rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, instituant un système universel de retraite (n°2623 rectifié). — Avant propos, auditions et commentaire des articles

taux de cotisations applicables aux artistes du spectacle et mannequins

(en % de l’assiette concernée)

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

D’après l’annexe 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, le coût de ce dispositif serait de 86 millions d’euros (chiffrage 2016) et est entièrement supporté par la sécurité sociale, par dérogation au principe de compensation prévu à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Les journalistes professionnels et assimilés

Outre un abattement d’assiette à hauteur de 30 % dans la limite de 7 600 euros par an, dans le cadre de la déduction forfaitaire spécifique, les journalistes professionnels bénéficient d’un abattement de 20 % sur l’ensemble des taux de cotisation du régime général, cumulable avec la réduction générale de cotisations pour les rémunérations inférieures à 1,6 SMIC (« allégements généraux »).

Source : annexe 5 de la LFSS 2020

Les taux qui leur sont applicables sont les suivants :

taux de cotisations applicables aux journalistes et assimilés

(en % de l’assiette concernée)

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

D’après l’annexe 5 de la LFSS 2020, le coût du dispositif qui concerne 19 694 assurés ([74]) serait de 169 millions d’euros (chiffrage 2016) et est entièrement supporté par la sécurité sociale, par dérogation au principe de compensation prévu à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Les professions médicales salariées travaillant à temps partiel

Les membres de professions médicales (médecins compris) exerçant leur activité à temps partiel bénéficient d’un abattement de 30 % sur les cotisations d’assurance vieillesse dues sur la part de leur rémunération inférieure au plafond annuel de la sécurité sociale (« plafonnées »), sur le fondement des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 243-2 du code de la sécurité sociale.

taux de cotisations applicables aux professions médicales salariées travaillant À temps partiel

(en % de l’assiette concernée)

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

D’après l’annexe 5 de la LFSS 2020, le dispositif n’est ni chiffré, ni évalué, et serait en tout état de cause non compensé au budget de la sécurité sociale, par dérogation au principe de compensation prévu à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Les ministres des cultes

Les 16 186 ([75]) ministres des cultes et membres des congrégations religieuses sont affiliés au régime général, mais relèvent en pratique d’une caisse spécifique, la Caisse d’assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC).

Ils bénéficient, en tant qu’assurés, d’une assiette forfaitaire correspondant au SMIC mensuel, ainsi que de taux spécifiques, décrits dans le tableau suivant :

taux de cotisations applicables aux ministres du culte

(en % de l’assiette concernée)

Source : étude d’impact

Les artistes-auteurs

Les artistes-auteurs constituent une catégorie très spécifique d’affiliés au régime général par détermination législative (article L. 382-1 du code de la sécurité sociale), dans laquelle il n’existe pas à proprement parler d’employeur, mais des diffuseurs de leurs œuvres.

Les artistes-auteurs s’acquittent de cotisations, assimilables à la « part salariale » que versent les autres assurés du régime général, mais disposent de régimes complémentaires spécifiques.

Les diffuseurs, quant à eux :

– sont assujettis à une contribution, assimilable à la « part patronale » quoique nettement plus faible ;

– prennent en charge une partie des cotisations versées par certains artistes-auteurs (réalisateurs, producteurs de films, écrivains) au régime complémentaire.

Les taux de cotisations des artistes-auteurs étant complexifiés, par rapport au cas général, par la diversité des régimes complémentaires, au demeurant cumulables (régime complémentaire pour les revenus supérieurs à 0,22 PASS – RAAP ; régime complémentaire spécifique au secteur du cinéma et de l’audiovisuel – RACD ; régime complémentaire pour les auteurs et compositeurs lyriques dont les revenus sont supérieurs à 0,07 PASS – RACL) et des tranches, le présent rapport reproduit les taux présentés par le Gouvernement dans son étude d’impact :

taux de cotisations applicables aux artistes-auteurs

(en % de l’assiette concernée)

Dans le tableau, les taux encadrés respectivement en rouge et en violet par le Gouvernement indiquent une prise en charge de 50 % de la cotisation RAAP par les bibliothèques pour les écrivains et de 2 % de la cotisation RACD par les producteurs pour les auteurs de l’audiovisuel.

Source : étude d’impact

II. L’article 16 habilite le Gouvernement À intégrer par ordonnance ces salariés au nouveau système universel par points

La création d’un taux unique de cotisations à 28,12 % comprenant une fraction importante dédiée à l’achat de points dans le nouveau système et applicable aux revenus d’activité jusqu’à 3 PASS, interroge sur son impact sur la situation des professions précitées : le maintien des abattements de taux ou d’assiette pourrait, en l’absence de mesure qui leur soit spécifique, minorer d’autant l’acquisition de points.

Toutefois, contrairement à ce qu’implique le droit existant, le coût du maintien des droits, malgré ces allégements de cotisations, serait pris en charge par l’État, conformément à la doctrine gouvernementale selon laquelle les politiques « sectorielles » doivent être portées par les ministères concernés.

1. Le champ de l’habilitation

Le public visé

Sont concernés par cette ordonnance les publics précités, à savoir :

– les artistes du spectacle et mannequins relevant du 15° de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale ;

– les journalistes professionnels et assimilés ;

– les membres des professions médicales exerçant une activité rémunérée pour le compte d’autres employeurs ;

– les artistes-auteurs ;

– les ministres du culte et religieux.

L’objet de l’habilitation

L’ordonnance doit permettre de définir :

– une prise en charge transitoire de points supplémentaires par le budget de l’État, sur une période qui ne pourra dépasser quinze ans :

pour les artistes du spectacle, mannequins, journalistes professionnels, professions médicales salariées travaillant à temps partiel afin de neutraliser les effets négatifs que pourraient avoir les abattements dont ils continueraient de bénéficier ;

pour ce qui concerne les revenus des artistes-auteurs inférieurs au PASS, à hauteur des cotisations à la charge de l’employeur dans le système « cible » ;

– le maintien de dispositifs spécifiques d’assiette existants pour les ministres du culte dans le nouveau système.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a confirmé la conformité au principe constitutionnel d’égalité de ces modalités de prise en charge, dans la mesure où :

– elles sont transitoires pour les artistes du spectacle, mannequins, professions médicales à temps partiel ;

– la situation des artistes-auteurs et des ministres du culte « justifie une différence de traitement de caractère pérenne, dans la continuité des règles spécifiques en vigueur qui résultent elles-mêmes de l’intégration progressive au régime général de nouvelles catégories d’assurés » ([76]).

2. La durée de l’habilitation

La durée de l’habilitation est fixée à douze mois, de sorte que les transitions, comme les mesures pérennes en la matière, seront fixées avant l’été 2021, si le présent projet de loi est bien adopté avant l’été 2020.

Après publication de l’ordonnance, un délai de trois mois est prévu pour déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement.

*

Section 3 Dispositions applicables aux fonctionnaires et aux salariés des anciens régimes spéciaux

Article 17 Dispositions applicables aux fonctionnaires

I. des cotisations importantes assises sur une assiette parcellaire

1. Un mode spécifique de calcul des cotisations: une assiette réduite, excluant les primes

Contrairement à l’assiette de cotisations des travailleurs salariés ou assimilés, celle des fonctionnaires n’est constituée que d’une partie de leur rémunération :

– l’assiette de cotisations pour le régime de base est le traitement indiciaire hors primes, ainsi que la nouvelle bonification indiciaire (NBI), le cas échéant ([77]) ; elle exclut donc les primes, alors que celles-ci représentent plus d’un cinquième de la rémunération totale des fonctionnaires : 21,7 % pour les fonctionnaires de l’État, 22,9 % pour les fonctionnaires territoriaux et 22,1 % pour les fonctionnaires hospitaliers ([78]) ; ces moyennes sont assez peu représentatives de la réalité extrêmement hétérogène des primes, dont les montants (et donc la part dans la rémunération totale) varient fortement d’un emploi et/ou d’un corps à l’autre ;

– l’assiette pour les cotisations au régime additionnel de la fonction publique (RAFP) a été étendue aux primes dans la limite de 20 % du traitement indiciaire ([79]).

En revanche, il n’existe pas de mécanisme de plafonnement, si bien qu’il y a identité entre l’assiette cotisée et l’assiette de constitution des droits à pension. Cette situation n’a pas d’impact majeur sur le niveau de couverture, dans la mesure où quasiment 100 % de la masse salariale a une rémunération inférieure à 8 PASS, plafond généralement retenu pour la complémentaire des autres actifs ([80]).

2. Des taux de cotisation « fonctionnaires» qui convergent progressivement vers le taux de cotisation des salariés

Les fonctionnaires s’acquittent d’une cotisation à leur charge, longtemps appelée « retenue sur pension », distincte de celle que leur employeur est susceptible de verser. Ce taux de cotisation a été fixé à 11,10 % au 1er janvier 2020, en application du calendrier de convergence prévu dans la loi du 20 janvier 2014 ([81]). Le taux de cotisation « fonctionnaires » pour le RAFP est par ailleurs de 5 %.

3. Des taux de cotisation « employeur» différents en fonction des statuts

Contrairement aux régimes de salariés, les régimes de retraite des fonctionnaires sont automatiquement équilibrés par la cotisation employeur.

● Compte tenu de la garantie de l’État pour les pensions de ses agents, celui-ci s’acquitte, en tant qu’employeur, d’une cotisation de 74,28 % pour les civils et de 126,07 % pour les militaires ([82]). Cette contribution est difficilement assimilable à une véritable cotisation, tant en raison de ses fondements historiques que de sa mécanique juridique.

Source : Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique et projet annuel de performances annexés au PLF 2020

● Au sein de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), caisse couvrant les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, les employeurs s’acquittent quant à eux d’une cotisation de 30,65 % ([83]). Ce taux est également applicable aux fonctionnaires de l’État qui sont détachés auprès des collectivités territoriales ou d’établissements publics hospitaliers, afin de favoriser les mobilités.

● Le taux de cotisation « employeur » au RAFP pour l’ensemble des employeurs de ces fonctionnaires est par ailleurs de 5 % ([84]).

II. L’article 17 propose une cotisation unifiée applicable à l’ensemble de la rémunération des fonctionnaires

L’article 17 crée un nouveau chapitre II au sein du nouveau titre II du livre VII du code de la sécurité sociale, consacré à l’application du système universel de retraite pour les fonctionnaires civils, les magistrats et les militaires.

Le chapitre ainsi créé contient deux nouveaux articles relatifs respectivement à la fonction des cotisations d’assurance vieillesse, ainsi qu’à la question spécifique de certains éléments de rémunération.

A. Des cotisations alignées sur celles des salariés

1. Le principe de l’alignement

Au terme du nouvel article L. 722-1, les cotisations d’assurance vieillesse des agents publics et de leurs employeurs auront la même fonction et le même mode de calcul que celles des salariés et assimilés, la rédaction renvoyant à l’application de l’article L. 241-3 dans sa rédaction issue de l’article 13 du présent projet de loi : sans revenir en détail sur ces dispositions, on peut rappeler dans le cadre du présent commentaire que les cotisations permettront d’« acheter » des points, à l’exception de celles qui sont prélevées sur la fraction du revenu supérieure à un plafond fixé à 3 PASS, soit 123 948 euros annuels dans les conditions actuelles de rémunération). Le taux qui devrait être retenu serait un taux global de 28,12 % décomposé de la manière suivante :

– 25,31 % financent les droits individuels et 2,81 % l’équilibre général du système ;

– 16,87 % seraient à la charge des employeurs et 11,25 % à celle des salariés.

Les agents publics auront donc, comme les salariés, deux niveaux de cotisations, l’un générateur de droits individuels, l’autre destiné à financer de manière plus globale le système universel. Leur régime aura donc un niveau maximal de couverture fixé à 3 PASS, renvoyant le très faible nombre de fonctionnaires rémunérés au-dessus de ce plafond vers d’autres mécanismes d’assurance ou d’épargne.

Par renvoi toujours, ces dispositions prévoient l’extension de l’assiette des cotisations des fonctionnaires à l’ensemble de leur rémunération, et non à leur seul traitement, comme le régime de base actuel, ou à une fraction de leur prime, comme dans le régime additionnel de la fonction publique (RAFP), ce qui constitue un changement majeur de mode de calcul des cotisations comme des droits.

2. Un impact important au regard des taux et assiettes envisagés

Les taux de cotisation relèvent du pouvoir réglementaire, mais la lecture combinée du renvoi à l’article L. 241-3 et de l’étude d’impact sur ce dernier article aboutit à ce que les taux qui seront fixés seront légalement identiques à ceux salariés, soit :

– 28,12 % au total jusqu’à 3 PASS, dont 2,81 % de cotisation « solidarité » ;

– 2,81% au-delà de 3 PASS, sans que cette cotisation supplémentaire ouvre de nouveaux droits ;

– une répartition « figée » 60/40 entre employeurs et agents.

Cette situation appelle quelques remarques relatives aux agents, d’une part, et aux employeurs, d’autre part.

Pour les agents : un effet « taux » modéré mais un important effet « assiette »

Au regard du taux de cotisation actuellement acquitté par les agents (11,10 %), la « marche » semble tout à fait accessible, le droit proposé envisageant un taux de 11,25 %. Il faut toutefois combiner cet effet « taux » avec un effet « assiette » au regard de l’intégration d’une part importante de la rémunération qui en était exclue ; au regard de cette « assiette », et dans l’hypothèse où l’ensemble des primes serait soumis aux cotisations au RAFP, la hausse de taux sur ces primes représenterait environ 6,25 points pour les seuls agents.

Cette situation ne peut être appréciée sans les transitions prévues à l’article 18 sur plusieurs années, ni sans faire le lien avec les prestations qui devraient légèrement augmenter, cet effet « assiette » doublé de celui de l’indexation des droits portés au compte (points) sur le revenu moyen par tête surcompensant le changement des règles de calcul pour la plupart des fonctionnaires.

Pour les employeurs : un effet « taux » variable mais globalement important

Les changements seraient également importants pour les taux de cotisation actuellement assurés par les employeurs publics, dans la mesure où ils constituent aujourd’hui les véritables variables d’équilibrage du système de retraite des agents publics.

Le niveau de cotisations « employeur » proposé diminuerait de manière très significative par rapport au niveau de cotisations actuel (un peu moins de 17 % jusqu’à 3 PASS, contre entre 30 % et 126,07 % aujourd’hui sur le traitement et 5 % sur les primes sur l’ensemble des traitement et bonification indiciaires), appelant toutefois une atténuation au regard de l’effet « assiette ».

Tout d’abord, ces taux « apparents » ne s’appliquent pas à la même assiette. Le tableau suivant présente les taux de cotisation à assiette comparable, en intégrant les primes :

Comparaison sur une assiette comparable

(hypothèse de 22% de primes dans la rémunération et hors rafp)

L’assiette « SP » (salarié du privé) correspond à une assiette comparable à celle du privé, rapportant ces taux à l’ensemble de la rémunération d’un fonctionnaire touchant 22 % de primes. Le RAFP est exclu en raison de son caractère partiel et plafonné, mais sa prise en compte contribuerait à faire remonter de quelques points les taux de cotisation (dans la limite de 5 points).

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

Ensuite, l’étude d’impact prévoit un « maintien de la contribution globale de l’État au système de retraite » à hauteur de 55 milliards d’euros à l’horizon 2025. Ainsi, les économies « spontanées » pour les employeurs publics, résultant d’une telle diminution de leur taux de cotisation, pourraient être aisément compensées au système de retraite :

– par l’affectation ou la hausse de la fraction affectée d’une ressource fiscale de l’État ou par une subvention ;

– pour les autres employeurs, comme pour l’État, par la hausse de cotisations dues au titre de leurs agents contractuels.

Enfin, la transition durant une période qui pourrait aller jusqu’à vingt ans prévue à l’article 18 devrait conduire à lisser d’éventuels effets de bord.

Ce sont donc d’importantes opérations de « tuyauterie financière » qui attendent les futurs textes financiers, pour mettre en œuvre l’engagement très ferme du Gouvernement, en cohérence avec son souhait d’atteindre l’équilibre du système en 2027.

3. La prise en compte des éléments spécifiques de rémunération

Certains agents publics disposent d’éléments de rémunération spécifiques, destinés à compenser des situations particulières en termes de pouvoir d’achat ou à assurer l’attractivité de postes dans certains territoires. Ces avantages prennent le plus souvent la forme de primes, non soumises à cotisations.

Afin que les nouvelles règles de calcul des cotisations ne conduisent pas à réduire les effets de compensation ou d’attractivité, le nouvel article L. 722-2 prévoit un mécanisme de plafonnement de l’assiette soumise à cotisations.

Le plafonnement ne sera pas cumulable avec une exonération totale ou partielle de cotisations, de sorte qu’on ne puisse bénéficier à la fois du plafonnement compensateur du relèvement des taux de cotisation et d’exonérations.

D’après l’étude d’impact du Gouvernement, sont concernées par ce plafond :

– l’indemnité de résidence ;

– l’indemnité de résidence à l’étranger, dans sa dimension compensatrice de la cherté de la vie et des charges liées aux conditions locales d’existence ;

– les majorations de traitement outre-mer.

Les modalités précises de ce plafonnement sont renvoyées à un décret simple, appelé notamment à définir le niveau du plafonnement retenu. D’après l’étude d’impact, il s’agira notamment de départir dans ces éléments de rémunération ce qui relève de la couverture de frais et pourrait donc être exclu de l’assiette.

4. L’entrée en vigueur

En application du II de l’article 63, l’article 17 s’appliquera uniquement aux générations nées à partir du 1er janvier 2004 en 2022 et à partir du 1er janvier 1975 en 2025. Ainsi, contrairement aux salariés et aux travailleurs indépendants, seuls les fonctionnaires concernés par les nouvelles règles concernant les prestations devraient voir leur niveau de cotisations évoluer également.

Les règles d’assiette et de taux antérieures continueront donc à s’appliquer pour les fonctionnaires qui n’entreront pas dans le système universel.

L’étude d’impact précise ainsi que seuls la moitié des fonctionnaires seraient concernés par ces nouvelles règles, hors transition ([85]).

*

Article 18 Habilitation à prendre des dispositions transitoires pour les fonctionnaires

I. dES CHANGEMENTS très PROFONDS ATTENDUS DANS LE système UNIVERSEL

Sans qu’il soit besoin de réexposer, dans le cadre du présent commentaire, l’ensemble des enjeux de la transformation des niveaux de cotisation qu’implique la mise en place du système universel pour les agents des trois fonctions publiques déjà exposés dans le commentaire de l’article 17, il est rappelé ici que le renvoi à une ordonnance pour déterminer les transitions est justifié par des motifs de plusieurs ordres.

1. Un enjeu de lissage des effets de l’alignement sur les prélèvements applicables aux salariés

● L’une des principales transformations qu’implique un alignement des modalités de cotisation sur les salariés du secteur privé, consiste à intégrer les primes, aujourd’hui exclues, dans l’assiette des cotisations, alors qu’elles représentent aujourd’hui environ 22 % de la rémunération des fonctionnaires. Cette intégration suppose une hausse des cotisations qui ne dépassait pas 5 % dans le cadre des modalités de calcul actuel, et pourrait atteindre 11,25 % dans le cadre des nouveaux taux applicables.

● Les employeurs publics verraient quant à eux baisser leurs cotisations réelles – 30,65 % pour la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) – ou fictives – 74,28 % pour l’État, qui verse en réalité une subvention d’équilibre, 126,08 % pour les militaires – dans des proportions importantes.

2. Des enjeux financiers conséquents

Sur le plan financier, deux effets doivent être distingués : une hausse mécanique des cotisations des agents et une baisse tout aussi mécanique des cotisations/contributions des employeurs publics.

● Côté « agents », d’après l’étude d’impact, la hausse de cotisations, hors transition, serait de 1,8 milliard d’euros pour la fonction publique d’État et de 1,4 milliard d’euros pour la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

● Côté « employeurs », d’après cette même étude d’impact, la perte pourrait être :

– pour l’État, de 45,7 milliards d’euros (la subvention d’équilibre retracée par le « CAS Pensions ») minorée de 7,2 milliards d’euros de cotisations employeurs et « agents » ;

– pour la CNRACL, de 4,1 milliards d’euros, correspondant à une baisse de 5,5 milliards d’euros des cotisations « employeur » partiellement compensée par une hausse

● Au total, la perte de ressources publiques pourrait être de 42,7 milliards d’euros.

impact en termes de cotisations pour la fonction publique

Source : étude d’impact

3. Des enjeux déjà en partie pris en compte par le champ d’application de la réforme

Compte tenu de ces enjeux, le champ d’application de la réforme en matière de cotisations a été recentré sur les générations qui bénéficieront également du nouveau système en matière de prestations (génération née à partir du 1er janvier 2004 dès 2022 et génération née à partir du 1er janvier 1975 en 2025). D’après l’étude d’impact du Gouvernement, les personnels qui ne seraient pas concernés correspondraient à la moitié des effectifs, soit 740 000 agents pour la fonction publique d’État (47 %), 1 013 000 agents pour la fonction publique territoriale (53 %) et 730 000 agents pour la fonction publique hospitalière (64 %) auxquels il faudrait ajouter 5 000 fonctionnaires d’Orange et de La Poste.

II. l’article 18 propose d’habiliter le gouvernement À permettre une transition « douce » sur une période de quinze années

Compte tenu des écarts importants d’assiette et de taux de cotisations entre le droit existant et le droit proposé dans le cadre du système universel, il paraît indispensable de prévoir des transitions « douces » après 2025.

C’est l’objet de l’habilitation prévue au I qui concerne l’ensemble des agents publics sous statut.

Le Gouvernement serait ainsi habilité à définir par la voie d’une ordonnance :

– les modalités de convergence des cotisations dues par les agents publics, sur une durée maximale de vingt ans à compter de l’entrée en vigueur du système universel de retraite, soit du 1er janvier 2025 au 1er janvier 2045 ; a contrario, les employeurs publics, dont l’État, se verront appliquer le taux « cible » (16,87 %) dès 2025 ;

– les conditions de prise en charge par l’employeur public de l’écart de cotisation, afin « d’assurer l’acquisition de points par ces agents » et ne pas pénaliser les fonctionnaires ; la stricte application des règles de transition sur l’assiette de cotisation pourrait en effet conduire à une perte de droits sur la période ; c’est donc provisoirement l’employeur qui « prendra le relais » pendant la transition jusqu’à ce que les effets « taux » et « assiettes » se combinent parfaitement.

La durée de l’habilitation est fixée à douze mois, de sorte que les transitions en la matière seront fixées avant l’été 2021, si le présent projet de loi est bien adopté avant l’été 2020.

Après publication de l’ordonnance, un délai de trois mois est prévu pour déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement.

● Le II renvoie aux bureaux des assemblées (Assemblée nationale et Sénat) le soin d’organiser les modalités de transition pour les fonctionnaires parlementaires, afin qu’il soit mis fin à tout écart avec les règles de cotisations de droit commun avant le 1er janvier 2045, ce qui revient à une durée de transition équivalente (vingt ans, à compter de la mise en place du nouveau système).

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Article 19 Habilitation à prendre des dispositions transitoires pour les salariés des régimes spéciaux

I. Les taux et assiettes de cotisations des régimes spéciaux dérogatoires du droit commun et éloignés de la « cible »

● Pour les besoins du présent commentaire, on entendra par « régimes spéciaux » les régimes de salariés ou d’agents publics distincts des régimes de droit commun des salariés et assimilés (CNAV et AGIRC-ARRCO, IRCANTEC ou régime des salariés agricoles) ou des fonctionnaires. La distinction porte d’ailleurs tant sur les modalités de cotisations que sur l’architecture même de ces régimes qui combinent, comme pour les fonctionnaires et certains travailleurs non-salariés, régime de base et régime complémentaire.

Par construction, chaque régime dispose de son propre taux de cotisations, et parfois de ses propres assiettes de cotisations. Ces taux et assiettes sont retracés dans le tableau infra.

La diversité de ces régimes en termes d’assiettes, de taux de cotisations et de répartition de ces cotisations entre employeurs et salariés ne permet pas de formuler un constat général sur ces régimes, mais oblige à distinguer :

– l’écrasante majorité de ces régimes, qui dispose d’assiettes réduites par rapport à ce qui est applicable aux autres salariés (généralement hors primes), de ceux qui s’appliquent à l’ensemble de la rémunération, à l’instar, de la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs de notaires et des notaires (CRPCEN) et, dans une moindre mesure, de la Banque de France ;

– des régimes ayant des taux de cotisations relativement proches de ceux du régime général (autour de 30 % : CRPCEN, RATP) de régimes ayant des taux extrêmement éloignés de la « cible », soit en étant beaucoup plus faibles (ENIM, Banque de France, mines, Opéra national de Paris et Comédie-Française, Port autonome de Strasbourg), soit en étant nettement plus élevés, notamment via les cotisations « employeur » (SNCF, IEG, FSPOEIE).

Taux et assiettes de cotisations des régimes spéciaux

(en % de l’assiette considérée)

* La cotisation salariale doit augmenter d’ici 2025 (10,68 %) ([86]).

** Le taux employeur SNCF constitue l’addition de la cotisation « T1 » compensant la spécificité des cotisations (23,35 %) et de la cotisation « T2 » qui contribue à financer les droits spécifiques du régime spécial (13,85 %).

*** Le taux employeur CNIEG comprend un taux spécifique pour prendre en charge les droits spécifiques futurs (2,96 %) et un autre pour les droits spécifiques passés (13,47 %).

**** La Banque de France comme le Port autonome de Strasbourg ne versent pas de cotisations mais financent leur régime respectif par une contribution d’équilibre.

***** Les cotisations salariales de ces deux régimes (Opéra national de Paris et Comédie-Française) doivent augmenter d’ici 2025 (10,83 %).

Les taux de cotisations du Conseil économique, social et environnemental ne sont pas publiquement disponibles.

Source : commission spéciale à partir de l’étude d’impact

● L’étude d’impact précise les effets variés que pourrait avoir l’application d’un taux uniforme de 28,12 % sur l’ensemble de la rémunération de ces salariés :

– au sein du régime de la SNCF, cela représenterait une baisse de 500 millions d’euros des prélèvements en raison de la baisse de 700 millions d’euros des cotisations employeurs, partiellement compensée par la hausse des cotisations dues par les salariés ;

– au sein du régime des industries électriques et gazières, cela correspondrait à une baisse de 1,9 milliard d’euros des ressources (2,2 milliards d’euros en moins pour les employeurs, et 200 millions d’euros de plus pour les salariés) ;

– une quasi-stabilité en revanche pour le régime de la RATP, la baisse du taux de cotisations étant compensée par un effet « assiette » lié à la prise en compte des primes dans le système « cible » ;

– pour le régime des ouvriers d’État, le système universel n’occasionnerait quasiment pas de hausse des cotisations salariales, les primes étant déjà intégrées à l’assiette de calcul pour 96 % des assurés.

impact de la réforme sur les cotisations versées

dans le champ des principaux régimes spéciaux

(en milliards d’euros)

Source : étude d’impact du Gouvernement

Au total, si les effets de la réforme sont très variés et d’ailleurs inégalement documentés par l’étude d’impact, dans les principaux régimes, ils pourraient être similaires à ceux rencontrés par les fonctionnaires et leurs employeurs (un effet « taux » important pour les employeurs et un effet « assiette » important pour les salariés). C’est donc une solution similaire à celle qui a été retenue pour les fonctionnaires qui doit s’appliquer ici pour assurer un lissage de ces effets dans le temps.

II. L’article 19 propose d’habiliter le Gouvernement À déterminer les règles applicables pendant une phase de transition de vingt ans

● Le I habilite le Gouvernement à fixer par la voie d’une ordonnance les modalités de convergence applicables aux cotisations versées par les assurés des régimes spéciaux et leurs employeurs, c’est-à-dire :

– aux agents sous statut de la SNCF ;

– aux agents sous statut de la RATP ;

– aux clercs et employés de notaire relevant de la CRPECN ;

– aux salariés sous statut relevant de la Caisse nationale des industries électriques et gazières (IEG) ;

– aux agents titulaires de la Banque de France ;

– aux membres du personnel de l’Opéra national de Paris ;

– aux artistes de la Comédie-Française ;

– aux ouvriers des établissements industriels de l’État ;

– aux assurés relevant du régime des mines ;

– aux employés du Port autonome de Strasbourg ;

– aux ministres du culte relevant du concordat d’Alsace-Moselle ;

– aux membres du Conseil économique, social et environnemental ([87]).

L’habilitation portant sur les « cotisations dues », les assiettes comme les règles législatives de taux (principe, plafond, répartition...) pourraient être modifiées.

La durée de l’habilitation est fixée à douze mois, de sorte que les transitions en la matière seront fixées avant l’été 2021, si le présent projet de loi est bien adopté avant l’été 2020. Le délai fixé pour cette convergence est de vingt ans maximum et devrait donc permettre de lisser les effets de celle-ci.

Après publication de l’ordonnance, un délai de trois mois est prévu pour déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement.

● S’agissant de la CRPCEN, beaucoup plus proche de la « cible », le II assure des coordinations avec la nouvelle définition harmonisée de l’assiette des cotisations, prévue par l’article 13 du projet de loi à l’article 3 de la loi du 12 juillet 1937, instituant une caisse de retraite et d’assistance des clercs de notaires, qui définit respectivement aux 1° et 3° les niveaux de cotisation des notaires et des clercs de notaires.

● En l’absence de précision, le I relatif à l’habilitation entrera en vigueur au lendemain de la publication de la présente loi.

Compte tenu des effets très modestes de la modification opérée par le II, ce dernier entrera en vigueur dès le 1er janvier 2022.

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Section 4 Dispositions applicables aux travailleurs non-salariés

Article 20 Dispositions relatives aux cotisations des travailleurs non-salariés

I. Des taux de cotisations très variés en fonction des statuts

● Les cotisations des travailleurs non salariés se caractérisent tout d’abord par le fait que, contrairement aux cotisations des salariés et des fonctionnaires, elles pèsent sur un seul agent économique, le travailleur « indépendant » lato sensu (artisans et commerçants, exploitants agricoles, professions libérales) étant par construction son propre employeur.

● Au-delà de cette réalité commune, les niveaux de cotisations sont extrêmement variables d’un statut à l’autre :

– variété des modalités de cotisations : bien que les cotisations proportionnelles soient très majoritaires, certains travailleurs non salariés s’acquittent de cotisations forfaitaires (par exemple, les affiliés à la CIPAV) ; dans certains régimes, il existe un cumul de cotisations proportionnelles et forfaitaires (par exemple, dans certaines sections professionnelles de la CNAVPL : CARMF, CARPIMKO, etc.) ;

– très grande variété des assiettes : si le plafond annuel de la sécurité sociale sert de référence à l’ensemble des régimes, les plafonds des régimes complémentaires obligatoires sont extrêmement variés, et parfois sans lien même de proportionnalité avec le plafond annuel de la sécurité sociale ;

– enfin, très grande variété des taux : si les taux de cotisations des artisans et commerçants ressemblent à ceux des salariés au titre du régime général (environ 26 %, contre 28 % pour les salariés), les autres travailleurs non salariés connaissent des niveaux très différents, souvent liés à la démographie de chaque régime (élevés pour le régime des exploitants agricoles, avec une démographie défavorable, plus modérés pour les avocats avec une démographie plus favorable).

Taux et assiettes de cotisations des travailleurs non salariés

(en % de l’assiette considérée)

Source : commission spéciale à partir des derniers taux disponibles (2019 ou 2020)

● Deux biais méthodologiques importants limitent la comparabilité de ces niveaux de cotisations avec ceux des salariés, présentés dans le commentaire de l’article 13 :

– l’assiette de calcul des cotisations est très différente, puisque, pour les travailleurs non salariés, on retient le revenu soumis à l’impôt sur le revenu, net des charges professionnelles et des cotisations sociales, alors que pour un salarié, c’est son salaire brut (y compris les cotisations donc) qui sert de base de calcul ; aussi, un taux de cotisations sous le PASS à 17,75 % pour un salarié et pour un commerçant ou artisan n’a pas la même signification ;

– l’existence de cotisations minimales dans certains régimes, parfois très significatives, et qui n’ont pas d’équivalent pour les salariés, rend difficilement comparables les deux situations, sauf à préciser à quel niveau de revenu on se place ([88]).

Les taux proportionnels explicites (lorsqu’ils sont déjà proportionnels) ou implicites (lorsqu’ils sont forfaitaires et doivent donc être rapportés à une rémunération donnée) sont présentés par le Gouvernement dans son étude d’impact globale pour trois niveaux de rémunération :

taux de cotisation des non salariés applicables

À 20 568 (0,5 PASS), 41 136 (1 PASS) et 82 272 (2 PASS) euros bruts annuels

Source : étude d’impact

II. L’article 20 propose une harmonisation de ces taux, adaptée aux spécificités du travail non salarié

1. Les taux de cotisations applicables : des taux alignés en dessous du PASS, des taux adaptés au-dessus du plafond

● Le 3° du I crée trois nouveaux articles au sein du titre Ier du livre VI du code de la sécurité sociale, consacré aux travailleurs indépendants :

Le premier article L. 611-2 ainsi créé précise les modalités de calcul des cotisations applicables aux travailleurs non salariés (indépendants, agricoles, libéraux) qui seront à la fois distinctes de ce qui existe aujourd’hui et de ce qui est proposé par le projet de loi pour les salariés et les fonctionnaires.

Il s’agit aussi d’un mécanisme différent de ce que prévoit le nouvel article L. 241-3, comprenant non pas deux mais trois « étages » de cotisations :

– une première assiette comprendra les seuls revenus d’activité inférieurs à un plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), qui connaîtrait un taux de prélèvement propre ; il s’agirait du taux global de prélèvement applicable aux salariés et agents publics par voie réglementaire, soit 28,12 %, d’après l’étude d’impact du Gouvernement ;

– une deuxième assiette correspondra à la part des revenus d’activité compris entre 1 et 3 PASS ; le taux applicable à cette assiette serait réduit par rapport à celui qui s’appliquerait à hauteur du PASS, à hauteur de 12,94 % ;

– une troisième assiette correspondra à l’ensemble des revenus d’activité, au titre des cotisations ayant pour objet de financer les dispositifs de solidarité, soit 2,81 % retrouvant ainsi le niveau dû par les salariés et agents publics.

taux de cotisations applicables À tous les travailleurs indépendants

dans le nouveau système

(en % de l’assiette considérée)

Source : étude d’impact

La justification de cette distinction entre le niveau du PASS et le plafond applicable aux autres assurés tient à la situation spécifique dans laquelle se trouvent les travailleurs indépendants : étant leurs propres employeurs, la charge des cotisations pèse en pratique sur un seul agent économique. Le maintien d’un taux de cotisations important au niveau du PASS garantit la constitution d’une retraite satisfaisante à ce niveau de rémunération, tout en permettant un prélèvement moindre au-delà, correspondant au taux des seules cotisations « salariales ».

Dans le souci d’équité et d’universalité qui anime le régime, les travailleurs indépendants demeurent redevables des cotisations affectées aux mécanismes de solidarité.

La compensation de cet écart ne sera pas seulement assurée par les cotisations plus faibles au-delà du PASS : elle tiendra également aux autres mesures d’assiette, pour lequel le Gouvernement est habilité à légiférer par voie d’ordonnance par l’article 21 ([89]).

Sur un plan plus strictement technique, comme pour les salariés et les fonctionnaires, les cotisations seront « génératrices de droits individuels » (permettant d’acheter des points) jusqu’à 3 PASS, y compris lorsqu’elles font l’objet de mesures d’allégements, pourvu que celles-ci soient compensées de manière budgétaire (application stricte de la loi « Veil » ([90])) ou par l’affectation de ressources fiscales.

2. La reconduction de dispositions existantes pour certaines situations spécifiques

La prise en charge par l’assurance maladie de certaines cotisations pour les professionnels de santé libéraux conventionnés

Le nouvel article L. 611-3 permettra de maintenir la possibilité pour les caisses d’assurance maladie de participer au financement des cotisations de certaines professions médicales, lorsque les professionnels concernés sont conventionnés, comme c’est le cas aujourd’hui notamment dans le cadre des régimes « ASV » et « PCV ».

Le 1° du I assure la coordination liée à la création de cet article L. 611-3 au 5° de l’article L. 162-14-1 relatif aux conditions de participation des caisses d’assurance maladie au financement des cotisations des professionnels de santé conventionnés.

Le maintien de la faculté de cotiser pour les conjoints collaborateurs

Le nouvel article L. 611-4 prévoit le maintien de certaines modalités actuelles de calcul des cotisations des conjoints collaborateurs dans le nouveau système, telles qu’elles sont prévues à l’article L. 662-1.

Les conjoints collaborateurs auront donc toujours la possibilité de choisir entre des cotisations :

– soit, sur une base forfaitaire ([91]) ;

– sur la base d’une fraction du revenu d’activité du chef d’entreprise ;

– sur la base d’une fraction du revenu d’activité du conjoint chef d’entreprise, qui est alors déduite du revenu pris en compte pour déterminer l’assiette des cotisations de ce dernier ([92]).

Dans ces deux dernières hypothèses, les cotisations minimales ne sont pas applicables.

L’adaptation des règles générales de cotisations au secteur agricole

Le principe des trois « étages » de cotisation (alignement sous le PASS, part « salarié » au-dessus et solidarité au-dessus de 3 PASS) est dupliqué par le II pour le régime des exploitants agricoles dans un nouvel article L. 732-65 du code rural et de la pêche maritime, moyennant deux adaptations directement issues du droit existant :

– la possibilité d’appliquer les cotisations à une assiette forfaitaire, et dans tous les cas, à une assiette spécifique à l’activité agricole, définie par les articles L. 731-14 et suivants du code rural et de la pêche maritime ;

– l’obligation de cotiser pour chaque aide familial à partir de l’âge de 16 ans ainsi que pour le collaborateur d’exploitation ou d’entreprise, dans les mêmes conditions que pour un conjoint collaborateur.

S’agissant de ce dernier statut, le rapporteur s’interroge sur l’opportunité offerte par cette réforme globale pour réfléchir à son bornage dans le temps, à l’instar d’ailleurs de ce qui existe pour les aides familiaux.

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Article 21 Habilitation à prendre des dispositions transitoires pour les cotisations et contributions des travailleurs non-salariés

I. beaucoup de régimes de travailleurs non salariés sont très éloignés de la « cible », nécessitant une transition adaptée

A. un problème commun d’assiette

Appliquer les mêmes règles de taux aux travailleurs salariés et non-salariés suppose que les assiettes concernées soient également comparables. Or, celles-ci sont extrêmement différentes dans le droit existant, nécessitant un chantier important de convergence préalable.

● Contrairement aux salariés pour lesquels les cotisations et les contributions sociales (contribution sociale généralisée, contribution au remboursement de la dette sociale) sont calculées sur la base d’un salaire brut, les taux de cotisations et de contributions sociales applicables aux travailleurs indépendants s’appliquent à une assiette nette de ces mêmes cotisations.

Cette règle introduit tout d’abord pour les seuls travailleurs non-salariés une complexité de calcul résultant de sa circularité (il faut connaître les cotisations dues pour savoir quelles cotisations sont dues).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ([93]) s’est essayée, faute de pouvoir simplifier ce calcul, à en expliciter la règle à l’article L. 136-1 du code de la sécurité sociale ([94]).

illustration de la « circularité » des assiettes de csg et de cotisations pour les travailleurs indépendants

Source : direction de la sécurité sociale (DSS) (présentation au Haut Conseil du financement de la protection sociale)

● S’agissant du niveau de cotisations dues, cette règle implique un taux de cotisations moindre que pour les salariés (taux plus faible, sur une assiette nette nécessairement plus faible qu’une assiette brute pour un revenu donné). Elle n’est toutefois pas nécessairement plus favorable à l’échelle de l’ensemble des prélèvements sociaux.

En effet, le calcul de la contribution sociale généralisée (CSG) des travailleurs non-salariés s’effectue sur cette assiette nette, augmentée des cotisations sociales. Il en résulte que, pour un même revenu net, la part de la CSG, non génératrice de droit, est plus importante pour un travailleur indépendant que pour un salarié, le premier se constituant ainsi moins de droits à la retraite que le second pour le même niveau de prélèvements.

Assiettes de cotisations d’un salarié ou d’un travailleur non salarié

pour 0,5 SMIC (20 568 euros par an)

Source : étude d’impact

Face à cette situation, l’alternative se posait en ces termes :

– d’une part, une première solution consisterait à maintenir l’équilibre actuel entre assiette « faible », taux « faible » et moindre contributivité des prélèvements des travailleurs non-salariés par rapport aux règles applicables aux salariés ;

– d’autre part, revoir ces trois dimensions simultanément afin de trouver un nouvel équilibre plus favorable aux travailleurs non-salariés.

La mise en place du système universel et l’application de taux de cotisations convergents pour l’ensemble des actifs invitent fortement le Gouvernement et la majorité à saisir cette opportunité pour revoir l’ensemble des règles applicables dans le cadre d’une réforme globale des prélèvements sociaux et des droits qu’ils permettent d’acquérir.

B. La diversité des situations face au taux unique proposé

Source : étude d’impact du Gouvernement

1. Les travailleurs indépendants relativement proches du « système cible »

Les artisans et commerçants relevant de la sécurité sociale des travailleurs indépendants (SSTI)

Le taux actuel de cotisations des travailleurs indépendants stricto sensu (artisans et commerçants affiliés à l’ex-RSI et désormais à la sécurité sociale des travailleurs indépendants au sein du régime général) est de 24,75 %, impliquant une hausse de 3,37 points pour atteindre les 28,12 % sous le plafond annuel de la sécurité sociale (41 136 euros), qui doit être lue à l’aune de l’ajustement de l’assiette de cotisations proposée dans le cadre de l’ordonnance (cf. supra sur le diagnostic et infra sur l’habilitation).

Or, l’assiette retenue par le Gouvernement conduira à une baisse parallèle des autres cotisations et contributions sociales dues, neutralisant ainsi complètement la hausse des taux, comme en témoigne le graphique suivant issu de l’étude d’impact :

Source : étude d’impact

Les travailleurs non-salariés des professions agricoles

La mise en place d’un taux de 28,12 % implique une hausse de 7,01 points par rapport à ce qui est aujourd’hui applicable aux exploitants agricoles (21,11 %).

Les 40 % des exploitants soumis à des cotisations minimales (les taux ne s’appliquent alors pas à l’assiette réelle, selon cette logique proportionnelle, mais à une assiette forfaitaire) ne seront pas concernés ([96]). Les autres subiront une hausse de cotisations, partiellement minorée par la baisse de l’assiette précitée et en tout état de cause lissée sur plusieurs années (cf. infra).

En prestations, les exploitants bénéficieront du minimum de pension mis en place dans le cadre du nouveau système ([97]) mais aussi et surtout d’une hausse de prestations pour tous les autres, liée directement à la hausse des cotisations.

Le rapporteur regrette l’absence de données équivalentes à celles rendues disponibles par l’étude d’impact pour les autres professions et espère que les débats permettront d’éclaircir la portée exacte de ces évolutions.

2. Des effets variables mais globalement positifs pour les professions libérales, plus éloignées de la « cible »

Pour l’essentiel des professions libérales, assez éloignées des « taux cibles » en matière de cotisations, la modification des taux aura un impact significatif, malgré la réforme de l’assiette. Dans un souci de clarté, il est proposé de distinguer les catégories en fonction de la nature de l’impact en cotisations et en prestations.

a. Baisse des cotisations et baisse modérée/stagnation des prestations

Pour ces professions, l’effet « assiette » est le plus significatif, permettant à la fois une baisse des cotisations et une baisse ou une stabilisation des prestations. La corrélation limitée entre les deux effets tient :

– au lissage très progressif des effets du nouveau système par la phase de transition ;

– à l’amélioration de la contributivité de l’assiette ;

– à l’application des nouvelles règles plus favorables de revalorisation des droits constitués (cf. infra).

Les médecins

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, si le système actuel était maintenu (règles 2019 CNAVPL-CARMF inchangées, secteur 1 et secteur 2) et si le système universel s’applique.

La situation d’un médecin en secteur 1 est distinguée de celle d’un médecin en secteur 2 par la différence de cotisations initiale, combinée à la réforme de l’assiette proposée. Le premier s’acquittant dans le droit existant de moins de cotisations que le second à niveau de revenu comparable, la réforme de l’assiette aura un impact plus important pour un médecin en secteur 1 car la baisse de CSG sera plus importante par rapport au niveau de cotisations actuellement acquitté, ce qu’illustrent les tableaux suivants.

impact en euros de la réforme pour un médecin en secteur 1 en 2040

Source : étude d’impact

impact en euros de la réforme pour un médecin en secteur 2 en 2040

Source : étude d’impact

La baisse est donc généralisée pour l’ensemble de la distribution des rémunérations, comme l’indiquent les graphiques suivants :

Source : données CARMF, calculs DSS cités dans l’étude d’impact.

Source : données CARMF, calculs DSS. cités dans l’étude d’impact.

Cette baisse très importante des cotisations aurait des contreparties en prestations.

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

En tenant compte de la transition sur quinze ans, les pertes de prestations ne dépasseraient pas 8 %. Les règles transitoires pourraient même conduire à une légère hausse des prestations dans certains cas, les effets de la réforme de l’assiette (plus de cotisations, moins de CSG) et de l’indexation sur le revenu moyen par tête – appelé dans le tableau SMPT ([98]) – compensant largement l’effet de baisse des cotisations.

L’effet en « régime de croisière » ([99]) du système universel serait quant à lui un peu plus important (de 8 à 20 % de prestations en moins), en lien avec la baisse importante des cotisations.

Les agents d’assurance

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, du système actuel maintenu (règles 2019 CNAVPL-CAVAMAC inchangées) et du système universel.

Source : calculs DSS cités dans l’étude d’impact.

Le graphique permet d’établir une comparaison des niveaux de cotisations entre le système universel (en bleu) et le système actuel (en orange), révélant un niveau globalement plus faible des cotisations dans le système proposé que dans le droit existant.

Ces baisses représenteraient des diminutions très significatives des cotisations et contributions (CSG) dues.

impact en euros de la réforme pour un agent d’assurance en 2040

Source : étude d’impact

En prestations, la réforme pourrait entraîner des baisses modérées à long terme, sans tenir compte des transitions, et une quasi-stabilité des prestations en tenant compte des effets de lissage inhérents à plusieurs années de convergence.

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

En tenant compte de la convergence, ces hypothèses laissent augurer d’un bilan transitoirement positif en matière de prestations, résultant de l’indexation des droits constitués sur le salaire moyen par tête et de la réforme de l’assiette de cotisations et contributions, plus favorable à la constitution de droit.

L’effet en « régime de croisière » du système universel serait quant à lui légèrement négatif, au niveau de rémunérations entre 2 et 3 PASS, en raison d’un effet croissant de la baisse des cotisations avec la hausse du revenu, pour un effet ne dépassant jamais les 10 % du revenu. Ainsi, les agents d’assurance connaîtraient une baisse progressive des cotisations pendant et après la période de transition, qui ne se traduirait par une baisse modérée des prestations que dans plusieurs décennies.

Les notaires

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, du système actuel maintenu (règles 2019 CPRN inchangées) et du système universel.

Source : calculs DSS cités dans l’étude d’impact.

Le graphique permet d’établir une comparaison des niveaux de cotisations entre le système universel (en bleu) et le système actuel (en orange), révélant un niveau globalement plus faible des cotisations dans le système proposé que dans le droit existant.

En prestations, la réforme pourrait entraîner une évolution contrastée des pensions versées, dues à la réforme de l’assiette de cotisations et à l’indexation des droits acquis sur les salaires, d’une part, et aux revenus globalement élevés des notaires, d’autre part.

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

La réforme aurait donc des effets contrastés en fonction du niveau de la rémunération : les hausses de prestations seraient donc très significatives à 3 PASS mais les baisses tout autant à 6 PASS en raison de la diminution du niveau de couverture dans le nouveau système.

b. Baisse ou maintien des cotisations et hausse des prestations

Pour surprenant qu’ils puissent paraître, ces effets positifs cumulés sont en réalité tout à fait compatibles dès lors que :

– la réforme de l’assiette (CSG/cotisations) produit des effets très positifs en recettes comme en prestations ;

– l’indexation prévue par le projet de loi pour les droits constitués est plus favorable que ce qui existe aujourd’hui ;

– les structures de rémunération, de cotisations actuelles et de rendement combiné permettent d’optimiser totalement ces effets.

Les chirurgiens-dentistes

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, du système actuel maintenu (règles 2019 CNAVPL-CARCDSF inchangées) et du système universel.

Source : données CARCDSF, calculs DSS cités dans l’étude d’impact.

Les graphiques permettent d’établir une comparaison des niveaux de cotisations entre le système universel (en bleu) et le système actuel (en orange), révélant un niveau globalement plus faible des cotisations dans le système proposé que dans le droit existant. Les sommes concernées en cotisations mais aussi en contributions sociales (CSG) sont très significatives, comme le montre le tableau ci-dessous, issu de l’étude d’impact du Gouvernement.

impact en euros de la réforme pour les chirurgiens-dentistes

Source : étude d’impact

En prestations, la réforme pourrait entraîner une hausse des prestations, résultant principalement du mode d’indexation des droits sur le revenu moyen par tête, comme en témoignent les exemples suivants, issus de l’étude d’impact.

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

Les gains observés sont relativement lisses sur l’ensemble de l’échelle des rémunérations (entre 20 et 31%), à moyen (avec convergence des taux) comme à long terme (retraite pleinement constituée dans le nouveau système).

Les sages-femmes

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, du système actuel maintenu (règles 2019 CNAVPL-CARCDSF inchangées) et du système universel.

Source : données CARCDSF, calculs DSS cités dans l’étude d’impact.

Les graphiques permettent d’établir une comparaison des niveaux de cotisations entre le système universel (en bleu) et le système actuel (en orange), révélant un niveau légèrement plus faible ou équivalent au système proposé pour l’essentiel des professionnels, compte tenu de l’état de la distribution de leurs revenus. Les cotisations et contributions baisseraient pour l’essentiel des rémunérations, à l’exception des revenus situés entre 0,75 et 1 PASS pour lesquels la hausse ne dépasserait pas 36 euros par mois.

impact en euros de la réforme pour les sages-femmes

Dans le même temps, les sages-femmes verraient leurs prestations nettement augmenter en raison notamment du gel dans le système actuel de leur prestation complémentaire de vieillesse (PCV) – qui représente une partie de leur régime complémentaire – jusqu’en 2057, comme en témoignent les exemples suivants, issus de l’étude d’impact.

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

Les gains en termes de pension, très significatifs, pourraient ainsi aller de 39 à 55 % en fonction du niveau de rémunération et de la prise en compte de la transition.

Les pharmaciens

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, du système actuel maintenu (règles 2019 CNAVPL-CAVP inchangées) et du système universel.

Source : données CARCDSF, calculs DSS cités dans l’étude d’impact.

Ce graphique permet d’établir une comparaison des niveaux de cotisations entre le système universel (en bleu) et le système actuel (en orange), révélant un niveau légèrement plus faible ou équivalent au système proposé pour l’essentiel des professionnels, compte tenu de l’état de la distribution de leurs revenus. Les cotisations et contributions baisseraient pour l’essentiel des rémunérations, à l’exception de quelques revenus situés avant les « plateaux forfaitaires » qui caractérisent les cotisations applicables aux pharmaciens en matière de complémentaire.

Les gains en euros au début de la distribution seraient en tout état de cause très supérieurs aux hausses de cotisations en fin de distribution, comme le montre le tableau suivant.

IMpact en euros de la réforme pour les pharmaciens

Dans le même temps, les pharmaciens verraient leurs prestations croître significativement dans le nouveau système, là encore, principalement en raison de l’indexation sur le salaire moyen par tête plutôt que sur l’inflation, mais aussi en raison du fort bénéfice tiré de la réforme de l’assiette.

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

Les gains en termes de pension sont assez variables, allant de 6 % à plus de 40 % en fonction de la rémunération du pharmacien concerné, permettant de discerner un début de distribution des rémunérations qui bénéficiera d’une forte baisse des cotisations et d’une légère hausse des prestations, et un haut de distribution qui verra ses cotisations stagner ou légèrement augmenter au profit d’une très forte hausse des prestations.

Les vétérinaires

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, du système actuel maintenu (règles 2019 CNAVPL-CARPV inchangées) et du système universel.

Source : données CARPV, calculs DSS cités dans l’étude d’impact.

Ce graphique permet d’établir une comparaison des niveaux de cotisations entre le système universel (en bleu) et le système actuel (en orange), révélant un double croisement des courbes, dû au niveau mais aussi à la structure en « plateaux successifs » des cotisations forfaitaires des vétérinaires :

– un premier croisement au niveau du PASS, avant lequel les cotisations du système proposé sont légèrement supérieures à celles qui existent aujourd’hui à la CARPV (au niveau du PASS, les cotisations augmenteraient d’un peu moins de 120 euros par mois) ;

– un second croisement un peu avant 3 PASS après lequel les cotisations proposées deviennent plus élevées que les cotisations existantes (à 2,5 PASS, les cotisations diminueraient d’environ 120 euros par mois) ;

– entre les deux, des cotisations légèrement inférieures du système proposé à des niveaux de rémunérations qui concernent par ailleurs un grand nombre de vétérinaires.

Ces évolutions contrastées se retrouvent en euros dans le tableau suivant, qui intègre également les effets sur la CSG due :

impact en euros de la réforme pour les vétérinaires

Dans le même temps, les vétérinaires verraient leurs prestations croître significativement dans le nouveau système, là encore, principalement en raison de l’indexation sur le salaire moyen par tête plutôt que sur l’inflation, mais aussi en raison du fort bénéfice tiré de la réforme de l’assiette.

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

Les gains en termes de pension vont croissant avec la rémunération et atteignent ensuite un « plateau » autour de 1,5 PASS (35 % de gain, avec ou sans transition) avant de stagner autour de 30 % jusqu’à 3 PASS.

Libéraux de la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d’assurance vieillesse (CIPAV)

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, du système actuel maintenu (règles 2019 CIPAV inchangées) et du système universel.

Source : données CIPAV, calculs DSS.

Ce graphique permet d’établir une comparaison des niveaux de cotisations entre le système universel (en bleu) et le système actuel (en orange), révélant un croisement des courbes, au niveau de 1,6 PASS, les cotisations proposées dans le cadre du nouveau régime, jusque-là plus élevées devenant plus favorables au-delà de ce seuil. Les hausses qui s’en suivraient seraient modérées (moins d’une trentaine d’euros par mois autour de 1,5 PASS à 177 euros autour du PASS).

Ces hausses modestes sont par ailleurs à mettre en regard de leurs effets très positifs sur les prestations versées, dont témoignent les simulations suivantes, extraites de l’étude d’impact du Gouvernement.

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

Les gains en termes de pension seront particulièrement importants pour les revenus les plus faibles, autour de 600 euros par mois à 0,5 PASS et de 1 000 euros au niveau du PASS. Ils résultent très largement, outre des réformes de l’assiette et de l’indexation sur le revenu moyen brut par tête plutôt que sur l’inflation, de la baisse importante du rendement de la CIPAV prévue d’ores et déjà dans le système actuel à compter de 2025 (5,85 %).

Les officiers ministériels

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, du système actuel maintenu (règles 2019 CAVOM inchangées) et du système universel.

Source : données CAVOM calculs DSS, cités dans l’étude d’impact.

Ce graphique permet d’établir une comparaison des niveaux de cotisations entre le système universel (en bleu) et le système actuel (en orange), révélant un « croisement des courbes » vers 1,25 PASS, au-delà duquel le système proposé impliquerait une baisse des cotisations pour les assurés concernés. Ce croisement implique toutefois des hausses modestes pour les revenus entre 0 et 1 PASS (entre 10 et 40 euros par mois).

Les gains sont donc importants un peu au-dessus du PASS, comme le présente plus en détail le tableau suivant :

impact en euros de la réforme sur les officiers ministériels en 2040

Source : étude d’impact

Ces hausses sont par ailleurs à mettre en regard de l’évolution positive des prestations dans le nouveau système, que décrivent les simulations réalisées par le Gouvernement pour son étude d’impact, dus principalement à l’indexation sur le revenu moyen par tête.

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

Les gains en termes de pension seront particulièrement importants pour les revenus les plus faibles de la profession, soit une hausse de 1 000 euros par mois à 1 PASS, avec ou sans convergence.

Les experts-comptables

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, du système actuel maintenu (règles 2019 CAVEC inchangées) et du système universel.

Source : données CAVEC, calculs DS, cités dans l’étude d’impact

Ce graphique permet d’établir une comparaison des niveaux de cotisations entre le système universel (en bleu) et le système actuel (en orange), révélant un croisement des courbes, au niveau de 1,5 PASS, faisant passer les cotisations proposées dans le cadre du nouveau régime de plus élevées à plus favorables au-delà de ce seuil. Les hausses qui s’en suivraient à ces niveaux seraient modérées (entre une vingtaine d’euros par mois au niveau de 0,5 PASS à 110 euros entre 0,75 et 1 PASS). À l’inverse, les baisses de cotisations sont importantes entre 2 et 3 PASS.

impact en euros de la réforme pour les experts-comptables en 2040

Source : étude d’impact

Ces hausses modestes sont par ailleurs à mettre en regard de leurs effets positifs sur les prestations versées, dont témoignent les simulations suivantes, extraites de l’étude d’impact du Gouvernement.

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

Des gains importants en prestations seraient enregistrés au niveau du PASS, soit une hausse de plus de 50 % de la pension, avec ou sans mécanisme de convergence. Un effet significativement positif serait également engrangé au-delà mais de manière décroissante. Ces effets positifs résultent, outre la réforme de l’assiette de cotisations/contributions et de l’indexation, de la baisse annoncée du rendement du régime complémentaire CAVEC à compter de 2035.

c. Hausse des prestations supérieure à la hausse des cotisations

Pour ces professions, l’effet « assiette » ne permet pas de neutraliser complètement la hausse des cotisations vers la « cible ». Toutefois, combiné aux autres grands déterminants du nouveau système, il permet une hausse plus que proportionnelle des prestations.

Les auxiliaires médicaux

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, du système actuel maintenu (règles 2019 CNAVPL-CARPIMKO inchangées) et du système universel.

Source : données CARPIMKO, calculs DSS présentés dans l’étude d’impact

Le graphique présente deux éléments éclairants :

– la comparaison des niveaux de cotisations entre le système universel (en bleu) et le système actuel (en orange), révélant un « croisement des courbes » à 45 % du PASS (environ 19 000 euros annuels dans les conditions actuelles de rémunération et de fixation du plafond), en dessous duquel le système universel est à la fois plus généreux en prestations (cf. infra) et moins coûteux en cotisations ;

– la distribution des effectifs en fonction des niveaux de revenus, pour les assurés les plus nombreux, soit ceux dont la rémunération est située un peu en dessous de 1 PASS (43 136 euros par an, 3 428 euros par mois), la hausse représenterait entre 948 et 1613 euros par an (soit entre 79 euros et 134 euros par mois).

Par ailleurs, comme le fait remarquer l’étude d’impact, cette comparaison est singulièrement favorable au système actuel, car il part du principe peu plausible que la CARPIMKO n’aurait pas relevé ses taux de cotisations sur la période en l’absence de réforme.

impact en euros de la réforme pour les auxiliaires médicaux en 2040

Source : étude d’impact

En prestations, contrepartie directe de l’évolution des cotisations, les assurés seraient gagnants dans des proportions sans commune mesure avec la hausse des cotisations. L’étude d’impact présente ainsi trois exemples, respectivement à 0,5, 1 et 2 PASS :

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

Le gain en prestations représenterait donc entre 45 % (300 euros par mois de pension) et 87 % (quasiment 2 000 euros par mois) de ce qui aurait été obtenu en l’état des règles de la CARPIMKO, pour une hausse raisonnable de cotisations (autour de 100 euros par mois pour l’essentiel des effectifs). Le gain est notamment issu de l’effet de la réforme de l’assiette, permettant aux assurés de cotiser davantage à même niveau de prélèvement, et de l’indexation des droits sur les salaires, et non sur l’inflation.

Les avocats

S’agissant des cotisations, le Gouvernement a pu réaliser une estimation des situations respectives en 2040, date de fin de la transition, du système actuel maintenu (règles 2019 CNBF inchangées ([100])) et du système universel.

Source : calculs DSS cités dans l’étude d’impact

Le graphique présente deux éléments éclairants :

– la comparaison des niveaux de cotisations entre le système universel (en bleu) et le système actuel (en orange), révélant un « croisement des courbes » aux alentours de 40 % du PASS (environ 16 000 euros annuels dans les conditions actuelles de rémunération et de fixation du plafond), en dessous duquel le système universel est à la fois plus généreux en prestations (cf. infra) et moins coûteux en cotisations ;

– la distribution des effectifs en fonction des niveaux de revenus, pour les assurés les plus nombreux, soit ceux dont la rémunération est située aux alentours de 75 % du PASS (30 852 euros par an, 2 571 euros par mois), la hausse représenterait environ 1 426 euros par an (soit 118 euros par mois).

impact en euros de la réforme sur les avocats en 2040

Source : étude d’impact

Par ailleurs, comme le fait remarquer l’étude d’impact, cette comparaison est singulièrement favorable au système actuel, car là encore, elle part du principe peu plausible que la CNBF n’aurait pas relevé ses taux de cotisations sur la période, en l’absence de réforme. La CNBF va ainsi relever ses taux de cotisation au régime complémentaire de 2,2 % d’ici à 2029 et rien ne permet d’affirmer que d’autres hausses ne seraient pas intervenues d’ici 2040.

En prestations, contrepartie directe de la hausse des cotisations, les assurés seraient gagnants dans des proportions sans commune mesure avec la hausse des cotisations. L’étude d’impact présente ainsi trois exemples, respectivement à 1, 2 et 3 PASS :

simulations des écarts en % et en euros entre le système actuel

et le système universel

Source : étude d’impact

Compte tenu des effets distributifs très spécifiques à la CNBF, les effets en matière de prestations sont assez contrastés :

– une baisse est à prévoir autour de 0,5 PASS à hauteur de 250 euros par mois pendant la convergence et 200 euros dans le système « cible » ;

– des gains importants pourraient être engrangés au niveau de 1 à 2 PASS (entre 10 % et 30 %) en raison des effets positifs d’assiette contributive (qui progressent avec le niveau de revenu) et d’indexation sur le salaire moyen des droits constitués (effets qui diminuent avec la hausse du revenu) ;

– une baisse des prestations au niveau de 3 PASS, en raison des règles spécifiques de la CNBF en matière de rendement (rendement fixe pour un rendement inférieur à 7,5 %, puis indexation sur l’inflation).

bilan : trois types de situations pour les professionnels libéraux dans le système universel de retraite

Source : commission spéciale, à partir des simulations du Gouvernement présentées dans l’étude d’impact

II. L’article 21 propose d’habiliter le gouvernement À prévoir par ordonnance les transitions nécessaires

Afin de conduire progressivement la convergence, l’article 21 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance dans trois domaines précis.

1. Une transition progressive vers les taux et assiettes « cibles »

L’habilitation porte tout d’abord sur les modalités de convergence sur une période de quinze ans, et notamment le financement de taux d’appel inférieurs à l’unité, pour :

les travailleurs indépendants non agricoles, pour leur régime de base comme pour leur régime complémentaire ;

les professionnels libéraux, relevant de la CNAVPL pour leur régime de base comme pour leur régime complémentaire ;

les régimes complémentaires propres de certaines professions médicales ;

les avocats ;

les exploitants agricoles pour leur régime de base comme complémentaire.

La référence à un « taux d’appel » implique ici que les taux de cotisations demandés aux travailleurs non-salariés à compter de 2025 pourraient être inférieurs aux taux « cibles » pendant la période de transition.

Le financement de cette convergence pourra être assuré, sur autorisation de la future ordonnance, avec l’utilisation des réserves des caisses concernées.

2. L’adaptation de l’assiette relative aux cotisations des travailleurs non-salariés

L’habilitation porte également sur l’adaptation de l’assiette des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants et professionnels libéraux, afin qu’elles deviennent comparables à celles des salariés. Il s’agit notamment de rapprocher l’assiette « nette » des cotisations et contributions de ces travailleurs indépendants de l’assiette « brute » des salariés. Dans son étude d’impact, le Gouvernement précise ainsi souhaiter calculer les cotisations des travailleurs non-salariés sur une première base intégrant l’ensemble des cotisations et la partie déductible de la contribution sociale généralisée, à laquelle serait appliqué un abattement. C’est à cette assiette « super-brute abattue de 30 % » qu’on appliquerait les taux applicables, simplifiant grandement le calcul des cotisations, tout en réduisant le poids des prélèvements non contributifs.

Le taux de 30 %, mentionné dans l’étude d’impact, équivaudrait à l’absence de prise en compte des cotisations patronales dans l’assiette des salariés.

D’après l’étude d’impact, cette mise en cohérence de l’assiette avec celle qui est applicable aux travailleurs salariés pourrait avoir pour effet :

– un gain de 400 millions d’euros pour les travailleurs non-salariés (+ 2,2 milliards d’euros de cotisations et – 2,6 milliards d’euros de CSG et de CRDS) ;

– une hausse des prestations, toutes choses égales par ailleurs, dans la mesure où 90 % de ces cotisations supplémentaires dans le nouveau système permettront d’acquérir des points.

impact en « régime de croisière » de la réforme de l’assiette

Source : étude d’impact

Le dispositif précise que cette réforme de l’assiette n’aura pas d’incidence sur le droit des exploitants agricoles de calculer leur revenu professionnel à partir de la moyenne des trois derniers exercices.

3. La prise en charge des cotisations par un tiers

Les cotisations de l’ensemble des travailleurs indépendants pourront être prises en charge par un tiers, dans des conditions fixées par la future ordonnance, sur le modèle de ce qui est aujourd’hui possible pour les agents généraux d’assurance, dont certaines cotisations sont prises en charge par les compagnies d’assurance mandantes.

4. Durée de l’habilitation et entrée en vigueur

La durée de l’habilitation est fixée à douze mois, de sorte que les transitions en la matière seront fixées avant l’été 2021, si le présent projet de loi est bien adopté avant l’été 2020. Le délai fixé pour cette convergence est de vingt ans maximum et devrait donc permettre de lisser les effets de celle-ci.

Après publication de l’ordonnance, un délai de trois mois est prévu pour déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement.

*

Article 22 Dispositions relatives à l’assiette minimale des travailleurs non-salariés

I. Les travailleurs non salariés sont aujourd’hui soumis à une variété de cotisations minimales

1. Le fondement des cotisations minimales : une garantie de protection sociale pour les assurés

La plupart des cotisations sociales sont proportionnelles au revenu des travailleurs indépendants, en cohérence avec leur vocation contributive.

Toutefois, des cotisations minimales sont parfois prévues afin d’ouvrir un minimum de droit pour ces assurés, notamment pour les risques les plus contributifs/assurantiels (indemnités journalières, retraite), et éviter ainsi une « double peine » (peu de revenus, peu de droits à la retraite).

La cotisation minimale repose alors sur une base forfaitaire, par construction plus élevée que le revenu assujetti de l’assuré, à laquelle on applique les taux de cotisations de droit commun.

2. Les évolutions récentes : un recentrage des cotisations minimales

Au-delà du principe ancien de l’acquittement de ces cotisations minimales, des réformes récentes ont conduit à réduire le champ des travailleurs indépendants assujetti à ces cotisations minimales.

L’exemption de cotisations minimales pour les entrepreneurs bénéficiant du régime dit « microsocial » depuis 2014

L’application au « micro-entrepreneur » (ancien « autoentrepreneur ») d’un régime dit « microsocial » permet désormais de s’acquitter d’un taux unique simplifié de cotisations appliqué à leur chiffre d’affaires.

Un entrepreneur relevant du régime « microsocial » s’acquitte aujourd’hui de cotisations correspondant à 12,80 % de son chiffre d’affaires pour une activité d’achat ou de revente et 22 % pour les autres activités. Dans le système actuel, si ces micro-entrepreneurs ne réalisent pas l’équivalent de 150 heures au SMIC par trimestre en chiffre d’affaires, ils ne peuvent valider de trimestre de retraite. Cela correspond à une fourchette entre 2 246 et 4 137 euros pour valider un trimestre, en tenant compte des règles d’abattement forfaitaire pour frais et charges.

Ce régime simplifié concernant les entreprises ayant un faible chiffre d’affaires conduit à écarter les cotisations minimales, contradictoires avec l’objet même de ce régime. Il est toutefois possible sur option de demander à verser ces cotisations pour s’ouvrir davantage de droits (deuxième alinéa de l’article L. 613-7 du code de la sécurité sociale).

Le recentrage de ces cotisations minimales sur le risque retraite depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016

Parfois dues dans des risques faiblement contributifs, les cotisations minimales ont été supprimées par la LFSS 2016 pour le financement des prestations en nature du risque « maladie-maternité » (247 euros à l’époque pour un travailleur indépendant non agricole et 833 euros pour les travailleurs indépendants agricoles).

Une augmentation des cotisations minimales pour assurer un meilleur niveau de protection depuis cette même LFSS 2016

Les cotisations minimales des travailleurs indépendants ont longtemps été calculées pour permettre la validation d’un trimestre par an. Depuis la LFSS 2016, elles sont désormais calculées pour permettre la validation de trois trimestres pour les travailleurs indépendants affiliés à l’ex-RSI (artisans et commerçants), et désormais à la SSTI, ainsi que pour les libéraux relevant de la CNAVPL. Cela a conduit à augmenter l’assiette minimale de 7,7 % à 11,5 % du PASS. Pour les artisans et commerçants, ce relèvement a été compensé par une suppression de la cotisation sur une assiette minimale de 5,25 % du PASS au titre du régime complémentaire.

3. L’état des lieux des cotisations minimales

L’étude d’impact du Gouvernement a opportunément dressé pour les besoins de ce projet de loi un panorama complet des cotisations minimales repris par le tableau suivant :

cotisations minimales pour les travailleurs non salariés

* Pour les professions libérales affiliées à la CNAVPL, il faut additionner les cotisations minimales du régime de base (CNAVPL) et du ou des régimes complémentaires.

** Les cotisations de la CIPAV sont des cotisations forfaitaires par tranche, on peut donc considérer que la première tranche est assimilable à une cotisation minimale pour les assurés affiliés à cette caisse.

Source : étude d’impact du Gouvernement

Ce tableau permet de constater une grande variété de situations des travailleurs non salariés au regard de ces cotisations minimales :

– dans leur structure : elles n’existent pas en tant que telles pour les assurés de la CIPAV ; elles peuvent exister pour le régime de base et pas pour le régime complémentaire (médecins, avocats) ; des cotisations minimales pour le régime de base peuvent se cumuler avec celles de régimes complémentaires (exploitants agricoles, auxiliaires médicaux, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, pharmaciens, experts-comptables, vétérinaires, notaires, officiers ministériels) ;

– dans leur montant, qui peut aller de 260 euros par an à verser par les sages-femmes à leur régime complémentaire à 5 800 euros pour les pharmaciens (en plus de 471 euros à la CNAVPL, dans les deux cas).

II. L’article 22 propose de reconduire le principe des cotisations minimales dans le système universel de retraite, tout en simplifiant les règles applicables

1. Le dispositif proposé

a. Pour tous les travailleurs non-salariés : des cotisations minimales et la faculté de cotiser au niveau des autres assurés

● Le 1° crée un nouvel article L. 611-6 qui prévoit de nouvelles cotisations minimales applicables aux travailleurs indépendants dans le nouveau système universel, afin de leur garantir un minimum de pension. Le principe de la cotisation minimale est donc généralisé et harmonisé dans le nouveau système, et le montant de celle-ci est renvoyé au pouvoir réglementaire, conformément aux articles 34 et 37 de la Constitution.

● Aux termes du I de ce nouvel article, les travailleurs indépendants pourront également s’acquitter de cotisations supérieures au montant prévu, afin d’acquérir davantage de points. En effet, dans un système à points, la seule cotisation minimale ne pourrait ouvrir qu’un montant limité de droits. Une option serait donc ouverte pour cotiser au moins au niveau permettant d’obtenir le même nombre de points qu’ouvrirait le taux contributif « cible » universel de 25,31 % appliqué au SMIC. L’option serait annuelle.

Le II applique le même principe pour les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole.

Le III prévoit enfin que lorsque ces travailleurs indépendants cotisent à d’autres titres au système universel, leurs cotisations en tant que travailleurs indépendants seront minorées des cotisations déjà versées par ailleurs. Cette disposition constitue une véritable nouveauté du système universel, qui permettra de mieux tenir compte de la situation des polyactifs (exploitants et salariés affiliés à un autre régime par exemple). Ainsi, dès 2025, si un exploitant a déjà cotisé à hauteur de 450 heures au SMIC, il n’aura pas à verser de cotisation minimale à un autre titre.

Cette minoration n’est pas possible en cas de cumul emploi-retraite.

b. Pour tous les micro-entrepreneurs : une double option

Le 2° crée un nouvel article L. 613-7-1 permettant aux micro-entrepreneurs relevant du régime « microsocial » de demander :

– soit à cotiser au niveau des cotisations minimales fixées par décret ;

– soit à cotiser de sorte à obtenir le même nombre de points ouverts par l’application du taux « cible » contributif de 25,31 % au niveau du SMIC.

2. Les niveaux envisagés par le Gouvernement

Ainsi que le prévoit le projet de loi, les assiettes de cotisation minimale seront fixées par le pouvoir réglementaire.

Dans son étude d’impact, le Gouvernement a toutefois déjà prévu certains des montants qui seront fixés.

● Pour les travailleurs indépendants non-agricoles, l’assiette minimale serait de 450 heures rémunérées au SMIC (soit 4 514 euros en 2019), soit une cotisation contributive de 1 142,5 euros, à laquelle s’ajouterait une cotisation de 2,81 % due sur le revenu réel. Cette répartition, nouvelle, est placée sous le sceau la cohérence : l’assiette minimale ayant vocation à créer des droits, le taux qui doit s’y appliquer doit être celui des cotisations « génératrices de droits » soit 25,31 %.

La cotisation minimale serait :

– plus élevée que ce qu’acquittent les affiliés du SSTI (artisans et commerçants, 827 euros), de la CAVAMAC (agents d’assurance, 471 euros) et de la CAVEC (experts-comptables, 1 119 euros) ;

– moins élevée que ce qu’acquittent les autres travailleurs indépendants non agricoles (1 555 euros pour les avocats, de 1 713 euros pour les officiers ministériels à 6 847 euros pour les pharmaciens).

● Pour les exploitants agricoles, une assiette différente de celle des autres travailleurs indépendants serait à la fois maintenue mais modifiée par rapport à ce qui existe aujourd’hui. Elle serait calculée sur la base de 600 heures au SMIC en vue de valider une année de droits à ce niveau de rémunération, soit un montant de 1 523 euros dans les conditions de rémunération actuelle. Cela entraînerait, d’après l’étude d’impact, une diminution de 300 euros de pension chaque année pour 40 % des exploitants agricoles.

3. L’entrée en vigueur

En application du VIII de l’article 63 du présent projet de loi, ces nouvelles dispositions devraient entrer en vigueur dès le 1er janvier 2025 pour l’ensemble des assurés, à l’instar des autres mesures générales en matière de cotisations des travailleurs non-salariés.

*

Titre II équité et liberté dans le choix de départ à la retraite

Chapitre Ier Des transitions facilitées entre l’activité et la retraite

Article 23 Âge minimum de départ à la retraite

I. Le droit en vigueur

A. Un âge légal fixé à 62 ans par la réforme des retraites de 2010

L’âge légal de départ à la retraite constitue le seuil en deçà duquel, sauf exception, un assuré ne peut faire valoir ses droits à la retraite.

L’article 18 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a relevé de 60 à 62 ans l’âge légal d’ouverture du droit à retraite pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1956, avec un dispositif de relèvement progressif de l’âge de départ pour les générations nées avant 1956.

Ce relèvement à 62 ans de l’âge d’ouverture du droit à retraite a concerné les assurés du régime général, des régimes agricoles, du régime des travailleurs indépendants – artisans, commerçants et industriels −, du régime des professions libérales et du régime des avocats, du régime des ministres du culte, du service des retraites de l’État et de la CNRACL (fonctions publiques territoriale et hospitalière).

Le relèvement de l’âge d’ouverture s’était également accompagné du relèvement de l’âge d’annulation de la décote, de 65 à 67 ans.

B. Les exceptions

Comme l’a souligné le Conseil d’orientation des retraites, « l’existence d’un âge minimal d’ouverture des droits ne signifie pas que tous les affiliés doivent partir à la retraite à cet âge » ([102]). Les assurés peuvent en effet décider de prolonger leur activité au-delà de l’âge légal, pour améliorer leurs futurs droits à retraite notamment, ou à l’inverse bénéficier de dispositifs leur permettant de partir à la retraite à un âge inférieur à 62 ans.

1. Les exceptions pour raisons de santé, pénibilité ou carrière longue

Plusieurs dispositifs, variables selon les régimes considérés, permettent néanmoins aux assurés de partir à la retraite plus tôt qu’à l’âge de 62 ans, afin de tenir compte des carrières travaillées particulièrement longues, de l’exposition à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels, ou encore pour des raisons de santé.

Au régime général, par exemple, les travailleurs handicapés bénéficient toujours d’un âge minimal de départ fixé à 60 ans. De même, l’exposition à un facteur de pénibilité peut permettre, sous réserve d’avoir ouvert des points au titre du compte professionnel de prévention, un départ anticipé.

Le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue permet en outre aux assurés ayant commencé très tôt à travailler de liquider leurs droits à retraite dès l’âge de 60 ans, sous réserve de justifier d’une durée d’assurance suffisante.

2. Les exceptions accordées aux fonctionnaires ou aux assurés des régimes spéciaux

Au sein des régimes de la fonction publique, le classement de certains emplois en « catégorie active » ouvre droit, au titre de la pénibilité et des fatigues exceptionnelles liées à ces emplois, à un départ anticipé, sous réserve de l’accomplissement d’une durée de services minimale.

Des dispositifs similaires existent au sein de plusieurs régimes spéciaux, tels que le régime de la Comédie-Française ou de l’Opéra national de Paris.

L’ensemble de ces dérogations fait l’objet d’une présentation dans le tableau ci-après.

Âge légal de départ au sein des régimes de base et dérogations

(*) Cet âge correspond à l’âge d’ouverture de droits des catégories d’assurés qui ne peuvent pas bénéficier d’un départ anticipé au titre de leur régime.

(**) Hors dispositifs de départ anticipé pour pénibilité, handicap ou carrière longue.

Source : Étude d’impact.

3. Éléments de droit comparé

À 62 ans, l’âge légal de départ en retraite en France reste nettement inférieur à l’âge de départ fixé par la plupart des autres pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Ainsi, seuls le Canada et la Suède fixent un âge inférieur, qui sera prochainement relevé à 64 ans dans le second cas. Nos voisins européens ont des âges d’ouverture des droits beaucoup plus élevés, entre 64 ans et 67 ans.

Panorama international des âges légaux de la retraite

Source : Conseil d’orientation des retraites.

II. Un âge légal uniformisé à 62 ans au sein du système universel

A. Le maintien d’un âge légal d’ouverture du droit à retraite à 62 ans

Conformément à l’engagement du Président de la République et du Gouvernement, le présent article fixe à 62 ans l’âge légal d’ouverture du droit à retraite dans le système universel de retraite.

À cette fin, un nouvel article L. 191-1 est créé au sein d’un chapitre Ier nouveau du titre IV du livre Ier du code de la sécurité sociale qui dispose que « l’âge d’ouverture du droit à retraite est fixé à soixante-deux ans ».

Cet âge signifie que tout assuré peut liquider sa retraite à compter de 62 ans s’il le souhaite. Les assurés pourront néanmoins prolonger leur activité au-delà de cet âge. L’articulation de l’âge d’ouverture des droits avec l’âge d’équilibre mentionné à l’article L. 191-5 créé par l’article 10 du projet de loi vise en effet à inciter les assurés à travailler jusqu’à l’atteinte de cet âge d’équilibre, afin d’augmenter leurs droits à retraite et d’éviter l’application d’un coefficient de minoration au montant de leur pension.

B. Les dérogations accordées

Certaines catégories d’assurés relevant de la fonction publique ou des régimes spéciaux qui bénéficiaient jusqu’alors d’un droit à départ anticipé entreront dans le droit commun et se verront appliquer l’âge de 62 ans comme âge minimal de départ, à l’instar de tous les autres assurés du système universel. Le Conseil d’État a relevé à cet égard que « l’application de l’âge de droit commun à ces professionnels, qui est cohérente avec l’institution d’un système universel de retraite, ne se heurte à aucun principe constitutionnel et conventionnel, sous réserve que soit aménagé un dispositif transitoire permettant de tenir compte des situations légalement acquises ». Ces conditions transitoires font l’objet des articles 38 et 39 du projet de loi.

Par ailleurs, le projet de loi maintient, pour certaines catégories d’emploi caractérisées par des sujétions particulières, un âge d’ouverture des droits inférieur à 62 ans. Les assurés concernés en premier lieu sont des fonctionnaires « concourant à des missions publiques de sécurité, y compris civile, de surveillance douanière ou pénitentiaire ou de contrôle aérien », lorsque leurs fonctions comportent des risques particuliers pour les agents ou pour autrui, dans les conditions prévues par l’article 36 de ce projet de loi. Il s’agit ensuite des militaires qui, en vertu des dispositions de l’article 37 du projet de loi, continueront de bénéficier d’un âge de départ à la retraite inférieur à 62 ans.

Pour tenir compte des assurés ayant accompli de longues carrières, exercés des métiers pénibles ou en situation de handicap les privant durablement de la capacité d’exercer une activité professionnelle, le projet de loi accorde plusieurs dérogations permettant à certaines catégories d’assurés de prendre leur retraite avant l’âge de 62 ans, à l’instar du droit en vigueur.

Ces dérogations sont résumées dans le tableau suivant et présentées au sein des commentaires d’articles afférents.

Dérogations à l’âge d’ouverture du droit à retraite

mentionné à l’article L. 191-1

(*) À condition que la limite d’âge éventuellement applicable soit inférieure ou égale à 62 ans.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système de retraites.

*

Article 24 Principe général de cumul entre la retraite et l’exercice d’une activité professionnelle

I. Les principes du cumul entre pension de retraite et activité professionnelle

A. Le cumul entre une pension de retraite et des revenus d’activité professionnelle, une possibilité ancienne mais néanmoins très encadrée

La possibilité de cumuler une pension de retraite et une activité professionnelle existe depuis la création du système de retraite en 1945. À l’origine, compte tenu du contexte favorable de l’emploi, ce cumul ne faisait l’objet d’aucun encadrement juridique ([103]).

Tel n’est plus le cas depuis les années 1980, puisque la nouvelle donne économique et la dégradation de l’emploi ont conduit le législateur ([104]), dès 1982, à limiter les possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d’activité, en contrepartie, alors, de l’abaissement de 65 à 60 ans de l’âge de la retraite à taux plein.

1. Les principaux dispositifs de cumul

Deux principaux dispositifs de cumul peuvent être identifiés dans les régimes actuels : le cumul emploi-retraite (article 26 du projet de loi), qui est le plus important en volume de retraités, et la retraite progressive (article 25). Ces dispositifs font l’objet d’une présentation succincte dans le présent commentaire, et d’une présentation détaillée au sein des commentaires d’articles correspondants.

● Modifié substantiellement par la loi du 21 août 2003 ([105]), par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 ([106]) puis par la loi du 20 janvier 2014 ([107]), le dispositif du cumul emploi-retraite, dont les modalités sont précisées à l’article L. 161-22 du code de la sécurité sociale pour le régime général, repose sur plusieurs principes applicables à l’ensemble des régimes de retraite légalement obligatoires de base et complémentaires :

– un principe de cessation d’activité de l’assuré pour obtenir le versement de sa retraite (premier alinéa de l’article L. 161-22) ;

– un principe de cotisations non productrices de droits nouveaux à retraite, dès lors que l’assuré a liquidé une première pension de retraite (article L. 161-22-1 A du même code). En vertu de cet article, « la reprise d’activité par le bénéficiaire d’une pension de vieillesse personnelle servie par un régime de retraite de base légalement obligatoire n’ouvre droit à aucun avantage de vieillesse, de base ou complémentaire ». Il existe toutefois des dérogations à ce principe pour les bénéficiaires d’une pension militaire, les assurés du régime des marins (ENIM) ainsi que les artistes du ballet relevant de la caisse de retraite des personnels de l’Opéra national de Paris.

Après la liquidation de l’ensemble de ses pensions légalement obligatoires, sous réserve d’avoir atteint l’âge d’ouverture du droit à la retraite ainsi que la durée d’assurance requise pour bénéficier du taux plein ou l’âge d’annulation de la décote, l’assuré peut reprendre une activité professionnelle générant des revenus d’activité, tout en cumulant l’intégralité de ses revenus avec sa pension de retraite (cumul intégral). Le cumul est également possible si l’assuré ne remplit pas l’une des deux conditions cumulatives : le cas échéant, le cumul des revenus d’activité et de la pension de retraite est plafonné. Si les revenus d’activité conduisent à dépasser le plafond fixé, la pension est écrêtée à due concurrence du dépassement (cumul partiel).

Les fonctionnaires civils et militaires peuvent également prétendre au cumul emploi-retraite, selon des dispositions spécifiques mentionnées aux articles L. 84 à L. 89 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

● La retraite progressive a quant à elle vocation à faciliter une transition progressive vers la retraite. Accessible seulement aux salariés et aux travailleurs indépendants, elle permet à un assuré de liquider partiellement sa pension de retraite, tout en continuant d’exercer une activité professionnelle à temps partiel lui permettant d’acquérir des droits à retraite, afin d’augmenter le montant de sa future pension.

La principale différence entre la retraite progressive et le dispositif du cumul emploi-retraite est que seule la retraite progressive permet d’augmenter les droits acquis par les périodes de cumul entre l’activité professionnelle et le bénéfice d’une pension de retraite.

B. Un nombre de bénéficiaires peu élevé, malgré les avantages offerts par les dispositifs de cumul

1. Le nombre de bénéficiaires reste proportionnellement faible par rapport au nombre de retraités

● Selon l’enquête Emploi de l’INSEE ([108]), en 2017, 473 000 personnes âgées de 55 ans ou plus cumulaient une activité professionnelle avec une pension de retraite – tous dispositifs confondus –, soit 3,3 % de l’ensemble des retraités de 55 ans ou plus. Ce chiffre reste stable depuis plusieurs années, malgré les assouplissements du recours au dispositif prévus par la loi du 20 janvier 2014.

Effectifs de retraités en situation de cumul d’une activité

avec la retraite de 2014 à 2017*

(*) Y compris retraite progressive.

Source : DREES, d’après INSEE, enquête Emploi en continu 2014 à 2017.

La retraite progressive demeure quant à elle un dispositif très confidentiel, puisque d’après la DREES ([109]), le nombre de bénéficiaires s’élevait à 15 800 personnes au 31 décembre 2017, dont 70 % de femmes – un chiffre en augmentation de 38 % par rapport à 2016.

Plus de la moitié des bénéficiaires d’un dispositif de cumul a au moins 65 ans (58 %).

Effectifs de retraités en situation de cumul d’une activité avec la retraite, par tranche d’âge et proportion dans l’ensemble de la population des 55 ans ou plus percevant une retraite, en 2017

(*) Y compris retraite progressive.

Source : DREES, d’après INSEE, enquête Emploi en continu 2014 à 2017.

Les personnes en situation de cumul occupent plus souvent une activité en tant qu’artisans, commerçants, chefs d’entreprise ou exploitants agricoles (19,4 %) que l’ensemble des personnes de 55 ans ou plus qui occupent un emploi (13 %). En outre, plus de 70 % des emplois exercés dans le cadre d’un cumul avec la retraite sont des emplois à temps partiel.

2. Un relatif manque d’attractivité des dispositifs de cumul qui interroge sur la pertinence de leurs critères

Selon une enquête récente sur les motivations de départ à la retraite ([110]), les personnes parties à la retraite « le plus tard possible » – soit 33 % des retraités qui occupaient encore un emploi au moment de leur départ –, évoquaient en priorité l’intérêt de leur emploi ou des conditions de travail satisfaisantes, le souhait de conserver leur salaire pendant quelques années encore, ou le souhait d’augmenter leur retraite future en augmentant leurs droits.

Motivations de prolongation d’activité des retraités

déclarant être partis plus tard que possible

(*) Nouveaux retraités résidant en France qui étaient en activité au moment de leur départ et qui ont déclaré qu’ils n’étaient pas partis dès qu’ils en ont eu la possibilité mais plus tard.

Source : DREES, CNAV, SRE, CDC, COR, DSS, AGIRC-ARRCO, Enquêtes Motivations de départ à la retraite 2014 et 2017.

● Pour les assurés, l’intérêt de ces dispositifs de cumul n’est donc pas seulement d’ordre financier, même si pour les personnes ayant une faible pension de retraite, le recours au cumul emploi-retraite est un moyen de compléter utilement leur pension. Le dispositif de la retraite progressive permet ainsi à ses bénéficiaires une transition en douceur vers la retraite, tout en leur offrant la possibilité de continuer à acquérir des droits à retraite. Quant au cumul emploi-retraite, il permet aux seniors désireux de continuer à exercer une activité professionnelle tout en réduisant progressivement, s’ils le souhaitent, leur durée de travail, sans perte financière.

● La relative stabilité dans le temps du nombre de bénéficiaires d’un dispositif de cumul emploi-retraite, alors que l’ensemble des récentes réformes des retraites ont cherché à développer le recours à ces dispositifs, traduit néanmoins un relatif manque d’attractivité dont les raisons peuvent être recherchées dans les paramètres mêmes de mise en place de ces dispositifs.

S’agissant de la retraite progressive, le champ restreint de ses bénéficiaires tout comme la difficulté de transformer une activité à temps plein en activité à temps partiel pour certains emplois peuvent expliquer le faible recours à ce dispositif. L’extension de ce dispositif par la loi du 20 janvier 2014, qui a consisté à étendre l’accès de la retraite progressive aux assurés ayant atteint l’âge légal diminué de deux ans et justifiant d’une durée d’assurance de 150 trimestres, a néanmoins porté ses fruits, avec une augmentation significative de bénéficiaires depuis 2014.

Quant au cumul emploi-retraite, la principale limite relève de l’impossibilité de se constituer de nouveaux droits à retraite pour les assurés ayant déjà liquidé leurs pensions, rendant de facto ce dispositif peu attractif. De surcroît, cette situation est inéquitable car les personnes en cumul emploi-retraite sont soumises au même niveau de cotisations que les salariés, sans pour autant s’ouvrir des droits équivalents au regard de la retraite.

Enfin, comme l’a souligné le rapport de M. Jean-Paul Delevoye, « ces dispositifs s’avèrent en outre souvent très complexes dans leur application ».

II. Le dispositif proposé

Les dispositifs actuels de cumul entre une activité professionnelle et une pension de retraite seront étendus et rendus plus attractifs au sein du régime universel de retraite : la retraite progressive sera ainsi étendue à tous les assurés, tandis que le cumul emploi-retraite permettra d’acquérir de nouveaux droits afin d’augmenter le montant de la pension de retraite de l’assuré ayant fait le choix de travailler plus longtemps.

Le droit d’acquérir des points de retraite supplémentaires en contrepartie de l’exercice d’une activité professionnelle en parallèle du bénéfice d’une pension de retraite est érigé en principe général par l’article L. 193-1 nouveau du code de la sécurité sociale créé par le présent article.

Cet article nouveau, inséré au sein de la section I du chapitre III du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale, dispose ainsi que le « service d’une retraite ne fait pas obstacle à l’exercice d’une activité professionnelle permettant d’acquérir des points de retraite supplémentaires », dans les conditions prévues :

− d’une part, à la section 2 : « Retraite progressive » du même chapitre III (cf. commentaire de l’article 25) ;

− d’autre part, à la section 3 : « Exercice d’une activité rémunérée postérieurement à la liquidation complète d’une retraite » du même chapitre III (cf. commentaire de l’article 26).

*

Article 25 Retraite progressive

I. Le droit en vigueur

Le droit à une retraite progressive a été instauré à l’article L. 351-15 du code de la sécurité sociale par l’article 2 de la loi n° 88-16 du 5 janvier 1988 relative à la sécurité sociale. Ce droit n’est ouvert qu’aux assurés de quelques régimes, dont le régime de base du régime général.

A. Les conditions de bÉnÉfice

La loi du 5 janvier 1988 autorisait les assurés à « demander la liquidation de [leur] pension de vieillesse et le service d’une fraction de celle-ci », sous réserve de quatre conditions : l’activité professionnelle exercée en parallèle du bénéfice de la pension devait nécessairement être à temps partiel ; l’assuré devait avoir atteint l’âge légal d’ouverture du droit à la retraite – alors fixé à 60 ans ; il devait être en mesure de justifier d’une durée déterminée d’assurance et de périodes reconnues équivalentes ; il avait enfin l’obligation d’exercer son activité à titre exclusif.

Ces conditions très restrictives avaient été au fil du temps encore durcies, notamment par la loi du 22 juillet 1993 ([111]) qui avait relevé la durée d’assurance requise de 150 à 160 trimestres, avant que la loi du 21 août 2003 redescende la durée minimale requise à 150 trimestres.

Ce dispositif est longtemps resté méconnu et faiblement mobilisé, puisqu’il concernait moins de 2 500 personnes à la fin de l’année 2012. Ce faible recours au dispositif de la retraite progressive, pour le moins paradoxal dans un contexte d’encouragement au travail des seniors, a conduit le législateur à rénover en profondeur les conditions d’accès à la retraite progressive par la loi du 20 janvier 2014, afin de mieux adapter ce dispositif à la réalité de la fin de carrière des seniors. Concrètement, cette réforme a :

− diminué de deux années l’âge d’ouverture du dispositif, le portant à 60 ans pour un âge légal de départ en retraite de 62 ans ;

− intégré l’ensemble des régimes dans le calcul de la durée d’assurance requise de 150 trimestres, alors que les trimestres cotisés au titre d’un régime spécial ou d’un régime de la fonction publique ne pouvaient, auparavant, être comptabilisés.

La condition d’exclusivité d’activité posée par la loi du 5 janvier 1988 a par ailleurs disparu : l’article L. 351-15 reconnaît en effet désormais la possibilité de demander une retraite progressive « aux salariés exerçant plusieurs activités à temps partiel ». Au total, la ou les activités exercées à temps partiel doivent correspondre à une fourchette comprise entre 40 et 80 % de la durée du travail à temps complet ([112]). La fraction de pension servie est fonction de cette quotité de travail.

Il convient de relever que les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole exerçant leur activité à titre exclusif peuvent bénéficier de la retraite progressive, sous réserve de réduire leur activité ([113]) et d’avoir souscrit un plan de cession progressive de l’exploitation ou de l’entreprise agricole et de remplir les conditions d’âge minimal et de durée d’assurance fixés par l’article L. 351-15.

B. Les modalitÉs de liquidation provisoire et dÉfinitive de la pension

Selon l’article L. 351,15, la demande de retraite progressive a pour effet d’entraîner la liquidation « provisoire » de la pension de l’assuré ; la fraction de pension servie varie en fonction de la durée du travail à temps partiel.

Dans le cas où l’assuré ne dispose pas de la durée d’assurance requise pour bénéficier du taux plein, une décote est appliquée à sa pension, sans pouvoir dépasser une minoration de 25 %, équivalent à cinq années de décote.

La pension définitive est servie sur demande de l’assuré, si ce dernier a cessé totalement son activité. Son montant tient compte de la durée d’assurance accomplie depuis l’entrée dans le dispositif de la retraite progressive : en d’autres termes, l’activité professionnelle exercée à temps partiel permet à l’assuré de continuer à se constituer des droits à retraite, lesquels permettent d’augmenter le montant de sa pension future.

C. un nombre de bÉnÉficiaires en forte augmentation depuis les assouplissements proposÉs par la loi du 20 janvier 2014

Seuls les salariés du régime général et des régimes alignés, les exploitants agricoles et les agents non titulaires de la fonction publique peuvent prétendre à une retraite progressive. Les fonctionnaires, les indépendants et professions libérales ainsi que les agents des régimes spéciaux sont exclus du champ de ce dispositif.

Les assouplissements prévus par la loi du 20 janvier 2014 ont rencontré le succès escompté, puisque le nombre de bénéficiaires a été multiplié par sept entre 2012 et 2017.

RetraitÉs en retraite progressive en 2015, 2016 et 2017

Source : DREES, d’après INSEE, enquête Emploi en continu 2014 à 2017.

Les femmes représentent une large majorité des bénéficiaires de ce dispositif, équivalente à 70 % au régime général. En moyenne, les bénéficiaires de la retraite progressive ont 61,6 ans. Près des deux tiers des salariés en retraite progressive travaille davantage qu’un mi-temps (65 %), contre 22 % pour un mi-temps et 13 % pour une durée de travail comprise entre 40 et 49 % d’un temps plein.

En outre, les salaires médians des assurés bénéficiant d’une retraite progressive sont supérieurs à ceux de l’ensemble des salariés. Au régime général, la pension annuelle perçue au titre de la retraite progressive s’élève ainsi en moyenne à 4 980 euros pour les hommes et 4 180 euros pour les femmes, auxquels s’ajoutent les revenus d’activité tirés de l’activité à temps partiel.

Pensions et salaires mÉdians perçus par les assurÉs partis en retraite progressive en 2015

(en euros)

Source : Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), « Qui part en retraite progressive aujourd’hui ? », Cadrage n° 37, 2018.

D’après l’étude d’impact, la pension moyenne s’établit ainsi à 380 euros par mois en 2018, ce qui représente un coût de 6,9 millions d’euros annuel.

Il est enfin intéressant de relever que les femmes et les hommes ont une utilisation différenciée du dispositif. La durée médiane validée au régime général est en général largement supérieure à la durée requise de 150 trimestres, elle est en outre plus élevée pour les femmes (173 trimestres au régime général) que pour les hommes (159 trimestres), ce qui s’explique, selon la CNAV ([114]), par les majorations de durée d’assurance (MDA) dont bénéficient les femmes. Or, ces majorations ne leur permettent pas toujours de satisfaire la condition de durée cotisée, ce qui les empêche notamment de partir en retraite anticipée pour carrière longue (cf. commentaire de l’article 28).

Quant aux hommes, 60 % d’entre eux ont une durée validée inférieure au taux plein – contre seulement 18 % des femmes. Le départ en retraite progressive leur permet donc d’accroître la durée validée tout en réduisant leur activité.

II. Un dispositif Étendu dans le cadre du systÈme universel

Le présent article étend le dispositif de la retraite progressive au sein du système universel à des catégories d’assurés qui en étaient exclues jusqu’alors : salariés exerçant dans le cadre d’un forfait annuel en jours, mandataires sociaux exerçant une activité non salariée mais relevant du régime général ([115]) ou du régime des salariés agricoles ([116]), fonctionnaires, salariés des régimes spéciaux et assurés exerçant une profession libérale.

Il modifie également certains de ses paramètres, notamment l’âge minimal requis pour demander une retraite progressive, qui est relevé à 62 ans.

Il crée à cette fin cinq nouveaux articles numérotés de L. 193-2 à L. 193-6 au sein de la section 2 : « Retraite progressive » du chapitre Ier du titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale.

A. Les conditions de bÉnÉfice de la retraite progressive au sein du systÈme universel

Le dispositif retenu maintient le principe d’une condition d’activité à temps partiel ainsi qu’une condition d’âge minimal pour bénéficier de la retraite progressive. La condition relative à la durée minimale d’assurance disparaît néanmoins, par cohérence avec l’introduction d’un système de retraite à points.

1. Une condition d’activité à temps partiel ou à temps réduit

Selon le premier alinéa de l’article L. 193-2, le bénéfice de la retraite progressive sera ouvert aux assurés exerçant :

− soit une activité « à temps partiel » ;

− soit une activité « à temps réduit par rapport à la durée maximale légale ou conventionnelle exprimée en jours ». D’après les informations transmises au rapporteur, l’activité à temps réduit vise à tenir compte de la situation spécifique des salariés exerçant dans le cadre d’une convention de forfait en jours, qui ne sont pas soumis, en application de l’article L. 3121-62 du code du travail, à un plafond d’heures hebdomadaire mais à une limite annuelle de nombre de jours travaillés. Selon le 3° de l’article L. 3121-64 du même code, ce plafond s’élève au maximum à 218 jours par an. Il peut néanmoins être abaissé par accord d’entreprise ou d’établissement ou, à défaut, par une convention ou un accord de branche ;

− soit une activité non salariée exercée à titre exclusif « et donnant lieu à diminution des revenus professionnels ». Cette modalité d’activité peut éventuellement avoir lieu dans le cadre d’une cessation progressive d’activité agricole.

Sans changement par rapport aux règles applicables dans le régime général, les salariés exerçant plusieurs activités à temps partiel ou à temps réduit restent éligibles à la retraite progressive, sous réserve des conditions d’application déterminées par voie réglementaire.

2. Un critère d’âge minimal

Le droit à la retraite progressive sera ouvert à compter de l’âge prévu à l’article L. 191-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 23 de ce projet de loi, soit 62 ans.

Le projet de loi fait en conséquence le choix de relever l’âge minimal de bénéfice de la retraite progressive, alors que la loi du 20 janvier 2014 l’avait abaissé à 60 ans.

3. Le bénéfice de la retraite progressive étendu aux salariés en forfait jours dès 2022

Contrairement au droit en vigueur, les salariés exerçant dans le cadre d’un contrat de forfait jours seront concernés par la retraite progressive au sein du système universel de retraite. De même, les fonctionnaires ou agents des régimes spéciaux pourraient demander le bénéfice de la retraite progressive.

La possibilité de recourir à la retraite progressive pour les salariés en forfait jours sera ouverte dès 2022 : les 1° et 2° du III modifient en effet les articles L. 351-15 et L. 351-16 du code de la sécurité sociale relatifs à la retraite progressive pour le régime général de la sécurité sociale, en étendant aux salariés en forfait jours exerçant une activité à temps réduit le recours à ce dispositif. Cette extension du champ de la retraite progressive, ainsi que les conditions de refus de l’employeur prévues aux 1° et 2° du II, entreront en vigueur dès le 1er janvier 2022, en application du IV de l’article 62 de ce projet de loi.

4. L’encadrement du refus de l’employeur sera également applicable dès le 1er janvier 2022

Contrairement au dispositif de cumul emploi-retraite prévu à l’article L. 193-7 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 26 de ce projet de loi, la demande de retraite progressive n’entraîne pas rupture du lien professionnel avec l’employeur de l’assuré.

Au contraire, l’éventuel refus de l’employeur d’accorder le passage à une activité réduite ou à temps partiel est strictement encadré par le présent article : si un salarié souhaite bénéficier de la retraite progressive et réduire ainsi son activité, le refus de l’employeur de modifier la durée de travail doit être « justifié par l’incompatibilité de la durée souhaitée avec l’activité économique de l’entreprise », qu’il s’agisse d’un salarié en forfait jours (article L. 3121-60-1 nouveau du code du travail créé par le 1° du II) ou d’un salarié souhaitant bénéficier d’un temps partiel (article L. 3123-4-1 nouveau du code du travail créé par le 2° du II). La motivation du refus doit, en outre, être communiquée par écrit à l’intéressé.

L’étude d’impact précise néanmoins que cette obligation « ne concerne ni les particuliers employeurs, ni les employeurs de droit privé des assistants maternels et des assistants familiaux », en application respectivement des articles L. 7221-2 du code du travail et L. 423-2 du code de l’action sociale et des familles.

B. Les modalitÉs de liquidation partielle et dÉfinitive

1. La liquidation partielle

La retraite de l’assuré en retraite progressive est partiellement liquidée en cas de validation de sa demande. L’assuré peut dès lors percevoir « le service d’une fraction » de sa retraite, dont le montant varie soit en fonction de la durée du travail à temps partiel ou à temps réduit de l’assuré ; soit, le cas échéant, en fonction de la diminution de revenus ou des conditions de la cessation progressive d’activité agricole.

La fraction de retraite versée à l’assurée sera recalculée, « au terme d’un délai déterminé par voie réglementaire », en cas de modification de la durée du travail, des revenus ou des conditions de la cessation progressive d’activité agricole.

2. La liquidation définitive

Selon l’article L. 193-3 nouveau, il peut être mis fin à la retraite progressive dans deux cas de figure :

− si les conditions d’activité à temps partiel, à temps réduit ou d’activité non salariée entraînant une diminution des revenus telles que fixées à l’article L. 193-2 ne sont plus remplies, par exemple si l’assuré reprend une activité à temps complet. Le cas échéant, la fraction de pension partielle n’est plus versée à l’assuré, jusqu’à la liquidation définitive de ses droits. La fin du bénéfice de la retraite progressive dans ces conditions entraîne la fermeture définitive du droit à ce dispositif : en effet, l’assuré ne peut plus demander le bénéfice de la retraite progressive, même s’il remplit de nouveau les conditions fixées à l’article L. 193-3.

− si l’assuré en fait la demande. Dans ce cas, la fraction de la liquidation de la retraite partielle est remplacée par « le service de la retraite complète ».

3. Les conditions de calcul de la retraite complète

Cette retraite complète tient compte de l’ensemble des droits constitués jusqu’à l’âge atteint à la date de la liquidation définitive : les droits acquis au titre de l’activité à temps partiel ou à temps réduit sont donc ajoutés aux droits acquis avant l’entrée dans le dispositif de la retraite progressive.

L’article L. 193-5 nouveau précise que certains points de retraite attribués au titre de la solidarité nationale ne seront pris en compte qu’à l’occasion de la liquidation de la retraite complète. Il s’agit des points supplémentaires versés :

– au titre de l’incidence du handicap sur la vie professionnelle, dans les conditions mentionnées au II de l’article L. 192-2 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 29 de ce projet de loi ;

− pour relever à un montant minimum équivalent à 85 % du salaire minimum de croissance à compter de 2025, le montant de la retraite accordée à certains assurés ayant effectué une carrière complète avec de faibles revenus, conformément à l’article L. 195-1 du même code, dans sa rédaction résultant de l’article 40 de ce projet de loi ;

− au titre des majorations accordées pour la naissance, l’adoption ou l’éducation d’un enfant, dans les conditions prévues à l’article L. 196-1 du même code, dans sa rédaction résultant de l’article 44 de ce projet de loi.

4. Les conditions d’articulation entre pension d’invalidité et retraite progressive

L’article L. 193-4 nouveau précise que si un assuré bénéficiant d’une pension d’invalidité exerce une activité professionnelle, la retraite progressive peut tout à fait se substituer à la pension d’invalidité, sous réserve que l’assuré ait atteint l’âge de 62 ans prévu à l’article L. 191-1.

5. Les conditions particulières applicables en cas de réversion

a. Les modalités de fixation de la retraite de réversion lorsque le conjoint survivant est en retraite progressive

Le III de l’article L. 197-1 du code de la sécurité sociale, tel que créé par l’article 46 du projet de loi, permet au conjoint survivant de bénéficier de la retraite de réversion même s’il n’a pas encore liquidé ses droits à retraite. Le cas échéant, le montant de la retraite de réversion est calculé de manière provisoire en tenant compte des revenus d’activité du conjoint survivant. La retraite de réversion est ensuite calculée de manière définitive lorsque le conjoint liquide sa retraite.

L’article L. 193-6 créé par le présent article adapte les modalités de détermination du montant de la retraite de réversion si le conjoint survivant bénéficie ou souhaite bénéficier d’une retraite progressive.

Selon le premier alinéa de l’article L. 193-6, le montant de la retraite de révision attribuée au conjoint survivant en retraite progressive est susceptible d’être révisé à trois reprises :

− lors de la détermination du montant de la fraction versée à l’assuré au titre de la retraite progressive, tout d’abord, en tenant compte des revenus d’activité tirés de l’activité à temps partiel ou réduit ;

− le cas échéant, en cas de modification de cette fraction de retraite liée à une modification du temps de travail ou des revenus de l’assuré ;

− enfin, lors de la liquidation définitive de la retraite de l’assuré, pour le calcul de la retraite complète.

b. Les conséquences sur la retraite de réversion lorsque l’assuré décédé bénéficiait d’une retraite progressive

Le II de l’article L. 191-7 permet au conjoint survivant d’un assuré décédé qui n’avait pas encore liquidé sa retraite de bénéficier d’une retraite de réversion qui tient compte des droits à retraite dont l’assuré décédé était titulaire à la date de son décès.

D’après le second alinéa de l’article L. 193-6, si l’assuré décédé était bénéficiaire d’une retraite progressive et ne bénéficiait en conséquence que d’une fraction de sa retraite, la retraite de réversion attribuée au conjoint survivant tient compte à la fois de la fraction de la retraite qui était versée à l’assuré décédé et des droits supplémentaires que l’assuré aurait pu faire valoir s’il avait liquidé sa retraite complète.

C. Les effets attendus

Deux critères modifiés par le présent article devraient augmenter significativement le nombre d’assurés choisissant d’exercer dans le cadre d’une retraite progressive : l’extension du champ de ce dispositif, d’une part, et la restriction des facultés de refus de l’employeur, d’autre part.

Le recours plus fréquent à la retraite progressive devrait en conséquence augmenter significativement les dépenses afférentes. À l’inverse, le relèvement de l’âge de bénéfice de la retraite progressive pourrait restreindre le nombre de travailleurs intéressés par ce dispositif. L’étude d’impact ne fournit aucune estimation chiffrée qui permettrait d’étayer l’une ou l’autre de ces hypothèses.

*

Article 26 Cumul emploi-retraite

I. Le droit en vigueur ([117])

A. Les régimes concernés

Le dispositif du cumul emploi-retraite autorise la reprise d’une activité rémunérée par un retraité, par dérogation au principe selon lequel la liquidation de la pension de retraite implique la cessation définitive de toute activité professionnelle.

Ce dispositif peut être « plafonné » ou « libéralisé » (intégral).

Les deux dispositifs sont applicables aux assurés du régime général, du régime des salariés agricoles et aux assurés relevant de l’un des régimes spéciaux de retraite mentionnés à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale (cf. encadré), dans les conditions prévues à l’article L. 161-22 du code de la sécurité sociale.

Ils s’appliquent également aux travailleurs indépendants (article L. 634-6 du code de la sécurité sociale), au régime des professions libérales (article L. 643-6) ainsi qu’aux agents publics relevant de l’une des trois fonctions publiques, aux ouvriers d’État et aux marins, dans les conditions prévues aux articles L. 84 à L. 86 du code des pensions civiles et militaires de retraite, avec cependant des plafonds distincts du régime général pour le cumul-emploi retraite plafonné.

Enfin, le régime des avocats (article L. 653-7 du code de la sécurité sociale) et le régime des non-salariés agricoles (article L. 732-39 du code rural et de la pêche maritime) n’autorisent que le cumul emploi-retraite libéralisé – dans des conditions particulières pour ce dernier (cf. infra).

B. Les conditions applicables

1. La rupture de tout lien professionnel avec l’employeur ou cessation d’activité

En vertu du premier alinéa de l’article L. 161-22, la liquidation de la retraite suppose au préalable la rupture de tout lien professionnel avec l’employeur ou, pour les assurés exerçant une activité non salariée, la cessation de cette activité.

À titre dérogatoire, néanmoins, les assurés ayant liquidé leur retraite peuvent continuer à exercer certains types d’activités mentionnés aux 1° à 7° de l’article L. 161-22 tels que des activités de mannequinat, des activités à caractère artistique, littéraire ou scientifique exercées à titre accessoire, la participation à des activités juridictionnelles ou assimilées, des activités d’hébergement en milieu rural réalisées avec des biens patrimoniaux ou encore, pour les médecins et infirmiers en retraite, des activités de vacation accomplies dans des établissements de santé ou au sein d’établissements ou services sociaux et médico-sociaux ([118]).

2. Les conditions de cumul

Dans certaines conditions, les retraités ayant liquidé l’intégralité de leurs pensions de retraite personnelles peuvent néanmoins reprendre une activité professionnelle en cumulant leur pension de retraite et les revenus tirés de l’activité. Ce cumul peut s’effectuer de manière intégrale ou partielle.

a. Le cumul emploi-retraite intégral

Ce cumul intégral – également appelé cumul « libéralisé » – s’applique dans l’ensemble des régimes, dans des conditions similaires ([119]).

Selon le quatrième alinéa de l’article L. 161-22, la pension de vieillesse peut ainsi être entièrement cumulée avec les revenus tirés d’une activité professionnelle :

– si l’assuré a liquidé l’ensemble des retraites de base et complémentaires des régimes de retraite français étrangers et des organisations internationales, d’une part ;

– s’il remplit les critères d’âge légal d’ouverture du droit à retraite ainsi que les conditions de durée d’assurance – âge d’annulation de la décote ou âge d’ouverture des droits et obtention de la durée d’assurance tous régimes requise pour le taux plein – lui ayant permis de bénéficier d’une retraite à taux plein, d’autre part.

b. Le cumul emploi-retraite partiel

Si l’assuré ne remplit pas l’un des critères mentionnés à l’article L. 161-22 lui permettant de bénéficier d’un cumul intégral, il peut, dans la plupart des régimes, reprendre une activité générant des revenus, mais le total des revenus tirés de l’activité professionnelle et de la pension de vieillesse ou les revenus d’activité eux-mêmes est plafonné. Si le total des revenus dépasse le plafond, la pension de retraite est réduite à due concurrence du dépassement.

● Ainsi, pour le régime général, le régime des salariés agricoles et les assurés relevant des régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale, le total des revenus est plafonné dans la limite de 160 % du salaire minimum de croissance (SMIC) ([120]) ou de la moyenne mensuelle des revenus d’activité des trois derniers mois avant la liquidation de la pension ([121]), selon l’option la plus favorable à l’assuré (article L. 161-22 du code de la sécurité sociale). Ce cumul partiel est ouvert dès 55 ans. En outre, la reprise de l’activité ne peut être reprise qu’à l’issue d’un délai de six mois après la date d’entrée en jouissance de la pension.

● Dans les régimes de la fonction publique et des marins, le total des pensions et revenus d’activité est plafonné dans la limite du tiers du montant annuel brut de la pension, majoré de la moitié du minimum garanti annuel, soit 7 046,01 euros pour une carrière complète de quarante années de cotisations, selon l’article L. 85 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

● Au sein du régime de la sécurité sociale des indépendants, le plafond applicable est un plafond de revenus annuels d’activité, fixé à un demi-plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), éventuellement majoré à un PASS en quartier prioritaire de la politique de la ville ou en zone de revitalisation rurale (article L. 634-6 du code de la sécurité sociale).

● Le régime des professions libérales (CNAVPL) autorise également le cumul emploi-retraite partiel, mais limite les revenus d’activité annuels nets à un PASS (article L. 643-6 du même code). En revanche, le régime des avocats n’autorise pas le cumul emploi-retraite partiel.

3. Les revenus de l’activité n’ouvrent droit à aucun avantage de vieillesse

Dans le but de mettre fin à l’hétérogénéité des pratiques constatées jusqu’alors, l’article 19 de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites a harmonisé les règles applicables au cumul emploi-retraite lorsque le cumul est effectué au sein d’un même régime ou au sein de régime distincts.

Désormais, pour les pensions liquidées à compter du 1er janvier 2015 et selon le principe posé par l’article L. 161-22-1 A du code de la sécurité sociale, « la reprise d’activité par le bénéficiaire d’une pension de vieillesse personnelle servie par un régime de retraite de base légalement obligatoire n’ouvre droit à aucun avantage de vieillesse, de droit direct ou dérivé, auprès d’aucun régime légal ou rendu légalement obligatoire d’assurance vieillesse, de base ou complémentaire ».

Contrairement à la retraite progressive, le cumul emploi-retraite ne permet donc en aucun cas d’augmenter les droits acquis par les périodes travaillées ayant pourtant donné lieu à cotisations.

II. Les rÈgles applicables au cumul entre une pension de retraite et une activitÉ professionnelle au sein du systÈme universel de retraite

Les conditions de bénéfice du dispositif du cumul emploi-retraite au sein du système universel sont déclinées au sein de la nouvelle section 3 : « Exercice d’une activité rémunérée postérieurement à la liquidation complète d’une retraite » du chapitre III du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale, qui comporte sept articles nouveaux numérotés de L. 193-7 à L. 193-13 (I).

A. La condition de bÉnÉfice du cumul intÉgral ou partiel repose dÉsormais sur l’Âge d’Équilibre

Le présent article maintient au sein du système universel deux modalités de cumul emploi-retraite : un cumul intégral, d’une part, qui permet de cumuler l’ensemble des revenus d’activité avec la pension de retraite, sous réserve du respect de conditions restrictives ; un cumul partiel, d’autre part, dont les conditions d’accès sont assouplies mais qui plafonne le montant total de ressources de l’assuré retraité.

Quelle que soit la modalité de cumul retenue, le retraité doit cependant être en mesure de justifier avoir rompu tout lien professionnel avec l’employeur.

1. La rupture de tout lien professionnel avec l’employeur, sauf dérogation

À l’instar des dispositions de l’article L. 161-22-1 A du code de la sécurité sociale, le I de l’article L. 193-7 rappelle que la liquidation d’une retraite suppose la rupture préalable de tout lien professionnel avec l’employeur. Cette condition ne s’applique bien entendu pas aux cas de retraite progressive mentionnés à l’article 25 du projet de loi.

Par exception, néanmoins, certains retraités peuvent continuer à exercer une activité sans rompre avec leur employeur. Ces activités, dont la liste figure au II de l’article L. 193-7, sont :

− les activités réalisées par les artistes du spectacle et mannequins entraînant une affiliation automatique au régime général de la sécurité sociale en vertu du 15° de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale ainsi que les activités exercées par les artistes auteurs d’œuvres littéraires et dramatiques, musicales et chorégraphiques, audiovisuelles et cinématographiques, graphiques et plastiques mentionnées à l’article L. 382-1 du même code (1°). Les salariés artistes-interprètes exerçant dans le cadre d’un contrat de travail à durée indéterminée n’entrent pas dans cette catégorie ;

− les activités à caractère artistique, littéraire ou scientifique, exercées accessoirement avant la liquidation de la retraite (2°) ;

− la participation à des activités juridictionnelles ou assimilées, à des consultations données occasionnellement ou la participation à des jurys de concours publics ou à des instances consultatives ou délibératives réunies en vertu d’un texte législatif ou réglementaire (3°) ;

− les activités de parrainage réalisées dans une entreprise d’un département ou d’une collectivité ultramarine auprès d’un apprenti ou d’un salarié en contrat de professionnalisation, dans les conditions prévues respectivement aux articles L. 6522-2 et L. 6523-3 du code du travail (4°) ;

− les activités de vacation exercées à leur demande par des médecins ou infirmiers en retraite au sein d’établissements de santé ou d’établissements ou services sociaux et médico-sociaux. Ces activités sont toutefois limitées dans le temps et la durée par décret ; tout dépassement entraîne une réduction à due concurrence de la retraite. En outre, cette possibilité d’accomplir des vacations n’est ouverte qu’à compter de l’âge légal de départ à la retraite (5°).

2. Les conditions de liquidation et d’âge applicables pour bénéficier d’un cumul intégral

Selon l’article L. 193-8 nouveau, la retraite peut être entièrement cumulée avec les revenus d’une activité professionnelle sous réserve du respect des deux critères ci-après présentés.

a. La liquidation de l’ensemble des retraites personnelles

Par cohérence avec la règle posée par la loi du 20 janvier 2014 pour le bénéfice du cumul emploi-retraite intégral, l’article L. 193-8 nouveau dispose que le bénéfice du cumul emploi-retraite intégral est subordonné à la liquidation de « l’ensemble des retraites personnelles auxquelles [l’assuré] peut prétendre auprès de régimes légalement obligatoires nationaux ou étrangers ou de régimes d’organisations internationales dont il a relevé ».

b. La condition d’âge

L’article L. 193-8 retient deux options d’âge minimal de bénéfice du cumul emploi-retraite intégral :

− soit l’âge d’équilibre applicable à l’intéressé ;

− soit l’âge de 62 ans mentionné par l’article L. 191-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 23 de ce projet de loi, si cet âge est supérieur à l’âge d’équilibre applicable à l’intéressé.

L’âge d’équilibre fixé dans les conditions prévues par l’article L. 191-5, dans sa rédaction résultant de l’article 10 du projet de loi, peut en effet dans certains cas être abaissé à l’âge de départ à la retraite, par exemple pour les bénéficiaires d’une retraite anticipée pour incapacité permanente liée à l’exposition à un ou plusieurs facteurs de pénibilité. Le cas échéant, les bénéficiaires de ces dispositifs de retraite anticipée devront attendre l’âge de 62 ans pour reprendre une activité professionnelle leur permettant d’acquérir de nouveaux droits à la retraite.

3. Les règles applicables au cumul partiel

Si un assuré ne remplit pas l’une des conditions de liquidation ou d’âge posées par l’article L. 193-8, il peut bénéficier du cumul emploi-retraite partiel, dans des conditions équivalentes à celles proposées actuellement par le régime général.

Dans ce cas, selon l’article L. 193-9 nouveau, la reprise de l’activité doit intervenir au plus tôt six mois après la date d’entrée en jouissance de la retraite, sauf pour les activités mentionnées au II de l’article L. 193-7 qui peuvent continuer à être exercées sans rupture du lien avec l’employeur.

En outre, le total de la retraite et des revenus tirés de l’activité professionnelle sont plafonnés dans une limite définie par décret. S’ils dépassent ce plafond, la retraite versée à l’assuré est réduite à due concurrence du dépassement. Ce plafond n’est toutefois pas applicable, selon l’article L. 193-10 nouveau :

− aux activités mentionnées au II de l’article L. 193-7, à l’exception du plafond spécifique applicable aux médecins et infirmiers exerçant des vacations, dans les conditions prévues au 5° du II du même article (1°) ;

− aux activités exercées par les artistes interprètes mentionnés à l’article L. 640-1 du code de la sécurité sociale (2°) ;

− aux activités exercées par les personnes transmettant leur entreprise dans les conditions prévues par l’article L. 634-6-1 du même code (3°) ;

− aux activités d’hébergement en milieu rural réalisées avec des biens patrimoniaux (4°).

En outre, selon le II de l’article L. 193-10, les indemnités de fonction des élus des collectivités territoriales mentionnées à l’article L. 382-31 du même code ne sont pas prises en compte dans le plafond de revenus mentionné à l’article L. 193-9.

B. Encourager la reprise d’une activitÉ professionnelle grÂce À la possibilitÉ d’acquÉrir de nouveaux droits

1. Les conditions d’acquisition de nouveaux droits à la retraite

La principale nouveauté du dispositif du cumul emploi-retraite applicable au sein du système universel est la possibilité d’acquérir des droits à retraite au titre de l’activité exercée en complément de la pension de retraite attribuée au titre des droits liquidés, conformément au principe général posé par l’article L. 193-1 créé par l’article 24 du projet de loi, selon lequel « le service d’une retraite ne fait pas obstacle à l’exercice d’une activité professionnelle permettant d’acquérir des points de retraite supplémentaires ».

Selon l’article L. 193-11 nouveau, l’acquisition de nouveaux droits sera possible seulement à compter de l’âge d’équilibre ou, le cas échéant, l’âge légal d’ouverture du droit à la retraite s’il lui est supérieur. En conséquence, seuls les assurés en cumul emploi-retraite intégral pourront acquérir de nouveaux points de retraite. Les assurés en cumul emploi-retraite partiel sont exclus de ce dispositif.

En contrepartie des cotisations de vieillesse versées dans le cadre de son activité, l’assuré en situation de cumul peut ainsi acquérir, dans les conditions de droit commun, les points de retraite mentionnés au 1° de l’article L. 191-3, dans sa rédaction résultant de l’article 8 de ce projet de loi.

Cette mesure vise ainsi à mettre un terme à l’iniquité constituant pour un retraité en cumul emploi-retraite à cotiser au même niveau qu’un salarié, sans pour autant se créer de droits supplémentaires.

2. Les modalités applicables à la première liquidation

Pour les assurés en situation de cumul, la pension de retraite fait l’objet de deux liquidations distinctes.

La première liquidation vient à s’appliquer lorsque l’assuré rompt tout lien avec l’employeur. Seule cette première liquidation tient compte des points acquis au titre :

− de l’incidence du handicap sur la vie professionnelle (II de l’article L. 192-2 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 29 de ce projet de loi) ;

− des points visant à relever la pension au niveau de la retraite minimale, dans les conditions prévues à l’article L. 195-1 du même code tel que rédigé par l’article 40 du projet de loi ;

− ou des points attribués au titre des enfants, en application de l’article L. 196-1 du même code, dans sa rédaction issue de l’article 44 du projet de loi.

De même, la demande de retraite pour inaptitude mentionnée à l’article L. 341-16 du code de la sécurité sociale ne peut être effectuée qu’à l’occasion de la première liquidation, selon l’article L. 193-12 nouveau.

● Les indemnités prévues par le code du travail à l’occasion de la mise à la retraite ne sont également dues qu’à l’occasion de la première liquidation. Tel est ainsi le cas :

− de l’indemnité de mise à la retraite prévue par l’article L. 1237-7 du code du travail, dont le montant doit être au moins égal à l’indemnité de licenciement prévue à l’article L. 1234-9 (2° du III) ;

− de l’indemnité de départ à la retraite mentionnée à l’article L. 1237-9 du même code et versée en cas de départ volontaire d’un salarié à la retraite, dont le montant varie en fonction de la rémunération brute du salarié et de son ancienneté dans l’entreprise (2° du III).

Dans le but de « ne pas décourager la volonté de poursuivre une activité professionnelle », selon les termes de l’exposé des motifs, il est précisé que la mise à la retraite par l’employeur prévue à l’article L. 1237-5 ou dans les conditions prévues par une convention ou un accord collectif ne peut intervenir au plus tôt, pour les salariés entrant dans le cadre du système universel, que dans un délai de cinq ans à compter de l’âge d’ouverture du droit à la retraite mentionné à l’article L. 191-1, soit 67 ans, comme c’est déjà le cas actuellement, si le salarié donne son accord (1° du III).

En cas de refus du salarié de quitter l’entreprise à la demande de l’employeur, le salarié ne pourra être mis à la retraite d’office qu’à compter de ses 70 ans, sans changement par rapport au droit en vigueur.

3. Les modalités applicables à la seconde liquidation

Selon l’article L. 193-11, la seconde liquidation intervient à la demande de l’assuré « afin de prendre en compte les points acquis » en contrepartie des cotisations versées. Le montant calculé est ajouté au montant de la première liquidation, sans que ce dernier soit revu.

Ainsi, seuls les points correspondant aux cotisations versées au titre de l’activité exercée après la liquidation de la première retraite seront comptabilisés. Aucun mécanisme de solidarité ne sera appliqué, contrairement à la première retraite.

Selon l’étude d’impact, la seconde retraite bénéficiera automatiquement du taux plein. La seconde retraite ne permettra cependant en aucun cas de majorer le montant de la première liquidation par l’application d’un coefficient majorant, car le montant de la retraite attribuée au titre de la première liquidation est irrévocable et « ne peut pas être remis en cause » à l’occasion du calcul de la seconde liquidation (article L. 193-11).

4. Les règles particulières applicables à la réversion

En cas de décès d’un assuré ouvrant éventuellement droit à réversion pour son conjoint, les revenus du conjoint survivant en situation de cumul emploi-retraite sont calculés en tenant compte :

− du montant de la retraite dont il bénéficie au titre de la première liquidation ;

− de ses éventuels nouveaux droits à retraite acquis à la date du décès de l’assuré.

En d’autres termes, les ressources du conjoint survivant utilisées pour déterminer le niveau de vie du couple sont évaluées à l’aune de ce que constituerait le montant de la retraite qui lui serait accordé s’il liquidait ses droits au jour du décès. En conséquence, « l’acquisition ultérieure de droits supplémentaires par le conjoint survivant [...] est sans incidence sur le montant de la retraite de réversion ».

C. Par exception, La possibilitÉ d’acquÉrir des droits nouveaux grÂce au cumul emploi-retraite sera applicable dÈs le 1er janvier 2022

Le V rappelle que les nouvelles modalités de cumul emploi-retraite prévues dans le cadre du système universel n’ont pas vocation à s’appliquer aux retraites liquidées à compter du 1er janvier 2015 avant l’entrée en vigueur du système universel de retraite pour les assurés concernés par les modifications introduites par la loi du 20 janvier 2014. De même, elles ne s’appliquent pas aux pensions civiles et militaires liquidées avant l’entrée dans le système universel, dans les conditions prévues aux articles L. 84 et L. 86 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

Toutefois, afin d’encourager l’exercice d’une activité professionnelle pour les seniors, sans attendre l’entrée en vigueur du système universel, les dispositions relatives à l’acquisition de droits supplémentaires en cas de cumul emploi-retraite seront ouvertes dès le 1er janvier 2022 aux assurés concernés. Le IV complète ainsi par quatre alinéas l’article L. 161-22-1 A du code de la sécurité sociale pour permettre l’acquisition de points au titre de l’activité exercée en complément du bénéfice d’une pension de retraite, dès 2022.

La possibilité d’acquérir des droits nouveaux grâce à l’activité exercée après la première liquidation de la retraite ne sera cependant ouverte qu’aux assurés remplissant les conditions fixées aux a et b de l’article L. 161-22 du même code, c’est-à-dire dès 62 ans pour les assurés nés à compter de 1955 et remplissant les conditions de durée d’assurance leur permettant de bénéficier d’une retraite à taux plein, ou pour les assurés ayant atteint l’âge d’annulation de la décote.

Si l’activité est reprise dans le même régime de retraite de base légalement obligatoire que le régime de la dernière activité de l’assuré ou dans un régime de base auquel l’assuré est affilié pour la première fois, la nouvelle pension de retraite attribuée à l’assuré en cumul emploi-retraite au titre de la seconde liquidation sera calculée selon le taux plein ou du pourcentage maximum de pension civile ou militaire de retraite mentionné à l’article L. 161-17-3 du même code, quelle que soit la durée de l’activité exercée.

En conséquence de l’attribution automatique du taux plein, la pension de retraite ne pourra tenir compte d’« aucune majoration, aucun supplément ou aucun accessoire ». De même, les périodes assimilées ne peuvent être prises en compte pour le calcul de cette seconde fraction de retraite.

Après la liquidation de la seconde retraite, aucun droit nouveau ne pourra être pris en compte, même si l’assuré reprend de nouveau une activité rémunérée.

Il est précisé, enfin, que la condition de liquidation de l’ensemble des droits à retraite de tous les régimes nationaux ou internationaux requise pour bénéficier du versement d’une pension, dans les conditions notamment prévues au quatrième alinéa de l’article L. 161-22, n’a pas vocation à s’appliquer pour le versement d’une seconde liquidation de retraite dans le champ du cumul emploi-retraite.

III. Les rÈgles spÉcifiques aux exploitants agricoles de cumul entre une activitÉ et la retraite

Le II crée deux articles nouveaux L. 732-66 et L. 732-67 au sein du code rural et de la pêche maritime, qui visent à adapter les conditions du cumul emploi-retraite au cas particulier des exploitants agricoles, dans les mêmes conditions que celles actuellement prévues par les articles L. 732-39 et L. 732-40 du même code.

A. Des conditions de cumul plus restrictives pour les exploitants agricoles, dans un but de transmission des terres aux jeunes agriculteurs

Le premier alinéa de l’article L. 732-66 rappelle en préambule que le service de la retraite d’un exploitant agricole « est subordonné à la cessation définitive de l’activité non salariée agricole ». En conséquence, en cas de reprise d’une activité non salariée agricole, le service de la retraite est suspendu.

Par analogie avec les règles applicables aux autres travailleurs, le cumul d’une retraite et d’une activité non salariée agricole est autorisé, sous certaines conditions, pour les assurés exploitants agricoles, d’une part, ainsi que pour les conjoints collaborateurs d’exploitations agricoles mentionnés à l’article L. 321-5 du code rural et de la pêche maritime et les aides familiaux ([123]) non salariés et associés d’exploitation des chefs d’exploitation ou d’entreprise mentionnés au 2° de l’article L. 722-10 du même code.

Les exploitants agricoles ainsi que les conjoints collaborateurs ou aides familiaux conservent par ailleurs la possibilité d’exercer, parallèlement au bénéfice de leur retraite, une activité de participation à des activités juridictionnelles ou assimilées, à des consultations données occasionnellement ou des activités de participation à des jurys de concours publics ou instances consultatives ou délibératives, dans les conditions prévues au 3° du II de l’article L. 193-7, ainsi que les activités d’hébergement en milieu rural réalisées avec des biens patrimoniaux, dans les conditions prévues au 4° du I de l’article L. 193-10.

1. Les règles de droit commun applicables

Le cumul ne peut être autorisé que si les deux conditions imposées pour les autres catégories de travailleurs sont remplies, c’est-à-dire que l’assuré doit pouvoir justifier à la fois :

− avoir liquidé de l’ensemble des retraites personnelles auxquelles l’assuré peut prétendre auprès de régimes légalement obligatoires nationaux ou étrangers ou de régimes d’organisations internationales dont il a relevé ;

− avoir atteint l’âge d’équilibre qui lui est applicable, en application de l’article L. 191-5 du code de la sécurité sociale.

2. Le type d’activité autorisé dans le cadre du cumul

● Pour les exploitants agricoles, l’activité autorisée dans le cadre de ce cumul doit impérativement être l’une des activités donnant lieu à assujettissement au régime de protection sociale des non-salariés des professions agricoles. Pour être considéré comme chef d’exploitation ou d’entreprise agricole et bénéficier de ladite affiliation, un assuré doit ainsi pouvoir justifier d’une activité minimale au sein de l’exploitation ou de l’entreprise agricole qu’il dirige, qui peut être mesurée :

− en termes de durée du travail requise pour faire fonctionner l’exploitation : selon le 2° du I de l’article L. 722-5 du code rural et de la pêche maritime, le temps de travail minimal nécessaire à la conduite de l’activité doit ainsi être égal à 1 200 heures par an ;

− en fonction de coefficients d’équivalence fixés pour les productions hors-sol, selon un arrêté du ministre chargé de l’agriculture, en application de l’article L. 722-5-1 du même code. Ces coefficients d’équivalence, applicables uniformément à l’ensemble du territoire, sont fixés sur la base de la surface minimale d’assujettissement (SMA) nationale définie par un arrêté du ministre chargé de l’agriculture.

Cet arrêté devra déterminer, « dans la limite maximale des deux cinquièmes de la surface minimale d’assujettissement », la superficie agricole maximale dont un agriculteur ayant déjà liquidé sa retraite est autorisé à poursuivre l’exploitation ou la mise en valeur, sans que sa retraite soit suspendue dans les conditions prévues au premier alinéa de l’article L. 732-66.

Ainsi, le cumul n’est autorisé que sur une parcelle réduite de terre, afin d’encourager les exploitants agricoles à libérer leurs terres pour faciliter l’installation de jeunes agriculteurs.

● Pour les conjoints collaborateurs, les aides familiaux non salariés et les associés d’exploitation, toute « activité professionnelle non salariée agricole exercée sur une exploitation ou entreprise agricole donnant lieu à assujettissement du chef d’exploitation ou d’entreprise agricole » peut ouvrir droit au cumul, sous réserve du respect des autres conditions de droit commun.

B. Des dÉrogations susceptibles d’Être accordÉes en cas d’impossibilitÉ de cÉder une exploitation

L’article L. 732-67 nouveau définit les conditions particulières d’autorisation de cumul, dérogatoires à celles précédemment présentées, applicables en cas d’impossibilité pour l’exploitant agricole « de céder, notamment dans les conditions normales du marché, son exploitation en pleine propriété ou selon les modalités prévues au livre IV » du code rural et de la pêche maritime relative aux baux ruraux. La raison de cette impossibilité peut être liée, selon l’étude d’impact, soit à « une raison indépendante de leur volonté », soit à une offre d’achat ou de prix du fermage ne répondant pas aux conditions normales du marché.

À titre exceptionnel sur demande motivée de l’assuré, et après avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture mentionnée à l’article R. 313-1 du même code, le représentant de l’État peut autoriser l’assuré à « poursuivre la mise en valeur de son exploitation sans que l’exercice de cette activité professionnelle fasse obstacle au service de sa retraite ».

L’autorisation est délivrée pour une durée limitée fixée par décret, et renouvelable dans les mêmes conditions. D’après l’étude d’impact, cette durée devrait être limitée à deux ans renouvelables, comme le prévoit actuellement l’article L. 732-40.

IV. Dispositions relatives à la fIn de versement des revenus de remplacement des demandeurs d’emploi

Le 4° du III vise à compléter par un 4° l’article L. 5421-4 du code du travail afin d’étendre aux assurés du système universel les motifs de cessation de versement des revenus de remplacement alloués aux demandeurs d’emploi en cas de retraite.

Le nouveau 4° précise ainsi que pour tous les assurés du futur système universel, le versement des allocations de remplacement cessera lorsque les allocataires atteignent l’âge d’équilibre mentionné à l’article L. 191-5, dans sa rédaction résultant de l’article 10 de ce projet de loi (a).

Le versement cessera également lorsque les allocataires bénéficient d’une retraite anticipée par rapport à l’âge mentionné au a, en application :

– du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue (article L. 192-1, dans sa rédaction résultant de l’article 28 de ce projet de loi) ;

– du dispositif de retraite anticipée pour handicap (article L. 192-2, dans sa rédaction résultant de l’article 29) ;

– du dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente liée à l’exposition à un ou plusieurs facteurs de pénibilité (article L. 192-4, dans sa rédaction résultant de l’article 32) ;

– du dispositif de retraite anticipée au titre de l’utilisation du compte professionnel de prévention (article L. 192-5, dans sa rédaction résultant de l’article 33) ;

– ou de l’allocation de cessation anticipée d’activité liée à l’exposition à l’amiante (I de l’article 41 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre de financement de la sécurité sociale pour 1999).

*

Article 27 Assurance volontaire vieillesse, rachat de points et surcotisation pour les personnes exerçant une activité réduite ou à temps partiel

I. L’affiliation volontaire vieillesse au sein du systÈme universel

A. Le droit en vigueur

1. L’assurance vieillesse volontaire du régime général

● L’article L. 742-1 du code de la sécurité sociale permet à certaines personnes de s’assurer volontairement au régime général pour le risque vieillesse, lorsqu’elles ne relèvent pas d’un régime de retraite obligatoire. Les personnes concernées sont :

– les personnes ayant été affiliées obligatoirement pendant une durée déterminée puis cessé de remplir les conditions de l’assurance obligatoire ;

– les personnes remplissant effectivement les fonctions et obligations de la tierce personne auprès de leur conjoint ou d’un membre de leur famille infirme ou invalide médicalement reconnu dans l’obligation d’avoir recours à l’assistance constante d’une tierce personne ;

– les personnes salariées ou assimilées travaillant hors du territoire français et ayant été à la charge d’un régime obligatoire français d’assurance maladie, pendant une durée déterminée par décret ;

– le « parent ou le parent chargé de famille » résidant en France ou ayant été à la charge d’un régime obligatoire français d’assurance maladie pendant une durée déterminée par décret, résidant hors du territoire français, qui ne relève pas, à titre personnel, d’un régime obligatoire d’assurance vieillesse et satisfait des conditions relatives notamment à la situation de famille.

Les assurés volontaires sont répartis en quatre catégories, en fonction de leurs revenus annuels d’activité professionnelle, qui déterminent l’assiette forfaitaire applicable aux cotisations à l’assurance vieillesse, fixées à 17,75 %. Les cotisations versées permettent l’acquisition de trimestres, comme les périodes d’assurance obligatoire.

Montant des cotisations d’assurance vieillesse volontaire au 1er janvier 2020 (par trimestre)

Source : Article R. 742-4 du code de la sécurité sociale.

Il convient de relever que la cotisation des personnes chargées de famille est calculée différemment, puisque le total des taux de cotisation patronale et salariale du régime général pour le risque vieillesse est retenu ainsi qu’une assiette forfaitaire trimestrielle égale à 507 fois le SMIC horaire en vigueur au 1er janvier de l’année considérée ([124]).

● Il existe en outre, pour les salariés expatriés, une assurance volontaire complémentaire facultative mise en place par le groupe Humanis.

2. L’assurance vieillesse volontaire des travailleurs non salariés

L’article L. 742-6 du code de la sécurité sociale définit les modalités d’adhésion facultative à l’assurance vieillesse volontaire des travailleurs indépendants.

Cette AVV est ainsi ouverte :

– aux personnes ayant exercé une activité artisanale ou commerciale ou ayant exercé en tant que professionnels libéraux, qui ne peuvent prétendre en raison de leur âge aux prestations de vieillesse et n’exercent aucune activité permettant de les assujettir à un régime de sécurité sociale (a du 2°) ou aux personnes ayant cessé d’exercer leur activité en raison de la mise en location-gérance de leur fonds dont elles conservent la propriété (b du 2°) ;

– aux travailleurs indépendants expatriés, sous réserve d’avoir été affiliés pendant au moins cinq années à un régime obligatoire d’assurance maladie français ;

– aux conjoints collaborateurs ne cotisant plus au régime auquel le chef d’entreprise est affilié, qui ne peuvent prétendre en raison de leur âge aux prestations de vieillesse et n’exercent aucune activité permettant de les assujettir à un régime de sécurité sociale (3°) ;

– aux personnes qui ne bénéficient pas d’un régime obligatoire d’assurance vieillesse et qui participent à l’exercice d’une activité industrielle, commerciale ou artisanale (4°).

L’AVV des travailleurs indépendants est une assurance portant sur le régime de base et le régime complémentaire. La cotisation volontaire est ainsi obligatoire tant pour la part obligatoire que pour la part complémentaire.

Les taux applicables sont les mêmes que pour les affiliés obligatoires, soit 17,75 % pour la retraite de base, puis 7 % jusqu’à 37 960 euros et 8 % entre 37 960 et 162 096 euros pour la retraite complémentaire. Des taux de cotisations distincts s’appliquent pour les avocats et professions libérales, ainsi que pour les exploitants agricoles.

B. Le droit proposÉ

L’article L. 194-1 nouveau créé par le 1° du I détermine les différentes catégories de personnes qui auront la faculté de s’affilier volontairement au système universel pour bénéficier d’une retraite dans les conditions prévues au titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale créé par l’article 23 du projet de loi.

Deux conditions préalables sont posées :

– en premier lieu, l’assuré ne doit pas relever à titre obligatoire des dispositions applicables au système universel de retraite ;

– en second lieu, les personnes souhaitant s’affilier volontairement ne doivent pas pouvoir prétendre, en raison de leur âge, à une retraite en application des dispositions applicables au système universel.

Les cotisations versées en contrepartie de l’affiliation permettront aux assurés d’acquérir des points, dans des conditions et limites fixées par décret.

Les modalités d’affiliation volontaire sont clarifiées par rapport aux règles actuelles. La faculté de s’affilier volontairement sera ainsi ouverte, dans des conditions définies par décret :

– selon le 1° de l’article L. 194-1, aux personnes résidant en France de manière stable et régulière depuis plus de cinq ans. La condition de résidence stable et régulière, définie par l’article R. 111-2 du code de la sécurité sociale pris en application de l’article L. 111-2-3 du même code, s’entend dans les mêmes conditions que la condition de résidence ouvrant droit au bénéfice de la protection universelle maladie (Puma). Il s’agit ainsi des personnes ayant leur foyer ou le lieu de leur séjour principal sur le territoire métropolitain, en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy ou à Saint-Martin. Sont exclues néanmoins de l’application de cet article les personnes mentionnées à l’article L. 160-6 du même code (cf. encadré) ;

– selon le 2° du même article, aux personnes travaillant hors de France et ayant été affiliées au moins cinq ans soit à un régime obligatoire français d’assurance maladie, soit à la Caisse des Français de l’étranger mentionnée à l’article L. 766-4 du code de la sécurité sociale. Leur conjoint, concubin ou la personne à laquelle elle est liée par un pacte civil de solidarité peuvent également bénéficier de la faculté d’affiliation volontaire ;

– enfin, selon le 3° du même article, les apprentis et bénéficiaires d’un contrat de professionnalisation partant en mobilité à l’étranger et qui ont été affiliés à un régime obligatoire français d’assurance maladie avant leur départ.

II. Le dispositif d’acquisition facultative de points

A. Le droit en vigueur

En l’état du droit, un ensemble de dispositifs permettent aux assurés ne remplissant pas les conditions d’une carrière complète en raison d’un manque de trimestres cotisés de procéder au rachat de trimestres en contrepartie du versement de cotisations, afin de réduire voire d’annuler la décote qui leur est applicable.

Il peut s’agir de rachat ([125]) de cotisations au titre :

– des années d’études ou d’années incomplètes, en application de l’article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale, dit également « rachat Fillon » ;

– de périodes d’apprentissage réalisées entre le 1er juillet 1972 et le 31 décembre 2013 ou de périodes d’exercice du métier d’assistante maternelle réalisées entre le 1er janvier 1975 et le 31 décembre 1990, dans les conditions prévues respectivement par les II et III de l’article L. 351-14-1 du même code ;

– du rachat dit « Madelin » permettant, aux commerçants, artisans et industriels affiliés à la sécurité sociale des travailleurs indépendants (SSTI), dans les conditions prévues au I de l’article L. 634-2-1 du code de la sécurité sociale, de racheter des trimestres pour compenser de faibles revenus d’activité ne leur ayant pas permis de valider quatre trimestres certaines années. Ce rachat n’est pas limité en nombre de trimestres ;

– d’une affiliation tardive à un régime de sécurité sociale, dans les conditions mentionnées à l’article L. 351-14 du même code ;

– de périodes ayant fait l’objet d’une détention provisoire ou de la réalisation d’un travail pénal avant le 1er janvier 1977, comme le prévoit la loi n° 75-1350 du 31 décembre 1975 relative à la situation des détenus au regard de l’assurance vieillesse ;

– de périodes d’exercice d’une activité salariée ou assimilée en dehors du territoire français, sous réserve d’avoir été à la charge d’un régime obligatoire français d’assurance maladie pendant au moins cinq ans, dans les conditions prévues par l’article L. 742-2 du code de la sécurité sociale ;

– des périodes d’exercice d’une activité salariée dans des États anciennement placés sous la souveraineté, la tutelle ou le protectorat de la France, pour les personnes ou leur conjoint survivant ayant la qualité de rapatriés, dans les conditions prévues par la loi n° 85-1274 du 4 décembre 1985 portant amélioration des retraites des rapatriés ;

– des périodes pendant lesquelles les assurés ont bénéficié de l’indemnité de soins aux tuberculeux, dans les conditions prévues par l’article L. 742-4 du code de la sécurité sociale ;

– des périodes mentionnées à l’article L. 742-1 du code de la sécurité sociale pendant lesquelles des personnes ont rempli, sans contrepartie de rémunération, des fonctions de tierce personne auprès d’un membre de leur famille infirme ou invalide ;

– de la qualité d’enfant d’ancien harki, moghazni ou personnel des diverses formations supplétives et assimilés de statut civil de droit local qui ont servi en Algérie et sont venus établir leur domicile en France, en application de l’article 79 de la loi n° 2014-1554 du 22 décembre 2014 de financement de la sécurité sociale pour 2015 ;

– de périodes de services effectués au sein de certaines organisations internationales et n’ayant pas ouvert de droit à retraite. Il s’agit notamment de périodes passées au sein de l’Organisation européenne de coopération et de développement économiques (OCDE) ou de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) ;

– de périodes accomplies par les conjoints collaborateurs avant la mise en place de l’affiliation obligatoire de ce statut prévue par la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises ;

– de périodes accomplies en qualité d’aide familial, après l’âge de fin de scolarité obligatoire et avant l’âge légal d’affiliation au régime des non-salariés obligatoire, en application de l’article L. 732-35-1 du code de la sécurité sociale.

tableau rÉcapitulatif

(*) D’après l’étude d’impact.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

B. Le dispositif proposÉ

D’après l’étude d’impact, certains des dispositifs de rachats actuels ne sont plus ou presque plus utilisés par les nouveaux assurés (cf. tableau supra). La mise en place du système universel présente en conséquence une occasion unique de rationaliser le nombre de dispositifs de rachat, tout en conservant ceux qui présentent le plus d’intérêt pour les assurés.

Ces dispositifs sont présentés :

– au présent article, s’agissant des années pendant lesquelles les assurés ont faiblement cotisé, des années passées à l’étranger avant l’affiliation à l’assurance vieillesse obligatoire ou pour les assurés ayant été à la charge d’un régime obligatoire d’assurance maladie français pendant au moins cinq ans, ainsi que pour les aides familiaux agricoles ;

– à l’article 48 du projet de loi, s’agissant du rachat de points au titre des années d’études et de périodes de stages en entreprise.

1. La garantie de neutralité actuarielle

Le présent article permet à certains assurés d’obtenir, en contrepartie du versement de cotisations, des points de retraite inscrits au compte personnel de carrière mentionné à l’article L. 191-3 ([126]).

Selon l’article L. 194-2 créé par le 1° du II, l’acquisition de ces points doit, en tout état de cause, garantir la « neutralité actuarielle », c’est-à-dire l’équivalence entre les contributions de l’assuré, versées sous forme de cotisations, et les prestations, c’est-à-dire les pensions versées aux retraités. Ainsi, seul le bénéficiaire assume le coût de l’acquisition de ces points, sans surcoût pour le système universel.

2. Les périodes ouvrant droit à l’acquisition de points au sein du système universel

Les points peuvent être acquis :

– soit au titre des années civiles pendant lesquelles l’assuré a relevé d’un régime de retraite légalement obligatoire mais acquis un faible nombre de points. Le seuil maximal de points permettant de recourir à l’acquisition de points prévue par cet article sera fixé par décret (1°) ;

– soit au titre des périodes pendant lesquelles les assurés affiliés volontairement à l’assurance vieillesse mentionnée à l’article L. 194-1 « ont exercé une activité hors de France » (2°), ou pendant lesquelles les personnes ayant été à la charge d’un régime obligatoire français d’assurance maladie ont exercé leur activité hors de France.

Les personnes concernées par le rachat de points sont donc principalement les personnes ayant faiblement cotisé pour leur retraite, ce qui peut s’expliquer notamment par des périodes de vie à l’étranger.

La formulation relativement large retenue pour le rachat au titre des faibles cotisations permettra à l’ensemble des assurés, à l’instar de que ce que prévoit aujourd’hui le dispositif « Madelin » pour les travailleurs indépendants par exemple, de se constituer volontairement des droits à retraite.

3. Le dispositif dérogatoire à destination des aides familiaux

a. Le droit en vigueur

L’article L. 732-35-1 du code rural et de la pêche maritime permet aux personnes ayant travaillé en qualité d’aide familial de demander la prise en compte, par le régime d’assurance vieillesse des non-salariés agricoles, des périodes d’activité accomplies en cette qualité, dans des conditions prévues par décret (cf. encadré).

b. Le dispositif proposé

L’article L. 732-68 du code rural et de la pêche maritime créé par le II maintient, au sein du système universel, la possibilité pour les aides familiaux d’obtenir des points en contrepartie du versement de cotisations. Les aides familiaux sont définis au 2° de l’article L. 722-10 comme « les ascendants, descendants, frères, sœurs et alliés au même degré du chef d’exploitation ou de son conjoint, âgés de plus de seize ans, vivant sur l’exploitation ou l’entreprise et participant à sa mise en valeur comme non-salariés ».

Seront ainsi concernées, comme le confirme l’exposé des motifs du projet de loi, les périodes effectuées en tant qu’aidant familial à compter de l’âge de fin de la scolarité obligatoire – fixé à 14 ans jusqu’à la génération 1952 et 16 ans pour les autres générations – et avant l’âge légal d’affiliation au régime d’assurance vieillesse des non-salariés agricoles. Cet âge était fixé à 21 ans jusqu’au 31 décembre 1975, puis a été abaissé à 18 ans entre le 1er janvier 1976 et le 31 décembre 2003. Il est fixé à 16 ans à compter du 1er janvier 2004.

Les conditions d’acquisition de points par les aides familiaux comprennent cependant une différence majeure par rapport aux autres catégories de travailleurs concernés, puisque le projet de loi ne mentionne aucune obligation de garantie de neutralité actuarielle, se contentant de renvoyer à un décret le soin de définir les conditions et limites du rachat.

III. Le dispositif de surcotisation pour les personnes travaillant À temps partiel

A. Le droit en vigueur

Dans la mesure où les revenus constituent l’un des critères pris en compte pour le calcul de la retraite ([127]), l’exercice d’une activité réduite ou à temps partiel peut avoir un effet significatif sur le montant de la retraite.

En conséquence, l’article L. 241-3-1 du code de la sécurité sociale permet aux travailleurs salariés et aux salariés agricoles exerçant à temps partiel de surcotiser, sur la base d’une rémunération à temps plein, sous réserve de l’accord de son employeur, car ce dernier est également tenu de surcotiser sur la part employeur. Cette surcotisation peut porter sur tout ou partie des cotisations dues pour un temps plein.

L’employeur peut, s’il le souhaite, prendre en charge la part salariale ; en contrepartie, cette part salariale n’est pas assimilable à une rémunération ou à un avantage et est donc exclue de l’assiette de la contribution mentionnée à l’article L. 136-1 du code de la sécurité sociale.

L’article 35 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a étendu le champ des bénéficiaires de cette mesure à tous les salariés dont la rémunération n’est pas établie selon un nombre d’heures travaillées, tels que les salariés en convention de forfait. Ces salariés peuvent en outre surcotiser au sein du régime complémentaire de l’AGIRC-ARRCO, sous réserve d’avoir surcotisé préalablement au régime général.

Peu de données chiffrées permettent d’estimer le taux de recours à cette possibilité de surcotiser. En 2015, une étude menée conjointement par la direction de la recherche, des études de l’évaluation et des statistiques (DREES) et le Conseil d’orientation des retraites (COR) s’appuyait sur les bilans de la négociation collective réalisés par la direction générale du travail (DGT) pour estimer que le recours à ce dispositif dans le cadre d’accords collectifs « existe, mais semble peu fréquent » ([128]).

L’article 47 de la loi du 12 août 2003 a par ailleurs étendu la possibilité de surcotiser aux fonctionnaires, dans les conditions prévues à l’article 11 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite. À l’inverse des salariés du privé, néanmoins, les fonctionnaires ne peuvent surcotiser au sein de leur régime complémentaire de retraite, l’IRCANTEC. La prise en compte de cette surcotisation ne peut toutefois avoir pour effet d’augmenter la durée totale de services de plus de quatre trimestres sur l’ensemble de la carrière – ce plafond est relevé à huit trimestres pour les fonctionnaires handicapés dont le taux d’invalidité est au moins égal à 80 %. Dans la fonction publique d’État, selon la DREES, la possibilité de surcotiser était utilisée par environ 15 % des agents à temps partiel à la fin de l’année 2011.

D’après l’étude d’impact, certains régimes spéciaux proposent également un dispositif de surcotisation : il s’agit du régime des industries électriques et gazières, de la SNCF, de la RATP, de l’Opéra national de Paris, de la Comédie-Française, de la Banque de France et du Port autonome de Strasbourg.

B. Le droit proposÉ

Dans un système à points, l’exercice d’une activité à temps partiel ou à temps réduit peut également avoir un effet sur le montant de la retraite car un salaire réduit se traduit par une moindre cotisation entraînant l’acquisition d’un nombre réduit de points.

Le présent article maintient en conséquence, pour les travailleurs salariés et fonctionnaires exerçant une activité réduite ou à temps partiel, la possibilité de verser des cotisations supplémentaires sur la base d’une rémunération à temps plein, afin d’améliorer le montant de leur future retraite. Il étend en outre cette possibilité aux travailleurs indépendants.

● Ce principe est fixé par le I de l’article L. 194-3 du code de la sécurité sociale créé par le 1° du I, pour les travailleurs salariés. Il définit ainsi des règles de cotisation dérogatoires à celles de droit commun fixées par l’article L. 241-3 du même code.

En cas d’activité à temps partiel ou d’activité exercée « à temps réduit par rapport à la durée maximale légale ou conventionnelle exprimée en jours » – c’est-à-dire pour les salariés en convention de forfait en jours –, les cotisations versées peuvent ainsi être plus élevées que les cotisations dues dans le cadre de l’activité à temps partiel ou à temps réduit, grâce au relèvement de l’assiette de ces cotisations :

– soit sur la rémunération correspondant à l’activité exercée à temps plein, pour les salariés à temps partiel ;

– soit sur la rémunération correspondant à la durée maximale légale ou conventionnelle fixée conformément au 3° de l’article L. 3121-64 du code du travail, pour les salariés en forfait-jours.

Les conditions de modification de l’assiette de cotisations seront définies par décret.

En outre, le principe de la surcotisation continuera de reposer sur un accord préalable conjoint du salarié et de l’employeur, dans des cotisations également définies par décret, étant donné que les cotisations d’assurance vieillesse sont réparties à la charge de l’employeur et du salarié.

L’employeur peut décider de prendre en charge la part salariale des cotisations correspondant au relèvement de l’assiette. Le cas échéant, le montant correspondant n’est pas soumis à l’assiette de la contribution sociale sur les revenus d’activité mentionnée à l’article L. 136-1 du code de la sécurité sociale.

● Pour les travailleurs indépendants, le principe de la surcotisation est défini au II de l’article L. 194-3, qui dispose que « l’assiette des cotisations des travailleurs indépendants peut également être maintenu en cas de réduction d’activité par rapport à l’année civile antérieure ». Les conditions de cotisations seront définies par décret.

Cette règle de surcotisation s’applique ainsi par dérogation à l’article L. 611-3 du code de la sécurité sociale relatif au calcul des cotisations d’assurance vieillesse dues par les travailleurs indépendants.

● Enfin, pour les fonctionnaires, le principe de la surcotisation est également posé par le I de l’article L. 194-3, mais adapté par le nouvel article L. 722-3 créé par le 2° du I.

Ainsi, contrairement aux travailleurs salariés, la demande de maintien de l’assiette des cotisations au même niveau que pour une activité à temps plein est « de droit » pour les agents publics intéressés. Cependant, à l’inverse des employeurs privés, les employeurs publics ne peuvent prendre en charge la part des cotisations due par ces agents.

*

Chapitre II La prise en compte des situations spécifiques

Article 28 Retraite anticipée pour carrière longue

Le présent article crée une nouvelle section 1 relative aux « Situations spécifiques » au sein d’un nouveau chapitre II « Départs anticipés » du titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale.

Cette section est composée de trois articles :

– l’article L. 192-1 est relatif au dispositif de départ anticipé pour longues carrières, qui fait l’objet du présent commentaire ;

– l’article L. 192-2 précise les conditions de départ anticipé à la retraite pour les personnes atteintes d’une incapacité permanente. Il fait l’objet du commentaire de l’article 29 de ce projet de loi ;

– l’article L. 192-3 précise les conditions de départ à la retraite pour les personnes en situation d’invalidité ou d’inaptitude. Il fait l’objet du commentaire de l’article 30 de ce projet de loi.

I. le droit en vigueur

Pour les personnes ayant commencé à travailler très jeunes et ayant effectué une longue carrière, l’ensemble des régimes de retraite de base, à l’exception de certains régimes spéciaux comprenant des dispositifs propres, ont mis en place un dispositif de retraite anticipée pour carrière longue, qui permet à leurs assurés de partir à la retraite dès l’âge de 60 ans, voire 58 ans dans certains cas.

1. La genèse du dispositif

Le dispositif de retraite anticipée au titre des « carrières longues » a été créé par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, à l’article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale. Les objectifs assignés à ce dispositif sont toujours d’actualité. Il s’agissait ainsi :

– d’une part, de permettre aux salariés ayant commencé à travailler très jeunes, parfois dès l’âge de 14 ou 15 ans pour les générations d’après-guerre, de prendre leur retraite avant l’âge de 60 ans, sans subir de décote ;

– d’autre part, de rectifier l’inégalité qui conduisait ces salariés à cotiser à perte, puisque le fait de cotiser au-delà du nombre de trimestres de référence applicable pour chaque génération n’augmente pas la période de référence prise en compte pour le calcul de leur pension.

Les conséquences du bénéfice de la retraite anticipée pour carrière longue sur la liquidation de la retraite des régimes complémentaires sont hétérogènes en fonction des régimes :

– certains, à l’instar de l’IRCANTEC ([129]), permettent à leurs assurés de liquider leur retraite à la même date que la retraite de base ouvrant droit au bénéfice de la retraite anticipée, sans décote sur le montant de la retraite complémentaire accordée ;

– d’autres régimes, comme l’AGIRC-ARRCO, peuvent appliquer un coefficient minorant de 10 % pendant trois années ;

– d’autres régimes, enfin, ne tiennent nullement compte du départ anticipé au titre de la retraite pour carrière longue : tel est le cas, notamment, du régime additionnel de la fonction publique.

2. Les conditions requises pour en bénéficier

L’article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale et ses textes réglementaires d’application fixent deux conditions cumulatives pour bénéficier du dispositif de retraite anticipée au titre des « carrières longues », qui n’ont presque pas été modifiées depuis leur entrée en vigueur en 2003.

● La première condition est un critère d’âge de début de carrière : le dispositif ne concerne que les assurés qui ont commencé leur activité avant l’âge de 16, 17 ou 20 ans, selon l’âge de l’assuré à la date d’effet de sa pension. Cette condition est validée si l’assuré est en mesure d’attester d’une durée d’assurance d’au moins cinq trimestres à la fin de l’année au cours de laquelle est survenu ledit anniversaire, ou d’au moins quatre trimestres à la fin de l’année au cours de laquelle est survenu ledit anniversaire si les assurés sont nés au cours du quatrième trimestre ([130]).

● La seconde condition est de justifier d’une certaine durée d’assurance et de périodes reconnues équivalentes, dont au moins une partie a donné lieu à cotisations. L’article L. 351-1-1 dispose ainsi qu’un assuré souhaitant bénéficier du dispositif de retraite anticipée pour longue carrière doit avoir accompli « une durée totale d’assurance et de périodes reconnues équivalentes dans le régime général et, le cas échéant, dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires, au moins égale à une limite définie par décret, tout ou partie de cette durée totale ayant donné lieu à cotisations à la charge de l’assuré ».

Cette durée est ainsi constituée de périodes d’assurance ayant effectivement donné lieu à cotisations de l’assuré, ou de périodes « reconnues équivalentes » telles que, selon l’article D. 351-1-2 du code de la sécurité sociale :

– les périodes de service national, dans la limite de quatre trimestres ;

– les périodes comptées comme périodes d’assurance au titre de la maladie, de la maternité et de l’incapacité temporaire liée aux accidents du travail, dans la limite de quatre trimestres, plus deux supplémentaires au titre de la maternité ;

– les périodes de chômage, dans la limite de deux trimestres.

Deux de ces catégories de périodes ont été introduites par la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites : les trimestres au titre du chômage et les trimestres supplémentaires au titre de la maternité.

La durée d’assurance totale requise dépend de la génération de l’assuré et de son âge à la date d’effet de sa retraite : d’après l’article D. 351-1-1 du code de la sécurité sociale, cette durée correspond ainsi à la durée requise pour obtenir une retraite à taux plein, quelle que soit l’année de naissance de l’assuré, pour un départ à partir de 60 ans. Pour un départ avant l’âge de 60 ans, cette durée est majorée de quatre ou huit trimestres. Pour les générations nées à compter de 1973, la durée d’assurance requise est ainsi de :

– 172 trimestres pour un départ à compter de 60 ans ;

– 180 trimestres pour un départ à compter de 58 ans.

3. Le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue représente plus de la moitié des départs anticipés au régime général

● Le régime de retraite anticipée pour longue carrière est particulièrement prisé au sein du régime général, puisqu’il concernait en 2018 60 % des flux de départ en retraite anticipée, ce qui représente près de 153 000 bénéficiaires, contre plus de 176 000 en 2017 et 113 000 bénéficiaires lors de la première année de mise en place du dispositif, en 2004 ([131]).

L’extension du champ des périodes réputées cotisées prises en compte pour bénéficier de la retraite anticipée pour carrière longue par la loi du 20 janvier 2014 est le principal facteur explicatif de l’augmentation du nombre de bénéficiaires observée depuis 2014. Dans le sens inverse, la forte diminution du nombre de bénéficiaires entre 2017 et 2018 s’expliquerait par le relèvement progressif du nombre de trimestres requis pour bénéficier du dispositif.

● Le dispositif de carrière longue est également un motif courant de départ à la retraite au sein des régimes agricoles, puisqu’il a concerné près de 9 500 bénéficiaires en 2018 et près de 12 000 motifs de départ d’exploitants agricoles en dépit, pour ces derniers, d’un durcissement des conditions d’accès ayant fortement réduit leur éligibilité à ce dispositif – près de 21 900 salariés agricoles en avaient bénéficié en 2017.

● Au sein des trois fonctions publiques, le recours au dispositif de retraite anticipée pour carrière longue est plus marqué parmi les agents de la fonction publique territoriale, pour lesquels ce motif de départ a concerné 36,7 % des nouveaux retraités en 2018. Dans une moindre mesure, la retraite anticipée pour carrière longue représentait 17,1 % des départs anticipés au sein de la fonction publique hospitalière, et 13,8 % au sein de la fonction publique d’État. Ces proportions s’expliquent, au sein de la fonction publique d’État notamment, par l’existence d’autres dispositifs concurrents de départ anticipé, tels que les départs anticipés des catégories actives.

II. L’extension du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue à tous les assurés du système universel

Le présent article étend le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue à l’ensemble des assurés du futur système universel, sans en modifier significativement les conditions d’âge de début de carrière et de durée de carrière permettant d’y avoir accès.

Le I de l’article L. 192-1 du code de la sécurité sociale créé par le présent article instaure un dispositif de départ anticipé « pour l’assuré ayant accompli une carrière particulièrement longue ».

Le départ anticipé sera possible dès l’âge de 60 ans – soit deux années avant l’âge de 62 ans d’ouverture du droit à retraite mentionné à l’article L. 191-1 du même code, dans sa rédaction issue de l’article 23 de ce projet de loi.

Tout départ avant l’âge de 60 ans ne sera néanmoins plus possible : la possibilité proposée par le droit en vigueur de partir dès l’âge de 58 ans pour les personnes ayant validé au moins cinq trimestres avant l’âge de 16 ans sera ainsi éteinte, en raison de son caractère « extrêmement marginal », selon les termes de l’étude d’impact ([132]).

A. Les conditions de bénéfice du dispositif

L’article L. 192-1 maintient deux conditions cumulatives pour bénéficier du dispositif de retraite anticipée.

● La première est la justification d’une durée minimale d’activité avant l’âge de 20 ans, qui sera fixée par décret. Le critère d’âge qui existait dans le dispositif du régime général est donc simplifié : un seul âge est retenu, 20 ans. L’étude d’impact précise que la durée minimale s’appréciera « dans les mêmes conditions qu’actuellement », c’est-à-dire la validation de cinq trimestres à la fin de l’année au cours de laquelle est intervenu leur vingtième anniversaire, ou quatre trimestres si l’assuré est né au dernier trimestre.

● La seconde condition est l’obligation de justifier « d’une durée ayant donné lieu à cotisations » à la charge de l’assuré. La durée minimale de cotisations requise sera définie par décret et « au moins égale » à la durée de 516 mois – soit quarante-trois années de cotisations – prévue au IV de l’article L. 195-1 nouveau créé par l’article 40 du projet de loi.

Les modalités de calcul de la durée minimale en situation de handicap requise pour bénéficier de la retraite anticipée au titre du handicap sont identiques à celles mentionnés au V de l’article L. 195-1 créé par l’article 40 de ce projet de loi relatif à la retraite minimale.

La symétrie retenue pour le calcul de la carrière complète avec les règles applicables au décompte des 516 mois requis pour le bénéfice du montant maximal de la retraite minimale a pour principale conséquence l’arrêt de la prise en compte des périodes dites « réputées cotisées », à la différence du droit en vigueur.

● La fin de la prise en compte des périodes réputées cotisées – ou périodes assimilées – ne devrait pas être sans incidence sur le nombre de bénéficiaires potentiels du dispositif. Dans le droit en vigueur, les périodes assimilées au titre du service national, de la maladie, de la maternité, de l’incapacité ou du chômage permettent en effet de réduire d’autant le nombre d’annuités requises jusqu’à deux années.

Cette absence de prise en compte des périodes non travaillées pour des motifs légitimes risque de restreindre significativement le champ des bénéficiaires potentiels. En outre, elle rend de facto quasiment impossible un départ à l’âge de 60 ans : pour une personne ayant commencé à travailler à l’âge de 18 ans, par exemple, et ayant travaillé sans interruption toute sa vie, sans période de maladie, de chômage, d’invalidité ou de maternité, elle ne pourra partir qu’à 61 ans compte tenu des modalités de calcul de la carrière complète retenues par cet article.

B. Les conséquences sur l’âge d’équilibre

Pour les assurés qui remplissent les conditions permettant d’accéder à la retraite pour carrière longue dès l’âge de 60 ans, l’âge d’équilibre mentionné à l’article L. 195-1 sera « abaissé de deux années ».

À l’inverse, néanmoins, le fait de travailler au-delà de cet âge n’aura aucune incidence sur le montant de leur pension, puisqu’il est précisé que, pour ces assurés, « l’application du coefficient d’ajustement » ne pourra pas conduire à majorer le montant de la retraite.

*

Article 29 Dispositif de retraite anticipée pour les travailleurs en situation de handicap

A. Le droit en vigueur

La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a mis en place un dispositif permettant aux personnes ayant effectué une part importante de leur carrière en situation de handicap de bénéficier d’un droit anticipé au départ en retraite, dès l’âge de 55 ans.

Ce droit, qui vise à tenir compte des incidences du handicap sur l’accès et le maintien dans l’emploi, est ouvert dans la plupart des régimes, comme le montre le tableau ci-après. Seuls les régimes de base offrant des conditions particulières de départ anticipé pour les personnes en situation de handicap ou d’infirmité ne sont pas concernés par le dispositif de la retraite anticipée des travailleurs handicapés.

Liste des RÉgimes prÉvoyant un dispositif de retraite anticipÉe pour handicap

B. Les conditions d’accÈs au dispositif

Au régime général, les conditions de bénéfice de la retraite anticipée pour handicap sont au nombre de trois :

− une durée totale d’assurance ou de périodes reconnues équivalentes au régime général ou dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires ;

− une durée d’assurance cotisée minimale ([133]) ;

− une situation de handicap, qui doit être concomitante avec les périodes d’assurance prises en compte. Pour justifier de cette situation, l’assuré doit justifier d’un taux d’incapacité permanente d’au moins 50 %, pour les pensions prenant effet à compter du 1er janvier 2015 ([134]) ou, pour les périodes antérieures au 31 décembre 2015, de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé ([135]).

La loi du 20 janvier 2014 ([136]) a en effet supprimé la condition de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé qui permettait jusqu’alors de bénéficier de la retraite anticipée au titre du handicap. Ce critère a cependant été maintenu pour les périodes antérieures au 1er janvier 2016, ce qui signifie qu’un assuré souhaitant faire valoir son droit à retraite anticipée au titre de sa qualité de travailleur handicapé ne pourra faire valoir cette qualité que pour la période courant jusqu’au 31 décembre 2015.

● Le taux de 50 % peut être attesté par la présentation de l’une des pièces attribuée au titre d’un handicap au moins égal à ce taux (cf. encadré).

Pour les assurés qui ne seraient pas en mesure de fournir de tels justificatifs, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a créé une commission médicale visant à valider rétroactivement certaines périodes de handicap.

● L’âge de départ anticipé à la retraite est calculé de manière dégressive, en fonction du nombre de trimestres requis au titre de l’assurance et de la durée cotisée, et permet dans le meilleur des cas de partir à la retraite au taux maximum de 50 % dès l’âge de 55 ans.

Ces conditions sont fixées par l’article D. 351-1-5 du code de la sécurité sociale (cf. tableau ci-après).

Conditions de départ anticipé à la retraite

en raison d’une incapacité permanente

Source : Article D. 351-15-1 du code de la sécurité sociale.

La retraite anticipée accordée au titre du handicap ouvre droit à une retraite à taux plein, sans application de décote, et peut faire l’objet d’une majoration, introduite par l’article 28 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 afin de relever le montant des prestations servies.

C. Le nombre de bénéficiaires

En 2018, près de 3 600 nouveaux retraités affiliés au régime général, à la MSA salariés, au régime d’une fonction publique ou des travailleurs indépendants ont bénéficié d’un départ anticipé au titre de la retraite pour handicap. Le nombre de retraités concernés s’élève ainsi à une proportion comprise entre 0,2 % et 0,5 % des retraités pour chaque régime, sur la base des données de l’année 2017.

Le régime a connu une forte montée en puissance, notamment au sein du régime général, puisque seules 1 292 personnes ont bénéficié de ce dispositif en 2008, contre 2 822 dix années plus tard.

Répartition des retraites anticipées pour handicap

selon le régime d’affiliation, en 2018

Source : Programme de qualité et d’efficience (PQE) « Retraites » pour 2020.

Les deux tiers des bénéficiaires potentiels de la retraite pour handicap liquident leur retraite anticipée avant l’âge de 60 ans, avec une durée de cotisation moyenne de 141 trimestres. D’après l’étude d’impact, les bénéficiaires du dispositif actuel de retraite anticipée pour handicap liquident leur retraite en moyenne à 58,7 ans au régime général, contre 60,3 ans pour l’ensemble des retraites anticipées et 62,7 ans pour l’ensemble des assurés.

En outre, le montant mensuel moyen global de la pension des bénéficiaires de la retraite anticipée des travailleurs handicapés, qui s’élève à 723 euros, est presque équivalent à celui de l’ensemble des assurés (738 euros).

Âge moyen de dÉpart pour les bÉnÉficiaires de la retraite anticipÉe

pour handicap au rÉgime gÉnÉral

Source : Étude d’impact, d’après le recueil statistique de la CNAV, 2018.

II. Le dispositif proposÉ

L’article 29 crée un nouvel article L. 192-2 du code de la sécurité sociale précisant les nouvelles conditions de bénéfice du droit à retraite anticipée pour les personnes en situation de handicap au sein du système universel de retraites.

Selon le I de ce nouvel article, les personnes en situation de handicap remplissant les conditions posées par ce même paragraphe pourront liquider leurs droits à retraite entre deux et sept ans plus tôt que l’âge légal de départ à la retraite fixé à 62 ans par l’article L. 191-1 nouveau, soit entre 55 ans et 60 ans.

A. Des conditions simplifiÉes de bÉnÉfice de la retraite anticipée

1. Deux conditions cumulatives : une durée cotisée et un taux d’incapacité permanente minimum

Les modalités de bénéfice de la retraite anticipée pour handicap sont simplifiées, puisque le I de l’article L. 192-2 nouveau ne retient que deux critères cumulatifs pour l’ouverture du droit.

a. Une durée cotisée minimale définie par décret

● Il s’agit, en premier lieu, de la durée ayant donné lieu à cotisations à la charge de l’assuré, par référence au 1° de l’article L. 191-3 créé par l’article 8 du projet de loi.

Selon l’étude d’impact, la prise en compte d’une seule durée au lieu de deux répond à un impératif de simplification du dispositif, car la prise en compte de deux durées distinctes en l’état du droit présente le double inconvénient d’une complexité de gestion et d’un manque de lisibilité pour les assurés.

En conséquence, la condition de durée d’assurance validée en situation de handicap disparaît. Or, c’est cette durée d’assurance qui permettant de tenir compte des périodes assimilées grâce auxquelles l’assuré continuait de se constituer des droits à retraite malgré un arrêt involontaire de travail, lié par exemple à la maladie ou à la maternité.

● La durée cotisée minimale requise sera définie par décret et inférieure, en tout état de cause, à la durée de 516 mois – 43 ans – prévue au IV de l’article L. 195-1 nouveau pour les assurés du régime universel nés à compter du 1er janvier 1975 et qui s’applique au calcul d’une carrière complète pour bénéficier de la retraite minimale créée par l’article 40 du projet de loi.

Les modalités de calcul de la durée minimale requise en situation de handicap pour bénéficier de la retraite anticipée au titre du handicap sont en effet identiques à celles mentionnés au 1° du V de l’article L. 195-1 créé par l’article 40 de ce projet de loi. Toutefois, seuls les points acquis au titre des cotisations seront comptabilisés pour le décompte de cette durée ; les points acquis au titre de dispositifs de solidarité nationale ne seront pas pris en compte.

b. Un taux d’incapacité permanente minimum fixé à 50 %

Le second critère est le taux d’incapacité permanente minimum requis, qui est fixé à 50 %, soit l’équivalent du taux requis depuis la loi du 20 janvier 2014 pour bénéficier d’une retraite anticipée au régime général en raison d’une situation de handicap.

Il est intéressant de relever que ce taux est fixé à l’article L. 192-2, et non renvoyé à un décret, ce qui représente un gage de sécurité pour les travailleurs en situation de handicap. Les modalités de justification de ce taux d’incapacité par l’assuré sont renvoyées à un « arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale ». Cette formulation semble signifier que la commission de validation rétraoctive ne sera pas reconduite, ce que confirme l’avis du Conseil d’État rendu sur le texte : la commission instituée en 2017 n’examinerait en effet qu’une trentaine de dossiers par an. Le Gouvernement a toutefois indiqué au Conseil d’État qu’il envisageait d’introduire un « nouveau dispositif de validation », dans le cadre d’une « prochaine loi sur la santé au travail ».

D’après l’exposé des motifs du projet de loi, le taux de 50 % également utilisé pour la perception d’autres prestations liées au handicap, telles que l’AAH, permettra de simplifier la justification par les assurés de leur taux d’incapacité.

2. Le cas particulier du critère de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé

Le IV de l’article L. 192-2 nouveau précise que les périodes antérieures au 31 décembre 2015 au cours desquelles la qualité de travailleur handicapé a été reconnue sont prises en compte « pour l’appréciation des conditions mentionnées au I » du même article.

B. Une retraite À taux plein grÂce À l’abaissement de l’Âge d’Équilibre

Afin de permettre aux assurés en situation de handicap de bénéficier d’un départ anticipé sans incidence sur le montant de leur retraite, qui sera calculée sur la base d’un taux plein et sans application de coefficient d’ajustement, l’âge d’équilibre mentionné à l’article L. 191-5, dans sa rédaction résultant de l’article 10 du projet de loi, sera « abaissé à l’âge atteint lors [du] départ en retraite » de l’assuré qui remplit les conditions requises pour bénéficier de la retraite anticipée (III de l’article L. 192-2).

L’abaissement de l’âge d’équilibre permettra aux bénéficiaires de la retraite anticipée pour handicap de bénéficier, le cas échéant, de la retraite minimale créée par l’article 40 du projet de loi.

C. L’attribution de points supplÉmentaires au titre de la compensation du handicap sur l’activitÉ professionnelle

Afin de « prendre en compte l’incidence du handicap sur la vie professionnelle », le II de l’article L. 192-2 nouveau propose d’attribuer des points supplémentaires lors du départ en retraite anticipée des assurés en situation de handicap qui remplissent les conditions pour bénéficier de ce dispositif.

Les modalités d’attribution de ces points seront définies par décret. Il est néanmoins précisé que le nombre de points supplémentaires sera égal « à une fraction des points acquis » au titre des périodes cotisées prises en compte dans le calcul de la retraite, conformément au 1° de l’article L. 191-3 du code de la sécurité sociale créé par l’article 8 du présent projet de loi.

*

Article 30 Inaptitude et invalidité

I. Le droit en vigueur

Afin de ne pas pénaliser les personnes atteintes d’une incapacité de travail au cours de leur vie professionnelle, la plupart des régimes de retraite de base ont instauré des mécanismes permettant de tenir compte de l’état d’invalidité ou d’inaptitude dans le calcul des droits à retraite ainsi que dans les conditions d’âge d’ouverture du droit à retraite.

Au régime général et dans les régimes alignés, notamment, ces dispositifs permettent :

− soit d’acquérir des droits à la retraite, sous forme de périodes assimilées à des trimestres d’assurance ;

− soit de bénéficier d’une retraite pour inaptitude au travail, ce qui permet de bénéficier d’une retraite à taux plein dès l’âge de 62 ans, quelle que soit la durée de cotisations validée.

II. Les rÉgimes appliquant un dispositif de retraite pour inaptitude

Le régime général ainsi que les régimes alignés (travailleurs indépendants, salariés agricoles) et le régime des clercs et employés de notaire (CRPCEN) proposent un dispositif de retraite pour inaptitude, dans les conditions prévues aux articles L. 351-7 et L. 351-8 du code de la sécurité sociale.

Plusieurs régimes de base proposent également ce dispositif, à l’instar :

– du régime des non-salariés agricoles (art. L. 732-23 du code rural et de la pêche maritime) ;

– du régime des professions libérales (CNAVPL) et du régime des avocats (CNBF) (article L. 643-3 du code de la sécurité sociale) ;

– du régime des industries électriques et gazières (a du 7° de l’article 16 de l’annexe 3 du décret n° 46-1451 approuvant le statut national du personnel des industries électriques et gazières ([140]) ;

– du régime des marins (article 21-4 du décret du 17 juin 1938 relatif à la réorganisation et à l’unification du régime d’assurance des marins).

Les régimes de la fonction publique ne disposent pas en tant que tel de retraite pour inaptitude. La reconnaissance du caractère permanent et stabilisé d’une invalidité, quelle que soit son origine – professionnelle ou non – permet notamment au fonctionnaire se trouvant dans l’incapacité d’exercer ses fonctions d’être mis en retraite et de bénéficier d’une pension pour invalidité, dans les conditions prévues aux articles L. 27 et L. 28 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Ces modalités de prise en charge de l’invalidité font l’objet du commentaire de l’article 31 du projet de loi.

A. Les conditions de bÉnÉfice de la retraite pour inaptitude au travail

Selon l’article L. 351-7 du code de la sécurité sociale, l’inaptitude au travail est reconnue à tout assuré « qui n’est pas en mesure de poursuivre l’exercice de son emploi sans nuire gravement à sa santé et qui se trouve définitivement atteint d’une incapacité de travail médicalement constatée, compte tenu de ses aptitudes physiques et mentales à l’exercice d’une activité professionnelle, et dont le taux est fixé par décret en Conseil d’État ».

La reconnaissance médicale d’une incapacité de travail d’au moins 50 % peut ouvrir droit, pour certaines catégories d’assurés, au bénéfice d’une retraite à taux plein dès 62 ans, même s’ils ne remplissent pas la condition de durée d’assurance requise.

L’article L. 351-8 du code de la sécurité sociale dispose ainsi que « les assurés reconnus inaptes au travail dans les conditions prévues à l’article L. 351-7 » bénéficient d’une retraite à taux plein « même s’ils ne justifient pas de la durée requise d’assurance ou de périodes équivalentes dans le régime général et un ou plusieurs autres régimes obligatoires ».

Deux options de reconnaissance de l’inaptitude sont possibles : la reconnaissance par un examen médical réalisé au moment de la retraite, ou une présomption d’inaptitude pour les bénéficiaires de certaines allocations.

1. Une inaptitude médicalement constatée au moment de la retraite

Les assurés ne bénéficiant d’aucun dispositif de prise en charge de l’inaptitude, d’incapacité ou d’invalidité jusqu’à la retraite doivent faire reconnaître leur inaptitude lors de la demande de retraite.

Ces assurés peuvent en effet présenter une demande de retraite au titre de l’aptitude à leur dernier régime de retraite d’affiliation. L’évaluation de l’inaptitude est appréciée par le médecin conseil : si ce dernier fixe le taux d’incapacité de travail est fixé à au moins 50 % ([141]), l’assuré peut bénéficier de la retraite pour inaptitude.

2. La présomption d’inaptitude

Certains assurés sont présumés inaptes au titre des dispositifs dont ils sont bénéficiaires avant l’âge de la retraite et qui ont déjà fait l’objet d’un constat médical d’invalidité, de handicap ou d’inaptitude. Ils bénéficient, en conséquence, d’une dispense d’examen médical pour bénéficier de la retraite pour inaptitude.

a. Les bénéficiaires d’une pension d’invalidité

● La première catégorie de bénéficiaires concernée par ce dispositif sont les bénéficiaires d’une pension d’invalidité.

Si l’assuré titulaire d’une pension d’invalidité ne travaille pas, le versement de sa pension est en effet automatiquement remplacé par une pension de retraite pour inaptitude à taux plein dès l’âge de 62 ans, même si l’assuré n’a pas cotisé la durée d’assurance requise (article L. 341-15 du code de la sécurité sociale).

Dans le cas contraire, si l’assuré travaille encore, la pension d’invalidité peut être versée jusqu’à l’âge nécessaire pour obtenir une retraite au taux plein, charge à l’assuré de demander la liquidation de ses droits (article L. 341-16 du même code).

● Les bénéficiaires d’une pension de vieillesse de veuve ou de veuf sont également présumés inaptes.

b. Les bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés

Les bénéficiaires d’une allocation aux adultes handicapés (AAH) bénéficient également de la pension de retraite pour inaptitude, dès lors qu’ils ont atteint l’âge de 62 ans.

L’article L. 821-1 du code de la sécurité sociale dispose ainsi que « pour la liquidation des avantages de vieillesse, les bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés sont réputés inaptes au travail à l’âge minimum auquel s’ouvre le droit à pension de vieillesse ».

c. Les titulaires de la carte mobilité inclusion, mention invalidité

D’après la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) du régime général, les titulaires de la carte mobilité inclusion dont le taux d’incapacité permanente est d’au moins 80 % sont également présumés inaptes ([142]).

B. Le nombre de bÉnÉficiaires d’une retraite pour inaptitude

Au régime général, le nombre de nouvelles pensions attribuées au titre de l’inaptitude représente un peu moins de 50 000 pensions en 2018, soit 7,5 % du total des nouvelles pensions. Le nombre de pensions de retraite pour invalidité est un peu plus élevé, puisqu’il représente 8,5 % du total des nouvelles pensions de retraite.

Les données disponibles ne permettent pas de faire la distinction entre les bénéficiaires d’une retraite pour inaptitude et les bénéficiaires d’une retraite pour invalidité. Les données présentées dans le tableau infra sont donc des données agrégées pour ces deux dispositifs.

Nombre de pensions attribuÉes en 2018 au titre de l’inaptitude ou de l’invaliditÉ, selon le rÉgime d’affiliation

(*) Ces données correspondent aux bénéficiaires de la retraite pour invalidité accordée au sein des régimes de fonction publique.

Source : Programme de qualité et d’efficience (PQE) « Retraites » du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.

III. Le dispositif proposÉ

A. L’extension de la retraite pour inaptitude à tous les assurés du système universel

Le présent article étend à l’ensemble des assurés du système universel le bénéfice de la retraite pour inaptitude, lorsque ces assurés se trouvent dans l’impossibilité médicalement constatée de poursuivre une activité professionnelle au-delà de l’âge légal d’ouverture du droit à la retraite.

Le dispositif est détaillé au sein du nouvel article L. 192-3 du code de la sécurité sociale.

1. Une définition de l’inaptitude identique au droit en vigueur au régime général

Le premier alinéa de cet article L. 192-3 nouveau reprend, presque mot pour mot, la définition de l’inaptitude au travail actuellement donnée par l’article L. 351-7 du même code de la sécurité sociale.

Cet article dispose ainsi que « [peut] être reconnu inapte au travail l’assuré qui n’est pas en mesure de poursuivre l’exercice de son emploi sans nuire gravement à sa santé et qui se trouve définitivement atteint d’une incapacité de travail médicalement constatée, compte tenu de ses aptitudes physiques et mentales à l’exercice d’une activité professionnelle, et dont le taux est fixé par décret en Conseil d’État ».

Hormis la suppression d’un : « et » de coordination, la définition de l’inaptitude est ainsi strictement identique à la définition qui s’appliquait jusqu’alors au régime général.

2. Les modalités de reconnaissance du taux d’inaptitude

Les conditions de reconnaissance sont identiques à celles prévues pour le régime général. Ainsi, l’inaptitude doit être « médicalement constatée », soit par le médecin conseil lors de la demande de retraite pour inaptitude soit indirectement, par la justification du bénéfice d’une allocation accordée en raison d’un taux d’incapacité avéré.

Le troisième alinéa de l’article L. 192-3 nouveau précise ainsi que la retraite pour inaptitude s’applique à trois catégories de personnes « présumé[e]s inaptes au travail » et dispensées, à ce titre, de tout examen médical. Il s’agit :

− des bénéficiaires d’une pension d’invalidité mentionnés à l’article L. 341-15 du code de la sécurité sociale. Sans changement par rapport au droit existant, la pension d’invalidité sera remplacée automatiquement par la pension de retraite pour inaptitude dès l’âge légal d’ouverture du droit à retraite ;

− des bénéficiaires de l’AAH mentionnée à l’article L. 821-1 du même code, c’est-à-dire les bénéficiaires dont le taux d’incapacité permanente est au moins égal à 80 %, ainsi qu’aux bénéficiaires de l’AAH mentionnée à l’article L. 821-2 du même code, c’est-à-dire aux bénéficiaires dont le taux d’incapacité est compris entre 50 et 79 %, et qui connaissent une « restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi », reconnue par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) ;

− des titulaires d’une carte « mobilité inclusion » portant les mentions « invalidité » et « stationnement pour personnes handicapées », attribuée aux personnes bénéficiaires d’une allocation personnalisée d’autonomie (APA) en raison d’une perte élevée d’autonomie ([143]).

3. La retraite pour inaptitude donne droit à un départ dès l’âge légal sans décote

L’assuré répondant aux critères de l’inaptitude au travail tels que fixé par le premier alinéa de l’article L. 192-3 nouveau pourra bénéficier de la retraite pour inaptitude dès l’âge mentionné à l’article L. 191-1 nouveau, c’est-à-dire 62 ans.

En outre, dans ce cas, l’âge d’équilibre retenu est « abaissé » au niveau de leur âge de départ, ce qui permet à l’assuré de bénéficier d’une retraite à taux plein avant l’âge d’équilibre, sans décote.

4. Les effets attendus

D’après l’étude d’impact, l’intégration des fonctionnaires dans le dispositif de la retraite pour inaptitude pourrait représenter une augmentation d’environ 10 500 départs par an supplémentaires au titre de ce motif.

B. Dispositions de coordination relatives à la pension d’invalidité

Les 2° à 6° tirent les conséquences des articles 28, 29, 32 et 33 du projet de loi et, plus globalement, de la création du système universel de retraite, sur les dispositions du code de la sécurité sociale relatives à l’invalidité.

En premier lieu, le 2° modifie l’article L. 341-14-1 afin d’étendre aux dispositions des articles précités les cas de suspension de la pension d’invalidité. Ainsi, à l’instar du droit en vigueur, le service de la pension d’invalidité sera suspendu dès lors que l’assuré bénéficie d’une retraite anticipée pour carrière longue, d’une retraite anticipée pour handicap, d’une retraite anticipée pour incapacité permanente ou d’un départ anticipé au titre de l’utilisation du compte professionnel de prévention (C2P).

Le 3° modifie ensuite l’intitulé de la section 6 du chapitre Ier du titre IV du livre III du code de la sécurité sociale pour préciser que la pension d’invalidité sera convertie « en retraite » au sein du système universel.

Le 4° modifie l’article L. 341-15 afin de préciser :

– d’une part, que la pension d’invalidité prend fin à l’âge légal d’ouverture du droit à retraite mentionné à l’article L. 191-1, dans sa rédaction résultant de l’article 23 de ce projet de loi ;

– d’autre part que, le cas échéant, la retraite pour inaptitude créée par le présent article se substitue à la pension d’invalidité.

Les a à d du 5° opèrent les mêmes modifications à l’article L. 341-16 relatif aux modalités de versement de la pension de retraite pour inaptitude lorsque l’assuré exerce une activité professionnelle. Il est notamment précisé que l’assuré exerçant une activité ne peut continuer à bénéficier de sa pension d’invalidité que jusqu’à l’âge d’équilibre mentionné à l’article L. 191-5.

Le 6° précise enfin, à l’article L. 341-17, les conditions applicables à l’assuré titulaire d’une pension d’invalidité qui bénéficie d’une allocation de chômage à l’atteinte de l’âge légal fixé par l’article L. 191-1, sans modification, sur le fond, par rapport au droit existant.

*

Article 31 Habilitation à légiférer par ordonnance afin de définir les modalités de prise en charge de l’invalidité des fonctionnaires et militaires

I. Le concept et la prise en charge de l’invalidité au sein de la fonction publique et de certains régimes spéciaux

L’ensemble des régimes de base reconnaissent et visent à compenser l’invalidité. Le recours à ce terme peut néanmoins prêter à confusion, tant les modalités de prise en charge du risque invalidité par le régime général de la sécurité sociale, d’une part, et par les régimes de la fonction publique et certains régimes spéciaux, d’autre part, attestent d’une conception très divergente de ce risque.

A. DANS LE régime général, le risque invalidité est pris en charge par la branche maladie contrairement à l’inaptitude, prise en charge par la branche ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES PROFESSIONNELLES

Au régime général et dans la plupart des régimes de base, l’invalidité correspond à une réduction de la « capacité de travail ou de gain » de l’assuré, d’origine non professionnelle (article L. 341-1 du code de la sécurité sociale). L’invalidité relève en conséquence de la branche maladie. La prise en charge de l’incapacité de travail résultant d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle entre, pour sa part, dans le champ de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP).

Dans le premier cas, l’incapacité de travail d’origine non professionnelle peut donner lieu au versement d’une pension d’invalidité. En outre, les personnes reconnues inaptes au travail peuvent bénéficier, sous certaines conditions, d’une retraite pour inaptitude leur permettant de bénéficier d’une retraite à taux plein, dès l’âge légal, y compris s’ils ne remplissent pas la condition d’assurance applicable à leur génération (cf. commentaire de l’article 30).

Dans le second cas, la maladie professionnelle ou l’accident du travail peuvent donner lieu au versement d’une rente AT-MP et, le cas échéant, ouvrir droit à la retraite pour incapacité permanente mentionnée à l’article 32 de ce projet de loi.

B. Dans les régimes de la fonction publique, l’invalidité désigne tout type d’incapacité professionnelle définitive, d’origine professionnelle ou non

● Au sein des régimes de la fonction publique et de certains régimes spéciaux, la notion d’invalidité désigne indifféremment toute incapacité de travail, que celle-ci soit d’origine professionnelle (accident du travail ou maladie professionnelle) ou non.

Pour autant, les modalités d’indemnisation de ce risque sont relativement distinctes en fonction de son origine ; en particulier, l’invalidité liée à un motif professionnel est mieux indemnisée.

prise en compte de l’invalidité (d’origine professionnelle ou non)

pour les fonctionnaires et magistrats

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

Lorsqu’elle n’est pas d’origine professionnelle, l’invalidité n’est constatée qu’au terme de ses droits à congés pour raisons de santé. Si le fonctionnaire est placé en disponibilité d’office et que son invalidité temporaire, il peut dans certaines conditions bénéficier d’une allocation d’invalidité temporaire (AIT) ([144]).

Lorsque l’invalidité est liée au service, elle fait l’objet d’une prise en charge dans le cadre d’un congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS), qui permet au fonctionnaire de continuer à bénéficier de l’intégralité de son traitement. Si celui-ci réintègre son service à l’issue du congé, il peut le cas échéant percevoir une allocation temporaire d’invalidité (ATI) en complément de son traitement ([145]). L’ATI est financée par une contribution employeur qui relève de la première section du compte d’affectation spéciale Pensions, relative aux pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité. Le taux de cette contribution était fixé à 0,32 % en 2019.

Dans les deux cas, si le fonctionnaire ne peut réintégrer son service en raison de l’invalidité, ou qu’il n’a pas pu être reclassé dans un emploi compatible avec son état de santé ([146]), il peut être soit radié des cadres, soit bénéficier d’une retraite pour invalidité ([147]), sans condition d’âge, et bénéficier ainsi du versement de sa pension civile de retraite.

Dans le cas d’une invalidité liée au service, le fonctionnaire peut en outre prétendre à une rente viagère d’invalidité (RVI) ([148]), cumulable avec sa pension, qui a vocation à réparer le préjudice corporel subi par les fonctionnaires.

● Les militaires se trouvant dans l’incapacité d’exercer leurs fonctions pour motif d’infirmité ou d’invalidité sont définitivement réformés, ce qui leur ouvre droit au versement de leur pension militaire de retraite, à laquelle s’ajoute une pension militaire d’invalidité (PMI), si l’invalidité est d’origine professionnelle, conformément à l’article L. 121-1 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre.

● Le tableau ci-après retrace les effectifs des bénéficiaires de pensions d’invalidité – au sens de « pension de retraite » – au sein de chaque fonction publique : le nombre de retraités au titre de l’invalidité dans la fonction publique varie ainsi en proportion entre 6,2 % du total des pensions dans la fonction publique d’État à près de 12 % dans la fonction publique territoriale.

Effectifs de retraités disposant d’une pension d’invalidité

au 31 décembre 2018

(*) Hors La Poste et Orange.

Source : Projet de loi de finances pour 2020, Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique.

Il convient de relever que dans la quasi-totalité des cas, les pensions attribuées avant l’âge de 40 ans sont des pensions pour invalidité : pour les militaires, notamment, 11 636 pensions d’invalidité étaient versées en 2018 pour des assurés de moins de 35 ans, soit près de 100 % des pensions versées avant cet âge (11 646 pensions au total). Ce constat vaut également dans les autres fonctions publiques, dans des proportions bien moins élevées en considération du nombre de pensions : seules 27 pensions attribuées avant l’âge de 35 ans dans la fonction publique d’État (dont 26 pensions d’invalidité), ou 47 pensions d’invalidité au même âge (soit le total des pensions liquidées avant 35 ans) dans la fonction publique territoriale.

C. Les conséquences de la création du système universel sur la prise en compte de l’invalidité dans ces régimes

L’extension du bénéfice de la retraite pour inaptitude à l’ensemble des assurés du système universel, comme le prévoit l’article 30 du projet de loi, n’est pas sans incidence sur les régimes de la fonction publique et les régimes spéciaux pour lesquels l’invalidité définitive ouvre droit principalement à la liquidation d’une pension de retraite, sans considération d’âge.

Selon l’article 30, en cas d’invalidité ou d’inaptitude définitive, le droit à une retraite pour inaptitude sans décote sera ainsi ouvert pour tous les assurés à compter de l’âge de 62 ans. Si cette harmonisation permettra de traiter sur un pied d’égalité l’ensemble des assurés invalides au regard de la retraite, elle présente l’inconvénient de supprimer toute prise en charge de l’invalidité des fonctionnaires, magistrats, militaires et assurés de certains régimes spéciaux jusqu’à l’âge de 62 ans.

En conséquence, les conditions de création d’une assurance invalidité pour les assurés concernés doivent être clarifiées. Pour les fonctionnaires titulaires, cette clarification relève du domaine de la loi et fait l’objet du présent article. Pour les assurés des régimes spéciaux, d’après l’étude d’impact, « un dispositif équivalent sera prévu par voie réglementaire » afin « d’actualiser les décrets constitutifs ».

II. Le champ de l’habilitation

L’article 31 propose d’habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour définir les conditions de mise en place des nouvelles dispositions statutaires d’invalidité à destination des fonctionnaires et des militaires.

Il vise ainsi à autoriser le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi visant à créer de « nouveaux dispositifs statutaires » (1°) destinés à assurer la couverture des fonctionnaires et des militaires contre le risque d’invalidité, que l’invalidité soit d’origine professionnelle ou non. L’ordonnance devra veiller tout particulièrement à l’articulation de ces dispositifs avec celles du futur système universel de retraite, d’une part, et aux modalités de prise en compte de « la spécificité de la fonction militaire ».

Elle devra également déterminer les « règles de gestion » de ces nouveaux dispositifs (2°).

Le 3° autorise également le Gouvernement à définir les modalités d’articulation et, le cas échéant, les conditions d’évolution de ces nouveaux dispositifs d’invalidité avec les règles statutaires applicables :

– aux congés, disponibilités et à l’indemnisation pour raison de santé ainsi qu’à la radiation des cadres pour inaptitude au service ;

− aux fonctionnaires et militaires relevant du code des pensions militaire d’invalidité et des victimes de guerre, d’autre part.

L’étude d’impact précise que les périodes accomplies avant l’âge de 62 ans dans le nouveau dispositif statutaire d’invalidité seront prises en compte, pour le calcul du droit à retraite, au titre des périodes d’interruption d’activité. Cela permettra, selon la même source « d’éviter de figer le montant de leur retraite au moment de leur radiation des cadres ou des contrôles pour invalidité », qui peuvent intervenir très précocement pour certaines catégories d’assurés.

Cette mesure bénéficiera en particulier aux militaires, pour lesquels les départs pour invalidité sont en moyenne très précoces (27 ans en moyenne ([149]), contre 56,6 ans pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers et 57 ans pour les fonctionnaires d’État), donnant lieu à des pensions de retraite d’un montant très faibles (431 euros par mois en moyenne, hors pensions militaires d’invalidité versées en application du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre).

Le projet de loi de ratification de l’ordonnance devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

*

Chapitre III La reconnaissance de la pénibilité et de la dangerosité de certains métiers

Section 1 Prise en compte des effets de l’exposition à des facteurs de risques professionnels

Article 32 Retraite pour incapacité permanente

I. une prise en compte très hétérogène de la pénibilité en fonction des régimes de retraite

A. L’exposition aux risques professionnels concerne l’ensemble des secteurs d’activité

Publiée à la fin du mois de décembre 2019 par la direction de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère du travail, la dernière enquête SUMER, réalisée auprès de plus de 1 200 médecins du travail et 26 500 travailleurs du secteur privé ou des trois fonctions publiques suivis par ces médecins, révèle que l’exposition aux facteurs de risques professionnels existe dans l’ensemble des catégories de travailleurs.

L’exposition aux contraintes posturales et articulaires, qui est le principal facteur de risques tous secteurs confondus, est ainsi élevée quel que soit le secteur d’activité considéré : plus de sept travailleurs sur dix y sont exposés, en moyenne, le taux d’exposition le plus bas étant relevé au sein de la fonction publique d’État (55,8 % des répondants exposés), et le plus élevé dans la fonction publique hospitalière (82,7 %).

Proportion de salariés exposés aux grands types de contraintes physiques

(en %)

Source : DARES, « Les expositions aux risques professionnels dans la fonction publique et le secteur privé en 2017, Enquête Sumer 2017, Synthèse.Stat’ n° 31, décembre 2019.

Les résultats de l’enquête révèlent que les métiers de la fonction publique hospitalière (FPH) sont particulièrement concernés par l’exposition à certains facteurs de pénibilité.

Les agents de la FPH sont ainsi très fréquemment exposés aux contraintes posturales et articulaires, en raison le plus souvent d’un travail en position debout ou en situation de piétinement : cette situation concerne ainsi 65,8 % des agents, et 41,8 % des agents subissent cette situation plus de 10 heures par semaine.

Ces agents sont également particulièrement concernés par le travail de nuit, puisque 11 % d’entre eux sont concernés par le travail entre minuit et 5 heures du matin au moins quarante-cinq nuits par an, soit plus du double de l’ensemble des salariés, tous secteurs confondus (5,1 %). Les agents de la FPH sont enfin particulièrement exposés au risque chimique, puisque 57 % sont exposés dans le cadre de leur activité professionnelle à au moins un agent chimique, contre 32,3 % des salariés en moyenne.

Les agents de la fonction publique territoriale sont également très concernés par l’exposition aux contraintes posturales et articulaires (80,6 % des agents contre 71,5 % en moyenne), ainsi qu’aux nuisances sonores (43,1 % des agents concernés contre 32,9 % en moyenne).

B. Des dispositifs hétérogènes de prise en compte de la pénibilité en fonction des régimes

1. Pour les salariés du régime général et les salariés agricoles, un dispositif fondé sur la prévention et la reconnaissance de dix critères de pénibilité

Pour les salariés du privé et les salariés agricoles, l’exposition aux facteurs de risques professionnels au cours de la carrière est principalement mesurée à partir des dix facteurs de risques mentionnés à l’article L. 4161-1 du code du travail.

Facteurs de risques professionnels mentionnés à l’article L. 4161-1 du code du travail

L’exposition dans la durée à un ou plusieurs de ces facteurs peut, dans certaines conditions, ouvrir droit à un dispositif de départ anticipé pour incapacité permanente (cf. infra), ou permettre de cumuler des points au compte professionnel de prévention (C2P) (cf. commentaire de l’article 33). Le cas échéant, le compte peut permettre :

– soit un départ anticipé à la retraite à compter de 60 ans ;

– soit une réduction de l’activité pénible exercée, sans perte financière ;

– soit le suivi d’une formation en vue d’une reconversion vers un métier moins pénible.

2. Pour les agents relevant de la fonction publique : un dispositif de « catégories actives » qui repose principalement sur la réparation

La prise en compte de la pénibilité dans la fonction publique se traduit principalement par le dispositif des catégories d’emploi, qui distingue les catégories sédentaires, d’une part, et les catégories actives, d’autre part. Ces dernières regroupent les emplois « présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles ».

Justifié par des risques spécifiques tels que l’insalubrité, la dangerosité ou des facteurs de pénibilité avérés, le classement en catégorie active donne droit, pour les agents remplissant les conditions requises, au bénéfice de certains avantages en matière de retraite, tels qu’un départ anticipé à la retraite, ainsi que des bonifications ou majorations spécifiques.

Le classement d’un emploi en catégorie active relève de la voie réglementaire, et plus précisément de décrets en Conseil d’État ([150]), pour les fonctionnaires de l’État, et d’un arrêté ministériel pris respectivement après avis du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière, pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers ([151]).

Ainsi que l’a rappelé un rapport de notre collègue sénateur Francis Delattre en 2014 ([152]), la prise en compte des conditions pénibles de travail est très ancienne puisque le principe d’un droit de départ à la retraite précoce pour les fonctionnaires de la « partie active » est apparu pour la première fois dans une ordonnance royale du 12 janvier 1825 ([153]), puis a été inscrit dans la loi du 9 juin 1853 sur les retraites des fonctionnaires.

Comme le souligne ce rapport, le système des catégories actives retenu dans la fonction publique « repose sur une approche collective » puisque le classement en catégorie active, dans la fonction publique d’État, est mentionné dans les statuts d’emploi, contrairement au compte professionnel de prévention qui retient une approche de suivi individuel des expositions pour les salariés du secteur privé.

Cette approche collective n’est toutefois pas exempte de défauts, puisqu’elle ne permet pas de tenir compte, selon l’auteur de ce rapport, « de l’environnement dans lequel les fonctionnaires évoluent », ni « de la durée pendant laquelle ils occupent un poste plus ou moins exposé à certains risques ou fatigues ».

3. Au sein des régimes spéciaux, des dispositifs disparates de reconnaissance et de compensation de la pénibilité

Une dizaine de régimes spéciaux de retraite, dont la liste est fixée par le décret n° 2014-1617 du 24 décembre 2014 fixant la liste des régimes spéciaux de retraite mentionnée à l’article L. 4162-1 du code du travail, comportent un dispositif spécifique de reconnaissance et de compensation de la pénibilité et n’entrent pas, à ce titre, dans le champ d’application du compte professionnel de prévention, conformément au second alinéa de l’article L. 4163-4 du code du travail.

Il s’agit notamment du régime de retraite de l’Opéra national de Paris, du régime du personnel de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) ou encore du régime de retraite des marins.

a. Des dispositifs de départ anticipé à la retraite pour certains métiers

Certains régimes spéciaux ont fait le choix d’abaisser collectivement l’âge de départ à la retraite pour tenir compte des conditions de travail pénibles qui s’appliquent à l’ensemble des membres d’une profession.

● Tel est le cas, notamment, du régime de l’Opéra national de Paris, qui permet à ses danseurs de liquider leurs droits à retraite dès l’âge de 40 ans, dès 50 ans ([154]) pour les artistes du chœur ou encore dès 60 ans pour les musiciens, chefs de chant et pianistes accompagnateurs ([155]). Ce droit à départ anticipé est ouvert sans condition de durée d’exposition aux conditions de travail pénibles. Toutefois, pour les personnels occupant des emplois reconnus comme « comportant des fatigues exceptionnelles » ou « qui ont accompli dix-sept ans de services effectifs dans ces emplois », l’âge légal d’ouverture du droit à pension est fixé à 57 ans. Pour que les « fatigues exceptionnelles » soient reconnues, deux facteurs parmi les trois suivants – travail de nuit fréquent, organisation du temps de travail générant des contraintes importantes et port fréquent de charges lourdes – doivent être attestés. Les emplois concernés sont les agents de sécurité incendie, les machinistes transporteurs, les transporteurs manutentionnaires, les techniciens lumière ainsi que les machinistes ([156]).

Le régime de la Banque de France accorde également un droit à départ anticipé pour certains métiers, sous réserve que ces derniers aient été exercé pendant au moins vingt ans. Les professions concernées sont les ouvriers papetiers ayant travaillé au moins vingt ans en travail posté, les chauffeurs-convoyeurs ainsi que les ouvriers imprimeurs ayant travaillé pendant vingt ans en régime « H24 ».

À l’instar des régimes de la fonction publique, le régime de retraite de la RATP établit également une distinction entre les services sédentaires et les services actifs ([157]). Pour les services sédentaires, sauf exceptions, l’âge de départ est fixé à 62 ans. Pour les assurés relevant des services actifs, sous réserve de justifier de vingt-sept années de services valables dans leur emploi, l’âge de départ anticipé est fixé à ([158]) :

– 52 ans, pour le personnel d’exécution de la filière : « exploitation du réseau ferré » − sous-filières « Receveurs et machinistes » −, ainsi que de la filière « Entretien et ateliers » (agents des équipes de pose des voies, d’entretien des lignes caténaires, des ateliers et chantiers souterrains, etc.). Certains agents de maîtrise ou cadres sont également concernés ;

– 57 ans, pour les agents d’exécution des filières « Informatique » et « Magasins », ainsi que pour les agents de maîtrise de plusieurs filières (« Informatique », « Magasins des dépôts du réseau routier ») ou sous-filières (« Contrôle administratif et enquêtes », « Travaux » notamment).

b. Des dispositifs de bonification ou de majoration de la pension en compensation de l’exposition à des conditions de travail pénibles

Au sein du régime des industries électriques et gazières, la compensation de la pénibilité se traduit, pour certains agents recrutés avant le 1er janvier 2009 et relevant des services dits « actifs » ou des services dits « insalubres », par une bonification de leur pension.

Dans le premier cas, pour les services actifs, la majoration est égale à deux mois pour un an de services actifs. Dans le second cas, pour les services insalubres, la majoration équivaut au tiers de la durée effectuée au sein desdits services, soit quatre mois de bonification pour un an de services insalubres.

C. L’ambition rappelée par le rapport « Delevoye » : assurer des règles communes aux secteurs publics et privé pour la prise en compte de la pénibilité

1. Des différences de prise en compte de la pénibilité difficilement justifiables

La coexistence, dans les secteurs publics et privés, de systèmes très différents de prévention et de réparation de la pénibilité au cours de la vie professionnelle demeure particulièrement difficile à justifier dans de nombreuses situations.

Si, pour certaines catégories d’agents publics occupant des postes régaliens présentant un haut niveau de dangerosité – policiers, militaires –, l’existence de dispositifs particuliers se justifie par la spécificité même de leur métier, tel n’est pas le cas dans nombre d’autres métiers qui peuvent être exercés dans le secteur public comme dans le secteur privé.

Comment justifier, par exemple, la différence de prise en compte des conditions de travail d’un infirmier exerçant dans un centre hospitalier public, qui aura le droit sous conditions de partir à la retraite dès 57 ans quelles que soient les tâches accomplies au cours de sa carrière, et d’un infirmier exerçant les mêmes tâches dans un établissement privé, qui bénéficiera du C2P seulement si ses tâches sont effectivement reconnues comme l’ayant exposé à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels ? L’approche catégorielle retenue par le système de catégorie active empêche dans le premier cas une individualisation de la prévention et de la réparation de l’exposition aux facteurs de risques professionnels.

Les différences de prise en compte de la pénibilité entre les agents publics et les salariés du secteur privé se manifestent également de manière croissante s’agissant des contractuels de la fonction publique, puisque ces derniers, en tant que bénéficiaires d’un contrat de droit privé, ont accès au C2P, alors que leurs collègues fonctionnaires classés en catégorie active sont éligibles, sous conditions, au départ anticipé à la retraite, quand bien même la nature des tâches effectuées serait similaire.

2. Assurer l’équité de prise en compte de la pénibilité pour tous les travailleurs : les propositions du rapport Delevoye

a. La généralisation du compte professionnel de prévention (C2P) à l’ensemble des catégories de travailleurs

Pour mettre fin à la diversité des conditions de reconnaissance et de prise en compte de la pénibilité dans les régimes actuels, et assurer l’équité de traitement dans le cadre du système universel, le rapport de M. Jean-Paul Delevoye a souligné la nécessité d’harmoniser l’ensemble des dispositifs visant à tenir compte de la pénibilité : « pour un même métier, qu’il soit exercé dans le secteur public ou dans le secteur privé, les mêmes droits devront être accordés ».