre introduit, au quatrième alinéa du 1 de l’article L. 262 du LPF, un dispositif de cantonnement des sommes rendues indisponibles sur le compte du débiteur à hauteur du montant de la saisie, dès lors que ce montant est inférieur à un seuil fixé par décret à 2 000 euros ([105]). Tout en préservant les droits du Trésor, ce cantonnement a pour effet de limiter les conséquences négatives, pour le débiteur, de l’indisponibilité de la totalité des sommes présentes sur son compte.

Surtout, les SATD se voient appliquer le même barème de quotité saisissable que les saisies des créanciers privés.

Par application de l’article L. 162-2 du code des procédures civiles d’exécution, le tiers saisi doit laisser à disposition du débiteur personne physique, dans la limite du solde créditeur des comptes, une somme à caractère alimentaire égale au montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA) ([106]) pour un allocataire seul, soit 565,34 euros depuis le 1er avril 2021.

En application du second alinéa de l’article L. 3252-5 du code du travail, la même somme à caractère alimentaire doit, dans tous les cas de saisie ou de cession, être laissée à la disposition du salarié.

Par application de l’article L. 3252-2 du code du travail, les sommes dues à titre de rémunération ne sont en outre saisissables ou cessibles que dans des proportions et selon des seuils de rémunération annuelle affectés d’un correctif pour toute personne à charge, déterminés par décret en Conseil d’État, dont le détail figure dans l’encadré suivant.

2. Les obligations applicables aux tiers saisis ne permettent pas d’accélérer la dématérialisation des échanges avec les employeurs

● Le troisième alinéa du 1 de l’article L. 262 du LPF dispose que l’avis de SATD est notifié au tiers saisi, sans plus de précision sur les modalités de notification. La doctrine administrative indique que la SATD est, dans ce cas, notifiée par voie postale ([107]), les envois étant effectués par courrier simple.

● Le 3 de l’article L. 262 du LPF indique les obligations du tiers saisi dès réception de cet avis :

– il est tenu de déclarer immédiatement « par tous moyens » l’étendue de ses obligations envers le redevable ainsi que les éventuelles cessions de créances, délégations, nantissements ou saisies antérieures ([108]). S’il s’abstient, sans motif légitime, de faire cette déclaration ou fait une déclaration inexacte ou mensongère, il peut être condamné, à la demande du créancier, au paiement des sommes dues, sans préjudice d’une condamnation à des dommages et intérêts ;

– dans les trente jours suivant la réception de la SATD, le tiers saisi est tenu de verser, aux lieu et place du redevable, les fonds qu’il détient ou qu’il doit, à concurrence des sommes dues, sous peine de se voir réclamer les sommes saisies majorées du taux d’intérêt légal ;

– pour les créances conditionnelles ou à terme, le tiers saisi est tenu de verser immédiatement les fonds lorsque ces créances deviennent exigibles ;

– lorsqu’il est saisi de plusieurs saisies administratives à tiers détenteur, en cas d’insuffisance des fonds, le tiers saisi exécute ces saisies en proportion de leurs montants respectifs.

● Par ailleurs, le II de l’article 17 de la loi du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 ([109]) a ouvert la possibilité de notifier par voie électronique les actes relatifs aux créances publiques « aux établissements de crédit et aux sociétés de financement ou aux organismes gérant des régimes de protection sociale, détenteurs de sommes appartenant ou devant revenir aux redevables de ces mêmes créances ».

En instituant la SATD, la loi de finances rectificative pour 2017 ([110]) a maintenu le caractère facultatif de la notification par voie électronique aux sociétés de financement ou aux organismes de protection sociale mais l’a rendue obligatoire pour les établissements de crédit.

L’administration est donc tenue d’adresser les SATD aux banques par voie électronique et les banques doivent « mettre en œuvre les conditions nécessaires à la réception et au traitement de ces actes par voie électronique ». À défaut, elles s’exposent à une amende de 15 euros par acte dont la notification par voie électronique n’a pas pu avoir lieu de leur fait ou dont elles n’ont pas effectué le traitement par voie électronique. Ces obligations sont applicables depuis le 1er janvier 2019 pour les établissements de crédit dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1,5 milliard d’euros et depuis le 1er janvier 2021 pour les autres.

Enfin, la loi de finances pour 2020 ([111]) a étendu la faculté de notification par voie électronique, sans caractère obligatoire ni pour l’administration ni pour les tiers saisis, à « tous autres détenteurs ou débiteurs » de sommes appartenant ou devant revenir aux redevables des créances publiques.

Ceci recouvre principalement les employeurs privés et publics, ainsi que des organismes assimilés à des employeurs, comme Pôle emploi au titre des indemnités chômage ([112]) ou les compagnies d’assurance-vie.

● Les comptables publics ne peuvent donc procéder à une notification électronique qu’avec l’accord préalable de l’employeur, ce qui constitue un obstacle à sa généralisation.

Or les SATD pratiquées auprès des employeurs représentent environ 39 % de l’ensemble des SATD, pour 7 millions de saisies en 2019, dont 2,7 millions pour créances fiscales et pour 5,8 millions de saisies en 2020, dont 2,4 millions pour créances fiscales, comme le détaille le tableau suivant.

Saisies administratives à tiers dÉtenteurs pratiquÉes

auprÈs des employeurs

Source : Commission des finances d’après l’évaluation préalable jointe au projet de loi de finances 2022.

Il en résulte des coûts importants d’affranchissement pour adresser les avis de SATD, estimés à 2,1 millions d’euros en 2021, dont 1,3 million d’euros pour des créances fiscales. Symétriquement, les tiers détenteurs doivent supporter les coûts d’affranchissement des déclarations adressées à l’administration saisissante.

Les charges de gestion des agents du recouvrement sont alourdies par le dépouillement des courriers par lesquels les employeurs déclarent l’étendue de leurs obligations à l’égard des redevables, ces réponses étant ensuite enregistrées dans les systèmes d’information utilisés pour gérer les opérations mensuelles de prélèvements sur salaires.

En outre, près de 30 % de l’ensemble des SATD adressées aux employeurs sont soit retournées à l’administration au motif que le pli n’est pas distribuable, soit enregistrées comme « SATD négatives » car le tiers saisi n’est pas ou n’est plus l’employeur du redevable.

● L’absence de dématérialisation des échanges de déclarations entre l’administration et les employeurs au titre des SATD ainsi que le faible niveau de fiabilisation des données contrastent avec la généralisation des déclarations dématérialisées dans le cadre de la déclaration sociale nominative (DSN).

Prévue par l’article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale, la DSN permet la transmission mensuelle par voie électronique des données issues de la paie ainsi que d’arrêts de travail, de reprises anticipées de travail ou de fins de contrats de travail. Ce vecteur de déclaration dématérialisée est désormais utilisé à titre obligatoire par un grand nombre d’employeurs pour accomplir certaines de leurs obligations sociales et fiscales, comme la déclaration de la retenue à la source pour les revenus perçus depuis le 1er janvier 2019, en application de l’article L. 87-0 A du code général des impôts.

Les déclarations sont facilitées par le portail Net-entreprises.fr, mis en place par le groupement d’intérêt public « Modernisation des déclarations sociales » (GIP-MDS), chargé de la maîtrise d’ouvrage de la DSN.

Ce portail permet aux employeurs d’effectuer leurs déclarations sociales en ligne de manière gratuite et sécurisée, 40,9 millions de déclarations ayant été transmises en 2020 ([113]).

B. Le dispositif proposÉ

1. L’obligation pour l’employeur de répondre par voie dématérialisée aux SATD reçues par la même voie

● Afin d’accélérer la dématérialisation des échanges entre les administrations saisissantes et les employeurs tiers détenteurs, le présent article établit l’obligation, pour l’employeur, de répondre par voie dématérialisée à une SATD dès lors que l’administration la lui a adressée par la même voie.

Cette obligation s’appliquera à l’ensemble des employeurs déjà tenus d’effectuer des déclarations dématérialisées dans le cadre de la DSN : ils devront être en mesure de se voir notifier une SATD par voie électronique et de satisfaire leurs obligations à ce titre par la même voie.

Cependant, les dispositions du 1 de l’article L. 262 du LPF qui indiquent que l’avis de SATD « est notifié au tiers détenteur », sans autre précision concernant les modalités de notification, ne sont pas modifiées.

En conséquence, le présent article n’établit pas une obligation pour l’administration de notifier la SATD aux employeurs par voie électronique, à la différence de l’obligation expresse de notification électronique aux établissements de crédit figurant au premier alinéa du II de l’article 17 de la loi de finances rectificative pour 2013.

La modification proposée s’inscrit donc dans la perspective d’une dématérialisation progressive des notifications de SATD adressées par l’administration.

Compte tenu des contraintes pesant sur l’évolution des systèmes d’information des différents créanciers publics, il est possible que des notifications demeurent envoyées par voie postale, notamment pour des créances non fiscales.

La réforme confirme donc la validité des notifications que l’administration continuerait à adresser par voie postale, auxquelles les employeurs pourront répondre par tout moyen.

● Les modifications sont apportées au II du présent article.

Le 2° du II modifie l’article 17 de la loi de finances rectificative pour 2013.

Le a) apporte une modification rédactionnelle au deuxième alinéa du II de cet article 17 qui prévoit la faculté, et non l’obligation, pour l’administration de notifier des SATD par voie électronique aux tiers détenteurs autres que des banques. Il supprime la mention des « sociétés de financement et organismes gérant des régimes de protection sociale » redondante depuis que la loi de finances pour 2020 a visé également, à ce même alinéa, « tous autres détenteurs ou débiteurs de sommes appartenant ou devant revenir aux redevables de ces créances ».

Le b) modifie le troisième alinéa du II de l’article 17 afin d’étendre aux employeurs, en tant que « tiers saisis tenus à la déclaration sociale nominative » l’obligation, aujourd’hui seulement applicable aux établissements de crédit, de mettre en œuvre « les conditions nécessaires à la réception de ces actes par voie électronique » et de les traiter « par la même voie ». Une exception est prévue pour les cas où la DSN est adressée selon des modalités particulières : ces cas d’exclusion de l’utilisation de la DSN seront fixés par décret.

Le c) procède à des modifications de conséquence au quatrième alinéa.

Le d) précise que la mise à disposition de l’avis de SATD auprès du tiers déclarant, agissant pour le compte du tiers saisi tenu à la déclaration sociale nominative, vaut notification auprès de ce dernier.

Le e) permet aux actes de notification des SATD de prendre effet aux date et heure de mise à disposition enregistrées par le dispositif électronique sécurisé mis en œuvre par l’organisme gestionnaire de la déclaration sociale nominative, donc le GIP-MDS.

Le 1° du II modifie l’article L. 262 du livre des procédures fiscales.

Le b) de ce 1° établit, au 3 de cet article, l’obligation pour l’employeur, dès lors qu’une SATD lui est notifiée par voie électronique, de verser les sommes dues à des dates fixées par décret, et au plus tard lors de la déclaration sociale nominative déposée le troisième mois suivant la réception de la saisie.

Les versements exigés concernent les retenues réalisées sur les sommes dont l’exigibilité est intervenue jusqu’à ces dates. Le versement des retenues ultérieures est opéré dès que les créances deviennent exigibles.

Les c) et d) du 1° insèrent un 3 bis relatif aux obligations déclaratives du tiers saisi.

Les alinéas 1 et 2 de ce 3 bis reprennent, sans les modifier, les dispositions actuelles des troisième et quatrième alinéas du 3 de l’article L. 262, supprimées par le c) : il s’agit de l’obligation pour le tiers saisi de déclarer immédiatement par tous moyens l’étendue de ses obligations à l’égard du redevable et de la possibilité pour le créancier de faire condamner le tiers saisi qui s’abstient, sans motif légitime, de faire cette déclaration ou fait une déclaration inexacte ou mensongère, au paiement des sommes dues à ce dernier, sans préjudice d’une condamnation à des dommages et intérêts.

Les dispositions nouvelles figurent aux alinéas 3 et 4 de ce 3 bis.

Dès lors que l’employeur s’est vu notifier la SATD par voie électronique, il doit accomplir son obligation de déclaration par cette voie à des dates fixées par décret, et au plus tard lors de la déclaration sociale nominative déposée le troisième mois suivant la réception de la saisie.

Par dérogation, il doit cependant déclarer immédiatement l’absence d’obligation à l’égard du redevable ainsi que les cessions, saisies ou paiements directs de créances d’aliments en cours d’exécution sur les sommes dont il est débiteur ou détenteur.

Le a) apporte une modification rédactionnelle alignant expressément le périmètre des créances susceptibles de faire l’objet d’une SATD sur celui déjà défini, pour l’ensemble des saisies-attributions, à l’article L. 112-1 du CPCE.

Ce périmètre comprendra non seulement les créances conditionnelles ou à terme, déjà mentionnées à l’article L. 262 du LPF, mais également les créances à exécution successive, par exemple les créances de loyers. Dans tous les cas, le tiers saisi ne doit procéder au versement des fonds que lorsque les créances deviennent exigibles, donc au terme, à la réalisation de la condition ou à l’échéance de la créance.

Le 3° du II modifie le II de l’article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale, qui dresse la liste des formalités déclaratives que la transmission de la déclaration sociale nominative permet aux employeurs d’accomplir. Sont aujourd’hui mentionnées les déclarations auprès des organismes de sécurité sociale pour la détermination des droits aux prestations de sécurité sociale de leurs salariés ainsi que les déclarations à l’administration fiscale des versements des traitements, émoluments, salaires ou rétributions imposables ([114]) ainsi que des montants prélevés au titre de la retenue à la source ([115]).

Un 4° y est inséré afin d’ajouter la déclaration de l’étendue des obligations de l’employeur tiers détendeur à l’égard du redevable de la créance fiscale, par renvoi au nouveau 3 bis de l’article L. 262 du livre des procédures fiscales.

Enfin, le C du V du présent article prévoit une entrée en vigueur par décret, au plus tard le 1er janvier 2024.

Ce décret simple précisera en outre les différentes dates de versement des retenues pratiquées ainsi que les dates auxquelles les employeurs devront déclarer l’étendue de leurs obligations vis-à-vis du redevable.

Il sera par ailleurs nécessaire d’actualiser le décret ([116]) relatif aux traitements comportant l’usage du numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (NIR), pour que ce numéro, utilisé comme identifiant pour la DSN, soit également utilisé pour les SATD notifiées par ce biais.

2. La position du Rapporteur général

La dématérialisation des obligations déclaratives des SATD va alléger leur gestion et réduire les coûts d’affranchissement tant pour l’administration que pour les employeurs.

L’efficacité du recouvrement forcé sera confortée par la fiabilisation des données résultant de la déclaration sociale nominative, qui permet de présumer de l’existence d’une obligation du tiers saisie envers le redevable.

L’utilisation du canal de la DSN garantit, en outre, aux employeurs une utilisation plus simple.

Les employeurs auront cependant l’obligation de procéder à des évolutions de leurs logiciels de paie, pour des coûts initiaux susceptibles d’être amortis sur la durée. Aucune quantification de ces coûts n’a été présentée au Rapporteur général mais l’entrée en vigueur différée doit permettre d’en minorer les effets et de faciliter la mise en conformité.

Dans ce but, le Rapporteur général invite à une large concertation entre, d’une part, la DGFiP et le GIP-MDS et, d’autre part, les éditeurs de logiciels et utilisateurs de la DSN, dont les représentants des employeurs au premier chef.

IV. L’alignement du traitement par les commissions de surendettement des dettes fiscales frauduleuses sur celui des dettes sociales

A. L’État du droit

1. Les procédures de traitement du surendettement permettent d’effacer des dettes fiscales ou sociales

● Un traitement juridique spécifique des situations de surendettement des particuliers a été établi par la loi du 31 décembre 1989 dite « loi Neiertz » ([117]).

L’article L. 711-1 du code de la consommation dispose que « le bénéfice des mesures de traitement des situations de surendettement est ouvert aux personnes physiques de bonne foi » et que « la situation de surendettement est caractérisée par l’impossibilité manifeste de faire face à l’ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir ».

Le débiteur doit saisir une commission d’examen du surendettement des particuliers, dont le secrétariat est assuré par la Banque de France.

Le traitement du surendettement a fait l’objet de nombreuses évolutions législatives afin d’en adapter les procédures et de définir des solutions pérennes pour les débiteurs et les créanciers, notamment par :

– des procédures de moratoire et d’effacement des dettes personnelles du surendetté par la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions ([118]) ;

– une procédure dite de « rétablissement personnel » dès lors que la situation du particulier est irrémédiablement compromise, instituée par la loi du 1er août 2003 dite « loi Borloo » ([119]) et réformée par la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation ([120]) ;

– en particulier la loi Borloo a étendu aux dettes fiscales, qui en étaient initialement exclues, l’effet des décisions des commissions de surendettement en matière de rééchelonnement, remise et effacement de dettes ([121]).

● Les dispositions qui figurent au livre VII du code de la consommation détaillent la procédure.

La première étape consiste dans le dépôt des dossiers de surendettement et l’examen de leur recevabilité (article L. 722-1 du code de la consommation),

S’ensuit une phase d’« orientation du dossier » (article L. 724-1) à l’issue de laquelle, au vu d’une part, de l’état du passif du débiteur et d’autre part, de ses ressources ou de l’actif réalisable, la commission décide :

– soit d’engager des mesures de traitement définies au titre III du livre VII du code de la consommation : mesures de conciliation (article L. 732-1) ou prescription de mesures de rééchelonnement de dettes ou de suspension de l’exigibilité de créances (article L. 733-1) ou d’effacement partiel des créances (article L. 733-4), subordonnées le cas échéant à l’accomplissement par le débiteur d’actes propres à faciliter ou garantir le paiement de la dette (article L. 733-7) ;

– soit, « lorsque le débiteur se trouve dans une situation irrémédiablement compromise caractérisée par l’impossibilité manifeste de mettre en œuvre des mesures de traitement », d’engager une procédure de rétablissement personnel, définie au titre IV du livre VII du code de la consommation. Le rétablissement personnel intervient sans liquidation judiciaire si le débiteur ne possède que des biens meublants nécessaires à la vie courante ou si l’actif n’est constitué que de biens dépourvus de valeur marchande ou dont les frais de vente sont disproportionnés au regard de leur valeur vénale. À défaut, il s’agit d’un rétablissement personnel avec liquidation judiciaire.

SchÉma de la procÉdure de traitement du surendettement

Source : Banque de France, Le surendettement des ménages, enquête typologique 2020, p. 165.

● Selon les données communiquées au Rapporteur général par les services de la Banque de France, le taux d’effacement des dettes fiscales pour les dossiers clos en 2020 était de 36,6 %, et celui des dettes sociales de 41 %, niveaux stables depuis plusieurs années.

Le taux d’effacement des dettes fiscales ou sociales est ainsi supérieur à celui de l’ensemble des dettes (27 %) dans la mesure où les créances immobilières, dont le poids en encours est important, ne sont annulées, le plus souvent, que lorsque le débiteur a cédé son bien immobilier, avant la décision de la commission de surendettement.

● Certaines dettes sont exclues de toute remise, rééchelonnement ou effacement.

Énoncées dans le titre 1er « Dispositions générales relatives au traitement des situations de surendettement » du livre VII du code de la consommation, ces exclusions sont applicables aux différentes étapes de la procédure, qu’il s’agisse de l’examen de la demande de traitement (titre II), des mesures de traitement des situations de surendettement, dont le plan conventionnel ou les mesures imposées par la commission (titre III) et, enfin, des procédures distinctes de rétablissement personnel (titre IV).

Il s’agit :

– des dettes alimentaires (1° de l’article L. 711-4) ;

– des réparations pécuniaires allouées aux victimes ainsi que des amendes prononcées au titre d’une condamnation pénale (2° de l’article L. 711-4 et dernier alinéa du même article) ;

– des dettes ayant pour origine des manœuvres frauduleuses commises au préjudice des organismes de protection sociale (3° de l’article L. 711-4). L’origine frauduleuse est établie soit par une décision de justice, soit par une sanction prononcée par un organisme de sécurité sociale ([122]) ;

– des dettes issues de prêts sur gages souscrits auprès des caisses de crédit municipal (article L. 711-5) ;

– des dettes dont le montant a été payé en lieu et place du débiteur par la caution ou le coobligé, personnes physiques (article L. 742-22).

2. Contrairement aux dettes sociales frauduleuses, les dettes fiscales frauduleuses peuvent être effacées par les commissions de surendettement sans l’accord du comptable public

● Alors que le code de la consommation exclut expressément de toute remise, rééchelonnement ou effacement les dettes sociales d’origine frauduleuse, aucune disposition n’y prévoit les mêmes exclusions pour les dettes fiscales d’origine frauduleuse.

● Le tableau ci-après présente les encours globaux de dettes des dossiers clos de 2018 à 2020 ainsi que les encours de dettes fiscales et sociales.

Encours de dettes – Dossiers clos, toutes procÉdures

(en millions d’euros)

Source : Banque de France. Réponses au questionnaire du Rapporteur général.

On constate que les exclusions définies dans le code de la consommation permettent de suivre les montants de dettes sur fraude à la sécurité sociale, exclues de toute remise, rééchelonnement ou effacement, qui s’élevaient, dans les dossiers clos en 2020, à 28 millions d’euros, soit 20,8 % du total de 134,3 millions d’euros des dettes sociales.

Concernant les 203,6 millions d’euros de dettes fiscales des dossiers clos en 2020, aucune donnée ne permet d’identifier la part des dettes d’origine frauduleuse : faute de disposition expresse visant ces dettes dans le code de la consommation, le débiteur est présumé, à ce titre, de bonne foi.

Le tableau suivant présente le montant moyen effacé par dossier contenant au moins une dette fiscale ou une dette sociale.

Montant moyen de dettes effacÉes – Dossiers clos, toutes procÉdureS

(en euros)

Source : Banque de France. Réponses au questionnaire du Rapporteur général.

● Par ailleurs, de façon distincte, le II de l’article 1756 du code général des impôts prévoit, depuis 2006, la remise des majorations, frais de poursuites et pénalités fiscales encourus en matière d’impôts directs en cas de mise en œuvre de la procédure de rétablissement personnel.

Appliquées initialement « à la date du jugement d’ouverture » ([123]), ces remises sont accordées, depuis 2010, « à la date à laquelle la commission recommande un rétablissement personnel sans liquidation judiciaire ou à la date du jugement d’ouverture d’une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire » ([124]).

Cette disposition ne vise pas les dettes fiscales en tant que telles mais seulement les majorations et pénalités.

Sont expressément exclues de toute remise certaines majorations directement liées à des manœuvres frauduleuses du contribuable :

– la majoration de 40 % lorsque la déclaration d’impôt n’a pas été déposée dans les trente jours suivant la réception d’une mise en demeure d’avoir à la produire dans ce délai (b du 1 de l’article 1728) ;

– la majoration de 80 % lorsque le défaut de déclaration dans les délais prescrits conduit à la découverte d’une activité occulte (c du 1 de l’article 1728) ;

– et les majorations prévues à l’article 1729 qui sanctionnent les inexactitudes ou les omissions dans une déclaration d’impôt. Il s’agit d’une majoration de 40 % en cas de manquement délibéré qui peut être portée à 80 % dans deux cas de figure : en cas de manœuvre frauduleuse ou de dissimulation d’une partie du prix stipulé dans un contrat, ou en cas d’abus de droit au sens de l’article L. 64 du livre des procédures fiscales, sauf lorsqu’il n’est pas établi que le contribuable en a eu l’initiative principale ou en a été le principal bénéficiaire.

Cette exclusion figurant au CGI, qui ne vise que certaines majorations, ne permet cependant pas d’interdire la remise des dettes fiscales elles-mêmes, bien que les droits applicables aient été sanctionnés par les majorations visées.

Les dettes fiscales dues par les débiteurs surendettés et ayant pour origine des manœuvres frauduleuses, des inobservations graves et répétées aux obligations fiscales ou des comportements gravement fautifs peuvent donc être, sans l’accord du comptable public compétent, remisées, rééchelonnées voire effacées, contrairement aux dettes sociales résultant de manœuvres frauduleuses.

B. Le dispositif proposÉ

1. L’exclusion des dettes fiscales frauduleuses de remises, rééchelonnements ou effacements, sauf accord du comptable public

Afin d’éviter que les procédures de surendettement ne soient utilisées par des redevables pour obtenir, sans l’accord du comptable public, l’effacement de dettes fiscales frauduleuses, la réforme met fin à une disparité de traitement selon l’origine, sociale ou fiscale, de la dette due par le surendetté.

Les modifications sont apportées au III du présent article.

● Le 1° du III du présent article procède aux modifications nécessaires des dispositions du code de la consommation, relatives au traitement des situations de surendettement.

Le a) modifie l’article L. 711-4 du code de la consommation relatif aux dettes exclues de toute remise, rééchelonnement ou effacement, sauf accord du créancier, et y ajoute, dans un 4°, certaines dettes fiscales.

Les dettes fiscales suivantes sont visées par cette interdiction :

– par renvoi à l’article 1745 du CGI, les dettes des personnes physiques résultant d’une condamnation définitive pour des délits de fraude fiscale ou de complicité de fraude fiscale ;

– par renvoi à l’article L. 267 du livre des procédures fiscales, les dettes des dirigeants de sociétés déclarés solidairement responsables du paiement des impositions et pénalités dues par la société, en raison des manœuvres frauduleuses ou de l’inobservation grave et répétée des obligations fiscales ;

– enfin « les majorations non rémissibles » visées au II de l’article 1756 du CGI et déjà mentionnées, c’est-à-dire la majoration de 40 % pour défaut de déclaration dans les délais prévus au b du 1 de l’article 1728, la majoration de 80 % pour défaut de déclaration dans les délais prévus au c du 1 de l’article 1728 et les majorations prévues à l’article 1729 qui sanctionnent les inexactitudes ou les omissions dans une déclaration d’impôt.

En outre, le 2° du III du présent article complète le II de l’article 1756 du CGI afin de faire figurer, parmi les majorations non rémissibles, celle définie à l’article 1732 du même code : une majoration de 100 % aux droits rappelés, sanctionnant l’opposition du redevable à la mise en œuvre d’une procédure de contrôle fiscal ayant contraint l’administration à engager la procédure d’évaluation d’office, prévue à l’article L. 74 du livre des procédures fiscales.

● Le b) du 1° du III vise à opérer une mesure de conséquence en modifiant l’article L. 733-6 du code de la consommation pour y préciser que, dans le cadre des mesures imposées par la commission de surendettement, les dettes fiscales font l’objet d’un rééchelonnement ou de remises totales ou partielles dans les mêmes conditions que les autres dettes, « sous réserve des dispositions prévues à l’article L. 711-4. »

● La mesure proposée a pour objectif de ne plus permettre aux commissions de surendettement de dispenser de leur propre chef un contribuable surendetté de supporter les dettes fiscales résultant de manœuvres frauduleuses, d’inobservations graves et répétées à ses obligations fiscales ou d’un comportement gravement fautif à l’égard de l’administration fiscale, comme de faire obstacle à une procédure de contrôle fiscal.

Comme le prévoit l’article L. 711-4 du code de la consommation, les commissions de surendettement pourront néanmoins remettre, rééchelonner ou effacer les dettes fiscales d’origine frauduleuse dès lors qu’elles auront obtenu l’« accord du créancier ».

L’évaluation préalable jointe au projet de loi de finances indique ainsi qu’« en pratique, le comptable public pourra néanmoins accorder des remises sur ces dettes, mais, in fine, c’est lui qui décidera au cas par cas ».

La rédaction actuelle du II de l’article 1756 du CGI présente cependant une ambiguïté puisqu’elle interdit au comptable public, en cas de procédure de rétablissement personnel, de remettre des sommes correspondant aux majorations dites non rémissibles. En cas de procédure de rétablissement personnel, le comptable public ne pourra donc pas donner l’accord envisagé par l’article L. 711-4 du code de la consommation pour la totalité de la dette fiscale et sa majoration, alors qu’il le pourra pour les autres mesures de traitement du surendettement, comme le plan conventionnel ou les mesures imposées.

Il faut également relever que la rédaction actuelle du même II de l’article 1756 du CGI mentionne la procédure de rétablissement personnel avec des renvois obsolètes au code de la consommation, non modifiés par le 2° du III du présent article. Il y est fait référence à la procédure prévue aux articles « L. 332-5 et L. 742-3 à L. 742-7 du code de la consommation » alors que le rétablissement personnel est désormais codifié aux articles L. 741-1 à L. 743-2 du même code.

Une mise en cohérence paraît donc opportune.

● Enfin, le D du V du présent article prévoit une entrée en vigueur le 1er janvier 2022 pour les procédures ouvertes à compter de cette date, ainsi que pour les procédures antérieurement ouvertes et n’ayant pas encore donné lieu à décision de remise, rééchelonnement ou effacement.

L’application aux procédures en cours paraît cohérente avec l’article 1756 du CGI qui retient, pour calculer les sommes remises au titre des majorations rémissibles, ou dues aux titres des majorations non rémissibles, la date à laquelle la procédure de rétablissement personnel est décidée par la commission de surendettement ou par le juge.

Elle permettra d’appliquer la loi de façon identique à tous les cas examinés par les commissions de surendettement à compter du 1er janvier 2022, sans que l’application puisse être qualifiée de rétroactive puisque seules seront concernées les nouvelles décisions de remise, rééchelonnement ou effacement.

2. La position du Rapporteur général

L’alignement du traitement des dettes fiscales frauduleuses sur les conditions déjà applicables aux dettes sociales frauduleuses permet de mettre fin à une différence de traitement injustifiée et peut contribuer à lutter contre la fraude.

Cette mesure ne prive en rien la grande majorité des débiteurs surendettés du bénéfice des mesures incluant fréquemment l’effacement de dettes fiscales, dans le but de traiter leur insolvabilité et de leur assurer un rebond économique.

Sous réserve des clarifications rédactionnelles exposées supra, les modifications proposées paraissent donc des plus opportunes.

V. Le transfert du stock de crÉances impayÉes de la direction gÉnÉrale des douanes et droits indirects vers la direction gÉnÉrale des finances publiques, et l’harmonisation des procÉdures applicables

A. L’État du droit

1. Le transfert en cours du recouvrement de nombreuses taxes de la DGDDI vers la DGFiP

● Dans la perspective d’un recouvrement fiscal unifié et dans un objectif de simplification et d’amélioration du service rendu à l’usager, plusieurs dispositions adoptées depuis 2019 visent à transférer progressivement le recouvrement de certaines taxes et impositions de la DGDDI vers la DGFiP.

● Le calendrier de mise en œuvre varie selon les taxes transférées et concerne :

– les contributions sur les boissons non alcooliques, dont le recouvrement a été transféré, depuis le 1er janvier 2019, par la loi de finances pour 2019 ([125]) ;

– la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) prévue à l’article 266 sexies du code des douanes, transférée par la loi de finances pour 2019 ([126]) à compter du 1er janvier 2020 pour la TGAP autre que celle applicable aux déchets, et à compter du 1er janvier 2021 pour la composante de la TGAP applicable aux déchets ;

– la TVA sur les produits pétroliers (article 298 du CGI). La loi de finances pour 2019 ([127]) a prévu que les opérations de déclaration de la TVA sur les produits pétroliers, TVA collectée et TVA déduite, sont portées sur la déclaration effectuée auprès de la DGFiP à partir du 1er janvier 2021, dès lors que cette TVA est devenue exigible à la même date. La loi de finances pour 2020 ([128]) a par ailleurs transféré, au 1er janvier 2022, la TVA relative aux importations, aux produits pétroliers et à la sortie d’un régime d’entrepôt prévue à l’article 1695 du CGI dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2022, dès lors que le redevable est une personne assujettie ;

– deux anciennes taxes spéciales sur certains véhicules routiers (TSVR) prévues aux articles 284 bis et 284 sexies du code des douanes, transférées par application de la loi de finances pour 2020 ([129]). Ces taxes ont, au demeurant, été réformées et fusionnées en une taxe unique à l’essieu par la loi de finances pour 2021 ([130]), les premières déclarations devant être adressées à la DGFIP à compter du 1er janvier 2022 ;

– trois taxes intérieures de consommation sur le gaz naturel (TICGN, prévue à l’article 266 quinquies du code des douanes), sur la consommation du charbon (TICC, prévue à l’article 266 quinquies B), sur la consommation finale d’électricité (TICFE, prévue à l’article 266 quinquies C). Ce transfert est effectif pour les impositions pour lesquelles le fait générateur et l’exigibilité interviennent à compter du 1er janvier 2022 ([131]) ;

– les droits annuels de francisation et de navigation (DAFN, prévus aux articles 223, 223 bis et 238 du code des douanes). Ce transfert est prévu par la loi de finances pour 2020 ([132]) pour les impositions dont le fait générateur intervient à compter du 1er janvier 2022.

● En outre, la loi de finances pour 2020 ([133]) a prévu le transfert à compter du 1er janvier 2024 :

– du recouvrement des accises sur les produits manufacturés des tabacs, les alcools et les boissons alcoolisées (article 302 B du CGI) ;

– de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE, prévue à l’article 265 du code des douanes) ainsi que de la taxe spéciale de consommation, taxe locale sur les carburants perçue outre-mer (TSC, prévue à l’article 266 quater du même code) ;

– et de la taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB), renommée par ailleurs, à compter du 1er janvier 2022, taxe incitative relative à l’utilisation d’énergie renouvelable dans les transports (TIRUERT), prévue à l’article 266 quindecies du code des douanes.

2. La nécessité d’harmoniser la gestion des restes à recouvrer

Le transfert en cours du recouvrement de nombreuses taxes relevant de la DGDDI pose la question du sort des créances fiscales détenues par la DGDDI au moment de leur prise en charge par la DGFiP.

En l’état actuel du droit, les taxes et droits perçus par la DGDDI qui demeurent impayés et restent à recouvrer, relatifs à des périodes d’imposition antérieures au transfert, relèvent toujours de la compétence des services de la DGDDI. Il revient dès lors aux comptables des douanes de mettre en œuvre les voies d’exécution pour prendre en charge et assurer le recouvrement des créances sur les impositions transférées mais non soldées au jour du transfert.

Sur l’ensemble des taxes présentées et appelées à être transférées d’ici à 2026, la DGDDI gérait, au 30 septembre 2021, 485 millions d’euros de restes à recouvrer.

À chaque transfert effectif du recouvrement d’une taxe ou d’un droit de la DGGI à la DGFiP, cette situation expose au risque de coexistence d’un double système distinguant, d’une part, la prise en charge par la DGDDI du recouvrement forcé du stock des créances restant à recouvrer et, d’autre part, la prise en charge par la DGFiP du flux des créances de même nature.

Selon que le fait générateur de la taxe interviendrait antérieurement ou postérieurement à la date de transfert du recouvrement de la DGDDI à la DGFiP, l’une ou l’autre administration serait en charge du recouvrement forcé des créances éventuelles.

Cette situation serait contraire à l’objectif d’unification du recouvrement forcé des créances publiques et serait une source de confusion pour les redevables.

B. Le dispositif proposÉ

1. Le transfert de la DGDDI vers la DGFiP des restes à recouvrer avec application du régime des créances de la DGFiP

● Les modifications apportées par le IV du présent article permettent le transfert progressif du recouvrement des créances impayées de la DGDDI à la DGFiP, rendant ainsi les comptables publics de la DGFiP compétents pour prendre en charge et assurer le recouvrement de ces créances.

Le transfert des restes à recouvrer douaniers a pour corollaire le changement de régime juridique du recouvrement des créances transférées, afin de leur appliquer le même régime juridique que pour les créances actuellement recouvrées par les comptables de la DGFiP. Les comptables publics de la DGFiP seront ainsi habilités, le cas échéant, à constater que certaines d’entre elles sont irrécouvrables.

Seuls les contentieux, d’assiette ou de recouvrement, qui trouvent leur origine dans l’action de la DGDDI resteront traités par les agents des douanes et conformément à leur régime juridique antérieur au transfert.

● Les modifications sont apportées au IV du présent article.

Le A prévoit le transfert, pour prise en charge et recouvrement par les comptables publics de la DGFiP, des créances recouvrées par les comptables publics de la DGDDI, non soldées, et qui se rapportent à certains impôts, ainsi que les majorations et intérêts de retard y afférents.

Il s’agit des créances se rapportant aux impositions énumérées aux 1° à 10° du même A, et dont le calendrier du transfert du recouvrement de la DGDDI à la DGFiP, présenté supra, est rappelé dans le tableau suivant.

Taxes et droits dont le recouvrement des restes-À-Payer

est transfÉrÉ de la DGDDI à la DGFIP

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après l’article 34 du projet de loi de finances 2022 et les réponses du ministère de l’économie, des finances et de la relance au questionnaire du Rapporteur général.

En outre, le dernier alinéa du A étend la compétence des comptables de la DGFiP au recouvrement des créances, majorations et intérêts de retard, se rapportant à ces impositions :

– lorsque le fait générateur est antérieur aux dates de transfert du recouvrement déjà mentionnées ;

– dès lors que le recouvrement résulte d’un contrôle réalisé par la DGDDI dans le cadre de son délai de reprise.

Le B prévoit que les comptables publics de la DGFiP sont compétents, non seulement pour recouvrer les créances authentifiées par un titre exécutoire établi par les comptables publics de la DGDDI, le cas échéant en poursuivant les actions en recouvrement que ces derniers ont préalablement engagées, mais également pour émettre un titre exécutoire en lieu et place des agents de la DGDDI et recouvrer ainsi les créances qui n’avaient pas été authentifiées par un titre exécutoire de la DGDDI à la date d’effet du transfert du recouvrement de la taxe concernée à la DGFiP.

Le 1° du C autorise tout comptable public de la DGFiP à convertir les mesures conservatoires initialement prises en application du code des douanes par les comptables publics de la DGDDI, dès lors que la DGFiP est devenue compétente pour le recouvrement des restes-à-payer postérieurement à la prise de ces mesures.

Le 2° du C prévoit qu’à compter de chaque transfert des restes à recouvrer, les privilèges et leurs inscriptions effectuées par les comptables publics de la DGDDI bénéficient aux comptables publics de la DGFiP et s’exercent conformément aux dispositions relatives au privilège du Trésor, recodifiées par le I du présent article, à l’article 1920 du CGI et au 12° de l’article L. 643-8 du code de commerce.

Le D applique aux créances authentifiées les règles de recouvrement des comptables publics de la DGFiP, c’est-à-dire comme en matière d’amendes et de condamnations pécuniaires lorsqu’elles sont authentifiées par une décision de justice exécutoire et comme en matière de taxes sur le chiffre d’affaires lorsqu’elles sont authentifiées par un avis de mise en recouvrement.

Le E maintient le régime juridique applicable avant le transfert pour les seuls contentieux d’assiette ou de recouvrement trouvant leur origine dans l’action de la DGDDI. Il prévoit que les contestations d’assiette ou de recouvrement introduites par les redevables des impositions transférées sont instruites par la DGDDI et soumises au régime juridique qui leur est applicable lorsque ces contestations ont été formulées préalablement au transfert.

Ce sera également le cas pour les contestations formulées postérieurement au transfert lorsque le fait générateur de la créance sera antérieur aux dates de transfert ou que des poursuites auront été engagées par la DGDDI avant ce transfert.

● Enfin, le E du V du présent article prévoit une entrée en vigueur à des dates fixées par décret et au plus tard le 1er janvier 2026.

2. La position du Rapporteur général

Les réformes engagées dans les précédentes lois de finances, qui sont poursuivies par le présent article, poursuivent un triple objet : unification du recouvrement, simplification des règles applicables et modernisation des outils de recouvrement forcé.

Alors que le transfert du recouvrement de plusieurs taxes de la DGDDI à la DGFiP vise à accroître l’efficacité de leur recouvrement et à recentrer l’action de la DGDDI sur ses missions de contrôle et de lutte contre les trafics, il est essentiel d’apporter une réponse adaptée aux contraintes organisationnelles découlant de ce transfert.

La clarification des règles applicables atténue le risque d’une augmentation des abandons de sommes à recouvrer, donc des « admissions en non-valeur » ([135]).

Aussi, apparaît-il opportun de transférer concomitamment à la DGFIP le recouvrement des restes à recouvrer, sous un régime juridique unifié destiné à garantir l’efficacité des procédures de recouvrement forcé à l’égard des redevables.

*

Amendement II-CF1259 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il vise à supprimer les modifications apportées au code de la consommation, plus spécifiquement au cadre légal du surendettement des particuliers. Celles-ci conduiraient à faire primer le pouvoir de l’administration sur les compétences appartenant exclusivement au juge. Si nous adoptons les alinéas 67 à 72 de l’article 34, le juge n’aura plus le pouvoir d’annuler partiellement les créances fiscales ou d’en étaler le remboursement, ce qui me paraît très choquant. Au nom de quoi les créances fiscales devraient-elles échapper au pouvoir du juge ayant à connaître des cas de surendettement ?

L’évaluation préalable de l’article 34 précise dans son 4.1.2, s’agissant du surendettement : « En pratique, le comptable public pourra néanmoins accorder des remises sur ces dettes, mais, in fine, c’est lui qui décidera au cas par cas. » Un tel raisonnement est juridiquement infondé. Le dispositif proposé par le Gouvernement risque même de méconnaître certaines exigences constitutionnelles. Je propose donc de supprimer les alinéas 67 à 72.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le juge intervient dans certains cas ; son intervention n’est pas systématique. Ce que vous dénoncez, c’est le dispositif qui existe actuellement pour les dettes sociales d’origine frauduleuses, qui ne peuvent pas être annulées sans accord du créancier public, ce qui ne semble pourtant pas poser de difficultés.

De plus, la question se posera principalement en cas de mesures de traitement, qui sont décidées non pas par le juge, mais par la commission de surendettement. Cela évitera que la dette fiscale frauduleuse soit annulée alors que d’autres dettes ne le seraient pas. Par ailleurs, il est assez probable que le comptable public sera amené à annuler la dette dans la plupart des cas de rétablissement personnel, qu’il y ait ou non intervention du juge. En effet, dans ce cas, « le débiteur se trouve dans une situation irrémédiablement compromise caractérisée par l’impossibilité manifeste de mettre en œuvre des mesures de traitement », pour reprendre les termes de l’article L. 724-1 du code de la consommation.

Je comprends vos interrogations, mais, dans les faits, cette situation n’a, selon moi, rien de choquant.

M. Charles de Courson. En cas d’accord signé par toutes les parties, il n’y aura pas de problème. En revanche, lorsqu’il n’y a pas d’accord, le juge peut actuellement étaler davantage le remboursement prévu, voire annuler une partie des dettes, pour essayer de sauver la famille concernée. Si nous adoptons les alinéas 67 à 72, c’est le comptable public qui appréciera la situation. Or, en général, il accorde au maximum un délai de dix-huit mois. De quel droit retire-t-on au juge la possibilité de prendre une décision lorsqu’il n’y a pas d’accord ? Voilà ce qui est choquant.

La commission rejette l’amendement II-CF1259.

Elle adopte l’article 34 non modifié.

Après l’article 34

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF102 de Mme Lise Magnier.

Amendement II-CF662 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il vise à étendre aux sociétés d’exercice de droit commun (SEDC) constituées pour l’exercice de la profession d’avocat les dispositions de l’article 202 quater du code général des impôts (CGI). Celles-ci permettent, sous certaines conditions, aux professionnels libéraux qui changent le mode juridique ou fiscal de leur exploitation, de reporter l’imposition des créances acquises et la déduction des dépenses engagées au titre de la période de trois mois qui précède ce changement, au nom de la société qui les recouvre ou les acquitte. Nous souhaitons donc que la profession d’avocat puisse également profiter de ces dispositions. L’amendement a été élaboré avec le Conseil national des barreaux (CNB).

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il y a deux cas de figure. Si l’avocat est constitué en société à responsabilité limitée (SARL) ou en société par actions simplifiée (SAS) et bascule en société d’exercice libéral (SEL), il n’y a pas de changement de régime fiscal, puisque les SEL, qu’elles soient à responsabilité limitée (SELARL), par actions simplifiées (SELAS) ou à forme anonyme (SELAFA), sont également imposées à l’impôt sur les sociétés (IS).

Si l’avocat est constitué en société civile professionnelle (SCP), en société en nom collectif (SNC) ou en société en commandite simple (SCS), il peut déjà bénéficier des dispositions de l’article 202 quater du CGI. En effet, cet article ne distingue pas la structure de perception des bénéfices non commerciaux (BNC) ; il englobe déjà les SCP, ce dernier statut juridique étant souvent privilégié par les avocats.

Autrement dit, l’amendement est globalement satisfait par le droit en vigueur. D’ici à la séance publique, nous pourrons éventuellement demander au CNB comment il en est arrivé à une conclusion différente.

M. Charles de Courson. Je retire mon amendement et le déposerai de nouveau en séance publique, pour vous laisser le temps de vérifier si ce que vous venez de déclarer est exact.

L’amendement II-CF662 est retiré.

Amendements identiques II-CF141 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF659 de M. Charles de Courson.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous souhaitons que les SEDC, qui sont constituées essentiellement pour l’exercice de la profession d’avocat, puissent bénéficier des dispositions de l’article 1663 bis du CGI. Celles-ci permettent que le paiement de l’impôt correspondant aux créances acquises soit fractionné par parts égales soit sur l’année de cessation et les deux années suivantes, soit sur l’année de cessation et les quatre années suivantes.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’un amendement d’appel : nous souhaitons que le Gouvernement nous confirme en séance publique que les dispositions en question sont bien applicables, même si le rapporteur général nous dira peut-être que l’amendement est satisfait.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La réponse est la même que précédemment : les amendements sont satisfaits par le droit en vigueur ; le fractionnement du paiement de l’impôt est possible en cas de changement de statut juridique d’un exercice à l’IR à un exercice à l’IS. Je vous invite à retirer vos amendements, quitte à ce que vous les déposiez de nouveau pour la séance publique. D’ici là, nous pourrons voir avec le CNB si nous faisons bien la même lecture du Bulletin officiel de finances publiques (BOFiP).

Les amendements identiques II-CF141 et II-CF659 sont retirés.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF1405 de M. David Habib.

Amendement II-CF1035 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. L’affaire des Pandora papers a mis en lumière le rôle central des cabinets de conseil, qui aident notamment à réaliser des montages financiers pour « éviter » l’impôt. Avec la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude fiscale, nous avons essayé de responsabiliser ces professionnels. Malheureusement, le dispositif est largement inopérant, car il ne peut être actionné que lorsque l’administration fiscale prononce une pénalité de 80 % pour manœuvre frauduleuse, ce qui est très rare. Nous souhaitons que le dispositif s’applique également en cas de manquement délibéré, donnant lieu à une pénalité de 40 %. Bien sûr, les rectifications pour lesquelles la bonne foi du contribuable est établie ne seraient pas concernées.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avec la loi de 2018, dont notre collègue Émilie Cariou était rapporteure, nous avons doté l’administration fiscale d’un outil adapté pour sanctionner les conseils qui fournissent intentionnellement des prestations permettant des fraudes fiscales.

Sur le principe, je suis assez ouvert à votre proposition, car il faut être très ferme contre toute forme de conseil menant à des comportements de fraude. En revanche, je m’interroge sur la portée pratique de l’amendement. Le manquement délibéré du contribuable est un acte techniquement simple, très différent de la manœuvre frauduleuse. Autant je vois comment l’administration peut tracer et sanctionner un conseil menant à une fraude, autant j’ai du mal à voir comment elle pourrait caractériser un conseil débouchant sur un manquement délibéré. La traçabilité est beaucoup moins évidente, et la preuve beaucoup plus difficile à établir.

Nous pouvons travailler sur la question d’ici à la séance publique. À ce stade, je vous invite à retirer l’amendement.

M. Charles de Courson. C’est très délicat : cela veut dire que l’on perquisitionnerait, par exemple, chez un avocat fiscaliste en vue de découvrir des documents où il aurait promu intentionnellement auprès d’un client un schéma de fraude.

C’est une vieille idée, qui figurait déjà dans le rapport de Mme Cariou. Nous avions estimé alors que l’on se heurterait notamment au secret professionnel et à la difficulté d’établir la preuve.

Mme Christine Pires Beaune. Mon amendement permettrait aux services de Bercy d’infliger une amende au cabinet de conseil en cause lorsqu’ils prononcent une pénalité de 40 %. Il ne changerait rien au fait qu’il revient à ces services d’apprécier la situation, et je leur fais confiance. Regardez combien de dossiers font l’objet d’une pénalité de 80 % et reparlons-en.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Dans le cas d’une manœuvre frauduleuse, on peut penser qu’il a fallu un conseil pour la faire aboutir. En revanche, il est beaucoup moins évident qu’un manquement délibéré résulte d’un conseil que l’on serait allé chercher, et qui pourrait dès lors être tracé et sanctionné. Je comprends votre intention, mais je perçois une lacune en ce qui concerne l’application de la sanction.

Mme Christine Pires Beaune. Nous en débattrons de nouveau en séance publique.

La commission rejette l’amendement II-CF1035.

Amendement II-CF1466 de M. Alain Bruneel.

M. Jean-Paul Dufrègne. Il vise à créer un délit d’incitation à la fraude fiscale pour les professionnels financiers. Il est inspiré d’une proposition du rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur le rôle des banques et acteurs financiers dans l’évasion fiscale. Si l’incitation à commettre un délit constitue un manquement aux obligations déontologiques de certaines professions, il paraît nécessaire de sanctionner les opérateurs qui proposent à leurs clients des schémas de fraude fiscale « clés en main ».

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement est en grande partie satisfait par le droit en vigueur. L’article 1741 du CGI aggrave lourdement les peines lorsque les infractions sont commises grâce à certains moyens frauduleux – ce que vous appelez « incitation à la fraude fiscale ». En effet, la peine d’emprisonnement passe alors de cinq à sept ans, et l’amende, de 500 000 à 3 millions d’euros, sachant que, dans tous les cas, elle peut être portée au double du produit tiré de l’infraction.

L’arsenal fiscal et juridique permet déjà de pénaliser beaucoup plus lourdement les cas dans lesquels des moyens frauduleux sont à l’initiative des actes délictuels en question. Nous n’avons pas besoin d’adopter votre amendement. Il importe désormais que l’on soit capable de contrôler, de sanctionner et d’appliquer les peines.

M. Jean-Paul Dufrègne. J’aimerais bien que l’on adopte mon amendement quand même ! C’est un petit amendement, comme dirait Charles de Courson.

La commission rejette l’amendement II-CF1466.

Article additionnel après l’article 34 Rehaussement des amendes et pénalités en cas de fabrication, détention, vente ou transport illicite de tabac

Amendement II-CF1135 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Il est inspiré du rapport que Zivka Park et moi-même avons présenté sur l’évolution de la consommation de tabac. La période de confinement nous a donné l’occasion de la mesurer en situation réelle. Nous avons notamment mis en évidence un marché parallèle qui représente 14 % à 17 % de la consommation totale de tabac, et des pertes fiscales de 2 à 3 milliards d’euros. Nous ne remettons nullement en cause la politique d’augmentation du prix du tabac, mais nous considérons qu’il faut s’intéresser à ses effets sur la consommation réelle et sur le développement du marché parallèle.

Conformément à la proposition n° 10 du rapport, le présent amendement vise à doubler à la fois l’amende prévue en cas de fabrication, détention, vente ou transport illicite de tabac, l’amende prévue lorsque ces faits sont commis en bande organisée et la pénalité fixée au regard du montant des droits fraudés. Les peines encourues et donc les risques pour les trafiquants sont actuellement très faibles, notamment si on les compare à ce qu’ils sont pour le trafic de stupéfiants. Bien sûr, il ne faut pas assimiler le trafic de cigarettes au trafic de stupéfiants, mais, selon les douaniers et les policiers, ce sont souvent les mêmes personnes qui se livrent à ces deux trafics, l’un et l’autre très rémunérateurs.

Il est indispensable d’augmenter les peines. Plus nous augmenterons le prix du tabac, plus nous aurons besoin d’un outil répressif. À défaut, cette politique ne fonctionnera pas.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis assez convaincu par les conclusions des travaux que vous avez menés avec Zivka Park et je suis favorable à l’amendement. Nous devons être très fermes, pour les raisons que vous avez évoquées dans le rapport, notamment dans l’intérêt des buralistes et dans un souci de préservation de la santé publique. Néanmoins, il faudra assurer un suivi, car nous nous demandons tous quel sera l’effet désincitatif du doublement des amendes sur le trafic de tabac, notamment transfrontalier. En tout cas, il faut tester cette mesure, et je ne vois aucune difficulté politique ou philosophique qui justifierait que l’on s’y oppose.

M. le président Éric Woerth. Dans notre rapport, nous proposons en outre d’augmenter les moyens de contrôle des douanes à due proportion des rentrées fiscales supplémentaires résultant de l’augmentation du prix du tabac et de la lutte contre la fraude – mais il ne s’agit évidemment pas d’affecter une recette ! À défaut, il sera évidemment très difficile de sanctionner.

Nous ne pensons pas résoudre tout le problème en augmentant les amendes, mais il faut le faire et le faire savoir, pour dissuader une partie du marché parallèle, celui-ci n’étant pas entièrement aux mains du grand banditisme, chacun l’a bien compris.

M. Charles de Courson. Vous avez raison, monsieur le président : compte tenu de la disproportion des peines encourues, il y a un effet de substitution entre le trafic de tabac et le trafic de stupéfiants. D’ailleurs, vous sous-estimez le marché parallèle : d’après les données auxquelles j’ai eu accès, il représente plutôt 25 % de la consommation totale de tabac, sachant que le chiffre varie considérablement d’une zone géographique à l’autre.

M. le président Éric Woerth. Le chiffre que j’ai donné porte sur l’ensemble du territoire. La proportion peut même atteindre ou dépasser 25 % dans les zones frontalières. Nous avons d’ailleurs publié une carte dans notre rapport.

M. Charles de Courson. C’est plus que cela encore ! Dans le Sud-Ouest, notamment dans les Pyrénées-Atlantiques, le phénomène est massif ; nos collègues élus dans cette région le savent bien. Des cars font la navette entre Toulouse et Andorre, où le paquet de Marlboro est à 2,50 euros, contre 10 euros en France – on ne peut pas tenir ! Par ailleurs, vu l’importance des profits, je pense qu’il faudrait compléter cet amendement par des dispositions permettant au juge de prononcer des peines de prison.

M. le président Éric Woerth. Il en existe déjà, et la question relève non pas de la commission des finances, mais de la commission des lois.

La commission adopte l’amendement II-CF1135 (amendement II-3117).

Après l’article 34

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II-CF647 et II-CF648 de Mme Frédérique Dumas.

Amendement II-CF1034 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Il fait suite à l’affaire Thomas Langmann, portant sur la succession du réalisateur Claude Berri, qui a fait l’objet d’une édition spéciale de l’émission Complément d’enquête – que je vous recommande. Cette affaire illustre les sous-évaluations de biens lors des successions très importantes en valeur. L’amendement vise à donner davantage de moyens aux services fiscaux en leur permettant d’avoir accès, lors d’un contrôle, à l’ensemble des dossiers des professionnels intervenant dans la succession. Les officiers ministériels invoquent souvent le secret professionnel pour entraver le contrôle. On a vu dans le documentaire quel peut être parfois – je dis bien parfois – leur comportement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. On a du mal à comprendre ce qui justifierait une atteinte aussi lourde au secret professionnel. L’administration fiscale dispose déjà d’outils – et c’est une très bonne chose – lui permettant de rectifier les montants déclarés lors des successions, notamment lorsqu’il s’agit d’opérations opaques. On ne comprend pas très bien non plus pourquoi vous fixez un seuil à 2 millions d’euros. Je ne suis pas favorable à cet amendement. Il n’est pas souhaitable de jeter ainsi une suspicion générale sur les professions du droit.

Mme Christine Pires Beaune. Justement, l’administration m’a dit qu’elle n’était pas suffisamment outillée. Dans le cas que j’ai cité, elle n’avait pas pu avoir accès à l’estimation des œuvres d’art, sachant qu’il est compliqué d’estimer une œuvre d’art.

Je ne jette pas du tout l’opprobre sur les professions du droit. J’ai d’ailleurs fixé un seuil à 2 millions d’euros pour que l’on se serve de cet outil uniquement pour les successions très importantes en valeur, qui comprennent des biens tels que les œuvres d’art.

M. Charles de Courson. La difficulté réside dans l’évaluation de certains biens mobiliers, notamment des œuvres d’art. Les spécialistes vous diront qu’il y a parfois un écart d’un à deux, voire d’un à trois, entre l’estimation d’une œuvre d’art et son prix de vente sur le marché. Il est donc tout à fait normal que l’administration fiscale soit parfois un peu démunie. Qui plus est, la loi prévoit la possibilité de recourir au forfait mobilier, égal à 5 % de la valeur totale de la succession. Je ne vois pas ce qu’apporterait l’amendement.

La commission rejette l’amendement II-CF1034.

Amendements identiques II-CF1152 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF1316 de M. Charles de Courson.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’examen de conformité fiscale (ECF), créé par décret en janvier 2021, peine à trouver sa place : sur les 3,5 millions d’entreprises que compte notre pays, seules 21 000 ont fait le choix de l’ECF. Vous allez sans doute me dire que le dispositif est récent, monsieur le rapporteur général, mais il faudra à un moment donné qu’il acquière un rythme de croisière !

Pour inciter les entreprises à l’utiliser, nous proposons de réduire le délai de reprise dont dispose l’administration fiscale, mais uniquement pour les entreprises ayant souscrit une mission ECF et dont le compte rendu de mission adressé à l’administration fiscale conclut à l’absence de toute anomalie fiscale au regard des dix points d’audit de l’ECF. Ce serait une ouverture intéressante.

M. Charles de Courson. Il s’agit de rendre plus attractif un dispositif qui offre une meilleure sécurité tant aux entreprises qu’à l’administration.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous avez raison, l’ECF ne remporte pas un grand succès, en tout cas pas un succès suffisant. Je ne suis pas convaincu que la réduction du délai de reprise de trois à deux ans, donc d’un tiers, inciterait vraiment les entreprises à y recourir. Si j’en crois les remontées du terrain, ce n’est pas là un facteur déterminant. Par ailleurs, l’amélioration de l’information du contribuable et l’exercice par l’administration de ses pouvoirs de contrôle sont deux sujets différents. Rappelons que le recours à l’ECF n’exonère en rien l’entreprise de ses obligations.

M. Charles de Courson. On peut essayer !

Mme Marie-Christine Dalloz. Si on n’essaie pas, on ne saura pas !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vous l’accorde…

La commission rejette les amendements identiques II-CF1152 et II-CF1316.

Amendement II-CF1268 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Il vise à ce que l’on fixe, dans un texte de niveau réglementaire, les principes généraux du recours aux admissions en non-valeur (ANV). En effet, il n’existe pas de définition juridique précise des cas dans lesquels une créance peut être abandonnée par l’administration fiscale. En 2020, la rapporteure spéciale des crédits de la mission Remboursements et dégrèvements, à l’instar de la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire de cette mission, notait l’insuffisance des informations fournies par les documents budgétaires quant aux ANV. À la fin de l’année 2020, ces restes à recouvrer étaient tout de même estimés à 2,8 milliards d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’ai du mal à saisir votre objectif : vous voulez protéger l’administration ? Le contribuable ?

Je ne crois pas qu’il y ait de laxisme dans le recouvrement, et il revient aux services de la DGFiP ou de la DGDDI d’apprécier si une créance est recouvrable ou non. Si l’on définissait ainsi par décret les cas dans lesquels une créance fiscale est considérée comme irrécouvrable, on verserait dans beaucoup de formalisme. Cela n’irait pas dans le sens de la simplification que vous prônez parfois.

M. le président Éric Woerth. La Cour des comptes publie régulièrement des rapports sur le recouvrement des créances fiscales.

Mme Christine Pires Beaune. Si j’ai déposé cet amendement, c’est précisément parce que la Cour des comptes fait les mêmes remarques que nous, notamment dans son rapport relatif aux ANV. L’objectif est d’harmoniser les pratiques à l’échelle du territoire : les ANV ne sont pas prononcées de la même façon selon les services de la DGFiP. Il s’agit de fixer un cadre minimal, par voie réglementaire, définissant les cas dans lesquels une créance peut être déclarée irrécouvrable. Nous ne manifestons aucune défiance à l’égard des services.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’ai été précédemment rapporteur spécial des crédits de la DGFiP et de la DGDDI, et je ne crois pas que leurs agents souhaitent que l’on fixe des critères précis pour déterminer si une créance est irrécouvrable ou non ; je crois même qu’ils seraient assez opposés à un tel niveau de formalisme. Il faut leur laisser une marge d’appréciation.

Il est exact qu’il peut y avoir des différences d’appréciation selon les inspecteurs ou les contrôleurs fiscaux. C’est d’ailleurs pour cela que la décision n’est pas confiée à un algorithme. Il est demandé aux agents publics de mettre en balance le travail à fournir et le montant de la créance à recouvrer, autrement dit d’apprécier si la dépense publique consacrée au recouvrement est efficiente.

La commission rejette l’amendement II-CF1268.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF665 de Mme Frédérique Dumas.

Article 35 Garantie par l’État d’un emprunt de la Collectivité de Polynésie française octroyé par l’Agence française de développement

I. L’État du droit

A. La crise et la relance de l’Économie en PolynÉsie française

1. Une économie durement touchée par les restrictions sanitaires

L’économie polynésienne a beaucoup souffert des restrictions imposées en réponse à la crise sanitaire. En 2020, le PIB s’y est contracté de 7,6 %, une évolution comparable à celle de la France métropolitaine mais plus marquée que dans les autres départements et collectivités d’Outre-mer ([136]).

Le secteur touristique a été très affecté, avec une baisse de 67,5 % du nombre de touristes visitant l’archipel. Les pertes d’activité des entreprises du tourisme expliquent plus de la moitié de la contraction du PIB en 2020. La baisse de la consommation des ménages, premier moteur de la croissance en Polynésie, explique quant à elle pour un tiers la baisse du PIB.

La réduction des vols commerciaux a également touché les exportations de poisson (– 53 % en 2020) et de vanille (– 52 %) et, plus encore, celles du secteur de la perliculture (– 77 %).

Les comptes des entreprises polynésiennes traduisent l’ampleur de la crise sur le territoire, comme l’indique le tableau ci-dessous.

Effets de la crise sur les entreprises polynÉsiennes

Source : Collectivité de Polynésie française, Plan de relance 2021-2023, mars 2021.

La crise affecte également l’emploi dans l’archipel. Après une progression annuelle moyenne de 2,7 % entre 2015 et 2019, l’indice de l’emploi salarié en Polynésie française se contracte de 4,4 % en 2020, de façon particulièrement importante dans le secteur de l’hôtellerie (– 17 %) ([137]).

2. Les dispositifs de soutien mis en œuvre

● Face aux restrictions et à la chute de l’activité économique, la collectivité de Polynésie a rapidement mis en œuvre un « Plan de sauvegarde », dès mars 2020, articulé autour de mesures générales, de mesures fiscales et de mesures sectorielles.

Les dispositifs de soutien à l’économie ont permis de mobiliser plus de 12 milliards de francs Pacifique (FCFP) par la collectivité (100 millions d’euros) complété par 60 milliards de FCFP par l’État (500 millions d’euros) et 60 milliards de FCFP également par l’Institut d’émission d’Outre-mer (IEOM) dans le cadre de sa politique monétaire accommodante ([138]). Si les entreprises polynésiennes n’ont pas été concernées par le dispositif de chômage partiel – la collectivité dispose de la compétence en la matière –, elles ont pu bénéficier du fonds de solidarité et de la garantie des prêts bancaires par l’État (PGE).

Le recours au PGE a constitué, en Polynésie et dans l’ensemble des Outre-mer, un outil puissant de soutien : les PGE distribués dans les outre-mer représentent 5,7 % du PIB, un niveau similaire au ratio observé pour la France entière (5,6 %).

● La mise en place de ces mesures d’urgence a fortement contraint les finances de la Collectivité de Polynésie française. En plus du financement des mesures d’urgences nationales, celle-ci a pu bénéficier d’un soutien de l’Agence française de développement.

L’article 36 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([139]) a, ainsi, accordé la garantie de l’État à un prêt de 240 millions d’euros de l’AFD à la collectivité de Polynésie française. Ce prêt correspondait aux reports de paiement d’impositions et de cotisations sociales, aux pertes de recettes et au surcroît de dépenses exposées au titre des régimes d’aide aux particuliers et aux entreprises après le déclenchement de la crise sanitaire.

La Nouvelle-Calédonie a également bénéficié d’un prêt d’un montant similaire, aux termes de l’article 18 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2020 ([140]).

3. Le plan de relance de la collectivité de Polynésie française

La gestion de la crise sanitaire et la levée des mesures de restriction posent des défis d’ampleur à l’économie polynésienne.

Le 10 mars 2021, le président et le ministre des finances et de l’économie de la collectivité ont présenté le plan de relance de la Polynésie française 2021-2023 ([141]). Il est articulé autour de trois axes principaux : protéger l’économie et l’emploi, asseoir la résilience et préserver la cohésion sociale.

Le plan de relance de la Polynésie française prévoit de mobiliser un total de 78,4 milliards de francs pacifiques, soit 657,2 millions d’euros sur la période 2021-2023.

Plan de relance de la PolynÉsie française 2021-2023

(en millions)

Source : Présidence de la Polynésie française, Plan de relance de la Polynésie française, mars 2021, lien.

Le financement de ce plan de relance implique l’octroi d’un nouveau prêt garanti à la collectivité de Polynésie. Ce prêt garanti permettra de soutenir les finances de la collectivité de Polynésie, qui a vu son endettement augmenter de 30 % en 2020 pour atteindre 17 % du produit intérieur brut de l’archipel.

La situation financière de la collectivité reste, cependant, maîtrisée. L’agence Moody’s lui octroie la note A3, qui correspond à un niveau bas de risque de crédit, avec un taux d’autofinancement de 16 % et un fonds de roulement supérieur à 300 millions d’euros. Avant le déclenchement de la crise sanitaire, Moody’s avait d’ailleurs reconnu « l’engagement continu du gouvernement en faveur de la consolidation budgétaire, [un] niveau modéré d’endettement et une gestion prudente de la dette ». La confiance globale dans la dette polynésienne est illustrée par le fait que son taux d’intérêt moyen est passé de 3,39 % en 2019 à 3,10 % en 2020.

B. L’action de l’Agence française de dÉveloppement en Outre-mer

● L’article R. 515-12 du code monétaire et financier prévoit que l’Agence française de développement (AFD) « gère pour le compte de l’État et aux risques de celui-ci des opérations financées sur le budget général de l’État. Les termes de ces opérations font l’objet de conventions spécifiques signées au nom de l’État par le ou les ministres compétents ».

L’AFD a progressivement renforcé son intervention auprès des collectivités territoriales d’outre-mer. En 2020, les engagements financiers de l’Agence dans les Outre-mer atteignent 1,25 milliard d’euros, soit 10 % de l’activité totale du groupe dans le monde. L’engagement est particulièrement fort dans l’océan Pacifique, avec l’octroi évoqué supra en 2020 des deux prêts à la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française.

L’activité de l’AFD en outre-mer bénéficie à 90 % au secteur public. Le soutien prend essentiellement la forme de prêts, dont le total atteint 1,1 milliard d’euros en 2020 (+ 53 % par rapport à 2019).

● Afin de faire face à la crise dans tous les territoires, le ministère des Outre-mer et l’AFD ont lancé le 25 mai 2020 l’initiative « Outre-mer en commun », structurée en trois volets :

– un volet d’urgence sanitaire, qui s’est traduit par un appui aux réseaux régionaux de surveillance épidémiologique dans l’Océan indien et dans le Pacifique ;

– un volet d’urgence économique, qui comprend l’octroi des deux prêts mentionnés, pour un total de 480 millions d’euros, mais également un report d’échéance de prêt de six mois au bénéfice des collectivités et entreprises débitrices du groupe AFD. En Polynésie, un soutien spécifique via la banque publique Socredo a en outre été octroyé aux entreprises et particuliers, en accélérant le décaissement d’une ligne de crédit de long terme, pour un total de 75 millions d’euros.

– un volet de relance durable par la mobilisation du Fonds Outre-mer ([142]) et la réalisation d’une étude sur la « Relance décarbonée et inclusive dans les territoires ultramarins ».

L’AFD représente aujourd’hui le principal bailleur de la Collectivité de Polynésie française, avec 48 % de l’encours total de dette publique. Cette exposition de l’agence a été renforcée, pour atteindre ce niveau, avec l’octroi d’un premier prêt de 240 millions d’euros en 2020. Avec le nouveau prêt garanti par l’État proposé par le présent article, cette exposition serait portée à 60 %.

II. Le dispositif proposÉ

L’octroi d’un second prêt garanti par l’État à la Collectivité de Polynésie française, d’un montant de 35,8 milliards de FCFP, a été confirmé par le Président de la République lors de son déplacement de juillet 2021. Le présent article traduit cet engagement.

Le premier alinéa du présent article propose ainsi d’autoriser le ministre chargé de l’économie à accorder la garantie de l’État à AFD au titre du prêt que celle-ci consentirait à la Polynésie française. Le prêt correspond à la couverture de pertes de recettes de fonctionnement, au surcroît de dépenses de fonctionnement exposées au titre des régimes d’aides aux particuliers et aux entreprises et à des mesures conjoncturelles visant à soutenir la reprise économique. La garantie couvrirait un tel prêt dans la limite de 300 millions d’euros en principal.

Le deuxième alinéa prévoit que la garantie pourra être octroyée jusqu’au 31 janvier 2022 et que celle-ci porte sur le principal, les intérêts et accessoires du prêt. Celui-ci ne peut avoir une maturité supérieure à 25 ans ni un différé de remboursement supérieur à trois ans.

Enfin le troisième alinéa du présent article indique que l’octroi de la garantie est subordonné à la conclusion d’une convention tripartite entre l’État, l’Agence française de développement et la Collectivité de Polynésie française. Cette convention doit prévoir le principe et les modalités de l’affectation au remboursement du nouveau prêt d’une fraction des recettes propres de la collectivité correspondant aux annuités d’emprunt en principal et en intérêts.

Le présent article n’aura pas d’impact sur le budget général de l’État, sauf si, à terme, le remboursement du prêt sous-jacent faisait défaut. La garantie sera retracée en tant qu’engagement hors bilan de l’État au sein du compte général de l’État.

*

Amendement II-CF1258 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Par cet amendement, je souhaite engager une réflexion sur la situation financière de la Polynésie française. Là-bas, la crise sanitaire a provoqué une très forte chute, de l’ordre de 10 %, du PIB et l’activité touristique s’est effondrée. Nous avons, par la loi de finances rectificative du 30 juillet 2020, accordé un prêt de 240 millions d’euros à la collectivité polynésienne. L’article 35 du présent projet de loi de finances prévoit un nouveau prêt de l’Agence française de développement (AFD), garanti par l’État, à hauteur de 300 millions d’euros. À la fin de l’année 2020, l’endettement de la collectivité polynésienne s’élevait à 934 millions d’euros ; si l’on y ajoute le montant de ce nouveau prêt, il atteindra 1,2 milliard. Doit-on vraiment continuer dans cette voie ? Comment la Polynésie va-t-elle faire pour rembourser cette dette ? L’intervention de l’État ne devrait-elle pas plutôt prendre la forme d’une aide directe ?

D’ailleurs, une partie de cette somme est destinée à financer la CPS, la caisse de prévoyance sociale, car la collectivité dispose d’un système de sécurité social spécifique : tout le monde sait qu’in fine, c’est l’État qui reprendra la dette.

L’objet de mon amendement est donc de réduire de 300 millions à 150 millions d’euros le montant de la garantie par l’État, le reste devant être versé directement à la collectivité.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Après le nouveau prêt, le taux d’endettement de la collectivité de Polynésie française sera de 17 %, de même que le taux d’autofinancement, et le fonds de roulement est supérieur à 300 millions d’euros : il n’y a pas de risque de surendettement. De surcroît, le soutien de l’État aux collectivités d’outre-mer s’est toujours exprimé à travers des prêts de l’AFD, en veillant à la soutenabilité de l’endettement de chacune d’entre elles. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1258.

Elle adopte l’article 35 non modifié.

Article 36 Garantie de l’État à la Banque de France sur un prêt au Fonds monétaire international

I. L’État du droit

A. Les ressources du Fonds monÉtaire international

Le FMI dispose de trois ressources principales : le versement des quotes-parts des États membres, les prêts multilatéraux et les prêts bilatéraux.

1. Un système de ressources à trois niveaux

a. Le versement des quotes-parts par les États membres

Chacun des pays membres du FMI détient une part du capital du fonds, déterminée selon une quote-part proportionnelle, en principe, au poids du pays dans l’économie mondiale. Lorsqu’il adhère au FMI, un pays doit régler environ un quart du total de sa quote-part dans une des cinq monnaies acceptées par le fonds (dollar, euro, renminbi, yen ou livre sterling) ou en droits de tirage spéciaux (DTS). Cette « tranche de réserve » est incluse dans les réserves extérieures du pays concerné.

Au titre de sa quote-part du capital du FMI, la France dispose en 2021 de 20 155,1 millions de DTS. Parmi cette somme, elle avait versé 4 883,14 millions de DTS au Fonds au titre de sa tranche de réserve (soit 24,23 %).

b. Les emprunts multilatéraux et bilatéraux

Si les quotes-parts représentent la principale source de financement du FMI, le fonds peut les compléter par des emprunts bilatéraux et multilatéraux.

Les nouveaux accords d’emprunt (NAE) constituent le principal complément aux quotes-parts. Ces accords entre le FMI et 38 pays membres impliquent que ces derniers sont disponibles pour prêter des ressources complémentaires au FMI. Ils sont complétés par les accords généraux d’emprunts (AGE), conclus avec 11 pays membres.

Les prêts bilatéraux ont également complété, de façon temporaire, les ressources du FMI à la suite de la crise économique et financière des années 2010. Ces prêts bilatéraux constituent ainsi un autre recours pour augmenter, en cas de besoin, les ressources du FMI.

En janvier 2020, le Conseil des gouverneurs du FMI a approuvé le doublement des ressources issues des NAE, de 182 milliards de DTS à 365 milliards, en contrepartie d’une réduction des prêts bilatéraux d’un même montant – ceux-ci s’élevaient à 318 milliards de DTS jusqu’alors. La réduction doit s’opérer progressivement entre 2021 et 2025.

2. Le renforcement des moyens du FMI pour faire face à la crise

a. Les allocations générales et spéciales de DTS

Les statuts du FMI permettent l’octroi d’une allocation générale de DTS à ses États membres, pour autant que cette décision recueille 85 % des voix du Conseil des gouverneurs. Cette allocation est dite « générale » car elle concerne tous les pays actionnaires du Fonds à proportion de leur quote-part : ils disposent donc d’un nombre plus important de DTS sans que cela ne modifie la répartition du capital entre eux.

Après cette allocation, les pays bénéficiaires peuvent disposer librement des DTS reçus sans que cela ne crée de dette supplémentaire. Ils peuvent ainsi les utiliser pour les échanger en contrepartie de devises afin d’ajuster leur balance des paiements ou les détenir en garantie. Il s’agit d’une forme de création monétaire, comme l’a reconnu le député Yves Tavernier : « une création de DTS est l’équivalent d’une création de monnaie par une banque centrale : il s’agit d’une créance qui n’est pas en principe remboursée, sauf si le Fonds décide d’annuler les DTS alloués » ([143]).

À côté de l’allocation générale, une allocation « spéciale » peut également être décidée, qui permet de modifier la répartition des DTS entre pays. Ainsi, en 2009, une allocation ponctuelle spéciale a permis aux pays devenus membres du FMI après 1981 de participer au système du DTS de façon plus équitable.

b. L’allocation sans précédent décidée en août 2021

Quatre allocations générales et une allocation spéciale de DTS ont eu lieu depuis la création du Fonds monétaire international.

Les allocations de DTS

(en milliards de DTS)

Source : FMI, « Droit de tirage spécial (DTS) », août 2021.

Afin de faire face aux besoins induits par la crise économique et sanitaire, le conseil des gouverneurs du FMI a décidé, le 23 août 2021, une nouvelle allocation générale de DTS pour un montant équivalent à 456,5 milliards de DTS (environ 650 milliards de dollars US et 550 milliards d’euros), ce qui est sans équivalent dans l’histoire du Fonds (voir supra).

Si l’allocation générale décidée en 2021 ne modifie pas, par définition, la répartition des DTS entre pays, plusieurs pays se sont engagés à rétrocéder une partie des ressources supplémentaires au profit des pays les plus fragiles. En effet, les pays développés ont reçu la part la plus importante des nouveaux DTS, étant donné qu’ils détiennent la part la plus importante du capital du FMI. L’allocation générale de DTS décidée en 2021 bénéficiera, ainsi, pour 42,2 % (275 milliards) à des économies émergentes mais seulement à 3,2 % (21 milliards de DTS) aux pays à faible revenu. Le Président de la République s’est ainsi engagé à mobiliser 20 % des DTS reçus par la France pour contribuer à cet effort. La France souhaite ainsi parvenir à un objectif total de 100 milliards de dollars américains mobilisés par les pays développés au profit de l’Afrique. Cet engagement a été pris dans le cadre de la réunion du G7 de Cornouailles en juin 2021 ([144]).

B. La facilitÉ pour la rÉduction de la pauvretÉ et pour la croissance (FRPC)

● Afin de soutenir les pays à bas revenu, le FMI dispose d’une faculté de prêts concessionnels, la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FPRC). La FRPC a pour but de soutenir des programmes économiques qui renforcent la balance des paiements des pays bénéficiaires et favorisent une croissance soutenue permettant une amélioration des conditions de vie et un recul de la pauvreté. Cette facilité est alimentée par les prêts bilatéraux de certains États actionnaires du FMI, via une réallocation de leurs DTS.

La FRPC alimente trois guichets de prêts concessionnels :

– la facilité élargie de crédit, qui offre une intervention à moyen et long terme en cas de problèmes persistants dans la balance des paiements ;

– la facilité de crédit de confirmation, pour des besoins de crédit de court termes à la suite de chocs sur la balance des paiements ou de dérapage de la politique économique ;

– la facilité de crédit rapide qui offre un soutien financier rapide sans conditionnalité avec un décaissement unique et immédiat au profit de pays qui ont des besoins urgents de financement.

● La France participe au financement de cette facilité via la Banque de France. Celle-ci a déjà octroyé 4 milliards de DTS à la FRPC au titre des prêts 2018 (2 milliards) et 2020 (également 2 milliards), en plus d’une première enveloppe, en cours de remboursement, de 650 millions de DTS pour un prêt de 2010 – la Banque de France avait octroyé 1,4 milliard de DTS cette année-là.

L’Agence française de développement (AFD) a également participé à la Facilité pour le compte de la France : ainsi, en 2010, 670 millions de DTS avaient été prêtés au FMI via l’AFD.

L’ensemble de ces prêts bénéficie de la garantie de l’État ([145]).

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article propose d’autoriser l’octroi de la garantie de l’État pour un prêt de 1 milliard de DTS, soit environ 1,2 milliard d’euros, de la Banque de France à la FRPC du FMI. La garantie proposée porterait sur le principal et les intérêts et couvrirait le risque de non-respect de l’échéancier de remboursement. La France choisit, avec ce nouveau prêt à la FRPC, de réallouer une partie des DTS qu’elle a reçus à la suite de l’allocation générale décidée en août 2021.

Avec l’adoption du présent article, l’encours de prêts de la Banque de France garantis par l’État au profit de la FRPC atteindrait 5,6 milliards de DTS.

L’adoption du présent article n’aura pas d’effet sur le solde budgétaire de l’État sauf si, à terme, le bénéficiaire du prêt faisait défaut. L’évaluation préalable associée au présent article considère que cette hypothèse reste peu probable dans la mesure où le FMI bénéficie d’une clause de créancier privilégié. Par ailleurs, en cas d’impayé du pays bénéficiaire, la dette du FMI vis-à-vis de la Banque de France serait remboursée en mobilisant le compte de réserve de la FRPC.

La garantie de l’État permet de faire en sorte que les DTS prêtés par la Banque de France au FMI conservent leur statut d’actif de réserve : en effet, en cas de défaut sur le remboursement de ce prêt, l’État compenserait intégralement la perte de recettes pour la Banque de France. Associée à la clause de créancier privilégié du FMI et au compte de réserve de la FRPC, la garantie de l’État apporte un troisième niveau de sécurisation des encours de la Banque de France sur le FMI. Dès lors, malgré leur prêt potentiel au FMI, qui se fera en fonction des besoins de la FRPC, les DTS engagés à la suite du présent article conserveront leur statut d’actif de réserve pour la Banque de France. Autrement, le risque de perte de recettes pour la banque centrale en cas de défaut aurait pu conduire à déduire ce prêt de DTS des réserves de change.

*

La commission adopte l’article 36 non modifié.

Article 37 Modification de la garantie de l’État octroyée à la Caisse centrale de réassurance pour couvrir le risque nucléaire

Le présent article réforme le régime de responsabilité civile auquel les exploitants d’installations nucléaires sont soumis.

I. L’État du droit

A. Le cadre international de la responsabilitÉ civile nuclÉaire, relayÉ dans le droit national

1. Les conventions de Paris et Bruxelles déterminent les principes de la responsabilité civile nucléaire

● La responsabilité civile nucléaire est régie pour l’essentiel, en France, par deux conventions internationales qui ont fait l’objet d’une traduction législative : la convention sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, ou « convention de Paris », du 29 juillet 1960, et la convention complémentaire à la convention de Paris sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, ou « convention de Bruxelles », du 31 janvier 1963.

Ces deux conventions, à une vocation régionale, ont été conclues dans le cadre de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE), ancêtre de l’OCDE. Aujourd’hui, 15 États d’Europe occidentale sont parties à la convention de Paris et 12 à la convention de Bruxelles.

La convention de Vienne du 21 mai 1963 a un objet similaire à celle de Paris, adoptée en 1960, mais a un champ d’application plus large, puisqu’elle a vocation à s’appliquer à l’ensemble des pays du monde. Elle a ainsi été conclue dans le cadre de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA). Un protocole commun relatif à l’application des conventions de Vienne et de Paris a été adopté et ouvert à la signature le 21 septembre 1988 afin de les articuler en évitant les conflits d’application et en améliorant les possibilités d’indemnisation des victimes.

● La convention de Paris de 1960 a fixé le cadre juridique de la responsabilité civile des exploitants nucléaires en énonçant trois principes :

– la responsabilité objective de l’exploitant, la victime n’ayant pas à apporter la preuve du dommage, et la canalisation de cette responsabilité sur ce même exploitant – ce qui permet d’éviter les débats pour rechercher la personne à l’origine des dommages. De façon dérogatoire au droit de la responsabilité civile traditionnel, l’exploitant est donc responsable en toute circonstance dès lors qu’un lien de causalité est établi entre l’accident nucléaire et le dommage, sans qu’il y ait besoin de rechercher ou de prouver une faute. Ce régime particulier se traduit, concrètement, par le fait que les dommages nucléaires sont toujours exclus des contrats d’assurance couvrant les dommages aux biens ;

– en contrepartie de ce régime spécial, la limitation de la responsabilité des exploitants dans son montant et dans le temps (voir infra). L’exploitant doit, de façon obligatoire, souscrire à une garantie financière couvrant le montant de sa responsabilité ;

– enfin, l’unicité de compétence juridictionnelle, confiée, en France, au tribunal de grande instance de Paris.

La convention complémentaire de Bruxelles de 1963 prévoit, quant à elle, un système d’indemnisation plus complet que celui de la convention de Paris. Elle organique un système en trois « tranches » avec, d’abord, la responsabilité de l’exploitant, puis la participation de l’État de l’installation et, enfin, celle des autres États parties. Les victimes ressortissantes des États signataires de cette convention complémentaire se voient ainsi offrir deux tranches d’indemnisation supplémentaire par rapport à la seule convention de Paris. Les États parties prenantes à cette convention complémentaire offrent donc des possibilités d’indemnisation plus larges pour leurs ressortissants qui seraient victimes d’accidents nucléaires.

Les conventions de Paris et Bruxelles ont été amendées par les protocoles additionnels des 28 janvier 1964 et du 16 novembre 1982.

2. Des révisions importantes adoptées en 2004

● Deux protocoles signés le 12 février 2004 ont modifié le régime de responsabilité civile des conventions de Paris et de Bruxelles sur des points importants, en prévoyant :

– l’augmentation des montants de la responsabilité pesant sur les exploitants ;

– l’extension du champ géographique d’application de la convention de Paris ;

– une définition élargie du dommage nucléaire, étendue aux dommages environnementaux et aux mesures préventives en cas de « menace grave » d’accident – ce qui assimile la menace d’accident à l’accident nucléaire lui-même ;

– un allongement de 10 à 30 ans de la prescription de l’action en réparation pour les dommages corporels.

Le protocole additionnel doit entrer en vigueur au 1er janvier 2022, après ratification par deux tiers des Parties aux conventions de Paris et Bruxelles.

Ce protocole a déjà fait l’objet d’une traduction en droit interne par l’article 130 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition écologique pour une croissance verte, qui a modifié le chapitre VII du titre IX du livre V du code de l’environnement (article L. 597-1 et suivants du code). Cette section du code de l’environnement fixe, aux termes de l’article L. 597-1, les mesures qui sont laissées à l’initiative de chaque partie contractante, en vertu des deux conventions et de leurs protocoles additionnels. Le B ci-après détaille ces mesures.

● Le protocole de 2004 prévoit également d’augmenter les montants des trois tranches de réparations :

– la responsabilité de l’exploitant nucléaire est portée à un minimum de 700 millions d’euros, les législations nationales pouvant prévoir un montant supérieur ;

– la deuxième tranche, portée par l’État concerné, est portée à un maximum de 500 millions d’euros ;

– la troisième tranche, alimentée par l’ensemble des parties contractantes, est porté à 300 millions d’euros maximum.

Révisé, le régime d’indemnisation prévu par les conventions de Paris et Bruxelles atteint donc un total de 1,5 milliard d’euros par accident.

Le présent article ne concerne que la première tranche, celle du régime de responsabilité des exploitants.

B. Le rÉgime français de responsabilitÉ des exploitants d’installations nuclÉaires et l’obligation d’assurance

Les deux conventions de Paris et de Bruxelles ont été traduites en droit français au sein du code de l’environnement.

Ces dispositions s’appliquent aux personnes physiques ou morales, publiques ou privées, qui exploitent une installation nucléaire relevant du régime des installations nucléaires de base ou du régime des installations classées pour la protection de l’environnement entrant dans le champ d’application de la convention de Paris. Les installations nucléaires intéressant la défense nationale qui entreraient dans le champ d’application de la convention précitée si elles ne concernaient pas la défense nationale sont également concernées.

Ainsi, en cas de dommage nucléaire – notion définie par l’article 1er de la convention de Paris de 1960 –, le montant maximum de la responsabilité de l’exploitant est fixé à 700 millions d’euros pour les dommages causés par chaque accident nucléaire. Au-delà de ce montant, les victimes sont indemnisées dans les conditions et limites fixées par la convention complémentaire de Bruxelles.

L’exploitant est tenu de souscrire à une garantie financière permettant de couvrir, pour chaque accident nucléaire, le montant de sa responsabilité. Le ministre chargé de l’économie contrôle le respect de cette obligation : ainsi, chaque année, l’exploitant doit lui transmettre les conditions de l’assurance qu’il a souscrite.

Le transport de substance nucléaire est également soumis à un régime de responsabilité particulier. Ainsi, l’exploitant qui reçoit ou envoie ces substances assume la responsabilité des accidents nucléaires survenant au cours du transport sur le territoire de la République française. La responsabilité de l’exploitant atteint dans ce cas, pour chaque accident nucléaire, un maximum de 80 millions d’euros. De même, l’exploitant doit s’assurer sur ce type de risque, que le transport soit régi par la convention de Paris ou non.

Le fait de ne pas respecter l’obligation de souscription à une assurance conforme aux exigences présentées supra est puni d’un emprisonnement de cinq ans et d’une amende de 150 000 euros, ou de l’une de ces deux peines seulement. Par ailleurs, dans le cadre de sa mission de contrôle, l’autorité administrative peut suspendre le fonctionnement de l’installation ou l’exécution du transport pour lesquels l’exploitant n’a pas fourni les garanties suffisantes.

II. Le dispositif proposÉ

A. La nÉcessitÉ d’une intervention publique pour la mise en œuvre du protocole de 2004

La responsabilité des exploitants a été fortement rehaussée par la loi de 2015 relative à la transition écologique pour une croissance verte précitée, préparant en cela l’entrée en vigueur du protocole additionnel de 2004.

Le plafond de cette responsabilité a ainsi été porté :

– de 91,5 millions à 700 millions d’euros par installation nucléaire et par accident nucléaire ;

– de 22,9 millions à 80 millions en cas de transport de substances nucléaires sur le territoire français ;

– de 228,7 millions à 700 millions pour un transport international régi par la convention de Paris.

Le marché privé assure aujourd’hui, entièrement, la couverture de ces risques.

Or, l’entrée en vigueur de l’ensemble des dispositions du protocole additionnel de 2004 fragiliserait la couverture par le secteur privé de l’ensemble des garanties demandées. Le protocole prévoit, en effet, l’allongement de 10 à 30 ans de la durée en responsabilité civile pour les dommages corporels dans le cas de dommages nucléaires résultant d’un accident. Il étend également la garantie aux dommages résultant de rejets légalement autorisés d’effluents radioactifs.

Cet élargissement de la responsabilité civile des exploitants d’installation nucléaires est jugé, selon l’évaluation préalable du présent article, inassurable par le marché privé. Le Gouvernement propose, dès lors, la mise en place d’une réassurance publique, à l’image de ce qui a été fait par d’autres États parties à la convention.

B. Une intervention de la Caisse centrale de rÉassurance pour couvrir les nouvelles garanties aux victimes

Il s’agit donc de permettre la traduction des engagements de la France au titre du protocole additionnel de 2004 en soutenant par une garantie publique le marché assurantiel privé.

Ainsi, le présent article prévoit que la garantie de l’État peut être octroyée à la Caisse centrale de réassurance pour ses opérations de réassurance des risques mentionnés ci-dessus. Celle-ci gère déjà deux régimes de réassurance pour lesquels elle bénéficie de la garantie de l’État : la couverture des catastrophes naturelles et le risque terroriste.

La présente garantie de l’État s’exercerait dans la limite de 700 millions d’euros par installation nucléaire et par accident nucléaire, dans la limite de 80 millions d’euros par accident pour un transport national et, enfin, dans la limite de 700 millions d’euros pour un accident survenant lors d’un transport international.

La garantie serait octroyée par le ministre chargé de l’économie. Elle serait rémunérée et ne pourrait couvrir, pour chaque opération de réassurance, plus de 60 % du risque total couvert par l’assurance.

L’entrée en vigueur de ce dispositif serait coordonnée avec celle du protocole de 2004 précité, prévue au 1er janvier 2022.

*

Amendement II-CF1257 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’objet de cet amendement est de laisser le législateur octroyer la garantie de l’État et en fixer le niveau. Il n’appartient pas au ministre chargé de l’économie d’exercer cette compétence. D’ailleurs, le 5° du II de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dispose que la loi de finances « autorise l’octroi des garanties de l’État et fixe leur régime ». La jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l’incompétence négative impose au Parlement d’épuiser sa compétence, c’est-à-dire d’utiliser pleinement ses pouvoirs et de ne pas renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de les assurer à sa place.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Il ne semble pas que cette disposition soit anticonstitutionnelle ou contraire à la LOLF. On procède toujours de cette manière pour les mécanismes de garanties : un arrêté en détermine les modalités concrètes après que le législateur a autorisé le Gouvernement à procéder ainsi.

J’ajoute que nous ne procédons pas différemment lorsque nous votons des crédits : nous autorisons la dépense, mais celle-ci s’effectue selon des modalités déterminées par le Gouvernement.

La commission rejette l’amendement II-CF1257.

Elle adopte l’article 37 non modifié.

Article 38 Garantie de l’État des emprunts de l’Unédic émis en 2022

III. L’État du droit

A. La garantie de L’État sur l’endettement de l’Unédic

1. L’Unédic : une mission de gestion de l’assurance chômage

L’Unédic est une association chargée par délégation de service public de la gestion de l’assurance chômage en France, conformément à l’article L. 5427-1 du Code du travail. Elle exerce cette gestion sous la responsabilité des organisations représentatives au plan national et interprofessionnel des salariés (CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT et CGT-FO) et des employeurs (MEDEF, CPME et U2P).

Les partenaires sociaux négocient de façon régulière une convention et un règlement d’assurance chômage qui détaillent les règles d’application de l’attribution de l’allocation d’assurance, ainsi que les modalités de son calcul et de son financement ([146]), selon l’article L. 5422-20 du Code du travail. Ces règles deviennent obligatoires après l’agrément de la convention par l’État : c’est le principe du paritarisme. En cas d’échec des négociations entre les partenaires sociaux, l’État impose la modification des règles par la voie réglementaire.

2. Les règles d’endettement de l’Unédic

L’Unédic peut émettre des obligations sur les marchés financiers dans les conditions de droit commun. Pour couvrir ses besoins de financement, l’Unédic a recours à des financements bancaires classiques, mais également à :

– des titres de créance négociables de court terme (programme « NEU CP »), d’une maturité inférieure à un an, pour la couverture des besoins de trésorerie ;

– des titres de créance négociables de moyen terme (programme « NEU MTN ») d’une maturité comprise entre 1 et 7 ans ;

– des emprunts obligataires à moyen terme d’une maturité comprise entre 8 et 15 ans.

En tant qu’association, elle est toutefois soumise aux dispositions des articles L. 213-8 et suivants du code monétaire et financier, dont l’objet est de protéger les souscripteurs d’un emprunt obligataire. En vertu de cet article, une association dont « les fonds propres ont diminué de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l’exercice précédant celui de l’émission » est tenue de reconstituer ses fonds propres dans un délai de deux ans. À défaut, cette association perd le droit d’émettre de nouveaux titres obligataires et tout porteur de titres déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l’émission.

Or, l’Unédic se trouve historiquement dans cette situation compte tenu de la dégradation de sa situation financière. En conséquence, l’article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004 ([147]) a exonéré les émissions de titres de l’Unédic des dispositions précitées du code monétaire et financier, dès lors que ces émissions bénéficient de la garantie de l’État.

En d’autres termes, en l’état du droit et compte tenu de sa situation financière, l’Unédic ne peut pas émettre de nouvelles obligations sans la garantie de l’État, tant qu’elle n’a pas reconstitué ses fonds propres.

3. La garantie de l’État

● Aux termes de l’article 34 de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ([148]), les lois de finances peuvent autoriser l’État à octroyer des garanties et à fixer leur régime. Entre 2010 et 2017, la loi de finances rectificative de fin d’année a autorisé le ministre chargé de l’économie à accorder la garantie de l’État aux emprunts contractés par l’Unédic pour l’année suivante ([149]). En cohérence avec la nouvelle pratique qui a cours depuis 2018 consistant à limiter les dispositions du collectif budgétaire de fin d’année aux seules dispositions de fin de gestion, l’autorisation d’octroi de la garantie de l’État pour les années 2019 à 2021 résulte de dispositions de lois de finances initiales ([150]).

● L’Unédic est en situation d’endettement constant depuis l’année 2002. Son niveau d’endettement a atteint 5 milliards d’euros en 2008 et n’a cessé de s’accroître pour atteindre 36,8 milliards d’euros fin 2019. Du fait de la crise sanitaire, il a atteint 54,6 milliards d’euros fin 2020. Le tableau suivant montre l’évolution de l’endettement net de l’Unédic ces dernières années ainsi que celle du plafond de la garantie accordée par l’État.

Encours de la dette de l’UnÉdic garantie par l’État

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de l’Unédic 2020 p 8 et prévisions financières de l’Unédic de juin 2021 p 14.

B. Face À la crise le maintien de la garantie de l’État est nÉcessaire

1. La situation financière de l’Unédic avant la crise du covid-19

a. La situation financière en 2019

● Les finances de l’Unédic sont par nature sensibles à la conjoncture économique. En phase de dynamisme économique, les dépenses liées à l’indemnisation du chômage diminuent mécaniquement et ses recettes, assises notamment sur la masse salariale, augmentent. À l’inverse, en phase de contraction de l’économie, les finances de l’assurance chômage subissent un « effet ciseaux » négatif.

Ainsi, la crise de 2009 a entraîné une nette dégradation financière de l’assurance chômage qui, depuis cette année-là, est en déficit.

RÉsultats financiErs de l’UnÉdic depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : Unédic pour 2008 à 2018 et prévisions financières 2020-2021 de l’Unédic, 21 octobre 2020 pour 2019, p 11 (lien).

b. Une amélioration de la situation financière et un désendettement progressif étaient attendus dans les années à venir

Avant la crise actuelle, il était prévu que les finances de l’Unédic se redressent progressivement. Le déficit financier est resté stable en 2018 et 2019 ([151]). Pour les années 2020 à 2022, le solde financier devait se redresser sous les effets conjugués de la conjoncture économique et de la réforme de l’assurance chômage.

Selon l’Unédic, cette réforme devait améliorer son solde de 480 millions d’euros en 2020, de 1,8 milliard d’euros en 2021 et de 2,1 milliards d’euros en 2022. Cette amélioration était rendue possible par une hausse des contributions et de moindres dépenses liées aux nouvelles règles d’indemnisation.

Le solde financier de l’Unédic aurait dû être encore légèrement négatif en 2020, avant d’être positif en 2021 (+ 3 milliards d’euros), ce qui aurait permis d’entamer le désendettement du régime d’assurance chômage.

Solde et endettement prévisionnels de l’UNédic

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après données Unédic

2. La crise de la Covid-19 a repoussé la perspective d’un retour à l’équilibre

La situation financière de l’Unédic s’est fortement détériorée en 2020, à la fois sous l’effet de la dégradation de la conjoncture économique et sous l’effet de mesures nouvelles aux impacts budgétaires massifs pour soutenir les entreprises et les salariés.

Le déficit annuel de l’Unédic est ainsi passé de 1,9 milliard d’euros à 17,4 milliards d’euros entre 2019 et 2020. L’endettement net a cru de 45 % atteignant 54,6 milliards d’euros en 2020 contre 36,8 milliards en 2019 ([152]) .

En 2020, la dégradation du déficit liée à la crise sanitaire est imputée à trois facteurs principaux :

– le financement de l’activité partielle à hauteur de 7,5 milliards d’euros ;

– une hausse des allocations chômage à hauteur de 4 milliards d’euros ;

– et, enfin, d’autres effets sur les recettes (moindre activité et report de cotisation), pour 3,4 milliards d’euros.

La dégradation de la situation financière de l’association en 2020 a conduit à augmenter, à l’occasion des lois de finances rectificatives de 2020, le plafond des emprunts garantis par l’État. L’article 199 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 avait autorisé le ministre de l’économie et des finances à accorder la garantie de l’État aux emprunts contractés par l’Unédic en 2020 dans la limite de 2 milliards d’euros. Ce montant a été relevé à 10 milliards d’euros par l’article 17 de la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020. Enfin, l’article 40 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 a de nouveau relevé le plafond de la garantie à 15 milliards d’euros.

En 2021, la situation financière de l’Unédic a fortement varié en lien avec la conjoncture. D’après les dernières prévisions financières de l’Unédic, en date du 22 octobre 2021, les fortes créations d’emploi (+ 126 000 emplois affiliés à l’assurance chômage sur l’année 2021) auraient un effet bénéfique sur le solde financier qui bien que négatif (– 10 milliards d’euros) s’améliorerait de 7,4 milliards d’euros par rapport à 2020 en raison :

– d’un effet recette positif de 3,8 milliards d’euros ;

– d’une baisse de 0,7 milliard d’euros des allocations chômage ;

– d’une baisse de 3,4 milliards d’euros des dépenses d’activité partielle ;

– d’une hausse de – 0,6 milliard des contributions de l’Unédic aux caisses de retraite et à Pôle emploi.

Pour les années ultérieures, les prévisions les plus récentes de l’Unédic sont présentées dans le tableau suivant.

DÉpenses et recettes de l’UnÉdic pour 2019-2023

(en milliards d’euros)

Source : Prévisions financières de l’Unédic d’octobre 2021, p 15.

Le solde financier de l’Unédic renouerait avec les excédents en 2022 (+ 1,5 milliard d’euros) principalement sous l’effet de trois facteurs :

– en majeure partie en raison de la fin du financement des mesures d’urgence (prolongation des droits et activité partielle notamment) ;

– l’amélioration de la situation de l’emploi qui se traduit par des recettes très dynamiques et une réduction des dépenses ;

– et la montée en charge de la réforme de l’assurance chômage.

IV. En 2023, le solde serait excédentaire de 2,3 milliards d’euros. Le dispositif proposÉ

Malgré l’amélioration de la situation financière de l’Unédic et l’absence de déficit anticipé de l’assurance chômage, l’Unédic sera contrainte d’émettre de nouveaux emprunts afin de refinancer certaines échéances de titres obligataires avant la fin de l’année 2022 s’élevant à 6,25 milliards d’euros

Le présent article autorise donc l’octroi, à titre gratuit, de la garantie de l’État aux emprunts émis par l’Unédic en 2022, dans la limite d’un plafond en principal de 6,5 milliards d’euros.

*

Amendement de suppression II-CF1254 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Nous exigeons du Gouvernement des explications sur le choix de fixer un plafond de 6,25 milliards d’euros à la garantie accordée à l’UNEDIC. En 2022, celle-ci devra faire face à une nouvelle dégradation de 2,4 milliards de ses fonds propres. Il est nécessaire de tenir compte de ces prévisions s’agissant de cette garantie. D’ailleurs, l’évaluation préalable de l’article présente un tableau faisant état pour 2022 d’un solde financier de moins 2,4 milliards d’euros en comptabilité de caisse. Or cette même évaluation indique qu’en comptabilité nationale, la prévision de solde de l’assurance chômage est de plus 0,3 milliard. L’évaluation préalable se contente d’indiquer que cet écart de 2,7 milliards d’euros s’explique « par des retraitements spécifiques à la comptabilité nationale », sans apporter aucune autre précision. Il est nécessaire d’obtenir des éclaircissements sur ce point.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne peux pas donner un avis favorable à votre amendement, puisque nous avons besoin de la garantie de l’État pour les emprunts contractés par l’UNEDIC. En revanche, je vous rejoins sur le diagnostic : la situation financière de l’UNEDIC n’est plus la même, et peut-être faudrait-il que le Gouvernement dépose un amendement pour revoir le niveau de la garantie. Selon les dernières prévisions de l’organisme, qui datent du 22 octobre, ce n’est pas un déficit qui est attendu pour 2022 : le solde de l’assurance chômage devrait être excédentaire de 1,5 milliard, du fait de la fin des mesures d’urgence, du rebond de l’emploi et de la montée en puissance de la réforme de l’assurance chômage. Ce sont plutôt de bonnes nouvelles !

La commission rejette l’amendement II-CF1254.

Elle adopte l’article 38 non modifié.

Article 39 Modification de la garantie de l’État au Comité d’organisation des jeux olympiques et paralympiques

I. L’État du droit

A. Le ComitÉ d’organisation des jeux olympiques

L’organisation des Jeux olympiques repose sur deux structures principales : le Comité d’organisation des Jeux (COJO) et la Société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO).

Le COJO est chargé de la planification et de la livraison des différentes opérations liées à l’organisation des Jeux. La SOLIDEO est, quant à elle, responsable de la livraison des infrastructures olympiques et supervise à ce titre les maîtres d’ouvrage chargés des différents aménagements. Elle est, elle-même, maître d’ouvrage du village olympique et du village des médias. Le COJO et la SOLIDEO bénéficient de l’appui de la délégation interministérielle aux Jeux olympiques et paralympiques (DIJOP), dirigée par le préfet Michel Cadot, qui coordonne l’ensemble des acteurs de l’organisation des Jeux olympiques.

Le COJO constitue le réceptacle des flux financiers liés à l’organisation des Jeux. Association de droit privé à but non lucratif, son budget total atteindrait 3,9 milliards d’euros, montant révisé suite à l’adoption d’un nouveau budget pluriannuel le 17 décembre 2020. Ses recettes seraient essentiellement d’origine privée, à l’exception de 100 millions d’euros en provenance d’acteurs publics (80 millions pour l’État, 10 millions pour la région Île-de-France et 10 millions pour la ville de Paris) :

Sources de financement du comitÉ d’organisation

des jeux olympiques et paralympiques

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du présent article.

Les dépenses sont, quant à elles, prévues à hauteur de 3,6 milliards d’euros, dont notamment 837 millions consacrés à l’aménagement des sites et infrastructures olympiques, 708 millions pour le déploiement des services relatifs aux Jeux, 474 millions au titre de la conception et l’exploitation des technologies et systèmes d’informations, 552 millions dédiés aux ressources humaines, 326 millions de développement commercial et marketing et, pour finir, 224 millions prévus pour la gestion de la marque, des événements et des cérémonies.

Le budget prévisionnel adopté fin 2020 prévoit donc une enveloppe de réserves prudentielles correspondant à 8 % des dépenses prévisionnelles, soit 0,3 milliard d’euros.

Le coût total de l’organisation des Jeux atteindrait 7,3 milliards d’euros, dont 3,9 milliards pour le COJO et 3,4 milliards pour la SOLIDEO.

B. La garantie de l’État

L’État a octroyé deux garanties au COJO par le biais de l’article 81 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 :

– la première couvre la contribution du Comité international olympique (CIO) au financement du COJO, pour un total de 1,2 milliard d’euros. Elle porte à la fois sur la contribution liée aux revenus de diffusion des Jeux (750 millions d’euros) et sur une part des revenus tirés du programme international de marketing du CIO (évalués à 470 millions d’euros) ;

– la seconde porte sur les emprunts bancaires souscrits par le COJO afin de financer les décalages temporaires de trésorerie, pour un montant total de 93 millions d’euros,

Le C du I de l’article 81 précité prévoit que la garantie sur les sommes versées par le CIO au COJO est accordée en cas d’annulation totale ou partielle de l’édition 2024 des Jeux.

La garantie serait également appelée en cas de demande de remboursement de ces sommes par le Comité international olympique, demande qui peut intervenir en cas de réalisation d’un des événements prévus dans l’Accord sur le remboursement des droits de diffusion télévisuelle.

Ce deuxième cas de figure a été ajouté par l’article 200 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 afin de faire correspondre la garantie publique avec les engagements pris par l’État dans le cadre du contrat de ville-hôte – permettant, ainsi, le déblocage des avances du CIO au COJO. Sans que le plafond de la garantie totale ait été modifié à cette occasion, cet article a significativement étendu les cas d’appel de cette garantie.

Source : Accord sur le remboursement de la contribution liée à la diffusion du contrat ville hôte.

C. L’apprÉciation de la Cour des comptes

Dans un référé d’avril 2021, la Cour des comptes a relevé plusieurs fragilités concernant le COJO dans le cadre budgétaire et financier des Jeux ([153]).

En premier lieu, la Cour relève des incertitudes significatives sur le niveau des recettes du COJO, l’objectif de 1,1 milliard de recettes de partenariats domestiques n’étant atteint, début 2021, qu’à hauteur de 46 %. Par ailleurs, les recettes de billetterie pourraient être affectées par les effets de long terme de la crise sanitaire. Aussi, la Cour recommande au COJO de tester des scénarios de redimensionnement de son budget.

La Cour souligne, en second lieu, que le respect de l’équilibre budgétaire est d’autant plus important que, à la date de publication de son référé, aucune disposition législative ne garantissait la couverture d’un éventuel déficit du COJO – le Premier ministre s’étant engagé à la faire dans une simple lettre datée du 30 janvier 2017 au CIO. La Cour recommandait donc qu’une disposition de la loi de finances pour 2022 établisse des modalités de garantie de l’État afin de parachever et de sécuriser le montage financier sur lequel repose la tenue des Jeux. Le présent article a vocation à traduire cette deuxième recommandation.

II. Le dispositif proposÉ

Le 1° du présent article supprime les références à la contribution correspondant à une part des revenus nets tirés du programme international de marketing du Comité international olympique s’agissant des sommes couvertes par la garantie de l’État. Les sommes devant abonder les recettes du COJO à ce titre ne seront, ainsi, plus couvertes par la garantie publique. Seule la contribution financière du CIO liée aux revenus de diffusion dérivés des accords de diffusion des Jeux (750 millions d’euros) serait dorénavant couverte.

En conséquence, le montant total de la garantie publique correspondante est diminué de 1 200 millions à 800 millions d’euros, la différence recouvrant l’essentiel des droits liés au programme international de marketing du CIO ([154]). Selon l’exposé des motifs du présent article, le CIO a en effet confirmé que seules les avances au titre des droits de diffusion audiovisuelle pouvaient faire l’objet d’une demande de remboursement et nécessitaient, dès lors, une garantie publique. Par ailleurs, la nouvelle garantie a vocation à couvrir tout déficit éventuel, y compris ainsi l’hypothèse dans laquelle les revenus tirés de ce programme seraient moins importants que prévu.

Le A du 2° prévoit l’octroi d’une troisième garantie de l’État au COJO. Il est ainsi proposé que le ministre chargé de l’économie puisse accorder cette garantie au titre des emprunts bancaires contractés avant le 30 juin 2025 par le COJO permettant, le cas échéant, le financement du solde déficitaire de son budget lors de sa liquidation.

Cette garantie serait accordée pour un maximum de 3 milliards d’euros, en principal et intérêts, ferait l’objet d’une rémunération et resterait en vigueur jusqu’à la dissolution du COJO et, au plus tard, jusqu’au 30 juin 2027. La garantie couvrirait l’éventuel déficit pluriannuel du COJO non couvert par ses actifs et après épuisement des autres sûretés, provisions et recours.

Le montant de 3 milliards correspond à l’ensemble des dépenses prévues pour le COJO (3,6 milliards d’euros) retraitées des garanties déjà accordées et après ajustement. Le C du 2° précise qu’une convention conclue entre le COJO et l’État définit, avant la souscription des emprunts bancaires permettant de couvrir un éventuel déficit, les modalités de souscription et de garantie de ces emprunts et les mécanismes de contrôle et d’action visant à préserver la soutenabilité financière du Comité d’organisation. Les éléments financiers sous-tendant cette garantie feront l’objet d’une réévaluation au fur et à mesure des révisions budgétaires pluriannuelles et de l’avancement de l’organisation des Jeux.

Selon l’étude d’impact associée au présent article, l’objectif est « de compléter les conditions d’appel de la garantie de l’État afin de les mettre en conformité avec les engagements pris au moment de la candidature, dans l’objectif de sécuriser et de parachever le montage financier sur lequel repose la tenue des Jeux olympiques et paralympiques à Paris ».

Ainsi, le présent article étend significativement la garantie octroyée par l’État au COJO, en la faisant porter sur l’ensemble de ses dépenses prévisionnelles, répondant ainsi à la recommandation formulée par la Cour des comptes dans son référé d’avril 2021. Le présent article n’aurait, cependant, pas d’effet sur le solde de l’État, sauf si la garantie de l’État est appelée en raison de difficulté du COJO à rembourser les emprunts souscrits au titre de la couverture d’un éventuel déficit. La nouvelle garantie sera retracée comme engagement hors bilan dans le compte général de l’État, publié avec la loi de règlement.

Le B du 2° prévoit, enfin, de renforcer l’information du Parlement avec la remise, chaque année avant le 1er octobre, d’un rapport du Gouvernement faisant état de la dernière projection pluriannuelle du budget du COJO et de son évolution depuis l’exercice précédent. Le rapport préciserait, en particulier, l’encours en principal des emprunts contractés par le Comité et exposerait les mesures mises en œuvre afin de limiter le risque d’appel en garantie.

*

Amendement II-CF1189 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’objet de cet amendement est d’abaisser le plafond de la garantie accordée par l’État à 2,25 milliards d’euros au lieu de 3 milliards. L’évaluation préalable de l’article indique que la garantie de 3 milliards correspond au budget pluriannuel du comité d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques (COJO). Or, si ce montant recouvre en partie des dépenses justifiées, comme les 470 millions de contributions au titre du partenariat marketing international, les 750 millions de contributions du CIO au sens strict ne nécessitent pas une garantie par l’État. D’où la soustraction de cette somme au montant global de la garantie.

Notons au passage le sérieux de l’évaluation préalable, qui se borne à mentionner, comme inconvénient de l’option retenue par le Gouvernement, « un impact budgétaire potentiel ». Quelle finesse d’analyse, quelle considération pour le Parlement !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable : le niveau des garanties, notamment envers le CIO, fait partie des engagements qu’une ville doit prendre pour accueillir les Jeux olympiques. Il est normal que cela se traduise budgétairement.

M. Charles de Courson. Vous trouvez normal que l’État garantisse la subvention que le CIO verse au COJO ?

M. le président Éric Woerth. La garantie ne jouera pas, à moins que les Jeux ne soient annulés pour des raisons propres à la France. C’est un mécanisme de garantie classique.

M. Charles de Courson. On ne sait jamais : voyez ce qui s’est passé à Tokyo. Cela a été une catastrophe parce que les recettes de marketing se sont effondrées. Que l’on garantisse les recettes commerciales, qui sont aléatoires, très bien, mais le CIO est tout sauf pauvre !

La commission rejette l’amendement II-CF1189.

Amendement II-CF644 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les Jeux doivent avoir lieu en 2024 : dès lors, il ne paraît pas utile ni justifié d’octroyer une garantie de l’État pour les emprunts bancaires contractés par le COJO jusqu’au 30 juin 2025. Il convient de limiter la garantie aux seuls emprunts contractés avant le 30 juin 2024.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Vous trouvez normal que l’État garantisse les prêts contractés postérieurement aux Jeux olympiques ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cela fait partie de l’accord passé entre les parties prenantes.

M. Charles de Courson. C’est en veux-tu en voilà ! Il serait bon de responsabiliser un peu les gens – surtout quand on sait ce qui se passe là-dedans.

La commission rejette l’amendement II-CF644.

Amendement II-CF697 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement tend à supprimer les alinéas relatifs à la faculté pour le ministre chargé de l’économie d’accorder la garantie de l’État au COJO. En l’état, nous renonçons à nos pouvoirs. C’est open bar !

M. le président Éric Woerth. Non, ce n’est pas open bar : il y a une organisation derrière.

M. Charles de Courson. Chacun sait que tout cela coûte extrêmement cher, monsieur le président. Moi, je suis pour que chacun assume ses responsabilités.

M. le président Éric Woerth. Dans ce cas-là, on n’organise pas les Jeux olympiques.

M. Charles de Courson. On peut aussi ne pas apporter la garantie de l’État sur tout…

M. Éric Coquerel. Ayant travaillé professionnellement dans ce cadre, je suis bien placé pour savoir qu’aucune édition des Jeux olympiques n’a respecté le budget initialement fixé et que la plupart n’ont pas tenu leurs promesses de retombées positives. On nous assure qu’en l’espèce, ce sera le cas, mais il faut une clause de revoyure, sinon on donne un blanc-seing à des dépassements budgétaires. Ce n’est pas acceptable – et cela l’est d’autant moins que l’organisation des Jeux a été obtenue sur cette promesse. De ce point de vue, je trouve l’amendement de Charles de Courson très modéré.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF697.

Elle adopte l’article 39 non modifié.

Après l’article 39

Amendements II-CF1374 de M. Matthieu Orphelin, II-CF1478 de M. Éric Coquerel et amendements identiques II-CF722 de Mme Émilie Cariou et II-CF1473 de M. Jean-Paul Dufrègne (discussion commune).

Mme Émilie Cariou. L’amendement II-CF1374 vise à fixer la fin des garanties à l’export à 2022 pour les opérations d’exploration ou d’exploitation de gisements pétroliers ou gaziers non encore exploités et à 2025 pour les opérations d’exploration ou d’exploitation de gisements déjà exploités ainsi que pour les opérations de production d’électricité dépassant un certain taux d’émission de CO2. Vu l’urgence climatique et les conséquences négatives sur la biodiversité et les populations locales de l’exploration et l’exploitation d’hydrocarbures, il paraît indispensable que l’État français se désinvestisse au plus vite de ces projets.

L’amendement II-CF722 va dans le même sens.

Entre 2010 et 2019, l’Agence française de crédit à l’exportation a délivré pour près de 9,3 milliards d’euros de garanties publiques pour des projets d’hydrocarbures, et les petites et moyennes entreprises (PME) et entreprises de taille intermédiaire (ETI) n’ont bénéficié que de 5 % des montants garantis. La loi de finances pour 2021 a inscrit l’objectif de fin des garanties à l’export aux échéances de 2025 pour les nouveaux gisements pétroliers et de 2035 pour les nouveaux gisements gaziers ; nous proposons d’aller beaucoup plus vite dans cette voie.

M. Éric Coquerel. Nous reprenons la proposition du réseau Action Climat, de WWF France, des Amis de la Terre France et d’Oxfam France visant à avancer au 1er janvier 2022 la fin des garanties à l’export pour les projets pétroliers et gaziers. Entre 2016 et 2020, les quatre plus grandes banques françaises ont injecté près de 250 milliards d’euros dans les secteurs du charbon, du pétrole et du gaz, ce qui est en totale contradiction avec les accords de Paris et la stratégie bas-carbone. Pire, par la voie d’un amendement, le Gouvernement a verrouillé jusqu’en 2035 les subventions françaises aux projets gaziers sous la forme de garanties à l’export !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Je suggère d’en rester à la trajectoire adoptée dans la loi de finances pour 2021, trajectoire qui a été définie en concertation avec les acteurs concernés et qui est l’une des mieux-disantes au monde. Il est dommage que cette décision n’ait pas eu d’écho, car il s’agit d’un engagement extrêmement important, et nécessaire pour la planète – j’en suis d’accord avec vous.

La commission rejette successivement les amendements II-CF1374, II-CF1478 et les amendements identiques II-CF722 et II-CF1473.

Amendement II-CF1375 de M. Matthieu Orphelin et amendements identiques II-CF724 de Mme Émilie Cariou, II-CF1459 de Mme Sabine Rubin et II-CF1472 de M. Jean-Paul Dufrègne (discussion commune).

M. Jean-Paul Dufrègne. Nos amendements, élaborés en liaison avec le réseau Action Climat, visent à mettre fin au 1er janvier 2025 aux garanties à l’export pour les projets néfastes pour la biodiversité. Il s’agit, comme précédemment, de compléter l’article du projet de loi de finances pour 2021 prévoyant la fin des garanties à l’export pour les opérations d’exploration et d’exploitation de nouveaux gisements pétroliers ou gaziers en raison de leur impact sur le climat.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ces amendements vont dans le bon sens. Le problème, c’est que les critères permettant de mesurer l’atteinte à la biodiversité sont très flous. Avant d’adopter ce genre de propositions, il faudrait définir de nouveaux critères – peut-être la vingt-sixième session de la conférence des parties à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP26) nous en fournira-t-elle l’occasion ? Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Je ne comprends pas ces amendements. Que ce soit en 2025 ou en 2035, on aura encore besoin de gaz et de pétrole ! Tout cela n’est pas raisonnable. Seriez-vous contre l’octroi de garanties à des prêts permettant l’exportation de paquebots, parce que ceux-ci portent atteinte à la biodiversité ?

La commission rejette successivement l’amendement II-CF1375 et les amendements identiques II-CF724, II-CF1459 et II-CF1472.

Amendement II-CF911 de M. Loïc Prud’homme.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à étendre l’interdiction des garanties publiques à l’exportation à tous les projets ayant trait aux énergies fossiles. En 2019, la France offrait toujours 11 milliards d’euros de subventions aux énergies fossiles, ce qui freine considérablement la transition écologique. Le secteur des hydrocarbures représente 5 % à 6 % du portefeuille de BPIFrance Assurance Export, qui a soutenu ces dernières années des opérations comme l’exploration de nouvelles ressources de gaz en Arctique.

Nous allons droit dans le mur. Ce n’est pas dans cent ans qu’il faut réagir, collègue de Courson, c’est tout de suite ! Nous ne nous trouvons pas dans la situation où nous aurions respecté les accords de Paris ; on s’achemine plutôt vers un réchauffement de l’ordre de 3 degrés Celsius. Nous avons tous en tête les mêmes images : la planète est en train de se casser la figure. De quelle preuve supplémentaire avez-vous besoin ? On peut affirmer qu’on aura toujours besoin d’hydrocarbures, refuser de s’en passer et continuer à les subventionner, mais il arrivera un jour où il sera trop tard pour agir !

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF911.

Amendements II-CF131 et II-CF132 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il s’agit de réduire le montant de la garantie par l’État des pertes liées à la mise en œuvre des dispositifs de réassurance des portefeuilles de risques. Cette garantie est actuellement de 2 milliards d’euros. L’amendement II-CF131 vise à la fixer à un milliard, le II-CF132, de repli, à 1,5 milliard.

Voyez, monsieur le rapporteur général, je ne propose pas que des dépenses, j’essaie aussi de trouver des recettes !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Et je vous en félicite, madame Dalloz ! Toutefois, l’article de loi visé par vos amendements concerne en réalité la garantie accordée par l’État à la Banque de France au titre d’un prêt consenti au Fonds monétaire international… Je crois comprendre que votre intention était plutôt de réduire la prise en charge par l’État des risques pris au titre de l’assurance-crédit. C’est un sujet complexe, que Mme David connaît bien. On peut légitimement se demander si les assureurs crédit ont bien joué leur rôle pendant la crise – à titre personnel, je ne le pense pas. D’un autre côté, si l’on diminue la garantie publique, on risque de mettre en difficulté le crédit interentreprises, donc l’économie. C’est une question de responsabilité publique.

Mme Dominique David. Le problème, c’est que les compagnies d’assurance-crédit sont très faiblement capitalisées. Si l’on fait peser trop de contraintes sur leur gestion des risques, elles se désengagent.

Mme Marie-Christine Dalloz. Et à la fin, c’est l’État qui assure !

La commission rejette successivement les amendements II-CF131 et II-CF132.

Amendements identiques II-CF721 de Mme Émilie Cariou et II-CF1360 de Mme Claudia Rouaux, amendements II-CF1365 de M. Dominique Potier et II-CF1362 de M. Gérard Leseul (discussion commune).

Mme Émilie Cariou. Il est urgent que la société française et, en particulier, ses entreprises deviennent plus résilientes et accélèrent leur transition écologique. L’amendement II-CF721 entend favoriser cette transition en prévoyant des contreparties aux aides versées par l’État : la publication d’un bilan carbone renforcé et standardisé ; une stratégie climat articulée autour d’une trajectoire contraignante de baisse des émissions de gaz à effet de serre dès l’année 2022 ; un plan d’investissement permettant de mettre en œuvre cette stratégie, en tenant compte des effets sur l’emploi.

Le bilan carbone renforcé et la stratégie climat permettraient de suivre chaque année l’évolution des postes d’émissions significatifs sans prendre en considération les émissions évitées et compensées. On engagerait ainsi un réel virage vers la transition écologique.

M. Jean-Louis Bricout. Les amendements II-CF1360, II-CF1365 et II-CF1362 visent, eux aussi, à conditionner les aides publiques aux grandes entreprises à des engagements en faveur du climat. Les entreprises seraient tenues de publier, dans un délai variable suivant les amendements, un bilan carbone renforcé comprenant l’ensemble des émissions directes ou indirectes de l’entreprise, avec des sanctions en cas de non-respect des obligations.

Je ne vois pas comment vous pourriez refuser ces amendements qui appliquent, à l’instar du contrat d’engagement pour les jeunes, le principe des contreparties ; en l’espèce, on demande aux entreprises de s’engager pour la planète, en contrepartie d’aides publiques.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons déjà eu ce débat à de multiples reprises. Selon moi, la condition de l’accompagnement de l’État pendant la crise était que les entreprises restent en vie et créent de l’emploi – et cette condition a été largement remplie. Et par suite de l’adoption d’un excellent amendement du groupe LaREM présenté par Alexandre Holroyd, nous avons instauré, pour que les entreprises bénéficient des crédits du plan de relance, la condition d’un reporting de leurs émissions de gaz à effet de serre, ainsi que d’autres conditions liées à l’égalité femmes-hommes et au partage de la valeur. Bref, nous avons réalisé en la matière des avancées substantielles, et cela sans compromettre le rebond de l’économie, c’est-à-dire sans porter atteinte à la reprise d’activité et aux capacités d’investissement et d’embauche des entreprises. Un équilibre a été trouvé, et je ne souhaite pas que nous y touchions.

Mme Émilie Cariou. Le problème, c’est que comme vous ne prévoyez jamais de sanctions, vos mesures sont inopérantes ! Vous soutenez que les conditions ont été remplies, mais les salaires ont été nationalisés durant la crise. L’État a soutenu les entreprises à bout de bras : encore heureux qu’elles n’aient pas fermé !

Pour le coup, votre argumentation me semble un peu légère. Il s’agit là d’engagements que les grandes entreprises peuvent facilement tenir – d’ailleurs certaines le font déjà. Elles disposent d’un personnel pléthorique pour s’occuper de ce genre de choses.

M. le président Éric Woerth. Toutes les grandes entreprises françaises le font déjà. Elles n’ont nul besoin d’une obligation publique pour cela. Les croyez-vous hors sol ?

La commission rejette successivement les amendements identiques II-CF721 et II-CF1360, ainsi que les amendements II-CF1365 et II-CF1362.

Amendements II-CF1454 et II-CF1455 de Mme Sabine Rubin et amendement II-CF1456 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. L’argent public a permis de créer des emplois, donc le contrat a été rempli, dites-vous, monsieur le rapporteur général ? Les entreprises du CAC40 ont engrangé 51 milliards de dividendes en 2021, soit une hausse de 7 % par rapport à 2020 ; parallèlement, elles ont supprimé 62 500 emplois, dont 30 000 en France. Toutes ont bénéficié des aides publiques. La voilà, la réalité !

Par ces amendements, nous entendons conditionner les aides publiques aux entreprises, notamment à l’absence de versement de dividendes et de licenciements non justifiés, c’est-à-dire non économiques.

Ce qui est incroyable dans ce débat, c’est qu’on nous assène les choses comme s’il s’agissait de vérités établies. Jamais on n’étaye ce que l’on dit. Vous prétendez que donner de l’argent aux entreprises permet de créer de l’emploi. Moi, j’affirme, chiffres à l’appui, que ces entreprises ont touché des aides publiques, mais qu’elles ont supprimé des emplois et versé des dividendes. Qu’avez-vous à répondre à cela ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Oui, il y a des entreprises qui reçoivent des aides publiques et qui licencient de manière injustifiée. J’aimerais qu’elles remboursent les sommes perçues, mais c’est une mesure extrêmement compliquée à mettre en œuvre et aucune majorité n’a réussi à le faire. Mais, pour ces quelques cas-là, il y a toutes celles qui rebondissent, investissent et embauchent.

Contrairement à ce que vous pensez, je n’ai aucun dogme en la matière, mais ce que je vois, c’est qu’on n’a jamais autant embauché dans ce pays. Dans une économie de marché ouverte, qui n’est peut-être pas le modèle que vous souhaitez mais qui est celui dans lequel nous vivons, les entreprises fonctionnent par l’investissement, en se donnant la capacité de se développer ; et en satisfaisant leurs besoins en recrutement, elles font baisser le chômage dans le pays. Ce mécanisme existe, et nous le soutenons en créant un environnement incitatif. C’est ce qui se passe actuellement en France, que vous le vouliez ou non.

Cramponnez-vous à vos chiffres si vous le souhaitez, la vérité est que la reprise économique a été meilleure qu’attendu et que le chômage n’a jamais été aussi bas dans notre pays. Nous devrions tous nous en réjouir. Attention à certaines données, qui proviennent d’études fallacieuses – comme le prétendu million de pauvres supplémentaires. Pour ma part, je préfère faire preuve d’optimisme.

M. Éric Coquerel. Premièrement, les entreprises vertueuses ne seront pas concernées par nos amendements. Celles que nous visons, ce ne sont pas celles qui, après avoir touché des aides de l’État, sont contraintes de licencier à cause de la situation économique, ce sont celles qui licencient tout en versant des dividendes à leurs actionnaires. Cela ne concerne peut-être que quelques dizaines d’entreprises, mais il se trouve que ce sont celles du CAC40, et que cela s’est traduit par 30 000 suppressions d’emploi. Ce n’est pas rien !

Deuxièmement, dans une économie de marché, le privé ne touche pas nécessairement des subventions de l’État. Et dès lors que l’État intervient, il est normal qu’il pose des conditions. Je citerai l’exemple de cette entreprise dont le patron fait partie des 500 plus grandes fortunes de France, qui a touché un montant considérable d’aides publiques et qui fait des bénéfices au niveau du groupe ; or elle est en train de fermer une usine dans l’Essonne et d’en transférer les activités afin d’accroître encore ses bénéfices ! Comment éviter ce genre de situation si l’on ne pose pas de conditions ? C’est du concret, ce ne sont pas des chiffres de l’INSEE sur lesquels on peut gloser pendant des heures, notamment lorsqu’ils affichent un taux de pauvreté stable alors qu’ils ne tiennent compte ni des étudiants ni des sans-domicile-fixe.

Mme Émilie Cariou. Il n’y a qu’en France qu’on pense que dans une économie de marché, l’État doit soutenir en permanence les entreprises ! Étant, moi-même, plutôt interventionniste, je suis d’accord pour les soutenir, mais je trouverais normal qu’on soumette cette aide à certaines conditions, en particulier pour ce qui concerne les dividendes. Bruno Le Maire nous avait certifié, à l’été 2020, que les entreprises qui percevaient des aides de l’État, notamment dans le cadre du dispositif de chômage partiel, ne verseraient pas de dividendes mais injecteraient les sommes reçues dans l’entreprise, soit en investissant dans l’outil productif, soit en embauchant, soit à travers la politique salariale. Or les dividendes ont explosé en 2021. Il est absolument nécessaire d’inscrire dans la loi que quand on distribue des aides de manière aussi massive, en nationalisant pendant des mois les salaires, les entreprises ne peuvent pas verser de dividendes à leurs actionnaires, ou seulement après avoir remboursé les sommes perçues.

M. le président Éric Woerth. Les actionnaires n’ont pas reçu d’aides de la part de l’État ! Il faut bien, à un moment donné, que la vie normale reprenne son cours. On rémunère le capital, on rémunère le travail et c’est l’entreprise qui fait la répartition.

M. Jean-Louis Bricout. Je ne vois pas en quoi il est gênant de demander une contrepartie aux entreprises. L’État se contente de fixer des priorités en matière d’investissements et, en l’occurrence, investir pour le climat et pour la planète n’est pas forcément mauvais pour l’entreprise ni pour l’emploi. D’ailleurs, cela a été dit, les entreprises elles-mêmes investissent dans le vert – même si c’est à des fins de marketing ou pour conforter leur image. Je ne comprends pas pourquoi vous refusez obstinément le principe de la contrepartie, qui n’est absolument pas dirigé contre l’entreprise.

La commission rejette successivement les amendements II-CF1454, II-CF1455 et II-CF1456.

Article 40 Reprise par l’État de la dette SNCF Réseau

I. État du droit : La reprise d’une partie de la dette de SNCF RÉseau par l’État dans le cadre d’une rÉforme d’ampleur du groupe sncf

En tant que « gestionnaire du réseau ferré national » tel que le prévoit l’article L. 2111-9 du code des transports, SNCF Réseau est l’opérateur chargé d’assurer en France l’accès à l’infrastructure ferroviaire, la gestion opérationnelle, ainsi que la maintenance, le développement et l’aménagement du réseau ferré national.

Jusqu’au 1er janvier 2020, SNCF Réseau était un établissement public industriel et commercial (EPIC), créé le 1er janvier 2015 par la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire pour succéder à l’EPIC Réseau ferré de France (RFF).

Dans le cadre de la réforme du secteur ferroviaire, la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a prévu la création d’un groupe public unifié ferroviaire regroupant les anciens EPIC SNCF, SNCF Mobilités et SNCF Réseau ainsi que leurs filiales (Geodis et Keolis) transformés en sociétés anonymes au 1er janvier 2020. Outre ce changement de statut des entreprises concernées et l’ouverture à la concurrence progressive et différenciée prévus par la loi du 27 juin 2018, le Premier ministre s’est engagé à assurer l’assainissement financier du nouveau groupe par la reprise par l’État d’une partie de la dette de SNCF Réseau dont le niveau et la trajectoire menaçaient la soutenabilité financière de l’ensemble du groupe.

A. Les difficultés financières de SNCF Réseau

En 2018-2019, SNCF Réseau faisait face à une situation financière très dégradée, issue de deux facteurs principaux :

– d’une part, en raison d’un déficit structurel sur le réseau existant, en augmentation constante, qui résultait d’une hausse des dépenses d’exploitation et des investissements de rénovation, non compensée par l’évolution des péages ;

– d’autre part, dans le cadre de ses missions, SNCF Réseau a été chargée de financer la construction de plusieurs lignes à grande vitesse très coûteuses ([155]), ce qui a conduit à la progression très forte de son endettement à partir de 2010 (+ 7 % par an).

Le graphique ci-dessous illustre la dynamique de l’endettement de SNCF Réseau. L’encours moyen de dette était passé de 20 milliards d’euros en 1997 à 50 milliards d’euros en 2019.

évolution de l’encours de dette financière nette en valeur

de remboursement de SNCF Réseau

(en milliards d’euros)

Source : commentaire de l’article 76 du PLF 2020 (Tome III, annexe XIX), rapport financier SNCF Réseau 2019.

Un tel niveau de dette pour SNCF Réseau impliquait des ratios financiers dégradés et des frais financiers annuels liés à la charge de sa dette d’environ 1,5 milliard d’euros, qui contribuaient à un résultat net déficitaire.

Si le volume et la trajectoire de la dette de SNCF Réseau étaient déjà considérés comme problématiques lorsque l’opérateur était un EPIC – statut qui lui permettait de bénéficier de la garantie implicite de l’État –, la transformation de SNCF Réseau en société anonyme au 1er janvier 2020 a conduit à des exigences plus fortes en termes de soutenabilité de sa dette.

Ainsi, afin d’assurer au nouveau groupe public ferroviaire unifié des conditions d’endettement plus favorables sur les marchés, le Premier ministre s’est engagé, le 25 mai 2018, à une reprise partielle de la dette de SNCF Réseau par l’État, à hauteur de 35 milliards d’euros. Il a été prévu que cette reprise de dette soit réalisée en deux séquences : 25 milliards d’euros en 2020 puis 10 milliards d’euros en 2022.

Cette reprise d’une partie de la dette SNCF Réseau a vocation à améliorer les ratios financiers de l’entreprise, dans l’objectif de conserver une notation favorable de crédit et d’assurer la maîtrise des charges financières, condition indispensable pour permettre à l’entreprise de retrouver l’équilibre financier (c’est-à-dire dégager un flux de trésorerie nul ou positif) en 2024. Elle doit également permettre de diminuer le ratio de dette sur marge opérationnelle de la société en dessous de 6 à horizon 2026 (contre 30 fin 2018).

B. La reprise par l’État de 25 milliards d’euros de dette de SNCF RÉseau en 2020

L’article 229 de la loi de finances pour 2020 a mis en place un mécanisme de prêts miroirs impliquant l’État, SNCF Réseau et la Caisse de la dette publique (CDP) pour réaliser la première séquence de reprise de la dette de SNCF Réseau, à hauteur de 25 milliards d’euros. Mis à part le montant de reprise, le mécanisme retenu en 2020 étant strictement identique à celui prévu par le présent article, le lecteur est invité à se référer à la description du droit proposé dans le présent commentaire d’article pour de plus amples informations sur le schéma opérationnel mis en œuvre.

1. Une diminution significative de la dette de SNCF Réseau, dans un contexte incertain lié à la crise sanitaire

La première reprise de dette à hauteur de 25 milliards d’euros a contribué à la réduction de l’encours de la dette SNCF Réseau de 50 milliards d’euros fin 2019 à 29 milliards d’euros fin 2020, l’écart de variation s’expliquant par la reprise du flux de trésorerie disponible (– 2,5 milliards d’euros) et par les activités de financement (– 0,9 milliard d’euros). De plus, les frais financiers liés à la charge de la dette de SNCF Réseau ont été divisés par deux : ils s’établissaient à 700 millions d’euros en 2020.

La crise sanitaire a cependant eu un impact conséquent sur les résultats économiques du groupe SNCF Réseau 2020 : ses recettes ont chuté de 1,1 milliard d’euros en raison principalement de la diminution des péages liée à la baisse des circulations (voyageurs et fret).

Dans le cadre du plan de relance, l’État a souscrit une augmentation de capital de la société nationale SNCF à hauteur de 4,05 milliards d’euros, afin de soutenir les investissements de sa filiale SNCF Réseau. Cette opération concentre une grande partie des crédits alloués au soutien et au développement du secteur du ferroviaire (4,7 milliards d’euros) dans le cadre du plan de relance. Le Gouvernement prévoit de surcroît, dans le présent PLF (crédits du programme 203 « Infrastructures et services de transports » et fonds de concours sur la mission Plan de relance), un nouveau plan de soutien au fret ferroviaire d’environ 170 millions d’euros tous les ans jusqu’en 2024 pour financer notamment la prise en charge à hauteur de 50 % des péages dus par les opérateurs de fret à SNCF Réseau.

Le résultat net de SNCF Réseau est resté déficitaire en 2020, s’établissant à – 832 millions d’euros.

2. Un coût total pour l’État d’environ 4 milliards d’euros sur la période 2020-2021

● La reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État entraîne une hausse des dépenses budgétaires de l’État au titre des intérêts payés sur cette dette. Cette charge d’intérêt de la dette reprise par l’État est imputée sur le nouveau programme 355 « Charge de la dette SNCF Réseau reprise par l’État » de la mission Écologie, développement et mobilité durables qui est doté de crédits évaluatifs, comme pour la charge associée à la dette de l’État, puisqu’une partie des emprunts est à taux variables ou indexée sur l’inflation.

Ainsi, 400 millions d’euros ont été consommés par l’État en 2020 au titre de la charge d’intérêt de cette dette et 692 millions d’euros ont été ouverts pour financer cette dépense en loi de finances initiale pour 2021. Le taux d’intérêt moyen de la dette de la SNCF servie en 2020 a été de 3,20 % pour les emprunts à taux fixe et de 1,95 % pour les emprunts indexés sur l’inflation.

● Les remboursements d’échéances en principal constituent des opérations de trésorerie qui ne donnent pas lieu à consommation de crédits budgétaires. Dans l’objectif de renforcer l’information disponible et de présenter une vision complète du besoin de financement induit pour l’État par la reprise de cette dette, les montants correspondants sont néanmoins présentés dans les documents budgétaires portant sur le programme 355.

Ainsi, 1,7 milliard d’euros de capital de dette a été remboursé en 2020 et 1,3 milliard d’euros ont été ou seront amortis en 2021.

Ainsi, le coût total pour l’État lié à la reprise de la dette SNCF s’est élevé à environ 2,1 milliards d’euros en 2020 et est estimé à environ 2 milliards d’euros en 2021.

3. Un impact neutre sur le niveau de la dette publique

La reprise partielle par l’État de la dette SNCF Réseau n’a aucun impact sur le niveau du déficit public ou de la dette publique. En effet, SNCF Réseau ayant été reclassée par l’INSEE en administration publique à compter de l’année 2016 ([156]), sa dette est intégrée au calcul de la dette publique depuis cette date.

Pour rappel, ce reclassement a entraîné une hausse significative de l’encours de dette publique, à hauteur de 35,8 milliards d’euros en 2016 et de 39,4 milliards d’euros en 2017, et une progression du poids du ratio d’endettement public (+1,7 point en 2016 et +1,8 point en 2017) ([157]).

En revanche, la reprise de la dette de SNCF Réseau aura un impact sur le niveau de la dette publique décomposée par sous-secteur d’administrations publiques, dont l’effet sera renforcé sur le long terme : au fur et à mesure du remboursement du capital et des intérêts des obligations reprises par l’État, la contribution de l’État à la dette publique augmentera parallèlement à une baisse progressive de la contribution des ODAC (notamment de l’ODAC SNCF Réseau) au niveau de cette dette publique. Une légère diminution de la dette des ODAC est observée entre 2019 et 2020 (– 1,3 milliard d’euros).

II. Droit proposé : la reprise par l’État de 10 milliards d’euros de dette de SNCF Réseau

A. La reconduction du mécanisme de prêts miroirs

1. Description du dispositif retenu

À l’instar de l’article 229 de la loi de finances initiale pour 2020, le présent article instaure un mécanisme de prêts miroirs impliquant la Caisse de la dette publique (CDP) pour permettre la reprise par l’État de 10 milliards d’euros de dette de SNCF Réseau.

● Ainsi, le I du présent article prévoit que la CDP est autorisée à contracter avec SNCF Réseau tout prêt ou emprunt, en euros, dans la limite de 10 milliards d’euros de capital à rembourser, incluant l’indexation constatée s’agissant des emprunts indexés sur l’inflation. Cette disposition permet à SNCF Réseau et la CDP de conclure des prêts aux caractéristiques identiques (maturité, taux d’intérêt, échéancier de paiement des intérêts et du principal), qualifiés de prêts miroirs. Les contrats de prêts étant par construction strictement symétriques, aucun flux financier ne sera échangé.

La conclusion des prêts miroirs avec la CDP aura instantanément pour conséquence une augmentation de 10 milliards d'euros de l’actif et du passif de SNCF Réseau, puisqu’une créance de 10 milliards d’euros sur la CDP et un emprunt de 10 milliards d’euros auprès de la CDP seront simultanément inscrits dans son bilan.

● Dans un second temps, une fois les prêts miroirs mis en place, l’État viendra remplacer SNCF Réseau comme débiteur de la CDP par une novation au contrat puis abandonnera sa créance. Cette substitution sera autorisée par un arrêté des ministres chargés des finances et du budget. Cette opération est prévue par le II du présent article qui autorise l’État à reprendre à compter du 1er janvier 2022 les droits et obligations afférents aux contrats d’emprunts contractés auprès de la CDP par SNCF Réseau dans la limite de 10 milliards d’euros de capital à rembourser. L’État sera donc endetté à hauteur de 10 milliards d’euros supplémentaires vis-à-vis de la CDP tandis que SNCF Réseau détiendra une créance de 10 milliards d’euros sur la CDP.

La reprise par l’État de la dette de SNCF Réseau vis-à-vis de la CDP se traduira au niveau comptable par une augmentation instantanée des capitaux propres de l’entreprise, à hauteur de 10 milliards d’euros, puisque cette opération sera inscrite directement dans le compte de report à nouveau de l’entreprise. À l’issue des deux opérations susmentionnées, SNCF Réseau disposera donc de capitaux propres renforcés de 10 milliards d’euros.

De plus, au cours de la durée de vie des prêts, chaque paiement de principal et d’intérêts payé par SNCF Réseau à ses créanciers pour le remboursement de sa dette sera partiellement compensé par un flux venant de l’État et transitant par la CDP pour faire en sorte que la SNCF n’ait pas à assumer le service de la dette correspondant à la part de 10 milliards d’euros reprise par l’État.

Concrètement, cela signifie que l’État versera chaque année à SNCF Réseau, via la CDP, un pourcentage des charges financières et des échéances de remboursement correspondant à la quote-part de la dette reprise sur la dette totale de l’entreprise, que l’entreprise continuera normalement à payer à ses créanciers.

Enfin, le III du présent article prévoit un traitement comptable et fiscal dérogatoire associé à cette reprise de dette. Il dispose que les transferts financiers issus de la substitution de l’État à SNCF Réseau pour le paiement de la dette initialement contractée à la CDP sont inscrits directement dans le compte de report à nouveau de SNCF Réseau, sans passer par le compte de résultat, et ne donnent lieu à aucune perception d’impôts, droits ou taxes. Cette opération correspond à une intervention de l’État octroyant un avantage sélectif à SNCF Réseau.

2. Un dispositif compatible avec le droit de l’Union européenne

Comme en 2020, le dispositif prévu par le présent article est compatible avec le droit de l’UE.

En effet, SNCF Réseau ne relève pas du champ concurrentiel puisque la société est gestionnaire d’infrastructures et détentrice d’un monopole légal. Ainsi, SNCF Réseau répond aux critères définis par la Commission européenne ([158]) qui permettent d’exclure certaines infrastructures des règles de la concurrence : l’infrastructure n’est pas confrontée à une concurrence directe et n’est pas conçue pour favoriser de manière sélective une entreprise ou un secteur donnés, mais procure des avantages à la société dans son ensemble.

La reprise de dette et son traitement fiscal et comptable dérogatoire ne peuvent donc être qualifiés d’aide d’État : la reprise de dette par l’État correspond exclusivement aux déficits accumulés par SNCF Réseau au titre de son activité de gestionnaire d’infrastructures en situation de monopole. Cette opération ne bénéficie donc qu’à SNCF Réseau et elle est sans impact sur les autres filiales du groupe, ni sur la société mère SNCF qui interviennent sur des marchés concurrentiels. En effet, bien que la société mère soit l’émetteur unique du groupe public ferroviaire, les émissions de dette se font pour chacune des filiales à une charge d’emprunt représentative du risque de celle-ci.

B. L’impact de la mesure

1. Pour SNCF Réseau, un allégement des charges financières et une amélioration des ratios financiers

En allégeant les charges financières de la société SNCF Réseau, la reprise de dette par l’État contribue à restaurer les marges financières de l’entreprise, et doit lui permettre d’atteindre l’équilibre financier à horizon 2024. Une amélioration significative de la capacité de la société à entretenir et moderniser le réseau ferré national en est attendue.

Le tableau ci-dessous retrace les économies de frais financiers pour SNCF Réseau résultant des deux séquences de reprise de sa dette par l’État, à hauteur au total de 35 milliards d’euros.

économies de frais financiers pour SNCF Réseau suite

à la reprise par l’État de 35 milliards d’euros de dette

(en millions d’euros)

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Les frais financiers restant à la charge de SNCF Réseau devraient s’établir à environ 400 millions d’euros par an à compter de 2022.

Cette reprise de dette doit permettre également de diminuer le ratio de dette sur marge opérationnelle de SNCF Réseau en dessous de 6 à horizon 2026 et améliorera les capitaux propres de l’entreprise. Le ratio dette/marge opérationnelle a déjà diminué substantiellement entre 2020 et 2021, passant de 30,8 à 20,3 et devrait s’établir à un niveau proche de 9 en 2022. Les capitaux propres de SNCF Réseau représentaient 7 milliards d’euros à la fin de l’année 2020 contre – 18 milliards d’euros en 2019, cette nette amélioration étant directement liée à la première séquence de reprise de dette à hauteur de 25 milliards d’euros. Les capitaux propres devraient s’établir à 6,9 milliards d’euros en 2021, en légère baisse en raison du caractère négatif du résultat net prévisionnel pour l’année 2021.

Grâce à l’amélioration de son ratio dette/marge opérationnelle et de ses capitaux propres, SNCF Réseau verra sa stabilité financière renforcée, ce qui garantira un accès au marché de la maison mère à des conditions plus favorables pour cette filiale.

2. Pour l’État, une hausse des dépenses budgétaires liées à la charge d’intérêt de la dette et un impact sur le besoin de financement lissé dans le temps

Si l’impact de cette reprise de dette est à nouveau neutre pour les finances publiques puisque SNCF Réseau est considérée comme une administration publique depuis 2016 (voir supra), les dépenses budgétaires de l’État augmentent à hauteur des intérêts payés chaque année par l’État à SNCF Réseau. La charge d’intérêt pour l’État liée à la reprise de l’ensemble des 35 milliards d’euros est estimée à 836 millions d’euros en 2022, 902 millions d’euros en 2023, 806 millions d’euros en 2024, 686 millions d’euros en 2025 et 661 millions d’euros en 2026. Elle représente le miroir du gain pour SNCF Réseau (voir tableau supra).

Pour mémoire, les remboursements d’échéances en principal ne donnent pas lieu à une traduction en crédits budgétaires. L’encours de dette restant à amortir pour l’État s’élève à 32 milliards d’euros début 2022, 3 milliards d’euros de principal de dette ayant déjà été remboursés depuis début 2020.

La structure des engagements en cours début 2022 est présentée ci-dessous, par type d’emprunt dans le tableau et par année d’amortissement du principal dans le graphique.

ventilation par catégorie d’emprunts de la dette de SNCF Réseau

reprise par l’État (encours début 2022)

Source : PAP pour le programme 355.

Le taux d’intérêt moyen début 2022 est de 3,22 % pour les emprunts à taux fixe et de 1,95 % pour les emprunts indexés sur l'inflation.

ventilation par année d’échéance du principal de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État (encours début 2022)

Source : PAP pour le programme 355 d’après AFT et évaluation préalable du présent article.

L’impact de la reprise de dette sur le besoin de financement de l’État est lissé puisque l’échéancier des prêts miroirs s’étend sur l’ensemble de la durée de vie de la dette SNCF Réseau soit jusqu’en 2119. Cet impact se concrétise donc à hauteur de la part de principal et d’intérêts versés chaque année.

Ainsi, le coût total de la reprise de dette SNCF pour l’État en 2022 s’élèvera à 3,8 milliards d’euros, dont 3 milliards d’euros de remboursement de principal et 836 millions d’euros de charge d’intérêts.

3. Pour les créanciers, une situation inchangée

La reprise de dette de SNCF Réseau n’a aucun impact sur la situation des créanciers obligataires puisque c’est toujours l’entreprise qui rembourse ses créanciers. Les flux liés à la reprise de dette n’ont en effet lieu qu’entre SNCF Réseau, la CDP et l’État.

*

Amendement de suppression II-CF1188 de M. Charles de Courson

M. Charles de Courson. C’est par une dotation en capital à SNCF Réseau qu’il aurait fallu passer, et non par une reprise de dette – qui n’est d’ailleurs, en réalité, qu’une reprise des annuités.

Relevons le manque de sérieux de l’évaluation préalable, qui précise à son point 3.3 que la reprise de dette bénéficierait uniquement à SNCF Réseau et en aucun cas au groupe ni à la holding de tête. Cette seule précision est censée suffire à éviter toute violation du droit européen relatif aux aides d’État. Mais la reprise a nécessairement un effet sur le groupe : il n’est pas possible d’isoler SNCF Réseau de la holding de tête. D’ailleurs, le point 1.4 de l’évaluation indique explicitement que l’objectif de la réforme est d’améliorer les ratios financiers de la SA SNCF Réseau « et par voie de conséquence de la holding de tête » ; le Gouvernement reconnaît donc lui-même le lien indéfectible entre la filiale et la holding, ainsi que l’effet de la reprise sur les deux. L’argument juridique lié au droit européen est donc plus que chancelant.

Au lieu de privilégier une reprise de dette, le Gouvernement aurait dû choisir, je le répète, un autre véhicule financier, plus conforme à ses intentions réelles : une dotation en capital par l’intermédiaire du groupe SNCF ou directement à SNCF Réseau.

Pourtant, le a) du 2.1 de l’évaluation préalable se borne à indiquer que la recapitalisation par une dotation de 10 milliards d’euros est impossible en raison du principe énoncé par la loi de 2018 et qui impose à la SA SNCF, et non à l’État, d’être actionnaire à 100 % de SNCF Réseau. Cet argument ne tient pas davantage : on peut tout à fait modifier cette règle par un simple amendement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le choix d’une reprise de dette plutôt que d’une recapitalisation ou d’une prise de participation, fait lors de la loi du 27 juin 2018, est le bon. Il est sans effet sur la situation des créanciers obligataires de SNCF Réseau, il permet de lisser l’impact de la reprise de dette sur le besoin de financement de l’État et il améliore les ratios financiers de SNCF Réseau.

Quant à l’impact sur la holding de tête que vous mentionnez, je précise que la holding de tête SNCF est la seule qui emprunte sur les marchés, mais à des conditions de financement différentes en fonction de la filiale concernée. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Ce n’est pas un argument : on pourrait envisager une augmentation fractionnée, en libérant progressivement le capital à une hauteur équivalente. La reprise n’est pas une bonne solution. D’ailleurs, je le répète, il ne s’agit pas d’une reprise de dette, mais de la prise en charge progressive des annuités d’une partie de la dette.

La commission rejette l’amendement II-CF1188.

Amendement II-CF666 de M. Charles de Courson

M. Charles de Courson. Il tend à reporter du 1er janvier 2022 au 1er janvier 2023 l’opération improprement qualifiée de reprise de dette.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF666.

Amendement II-CF1421 de M. Éric Coquerel

M. Éric Coquerel. Nous demandons la remise d’un rapport étudiant l’impact sur le creusement de la dette de SNCF Réseau de la transformation de l’architecture de la SNCF en établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) en 2014, puis en trois sociétés nationales à capitaux publics en 2018. Cette dernière étape est souvent le premier pas vers une privatisation. Ces mesures successives ont été néfastes pour le rail, qu’il s’agisse du transport de passagers ou de marchandises, alors même que les enjeux écologiques, environnementaux et climatiques devraient conduire à lui donner une place centrale, indépendante des aléas du marché.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il n’est pas question de privatisation de la SNCF. Nous n’allons pas refaire les débats de 2018. Comment peut-on nier que la réforme est bienvenue face à la nécessité d’une reprise de dette de 35 milliards et aux difficultés structurelles de notre réseau ferré ? Il s’agit d’une très belle entreprise et d’un groupe essentiel à notre pays, mais dont la réforme était absolument indispensable.

M. Éric Coquerel. Le rapport que nous demandons a précisément pour objet de déterminer dans quelle mesure ces transformations ont affecté la dette. Je vous trouve bien optimiste de considérer que la reprise de la dette a permis de poursuivre le développement de la SNCF : j’y vois plutôt le camouflage d’une absence d’investissements et d’une austérité imposée. Pas de privatisation, dites-vous ? Nous verrons dans quelques années : nous avons fait la même expérience à propos du secteur de l’énergie, entendu les mêmes promesses. On commence par l’ouverture à la concurrence – il est déjà prévu qu’une ligne privée assure le trajet Marseille-Nice –, puis la société publique, devenue société nationale à capitaux publics, est privatisée. Nous l’avons observé dans tous les secteurs.

La commission rejette l’amendement II-CF1421.

Elle adopte l’article 40 non modifié.

Article 41 Habilitation à établir par ordonnance un régime unifié de responsabilité financière des gestionnaires publics

I. L’État du droit

A. Le jugement des comptes et le rÉgime de responsabilitÉ personnelle et pÉcuniaire des comptables publics

1. Une responsabilité présumée, objective et inconditionnelle résultant de l’examen des comptes

L’article 13 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) ([159]) définit les comptables publics comme « des agents de droit public ayant la charge exclusive de manier les fonds et de tenir les comptes » des personnes morales relevant du champ d’application de ce même décret.

L’article 60 de la loi du 23 février 1963 de finances pour 1963 ([160]) prévoit un régime de responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) des comptables publics, distinct mais non exclusif de leur « responsabilité attachée à leur qualité d’agent public ».

a. Une responsabilité objective pour irrégularité des comptes

Le I de l’article 60 de la loi de finances pour 1963 dispose que « outre la responsabilité attachée à leur qualité d’agent public, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs (…) des organismes publics, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu’ils dirigent ».

La même responsabilité s’applique aux contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine.

La RPP se trouve engagée « dès lors qu’un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par le fait du comptable public, l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme public ou d’un tiers ou a dû rétribuer un commis d’office pour produire les comptes ».

La responsabilité est « personnelle et pécuniaire » en ce qu’elle contraint le comptable de répondre de sa gestion sur son patrimoine personnel : issue d’une logique « restitutive » visant à combler tout manquant en caisse, cette responsabilité n’a d’autre limite que celle des montants figurant dans les comptes pour lesquels la responsabilité du comptable est engagée.

● Le II de l’article 60 de la loi de finances pour 1963 étend la RPP « à toutes les opérations du poste comptable » dirigé par les comptables « depuis la date de leur installation jusqu’à la date de cessation des fonctions » ainsi qu’aux « opérations des comptables publics placés sous leur autorité ».

● Le XI de l’article 60 de la loi de finances pour 1963 permet par ailleurs d’appliquer le régime de RPP à toute personne qui « sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d’un comptable public », s’immisce dans le recouvrement de recettes, reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds que les comptables sont exclusivement chargés d’exécuter. Ces situations de « gestions de fait » entraînent ainsi les mêmes obligations et responsabilités que les gestions régulières.

● La RPP du comptable public est ainsi une responsabilité présumée, objective et inconditionnelle mise en jeu automatiquement et indépendamment de toute faute, dès lors que l’examen des comptes dont il est responsable conduit à constat d’une irrégularité.

Le seul élément extérieur susceptible de conduire à ne pas mettre en jeu la RPP du comptable public est « l’existence de circonstances constitutives de la force majeure », prévue par le V de l’article 60 de la loi de finances pour 1963.

Aucun autre élément extérieur au compte ne peut être pris en considération, ni le fait d’autrui et, au premier chef, les manquements de l’ordonnateur, ni l’insuffisance des moyens matériels et humains mis à la disposition du comptable public.

b. Une mise en jeu administrative ou juridictionnelle

Le VI du même article 60 de la loi de finances pour 1963 prévoit que la RPP « est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes ». La responsabilité personnelle et pécuniaire d’un comptable public peut ainsi être engagée dans trois hypothèses :

– Par le ministre du budget ou le ministre de tutelle dans le cadre de la procédure administrative de mise en débet des comptables ([165]).

Dans ce cas, la RPP du comptable public est mise en jeu, au cours d’une procédure amiable, par l’émission, par le ministre chargé du budget ou le ministre de tutelle, d’un ordre de versement. Cette procédure peut viser non seulement les comptables principaux mais également les comptables secondaires.

– Par le juge des comptes après transmission des comptes litigieux par le Pôle national d’apurement administratif (PNAA) ([166]).

Les articles L. 211-2 et L. 231-5 du code des juridictions financières (CJF) prévoient en effet que certains comptes ne sont transmis aux chambres régionales et territoriales des comptes compétentes qu’en cas de constatation d’un manquement par une autorité compétente de l’État en charge de l’apurement administratif de ces comptes. Il s’agit des comptes des communes de moins de 5 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale de moins de 10 000 habitants, ainsi que de ceux des établissements publics locaux d’enseignement qui disposent de moins de trois millions d’euros de ressources de fonctionnement.

– Par le juge des comptes dans le cadre de la procédure juridictionnelle de jugement des comptes.

À l’exception des comptes transmis au PNAA, tous les comptes des comptables publics doivent en effet être produits au juge des comptes ([167]).

L’article L. 111-1 du CJF dispose ainsi que « la Cour des comptes juge les comptes des comptables publics », ce qui a constitué au demeurant sa première mission à sa création le 16 septembre 1807.

La Cour des comptes est aujourd’hui compétente à l’égard des comptables principaux de la Direction générale des finances publiques (DGFip), des receveurs des douanes ainsi que des agents comptables des établissements publics nationaux, 1 030 organismes relevant à ce titre, en 2019, de ce contrôle juridictionnel.

Par application de l’article L. 211-1 du CJF, 18 chambres régionales des comptes jugent les comptes des comptables publics des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, dans leur ressort géographique en métropole et outre-mer. Des dispositions similaires prévoient en outre la compétence de chambres territoriales des comptes, dans cinq collectivités d’outre-mer : Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon (article L. 252-1), la Nouvelle-Calédonie (article L. 262-1) et la Polynésie française (article L. 272-1).

16 443 organismes dotés d’un comptable public relevaient, en 2019, du contrôle juridictionnel des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC).

Des indicateurs de performance du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, de la mission Conseil et contrôle de l’État, fixent en outre des cibles de part des comptes, en masses financières, tenus par les comptables publics ayant fait l’objet d’un contrôle du juge des comptes, situées dans la fourchette de 15 à 25 % par an. En 2019, les cibles réalisées s’élevaient à 16 % pour la Cour des comptes et à 18 % pour les CRTC.

● Comme dans toutes les juridictions, les poursuites relèvent du ministère public, exercé par le Parquet général près la Cour des comptes, sous l’autorité duquel sont placés les procureurs financiers des CRTC.

Au vu des rapports des juridictions financières ou de toute autre information en sa possession, le ministère public peut saisir, par un réquisitoire, les juges des comptes de toute présomption d’irrégularité :

– lorsque la vérification des comptes ne fait apparaître aucun motif de mise en jeu de la RPP du comptable public, le comptable est « déchargé de sa gestion » par une ordonnance, décision juridictionnelle prise par le seul président de chambre ou son délégué ;

– dans le cas contraire, la procédure de mise en jeu de la RPP du comptable public est engagée par un réquisitoire du parquet, et reconnue, le cas échéant, à l’issue de l’instruction et d’une phase contradictoire, puis d’un délibéré par une formation collégiale après audience publique (articles L. 142-1 et L. 242-1 du CJF).

Le cas échéant, la juridiction met ainsi le comptable « en débet », le contraignant à verser de ses deniers personnels la somme correspondant aux montants des irrégularités constatés dans les comptes.

Les arrêts de la Cour des comptes ne sont pas susceptibles d’appel mais seulement d’un recours en cassation devant le Conseil d’État.

Les jugements des CRTC peuvent faire l’objet d’appels devant la Cour des comptes, puis de recours en cassation devant le Conseil d’État.

La Cour des comptes a rendu chaque année en moyenne 150 arrêts qui conduisent à prononcer 20 millions d’euros de débets par an, et les CRTC de 300 à 400 jugements annuels pour 15 à 20 millions d’euros de débets par an.

En outre, le Procureur général près la Cour des comptes peut, soit à la demande de la Cour, soit de sa propre initiative, transmettre des faits au Procureur de la République lorsqu’ils sont susceptibles de revêtir une qualification pénale.

Par ailleurs, les articles L. 131-11 et L. 231-11 du CJF permettent aux juridictions financières de condamner à l’amende les comptables de fait « en raison de leur immixtion dans les fonctions de comptable public », mais seulement dans le cas où ils n’ont pas fait l’objet, pour les mêmes opérations, des poursuites prévues à l’article 433-12 du code pénal, qui punit de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende le fait, par toute personne agissant sans titre, de s’immiscer dans l’exercice d’une fonction publique en accomplissant l’un des actes réservés au titulaire de cette fonction.

2. Un régime de responsabilité aux sanctions insuffisamment hiérarchisées et inadapté aux enjeux du contrôle comptable

Les limites du régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables public font l’objet de constat convergents, en raison tant de ses défauts intrinsèques que des enjeux de modernisation de la gestion publique.

La RPP a ainsi pu être qualifiée de « régime contreproductif et à bout de souffle » par Jean Bassères et Muriel Pacaud dans le rapport sur la Responsabilité des gestionnaires publics, remis en juillet 2020 ([168]), et établi à la demande Gérald Darmanin, alors ministre de l’Action et des comptes publics.

a. Une responsabilité individuelle largement fictive

En premier lieu, la RPP ne permet pas de responsabiliser individuellement les comptables, et parait en large partie fictive puisque les sommes effectivement laissées à leur charge sont sans commune mesure avec les montants des comptes sur lesquels est censée porter leur responsabilité pécuniaire.

Le II de l’article 60 de loi de finances pour 1963 prévoit en effet qu’« avant d’être installés dans leur poste, les comptables publics sont tenus de constituer des garanties ».

Les montants de cautionnement peuvent être élevés, puisqu’ils sont déterminés par application d’un coefficient au montant du traitement annuel attaché à l’indice le plus élevé afférent à chaque catégorie de comptables, mais le cautionnement solidaire, réalisé par affiliation à l’association française de cautionnement mutuel (AFCM) substitue depuis 1908 un cautionnement collectif à celui du comptable ([169]).

Sans qu’il s’agisse d’une obligation, les comptables publics peuvent également souscrire une assurance qui couvre in fine – sous réserve du règlement de la franchise et du plafond de garantie – la responsabilité financière engagée par le comptable.

Ce premier facteur d’atténuation de la sanction est considérablement accru par la faculté pour les comptables d’« obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge », prévue par le IX de l’article 60 de la loi de finances pour 1963.

Ainsi, entre 2013 et 2018, pour un total de 337,9 millions d’euros de débets prononcés par la Cour des comptes, le ministre du budget a été saisi de 248,1 millions d’euros de demandes de remises gracieuses, correspondant aux montants non couverts par les assurances.

Le ministre du budget a satisfait ces demandes à hauteur de 99,75 %, accordant ainsi 247,5 millions d’euros de remises gracieuses aux comptables « mis en débet ».

Remises gracieuses sur dÉbets prononcÉs par la Cour des comptes

(montants en millions d’euros)

Source : Stéphanie Damarey, Régime de responsabilité financière des gestionnaires public, analyse comparée. p. 204.

Pour les comptables de l’État, les montants moyens des laissés à charge des comptables après remise gracieuse et assurance s’établissent, selon les années, entre 150 et 300 euros, correspondant à des fourchettes de laissés à charge individuels de zéro à 1 300 euros ([170]).

Les remises gracieuses sont cependant refusées en cas de gestion de fait ou de détournement de fonds, avec par exemple le refus de remise d’un débet d’un montant de 69 500 euros en 2016 consécutif à un détournement de fonds.

Cependant, la remise gracieuse quasi systématique des sommes à la charge des comptables publics rend incertaine leur responsabilité effective et porte atteinte à l’autorité de la chose jugée par les juridictions financières.

Le fait qu’une décision administrative puisse priver d’effets un jugement constitue indéniablement une anomalie dans un État de droit, au demeurant sans aucun équivalent en Europe.

Enfin, les jugements prononcés paraissent d’autant plus dénués d’impact dans la pratique professionnelle des comptables mis en débet, et dans l’évaluation de leur performance individuelle, qu’à la date du jugement, plus de 90 % des comptables principaux avaient changé de poste ou pris leur retraite. Ainsi que le relèvent Jean Bassères et Muriel Pacaud, dans le rapport déjà mentionné, « le décalage temporel entre les faits reprochés et la date du jugement limite fortement l’apport en termes d’amélioration des pratiques individuelles ».

b. La réforme de la RPP engagée en 2011 n’a pas clarifié sa portée

● Ce constat a conduit à une première intervention du législateur, par l’article 90 de la loi de finances rectificative pour 2011([171]) qui a modifié le VI de l’article 60 de la loi de finances pour 1963, dans le but d’encadrer le pouvoir de remise gracieuse du ministre et de hiérarchiser la sanction selon la nature des manquements.

Si le juge constate que les manquements du comptable n’ont pas causé de préjudice à l’organisme public, par exemple en cas d’inexacte imputation budgétaire ou d’absence de visa du contrôleur financier, il ne peut plus prononcer de débet mais doit mettre à la charge du comptable une somme déterminée, par manquement et par exercice, dans la limite d’un plafond correspondant à 1,5 millième du cautionnement du comptable, et qui n’est pas susceptible de faire l’objet d’une remise gracieuse.

Si le manquement a causé un préjudice financier à l’organisme public, par exemple en cas d’erreurs de liquidation, de paiement d’une dette prescrite ou de paiement non libératoire, le juge des comptes prononce un débet du montant de la dépense irrégulière.

Dans ce cas, une remise gracieuse du ministre peut être sollicitée mais elle ne peut être totale, « le ministre chargé du budget étant dans l’obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme » mise à sa charge en cas de manquement n’ayant pas cause de préjudice. Le ministre doit donc laisser à la charge du comptable mis en débet une somme correspondant au minimum à 3 millièmes de son cautionnement.

La remise gracieuse peut néanmoins être totale dans deux situations définies par le IX de l’article 60 de la loi de finances pour 1963 : en cas de décès du comptable et dès lors que, « sous l’appréciation du juge des comptes », il a respecté « des règles de contrôle sélectif des dépenses ».

Cette réforme a donc visé à mettre fin à l’automaticité de la sanction et à prendre en compte des circonstances de l’espèce dans le prononcé des sanctions, en réservant le débet aux fautes ayant causé un « préjudice financier ».

Alors que la définition de ce critère a été initialement incertaine, conduisant les juridictions financières à une interprétation extensive des situations appelées à être sanctionnées par une mise en débet, le Conseil d’État a précisé récemment les conditions dans lesquelles une dépense payée irrégulièrement par un comptable public peut être regardée comme n’ayant pas causé de préjudice financier à l’organisme public.

Le Conseil d’État s’est ainsi fondé principalement sur la réalité du service fait, le caractère dû ou indu de la dépense et la volonté de l’ordonnateur ([172]).

Outre les manquements qui, par principe, sont, ou non, porteurs d’un préjudice financier, il a considéré qu’il revient au juge financier de mener l’analyse permettant d’apprécier l’existence d’un préjudice financier en vérifiant si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due.

Ainsi que le déclarait M. Didier Migaud, alors Premier Président de la Cour des comptes, en octobre 2019 ([173]), « cette réforme n’est sans doute pas allée jusqu’au bout de la logique qui avait présidé à sa mise en œuvre. Le maintien du pouvoir de remise gracieuse du ministre, la définition encore incertaine et parfois extensive du préjudice financier, l’insuffisante prise en compte des circonstances entourant le manquement reproché au comptable dessinent un régime qui hésite encore entre sanction et réparation, entre une logique restitutive et une logique punitive ».

La baisse du nombre de réquisitoires notifiés à la Cour et aux CRTC confirme ce diagnostic, avec par exemple une baisse de 40 % des réquisitoires prononcés par le ministère public près la Cour des comptes entre 2010 et 2019, alors que les charges pour les juridictions financières liées à l’examen des comptes des comptables sont demeurées inchangées.

c. Un régime de responsabilité en décalage croissant avec les enjeux de la gestion publique

● Les modifications apportées par le législateur en 2011 n’ont pas évité que le jugement des comptes et la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables continuent d’aboutir, le plus souvent, à détecter des manquements formels, sanctionnés sans appréciation du contexte.

En outre, la majorité des manquements relevant de la RPP des comptables publics ont pour origine une faute de l’ordonnateur, liée par exemple à un défaut de transmission des pièces non identifié par les contrôles du comptable : c’est le cas pour 56 % des manquements constatés par la Cour des comptes et 68 % de ceux relevés par les CRTC.

En ne tenant compte ni de l’ensemble des actions du comptable public ni de l’imbrication croissante de la chaîne financière, la RPP a donc un caractère asymétrique qui entraîne des comportements de prudence excessive.

Ainsi en matière de dépenses, l’application du contrôle hiérarchisé de la dépense, qui permet de supprimer des contrôles redondants de l’ordonnateur sur l’engagement de la dépense, ne constitue pas une cause exonératoire de responsabilité du comptable public mais uniquement un motif de remise gracieuse.

Cette situation pénalise le développement d’une approche plus sélective du contrôle de la dépense ainsi que les pratiques innovantes, telles le recours à des modalités de contrôle fondées sur l’intelligence artificielle et le datamining.

Elle ne favorise pas la simplification des procédures de dépense, comme l’utilisation de la « carte d’achat » pour les dépenses récurrentes ou de faibles montants, dont le paramétrage initial permet la validation automatique du service fait.

Faute d’appréhender les exigences nouvelles en matière de sincérité et de qualité comptable, la RPP désincite les comptables publics à adapter leurs contrôles aux enjeux effectifs.

Au contraire, elle les conduit à mobiliser de façon disproportionnée les ressources humaines et matérielles de leurs services sur le contrôle de la régularité formelle des opérations au détriment d’une approche fondée sur les enjeux, conduisant par exemple à multiplier les actes de poursuites pour des créances de procédures collectives sans aucune perspective de recouvrement.

B. La sanction des infractions aux rÈgles en matiÈre de finances publiques par la Cour de discipline budgÉtaire et financiÈre

1. La sanction d’un spectre large d’irrégularités budgétaires et financières

La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est une juridiction administrative spécialisée de nature répressive, rattachée à la Cour des comptes, créée par la loi du 25 septembre 1948 ([174]), codifiée depuis 1995 ([175]) aux articles L. 311-1 à L. 316-1 du code des juridictions financières (CJF).

La CDBF sanctionne, par des amendes, les atteintes aux règles régissant les finances publiques commises, dans le cadre de leurs fonctions, par les gestionnaires publics inclus dans le champ de ses justiciables.

Le Conseil constitutionnel a qualifié la CDBF de « juridiction disciplinaire spéciale » ([176]) et a considéré que, si elle « constitue un ordre de juridiction au sens de l’article 34 de la Constitution » relevant, à ce titre, du domaine de la loi, la définition des procédures applicables relève du pouvoir réglementaire, puisqu’il ne s’agit pas d’une juridiction pénale ([177]).

a. Un champ des justiciables défini de longue date

Selon l’article L. 312-1 du CJF, relèvent de la compétence de la CDBF :

– les membres des cabinets ministériels ;

– l’ensemble des fonctionnaires et agents civils ou militaires de l’État, ce qui comprend les ordonnateurs mais également les comptables publics ;

– les agents des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des groupements de collectivités territoriales ;

– les représentants, administrateurs ou agents des autres organismes soumis au contrôle du juge des comptes (établissements publics, entreprises publiques, organismes de sécurité sociale, organismes faisant appel à la générosité publique, organismes bénéficiaires de concours financiers publics...)

– les exécutifs et les gestionnaires élus des collectivités territoriales, uniquement lorsqu’ils ont engagé leur responsabilité propre dans certains cas : à l’occasion d’un ordre de réquisition du comptable public ayant conduit à procurer un avantage injustifié à autrui au préjudice de leur collectivité, ou lorsque leurs agissements ont entraîné la condamnation de la collectivité au paiement d’une astreinte en raison de l’inexécution d’une décision de justice ou lorsqu’ils n’ont pas procédé dans les délais impartis à l’ordonnancement des dépenses résultant d’une décision de justice ayant condamné leur collectivité au paiement d’une somme d’argent.

Des lois du 13 juillet 1971 ([178]) et du 5 janvier 1988 ([179]) ont en effet exclu les exécutifs locaux du champ d’intervention de la CDBF.

Les membres du Gouvernement ont été exclus, dès l’origine, de ce champ d’intervention, en raison de leur responsabilité politique devant les assemblées parlementaires, qui est au demeurant solidaire de la responsabilité gouvernementale.

Examinant une question préalable de constitutionnalité ([180]), le Conseil constitutionnel a considéré que l’exemption des responsables politiques ne contrevenait pas à des droits et libertés que la Constitution garantit, au regard de la différence de leur situation avec les fonctionnaires ou agents publics.

Enfin, les articles L. 313-9 et L. 313-10 du CJF dégagent la responsabilité de tout justiciable s’il peut justifier d’un ordre écrit de son supérieur hiérarchique ou, le cas échéant, du ministre ou de l’élu compétent, « dès lors que ces autorités ont été dûment informées sur l’affaire ».

b. Un spectre large d’infractions visées

Les infractions réprimées par la Cour sont définies par les articles L. 313-1 et suivants du CJF.

Il s’agit d’infractions à la légalité financière ou de certains dysfonctionnements administratifs :

– les infractions aux règles d’exécution des dépenses, des recettes et à la gestion des biens des collectivités publiques ou des organismes publics ou privés soumis au contrôle des juridictions financières. Ceci recouvre les manquements à la procédure de contrôle financier portant sur l’engagement de la dépense (article L. 313-1), l’imputation irrégulière d’une dépense pour dissimuler un dépassement de crédit (article L. 313-2), l’engagement d’une dépense sans en avoir le pouvoir et sans avoir reçu délégation de signature à cet effet (article L. 313-3), plus largement les infractions aux règles relatives à l’exécution des recettes ou des dépenses (article L. 313-4) et enfin les omissions volontaires de déclarations auprès de l’administration fiscale ou les déclarations volontairement inexactes ou incomplètes (article L. 313-5) ;

– l’octroi, par méconnaissance de ses obligations, d’avantages injustifiés entraînant un préjudice pour la collectivité ou pour le Trésor public (article L. 313-6) ;

– les infractions au respect de la chose jugée ayant entraîné la condamnation de l’organisme dont relève le gestionnaire public à une astreinte en raison de l’inexécution ou de l’exécution tardive d’une décision de justice (articles L. 313-7 et L. 313-12) ;

– enfin la faute grave de gestion des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), ayant causé un préjudice grave, par des agissements manifestement incompatibles avec les intérêts de l’établissement, par des carences graves dans les contrôles ou par des omissions ou négligences répétées dans le rôle de direction (art. L. 313-7-1).

Les amendes encourues en cas de condamnation sont comprises entre des montants planchers de 150 ou 300 euros selon les infractions, et un plafond, défini par l’article L. 313-1, correspondant au montant du traitement ou du salaire brut annuel de la personne condamnée, au moment où les faits ont été commis ([181]). Ces montants sont doublés en cas d’attribution à autrui d’un avantage injustifié. Les peines peuvent se cumuler dans la limite du montant maximum encouru (article L. 313-11).

c. La procédure applicable

La CDBF est composée de cinq magistrats de la Cour des comptes et de cinq conseillers d’État, nommés par décret pris en Conseil des ministres pour une durée de cinq ans ([182]). Elle est présidée par le premier président de la Cour des comptes et vice-présidée par le président de la section des finances du Conseil d’État.

Le ministère public relève du Parquet général près la Cour des comptes qui peut prendre une réquisition lorsque des faits portés à sa connaissance sont susceptibles de constituer des infractions et peut, après une instruction spécifique, renvoyer l’affaire devant la CDBF.

La Cour peut être saisie par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, le Premier ministre, le ministre chargé des finances, les autres ministres, s’agissant des fonctionnaires et agents placés sous leur autorité, la Cour des comptes, les CRTC, et le procureur général près la Cour des comptes.

Les décisions de la CDBF sont insusceptibles d’appel, mais peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.

L’action de la CDBF est complémentaire de celle du juge pénal, les mêmes comportements pouvant constituer des infractions à la fois financières et pénales. Les deux procédures ne sont pas exclusives, le cumul étant conforme au principe non bis in idem, dès lors que le total des sanctions prononcées ne dépasse pas le maximum de l’une des deux infractions poursuivies.

2. Des sanctions adaptées mais une procédure insuffisamment effective

a. Des sanctions de plus en plus dissuasives

De 2013 à 2019, la CDBF a prononcé 78 amendes distinctes à l’occasion de 51 arrêts, se prononçant sur 119 charges requises par le ministère public.

Indicateurs d’activitÉ de la Cour de discipline budgÉtaire et financiÈre

Source : Commission des finances, d’après les données figurant dans le rapport de Jean Bassères et Muriel Pacaud, op. cit., p. 313.

Alors que la CDBF n’avait jamais prononcé plus de 4 arrêts par an jusqu’en 2014, le nombre d’arrêts rendus est deux fois plus élevé depuis 2015. 30 % des charges soulevées concernent les irrégularités de procédures de commande publique, 21 % l’engagement irrégulier des dépenses, 15 % l’attribution de rémunérations irrégulières et 12 % de subventions irrégulières.

La majorité des condamnations visent les ordonnateurs d’établissements publics, nationaux ou locaux, ce qui s’explique par l’exemption des ordonnateurs élus locaux et par la possibilité pour les ordonnateurs de l’État de voir leur responsabilité dégagée par des lettres de couverture.

Les montant des amendes prononcées augmentent fortement en tendance : les montants moyens atteignent 2 014 euros en 2019, contre 550 euros en 2013, et 1 190 euros en moyenne annuelle depuis 2015 ; la part des amendes d’un montant supérieur à 2 000 euros atteint 43 % en 2019 alors qu’aucune amende de ce montant n’avait été prononcée en 2016 et 2017 ([183]).

Du fait de la logique répressive et non « restitutive » du régime des sanctions appliquées par la CDBF, les montants des amendes ne sont pas directement corrélés aux sommes en jeu et la sanction tient compte des circonstances :

– des circonstances aggravantes, telles que la répétition des faits, l’absence de prise en compte des alertes sur les irrégularités commises ou le niveau de compétence pouvant être attendu du justiciable en raison de ses responsabilités professionnelles antérieures ;

– et des circonstances atténuantes, telles que les contextes d’urgence ou de conflictualité sociale dans lesquels les irrégularités ont été commises, ou l’absence d’alerte émise par l’autorité de tutelle.

Le régime de sanction, suffisamment dissuasif tout en étant suffisamment limité pour être soutenable, paraît donc adapté.

b. Des durées de jugement excessives

Cependant, l’effectivité du régime de sanction est atténuée par la longueur des procédures.

Indicateurs de performance annuelle de la CDBF

Source : CDBF, Rapport annuel 2020

Le délai moyen de traitement des procédures est élevé, alors qu’augmente la proportion d’affaires en stock depuis plus de 3 années.

Le Conseil d’État a ainsi pu juger qu’ « en l’absence de difficulté particulière tenant à l’affaire ou de comportement dilatoire de la part du justiciable » ([184]), la durée de près de quatre ans et demi pour statuer sur une affaire devant la CDBF était excessive et donc contraire aux prescriptions de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui impose aux juridictions de statuer dans un délai raisonnable.

L’effectivité du régime de sanction est également atténuée par la durée moyenne de 4,8 années, entre 2013 et 2019, entre le début des faits susceptibles d’être poursuivis et le premier réquisitoire du procureur, portant à 7,5 années la durée moyenne entre le début des faits et le jugement rendu par la Cour ([185]).

La CDBF dispose en effet d’un personnel permanent réduit à un secrétaire général, exerçant par ailleurs des fonctions de magistrat au sein d’une chambre de la Cour des comptes, une greffière et une greffière adjointe.

Les rapporteurs de la CDBF, principalement des magistrats de juridiction financière et des conseillers de tribunal administratif ou de cour administrative d’appel, lui sont affectés en plus de leurs fonctions habituelles, pour des vacations dont le niveau est estimé dans la lettre de mission qui leur est transmise en début d’instruction.

En raison du poids des charges liées à l’examen des comptes des comptables, les juridictions financières n’ont pas pu consacrer des ressources suffisantes aux missions de la CDBF, dont aucun des membres ne l’est de plein exercice.

Enfin, l’absence de possibilité pour les justiciables condamnés de se pourvoir en appel constitue une anomalie.

II. Le droit proposÉ

A. Un rÉgime juridictionnel unifiÉ de responsabilitÉ financiÈre des gestionnaires publics

1. Une habilitation à légiférer par ordonnance présentée en loi de finances

Le I du présent article autorise le Gouvernement, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance toutes mesures relevant du domaine de la loi, afin de créer un régime juridictionnel unifié de responsabilité des gestionnaires publics.

Cette réforme permet ainsi de mettre en œuvre la recommandation d’unifier le régime de responsabilité des gestionnaires publics et de supprimer la RPP, qui figure dans le projet stratégique Juridictions financières 2025 (JF 2025) présenté par M. Pierre Moscovici, Premier Président de la Cour des comptes, en février 2021.

Cette proposition rejoint ainsi les principaux constats et certaines des recommandations figurant dans le rapport sur la Responsabilisation des gestionnaires public, déjà mentionné, présenté par Jean Bassères et Muriel Pacaud, assorti d’un parangonnage européenne réalisé par la professeure Stéphanie Damarey.

Malgré leur caractère récent, ces démarches sont le point d’aboutissement d’interrogations et de tentatives de réformes anciennes, initiées dès 2005 par Philippe Seguin, Premier Président de la Cour des comptes, mais qui n’avaient pas trouvé de traduction législative ([187]).

Ainsi que l’indiquait un communiqué du syndicat des juridictions financières (SJF) sur le projet JF 2025, la démarche « associant tous les personnels des juridictions financières a su synthétiser en un temps court des sujets débattus depuis longtemps et bloqués par divers postulats conceptuels ou prérequis institutionnels que l’institution n’avait pas été en capacité de trancher » ([188]).

Le recours à une ordonnance doit donc permettre de mettre en œuvre dans les meilleurs délais cette réforme attendue de longue date, alors que la fin de la législature en cours ne permettrait pas d’accorder le temps nécessaire, pour en examiner d’emblée l’ensemble des paramètres les plus techniques, qui sont encore appelés à faire l’objet d’arbitrages.

La définition du nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics implique au demeurant, outre la suppression des dispositions de l’article 60 de la loi de finances pour 1963 relatives à la RPP, une réécriture large de l’ensemble des dispositions du code des juridictions financières et de nombreux autres codes.

L’habilitation par la loi de finances doit ainsi permettre au Gouvernement de tenir les délais :

– la réforme du régime de responsabilité financière des ordonnateurs et des comptables relève en effet directement du domaine facultatif des lois de finances qui comprend le « régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics » ([189]) ;

– les mesures relatives à l’organisation des juridictions ou aux sanctions non financières y trouvent également leur place, quand bien même elles seraient étrangères au domaine de la loi de finances, dès lors qu’elles sont indissociables d’une réforme d’ensemble, ainsi que l’admet le Conseil constitutionnel ([190]).

Les II et III du présent article accordent ainsi au Gouvernement un délai resserré de six mois à compter de la promulgation de la loi de finances pour prendre l’ordonnance, puis un même délai de six mois pour en déposer devant le Parlement le projet de loi de ratification. L’ordonnance entrera ainsi en vigueur « au plus tard le 1er janvier 2023 ».

Ces délais contraints paraissent pouvoir être tenus dans la mesure où le Gouvernement est pleinement engagé à la rédaction de ce texte, à l’élaboration duquel la Cour des comptes est au demeurant étroitement associée, afin d’en affiner les points les plus techniques.

2. Une responsabilité juridictionnelle recentrée sur les fautes graves ayant causé un préjudice financier significatif

Afin de définir le périmètre de la nouvelle responsabilité juridictionnelle commune à l’ensemble des gestionnaires publics, le 1° du I du présent article autorise l’ordonnance :

– à définir un régime d’infractions financières sanctionnant la faute grave relative à l’exécution des recettes ou des dépenses ou à la gestion des biens des entités publiques, leur ayant causé un préjudice financier significatif, sans préjudice des dispositions du code pénal ;

– et à réformer le régime des autres infractions actuellement prévues par le code des juridictions financières ainsi que celui de la gestion de fait.

a. Une responsabilité financière au périmètre mieux défini

Le régime projeté de responsabilité unifiée des gestionnaires publics paraît proche de l’actuel régime de sanction des infractions aux règles en matière de finances publiques devant la CDBF.

● Le périmètre des justiciables sera le même : l’article d’habilitation mentionne les « gestionnaires publics » (au I) et les « entités publiques » (au 1° du I), ce qui recouvre non seulement les ordonnateurs mais aussi l’ensemble des comptables publics, principaux comme secondaires.

Les contours juridiques de ces notions paraissent en outre suffisamment larges pour viser l’ensemble des justiciables mentionnés à l’article L. 312-1 du CJF, donc non seulement des agents publics mais également les représentants, administrateurs ou agents des autres organismes soumis au contrôle des juridictions financières, ce qui comprend des organismes parapublics non soumis à la comptabilité publique, comme des sociétés d’économies mixtes, des entreprises publiques ou encore des associations ([191]).

Le Gouvernement a confirmé au Rapporteur général que les ministres et les membres élus d’exécutifs locaux resteront exclus du champ de la responsabilité juridictionnelle financière, leur responsabilité d’ordre politique devant continuer de prévaloir, sous les mêmes réserves et exceptions qu’actuellement, c’est-à-dire dans certains cas d’engagement de leur responsabilité propre ou de gestion de fait.

● Le régime d’infractions financières se fondera sur une infraction centrale sanctionnant les fautes d’une gravité avérée ayant causé un préjudice financier significatif pour l’organisme.

La sanction juridictionnelle sera donc réservée aux fautes les plus graves, alors que les simples erreurs de gestion des ordonnateurs ou les irrégularités formelles des comptables relèveront, autant que de besoin, de la sanction managériale.

L’appréciation juridictionnelle de l’infraction pourra ainsi mieux tenir compte de l’ensemble des circonstances.

Pour définir le caractère significatif du préjudice financier, il ne paraît pas opportun d’envisager de figer dans la loi des critères trop rigides comme des montants financiers, même précisés par décret, car ils pourraient susciter des comportements de sous-contrôle pour les actes correspondant à des montants inférieurs aux seuils.

Le préjudice financier significatif paraît en revanche pouvoir être apprécié au regard du périmètre de responsabilité financière du gestionnaire : le caractère significatif de la dépense payée indûment ou des conséquences financières d’une faute de gestion serait ainsi apprécié au regard du total des dépenses ordonnancées ou payées par le gestionnaire et des volumes financiers gérés par l’organisme concerné.

Cette infraction centrale visant à sanctionner le non-respect des règles relatives à la gestion des biens des personnes publiques aura pour effet d’étendre à l’ensemble des gestionnaires publics la « faute de gestion », définie à l’article L. 313-7-1 du CJF, actuellement restreinte aux agents des EPIC. Cette faute de gestion est déjà subordonnée à plusieurs critères de gravité des négligences et carences dans l’exercice des contrôles attendus du gestionnaire.

● À la définition de cette infraction centrale s’ajoutera l’adaptation de différentes infractions connexes déjà définies par le CJF, telles que l’octroi, par méconnaissance de ses obligations, d’avantages injustifiés entraînant un préjudice pour la collectivité ou pour le Trésor public (article L. 313-6) ou les infractions au respect de la chose jugée ayant entraîné la condamnation à une astreinte de l’organisme dont relève le gestionnaire public (articles L. 313-7 et L. 313-12).

Il a été indiqué au Rapporteur général que l’infraction actuellement prévue à l’article L. 133-5 relative aux omissions volontaires de déclarations auprès de l’administration fiscale sera supprimée car ces omissions sont déjà sanctionnées en application de nombreuses dispositions du droit fiscal, social ou pénal, rendant inutile une sanction distincte de la part du juge financier.

Par ailleurs, l’article L. 131-6 du CJF prévoit une condamnation spécifique des comptables à l’amende, en cas de production tardive de leurs comptes auprès des juridictions financières. Dans la mesure où les juridictions financières ne procéderont plus au jugement des comptes mais jugeront certaines fautes graves commises par les comptables au titre du nouveau régime de responsabilité unifié de l’ensemble des gestionnaires publics, l’ordonnance devra supprimer cette infraction.

L’ordonnance devra cependant définir une infraction nouvelle correspondant à l’absence de clôture des comptes et au refus de leur communication sur demande des juridictions financières.

De même, une infraction de la gestion de fait sera maintenue, mais devra être adaptée à la suppression de la responsabilité personnelle et pécuniaire qui est, jusqu’à présent, le principal moyen d’attraire le « comptable de fait » devant la juridiction financière.

L’ordonnance pourra ainsi définir une infraction spécifique afin de sanctionner toute personne, y compris un ministre ou le membre élu d’un exécutif local, qui se serait immiscée dans les fonctions réservées au comptable public en maniant des fonds ou valeurs publics sans y avoir été habilitée.

Par ailleurs, le Gouvernement a fait état de son intention de maintenir la faculté d’établir des lettres de couverture qui exonèrent de poursuites le fonctionnaire pouvant exciper d’un ordre écrit, émis par une autorité non justiciable, conformément à l’article L. 313-9 du CJF.

Elles seront cependant mieux encadrées : la signature d’une lettre de couverture pourra ainsi être conditionnée à la production d’une note présentant la règle de droit à laquelle l’administration serait susceptible de déroger, ainsi que les motifs d’intérêt général qui justifieraient cette dérogation.

Ces lettres devraient en outre être transmises pour information, concernant les agents de l’État, au secrétariat général du gouvernement et au ministre du budget, et, concernant les agents des collectivités territoriales, aux membres de l’assemblée délibérante ainsi qu’au représentant de l’État dans le département et au directeur départemental des finances publiques.

Enfin, les délais de prescription des infractions financières seraient de cinq années à compter de la commission des faits.

Serait donc retenu le délai de prescription de cinq années déjà défini par l’article L. 314-2 du CJF pour les infractions relevant de la CDBF, plutôt que celui du 31 décembre de la cinquième année suivant l’année de la production des comptes au juge des comptes, défini, concernant la RPP, par le IV de l’article 60 de la loi de finances pour 1963.

b. L’abrogation des dispositions relatives à la RPP des comptables publics prévues par l’article 60 de la loi de finances pour 1963

Conséquence directe de la définition d’un nouveau régime d’infractions financières, le 5° du I du présent article autorise l’ordonnance à « abroger les dispositions relatives à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables prévues par l’article 60 de la loi de finances pour 1963 ».

L’abrogation porterait, en pratique, sur la quasi-totalité de cet article, mais la restriction aux seules dispositions relatives à la RPP permettra, sans ambiguïté, de maintenir l’obligation pour la personne ayant commis une gestion de fait « de rendre compte au juge financier de l’emploi des fonds ou valeurs qu'elle a irrégulièrement détenus ou maniés », prévue au XI de cet article.

Dès lors qu’ils ne seront plus soumis à une responsabilité « personnelle et pécuniaire » les exposant à être mis en débet pour l’ensemble des sommes faisant l’objet d’opérations comptables irrégulières, les comptables publics ne seront plus tenus de constituer des garanties ([192]), ni n’auront le besoin de souscrire une assurance spécifique.

La suppression de la RPP ne mettra pas fin à l’obligation pour les comptables publics de clôturer et de produire leurs comptes, mais elle met fin au dépôt des pièces justificatives, actuellement réalisé tous les trimestres pour les pièces de dépenses et annuellement pour les pièces de recettes. Ces pièces seront cependant quérables par les juges financiers autant que de besoin.

Enfin, au même titre que la suppression du jugement des comptes, il résultera de la fin de la RPP la suppression de l’apurement administratif des comptes des petites communes prévu par les articles L. 211-2 et L. 231-5 du CJF.

L’activité du Pôle national d’apurement administratif (PNAA) pourrait ainsi être réorientée vers le contrôle de la correcte production des comptes et étendue à l’ensemble des collectivités, y compris celles dont les comptables produisent actuellement leurs comptes aux CRTC.

Dès lors que l’absence de production des comptes demeurera une infraction spécifiquement sanctionnée, le PNAA pourra avoir pour mission d’identifier les cas pour lesquels la juridiction pourrait être saisie.

c. Le maintien de la séparation entre ordonnateurs et comptables

Par ailleurs, le 6°du I du présent article confirme que la suppression de la RPP des comptables publics n’aura ni pour objet ni pour effet de porter atteinte au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

Le 6° du I prévoit en effet que l’ordonnance devra « garantir la séparation des ordonnateurs et des comptables et l’effectivité de la vérification par ces derniers de la régularité des opérations de recettes et de dépenses ».

Loin d’être une singularité du droit public financier français, ni d’être cantonnée à la sphère publique, la séparation des ordonnateurs et des comptables présente en effet un intérêt dans toute organisation maniant des fonds et des valeurs, et souhaitant en assurer la sécurité.

La sécurisation des fonctions financières dans le secteur privé repose ainsi, de la même manière, sur des « ruptures de chaînes » imposées par le contrôle et l’audit internes (segregation of duties), dont les modalités peuvent être variées mais qui, toutes, distinguent une personne habilitée à engager une dépense ou liquider une recette, et une personne habilitée, après vérifications, à en effectuer le paiement ou l’encaissement ([193]).

La réforme ne va donc pas conduire à modifier les contrôles des comptables publics définis par les articles 19 et 20 du décret GBCP, qui devraient rester inchangés.

Le nouveau régime de responsabilité financière permettra cependant aux comptables publics d’adapter ces contrôles afin de les rendre plus sélectifs pour mieux tenir compte des risques et des enjeux.

La réforme n’aura pas d’impact direct sur l’évolution des effectifs des comptables publics mais doit permettre un meilleur emploi des effectifs afin de mettre en œuvre des plans de contrôle adaptés aux enjeux financiers, ou encore pour améliorer la qualité de l’information comptable et « donner une image fidèle » du patrimoine et de la situation financière, comme le prévoit, concernant les comptes de l’État, l’article 27 de la loi organique relative aux lois de finances ([194]).

3. Une nouvelle organisation juridictionnelle

a. Une juridiction financière renforcée

Le 2° du I autorise l’ordonnance à instaurer une nouvelle organisation juridictionnelle pour juger des infractions financières :

– en première instance, une chambre au sein de la Cour des comptes, incluant des magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes ;

– une cour d’appel financière, présidée par le Premier président de la Cour des comptes et composée de quatre membres du Conseil d’État, de quatre membres de la Cour des comptes et de deux personnalités qualifiées désignées par le Premier ministre en raison de leur expérience dans le domaine de la gestion publique ;

– le Conseil d’État comme juge de cassation.

● La réforme se démarque donc des propositions tendant à supprimer tout régime juridictionnel spécifique des infractions au droit public financier, au bénéfice d’une simple alternative entre une sanction hiérarchique et la responsabilité de droit commun devant les juridictions pénales et civiles.

Au contraire, la réforme vise à renforcer cet ordre juridictionnel intimement lié à la construction de l’État de droit en France et qui doit garantir le principe, défini par l’article XV de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

L’article d’habilitation mentionne ainsi expressément les membres des juridictions financières en tant que « magistrats », ce qui garantit leur indépendance et les renforce dans leurs missions, non juridictionnelles, de contrôle de la gestion.

● L’organisation projetée comportera systématiquement un degré d’appel, alors que, dans le régime actuel, seuls les comptables publics condamnés en première instance par les CRTC disposent d’une voie d’appel devant la Cour des comptes – alors que tant les comptables condamnés par la Cour des comptes que les agents publics condamnés par la CBDF ne disposent que d’une voie de cassation devant le Conseil d’État.

La composition de la cour d’appel financière projetée sera proche de la composition actuelle de la CBDF mais comprendra deux personnalités qualifiées en matière de gestion publique, à l’image de certaines autorités administratives indépendantes habilitées à prononcer des sanctions, comme les collèges compétents de l’Autorité de la concurrence, de l’Autorité des marchés financiers ou de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.

● La réforme s’inscrit dès lors résolument dans le chantier JF 2025 de modernisation des juridictions financières. En rassemblant l’ensemble des jugements de première instance dans une chambre au sein de la Cour des comptes, l’approche est cohérente avec la création récente, au sein de la Cour des comptes, d’une septième chambre spécialisée dans le contentieux ([195]), effective depuis le 1er septembre 2021.

Si cette approche a pour effet de retirer aux chambres régionales et territoriales leurs fonctions actuelles de juridictions de premier ressort, celles-ci, limitées au seul jugement des comptes, auraient logiquement disparu du fait de l’abrogation de la RPP.

La nouvelle chambre spécialisée au sein de la Cour des comptes comprendra en revanche des magistrats des chambres régionales, ce qui contribuera à l’intégration fonctionnelle renforcée entre la Cour et les chambres régionales, afin qu’elles puissent mieux exercer des missions juridictionnelles redéfinies.

Le Rapporteur général ne méconnaît pas les enjeux de conduite du changement pour l’ensemble des juridictions financières et souhaite que cette transformation favorise de nouveaux rapprochements des statuts et des carrières entre les magistrats de la Cour des comptes et des CRTC.

Évolution de l’organisation et de la procÉdure de jugement des infractions financières des gestionnaires publics

Source : Cour des comptes.

b. Les garanties d’efficacité du nouveau régime juridictionnel

Le 3° du I du présent article autorise l’ordonnance à « définir les règles procédurales de ce nouveau régime » qui devront :

– garantir les droits des justiciables, le caractère suspensif de l’appel ainsi que la célérité des procédures ;

– adapter en conséquence le rôle du ministère public et la liste des autorités ou personnes habilitées à lui déférer des faits, ressortissant à ce nouveau régime.

● Outre la systématisation de l’appel, déjà mentionnée, les droits des justiciables seront garantis en transposant les prescriptions de l’article L. 314-5 du CJF relatif à la procédure applicable devant la CBDF. Figureront ainsi dans l’ordonnance la possibilité pour la personne mise en cause d’être assistée du conseil de son choix et de consulter et alimenter le dossier, de même que d’être entendue, à sa demande, par le rapporteur.

En outre, alors que l’article L. 313-5 du CJF prévoit que la CDBF a la faculté de rendre publics ses arrêts, l’ordonnance pourrait prévoir une publicité de principe des jugements, assise sur des dispositions relatives à leur mise à la disposition du public à titre gratuit sous forme électronique, sur le modèle de ce que prévoit l’article L. 10 du code de justice administrative.

Par ailleurs, les fonctionnaires attraits devant la juridiction financière pour des fautes commises dans l’exercice de leurs fonctions pourront solliciter la protection fonctionnelle ([196]), par laquelle l’administration doit leur apporter une assistance juridique, de la même façon qu’elle leur est actuellement applicable au contentieux devant la CDBF.

● La première des garanties de célérité des procédures proviendra du nouveau fonctionnement de la juridiction de première instance et de la cour d’appel financière.

Leurs membres pourront désormais être en nombre suffisant, par transfert de magistrats désormais déchargés du jugement des comptes, et pourront en outre exercer leurs fonctions à temps plein, contrairement aux rapporteurs actuels de la CDBF qui n’y consacrent que des vacations en complément de leurs fonctions principales.

L’ordonnance pourra également modifier la procédure d’instruction afin de limiter les allers-retours entre le siège et le parquet, atténuant leurs effets de dilution des responsabilités dans la tenue des délais. Les fonctions de poursuite, d’instruction et de jugement devront cependant demeurer séparées afin de respecter le droit au procès équitable.

Enfin le Gouvernement a confirmé au Rapporteur général son intention d’étendre la capacité de saisine du ministère public de la juridiction financière aux inspections de l’État et aux chefs d’exécutifs de collectivités territoriales.

Le ministère public conservera cependant le monopole de l’exercice des poursuites devant les juridictions financières, dont le Conseil constitutionnel a confirmé qu’il ne porte pas atteinte à des droits ou libertés garantis par la Constitution ([197]).

c. Un régime de sanctions adapté

● Le 4° du I autorise l’ordonnance à définir le régime des amendes applicables à ces infractions.

Le montant sera fixé en fonction de la rémunération des agents concernés et plafonné à six mois de rémunération.

Contrairement aux sommes mises à la charge des comptables publics dans le cadre de la RPP, cette amende ne pourra pas être remise par une autorité politique, mettant fin à l’anomalie des remises gracieuses du ministre du budget.

En outre, le nouveau régime ayant la nature de sanctions administratives de nature répressive, l’amende ne pourra pas être assurée ([198]).

● Le 4° du I autorise également l’ordonnance à définir une peine complémentaire d’interdiction d’exercer les fonctions de comptable ou d’avoir la qualité d’ordonnateur pour une durée déterminée.

Il a été indiqué au Rapporteur général qu’un plafond d’une durée de deux ans était envisagé, car cette sanction, déjà lourde, devra constituer un « frein à la carrière » plutôt qu’une mesure de répression pénale se rapprochant des quantums de cinq ans et plus d’interdiction d’exercer une fonction ou de gérer une personne morale, définis par le code pénal.

4. Les mesures de coordination et d’adaptation

● Le 7° du I fait figurer dans le champ de l’habilitation les mesures permettant « d’aménager et modifier toutes dispositions de nature législative, notamment du code des juridictions financières, pour assurer la mise en œuvre et tirer les conséquences des modifications apportées en application de la présente ordonnance, d’adapter l’organisation et les procédures applicables devant les juridictions financières pour les simplifier et assurer leur harmonisation avec le nouveau régime de responsabilité ».

Ces précisions sont requises en raison de l’étendue des dispositions appelées à être modifiées, dans différents codes, du fait de la suppression de la RPP et du nouveau champ des infractions financières des gestionnaires publics.

Ces mesures complémentaires doivent ainsi permettre d’appliquer le nouveau régime de responsabilité financière à l’ensemble des agents publics exerçant des fonctions de comptable. Il peut par exemple s’agir des comptables secondaires des caisses locales des organismes de sécurité sociale, qui ne relèvent pas, aujourd’hui, du régime de RPP prévu par l’article 60 de la loi de finances rectificative pour 1963 et mentionné au 5° du présent article, mais d’une RPP strictement administrative, mise en jeu par la mission nationale d’audit et de contrôle des organismes de sécurité sociale.

● Le 8° du I autorise l’ordonnance à prévoir les dispositions d’adaptation en outre-mer.

Si cette mention vise à appliquer la réforme, dans sa totalité, dans les collectivités d’outre-mer (COM) régies par l’article 74 de la Constitution, elle se trouve cependant partiellement privée d’effets concernant la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, dont les agents comptables ainsi que les chambres territoriales des comptes sont, en partie, régis par des dispositions insusceptibles d’être modifiées par une loi ordinaire, donc hors du champ de l’ordonnance envisagée.

Si l’ensemble des ordonnateurs de Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie pourront bien relever de la nouvelle juridiction, le régime actuel de RPP devra donc être maintenu pour l’ensemble des comptables des territoires concernés, qu’ils relèvent de l’État ou des collectivités et de leurs établissements publics, tant que des dispositions d’adaptation spécifiques n’auront pas figuré dans les dispositions adéquates :

– concernant la Polynésie française, où le régime budgétaire et comptable relève des seules autorités de la collectivité, une disposition législative de nature organique ainsi qu’une loi de Pays ;

– concernant la Nouvelle-Calédonie, une loi organique nécessitant une consultation préalable du Congrès de la Nouvelle-Calédonie.

● Enfin le Rapporteur général attire l’attention sur le fait que l’ordonnance devra préciser les modalités d’application de la réforme dans le temps.

Dès l’entrée en vigueur de l’ordonnance, le régime actuel de la CDBF, auquel sont déjà soumis l’ensemble des agents public, sera remplacé par le nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics.

S’agissant de la succession dans le temps des deux régimes de nature répressive, il appartiendra au juge de se prononcer au regard des principes de non rétroactivité de la loi pénale et de rétroactivité de la loi pénale plus douce.

En revanche, le régime de la RPP va entrer en extinction selon des modalités que l’ordonnance devra préciser.

Une approche « maximaliste » consisterait à maintenir la RPP à l’ensemble des comptes produits avant l’entrée en vigueur de la réforme et jusqu’à ce que les comptables aient obtenu quitus de leur gestion, soit pendant au moins cinq années supplémentaires.

Dans un souci de bonne administration de la justice, le Rapporteur général recommande que l’ordonnance limite la RPP aux contentieux en cours, leur jugement pouvant être ainsi poursuivi jusqu’à leur terme.

B. La position du Rapporteur GÉnÉral

Le recours à une ordonnance va permettre au Gouvernement d’engager, sans délai, une réforme d’ampleur, trop longtemps différée, qui répond aux attentes convergentes des juridictions financières et des gestionnaires publics.

Elle met fin au régime « à bout de souffle » de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, sans aucunement porter atteinte à la séparation entre ordonnateurs et comptables, qui est une garantie de sécurité financière pour toute organisation maniant des fonds et des valeurs.

La réforme consacre les juridictions financières comme le bon niveau de réponse aux défaillances de gestion résultant de fautes graves entraînant un préjudice financier significatif, ce qui conforte la Cour des comptes et les chambres régionales dans leurs missions de contrôles des comptes et de la gestion, indispensables à la détection des faits susceptibles d’entrer dans le champ des infractions.

La réforme fixe ainsi les nouveaux contours d’une responsabilité financière propre aux gestionnaires publics, désormais plus effective, et distincte, d’une part de la responsabilité managériale, qui peut conduire à sanctionner l’échec d’un responsable public mais non les fautes causées à la collectivité, et d’autre part, de la responsabilité pénale qui vise à réprimer les atteintes à la probité.

Puisque le nouveau régime de responsabilité sanctionnera les négligences et carences graves dans l’exercice des contrôles ayant causé un préjudice financier à un organisme public, l’ensemble des acteurs de la chaîne financière aura désormais un intérêt collectif à concentrer les contrôles sur les opérations à enjeux financiers.

Renouant le lien entre liberté et responsabilité des gestionnaires, la réforme donnera ainsi toute leur place aux managers publics pour sanctionner les fautes qui ne relèvent pas du régime juridictionnel et pour mettre en place des pilotages et des contrôles internes plus sélectifs et plus robustes.

*

Amendements de suppression II-CF1184 de M. Charles de Courson et II-CF1422 de Mme Sabine Rubin

M. Charles de Courson. L’article 41 habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance le régime de la responsabilité des gestionnaires publics. Franchement, ce n’est pas sérieux. C’est depuis 2018 que le comité interministériel de la transformation publique estime qu’il faudrait modifier le dispositif de la responsabilité des comptables, mais aussi des ordonnateurs, et cette modification mériterait un texte spécifique, car le sujet est délicat.

C’est d’autant plus nécessaire que l’objectif affiché du Gouvernement est de respecter des exigences démocratiques essentielles et que la réforme impliquera une réécriture significative des dispositions du code des juridictions financières, en particulier de l’article 60 de la loi du 23 février 1963. Nous ne sommes pas à un an près : le Gouvernement peut présenter un projet de loi pour 2023.

M. Éric Coquerel. Outre le caractère problématique du recours aux ordonnances, dont l’exécutif actuel est devenu le champion, le projet de transformation du régime de responsabilité des gestionnaires publics échoue à traiter les vrais enjeux qui justifient une réforme et affaiblit les structures de contrôle de l’action publique.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Monsieur de Courson, l’article 41 fait suite à une orientation du projet stratégique des juridictions financières JF2025, que le premier président de la Cour des comptes a présenté en début d’année.

Il s’agit d’une réforme très utile, du moment qu’elle préserve la séparation entre comptable et ordonnateur – c’est une ligne rouge, il faut le répéter à ceux qui craindraient que la fin de la responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) du comptable public ne soit une première étape vers la suppression de cette séparation. Pour plus d’efficacité, la réforme procède à un vrai changement organisationnel qui n’est certes pas une mince affaire, notamment pour les chambres régionales des comptes, mais, je le répète, elle est nécessaire.

Votre premier grief est le caractère tardif de la réforme, que vous proposez donc de reporter, probablement afin de permettre une concertation. Mais la Cour des comptes elle-même a beaucoup travaillé à ce dossier et le Syndicat des juridictions financières disait par exemple du projet qu’il « a su synthétiser en un temps court des sujets débattus depuis longtemps et bloqués par divers postulats conceptuels ou prérequis institutionnels ». Il est vrai que la réforme s’était enlisée en 2010 – je parle sous votre contrôle et sous celui de notre président. Bref, on ne peut pas dire que la réforme soit impromptue ; au contraire, elle était attendue et elle a été longuement discutée.

Votre second grief tient au fait que les enjeux devraient conduire à privilégier un projet de loi spécifique. Mais la réforme a toute sa place en loi de finances ; l’y traiter ne soulève aucune difficulté, ni constitutionnelle ni organique.

Monsieur Coquerel, je le répète, il ne s’agit absolument pas de mettre fin à la séparation entre ordonnateur et comptable public – ce n’est pas un sujet inintéressant, mais ce n’est pas là notre projet, ni une conséquence de la réforme que permet l’article 41.

Avis défavorable.

M. Charles de Courson. La question de la séparation entre ordonnateurs et comptables est une notion quelque peu dépassée dans la mesure où la majorité des dépenses publiques ont lieu sans ordonnancement préalable.

L’article 41 donne quelques grandes lignes, après quoi le Gouvernement fait ce qu’il veut. Pourtant, le sujet est grave du point de vue de la responsabilité des ordonnateurs. La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) fonctionne très peu, ne rendant que quelques décisions par an, qui sont annulées de fait puisque les ministres successifs relèvent toujours de leur débet ceux que la CDBF a condamnés à payer des montants importants.

Je ne suis pas d’accord pour que l’on délègue au Gouvernement le soin de traiter des affaires aussi délicates, surtout en fin de législature : ce n’est pas convenable.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’habilitation est assez détaillée pour que l’on sache ce que contiendra l’ordonnance. Il est exact que la CDBF est assez inopérante : elle n’est pas suffisamment sollicitée, en tout cas elle ne l’est pas pour les bons dossiers. Mais la réforme vise justement à y remédier, dans le contexte de la création de la septième chambre de la Cour des comptes : la nouvelle juridiction de première instance reprendra le travail de la CDBF, l’appel étant confié à une nouvelle cour composée de façon paritaire de membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes, auxquels s’ajoutent des personnalités qualifiées. La réforme résout donc les problèmes que vous soulevez, y compris dans vos amendements suivants.

M. le président Éric Woerth. Quoi qu’il en soit, il y a un sacré coup de jeune à donner à ces procédures. On a bien raison de le faire : on essaie depuis tellement longtemps !

La commission rejette les amendements de suppression II-CF1184 et II-CF1422.

Amendement II-CF655 de M. Charles de Courson

M. Charles de Courson. Puisque vous ne voulez pas renvoyer à une loi spécifique, nous proposons que soient révisées les modalités de nomination des personnalités qualifiées au sein de la nouvelle cour d’appel financière. En effet, leur nomination par le Premier ministre ne permettrait pas de garantir l’indépendance de la cour ni le principe de séparation des pouvoirs tel que défini à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Aux termes de l’amendement, ces membres seraient nommés de concert par le vice-président du Conseil d’État et par le premier président de la Cour des comptes, deux magistrats indépendants. La désignation par le Premier ministre de membres d’une juridiction est totalement contraire à la séparation des pouvoirs et à l’indépendance de la magistrature !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il est déjà prévu que la cour soit composée à parité de membres de la Cour des comptes et du Conseil d’État, les personnalités qualifiées venant en complément. Cela n’enlève rien à son indépendance. Le Premier ministre nomme régulièrement des personnalités qualifiées au sein d’instances indépendantes.

M. Charles de Courson. Une juridiction n’est pas une autorité administrative plus ou moins indépendante une fois qu’une personne est nommée. Ce qui est prévu est inacceptable et, s’il le faut, le Conseil constitutionnel sera saisi. C’est l’exécutif qui nomme les magistrats, maintenant ?

M. le président Éric Woerth. Le Premier président de la Cour des comptes est nommé en Conseil des ministres, de même d’ailleurs que les présidents de chambre et les conseillers maîtres !

M. Charles de Courson. Une fois nommé, le Premier président est indépendant.

M. le président Éric Woerth. C’est pareil ici.

M. Charles de Courson. Non : ici, c’est le Premier ministre qui nomme les personnalités qualifiées. Et le premier président ne siège quasiment jamais dans les juridictions.

M. le président Éric Woerth. Il le pourrait : il est magistrat.

M. Charles de Courson. Le premier président n’intervient absolument pas dans les décisions de justice des chambres.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est lui qui va présider la cour d’appel financière !

M. Charles de Courson. Oui, et le vice-président sera le vice-président du Conseil d’État. Une fois nommés, ils sont censés être indépendants.

M. le président Éric Woerth. Ils le sont ! Ils sont inamovibles.

La commission rejette l’amendement II-CF655.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF1296 de M. François Pupponi.

Elle adopte l’article 41 non modifié.