rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, instituant un système universel de retraite (n°2623 rectifié). — Avant propos, auditions et commentaire des articles

– pour les droits ouverts au titre du bénéfice d’une allocation (AEEH, AJPP, AJPA ou AJAP), le droit sera automatiquement ouvert, sans que le bénéficiaire ait à en faire la demande ;

– dans les autres cas, par exemple en cas de congé de proche aidant non indemnisé, le bénéficiaire devra en formuler expressément la demande.

C. Le nombre de bÉnÉficiaires attendus

L’étude d’impact ne fournit pas d’estimation globale du nombre d’aidants susceptibles de bénéficier de l’attribution de points au système universel.

Plusieurs inconnues sont en effet liées à l’instauration très récente de l’indemnisation du congé de proche aidant – cette mesure a en effet été introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 – ainsi qu’à la croissance du nombre d’aidants liée au vieillissement démographique.

● Toutefois, l’élargissement du champ des bénéficiaires de points de retraite supplémentaires par le présent article devrait permettre à davantage d’assurés proches aidants de se constituer des droits à retraite par rapport aux dispositifs existants.

Tel est le cas, notamment, des parents d’enfant ouvrant droit au complément de l’AEEH ou de la PCH sans avoir un taux d’incapacité supérieur ou égal à 80 % ou des parents affiliés à certains régimes spéciaux qui ne prévoyaient pas de dispositif de majoration de durée d’assurance.

En outre, l’ensemble des périodes donnant lieu à accompagnement ou prise en charge permettront d’acquérir des points, contrairement aux dispositifs de majoration actuels qui requièrent une durée minimale pour se constituer des droits à retraite.

III. un Dispositif transitoire de retraite anticipÉe pour certains assurÉs au titre d’une infirmitÉ ou du handicap de l’assurÉ, de son conjoint ou d’un enfant

Le II de cet article prévoit un dispositif de départ anticipé à la retraite pour certaines catégories d’assurés ayant élevé un enfant en situation de handicap, ou dont le conjoint ou eux-mêmes sont atteints d’une infirmité les empêchant d’exercer une quelconque profession.

Ce dispositif présente un caractère transitoire, car il ne sera ouvert qu’aux assurés remplissant au 31 décembre 2024 les conditions ci-après précisées. En outre, la liquidation ne pourra intervenir qu’à compter du 1er janvier 2025, et prendre effet au plus tard au cours de l’année 2037.

Sont concernés par ce dispositif transitoire : les fonctionnaires, magistrats, militaires, marins mentionnés à l’article L. 5551-1 du code des transports ainsi que les assurés des régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 381-32 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 7 de ce projet de loi.

Pour bénéficier du dispositif de la retraite anticipée, les assurés concernés doivent en outre remplir, au 31 décembre 2024, les conditions de liquidation anticipée mentionnée aux 3° et 4° du I de l’article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite, pour les fonctionnaires civils, et aux 1° bis et 3° du II du même article, pour les fonctionnaires militaires, c’est-à-dire :

– dans tous les cas, justifier d’au moins quinze années de services effectifs ;

– être parent d’un enfant vivant de plus d’un an et atteint d’une invalidité égale ou supérieure à 80 % ayant justifié l’interruption ou la réduction d’activité ;

– être atteint ou avoir un conjoint atteint d’une infirmité ou d’une maladie incurable plaçant l’assuré ou son conjoint dans l’impossibilité d’exercer une quelconque profession.

*

Chapitre II Des droits familiaux modernisés

Article 44 Des droits pour tous les parents, dès le premier enfant

Le présent article crée un nouveau chapitre VI au sein du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale, intitulé : « Droits familiaux de retraite ». Ce chapitre comprend deux articles :

– l’article L. 196-1, relatif à l’attribution de points de retraite aux parents dès le premier enfant, fait l’objet du présent commentaire d’article ;

– l’article L. 196-2, relatif à la prise en compte des incidences professionnelles liées à l’éducation d’un enfant en bas âge, fait l’objet du commentaire de l’article 45.

I. Le droit en vigueur

Les droits familiaux visent à compenser les inégalités salariales et d’activité entre les femmes et les hommes, qui se reflètent directement sur le niveau de pension des femmes.

A. Des Écarts ÉlevÉs de pensions de retraite entre les femmes et les hommes, reflets des Écarts d’activitÉ et de salaires au cours de la carriÈre

Les pensions de retraite des femmes sont en moyenne inférieures de 38 % à celle des hommes ([242]).

Cet écart de pension traduit les moindres droits à retraite acquis par les femmes tout au long de leur vie professionnelle, compte tenu notamment d’un taux d’activité ou d’emploi plus faible que les hommes, lié notamment à la maternité et à ses effets sur la carrière des femmes. La maternité ainsi que l’éducation des enfants, qui est encore principalement assumée par les femmes au détriment de leur carrière professionnelle, contribuent en effet à dégrader très fortement l’ensemble des paramètres de cotisation – taux d’activité, travail à temps plein, niveau de rémunération.

Comme le soulignait un rapport de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) de 2016 ([243]), « il est en effet fréquent qu’un parent, très majoritairement la mère, réduise ou interrompe son activité à la suite de la naissance d’un enfant. Cela influence in fine la durée d’activité ou l’évolution du salaire au cours de la carrière, et donc agit sur les droits à retraite. »

● Trois facteurs, en particulier, influencent négativement la carrière professionnelle et, par répercussion, le niveau de pension de retraite des femmes.

Le premier est le recours plus fréquent au temps partiel : environ 30 % des femmes travaillent à temps partiel (29,9 % en 2018), contre moins de 8 % des hommes (7,8 % en 2018).

Le deuxième facteur est lié aux interruptions d’activité, plus fréquemment observées chez les femmes ayant un ou plusieurs enfants en bas âge. L’écart d’activité entre les femmes et les hommes âgés de 15 à 64 ans s’élevait ainsi, en 2017, à 9,4 % – un écart relativement stable dans le temps. Ces écarts se creusent, en outre, en fonction du nombre d’enfants et de leur âge : l’écart d’activité est par exemple de 36 points entre une femme ayant au moins trois enfants dont le plus jeune est âgé de moins de trois ans (43,9 %), et une femme avec un seul enfant âgé de plus de trois ans (79,9 %).

Taux d’activitÉ des femmes et des hommes

selon le nombre et l’Âge des enfants (2017)

(en pourcentages)

Champ : France.

Source : Programme de qualité et d’efficience (PQE) « Famille » pour 2020, d’après l’INSEE, enquêtes Emploi, traitement DARES.

Le troisième et dernier facteur concerne la rémunération : les écarts de salaire entre les femmes et les hommes s’élèvent à 23,4 % en 2016 – en tenant compte du temps partiel – et à 14 % en termes de salaire horaire. L’INSEE évalue en outre à environ 5 % par enfant la diminution du salaire horaire des femmes en raison de l’arrivée d’un enfant. Cet effet négatif persisterait pendant au moins cinq années après la naissance ([244]). Au contraire, « l’arrivée d’un enfant n’a quasiment aucun impact sur les hommes, hormis sur les mieux rémunérés d’entre eux qui augmentent leur activité ».

Le cumul de ces différents facteurs se traduit par des écarts importants de niveau de pension lors de la retraite, en particulier pour les familles nombreuses. Selon la DREES, avant la prise en compte des droits familiaux visant à atténuer ces écarts, la pension de retraite moyenne en 2012 des personnes ayant eu trois enfants ou plus s’élevait ainsi à 1 136 euros, contre 1 396 euros pour les personnes ayant eu moins de trois enfants.

B. Les droits familiaux de retraite, des dispositifs destinÉs À compenser les inÉgalitÉs observÉes au cours de la carriÈre

1. Les différentes catégories de droits familiaux

Les droits familiaux ont été créés en vue de compenser les aléas de carrière liés à la naissance et à l’éducation des enfants. L’analyse des régimes existants met en évidence une grande diversité de règles selon les régimes : tous, néanmoins, ont vocation à répondre à cet objectif.

Parmi la diversité de dispositifs familiaux, deux jouent un rôle central dans la plupart des régimes de retraite, tant en termes de nombre de bénéficiaires que d’effets sur leur niveau de pension. Il s’agit :

– des majorations de durée d’assurance (MDA) pour enfants, qui permettent aux mères voire aux pères de valider des trimestres supplémentaires au titre de la maternité ou de l’éducation des enfants, d’une part ;

– des majorations de pension pour enfants, pour les familles nombreuses, d’autre part.

Le dispositif de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) permet en outre aux personnes faisant le choix d’interrompre ou de réduire leur activité professionnelle pour élever un enfant de continuer à être affiliées au régime d’assurance vieillesse du régime général et ainsi valider des droits trimestres à titre gratuit, afin de limiter les effets de cette interruption sur le niveau de leur future pension de retraite. D’autres dispositifs mis en place dans certains régimes jouent un rôle plus accessoire. Ces dispositifs sont détaillés dans le commentaire de l’article 45.

a. Majoration de durée d’assurance

Mis en place par la loi n° 71-1132 du 31 décembre 1971, dite « loi Boulin » ([245]), le dispositif de majoration de durée d’assurance (MDA) visait initialement à augmenter le nombre de trimestres pris en compte au titre de la durée d’assurance des mères, sans condition d’interruption d’activité. Si le bénéfice de ce dispositif a par la suite été partiellement étendu aux deux parents pour tenir compte des contraintes juridiques de non-discrimination (cf. encadré), sa vocation n’a pas changé, et pour l’essentiel, ce dispositif continue de contribuer à une redistribution vers les femmes ayant des enfants.

Seuls les régimes de base proposent ce dispositif, au titre de la détermination de la durée d’assurance permettant de bénéficier du taux plein.

Majorations de durée d’assurance selon le régime concerné

Pour le régime général, les régimes alignés ainsi que le régime des professions libérales et des avocats (CNBF), la majoration attribuée correspond à huit trimestres. Au régime général et dans les régimes alignés, ces huit trimestres correspondent à :

– quatre trimestres par enfant pour les femmes assurées, dès le premier enfant né, au titre « de l’incidence sur la leur vie professionnelle de la maternité, notamment de la grossesse et de l’accouchement » (I de l’article L. 351-4 du code de la sécurité sociale pour le régime général) ou, pour les parents, au titre de l’adoption (III du même article) ;

– quatre trimestres qui peuvent être attribués à l’un ou l’autre des parents assurés sociaux ou répartis entre ces derniers, pour chaque enfant mineur, « au titre de son éducation pendant les quatre années suivant sa naissance on son adoption » (II du même article). La mère est cependant l’attributaire par défaut de ces trimestres supplémentaires.

Les régimes de la fonction publique (SRE et CNRACL) accordent quant à eux deux trimestres aux femmes ayant accouché après leur recrutement, au titre de la maternité.

Au sein des régimes spéciaux, le régime de la SNCF accorde deux trimestres au titre de la majoration de durée d’assurance (MDA) pour enfant. Les régimes de la RATP et des industries électriques et gazières accordent pour leur part deux trimestres pour le premier enfant, puis quatre trimestres par enfant.

Nombre de trimestres accordÉs au titre des majorations pour enfant

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, à partir de l’étude d’impact.

Les effets des majorations de durée d’assurance sur la pension de retraite

En toute logique, le nombre moyen de trimestres de MDA attribuée aux femmes dépend du nombre de la taille de leur famille. L’effet de ce dispositif est en conséquence majoré pour les familles nombreuses.

contribution moyenne du dispositif À la pension des femmes,

selon la taille de leur famille

(en pourcentages)

Source : DREES, « Droits familiaux et dispositifs de solidarité du système de retraite », Dossiers solidarité et santé, n° 72, janvier 2016.

Au régime général, les majorations de durée d’assurance ont des conséquences à la fois sur le taux de liquidation de la pension, qu’elles contribuent à relever, et sur le taux de proratisation, puisqu’elles peuvent permettre d’atteindre le nombre de trimestres requis pour bénéficier d’une retraite à taux plein. En conséquence, ce dispositif est le droit familial qui a le plus d’effets sur la pension de retraite.

D’après la DREES ([247]), au régime général, les majorations de durée d’assurance augmentent en effet la durée d’assurance de 12 à 14 trimestres en moyenne. La hausse moyenne de pension qui en résulte, tous régimes confondus, s’élève entre 7 et 9 %.

L’effet de la MDA est moindre cependant dans les régimes de la fonction publique – il est évalué entre 2 et 8 % par la DREES, compte tenu :

– de règles de prise en compte distinctes de cette majoration, d’une part : cette dernière n’est prise en compte que pour la durée d’assurance tous régimes –décote et surcote – et non pour la durée d’assurance réalisée dans le régime comptant dans le coefficient de proratisation permettant de calculer le bénéfice du taux plein ;

– de l’attribution d’un nombre plus faible de trimestres, entre 10 et 12 trimestres, d’autre part.

b. Majoration de pension pour enfants

● À l’instar du régime général ([248]), la majorité des régimes de retraite de base et complémentaires ([249]) accordent aux pères et mères de familles nombreuses, c’est-à-dire aux assurés ayant eu au moins trois enfants ([250]), une majoration de pension. Cette majoration est calculée au moment de la liquidation des droits de manière proportionnelle au montant de la pension et s’élève, au régime général comme dans les régimes alignés, à 10 %.

Dans les régimes de la fonction publique, chaque enfant supplémentaire à compter du quatrième enfant permet de majorer de 5 % supplémentaires le montant de la pension.

Enfin, à l’AGIRC-ARRCO, deux mécanismes coexistent et sont applicables selon l’option la plus favorable à l’assuré : il s’agit soit d’une majoration de la retraite de 5 % par enfant à charge, soit d’une majoration égale à 10 % attribuée pour chaque enfant né ou élevé à compter du troisième enfant ([251]).

ModalitÉs de la majoration de pension pour enfants

selon le rÉgime concernÉ

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, à partir de l’étude d’impact.

● Le caractère proportionnel de la majoration a pour conséquence de contribuer davantage au relèvement de la pension des hommes (la majoration représente en moyenne 3,1 % de leurs droits propres) que des femmes (2,8 % en moyenne) ([252]).

2. Les dépenses engagées au titre des droits familiaux

Selon les dernières données disponibles de la DREES, l’ensemble des droits familiaux représentait un coût total de 20,6 milliards d’euros en 2016, selon la répartition présentée dans le tableau ci-après.

Masses financières liÉes aux droits familiaux en 2016

Source : DREES, « Pensions de retraite : les dispositifs de solidarité représentent 16 % des montants versés », Études et résultats, n° 1116, juin 2019.

Les majorations pour enfants et majorations de durée d’assurance représentent ainsi l’essentiel du coût des dépenses de solidarité au titre des droits familiaux, contribuant respectivement à 3 % et 2,6 % de la masse de prestations de droit propre versées en 2016.

3. Les effets hétérogènes des droits familiaux selon le régime considéré

● Les statistiques établies par la DREES montrent que les droits familiaux actuels permettent d’atténuer significativement les inégalités de pension liées aux enfants.

C’est le cas, notamment, de la majoration pour enfants, qui concerne 6,4 millions de retraités, soit 40 % de l’ensemble des retraités, et représente en moyenne 3 % de la masse des prestations de droit propre ([253]).

Les majorations de durée d’assurance représentent quant à elle 2,6 % du total des pensions de retraite de droit propre.

Dans une moindre mesure, les autres dispositifs contribuent à relever de 1,1 % en moyenne le montant de la pension, pour l’AVPF, et de 0,5 % pour les départs anticipés pour motifs familiaux.

● Pour autant, l’hétérogénéité des dispositifs est facteur d’inégalités, tant entre les différents régimes de retraite qu’entre les familles elles-mêmes.

Le premier écueil des droits familiaux actuel repose sur l’inégalité importante qui existe d’un régime à l’autre : comment justifier, par exemple, que la naissance d’un enfant ouvre droit à une majoration de huit trimestres, au régime général, alors qu’elle ne correspond qu’à deux trimestres, dans les régimes de la fonction publique ?

Cette inégalité est d’autant plus visible pour les assurés polypensionnés qui se voient verser les majorations de durée d’assurance par un seul de leurs anciens régimes d’affiliation, désigné dans les conditions prévues par l’article R. 173-15 du code de la sécurité sociale. Or, la majoration accordée au titre de ce régime peut être moins favorable que la majoration dont aurait bénéficié l’assuré au sein d’un autre régime : pour les assurés affiliés successivement ou alternativement à plusieurs régimes – à l’exception du régime général –, les MDA sont ainsi accordées par le régime auquel l’intéressé a été affilié en dernier lieu, et non par le régime susceptible d’attribuer la pension la plus élevée.

En outre, certains droits familiaux n’atteignent pas leur cible : la majoration de durée d’assurance n’a aucun effet pour les assurées ayant déjà acquis la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une retraite à taux plein. Ainsi, selon l’étude d’impact, « 20 % des trimestres sont inutiles car ils n’augmentent ni le taux de liquidation, ni le coefficient de proratisation de leurs bénéficiaires ». En conséquence, le préjudice de carrière subi par ces assurés n’est nullement compensé.

D’ailleurs, selon le dernier rapport annuel du Conseil d’orientation des retraites (COR) ([254]), l’écart de durée d’assurance entre les femmes et les hommes tend à se réduire, contrairement aux différences de rémunération ([255]), ce qui confirmerait le caractère inadéquat des majorations d’assurance.

DurÉe moyenne d’assurance validÉe tous rÉgimes des femmes rapportÉe À celle des hommes, pour les retraités du rÉgime gÉnÉral

Source : COR.

Ensuite, les droits familiaux bénéficient surtout aux familles nombreuses (cf. tableau infra) : selon la DREES, le montant cumulé de ces droits ne représente ainsi que « 2 % de la pension des femmes n’ayant eu qu’un seul enfant », contre « 17 % de la pension des mères de trois enfants et près de 40 % de celles des mères de cinq enfants ou plus ».

Or, la part des familles nombreuses est faible – moins d’une famille sur cinq –, et tend d’ailleurs à se réduire dans la société française : ainsi, en 2013, 16,5 % des familles avec enfants comprenaient au moins trois enfants mineurs, contre 18 % en 1999. La majorité des familles sont, en conséquence, exclues du dispositif de majoration de pension pour enfants.

Apport des droits familiaux À la pension moyenne de droit direct pour les femmes en fonction du nombre d’enfants (2012)

(*) Champ : retraitées de droit direct, vivantes au 31 décembre 2012, percevant une pension versée sous forme de rente.

Source : DREES, « Droits familiaux et dispositifs de solidarité du système de retraite », Dossiers solidarité et santé, n° 72.

II. Le dispositif proposÉ : des droits pour tous les parents, dÈs le premier enfant

Conformément aux préconisations du rapport de M. Jean-Paul Delevoye, les divers dispositifs de majoration de pension existants dans les régimes actuels de retraite sont remplacés, au sein du système universel, par « une majoration de retraite applicable dès le premier enfant ».

Cette mesure de justice permettra à toutes les familles de bénéficier d’un avantage de retraite, notamment à celles qui étaient jusque-là exclues du dispositif de la majoration pour enfants, à l’instar des familles monoparentales.

Les familles nombreuses continueront néanmoins de bénéficier d’une majoration supplémentaire dans le but de compenser les conséquences négatives attestées sur la carrière professionnelle – des femmes, en particulier – de la naissance de trois enfants ou plus.

A. L’attribution systÉmatique de points de retraite dÈs le premier enfant

1. Les conditions de bénéfice

a. Des points attribués au titre de chaque enfant né, adopté ou élevé

Le A du I de l’article L. 196-1 nouveau prévoit l’attribution de points supplémentaires « lors du calcul de la retraite, au titre de la solidarité nationale », au bénéfice de l’un des parents ou des deux parents de l’enfant, pour chaque enfant né ou adopté.

Contrairement aux dispositifs prévus par les régimes actuels qui ne concernent que les familles nombreuses, le dispositif retenu par cet article permet de compenser l’incidence de la naissance, de l’adoption ou de l’éducation d’un enfant dès le premier enfant.

b. Une condition de points minimum

Selon le V de l’article L. 196-1, le bénéfice des points supplémentaires ne sera attribué que si l’assuré a acquis « un nombre minimum de points », défini par décret, au cours de sa carrière.

D’après l’étude d’impact, ce plancher de points a vocation à se substituer à la condition de durée minimale d’assurance de deux ans qui était imposée aux deux parents par le régime général pour ouvrir droit à la majoration de durée d’assurance ([256]), qui n’est pas reconduite au sein du système universel.

2. Le nombre de points attribués sera calculé sur une base proportionnelle

Le nombre de points attribué pour chaque enfant sera calculé sur une base proportionnelle au niveau de rémunération – et donc de cotisation des parents : le second alinéa du A du I de l’article L. 196-1 nouveau dispose en effet que le nombre de points attribué sera égal, pour chaque enfant, « à une fraction fixée par décret du nombre de points acquis » par l’assuré au cours de sa carrière, en application des 1° à 3° de l’article L. 191-3 nouveau du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 8 de ce projet de loi.

D’après le Gouvernement, les points supplémentaires attribués correspondraient à une majoration maximale de 5 % de la pension de l’assuré pour chaque enfant, dès le premier enfant, si un seul bénéficiaire est désigné pour l’attribution des points.

Le total de points pris en compte pour le calcul de la fraction de points supplémentaires attribué pour chaque enfant tiendra ainsi compte des points acquis :

– au titre du versement de cotisations d’assurance vieillesse prises en compte dans les conditions prévues aux 1°de l’article L. 191-3 ;

– au titre des périodes d’interruption de carrière ou de réduction de l’activité professionnelle pour maladie, invalidité, handicap, maternité, chômage, aide à un proche en situation de handicap ou de perte d’autonomie, ou de l’éducation d’un enfant, dans les conditions prévues au 2° du même article ;

– au titre des points acquis dans le cadre d’une surcotisation (pour les salariés à temps partiel), d’un rachat de points au titre des années d’études ou de stages en entreprise, de l’affiliation à l’assurance vieillesse volontaire (AVV), des cotisations spéciales versées par les employeurs des fonctionnaires exerçant des métiers régaliens dangereux ou des militaires, ainsi que des cotisations spécifiques versées par les employeurs des militaires (3° du même article).

3. Les modalités de choix du ou des parents bénéficiaires des points supplémentaires de retraite

Le A du I de l’article L. 196-1 dispose que les points pour enfant sont attribués « au bénéfice de l’un des parents ou des deux ». Par défaut, dans les couples hétérosexuels, le parent désigné pour l’attribution des points sera la mère. Toutefois, une autre clé de répartition est possible, puisque le B du I du même article autorise les parents à décider d’un commun accord d’attribuer les points supplémentaires :

– soit à un seul des deux parents ;

– soit aux deux parents, selon une répartition convenue entre eux.

Selon l’exposé des motifs du projet de loi, « cette possibilité de partage permettra de rediriger le bénéfice de la majoration vers les parents dont les carrières sont les plus impactées par l’éducation d’enfants ».

a. Le délai et les conditions de décision

● La décision d’attribution éventuellement retenue par les parents devra être exprimée dans un certain délai, fixé par décret, qui commencera à courir :

– pour le cas général, à compter du quatrième anniversaire de l’enfant ;

– si aucun des parents ne s’est constitué de droit à retraite à cette date, à compter de la date à laquelle le premier d’entre eux acquiert des droits.

● Si les parents expriment, dans le délai imparti, un désaccord relatif à la répartition des points, ces dernières seront automatiquement attribués :

– au parent en mesure de justifier d’avoir assumé à titre principal l’éducation de l’enfant pendant la période la plus longue ;

– à défaut, à parts égales entre les deux parents.

b. Les modalités d’attribution proposées à défaut de décision ou de désaccord

Si, dans le délai requis, les parents n’ont pas exprimé de souhait de répartition ou de désaccord relatif à l’attribution des points, les points supplémentaires de retraite seront par défaut :

– attribués à la mère, pour les couples hétérosexuels ;

– répartis à parts égales entre les deux parents, pour les couples homosexuels.

c. Les règles particulières applicables en cas de décès précoce de l’enfant ou d’un des parents

Le décès d’un enfant, même si celui-ci est intervenu avant son quatrième anniversaire, n’a pas d’effet sur l’attribution des points de retraite supplémentaires, qui restent dus dans les conditions prévues au B.

En revanche, en cas de décès de l’un des parents avant la majorité de l’enfant, les points sont attribués au parent survivant, à condition que ce dernier ait effectivement élevé l’enfant (cf. infra).

d. Schéma récapitulatif

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

B. Des points supplÉmentaires pour les parents de familles nombreuses

Afin de tenir compte des incidences proportionnellement plus élevées de la naissance, de l’adoption ou de l’éducation d’au moins trois enfants, en particulier sur la vie professionnelle des femmes, le II de l’article L. 196-1 maintient un dispositif avantageux pour les familles nombreuses en prévoyant l’attribution de points supplémentaires aux points accordés pour chaque enfant, dès le premier enfant, pour « chaque parent » ayant eu ou adopté « au moins trois enfants ».

Dans certaines conditions, définies par décret, les enfants du conjoint de l’assuré pourront être pris en compte au titre du décompte de trois enfants, « si l’assuré les a élevés, qu’ils aient été ou non à sa charge ».

Le principe de l’attribution des points majorés est inversé par rapport à l’attribution de points pour chaque enfant : par défaut, les points seront ainsi attribués aux deux parents. Toutefois, si les parents en décident « d’un commun accord », les points seront accordés à un seul bénéficiaire.

D’après l’exposé des motifs du projet de loi, la majoration de points supplémentaire accordée serait fixée de manière proportionnelle à 1 % de la pension pour chaque parent. En cas de bénéficiaire unique, ce dernier verrait sa pension de retraite majorée de 2 %.

Au total, si un assuré parent d’au moins trois enfants est bénéficiaire à la fois de la totalité de la majoration pour enfant et seul bénéficiaire de la majoration supplémentaire pour famille nombreuse, il bénéficierait pour chaque enfant d’un versement de 7 % de points supplémentaires par rapport au nombre de points acquis pendant sa carrière.

Selon le V de l’article L. 196-1, à l’instar de la majoration pour enfants dès le premier enfant, le bénéfice des points supplémentaires ne sera attribué que si l’assuré a acquis « un nombre minimum de points », défini par décret, au cours de sa carrière.

C. Les rÈgles applicables en cas de retrait, de privation de l’autoritÉ parentale ou de placement de l’enfant par dÉcision de justice

1. Les conséquences du retrait ou de la privation de l’autorité parentale

L’attribution de points de retraite au titre de l’éducation d’un enfant suppose que le parent ait effectivement rempli ses obligations éducatives, ce qui n’est pas le cas d’un parent privé de l’exercice de l’autorité parentale ([257]), ou d’un parent s’étant vu retirer l’autorité parentale par une décision de justice dans les conditions prévues aux articles 378 à 381 du code civil.

En conséquence, le IV de l’article L. 196-1 dispose qu’un assuré privé de l’exercice de l’autorité parentale ou s’étant vu retirer cette dernière par décision de justice « au cours des quatre premières années de l’enfant » ne peut bénéficier de l’attribution de points supplémentaires de retraite.

2. Les effets du placement d’un enfant auprès d’un tiers

Le III de l’article L. 196-1 nouveau vise à transférer les points supplémentaires attribués au titre de l’éducation d’un enfant au tiers ou tuteur d’un enfant confié sur décision de justice, en lieu et place des parents de l’enfant.

Ainsi, toute personne ayant assumé effectivement l’éducation d’un enfant pendant au moins quatre années à compter d’une décision de justice de placement, d’une décision de délégation de l’autorité parentale ou de sa désignation comme tuteur de l’enfant bénéficiera des points supplémentaires attribués dès le premier enfant et, le cas échéant, de la majoration pour famille nombreuse mentionnée au II.

Les cas de décision de justice ouvrant droit à la substitution des points sont les cas où l’assuré assume effectivement l’éducation d’un enfant :

– au titre d’une décision de justice prise en application du deuxième alinéa de l’article 373-3 du code civil l’ayant confié à ce tiers ;

– au titre d’une décision de justice ayant confié l’enfant à un membre de sa famille ou à un tiers digne de confiance en application du 2° de l’article 375-3 du même code ;

– au titre d’une délégation totale de l’autorité parentale prise en application du premier alinéa de l’article 377-1 du même code ;

– lorsque l’assuré a été désigné tuteur sur le fondement des articles 403 à 408 du même code.

D. Les projections financiÈres

D’après les projections proposées par l’étude d’impact, le montant global des dépenses consacrées aux droits familiaux ([258]) seraient légèrement inférieures, à compter de la fin de la décennie 2030, aux droits existants avant l’entrée en vigueur du système universel.

Masses financiÈres consacrÉes aux droits familiaux *

(*) Y compris AVPF.

Source : Étude d’impact.

*

Article 45 Attribution de points aux parents de jeunes enfants ayant des revenus modestes

I. les dispositifs actuels de compensation des pÉriodes d’interruption de carriÈre ou de rÉduction de l’activitÉ professionnelle des parents de jeunes enfants

1. L’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF)

Aux termes de l’article L. 381-1 du code de la sécurité sociale, l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) permet aux personnes isolées ou à l’un des membres d’un couple faisant le choix de réduire ou d’interrompre leur activité professionnelle pour se consacrer à l’éducation de leurs jeunes enfants ou pour s’occuper d’un proche de continuer à se constituer des droits à retraite au régime général.

Lorsqu’elles visent à compenser l’incidence de l’arrivée d’un enfant, l’affiliation à l’AVPF est soumise à condition de ressources, d’une part, et subordonnée au bénéfice d’une prestation destinée aux parents de jeunes enfants pour les aider soit à assurer les dépenses liées à l’entretien et à l’éducation d’un enfant, soit à compenser la baisse de revenus liée à la réduction ou à l’interruption d’une activité professionnelle pour élever un enfant, d’autre part.

Sont ainsi éligibles à ce dispositif les personnes n’exerçant pas d’activité professionnelle ou exerçant une activité à temps partiel, sous réserve :

– de bénéficier de l’une des trois prestations familiales suivantes : le complément familial, l’allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) ou la prestation partagée d’éducation de l’enfant (PreParE) ;

– de disposer de ressources inférieures à un plafond fixé par décret : pour une personne seule, le plafond de ressources retenu pour ouvrir droit à l’AVPF est équivalent au plafond retenu pour l’attribution de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) ([259]) ;

– que les enfants dont elles assument la charge remplissent les conditions d’âge et de nombre d’enfant fixées, par décret, à au moins un enfant de moins de trois ans à charge ou au moins deux enfants ([260]).

Sous certaines conditions, les parents d’enfants gravement malades ou handicapés et bénéficiaires à ce titre de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) peuvent également être affiliés à l’AVPF.

En pratique, les personnes éligibles à l’AVPF sont obligatoirement affiliées à l’assurance vieillesse du régime général de sécurité sociale, ce qui leur permet de valider gratuitement des trimestres, au même titre que si elles avaient perçu un salaire mensuel correspondant à 169 heures rémunérées au SMIC.

En 2016, 1,9 million de personnes étaient affiliées à l’AVPF, dont 90 % de femmes ([261]), ce qui représente un montant de cotisations de 5 milliards d’euros environ en 2017. D’après l’étude d’impact, le maintien de ce dispositif aurait un coût d’environ 7 milliards d’euros en 2040.

Selon la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques ([262]), ce dispositif améliorerait en moyenne de 14 % la pension de base au régime général des femmes de la génération 1957 bénéficiaires de ce dispositif, dont :

– 5 points au titre de la hausse du coefficient de proratisation ;

– 3 points au titre de l’amélioration du salaire de référence ;

– 2 points au titre des trimestres acquis ;

– 2 points au titre de la réduction des effets de la décote ;

– le reste étant lié à d’autres motifs.

2. Majoration de durée d’assurance pour congé parental

L’article L. 351-5 du code de la sécurité sociale accorde aux assurés du régime général et aux salariés agricoles ayant obtenu un congé parental à temps plein une majoration de leur durée d’assurance égale à la durée effective du congé parental.

Cette majoration n’est cependant pas cumulable avec la majoration pour enfants : lors de la liquidation de la retraite, l’option la plus favorable à l’assuré est maintenue. Elle ne peut non plus être cumulée avec l’AVPF.

3. Validation gratuite de périodes d’éducation

Selon l’article L. 9 du code des pensions civiles et militaires de retraite et l’article 11 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003, les fonctionnaires peuvent bénéficier de l’attribution gratuite de trimestres sous réserve d’avoir interrompu ou réduit leur activité pour élever un jeune enfant.

Le nombre de trimestres gratuitement accordés peut s’élever jusqu’à douze trimestres, dans le cas d’un congé de présence parentale.

Nombre de trimestres pris en compte dans la constitution du droit À pension selon le motif d’interruption d’activitÉ, pour les fonctionnaires

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, d’après l’article R. 9 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

Les assurés de certains régimes spéciaux peuvent également bénéficier de cet avantage, dans les conditions prévues respectivement :

– à l’article 7 du décret n° 2008-639 du 30 juin 2008, pour les assurés du régime de la SNCF ;

– à l’article 18 bis de l’arrêté du 30 décembre 1970, pour les assurés de l’IRCANTEC ;

– à l’article 5 de l’annexe 3 au décret n° 46-1541 du 22 juin 1946, pour les agents de la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG).

II. L’attribution de points au titre du bÉnÉfice d’une allocation versÉe pour l’Éducation d’un jeune enfant

À l’instar du mécanisme de majoration pour enfant prévu par l’article 44 de ce projet de loi, le présent article vise à attribuer des points de retraite supplémentaires, financés par la solidarité nationale, pour « compenser les interruptions ou réductions d’activité des assurés au titre de l’éducation d’enfants dans les premières années suivant la naissance de l’enfant », selon les termes de l’exposé des motifs.

Le dispositif retenu dépasse en réalité cet objectif, puisqu’il vise à attribuer des points supplémentaires aux assurés parents de jeunes enfants ayant de faibles ressources, y compris si ces assurés n’ont pas réduit ou interrompu leur activité professionnelle.

1. Les conditions de bénéfice du dispositif

Les conditions de bénéfice du dispositif sont grandement simplifiées par rapport aux conditions d’affiliation à l’AVPF, puisque le bénéfice d’une des trois allocations suivantes suffit à ouvrir droit au bénéfice de l’attribution de points supplémentaires au titre des périodes d’activité réduite ou interrompue. Les trois allocations concernées sont :

– l’allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) ;

– la prestation partagée d’éducation de l’enfant (PreParE) ;

– le complément familial, mais seulement jusqu’à la fin de l’année civile où le dernier enfant atteint six ans, alors que le bénéfice de cette allocation tient compte des enfants dont l’âge est compris entre trois et vingt-et-un ans.

Concrètement, deux de ces trois allocations (allocation de base de la PAJE et complément familial) sont versées sans condition de réduction ou d’interruption d’activité.

Ainsi, contrairement à l’AVPF, la majoration accordée pour compenser la réduction d’activité est décorrélée de toute justification relative à cette baisse ou interruption ou réduction d’activité : les points supplémentaires pourront donc être attribués aux parents de jeunes enfants aux faibles ressources, même si la naissance ou l’adoption d’un enfant n’a pas entraîné de cessation ou de réduction substantielle de leur activité professionnelle et, par voie de conséquence, de leurs revenus tirés de cette activité.

Cette simplification des conditions d’attribution des points supplémentaires tire ainsi les conséquences de la forte diminution du taux d’activité des mères de très jeunes enfants, qui s’établit à 43,9 % seulement pour les mères d’au moins trois enfants dont au moins est âgé de moins de trois ans ([264]) (cf. commentaire de l’article 44).

2. Le plafonnement du nombre de points acquis

La seule condition fixée est le plafonnement du nombre total de points acquis au cours d’une année par l’assuré, qui sera fixé par décret : les points acquis dans le cadre de la présente disposition seront donc cumulables, jusqu’à un certain plafond, avec les points acquis par ailleurs par assuré, notamment au titre de son activité professionnelle. D’après l’étude d’impact, le nombre de points attribués viserait à garantir un équivalent de 60 % du SMIC – il n’est pas précisé s’il s’agit du SMIC brut ou net – à temps complet : au-delà de ce plafond, en cas de cumul avec une activité à temps partiel par exemple, le nombre de points sera écrêté à due concurrence.

3. L’affiliation au régime général

Le second alinéa de l’article L. 196-2 précise que l’affilié bénéficiant de l’attribution de points sera automatiquement affilié au régime général, à l’instar de ce qui prévaut pour l’actuel dispositif d’AVPF.

III. les dispositions transitoires

Le dispositif prévu par le présent article a vocation à se substituer à l’affiliation à l’AVPF au titre du complément familial – seul le complément familial versé jusqu’aux 6 ans de l’enfant ouvrira droit à l’attribution de points –, d’une part, et au dispositif de validation gratuite des périodes d’éducation au sein des régimes de la fonction publique et des régimes spéciaux, d’autre part.

Les A et B du II prévoient en conséquence deux dispositifs transitoires visant à assurer l’extinction progressive de ces dispositifs.

Le A dispose ainsi qu’à titre transitoire, jusqu’au 31 décembre 2027, les périodes pendant lesquelles l’assuré a bénéficié du complément familial et était affilié à ce titre au régime général au 31 décembre 2024 donneront droit à l’attribution de points gratuits – l’affiliation à l’AVPF s’éteindra en conséquence progressivement entre 2024 et 2027. Les assurés concernés sont ainsi les parents d’enfants nés au plus tard le 31 décembre 2024.

De la même manière, le B précise que les périodes de transition pendant lesquelles les fonctionnaires, les magistrats, les militaires, les assurés des régimes spéciaux ainsi que les marins ont été placés dans une situation de temps partiel de droit pour élever un enfant, de congé parental, de congé de présence parentale ou de disponibilité ou congé pour élever un enfant de moins de 8 ans, dans les conditions prévues au 1° de l’article L. 9 du code des pensions civiles et militaires, « donnent droit à l’attribution de points au titre de la solidarité nationale ».

Pour bénéficier de l’attribution de ces points, les périodes prises en compte sont les périodes courant jusqu’au 31 décembre 2024, ainsi que la part des périodes ultérieures à cette date qui permet de mettre fin au dispositif de congé ou de disponibilité entamé avant cette échéance. En outre, ce mécanisme d’attribution de points intervient à titre subsidiaire du nouveau dispositif de points créé par l’article L. 196-2 : les mêmes périodes ne peuvent ainsi donner lieu à l’attribution de points simultanée dans les deux dispositifs.

Chapitre III Des droits conjugaux harmonisés

Article 46 Retraites de réversion

I. Des droits À rÉversion particuliÈrement hÉtÉrogÈnes selon les rÉgimes

Dans certaines conditions, le conjoint survivant peut bénéficier, au décès de son conjoint, d’un avantage de droit dérivé d’un régime d’assurance vieillesse obligatoire de base ou complémentaire.

Cette pension, dite « pension de réversion », constitue un fragment de la pension de retraite auquel le conjoint décédé a droit ou aurait eu droit. Elle peut s’ajouter à la pension du conjoint survivant – c’est-à-dire à ses « droits propres » – ou être servie seule, si le bénéficiaire n’a jamais travaillé ou s’il n’a pas encore liquidé ses propres droits à retraite.

A. La rÉversion rÉpond À une obligation lÉgale de solidaritÉ au sein du couple mariÉ

L’article 212 du code civil dispose que les époux « se doivent mutuellement respect, fidélité, secours, assistance ».

La pension de réversion versée au veuf ou à la veuve est un prolongement de cette obligation de secours, qui n’existe que pour le mariage, et non pour le pacte civil de solidarité (PACS) ([266]) ou pour les couples en situation de concubinage. L’attribution de la réversion aux couples mariés est ainsi le seul paramètre commun à l’ensemble des régimes. Aucun des régimes d’assurance vieillesse de base ou complémentaire ne prévoit en conséquence de réversion pour les couples pacsés ou en concubinage.

Deux objectifs découlent essentiellement de cette obligation de secours : maintenir un niveau de ressources suffisant pour le conjoint survivant, d’une part, et prévenir le risque de pauvreté, d’autre part.

Néanmoins, dans tous les régimes, le montant de la pension de réversion versée est calculé par référence à la pension du défunt – ou par référence à la pension auquel ce dernier aurait eu droit, s’il est décédé avant la liquidation de sa pension. La réversion est ainsi calculée par rapport à la pension du défunt, et non par rapport à un niveau de vie cible pour le conjoint survivant.

B. Des conditions de bÉnÉfice des pensions de rÉversion trÈs hÉtÉrogÈnes selon les rÉgimes

Deux conceptions de la réversion coexistent dans le droit actuel :

– certains régimes considèrent que la pension de réversion est un droit acquis pour le conjoint survivant : la pension est ainsi attribuée sans condition de ressources, et avec des conditions d’âge souples ou inexistantes. Il s’agit principalement des régimes de fonctionnaires, des régimes spéciaux, de l’AGIRC-ARRCO ainsi que de l’IRCANTEC ;

– les autres régimes – régime général, régimes alignés, régime des exploitants agricoles, régime des professions libérales et régime complémentaire obligatoire des artisans – subordonnent le bénéfice de la pension à plusieurs conditions d’âge ou de revenus.

1. La condition d’âge

Le bénéfice de la pension de réversion est, le plus souvent, subordonné à une condition d’âge. Le cas échéant, l’âge retenu est toujours inférieur à l’âge auquel le conjoint survivant peut lui-même prétendre à une pension de retraite :

– le régime général, le régime complémentaire de l’AGIRC-ARRCO, les régimes agricoles (base et complémentaire) ainsi que les régimes des artisans, industriels et commerçants (base et complémentaire) et le régime de base des artisans et commerçants fixent à 55 ans l’âge minimum de bénéfice d’une pension de réversion ;

– l’IRCANTEC ainsi que le régime complémentaire de la Caisse nationale des barreaux français (CNBF) fixent cet âge minimum à 50 ans.

A contrario, sauf exceptions, les régimes de la fonction publique, les régimes spéciaux ainsi que le régime de base de la CNBF n’imposent aucune condition d’âge minimal pour bénéficier d’une pension de réversion.

Il convient de relever que dans les régimes complémentaires imposant une condition d’âge (AGIRC-ARRCO, IRCANTEC, CNBF), cette condition s’annule dès lors qu’un ou plusieurs enfants sont nés du mariage.

2. La condition de ressources

Plusieurs régimes ont fait le choix de conditionner le bénéfice de la réversion à un plafond de ressources. Celui-ci s’élève, dans la très grande majorité des cas, à 1 759,33 euros par mois pour une personne seule au 1er janvier 2020 ou 2 814,93 euros pour un couple – ce plafond tient compte, en outre, d’un abattement de 30 % sur les revenus d’activité, pour les conjoints survivants d’au moins 55 ans.

Lorsque le cumul des ressources et de la pension de réversion dépasse le plafond de ressources défini par le régime concerné, la pension devient une allocation différentielle, ce qui signifie que son montant est réduit à due proportion du dépassement du plafond.

Les régimes concernés par cette condition de ressources sont :

– le régime de base du régime général (article R. 353-1 du code de la sécurité sociale) ;

– les régimes agricoles, pour les parties base et complémentaire ;

– les régimes de base et complémentaire des artisans, industriels et commerçants – avec un plafond distinct pour le régime complémentaire, qui s’élève à deux plafonds annuels de la sécurité sociale (PASS).

Les assurés relevant d’autres régimes, les régimes des fonctionnaires et assimilés et les régimes spéciaux notamment, ont droit à une pension de réversion quel que soit leur niveau de ressources.

3. Une condition de durée du mariage qui s’annule en cas de naissance d’un enfant né de l’union

Plusieurs régimes ont instauré une durée minimale de mariage comprise entre deux et cinq ans, pour pouvoir bénéficier de la réversion. Elle s’élève ainsi à :

– quatre ans, ou au moins deux avant les 55 ans du conjoint décédé ou avant qu’il ait cessé de cotiser au régime, pour l’IRCANTEC ;

– deux ans avant liquidation, ou quatre ans après liquidation, pour les régimes de fonctionnaires et les régimes spéciaux ;

– deux ans pour les principaux régimes complémentaires des professions libérales ainsi que pour le régime complémentaire des exploitants agricoles ;

– cinq ans pour le régime des avocats (CNBF).

Cette condition de durée s’annule, néanmoins, dès lors qu’un enfant est né du mariage – le cas échéant, s’ajoutent des conditions d’âge de l’enfant ou de nombre d’enfants. Les autres régimes n’imposent aucune condition de durée pour prétendre au bénéfice de la réversion.

4. Les effets du divorce et du remariage sur la réversion

a. Le divorce

Lorsque le mariage se solde par un divorce, le bénéfice de la retraite de réversion ne s’éteint pas automatiquement, au moment du décès, pour l’ex-conjoint. L’article L. 353-3 du code de la sécurité sociale dispose ainsi, pour le régime général, que « le conjoint divorcé est assimilé à un conjoint survivant », pour l’application des règles relatives à la réversion.

b. Le remariage

Le veuf ou veuve peut décider de se remarier après le décès du conjoint avec lequel il était marié. Les conséquences de ce remariage sur le bénéfice de la pension de réversion sont hétérogènes selon les régimes :

– dans certains d’entre eux, elle met fin au bénéfice de la réversion, de manière définitive (AGIRC-ARRCO, régimes complémentaires agricoles et des professions libérales, sauf exceptions) ou suspensive (fonction publique, certains régimes spéciaux, CNBF) ;

– dans les autres régimes, qui n’ont pas imposé de condition de non-remariage, ce dernier n’a pas d’effet sur le bénéfice de la pension de réversion issue d’un premier mariage. Ainsi, au régime général, la pension de réversion est partagée entre les différents époux de l’assuré décédé, selon un partage proportionnel à la durée de chaque mariage. Selon le même article L. 353-3, ce partage est opéré « lors de la liquidation des droits du premier d’entre eux qui en fait la demande ».

Les régimes de la fonction publique prévoient en outre que le concubinage ou le PACS ont les mêmes effets sur la réversion que le remariage : la réversion est en conséquence suspendue dans ces deux cas de figure.

5. Le taux de réversion

Le taux de réversion oscille, dans la plupart des régimes, entre 50 et 60 % de la pension de l’assuré décédé. À titre d’exemple, il s’élève à 54 % pour le régime de base du régime général, et peut s’élever à 60 % en cas de majoration de la pension.

Deux cas de majoration sont notamment prévus :

– lorsque le montant total des retraites est inférieur à un certain montant, certains régimes relèvent le montant minimum de la réversion versée. Ce montant s’établit à 903,20 euros pour les régimes de la fonction publique, contre 289,87 euros pour le régime général ou le régime de base des professions libérales ;

– lorsque le bénéficiaire a eu ou élevé au moins trois enfants. Le cas échéant, la majoration accordé est en général de 10 %.

Dans certains cas limités et très spécifiques – militaires et fonctionnaires morts au combat ou au titre de l’exercice de leurs fonctions, notamment – la pension de réversion versée s’élève à 100 %.

6. Tableau récapitulatif

rÈgles de rÉversion applicables aux principaux rÉgimes de retraite

(*) Majoration pour enfants de l’assuré décédé, réversible à 100 %.

(**) La suspension s’applique également en cas de PACS ou de concubinage pour les régimes de la fonction publique, la SNCF et la RATP.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, notamment d’après l’étude d’impact.

C. Le profil des retraitÉs percevant une pension de rÉversion

Au 31 décembre 2017, 4,375 millions de veufs ou veuves bénéficient d’une pension de réversion d’un régime obligatoire de base ou complémentaire, soit près d’un quart des retraités.

Parmi eux, environ un retraité sur quatre (1,06 million) ne perçoit qu’une pension de réversion, sans droit propre.

Effectifs de retraités bÉnÉficiant d’une pension de rÉversion

au 31 dÉcembre 2017

(en milliers)

(*) Y compris militaires et fonctionnaires ayant liquidé une pension d’invalidité et ayant atteint l’âge minimum de départ.

(**) Régimes spéciaux : FSPOEIE, SNCF, RATP, CNIEG, ENIM, CANSSM, CAVIMAC, CRPCEN, Banque de France.

Source : DREES, « Les retraités et les retraites », édition 2019.

● Trois faits saillants peuvent être relevés selon les données statistiques fournies par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère de la santé ([267]) (cf. tableau ci-après).

En premier lieu, 88 % des bénéficiaires de réversion sont des femmes. Ces dernières bénéficiaient de 93,7 % de la masse des pensions en 2016 ([268]). Deux facteurs peuvent expliquer ce constat :

– le premier facteur est démographique : les femmes ont en effet une espérance de vie en moyenne plus élevée que celle des hommes, et sont en moyenne deux à trois ans plus jeunes que leur conjoint ;

– le second facteur est relatif au niveau de ressources, car les veufs ont plus souvent des revenus dépassant le plafond de ressources imposé par certains régimes.

En second lieu, les bénéficiaires d’une pension de réversion sont en moyenne plus âgés, en 2017, que les retraités de droit direct : l’âge médian s’élève ainsi à 79 ans pour les premiers, contre 71 ans, pour les seconds.

Enfin, une part importante des bénéficiaires de droit dérivé, en particulier des bénéficiaires de droit dérivé seul, ne réside pas en France : la moitié des bénéficiaires d’une pension de réversion ne bénéficiant d’aucun droit direct réside à l’étranger.

Caractéristiques des retraités de droit dérivé (tous régimes confondus)

en 2017

(en %)

Source : DREES, Ibid.

D. CoÛt agrÉgÉ des pensions de rÉversion

Au total, les pensions de réversion versées représentaient, selon le Conseil d’orientation des retraites (COR) ([269]), 35,9 milliards d’euros en 2018, ce qui représente environ 11 % du total des dépenses d’assurance vieillesse versées au titre des droits propres et des droits dérivés. Cette proportion est relativement stable depuis plusieurs années.

E. Les principaux effets de la rÉversion dans le droit en vigueur et les propositions du rapport « delevoye »

1. Les principaux objectifs assignés au système actuel de réversion

a. La réduction des inégalités entre les femmes et les hommes

L’un des objectifs assignés à la réversion dans les régimes actuels est de réduire les inégalités de pension et de niveau de vie entre les femmes et les hommes au regard de la retraite. Ainsi, bien que les écarts de pension de droit direct tendent à se réduire au fil des générations – selon le COR, en 2017, la pension des femmes équivaut à environ 68 % de celle des hommes pour l’ensemble des retraités.

La réversion permet de réduire cet écart, puisque la pension des femmes s’élève à 75 % de celle des hommes après prise en compte de la réversion et de diverses majorations. La part de la réversion dans la pension moyenne totale des femmes s’élevait ainsi à 19,4 % en 2016.

Cependant, structurellement, cet écart devrait se réduire selon les projections disponibles : d’après le COR, en 2070, la pension moyenne de retraite des femmes devrait ainsi représenter 88 % de celle des hommes.

b. Le maintien du niveau de vie du conjoint survivant

D’après le COR, « les dispositifs français de réversion assurent en moyenne aux veuves à peu près le maintien du niveau de vie du couple antérieur ».

Ainsi, les femmes veuves ont un niveau de vie moyen plus élevé que les femmes divorcées ou célibataires vivant seules au moment de la retraite, dont les revenus – issus de droit direct – sont en moyenne inférieurs. En outre, les femmes veuves sont proportionnellement moins affectées par la pauvreté que les femmes divorcées ou célibataires.

Niveau de vie moyen et taux de pauvretÉ des femmes retraitÉes en 2016

* 60 % du niveau de vie médian.

Source : COR, rapport annuel de juin 2019.

2. Les enjeux de la réversion dans le système universel

Le système actuel est marqué par une très forte illisibilité s’agissant de la réversion, compte tenu des règles particulièrement hétérogènes s’appliquant en cette matière, y compris parfois au sein d’un même régime, entre base et complémentaire.

Le passage au système universel représente une occasion unique d’harmonisation de ces différents droits, afin que la réversion soit plus juste, plus transparente et plus lisible : un euro cotisé donnera ainsi les mêmes droits à tous les assurés du système au regard de la réversion, quel que soit le statut de l’assuré.

Conformément aux préconisations du rapport de M. Jean-Paul Delevoye, le projet de loi fait le choix de garantir un niveau de vie égal à 70 % des revenus du couple pour le conjoint survivant.

II. la retraite de rÉversion dans le systÈme universel

Les dispositions applicables à la réversion font l’objet d’un nouveau chapitre VII intitulé : « Retraite de réversion » inséré au sein du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale et qui comporte six articles numérotés de L. 197-1 à L. 197-6.

A. les conditions de bÉnÉfice de la rÉversion

1. Les conditions de droit commun

Le droit à une retraite de réversion pour le conjoint survivant d’un assuré décédé est défini au I de l’article L. 197-1. Il est soumis à trois conditions cumulatives présentées ci-après.

Il convient de relever, toutefois, qu’aucun plafonnement des ressources n’est imposé pour prétendre au bénéfice de la pension, contrairement à la règle qui prévalait jusqu’alors dans certains régimes, notamment au régime général.

a. Une condition d’âge fixée à 55 ans

Selon l’article L. 197-3, le droit à la retraite de réversion sera ouvert au conjoint survivant dès l’âge de 55 ans, par analogie avec l’âge retenu actuellement dans le régime général.

b. Une condition de durée de mariage, sauf en cas d’enfant issu du mariage

En application de l’article L. 197-4, le conjoint survivant doit avoir été marié à l’assuré depuis au moins deux ans avant le décès de ce dernier.

Cette condition de durée minimale de mariage n’est cependant pas applicable dès lors que le couple a eu un ou plusieurs enfants nés du mariage.

c. Une condition de non-remariage

Selon le même article L. 197-4, à l’instar des dispositions applicables dans les régimes de retraite existants, le droit à réversion s’éteint si le conjoint survivant se remarie après le décès de son conjoint.

Cette condition vise à tenir compte du fait que le conjoint survivant se remariant constitue un nouveau couple avec la personne avec laquelle il se marie : ce sont en conséquence les revenus de ce nouveau couple qui seront pris en compte, le cas échéant, pour l’attribution d’une nouvelle réversion.

Deux cas de figure sont possibles :

– si la retraite de réversion est déjà attribuée, son versement sera interrompu ;

– si la retraite de réversion n’était pas encore attribuée, le droit s’éteint avant qu’elle le soit.

2. Les cas particuliers

● Le droit à une retraite de réversion reste dû au conjoint survivant dans deux cas de figure mentionnés à l’article L. 197-1, c’est-à-dire :

– si l’assuré est décédé avant d’avoir liquidé sa retraite (II) ;

– si le conjoint survivant n’est pas encore titulaire d’une retraite alors qu’il a atteint l’âge légal d’ouverture du droit à retraite de 55 ans mentionné à l’article L. 197-3 (III).

● L’article L. 197-2 précise en outre les conditions de bénéfice de la réversion en cas de disparition d’un assuré. Ainsi, en cas de disparition de son domicile d’un assuré titulaire d’une retraite, si « plus d’un an s’est écoulé sans qu’il ait réclamé les arrérages de cette prestation », son conjoint peut, « à titre provisoire », obtenir le versement d’une retraite de réversion au même titre que si l’assuré était décédé.

Le cas échéant, les conditions de bénéfice sont les mêmes que le droit commun : le conjoint survivant doit avoir atteint l’âge de 55 ans et avoir été marié au moins deux ans à l’assuré au moment de sa disparition.

Le droit à réversion est également ouvert au conjoint de l’assuré disparu depuis plus d’un an si ce dernier n’est pas encore titulaire d’une retraite.

La liquidation devient définitive :

– si le décès a été établi ;

– si l’absence a été déclarée irrévocable par un jugement ayant acquis force de chose jugée.

B. Les modalitÉs de calcul de la retraite de rÉversion

1. Les règles de droit commun

Selon le I de l’article L. 197-1, le montant de la retraite de réversion correspondra à une fraction de la somme de la retraite de l’assuré décédé et de la retraite du conjoint survivant. Cette fraction devrait être fixée, par décret, à 70 %.

Le calcul de la retraite de réversion proposé par le projet de loi vise ainsi à garantir au conjoint survivant un montant minimum de ressources correspondant à 70 % du niveau de vie dont disposait le couple avant le décès de l’assuré.

Par exemple, si l’assuré décédé bénéficiait d’une pension de retraite de 1 000 euros et son conjoint une retraite de 600 euros, le montant total de ressources garanti au conjoint survivant, correspondant à ce qui est désormais dénommé « retraite de réversion », s’élèvera à 70 % du total des deux pensions, soit 1 120 euros (70 % de 1 600 euros). En complément du montant de sa propre retraite, le montant versé au conjoint survivant s’élèvera donc à 520 euros.

Ce droit au maintien d’une partie du niveau de vie du couple a vocation à s’appliquer, a priori, sans condition de ressources ni plafond.

2. Les cas particuliers

a. Si l’assuré est décédé avant l’entrée en jouissance de sa retraite

Dans cette situation, selon le II de l’article L. 191-7, le calcul du droit à retraite de l’assuré décédé est effectué dans les conditions habituelles mentionnées à l’article L. 191-2, dans sa rédaction issue de l’article 8 de ce projet de loi, c’est-à-dire en multipliant le nombre de points acquis par l’assuré à la date de son décès par la valeur de service du point à cette date.

Le cas échéant, si l’assuré est décédé avant l’âge d’équilibre qui lui est applicable, ce dernier est « abaissé à l’âge atteint par l’assuré lors de son décès », afin qu’aucun coefficient d’ajustement ne vienne minorer le montant de sa pension. À l’inverse, si l’assuré est décédé alors qu’il avait travaillé au-delà de l’âge d’équilibre, la majoration de sa pension sera prise en compte dans le calcul de la retraite de réversion auquel a éventuellement droit son conjoint.

b. Si le conjoint survivant n’est pas encore titulaire d’une retraite à l’âge légal d’ouverture des droits

Selon le III de l’article L. 197-1, si, au décès de son conjoint et après son cinquante-cinquième anniversaire, le conjoint survivant n’est pas encore titulaire d’une retraite, le montant de la retraite de réversion est calculé en deux temps :

− dans un premier temps, le montant des revenus d’activité du conjoint survivant est utilisé en lieu et place de sa pension de retraite pour calculer le total du niveau de vie du couple avant le décès de l’assuré, et déterminer ainsi un montant provisoire de retraite de réversion ;

− dans un second temps, lorsque le conjoint survivant liquide sa retraite, le montant de la retraite de réversion est définitivement calculé selon les règles de droit commun.

3. Les modalités de revalorisation ou de révision de la retraite de réversion

a. Revalorisation de la retraite de l’assuré décédé et de la retraite de réversion

Selon le second alinéa du I de l’article L. 197-1, le montant de la retraite de réversion est revalorisé dans les conditions de droit commun mentionnées à l’article L. 191-6, dans sa rédaction issue de l’article 11 de ce projet de loi, c’est-à-dire que le montant de la retraite de réversion est indexé sur l’inflation ([270]).

À l’occasion du calcul de la retraite de réversion, la retraite de l’assuré décédé peut, si nécessaire, faire également l’objet d’une revalorisation dans les conditions de droit commun prévues à l’article L. 191-6.

b. Révision de la retraite de réversion

L’article L. 197-5 nouveau définit les modalités de révision d’une retraite de réversion, qui a pour effet de tenir compte d’une modification des ressources du conjoint survivant sur le montant de la réversion versée.

Cet article L. 197-5 dispose ainsi qu’à l’occasion de la révision de la retraite de réversion, la retraite d’un assuré décédé, disparu ou absent « est revalorisée à la date de la révision », selon les modalités de revalorisation de droit commun mentionnées à l’article L. 191-6, c’est-à-dire sur l’inflation.

III. les modalitÉs particuliÈres de calcul de la retraite de rÉversion pour certaines catÉgories d’assurÉs

A. Les dispositions applicables aux conjoints survivants des assurÉs dÉcÉdÉs citÉs À l’ordre de la nation

● Au nom de la reconnaissance de la Nation, certains fonctionnaires morts en service peuvent être « cités à l’ordre de la Nation » par le Premier ministre, sur proposition du ministre dont dépend le fonctionnaire cité. La citation est publiée au Journal officiel. Cette distinction, consacrée au lendemain de la Première Guerre mondiale ([271]), vise à récompenser les services ou actes de dévouement exceptionnels accomplis pour la France, à titre civil ou militaire.

Contrairement à la plupart des citations et décorations, elle n’est pas régie par le code de la Légion d’honneur et de la médaille militaire ; elle fait l’objet d’une simple mention à l’article L. 50 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

● Afin de manifester la solidarité de la Nation à l’égard des personnes citées à l’ordre de la Nation, l’article L. 197-6 nouveau crée un dispositif dérogatoire de calcul de la retraite de réversion lorsque l’assuré décédé « est cité à l’ordre de la Nation au titre des actes ayant conduit à son décès ».

Ainsi, pour le conjoint survivant de cet assuré, le montant de la retraite de réversion « ne peut pas être inférieur au montant de la retraite dont l’assuré décédé bénéficiait ou aurait pu bénéficier ».

Concrètement, cela signifie que le montant de la retraite de l’assuré décédé est versé intégralement au conjoint survivant, sans tenir compte de ses propres revenus ou droits à retraite.

B. Les dispositions applicables aux conjoints survivants et orphelins des militaires et fonctionnaires exerçant des missions d’une dangerositÉ particuliÈre ou exposÉs À des sujÉtions exceptionnelles

Le 2° du I crée un nouveau chapitre V au sein du nouveau titre II du livre VII du code de la sécurité sociale, composé d’un article unique L. 725-1.

Cet article vise à adapter les conditions applicables au calcul de la réversion pour tenir compte des sujétions exceptionnelles auxquelles sont exposés les militaires et les fonctionnaires – policiers, agents de surveillance pénitentiaire, douanière ou de contrôle aérien – mentionnés au I de l’article L. 723-1, dans sa rédaction résultant de l’article 36 de ce projet de loi.

Compte tenu de l’extrême dangerosité des missions de ces fonctionnaires et militaires pouvant aller jusqu’au sacrifice pour assurer la protection de la Nation, cet article entend ainsi assurer à leur conjoint survivant et le cas échéant à leurs orphelins une compensation financière visant à garantir le maintien de leur situation matérielle avant le décès de l’assuré.

1. Des modalités dérogatoires de calcul de la réversion

Le I dispose que le montant de la retraite de réversion accordée au conjoint survivant d’un militaire ou d’un fonctionnaire exerçant les missions mentionnées au I de l’article L. 723-1 :

– lorsque ce militaire est décédé en service, ne peut être inférieur au montant de la retraite dont le militaire décédé aurait pu bénéficier (1°) ;

– lorsque le militaire ou le fonctionnaire est décédé en service « par suite d’un attentat ou d’une opération militaire », est calculé non plus par rapport à la retraite qu’aurait perçu le conjoint survivant, mais par rapport à la rémunération que le militaire ou fonctionnaire percevait jusqu’à son décès (2°).

La rémunération correspondra ainsi à une fraction, déterminée par décret, de la dernière rémunération du militaire ou fonctionnaire. À cette fraction de la rémunération seront déduites un certain nombre de prestations d’invalidité, dont la liste sera précisée par décret, dont aurait bénéficié à titre de réversion le conjoint survivant.

Par dérogation à l’article L. 197-3, qui fixe l’âge d’ouverture du droit à réversion à 55 ans, le droit à réversion des conjoints survivants des militaires ou fonctionnaires décédés dans les conditions prévues au I de l’article L. 723-1 sera ouvert dès le décès de l’assuré, puisqu’aucune condition d’âge n’est applicable.

2. La prestation d’orphelin

Le III de l’article L. 197-3 dispose que chaque orphelin d’un assuré décédé dans les conditions prévues aux 1° et 2° du I de l’article L. 723-1, a droit à une prestation égale à « 10 % de la retraite dont cet assuré aurait pu bénéficier », sous réserve des conditions précisées ci-après.

● La première condition est relative à l’âge de l’orphelin. Ainsi, la prestation d’orphelin n’est versée qu’aux enfants de l’assuré décédé âgés de vingt-et-un an au plus. Elle peut également être versée aux enfants atteints d’une infirmité permanente :

– soit lorsque cette infirmité permanente place l’orphelin dans l’impossibilité de gagner sa vie et qu’il se trouve à la charge effective de l’assuré au jour du décès, quel que soit son âge (1°) ;

– soit, lorsque la date de survenance de l’infirmité est comprise entre le décès de l’assuré et la veille du vingt-deuxième anniversaire de l’orphelin, quand l’infirmité place ce dernier dans l’impossibilité de gagner sa vie (2°).

Le montant de la prestation versée aux personnes bénéficiaires d’une prestation d’orphelin au titre de l’infirmité permanente dont elles sont atteintes est toutefois réduit à la fois du montant de la retraite et des prestations d’invalidité, dont la liste est précisée par décret, donc ils bénéficient.

En outre, la prestation d’orphelin cesse d’être versée aux enfants atteints d’une infirmité permanente dès lors que ceux-ci cessent d’être dans l’impossibilité de gagner leur vie.

● La seconde condition est un plafond global applicable au total de la retraite de réversion et de la ou des prestations d’orphelin éventuellement versées aux enfants de l’assuré.

Ainsi, selon le III, la prestation de 10 % versée à chaque orphelin peut être réduite de manière temporaire si le montant total de la retraite de réversion versée au conjoint survivant et de la ou desdites prestations d’orphelin est supérieur au montant de la retraite dont aurait bénéficié l’assuré décédé.

La réduction ne peut cependant conduire à diminuer le montant de la prestation d’orphelin à un niveau inférieur au montant des prestations familiales dont aurait bénéficié l’assuré décédé s’il avait été retraité.

IV. Conditions de cumul entre une retraite de rÉversion et une pension de veuf ou de veuve attribuÉe au titre de l’invaliditÉ

En l’état du droit, pour le régime général, en cas de décès de son époux, le conjoint survivant invalide et âgé de moins de 55 ans peut bénéficier d’une pension de veuf ou de veuve, dont le montant est égal à 54 % de la pension dont l’époux bénéficiait ou aurait pu bénéficier, éventuellement majoré de 10 % si le conjoint survivant a eu au moins trois enfants à charge (article L. 342-1 du code de la sécurité sociale).

Cette pension de veuf ou de veuve n’est pas cumulable avec une pension de réversion. La pension de veuf ou veuve au titre de l’invalidité est en outre transformée en pension de vieillesse lorsque le titulaire atteint l’âge de 55 ans.

Les 3° à 8° du I confirment le caractère non cumulable de la pension de veuf ou veuve pour invalidité versée par le régime général et la retraite de réversion versée par le système universel, et en précisent les modalités.

Afin de tenir compte des modalités de calcul de la réversion retenues dans le système universel, ces 3° à 8° procèdent en outre à plusieurs adaptations sémantiques en remplaçant notamment certaines références aux « pensions » de réversion par une référence aux « retraites » de réversion, celle-ci correspondant au montant total de ressources garanti au conjoint survivant et non plus à la part de la retraite de l’assuré décédé qui lui est reversée, quel que soit le niveau de ses propres ressources.

Ainsi :

– le 3° modifie l’article L. 342-1 du code de la sécurité sociale en précisant que le conjoint survivant invalide ne peut cumuler une pension de veuve ou de veuf avec une retraite de réversion versée dans les conditions prévues par le présent article. Il supprime, en conséquence, une référence aux « pensions » versées ;

– le 4° effectue une coordination à l’article L. 342-3 du même code relatif au calcul du montant annuel de la pension d’invalidité attribué aux veufs ou veuves ;

– le 5° précise, au second alinéa de l’article L. 342-5 du même code, que la personne dont la pension d’invalidité de veuf ou de veuve a été supprimée à la suite d’un remariage peut recouvrir un droit à pension si elle n’a pas atteint l’âge d’ouverture du droit à la retraite de réversion, soit 55 ans, par coordination avec l’article L. 197-3, dans sa rédaction résultant du 1° du I du présent article ;

– le 6° complète l’article L. 342-6 du même code afin de préciser que la pension d’invalidité de veuf ou de veuve est supprimée dès lors que le titulaire de cette pension, né à compter du 1er janvier 1975 ou du 1er janvier 2004, atteint l’âge de 55 ans d’ouverture du droit à la retraite de réversion tel que mentionné à l’article L. 197-3 ;

– le 7° opère une disposition de coordination à l’intitulé de la section 2 bis du chapitre II du titre VI du livre VII du code de la sécurité sociale ;

– enfin, le 8° modifie enfin l’article L. 762-7-1 du code de la sécurité sociale à des fins de coordination, d’une part (a), et afin de préciser, d’autre part, que les dispositions relatives au remplacement d’une pension d’invalidité ou d’une pension de veuf ou de veuf invalide par une allocation calculée sur la base de cette pension ne sont pas applicables aux assurés mentionnés aux 1° et 2° du III de l’article L. 190-1 ([272]) qui entreront dans le système universel à compter du 1er janvier 2022, pour les assurés nés à compter du 1er janvier 2004, ou à compter du 1er janvier 2025 pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1975 (b).

V. Habilitation À lÉgifÉrer par ordonnance pour garantir les droits des conjoints divorcÉs

Le présent article renvoie la question des droits à réversion des conjoints divorcés à une habilitation à légiférer par ordonnance, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution.

Il habilite ainsi le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, « toute mesure relevant du domaine de la loi visant à garantir les droits des conjoints divorcés, afin de prendre en compte l’incidence de la communauté de vie des époux sur les droits à retraite ».

Le projet de loi de ratification de ladite ordonnance devra être déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

L’étude d’impact souligne que le projet d’ordonnance pourra s’appuyer sur les orientations de la mission confiée à M. Bertrand Fragonard, vice-président du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, ainsi qu’à Mme Anne-Marie Leroyer, professeure de droit, dont les conclusions sont attendues pour le 10 février 2020.

S’agissant de la question du divorce, il convient de relever par ailleurs que le IX de l’article 63 du projet de loi précise que les conjoints divorcés sont « assimilés à des conjoints survivants », à condition que leur divorce soit intervenu avant le 1er janvier 2025.

VI. EntrÉe en vigueur

Par exception, les nouvelles dispositions applicables à la réversion s’appliqueront aux retraites de réversion issues de retraites des conjoints nés à compter du 1er janvier 1975 et décédés après le 31 décembre 2024, comme en dispose le IX de l’article 63 du projet de loi.

VII. Les effets attendus

L’étude d’impact précise que dans le système actuel, le nombre de nouvelles attributions de pensions de réversion devrait augmenter jusqu’en 2040 – jusqu’à 300 000 attributions par an – avant de connaître une diminution jusqu’à 270 000 attributions par an en moyenne en 2050.

Le montant global des prestations versées au titre de la réversion à compter des années 2030 serait légèrement inférieur avec l’entrée en vigueur du système universel, par rapport aux droits versés par les régimes actuels, compte tenu d’un nombre de bénéficiaires moins élevé. Toutefois, le montant moyen versé au titre de la réversion augmenterait de 5 % environ, avec une retraite de réversion s’établissant à 10 600 euros en moyenne pour la génération née en 1990, contre 10 100 euros en moyenne dans le système actuel.

L’étude d’impact fournit plusieurs cas-types du calcul de la retraite de réversion avant et après la réforme, qui montrent que les conjoints survivants dont les pensions étaient inférieures à celles du conjoint décédé disposeront d’un montant de réversion plus élevé après la réforme que si la réversion avait été calculée selon les règles applicables au régime général.

A contrario, la pension de réversion accordée au conjoint survivant dont le montant de la pension personnelle était équivalent ou supérieur à celle du conjoint décédé bénéficierait d’un moindre montant de réversion dans le système universel. Ces hypothèses confirmeraient ainsi l’effet redistributif de la réforme de la réversion.

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Chapitre IV Un système plus solidaire envers les jeunes générations

Article 47 Garantie minimale de points au titre des périodes d’apprentissage, de service civique ou de pratique d’un sport de haut niveau

I. Les pÉriodes concernÉes par la garantie minimale

Le présent article propose d’attribuer des points supplémentaires, au nom de la solidarité nationale, au titre de trois types de situations.

A. Les pÉriodes d’apprentissage

La première situation ouvrant droit à l’attribution de points correspond aux périodes d’apprentissage c’est-à-dire, selon l’article L. 6211-1 du code du travail, aux périodes de formation « générale, théorique et pratique », gratuite pour l’apprenti et son représentant légal, réalisées par des travailleurs « ayant satisfait à l’obligation scolaire », en vue de l’obtention « d’une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme ou un titre à finalité professionnelle enregistré au répertoire national des certifications professionnelles » (1° de l’article L. 195-3 créé par le présent article).

L’apprentissage est ouvert, sauf dérogations, aux apprentis âgés entre 16 et 25 ans. Il est rémunéré sur la base d’un salaire minimum légal, qui correspond à un pourcentage du SMIC variable en fonction de deux critères : l’âge de l’apprenti, et sa progression dans le cycle de formation. La durée de l’apprentissage varie entre douze et trente-six mois.

● En l’état du droit, l’apprenti peut valider des trimestres en application de deux dispositifs distincts :

− conformément à l’article D. 373-1 du code de la sécurité sociale ([273]), l’apprenti peut valider des trimestres reposant sur sa rémunération. Ainsi, grâce au versement de cotisations prises en charge par l’État, autant de trimestres que son salaire représente de fois le montant du SMIC en vigueur au 1er janvier de l’année considérée, sur la base de 150 heures par trimestre. Ces trimestres sont des trimestres ayant donné lieu à cotisations : ils sont en conséquence pris en compte pour l’ouverture des droits aux différents dispositifs reposant sur une durée cotisée minimale, tel que le minimum contributif ;

− en outre, en application de l’article D. 373-3 du même code, l’apprenti peut valider des trimestres complémentaires liés à la durée du contrat d’apprentissage. Ces trimestres « garantis » permettent de s’assurer que l’apprenti a validé un nombre de trimestres correspondant à la durée totale de son apprentissage. Contrairement aux trimestres cotisés, ces trimestres ne sont pas pris en compte pour l’ouverture de certains droits.

Le montant des cotisations afférentes aux trimestres complémentaires est à la charge du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), comme le prévoit l’article D. 373-4 du même code. Il est calculé selon la formule suivante ([274]) :

En juin 2019, environ 450 000 jeunes étaient en apprentissage.

B. Les pÉriodes de service civique

La deuxième situation couverte par cet article correspond aux périodes de service civique. Ce dispositif, créé par la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique, permet à toute personne volontaire, selon l’article L. 120-1 du code du service national, « de servir les valeurs de la République et de s’engager en faveur d’un projet collectif en effectuant une mission d’intérêt général en France ou à l’étranger auprès d’une personne morale agréée » ([275]). Il est ouvert aux personnes âgées de 16 à 25 ans ou aux personnes handicapées âgées de 16 à 30 ans.

Le service civique peut prendre la forme d’un engagement d’une durée de six à douze mois. Le FSV prend également en chage depuis 2010 le volontariat international en entreprise (VIE), ainsi que les formes de volontariat inational en administration (VIA).

Les périodes de service civique « se traduisent par des versements forfaitaires qui sont fonction de l’effectif réel des personnes effectuant leur volontariat civique ». La cotisation forfaitaire versée est « identique à celle retenue pour les périodes de chômage » ([276]).

● Conformément à l’article L. 120-25 du code du service national, les volontaires en service civique sont affiliés au régime général de la sécurité sociale.

En l’état du droit, le service civique donne lieu à une indemnisation forfaitaire mensuelle versée par l’Agence de services et de paiement, pour le compte de l’Agence du service civique.

Cette indemnisation ne revêt pas le caractère d’un salaire ; en revanche, les cotisations salariales et patronales afférentes sont à la charge de la personne morale agréée ou de l’agence du service civique, et sont calculées au taux de droit commun, dans les conditions prévues à l’article L. 241-6 du code de la sécurité sociale, sur l’intégralité de l’indemnité versée au volontaire.

Le montant cette indemnité donnant lieu au versement de cotisations est reporté au compte de l’assuré et pris en compte dans le calcul de sa retraite. Ainsi, « il est validé autant de trimestres que le montant de l’indemnité reporté au compte individuel de l’assuré représente de fois le montant du SMIC en vigueur au 1er janvier de l’année considérée calculé sur la base de 150 heures » ([277]). Ces trimestres sont pris en compte pour le calcul de la durée d’assurance. Cependant, ces périodes ne sont pas assimilées à des périodes cotisées.

En 2018, 140 265 volontaires ont réalisé une mission de service civique ([278]) – un chiffre en constante augmentation depuis la création du dispositif. D’après le rapport d’activité du FSV pour l’année 2018, la prise en charge afférente à la validation des périodes de service civique a représenté une charge de 33 millions d’euros en 2018.

C. Les pÉriodes ayant donnÉ lieu À la pratique d’un sport de haut niveau

La troisième situation correspond aux périodes pendant lesquelles une personne a été « inscrite en tant que sportif de haut niveau sur la liste mentionnée au premier alinéa de l’article L. 221-2 du code du sport » : cela peut concerner des sportifs, mais également des entraîneurs, arbitres ou juges sportifs de haut niveau.

● Dans les conditions prévues au 7° de l’article L. 351-3 du code de la sécurité sociale, les périodes pendant lesquelles une personne a été inscrite sur la liste des sportifs de haut niveau sans qu’elles aient donné lieu à la validation de droits à retraite dans un autre régime de base que le régime général peuvent donner lieu à la validation de trimestres assimilés à des trimestres d’assurance.

Outre l’inscription sur la liste susmentionnée, deux conditions sont requises : l’assuré doit être âgé d’au moins 20 ans ; de surcroît, ses ressources annuelles ne doivent pas excéder 75 % du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS).

En pratique, quatre-vingt-dix jours d’inscription continue sur la liste des sportifs de haut nouveau permettent de valider un trimestre. L’attribution de trimestres est plafonnée à seize trimestres sur l’ensemble de la carrière d’un sportif de haut niveau.

Chaque trimestre validé donne lieu à un versement, par l’État, correspondant aux cotisations d’assurance vieillesse. Ces cotisations sont calculées sur une assiette forfaitaire égale à 75 % de la valeur du PASS, conformément à l’article 85 de la loi n° 2011-1096 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012.

D’après les informations transmises à la rapporteure, 6 080 personnes étaient inscrites sur la liste des sportifs de haut niveau en 2018.

II. Le principe de la garantie minimale de points

Au sein du système universel, les points attribués au titre des périodes d’apprentissage, de service civique ou de la pratique d’un sport de haut niveau seront versés dans l’objectif d’assurer aux jeunes bénéficiaires une « garantie minimale de points ».

1. Les conditions de bénéfice

Ainsi, les points versés seront attribués, en complément des points cotisés au titre de ces périodes, de manière à garantir un nombre minimal de points, fixé par décret.

Le niveau fixé par décret pourrait représenter un pourcentage du SMIC, pour les périodes de service civique et d’inscription sur la liste des sportifs de haut niveau. Ce niveau pourrait être fixé à 50 %, d’après les informations transmises à la rapporteure. Les périodes d’apprentissage feraient l’objet d’une compensation plus importante, sans que cette compensation majorée soit explicitée dans l’étude d’impact.

Ce nombre minimal de points sera ajusté « en fonction du rapport entre les périodes concernées et la durée de l’année civile au cours de laquelle elles surviennent ».

Le nombre de points pourra être modulé en fonction de plusieurs facteurs, selon le type de périodes considérées, ou soumis à conditions :

− les points attribués aux apprentis seront ainsi accordés sous réserve d’une limite d’âge et de ressources (1°) ;

− les périodes de service civique seront également soumises à une condition de durée minimale d’exercice (2°) ;

− enfin, les périodes d’inscription sur la liste des sportifs de haut niveau donneront lieu à l’attribution de points, qui peut varier en fonction de limites d’âge et de ressources. Comme c’est déjà le cas actuellement, l’assuré inscrit sur cette liste sera automatiquement affilié au régime général.

2. Le financement du dispositif

D’après l’étude d’impact, les trois dispositifs actuels d’attribution de trimestres au titre des périodes d’apprentissage, de service civique et de pratique d’un sport de haut niveau représentent environ 34 millions d’euros, à la charge du FSV. Bien que l’étude d’impact ne donne aucune estimation sur le coût de ce dispositif, il est permis de penser que le coût sera globalement équivalent par rapport à aujourd’hui.

Les estimations communiquées à la rapporteure pour une compensation à hauteur de 100 % du SMIC s’élevaient à 1 048 millions d’euros. Le coût serait sensiblement inférieur si une prise en charge à hauteur de 50 % était retenue.

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Article 48 Dispositif de rachat assoupli des périodes d’études supérieures et de stages

I. le droit en vigueur

Afin de permettre aux travailleurs auxquels il manque un certain nombre de trimestres pour bénéficier d’une retraite à taux plein de compléter les droits afférents à leur activité professionnelle par un effort personnel, la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a introduit un dispositif de rachat d’années d’études permettant à ces assurés de racheter jusqu’à douze trimestres d’assurance au titre des années d’études supérieures.

La plupart des régimes de retraite autorisent désormais le rachat de trimestres ou de points de retraite au titre des années d’études supérieures, y compris certains régimes complémentaires de retraite.

Ce dispositif de rachat d’études a été complété, par la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites, par un dispositif de rachat de périodes de stages.

A. le rachat des pÉriodes d’Études est autorisÉ dans l’ensemble des rÉgimes de base et dans certains rÉgimes complÉmentaires de retraite

1. Les principaux régimes concernés

À l’instar du régime général et, le plus souvent, dans les mêmes conditions, la plupart des régimes de base autorisent le rachat de trimestres d’études.

● Le régime général autorise par exemple le rachat de trimestres de retraite aux assurés affiliés à ce régime dès la fin de leurs études. Selon le 1° du I de l’article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale, les périodes d’études éligibles au rachat doivent avoir été accomplies dans des établissements ou écoles techniques d’enseignement supérieur, dans des grandes écoles ou classes préparatoires à ces écoles, ou dans les écoles dispensant un enseignement post baccalauréat.

Les périodes concernées doivent obligatoirement avoir donné lieu à l’obtention d’un diplôme. Dans certaines conditions, les périodes d’études ayant donné lieu à l’obtention d’un diplôme équivalent délivré par un État membre de l’Union européenne peuvent également être prises en compte.

● Le régime des professions libérales (1° du I de l’article L. 643-2 du même code), le régime des avocats (1° du I de l’article L. 723-10-3 du même code), le régime des personnes non salariées des professions agricoles (article L. 732-27-1 du code rural et de la pêche maritime) ainsi que les régimes de la fonction publique (article 9 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite) proposent également un dispositif de rachat, dans les mêmes conditions que celles prévues par le 1° du I de l’article L. 351-14-1 pour le régime général.

● Plusieurs régimes proposent également ce rachat. En application de l’article L. 382-29-1 du code de la sécurité sociale, par exemple, les ministres des cultes et membres des congrégations ou collectivités religieuses peuvent également procéder au rachat de trimestres d’études, si ces dernières ont été effectuées dans les établissements – c’est-à-dire les séminaires – ouvrant droit à ce rachat au régime général ou dans des congrégations ou collectivités religieuses ou établissements de formation des ministres du culte précédant l’obtention du statut entraînant l’affiliation au régime des cultes.

● Parmi les régimes complémentaires, l’AGIRC-ARRCO propose également une possibilité de rachat de points au titre des années d’études supérieures, à condition que les périodes concernées aient déjà fait l’objet d’un rachat auprès du régime de base.

2. Les règles applicables

a. Les principaux critères

En premier lieu, la retraite ne doit pas encore avoir été liquidée. Le régime général ([279]) ainsi que la plupart des régimes fixent ainsi une condition d’âge comprise entre 20 ans et moins de 67 ans pour formuler la demande de rachat.

Le rachat est, en outre, plafonné à un total de douze trimestres ([280]), tous régimes et tous types de rachats confondus : il convient de relever en effet que le dispositif de rachat de trimestres d’études peut être complété par une possibilité de rachat d’années civiles incomplètes, conformément au 2° de l’article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale.

Ces conditions peuvent être complétées par une condition minimale d’affiliation : le régime spécial des industries électriques et gazières impose au moins un an d’affiliation à ce régime pour demander le rachat des trimestres d’études, par exemple.

b. Les modalités de rachat

La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a posé le principe d’un coût actuariellement neutre du rachat pour les régimes concernés : le coût du rachat pèse donc intégralement sur le bénéficiaire.

Le coût du rachat d’un trimestre est ainsi calculé suivant un barème dégressif déterminé par plusieurs facteurs : les revenus professionnels des trois années précédant la demande, l’âge auquel le rachat intervient ainsi que l’option de rachat retenue (cf. encadré). Quelle que soit l’option retenue, plus le rachat intervient tardivement, plus il est coûteux.

S’agissant de l’AGIRC-ARRCO, le régime complémentaire fixe à 140 points par année d’études supérieures la possibilité de rachat, dans la limite de trois années.

Le coût du rachat est déterminé par la formule suivante :

● D’un point de vue fiscal, les versements effectués au titre du rachat d’années d’études sont assimilés à des cotisations et sont en conséquence déductibles du revenu imposable, en application du a du 1° de l’article 83 du code général des impôts.

c. Des conditions de rachat assouplies par la loi du 20 janvier 2014 pour les jeunes actifs

Constatant que très peu d’actifs jeunes procédaient au rachat de leurs années d’études ([282]), l’article 27 de la loi du 20 janvier 2014 a instauré une aide forfaitaire de rachat des années d’études mentionnée au II de l’article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale.

Ce tarif préférentiel est valable dans les cinq ans à compter de la fin des études, et ne peut être appliqué qu’à quatre trimestres au maximum. Concrètement, le barème de rachat des trimestres est abaissé d’un montant forfaitaire identique pour l’ensemble des assurés concernés, quel que soit le tarif de rachat total qui leur est appliqué.

B. Les modalitÉs de validation des stages en entreprise par le rÉgime gÉnÉral

En application de l’article L. 351-17 du code de la sécurité sociale, introduit par l’article 28 de la loi du 20 janvier 2014, les étudiants ont également la possibilité de demander la prise en compte, par le régime général, des périodes de stage en entreprise. Le nombre de trimestres validés au titre des périodes de stages en entreprise et au titre des années d’études supérieures à tarif réduit est limité à quatre par année, dont deux au titre des stages en entreprise.

Les personnes concernées sont les étudiants ou élèves effectuant leurs études dans des établissements d’enseignement supérieur, des écoles techniques supérieures, des grandes écoles et classes du second degré préparatoires à ces écoles.

Les stages entrant en compte dans le dispositif sont les stages d’une durée d’au moins deux mois consécutifs effectués en milieu professionnel, dans le cadre d’une convention tripartite entre l’étudiant, l’établissement d’enseignement et l’organisme d’accueil, et ayant donné lieu à la gratification mentionnée à l’article L. 124-6 du code de l’éducation.

Le montant du versement des cotisations, pour chaque trimestre, est fixé à 12 % de la valeur mensuelle du plafond annuel de sécurité sociale (PASS) en vigueur au 1er janvier de l’année de la demande ([283]), soit environ 405 euros, pour un trimestre, en 2019.

Selon l’article D. 351-16 du code de la sécurité sociale, la demande de rachat doit être formulée dans un délai de deux ans à compter de la date de la fin du stage au titre duquel elle est effectuée. Le paiement peut être versé en une seule fois ou de façon échelonnée, sur une ou deux années.

C. Le profil des assurÉs procÉdant au rachat de trimestres : des assurÉs plutÔt proches de la retraite

D’après les informations transmises à la rapporteure, ces dispositifs de rachat sont peu mobilisés : seuls 2 868 rachats au titre des années d’études et années incomplètes ont ainsi été effectués au régime général en 2017, pour un rachat moyen de six trimestres. 70 % de ces versements l’ont été au titre du rachat de trimestres d’études supérieures.

L’étude d’impact montre en outre que les deux options de rachat en fonction du taux ou en fonction du taux et de la durée sont assez inégalement réparties, puisque 43 % ont opté pour la première, contre 57 % pour la seconde, qui est plus onéreuse à court terme mais entre en compte dans le calcul de la durée d’assurance.

Les assurés ayant procédé au rachat de trimestres depuis la mise en place du dispositif, en 2004, sont majoritairement des hommes (83 %) relativement âgés, puisque 75 % d’entre eux ont au moins 54 ans.

Le dispositif permet donc surtout à des assurés proches de la retraite de se constituer des droits pour atteindre plus rapidement la durée d’assurance requise ou pour éviter de se voir appliquer une décote.

Ce constat est contre-intuitif de prime abord, car le rachat est d’autant plus onéreux que l’assuré est âgé. Néanmoins, la frilosité des jeunes assurés à l’égard du rachat de trimestres d’études ou de stages peut s’expliquer par le fait que dans un système en annuités, il est difficile de prédire si l’achat de trimestres sera nécessaire pour valider la durée d’assurance requise. À l’inverse, les assurés plus âgés ont davantage de visibilité sur le nombre de trimestres qu’il leur manque et peuvent procéder à un rachat plus précis, quand bien même ce dernier est plus onéreux.

II. les modalitÉs de rachat de points au titre des Études ou des stages en entreprise au sein du systÈme universel

Le 1° du présent article crée deux nouveaux articles L. 194-4 et L. 194-5 qui complètent le chapitre IV : « Acquisition facultative de points » du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 27 du projet de loi.

Ces deux articles fixent respectivement les règles relatives au rachat de périodes d’études, et celles relatives au rachat de périodes de stages.

A. le rachat de pÉriodes d’Études supÉrieures

● L’article L. 194-4 ouvre la possibilité du rachat de périodes d’études supérieures permettant l’obtention de points de retraite, « sous réserve du versement de cotisations », d’une part, et du principe de la neutralité actuarielle pour le système universel, d’autre part.

Les conditions du versement de ces cotisations seront déterminées par décret. Elles seront nécessairement simplifiées par rapport au droit en vigueur au régime général, puisque les points acquis permettront seulement d’augmenter le niveau de pension des assurés, et non la durée d’assurance, qui disparaît dans le système universel.

Le cas échéant, le coût du versement des cotisations pourra être « abaissé par rapport au tarif normal » pour tenir compte, notamment, du « délai de présentation de la demande à compter de la fin des études » : cette disposition fait écho au dispositif introduit par la loi du 20 janvier 2014 afin d’assouplir les conditions de rachat à la sortie des études. Elle pourrait rencontrer davantage de succès au sein du système universel, car contrairement aux trimestres rachetés dans le cadre d’un régime en annuité, les points rachetés permettront toujours de relever le niveau de la pension de l’assuré.

Seront ainsi maintenus au sein du système universel le double principe en vertu desquels le coût du rachat pèse intégralement sur le bénéficiaire et ce coût du rachat sera d’autant plus faible qu’il est effectué rapidement à compter de la fin des études.

● Les périodes d’études ouvrant droit à l’obtention de points supplémentaires de retraite en contrepartie du versement de cotisations sont exactement les mêmes que celles actuellement définies au 1° du I de l’article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale. Il s’agit des périodes accomplies au sein d’établissements relevant des catégories d’établissement supérieur définies par arrêté des ministres chargés de l’enseignement supérieur et de la sécurité sociale. Il peut s’agir :

– d’établissements d’enseignement supérieur ou d’écoles techniques supérieures ;

– de grandes écoles ;

– de classes du second degré préparatoires à ces écoles ou dans lesquelles est dispensé un enseignement post baccalauréat.

En outre, en vertu de l’article L. 358-3 nouveau du code de la sécurité sociale créé par le 2°, pour les ministres des cultes et membres des congrégations et collectivités religieuses, les périodes de formation « accomplies au sein de congrégations ou de collectivités religieuses ou dans des établissements de formation des ministres des cultes » avant leur affiliation au régime des cultes.

Ces périodes d’études doivent impérativement « avoir donné lieu à l’obtention d’un diplôme » ; toutefois, l’admission dans les grandes écoles et dans les classes du second degré préparatoires à ces écoles est assimilée à l’obtention d’un diplôme.

En outre, les périodes d’études « ayant permis l’obtention d’un diplôme équivalent délivré par un État membre de l’Union européenne peuvent également être prises en compte ».

B. Le rachat de pÉriodes de stage

Selon l’article L. 194-5 nouveau, sous réserve du versement de cotisations, peuvent également permettre d’obtenir des points les périodes de stage en entreprise réalisés dans le cadre d’enseignements scolaires et universitaires.

Les conditions de prise en compte des périodes de stages sont les mêmes que celles actuellement prévues par l’article L. 351-17 du code de la sécurité sociale pour la prise en compte de ces périodes par le régime général : les stages pris en compte doivent ainsi avoir une durée supérieure à deux mois consécutifs et ouvrir droit à la gratification prévue au premier alinéa de l’article L. 124-6 du même code.

Les conditions d’application de ce rachat et, notamment, le délai de formulation de la demande de rachat (1°) ainsi que les conditions de calcul des cotisations et les modalités d’échelonnement de leur versement (2°) sont renvoyées à un décret.

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TITRE IV UNE ORGANISATION ET UNE GOUVERNANCE UNIFIÉES POUR RESPONSABILISER TOUS LES ACTEURS DE LA RETRAITE

Chapitre Ier Une organisation unifiée

Section 1 Création de la Caisse nationale de retraite universelle

Article 49 Création de la Caisse nationale de retraite universelle

I. L’Éclatement institutionnel du systÈme actuel

Reflétant la logique statutaire et professionnelle sur laquelle notre système de retraite par répartition a été fondé, la gouvernance du système actuel est à la fois complexe, mouvante et peu lisible pour les assurés.

Les réformes successives ont pourtant aménagé en profondeur cette gouvernance, favorisant les relations interrégimes et renforçant le pilotage d’ensemble du système de retraite.

Trois échelles de gouvernance peuvent être distinguées.

A. Le pilotage d’ensemble par le comitÉ de suivi des retraites

Le comité de suivi des retraites (CSR) assure aujourd’hui un pilotage d’ensemble du système de retraite, au regard des objectifs assignés par la loi aux différents régimes.

Son action s’inscrit dans le suivi plus global du système de retraite, aux côtés du Conseil d’orientation des retraites, du Gouvernement, du Parlement et des partenaires sociaux.

Le CSR formule chaque année un avis relatif à l’atteinte ou non des objectifs assignés au système de retraite ([284]). Le schéma infra inscrit ce comité dans ce pilotage d’ensemble.

Le pilotage annuel du systÈme de retraite

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

Quelle que soit l’étendue de son champ, le CSR n’est pas un organisme gestionnaire du système de retraite. Il ne définit aucun paramètre, ni ne surplombe l’activité des différentes caisses.

La portée de son pilotage et l’effectivité de ses recommandations sont, à ce titre, limitées, notamment en l’absence d’opposabilité de l’avis formulé.

B. l’approche interrÉgimes progressivement renforcÉe

L’amplification de l’approche interrégimes a été le principal facteur de simplification de la gouvernance du système de retraite.

Le groupement d’intérêt public (GIP) « Union Retraite » est l’acteur principal de ce dispositif.

Créé par la réforme de 2003 pour piloter le droit à l’information (DAI) des assurés, le GIP « Info Retraite » a été transformé en GIP « Union Retraite » par la loi du 20 janvier 2014 ([285]).

Ses missions ont alors été étendues à la mise en œuvre de l’ensemble des projets de coordination, de simplification et de mutualisation des opérations relatives aux relations entre les régimes de retraite légalement obligatoires et les assurés.

L’action du GIP « Union Retraite » se conforme à un projet stratégique conclu avec l’État, d’abord dans le cadre d’un contrat d’objectifs pluriannuel 2015-2018, puis d’une feuille de route 2019-2020. Elle couvre désormais la quasi-totalité des régimes de retraite légalement obligatoires.

Aux termes de son rapport d’activité 2018, le GIP procède désormais à environ 2,1 millions d’estimations de droits à retraite et 3,8 millions de relevés de carrière par an. La dématéralisation a été également significativement renforcée, avec le doublement des estimations de retraite mises à disposition en ligne et le triplement du nombre de relevés de carrière disponibles en 2018.

Le rapport d’information du Sénat consacré en 2017 ([286]) à ce groupement a permis d’en dresser un bilan positif, qui contraste avec la complexité et la technicité des problèmes d’interrégimes à résoudre.

Quels qu’en aient été les principaux succès, le GIP « Union Retraite » reste toutefois dépendant de la participation et de l’investissement des différents régimes dans cette démarche de simplification. Ses moyens d’action apparaîtront donc, à terme, limités pour parachever jusqu’au bout le processus de mutualisation.

C. Une pluralitÉ d’organismes gestionnaires en charge de l’assurance vieillesse

La coexistence d’une pluralité d’organismes gestionnaires du système de retraite traduit le caractère socio-professionnel des différents régimes, progressivement enrichis d’une couverture complémentaire.

Présentée dans le détail par le Conseil d’orientation des retraites, en particulier dans une approche comparée avec nos voisins européens, cette hétérogénéité institutionnelle repose sur un grand nombre de caisses, recensées au commentaire de l’article 54 du projet de loi.

Le pilotage d’ensemble du système de retraite est rendu d’autant plus difficile qu’il n’existe pas de caisse nationale venant couvrir l’ensemble de ces acteurs, ou a minima rapprocher leurs pratiques ou agréger les informations disponibles au titre de l’ensemble du système de retraite. D’un point de vue technique, les systèmes d’information sont loin d’être suffisamment intégrés et harmonisés, au détriment des échanges entre régimes et du pilotage d’ensemble du système.

Le schéma infra illustre cette fragmentation du système actuel, dans sa version simplifiée.

Organisation simplifiÉe du système de retraite actuel

Source : Rapport sur les comptes de la sécurité sociale de septembre 2019, repris dans le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2020, retraitements direction du budget.

L’analyse d’ensemble du système de retraite est rendue d’autant plus difficile qu’elle ne peut reposer sur une vision agrégée des comptes, ou sur un vecteur juridique unique. En dépit des efforts menés par le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale pour offrir une analyse exhaustive du système de retraite, le morcellement des véhicules législatifs – avec en premier lieu le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le compte d’affectation spéciale Pensions rattaché au projet de loi de finances – et leurs déclinaisons réglementaires sont autant de facteurs d’illisibilité et de complexité.

II. la Caisse nationale de retraite universelle, cœur institutionnel du nouveau systÈme

L’article 49 inscrit, dans le code de la sécurité sociale, le statut de la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU), ses missions et la composition de son conseil d’administration (I).

Il renvoie à une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance, dans les six mois suivants la promulgation de la loi, la définition de ses modalités de fonctionnement et de financement (II).

Dans l’attente de la publication de cette ordonnance, il aménage une phase transitoire destinée à garantir l’opérationnalité de cette nouvelle structure (III).

A. L’inscription lÉgislative du statut de la Caisse nationale, de ses missions et de la composition de son conseil d’administration

Le I de l’article 49 précise au niveau législatif le statut, les missions et la composition du conseil d’administration de la CNRU.

Ces dispositions sont rassemblées dans un chapitre IX du nouveau titre IX du code de la sécurité sociale relatif au nouveau régime, intitulé « Organisation du système universel de retraite ».

1. Un statut d’établissement public national à caractère administratif

Le pilier de la gouvernance du nouveau système de retraite, dénommé « Caisse nationale de retraite universelle », voit son statut défini au nouvel article L. 199-1 du code de la sécurité sociale.

Deux précisions sont apportées quant au statut de la nouvelle caisse :

– elle prend la forme d’un établissement public national à caractère administratif. Bien qu’il ne soit pas la seule option possible ([287]), ce statut est d’ores et déjà le plan répandu dans le système actuel et le plus éprouvé juridiquement ;

– elle est soumise au contrôle des autorités compétentes de l’État. Ce contrôle, à la fois administratif et financier, sera permettra de garantir la bonne gestion de l’établissement et la légalité de ses décisions.

La future caisse disposera de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, à l’instar des autres établissements de la même catégorie juridique, sans que cette précision ait besoin de figurer dans la loi.

2. Une triple mission de pilotage, de service et d’action sociale

Les sept missions de la CNRU, définies aux termes du nouvel article L. 199-2 du même code, peuvent être rassemblées en trois grands champs qui recoupent largement les activités des organismes du système actuel.

● Sa première série de missions recouvre le pilotage et la gestion du nouveau système.

La CNRU assurera tout d’abord le pilotage du nouveau système, « afin de veiller à son équilibre financier ». Cette instance sera donc responsable du respect de la « règle d’or » définie à l’article 1er du projet de loi organique, dans les conditions définies à l’article 55 du présent projet de loi.

La CNRU assurera également la gestion du nouveau système, afin de déterminer le montant des droits à retraite et d’en assurer le versement. À ce titre, la Caisse sera compétente pour :

– l’enregistrement et le contrôle des données relatives aux droits des assurés ;

– le recueil, le traitement et la diffusion de l’ensemble des données relatives au système universel ;

– la mise en œuvre d’opérations de gestion pour le compte des organismes actuellement gestionnaires du système de retraite.

● La deuxième série de missions est relative au service aux assurés.

La CNRU devra garantir le droit à l’information des assurés, et mettre en place les prestations de conseil nécessaires pour les accompagner dans leurs choix.

Ce service s’appuiera également sur le pilotage stratégique de l’ensemble des projets de coordination, de simplification et de mutualisation. La CNRU prolongera ainsi la mission exercée jusqu’alors par le GIP « Union Retraite ».

● La troisième série de missions concerne la mise en œuvre d’actions sociales.

Reprenant une prérogative traditionnellement exercée par les caisses de retraite, cette mission d’action sociale complétera celle d’ores et déjà en vigueur.

3. Une gouvernance paritaire du conseil d’administration

La CNRU sera composée de plusieurs entités, reflétant les diverses légitimités et compétences en matière de retraite.

● Le conseil d’administration voit son existence et sa composition inscrites dans le code de la sécurité sociale, au nouvel article L. 199-3.

Le droit proposé reprend la logique paritaire actuellement à l’œuvre dans les conseils d’administration des caisses de retraite, tout en l’élargissant à l’ensemble des professions représentées.

Un nouveau mode de mesure est créé à cet effet, dénommé « audience combinée ». Il garantira la présence au conseil d’administration des organisations syndicales ayant obtenu une telle audience combinée public-privé supérieure à 5 %. Cet outil inédit devra voir ses modalités précises de mesure définies par voie réglementaire.

La rédaction garantit également la représentation de l’ensemble des organisations représentatives aux échelles nationale et interprofessionnelle. S’agissant des organisations représentatives aux échelles nationale et multiprofessionnelle, outre la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), les travaux parlementaires pourront également intégrer au conseil d’administration des représentants de l’Union des employeurs de l’économie sociale et solidaire (UDES).

Le tableau infra recense les catégories de représentants présentes au conseil d’administration, et les illustre au regard des derniers cycles de mesure de représentativité.

Composition du conseil d’administration de la CNRU

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

S’y ajouteront, avec voix consultative, des représentants élus du personnel de la CNRU dès lors que les délibérations du conseil ne sont pas relatives au pilotage financier annuel et pluriannuel du système de retraite.

La clef de répartition au sein du conseil d’administration, et les conditions d’élection de son président, sont renvoyées à un décret.

● Les autres parties prenantes de la CNRU, et leurs compétences respectives, font en revanche l’objet du renvoi à une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance (cf. infra).

B. Le renvoi À une ordonnance du fonctionnement et du financement de la Caisse nationale

Le II de l’article 49 renvoie à une ordonnance la définition du fonctionnement et du financement de la Caisse nationale de retraite universelle.

Devant être promulguée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, cette ordonnance devra faire l’objet d’un projet de loi de ratification déposé au Parlement dans les trois mois suivants sa publication.

Quatre items composent ce renvoi à une habilitation :

– l’organisation de la CNRU, les compétences des différentes instances qui la composent et leurs relations (1°). Les différentes entités qui composeront la CNRU sont précisées dans l’habilitation : un conseil d’administration, une assemblée générale des retraites et un conseil citoyen des retraites ;

– le réseau territorial de la CNRU, étant précisé qu’aucun des établissements le composant ne disposera de la personnalité morale (2°). La configuration de ce réseau territorial sera fondamentale pour définir l’avenir des caisses d’assurance retraite et de santé au travail (CARSAT), ainsi que des institutions de retraites complémentaires (IRC) et des centres d’information conseil et accueil salarié (CICAS). Agissant pour le compte de la CNRU par voie de conventionnement, ces structures et les salariés qui les composent seront ensuite progressivement intégrés dans le nouvel établissement, dans des conditions qui seront définies par voie d’ordonnance. Cette intégration sera un vecteur d’uniformisation de la qualité de service sur l’ensemble du territoire, corollaire du droit à l’information des assurés consacré à l’article 12 du projet de loi ;

– les conditions de fonctionnement et de financement de la CNRU (3°). Cet item couvrira notamment les règles régissant le personnel et les modalités de financement du futur établissement ;

– les relations de la CNRU avec l’État (4°), par exemple via un outil conventionnel.

Ces dispositions mériteraient d’être inscrites dans la rédaction de la loi, lors des débats parlementaires. Les compétences respectives des différents acteurs composant la CNRU, les conditions de nomination de son directeur général et les modalités d’association du Parlement à cette gouvernance apparaissent, à ce titre, à préciser.

Les débats parlementaires permettront également de préciser la future organisation territoriale de la CNRU, et d’interroger le maintien de la personnalité morale des structures la composant.

C. L’amÉnagement d’une phase transitoire

Le délai maximum de trois mois séparant la promulgation de la loi de la publication de l’ordonnance ne doit pas empêcher une mise en place rapide de la nouvelle CNRU.

« À défaut de publication de l’ordonnance » présentée supra, l’ensemble des règles actuellement applicables aux caisses nationales de sécurité sociale prévaudront à la CNRU.

Cette précision a pour principal intérêt de permettre l’installation de la CNRU sans préjudice d’un éventuel retard dans la publication de l’ordonnance relative à son fonctionnement précis.

*

Article 50 Acteurs et contenu de la préfiguration du système universel de retraite

I. Les acteurs de la prÉfiguration : un pilotage dual entre la Caisse nationale et le comitÉ de surveillance

L’article 50 confie la préfiguration du système universel à deux acteurs respectivement en charge de son pilotage et de son suivi : la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU) et le comité de surveillance.

A. Le pilotage de la Caisse nationale de retraite universelle

● Le I de l’article 50 attribue trois missions principales à la CNRU :

– l’élaboration et le pilotage du schéma de transformation (1° ; cf. infra) ;

– le suivi des évolutions financières des régimes actuels (2°). Cela recouvre les paramètres des régimes de base et complémentaires légalement obligatoires, le budget et le fonctionnement des organismes qui les gèrent, et l’adéquation de l’ensemble de ces éléments avec la mise en œuvre du nouveau système ;

– l’établissement d’un état financier annuel des régimes actuels (3°). Il s’agit à la fois de connaître précisément le niveau de leurs charges et produits et d’en déterminer la situation patrimoniale.

● Pour mener à bien ses missions de préfiguration, la CNRU s’appuiera sur plusieurs leviers d’information et d’action inscrits dans le projet de loi.

Elle pourra ainsi :

– garantir la compatibilité des délibérations des régimes de retraite actuels au schéma de transformation, afin d’assurer la qualité de la transition (2° du I). Le directeur général sera destinataire de ces délibérations et informera, en cas d’incompatibilité avec les paramètres retenus dans le schéma, le ministre chargé de la sécurité sociale. Ce dernier pourra alors s’opposer à ces délibérations, dans des conditions définies par décret ;

– disposer en tant que de besoin des services des organismes gestionnaires des régimes actuels (III). Des moyens de fonctionnement et des agents pourront être mis à sa disposition. Dans le cas particulier de l’AGIRC-ARRCO, cette mise à disposition verra ces modalités précisées dans une convention. Cette dernière définira également les modalités de participation de cette fédération à la mise en œuvre du schéma de transformation. À défaut de signature d’une telle convention, un décret en définira les modalités ;

– procéder au recrutement de personnels, dans les conditions aujourd’hui applicables aux caisses nationales de sécurité sociale (III) ;

– poursuivre le pilotage stratégique des projets jusqu’ici mis en œuvre par le groupement d’intérêt public (GIP) « Union Retraite » en matière de coordination, de simplification et de mutualisation (IV). Dans cette perspective, la CNRU reprendra, de plein droit et en pleine propriété, l’ensemble des biens, droits et obligations, les créances et les dettes, ainsi que les titres patrimoniaux du GIP « Union Retraite ». Ce dernier sera dissous dans des conditions fixées par décret. Il est précisé qu’aucune de ces opérations de reprise ne fera l’objet de prélèvements obligatoires ;

– bénéficier du transfert des personnels employés par le GIP « Union Retraite », dans les conditions de transfert prévues par le code du travail lorsque la situation juridique de l’employeur est modifiée (V).

B. Le suivi du Comité de surveillance

L’ensemble des étapes constituant la phase de préfiguration feront l’objet d’un suivi assuré par une structure dénommée « comité de surveillance ».

La rédaction proposée n’y renvoie que de manière allusive, au détour du 4° du II relatif à la procédure d’approbation du schéma de transformation.

Selon les informations transmises à la rapporteure, ce comité sera rattaché au ministre chargé de la sécurité sociale et assurera une double mission de suivi :

– le suivi de la préparation du schéma de transformation (cf. infra). À ce titre, elle rendra un avis sur ce schéma, en amont de son approbation par arrêté ;

– celui de la mise en œuvre de ce schéma.

L’intégration de ces dispositions dans le dispositif de l’article 50 permettrait de préciser cette existence du comité de surveillance et d’accroître la lisibilité du procédé retenu. Les modalités d’association du Parlement à ses travaux mériteraient également d’y être précisées.

Le principe d’un tel comité de surveillance reprend celui retenu lors de la transformation du Régime social des indépendants (RSI) pour assurer le suivi de la bascule d’affiliation de ses assurés entre 2017 et 2019.

II. Le contenu de la préfiguration : l’élaboration d’un schéma de transformation et le renvoi aux ordonnances

Les principales étapes et modalités de préfiguration du système universel de retraite seront inscrites dans un document dénommé « schéma de transformation » (II).

Les conditions plus précises de l’intégration des caisses actuelles dans le nouveau système (V), et la gestion spécifique des risques professionnels (VI), sont renvoyées à deux ordonnances.

A. Le schéma de transformation comme support de la préfiguration

Le II de l’article 50 précise le contenu et les modalités d’élaboration du schéma de transformation.

● S’agissant du contenu du schéma, quatre champs d’action sont « notamment » identifiés, sans prétendre à l’exhaustivité :

– la définition des opérations de réorganisation opérationnelles et de transfert de personnel (1°). Visant les organismes destinés à participer à la gestion du futur système, ces opérations permettront de :

« définir les modalités de fusion au sein de la Caisse nationale de retraite universelle » (a du 1°). La CNAV et l’AGIRC-ARRCO sont expressément mentionnés dans la rédaction comme objet de cette fusion ;

« mettre en place un réseau unique composé d’établissements locaux » (b du 1°). Ce réseau reprendra les personnels aujourd’hui en place dans les caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) et les institutions de retraite complémentaire regroupées dans la fédération AGIRC-ARRCO, dans des conditions définies qui devront être discutées avec les partenaires sociaux ;

– la conduite des projets informatiques et des processus métiers (2°). Indispensables à la création d’un nouveau système, ces missions s’appuieront sur les organisations et les outils d’ores et déjà en place dans les caisses ;

– l’organisation de campagnes de fiabilisation des carrières et d’information des assurés (3°). Il s’agit de favoriser la reconstitution des carrières, indispensable pour le calcul des droits des assurés, en dépit de la diversité des régimes actuels et de leurs systèmes d’information ;

– la définition des orientations d’une politique d’action sociale coordonnée au sein du nouveau système (4°).

L’ensemble de ces missions sont cohérentes avec les futures missions de la CNRU définies à l’article 49 du projet de loi.

Pour en assurer l’effectivité, il est prévu que les régimes de retraite légalement obligatoires « sont tenus de mettre en œuvre les mesures résultant du schéma de transformation ».

● S’agissant des modalités d’élaboration du schéma, la compétence est confiée au directeur général de la CNRU, qui devra transmettre sa proposition au plus tard le 30 juin 2021.

Sa proposition sera ensuite approuvée par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, après avis du comité de surveillance.

En cas de carence du directeur général dans les délais prévus par la loi, le même ministre arrêtera directement ce schéma.

B. Le renvoi des modalités précises d’intégration à deux ordonnances

Deux dispositions spécifiques font l’objet d’un renvoi à des habilitations à légiférer par voie d’ordonnance.

● Les modalités précises d’intégration des organismes gestionnaires du système de retraite actuel dans la nouvelle CNRU, en premier lieu, seront définies dans une ordonnance publiée dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la loi (V).

Le délai de dix-huit mois se justifie par la nécessité d’attendre, au préalable, l’adoption du schéma de transformation, qui conditionnera une grande partie des modalités de transfert retenues.

Cette intégration, qui traduira les principes définis dans le schéma de transformation, s’appuiera sur :

– les modalités et les échéances de transfert des contrats de travail des salariés des organismes intégrés dans le nouveau système (1°) ;

– les conditions et les échéances de transfert de l’ensemble des biens, droits et obligations, créances et dettes, et titres patrimoniaux et actes juridiques de ces caisses intégrées (2°). Les réserves financières logées dans ces caisses sont toutefois exclues du champ du transfert ;

– la définition des « modalités d’indemnisation du préjudice éventuellement subi par les caisses de retraite et institutions de retraite complémentaire existants du fait de leur intégration au sein de la Caisse nationale de retraite universelle et de l’affectation d’une part des actifs de ces caisses et institutions à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale au titre de sa mission de gestion de trésorerie » (3°). Interrogé par la rapporteure sur la portée de cette disposition, le Gouvernement a indiqué qu’elle tire les conséquences de la jurisprudence constitutionnelle applicable en matière d’indemnisation du préjudice des organismes faisant l’objet d’une intégration.

L’ordonnance qui en précisera les modalités et les échéances devra faire l’objet d’un projet de loi de ratification déposé au Parlement sans un délai de trois mois à compter de sa publication.

● La mise en œuvre des missions jusqu’alors dévolues aux CARSAT, en second lieu, fera l’objet d’une ordonnance publiée dans les dix-huit mois suivants la promulgation de la loi (VI).

La gestion des accidents du travail et des maladies professionnelles (AT-MP) au sein du régime général, aujourd’hui assurée par les CARSAT au niveau local, devra demain être élargie à l’ensemble du nouveau système.

Cette ordonnance devra faire l’objet d’un projet de loi de ratification déposé au Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

III. Synthèse de la préfiguration du régime universel

Modalités prévisionnelles d’élaboration du schéma de transformation

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

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Section 2 Une gouvernance prenant en compte la diversité des acteurs de la retraite

Article 51 Création par ordonnance d’un conseil de la protection sociale des professionnels libéraux

I. La gouvernance singulière et plurielle des régimes de retraite des professions libérales

L’assurance vieillesse applicable aux professionnels libéraux est plurielle. Construite progressivement à compter de 1948, elle rassemble une pluralité de caisses rassemblées, pour la plupart, dans la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL). La situation des avocats doit néanmoins être distinguée, relevant de la Caisse nationale des barreaux français (CNBF).

A. Un pilotage conjoint par la CNAVPL et les sections professionnelles

● La retraite de base, en premier lieu, relève pour l’ensemble des professionnels libéraux – à l’exception des avocats (cf. infra) – de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales.

Créée par la loi du 17 janvier 1948 ([288]), la CNAVPL a pour principale mission d’assurer la coordination et l’harmonisation de la couverture vieillesse de base. Cette dernière est calculée et liquidée, dans les mêmes conditions, par les sections professionnelles qui composent la CNAVPL, pour le compte de celle-ci.

Les dix sections qui la composent actuellement sont rassemblées dans le tableau infra.

Les dix sections de la CNAVPL

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

Pilotant un régime de base unique depuis 2003, la CNAVPL ne saurait être assimilée à un organisme de tutelle sur les sections professionnelles. Ces dernières conservent une forte autonomie, et de moyens humains bien plus nombreux que la CNAVPL. Leur autonomie financière et leur personnalité juridique propre appuient cette relative indépendance dans leur organisation d’ensemble, et confortent le maintien de spécificités en matière de retraite des professionnels libéraux.

● La retraite complémentaire, en second lieu, relève directement des sections professionnelles.

Chaque caisse composant la CNAVPL applique des règles propres, supposées correspondre aux spécificités des professions représentées. Ces règles sont fixées par chaque conseil d’administration, et appliquées de manière autonome. Les prérogatives de la CNAVPL en la matière sont très restreintes, se limitant pour l’essentiel à un pouvoir consultatif.

Loin d’être négligeable, la retraite versée par les sections au titre de la couverture complémentaire représente en moyenne 70 % du montant total de pension versée.

● Des prestations complémentaires vieillesse (PCV) – auparavant dénommées « avantage social vieillesse » (ASV) – viennent s’ajouter à cette couverture pour certaines professions ([289]) et sont désormais obligatoires. Ces prestations traduisent la prise en charge partielle, par la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM), de certaines cotisations d’assurance vieillesse, dès lors que la pratique des professionnels concernés a été exercée dans le cadre conventionnel. Elles sont gérées directement par les quatre sections professionnelles regroupant les professions concernées.

Il en va de même pour la couverture invalidité-décès, venant s’ajouter aux couvertures de base et complémentaire. Prenant la forme d’une prévoyance obligatoire, cette couverture relève elle aussi d’un régime défini par chaque section professionnelle.

B. Le cas particulier des avocats

● Exception parmi les professions libérales, les avocats relèvent d’un régime spécifique distinct de la CNAVPL.

La Caisse nationale des barreaux français (CNBF) a été créée en 1954 en fusionnant les anciennes instances gestionnaires des droits de plaidoirie et la section des avocats attachée à la CNAVPL. Tout avocat – salarié ou non – y est affilié dès son inscription au barreau.

L’attachement à une caisse distincte des autres professions libérales a notamment été justifié par la situation démographique plus favorable des avocats. On dénombrait, en 2017, 66 500 avocats cotisants pour 16 100 retraités, soit un ratio démographique de 4,1, plus favorable que la majorité des autres régimes. La CNBF n’échappe toutefois pas à la dégradation tendancielle de ce ratio – qui était de 5 en 2013.

Initialement limitée à une couverture vieillesse de base, l’assurance vieillesse portée par la CNBF a ensuite été étendue :

– à l’invalidité-décès, en 1964 ;

– à la retraite complémentaire, en 1979.

● Élu par une assemblée générale représentant l’ensemble des départements, le conseil d’administration gère l’ensemble des activités de la CNBF, sous l’autorité d’un bureau ayant à sa tête un président élu pour deux ans.

Les dernières données disponibles, au 31 décembre 2018, font état de 67 507 cotisants pour 17 176 retraités.

II. La création par ordonnance d’un Conseil de la protection sociale des professionnels libéraux

L’article 51 renvoie à une ordonnance la définition des modalités de gouvernance du système universel pour les professionnels libéraux.

Cette ordonnance, qui devra être publiée dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, précisera quatre matières :

– les modalités de prise en compte des spécificités des professionnels libéraux, en termes de représentation et de gouvernance, dans le système universel (1°). Cette prise en compte sera assurée par une nouvelle instance, dénommée « Conseil de la protection sociale des professionnels libéraux » (CPSPL), reprenant le précédent appliqué aux indépendants dans le cadre du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI). Outre l’enjeu de l’avenir des couvertures vieillesse de base et complémentaire légalement obligatoires applicables à ces professionnels, le CPSPL sera également compétent en matière de prestations en espèces et d’action sociale versées au titre des autres risques (invalidité, décès et maladie) et de retraite supplémentaire obligatoire ;

– les modifications de conséquence à apporter au CPSTI afin d’harmoniser le régime de ce dernier avec celui applicable au CPSPL, ainsi que celles à apporter à la CNAVPL (2°) – étant précisé que cette dernière est expressément visée dans le champ des organismes ayant vocation à fusionner pour construire la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU), aux termes de l’article 50 (a du 1° du II) ;

– les conditions de participation des dix sections composant actuellement la CNAVPL et de la CNBF à la mise en œuvre du système universel (3°) ;

– les conditions de fonctionnement des mêmes caisses et d’encadrement par l’État des régimes qu’elles gèrent aujourd’hui (4°).

Cette ordonnance fera l’objet d’un projet de loi de ratification déposé au Parlement dans les trois mois suivant sa publication.

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Article 52 Définition par ordonnance des modalités d’affiliation des artistes-auteurs au régime général

I. Le régime spécifique d’affiliation des artistes-auteurs à la sécurité sociale

A. La justification du régime spécifique des artites-auteurs

Les artistes-auteurs relèvent d’un régime spécifique de sécurité sociale, justifié par la nature particulière de leur activité.

L’absence de prise en compte de cette particularité conduirait à scinder l’affiliation de ces professionnels en plusieurs catégories, pouvant être considérés selon les cas comme des salariés, des travailleurs indépendants ou des professionnels libéraux.

Le législateur a apporté une réponse à cette pluralité de situations, en regroupant l’ensemble des professions artistiques dans la catégorie générique des artistes-auteurs. Depuis 1964 ([290]), l’ensemble de ces professionnels relèvent du régime général pour la couverture des risques de sécurité sociale – cette couverture étant complétée par des régimes particuliers au niveau complémentaire.

B. Les acteurs du régime spécifique des artistes-auteurs

Le régime spécifique de sécurité sociale des artistes-auteurs fait intervenir de nombreux acteurs jouant une partition spécifique.

● L’affiliation à la sécurité sociale des artistes-auteurs est assurée et contrôlée par deux associations agréées, qui se distinguent par les professions représentées :

– la Maison des artistes (MDA) est en charge de l’affiliation des professionnels relevant de la branche des arts graphiques ([291]) ;

– l’Association pour la gestion de la sécurité sociale des auteurs (AGESSA) représente quatre branches d’artistes-auteurs :

– les écrivains et illustrateurs de livres ;

– les auteurs et compositeurs de musique ;

– les auteurs d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles ;

– les auteurs d’œuvres photographiques.

Ces deux associations vérifient le respect des conditions d’éligibilité au statut d’artiste-auteur et l’information des assurés concernés sur leurs conditions d’affiliation et les prestations ouvertes. Elles mettent également en œuvre des prestations d’action sociale en faveur des professionnels représentées.

● Jusqu’au 1er janvier 2019, la MDA et l’ADESSA étaient également en charge du recouvrement des cotisations et contributions sociales de leurs assurés.

Cette mission est désormais confiée aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), dans les conditions de droit commun. Cette modification a été introduite par l’article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([292]).

● Le versement des prestations est assuré – à l’exception de la couverture complémentaire – par les organismes en charge de la gestion des branches du régime général.

Les artistes-auteurs relèvent ainsi, s’agissant du risque vieillesse, de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) à l’échelle nationale et des caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) à l’échelle locale.

● Enfin, contrairement aux salariés relevant de l’AGIRC-ARRCO, les artistes-auteurs bénéficient d’une couverture complémentaire spécifique, confiée à l’Institution de retraite complémentaire de l’enseignement et de la création (IRCEC). 73 500 artistes-auteurs s’acquittent aujourd’hui de cotisations à l’IRCEC.

L’IRCEC est une caisse de retraite en charge du pilotage de trois régimes distincts :

– le régime des artistes et auteurs professionnels (RAAP), ouvert à l’ensemble des artistes-auteurs professionnels. Qu’ils cotisent ou non à l’un des deux autres régimes complémentaires mentionnés infra, l’ensemble des artistes-auteurs ayant un revenu dépassant un seuil fixé chaque année y sont obligatoirement affiliés. Ce seuil était fixé à 8 892 euros en 2019 ;

– le régime de retraite complémentaire des auteurs et compositeurs dramatiques et auteurs de films (RACD), ouvert aux auteurs et compositeurs dramatiques, aux auteurs de spectacles vivants et aux auteurs de films. Le versement de cotisations au RACD, qui s’ajoutent au RAAP, est obligatoire dès le premier euro de droit ;

– le régime de retraite complémentaire des auteurs et compositeurs d’œuvres musicales (RACL), ouvert aux auteurs et compositeurs lyriques et aux dialoguistes de doublage. Les cotisations versées au RACL, qui s’ajoutent également au RAAP, sont obligatoires dès lors que l’artiste perçoit des droits d’auteur ou une rémunération supérieurs à un seuil fixé chaque année (2 868 euros en 2019). Elles sont retenues à la source par la Société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique (SACEM) lors de la répartition des droits d’auteur.

II. Le renvoi à une ordonnance des modalités d’affiliation des artistes-auteurs au régime général

L’article 52 renvoie à une ordonnance la définition d’intégration des artistes-auteurs dans le système universel de retraite.

● Publiée dans les douze mois suivants la promulgation de la loi, cette ordonnance fixera les modalités de délégation par la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU) de la gestion à l’IRCEC, à titre transitoire. Il s’agit de garantir jusqu’à leur terme le versement des prestations des artistes-auteurs qui avaient un régime de retraite complémentaire.

Ce choix d’une délégation provisoire à une structure d’ores et déjà opérationnelle garantira l’intégration des artistes-auteurs dans le nouveau système.

Seule une mention relative au transfert des personnels, biens, droits, obligations, créances et dettes de l’IRCEC à la CNRU est ajoutée – en cohérence avec la précision retenue pour les autres régimes faisant l’objet d’une intégration dans le système universel.

L’ordonnance devra faire l’objet d’un projet de loi de ratification déposé au Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

● Il est par ailleurs précisé ([293]) que l’AGESSA et la MDA conserveront leur rôle dans le système universel, en poursuivant leurs missions d’affiliation, d’action sociale et d’information.

Une organisation spécifique aux artistes-auteurs sera donc maintenue, au sein du régime général.

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Article 53 Création par ordonnance d’un établissement chargé de l’intégration du service des retraites de l’État dans le système universel

I. L’organisation unifiée du service des retraites de l’État

Les risques vieillesse et invalidités des fonctionnaires civils et militaires de l’État sont couverts par le service des retraites de l’État (SRE).

● Si le SRE lui-même est de création récente, le principe d’une organisation unifiée des pensions civiles et militaires remonte en revanche au XIXe siècle.

Jusqu’alors, la plupart des ministères et des administrations s’étaient dotés de caisses de retraite particulières, s’ajoutant aux régimes spéciaux créés pour certains corps tels que les employés de la Banque de France ou de l’Imprimerie nationale. Cette organisation disparate se traduisait par de grands déséquilibres financiers ou démographiques dans certains régimes, l’autonomie pouvant s’accompagner de déficits récurrents, à l’instar du régime des mines.

La loi du 8 juin 1853 pose les fondations d’une organisation unifiée des pensions des fonctionnaires de l’État. Le législateur confie alors au Trésor le calcul et le versement des pensions de retraite des fonctionnaires.

Assurée par divers organismes au fil du temps, cette compétence était exercée depuis 1972 par le service des pensions, jusqu’à la création en 2009 du SRE.

● Le SRE est un service à compétence nationale de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Il met en œuvre les dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR) en assurant la couverture à la fois des fonctionnaires civils et militaires et de leurs ayants droit.

Définies chaque année dans le budget de l’État, les opérations relatives aux pensions versées sont retracées dans un compte d’affectation spéciale (CAS) dénommé « Pensions ». Le principe d’un CAS, défini dans la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 ([294]), permet de suivre l’ensemble des opérations – en dépenses comme en recettes – liées aux pensions civiles et militaires.

Le SRE est composé de 495 agents, auxquels s’ajoutent les 350 emplois des dix-sept centres de gestion des retraites (CGR), qui ne relèvent pas directement du SRE mais des services déconcentrés de la DGFiP.

II. Le pilotage de l’intégration des agents publics dans le système universel par un nouvel établissement public

● L’article 53 confie à un nouvel établissement le pilotage de l’intégration des agents publics dans le système universel.

Prenant le statut d’une personne morale de droit public, ce nouvel établissement sera créé par voie d’ordonnance prise dans les douze mois suivants la promulgation de la loi.

Cette ordonnance devra faire l’objet d’un projet de loi de ratification déposé au Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

● La principale mission du nouvel établissement sera de mettre en œuvre le schéma de transformation du système universel (cf. article 50 du projet de loi) entre 2021 et 2025 s’agissant de la retraite des agents publics, en lien avec la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU). Pour ce faire, l’établissement s’appuiera sur les missions et les moyens actuellement confiés au SRE.

Outre la gestion du système universel, cet organisme sera également compétent pour piloter le régime spécial des pensions civiles et militaires – qui devra être assuré pour les agents ne relevant pas du système universel du fait de leur génération. Il en va de même pour la gestion des régimes d’invalidité applicable à certains agents publics de l’État ainsi que celle des traitements attachés à la Légion d’honneur et à la médaille militaire.

● La rapporteure souligne que cette rédaction ne préjuge pas du choix qui sera retenu concernant le périmètre du futur établissement : il pourra soit couvrir l’ensemble des agents publics, soit seulement une partie d’entre eux.

Au-delà du SRE, ce choix permet de poursuivre la concertation avec la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), établissement public administratif de l’État dont la gestion administrative est actuellement assurée par la Caisse des dépôts et consignations.

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Article 54 Conclusion de conventions entre les régimes de retraite actuels et la future Caisse nationale de retraite universelle

I. Le principe de conventions comme support de l’intégration des régimes

● La création d’un système universel de retraite implique de redéfinir le rôle des organismes actuellement gestionnaires des régimes de retraite légalement obligatoires, titulaires des informations de carrière des assurés et du montant de leurs droits.

Quarante-et-un organismes entrent dans cette catégorie, rassemblés dans le tableau infra.

Organismes chargés de la gestion de régimes

de retraite légalement obligatoires

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

● L’article 54 organise la participation de l’ensemble des organismes à la création du nouveau système, par une convention qu’ils signeront individuellement avec la nouvelle Caisse nationale de retraite universelle (CNRU).

Cette méthode conventionnelle est inscrite au nouvel article L. 199-4 du code de la sécurité sociale (I). Elle reprend celle retenue pour l’assurance maladie obligatoire, via des délégations de gestion au bénéfice des organismes assureurs.

La convention signée déterminera les missions conservées par ces organismes pour construire le nouveau système, et les financements dont ils bénéficieront à ce titre.

● D’autres orientations auraient pu être envisagées, mais elles s’accompagnaient de lourdes barrières techniques.

Confier la gestion de l’ensemble du système universel à la seule CNRU aurait constitué un risque opérationnel – s’agissant en particulier de la mise en commun des systèmes d’information – et aurait privé les assurés de leurs interlocuteurs historiques, indispensables pour traduire les enjeux de la réforme et accompagner la transition.

Les organismes gestionnaires actuels auraient également pu voir leur action limitée à la seule couverture des assurés non concernés par le système universel. Leur périmètre se serait toutefois rapidement réduit, tout en confiant à la CNRU une couverture d’un nombre bien trop important d’assurés en peu de temps, préjudiciable à sa mise en place progressive.

L’option retenue est donc celle de la permanence de contact pour les assurés, de la sécurité dans la phase de transition et de la garantie d’un versement effectif des pensions à l’ensemble des assurés.

II. Le renvoi au pouvoir réglementaire des modalités de participation des régimes actuels au nouveau système

Les modalités opérationnelles de participation des organismes gestionnaires actuels des régimes de retraite légalement obligatoires à la mise en œuvre du système universel sont renvoyées à un décret en Conseil d’État (I).

Ce décret précisera :

– les modalités d’organisation, de mise en œuvre et de financement des opérations de gestions réalisées par les organismes chargés de la gestion du régime universel ;

– les modalités d’évaluation des résultats de ces organismes ;

– les conditions dans lesquelles ces organismes mettent à disposition de la CNRU les données relatives à la carrière des assurés ;

– les conditions dans lesquelles il peut être mis fin à ces opérations de gestion « au vu des résultats constatés ». Selon les informations transmises à la rapporteure, une telle rupture pourra intervenir en cas de défaillance rendant impossible la gestion du système universel par l’un des organismes délégués dans les conditions nécessaires à la mise en œuvre du système universel, ou de dégradation de la qualité de service aux assurés.

● Une conséquence rédactionnelle en est tirée à l’article L. 122-8 du code de la sécurité sociale, relatif à la signature de conventions entre les organismes nationaux gestionnaires de régimes et d’autres organismes de sécurité sociale (II).

Ces conventions permettent aux organismes gestionnaires de gestion, de versement et de recouvrement.

Le dispositif de convention inscrit au nouvel article L. 199-4 du même code implique d’en tirer les conséquences rédactionnelles, afin d’élargir cette faculté de convention à l’ensemble des organismes – y compris au-delà de la sécurité sociale au sens strict.

L’ensemble des organismes gestionnaires – y compris ceux relevant de régimes complémentaires ou additionnels – pourront désormais s’appuyer sur cet outil conventionnel.

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Chapitre II Une gouvernance responsabilisant les acteurs

Article 55 Le pilotage financier annuel et pluriannuel du système universel de retraite

L’ensemble des modalités de pilotage financier du système universel de retraite sont définies dans un nouveau chapitre XI du code de la sécurité sociale, inséré dans le nouveau titre IX du livre Ier relatif au nouveau système.

Les quatre sections qui le composent précisent :

– le pilotage pluriannuel, qui conduit à formuler l’évolution envisagée des paramètres du système dans le respect de l’objectif d’équilibre financier (section 1) ;

– le pilotage annuel, qui consiste à fixer la valeur des paramètres financiers du système universel (sections 2 et 3) ;

– les compétences de proposition et de saisine pour avis de la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU), dès lors qu’un projet de mesure législative ou réglementaire a une incidence financière sur le système universel (section 4).

I. Le pilotage pluriannuel : le respect de la trajectoire d’équilibre prévue par la règle d’or

● Le pilotage pluriannuel du système universel est défini au nouvel article L. 19-11-2 du code de la sécurité sociale.

Il constitue la traduction institutionnelle de l’objectif d’équilibre financier du nouveau système de retraite.

Confié au conseil d’administration de la CNRU, le pilotage financier pluriannuel implique de distinguer deux horizons temporels :

– un horizon de quarante ans, qui correspond à une projection réalisable à partir des données démographiques disponibles. Cet horizon est celui retenu pour les projections financières du nouveau comité d’expertise indépendant des retraites (CEIR), créé par l’article 56 du projet de loi ;

– un horizon de cinq ans, qui est celui retenu pour la règle d’or du système universel. Cette période quinquennale est celle traditionnellement pour les comptes de la sécurité sociale présentés en loi de financement de la sécurité sociale, et éviter les effets procycliques d’un pilotage trop restreint.

● Ce pilotage financier pluriannuel se traduira par une proposition de la CNRU, qui prendra la forme d’une délibération, transmise au Gouvernement et au CEIR « au plus tard le 30 juin de la première année de la période quinquennale mentionnée au premier alinéa ». Cette échéance correspond à la première année de chaque période de cinq ans retenue pour l’application de la règle d’or.

Les paramètres concernés par cette délibération sont recensés dans le tableau infra.

Paramètres figurant dans la délibération

relative au pilotage pluriannuel

(*) La rédaction du projet de loi vise les « chapitres VI à VIII », par erreur de référence.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

Cette délibération ne vaut toutefois pas modification des paramètres visés. Il s’agit d’une évolution projetée, suggérée par le conseil d’administration, qui sera ensuite relayée ou non par voie législative ou réglementaire.

pilotage pluriannuel des fixationS des paramètres financiers

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

II. Le pilotage annuel : La fixation des principaux paramètres financiers du système de retraite

● Le pilotage annuel du système universel est défini aux nouveaux articles L. 19-11-3 à L. 19-11-7 du code de la sécurité sociale.

Il se traduit par la fixation chaque année des principaux paramètres financiers du système de retraite, également sous la forme d’une délibération transmise au Gouvernement.

Il s’agit d’une fixation glissante : à la fixation des paramètres pour l’année à venir, s’ajoute celle – prévisionnelle – des quatre années suivantes.

Les paramètres concernés par cette délibération annuelle sont l’ensemble de ceux visés par le pilotage pluriannuel précisé supra, à l’exception de deux d’entre eux :

– l’âge d’ouverture du droit à retraite, d’une part, qui reste maintenu à 62 ans au niveau législatif ;

– l’évolution des prestations versées au titre des dispositifs de solidarité, des droits familiaux de retraite et des retraites de réversion, d’autre part, dont les paramètres sont également fixés directement par la loi.

Les paramètres concernés sont donc ceux qui relèvent pour leur fixation du pouvoir réglementaire – le pouvoir législatif se limitant à la définition de leurs principes.

● Plusieurs conditions encadrent cette délibération :

– elle doit être transmise au Gouvernement au plus tard le 30 juin de chaque année ;

– elle doit s’inscrire dans le respect de la trajectoire d’équilibre cumulé sur cinq ans, définie par la règle d’or ;

– elle doit prévoir, lorsque le solde du système universel est négatif, les conditions d’apurement du déficit sur une période maximale de dix ans. Elle identifie, à cette fin, les ressources devant y être affectées. Il est précisé que les ressources affectées à cet effet ne sont pas prises en compte dans l’appréciation de la règle d’or sur cinq ans.

Plus substantiellement, la fixation des périmètres relevant de la délibération annuelle est elle-même encadrée sur le fond. Le tableau infra en précise les contours.

Paramètres figurant dans la délibération relative au pilotage annuel

(*) En application du régime de revalorisation de droit commun retenu à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

● Si l’ensemble de ces conditions sont respectées, la délibération du conseil d’administration est approuvée par décret.

Elle entre alors en vigueur au 1er janvier qui suit.

Dans l’hypothèse contraire de carence – soit en l’absence de délibération, soit en présence d’une délibération contraire à ces conditions, les motifs de rejet devant alors être précisés –, ces paramètres seront directement fixés par voie réglementaire, après avis du CEIR.

Le décret pourra alors fixer des paramètres de revalorisation des valeurs d’acquisition et de service du point, de coefficient d’ajustement et d’âge d’équilibre, et de revalorisation des retraites versées à des valeurs différentes de celles présentées respectivement aux commentaires des articles 9, 10 et 11 du présent rapport.

pilotage annuel des fixationS des paramètres financiers

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

III. La transmission pour avis à la Caisse nationale de retraite universelle de toute mesure financière

Le dernier volet du pilotage exercé par la CNRU recouvre les propositions et avis pouvant être formulés par la CNRU, visés respectivement aux nouveaux articles L. 19-11-8 et L. 19-11-9 du code de la sécurité sociale.

● Le conseil d’administration de la CNRU pourra proposer au Gouvernement toute modification législative ou réglementaire qu’il estime souhaitable en matière de dépenses ou de recettes du système universel.

La rédaction proposée vise expressément, parmi les dispositions pouvant faire l’objet de telles propositions, les dispositifs de solidarité, de droits familiaux et de réversion, et les conditions d’ouverture des droits.

● L’ensemble des projets de réformes législatives ou réglementaires ayant des incidences sur l’équilibre financier du système universel feront l’objet d’une procédure d’avis.

Tout projet entrant dans ce champ d’incidence sera soumis à l’avis préalable du conseil d’administration de la Caisse.

Cet avis devra être motivé et indiquer au Gouvernement, le cas échéant, si l’un des sept paramètres couverts par le pilotage pluriannuel (cf. supra) devra être modifié en conséquence.

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Article 56 Instances de suivi et d’expertise du système universel de retraite

I. La substitution du Comité d’expertise indépendant des retraites au Comité de suivi des retraites

L’article 56 substitue au comité de suivi des retraites (CSR), créé par la loi du 20 janvier 2014 ([295]), un comité d’expertise indépendant des retraites (CEIR) en charge du suivi des résultats, du système universel de retraite de l’analyse de ses projections et de la formulation de recommandations.

A. Les six années d’existence du Comité de suivi des retraites

● Le comité de suivi des retraites constitue le principal apport de la réforme de 2014 en matière de gouvernance.

Devant vérifier l’atteinte des objectifs assignés au système de retraite par la loi, il s’intègre dans un nouveau schéma de pilotage annuel, aux côtés du COR et du Gouvernement.

L’article L. 114-4 du code de la sécurité sociale précise les missions et la composition du CSR.

● S’agissant de ses missions, le CSR doit rendre chaque année, au plus tard le 15 juillet, un avis public indiquant s’il considère que le système de retraite « s’éloigne, de façon significative, des objectifs définis au II de l’article L. 111-2-1 ».

Ces objectifs sont au nombre de quatre :

– le versement d’un niveau de pensions corrélé aux revenus tirés de l’activité, mesuré à partir du taux de remplacement projeté sur dix ans ;

– le traitement équitable des assurés – quels que soient notamment leur sexe, leur régime et leur génération –, vérifié par la durée moyenne de versement de la pension projetée sur vingt-cinq ans et par le taux de remplacement projeté sur dix ans d’un assuré ayant effectué toute sa carrière comme agent sédentaire de la fonction publique de catégorie B ;

– la solidarité à la fois au sein d’une génération – en rapportant la valeur de la pension des 10 % de retraités les moins aisés et la valeur moyenne des pensions de l’ensemble des retraites – et entre générations – à partir du niveau de vie des retraités rapporté à celui de l’ensemble de la population ;

– la pérennité financière du système de retraite par répartition, mesurée à partir du solde comptable annuel des régimes de retraite légalement obligatoires projeté sur vingt-cinq ans.

Outre les indications relatives à l’atteinte ou non de ces objectifs, le CSR doit compléter son avis annuel d’une double analyse :

– l’une relative à la situation comparée des femmes et des hommes au regard de l’assurance vieillesse. Cette situation est évaluée à partir des différents montants de pensions, des durées d’assurance et des conséquences des droits familiaux sur les écarts ;

– l’autre relative à l’évolution du pouvoir d’achat des retraites. Une « attention prioritaire » doit être accordée aux retraités dont les revenus sont inférieurs au seuil de pauvreté.

● S’agissant de sa composition, le CSR comprend deux femmes et deux hommes, nommés pour cinq ans par décret. Un président, nommé en conseil des ministres, s’y ajoute. Ils sont choisis « en raison de leurs compétences en matière de retraite ».

Un jury citoyen l’accompagne dans ses travaux, comprenant neuf femmes et neuf hommes tirés au sort dans des conditions définies par décret.

B. Un suivi désormais confié au Comité indépendant d’expertise des retraites

Le 1° du I de l’article 56 intègre, dans le nouveau chapitre du code de la sécurité sociale consacré au pilotage financier du système universel ([296]), une section portant création d’un « comité d’expertise indépendant des retraites » (CEIR).

Le 2° du même I en tire les conséquences en abrogeant les dispositions du droit en vigueur relatives au CSR.

Les nouveaux articles L. 19-11-10 à L. 19-11-16 en définissent la composition, le fonctionnement et les missions.

1. Une composition resserrée, indépendante et paritaire

● Le CEIR comprendrait six membres – soit deux de plus que l’actuel CSR – auquel s’ajouterait un président.

Plutôt que le procédé actuellement en vigueur d’une nomination par décret, la rédaction proposée duplique celle retenue pour le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), avec :

– deux magistrats de la Cour des comptes, désignés par son premier président ;

– deux membres nommés respectivement par le Président de l’Assemblée nationale et celui du Sénat, à condition de ne pas exercer de fonction publique élective ;

– un membre nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental (CESE), soumis à la même condition que celle indiquée supra ;

– le directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Contrairement au HCFP, en revanche, le président du CEIR serait nommé par le Président de la République, « en raison de son expertise dans le domaine des retraites ».

La parité sera assurée dans le CEIR, avec deux femmes et deux hommes parmi les membres désignés par les présidents des assemblées et le président du comité. Les deux magistrats de la Cour des comptes seront soumis au même principe paritaire. Lors de la constitution initiale du comité, un tirage au sort déterminera si le membre à désigner doit être un homme ou une femme.

● À l’exception du directeur général de l’INSEE, l’ensemble des membres seraient nommés pour cinq ans, leur mandat étant renouvelable une fois.

Les deux magistrats de la Cour des comptes et les deux membres nommés par les présidents des assemblées parlementaires seraient renouvelés par moitié tous les trente mois.

Il serait procédé au remplacement du membre en cas de décès ou de démission, pour la durée du mandat restant à courir.

● Des garanties sont posées pour assurer l’indépendance du CEIR :

– la cessation anticipée des fonctions d’un membre du CEIR – en cas d’incapacité physique permanente ou d’un manquement grave à ses obligations – serait conditionnée à l’avis conforme émis à la majorité des deux tiers des autres membres ;

– aucune instruction ne peut être sollicitée ou reçue par un membre du CEIR, dans l’exercice de ses fonctions, auprès du Gouvernement ou de toute autre personne.

L’ensemble des dépenses du CEIR seront ordonnancées par le président du comité, leur fixation relevant du domaine des lois de finances, par exemple via la création d’un programme spécifique au sein de la mission Conseil et contrôle de l’État.

● Les membres du CEIR entreront, enfin, dans le champ des obligations applicables en matière de transparence et de déontologie.

Ils devront transmettre une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêt au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), dans les deux mois qui suivent leur entrée en fonction.

Cette obligation s’appliquera également au directeur général ou secrétaire général du futur CEIR et à ses adjoints.

Le II de l’article 56 introduit cette modification dans la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ([297]).

2. La coopération de l’ensemble des organismes extérieurs

Afin de pouvoir disposer de l’ensemble des informations nécessaires à l’exercice de ses missions, le CEIR pour émettre toute demande d’information estimée nécessaire.

Ces demandes pourront aussi bien être adressées au Gouvernement et à la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU), qu’à tout organisme ou personnalité extérieure.

Elles seront complétées par l’audition des acteurs du système de retraite et des spécialistes des domaines de la statistique et de la prévision démographique et économique.

3. Une triple mission de suivi, d’analyse et de recommandation

● Le CEIR ne reprend pas à champ constant les missions jusqu’ici exercées par le CSR.

Si la triple compétence de suivi, d’analyse et de recommandation est bien reprise par le droit proposé, sa déclinaison et son contenu diffèrent toutefois.

La modification la plus substantielle réside dans le transfert d’une partie des missions actuellement attribuées au COR en matière d’analyses et de projections ([298]).

● La logique actuellement applicable au CSR – consistant à formuler des recommandations en cas de non-respect des objectifs assignés au système de retraite – est pour l’essentiel reproduite au CEIR.

Sa traduction en publication et leur périodicité sont en revanche modifiées.

À l’avis public annuel, émis au plus tard le 15 juin de chaque année, succèdent trois travaux écrits, recensés dans le tableau infra.

Les trois catégories de publications du futur CEIR

(*) Âge légal ; coefficients de revalorisation ; âge d’équilibre et coefficient d’ajustement ; taux de revalorisation des valeurs de service et d’achat du point ; taux de la cotisation d’assurance vieillesse ; évolution des prestations versées au titre des dispositifs de solidarité ; utilisation des produits financiers du Fonds de réserve universel.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

C. Les dispositions transitoires

Le III de l’article 56 précise le régime de transition entre l’actuel CSR et le futur CEIR.

Il prévoit, tout d’abord, une installation du CEIR en « janvier 2021 » (A du III). À cette date, les mandats des membres du CSR prendront fin (B du III).

Il aménage, ensuite, la durée du mandat d’une partie des membres du CEIR lors de leur première désignation (A du III). Contrairement à la durée de cinq ans prévue pour ses membres (cf. supra), l’un des deux membres issus de la Cour des comptes et l’un des deux membres désignés par les présidents des assemblées parlementaires verront la durée de leur mandat abaissée à trente mois. Les deux membres concernés par cette durée réduite seront tirés au sort, dans des conditions fixées par décret. Ce premier mandat réduit ne sera toutefois pas comptabilisé comme un premier mandat ; les membres concernés pourront donc être renouvelés, exceptionnellement, à deux reprises.

Il précise, enfin, que l’ensemble des régimes de retraite légalement obligatoires jusqu’à l’entrée en vigueur du système universel seront pris en compte dans les missions du CEIR (C du III). Cette précision garantir la prise en compte de l’ensemble des régimes aujourd’hui dans le champ des projections du COR et des analyses du CSR.

II. La transformation mal cernée du Conseil d’orientation des retraites dans le système universel

L’article 56 reconduit par ailleurs l’existence du Conseil d’orientation des retraites (COR) dans le système universel. Le maintien de cette structure et de sa dénomination ne doit toutefois pas masquer la transformation substantielle de son champ d’action.

A. Le COR comme pilier de l’analyse financière du système

● Le Conseil d’orientation des retraites a été créé en 2000 afin d’institutionnaliser un espace de concertation et d’expertise sur la situation et les projections du système de retraite.

Indépendante et pluraliste, cette instance définit elle-même son programme de travail annuel et se réunit mensuellement sur des dossiers thématiques. Ses travaux font l’objet de publications et de colloques.

Outre ce programme de travail, le COR prépare chaque année un rapport public, prévu par l’actuel article L. 114-2 du code de la sécurité sociale.

Ce rapport, qui porte sur les projections du système de retraite à moyen et long terme, doit être publié chaque année avant le 15 juin. Il sert ensuite de base de travail aux analyses du CSR.

En outre, le même article prévoit également un rapport exhaustif sur la situation financière de l’ensemble des régimes de retraites, à un rythme au maximum quinquennal.

● Le COR est composé de représentants du Parlement, des organisations syndicales, familiales et sociales les plus représentatives et des départements ministériels intéressés. Des personnalités qualifiées s’y ajoutent.

Son président est nommé en Conseil des ministres.

Placé auprès du Premier ministre, le COR compte actuellement quarante membres et s’appuie sur un secrétariat général composé de neuf membres.

B. La mutation du COR

Le COR se transforme aussi bien dans ses missions que dans sa composition.

Ces modifications, qui figurent aux nouveaux articles L. 19-11-17 et L. 19-11-18 du code de la sécurité sociale (1° du I), se substituent aux dispositions en vigueur, en conséquence abrogées (2° du I).

● La création du système universel conduit le COR à se délester d’une large partie de ses attributs.

L’essentiel de ses missions jusqu’ici prévues par le code de la sécurité sociale seront assurées, demain, par le CEIR.

Le COR deviendra une instance en charge « de formuler toutes recommandations ou propositions en matière de retraite, sur la base des rapports produits par le [CEIR], et de contribuer au débat public sur les retraites ».

● La composition du COR évolue également, bien que plus marginalement.

Outre son président, qui restera nommé par le Président de la République, le COR comprendra toujours des représentants du Parlement, des organisations professionnelles, syndicales, familiales et sociales les plus représentatives et des départements ministériels intéressés.

Les modifications apportées recouvrent :

– le nombre de parlementaires présents. Quatre députés et quatre sénateurs sont mentionnés expressément. Cette précision de droit ne changera pas la situation de fait, huit parlementaires étant déjà membres du COR ;

– le principe de parité devra être respecté pour les désignations de ces parlementaires, ainsi que pour celles des personnalités qualifiées.

● Ne relevant pas de l’évidence, le futur rôle du COR méritera d’être précisé dans les débats parlementaires. La seule lecture du dispositif proposé n’emporte pas une clarté et une complémentarité évidentes avec le futur CEIR, interrogeant dès lors sur l’opportunité de modifier la rédaction proposée.

III. Synthèse des nouveaux périmÈtres d’expertise du système universel

La comparaison des missions exercées par les différentes instances de suivi et d’expertise du système de retraite est rendue délicate par la juxtaposition des périmètres. En outre, la création du système universel est l’occasion de rafraîchir certaines rédactions ou d’actualiser certaines missions, rendant d’autant plus sensible l’analyse comparée.

Une fois ces précautions exprimées, une comparaison des prérogatives de chaque instance – entre le droit en vigueur et le droit proposé – peut être essayée. Sa motivation réside davantage dans le souci de clarté que dans celui d’exhaustivité.

PrÉsentation comparée des instances en charge de

l’expertise relative au système de retraite

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

*

Articles 57 Création d’une conférence sur l’équilibre et le financement des retraites

I. L’indispensable retour à l’équilibre en 2027

Construire un système universel sur des fondations financières saines et solides n’est pas une option.

Corollaire de la pérennité du nouveau système, il est le pendant de la règle d’or d’équilibre financier du système de retraite, définie à l’article 1er du projet de loi organique et prenant le relais à compter de 2027.

Le commentaire de cet article présente, en détails, ces différents enjeux financiers et les projections retenues par le Conseil d’orientation des retraites.

S’agissant de l’article 57, seule la trajectoire d’ensemble doit être rappelée, reproduite dans le schéma infra avec les trois conventions retenues.

Soldes du système de retraite en % du PIB observés et projetés

Source : rapports à la Commission des comptes de la sécurité sociale 2010 – 2019 ; projections COR – novembre 2019.

II. Le double choix de la concertation et de la responsabilité

● La rédaction de l’article 57 porte un double choix :

– le choix de la concertation, dans un dialogue nourri avec les partenaires sociaux. Proposée par le secrétaire général de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), la conférence dite « sur l’équilibre et le financement des retraites » réunit depuis le 30 janvier 2020 les partenaires sociaux et des représentants de l’État pour déterminer les paramètres à actionner pour garantir cet équilibre en 2027 ;

– le choix de la responsabilité. L’absence d’accord de cette conférence, qui serait collectivement regrettée, impliquerait d’inscrire dans la loi, au cours de la discussion parlementaire, des mesures effectives de retour à l’équilibre à l’horizon 2027.

● Deux hypothèses doivent être distinguées, reproduites dans le schéma infra : soit la conférence s’accorde sur une ou plusieurs mesures garantissant le retour à l’équilibre, qui seront alors traduites à l’échelle législative par une ordonnance publiée dans les trois mois suivant la promulgation de la loi, et faisant l’objet d’un projet de loi de ratification déposé au Parlement dans les trois mois suivant sa publication ; soit la conférence conclut à un désaccord, ouvrant la voie à l’inscription des mesures d’équilibrage financier prévues directement dans le projet de loi en discussion.

HypoThèses relatives au retour à l’équilibre financier

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

Chapitre III Un financement simplifié et mutualisé

Section 1 Une intégration financière complète

Article 58 Nouvelle architecture financière du système de retraite

I. l’architecture financière actuelle du système de retraite

L’histoire de la construction des régimes de retraite en France a produit un paysage éclaté et difficile à reconstituer exhaustivement. La création des lois de financement de la sécurité sociale en 1996 pour les régimes obligatoires de base puis du Conseil d’orientation des retraites (COR) en 1999 a permis de développer une connaissance plus approfondie, avec l’agrégation de ces données atomisées. Il est donc désormais possible, à condition de ne pas prétendre à l’exhaustivité, d’esquisser un équilibre entre les ressources et les dépenses du système de retraite.

A. les ressources du système de retraite

La présentation des ressources du système de retraite suppose de présenter tout d’abord l’importance qu’y jouent les cotisations, dans une logique encore très largement assurantielle, sans oublier la part importante des autres ressources qui financent le système de retraite. Les chiffres disponibles variant d’une source à l’autre et surtout en fonction de l’année de référence (2017, 2018, 2019 et parfois 2020), ce sont les ordres de grandeur qui importent dans le présent commentaire davantage que les chiffres eux-mêmes.

1. Un financement de la retraite assis sur des cotisations dans tous les régimes

Malgré la coexistence de nombreuses règles d’assujettissement et de cotisations, le système français de retraite actuel repose d’ores et déjà sur un principe de financement partagé par l’ensemble des régimes, à savoir une cotisation obligatoire qui assure l’essentiel du financement des droits.

a. Une obligation de cotiser pour l’ensemble des actifs

Les différentes cotisations d’assurance vieillesse des régimes de base ou de certains régimes complémentaires constituent des prélèvements obligatoires. Elles se distinguent donc des cotisations d’assurance vieillesse supplémentaire, de prévoyance ou d’assurance privée.

● La notion même de régime obligatoire de base renvoie à une obligation d’affiliation, laquelle entraîne à son tour une obligation de cotisation comme contrepartie du droit aux prestations de ce régime.

Ainsi, le principe de base de la sécurité sociale depuis 1945 ([299]) est la « couverture des charges » de l’assurance vieillesse de base, comme des dépenses des autres « branches » d’ailleurs, par des cotisations assises sur les revenus d’activité des travailleurs salariés et assimilés.

La plupart des régimes de base d’assurance vieillesse, au premier rang desquels celui des travailleurs salariés, aujourd’hui géré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), fonctionnent sur ce schéma.

Ainsi, l’article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit le principe d’une « contribution employeur » à la charge de l’État ainsi que d’une cotisation « à la charge des agents », assises sur leur traitement ou leurs primes ([300]).

La loi a également rendu obligatoire des cotisations pesant sur le revenu d’activité des travailleurs non salariés.

● Pour les régimes complémentaires d’origine conventionnelle, les dispositions d’assujettissement ont également reçu force législative ([301]), permettant ainsi d’appliquer l’obligation de cotisation très au-delà des seuls salariés et entreprises adhérents de ces organisations syndicales et patronales signataires de ces conventions.

b. Une part essentielle du financement du système de retraite

Quoique variable en fonction des régimes considérés, le financement par les cotisations est prépondérant dans le financement de l’ensemble du système de retraite. D’autres ressources participent néanmoins au financement de droits, y compris ceux dits « contributifs ».

i. La place centrale des cotisations dans le financement

● Les cotisations représentent au total 80 % des ressources du système obligatoire de retraite (259 milliards d’euros en 2018 – source COR), à hauteur de 68 % pour les cotisations sociales de l’ensemble des employeurs hors État et 12 % pour les cotisations implicites de l’État en tant qu’employeur (40 milliards d’euros).

Le risque « vieillesse » demeure donc principalement financé de manière contributive, le versement de cotisations étant directement lié à l’inscription de droits à pension.

Schéma simplifié du financement du système de retraites

Source : COR.

● Ce niveau est néanmoins très variable en fonction des régimes :

– certains régimes sont presque entièrement financés par des cotisations (> 95 %) : c’est le cas des régimes de base des agents publics (fonction publique d’État et Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales – CNRACL) ; sont également dans cette catégorie la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) ainsi que ses régimes complémentaires professionnels ; historiquement, ce financement par la cotisation n’a été « perturbé » ni pas les allégements de cotisations, dont les employeurs publics ne bénéficient pas, ni par des compensations financières importantes en vue de faire à des difficultés démographiques ([302]) ;

– à l’inverse, dans certains régimes, les cotisations occupent une part minoritaire de leur financement, principalement pour des raisons démographiques : sont ainsi concernés le régime des salariés agricoles (43 %), les régimes de base (15 %) et complémentaire (42 %) des exploitants agricoles, mais aussi les régimes spéciaux de la SNCF (36 %), de la RATP (41 %) ou des industries électriques et gazières (44 %) ; la faible part des cotisations dans le financement de ces régimes est la conséquence directe des ratios démographiques défavorables de ces professions ;

– enfin, tous les autres régimes sont financés très majoritairement par les cotisations, tout en conservant une part non négligeable d’autres sources de financement : c’est notamment le cas de la CNAV (64 %), en raison des allégements de cotisations patronales de sécurité sociale, du régime AGIRC-ARRCO (86 %), qui bénéficie de ressources issues d’allégements de cotisations mais aussi du placement de ses réserves ou encore de l’IRCANTEC (84 %), qui bénéficie également d’importantes ressources de gestion.

Structure des ressources en fonction des différents régimes

Source : COR.

Les allégements de cotisations d’assurance vieillesse en 2019

Les cotisations d’assurance vieillesse font l’objet, comme d’autres cotisations quoique dans une moindre mesure, de mesures d’allégement ou d’exonération prises dans le cadre des politiques de soutien à l’emploi ou au pouvoir d’achat.

Pour les salariés du secteur privé

S’agissant du versant « patronal » de ces cotisations pour le régime de base, outre des exonérations spécifiques de cotisations vieillesse, ce sont surtout les allégements dits « généraux » qui ont conduit à une réduction de la part relative des cotisations dans le système généraux. Sans prétendre présenter exhaustivement les dix-neuf modifications législatives intervenues depuis 1993 sur ce dispositif – au demeurant retracées à l’annexe 5 des projets de lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) ([303]), on peut en rappeler les deux « épisodes » les plus récents et les plus significatifs :

– depuis la LFSS rectificative 2014 ([304]), le barème de ces allégements généraux part d’un coefficient maximal au niveau du SMIC neutralisant l’ensemble des cotisations sociales pour s’annuler à 1,6 SMIC pour un montant d’environ 7 milliards d’euros en 2019 ([305]) ;

– depuis la LFSS 2018, modifiée par la LFSS 2019 ([306]), ce barème a été renforcé et étendu aux cotisations AGIRC-ARRCO pour un montant de 5,2 milliards d’euros en 2019.

Sur le volet « salarial », on peut également citer l’exonération de cotisations salariales sur les rémunérations résultant d’heures supplémentaires et complémentaires, issu de la LFSS 2019 modifiée par la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économiques et sociales, pour un total de 1,64 milliard d’euros en 2019.

Pour les fonctionnaires et autres agents d’établissements publics

Les employeurs publics ne bénéficient pas des mesures de réduction des cotisations « patronales ». En revanche, les agents publics bénéficient de la mesure relative aux heures supplémentaires en application du III de l’article L. 241-17 du code de la sécurité sociale.

Pour les travailleurs non salariés

Dans la mesure où ils sont leur propre employeur, les travailleurs non salariés bénéficient de dispositifs d’allégements qui leur sont spécifiques (dispositif ACCRE dit de l’« année blanche », dispositifs spécifiques à certains territoires comme Mayotte...).

Pour l’ensemble des cotisants

Ces allégements n’ont pas d’incidence sur les droits constitutés par les actifs concernés : les droits sont inscrits au compte comme si les redevables de la cotisation l’acquittaient effectivement.

Sur un plan financier, les pertes de recettes ont été en général compensées par différents moyens (transfert de ressources fiscales notamment), sous réserve des dispositions de non-compensation prises dans les LFSS 2018 et 2019.

ii. Les autres sources de financement

Les 20 % restants sont issus des sources suivantes dans un ordre décroissant ([307]) :

– 12 % de fiscalité (37,3 milliards d’euros) ;

– 4 % de transferts d’autres branches de la sécurité sociale ;

– 3 % de subventions d’équilibre de l’État vers les régimes spéciaux ;

– 2 % de recours à la dette.

structure des ressources du système de retraite sur moyenne période

(2004-2018)

Source : COR.

Les ressources fiscales du système de retraite

Les ressources fiscales du système de retraite concernent essentiellement les régimes de base dans les proportions suivantes :

Les ressources fiscales affectées au système de retraite en 2020

(par ordre décroissant)

(en millions d’euros)

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, à partir de l’annexe 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2020 et de l’annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances pour 2020.

Les transferts nets vers le système de retraites

Les régimes de base de retraite sont reliés pour certains d’entre eux par d’importantes relations financières, destinées notamment à faire assurer par le régime général de la sécurité sociale un certain nombre de compensations démographiques (cf. infra). Ces relations sont par construction neutres en termes de financement du système de retraite dans son ensemble.

Par ailleurs, des transferts financiers au système de retraite assurent des transferts vers la branche vieillesse :

– le transfert par l’État de subventions d’équilibre vers dix régimes spéciaux de retraite ([308]) pour un total de 6,2 milliards d’euros en 2020 ;

– le financement par la branche famille du financement de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) pour 5 milliards d’euros et des majorations de pensions dont bénéficient les parents ayant élevé trois enfants pour 5 milliards d’euros également.

Le recours à la dette

Par construction, les déséquilibres du régime de retraite sont financés d’une manière ou d’une autre par un mécanisme d’endettement.

S’agissant du déficit du régime général, c’est l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) qui couvre les besoins de trésorerie nouveaux (déficit de 2,7 milliards d’euros en 2020), bien que le portage de ces déficits sociaux qui s’accumulent ne soit pas sa mission première (article L. 225-1 du code de la sécurité sociale).

Par construction, les régimes intégrés n’ont pas de déficit, car celui-ci est mécaniquement transféré vers la CNAV.

S’agissant des autres régimes, ils ne peuvent le plus souvent pas être endettés, mais peuvent résoudre des problèmes de trésorerie avec le concours de l’ACOSS dans la limite de plafonds votés chaque année en LFSS.

Les produits de gestion des régimes

Les plus ou moins importantes réserves constituées par certains régimes peuvent par ailleurs produire des revenus financiers, qui occupent néanmoins à ce stade une part marginale du financement du système de retraite. Ces produits sont d’ailleurs exclus des prévisions du conseil d’orientation des retraites.

B. Les charges du système de retraite

La connaissance des dépenses du système de retraite est moins exhaustivement retracée dans la documentation disponible :

– le COR fait état dans ses rapports annuels d’une masse de pensions en pourcentage du PIB (13,8 % en 2018, soit 324,9 milliards d’euros) et distingue :

les pensions de droit direct (12 % du PIB et 282,4 milliards d’euros en 2018) des pensions de droit indirect ;

il établit également les dépenses nettes du système de retraite, c’est-à-dire celles dont sont déduites les prestations elles-mêmes soumises à prélèvement (typiquement, la retraite soumise à la contribution sociale généralisée) qui correspondrait en 2018 à 298,5 milliards d’euros ;

– le programme de qualité et d’efficience (PQE, annexé au PLFSS), qui présente des chiffres relativement proches mais avec une année « de retard » par rapport au COR (2017 pour le PQE annexé au PLFSS 2020) ; il permet de distinguer les pensions de droit direct versées par les seuls régimes de base (199,1 milliards d’euros en 2017), par les régimes complémentaires (78,3 milliards d’euros) et les pensions de droit dérivé (36,5 milliards d’euros) ; il distingue également les principaux régimes par le volume de dépenses et notamment le régime général (131,9 milliards d’euros en 2018 – cf. graphique infra).

Source : PQE « Retraites » annexé au PLFSS 2020.

– enfin, les comptes du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) permettent d’isoler un certain nombre de dépenses de solidarité sur un périmètre qui n’est toutefois pas exhaustif ; on estime ainsi entre 20 et 25 % les dépenses totales de solidarité alors que le FSV représenterait environ 6 % des dépenses du système universel de retraite ([309]).

D’autres documents peuvent également participer à l’information sur des bases plus partielles, notamment dans le cadre du projet de loi de finances sur les régimes spéciaux.

Dans un souci de transparence sur les limites de l’existant en la matière, le Gouvernement a recensé l’ensemble des documents à manipuler pour avoir une information complètement exhaustive en matière de retraite, en distinguant le niveau de précision des données financières disponibles.

Documentation disponible sur les dépenses du système de retraite

Source : étude d’impact.

C. Les relations financières entre les régimes de retraite

Les relations entre régimes d’assurance vieillesse sont régies par des interactions plus ou moins intenses :

– certains régimes font l’objet d’une intégration financière, c’est-à-dire une solidarité totale des comptes de ces régimes : c’est le cas du régime des salariés agricoles (MSA) avec le régime général ([310]) ; dans cette configuration, un éventuel déficit de la MSA-salariés est immédiatement couvert par une subvention d’équilibre du régime général (et réciproquement, sur un plan théorique) ; la situation est un peu différente pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants (ex-RSI), désormais entièrement absorbée par le régime général ([311]) ;

– d’autres régimes font l’objet de compensations financières, partielles cette fois : c’est le mécanisme de la « compensation démographique généralisée » prévue à l’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale ; ces transferts financiers sont calculés de telle sorte que des régimes dont la situation démographique est favorable apportent leur contribution à des régimes dont les ratios sont moins favorables ; ces transferts sont calculés aujourd’hui sur une référence commune en matière de cotisations et de prestations, parfaitement conventionnelle, qui permet de faire le départ entre des régimes contributeurs ou bénéficiaires nets ; en 2017, les flux qu’impliquait cette compensation démographique généralisée représentaient 7,4 milliards d’euros, le premier contributeur étant le régime général, puis les collectivités territoriales, l’État et les régimes de professions libérales, tandis que les principaux bénéficiaires sont les régimes agricoles.

D’autres mécanismes spécifiques jouent un rôle relativement moins important comme :

– les transferts réalisés dans le cadre de la liquidation unique pour les régimes dits « alignés » (LURA), qui fait obligation au dernier de ces régimes de liquider les droits pour l’ensemble de ces régimes (régime général, régime des salariés agricoles et, avant sa disparition, Régime social des indépendants) ;

– l’adossement particulièrement complexe de la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) ;

Sources : étude d’impact ; note de la CNIEG transmise au COR le 29 mars 2017 : https://www.cor-retraites.fr/sites/default/files/2019-06/doc-3872.pdf

SchÉma reprÉsentant les transferts au sein des régimes obligatoires d’assurance vieillesse

Source : étude d’impact

II. L’article 58 propose une nouvelle architecture financière articulée autour de la caisse nationale de retraite universelle

A. Un nouvel équilibre général assuré par la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU)

Le 3° du I crée une section relative aux ressources et charges du système universel de retraite comportant un premier article L. 19-10-1, relatif aux ressources du système universel de retraite, qu’on présentera tour à tour. Il est ainsi prévu que la caisse enregistrera les opérations suivantes en ressources et en charges.

1. Les ressources du nouveau système universel de retraite

Les cotisations

Le nouveau système sera donc financé par les cotisations suivantes :

– les cotisations dues par les salariés au titre de l’article L. 241-3 ([312]), et par renvoi celles des fonctionnaires et des non-salariés (indépendants, agricoles, libéraux) ;

– les cotisations des professionnels de santé prises en charge par les caisses d’assurance maladie dans les conditions prévues à l’article L. 611-3 ;

– les cotisations minimales des travailleurs non-salariés prévues à l’article L. 611-5 ([313]) ;

– les cotisations forfaitaires des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés prévues aux articles L. 645-2 et L. 645-3 au titre des régimes des avantages supplémentaires vieillesse (ASV et PCV ([314])) ;

– ces mêmes cotisations pour les régimes de prestations complémentaires vieillesse pour les médecins non salariés en secteur 1 ou 2, les chirurgiens-dentistes, les sages-femmes ou les étudiants en médecine dont l’affiliation est obligatoire en application de l’article L. 722-1 ;

– les cotisations spécifiques dues par les employeurs des fonctionnaires concourant à des missions publiques de sécurité y compris civile, de surveillance douanière ou pénitentiaire ou de contrôle aérien prévues à l’article L. 723-1 ([315]) ;

– les cotisations dues à la Caisse nationale des barreaux français (CNBF) en application de l’article L. 723-5 ;

– les cotisations spéciales dues par les employeurs des militaires en application de l’article L. 724-11 ;

– la cotisation supplémentaire due par les employeurs des militaires en application de l’article L. 724-12 ;

– la cotisation additionnelle due par les employeurs des militaires en application de l’article L. 724-13 ;

– la cotisation spécifique due par les employeurs des militaires en application de l’article L. 724-15 ;

– la cotisation complémentaire due par les employeurs des militaires en application de l’article L. 724-16 ([316]) ;

– la cotisation transitoire due par les employeurs de fonctionnaires, faisant l’objet d’une habilitation au V de l’article 38 du projet de loi ([317]) ;

– la cotisation transitoire due par les employeurs de salariés de régimes spéciaux, faisant l’objet d’une habilitation au IV de l’article 39 du projet de loi ([318]) ;

– une fraction des cotisations issues du régime microsocial prévu à l’article L. 613-7 et désormais à l’article L. 613-7-1, qui permet à ces micro-entrepreneurs de « surcotiser » ([319]) ; les cotisations dues à ce titre étant indivises (taux unique proportionnel appliqué au chiffre d’affaires), seule une partie peut en effet revenir au risque « vieillesse » ;

– la cotisation de solidarité due par les exploitants agricoles en application de l’article L. 731-23 du code rural et de la pêche maritime ;

– les cotisations des exploitants agricoles ainsi que celles dues au titre de leurs aides familiaux ou de leurs collaborateurs d’exploitation et d’entreprise en application de l’article L. 732-65 du même code ([320]) ;

– les cotisations des marins et les contributions des armateurs prévus à l’article L. 5553-5 du code des transports.

Les ressources du Fonds de solidarité vieillesse universel (FSVU)

Le Fonds de solidarité vieillesse universel, qui a pour mission de porter le financement des dispositifs de solidarité, a vocation à être consolidé dans les comptes du FSVU, avec ses ressources. On notera que le transfert du FSVU à certains régimes n’est quant à lui pas enregistré, afin d’éviter tout « doublon » de comptabilisation.

Les produits de placement du Fonds de réserves universel (FRU)

Le Fonds de réserves universel pourra alimenter le système universel de retraite en versant le produit de ses placements, permettant ainsi de constituer des ressources pour le système. On peut relever qu’il s’agit bien du produit des placements et non de « décaissement » des réserves elles-mêmes.

Le versement du Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (FCAATA)

Comme dans le droit en vigueur, le FCAATA assurera le financement des cotisations des travailleurs bénéficiant de l’allocation de cessation anticipée d’activité au titre de l’amiante. D’après les prévisions faites à l’annexe 8 du PLFSS 2020, les montants concernés, en constante diminution depuis plusieurs années, pourront atteindre 40 millions d’euros en 2023.

Le produit des comptes abandonnés, des dons et des legs

Cette disposition constitue, contre toute attente, une innovation. Les sommes concernées sont en tout état de cause très limitées chaque année.

Les autres ressources

Cette disposition « balai » précise que devra être intégrée dans le champ du système universel, toute ressource qui lui est affecté par détermination de la loi.

Cette disposition a une importance toute particulière, compte tenu des modalités de compensation qui restent encore à définir de la baisse « mécanique » de la contribution des employeurs publics au système, au premier rang desquels l’État. Cette baisse résulterait de la diminution des cotisations versées par ces employeurs au titre des fonctionnaires, par application d’un taux uniforme de 28,12 % à l’ensemble des actifs.

2. Les charges du nouveau système universel de retraites

● Le texte renvoie de manière très large à l’ensemble des prestations à verser, qu’il s’agisse :

– des prestations du système universel ;

– des prestations versées par le Fonds de solidarité vieillesse universel (FSVU) ;

– des prestations versées en application des règles antérieures au système universel.

● Elle intègre aussi les charges de gestion administrative, généralement très faibles, et qui figurent aujourd’hui dans les comptes de tous les régimes.

Cette conception très large du champ participe de la nécessaire exhaustivité qu’implique la bonne application de la « règle d’or » au système.

3. La place centrale de la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU) dans l’équilibre général du système universel de retraite

Ce même 3° du I crée également un article L. 19-10-2, qui clarifie la place de la CNRU dans l’architecture financière, ainsi que celle de l’ACOSS.

Les comptes de la CNRU reflètent l’état du système universel

Dans un souci de transparence, la Caisse « assure l’équilibre financier des régimes participant à la mise en œuvre du système universel » (régime général, régime des fonctionnaires civils et militaires, régime des salariés agricoles, régime des exploitants agricoles, régime des marins). Cette affirmation doit être comprise comme celle d’une intégration financière totale du système, les régimes n’ayant pas de déficits ou d’excédents propres. Ce sont les comptes de la Caisse qui refléteront l’état financier global du système.

Ainsi, dans le système « cible », deux régimes « spontanément » en déficit respectivement de 2 et 3 milliards d’euros se verront comptablement équilibrés par une subvention d’équilibre de la Caisse. Si cette dernière enregistre des excédents par ailleurs, ils neutraliseront ces déficits à due concurrence. Si malgré ces excédents ou en l’absence d’excédents d’autres régimes, le bilan demeure négatif, cela signifiera que le système est en déficit au regard de la règle d’équilibre.

Les transferts financiers aux autres caisses

Par dérogation à ce principe, la Caisse versera aux régimes complémentaires ainsi qu’aux assurés des régimes des clercs et employés de notaires, des agents titulaires de la Banque de France et du Port autonome de Strasbourg des dotations tenant compte de la trajectoire qui aurait prévalu sans modification du périmètre d’affiliation. Il s’agit ici de prévoir des ajustements pour tenir compte du basculement de nombreux assurés vers les régimes participant au système universel. Ces évolutions vont en effet conduire à diminuer de manière importante (toute la génération 2004 en 2022, toute la génération 1975 en 2025) et continue (avec la diminution du nombre de cotisants qui partira à la retraite) les ressources de ces régimes progressivement mis en extinction (sans préjudice du maintien de caisses gestionnaires sous la forme d’une délégation).

Les dotations auront donc vocation à neutraliser, dans la limite des excédents enregistrés par la CNRU au titre des régimes du système universel, les déficits de ces régimes. Les modalités de calcul de ces dotations sont renvoyées au pouvoir réglementaire, mais le texte prévoit un encadrement tenant à la prise en compte de la trajectoire financière de ces régimes si les règles d’affiliation n’avaient pas été modifiées (contrefactuel).

Une mission d’équilibrage du régime général, de la CNRACL, de la MSA (exploitants) et de la CNAVPL à horizon 2025, pour mettre fin dès 2022 à la compensation démographique

La Caisse nationale assurera également l’équilibre financier entre 2022 et 2025 de quatre régimes :

– l’assurance vieillesse du régime général ;

– le régime géré par la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ;

– la branche vieillesse du régime agricole des non-salariés (exploitants) ;

– le régime de base géré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL).

Concrètement, les comptes de ces régimes seront donc intégrés financièrement, et les régimes déficitaires seront « couverts » par une subvention d’équilibre intégrale.

L’intégration de ces régimes permettra de mettre fin dès 2022 à la compensation démographique généralisée qui aujourd’hui régit les relations entre ces régimes de base et avait de toute façon à disparaître au profit d’une intégration financière en 2025.

Cette compensation démographique généralisée est supprimée par le 2° du B du II qui abroge les articles L. 134-1 et L. 134-2 la prévoyant.

B. L’aménagement du rôle de l’ACOSS

● Le 1° du I modifie l’article L. 225-1 du code de la sécurité sociale relatif aux missions de l’ACOSS, en confiant à cette dernière la gestion de trésorerie du système universel de retraites.

Ainsi, dans la phase de transition, l’ACOSS devra gérer la trésorerie du régime général, du régime universel et celle des autres régimes que la LFSS lui confie. À l’extinction des autres régimes, l’ACOSS assurera la gestion de l’ensemble de la trésorerie de la branche retraite, comme elle le fait pour la branche famille.

● Le 2° du I abroge :

– l’article L. 225-1-2, qui prévoit la possibilité pour l’ACOSS de conclure une convention financière avec l’organe gestionnaire d’un régime spécial ;

– les dispositions prévues au 1° de l’article L. 225-1-4 autorisant l’ACOSS à consentir des prêts et avances aux régimes des exploitants agricoles et des mines.

Ces dispositions deviennent en effet sans objet dans le cadre d’un régime universel financièrement intégré : les régimes bénéficiant de ces conventions, prêts ou avances seront financés de plein droit par l’agence en application de l’article L. 225-1. Il demeurerait toutefois possible à l’ACOSS de consentir des avances d’autres régimes obligatoires de base ou au FSVU, comme le permet déjà le 2° de l’article 225-1-4.

● Par ailleurs, le III de l’article L. 19-10-2, créé par le 3° du I, prévoit l’affectation que la part des actifs disponibles des caisses et institutions gestionnaires des régimes du nouveau comme de l’ancien système sera réaffectée à l’ACOSS pour couvrir des fonds de roulement. Cette mesure tire les conséquences de la mission élargie de l’ACOSS en matière de couverture de trésorerie. Les caisses et régimes pouvant avoir à recourir aux capacités d’emprunt de court terme de l’agence, ils n’auront plus besoin d’actifs pour couvrir leur besoin en fonds de roulement.

Cette réaffectation est plafonnée à trois mois de versement des prestations.

La date de référence permettant d’évaluer la valeur de ces actifs ainsi que le calendrier et les modalités de calcul de cette affectation, notamment pour préciser ce que représentent trois mois de fonds de roulement, sont renvoyés à un décret simple.

● Dès lors que la CNRU aura vocation à assurer l’équilibre financier du régime général, de la CNRACL, de la MSA (exploitants) et de la CNAVPL dès 2022, cette opération de reprise d’actifs couvrant des besoins en fonds de roulement est anticipée à 2022 pour ces régimes, en application du 1° du B du II.

C. Une habilitation à légiférer par ordonnance dans différents domaines

Le III habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans trois matières directement liées aux modifications précédentes :

– la définition des conditions de la gestion de la trésorerie des régimes participant à la mise en œuvre du régime universel ;

– la définition des conditions de la reprise d’actifs pour couvrir le besoin en fonds de roulement de ces régimes ;

– les règles d’établissement et de validation des comptes des régimes constituant le système universel de retraite.

Article 59 Création du Fonds de solidarité vieillesse universel

I. Le financement des dispositifs de solidarité par le fonds de solidarité vieillesse (FSV)

A. La création du FSV : une réponse au débat sur les « charges indues » du système de retraite

1. Le débat sur les « charges indues » du système de retraite

Depuis la création de la sécurité sociale, un débat nourri a opposé l’État et les partenaires sociaux gestionnaires sur l’existence de « charges indues » expliquant les déficits récurrents de certaines branches de la sécurité sociale, dont la branche « vieillesse ». Il était alors réclamé des pouvoirs publics une prise en charge par des ressources autres que des cotisations des dépenses non contributives.

Longtemps contestée sur son principe, la nécessité de procéder à cette distinction entre « contributif » et « non contributif » a été reconnue par le Livre blanc sur les retraites publié en 1991 parmi les réformes susceptibles de transformer en profondeur le système de retraite. Il était ainsi fait la part entre les droits directement proportionnés à l’effort de cotisations et les droits acquis sans contrepartie ou sans proportionnalité avec les cotisations acquittées.

2. La solution retenue : un fonds financièrement autonome

Lors de sa création par la loi de 1993 ([321]), le Fonds de solidarité vieillesse avait deux objectifs principaux :

– l’apurement du très important déficit constaté au 31 décembre 1993, objectif rapidement abandonné au profit de la Caisse d’amortissement de la dette sociale à compter de 1996 ;

– la prise en charge des avantages d’assurance vieillesse à caractère non contributif, en vue de permettre « à la fois une clarification entre ce qui relève de la solidarité nationale et ce qui relève de la logique d’assurance et une modification du mode de financement de ces deux types de dépenses » ([322]).

Pour ce faire, le législateur :

– lui a conféré une certaine indépendance à travers la création d’un établissement public administratif dédié à ces missions et distinct de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (article L. 135-1 du code de la sécurité sociale) ;

– lui a affecté des ressources fiscales, et notamment une fraction importante de la contribution sociale généralisée (CSG) qui venait d’être mise en place.

B. Un fonctionnement satisfaisant, malgré des déséquilibres financiers persistants et un champ incomplet

1. Un fonds qui assure le financement de l’essentiel des droits de solidarité par des ressources fiscales

Au regard de sa mission de financer des dispositifs de solidarité avec des ressources fiscales, le Fonds de solidarité vieillesse constitue depuis 1993 un précieux outil de clarification de notre système de retraite.

● Le FSV n’assure donc pas directement le versement des prestations de solidarité, qui incombe pour des raisons de gestion au réseau des caisses des régimes obligatoires de base, mais uniquement le financement. Ce dernier se matérialise donc par des flux financiers dirigés vers ces différents régimes.

En application de l’article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, le FSV prend en charge :

– l’ensemble des prestations constitutives du minimum vieillesse – l’allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA) notamment, mais aussi toutes les anciennes prestations qui sont versées au titre de dispositions antérieures à 2004 – ainsi que l’ASPA spécifique au département de Mayotte prévue à l’article 28 de l’ordonnance du 27 mars 2002 ([323]) et dans le territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon ([324]) ;

– la majoration de la durée d’assurance (y compris à Saint-Pierre-et-Miquelon) :

au titre des périodes assimilées à l’exercice d’une activité professionnelle, les périodes d’indemnisation maladie, maternité, invalidité ou accidents du travail ou de chômage non indemnisé sous un certain plafond ;

toujours au titre des périodes dites « assimilées », les périodes de chômage indemnisées par l’assurance chômage ou par des indemnités versés par l’ancien employeur dans le cadre d’une préretraite ;

– la réduction de la durée d’assurance au titre des services militaires actifs accomplis en Afrique du Nord, prévue à l’article L. 351-7-1 ;

– les sommes dues aux régimes de retraite complémentaire au titre des allocations spéciales du Fonds national pour l’emploi, des allocations de préretraite progressive et des allocations de solidarité spécifique en application de l’article 49 de la loi du 17 janvier 2002 ([325]) ; le FSV est en effet chargé depuis cette loi de compenser le fait que les régimes complémentaires valident des points à titre gratuit à des assurés en préretraite progressive ou qui touchent l’allocation de solidarité spécifique (ASS, prestation de solidarité versées aux chômeurs en fin de droit) ;

– la prise en compte dans le salaire de référence :

des sommes versées au titre du volontariat du service national ;

des cotisations relatives aux indemnités journalières « maternité » et « paternité » ;

des cotisations se substituant à celles des employeurs dans le cadre de contrats d’apprentissage.

Depuis la LFSS 2017, le FSV n’assure plus le financement du minimum contributif, qui avait été mis à sa charge en 2011. La prise en charge fugace de cette prestation est cependant assez révélatrice des nombreuses « zones grises » qui peuvent exister entre logique d’assurance (une carrière complète était indispensable) et logique de solidarité (il s’agit d’un minimum de pension).

Certaines de ces dépenses sont prises en charge sur une base forfaitaire.

● Après de très nombreuses modifications de l’architecture de ses recettes ([326]), le FSV dispose d’une unique ressource, la contribution sociale généralisée, et plus précisément :

– une fraction de 1,98 % de la CSG applicable aux pensions de retraite et d’invalidité (soit 21,52 % du produit de la CSG « remplacement » au taux normal de 9,2 % et 30 % au taux intermédiaire de 6,6 %) ;

– une fraction de 8,6 % en 2019 de la CSG applicable aux revenus de placement et du patrimoine (soit 93,49 % de cette CSG « capital »).

2. Un équilibre financier structurellement fragile

Rendu visible et relativement autonome par la création du FSV, le financement de prestations de solidarité par des ressources fiscales s’est néanmoins heurté à sa fragilité intrinsèque :

– le financement de dépenses de solidarité, dont certaines sont fortement liées au cycle économique, comme la prise en charge des cotisations sur les allocations chômage, peut se révéler difficile par temps de crise ;

– les ressources affectées au Fonds, notamment celles liées au capital, ont une assiette particulièrement volatile (très dynamique en période de croissance, très réduite en période de stagnation ou de récession économique).

Dans ces conditions, la situation financière du Fonds est durablement marquée par des déficits importants et répétés :

solde financier du fonds de solidarité vieillesse (1995-2023)

(en millions d’euros)

Source : présidence du FSV.

II. L’article 59 propose la création d’un nouveau fonds de solidarité universel pour le financement des dispositifs de solidarité

1. Au bout de la logique ayant présidé à la création du FSV, le FSVU

Le 3° du I crée une nouvelle section consacrée au Fonds de solidarité vieillesse universel définissant son statut, ses missions et ses ressources.

a. Un statut inchangé d’établissement public national

Le nouvel article L. 19-10-3 prévoit que le FSVU a le statut d’établissement public administratif, comme le FSV aujourd’hui. Comme aujourd’hui, son objet est la prise en charge des dépenses « relevant de la solidarité nationale ». Le premier alinéa précise qu’il est sous la tutelle de l’État, ce qui est la règle pour les établissements publics administratifs de ce dernier.

Le statut de son personnel est défini par renvoi aux dispositions générales applicables aux organismes de sécurité sociale, prévues à l’article L. 224-7, qui prévoit la coexistence au sein des caisses de fonctionnaires, de salariés de droit public et de salariés de droit privé. En principe, les agents d’un établissement public administratif sont des fonctionnaires, comme au sein de l’administration centrale, et le recrutement de salariés de droit privé demeurait la règle (dernier alinéa de l’article L. 135-1). Le régime est donc pleinement aligné sur celui des caisses, qui, bien que chargées d’une mission de service public, sont des personnes de droit privé.

Le FSVU, aura comme le FSV actuel, un conseil de surveillance dont la composition est très proche de celle qui existe aujourd’hui, à deux ajouts près :

– des représentants des organisations syndicales représentatives des agents de la fonction publique, originaires des mêmes organisations qu’au Conseil commun de la fonction publique ;

– des représentants des professions libérales, alors que le FSV ne prévoyait que la représentation des travailleurs indépendants.

Ces ajouts résultent directement de l’élargissement du champ du Fonds, qui couvrira désormais des dépenses de solidarité pour tous ces publics, dans un périmètre élargi de dispositif.

En revanche, le texte ne prévoit plus de conseil d’administration. Ce conseil d’administration comprend en l’état des textes un président qui dirige opérationnellement le fonds, et des représentants des administrations de tutelle (direction de la sécurité sociale, direction du budget, direction générale des finances publiques, direction générale du Trésor et direction générale de la cohésion sociale). Compte tenu, d’une part, du caractère très administratif de cet organe et, d’autre part, du caractère purement financier du Fonds, une direction opérationnelle et un conseil de surveillance peuvent apparaître comme suffisants.

b. Des missions élargies à l’ensemble des dispositifs de solidarité

L’article L. 19-10-4 définit les éléments pris en charge par le Fonds, en effectuant des renvois vers les nouveaux articles créés par le projet de loi :

– les prestations constituant le minimum vieillesse, comme aujourd’hui ;

– les attributions de points au titre de la solidarité nationale (périodes assimilées – maternité, maladie, chômage indemnisé, accidents du travail, apprentissage, service civique, sport de haut niveau (nouveau), rachat assoupli pour les jeunes actifs, aidants, interruptions ou réductions de carrière des parents d’enfants en bas âge) ([327]) ; il convient ici de distinguer :

la reprise de dispositifs existants tels quels (maternité, maladie, apprentissage, service civique) ;

la reprise de dispositifs sur un champ élargi à tous les assurés (par exemple, la prise en charge de points « chômage » relevant aujourd’hui du champ des régimes complémentaires) ;

la prise en charge totalement nouvelle de certains dispositifs (aidants, sportifs de haut niveau).

– les droits majorés dès le premier enfant ([328]) ;

– les points supplémentaires permettant d’atteindre la retraite minimale ([329]) ; après avoir longtemps pris en charge le minimum contributif, puis l’avoir perdu au profit des régimes, le Fonds récupèrerait à nouveau cette dépense, qui deviendrait rapidement l’une des plus dynamiques et des plus importantes ;

– la différence entre le montant actuariellement neutre prévu au titre du rachat de points ou des surcotisations et le montant prévu pour le rachat assoupli, ce qui correspond à des dispositifs spécifiques (étudiants, stagiaires) dans lesquels le rachat serait rendu « avantageux » pour ses bénéficiaires ([330]) ; l’écart entre le coût réel des points et leur valeur de rachat serait alors pris en compte par le FSV ;

Les charges du FSV recouvrent donc désormais l’ensemble des dispositifs de solidarité du système, profondément transformés par l’existence d’un système en points. L’absence de mention de régimes en particulier témoigne bien de la logique de l’universalisation : dans la logique d’universalisation, le FSV prendra en charge ces différents éléments sans tenir compte de l’affiliation de l’assuré.

c. Un « panier de ressources » cohérent avec la vocation du Fonds

L’article L. 19-10-5 prévoit des ressources élargies pour le futur FSVU, à savoir :

– une fraction du produit de la CSG sur les revenus de remplacement prévue à l’article L. 136-1-2 ;

– une fraction du produit de la CSG sur les revenus du patrimoine prévue à l’article L. 136-6 ;

– une fraction du produit de la CSG sur les produits de placement prévue à l’article L. 136-7 ;

– le produit de la contribution sur les avantages de préretraite d’entreprise prévue à l’article L. 137-10 ;

– le produit de la contribution perçue au titre des régimes de retraite à prestations définies prévue aux articles L. 137-11, L. 137-11-1 et L. 137-11-2 ;

– le produit de la contribution sur les indemnités de mise à la retraite à l’initiative de l’employeur prévue à l’article L. 137-12 ;

– le produit du forfait social prévu à l’article L. 137-15 ;

– le produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés prévue à l’article L. 137-30 ;

– le produit de la cotisation sur les boissons alcooliques prévue à l’article L. 137-30 ;

– les transferts de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) au titre des majorations de pensions (système actuel) et de points (système « cible ») versées en fonction du nombre d’enfants en application de l’article L. 223-1, d’une part, et de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) prévue à l’article L. 381-1 ;

– les transferts de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) au titre de l’AVPF pour les parents ayant la charge d’un enfant handicapé ;

– la participation précomptée sur les allocations de chômage au profit des régimes complémentaires ;

– les sommes versées au titre de l’article L. 2242-5-1 du code du travail ([331]) ;

– une fraction de la taxe sur les salaires prévue à l’article 231 du code général des impôts ;

– une fraction du produit des droits de consommation sur les alcools prévus au I de l’article 402 du code général des impôts (40,05 %) ;

– le produit du droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels prévu à l’article 238 du code général des impôts ;

– le produit du droit sur les bières mentionné à l’article 520 A du code général des impôts ;

– le produit de la contribution sur les boissons non alcoolisées prévue au I de l’article 1613 quater du code général des impôts (fraction de 0,54 euro par hectolitre sur les boissons non édulcorées) ;

– le produit de la contribution tarifaire sur les prestations de transport et de distribution d’électricité et de gaz naturel prévue à l’article 18 de la loi du 9 août 2004 ([332]) ;

– le produit des droits de plaidoirie dus par les avocats ;

– la contribution due par les notaires sur les émoluments et honoraires ;

– le produit du droit spécial perçu sur les places à l’Opéra national de Paris et à la Comédie-Française ;

– l’acquisition des contrats en déshérence en application du 5° de l’article L. 1126-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

– l’acquisition des sommes versées au titre de l’intéressement, de la participation ou de l’épargne salariale et qui n’ont pas été modifiées ou réclamées depuis trente ans ;

– le produit des parts fixes de redevance dues au titre de l’utilisation des fréquences 1 900-1 980 mégahertz et 2 110-2 170 mégahertz attribuées pour l’exploitation d’un réseau mobile en métropole (redevance « 2G ») ;

– une fraction du produit de l’ensemble des parts variables de ces redevances pour l’utilisation des fréquences 880-915 mégahertz, 1 710-1 785 mégahertz, 1 805-1 880 mégahertz, 1 900-1 980 mégahertz et 2 110-2 170 mégahertz (redevance « 3G ») ;

– les produits des dons et legs, le reliquat des comptes abandonnés ainsi que toutes ressources extraordinaires ;

– toute autre ressource prévue par la loi, comme pour la Caisse nationale de retraite universelle.

Dans un souci de coordination, le 1° du I réaffecte au FSVU la fraction de la taxe sur les salaires qui était jusqu’ici affectée à la CNAV (51,73 %).

Si la liste de ces ressources peut sembler complexe et très hétérogène, elle dissimule une cohérence très forte de l’affectation des ressources fiscales à des prestations de solidarité. D’après les informations obtenues par la rapporteure et ses propres calculs, ces financements supplémentaires représenteraient entre 15 et 20 milliards d’euros supplémentaires, permettant au FSVU de « concentrer » l’ensemble des ressources fiscales du système de retraite, à l’exception de la contribution tarifaire d’acheminement conservée par la CNIEG.

Le bilan financier, difficile à réaliser en l’absence de l’ensemble des paramètres réglementaires, pourrait être largement équilibré, voire excédentaire pour le FSVU.

● Le V prévoit que les ressources jusqu’ici affectées à des régimes spécifiques (contribution tarifaire à la CNIEG, droits de plaidoirie pour la CNBF, contribution sur les notaires à la CPRN et droit spécial sur les places pour l’Opéra national de Paris et la Comédie-Française) jusqu’à la date à compter de laquelle les assurés nés à compter du 1er janvier 2004 et nés après 1975 compter ne sont plus affiliés à ces caisses, soit le 1er janvier 2025.

De manière surprenante, le 5° du I supprime les derniers alinéas de l’article L. 241-3, déjà réécrit à l’article 13.

2. La disparition du FSV

Le 2° du I abroge les dispositions du chapitre 5 du titre III du livre Ier du code (articles L. 135-1 à L. 135-5), relatif au Fonds de solidarité vieillesse, remplacé par le Fonds de solidarité vieillesse universel.

Le II prévoit la prise en charge par le FSVU des dépenses de l’actuel FSV pour les assurés qui ne sont pas concernés par la réforme (l’ensemble des assurés qui sont nés avant le 1er janvier 2004 entre le 1er janvier 2022 et le 1er janvier 2025, et l’ensemble des assurés nés avant le 1er janvier 1975 à partir du 1er janvier 2025). Dans un souci de simplicité institutionnelle, il ne s’agira donc pas d’une transition laissant cohabiter deux organiques mais d’un transfert des missions au sein d’une entité unique FSVU.

Le IV prévoit les modalités de transition entre le FSV et le futur FSVU. Ce dernier aura pour obligation de reprendre :

– le patrimoine complet du FSV (biens, droits, obligations, créances, dettes, titres patrimoniaux), une fois que celui-ci sera dissous dans des conditions qui, compte tenu de leur technicité, ont été logiquement renvoyées au pouvoir réglementaire ;

– les salariés du FSV, dans le cadre d’un transfert de contrats dans les conditions de droit commun (reprise d’activité par un autre employeur).

3. Des coordinations d’autres dispositifs en lien avec la solidarité

a. Coordination avec le financement de dispositifs de solidarité de la branche famille

Le 4° du I assure, par coordination avec les dispositions du titre III du projet de loi la mention des majorations et attributions de points au titre des enfants du foyer parmi les charges incombant à la branche famille.

b. Coordination avec le financement de dispositifs de solidarité de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie

Le 2° du III précise à l’article L. 14-10-1 que la CNSA aura non seulement pour mission de financer « du soutien » pour les proches aidants, mais aussi « des droits à la retraite ».

Le 3° du III prévoit la prise en charge par la quatrième section du budget de la CNSA, prévue à l’article L. 14-10-5, des points attribués au titre du congé de proche aidant (salarié, non-salarié, conjoint collaborateur d’un non-salarié) pour une personne âgée ou en situation de handicap ou du versement de l’allocation journalière d’accompagnement d’une personne en fin de vie prévue à l’article L. 168-1 du code de la sécurité sociale.

En complément, le 4° du III prévoit la prise en charge par une fraction des crédits de la première section du budget de la CNSA de ces mêmes points.

c. La clarification du lien du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge avec les politiques de retraite

Le III modifie le code de l’action sociale et des familles, qui contient les dispositions relatives au HCFEA.

Les a et b du 1° de ce III suppriment toute référence aux « personnes retraitées » ou aux « retraités » à l’article L. 142-1 relatif au HCFEA.

D’après les informations obtenues par la rapporteure, les modifications semblent résulter d’une considération procédurale : le Conseil d’État a en effet estimé qu’en l’état de ses attributions, le Haut Conseil devrait être systématiquement consulté sur toute mesure relative aux retraites.

Or, cette consultation ne correspond ni à l’esprit de la loi « vieillissement » de 2015 ([333]) qui a créé le Haut Conseil, ni aux souhaits de l’ensemble des parties prenantes.

La rédaction recentre le HCFEA sur son « cœur de compétences » pour lever cette ambiguïté.

Section 2 Des réserves garantissant la solidité financière du système

Article 60 Création du Fonds de réserves universel

I. Vingt années de placements performants du FRR

Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) a été créé pour assurer un placement de réserves financières en anticipation de futurs déséquilibres du système de retraite. Le niveau de son actif net, estimé à 33 milliards d’euros en 2018, témoigne d’une politique de placements performante.

A. La raison d’être du FRR : Anticiper les chocs démographiques et financiers du système de retraite

● Le FRR a été créé en 1999 en anticipation de déséquilibres démographiques et financiers susceptibles de fragiliser la solidarité intergénérationnelle, au cœur d’un système par répartition.

Ayant à l’origine pris la forme d’une simple section comptable du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), il est transformé en structure autonome par la loi du 17 juillet 2001 ([334]), qui le rattache à la Caisse des dépôts et consignations.

● Une gouvernance duale a été retenue pour assurer le fonctionnement du FRR, avec un conseil de surveillance et un directoire.

Le tableau infra précise leurs missions et leur composition respectives.

Missions et composition des instances composant le FRR

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

Un comité stratégique d’investissement (CSI) complète cette gouvernance. Il a pour mission le pilotage du « surplus » du FRR ([335]).

● Le FRR a été alimenté par une série de ressources entre 2001 et 2010, reproduites dans le tableau infra.

À partir de 2011, l’ensemble de ses ressources ont été réorientées vers le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

Ressources totales affectées au FRR entre 2001 et 2010

(*) La soulte de la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) correspond au versement exceptionnel effectué par ces industries en 2005. Sa valeur, initialement de 3,06 milliards d’euros, était estimée à 4,9 milliards d’euros en valeur de marché fin 2018. Elle devra être restituée au régime général en 2020 selon des modalités qui doivent encore être définies.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

Le FRR n’est, depuis lors, plus alimenté par de nouvelles ressources.

Il joue lui-même le rôle de financeur, versant chaque année 2,1 milliards d’euros à la CADES. Ce versement annuel se prolongera jusqu’à l’extinction de la dette sociale portée par cette caisse, attendue pour 2024.

B. L’activité du FRR : des placements dynamiques et performants

● La politique de placement des actifs du FRR peut être considérée comme performante et dynamique, après vingt années de mise en œuvre.

Sa principale illustration est la quasi-stabilisation de son actif depuis 2011 malgré les versements d’ampleur opérés à la CADES.

La performance annuelle nette du FRR a ainsi été en moyenne de 5 % depuis sa création. Seuls deux exercices ont donné lieu à un résultat négatif, en 2008 et 2018, en raison respectivement du déclenchement de la crise économique et financière et d’un épisode de grande volatilité sur les marchés.

Le graphique infra recense les performances annuelles nettes du Fonds.

Performance annuelle nette du FRR

(en pourcentages)

Source : Fonds de réserve pour les retraites.

● Ces résultats du FRR traduisent des choix de placement à la fois stratégiques et responsables.

Contrairement à la majorité des réserves financières logées dans les caisses de retraites, placées pour la plupart en achats obligataires, le FRR a fait le choix de placements diversifiés conjuguant performance et qualité. Ces placements répondent au principe d’une gestion déléguée, le FRR ne gérant – sauf exception – aucun titre ou contrat financier en direct.

Le graphique infra précise cette répartition, désormais à parts égales entre actifs de performance et actifs de qualité.

Décomposition des allocations stratégiques du FRR en 2019

Source : Fonds de réserve pour les retraites.

● À l’horizon 2024, date à laquelle l’obligation de versement à la CADES cessera, l’actif net porté par le FRR devrait s’élever à 19 milliards d’euros, dans un scénario médian.

Reproduit dans le schéma infra, ce scénario tient compte à la fois du retraitement de la « soulte CNIEG » et des versements effectués à la CADES sur la période 2019-2024.

Source : Fonds de réserve pour les retraites.

II. La substitution du FRU au FRR

L’article 60 substitue au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) un Fonds de réserves universel (FRU).

Il en définit les missions et la composition – pour l’essentiel, à l’identique du FRR – et précise les modalités de transition.

Cette substitution interviendra au 1er janvier 2022, aux termes de la rédaction retenue au III de l’article 63 du projet de loi.

A. La reproduction au FRU de l’essentiel des missions et de la composition du FRR

Le I précise la composition, les missions et les ressources du FRU qui, pour l’essentiel, reprennent celles du FRR.

Ces dispositions sont inscrites aux nouveaux articles L. 19-10-6 à L. 19-10-14 (1° du I), qui se substituent, par construction, aux dispositions du droit en vigueur relatives au FRR (2° du I).

● S’agissant de sa composition, le FRU restera composé d’un conseil de surveillance et d’un directoire, rassemblés dans un établissement public national à caractère administratif soumis au contrôle des autorités compétentes de l’État.

Étant en charge de l’anticipation des chocs démographiques et financiers du système universel – et non plus du seul régime général –, le conseil de surveillance sera élargi aux partenaires sociaux représentant l’ensemble des assurés. Les organisations syndicales de salariés habilitées à désigner des représentants au Conseil commun de la fonction publique, le Conseil commun de la fonction publique et l’organisation syndicale la plus représentative des professions libérales au niveau national y seront donc représentés.

Le directoire, quant à lui, conservera sa composition actuelle, étant précisé que son président ne sera plus le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. Le lien organique qui reliait le FRR à cette institution, dans le droit en vigueur, disparaît dans le droit proposé. Dans le respect du droit de la concurrence, il s’agit de permettre à tout organisme – Caisse des dépôts et consignations comprise – de candidater pour la gestion du futur fonds, sans préempter la décision.

● S’agissant de ses missions, le conseil de surveillance et le directoire conservent leurs prérogatives actuelles (cf. tableau infra), à l’exception de deux modifications :

– le contrôle des résultats des opérations effectuées ne sera plus opéré par le conseil de surveillance mais par le directoire ;

– la restitution de la prise en compte par la politique de placement du fonds des considérations sociales, environnementales et éthiques ne sera plus effectuée par le directoire mais par le conseil de surveillance dans son rapport annuel public.

Une précision est par ailleurs ajoutée s’agissant de la périodicité des orientations générales de la politique de placement et de gestion des risques fixée par le conseil de surveillance, sur proposition du directoire : ces orientations seront demain définies pour une période de cinq ans.

● S’agissant de ses ressources, enfin, le FRR était jusqu’alors affectataire de droit des produits de ses placements. À l’avenir, les produits de placement du FRU seront affectés sur décision du conseil d’administration de la CNRU, la priorité revenant à la couverture des déficits cumulés.

Les excédents pouvant être dégagés par le système universel seront donc d’abord consacrés à l’apurement des déficits passés du système de retraite, puis affectés par la suite directement au FRU.

● L’ensemble des autres dispositions aujourd’hui applicables au FRR – notamment en termes de contrôle par des commissaires aux comptes, de prévention des conflits d’intérêts ou de possibilités de gestion directe des actifs par le FRR – sont reprises telles quelles dans le droit proposé du FRU.

Seules deux modifications sont à relever :

– le FRU emploiera du personnel dans les conditions applicables aux caisses nationales de sécurité sociale. Les conventions collectives applicables au personnel des organismes de sécurité sociale n’étaient jusqu’alors pas applicables aux agents de droit privé du FRR ;

– une convention sera signée entre le FRU et l’État, afin de déterminer notamment ses objectifs pluriannuels de gestion administrative, ses moyens de fonctionnement, et les règles de calcul et d’évolution de ses frais de gestion.

B. Le transfert juridique en pleine propriété du FRR au FRU

Le II organise le transfert juridique du FRR vers le FRU.

Ce transfert est double et couvre :

– la reprise, de plein droit et en pleine propriété, de l’ensemble des biens, droits, obligations, créances, dettes et titres patrimoniaux du FRR. Cette reprise n’est soumise à aucun prélèvement (1° du II) ;

– le transfert des contrats de travail des salariés du FRR, dans les conditions de droit commun définies à l’article L. 1224-1 du code du travail (2° du II).

Ce transfert vers le FRU entraîne la dissolution du FRR, dans des conditions qui seront précisées par décret.

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Titre V Dispositions finales

Chapitre Ier La conservation à 100 % des droits constitués avant l’entrée en vigueur du système universel de retraite

Article 61 Habilitation à prendre par ordonnance les mesures relatives à la prise en compte des droits acquis des assurés ayant été affiliés à un ou plusieurs régimes de retraite dans l’ancien système et ayant vocation à intégrer le système universel

I. L’enjeu de la valorisation des droits acquis pour les générations de transition

L’article 63 du projet de loi dispose que les assurés nés à compter du 1er janvier 2004 ([336]) seront affiliés immédiatement au système universel. L’enjeu de la transition repose ainsi quasi-exclusivement sur les assurés nés à compter du 1er janvier 1975 et ayant été affiliés à un ou plusieurs régimes avant d’entrer au système universel.

Cette affiliation, dite « successive », consiste à faire « coexister l’ancien et le nouveau régime » ([337]), comme le souligne le Conseil d’orientation des retraites (COR). Cela suppose, pour les générations de la transition, de conserver les paramètres de calcul de l’ancien système pendant toute la période de transition.

Le choix d’une transition progressive reposant sur une affiliation successive pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1975 signifie que les droits de l’ancien régime seront figés à la date de la bascule vers le nouveau système, sans que le régime soit fermé pour autant. À partir de la date de bascule retenue, les assurés acquerront des droits uniquement au titre du nouveau régime. Ainsi, « la pension à la liquidation est calculée comme si ces personnes avaient été affiliées successivement à deux régimes différents, l’ancien puis le nouveau régime », en fonction de la durée passée au sein de chaque régime.

Le COR souligne que dans le cas d’une telle transition progressive, la question qui se pose est celle de la « valorisation des droits acquis dans l’ancien régime » (cf. encadré).

D’après les informations transmises au rapporteur par le Gouvernement, les modalités concrètes de la transition en termes de valorisation des droits acquis sont encore au stade de la concertation et seront tranchées par l’ordonnance.

Le présent article renvoie ainsi à une ordonnance le soin de définir les conditions de prise en compte et de valorisation des droits acquis.

II. Le champ de l’habilitation proposée

1. Garantir la préservation intégrale des droits à retraite constitués dans le système actuel

Afin de garantir les droits acquis avant d’entrer dans le système universel par les assurés affiliés à un ou plusieurs régimes de retraite relevant du système actuel – c’est-à-dire, sauf exceptions, les assurés nés entre le 1er janvier 1975 et le 31 décembre 2003 –, l’article 61 propose d’habiliter le Gouvernement à définir les conditions de prise en compte de ces droits acquis, tout en « préservant les effets attendus » légitimement par ces assurés au titre des périodes d’affiliation antérieure à l’affiliation au système universel.

Selon l’étude d’impact, l’ordonnance devra garantir que les droits à retraite constitués dans le système universel « seront intégralement conservés lors du passage au système universel et bénéficieront donc à l’assuré lors de son départ en retraite ».

L’ordonnance devra être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

Le dernier alinéa de l’article 61 constitue une « clause de sauvegarde » en cas d’absence de publication de l’ordonnance dans les délais impartis. Cette clause précise ainsi qu’à défaut d’ordonnance définissant les règles de transition conformément au présent article, la fin de l’affiliation aux régimes de retraite complémentaire prévue au I de l’article 62 du projet de loi ainsi que l’entrée en vigueur des dispositions du système universel ne seraient pas applicables avant le 1er janvier 2022, pour les assurés nés à compter du 1er janvier 2004, ni aux assurés nés à compter du 1er janvier 1975, pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1975.

Même s’il s’agit de tenir compte de l’avis du Conseil d’État, le rapporteur s’interroge néanmoins sur la pertinence d’inscrire une telle clause de secours à défaut d’ordonnance puisqu’en tout état de cause, l’entrée en vigueur du système universel ne sera pas applicable avant 2022 et 2025 pour les générations 2004 et 1975, comme le précise l’article 63 du projet de loi. D’autre part, le rapporteur tient à souligner que la définition des modalités de transition applicables à l’ensemble des assurés concernés par la bascule demeure indispensable, et qu’il est en conséquence difficilement concevable qu’une ordonnance aussi cruciale ne soit pas publiée dans les délais impartis.

2. Le mode de calcul des droits acquis

Les droits acquis au sein des régimes d’affiliation antérieurs à l’entrée des assurés dans le système universel seront préservés et calculés, dans la majorité des cas, selon les règles applicables à ces régimes.

Toutefois, dans le système actuel, certains droits sont calculés rétrospectivement, à l’occasion de la liquidation de la retraite : tel est le cas notamment des minima de pensions, qui supposent pour ces derniers d’avoir connaissance de l’intégralité de la carrière de l’assuré, ou des dispositifs de décote et de surcote. Pour ces cas particuliers, l’habilitation propose de retenir le dispositif cible du système universel, c’est-à-dire la retraite minimale dans le premier cas, et l’âge d’équilibre dans le second.

a. Des droits à retraite calculés selon les règles applicables dans les régimes d’affiliation antérieurs

Selon le 1°, l’ordonnance aura pour objet d’assurer la prise en compte des durées d’affiliation respectives d’un assuré avant son entrée dans le système universel.

Si l’assuré n’a été affilié qu’à un seul régime auparavant, ses droits seront calculés en fonction des règles applicables à cet unique régime, au prorata des périodes d’affiliation à ce régime avant l’entrée dans le système universel.

Si l’assuré a été affilié successivement à plusieurs régimes, ses droits seront calculés en fonction des règles applicables respectivement par chacun de ces régimes, au prorata de la période d’affiliation.

À ce stade, un certain nombre de questions demeurent en suspens, notamment sur le mode de prise en compte des « vingt-cinq meilleures années », pour les assurés du régime général ou des « six derniers mois », pour les fonctionnaires. Le rapporteur se montrera particulièrement vigilant pour que les solutions retenues par l’ordonnance permettent de garantir et, surtout, de valoriser les droits acquis.

b. La préservation des droits familiaux prévus par le système actuel de retraite

En application du 2°, l’ordonnance devra tirer les conséquences de la naissance ou de l’adoption d’un enfant intervenue avant l’entrée en vigueur du système universel.

En fonction du régime d’affiliation de l’assuré, la naissance, l’adoption ou l’éducation de cet enfant a en effet pu ouvrir droit à une majoration de pension ou à la validation de trimestres : par exemple, quatre trimestres au titre de l’accouchement et quatre autres trimestres au titre de l’éducation sont accordés par le régime général, ainsi qu’une majoration de 10 % de la pension des parents si le couple a eu, adopté ou élevé au moins trois enfants.

Ces droits familiaux ne sont pas accordés au fil de l’eau mais sont pris en compte lors du calcul de liquidation de la retraite. L’ordonnance devra en conséquence assurer aux parents la prise en compte de ces droits afin de préserver les effets légitimement attendus par les parents d’enfants nés ou adoptés avant l’entrée en vigueur du système universel.

Ni l’article 61, ni l’étude d’impact ne précisent toutefois l’orientation qui pourrait être retenue par l’ordonnance pour garantir la prise en compte de ces droits familiaux : les trimestres accordés seront-ils par exemple transformés en forfaits de points ? Sur quelle base seront calculés les droits des parents de trois enfants dont un seul est né avant le système universel ? Ces questionnements sont renvoyés, par l’étude d’impact, à une concertation avec les partenaires sociaux.

Le rapporteur se montrera très attentif pour que la solution la plus favorable soit mise en œuvre.

c. La retraite minimale prévue par l’article 40 du projet de loi se substituera aux minima de pension des régimes antérieurs d’affiliation

D’après le 3°, la retraite minimale prévue par l’article 40 de ce projet de loi a vocation à se substituer intégralement aux minima de pension existant dans les systèmes actuels.

Le droit à la retraite minimale est en effet calculé au moment de la liquidation de la retraite, en fonction de la durée de la carrière de l’assuré. Il aurait été dès lors techniquement complexe de permettre aux nouveaux assurés du système universel de cumuler à la fois le montant du minimum de pension d’un régime actuel calculé au prorata des périodes acquises dans l’ancien système, et le montant de la retraite minimale, lui-même calculé au prorata des périodes acquises au sein du système universel de retraite, étant entendu que la condition de bénéfice des minima de pension repose sur la notion de « carrière complète ».

De surcroît, l’indexation du montant de la retraite minimale sur un pourcentage du SMIC qui devrait être fixé à 85 % du SMIC net garantira des droits au moins aussi élevés que les droits garantis aux assurés qui relevaient auparavant du régime général, des régimes alignés ou même des régimes de la fonction publique, selon les simulations de l’étude d’impact.