rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, instituant un système universel de retraite (n°2623 rectifié). — Avant propos, auditions et commentaire des articles

Nous avons proposé cette conférence pour obtenir le retrait de l’âge d’équilibre. Nous pensons en effet que la réflexion sur le financement doit suivre la réflexion sur la justice sociale. Il est grand temps que l’on cesse dans ce pays de vouloir d’abord financer les choses avant de se poser la question de la justice. Ce n’est plus possible. Il est d’autant plus facile de trouver un accord de financement que le système est juste ; il est d’autant plus difficile de le faire que le système est injuste. À nos yeux, la première marche à gravir est celle de la justice sociale. Si, en particulier, on ne trouve pas d’ouvertures sur des sujets comme la pénibilité ou le minimum de pension, c’est n’est pas la peine d’espérer enclencher une discussion sereine, efficace et consensuelle sur le financement. Nous aurions ainsi préféré que la conférence sur le financement soit un peu plus déportée dans le temps, mais il faut savoir faire des compromis.

Ensuite, il faut redire ce sur quoi tout le monde s’accorde, y compris le COR : il n’y a pas de dérive des dépenses de notre système de retraite ; tout au plus constate-t-on, avec le projet de loi, une baisse des recettes liée au fait que, si l’on applique le même taux de cotisation à tous les employeurs, il y aura mécaniquement une baisse des cotisations des employeurs publics. La question que cela pose ensuite n’est pas celle de la source de financement nécessaire pour compenser cette baisse, car l’argent dédié aux retraites est de toute façon sinon de l’argent public stricto sensu, du moins l’argent de la collectivité. On peut en revanche réfléchir au niveau de financement souhaité, mais le débat doit bien être posé en ces termes. Je rappelle au passage que le seul paramètre qui bouge actuellement – et qui augmente –, c’est l’âge de la retraite, du fait de la « loi Touraine » de 2014. Les salariés sont donc les premiers à avoir « mis au pot ».

Enfin, en matière de financement des retraites, il nous paraît absurde de vouloir tout miser sur un seul facteur, que ce soit l’âge ou les cotisations. Toute mesure de financement des retraites a des effets pervers, et plus la mesure est ample et rapide, plus les effets pervers sont forts. Ces mesures ne pesant par nature que sur une partie de la population, n’en retenir qu’une seule, c’est la pénaliser directement. Un financement pérenne doit donc être assis sur un cocktail de mesures : plus il y a de mesures de faible ampleur, mieux c’est.

M. Pierre-Yves Chanu, conseiller confédéral de la CGT. Je m’en tiendrai, dans mes réponses, à quelques points qui nous tiennent particulièrement à cœur.

Le premier concerne la consultation des caisses nationales de sécurité sociale, sur laquelle le Conseil d’État a fait un certain nombre de remarques. Il se trouve que je suis vice-président de la caisse nationale qui a été consultée en premier, à savoir l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Pour répondre très directement à la question qui a été posée, nous ne disposions pas alors de la moindre étude d’impact, que nous avions pourtant réclamée. La commissaire du Gouvernement nous avait promis qu’elle serait transmise dès qu’elle serait disponible ; or cette étude d’impact, qui fait plus de mille pages, a été mise en ligne sur le site du haut-commissariat et sur celui d’AEF info seulement après le Conseil des ministres de vendredi. En attendant, nous n’avions aucun élément d’appréciation.

L’étude d’un document de cette taille exige, vous vous en doutez, un certain travail, auquel nous nous sommes attelés dès le week-end. Plusieurs points ont d’ores et déjà retenu notre attention, comme l’incohérence entre ce que dit le texte sur l’âge d’équilibre et les cas-types qui nous sont présentés, l’indexation sur les salaires, ou certains chiffres pour le moins étonnants – par exemple, les hypothèses d’indexation du SMIC indispensables pour le minimum de pension, qui aboutissent à des projections d’augmentation du SMIC extrêmement ambitieuses et dont nous pourrions nous réjouir, mais qui ne correspondent pas exactement à ce qu’on observe d’ordinaire...

La gouvernance enfin est à nos yeux une question fondamentale. La CGT a toujours été attachée à voir la sécurité sociale gouvernée sur le fondement de la démocratie sociale. Or il paraît clair que le projet suit une logique radicalement inverse, et je partage à cet égard le diagnostic de M. Cherpion : ce qui est proposé, c’est bel et bien une étatisation complète de cette gouvernance : c’est le Gouvernement qui in fine prendra par décret les décisions concernant l’ensemble des paramètres si l’action de la CNRU ne lui convient pas.

Il faut également revenir sur l’inversion totale de la gouvernance avec le rôle central accordé au comité d’expertise indépendant, dont la logique est très proche de celle du Haut Conseil des finances publiques – au sein duquel il va de soi que les partenaires sociaux ne siégeront pas... –, ainsi que sur la marginalisation non moins totale de la seule structure dont on nous a dit pendant des années qu’elle jouait un rôle fondamental : le COR. Nous connaissons bien la logique de ce schéma de gouvernance par les experts – M. Supiot parlait de gouvernance par les nombres : les projections notamment seront à la main de la Cour des comptes.

Par ailleurs, il est évident que le taux de remplacement baissera considérablement. Pas besoin de sortir de Polytechnique pour comprendre qu’avec un ratio actifs/retraités de 1,7 et une part des pensions qui, sur la base d’une hypothèse modérée de croissance de 1,3 %, passerait de 13,8 % à 12,9 % du PIB, le taux de remplacement ne pourra que baisser dans des proportions importantes. Suite à la réforme de 2014, les chiffres d’âge de départ étaient déjà très proches et le taux moyen de remplacement avait baissé d’environ 20 %. Il faut clairement s’attendre à un mouvement tout à fait comparable.

Généralement, la réforme a été présentée comme visant à améliorer la situation des personnes dont les carrières sont hachées ou qui sont en situation de précarité. On ne peut qu’en être d’accord au vu de l’état de la société et de la place des femmes dans le système. Et personne ne peut contester la réalité de ce que les démographes appellent la famille hypernucléaire. C’est donc un point essentiel. Malheureusement, ce n’est pas du tout ce à quoi tend cette réforme ; pour le comprendre, le plus simple est d’en observer précisément les conséquences sur les droits des chômeurs. Il suffit de mettre en regard la manière dont les droits seront pris en compte – en l’occurrence, uniquement à partir des droits à l’assurance chômage qui auront été acquis, ce qui signifie que les personnes en fin de droits n’auront strictement rien – avec les effets de la diminution des droits à prestation chômage suite à la réforme de l’assurance chômage : on s’aperçoit immédiatement que la situation des chômeurs, loin de s’améliorer, se dégradera massivement.

La question des trois plafonds annuels de la sécurité sociale est quant à elle inséparable de celle du développement des retraites par capitalisation. Nous avons d’ailleurs déjà pointé ce problème. Pour ce qui me concerne, j’ai suivi de très près l’examen de la loi « PACTE » et, en particulier, les débats autour de l’article 71 concernant l’épargne retraite. Cette réforme, c’est là son problème principal, entraîne un appel d’air massif en direction des dispositifs de retraite privés par capitalisation. Sans vouloir revenir sur des discussions un peu polémiques, je vous renvoie simplement au site de BlackRock et à la note de vingt pages, d’ailleurs fort bien faite, dans laquelle on explique les opportunités du développement des retraites par capitalisation. Je me contenterai de poser cette simple question : croyez-vous vraiment que les retraites par capitalisation sécurisent mieux les pensions que le dispositif public par répartition ?

Nous participerons bien évidemment à la conférence sur le financement. Le problème, c’est que la feuille de route est complètement bordée par le Premier ministre dès lors qu’il a posé qu’il ne fallait pas baisser le montant des pensions – ce dont nous sommes certes entièrement d’accord – ni augmenter le coût du travail. Or une des leçons principales des travaux du COR, depuis l’origine, c’est qu’il n’existe que trois paramètres pour agir sur un système de retraite : le niveau des cotisations, le montant des pensions et la durée d’activité. Il est bien évident que dès lors que deux leviers sur trois sont exclus, il ne reste plus que le dernier...

Il est absolument indispensable de lever cette contrainte pesant sur les objectifs de la réforme. Il est impossible de discuter des questions de financement sans ouvrir celle des recettes, c’est-à-dire des cotisations. Cela suppose également de s’interroger sur de nouveaux modes de financement : la mise à contribution des revenus du capital, comme la CGT le propose depuis toujours, ou une révision sérieuse des exonérations de cotisations sociales. À en croire la Cour des comptes, leur montant total s’élève à 90 milliards. Or quel en est l’effet, notamment sur la croissance et l’emploi ?

Lorsque d’aucuns soutiennent que, dans notre système, le taux de contribution serait le plus élevé au monde, c’est tout simplement se moquer... du monde quand on sait que les employeurs ne paient plus aucune cotisation pour les emplois rémunérés au SMIC. Il convient donc selon nous de revoir profondément les dispositifs existants.

Enfin, monsieur le député Marilossian, je souhaite revenir sur la question solidarité-individualisation, qui est très importante : un système fondé sur la solidarité, ce n’est pas synonyme de système financé par répartition. Pour reprendre une formule que j’ai utilisée il y a dix ans dans un livre que j’ai commis, je dirais qu’un système de retraite a trois fonctions : assurantielle – perte d’emploi en raison de l’âge –, de report – prise en compte de retraites antérieures – et de solidarité, laquelle est fondamentale – pension minimum, droits familiaux, réversion...

L’un de nos désaccords majeurs avec cette réforme repose sur la séparation totale de la solidarité d’avec le reste du système en renvoyant à des dispositifs financés par la fiscalité. Des choses assez curieuses sont d’ailleurs conçues pour financer le Fonds de solidarité vieillesse universel : on mêle allégrement taxe d’acheminement d’EDF, financement des retraites des clercs de notaire à partir des honoraires des notaires, projets pour l’Opéra, etc.

Vous me pardonnerez d’entrer dans des détails un peu techniques. La logique du principe retenu repose strictement sur ce que l’on appelle la neutralité actuarielle, dont le modèle cible consiste à retrouver exactement sous forme de pensions de retraite ce qui a été versé sous forme de cotisation, ce qui supprime toute forme de redistribution. Contrairement à ce qui est parfois dit, il n’est pas question d’une redistribution à l’envers mais, d’abord, de la situation des personnes qui accomplissent des travaux pénibles et des ouvriers dont l’espérance de vie est inférieure à celle des autres salariés. En fin de compte, on se retrouve avec une situation ingérable où, à la limite, il y aura un taux de remplacement pour chaque âge de départ à la retraite et pour chaque génération. Si tant est que l’espérance de vie continue de croître, la philosophie de ce système ne visera pas à travailler plus longtemps mais à raccourcir la retraite car, rappelons-le, la moitié des gens ne sont plus en activité lorsqu’ils la prennent. Voilà ce que vous voulez, et sûrement pas la solidarité !

M. David Meyer, conseiller confédéral de la CGT. Demain, lors de l’ouverture de la conférence sur le financement, nous ferons des propositions sur les enjeux liés à l’emploi mais, aujourd’hui, les syndicats ont lancé une journée de mobilisation et, normalement, lorsque l’on est syndicaliste, on y participe. Notre secrétaire général se trouve à cette heure dans une papeterie menacée de fermeture, à La Chapelle-Darblay, où les enjeux notamment environnementaux sont importants. Parler des retraites, c’est donc aussi parler des emplois.

Pour ce qui est de la jeunesse, effectivement, monsieur le rapporteur Turquois, vos enfants paieront pour les anciens comme ces derniers ont payé pour que nous puissions accéder à des services publics, au système éducatif et de santé, etc. Cela s’appelle la solidarité intergénérationnelle et le système par répartition, auxquels nous sommes particulièrement attachés.

Sur la pénibilité, nous avons formulé des propositions – si tant est qu’il soit possible de négocier à ce sujet... Nous considérons que les meilleurs experts du travail, ce sont les travailleurs. La suppression des CHSCT, de même que la limitation de notre capacité d’intervention au sein des entreprises en matière d’organisation du travail et de prévention ne sont pas sans poser problème à cet égard. Là encore, nous avons des propositions à formuler.

Enfin, nous participerons en effet à la conférence sur le financement. Nous sommes d’ailleurs preneurs d’informations sur la manière dont elle se déroulera car nous n’en disposons pas toujours en temps et en heure. Il en est de même s’agissant des différents projets de loi : ce ne serait pas mal si vous pouviez nous les envoyer au moment opportun...

M. Michel Beaugas, secrétaire confédéral en charge de l’emploi et des retraites de FO. Il me semble que nos propos liminaires, notamment ceux de Force ouvrière, ont permis de répondre à un certain nombre de questions et je vous y renvoie donc.

Dans la gouvernance, on pourra mettre tout ce que l’on voudra. Chargé de plusieurs dossiers, en particulier de celui de la formation professionnelle, j’ai eu l’occasion de me frotter à France compétences : c’est l’État qui décide. Chargé également de l’assurance chômage, je peux vous dire que lorsque je vais négocier et que la négociation est suffisamment encadrée pour que ce ne soit pas possible, c’est aussi le Gouvernement qui décide. J’ai bien peur que telle qu’est inscrite la règle d’or dans le projet de loi organique, ce ne sera peut-être pas le Gouvernement qui décidera au bout du bout, mais vous, mesdames et messieurs les parlementaires, puisque c’est à vous qu’il reviendra de définir les paramètres dans le cadre d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Vous le constatez donc, la loi préserve la démocratie parlementaire. Si c’est elle qui prime, nous nous y soumettrons puisque nous sommes républicains.

La concertation a été longue – environ deux ans – sauf que le Gouvernement n’a formulé un certain nombre d’autres propositions qu’après le 5 décembre dernier, c’est-à-dire après que des organisations syndicales ont pris leurs responsabilités pour appeler à la grève et à la manifestation. Jusque-là, il n’était pas question de pénibilité ni d’emploi des seniors ; jusque-là, c’est la génération de 1963 qui était concernée et non celle de 1975. Nous ne sommes pas parvenus à nous faire entendre pendant deux ans, mais c’est en appelant à la grève qu’il a été possible de commencer à travailler sur des sujets sérieux.

Le problème, ce n’est pas la retraite mais l’emploi et les conditions de l’emploi. Par exemple, vous n’avez pas abordé un thème que je n’ai pas eu moi-même le temps d’évoquer dans mon propos liminaire : le temps partiel subi. Qu’envisagez-vous de faire à ce propos, mesdames et messieurs les députés ? Comment compenser cette situation, si ce n’est en faisant cotiser comme pour un temps plein les entreprises qui abusent de ce système ? Vous verrez alors que le temps partiel subi disparaîtra dans notre pays ! Il y va de votre responsabilité, non de celle des organisations syndicales.

Nous irons à la conférence sur le financement car elle porte sur l’équilibre du système actuel, non sur celui du système futur, et là encore, nous ferons des propositions. Comme nous sommes républicains et que nous avons un profond respect pour le Premier ministre, c’est à lui que nous réserverons la primeur de nos analyses et de nos solutions – je ne vous en dirai rien aujourd’hui. Mais il ne doit pas y avoir de tabou ; or la conférence est déjà très encadrée par le Premier ministre. Le 8° de sa lettre est très clair : pas de baisse des pensions, ce dont nous sommes d’accord, mais pas de hausse du coût du travail – ce qui signifie qu’il faudra éventuellement articuler des baisses de cotisations avec l’augmentation d’autres cotisations. Le problème qui se pose est bien celui des recettes, et celui-ci résulte pour l’essentiel, le COR l’a bien dit, de la stagnation des salaires. À un moment ou à un autre, il faudra soit les augmenter, soit se décider à ne plus exonérer de cotisations sociales les entreprises qui ne jouent pas le jeu. L’incitation peut être certes positive et les précédents gouvernements – pas uniquement celui-ci – ont parié là-dessus. Eh bien, on voit ce que cela donne : on est obligé d’augmenter le temps de travail et la durée de cotisation pour bénéficier d’une retraite méritée !

Quant à l’étude d’impact, nous sommes allés la chercher sur le site du Gouvernement, faute d’avoir pu l’obtenir avant ; nous avons aussi pris connaissance de l’avis du Conseil d’État après le Conseil des ministres. Je vous renvoie à ce propos à une perle de l’étude d’impact, page 117, où figure le tableau comparatif démontrant qu’un salarié ayant été payé au SMIC pendant toute sa carrière verrait sa pension augmenter de 5 % en calculant sur quarante-trois ans : la note qui figure en dessous indique que l’on ne compare pas les mêmes choses, que « le salaire moyen présenté n’est donc pas directement comparable au salaire annuel moyen tel qu’il est pris en compte dans le calcul d’une pension de base du régime général » ! Voilà ce qu’il faut penser des cas-types de l’étude d’impact !

La règle d’or doit donc spécifier que la valeur du point ne devra pas baisser. Soit, mais quid de la valeur du point à l’achat ? Vous ne pouvez pas baisser sa valeur à la liquidation ? Vous augmenterez sa valeur à l’achat ! Les points seront ainsi moins nombreux et la retraite sera moins bonne. Vous pouvez jouer sur de tels équilibres ! Certains seront donc peut-être rassurés d’inscrire dans la loi organique que la valeur du point ne baissera pas mais je ne suis pas sûr que cela emporte quelque conséquence que ce soit, demain, sur le niveau des pensions.

M. Pierre Roger, secrétaire national en charge du secteur protection sociale de la CFE-CGC. Je vais essayer de ne pas être trop redondant.

Une question intéressante a été posée sur la durée hebdomadaire de travail. Je suis quant à moi tout à fait favorable à l’idée de faire à nouveau cotiser sur les heures supplémentaires. Par ailleurs, je vous rappelle qu’une partie des cadres sont au forfait et que ceux qui ne le sont pas en font assez fréquemment. Si vous pensez que l’augmentation des heures supplémentaires permettra d’équilibrer le compte, je suis d’accord avec vous : encore faut-il qu’elles soient soumises à cotisation. Commencez donc par rétablir, comme prévoyait la « loi Veil », la compensation des 17 milliards que vous avez si facilement balancés dans la nature suite au mouvement des « gilets jaunes », et l’équilibre sera déjà nettement amélioré !

Cela a été dit, l’équilibre du système pour 2027, avec un déficit inférieur à 0,2 ou 0,3 point de PIB, est lié à un problème de recettes, non de dépenses. Avant de toucher à l’âge d’équilibre et de faire payer les salariés, peut-être faudrait-il aussi s’occuper de l’employabilité des seniors, ce qui aurait pu être fait un peu plus tôt en s’attaquant au problème de la retraite progressive, sans être obligé d’instaurer une réforme dite universelle.

Pourquoi le mécanisme de la retraite progressive est-il si peu utilisé ? La situation de la France est à cet égard assez schizophrénique : le senior est parfois considéré comme essentiel pour son entreprise et il est surchargé de travail – au point d’être parfois totalement épuisé en prenant sa retraite, mais souvent, nombre de seniors, pour des raisons économiques, en raison d’un déclassement ou autre, se voient « mis au placard », quand ils ne sont pas poussés à la rupture conventionnelle... Le système est complètement binaire.

Si la retraite progressive ne fonctionne pas, c’est parce que les employeurs craignent – de manière infondée, quoique je puisse le comprendre – de se retrouver demain avec des bataillons de seniors qui resteront jusqu’à 66, 67 ou 68 ans, et de se retrouver confrontés à des problèmes de gestion de personnel et d’organisation de services. Dès lors qu’ils peuvent s’opposer à une demande de retraite progressive, ils ne s’en privent pas et la refusent.

Nous avons fait des propositions, comme nos collègues. Nous avons même rencontré le directeur de cabinet de Mme Pénicaud, lequel estime que la retraite progressive pourrait être proposée à 58 ans – je lui ai fait remarquer que cela ne serait pas sans poser des problèmes avec les employeurs. Nous avons quant à nous proposé que chaque salarié, y compris au forfait – c’est dans le projet de loi – puisse demander la retraite progressive jusqu’à la limite de l’âge pivot ou d’équilibre, au taux plein, sans décote. C’est seulement s’il veut rester dans l’entreprise au-delà de cette limite qu’il devrait demander l’accord de son employeur. Cela résoudrait bien des problèmes.

Le texte en l’état se borne à prévoir la possibilité d’une retraite progressive pour les cadres au forfait mais il suffira à l’employeur d’invoquer des raisons de service pour s’y opposer. De plus, elle ne sera pas possible avant 62 ans, contre 60 ans aujourd’hui. Et on nous parle de l’employabilité des seniors ! Sans doute faudra-t-il lever ces contradictions, car il faut être logique : si l’on veut parvenir à un équilibre des financements, il faut aussi permettre que les gens puissent cotiser. Le report d’âge n’est pas le seul critère, je suis bien d’accord : il faut jouer sur l’ensemble des paramètres. La retraite progressive en est un exemple-type.

Vous dites faire confiance aux organisations syndicales et vous nous appelez à prendre toute notre place. Nous vous en remercions : ce n’était pas si évident durant ces deux dernières années. Reste que le mode de gouvernance prévu par le projet de loi ne nous laisse qu’un rôle très limité. Le Parlement doit être bien évidemment en première ligne, nous ne l’avons jamais contesté, mais la gouvernance telle que nous connaissons, comme cela a été rappelé, fonctionne : l’AGIRC-ARRCO n’a pas de dette, nous avons toujours su prendre nos responsabilités – depuis dix ans, j’ai participé à bien des négociations. Encore faut-il pouvoir jouer sur l’ensemble des paramètres, ce que ne prévoit pas le texte, quand bien même nous pourrons donner des avis.

Un pilotage intelligent et efficace suppose aussi d’avoir la main sur les réserves. Je vous l’ai dit, aucun système ne pourra fonctionner s’il ne dispose pas de réserves pour pallier les coups durs.

Je comprends la position de principe de mes collègues de la CFDT à propos des 3 PASS, mais la mienne sera beaucoup plus pragmatique. La réduction à 3 PASS accélérera certes pour certains le passage à la capitalisation, je n’y reviens pas, mais les droits acquis, vous en êtes tous d’accord, devront être payés. Sans doute avez-vous eu connaissance des notes de l’AGIRC-ARRCO, qui sont très claires : il faudra trouver 65 milliards pour ce faire. En outre, il faudra financer la transition. Comment ferez-vous ? Vous aurez deux possibilités : soit payer les droits acquis de ceux qui gagnent plus de 3 PASS avec les réserves, soit les faire payer par tous ceux qui en gagnent moins de trois. Où est la justice, là-dedans ? Fatalement, cela pèsera encore un peu plus sur l’équilibre du système. Lorsque ces réserves auront été consommées pour maintenir l’équilibre, au premier choc économique, nous n’aurons plus rien pour soutenir le système que vous proposez., sinon en augmentant encore un peu plus l’âge d’équilibre, sachant que l’âge moyen en bonne santé se situe à 64, 65 ans. Mais les Français ne vous suivront peut-être pas, d’autant, ne l’oubliez pas, que les retraités sont ceux qui votent le plus et qu’ils n’auront pas la mémoire courte... Je vous engage donc à faire preuve de la plus grande prudence.

Pour ce qui est de la pénibilité, je ne comprends pas que l’on puisse demander plus de justice sans reconnaître que les critères que vous avez supprimés sont nécessaires. Si vous demandez aux Français de faire des efforts, il me semble que la moindre des choses serait de savoir faire marche arrière sur ce point. Les CHSCT ont été supprimés ; on a vu ce que cela a donné dans une usine de Rouen. Aujourd’hui, on est bien embêté avec des risques chimiques : ils sont pourtant bien réels et il y en a d’autres, malheureusement.

Il n’y a pas eu de négociation en la matière et vous souhaitez la renvoyer aux branches. Pourquoi pas ? Quoi qu’il en soit, il faut selon moi récompenser les entreprises qui font des efforts ou pénaliser celles qui n’en font pas. Par ailleurs, en fait de responsabilité sociale des entreprises, bien des jeunes refusent de travailler dans telle ou telle boîte faute d’en partager les valeurs. C’est peut-être un autre monde, une autre génération, mais c’est ainsi qu’ils raisonnent désormais. Si des entreprises font des efforts et que d’autres les refusent, les premières auront tout avantage à le faire savoir car c’est plutôt vers elles que se tourneront les jeunes. Il ne faut pas être naïf : l’absence d’effort doit être pénalisée d’une manière ou d’une autre.

Nous participerons bien évidemment à la conférence sur le financement mais, comme mes collègues l’ont dit, le Gouvernement fait preuve d’une immense confiance dans les négociations avec les organisations syndicales... La lettre du Premier ministre est très encadrée. Et à voir les marges de manœuvre qu’il nous laisse, on sent que ce sera compliqué... Nous essaierons d’avancer, nous ne renoncerons pas, mais nous aurions aimé que l’on nous fasse tout de même un peu confiance en nous laissant un peu plus de latitude. Pendant deux ans, cela n’a pas pu être fait car la concertation ne s’est pas caractérisée par une grande capacité d’écoute. Nous avons entendu des choses, les discussions ont été nombreuses, mais nous n’avons pas été écoutés. En voici une nouvelle occasion ; nous verrons bien si cette conférence est un coup d’épée dans l’eau ou non. Je vous rappelle que, selon le Conseil d’État, elle est seulement habilitée à donner un avis consultatif, ce qui donne toute liberté au Gouvernement, puis, à vous, la représentation nationale, de prendre vos responsabilités sur ce que sera, demain, le financement.

Je vous prie de m’excuser si je n’ai pas répondu à certaines questions mais je gage que nous aurons l’occasion d’y revenir.

Enfin, ne soyez pas vexés de n’avoir en face de vous que les secrétaires nationaux en charge de ces dossiers ; mais regardez les CV des personnes que l’on vous a envoyées, et vous verrez qu’en général, ce ne sont pas des troisièmes couteaux.

M. Patrick Mignola. Nous l’avons constaté.

M. Cyril Chabanier, président confédéral de la CFTC. Je ne souhaitais pas que ma présence suscite une telle polémique. (Sourires.)

M. Patrick Mignola. C’est votre faute. Sinon, je ne l’aurais pas remarqué !

M. Cyril Chabanier, président confédéral de la CFTC. C’est bien ce que j’ai compris. Je prendrai soin, à l’avenir, de me référer à mes collègues...

En ce qui concerne la gouvernance, il ne s’agit évidemment pas de remettre en cause le rôle du Parlement, notamment de la représentation nationale. Il est tout à fait normal que celui-ci fixe un cadre ; nous ne l’avons jamais contesté. Le problème réside dans les marges de manœuvre dont bénéficie la gouvernance. Je suis désolé, mais – mon collègue de FO l’a rappelé – certaines discussions auxquelles nous avons participé par le passé, en particulier sur l’assurance chômage, ne restent pas comme de grands souvenirs de dialogue social et de gouvernance. D’où notre inquiétude. Nous voulons donc être rassurés, en obtenant notamment que le conseil d’administration émette un avis sur la nomination du futur directeur général et, surtout, d’être suivis. À cet égard, la gouvernance du régime AGIRC-ARRCO est un exemple dont on pourrait s’inspirer.

Cette remarque me conduit à évoquer la conférence de financement. Vous avez insisté, madame Khattabi, sur l’importance que revêt le dialogue social pour votre groupe parlementaire. Je veux bien le croire, et nous pourrons en juger dès demain dans le cadre de cette conférence, qui permettra d’apprécier non seulement notre capacité à trouver des solutions et des compromis, mais aussi celle du Gouvernement à retenir des idées suggérées par les organisations syndicales. C’est un des enjeux essentiels de cette conférence : nous devons démontrer que, dans ce pays, le dialogue social peut aboutir à des solutions et à des compromis, bref, qu’il est encore utile. Je crains, très honnêtement, si nous n’y parvenons pas, que cet échec donne du grain à moudre à ceux qui pensent que seule la violence permet d’obtenir des résultats.

M. Fabrice Brun. Très bien. À écouter, à lire et à diffuser !

M. Cyril Chabanier, président confédéral de la CFTC. Un mot sur l’étude d’impact, que l’on a peu évoquée. Je n’entrerai pas dans son détail : elle est imparfaite, évidemment, et nous avons manqué de temps pour l’étudier. Soit. Mais beaucoup ont crié à l’enfumage et au pipeautage. Or, depuis six mois, je reçois, tous les deux jours, de divers instituts, de droite et de gauche, une étude sur les retraites remplie d’âneries et de bêtises. Je ne suis pas certain que cette étude d’impact soit plus mauvaise qu’une autre.

M. Sébastien Jumel. Une de plus, une de moins, ce n’est pas si grave...

M. Cyril Chabanier, président confédéral de la CFTC. On peut la critiquer mais, si l’on veut être honnête, il faut en faire autant pour l’ensemble des études réalisées par les différents instituts depuis plusieurs mois.

Cela étant dit – il faut savoir se faire plaisir parfois... –, la CFTC estime que le plafond de cotisation au régime universel, qu’il est proposé de limiter à 3 PASS, devrait être fixé à 4 PASS. Cela permettrait d’augmenter un peu les recettes et de mettre un tant soit peu à contribution les entreprises, qui sont tout de même, il faut en avoir conscience – mais ce peut être un choix –, celles à qui le projet du Gouvernement demande le moins d’efforts. Chacun doit faire un petit effort. De ce point de vue, le relèvement du plafond de cotisations peut être une solution. À ce sujet, je précise que nous proposerons, dans le cadre de la conférence, de revenir sur certaines exonérations fiscales consenties en faveur de l’épargne retraite individuelle, qui bénéficient, par définition, aux revenus les plus les plus élevés.

On l’a déjà dit, mais c’est très important : nous avons davantage un problème de recettes qu’un problème de dépenses. N’oublions pas que les gouvernements successifs ont fait le choix politique d’accorder des exonérations en s’engageant à les compenser. Sur les exonérations elles-mêmes, je ne porte pas de jugement. Mais lorsque l’État manque à son engagement de procéder aux compensations promises, il crée un certain déséquilibre. On peut ne pas s’engager à compenser, mais quand on le dit, il faut le faire.

Je ne reviens pas sur la question de l’emploi des seniors et de la retraite progressive, car je souscris aux propos de mon collègue sur ce point.

En ce qui concerne le maintien de la valeur du point, je ne suis pas fan des règles d’or, mais, dans la période actuelle, une telle règle me paraît indispensable.

Enfin, la CFTC peut comprendre que l’on veuille fixer un âge d’équilibre. Le problème tient au fait que cet âge d’équilibre est érigé en référence absolue du texte, qu’il s’agisse de la retraite progressive, des carrières longues ou de la pénibilité. On risque ainsi d’aller à l’encontre de la volonté de renforcer la solidarité, en faveur notamment des plus précaires. Nous voulons tous que la retraite progressive soit davantage utilisée, mais la référence à l’âge d’équilibre – et cela vaut aussi pour la pénibilité – entraîne un report de deux ans.

Je dirai même, pour aller au bout de mon raisonnement, que je ne serais pas choqué si, demain, certaines personnes, parce qu’elles n’exercent pas forcément un métier pénible ou parce que l’espérance de vie est plus longue, devaient travailler un peu plus longtemps. En revanche, les personnes qui exercent certains métiers pénibles pour lesquels on ne peut pas faire grand-chose, ni en matière de prévention ni en matière de reconversion, doivent pouvoir continuer à partir à 60 ans – et non pas deux ans avant d’avoir atteint l’âge d’équilibre car, si celui-ci est fixé à 64 ans, elles ne pourront partir qu’à 62 ans. Peut-être faudra-t-il, pour que certains partent plus tôt, que d’autres partent plus tard. En tout état de cause, l’âge d’équilibre ne peut pas être la référence absolue du texte : c’est une erreur et c’est contreproductif, à la fois pour les plus précaires et pour les femmes.

M. Dominique Corona, secrétaire général adjoint de l’UNSA. Nous sommes très attachés au paritarisme. C’est simple : la source de financement des retraites, c’est la cotisation sociale, c’est-à-dire un salaire différé. Or, le salaire différé, c’est nous ! Ce n’est pas un impôt ; cela ne relève donc pas de Bercy, mais des employeurs et des salariés. Dès lors, il est tout à fait normal que nous gérions collectivement notre portefeuille. Certes, l’État peut définir un cadre – les retraites représentent 14 % du PIB. Mais il faut laisser à la gouvernance la plénitude de ses attributions. Nous ne devons pas avoir le sentiment qu’on nous tord le bras. J’ai cité un exemple, tout à l’heure. On nous dit : « Si vous ne trouvez pas de solution sur l’âge d’équilibre, on retiendra l’espérance de vie ». Non ! En nous imposant cette contrainte, on bride déjà le dialogue social. Or, il faut faire confiance au paritarisme. De toute façon, si une difficulté survient, l’État reprendra la main. Rien ne sert donc de nous cornaquer : laissons aux partenaires sociaux la liberté d’essayer de trouver des solutions intelligentes. L’UNSA croit beaucoup à l’intelligence collective.

Sur le directeur général de la CNRU, je n’ai rien trouvé dans le texte, que j’ai pourtant lu et relu ; j’ignore à l’heure actuelle comment il sera nommé et qui sera consulté. Je ne suis pas certain qu’il le sera par les députés, je ne suis pas certain non plus qu’il le sera par l’État et, manifestement, il ne le sera pas non plus par la gouvernance. Pour l’instant, c’est un mystère ! En revanche, il est certain que si l’on veut que le système fonctionne, il faudra trouver un moyen de solliciter l’avis de la gouvernance. Nous devons donc y travailler ensemble.

Il en va de même du comité d’expertise : ses membres seront désignés par la Cour des comptes, la représentation nationale, le CESE, mais il n’est pas prévu que la gouvernance en nomme ne serait-ce qu’un ou deux. Nous vous demanderons donc que deux experts soient nommés par le conseil administration pour porter la parole des partenaires sociaux au sein du groupe d’experts, qui aura un certain poids.

Quant à la pénibilité, nous sommes d’accord pour réfléchir, au sein des branches professionnelles, à sa prévention. Oui, on peut envisager un bonus-malus dans le cadre de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP). Les employeurs vertueux, ceux qui ont conclu des accords sur des référentiels de branche, pourraient ainsi bénéficier d’un bonus. En revanche, il n’y a pas de raison que la branche AT-MP paie pour ceux qui ne font pas le boulot. Il faut aller jusqu’au bout de cette logique et ne pas avoir peur d’affirmer que les entreprises vertueuses méritent d’être mieux représentées que celles qui ne le sont pas. En tout cas, ce n’est pas un problème pour nous ; nous l’avons dit à Mme Pénicaud.

Pour ce qui est de la réparation en revanche, renvoyer la question aux branches peut être une solution, mais certaines d’entre elles sont riches, d’autres le sont moins. Prenons l’exemple des salariés qui portent des charges lourdes. Une branche qui a de l’argent pourra leur accorder un congé de fin d’activité payé par l’employeur – c’est une bonne idée. Mais dans une autre branche, qui a moins d’argent, pour une pénibilité identique, les salariés n’auront pas les mêmes droits. D’où la nécessité, j’y insiste avec force, de réintroduire les critères de pénibilité. Il s’agit de forcer les employeurs à négocier avec nous les seuils. En effet, je ne peux pas accepter que le MEDEF déclare en réunion qu’il reconnaît la pénibilité mais que celle-ci ne peut pas être mesurée. Si le problème est d’ordre technique, et c’est le cas, on est capable de le résoudre. On sait mesurer le bruit, mais on ne saurait pas mesurer les charges lourdes ? Allons ! Ce n’est pas acceptable. Vous devez donc nous aider, car il n’y a pas d’autre solution. Rien n’est plus injuste que de voir ces gens mourir prématurément alors qu’ils cotisent pour nous. Nous avons, dans ce domaine, une responsabilité collective. Il ne s’agit pas de revenir au C3P – je sais que c’est impossible –, mais de trouver une solution intelligente pour remédier à cette injustice.

En ce qui concerne l’emploi des seniors, nous estimons qu’un index de suivi est nécessaire. De fait, actuellement, les entreprises se débarrassent facilement des seniors, parce qu’ils coûtent trop cher, parce qu’on veut embaucher des jeunes à leur place, etc. Si nous voulons un dispositif efficace, il faut, là encore, s’en remettre au paritarisme et au dialogue social pour que les partenaires sociaux élaborent un plan « ambition seniors » qui comporte des index de suivi et négocient la mise en œuvre de la retraite progressive. Car cela ne sera pas simple. On peut toujours, assis sur son siège, appeler de ses vœux le développement de la retraite progressive, mais il va falloir évoquer les difficultés qu’elle soulève. Je ne suis pas employeur, mais tout de même : dans la fonction publique, par exemple, comment organisera-t-on le travail lorsque des professeurs des écoles travailleront à mi-temps ou à tiers-temps ? Sans un dialogue social préalable sur une mise en œuvre intelligente de la retraite progressive, on se heurtera à des difficultés. Là encore, il faut forcer les partenaires sociaux à négocier des objectifs et un plan ambitieux.

J’en viens à la question des 3 PASS. Ce plafonnement ne nous choque pas. En revanche, se pose la question des cotisations. Prenons l’exemple de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) : le taux de cotisation employeur va être ramené de 33 % à 16 %, sachant, par ailleurs, que les agents des collectivités territoriales de catégorie C ne touchent pas de primes. Comment fait-on ? Le projet de loi prévoit-il une réparation pour ces personnes qui seront punies par la réforme ? Pour les employeurs du privé, la baisse sera encore bien plus importante, puisque le taux ne sera que de 1,2 % au-delà de 10 000 euros. Très franchement, il doit bien y avoir des marges de manœuvre – c’est une affaire de logique mathématique pure. Là encore, nous devons pouvoir trouver une solution avec le patronat, les collectivités territoriales et la représentation nationale.

En ce qui concerne la règle d’or, nous étions favorables à une période de dix ou quinze ans plutôt que de cinq ans, afin de tenir compte des cycles économiques. Lorsqu’on réfléchit aux retraites, il faut prendre en compte l’espérance de vie, la productivité, la question de l’immigration, la démographie... L’horizon de cinq ans nous semble trop proche. Le COR lui-même a évoqué, à propos du solde, un horizon de dix ou quinze ans. Il serait donc préférable, pour la gouvernance et pour le solde, de fixer un plus long terme. Telle était, en tout cas, notre position, mais ce n’est pas l’hypothèse qui a été retenue.

J’en viens au chômage. Actuellement, on attribue quelques trimestres pour les périodes de chômage non indemnisé ; demain, il n’y aura plus rien. Comment fait-on ? Nous proposons, quant à nous, d’attribuer, sous certaines conditions à définir, des points pour ces périodes de chômage non indemnisé. Demain, si vous ne travaillez pas et ne percevez pas d’allocation chômage, vous n’avez pas de points et vous vous retrouverez aux minima sociaux une fois à la retraite. Il faut donc trouver un juste équilibre qui, pour l’instant, n’existe pas dans le texte.

S’agissant de la conférence des financeurs, je suis optimiste – sinon, je ne serais pas syndicaliste : si une réunion n’a aucune chance d’aboutir, je ne m’y rends pas. L’UNSA a décidé de participer à cette conférence, elle a fait des propositions et continuera à en faire. Mais une chose est certaine : si l’on veut parvenir à l’acceptabilité sociale de ce projet de loi, il faut que tout le monde mette la main au portefeuille. Nous comptons sur vous pour le dire au MEDEF : il n’y a pas de raison que les assurés sociaux soient les seuls à payer toutes les factures. Ce n’est pas acceptable et ce ne sera pas accepté. Un compromis doit être équilibré et équitable. Je vous rappelle qu’en 2014, l’UNSA avait jugé la réforme Touraine équilibrée parce qu’elle reposait sur un triptyque : durée de cotisation, cotisations sociales employeur et pénibilité. Si, demain, la conférence des financeurs décide qu’en définitive, seuls les assurés sociaux doivent mettre au pot, le compromis ne sera pas acceptable.

Je conclurai en rappelant que, pour l’UNSA, le dialogue social est plus que jamais nécessaire. Il faut sortir de l’enkystement social, de la violence, qui caractérise la situation actuelle du pays. Pour cela, des signaux doivent être envoyés. On invoque souvent l’esprit de la Résistance dans les débats sur la réforme des retraites. N’oublions qu’à l’époque, tout le monde avait mis les mains dans le cambouis. Il faut qu’il en soit ainsi demain, sinon nous n’y arriverons pas.

Mme la présidente Brigitte Bourguignon. Je vous remercie infiniment, toutes et tous, pour la qualité de nos échanges et celle de vos réponses.

La séance est levée à dix-huit heures cinq

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4. Audition de M. Pierre-Louis Bras, président du Conseil d’orientation des retraites, et de M. Didier Blanchet, président du Comité de suivi des retraites

Mercredi 29 janvier 2020

La séance est ouverte à vingt-et-une heures cinq.

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La commission spéciale procède à l’audition de M. Pierre-Louis Bras, président du Conseil d’orientation des retraites, et de M. Didier Blanchet, président du Comité de suivi des retraites.

Mme la présidente Brigitte Bourguignon. Nous poursuivons ce soir nos auditions sur les projets de loi relatifs au système universel de retraite. Après les tables rondes de ce matin et de cet après-midi successivement avec les organisations professionnelles d’employeurs, puis les organisations syndicales de salariés, nous accueillons M. Pierre-Louis Bras, président du Conseil d’orientation des retraites, et M. Didier Blanchet, président du comité de suivi des retraites. Messieurs, nous vous remercions de vous être si rapidement mis à notre disposition.

En fin de matinée, le bureau de la commission spéciale a confirmé les modalités de la présente réunion. Je demanderai donc à chacun des deux intervenants de limiter son propos liminaire à dix minutes. Les rapporteurs interviendront ensuite chacun pour deux minutes. Je donnerai la parole aux orateurs des groupes pour trois minutes. Les autres collègues pourront poser des questions d’une minute.

M. Pierre-Louis Bras, président du Conseil d’orientation des retraites (COR). Je vous remercie pour cette invitation. Je suis à votre disposition pour vous apporter tous les éléments dont vous aurez besoin sur le système actuel de retraite – c’est la mission du COR d’en suivre l’évolution –, mais je concentrerai mon propos liminaire sur le Conseil lui-même, dont la transformation est prévue à l’article 56 du projet de loi.

Le COR est maintenu nominalement, mais il est vidé de sa substance : toutes les missions qu’il exerce sont confiées à un comité d’expertise indépendant des retraites (CEIR). La seule qu’il conserve, l’élaboration de recommandations à partir des travaux de ce comité, le COR ne pourra pas la remplir en raison de sa composition. Il réunit, comme vous le savez, des parlementaires de tous bords de l’Assemblée nationale et du Sénat, l’ensemble des organisations de salariés et d’employeurs, des représentants des exploitants agricoles et des professions libérales. Ensemble, nous savons construire le dialogue et nous arrivons toujours à un accord sur des éléments de diagnostic, les indicateurs ou les données. Mais, compte tenu de la diversité de ses membres, établir des recommandations communes est mission quasi impossible. Je n’ai pas la prétention d’arriver à réconcilier un sénateur socialiste et un sénateur républicain ou le MEDEF et la CGT sur l’avenir des retraites...

En outre, les missions confiées au comité indépendant me paraissent inadaptées. Ainsi, il est chargé de suivre l’évolution des écarts et des inégalités de pensions entre hommes et femmes, et d’analyser les phénomènes pénalisant les retraites des femmes. C’était, jusqu’à présent, notre mission et nous avons essayé de nous en acquitter. La légitimité de six experts indépendants pour élaborer de telles données et les indicateurs qui les accompagnent est relativement limitée, car ce travail d’expertise doit être construit sous le contrôle et l’œil vigilant des différentes parties prenantes au système de retraite, notamment les partenaires sociaux.

Pourquoi une telle évolution ? En lisant l’exposé des motifs, et même l’étude d’impact, j’ai trouvé les éléments descriptifs de l’évolution, mais pas d’explication argumentée. Lorsque j’ai essayé de comprendre, personne ne m’a dit que le COR avait failli dans ses missions. L’actuel secrétaire d’État aux retraites est sans doute le mieux placé pour en juger, puisqu’il en était membre jusqu’à sa nomination et participait assidûment à nos réunions. Du reste, le Premier ministre, il y a encore quelques mois, nous commandait un nouveau rapport.

L’argument régulièrement avancé en faveur de cette nécessité de changement est la modification complète de la gouvernance du système : comme les partenaires sociaux héritent d’un rôle majeur au sein du conseil d’administration de la nouvelle caisse, ils ne sauraient être juges et parties. Certains craignent que, devant équilibrer le système de retraite dans le cadre de la fameuse règle d’or, ils n’utilisent leur position au COR pour émettre des hypothèses optimistes, qui faciliteraient ensuite leur travail de négociation. Cela me semble infondé pour trois raisons.

D’abord, le COR a toujours travaillé sur les hypothèses du Gouvernement pour les cinq ans à venir – horizon de la règle d’or. Nous n’inventons pas de nouvelles hypothèses économiques ; les partenaires sociaux n’en sont donc pas juges. Je récuse également l’idée selon laquelle les partenaires sociaux auraient un biais d’optimisme. Pour travailler avec eux depuis longtemps, je les sais conscients des contraintes économiques. En outre, même si certains étaient trop optimistes, d’autres, pour d’autres raisons, pourraient avoir un biais de pessimisme, rétablissant ainsi l’équilibre.

Ensuite, le COR ne choisit pas une unique hypothèse, mais ouvre un spectre, renvoyant à ceux qui sont aux responsabilités le soin de décider de l’hypothèse de référence. D’ailleurs, pour construire cette réforme, le Gouvernement n’a pas choisi comme référence l’hypothèse la plus pessimiste du COR. De même, lorsqu’il a fixé l’objectif de la conférence sur le financement, il n’a pas pris la convention la plus dégradée.

Enfin, le COR n’est pas uniquement composé de partenaires sociaux. Y sont également représentés les parlementaires, qui peuvent peser sur nos décisions, ainsi que des experts issus de toutes les administrations – direction du Trésor, direction du budget, direction de la sécurité sociale, directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère des solidarités et de la santé –, toutes personnes qui ne sont pas connues pour leur optimisme échevelé ou pour leur laxisme budgétaire ! S’il prenait l’envie à un membre du COR d’imaginer que demain on rasera gratis, pour parler trivialement, toutes ces directions nous ramèneraient rapidement à la raison. Et le président du COR ne construit pas ses travaux en les écartant. Pour toutes ces raisons, l’argument des partenaires sociaux à la fois juges et parties demain est mal fondé.

Il est certes possible que les nouvelles modalités de gouvernance impliquent des changements. Je ne le nie pas. Lorsque tout bouge autour de soi, personne ne peut prétendre que l’institution qu’il représente soit le seul point fixe. Toutefois, je ne vois pas pourquoi on se priverait d’un lieu de dialogue apaisé, plus ou moins consensuel. Certes, nous n’émettons pas de recommandations, mais nous arrivons à rassembler toutes les parties prenantes sur un diagnostic et des données incontestables. Dans un monde où la défiance vis-à-vis de l’expertise et de la politique progresse, le COR était un lieu où l’expertise rencontrait la politique et le social, et où le dialogue était possible.

Faut-il encadrer l’exercice de gouvernance des partenaires sociaux qui vont diriger le futur conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU) ? C’est à vous, et non à moi, simple technocrate, de trancher. Mais cela n’empêche pas de conserver le COR.

Vous l’aurez constaté, il s’agit d’un plaidoyer pour le COR. Peut-être ai-je manqué de lucidité, car je plaide pour une institution que je préside et à laquelle je suis attaché. Si tel est le cas, je vous prie de m’en excuser.

M. Didier Blanchet, président du comité de suivi des retraites (CSR). Je vous remercie également pour votre invitation. Moins connu que le COR, le CSR a été créé par la réforme de 2014, avec pour rôle d’alerter les pouvoirs publics sur la nécessité de rectifier la trajectoire du système de retraite en cas de déviation. La réforme de 2014 assortissait ces alertes de recommandations sur les mesures à prendre.

Pour aller dans le sens de Pierre-Louis Bras, la création du CSR ne remettait pas en cause le rôle du COR comme producteur de projections. C’est même sur cette base que le CSR rend un avis tous les ans, avant le 15 juillet. J’ai longtemps appartenu au COR ; il a joué un rôle considérable dans la création du consensus autour des projections en matière de retraites. Dans les années 1980, lorsque j’ai commencé ma carrière comme démographe, dans le débat sur les retraites, c’était la pertinence même des projections démographiques qui était régulièrement remise en cause. Pourtant, il s’agit d’un exercice comptable, même si les résultats dépendent des hypothèses – au moins sait-on, à hypothèses données, montrer le caractère relativement inéluctable du vieillissement démographique et la nécessité d’ajustement du système de retraite.

J’exprime ici une position personnelle, mais plutôt partagée par les membres du CSR avec qui j’ai eu l’occasion d’en discuter : il faut préserver cet acquis du COR, qui est le mieux à même de construire les projections grâce aux échanges entre toutes les parties prenantes.

Le CSR, pour sa part, a été conçu comme un comité ayant une fonction d’alerte plutôt que de pilotage. Le comité de pilotage des régimes de retraite (COPILOR), créé par la réforme de 2010, n’ayant pas fonctionné, on a un temps imaginé de charger le CSR de cette mission de pilotage, mais cela n’a finalement pas été retenu. Nous sommes donc uniquement chargés d’envoyer des messages d’alerte, et éventuellement de faire des propositions. Avec ses cinq membres, le CSR serait d’ailleurs bien en peine de piloter seul un système aussi complexe.

Depuis 2014, nous avons rendu six avis. Ceux des trois premières années n’étaient pas assortis de recommandations puisque le système était sur la trajectoire prévue. Nous rappelions, néanmoins, la dépendance du système de retraite à la croissance économique comme conséquence de l’indexation sur les prix depuis les années 1980. Nous soulignions également régulièrement le défaut général de lisibilité du système, grâce au travail réalisé par le jury citoyen, qui se réunit également au mois de juillet, et est consulté sur le projet d’avis.

Dans sa fonction d’alerte, le CSR est très encadré par la loi de 2014. Nous devons suivre une série très précise d’indicateurs, qui doivent évoluer dans certaines fourchettes. D’aucuns peuvent juger qu’il s’agit d’une vision restrictive de la façon dont fonctionne le système de retraite – j’ai noté qu’un débat émerge sur les cas types et leur représentativité. Le nombre de cas types examiné par le CSR est restreint et ne permet pas de disposer d’une vue d’ensemble du fonctionnement du système.

En 2017, le COR a révisé plus substantiellement ses projections, montrant ainsi sa sensibilité aux hypothèses de croissance économique, mais aussi la pertinence questionnable de certains indicateurs de solde traditionnellement utilisés pour évaluer la situation financière du système de retraite. Cela nous a mis dans la délicate situation d’avoir à convenir de la nécessité d’envisager des mesures, tout en invitant à relativiser la signification de certains de ces indicateurs, notamment un qui avait la propriété étrange de conclure à la dégradation de la situation globale du système en cas de politique financièrement plus rigoureuse de rémunération et recrutement de la fonction publique, dont l’objectif était pourtant de restaurer la situation des finances publiques ! Ce point de pédagogie a aidé le COR à faire évoluer sa façon de présenter ces indicateurs de solde.

En 2017, la réforme du système était déjà annoncée, aussi l’avis du CSR ouvrait-il deux options : régler le problème en amont de la réforme ou dans le cadre de cette réforme. Le Gouvernement, tenu de répondre, a indiqué que les mesures seraient prises dans le cadre de la réforme à venir. Sur la base de cette réponse, en 2018 et 2019, nous avons réitéré les mêmes avis, les projections du COR étant un peu moins défavorables en 2018 et à nouveau dégradées en 2019. C’est dire la difficulté. On entend régulièrement que les projections du COR sont instables, qu’il les révise tout le temps. Mais ce sont les hypothèses de croissance économique qui sont révisées, cette dernière n’étant pas parfaitement prévisible, ni à court ni à long terme.

Dans l’avis de 2019, outre la réitération des recommandations précédentes, nous avons fait de nouveaux efforts pédagogiques sur ce que nous considérions être le bon usage des indicateurs de solde. On les présente comme des indicateurs d’alerte, mais il est plus pertinent de suivre l’évolution de la part des retraites dans le produit intérieur brut (PIB) – grosso modo, le débat que l’on doit avoir sur la part que la collectivité entend consacrer à ses dépenses de retraite.

Nous avons également remis en avant le rôle de l’incertitude démographique. Historiquement, c’est à partir de la crise de 2008-2009 que la sensibilité aux hypothèses de croissance économique a émergé, la crise ayant altéré les perspectives de croissance. Depuis cette époque, le COR a pris l’habitude de mettre prioritairement en exergue l’impact des variations de la croissance économique, alors qu’auparavant il utilisait à la fois les variantes démographique et économique. Nous avons donc tenu à rappeler les incertitudes liées aux indicateurs démographiques : certains valident un vieillissement plus rapide, d’autres un vieillissement un peu plus lent, ce qui rend le pilotage complexe et doit être pris en compte dans la réforme.

Tout en indiquant que la réforme allait dans le sens de la lisibilité demandée par nos précédents avis, nous avons souligné sa grande complexité, notamment s’agissant de la phase de transition, mais sans être en mesure de donner un avis plus précis sur le projet, dont le contenu exact n’était pas encore connu. En effet, notre avis a été rendu quelques jours avant la remise du rapport du haut-commissaire à la réforme des retraites.

Le comité d’expertise indépendant des retraites me semblait devoir remplacer le CSR mais, visiblement, on lui a réattribué la mission de réaliser les projections qui incombent actuellement au COR, ce qui risque de beaucoup charger sa barque, tout en nous privant de l’actuel processus d’élaboration collective des projections, qui a joué un rôle très important dans l’évolution et la maturation du débat sur les retraites en France.

M. Guillaume Gouffier-Cha, rapporteur général. En 2010, le COR avait rendu un rapport intitulé Retraites : annuités, points ou comptes notionnels. Pouvez-vous nous en rappeler l’historique ? Quelles étaient ses conclusions ? Ne démontre-t-il pas que l’idée d’un système universel de retraite n’est pas nouvelle ?

Pouvez-vous nous éclairer sur les difficultés du système actuel ? Quelles sont celles qui nous attendent demain ? Monsieur Blanchet, vous évoquiez un manque de lisibilité. Pouvez-vous nous en dire plus ?

À votre connaissance, dans les systèmes de gouvernance retenus dans les pays voisins, existe-t-il des instances d’expertise, et les partenaires sociaux et les parlementaires y sont-ils associés ?

M. Olivier Véran, rapporteur du projet de loi organique. Chaque année, le COR et le CSR participent aux auditions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. C’est souvent un bel exercice de pédagogie et d’information. Cette année, M. Bras a ainsi pris près de deux heures pour nous expliquer le fonctionnement du système et les perspectives. Je comprends donc parfaitement ce qu’il peut ressentir ce soir. Pour paraphraser un grand chanteur français dont nous avons parlé tout à l’heure, le chagrin joue parfois avec les lois et les lois jouent avec nos plaies...

La réforme des retraites sera pleinement effective pour les Français d’ici à 2065. Des prévisions à trente, quarante ou cinquante ans vous semblent-elles fiables ?

La loi organique prévoit qu’à l’horizon de cinq ans, le système de retraite doit avoir retrouvé son équilibre. Dans le cas contraire, le Gouvernement devra prendre toutes les dispositions nécessaires pour le rétablir. Mais la durée d’un cycle économique est plutôt de dix ans. Pouvez-vous expliquer les raisons de ce choix ? Cela vous semble-t-il cohérent par rapport aux objectifs fixés par le Gouvernement ?

M. Jacques Maire, rapporteur du titre II du projet de loi ordinaire. Je rends hommage à la grande et longue expérience de M. Bras, qui a vu passer différents gouvernements.

Comment formaliser et intégrer la promotion des dispositifs d’emploi des seniors – retraite progressive, cumul emploi-retraite – désormais généralisés au secteur public, dans l’évolution du taux d’activité, afin de mesurer leur impact sur le financement et l’équilibre du système universel ?

Mme Corinne Vignon, rapporteure du titre III du projet de loi ordinaire. Bien qu’ils tendent à se réduire au cours des temps, les écarts de pension entre femmes et hommes sont encore élevés. Une partie de la différence est actuellement réduite par les avantages familiaux dont peuvent bénéficier les mères de famille, et par les avantages conjugaux auxquelles elles peuvent prétendre, surtout les veuves. Avez-vous effectué des simulations pour mesurer les effets de la modification des droits familiaux sur le niveau des pensions des assurés du système universel ? Permettre au couple d’attribuer 100 % des majorations de pension au père ne risque-t-il pas de creuser à nouveau les écarts de pension entre femmes et hommes ?

Considérez-vous que le système universel de retraite sera plus redistributif que les régimes actuels, notamment pour les femmes, les travailleurs à temps partiel, les travailleurs à faibles revenus ou les aidants ?

Pouvez-vous nous rappeler les raisons de l’actuel décrochage entre l’allocation de solidarité aux personnes âgées et le minimum contributif ? Comment analysez-vous le dispositif garantissant 85 % du SMIC net, prévu à l’article 40 du projet de loi ?

Mme Carole Granjean, rapporteure du titre IV du projet de loi ordinaire. Dans le cadre de la future gouvernance des retraites, le pilotage du système universel et des paramètres essentiels de valorisation des droits à la retraite est prévu au travers du conseil d’administration de la caisse nationale du régime universel. Le comité d’expertise aura une place centrale dans le pilotage annuel et pluriannuel. Dans le contexte de ces évolutions, comment envisagez-vous la place du COR, d’éventuelles missions complémentaires ainsi que l’articulation entre ces différentes instances ?

Monsieur Blanchet, comment organisez-vous la procédure d’alerte et le jury citoyen ? Quel est le mode de sélection de ce dernier, son mode de consultation, le poids de ses remarques et leur traduction dans l’avis ?

Dès la semaine prochaine, en commission, nous clarifierons certaines dispositions du projet de loi, dans le respect de la confiance faite aux acteurs du paritarisme, aux experts et de notre engagement d’équilibre.

M. Paul Christophe, rapporteur du titre V du projet de loi ordinaire. Le titre V offre une vision d’ensemble de la réforme systémique des retraites, de ses opportunités, mais aussi des interrogations légitimes qu’elle soulève sur la conservation des droits constitués avant l’entrée en vigueur du système universel de retraite et la phase de transition. Cette dernière jouera un rôle clé dans le succès du déploiement du système universel de retraite. Elle sera déterminante pour assurer la conversion des droits acquis et valoriser les carrières à hauteur des efforts contributifs des assurés. Pourriez-vous nous éclairer sur les priorités pour assurer le succès de cette conversion ?

Les projections du dernier rapport annuel du COR soulignent que la part de richesse nationale dédiée aux retraites est étroitement liée à l’environnement économique. Dans l’hypothèse d’une croissance de la productivité du travail de 1,3 % – moyenne constatée sur la période 1990-2018 –, le système de retraite ne se trouve jamais à l’équilibre. Selon vos projections, la part des pensions dans le PIB passe de 13,8 % aujourd’hui à environ 13 % en 2050. Après réforme, hors mécanisme de transition prévu au titre V et retenu pour la prise en compte des droits acquis et hors revalorisation salariale, notamment à destination des enseignants, l’étude d’impact précise que les masses de prestations atteindraient 12,9 %, soit un niveau équivalent à celles qui auraient été versées sans réforme. J’aimerais connaître votre avis sur cette hypothèse.

M. Thierry Michels. Les travaux réalisés par vos deux organismes jouent un rôle fondamental pour éclairer les décideurs publics, en réalisant le diagnostic de la situation financière de notre système de retraite et en vérifiant le respect des objectifs. L’article 56 portant création du comité d’expertise indépendant des retraites entraîne une réforme importante de vos instances.

Parmi vos travaux, ceux concernant la pérennité financière du système retiennent particulièrement notre attention. À la lumière de votre rapport de novembre dernier, c’est un déficit de 8 à 17 milliards d’euros qui nous attend à l’horizon 2025 si nous ne faisons rien. C’est l’objet de la conférence sur le financement qui sera lancée dès demain au Conseil économique, social et environnemental (CESE).

Pour financer les retraites, les derniers rapports du COR ont rappelé que le pilotage du système peut s’effectuer à partir de trois leviers : le niveau moyen de pension de l’ensemble des retraités rapporté au revenu d’activité moyen de l’ensemble des personnes en emploi, associé aux règles d’indexation ; le rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités, influencé par des déterminants démographiques, des comportements d’activité à tous les âges de la vie et par les règles du système de retraite – et notamment l’âge de départ ; enfin, le niveau des prélèvements rapporté à la masse des revenus d’activité.

Dès lors, je souhaiterais avoir vos avis sur les points suivants : le futur comité d’expertise indépendant améliorera-t-il la lisibilité du système universel ? Sera-t-il plus « facile » d’évaluer les futurs équilibres du système de retraite, et donc d’éclairer les décisions de la future gouvernance ?

Quelle est la pertinence d’un équilibre financier pluriannuel sur cinq ans, notamment au regard des cycles économiques ?

Quels paramètres et quelles hypothèses sont les plus sensibles pour l’équilibre financier du système, et, donc, quels sont ceux qu’il convient de prévoir avec la plus grande finesse ?

Quelle lecture faites-vous de l’étude d’impact du projet de loi au regard de vos propres travaux ?

Mme Marine Brenier. Après que le haut-commissaire à la réforme des retraites a remis son rapport, en juillet dernier, celui du COR était particulièrement attendu. Il a marqué les esprits à bien des égards. Outre la méthode, ce sont essentiellement les chiffres que vous présentez qui ont suscité l’émoi : un déficit pouvant aller de 7 à 17 milliards d’euros, selon des conventions comptables que vous estimez vous-mêmes discutables. De plus, ce déficit, qui pourrait varier de 10 milliards d’euros, plusieurs de vos membres ne sont pas persuadés de l’obligation de le résorber d’ici à 2025 par des mesures économiques.

Vous le soulignez, trois leviers peuvent être envisagés afin de permettre un retour à l’équilibre du système : toucher au montant de la pension, augmenter les cotisations ou décaler l’âge de départ à la retraite. Si vous exprimez des réticences envers l’utilisation de ces leviers, le décalage de l’âge de départ ne vous semble-t-il pas plus juste pour les assurés, à l’exception des cas de pénibilité sur lesquels nous reviendrons ?

Certains émettent l’idée de passer de 35 à 37 heures de travail par semaine, afin de pérenniser le financement du système de retraites, sans actionner les leviers précédemment évoqués. Avez-vous déjà testé cette hypothèse ?

Notre système de retraite repose sur la solidarité intergénérationnelle, et donc sur le postulat que le nombre d’actifs doit être suffisant pour prendre en charge les retraités. Le Gouvernement souhaite mettre en œuvre un principe de pénibilité objectivée, mais comment le financer ? La question se pose également pour les carrières dites hachées, pour les seniors dont le retour à l’emploi est difficile ou pour les personnes handicapées. Sur quel pilier devons-nous faire reposer ce financement ? Les questions du travail et de la retraite n’auraient-elles pas dû être traitées en commun à partir du moment où l’on souhaite mettre en place un régime universel ?

Enfin, votre rapport fait état de l’avenir des caisses autonomes, qui nous préoccupe et nous semble injuste. Contrairement aux régimes spéciaux, financés en très grande partie par des subventions publiques, les caisses autonomes sont équilibrées, voire bénéficiaires, grâce à une gestion saine sur le long terme. En outre, elles participent à l’effort de solidarité en finançant à elles seules 27 % des dépenses du régime général. Or leur avenir semble compromis. Certains disent même que l’objectif de cette réforme serait de puiser dans leurs réserves pour équilibrer un régime déficitaire. Je n’ose croire que cette ambition nous soit dissimulée. De plus, une fois les caisses épuisées, l’impact de la réforme s’en trouverait très considérablement diminué. Quelle est votre opinion sur l’avenir de ces caisses, au sein d’un régime qui se dit universel, mais dont les contours flous ne seront dessinés qu’après les nombreuses ordonnances et décrets annoncés ?

Mme Nathalie Elimas. Notre groupe s’est fixé plusieurs priorités parmi lesquelles la gouvernance du nouveau système figure en bonne place. C’est pourquoi cette audition revêt une importance toute particulière afin de saisir pleinement les enjeux et les perspectives de la refonte de l’écosystème institutionnel des retraites.

Le titre V du projet de loi ordinaire définit les principes de gouvernance et de pilotage du système universel. Il instaure une caisse nationale universelle de retraite, qui s’appuiera sur les trajectoires établies par un comité d’expertise indépendant nouvellement créé et qui remplacera le CSR issu de la « réforme Touraine » en 2014. Le projet de loi indique que ce nouveau comité reprendra les missions de l’ancien, qui s’éteindra. Quelle sera la différence fondamentale entre ces deux comités, si ce n’est la notion d’« indépendance » ? Dans quelle mesure le processus de nomination sera-t-il différent ? Comment déterminer l’indépendance de ces experts, vis-à-vis notamment des projections effectuées par d’autres administrations ? Sachant que le CSR a été récemment renouvelé, quelles seront les conditions de transition avec le CEIR ?

Nous nous félicitons que le projet de loi prévoie le maintien du COR dans sa forme actuelle. Cet organe, au sein duquel les parlementaires sont autorisés à siéger, nous apparaît primordial dans le processus de transition qui va s’opérer. L’article 56 du projet de loi précise que le COR et le comité indépendant travailleront de concert, le premier s’inspirant des rapports du second. Monsieur Bras, comment envisagez-vous cette collaboration et le rôle du COR dans le nouveau système ?

Il nous semble très important de définir clairement les périmètres, prérogatives et rôles de chacune des institutions garantes de la solidité du futur système.

M. Boris Vallaud. Je tiens à faire part de notre consternation devant le sort réservé au COR. Toutes les organisations syndicales s’en sont également émues. Nous avons du mal à comprendre ce qui anime le Gouvernement, ou plutôt nous le comprenons trop bien : ce comité d’expertise « indépendant » n’aura d’indépendant que le nom ! Tout cela participe d’une reprise en main par Bercy du pilotage des retraites.

Je le dis au nom de mon groupe, monsieur Bras, nous apprécions votre travail. Vous avez raison de rappeler que vous l’effectuez sur la base des hypothèses qui vous sont fournies.

De votre dernier rapport, les uns ont déduit qu’il fallait prendre très vite des mesures d’économie par l’âge, les autres en ont tiré la conclusion strictement inverse. Comment expliquez-vous ces divergences ? Pourriez-vous nous rappeler les conclusions de ce rapport, et sur quelles hypothèses elles se fondent ? De quoi est constitué le déficit ? Comme M. Mahjoubi il y a quelques jours, devons-nous craindre que, sans réforme, nous n’ayons plus de système de retraite dans quinze ans ?

Quelle appréciation portez-vous sur la qualité méthodologique de l’étude d’impact ? Les projections ont été réalisées sur la base d’une, deux, voire trois des conventions comptables que le COR a l’habitude d’utiliser. On se demande comment ont été estimés les 12 milliards d’euros réclamés à la conférence sur le financement.

Plusieurs partis pris ont été retenus : la poursuite de la réforme de 2014 au-delà de ce que la loi a prévu, l’augmentation de la productivité en contradiction avec le rythme des dix dernières années, l’évolution de la rémunération des fonctionnaires uniquement par le biais de primes pendant cinquante ans, etc. Vous paraissent-ils sérieux ? Est-il logique d’exposer des cas types sans faire bouger l’âge pivot, qui est pourtant un des déterminants de la réforme ? Est-il sérieux de ne pas fournir d’étude macroéconomique sur les impacts de la réforme sur le chômage, les salaires, la répartition des revenus, le PIB ?

Peut-on apprécier les gagnants et les perdants de cette réforme sans prendre en compte l’ensemble du cycle de vie ? On peut gagner en pension ce que l’on perd en cotisations mais, dans l’étude d’impact, les deux sont séparés.

Mme Agnès Firmin Le Bodo. L’emploi des seniors est crucial dans toute réforme du système de retraite. Plusieurs leviers sont évoqués pour l’améliorer, comme le tutorat pour permettre la transmission des savoirs entre générations. L’effet horizon est fréquemment mentionné lorsqu’on évoque les liens entre recul de l’âge de départ à la retraite et emploi des seniors. Il désigne le lien entre l’âge de cessation d’activité et l’âge de départ en retraite. Il traduit l’idée selon laquelle le recul de l’âge légal de départ à la retraite permettrait d’augmenter le taux d’emploi des seniors et l’âge moyen de départ, en incitant à la fois salariés et employeurs à investir dans l’emploi.

Dans un rapport de novembre dernier, le Conseil d’orientation des retraites estime qu’à législation constante, les effets cumulés des dernières réformes des retraites permettront une augmentation significative du taux d’emploi des 60-64 ans entre 2010 et 2030 : de 19,2 % en 2010, on passerait à 40,4 % en 2020, puis à 52,1 % en 2030.

Avez-vous effectué des projections sur l’effet de la mise en place d’un âge d’équilibre systémique sur l’emploi des seniors ? Quelles seraient les conséquences s’il est fixé à 65 ans, comme le suggère l’étude d’impact ?

Mme Jeanine Dubié. L’article 56 du projet de loi prévoit la création d’un comité d’expertise indépendant des retraites chargé de suivre l’état du système universel et ses perspectives d’évolution, et d’apporter son expertise au pilotage financier du système universel. Si l’exposé des motifs indique que ce comité reprendra les missions du CSR, au groupe Libertés et territoires, nous nous interrogeons sur son rôle et son articulation avec le COR. Après cette réforme, le COR ne devra-t-il pas se contenter de faire des recommandations sur la base des rapports du comité d’expertise ? Sans même revenir sur la notion d’indépendance, approuvez-vous cette nouvelle organisation ? Comment envisagez-vous la transition vers ce nouveau système de gouvernance ?

L’appréciation de la trajectoire financière du système des retraites est étroitement liée aux hypothèses d’évolution démographique – natalité, solde migratoire, espérance de vie. Mais elle doit également tenir compte de l’assiette de prélèvement, qui sert à financer le système. Or on entend de plus en plus cette petite musique que 80 % des emplois de 2030 n’existent pas encore, que l’intelligence artificielle, la robotique vont faire bouger le monde du travail. Avez-vous tenu compte de ces évolutions dans vos trajectoires financières ?

Mme Clémentine Autain. En préalable, je vous présente toutes mes condoléances... Je ne pensais pas que vous étiez auditionnés sur votre propre sort. En effet, avec la création du comité d’expertise à l’article 56 du projet de loi, c’est bien la pertinence et l’existence même du COR qui sont remises en cause.

Que les partenaires sociaux seraient juges et parties me semble un argument pour le moins fallacieux. À lire les commentaires de certains d’entre eux, on peut se demander si les partenaires sociaux ont réellement tenu la plume au moment de la remise de vos derniers rapports. Ils parlent plutôt d’une commande du Gouvernement.

En la matière, vous avez été plutôt bons élèves. Les projections effectuées dans votre dernier rapport ont organisé le déficit du système de retraite pour présenter des scénarios d’augmentation de l’âge de départ en retraite ou de baisse des pensions. Dans votre document, la quasi-totalité du déficit provient de l’austérité salariale et de la baisse des effectifs publics. D’autres scénarios auraient pu être testés, comme une hausse des recettes, mais cela ne faisait pas partie des hypothèses. Vous auriez aussi pu travailler sur l’amélioration de l’égalité entre hommes et femmes qui, elle aussi, permettrait d’alimenter les caisses de retraite, mais cela n’a pas non plus été testé. Il faut donc bien garder en tête que ce sont vos rapports qui ont alimenté les consciences et le débat public pour imposer un régime de fait. La mise en scène du Gouvernement, qui s’appuie sur ce rapport, est limpide : « puisque les salaires stagnent, puisque les effectifs publics fondent, il n’y a pas d’autre solution que de baisser les pensions ou d’augmenter l’âge de départ à la retraite ».

Quelle structure ad hoc garantirait des rapports plus indépendants et moins orientés ou instrumentalisés par le Gouvernement ? Certainement pas celle proposée par le projet de loi ! Qualifier d’« indépendant » ce comité d’experts est risible : le président va être nommé par le Président de la République Emmanuel Macron, et les membres par les présidents du CESE, du Sénat, de l’Assemblée nationale et de la Cour des comptes. Ce comité sera donc largement à la main du pouvoir en place. Je pense que notre commission spéciale doit traiter de l’indépendance des rapports qui sont remis, qui doivent contribuer à éclairer la décision publique.

M. Pierre Dharréville. Il est certes dans vos missions de répondre à des commandes du Gouvernement, mais, récemment, un rapport de dernière minute est peut-être venu donner un coup de pouce sur des sujets sur lesquels l’exécutif comptait s’appuyer... L’intérêt de votre travail n’en est pas moins à souligner : les données, analyses, diagnostics partagés et discutés que vous produisez permettent d’objectiver des éléments sur lesquels fonder des orientations sociales et politiques.

Vous l’avez souligné à juste raison, monsieur Bras, il est étonnant d’écarter de l’instance qui doit naître du projet de loi, s’il devait continuer à être examiné, les représentants des salariés. En lisant entre les lignes, peut-être peut-on discerner un scénario pré-écrit, selon lequel on pourrait revenir un peu sur cette décision – une manière de lâcher un petit quelque chose aux partenaires sociaux et de leur montrer qu’on a tout de même un peu de considération pour eux. Ce scénario que je crois lire serait mieux que rien, mais tout de même nettement insuffisant au regard de leurs exigences.

Nous nous trouvons devant un projet qui modifie la philosophie même du système en engageant une réforme paramétrique permanente et en instituant un blocage, voire une décroissance des ressources. Peut-être est-ce cela qui a scellé votre sort, dans un premier temps. Même si les promoteurs de la réforme ne l’ont jamais avoué clairement, a-t-on encore besoin d’un Conseil d’orientation des retraites qui analyse l’évolution des choses à long terme, si l’on modifie sans cesse les paramètres du système ? Pourtant, nous allons encore avoir besoin de vous, au moins pour la transition, qui apparaît extrêmement nébuleuse. On ne sait absolument pas où l’on va.

Voyant qu’il sert à discréditer le régime actuel de retraite, trouvez-vous que votre dernier diagnostic a été bien compris ? On ne sait plus s’il faut faire la réforme pour des raisons financières ou, au contraire, parce qu’il n’y a pas de péril financier : les deux arguments ont été employés pour la justifier.

Nous avons constaté que l’augmentation des ressources constitue un tabou, notamment s’il s’agit de mettre à contribution les revenus du capital. J’imagine que cela a fait l’objet de discussions et d’analyses de votre part, qu’il m’intéresserait de connaître.

Nous estimons que les améliorations nécessaires, en particulier pour les femmes, les agriculteurs, les personnes ayant connu des carrières précarisées, peuvent être apportées au système dans sa forme actuelle.

Nombre de mesures du projet de loi proviennent d’études que vous avez conduites : y retrouvez-vous vos petits ?

Enfin, comprenez-vous les difficultés qu’éprouve le Gouvernement à produire des études consistantes ?

M. le président du COR. Merci à ceux qui ont salué les travaux du COR. Vous comprendrez que, présidant une institution dont les membres ont des avis très divergents sur ce qu’il faut faire en matière de retraite, je ferai preuve d’une extrême prudence en matière de préconisations. Je n’ai pas non plus à exprimer d’opinions personnelles à ce sujet. Ce que fait le COR, c’est établir des diagnostics et dégager un consensus sur les données. Aucun rapport du COR ne pourrait être publié si un seul des partenaires sociaux s’y opposait. Autrement dit, si un rapport est publié, c’est parce que l’ensemble des membres du COR a accepté qu’il le soit au nom de l’institution : ce n’est pas une étude de Pierre-Louis Bras, qui aurait concerté je ne sais qui.

Notre dernier rapport a fait l’objet de nombreuses questions. Dans ce document très dense, nous affirmons d’abord que la part des dépenses de retraite dans le PIB va rester stable jusqu’en 2030. Dans des exercices précédents, nous avions poussé les projections plus loin : dans beaucoup d’hypothèses, la part de ces dépenses diminuait ; cette part baissait aussi dans l’hypothèse retenue par le Gouvernement. Comme l’a indiqué Didier Blanchet, un des éléments qui nous paraît le plus important pour apprécier la situation de notre système de retraite est la part de la richesse nationale qui doit être prélevée pour le financer. Pour schématiser, celle-ci mesure l’effort qu’il faut demander aux actifs pour financer les retraites. Or cette part est stable et, parfois, elle décroît. Quand j’affirme cela, en général, les gens se disent que le président du COR ne semble pas être très au fait que la France vieillit, et qu’en conséquence, la part des dépenses de retraite va augmenter. Je vous rassure, je suis conscient qu’il y aura moins de cotisants demain pour un retraité. Dans le scénario central de l’INSEE sur la démographie, le rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités, qui est aujourd’hui de 1,7, devrait tomber à 1,6 en 2030 et à 1,3 en 2070.

S’il n’y avait que ce facteur d’évolution, la part des retraites dans le PIB augmenterait considérablement – je ne l’ai pas calculée, mais elle pourrait sans doute atteindre 18 % ou 19 %. Toutefois, un autre paramètre joue, qu’on peut contester par ailleurs, mais qui conduit à stabiliser la part des dépenses de retraite : rapporté aux rémunérations, on donnera moins, demain, aux retraités. Ces deux forces s’équilibrent jusqu’en 2030 : la force démographique accroît la part des dépenses de retraite, tandis que le facteur des pensions agit en sens contraire. Au-delà de 2030, dans le scénario qu’a choisi le Gouvernement pour élaborer la réforme, la part des dépenses diminue.

Le premier message est donc que notre système de retraite ne dérape pas : il demandera plutôt moins, demain, aux actifs. Toutefois, je ne le cache pas – et les rapports du COR le mettent en évidence –, cela a pour contrepartie la baisse du niveau de vie relatif des retraités. Aujourd’hui, celui-ci représente 105 % par rapport à celui de l’ensemble de la population – quand il est à 105 pour les retraités, il est à 100 pour l’ensemble de la population. Ce sont là des données statistiques, mais la perception du public est très différente : d’après les sondages, 60 % des gens considèrent que les retraités ont un niveau de vie inférieur à celui des actifs. À l’avenir, les retraités devraient voir leur niveau de vie relatif passer de 105 à 85. Cela ne veut pas dire que les pensionnés de demain seront moins riches que les retraités d’aujourd’hui : c’est le niveau de vie relatif qui diminuera, pas le niveau de vie absolu. Toutes les projections du COR retiennent une croissance annuelle des salaires de 1,3 %, en corrélation avec la productivité du travail, pendant cinquante ans. Demain, donc, les actifs et les retraités seront plus riches, mais les premiers relativement plus que les seconds. Nous aurons ainsi une stabilisation – voire la baisse, dans le scénario retenu par le Gouvernement – de la part des dépenses de retraite dans le PIB, avec comme conséquence, qui peut être critiquée, la baisse du niveau de vie relatif des retraités.

Les dépenses sont certes stabilisées, mais reste à savoir si c’est au bon niveau. Certains partis politiques peuvent estimer qu’à 14 % du PIB, le niveau est insuffisant et qu’il faut passer à 16 % ou à 17 % pour que les retraités puissent partir plus tôt avec une pension supérieure ; cela demande d’agir en conséquence sur les prélèvements sur les actifs. D’autres partis peuvent juger ce niveau très excessif, parce que trop exigeant pour les actifs, et considérer qu’il faut revenir à 12 %. Ce sont là des projets politiques. Que les dépenses soient stabilisées est une information importante par rapport aux discours catastrophistes, mais elle ne clôt pas le débat politique.

Pourquoi, malgré cette stabilisation, a-t-on un solde financier, qui pourrait, selon l’hypothèse la plus défavorable, être multiplié par sept, passant de 0,1 point du PIB en 2018

–soit 2,5 milliards d’euros – à 0,7 point d’ici à 2025 ? Il devrait être stabilisé puisque les recettes étant assises sur la masse salariale – que toutes nos hypothèses voient évoluer comme le PIB –, et les taux de cotisation étant stables, elles devraient évoluer comme le PIB. La complexité, que personne n’arrive à percevoir clairement, provient d’un effet de structure. Pour schématiser, les cotisations – y compris celles payées par l’employeur – appliquées aux fonctionnaires sont bien supérieures à celles affectant les salariés du privé. Elles s’élèvent ainsi à 126 % pour les militaires, à 74 % pour les fonctionnaires civils, à 30,6 % pour les fonctionnaires territoriaux, qui relèvent de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) contre 16,46 % pour la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) et l’AGIRC-ARRCO, sur l’ensemble des rémunérations. Dès lors, quand la part des fonctionnaires diminue dans l’ensemble des rémunérations, les ressources du système de retraite décroissent.

S’agissant de l’évolution de la part des rémunérations des fonctionnaires, d’autres hypothèses que celles traduites dans la politique du Gouvernement pourraient être avancées. Pour l’instant, au sein de notre institution, toutes les parties prenantes acceptent de faire reposer les projections sur celles du Gouvernement. Le COR n’en établit donc pas. Pour le dernier exercice, le Gouvernement nous a fourni des projections jusqu’en 2030, sur l’évolution des effectifs et des traitements – puisque les taux de cotisation des fonctionnaires s’appliquent à leur traitement et non à leurs primes. Or il se trouve que la politique du gouvernement actuel tend à diminuer très fortement la part de la rémunération des fonctionnaires dans l’ensemble des rémunérations, celle-ci devant passer de 12 % en 2018 à 9 % en 2030. Ce taux résulte, je ne vous apprends rien, de la diminution des effectifs et des évolutions du point d’indice et des rémunérations – et, en leur sein, de la part du traitement et des primes. Toutes les hypothèses transmises par le Gouvernement, clairement exposées dans le rapport du COR, aboutissent à ce résultat.

Demain, dans le cadre du système universel, tout le monde cotisera au même niveau, donc cette difficulté ne se posera plus ; le COR n’aura plus à faire de conventions comptables, ce qui simplifiera les choses. Cet effet de structure un peu paradoxal a déjà été évoqué par Didier Blanchet : une politique budgétairement rigoureuse à l’égard des fonctionnaires entraîne une baisse des ressources du régime de retraite, d’où un déficit très important. Je ne porte pas d’appréciation sur cette politique, mais je signale, au passage, que plusieurs membres du COR la combattent au quotidien, ce qui ne les empêche pas d’accepter de travailler sur les hypothèses fournies par le Gouvernement.

Au COR, nous avons voulu travailler sur ce paradoxe que de bonnes nouvelles pour les finances publiques constituaient autant de mauvaises nouvelles pour les retraites, en y consacrant plusieurs conventions comptables. Dans l’une d’elles, que nous appelons dans notre jargon la convention EEC (effort de l’État constant), nous avons retenu l’hypothèse que, tout en faisant des économies en employant moins de fonctionnaires et en consentant à une évolution des rémunérations plus faible que dans le privé, l’État maintiendrait sa contribution financière – autrement dit, il ne retirerait pas tout le profit qu’il pourrait obtenir de la baisse du nombre de fonctionnaires. Cette convention aboutit, par construction, à un solde bien moins dégradé. Normalement, celui-ci aurait dû se stabiliser à 0,1 %, mais nous n’avons pas intégré l’effort constant des collectivités locales et des hôpitaux – il reste encore l’effet CNRACL. Pour être extrêmement précis, il y a également moins de contributions de l’UNEDIC et de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour des raisons tenant à l’évolution du taux de chômage et du nombre de personnes qui bénéficient de l’assurance vieillesse des parents au foyer. Pour résumer, l’existence d’un solde financier provient de moindres contributions d’entités publiques.

Les réactions suscitées par notre rapport ont été extrêmement variées. Certains ont considéré que l’existence du solde justifiait des mesures d’âge. D’autres ont estimé que le solde était lié, non pas à l’évolution des retraites mais à celle des ressources, elle-même découlant de la politique relative à la fonction publique, et que la nécessité de prendre des mesures d’équilibre par l’âge n’était pas si impérieuse. J’essaie de fournir tous les éléments du débat pour que les gens, les partenaires sociaux puissent se déterminer en connaissance de cause. Même si certains membres du COR ne sont pas favorables à la politique menée en matière de finances publiques, s’ils préféreraient retenir d’autres hypothèses sur un sujet comme les salaires des femmes, tous ont accepté de se couler dans le moule fourni par le Gouvernement, du moins à court terme. Ils font preuve de réalisme, en estimant que c’est la seule manière de travailler sur le dossier des retraites, car on n’arriverait pas à se mettre d’accord sur d’autres hypothèses.

J’ai bien noté qu’il y avait un désaccord quant aux conclusions à tirer du rapport. J’ai fourni le diagnostic. Ce n’est pas à moi de prodiguer la thérapeutique : il y a sûrement de très bons docteurs dans la salle ; à eux de décider de ce qu’il faut faire.

M. Sébastien Jumel. En tout cas, il y a beaucoup d’ordonnances !

M. le président du COR. Je crois avoir ainsi répondu à toutes les questions relatives à l’équilibre financier.

Comment, demain, articuler le COR avec le comité d’expertise indépendant sur les retraites ? Je n’ai pas la solution parce que, comme je vous l’ai dit dans mon propos liminaire, je considère que le schéma proposé n’est pas satisfaisant et ne fonctionnera pas, au regard de tout ce qu’apporte le COR aujourd’hui. Je ne vais pas continuer à réunir le COR, dont certains membres sont en complet désaccord avec des éléments de fond de la politique menée actuellement, pour élaborer un rapport, à remettre encore le 15 juin de chaque année, présentant toutes les recommandations que nous pourrions faire ensemble. Je n’aurai ni l’outrecuidance ni la bêtise de présenter de telles modalités de travail : les membres de l’institution me riraient au nez, et ils auraient raison. La mission résiduelle qu’il est proposé de nous confier n’a, à mes yeux, pas de sens. Je voudrais être plus constructif, mais je n’y parviens pas.

J’ai entendu le Premier ministre dire que l’étude d’impact apportait beaucoup de réponses et posait de nombreuses questions. Je suis d’accord avec lui. Comme tout le monde, j’ai eu connaissance du document vendredi après-midi. Je ne prétends pas encore l’avoir assimilé et compris dans ses moindres détails : cela exige du temps et du travail.

Vous m’avez demandé si j’avais fait des simulations à partir d’hypothèses figurant dans le projet de loi. Non, bien évidemment ! Le COR, en tant que tel, n’a pas été acteur dans la construction de la réforme ; il n’avait d’ailleurs pas à l’être, puisque cela ne fait pas partie de ses missions. La réforme s’est élaborée ailleurs, même s’il y a des échanges, car le projet a été conçu à partir d’éléments issus de nos rapports. Toutefois, nous n’avons pas eu à tester telle ou telle hypothèse.

M. le président du CSR. On peut juger positivement ou négativement les recrutements de fonctionnaires, tout dépend des services publics qu’on veut avoir. Il ne faut pas croire que le recrutement massif de fonctionnaires va créer, comme par miracle, les ressources qui permettraient d’équilibrer le système de retraite. C’est cet argument qui nous a conduits à récuser l’indicateur de solde traditionnel, qui a montré ses limites en 2017. Ce dernier a été remplacé, à juste titre, à mon avis, par un autre indicateur dans lequel on fait l’hypothèse que, par défaut, l’effort de l’État est fixe en part de PIB puisque, finalement, il consacre aux retraites une certaine fraction de ce qu’il arrive à prélever sur l’ensemble de la richesse produite chaque année. Cet indicateur, qui en est la mesure, se rapproche beaucoup du suivi du ratio retraite/PIB, là où se concentre le débat : la bonne norme est-elle à 14 % ? Faut-il l’augmenter ou, au contraire, la ramener, par exemple à 12,9 % ? La question est éminemment politique, elle relève d’un choix de société. Ce n’est pas aux experts, qu’ils soient indépendants ou non, de donner leur avis à ce sujet.

Je crois nécessaire de remettre en perspective historique le ratio des dépenses de retraite sur le PIB. Les réflexions sur les retraites ont commencé au début des années 90, avec le Livre blanc. À l’époque, la part des retraites dans le PIB s’élevait à 11 %. Les premières projections du COR montraient que, si on ne faisait rien, sous l’effet du vieillissement démographique, le ratio atteindrait 19 % ou 20 %. À l’époque, il me semblait que, compte tenu de l’enjeu, il était probable qu’on doive jouer simultanément sur trois leviers. C’est ce que les réformes passées ont fait, à peu près pour un tiers chacune. Sur les 9 % d’augmentation que l’on aurait dû connaître, environ un tiers a été évité par la projection d’une augmentation de l’âge de la retraite à 64 ans ; un deuxième tiers a été neutralisé par la baisse, de l’ordre de 15 % à 20 %, du niveau de vie relatif des retraités – solution délicate, qui peut se révéler plus ou moins problématique. Aujourd’hui, les dépenses de retraite ont atteint 14 % du PIB ; par rapport à la marche d’escalier initiale des 9 %, on peut dire que l’instrument de l’augmentation de l’effort consacré aux retraites a déjà été mobilisé. On peut se demander s’il faut l’utiliser davantage, mais on ne peut pas dire que, sur le plan politique, on ait systématiquement évité d’y recourir.

Comme Pierre-Louis Bras, j’ai répondu par anticipation, dans mon propos liminaire, aux questions relatives à l’articulation entre le COR et le comité d’expertise indépendant sur les retraites. Je ne préjuge pas de ce que serait l’indépendance de la future instance. Pour ma part, j’ai toujours eu l’impression, tant au COR qu’au CSR, de travailler de façon indépendante. Pour atténuer les craintes en la matière, une solution consisterait à prévoir que le COR continue à réaliser des projections dans le cadre d’un partenariat avec l’ensemble des parties prenantes, y compris les partenaires sociaux. Ce serait un garde-fou solide. Le CEIR assumerait, dans ce cadre, un rôle proche de celui du comité de suivi des retraites, à savoir résumer le propos des rapports, très épais, du COR et suggérer des évolutions – étant précisé qu’il revient ensuite au conseil d’administration de la caisse de décider de ce qu’il faut faire.

Notre diagnostic sur la lisibilité du système actuel est issu des jurys citoyens, qui fonctionnent grâce à l’appui logistique de la direction de la sécurité sociale. Au cours d’une journée, on présente le système de retraite à un jury, constitué d’une quinzaine de personnes recrutées par quotas. Bien souvent, elles confient qu’elles peinent à comprendre le fonctionnement d’un système qui leur apparaît complexe. Par exemple, le système par annuités paraît simple : en fonction du nombre de trimestres de cotisation, on sait qu’on va toucher, dans le régime de base, 50 % de son salaire de référence. Or ces 50 % sont calculés sur un salaire de référence qui est lui-même la moyenne des rémunérations des vingt-cinq meilleures années, revalorisées en fonction de l’évolution passée des prix. Je mets quiconque au défi de calculer soi-même son taux de remplacement ! Le régime actuel n’est donc pas fondamentalement plus transparent que le système par points qui est proposé.

Autre exemple, la réversion, qui résulte d’un empilement de mécanismes hétéroclites. Dans certains rapports du COR, une courbe surprenante montre comment évolue le niveau de vie d’une veuve par rapport à sa situation lorsqu’elle était en couple, en fonction de ses caractéristiques individuelles et de celles de son conjoint. Certaines différences de traitement ne paraissent pas justifiées par l’équité. Notre système regorge de nombreuses méso-inégalités – entre grandes catégories – et micro-inégalités, entre des gens qui ont l’impression d’avoir eu des parcours de vie très similaires mais qui, au final, se retrouvent avec des droits très différents. On peut donc être favorable ou opposé au nouveau système, trouver que le dimensionnement des dépenses à 14 % du PIB est insuffisant ou excessif, mais on ne peut pas, en tout état de cause, présenter le régime actuel comme un modèle de lisibilité, de transparence et de prévisibilité pour les assurés.

À cela s’ajoute la question du pilotage et de la pertinence des projections à long terme. Dès qu’on a commencé à réfléchir sur les retraites, on s’est demandé s’il fallait se projeter à long terme, compte tenu de l’incertitude que nous réserve l’avenir. Lorsqu’on navigue, on fixe le cap en fonction des conditions météorologiques, puis, lorsque les conditions changent, on procède à des ajustements, on règle le gouvernail. Nous avons beaucoup de certitudes dans le domaine du vieillissement démographique tout en ignorant quelle en sera l’ampleur exacte. Par ailleurs, les mécanismes qui ont été introduits dans le système ont ajouté une incertitude économique qui appelle des règles d’indexation. Le système actuel est caractérisé par l’existence de règles très différentes d’une catégorie de population à l’autre. Pour prendre l’image de l’avion, cette fois, on a plusieurs manches à balai, qui agissent chacun à leur manière sur chaque catégorie de la population.

J’ai parfaitement conscience du fait que la création d’un système unifié est une tâche d’une extrême complexité. Toutefois, un tel régime présente l’intérêt que lorsqu’on actionne les leviers, soit dans une direction favorable aux retraités, soit dans un sens visant à limiter l’effort, on a l’assurance qu’on va faire évoluer toutes les situations individuelles à peu près de la même façon. Par ailleurs, si on souhaite améliorer la situation de certaines personnes, on dispose des instruments qui permettent de le garantir. Actuellement, quand on modifie les paramètres, on n’est pas totalement sûr des effets produits sur les intéressés : de nombreux effets de bord peuvent conduire à des résultats inverses à ceux qu’on attendait.

Des doutes sont parfois formulés sur l’effet horizon. On pense parfois que, si on recule l’âge de la retraite, cela va nécessairement créer du chômage supplémentaire dans la catégorie des 60-64 ans. On a l’expérience de la réforme de 2010, qui a constitué un choc assez important sur les conditions de liquidation. On peut tester de façon fine les effets de ces mesures sur les tranches d’âge qui ont été directement concernées par le durcissement de l’âge minimum d’accès à la retraite, et on constate qu’il y a eu, indéniablement, un phénomène de report vers le chômage. Toutefois, en analysant l’évolution de la répartition entre l’emploi, le chômage et l’inactivité au sein de la tranche d’âge des 60-64 ans depuis cette réforme, on observe que, pour une part substantielle, l’augmentation du taux d’activité dû au recul de l’âge de la retraite s’est traduite par l’accroissement du taux d’emploi : c’est l’effet horizon. Progressivement, l’emploi se reconstitue en amont du nouvel âge de la retraite. Étant donné que cela peut prendre un certain temps, il faut mener les changements prudemment, éviter la brusquerie dans le déplacement des curseurs. Il existe donc une possibilité de voir l’emploi remonter à la suite de l’évolution des critères de liquidation.

M. Nicolas Turquois, rapporteur du titre Ier du projet de loi ordinaire. Je ne vous ai pas interrogés sur le titre Ier du projet de loi, dans la mesure où il consiste en la définition même du futur système. Un certain nombre d’opposants à la réforme estiment qu’on aurait pu contrebalancer les dysfonctionnements du système actuel, notamment en améliorant les conditions de compensation démographique entre régimes. Dans le régime agricole, auquel je suis très sensible, on voit bien que 400 000 agriculteurs peuvent difficilement assurer la retraite de 1,6 million de personnes. Cette voie aurait-elle mérité d’être explorée ? Quel est votre avis sur ces compensations, dont j’avoue ne pas connaître parfaitement le fonctionnement ?

M. Arnaud Viala. La variable de l’âge – qu’on l’appelle âge pivot ou âge d’équilibre – a été neutralisée à la suite de la période de troubles qu’a connue la France, ce qui, à mes yeux, nous empêche de raisonner sereinement sur la réforme. Que pensez-vous du fait que le Gouvernement demande au Parlement de se prononcer sur le projet de loi sans avoir calé cette question de l’âge, ce qui l’a empêché de fournir les éléments de projection budgétaires et financiers qui ne sont, par définition, pas livrables ?

M. Jacques Marilossian. J’ai lu avec attention les 115 pages du rapport du COR de novembre 2019, qui rappelle, de manière très éclairante, les déterminants du système de retraite : le rapport entre cotisants et retraités, le revenu d’activité moyen, la pension moyenne, le nombre de retraités et d’actifs, la croissance économique et l’âge de départ à la retraite.

Dans la partie consacrée aux dépenses du système de retraite, vous indiquez : « En réel, les dépenses continueraient à progresser au rythme de 1,4 % en moyenne par an entre 2018 et 2025, puis entre 1,6 % [...] et 1,7 % par an entre 2025 et 2030. » Vous retenez des hypothèses de croissance du PIB de 1,4 % jusqu’en 2025 et de 1,9 % jusqu’en 2030. Cela me paraît un peu optimiste car, au XXIe siècle, par exemple, les moyennes décennales se sont élevées à 1,4 % et 1,3 %. Alors que le nombre de retraités augmente, qu’ils restent plus longtemps à la retraite et que le montant des pensions s’accroît, comment la part des dépenses de retraite dans le PIB peut-elle véritablement rester stable, proche du niveau de 14 % ? J’ai l’impression que tout dépend de vos hypothèses de croissance.

M. Adrien Quatennens. Les parlementaires ne sont évidemment pas soumis à l’obligation de neutralité ; c’est même tout le contraire. Je vais donc vous donner mon avis sans détours : une fois qu’on met au placard les éléments de langage sur la réforme des retraites – l’universalité, la justice, la simplicité –, il reste, en réalité, une règle budgétaire arbitraire dont la variable d’ajustement est la vie des gens, par l’âge auquel ils pourront partir en bénéficiant d’une pension complète. À mon sens, on aurait dû faire tout l’inverse : répondre aux deux questions essentielles que se posent les Français – l’âge de départ et le niveau de pension – et adapter la part des richesses à cet objectif politique.

J’ai lu dans les travaux du COR que le temps passé à la retraite est en train de reculer, malgré l’augmentation de l’espérance de vie. Le confirmez-vous ? Quels seraient les effets sur le temps passé à la retraite d’un recul continuel de l’âge pivot, à 64 puis à 65, 66, 67 ans, et ainsi de suite, comme le prévoit le projet de loi ?

Mme Albane Gaillot. Aujourd’hui, près de 4,8 millions de retraités perçoivent le minimum contributif, dont le bénéfice est soumis à une condition de taux plein, qui peut s’acquérir par l’âge ou la durée d’assurance. Autrement dit, ce droit n’est ouvert que si les salariés ont effectué une carrière complète. Or, actuellement, 40 % des femmes liquident leur retraite au terme d’une carrière incomplète et ne bénéficient donc pas du minimum contributif. Par ailleurs, deux tiers des femmes qui le perçoivent ont dû attendre 67 ans, âge d’annulation de la décote, pour partir à la retraite. Si nous souhaitons que ce dispositif bénéficie effectivement aux assurés ayant connu les carrières les plus heurtées, il est impératif que les femmes puissent en bénéficier. Êtes-vous en mesure de nous renseigner sur le pourcentage de femmes qui sont aujourd’hui exclues du dispositif, parce qu’elles n’ont pas de carrière complète, et surtout, de celles qui le seront demain, dans le cadre du régime universel ?

Mme Valérie Rabault. Monsieur le président du COR, dans votre dernier rapport, vous indiquiez que « 80 % du financement du système de retraite proviennent de cotisations sociales ». Pour le reste, l’État et la branche famille mettent au pot. D’après votre lecture du projet de loi, cet équilibre demeurera-t-il ? L’État apportera-t-il une compensation ? Dans le cas contraire, il restera à trouver 20 % des ressources.

Par ailleurs, l’article 58 du projet de loi définit les ressources du système de retraite, qui sont agglomérées dans un vaste pot commun. Vous avez mentionné le cas de la fonction publique. Les excédents pourraient être compris entre 6 et 7 milliards d’euros. Pensez-vous que le Gouvernement va les laisser dans le pot commun ou qu’ils reviendront dans les caisses de l’État ?

Mme Céline Calvez. Vous nous avez dit que l’une de vos missions consistait à établir des projections. Vous êtes-vous penchés sur la situation particulière des enseignants, des enseignants-chercheurs et des chercheurs ? Quelles évolutions démographiques cette population connaîtra-t-elle ? On s’est concentré sur la génération postérieure à 1975. On a aussi évoqué les plus jeunes, nés à partir de 2004, qui se destinent aux carrières de l’enseignement et de la recherche. Compte tenu de la revalorisation attendue des rémunérations, pouvez-vous nous apporter vos éclairages sur l’évolution à attendre des équilibres démographiques dans ces professions ?

Mme Véronique Hammerer. Je m’étonne que La France insoumise n’ait pas pensé à vous interroger sur ce point essentiel qu’est le jury citoyen du Comité de suivi des retraites ! Vous avez expliqué le mode de fonctionnement de ces jurys, et indiqué leur constat du manque de visibilité du système. Pensez-vous que cette démarche est vraiment pertinente ? Faudrait-il, le cas échéant, la redéfinir ? Les recommandations des citoyens – que vous ne rencontrez certes qu’une journée – vous apportent-elles réellement quelque chose dans vos travaux ?

Mme la présidente Brigitte Bourguignon. Je vous demande de ne pas citer de formations politiques dans vos questions ; il n’y a pas de raison de les cibler.

Mme Catherine Fabre. Je souhaiterais vous interroger sur les implications à long terme du passage à trois fois le plafonnement annuel de la sécurité sociale (PASS) de l’assiette de cotisations servant de base au calcul des droits. On peut s’attendre à une hausse des recettes du fait que les retraités bénéficieront certainement moins longtemps du fruit de leurs cotisations et, surtout, percevront des pensions moins élevées du fait du plafonnement. Quel montant d’économies peut-on en attendre sur le système de retraite à long terme ? Par ailleurs, peut-on organiser cette transition de 8 PASS à 3 PASS en étalant le plafonnement dans le temps, de façon à en limiter le coût ?

M. le président du COR. Comme je vous l’ai dit, je fournis des données, mais je n’ai pas à porter d’appréciation politique directe sur le nouveau système.

Le COR a publié un rapport complet sur la compensation démographique – pour une fois, il y a fait des recommandations, mais elles n’ont eu aucun impact. Il est vrai que ce mécanisme est extrêmement sensible : en modifiant un paramètre, on peut faire passer des centaines de millions d’euros de la caisse des avocats, par exemple, vers la CNRACL, le régime de la fonction publique d’État ou encore le régime général. Ceux qui perdent hurlent mais ceux qui gagnent ne sautent pas au plafond ! Aussi, dans l’administration, la règle est-elle de ne pas toucher à ce dispositif, car il n’y a que des coups à prendre.

Aujourd’hui, la compensation démographique se fait sur une base extrêmement minimale. Quand on a la chance d’exercer une profession présentant une démographie favorable, ce que l’on est susceptible de régler au titre de la compensation démographique reste modéré. Elle est calculée sur une base minimale pour le régime de base et il n’y a pas de compensation au titre du régime complémentaire – ni pour l’AGIRC-ARRCO, ni pour aucune des caisses complémentaires des indépendants, par exemple –, ce qui fait que chacun peut pleinement bénéficier de sa démographie.

Pour rebondir sur ce qui a été dit tout à l’heure au sujet des caisses autonomes, je voudrais rappeler que la question de l’âge de la retraite par répartition se résume essentiellement à un problème de démographie. Je vous ai indiqué le niveau global pour l’ensemble des Français, à savoir 1,7 cotisant pour un retraité, mais vous vous doutez bien que pour les exploitants agricoles ou pour les mineurs, par exemple, ce ne sont pas du tout les mêmes chiffres : il y a des professions où la démographie est moins favorable, et d’autres où elle l’est bien plus.

Bien évidemment, les salariés qui exercent une profession ayant une démographie extrêmement favorable seront défavorisés par une réforme instaurant un système universel, censée aboutir à ce que tous les Français soient soumis à la démographie commune… En termes d’équité, d’un point de vue normatif – kantien, pourrait-on dire –, je suis prêt à soutenir que c’est une bonne chose que nous partagions tous la même démographie, celle de la communauté nationale de la République française, mais les professions qui vont se trouver défavorisées du fait de l’application d’une démographie commune ne vont sans doute pas vous citer Kant : vous risquez plutôt d’entendre parler de leur niveau de retraite !

Pour ce qui est de l’âge de départ à la retraite, dans le cadre législatif actuel, les Français partent en moyenne à un peu plus de 62 ans, et cet âge va augmenter progressivement jusqu’à 64 ans. En effet, aux termes de la « loi Touraine » de 2013, il est prévu que la durée requise pour bénéficier d’une retraite à taux plein augmente jusqu’à la génération 1973 : en 2035-2040, les gens partiront donc à 64 ans.

La durée passée à la retraite connaît actuellement une période de stabilité, après avoir un peu baissé à l’issue de la réforme de 2010. Dans l’hypothèse d’un maintien du système actuel, l’âge de départ à la retraite n’augmentant plus, la durée passée à la retraite serait appelée à augmenter progressivement : selon nos projections, elle devrait atteindre vingt-neuf ou trente ans en 2070.

Si l’on adoptait le principe d’un âge pivot, censé augmenter régulièrement en fonction de l’espérance de vie dans une proportion de deux tiers, un tiers, cet âge évoluerait de manière sensiblement différente. Les calculs correspondants peuvent être effectués facilement et, si nous ne les avons pas encore faits, c’est que nous ne connaissons pas la base de départ, qui ne pourra être déterminée que dans le cadre de la conférence des financeurs – je précise qu’avant cette conférence des financeurs, la base de départ était de 64 ans en 2027, c’est-à-dire pour la génération 1963.

En ce qui concerne la croissance économique, pour les quatre ans qui viennent, nous nous basons sur les prévisions économiques du Gouvernement, ce qui nous mène jusqu’en 2023-2024. Nous utilisons ensuite des hypothèses du COR pour projeter le système de retraite à très long terme. Évidemment, nous ne nous prenons pas pour Madame Irma et ne prétendons pas faire des prévisions, mais simplement des projections servant à alimenter le débat sur les retraites. Ces projections, qui commencent à partir de 2032, sont calées sur quatre hypothèses différentes d’augmentation de la productivité du travail, qui déterminent l’augmentation des salaires et s’établissent respectivement à 1 %, 1,3 %, 1,5 % et 1,8 %. Le scénario à 1 % correspond à ce que nous avons connu entre 2010 et 2018, c’est-à-dire durant la période ayant suivi la crise. Le scénario à 1,3 % correspond à la période 1990-2018 ; quant au scénario à 1,8 %, il correspond à une période plus lointaine, en l’occurrence 1980-2018.

Aujourd’hui, personne ne peut savoir lequel de ces scénarios va s’appliquer dans les années qui viennent. Régulièrement, j’entends dire que nous allons connaître des évolutions technologiques majeures, qui vont permettre d’importants progrès en termes de productivité. Certains expriment même des inquiétudes sur le fait qu’il pourrait ne plus y avoir d’emplois, ou du moins que leur nombre pourrait chuter drastiquement du fait des progrès accomplis en termes de productivité... Je vous avoue franchement que je n’en sais rien ! L’essentiel, c’est que nous disposions de quatre hypothèses paraissant couvrir un champ des possibles raisonnable, et permettant donc d’engager une réflexion en toute connaissance de cause.

C’est ce qu’a fait le Gouvernement, en optant pour l’hypothèse à 1,3 % à l’horizon 2030. Sur la base de cette hypothèse, il reste à établir une transition entre 2023 et 2032, qui constitue le point d’atterrissage. Si cette transition est censée être progressive, elle peut cependant connaître des à-coups. En effet, nous travaillons avec la direction du Trésor, qui retient la notion d’output gap, c’est-à-dire d’écart entre le niveau réel du PIB et la production potentielle. Durant la période de transition couvrant 2023 à 2032, le Trésor ferme l’output gap, ce qui peut être à l’origine de légers soubresauts entre 2025 et 2030.

Je précise également que, pour ce qui est du niveau de chômage, l’hypothèse retenue actuellement est celle du retour à un taux de 7 % en 2032, ce qui n’est pas particulièrement optimiste par rapport à ce qu’a pu envisager le Gouvernement. Si l’on se place à plus long terme pour tenter de savoir si les dépenses de retraite sont stabilisées dans le PIB, on constate que, dans l’hypothèse la plus défavorable – celle d’un taux de 1 % à partir de 2032 –, ces dépenses sont stabilisées, puisqu’elles se retrouvent en 2070 au niveau de 2018 ; dans toutes les autres hypothèses, elles baissent de manière significative en 2070. Sur ce point, je vous renvoie au graphique figurant dans le rapport du COR, montrant une belle courbe qui diminue très progressivement jusqu’en 2070.

Pour ce qui est du bilan de la contribution de l’État, il y a de sa part des apports liés à la compensation de certaines exonérations de cotisations – cela représente un gros montant. Il faut également tenir compte d’autres facteurs, notamment de la nécessité de renflouer certains régimes qui, sans cela, présenteraient un fort déséquilibre. J’ai cru comprendre, à la lecture de l’étude d’impact, que l’État maintenait cette contribution.

Un autre élément très important, que j’ai évoqué tout à l’heure, réside dans le fait qu’en tant qu’employeur, l’État cotise actuellement à hauteur de 74 % pour les fonctionnaires civils. Dans le cadre du système universel, même si l’assiette va un peu s’élargir en prenant en compte les primes, l’État cotisera beaucoup moins, puisque la cotisation complète sera de 28 % comme pour tous les autres salariés, les salariés du public et du privé étant à peu près alignés. C’est l’un des aspects majeurs de la réforme, puisque les sommes dont il est question sont de l’ordre de plusieurs milliards d’euros. L’étude d’impact nous est parvenue trop tardivement pour que nous ayons le temps de l’étudier de façon approfondie, mais il faudrait se pencher sur cette question et établir des tableaux comparatifs avant-après – j’espère qu’ils vous seront communiqués en temps voulu.

Nous travaillons, bien évidemment, sur l’équilibre démographique global, ainsi que sur celui de chacun des régimes. En revanche, nous n’avons jamais travaillé sur l’équilibre démographique spécifique des enseignants-chercheurs. Dès lors, si vous me demandez si la politique de rémunération actuelle va poser des problèmes de recrutement des enseignants-chercheurs, je ne peux vous répondre sans sortir de ma compétence et de ma condition.

Pour ce qui est du plafonnement à 3 PASS et de ce qui se passe entre 3 et 8 PASS, il faut distinguer deux situations. Entre 3 et 8 PASS, il y a à la fois des cotisations qui créent des droits et d’autres qui n’en créent pas – si les premières disparaissent, il faudra honorer les droits qui avaient été constitués dans le passé. À très long terme, cette suppression va plutôt se révéler favorable aux catégories modestes, car, en matière de retraite, c’est celui qui vit le plus longtemps qui gagne : si vous mourez à 60 ans, vous ne profitez pas du tout de vos cotisations retraite, alors que si vous mourez à 90 ans, vous en profitez pendant trente ans. En effet, comme on meurt à un âge qu’on ne peut connaître à l’avance, la retraite est fondée sur un principe de mutualisation des cotisations – ensuite, il y a ceux qui ont de la chance et ceux qui en ont moins...

Les choses ne sont toutefois pas tout à fait aussi simples, car, en réalité, la date de décès ne résulte pas seulement du hasard : il existe pour cela des déterminants statistiques, l’un d’entre eux étant le niveau de revenu. À ce sujet, une étude menée par Nathalie Blanpain, de l’INSEE, a démontré qu’il existe en France une forte corrélation entre le niveau de revenu et l’espérance de vie, apparaissant très tôt – on la constate déjà à 65 ans. De ce fait, quand les plus riches ne participent pas au système de répartition fondé sur le principe qu’un euro cotisé donne les mêmes droits à tous, paradoxalement, cela rend un service aux plus modestes, car il y a moins d’argent à régler aux plus riches. Jusqu’à présent, il n’y avait pas de plafond pour les cotisations jusqu’à 8 PASS ; dorénavant, il y aura une cotisation de 2,81 % au-delà de 3 PASS. Sur cette tranche, les plus aisés vont donc subir une perte, puisqu’ils cotiseront désormais à 2,81 % sans que cela leur ouvre de droits. Par contre, entre 3 et 8 PASS, il y aura une diminution significative des cotisations. Je ne sais pas si tous ces chiffres figurent parmi les 1 000 pages de l’étude d’impact, mais si vous le souhaitez, nous pouvons vous les communiquer.

M. le président du CSR. Le jury citoyen n’était pas prévu par le texte initial de la loi de 2014 ; il y a été ajouté par voie d’amendement. Il constitue une expérience intéressante, bien que, dans le cadre du CSR, cette forme de participation citoyenne soit assez artisanale : ce tout petit comité ne se réunit qu’une fois et n’a que peu de grain à moudre compte tenu de l’extrême complexité du système. Il n’est pas évident qu’il trouve des suggestions à formuler. En revanche, la consultation citoyenne a pris une très grande ampleur sous l’impulsion du haut-commissaire à la réforme des retraites. En effet, la parole a trouvé à s’exprimer aisément dans ce cadre, où il était demandé aux gens de décrire comment ils voyaient le système de retraite idéal, ce qui est bien plus facile que de devoir exprimer un avis technique sur un système aussi complexe que le système de retraite actuel.

Le temps passé à la retraite fait partie des indicateurs suivis par le comité de suivi des retraites. L’esprit de la réforme de 2003 était de considérer qu’une bonne partie du vieillissement étant due à l’allongement de la durée de vie, il fallait procéder à un partage entre activité et retraite des années de vie supplémentaires, dans une proportion de deux tiers-un tiers. Dans le cadre d’un tel dispositif, la durée du temps passé en retraite ne diminue pas : elle augmente parallèlement à la durée de vie totale.

En 2003, l’instrument de la durée de cotisation était partiel, puisqu’il ne touchait pas tout le monde. De ce fait, dans les années qui ont suivi, la durée de la retraite a progressé plus vite qu’attendu. C’est la réforme de 2010 qui a rabattu temporairement la courbe vers le bas, ce qui fait que, tendanciellement, sur les dix années couvertes, le partage sera resté relativement stable avant que la durée de vie en retraite ne reparte à la hausse.

Ce petit accident, dû au fait que la réforme de 2010 a accompli une partie du travail que la réforme de 2003 n’avait pas fait, met en évidence les limites du pilotage manuel : à procéder à des réformes par à-coups, finalement, il y a toujours des générations qui se trouvent lésées par rapport à celles qui les précèdent, et de façon d’autant plus brutale qu’on a tardé à apporter les ajustements nécessaires. Une fois qu’il a été procédé à ces ajustements, on repart pour une période plus ou moins longue durant laquelle le temps passé au travail et le temps passé en retraite évoluent parallèlement à la durée de vie totale, qui est l’une des clefs du problème du vieillissement démographique.

La séance est levée à vingt-deux heures cinquante.

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amendements adoptés par la commission SPÉCIALE

Au cours de sa seconde réunion du mardi 11 février, la commission spéciale a constaté qu’elle n’était pas en mesure d’achever la discussion des articles du projet de loi. En conséquence, elle n’a pas adopté de texte et, en application de l’article 42, alinéa 1, de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte du projet de loi déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale.

Cela étant, la commission spéciale, au fil de ses travaux, n’en a pas moins adopté vingt-et-un amendements, qui ont été déposés en son nom par les rapporteurs en vue de la séance publique. Ils sont donc présentés ci-après.

● Dix-sept amendements ont été adoptés sur le titre Ier, consacré aux principes du système universel.

Les rédactions retenues par la commission spéciale ont :

– explicité au sein de l’objectif de solidarité intra-générationnelle la prise en compte de l’aide apportée en tant qu’aidant (amendements identiques à l’article 1er de M. Boris Vallaud et de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés et de M. Thibault Bazin) ;

– précisé que les contributions finançant le système de retraite ont un caractère solidaire (amendement de M. Matthieu Orphelin à l’article 1er) ;

– ajouté la prise en compte des gains de productivité dans le pilotage du système universel de retraite (amendement de M. Pierre Dharréville et des membres du groupe de la Gauche démocrate et républicaine à l’article 1er) ;

– basculé le renvoi aux lois de programmation relatives à la rémunération des enseignants et des chercheurs dans un article distinct. Les dispositions afférentes supprimées à l’article 1er (amendements identiques du rapporteur général et du rapporteur et de M. Pierre Dharréville et de ses collègues du groupe de la Gauche démocrate et républicaine) ont été renvoyées à un article ultérieur (amendement « miroir » du rapporteur général et du rapporteur portant création d’un article 1er bis) ;

– précisé que l’habilitation à légiférer par ordonnance relative aux marins pourrait définir les règles d’assiette et de taux des cotisations, afin notamment de pouvoir reconduire le principe actuel d’une assiette forfaitaire (amendement du rapporteur général et du rapporteur à l’article 1er) ;

– clarifié la notion de revenu moyen par tête, retenue par le projet de loi comme base d’indexation des valeurs d’acquisition et de service du point, qui concernera les revenus d’activité (amendement du rapporteur général et du rapporteur à l’article 9) ;

– inscrit « en dur » les dispositions relatives au droit à l’information des assurés en matière de retraite, initialement renvoyées à une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance (amendements identiques du rapporteur général et du rapporteur, et de Mme Véronique Riotton et de ses collègues du groupe La République en Marche à l’article 12) ;

– prévu que les réserves des régimes de salariés pourront être utilisés, sur une base totalement facultative, pour lisser la trajectoire financière davantage que ne le prévoirait l’ordonnance pour laquelle le Gouvernement est habilité à l’article 15, dans des conditions fixées par cette même ordonnance (amendement du Gouvernement à l’article 15) ;

– prévu que les employeurs des salariés et agents de régimes spéciaux pourront prendre en charge une part des cotisations salariales pour lisser les effets de la transition, dans des conditions prévues par voie d’ordonnance (amendement du Gouvernement à l’article 19) ;

– précisé que le calcul des cotisations des travailleurs non salariés agricoles se fera dans les conditions prévues pour les salariés, et non seulement en application du même plafond (amendement du Gouvernement à l’article 20) ;

– précisé que l’habilitation à légiférer par ordonnance pour rapprocher les assiettes de cotisations applicables aux indépendants et aux salariés intègrera un abattement de 30 % plafonné (amendement du Gouvernement à l’article 21) ;

– procédé à des modifications rédactionnelles (amendements du rapporteur général et du rapporteur à l’article 7, et amendement de M. Pierre Dharréville et de ses collègues du groupe de la Gauche démocrate et républicaine sur l’intitulé du chapitre III).

● La commission spéciale a ensuite adopté quatre amendements sur le titre II, relatif à l’équité et à la liberté dans le choix de départ à la retraite.

Ces amendements ont :

– instauré une information systématique des assurés sur les dispositifs de retraite progressive et de cumul emploi-retraite ainsi qu’un dispositif d’accompagnement pour les assurés souhaitant bénéficier de ces dispositifs (amendement de Mme Catherine Fabre et de ses collègues du groupe La République en Marche à l’article 24) ;

– prévu que la demande de retraite progressive peut intervenir dans le cadre d’un entretien relatif à l’aménagement de fin de carrière (amendement de M. Thierry Michels et de plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche à l’article 25) ;

– précisé que la retraite progressive est accessible à tous les assurés ayant plusieurs employeurs, et non aux seuls salariés ayant plusieurs employeurs (amendement de M. Boris Vallaud et de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés à l’article 25) ;

– encadré les modalités de refus de l’employeur en cas de demande de retraite progressive, en prévoyant d’une part que l’employeur est tenu de recevoir le salarié en entretien dans un délai de deux mois à compter de sa demande, et d’autre part, qu’à défaut de réponse dans un délai de trois mois à compter de la formulation de la demande, l’accord de l’employeur est réputé acquis (amendement du rapporteur général et du rapporteur à l’article 25).

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commentaire des articles du projet de loi

Titre Ier LES PRINCIPES DU SYSTÈME UNIVERSEL DE RETRAITE

Chapitre Ier Un système universel commun à tous les assurés

Section 1 Principes généraux

Article 1er Création d’un système universel de retraite par répartition

I. L’hétérogénéité d’un système de retraite devenu illisible

Le système français de retraite est souvent présenté comme complexe, confus et illisible. Cette présentation ne relève pas seulement du ressenti ou de l’apparence ; elle traduit un foisonnement de règles et de régimes bien supérieur à tout autre risque couvert par la sécurité sociale.

Bâti sur des logiques professionnelles et catégorielles, notre système de retraite n’a jamais embrassé l’ambition d’harmonisation avancée par ses concepteurs. Certes, des principes communs irriguent l’ensemble des régimes de retraite et ont permis de bâtir un système par répartition solide et redistributif. Ils ne doivent néanmoins pas masquer l’empilement des dispositifs et des paramètres, devenus autant d’obstacles pour les retraités d’aujourd’hui et de demain.

A. La complexitÉ comme fruit d’une longue histoire sociale

● L’ambition de couverture de l’ensemble de la population par un système d’assurance vieillesse intégré et complet a été avancée dès le lendemain de la Seconde Guerre mondiale par les fondateurs de la sécurité sociale.

Actant l’insuffisance ou l’échec des tentatives de l’entre-deux guerres, ayant pris la forme de régimes par capitalisation attaché à des professions, la retraite par répartition est dès l’origine conçue comme devant « débarrasser les travailleurs de l’incertitude du lendemain » ([3]) quel que soit leur statut ou leur métier.

L’objectif d’harmonisation des règles et des acteurs était affirmé, plus largement, pour la sécurité sociale dans son ensemble. À ce titre, le discours prononcé par Ambroise Croizat en 1946 devant l’Assemblée nationale constituante conserve une actualité intacte.

● Cette ambition d’universalité s’est toutefois heurtée à deux obstacles concrets.

D’une part, les régimes de retraite préexistants étaient solidement établis, ayant acquis une légitimité suffisante pour perdurer. Le premier d’entre eux, créé par Colbert pour favoriser l’attractivité des carrières dans la marine, remonte ainsi au XVIIe siècle. Les multiples initiatives – tant publiques que privées – en amont de 1945 ont progressivement construit un paysage fragmenté, conduisant à généraliser la couverture vieillesse sans pour autant l’universaliser.

D’autre part, la diversité des statuts et des métiers était considérée comme la justification logique d’une diversité de règles et de paramètres, au plus près des réalités propres à chaque profession. L’ordonnance fondatrice du 4 octobre 1945, qui a généralisé le principe d’une assurance vieillesse des travailleurs salariés, a ainsi posé le principe d’un maintien – initialement « provisoirement » – de certains régimes spéciaux créés antérieurement ([4]).

● Cette pluralité de règles et d’acteurs en charge du système de retraite n’est pas, en soi, propre à la seule France.

La plupart de nos voisins européens ont construit leur système de retraite en distinguant des régimes publics de base et des régimes complémentaires professionnels, complétés par des dispositifs d’épargne retraite individuelle.

L’ampleur de l’éclatement institutionnel et le poids relatif des différents étages de l’assurance vieillesse donnent néanmoins à la France une place atypique.

Dans son rapport thématique de 2010 ([5]), le Conseil d’orientation des retraites (COR) distinguait trois éléments de spécificité française :

– le nombre plus important de régimes de base structurés en fonction de logiques professionnelles, tout d’abord. Seules l’Allemagne et la Belgique partagent un éclatement architectural aussi important ;

– l’existence de régimes complémentaires en répartition, ensuite. La plupart de nos voisins possèdent des régimes complémentaires en capitalisation, qui relèvent le plus souvent d’initiatives purement professionnelles, mis en place par des branches ou des entreprises ;

– la part de l’épargne retraite individuelle est plus faible en France, enfin. Les réformes introduites depuis 2003 pour en augmenter la part n’ont pas significativement renversé ce constat.

B. Une sédimentation de logiques professionnelles et catégorielles

Quarante-et-un organismes gestionnaires, quarante-deux situations distinctes et cinquante-trois régimes de retraite obligatoires... Retenir une typologie plutôt qu’une autre relève d’un choix technique et politique.

Un souci de simplicité et d’exhaustivité peut légitimer une approche par strate, distinguant une pluralité originelle de régimes de base, l’addition progressive de régimes complémentaires et la création plus tardive de régimes supplémentaires. Le cas particulier des régimes dits « intégrés » y occupe, par construction, une place singulière.

1. La multiplicité initiale des régimes de retraite de base

La création de multiples régimes de retraite de base est le fait générateur de l’éclatement de notre système actuel. Une pluralité d’acteurs, de règles et de paramètres en découle.

Une vingtaine de régimes de base sont aujourd’hui dénombrés, pour la plupart représentés dans le groupement d’intérêt public (GIP) « Union Retraite ».

Ils peuvent être regroupés en trois grands ensembles, reflétant la logique socioprofessionnelle sur laquelle notre système s’est construit.

● Les salariés, tout d’abord, couvrent 70 % des actifs et relèvent de deux régimes principaux :

– la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), s’agissant des salariés du secteur privé et des agents non-titulaires de la fonction publique ;

– la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), s’agissant des salariés agricoles.

● Les agents publics titulaires et les salariés des entreprises publiques, ensuite, représentent 17 % des actifs et relèvent de nombreux régimes dits « spéciaux » :

– le Service des retraites de l’État (SRE) est en charge de l’assurance vieillesse des fonctionnaires de l’État, des magistrats et des militaires. Contrairement aux autres organismes gestionnaires, il correspond à un service ministériel, et non à une caisse de retraite ;

– la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) couvre les fonctionnaires des collectivités territoriales et du secteur hospitalier ;

– les onze autres régimes spéciaux sont en charge de l’assurance vieillesse des autres fonctionnaires et salariés des entreprises publiques.

● Les non-salariés, enfin, représentent 13 % des actifs et relèvent de cinq caisses principales :

– la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), s’agissant de l’essentiel des professions libérales ;

– la Caisse nationale des barreaux français (CNBF), s’agissant des avocats ;

– la CCMSA, concernant les exploitants agricoles ;

– la CNAV, depuis le 1er janvier 2020, dans le cas des artisans et des commerçants. La sécurité sociale des indépendants (SSI) a alors succédé au Régime social des indépendants (RSI), dans le cadre d’une réforme entrée progressivement en vigueur depuis le 1er janvier 2018 ([6]) ;

– la Caisse d’assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC), pour les ministres des cultes.

La complexité de notre système ne doit être ni exagérée, ni caricaturée. Nul ne peut néanmoins la nier, en particulier à l’heure des mobilités professionnelles et des transitions entre statuts devenues de plus en plus fréquentes. La seule juxtaposition de ces régimes de base avec des régimes complémentaires rend la quasi-totalité des assurés polypensionnés.

2. La construction progressive des régimes de retraite complémentaire

La création progressive de régimes complémentaires, venant se superposer aux régimes de base, a complété la couverture du risque vieillesse dans une même approche socioprofessionnelle. Son objectif est d’étendre l’assurance au-delà du seul plafond de sécurité sociale applicable au régime de base, et ainsi d’accroître le niveau du revenu du remplacement.

● Les partenaires sociaux ont posé les fondations des régimes complémentaires en 1947, avec la création de l’Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC). Cette couverture complémentaire a ensuite été étendue aux salariés non-cadres, avec la création en 1961 de l’Association des régimes de retraite complémentaire (ARRCO). Ces deux régimes sont désormais intégrés, depuis le 1er janvier 2019, dans l’ensemble unifié « AGIRC-ARRCO ».

Initialement optionnelle, la couverture des salariés par un régime de retraite complémentaire a été rendue obligatoire par la loi du 29 décembre 1972 ([7]).

● Bien que plus tardive, l’obligation d’affiliation des non-salariés à un régime de retraite complémentaire est désormais également effective.

Cette obligation a été progressivement étendue :

– aux artisans, par la loi du 27 décembre 1973 ([8]) ;

– aux exploitants agricoles, par la loi du 4 mars 2002 ([9]) ayant créé le régime complémentaire obligatoire (RCO), piloté par la MSA ;

– aux commerçants, par la loi du 21 août 2004 ([10]).

S’agissant des professions libérales, enfin, un étage complémentaire profession par profession est venu s’ajouter à la couverture retraite de base. Correspondant à des sections professionnelles de la CNAVPL, ces complémentaires sont désormais au nombre de dix (cf. infra).

● Les fonctionnaires, enfin, relèvent de régimes dits « intégrés », n’opérant pas de distinction entre une couverture de base et une couverture complémentaire.

Seuls les agents non titulaires des trois fonctions publiques et les agents titulaires à temps non complet relèvent d’une couverture complémentaire distincte, dans le cadre de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC).

Le cas particulier du régime additionnel de la fonction publique (RAFP) s’inscrit difficilement dans une typologie. Pouvant être assimilé à un régime complémentaire ou surcomplémentaire, il vise une partie de la rémunération des fonctionnaires constituée de primes et fonctionne par capitalisation. Intégralement provisionné, il constitue une singularité de notre système de retraite.

3. La juxtaposition de régimes de retraite supplémentaire

Par souci de simplicité, les régimes couverts par ce qui sera dénommé dans ce rapport « régimes de retraite » sont ceux obligatoires et en répartition.

Ils constituent l’essentiel de la retraite des Français et le cœur d’un système par répartition.

Ils ne doivent toutefois pas masquer l’existence d’autres régimes de retraite, dits « surcomplémentaires » ou « supplémentaires », qui relèvent pour l’essentiel de l’épargne retraite – qu’elle soit individuelle ou collective –, parfois en entreprise, et toujours facultative et en capitalisation. La loi du 22 mai 2019 dite « PACTE » ([11]) en a rationalisé le paysage et favorisé l’accès, dans un double objectif de gain de pouvoir d’achat et de constitution d’une épargne future.

Certaines professions libérales ([12]) ont également instauré des régimes de retraite supplémentaire obligatoire, dans le cadre des prestations complémentaires vieillesse (PCV) – autrefois dénommées avantages sociaux vieillesse (ASV) ([13]).

À l’exception des aménagements apportés par l’article 64, ces régimes ne sont pas l’objet de la réforme et ne seront donc logiquement pas couverts par la suite du rapport, qui se consacre aux régimes de retraite légalement obligatoires.

C. La délicate synthèse du système actuel

Il en résulte une grande pluralité de régimes, caisses et situations, souvent rassemblés dans la catégorie générique des « quarante-deux régimes ». La réalité est, ici aussi, plus complexe.

Le schéma infra précise chacune de ces quarante-deux situations ou combinaisons possibles d’affiliation.

Les quarante-deux combinaisons en matière de retraite

(*) Le régime d’assurance vieillesse des artistes-auteurs est présenté plus exhaustivement au commentaire de l’article 52.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

D. L’accumulation de missions assignées au système de retraite

Malgré leur éclatement, l’ensemble des régimes de retraite partagent une série de missions communes visant à soutenir « le choix de la retraite par répartition au cœur du pacte social qui unit les générations » (article L. 111-2-1 du code de la sécurité sociale).

Si les missions sont partagées par les différents régimes, leurs modalités d’application diffèrent. Cela rajoute un élément de complexité à la compréhension d’ensemble et au pilotage des évolutions.

Irriguant la quasi-totalité des régimes de retraite obligatoires, ce principe de répartition est assuré chaque année par l’affectation des cotisations d’une année au financement des retraites la même année.

Il se décline en plusieurs missions, progressivement étoffées et désormais au nombre de quatre, définies à l’article L. 111-2-1 précité :

– la garantie de la contributivité, qui doit assurer aux retraités le versement d’une retraite « en rapport avec les revenus qu’ils ont tiré de leur activité ». Les formules retenues pour le calcul de la retraite et l’application proportionnelle des cotisations d’assurance vieillesse soutiennent ce principe ;

– l’équité de traitement, s’agissant tant de la durée de versement de la pension que de son montant. Cette équité doit prévaloir sans distinction entre sexes, statuts, régimes ou générations ;

– la solidarité intragénérationnelle et intergénérationnelle, qui fonde notamment l’existence des droits familiaux et conjugaux et du minimum vieillesse ;

– la pérennité financière du système, à partir de ressources financées équitablement entre générations et entre revenus.

Définies par la loi du 20 janvier 2014 ([14]), ces quatre missions sont analysées chaque année dans les travaux du Conseil d’orientation des retraites (COR), tant au regard de la situation actuelle que des projections à court et moyen termes.

Il revient ensuite au Comité de suivi des retraites (CSR), dans son avis annuel, d’indiquer si le système de retraite s’éloigne d’un ou plusieurs de ces quatre objectifs. Dans cette hypothèse, il doit formuler des recommandations destinées à en garantir le respect. Le Gouvernement doit ensuite consulter les partenaires sociaux et présenter au Parlement « les suites qu’il entend donner aux recommandations » (article L. 114-4 du code de la sécurité sociale) ([15]).

II. La création d’un système universel plus juste et plus lisible

L’article 1er du projet de loi pose les fondations du système universel de retraite.

Il en inscrit les principes-clefs et les missions dans le chapitre liminaire du code de la sécurité sociale (I). Loin de se limiter à une déclaration d’intentions, aussi fondamentale soit-elle, la définition des objectifs du système universel de retraite sert de boussole au pilotage du système de retraite et oriente, par les indicateurs qui les traduisent, les choix juridiques opérés.

Il renvoie par ailleurs à une loi de programmation l’aménagement d’un dispositif de garantie du niveau des pensions pour le cas particulier des personnels enseignants et chercheurs (II).

A. Le triple impératif d’un système universel, par répartition et solidaire

Le I de l’article 1er définit les principes-clefs du nouveau système de retraite. Il ajoute aux trois piliers actuels d’un système obligatoire, solidaire et par répartition, le quatrième pilier de l’universalité.

Figurant actuellement aux côtés de ceux de notre système de santé, les grands principes et objectifs de notre système de retraite sont désormais renvoyés à un article distinct, le nouveau L. 111-2-1-1 (1° du I).

Les références au système de retraite figurant jusqu’alors à l’article L. 111-2-1 sont, en conséquence, abrogées (2° du I).

Enfin, en cohérence avec le vocabulaire retenu dans la suite du projet de loi, l’article liminaire du code de la sécurité sociale L. 111-1, qui fait aujourd’hui référence aux « allocations vieillesse », renvoie désormais aux « prestations de retraite » (3° du I).

1. La réaffirmation du choix d’un système obligatoire par répartition

● Le choix d’un système de retraite par répartition a été affirmé et répété sans discontinuer depuis la Libération.

Il visait notamment à tirer les leçons de l’échec de tentatives de capitalisation amorcées avant la Seconde Guerre mondiale – en particulier via la loi du 5 avril 1928 sur les assurances sociales – et à garantir un revenu de remplacement décent pour tous les retraites. De fait, un système dans lequel les retraites d’une année sont financées par les cotisations de la même année permet d’agir sans attendre sur le niveau de vie des retraités, en particulier dans un contexte de reconstruction et de forte croissance de la masse salariale.

Il irrigue désormais l’ensemble des régimes de retraite légalement obligatoires, à de rares exceptions près – essentiellement RAFP, totalement provisionné.

● Ce choix n’a pourtant été porté que récemment au frontispice de notre droit.

Les trois dernières réformes législatives des retraites ont affirmé cet attachement de la Nation au principe d’un système par répartition :

– l’article 1er de la loi du 21 août 2003 ([16]) porte « solennellement le choix [par la Nation] de la retraite par répartition au cœur du pacte social qui unit les générations » ;

– la loi du 9 novembre 2010 ([17]) a inscrit ce principe fondamental dans le code de la sécurité sociale, en dupliquant les termes de la loi du 21 août 2003 à l’article L. 161-17 A ;

– la loi du 20 janvier 2014 précitée a ensuite rehaussé ce principe dans le chapitre 1er du titre 1er du livre 1er du même code, à l’article L. 111-2-1.

● Ce choix d’un système de retraite obligatoire par répartition est conforté par l’article 1er du projet de loi, qui en renforce la portée dans le code de la sécurité sociale.

Cette portée – davantage déclarative que normative – irrigue l’ensemble du nouveau système de retraite, qui réduit à l’exception les cas de retraite par capitalisation.

La rédaction retenue au nouvel article L. 111-2-1-1 diffère à la marge de celle issue des trois réformes précitées. L’attachement de la Nation à un « financement par répartition » est maintenu, expression de la « solidarité entre générations, unies dans un pacte social ».

2. La fondation d’un système universel de retraite

Le principe d’universalité, qui irrigue l’ensemble du nouveau système de retraite, est inscrit à ce même article L. 111-2-1-1.

Deux mentions y font référence expressément : « l’attachement [solennel de la Nation] à un système universel de retraite » et l’attribution d’objectifs « au système universel de retraite ».

Loin d’être anodine, cette référence à l’universalité constitue le fait générateur de l’ensemble des autres dispositions du projet de loi. En découle notamment l’intégration de l’ensemble des régimes actuels dans une Caisse nationale de retraite universelle. En découle également l’application de paramètres identiques quel que soit le statut – notamment en termes de financement ou de condition d’ouverture des droits – tout en prévoyant des aménagements spécifiques prenant en compte des sujétions particulières ou des situations spécifiques. En ce sens, l’universalité ne peut être confondue avec l’unicité.

Au total, les trois choix affirmés par la Nation au titre de l’universalité, du caractère obligatoire et de la répartition tendent vers une finalité commune : la solidarité intergénérationnelle.

B. La définition d’un ensemble cohérent de missions orientées vers l’équité et la soutenabilité

● Le I de l’article 1er assigne six objectifs au système universel de retraite.

Le tableau infra les recense et en précise les principales traductions en termes d’outils ou de dispositifs.

Plutôt qu’une reconduction à périmètre constant des objectifs retenus par le droit en vigueur, la rédaction proposée renouvelle les missions du système de retraite et crée les conditions d’une adhésion renforcée au système par répartition.

Les six objectifs assignés au système universel et leur traduction

(*) Telles que définies dans la rédaction du nouvel article L. 111-2-1-1 du code de la sécurité sociale issue du projet de loi.

(**) Nouvelle mission par rapport au droit en vigueur.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

● Le même I précise que ces six objectifs sont déclinés en « indicateurs de suivi », dans le cadre du pilotage d’ensemble du système universel de retraite.

Cette mention d’indicateurs de suivi, qui peut être rapprochée de la notion de performance irriguant depuis vingt ans la conduite des politiques publiques, trouve sa concrétisation dans deux autres articles du projet de loi :

– l’article 55, relatif au pilotage financier du système de retraite ;

– l’article 56, relatif au rôle du nouveau comité d’expertise indépendant des retraites.

Ces indicateurs donneront toute leur portée aux différents objectifs du système universel, en orientant son pilotage et en éclairant les délibérations du conseil d’administration de la future Caisse nationale de retraite universelle. Ils seront particulièrement utiles pour définir la notion de niveau de vie « satisfaisant », dont la pleine portée n’a pu être précisée par le Gouvernement à ce stade.

C. L’aménagement d’une phase transitoire indispensable pour les personnels enseignants et chercheurs

Fondamentale pour la réussite de la mise en place du système universel de retraite, la transition est rapidement apparue comme particulièrement délicate pour le cas des personnels enseignants et chercheurs.

La structure de leur rémunération et de leur trajectoire salariale rend indispensable l’aménagement d’un régime spécifique, qui leur garantira une contributivité et un rendement équivalents à ceux perçus par les fonctionnaires appartenant à des corps comparables.

En parallèle des concertations lancées en 2019 par le Gouvernement, il est proposé de renvoyer à une loi de programmation la définition de cet aménagement (II).

Deux lois de programmation relatives à la revalorisation des rémunérations sont prévues, qui couvriront respectivement :

– les personnels enseignants ayant la qualité de fonctionnaire relevant des établissements du premier degré, de ceux du second degré et de ceux d’enseignement spécialisés ;

– les personnels enseignants, enseignants-chercheurs et chercheurs ayant la qualité de fonctionnaire relevant des établissements d’enseignement supérieur et des établissements publics à caractère scientifique et technologique.

Le rapporteur formule le vœu que les échéances de ces deux lois de programmation puissent être précisées lors des débats parlementaires – dès lors que tout amendement s’y attelant serait irrecevable car considéré comme une injonction au Gouvernement.

*

Section 2 Champ d’application

Articles 2 à 7 Champ d’application du système universel de retraite

I. L’universalité comme vecteur d’une couverture vieillesse intégréE et harmonisée

Mettant fin à l’éclatement juridique du droit en vigueur et au foisonnement des sources applicables, l’article 2 rassemble dans un titre unique du code de la sécurité sociale l’ensemble des règles relatives au système universel de retraite.

A. Une construction juridique actuelle foisonnante

La construction progressive du système français d’assurance vieillesse s’est fondée sur un empilement de règles et de dispositifs rattachés à des catégories socioprofessionnelles.

En dépit d’un mouvement continu de convergence, accéléré par la réforme de 2003, cet éclatement du droit applicable se traduit par un ensemble juridique foisonnant, tant au sein du code de la sécurité sociale – qui porte l’essentiel du droit applicable – qu’au sein d’autres codes. De nombreuses règles relèvent d’ailleurs de simples décrets, modifiés au fil des réformes par voie réglementaire.

Le tableau infra recense les principales sources codifiées applicables aux différents statuts.

Sources juridiques des régimes d’assurance vieillesse

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

B. L’universalité comme support d’une architecture resserrée

● L’article 2 crée un nouveau titre dans le code de la sécurité sociale, qui hébergera le système universel de retraite.

Pour ce faire, le livre Ier est complété par un titre IX intitulé « Système universel de retraite ».

Il comprend un article liminaire, numéroté L. 190-1, qui donne une définition au système universel et précise les dates d’entrée en vigueur.

S’agissant de sa définition, le système universel est présenté à partir de :

– son champ : « un ensemble de règles de calcul et de conditions de versement des retraites » ;

– son universalité : « une organisation, [un] financement et [un] pilotage unifiés et communes à tous les assurés » ;

– son public : « tous les assurés qui exercent une activité professionnelle en étant soumis à la législation française de sécurité sociale ».

S’agissant de son entrée en vigueur, le système universel sera applicable :

– à partir du 1er janvier 2022, pour les assurés nés à compter du 1er janvier 2004 ;

– à partir du 1er janvier 2025, pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1975.

Les assurés appartenant à ces générations relèveront exclusivement des dispositions insérées dans ce nouveau titre IX, complétées le cas échéant par les renvois effectués dans le code de la sécurité sociale, le code rural et de la pêche maritime ou le code des transports.

● Ce titre est enrichi, au fil du projet de loi, par onze chapitres qui en dessinent les contours.

Ces chapitres sont organisés dans un ordre articulant le calcul des droits, les dispositifs de solidarité et d’information des assurés, le financement du système universel et sa gouvernance. Leur projet de loi les décline donc dans une logique thématique, et non dans un ordre croissant.

Pour en simplifier la lecture, le tableau infra donne une vision agrégée de ce nouveau titre portant création du système universel.

Chapitres composant le nouveau titre IX

relatif au système universel de retraite

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

II. La codification de l’universalité pour l’ensemble des assurés

● Les paramètres régissant le système universel de retraite s’appliqueront à l’ensemble des assurés entrant dans son champ, dès lors qu’ils relèvent de générations postérieures à 1975.

La référence à ces générations, qui figure au II du nouvel article L. 190-1, est reprise à chacun des articles 3 à 7 du projet de loi.

Elle constitue ainsi le vecteur de l’intégration des différents assurés – quel qu’en soit le statut ou la profession – dans le système universel, dès lors qu’ils appartiennent aux générations visées.

Surtout, elle donne tout son sens à la compétence confiée au législateur, aux termes de l’article 34 de la Constitution, pour déterminer les catégories de personnes affiliées à un régime de sécurité sociale, et mettra ainsi un terme au foisonnement de sources textuelles, parfois réglementaires.

● Le système universel, qui correspond à un ensemble de règles, se déclinera en cinq régimes d’affiliation.

Le nouvel article L 190-1 renvoie ainsi la mise en œuvre du système universel au régime général, au régime de la fonction publique, aux deux régimes agricoles (couvrant les salariés et les non-salariés agricoles) et au régime des marins.

La gestion de ces régimes sera ensuite assurée par plusieurs caisses, dans le cadre d’une procédure de délégation définie au titre IV du projet de loi.

A. Le renvoi des assurés du régime général au système universel

● L’article 3 intègre les assurés du régime général dans le champ du système universel.

Deux catégories d’assurés sont visées, dès lors qu’ils appartiennent aux générations couvertes par le système universel :

– les assurés du régime général (1°) ;

– les assurés n’exerçant aucune activité professionnelle, ou seulement à temps partiel, dès lors qu’ils bénéficient du complément familial ou de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) ou qu’ils assument la charge d’un enfant en situation de handicap (2°).

● L’article 3 prévoit par ailleurs une « clause balai » visant à assurer la couverture de tout agent public n’étant pas couvert, dans le système universel, par un autre régime de retraite légalement obligatoire.

Cette couverture comprend à la fois :

– la retraite de base, via l’extension du champ du régime général (3°) ;

– la retraite complémentaire, via l’extension du champ de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) (4°).

B. Le renvoi des travailleurs indépendants au système universel

L’article 4 procède à l’intégration des travailleurs indépendants ([18]) dans le champ du système universel.

Deux leviers y contribuent.

● Le champ du régime général, tout d’abord, est élargi à l’ensemble des travailleurs indépendants nés à compter de 1975.

Cela passe par l’intégration dans la branche vieillesse du régime général :

– de la catégorie générique des travailleurs indépendants, en ce qui concerne leurs prestations de retraite. Pour ce faire, l’article L. 200-1 du code de la sécurité sociale, qui définit le champ du régime général, y inclut désormais les travailleurs indépendants nés à compter de 1975 (1°) ;

– des avocats salariés, qui étaient jusqu’ici rattachés au régime général pour les seuls risques non couverts par la Caisse nationale des barreaux français (CNBF). À l’avenir, les avocats salariés nés à compter de 1975 seront rattachés à la branche vieillesse du régime général, à l’exception du risque invalidité-décès, qui restera assuré par la CNBF (2°).

● De manière symétrique, les dispositions consacrées aux travailleurs indépendants – qui figurent dans le livre VI du même code – sont enrichies de références au système universel, via des renvois au II de l’article L. 190-1, support de l’intégration des générations postérieures à 1975 dans le système universel.

Ces renvois figurent plus précisément :

– au nouvel article L. 617-1, qui inclut dans le système universel l’ensemble des prestations de retraite servies aux indépendants nés à partir de 1975 (3°) ;

– aux articles L. 631-1 (4°), L. 640-1 (5°) et L. 651-1 (6°), relatifs respectivement au régime d’assurance invalidité-décès des artisans et des commerçants, à celui des professions libérales relevant de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) et à celui des avocats. Aujourd’hui assurée par le même régime – qu’il s’agisse du SSTI, de la CNAVPL ou de la CNBF –, la couverture des risques vieillesse et invalidité-décès sera demain dissociée pour les générations postérieures à 1975.

Au total, deux situations distinctes coexisteront, durant la phase de transition :

– une couverture commune aux risques vieillesse et invalidité-décès, pour les travailleurs indépendants nés avant 1975 ;

– une couverture distincte de ces deux risques, entre le risque vieillesse relevant du système universel et le risque invalidité-décès maintenu dans les régimes préexistants, pour les travailleurs indépendants nés à partir de 1975.

C. Le renvoi des salariés et des non-salariés agricoles au système universel

L’article 5 effectue les coordinations nécessaires à l’intégration du système universel dans le code rural et de la pêche maritime.

Cette intégration couvre à la fois :

– les exploitants agricoles (1°). La section 3 du chapitre relatif aux prestations sociales versées aux non-salariés agricoles, consacrée aux assurances vieillesse et veuvage, se décline actuellement en plusieurs sous-sections relatives à la retraite de base, à la retraite complémentaire, au paiement des pensions et à l’assurance veuvage. Une sous-section 4 s’y ajoutera, consacrée à l’application du système universel de retraite aux générations postérieures à 1975 ;

– les salariés agricoles (2°). L’article L. 742-3 du même code renvoie au régime général, dans le droit en vigueur, la couverture des différents risques de sécurité sociale des salariés agricoles. Ce renvoi est complété par une référence au nouveau titre IX relatif au système universel, le rendant ainsi applicable dans les mêmes conditions que les autres salariés.

Ici aussi, le droit codifié portera les deux situations distinctes durant la phase de transition :

– l’application du droit en vigueur pour les générations antérieures à 1975 ;

– la distinction, dans le code, de la situation des générations postérieures à 1975, couvertes par le système universel.

D. Le renvoi des fonctionnaires, magistrats et militaires au système universel

L’article 6 assure la couverture des fonctionnaires, des magistrats et des militaires par le système universel de retraite.

1. La distinction entre les fonctionnaires nés après 1975, relevant du code de la sécurité sociale, et ceux nés avant 1975, maintenus dans le code des pensions civiles et militaires

● Loin d’être négligeable symboliquement, l’intégration des agents publics dans le code de la sécurité sociale vient mettre un terme à plusieurs décennies de foisonnement textuel et de sources disparates (1° du I).

Le livre VII de ce code, consacré aux « Régimes divers [et] dispositions diverses », est complété par un titre II relatif au système universel, pour les agents nés à compter de 1975.

La rédaction retenue permet :

– de couvrir l’ensemble des agents publics ([19]), à quelques exceptions près explicitées dans le tableau infra ;

– de tenir compte des services accomplis à titre accessoire, sous réserve qu’elles ne soient pas contractuelles. Cela recouvre par exemple la participation rémunérée d’un fonctionnaire à un jury de concours ;

– de conserver la règle actuelle selon laquelle les fonctionnaires, les magistrats et les militaires restent affiliés à leur régime de retraite, y compris si leurs services ont été accomplis à l’étranger ou dans une collectivité d’outre-mer. Un principe limité d’extraterritorialité dérogera donc à la règle générale d’application du régime obligatoire d’assurance vieillesse en dehors de la France métropolitaine et des collectivités d’outre-mer mentionnées à l’article L. 751-1 du code de la sécurité sociale.

Le tableau infra précise le champ d’application de la rédaction retenue.

Champ d’application du titre II relatif à l’intégration

des fonctionnaires dans le système universel de retraite

(*) Les conseillers d’État, les magistrats de la Cour des comptes et les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont statutairement des fonctionnaires relevant du statut général de 1983.

(**) Recouvre les agents de la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

(***) Cette exception se justifie par le principe d’unité de traitement des militaires.

(****) Cette exception se justifie par la nécessité de maintenir l’attractivité de postes éloignés géographiquement.

(*****) Tout mandat électif local entraînera l’affiliation au régime général, peu importe le statut de son titulaire.

(******) Ces agents devront adhérer à l’assurance vieillesse volontaire du système universel pour acquérir des droits à retraite en France durant la période de détachement, comme tout salarié se trouvant dans la même situation.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

L’ensemble des dispositions du nouveau titre IX relatif au système universel s’appliqueront aux fonctionnaires, à l’exception des dispositions du présent titre.

● En toute logique, les fonctionnaires, magistrats et militaires appartenant à des générations antérieures à 1975 relèveront toujours des dispositions actuellement en vigueur, regroupées dans le code des pensions civiles et militaires.

Par effet miroir, le II exclut du champ du code des pensions civiles et militaires :

– en 2022, les assurés nés à partir de 2004 ;

– en 2025, ceux nés à partir de 1975.

Ils seront désormais régis par les nouvelles dispositions précitées du code de la sécurité sociale relatives au système universel.

● Conséquence de leur intégration dans le système universel, les fonctionnaires des assemblées parlementaires ne verront plus leur régime de retraite déterminé par le bureau desdites assemblées (III).

La rédaction de l’article 8 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est modifiée en cohérence. Le bureau de l’Assemblée nationale et celui du Sénat devront, par la suite, en tirer les conséquences.

Aucune modification n’est en revanche apportée au statut des fonctionnaires parlementaires, qui relèvera – demain encore – de la compétence du bureau des assemblées concernées.

2. Deux dérogations spécifiques

Deux dérogations provisoires sont prévues à l’article 6, pour prendre en compte deux situations spécifiques.

● Le IV exclut du nouveau titre II précité les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers qui occupent un emploi permanent à titre non complet – dit « TNC » – et sont nommés à cet emploi avant le 1er janvier 2025 dès lors qu’ils ne sont pas affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).

Ces agents relèvent, dans le droit en vigueur, du régime général pour leur retraite de base et de l’IRCANTEC pour leur retraite complémentaire. Dans les deux cas, le régime de cotisation applicable est très proche du système-cible – contrairement aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers qui, affiliés à la CNRACL, partent d’une situation plus éloignée.

Leur affiliation au régime général, qui se traduira par une convergence plus rapide avec le système-cible, se prolongera jusqu’à la date à laquelle ces agents cesseront d’occuper cet emploi, et au plus tard le 1er janvier 2039 – date limite à laquelle les cotisations de l’ensemble des fonctionnaires auront rattrapé celles du système universel.

● À l’inverse, le V inscrit expressément dans le même nouveau titre II précité les fonctionnaires et magistrats détachés sur un contrat de droit public conclu ou renouvelé antérieurement au 31 décembre 2025.

En régime de croisière, les fonctionnaires détachés sur un contrat de droit public seront affiliés – comme tout agent contractuel de droit public – au régime général d’assurance vieillesse du système universel.

Une phase de transition est néanmoins prévue pour éviter un alignement trop brutal des cotisations à verser dans le système cible. Les fonctionnaires déjà détachés sur un contrat de droit public en 2025 ne seront pas concernés par ces nouveaux taux, tant qu’ils ne changeront pas d’emploi. Ils relèveront de la trajectoire de montée en charge applicable aux fonctionnaires sur quinze ans.

Dès lors que les détachements ont une durée limitée, aucune date d’interruption de cette dérogation n’est nécessaire : la disposition ne produira plus d’effets une fois l’ensemble de ces détachements ante-2025 achevés.

E. Le renvoi des agents des régimes spéciaux au système universel

L’article 7, enfin, bascule dans le régime général l’ensemble des agents relevant jusqu’ici des régimes spéciaux de retraite.

● La quasi-totalité des agents des régimes spéciaux voient cette affiliation au régime général inscrite « en dur » au nouvel article L. 381-32 du code de la sécurité sociale, définissant une catégorie générale d’« autres catégories de salariés affiliés au régime général » (1° du I).

Sont directement concernés :

– les salariés de la SNCF ;

– ceux de la RATP ;

– les clercs et employés de notaires ;

– les salariés des industries électriques et gazières ;

– les agents titulaires de la Banque de France ;

– les membres du personnel de l’Opéra national de Paris engagés pour une durée indéterminée, ainsi que, pour la période où leurs contrats les placent à disposition du théâtre, les personnels artistiques du chant, des cœurs, de la danse et de l’orchestre ;

– les artistes aux appointements et les employés à traitement fixe de la Comédie-Française ;

– les ouvriers des établissements industriels de l’État ;

– les personnes ayant été affiliées avant le 1er septembre 2010 au régime de sécurité sociale dans les mines ;

– les employés du port autonome de Strasbourg ;

– les personnes régies par la loi du 18 germinal an X relative à l’organisation des cultes et par l’ordonnance du 25 mai 1844 portant règlement pour l’organisation du culte israélite ;

– les membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE).

● Le champ couvert par le régime général, défini à l’article L. 200-1 du même code, est complété par la mention de ces nouveaux assurés (2° du I).

Un 5° y est ajouté, actant l’intégration dans le système universel :

– des différentes catégories de salariés ayant jusqu’ici relevé des régimes spéciaux et mentionnés supra ;

– des parlementaires, par renvoi à la disposition inscrite à l’article 3 du projet de loi organique.

● Les marins font l’objet d’une disposition spécifique, sous la forme d’une inscription dans le code des transports doublée d’un renvoi à une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance (II).

L’intégration des assurés marins nés à partir de 1975 dans le système universel est traduite dans le code des transports (A du II).

Les règles du système universel seront néanmoins aménagées, dans le cadre d’une ordonnance à publier dans les douze mois suivant la promulgation de la loi (B du II). Cette ordonnance inscrira dans le code des transports les aménagements apportés en matière :

– d’âge d’ouverture des droits et d’âge d’équilibre ;

– de cotisations d’assurance vieillesse et de prise en charge par l’État d’une partie de leur niveau dans le cadre de la phase transitoire ;

– d’avenir de leur gouvernance, via la redéfinition du rôle de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) et l’articulation de son rôle avec le système universel.

Le choix du recours à une ordonnance pour le cas particulier des marins se justifie pleinement par leur éloignement du système-cible. N’ayant pas été concernés par les réformes des retraites conduites depuis 1993, les dérogations nécessitent un temps de concertation et d’adaptation supplémentaires, en particulier dans un contexte de « Brexit » et de compétitivité. Selon les informations transmises au rapporteur, les marins devraient pouvoir préserver leur âge minimal de départ à 55 ans sans aucune baisse de pension.

L’ordonnance devrait faire l’objet d’un projet de loi de ratification déposé au Parlement dans les trois mois suivant sa publication.

III. L’unification du contentieux des droits à retraite comme conséquence du système universel

Conséquence de l’universalisation de la couverture d’assurance vieillesse, la compétence en matière de contentieux relatif à l’assurance vieillesse sera unifiée, relevant dans sa totalité du contentieux général de la sécurité sociale.

Jusqu’ici, le contentieux des droits à pension était dissocié entre l’ordre administratif – en charge des assurés de la fonction publique – et l’ordre judiciaire – compétent pour l’ensemble des autres assurés.

Le 2° du I en tire les conséquences à l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale, en explicitant l’inclusion du système universel dans le champ des litiges relevant du pôle social de la juridiction judiciaire.

Cette clarification ne contrevient pas aux principes constitutionnels, dès lors que les litiges relatifs aux droits à retraite ne sont pas dans le champ de ceux réservés à l’ordre administratif par le principe fondamental reconnu par les lois de la République aux termes de la décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 ([20]).

Elle induira toutefois, nécessairement, un dialogue fréquent entre les juridictions administrative et judiciaire, dès lors que certains contentieux de pensions – en particulier ceux des militaires, dont une partie de la liquidation portera exclusivement sur les services accomplis dans l’armée – relèveront du champ d’action traditionnel de l’ordre administratif.

*

Chapitre II Le droit à une retraite par points

Section 1 Paramètres de calcul des retraites

Articles 8 et 9 Modalités de calcul et d’acquisition du point, unité de mesure d’un système juste et transparent

I. L’hétérogénéité de règles de calcul devenues illisibles

L’hétérogénéité et la complexité de notre système de retraite ne se limitent pas à la seule coexistence de nombreux régimes. Elles résultent également du foisonnement des règles et des paramètres applicables, jouant tant sur les règles d’acquisition des droits que sur le calcul de la pension.

Bien que souvent présentée comme l’unité de compte du système actuel, l’annuité se limite en réalité pour l’essentiel aux régimes de retraite de base. Elle coexiste avec l’unité du point, qui couvre notamment la totalité des régimes complémentaires.

La coexistence de multiples règles de calcul s’accompagne d’une complexité réelle pour les assurés qui, pour la plupart, relèvent donc d’un régime de base en annuités et d’un régime complémentaire par point.

Unité de compte des régimes de retraite franÇais

(*) À l’exception de la Caisse de retraite complémentaire du personnel navigant professionnel de l’aéronautique civile (CRPNPAC), dont l’unité de compte est le jour travaillé.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

Quelle que soit la technique de calcul retenue, l’ensemble des régimes partagent le même principe de contributivité, la pension versée devant refléter le montant des droits cotisés.

A. Les régimes en annuités

Les régimes en annuités retiennent comme paramètres de calcul une durée d’assurance et un salaire de référence. Ils poursuivent un objectif commun de revenu de remplacement, mais suivent des règles propres à chaque régime.

Le calcul de la pension à la liquidation résulte de la combinaison des trois facteurs suivants :

– le taux de liquidation, qui rapporte la durée d’assurance ou l’âge de liquidation à la durée ou l’âge du taux plein. Ce taux plein diffère d’un régime à l’autre : il est fixé à 50 % au régime général et à 75 % dans la fonction publique. Lorsque la durée de référence n’est pas atteinte, ce taux plein est minoré par l’application d’une décote ([21]). Au-delà d’un certain âge – dit « âge d’annulation de la décote » –, la condition du taux plein est considérée comme remplie. Cet âge est aujourd’hui fixé à 67 ans. Certains dispositifs permettent également de remplir la condition du taux plein, y compris en cas de durée d’assurance insuffisante, par exemple au titre de l’inaptitude ou du handicap ;

– le coefficient de proratisation, qui rapporte la durée d’assurance de l’assuré à une durée d’assurance de référence. La durée d’assurance de l’assuré, qui peut être exprimée en trimestres ou en années validés, conjugue des périodes validées par cotisations et des périodes validées malgré l’inactivité – par exemple, au titre d’une période de chômage ou d’une majoration pour enfant. Ce coefficient ne peut être supérieur à 1. Depuis 2014, un trimestre s’acquiert sur la base d’un revenu équivalent à 150 SMIC horaire (soit environ 1 523 euros brut en 2020), dans la limite de quatre trimestres par année civile ;

– le salaire de référence, déterminé pour chaque régime en fonction notamment d’un plafond et d’un mode d’indexation. Dans le régime général, il correspond aux vingt-cinq meilleures années de salaire, dans la limite du plafond annuel de la sécurité sociale. Dans la fonction publique, il s’agit du traitement - hors primes – perçu dans les six derniers mois d’activité.

Au total, la pension est calculée à partir de l’équation suivante :

B. Les régimes en points

Les régimes en points fixent le niveau de la pension en fonction du nombre de points acquis multiplié par une valeur de service.

Cette valeur de service doit être distinguée de la valeur d’achat :

– la valeur d’achat correspond au coût d’un point durant les périodes d’activité. Le nombre de points acquis résulte ainsi du produit du taux de cotisation et du salaire soumis à cotisation – en tout ou partie, selon les régimes – rapporté à cette valeur d’achat. Une valeur d’achat unique est retenue, dans chaque régime, pour tous les assurés ([22]) ;

– la valeur de service est celle qui permet de convertir les points en euros. Cette conversion s’effectue à la liquidation puis se poursuit tout au long de la retraite : le niveau de la pension peut ainsi, selon le mode d’indexation retenu, suivre la trajectoire de l’inflation ou des salaires.

Le rapport entre ces deux valeurs permet d’obtenir un taux de rendement, c’est-à-dire le montant de pension acquis en contrepartie d’un euro cotisé.

Cette formule peut être corrigée d’un coefficient – temporaire ou pérenne – déterminé en fonction de la durée de cotisation. Un coefficient majorant augmente le montant de la pension pour tenir compte d’une durée d’activité supérieure à un âge de référence. À l’inverse, un coefficient minorant agit à la baisse sur la pension d’un assuré n’ayant pas atteint cette durée de référence. Les « coefficients temporaires » appliqués par l’AGIRC-ARRCO depuis 2019 en sont une illustration.

Le cas particulier de l’AGIRC-ARRCO implique également de souligner que le montant de la pension n’est pas le strict reflet de la formule supra. Le nombre de points acquis diffère en effet des cotisations versées, en application d’un taux dit « d’appel ». Fixé à 127 % actuellement, ce taux d’appel permet d’augmenter le montant des cotisations versées au régime sans augmenter à due proportion le montant des points acquis. Dans les faits, il revient à ce qu’une partie des cotisations versées ne conduise pas à l’acquisition de points. L’augmentation de la valeur d’achat du point est une autre manière d’atteindre ce même résultat.

C. Un ensemble de règles complexes générant des effets anti-redistributifs

● Rares sont les assurés à ne pas manier plusieurs unités de calcul dans le système de retraite actuel. L’affiliation de la plupart des assurés à un régime de base en annuités et à un régime complémentaire en points entraîne une prise en compte différenciée des périodes d’activité et une valorisation inégale en matière de droits à retraite.

Outre sa complexité, le système actuel apparaît également comme peu juste au regard de la multiplicité des situations existantes :

– dans les régimes par annuités, certaines durées d’activité ne permettent pas de valider des trimestres – car correspondant à des revenus inférieurs à 150 heures au SMIC – et ne sont donc pas prises en compte. À l’inverse, certains polypensionnés peuvent acquérir plus de quatre trimestres par an, voire augmenter leur coefficient de proratisation au-delà de un. Par ailleurs, certains trimestres accordés – par exemple au titre des droits familiaux – peuvent s’avérer inutiles pour des assurés ayant d’ores et déjà atteint le taux plein ;

– dans les régimes par points, les règles d’indexation diffèrent d’une caisse à l’autre, et s’accompagnent de taux de rendement du point pouvant varier du simple au double.

● Plus encore, ces règles de calcul conduisent à accroître, dans le système actuel, les inégalités de revenu.

Certes, les inégalités de pension sont moins élevées que les inégalités de salaire. Le graphique infra précise cet effet, qui se traduit par un écart interdéciles ([23]) de 9,7 en salaires ramené à 4,9 en pensions versées.

Écarts interdéciles des salaires et pensions

Source : EIR 2008 et 2012 ; EIC 2013 et 2008, CREES ; Pensipp.

Mais cette réduction des écarts de revenus entre activité et retraite est avant tout le fruit des dispositifs de solidarité, non contributifs, financés par la solidarité nationale. Ils s’élèvent à environ 61 milliards d’euros en 2016, et représentent plus de 22 % des pensions de droit propre.

Le cœur du système de retraite, en revanche, est quant à lui anti-redistributif : la seule application des règles de calcul de la pension conduit à des inégalités de pension amplifiées par rapport aux inégalités de salaire.

Notre système apparaît particulièrement défavorable aux carrières heurtées ou caractérisées par une stagnation salariale. Ces situations, dans lesquelles les femmes, les bas salaires et les salariés aux fins de carrière les plus compliquées sont surreprésentés, ne bénéficient pas de la règle retenue en matière de salaire de référence – qu’il s’agisse des vingt-cinq meilleures années ou des six derniers mois.

Une double redistribution à l’envers est alors constatée : une redistribution des salaires les plus bas vers les salaires les plus élevés, et une redistribution des carrières les plus heurtées vers les carrières complètes.

Il en résulte un ensemble de facteurs aux effets profondément anti-redistributifs, documentés notamment par les travaux de l’Institut des politiques publiques ([24]).

● Les règles actuelles sont d’autant plus défavorables qu’elles retiennent une règle d’indexation des droits portés au compte sur l’inflation.

La seule comparaison des taux de croissance des prix et des salaires depuis vingt-cinq ans suffit à souligner la faible dynamique de l’indexation actuelle, qui dévalorise substantiellement une large partie des salaires cotisés.

Taux de croissance comparé des prix et des salaires depuis 1993

Source : INSEE.

Cette indexation est d’autant moins favorable qu’elle revient à valoriser différemment les droits selon le moment de leur acquisition. En effet, l’indexation des droits portés au compte sur l’inflation – depuis 1987 – conduit à dévaloriser substantiellement les droits acquis en début de carrière. Elle revient à affaiblir la valeur des droits dont l’acquisition est la plus éloignée de la liquidation.

Cette règle d’indexation est donc particulièrement défavorable aux fins de carrière non travaillées et aux assurés dont les trajectoires salariales sont les moins ascendantes.

II. Le point comme unité d’un système simplifié, lisible et transparent

L’article 8 du projet de loi définit le point comme unité de calcul de l’ensemble des droits à retraite du système par répartition, et en précise les grands principes dans un nouveau chapitre comprenant les articles L. 191-2 et L. 191-3 du code de la sécurité sociale.

Traduisant le principe d’« un euro cotisé ouvrant les mêmes droits », ce choix est un engagement fort en faveur d’un système plus lisible, plus juste et plus représentatif de l’activité ayant donné lieu à cotisation. Ces euros cotisés ouvrant les mêmes droits seront complétés par un ensemble de points acquis au titre de la solidarité, dans les conditions définies au titre III du projet de loi.

A. Le choix d’une unité de compte juste, lisible et valorisant l’activité

● Le système universel de retraite reposera sur une unité harmonisée de calcul et de valorisation des droits à retraite, quel que soit le statut ou la profession des assurés : le point.

Cette unité valorisera l’ensemble des périodes d’activité, à la fois en éliminant les droits actuellement inutiles et en permettant l’acquisition de points dès les premières périodes d’activité – y compris un travail saisonnier, un stage ou un premier emploi en parallèle des études. La mise en place de cotisations génératrices de droits au titre du cumul emploi-retraite y participe également pleinement.

Le point sera d’autant plus favorable aux assurés qu’il reposera sur une règle d’indexation dynamique, mettant fin à trente années de revalorisation des droits portés au compte sur l’inflation (cf. infra).

● Surtout, cette unité permettra de renforcer la contributivité du système, dans une logique assurantielle où le niveau de la retraite reflète l’activité ayant servi de base aux cotisations.

Contrairement au régime général actuel, qui favorise les carrières croissantes et les trajectoires salariales ascendantes, au titre de la règle des vingt-cinq meilleures années, le système de demain valorisera les droits de la même manière quelle qu’ait été la progression de rémunération ou l’évolution de la carrière. À ce titre, elle constitue bien un facteur de redistribution intra-générationnel en faveur des niveaux de carrières les plus linéaires.

La contributivité du système universel sera donc, en elle-même, facteur d’une plus grande redistribution entre assurés par rapport au système actuel.

B. L’inscription de points sur un compte personnel de carrière

Le nouvel article L. 191-2 définit dans leur principe quatre paramètres applicables à la nouvelle unité de mesure des droits à retraite :

– l’ensemble des points acquis par l’assuré sont inscrits sur un compte personnel de carrière (cf. article 12) ;

– le montant de la retraite est le résultat du produit entre ces points acquis et la valeur de service d’un point (cf. article 9) ;

– ce montant ne peut être versé qu’à compter de l’âge minimal de départ à la retraite (cf. article 23), et dans le respect des aménagements prévus pour les départs anticipés (cf. articles 28 et suivants) ;

– ce même montant fait l’objet d’une majoration ou d’une minoration en fonction de l’âge de l’assuré lors de la liquidation de ses droits à retraite, dans les conditions fixées au titre du coefficient d’ajustement (cf. article 10).

C. Les deux modalités de constitution des droits

Le nouvel article L. 191-3 distingue deux sources de constitution des droits à retraite, acquis à un rythme annuel :

– les points acquis chaque année via les cotisations versées ou les dispositifs de solidarité ;

– ceux attribués lors de la liquidation de la retraite.

1. Les points de retraite acquis chaque année

Trois modalités distinctes permettent aux assurés d’acquérir chaque année des points de retraite, quel que soit leur statut :

– le versement de cotisations de sécurité sociale assises sur la rémunération de l’assuré, dans l’approche assurantielle et contributive au fondement de la couverture du risque vieillesse ;

– l’acquisition de points durant une interruption de carrière, financée par la solidarité nationale, ou l’exercice d’une activité spécifique. Les périodes couvertes par ce champ sont :

celles relatives aux congés maladie, aux congés maternité et paternité, à la recherche d’emploi, aux stages de formation professionnelle des demandeurs d’emploi et à la détention provisoire ;

celles effectuées au titre d’un contrat d’apprentissage, d’un service civique ou d’une activité de sportif de haut niveau ;

celles durant lesquelles l’assuré a apporté son aide ou assumé la charge d’une personne en situation de handicap ou de perte d’autonomie d’une particulière gravité ;

celles ayant donné lieu au versement à l’assuré de l’allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant (Paje), de la prestation partagée d’éducation de l’enfant ou du complément familial.

– les points acquis via des dispositifs de rachat, de surcotisation ou d’assurance vieillesse volontaire.

Les règles d’arrondi, qui devraient retenir le centième de point le plus proche, ne relèvent pas du domaine législatif et seront donc précisées par voie réglementaire.

2. Les points de retraite attribués lors de la liquidation

Lors de la liquidation des droits à retraite, un complément de points est attribué pour compenser une situation ou sujétion spécifique.

Cette attribution complémentaire recouvre les points attribués au titre :

– de la compensation des conséquences du handicap sur l’activité professionnelle (article L. 192-2) ;

– de la retraite minimale (article L. 195-1) ;

– de la naissance d’un enfant (article L. 196-1) ;

– du complément différentiel versé aux travailleurs indépendants et aux exploitants agricoles pour atteindre la retraite minimale (article L. 635-5) ;

– des points attribués aux assurés ayant exercé des missions régaliennes dangereuses et aux militaires (article L. 724-3, L. 724-11 et L. 724-15).

D. La formule de calcul retenue par le système universel

Au total, après prise en compte de la notion d’âge d’équilibre présentée à l’article 10 et associé à un coefficient d’ajustement, la formule retenue pour calculer une retraite dans le système universel sera donc la suivante :

III. La fixation et la revalorisation des deux valeurs du point

L’article 9 inscrit dans la loi la distinction entre une valeur d’acquisition et une valeur de service du point. Il en précise les modalités de fixation et le régime d’indexation.

A. La référence aux valeurs d’acquisition et de service du point et leur fixation

L’article 9 distingue tout d’abord deux valeurs du point (I) :

– la valeur dite « d’acquisition », d’une part. Elle correspond à ce qui est aujourd’hui dénommé « valeur d’achat », par exemple à l’AGIRC-ARRCO. La dénomination retenue par le projet de loi est toutefois plus précise, dès lors que certains points ne seront pas achetés, mais acquis – notamment au titre des droits familiaux ou de la compensation des périodes d’inactivité ;

– la valeur dite « de service », d’autre part. Reprenant le droit en vigueur dans les régimes en points, elle permet de convertir le nombre de points acquis en un montant, concrétisant ainsi les droits à retraite lors de la liquidation.

Seule l’existence de cette distinction entre deux valeurs est mentionnée au nouvel article L. 191-4 du code de la sécurité sociale. En toute logique, il ne revient pas à ce projet de loi – qui définit les grands principes du système universel – d’en fixer le montant dans le dispositif juridique.

En régime de croisière, ces deux valeurs seront revalorisées au rythme de l’évolution du revenu moyen par tête, sauf si une délibération du conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU) – ou, à défaut, un décret – y déroge, dans les conditions définies à l’article 55 du projet de loi. Un régime transitoire est néanmoins prévu pour les premières années d’existence du nouveau régime (cf. infra).

B. La fixation initiale, avant 2022, des premières valeurs du point

L’article 9 précise également les modalités de fixation des deux valeurs du point avant l’entrée en vigueur du nouveau régime (II).

L’opérationnalité du nouveau système de retraite et l’effectivité des droits au 1er janvier 2022 impliquent que les valeurs associées au point soient fixées en amont.

Pour ce faire, le conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle ([25]) fixera avant le 30 juin 2021 les valeurs d’acquisition et de service du point, qui deviendront ensuite effectives par voie réglementaire. En cas de carence de la CNRU, ces valeurs seront directement fixées par décret.

Cette première fixation des valeurs du point par voie réglementaire est indispensable pour assurer le respect de la Constitution. La compétence confiée à la CNRU est conforme à l’article 21 de la Constitution, qui ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité publique autre que le Premier ministre la fixation de normes permettant de mettre en œuvre une loi, dès lors que le champ d’application et le contenu de ces normes sont précisément encadrés et limités. Cet encadrement justifie le choix retenu pour la première fixation de ces valeurs.

Le processus de fixation de ces valeurs, son échéance et ses conditions de validité sont précisés dans le dispositif et reproduits dans le schéma infra.

Modalités de fixation des valeurs d’acquisition et de service du point

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, à partir de l’article 9 du projet de loi.

Un décret en Conseil d’État précisera les modalités d’application de cette première fixation des valeurs du point, concernant notamment la condition de respect de la condition de maintien de la part des pensions dans le produit intérieur brut (PIB).

C. L’inscription dans la loi de deux règles d’indexation des valeurs du point avant et après 2045

L’article 9 précise, enfin, les règles d’indexation des valeurs du point au-delà de 2022, en distinguant deux régimes pré-2045 et post-2045 (I). La présentation du droit en vigueur relatif aux régimes d’indexation et à leur évolution au fil du temps est renvoyée au commentaire de l’article 11.

● La valeur d’acquisition comme la valeur de service du point seront revalorisées au rythme des salaires, à compter de 2045. Présentée comme « l’évolution annuelle du revenu moyen par tête », cette règle reprend une notion bien définie en terme statistiques.

Le dispositif de l’article 9 apporte deux précisions supplémentaires :

– cette indexation sur les salaires s’alignera sur le résultat constaté chaque année par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ;

– la revalorisation interviendra, dans le prolongement du droit en vigueur, au 1er janvier de chaque année.

● Le choix d’une indexation des valeurs du point sur le revenu moyen par tête traduit un engagement fort en faveur du niveau de vie des retraites. Il met fin à trois décennies d’indexation sur le niveau des prix ([26]).

Ce choix est d’ailleurs le seul capable de garantir que chaque euro cotisé donnera le même droit quel que soit le moment où il a été cotisé. Il évitera que les droits accumulés en fin de carrière pèsent plus lourdement que ceux acquis en début de carrière, et corrigera donc les distorsions actuellement constatées lors de la liquidation.

À l’avenir, quel qu’en soit le moment d’acquisition, le point acquis sera indexé sur un indicateur dynamique, qui remédiera à la dévalorisation différenciée des droits les plus anciens.

Au total, le point permettra d’assurer un traitement équitable quel que soit le profil de carrière : le rendement d’un euro cotisé ne sera pas plus élevé pour une carrière complète ou ascendante que pour une trajectoire hachée ou plate.

L’étude d’impact du projet de loi retient, à titre conventionnel, un taux de rendement de 5,5 % ([27]) supposé constant dans le futur pilotage de la CNRU – reprenant la préconisation du « rapport Delevoye », qui prévoit une valeur d’acquisition du point à 10 euros et une valeur de service de 0,55 euro. Ce taux apparaît comparable à ceux appliqués dans les régimes complémentaires actuels, celui de l’AGIRC-ARRCO étant actuellement d’environ 4,5 % ([28]).

● Le respect de ce choix doit toutefois être concilié avec l’engagement d’équilibre financier du système de retraite, garantie de sa pérennité.

Une délibération du conseil d’administration de la CNRU pourra donc prévoir un taux d’indexation distinct, dans le cadre des règles de pilotage annuel et pluriannuel définies à l’article 55 du projet de loi. Un décret pourra également définir directement ce taux, en l’absence de délibération ou d’approbation de celle-ci. Il devra alors également préciser les motifs de la désapprobation de la délibération de la CNRU.

● Pour parvenir à ce schéma-cible d’une indexation sur les salaires, sans fragiliser l’équilibre financier du système, une phase d’indexation transitoire est prévue jusqu’en 2045.

Dans cet intervalle, le taux d’indexation sera compris entre le niveau d’évolution des prix hors tabac – retenu aujourd’hui comme règle de revalorisation, à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale – et celui d’évolution du revenu moyen par tête. En tout état de cause, la revalorisation ne pourra pas être négative.

La convergence entre le système actuel et le système-cible sera ainsi progressive, sans reporter à une échéance indéfinie l’application d’une indexation plus favorable que celle prévue par le droit en vigueur.

*

Article 10 L’instauration d’un coefficient d’ajustement, associé à un âge d’équilibre

I. L’application des règles de décote et de surcote dans le droit en vigueur

Le coefficient d’ajustement ne saurait être considéré comme une innovation juridique rompant avec les logiques applicables dans le droit en vigueur. Loin d’être marginale, l’application de règles de surcote et de décote fait déjà partie intégrante des règles de calcul des pensions de retraite.

A. La mécanique du taux plein dans les régimes de base

● La définition d’une durée d’assurance de référence, dans les régimes actuels en annuités, conduit d’ores et déjà à appliquer un mécanisme de décote aux assurés qui ne justifient pas d’une carrière complète.

Dans le régime général, le taux retenu pour le calcul de la pension – au maximum de 50 % – est minoré de 1,25 % par trimestre manquant, dans la limite d’un plafond de vingt trimestres. Ce taux ne peut donc être inférieur à 37,5 % au régime général ([29]).

Progressivement transposée au régime de la fonction publique en 2003, puis aux régimes spéciaux en 2008, cette décote s’applique en l’absence d’obtention du taux plein.

Ce dernier est obtenu par l’assuré en justifiant de la durée d’assurance de référence applicable à sa génération, de l’atteinte de l’âge d’annulation de la décote ou du bénéfice de l’attribution du taux plein en application d’un régime d’inaptitude, d’invalidité ou de handicap.

● À l’inverse, le taux plein peut être majoré dès lors que l’assuré justifie d’une durée d’assurance supérieure à celle de référence applicable à sa génération.

Une surcote s’applique alors – cette fois-ci, sans plafonnement –, dans les mêmes proportions que la décote – c’est-à-dire 1,25 % par trimestre supplémentaire accompli ([30]).

B. L’application de coefficients dans les régimes complémentaires

● Plus proche du système-cible, le régime AGIRC-ARRCO par points applique lui-même une règle de décote pour les salariés n’ayant pas la durée d’assurance de référence de leur génération. Elle se déclenche lorsque la retraite de base a été liquidée sans remplir la condition de taux plein.

Dénommé « coefficient d’anticipation », le mécanisme de décote revient à appliquer à la retraite versée par l’AGIRC-ARRCO une minoration croissante avec le nombre de trimestres manquants ([31]).

● Le régime AGIRC-ARRCO a lui-même instauré un mécanisme comparable à l’âge d’équilibre, sous la forme de « coefficients temporaires » applicables aux assurés selon leur âge de départ à la retraite.

Parfois qualifiés de « bonus-malus », ces coefficients prennent également la forme d’une majoration ou d’une minoration visant à inciter les assurés à liquider leurs droits au-delà de l’âge légal de départ à la retraite.

● Les salariés de droit public affiliés à l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) pour leur retraite complémentaire et les travailleurs indépendants affiliés au régime complémentaire des indépendants (RCI) se voient également appliquer une décote lorsque la liquidation de leur retraite de base intervient sans atteinte de la condition du taux plein.

Les coefficients temporaires mis en place pour les salariés du privé ne s’appliquent en revanche pas.

● S’agissant des professions libérales, les règles de décote et de surcote diffèrent selon les régimes, comme l’illustre le tableau infra.

Règles de dÉcote et de surcote applicables

aux régimes de retraite des professions libérales

(*) Par trimestre manquant ou trimestre supplémentaire.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, à partir de l’étude d’impact du projet de loi.

● Pour les non-salariés agricoles, enfin, aucun mécanisme de décote ou de surcote ne s’applique.

II. La justification d’un âge d’équilibre comme clause de sauvegarde financière du système universel

Indispensable dans son principe, l’âge d’équilibre permettra de concilier la pérennité financière du système universel et la liberté de choix dans l’âge de départ à la retraite. Il favorisera par ailleurs, par rapport au droit en vigueur, la situation des carrières courtes et hachées, et constitue donc un facteur supplémentaire de redistribution.

L’article 10 en fixe à la fois les principes et les modalités de fixation.

A. Le principe d’un coefficient d’ajustement applicable aux assurés du système universel

● L’inscription dans la loi d’un âge d’équilibre vise à garantir la soutenabilité financière du système de retraite par répartition. Il prend la forme d’un mécanisme de décote et de surcote, dénommé « coefficient d’ajustement ».

Ce coefficient doit permettre de construire le nouveau système universel sur des fondations solides, au regard notamment des dernières projections actualisées du Conseil d’orientation des retraites (COR).

La confiance retrouvée dans notre système de retraite ne pourra se passer d’une approche responsable financièrement. Le rapport du haut-commissaire à la réforme des retraites retenait lui-même cette option : « Dans le système universel, le dispositif du taux plein sera conservé, assorti, comme aujourd’hui, d’une décote et d’une surcote. » ([32])

● La définition d’un âge d’équilibre permettra de concilier deux objectifs du système de retraite par répartition :

– d’une part, la liberté de l’assuré dans le choix de sa date de départ à la retraite, dans le respect d’un âge minimal maintenu – sauf exceptions – à 62 ans. L’assuré choisira ainsi librement, et en autonomie, le moment adapté de départ à la retraite à partir d’un arbitrage sur le niveau de pension projeté ;

– d’autre part, le nécessaire équilibre financier du système universel. En termes techniques, l’âge d’équilibre est celui qui permet de maintenir un niveau de rendement constant du point entre générations. Son niveau évoluera en fonction des trajectoires respectives de l’augmentation de l’espérance de vie et du temps passé à la retraite.

● Cet âge d’équilibre tire d’ailleurs les conséquences d’un âge de départ à la retraite d’ores et déjà supérieur à l’âge légal, comme l’illustrent les données de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) infra, complétées de projections sur les cinquante prochaines années.

Âge moyen de départ en retraite constaté puis projeté

(hors départs anticipés)

Source : Caisse nationale d’assurance vieillesse – Modèle « Prisme » (Projections des retraites, simulations, modélisation et évaluations).

Les données du COR permettent d’entrer dans le détail par régime. Hors catégories actives, l’âge moyen de départ à la retraite dépasse ici aussi 62 ans pour l’ensemble des régimes.

Âge moyen de départ projeté à la retraite pour certains régimes

Source : Conseil d’orientation des retraites (COR), auditionné par la commission des affaires sociales le 7 février 2019.

● La rédaction proposée pourra même, dans de nombreux cas, être plus favorable que le droit en vigueur.

Outre l’absence de surcote dans certains régimes, la fixation de l’âge d’annulation de la décote à 67 ans pénalise actuellement de nombreux assurés – en particulier ceux aux carrières courtes et hachées. Aujourd’hui, la part d’assurés devant attendre cet âge est de près d’un sur six et représente 20 % des femmes. À droit constant, cette proportion n’aurait cessé d’augmenter avec l’allongement de la durée d’assurance requise pour bénéficier du taux plein, aux termes du calendrier dit « Touraine » issu de la loi du 20 janvier 2014 ([33]).

Une condition d’assurance inférieure à la durée de référence de la génération se traduit par une double diminution de la pension, à la fois via le taux retenu et via le coefficient de proratisation.

Au total, un actif pénalisé durant sa vie professionnelle par des carrières heurtées – par exemple avec une succession de contrats courts ou de longues périodes d’inactivité – voit ses difficultés renforcées par l’impossibilité d’atteindre le taux plein avant 67 ans.

B. Les paramètres du coefficient d’ajustement

L’article 10 définit les modalités d’application (I) et de fixation (II) du futur coefficient d’ajustement, associé à un âge d’équilibre.

1. Les grands principes du coefficient d’ajustement

Le I définit les grands principes et modalités d’application du coefficient d’ajustement, inscrits au nouvel article L. 191-5 du code de la sécurité sociale.

Sont ainsi précisées :

– les règles de calcul. Le coefficient est fixé en fonction de l’écart séparant la date de liquidation de la retraite par l’assuré de l’âge d’équilibre applicable à sa génération. Cet écart est exprimé en mois entiers ;

– les conséquences sur les droits à retraite. Le coefficient conduit à majorer le niveau de la retraite de l’assuré liquidant sa retraite après l’âge d’équilibre applicable à sa génération. À l’inverse, il minore ce niveau lorsque la liquidation intervient avant ce même âge d’équilibre ;

– les modalités de fixation. Le niveau du coefficient est fixé par décret. Il sera néanmoins possible au conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU) d’en modifier la valeur, sans que cette modification puisse être supérieure ni inférieure d’un tiers à celle définie par voie réglementaire. Cette délibération donnera lieu soit à une approbation soit à un rejet motivé par le pouvoir réglementaire. Le Gouvernement a d’ores et déjà indiqué que le niveau de la décote ou de la surcote serait fixé à 5 %, soit l’équivalent du taux actuel par trimestre (1,25 %) converti en année.

En l’absence de précision contraire, ce coefficient d’ajustement s’appliquera sur l’ensemble de la période de versement de la pension.

2. Les modalités de fixation de l’âge d’équilibre

● Le coefficient d’ajustement présenté supra est la traduction technique d’un âge moyen de départ à la retraite devant garantir l’équilibre du nouveau système – dit « âge d’équilibre ».

Concernant l’évolution de l’âge d’équilibre « par génération à hauteur des deux tiers de l’évolution des prévisions d’espérance de vie à la retraite des assurés », le rapporteur s’interroge sur le moment à partir duquel cette espérance de vie à l’âge de départ à la retraite sera évaluée. En d’autres termes, le référentiel sera-t-il établi à la naissance de la génération visée, à la date d’entrée moyenne dans la vie active, à vingt ans de la date de la date de départ en retraite de la génération précédente... ?

Par ailleurs, la même interrogation subsiste quant au choix de l’organisme en charge de déterminer « l’évolution des prévisions d’espérance de vie à la retraite des assurés ».

Cet âge d’équilibre évoluera « par génération à hauteur des deux tiers de l’évolution des prévisions d’espérance de vie à la retraite des assurés ». Cette évolution, qui sera également exprimée en mois entiers, sera traduite par décret.

Reprenant le droit proposé pour le coefficient d’ajustement, la fixation de l’âge d’équilibre relèvera de la compétence du pouvoir réglementaire (I). Ici aussi, le conseil d’administration de la future CNRU pourra néanmoins proposer d’en modifier le niveau, « sous réserve que l’évolution qui en résulte soit nulle ou suive le même sens sans pouvoir être supérieure à l’évolution des prévisions d’espérance de vie à la retraite des assurés ». Cette réserve, dont la clarté ne relève pas de l’évidence à sa seule lecture, pourra être utilement précisée lors des débats parlementaires.

La délibération donnera également lieu soit à une approbation, soit à un rejet motivé par le pouvoir réglementaire.

● La toute première fixation de l’âge d’équilibre reposera sur une délibération du même conseil d’administration formulée avant le 30 juin 2021 (II).

Ce niveau devra être défini « en prenant en compte l’âge moyen projeté de départ à la retraite des salariés du régime général hors départs anticipés [pour la génération 2004] par le comité d’expertise indépendant des retraites » (CEIR).

Un décret fixera ensuite, au regard de cette délibération, un premier âge d’équilibre avant le 31 août 2021.

La mention d’un âge d’équilibre à 65 ans dans l’étude d’impact du projet de loi est une hypothèse par défaut, à titre conventionnel. Il s’agit de l’âge de départ au taux plein pour une personne ayant débuté son activité professionnelle à 22 ans (soit l’âge moyen de début de carrière aujourd’hui) et validé 43 années de cotisation (soit la durée d’assurance applicable à la génération 1975 pour atteindre le taux plein).

3. Des dérogations prenant en compte des situations spécifiques

Le maintien d’âges de départ anticipés à la retraite implique d’adapter le fonctionnement de l’âge d’équilibre pour les assurés concernés.

Le tableau infra recense les coordinations effectuées dans les autres articles du projet de loi.

DÉrogations À l’Âge d’Équilibre mentionnÉ À l’article L. 191-5

(*) À condition que la limite d’âge éventuellement applicable soit inférieure ou égale à 62 ans.

(**) Pour la liquidation de la première part de retraite.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système de retraites.

*

Article 11 Une revalorisation dynamique et responsable des pensions de retraite

I. Des règles d’indexation aménagées à de nombreuses reprises pour contenir la progression des dépenses

Revalorisées chaque année selon des modalités fixées par voie législative, les pensions de retraite sont indexées depuis trente ans sur l’inflation. Ce principe de revalorisation, auquel il a été dérogé à plusieurs reprises, a été l’un des principaux facteurs de maîtrise de la part de notre richesse nationale consacrée aux retraites.

A. Un principe d’indexation des retraites sur l’inflation retenu depuis trente ans

● Les prestations d’assurance vieillesse sont revalorisées chaque année dans des conditions définies par la loi.

Cela n’a pas toujours été le cas :

– jusqu’en 1974, la revalorisation ne répondait à aucun critère formalisé, mais suivait le plus souvent le rythme d’évolution du salaire moyen ;

– cette revalorisation a ensuite suivi, dans des conditions définies par décret, l’évolution prévisionnelle du salaire moyen. Il s’agissait du salaire moyen brut à compter de 1982, puis du salaire moyen net à compter de 1984 ;

– le choix d’une indexation sur le niveau des prix à la consommation a été retenu à compter de 1987, reconduit chaque année par la loi ;

– la première réforme paramétrique des retraites, en 1993 ([34]), a donné une base légale à cette indexation sur les prix – initialement pour une application temporaire. Cette réforme visait à contenir l’enveloppe des dépenses en substituant à l’indexation sur les salaires un étalon moins dynamique, dans le contexte d’une inflation maîtrisée.

● Cette règle de revalorisation sur les prix, définie par voie législative, vaut pour l’ensemble des prestations associées à l’assurance vieillesse.

Sont ainsi concernées :

– les prestations d’assurance vieillesse de base du régime général et des régimes alignés ;

– la plupart des prestations d’assurance vieillesse complémentaire : la retraite complémentaire des indépendants, la pension majorée de référence des exploitants agricoles, la retraite complémentaire des salariés du BTP, la retraite de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) et les prestations du régime temporaire de retraite des enseignants du privé ;

– l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et les anciennes formes de minimum vieillesse ;

– le minimum contributif (MiCo) et ses équivalents dans d’autres régimes ;

– d’autres prestations associées au risque vieillesse : l’allocation de veuvage, l’allocation de congé-solidarité, le minimum de réversion, le plafond de ressources pour la majoration de la pension de réversion, la majoration de la pension de retraite pour conjoint à charge et la majoration forfaitaire pour enfant à charge.

● La revalorisation des pensions versées par le régime complémentaire AGIRC-ARRCO répond à des règles spécifiques, définies dans des accords nationaux interprofessionnels.

● Le régime d’indexation sur l’évolution des prix est désormais codifié à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale. Il dépasse le seul champ de l’assurance vieillesse et s’applique à la plupart des prestations sociales.

B. Un principe de revalorisation aménagé à de nombreuses reprises

● Ce principe de valeur législative n’est toutefois pas absolu. Il peut donc être contourné – à la hausse ou à la baisse – par des revalorisations différenciées, à condition d’être également prévues par la loi.

De la même manière, rien n’interdit de modifier l’agenda des revalorisations. Ainsi, la réforme des retraites de 2014 a repoussé d’avril à octobre la date de revalorisation des pensions de retraite de base du régime général et des régimes alignés.

Depuis 2019 ([36]), les revalorisations sont opérées le 1er janvier. Cette échéance a été harmonisée via le report d’octobre à janvier de la revalorisation des pensions de retraite de base et l’anticipation d’avril à janvier de celle de l’ASPA.

Le tableau infra recense les revalorisations intervenues depuis l’adoption du principe d’indexation sur le niveau des prix, en 1993.

Taux de revalorisation des pensions servies

par le régime général de retraite depuis 1993

(*) L’harmonisation des dates de revalorisation des retraites au 1er janvier, opérée par la LFSS 2018, a conduit à l’absence de revalorisation en 2018.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

● Ainsi, aucun principe juridique de valeur constitutionnelle, organique ou conventionnelle n’impose la revalorisation des pensions ni, a fortiori, son alignement sur un coefficient d’indexation.

La revalorisation des retraites dépend donc librement du choix du législateur, dans le respect de l’ensemble des principes constitutionnels – notamment celui d’égalité – et comme expression des préférences collectives.

C. L’indexation comme levier de maîtrise des dépenses de retraites

● La règle de revalorisation retenue est un déterminant majeur du poids de la richesse nationale consacrée aux pensions.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, le choix d’une indexation sur les salaires a sensiblement augmenté le niveau de vie des retraités, s’ajoutant à des carrières plus complètes et à la généralisation de la couverture complémentaire.

La dégradation du solde financier du système de retraite et l’arrivée projetée des générations de baby boomers à la retraite ont toutefois rendu indispensable de procéder à des réformes permettant de maîtriser la croissance des prestations d’assurance vieillesse.

Outre l’allongement paramétrique de la durée d’activité – passant par l’augmentation de la durée d’assurance et le relèvement de l’âge légal –, la modification des paramètres d’indexation a joué un rôle majeur pour contenir le poids de la richesse nationale consacrée aux retraites. Cette modification a porté à la fois sur l’indexation des pensions versées et sur celle des droits portés au compte.

● Dans une étude publiée en 2014 ([37]), l’INSEE a souligné le rôle majeur de cette indexation sur les prix, dont l’ampleur des effets dépend avant tout des hypothèses de productivité retenues.

À terme, cette étude évalue ces effets à une augmentation du poids des pensions dans le PIB inférieure de 3,6 points (dans la variante la moins favorable de gains de productivité à seulement 1 %) et de 6 points (dans le scénario le plus favorable de gains de productivité à 2 %) par rapport à un scénario sans modification de cette règle d’indexation.

À l’inverse, les effets des mesures d’allongement de la durée d’activité sont indépendants de la croissance projetée, et évalués à – 2,5 points de PIB.

Au total, hors réformes – indexation comprise –, le poids des retraites dans le PIB serait aujourd’hui supérieur à 17,5 %, et augmenterait progressivement pour dépasser 20 % à l’horizon 2060.

Les schémas ci-dessous recensent ces différents scénarios, en distinguant le rôle spécifique joué par le choix d’une indexation sur les prix.

Effets des réformes menées sur la part des dépenses de retraite projetée dans le PIB, selon la législation et le scénario macroéconomique

Source : INSEE analyses, n° 17, avril 2014, à partir du modèle Destinie 2.

Le choix d’une indexation sur les prix a donc constitué un facteur déterminant de maîtrise de la croissance de la part des pensions dans la richesse nationale.

● L’indexation sur l’inflation des pensions servies traduit également un objectif de redistribution assigné à la règle d’indexation. Les travaux de l’Institut des politiques publiques (IPP) ont ainsi souligné son impact différencié, selon la règle d’indexation retenue, sur la répartition des gains entre niveaux de pensions.

De fait, si la croissance des prix est inférieure à celle des salaires – ce qui a été constaté sur l’ensemble des dernières années –, le choix d’une indexation sur les salaires implique des retraites plus faibles à la liquidation. Le principe de neutralité actuarielle explique cette minoration : afin d’égaliser la somme actualisée des cotisations et des pensions versées sur un cycle de vie en retraite, un lien direct existe entre le coefficient de conversion des droits retenu et l’indexation souhaitée.

Au total, l’indexation sur les salaires accroîtrait donc « les inégalités liées à l’espérance de vie : les retraités vivant moins longtemps ne profitent pas de l’augmentation future des retraites, et sont donc lésés par rapport à ceux vivant plus longtemps » ([38]).

Les chercheurs de l’IPP en concluent qu’un choix d’indexation sur les prix garantit une plus grande stabilité de l’évolution des retraites, et évite d’avantager les seuls assurés dont l’espérance de vie à la retraite est la plus élevée.

II. Le choix d’une revalorisation responsable, conjugUant garantie de pouvoir d’achat et soutenabilité financière

L’article 11 du projet de loi inscrit dans le code de la sécurité sociale un nouveau mécanisme de revalorisation des prestations d’assurance vieillesse ([39]).

Le nouvel article L. 191-6 du code de la sécurité sociale porte un quadruple choix :

– le choix d’une revalorisation unifiée. La plupart des prestations de retraite servies répondent d’ores et déjà à une règle harmonisée d’indexation (cf. supra). Toutefois, le cas spécifique de la retraite complémentaire des salariés ou des revalorisations différenciées en 2019 et 2020 montrent que plusieurs modalités coexistent dans la pratique, nuisant à la cohérence d’ensemble et à la prévisibilité des revalorisations ;

– celui d’une revalorisation soutenable. Première dépense publique, à près de 14 points de PIB, le montant des pensions versées chaque année est un déterminant majeur de la soutenabilité de nos finances publiques. Plutôt que d’inscrire dans la loi une revalorisation ni réaliste, ni finançable, qui serait méconnue au premier retournement de conjoncture, il est proposé de maintenir dans la loi le renvoi à une indexation de principe sur les prix telle que définie à l’article L. 161-25 du même code. Cette indexation peut toutefois être modifiée dans les conditions définies infra ;

– celui d’une revalorisation dynamique. À condition de respecter la trajectoire financière pluriannuelle du système de retraite, la revalorisation des retraites pourra être supérieure à celle du niveau des prix. Un « coefficient de revalorisation annuelle », défini au 2° du nouvel article L. 19-11-2 du même code, pourra être délibéré par le conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU), sans pouvoir être inférieur à 1 ;

– celui d’une revalorisation responsable. À l’inverse, le conseil d’administration de la CNRU pourra proposer une délibération réduisant la revalorisation sous le niveau de l’inflation, dans l’unique situation où cette mesure serait nécessaire au respect de la trajectoire financière pluriannuelle. Cette sous-indexation devrait être validée par voie législative pour entrer en vigueur. En l’absence de délibération de la CNRU répondant au déséquilibre financier, ou en cas de rejet motivé de cette délibération par le pouvoir réglementaire, un décret pourra proposer cette même sous-indexation. En toute hypothèse, le coefficient de revalorisation retenu ne pourra être inférieur à 1.

Étroitement liée à la nouvelle gouvernance du système de retraite, la fixation d’une revalorisation conjuguant garantie de pouvoir d’achat et respect de la soutenabilité financière illustre un nouveau pilotage vertueux et responsable des retraites.

*

Section 2 Relations avec les assurés

Article 12 La garantie d’un droit à l’information des assurés en matière de retraite

I. Des mécanismes d’information et de simplification des démarches des assurés renforcés mais encore insuffisants

Fréquemment présentée comme complexe et peu lisible, l’architecture de notre système de retraite et la multiplicité des règles applicables sont autant d’obstacles à la compréhension des règles par les assurés et à la reconstitution de leurs droits. Les efforts substantiels déployés en faveur de la simplification interrégimes n’ont pas suffi à effacer l’ensemble des difficultés, particulièrement pour les polypensionnés, ni à éliminer le non-recours aux droits en matière de retraite.

A. La quasi-totalité des assurés sont aujourd’hui polypensionnés

L’accès à l’information en matière de retraite est fréquemment relayé comme l’un des plus complexes, qu’il s’agisse du calcul des droits, de la reconstitution d’une carrière ou de la compréhension de la réglementation propre à chaque régime.

Souvent vécue par les affiliés à un seul régime de retraite, cette complexité est amplifiée pour les polypensionnés, dont la reconstitution de carrière relève parfois du parcours du combattant. La simple distinction entre un régime de base et un régime complémentaire est en soi porteuse de complexité et de confusion.

Loin d’être isolée, la proportion de polypensionnés n’a cessé d’augmenter avec le temps, alimentée par les mobilités professionnelles et les transitions de plus en plus fréquentes entre statuts. Un assuré est aujourd’hui affilié, en moyenne, à 3,1 régimes – et près de 250 000 assurés sont affiliés à sept régimes ou plus. Au total, 97 % des assurés cotisent à plus d’un régime de retraite.

Proportion d’affiliation à un ou plusieurs régimes de retraites

Source : GIP « Union Retraite », 2017.

B. La complexité du système de retraite est devenu un facteur de non-recours aux droits

L’éclatement du système de retraite et l’hétérogénéité des règles applicables sont devenus facteurs d’illisibilité et de complexité pour les assurés, en particulier lors de la liquidation de leurs droits à retraite.

Ces facteurs se traduisent de manière préoccupante par de nombreuses situations de non-recours aux droits à retraite, pour des assurés ayant pourtant cotisé durant leur activité.

Dans son étude de 2019 ([40]), la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) a chiffré ce non-recours à près du tiers des assurés à 70 ans, en distinguant :

– 7 % des assurés n’ayant liquidé aucune retraite dans un régime légalement obligatoire. Ces assurés sont pour la plupart des personnes nées à l’étranger, ayant validé peu de trimestres en France ;

– 24 % des assurés ayant liquidé seulement une partie des pensions auxquelles ils ont droit. Ces situations recouvrent des durées d’assurance et des volumes de cotisations généralement faibles dans ces régimes.

Parmi les principales raisons avancées figurent la méconnaissance des procédures, l’oubli de courtes périodes d’emploi ou des déménagements dans d’autres pays.

Quelle qu’en soit la raison première, le non-recours aux droits à retraite est l’une des illustrations les plus inquiétantes d’un système de retraite devenu aussi peu lisible que compréhensible.

C. Des progrès substantiels ont été accomplis dans les démarches interrégimes

Pourtant, les efforts accomplis au fil des dernières réformes pour rendre le système plus lisible sont indéniables.

De nombreux outils ont été mis en place pour faciliter l’approche interrégimes, dans un objectif commun d’information et de simplification des démarches des assurés :

– le relevé de situation individuelle (RIS) et l’estimation indicative globale (EIG) permettent d’informer l’assuré sur ses droits tous les cinq ans, à compter respectivement de 35 ans et de 55 ans. Le premier retrace la situation de l’assuré au regard des différents régimes, là où le second donne une estimation chiffrée des droits auxquels l’assuré peut prétendre tous régimes confondus ;

– l’entretien d’information retraite (EIR) ouvre l’accès à tout assuré âgé d’au moins 45 ans à un rendez-vous permettant d’obtenir des simulations sur ses droits à retraite et d’obtenir des réponses régime par régime ;

– le compte individuel de retraite en ligne donne accès, à tout moment, au relevé actualisé de l’assuré et lui permet d’effectuer ses démarches administratives à distance ;

– le répertoire de gestion des carrières unique (RGCU) constitue une base unique et centralisée servant de support au rassemblement de l’ensemble des informations de carrière des assurés dans une base unique et centralisée. Il ne sera toutefois pleinement déployé qu’à compter de 2022 ;

– la liquidation unique des régimes alignés – dite « LURA » – est accessible depuis le 1er juillet 2017. Elle permet de confier au dernier régime d’affiliation le calcul et la liquidation de l’ensemble des droits à retraite, donnant lieu à un versement unique de pension. Bien que significative, cette avancée se limite néanmoins aux seuls régimes dits « alignés » – c’est-à-dire le régime général, la sécurité sociale des indépendants et la mutualité sociale agricole ;

– depuis le 1er semestre 2019, les assurés peuvent effectuer une demande unique de retraite en ligne pour l’ensemble des régimes dans lesquels ils ont acquis des droits.

L’ensemble de ces outils sont cordonnés, depuis 2014, par le groupement d’intérêt public (GIP) « Union Retraite », fer de lance de l’approche interrégimes ([41]).

Bien que significatifs, l’ensemble des efforts menés pour favoriser l’interrégimes et simplifier les démarches ne suffisent pas à éliminer toute la complexité inhérente à un système construit sur des logiques statutaires ou professionnelles, et distinguant plusieurs étages de couvertures retraite.

Le projet de réforme universelle porte en lui-même une réponse structurante à la demande de simplification, de transparence et de lisibilité.

II. La garantie d’un droit à l’information gratuite, exhaustive et personnalisée en matière de retraite

L’article 12 définit le principe du droit à l’information, garanti aux assurés dans le système universel de retraite (I).

Sa portée, son contenu et la création de son principal support – le compte personnel de carrière – sont renvoyés à une habilitation à légiférer par ordonnance dans l’année suivant la promulgation de la loi (II).

A. L’inscription dans la loi d’un droit à l’information et au conseil

● Le I consacre le droit à l’information des assurés du système universel dans un nouveau chapitre du code de la sécurité sociale ([42]).

Deux précisions sont uniquement apportées « en dur », l’ensemble de la portée et du contenu de l’ordonnance étant renvoyés à une habilitation à légiférer par ordonnance (cf. infra) :

– ce droit sera gratuit pour les assurés ;

– il couvrira une triple prestation d’information, de conseil et d’intervention sur leur retraite. Selon les informations transmises au rapporteur, cette triple prestation se déclinera ainsi :

une prestation d’information, portant aussi bien sur le fonctionnement général du système universel et sur le droit applicable – concernant notamment les règles d’acquisition des droits – que sur la situation personnelle des assurés. Une information régulière leur sera transmise sur l’avancement de leurs démarches et les délais associés ;

une prestation d’estimation, permettant à tout assuré de demander à tout moment le calcul prévisionnel du montant de la retraite à laquelle il aurait droit selon son âge de départ et les hypothèses d’évolution de carrière ;

une prestation de conseil personnalisé, délivrant à tout assuré des informations sur ses droits à retraite et les paramètres applicables. Cette prestation, dont les modalités sont renvoyées à un décret, sera notamment l’occasion de transmettre des éléments relatifs à l’articulation entre la date de départ à la retraite et le montant de la pension, et sur les dispositifs de transition entre l’emploi et la retraite.

● Le I apporte également une clarification aux échéances de révision du montant des pensions à compter de leur liquidation.

Relevant actuellement pour l’essentiel de la jurisprudence, ce délai de révision est en moyenne de deux mois au régime général, et allongé dans d’autres régimes.

La rédaction retenue propose un délai commun de révision de deux ans à compter de son attribution. Ce délai reprend celui de droit commun retenu par le code de la sécurité sociale.

B. Le renvoi à une ordonnance de l’ensemble des déclinaisons du droit à l’information

Le II renvoie à une habilitation à légiférer par ordonnance la définition des principaux contours et supports du droit à l’information des assurés.

Trois portées du droit à l’information doivent être distinguées :

– les modalités d’information et de conseil délivrés aux assurés (1°) ;

– la création d’un « compte personnel de carrière » (2°). Quatre paramètres du futur compte sont expressément définis dans l’habilitation :

le futur compte sera accessible via un service en ligne ;

il retracera l’intégralité des droits à retraite acquis dans le système universel ;

il permettra aux assurés d’exercer leur droit à l’information ;

il prévoira les garanties adéquates en matière d’accès au service et de protection des données personnelles.

– les conditions d’adaptation à l’ensemble des assurés du système universel des dispositions aujourd’hui applicables dans les régimes de base en matière (3°) ;

de justification de la régularité du séjour dont doivent justifier les assurés de nationalité étrangère résidant en France pour l’attribution d’un avantage vieillesse (article L. 161-18-1) ;

de suspension du service de la pension pour les salariés de plus de soixante ans reprenant une activité (article L. 161-22-2) ;

de conditions de cession et de saisie des pensions et rentes versées au titre des assurance vieillesse et veuvage (article L. 355-2) ;

de modalités de remboursement d’un trop-perçu en matière de prestations de vieillesse et d’invalidité (article L. 355-3).

Cette ordonnance devra être publiée dans les douze mois suivant la promulgation de la loi, et faire l’objet d’un projet de loi de ratification déposé dans les trois mois à compter de sa publication.

*

Chapitre III Un système fondé sur une équité contributive

Section 1 Dispositions applicables à l’ensemble des assurés

Article 13 Cotisations applicables aux salariés et assimilés

I. les cotisations d’assurance vieillesse des salariés aujourd’hui : UN double partage BaSe/complémentaire et employeur/salarié masquant des prélèvements de nature variable

1. Les taux de cotisation consolidés font apparaître un niveau de prélèvement proche de 28 % du revenu d’activité

● Dans le cadre du présent commentaire, le rapporteur se concentrera sur le cas général, à l’exclusion des régimes spéciaux ou spécifiques. Ainsi, dans un souci de lisibilité, le cas particulier des salariés du secteur public – affiliés à un autre régime que les salariés du secteur privé pour leur retraite complémentaire – est présenté dans le commentaire de l’article 16. Les autres cas spécifiques dans le cadre du régime général et les régimes spéciaux sont quant eux décrits respectivement dans les commentaires des articles 16 et 19.

A contrario, les travailleurs salariés agricoles affiliés à la mutualité sociale agricole (MSA) ont des taux de cotisation d’assurance vieillesse entièrement alignés sur le régime général (II de l’article L. 741-9 du code rural et de la pêche maritime) et relèvent de l’AGIRC-ARRCO pour la retraite complémentaire ([43]). L’ensemble des données et remarques faites dans le cadre de ce commentaire les concernent donc, sans réserve.

● Le champ des salariés visés étant précisé, établir leur niveau actuel de cotisations dans le droit en vigueur suppose une double consolidation :

– celle des régimes de base (régime général pour les salariés de l’industrie et du commerce, régime agricole pour les salariés agricoles) et du régime complémentaire (AGIRC-ARRCO), chacun de ces « étages » étant financé par des cotisations qui lui sont propres ;

– celles des cotisations à la charge des employeurs et celles qui sont à la charge des salariés ;

– les cotisations ouvrant directement des droits et celles qui n’en ouvrent qu’indirectement.

Le tableau suivant retrace les cotisations dont s’acquittent les salariés comme leurs employeurs pour le financement de ces régimes.

Taux et assiettes de cotisations de droit commun applicables

(en % de l’assiette considérée)

* Le plafond annuel de la sécurité sociale est au 1er janvier 2020 de 41 316 euros, soit 3 443 euros par mois.

** 8 PASS correspondent au 1er janvier 2020 à 330 528 euros, soit 27 544 euros par mois.

*** 4 PASS correspondent au 1er janvier 2020 à 165 264 euros, soit 13 772 euros par mois.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

2. Une lecture à plusieurs niveaux de ces taux de cotisation

La présentation de ces taux de cotisation consolidés permet d’avoir une idée complète du niveau de prélèvement sur un salaire donné chaque mois, tout en masquant d’autres aspects. Elle appelle donc des remarques méthodologiques de plusieurs ordres.

a. Des taux de droit commun qui ne tiennent pas compte des mécanismes d’allégements

Les taux présentés sont les taux de cotisation de droit commun, et ne tiennent pas compte des différents mécanismes d’allégements existants, qu’ils soient généraux (applicables en fonction des seuls critères de nature ou de niveau de rémunération) ou spécifiques (en raison du lieu, du statut, de la nature de l’activité exercée). Ils ne reflètent donc pas le niveau de prélèvement global sur les salariés et assimilés, qui est en réalité réduit par le montant de ces allégements ([44]). Ces taux de droit commun correspondent donc à la situation individuelle d’un assuré qui ne bénéficierait d’aucune mesure de réduction ou d’exonération d’assiette ou de cotisations sociales.

Compte tenu de la forte concentration de ces allégements sur les salariés du secteur privé et de l’absence de disposition les modifiant dans le cadre de ce projet de loi, les taux de droit commun constituent toutefois une référence indispensable. Ils permettent en effet les comparaisons à tout niveau de rémunération entre statuts différents, d’une part, et avec le droit proposé, d’autre part.

b. Une situation spécifique à plusieurs titres pour les cotisations aux régimes complémentaires

Deux éléments doivent être pris en compte au regard des taux applicables en matière de retraite complémentaire :

– ces taux ont fait l’objet d’une réforme récente, dans le sillage de la fusion entre l’AGIRC et l’ARRCO ;

Source : présentation réalisée par l’AGIRC-ARRCO en janvier 2019, disponible ici : https://www.agirc-arrco.fr/fileadmin/agircarrco/documents/Doc_specif_page/Assiettes_taux-_de_cotisation-janvier_2019.pdf

– les taux de cotisation « AGIRC-ARRCO », fixés par les partenaires sociaux dans des accords nationaux interprofessionnels à hauteur de 60 % à la charge de l’employeur et de 40 % à la charge du salarié, sont modulables au niveau de chaque entreprise, contrairement aux taux des régimes de base ; ainsi, un accord collectif peut prévoir une répartition différente, à condition que celle-ci soit favorable au salarié ou un taux plus élevé à condition qu’il soit issue d’accords anciens ([49]).

c. La nécessaire prise en compte du caractère contributif d’une partie de ces cotisations

Dans le souci de présenter de manière exhaustive les prélèvements, le tableau simplifie la consolidation : en effet, toutes ces cotisations n’ont pas les mêmes contreparties en matière de prestations : certaines financent très directement des droits proportionnels aux revenus touchés, et donc aux cotisations versées, tandis que d’autres n’ont pas de contreparties.

– s’agissant des cotisations d’assurance vieillesse de base, compte tenu du plafonnement des prestations de sécurité sociale, les cotisations dites « déplafonnées » (au-delà du PASS) n’ouvrent aucun droit individuel à ceux qui s’en acquittent ; elles contribuent toutefois au financement du régime et à permettre un niveau de rendement plus élevé ;

– s’agissant des cotisations versées à l’AGIRC-ARRCO, compte tenu du mécanisme de « taux d’appel » à hauteur de 127 % (les cotisations « appelées » sont supérieures aux cotisations réellement contributives), seules 79 % des cotisations ouvrent réellement des droits individuels à pension, car elles seules peuvent permettre d’« acheter » des points ;

– outre ces cotisations « appelées » mais non « créatrices de droit », des contributions sans contrepartie en matière de droit sont dues à l’AGIRC-ARRCO, à savoir la contribution d’équilibre général (CEG) et la contribution d’équilibre technique (CET).

Dans ces deux derniers cas, les cotisations appelées mais non contributives ou les contributions d’équilibre participent également au financement des droits des assurés, mais à une échelle collective. Dit autrement, ces sources de financement permettent d’améliorer la valeur du point, et donc le rendement du régime, mais ne permettent pas de déterminer le nombre de points dont dispose chaque assuré.

Dans le souci de mieux rendre compte de la part des cotisations versées dans le cadre d’une logique purement assurantielle, le tableau suivant extrait donc les taux témoignant d’une réelle « contributivité individuelle » en termes de droits.

Tableau des cotisations « génératrices de droits individuels »

dans le droit existant

*S’agissant du régime de base, seules les cotisations dues en dessous du PASS sont contributives, car elles ont un lien avec le niveau de couverture en matière de prestations. Le statut de la part « déplafonnée » en-dessous du PASS (2,30 points) est une « zone grise » dans la mesure où l’on pourrait estimer qu’elle est le « prolongement » de la cotisation au-dessus du PASS, et à ce titre non contributive. Il reste que dans un système en annuités où les pensions sont calculées sur les salaires versés jusqu’à 1 PASS, le lien entre la cotisation et les droits à prestations est plus distendu : les assurés versent des cotisations en dessous de 1 PASS (taux « plafonné » + taux « déplafonné ») et touchent des prestations proportionnées jusqu’à un PASS. Elle est donc pour cette dernière raison incluse par défaut dans le champ de la contributivité. Tel n’est en revanche pas le cas des cotisations dues au-dessus du PASS car elles n’ont aucun lien avec les prestations versées par la sécurité sociale.

**Pour les retraites complémentaires, seules les cotisations permettant d’acheter des points sont prises en compte. Ces cotisations étant alignées entre cadres et non-cadres depuis le 1er janvier 2020, il n’y a plus lieu de faire une différence ici.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

S’agissant de contributivité, il convient toutefois d’apporter une nuance dans les conclusions qui pourraient être tirées tant de l’agrégation de ces taux de cotisation (comme dans le tableau supra) que de la comparaison avec le droit proposé (cf. infra) : dans le champ du régime de base tel qu’il fonctionne actuellement, le lien entre les cotisations versées, d’une part, liées au niveau de revenu et aux taux appliqués, et les droits à prestations, d’autre part, liés à des règles de calcul de salaire moyen sur une certaine période et de durée d’assurance, est réel mais beaucoup moins direct que dans un régime par points. C’est d’ailleurs tout l’intérêt de la réforme proposée (cf. infra).

3. Les caractéristiques majeures de l’« architecture globale » des cotisations

Le tableau supra permet de dessiner à grands traits les caractéristiques majeures des cotisations d’assurance vieillesse des salariés et assimilés en termes de répartition employeur/salarié, de relation entre le niveau de cotisation et le niveau de rémunération et enfin sur les différentes assiettes qui coexistent.

a. Une répartition variable, mais qui laisse une place majoritaire au financement par l’employeur

Hors mesures d’exonération, les cotisations « employeurs » sont à la fois majoritaires et variables, comme l’indique le graphique suivant :

Répartition des différents niveaux de cotisations

entre employeur et salarié*

(en % de l’assiette considérée)

*Compte tenu de l’échelle du graphique, la cotisation CET n’est pas représentée, car elle serait quasiment invisible. Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

La « part employeur » (en rouge) est très élevée à des niveaux de rémunération supérieurs à 8 PASS en raison de son poids supérieur dans la contribution « déplafonnée » destinée à la sécurité sociale (82,61 %). En dessous de ces plafonds, la répartition est relativement uniforme aux alentours de 60 % à la charge de l’employeur (rouge) et 40 % à la charge du salarié (bleu). La « ventilation » exacte est recensée par le tableau suivant.

« part employeur » dans les taux de cotisation applicables aux salariés

En % de l’assiette

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

Là encore, le constat précédent n’est fondé que sur les seuls taux de cotisation de droit commun, car en pratique, les employeurs, et dans une moindre mesure les salariés, peuvent bénéficier d’importantes exonérations ou réductions d’assiette ou de taux qui « déforment » cette répartition de principe.

b. Un taux de cotisation qui varie en fonction du niveau de rémunération

Par l’effet des plafonds, les taux de cotisation varient en fonction :

– de la tranche de rémunération considérée ; les cotisations de sécurité sociale comme de retraite complémentaire varient selon que la rémunération est située au-dessus ou en dessous du PASS, mais aussi bien évidemment selon que l’on se situe en dessous ou au-dessus du plafond de couverture AGIRC-ARRCO ;

– du montant de cette rémunération, car la contribution d’équilibre technique (CET) n’est due que pour les rémunérations supérieures au PASS.

Dans le droit existant, on atteint un taux de cotisation proche de 28 % (27,77 % ou 28,12%, selon que le salarié est soumis à la contribution d’équilibre technique ou non) en dessous du PASS. Les cotisations dues sont principalement celles de sécurité sociale (20,05 points), les cotisations AGIRC-ARRCO sur cette tranche (« tranche 1 ») étant assez faibles.

Ce taux diminue légèrement au-dessus de 1 PASS (26,94 %), car les cotisations plus élevées sur la « tranche 2 » AGIRC ARRCO ainsi que les autres contributions d’équilibre ne compensent pas totalement la suppression des cotisations de sécurité sociale « plafonnées » à ce niveau de rémunération.

Au-delà de 8 PASS, le niveau de cotisation correspond aux seules cotisations de sécurité sociale « déplafonnées » (2,30 %). Il faut immédiatement signaler qu’à ce dernier niveau de rémunération, aucun droit ne peut être constitué ni dans le régime de base, ni dans le régime complémentaire. L’assuré et son employeur contribuent donc au système sans contrepartie, dans une logique de solidarité.

c. La coexistence de trois assiettes de contributions

Trois assiettes de contributions font l’objet de différents taux de cotisation et contreparties en matière de prestations:

– une première assiette, correspondant au PASS qui sert aussi bien à calculer les cotisations CNAV ou MSA, que la première tranche des cotisations AGIRC-ARRCO ;

– une deuxième assiette équivalant à 8 PASS, qui correspond au niveau de couverture de la retraite complémentaire ;

–une troisième et dernière assiette, qui correspond à l’ensemble du revenu auquel s’appliquent les cotisations salariales et patronales « déplafonnées » de la sécurité sociale.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

II. L’article 13 propose une nouvelle architecture de la cotisation d’assurance vieillesse, À niveau de prÉlèvement globalement inchangé

L’article 13 vise à réécrire entièrement l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale relatif aux ressources de la CNAV, en vue de prévoir les nouvelles règles applicables dans le nouveau système universel. Si dans la rédaction proposée, ces nouvelles dispositions ne s’appliquent qu’aux travailleurs salariés et assimilés, les nombreux renvois présents dans d’autres articles en font le « cœur » de la nouvelle architecture en matière de cotisations.

1. Une nouvelle architecture simplifiée au sein d’un article unique

Dans la rédaction proposée, l’article L. 241-3 n’évoque plus l’ensemble des ressources susceptibles de couvrir les dépenses d’assurance vieillesse du régime général ([51]) mais définit la nouvelle architecture du système de cotisation.

Son premier alinéa rappelle tout d’abord l’assiette « économique » de la cotisation d’assurance vieillesse, à savoir les revenus d’activité tels qu’ils sont pris en compte pour l’ensemble des cotisations de sécurité sociale.

Les quatre alinéas suivants de la rédaction proposée distinguent, plus nettement que le droit existant, deux « étages » aux cotisations d’assurance vieillesse dans le nouveau système :

– d’une part, un « étage » de cotisations plafonnées permettant d’acheter les « points » du futur système ;

– d’autre part, un « étage » de cotisations déplafonnées, s’appliquant donc à la totalité des revenus d’activité, et n’ayant pas vocation à financer des points individuels mais le système de retraite dans son ensemble.

a. Les cotisations « plafonnées » : une identification nette d’un lien direct entre cotisations et droits

L’existence de cotisations « plafonnées » n’est pas en soi une nouveauté, puisque l’article L. 241-3 en prévoyait déjà. C’est sur le montant du plafond que le nouveau système innoverait profondément.

Un relèvement important du plafond de l’assiette des cotisations « génératrices de droit »

Nécessairement amené à évoluer régulièrement en fonction de l’évolution des salaires, le niveau du plafonnement ne relève pas du domaine de la loi depuis 1958. Il est donc renvoyé par le droit proposé à « trois fois » un plafond fixé par arrêté pris par le ministre chargé de la sécurité sociale, comme dans le droit existant.

C’est donc l’étude d’impact annexée au projet de loi qui précise qu’il s’agira d’un plafond correspondant à 3 PASS, soit dans les conditions actuelles 123 408 euros bruts annuels et 10 284 euros bruts mensuels.

Un tel plafond constitue donc un relèvement significatif de l’assiette soumise aux cotisations du régime de base, mais un niveau plus faible que l’assiette des cotisations versées aux régimes complémentaires (8 PASS).

Le nouveau plafond concilie donc l’élargissement de la couverture qu’implique un système universel (99 % des salariés et 96 % des rémunérations seraient couvertes par ces 3 PASS ([52])) et l’absence de pertinence d’un système assurantiel, et donc redistributif, pour les hauts revenus.

Un tel relèvement du plafond des cotisations du régime de base, nécessairement symétrique du montant des prestations susceptibles d’être versées, témoigne d’une future fusion des deux « étages » (base et complémentaire) de la couverture obligatoire en matière d’assurance vieillesse. Il est en effet peu probable qu’un étage de retraite complémentaire obligatoire subsiste pour un faible nombre d’assurés (240 000 salariés qui auraient une rémunération globale supérieure à 3 PASS), disposant par ailleurs d’autres moyens de s’assurer ou d’épargner.

Seules les cotisations « plafonnées » pourront permettre d’acheter des points, sur le même modèle que celui de l’AGIRC-ARRCO, qui distingue les cotisations dues (taux d’appel) et les cotisations génératrices de points (taux de cotisation). Le nouveau système permettra donc d’associer ces cotisations plafonnées à la constitution de droits, qui ne se fera également que sur 3 PASS.

Un taux de cotisation, renvoyé au pouvoir réglementaire, qui devrait maintenir les grands équilibres actuels

Les taux de cotisation sont renvoyés, conformément aux dispositions combinées des articles 34 et 37 de la Constitution aujourd’hui, par le dernier alinéa au pouvoir réglementaire à travers un décret qui fixe également la répartition entre salarié et employeur.

Le sixième alinéa réaffirme que les cotisations seront à la charge de l’employeur et du salarié. L’étude d’impact précise que ce partage devrait être fixé par voie réglementaire de la façon suivante :

taux de cotisation « plafonnées/génératrices de droit »

dans le nouveau système

(en % de l’assiette)

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, à partir de l’étude d’impact

Cette répartition correspond :

– exactement à la répartition moyenne 60% employeur/40 % sous le plafond salarié dans le droit existant ;

– à un taux de cotisation « génératrices de droit » supérieur à ce qui existe aujourd’hui (23,95 % sous le PASS, seulement 17 % entre 1 et 3 PASS).

Ainsi, dans le système proposé, une part plus importante des cotisations sera susceptible d’ouvrir des droits individuels en tant qu’assuré.

Si les taux de cotisations sont en principe fixés par voie réglementaire, il est réservé l’hypothèse dans laquelle le conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle souhaiterait modifier les taux ou la répartition entre salarié et employeur, dans les conditions prévues aux articles L. 19-11-3, L. 19-11-4 et L. 19-11-7 relatifs aux délibérations du conseil ([53]). Les niveaux de cotisations constitueront en effet un des leviers d’équilibrage du système universel de retraite, au même titre que d’autres paramètres.

Des précisions nouvelles sur l’articulation entre les allégements de cotisations et l’acquisition de droit

Le mécanisme du point resserrant le lien entre les cotisations et les droits, il apparaissait plus indispensable que dans le droit actuel de préciser les conséquences d’un allégement (exonérations, exemptions, réductions, abattement d’assiette ou de taux) sur la capacité d’un assuré à se constituer des droits.

Le dernier alinéa de l’article L. 241-3 dans la rédaction proposée précise que lorsque les cotisations font l’objet d’exonérations ou d’exemptions, elles continueront à être génératrices de droit pour autant qu’elles aient fait l’objet de compensation financière soit via une compensation budgétaire « classique » en application de l’article L. 131-7 (« loi Veil »), soit par l’affectation d’une ressource fiscale.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

Compte tenu du caractère difficilement identifiable de la notion de compensation par affectation de recettes, c’est probablement l’intention du législateur qui pourra éclairer le juge sur l’existence ou non d’une contrepartie pour la sécurité sociale.

b. Les cotisations « déplafonnées » et l’ensemble des cotisations : un niveau de prélèvement globalement inchangé sous 3 PASS

Un taux plus élevé de prélèvement au-delà du plafond

Le nouvel article prévoit également un « étage » de cotisations déplafonnées, c’est-à-dire frappant l’ensemble du revenu.

Applicables dès le premier euro, ces cotisations viennent donc s’ajouter aux cotisations « plafonnées » génératrices de droit sous le plafond de 3 PASS et sont les seules à perdurer au-delà.

L’article prévoit, par un a contrario avec les dispositions précédentes, que ces cotisations ne créeront pas de droit, mais assureront le financement du système universel, garantissant ainsi son rendement.

D’après l’étude d’impact, son taux et sa répartition entre employeur et salarié pourraient être les suivants :

taux de cotisation « dÉplafonnées » dans le nouveau système

(en % de l’assiette considérée)

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, à partir de l’étude d’impact

Le taux global retenu correspondrait à une hausse de 0,51 point par rapport au taux « déplafonné » de sécurité sociale (2,30), aux impacts inégaux en fonction de la tranche de revenu :

– pour les revenus inférieurs au PASS (86,1 % des salariés), cette hausse sera totalement « absorbée » par la nouvelle structure des cotisations : autrement dit, la transformation de cotisations « non génératrices de droit » en cotisations « génératrices de droit » à hauteur de 5 points de cotisations effacera cette modeste hausse ;

– pour les revenus situés entre 1 et 3 PASS (12,9 % des salariés), la hausse doit également être mise en regard de la hausse des cotisations « génératrices de droit » mais aussi de la disparition concomitante des contributions d’équilibre (CET, CEG) et devrait donc être largement compensée par la combinaison de ces deux opérations ;

– pour les revenus situés entre 3 et 8 PASS (0,9 % des salariés), la hausse sera plus que compensée par la disparation des autres cotisations, dans une logique de disparition de la couverture obligatoire retraite à ce niveau de rémunération ;

– aussi, seuls les revenus supérieurs à 8 PASS (0,1 % des salariés) seront effectivement touchés par cette hausse des cotisations « déplafonnées ».

Un prélèvement inchangé pour l’essentiel des salariés, pour une contributivité clarifiée et améliorée

Au total, le niveau de prélèvement du nouveau système universel serait le suivant :

taux de cotisation dans le nouveau système

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, à partir de l’étude d’impact

Il est à comparer, avec les niveaux de prélèvement comparables dans le droit existant, extraits du tableau supra.

taux de cotisation dans le système actuel (exemple non-cadre)

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

En comparant les deux tableaux, on peut distinguer des évolutions contrastées en fonction de la tranche de rémunération observée :

– le niveau de prélèvement correspondrait au niveau de prélèvement sous le plafond de la sécurité sociale majoré du taux équivalent à la contribution d’équilibre technique (CET) due dans le régime AGIRC-ARRCO lorsque le revenu de l’assuré dépasse le PASS (27,77 + 0,35 = 28,12 %) ; un éventuel changement ne pourrait concerner que la part « employeur » en raison du lissage de la répartition « employeur/salarié » à 60/40 qui ferait légèrement augmenter la part « patronale » ;

– le niveau de prélèvement sera également un peu plus élevé pour la fraction du revenu d’activité située entre 1 et 3 PASS (28,12 % au lieu de 26,94 %) ; cet effet résulte pour une part, du relèvement des cotisations déplafonnées, partiellement minoré par la disparition de la CET et de la CEG ;

– il sera beaucoup plus faible entre 3 et 8 PASS puisque seule la fraction « déplafonnée » sera due (2,81 % au lieu de 26,94 %) ; aucun droit ne pourra être constitué à ce niveau de rémunération, contrairement à la situation existante ; il reviendra donc à ces assurés (1 % de la population salariée) de se constituer une épargne différemment, comme le font aujourd’hui les assurés pour leurs rémunérations supérieures à 8 PASS ;

– il sera, enfin, plus élevé au-delà de 8 PASS (2,81 % au lieu de 2,3 %) ; aucun droit ne pourra être constitué comme aujourd’hui ; par ailleurs, le changement de répartition des parts « salariale » et « patronale » conduit à augmenter de 20 points le prélèvement sur les salariés de cette tranche de rémunération (au-delà de 329 088 euros brut annuel) et à baisser d’autant celui qui pèse sur leurs employeurs ; cette évolution a le mérite de clarifier et d’homogénéiser la répartition employeur/salarié sur l’ensemble des rémunérations ; par ailleurs, la capacité de négociation des salariés à ces niveaux de rémunération conduit bien souvent à effacer la frontière entre cotisations patronales et salariales.

2. L’abrogation ou le déplacement implicite de certaines dispositions

La réécriture complète de l’article L. 241-3 conduit par ailleurs à « écraser » certaines dispositions prévues à cet article, et qui étaient déjà prévues à d’autres articles :

– l’affectation des ressources de la CNAV, renvoyée à d’autres dispositions (les ordonnances en matière de cotisations, les dispositions crées par l’article 59 s’agissant des ressources fiscales du futur Fonds de solidarité vieillesse universel) ;

– le renvoi du recouvrement des cotisations aux URSSAF, qui sont déjà compétentes en application de l’article L. 213-1.

3. Entrée en vigueur

En application du IX de l’article 62 du présent projet de loi, ces nouvelles dispositions relatives aux cotisations entreront en vigueur au 1er janvier 2025, en même temps que le reste du système universel.

Contrairement aux dispositions relatives aux prestations, ces nouvelles règles concerneront, sous réserve du régime transitoire prévu par voie d’ordonnances, l’ensemble des assurés. Il n’y a donc pas de différence en fonction de la génération de l’assuré. Cette solution est pleinement justifiée par la nécessité de ne pas alourdir les charges administratives des entreprises qui n’auront pas à gérer deux taux différents au sein de l’entreprise, et de ne pas créer de biais microéconomiques, en garantissant que les prélèvements sociaux soient les mêmes pour tous les salariés sans considération de leur âge.

*

Section 2 Dispositions applicables aux salariés et assimilés

Article 14 Dispositions spécifiques aux salariés relatives à l’activité partielle

I. des modalités de calcul spécifiques sont appliquées pour tenir compte des activités partielles

1. Le plafond de la sécurité sociale est désormais proportionnel à l’activité effective du salarié au cours du mois

● En cas d’activité partielle, la répartition entre cotisations « plafonnées » et « déplafonnées » d’assurance vieillesse, d’une part, et celle entre cotisations versées aux régimes base et complémentaires, d’autre part, pourraient être foncièrement différentes de celles applicables aux salariés à temps plein, notamment parce qu’à rémunération horaire comparable, un salarié à temps partiel est plus naturellement en dessous du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), fixé en 2020 à 41 136 euros.

Ainsi, un salarié qui aurait deux activités à temps partiel rémunérées chacune 24 000 euros bruts annuels pourrait, en l’absence de règle de proratisation, avoir un niveau de cotisations foncièrement différent d’un salarié rémunéré à 48 000 euros par an à temps plein auprès d’un employeur (27,77 % sur ses deux rémunérations pour le premier, 28,12 % pour le second sur la part inférieure au plafond de 41 136 euros et 26,94 % sur la part supérieure à ce plafond).

Afin de garantir une neutralité du plafond en fonction de la durée d’activité, le pouvoir règlementaire a prévu plusieurs règles de « proratisation » en cas d’activité partielle :

– tout d’abord, en cas d’entrée ou de sortie en cours de mois, le plafond pouvait jusqu’à une date récente être rapportée à la durée effective de travail selon les modalités suivantes (article R. 242-2 du code de la sécurité sociale) :

si la période est exprimée en jours, le plafond de la sécurité sociale peut être rapporté au nombre de jours effectués sur une période de trente jours ;

si la période est exprimée en heures, le plafond de la sécurité sociale peut être rapporté au nombre d’heures effectuées sur un total de 151,67 heures (soit un mois de travail à 35 heures par semaine) ;

enfin, pour les éléments de rémunérations très ponctuels, ils sont intégrés à la paie mensuelle sans tenir compte de la période de travail à laquelle ils se rapportent.

– en cas d’activité durablement partielle, il était prévu un calcul en deux temps (article R. 242-7 du code de la sécurité sociale) :

dans un premier temps, le salaire à temps partiel était rapporté à un temps plein ;

dans un second temps, le plafond mensuel de la sécurité sociale était rapporté à la rémunération proratisée.

● Dans un souci de simplification, l’article R. 242-2 du code de la sécurité sociale prévoit depuis le 1er janvier 2018 ([58]) que la valeur mensuelle du plafond est désormais rapportée pour les salariés en activité partielle à la durée de présence effective dans l’entreprise.

Une circulaire du 19 décembre 2017 ([59]) a précisé que le plafond correspond alors à la valeur mensuelle du plafond multiplié par le ratio entre le nombre de jours de la période d’emploi et le nombre de jours calendaires du mois. Dans le même esprit, pour les salariés à temps partiel, le plafond correspond à la valeur mensuelle du plafond multiplié par le ratio entre la durée contractuelle à laquelle s’ajoute les heures complémentaires effectuées et la durée légale ou conventionnelle du travail.

Au total, en vertu de ces règles simplifiées par rapport à un plafonnement annuel, il y a exacte proportionnalité entre la valeur du plafond applicable et la durée effective du travail rémunéré du salarié durant le mois.

2. Pour les salariés ayant plusieurs employeurs, les cotisations « plafonnées » sont réparties sur l’ensemble de leurs rémunérations

Lorsqu’un salarié a plusieurs employeurs, il a également davantage de chance d’avoir chacune de ses rémunérations en-dessous du plafond de la sécurité sociale.

Afin d’assurer une répartition équitable des cotisations entre salariés et donc la prise en compte de l’ensemble de la rémunération, l’article L. 242-3 du code de la sécurité sociale prévoit une proratisation des cotisations « plafonnées » et « déplafonnées » sur chacune des rémunérations. La part de cotisations « plafonnées » prises en compte par chacun des employeurs correspond donc au plafond de la sécurité sociale multiplié par le ratio entre la rémunération versée par cet employeur et le total des rémunérations perçues par le salarié, tel que ce dernier les communique à cet employeur.

En cas d’opposition entre l’employeur et le salarié sur l’évaluation de l’ensemble des rémunérations perçues, sur le calcul ou encore lorsqu’il est impossible d’établir ce montant, il revient à l’URSSAF de fixer cette fraction (articles R. 242-4 et R. 242-5 du code de la sécurité sociale).

Cette proratisation, complexe à mettre en œuvre et intrinsèquement liée aux cotisations propres au régime général, ne s’applique pas :

– aux salariés qui relèveraient à titre principal d’autres régimes que le régime général, et qui pourraient appliquer d’autres plafonds ([60]) ;

– aux salariés exerçant plusieurs activités occasionnellement ou brièvement ; l’article L. 242-3 ne vise en effet que les salariés ayant « régulièrement et simultanément » plusieurs employeurs ;

– aux salariés pour lesquels les cotisations sont calculées sur une base forfaitaire ou qui bénéficient de taux réduits ;

– en toute logique, aux salariés dont l’ensemble de la rémunération est inférieure au plafond de la sécurité sociale ([61]).

Par ailleurs, l’article L. 242-3 prévoit que par dérogation au principe d’une égale répartition entre employeurs prenant en compte l’ensemble de la rémunération, une proratisation dans les mêmes conditions qu’en cas d’activité partielle (cf. supra) est possible. La différence entre les deux « méthodes » peut être sensible car la rémunération du salarié rapportée à un « plein temps » peut être très différente d’une rémunération rapportée à l’ensemble de sa rémunération, notamment si les rémunérations sont très différentes d’un employeur à l’autre. Cette seconde méthode a néanmoins le mérite d’être beaucoup plus simple à appliquer, car elle ne nécessite pas de connaître la rémunération globale du salarié.

Les régimes complémentaires utilisent-ils les mêmes règles de proratisation.

3. Pour les salariés à temps partiel, un abattement d’assiette spécifique

Les articles L. 242-8 et suivants prévoient un abattement d’assiette de cotisations d’assurance vieillesse mais aussi d’une fraction des cotisations au Fonds national d’aide au logement (FNAL) pour les salariés à temps partiel permettant de neutraliser la différence de cotisations dues, pour une même quantité de travail, entre salariés à temps partiel et salariés à temps plein (par exemple, entre deux « mi-temps » et un « temps plein »).

Si l’étude d’impact n’évoque pas ce point particulier, les dispositions sont vraisemblablement devenues sans objet dès lors que le plafond de la sécurité sociale est parfaitement proratisé pour les salariés à temps partiel (cf. supra).

II. L’article 14 reconduit des modalités de calcul adaptées À l’activité partielle dans le système universel de retraite

La création d’un système universel rend nécessaire à la fois de préciser les modalités de calcul du plafond en cas d’activité partielle, et de supprimer ou de déplacer un certain nombre de dispositions inopportunes ou devenues sans objet.

a. Une généralisation de la règle de la proratisation

● Le 2° du I réécrit l’article L. 241-3-1 qui était relatif à la « sur-cotisation ».

Il prévoit ainsi que pour les activités partielles, le plafond est ajusté en fonction de la « quotité de travail » assurée. Le mode de calcul de ce plafond est renvoyé à un décret en Conseil d’État, « notamment » pour certaines catégories bien identifiées :

– les salariés qui ne se voient pas appliquer le SMIC et qui s’acquittent de cotisations forfaitaires en application de l’article L. 242-4-4 (formateurs occasionnels, vendeurs-colporteurs et porteurs de presse, personnels de centres de vacances et de loisirs pour mineurs ou adultes en situation de handicap ainsi que des associations de jeunesse et d’éducation populaire, sportifs) ;

– les personnes intérimaires des entreprises de travail temporaire ;

– les salariés concernés par des mesures de réduction d’horaires de travail, moyennant une indemnisation au titre de l’activité partielle, dans les conditions prévues à l’article L. 5122-1 du code du travail ([62]).

Cette rédaction élève au niveau législatif et étend à l’ensemble des employeurs, le principe de la « proratisation » du plafond de la sécurité sociale au regard du temps de travail effectué, tel qu’il est prévu à l’article R. 242-2 du code de la sécurité sociale. La règle sera donc la même en cas d’activité à temps partiel auprès d’un ou de plusieurs employeurs.

Il convient de remarquer que le plafond des cotisations « vieillesse » ayant été relevé (de 1 à 3 PASS), les hypothèses de dépassement de ce plafond et donc l’utilité de ces règles de proratisation s’en trouveront fortement réduites.

● En conséquence, le 3° du I abroge :

– l’article L. 242-3 relatif à la répartition des cotisations patronales lorsqu’un assuré à plusieurs employeurs en même temps, la proratisation étant désormais couverte par les dispositions plus larges de la nouvelle rédaction de l’article L. 241-3-1 ;

– la section 3 du chapitre II du titre IV du livre II, relative aux cotisations assises sur les rémunérations des salariés à temps partiel (articles L. 242-8 à L. 242-10), et donc les dispositions relatives à l’abattement compensant, pour l’employeur, la différence à volume de travail équivalent entre des salariés à temps partiel et des salariés à temps plein ; ces dispositions sont devenues sans objet dès lors que le plafond de la sécurité sociale sera désormais systématiquement proratisé.

b. La transposition aux salariés agricoles

● Le 1° du II « transpose » le nouveau plafond des cotisations versées au système universel à l’article L. 741-9 du code rural et de la pêche maritime, relatif aux ressources des régimes agricoles.

Le 2° du II assure une première coordination à l’article L. 741-12 en supprimant la mention de l’applicabilité des articles L. 241-3-1 (déplacée à l’article L. 741-15, cf. infra) et des articles L. 242-8 à L. 242-10 relatifs à l’abattement, désormais supprimés (cf. supra). Il est désormais fait référence à l’applicabilité de l’article L. 191-3 relatif aux différents modes d’acquisition des points (cotisations, périodes assimilées, autres versements spécifiques de points) ([63]). Conformément à sa position d’article « chapeau » dans le code, l’article L. 741-12 procède ainsi par renvoi aux dispositions les plus générales du système universel.

Le 3° du II renvoie en revanche à l’article L. 741-15 l’applicabilité des dispositions plus spécifiques, et notamment des règles de proratisation de l’article L. 241-3-1 dans sa nouvelle rédaction.

c. Le déplacement des dispositions relatives à la surcotisation

● En réécrivant l’article L. 241-3-1, le 2° du I abroge implicitement les dispositions relatives à la faculté pour les salariés à temps partiel, de cotiser sur une assiette équivalente au taux plein.

Ces dispositions sont en réalité élargies et déplacées par l’article 27 dans un titre spécifique à l’acquisition facultative de points ([64]).

d. Coordinations diverses

● Le 1° du I modifie l’article L. 136-1-1 relatif à l’assiette de la CSG :

– le a du 1° du I supprime la référence à l’exclusion de l’assiette des cotisations de retraite complémentaire des salariés, ces cotisations ayant vocation à disparaitre avec la réunion des deux « étages » d’assurance (base et complémentaire) ;

– le b du 1° du I assure une coordination s’agissant de la prise en charge par l’employeur de cotisations salariales, également exclues de l’assiette dans le droit existant comme dans le droit proposé ; ainsi, il supprime la référence à l’article L. 241-3-1, celui-ci ayant changé d’objet (cf. supra), de même que celle à l’article L. 241-3-2, abrogé par le présent article (cf. infra) ; cette exclusion vise désormais l’article L. 194-3 qui couvre l’hypothèse d’une surcotisation par un salarié à temps partiel au niveau d’un temps plein.

● Le 3° du I abroge l’article L. 241-3-2 relatif aux cotisations des régimes complémentaires pouvant être prises en charge par l’employeur en cas de congé, ces régimes ayant vocation à disparaître dans le cadre du système universel.

*

Article 15 Dispositions relatives à la transition pour les salariés

I. La nécessité d’une transition progressive y compris pour les salariés

Avant d’atteindre la « cible » dessinée par la nouvelle rédaction de l’article L. 241-13 telle qu’elle résulte de l’article 13, il apparaît nécessaire de prendre en compte le degré d’éloignement de celle-ci, plus ou moins élevé en fonction des situations générales ou spécifiques.

1. Une modification à la marge des cotisations pour les salariés du secteur privé

a. La nécessité d’une transition y compris dans le cas le plus général

Les modifications, même limitées, des taux de cotisations applicables auraient un impact financier important, dans la mesure où elles concerneraient 22 millions d’assurés à l’AGIRC-ARRCO.

L’étude d’impact estime ainsi qu’à terme la réforme devrait, dans les cas les plus communs :

– entraîner une légère hausse des cotisations pour les rémunérations en dessous du PASS à hauteur de 0,35 %, ce qui correspond au non-acquittement de la contribution d’équilibre technique (CET) à ce niveau de rémunération pour les salaires inférieurs à 1 PASS ; la hausse au niveau du SMIC est estimée par le Gouvernement à 6 euros par mois pour l’employeur, partiellement compensée par une baisse de 1 euro pour les salariés ; le rééquilibrage résulte de la nouvelle répartition 60/40 entre employeur et salarié, qui est actuellement légèrement différente pour les cotisations de sécurité sociale au niveau du PASS (58,87/41,13 %), notamment en raison de l’effet « déformant » de la part « déplafonnée » (82,61 % pour l’employeur) ; pour les salaires proches du SMIC, cette hausse des cotisations patronales pourrait être neutralisée par les allégements généraux ;

– entraîner également une légère hausse des cotisations pour les salariés dont le revenu est supérieur à 1 PASS et inférieur à 3 PASS ; l’étude d’impact estime qu’au niveau de 3 SMIC (4 618,26 euros bruts mensuels), cela correspondrait à une hausse des cotisations limitée à 14 euros par mois (5 euros pour le salarié, 9 euros pour l’employeur) ;

– entraîner une baisse conséquente des cotisations portant sur les rémunérations supérieures à 3 PASS, accompagnée d’une baisse du même ordre des droits; à 10 SMIC, le Gouvernement estime qu’il s’agit d’une baisse de 1 146 euros par mois (404 euros pour le salarié, 742 euros pour l’employeur).

S’agissant de ce dernier point, si cette baisse de recettes se traduira logiquement par une baisse de prestations à verser à due concurrence (c’est en effet la part « génératrice de droits » qui ne sera plus cotisée), le mécanisme de la répartition introduira un décalage dans le temps entre ces trois effets :

– une diminution potentiellement immédiate des cotisations dues pour cette tranche de rémunération, puisque les règles de cotisations s’appliqueront à tous les salariés indépendamment de leur génération ;

– le maintien du besoin de financer pendant encore plusieurs décennies les droits déjà constitués à l’AGIRC-ARRCO entre 3 et 8 PASS ainsi que les droits qui continueront à l’être pour la génération née avant 1975 ;

– une diminution des prestations lorsque les premières générations concernées par le nouveau système (génération 1975 pour la première) arriveront à la retraite, soit au plus tôt en 2037.

Il est donc particulièrement important d’en lisser les effets dans le temps, afin de limiter le déséquilibrage temporaire à ce niveau de rémunération.

b. Le besoin de prendre en compte la situation spécifique des entreprises ayant des taux de cotisations aux régimes complémentaires modulés

En raison de la possibilité de moduler les taux de cotisations à la hausse au niveau du PASS, d’une part, et de leur répartition entre salarié et employeur au sein des régimes AGIRC-ARRCO, d’autre part, l’harmonisation avec les taux proposés implique par conséquent un ajustement plus important que dans le cas général.

Les effets de cet ajustement sont documentés par l’étude d’impact du Gouvernement dans les deux hypothèses les plus communes, à savoir des taux de cotisations au niveau du PASS relevés de 2 % et une répartition 70/30 % (au lieu de 60/40 %) entre employeur et salarié.

Cas d’une entreprise ayant des taux de cotisations plus élevés : un différentiel significatif avec le taux « cible »

Certaines entreprises ont pu conserver dans le cadre d’accords de branche ou d’entreprise anciens des taux de cotisations plus élevés que ceux qui sont prévus au niveau national par les accords « AGIRC-ARRCO ». L’uniformisation du taux de cotisation applicable conduit ces entreprises et leurs salariés concernés à réaliser une « marche » supplémentaire vers le système « cible ».

Actuellement, sur les 22 millions de salariés relevant de l’AGIRC-ARRCO :

– environ 1 million d’assurés sont concernés par une majoration du taux de droit commun « employeur » comprise entre 0,5 et 1,5 point ;

– 2 millions par une majoration de ce taux comprise entre 1,5 et 2 points ;

– 0,2 million par une majoration comprise entre 2 et plus de 3,5 points.

Le Gouvernement a mis à disposition dans son étude d’impact le différentiel entre les taux « cibles » et ces taux dérogatoires en pourcentage de la rémunération concernée et en euros. Il est pris ici une hypothèse relativement haute, dans laquelle l’entreprise a retenu des taux supérieurs de 2 points à ceux prévus par les règles de droit commun.

impact des nouveaux taux pour des salariés auxquels sont appliqués des taux AGIRC-ARRCO majorés de 2 % (hypothèse « +2% »)

Source : étude d’impact du Gouvernement

impact en euros de l’hypothèse « +2% » À trois niveaux de rémunération

Source : étude d’impact du Gouvernement

Par rapport à ces taux majorés, le taux « cible » de 28,12 % implique par construction une diminution des cotisations jusqu’à 3 PASS. Les effets au-dessus de 3 PASS sont quasiment invisibles, car dissimulés derrière la baisse globale de cotisations résultant de l’absence de couverture à ce niveau de rémunération.

Si cette baisse de cotisations pourrait avoir des effets « positifs » en termes de prélèvements, elle pourrait surtout se traduire en l’absence de mesures spécifiques par une perte de droits par rapport à la situation existante dans le cadre de systèmes à points (celui de l’AGIRC-ARRCO, comme celui du système universel proposé).

Cas d’une entreprise ayant une répartition moins favorable à l’employeur

Les accords régissant le fonctionnement de l’AGIRC-ARRCO permettent également, y compris dans le cadre de nouveaux accords, une répartition dérogatoire au « 60/40 » entre salarié et employeur de principe, à condition que ce soit favorable au salarié.

Dans son étude d’impact, le Gouvernement prend ainsi l’hypothèse d’une entreprise dans laquelle l’employeur prendrait en charge 70 % de l’ensemble des cotisations, et non 60 %. Le rétablissement de la stricte répartition de principe conduirait à une hausse mécanique des cotisations pour les seuls salariés, exposée en pourcentage et en euros dans les tableaux de l’étude d’impact reproduits ci-dessous.

impact des nouveaux taux pour des salariés auxquels est appliquée une répartition employeur-salarié 70/30 (hypothèse 70/30)

Source : étude d’impact du Gouvernement

impact en euros de l’hypothèse « 70/30 » en euros

À trois niveaux de rémunération

Source : étude d’impact du Gouvernement

L’harmonisation de ces taux moins favorables à l’employeur conduirait ainsi à une hausse relative des cotisations salariales, dans des proportions ne dépassant 14 euros par mois au niveau du SMIC et 70 euros au niveau de 3 SMIC. Cet effet « collatéral » du système « cible » pourrait donc opportunément être lissé sur plusieurs années, pour devenir quasiment insensible.

2. Un relèvement du niveau des cotisations dans le cas spécifique des salariés du secteur public

La présentation de la situation des salariés à l’article 13 n’a pas inclus un cas particulier, quoiqu’assez significatif numériquement (3 millions de cotisants), celui des salariés du secteur public.

a. Les salariés du secteur public sont affiliés à un régime complémentaire spécifique (IRCANTEC) possédant des niveaux de cotisations plus faibles que les cotisations des autres salariés

Si les salariés du secteur public relèvent pleinement des dispositions de droit commun, relatives au régime de base (régime général), tel n’est pas le cas en ce qui concerne le régime de retraite complémentaire.

Les accords fondateurs des régimes AGIRC et ARRCO ayant été signés par des organisations patronales ne représentant pas les employeurs publics, les salariés du secteur public se sont dotés avec le décret du 23 décembre 1970 ([65]) d’un régime spécifique de retraite complémentaire, l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC), aujourd’hui prévue à l’article L. 921-2-1 du code de la sécurité sociale.

Les taux de cotisations applicables à ces salariés sont donc similaires en ce qui concerne les cotisations de base mais différents de ceux applicables aux autres salariés, s’agissant de leur complémentaire, comme le retrace le tableau suivant.

Taux et assiettes de cotisations des salariés du secteur public (1er janvier 2020)

En % de l’assiette considérée

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

On peut relever au sujet de ces cotisations :

– une certaine simplicité de « l’architecture », proche de celle qui est proposée par le Gouvernement pour le système universel ;

– des niveaux de cotisations qui, malgré un long mouvement de convergence ([66]), sont encore aujourd’hui un peu plus faibles que celles qui s’appliquent aux salariés et qui ont vocation demain à informer le système universel ;

– comme dans l’AGIRC-ARRCO, une distinction entre les taux appelés (125 %) et les taux permettant d’acquérir des points (générateurs de droits individuels) retracée dans le tableau suivant.

cotisations « génératrices de droits Individuels» pour les salariés du secteur public (1er janvier 2020)

En % de l’assiette considérée

* Comme dans le commentaire de l’article 13, les cotisations sous le PASS sont considérées comme ayant comme contrepartie des prestations, et donc « génératrices de droit », à l’inverse des cotisations dues au-dessus du PASS.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

b. La réforme suppose un relèvement des cotisations applicables à ces salariés

Au regard de ces niveaux de cotisations, pour atteindre le niveau de cotisations « cible » du nouveau système, il faudrait :

– relever de 3,37 points les taux de cotisations sur les rémunérations inférieures à 1 PASS (+ 1,15 % pour le salarié, + 2,22 % pour l’employeur) ; d’après l’étude d’impact, cela représenterait une hausse de 17 euros par mois pour le salarié et de 34 euros pour l’employeur pour une rémunération au SMIC ;

– relever de 6,32 points les taux de cotisations entre 1 et 3 PASS (+ 3,90 pour le salarié, + 2,42 pour l’employeur) ; cela pourrait représenter d’après le Gouvernement une hausse de cotisations de 189 euros par mois au niveau de 3 SMIC (85 euros pour le salarié, 104 euros pour l’employeur) ;

– assurer une transition progressive vers une baisse très forte des cotisations entre 3 et 8 PASS comme dans le régime général, corrélative à l’absence de couverture sur ce niveau de rémunération.

Si la convergence des taux de droit commun était déjà en cours, la « marche » pour atteindre le système « cible » demeure donc suffisamment significative pour qu’un étalement sur plusieurs années soit envisagé.

S’agissant plus spécifiquement des employeurs publics, il convient de préciser par rapport à la situation générale deux spécificités allant d’ailleurs en sens contraire :

– d’une part, ces employeurs publics n’étant pas éligibles aux allègements généraux de cotisations sociales, la charge « patronale » supplémentaire sera bien effective à tous niveaux de revenus, alors qu’elle devrait être neutralisée par les exonérations notamment au niveau du SMIC pour les salariés du secteur privé ;

– d’autre part, ces mêmes employeurs publics devraient bénéficier en parallèle d’une importante baisse de cotisations pour leurs agents statutaires ([67]) ; compte tenu du caractère minoritaire des salariés du secteur public (3 millions vs. 5,66 millions de fonctionnaires) et de la baisse de cotisations beaucoup plus importante par agents statutaires que ne l’est la hausse pour les salariés, c’est l’ensemble de cette évolution qui devra être prise en compte dans la contribution des employeurs publics au financement du système universel de retraite.

3. D’autres situations spécifiques

D’autres catégories spécifiques de salariés s’acquittent aujourd’hui de cotisations de retraite complémentaire spéciales, même s’ils relèvent du régime général pour le régime de base. Ces spécificités peuvent tenir à la situation très spécifique de leur emploi (artistes-auteurs) ou à une affiliation à un autre régime que l’AGIRC-ARRCO pour leur complémentaire. Compte tenu de l’éloignement de la cible, il convient de prendre en compte ces situations :

Les artistes-auteurs salariés

Les artistes-auteurs sont affiliés au régime général par la voie législative (article L. 382-1) bien qu’ils n’aient pas à proprement parler d’employeur. Leur rémunération est due par les diffuseurs de leurs œuvres. Leur situation spécifique, également prise en compte à l’article 16, fait l’objet d’une présentation plus complète à cet article.

On peut toutefois rappeler que beaucoup d’artistes-auteurs n’ont pas de régime complémentaire, les éloignant d’autant du système « cible » qui agrège les taux de cotisations de base et complémentaire. Par ailleurs, quand c’est le cas, les taux de cotisations applicables pour leur complémentaire sont très éloignés de ceux de l’AGIRC-ARRCO.

Les experts-comptables salariés

Les experts-comptables salariés sont affiliés à la caisse d’allocation vieillesse des experts-comptables pour leur régime complémentaire, et non à l’AGIRC-ARRCO, en application de l’article L. 642-4 du code de la sécurité sociale. Les cotisations forfaitaires dues au titre de ce régime sont également présentées à l’article 20 et sont au choix de 3 834 ou 5 994 euros par an en fonction du nombre de points souhaités. 60 % de cette cotisation est prise en charge par l’employeur.

Dans le cadre du système universel, ces niveaux de cotisations ont vocation à fortement évoluer, à la hausse ou à la baisse, en fonction du niveau de revenu de l’expert-comptable concerné, nécessitant de lisser ces effets sur plusieurs années.

Les commissaires-priseurs judiciaires, greffiers de tribunaux de commerce ou huissiers de justice salariés (officiers ministériels)

Depuis la loi du 6 août 2015, les officiers ministériels salariés cotisent pour leur régime complémentaire à la Caisse d’assurance vieillesse des officiers ministériels, des officiers publics et des compagnies judiciaires (CAVOM) en plus de leur affiliation au régime AGIRC-ARRCO. L’intégration dans le système universel devrait par conséquent conduire à une diminution des cotisations dues, car les taux « cibles » n’intègrent plus cette double affiliation pour les officiers salariés.

Les avocats salariés

Depuis le 1er janvier 1992 ([68]), tous les avocats salariés sont affiliés de plein droit pour leur base comme pour leur complémentaire à la Caisse nationale des barreaux français (CNBF). 60 % de leurs cotisations sont alors prises en charge par leur employeur. Les taux applicables sont présentés dans le commentaire de l’article 20.

Les personnels navigants

Créé en 1951 ([69]), le régime complémentaire de retraite du personnel navigant de l’aéronautique civile est désormais prévu à l’article L. 6527-1 du code des transports. Il est géré par une caisse spécifique, la Caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l’aéronautique civile (CRPN) prévue à l’article L. 6527-2 du code des transports.

Les assurés s’acquittent de taux très élevés au titre de la retraite complémentaire, et l’application stricte du « taux cible » pourrait conduire à une diminution de leurs droits.

Ces taux de cotisations applicables sont présentés dans le tableau suivant, avec les taux applicables pour l’AGIRC-ARRCO en comparaison.

Taux applicables aux personnels navigants (retraite complémentaire)

(en % de l’assiette considérée)

* Ces taux font l’objet d’un taux d’appel supérieur au taux contributif, à hauteur de 108,50 %.

** Les assurés de la CRPN s’acquittent d’une cotisation pour un Fonds de majoration sous 1 PASS.

Le tableau ci-dessus présente uniquement les taux complémentaires comparables. Les taux « normaux » ou « majorés » sont alternatifs.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, à partir des données de la CRPN

II. L’article 15 propose de mettre en œuvre par voie d’ordonnance une transition entre ancien et nouveau système sur une durée maximale de vingt ans

Compte tenu de ces différences parfois limitées (pour l’essentiel des salariés du secteur privé), parfois plus significatives (salariés du secteur public, salariés du secteur privé ayant des rémunérations supérieures à 3 PASS), une période de transition devrait permettre à compter du 1er janvier 2025, de lisser le passage à des taux de cotisations parfois sensiblement différents.

A. Le champ de l’habilitation

1. Les assurés concernés : l’ensemble des salariés et plus spécifiquement ceux s’acquittant de niveaux de cotisations particuliers

En application du I, les publics concernés par cette ordonnance mettant en œuvre la transition sont :

– l’ensemble des salariés relevant (cas des générations nées avant le 1er janvier 1975) « ou qui auraient relevé » (cas des générations nées après le 1er janvier 1975) au 1er janvier 2025 des régimes de retraite complémentaire ; la transition concernera donc par construction l’ensemble des salariés, les nouvelles règles de cotisations s’appliquant à eux sans lien avec leur date de naissance, comme le prévoit l’article 62 du présent projet de loi ; ce sont donc les taux applicables à l’ensemble des salariés qui évolueront sur vingt ans ;

– les artistes-auteurs tels qu’ils sont définis à l’article L. 382-1 ;

– les experts-comptables ou comptables agréés prévus à l’article L. 642-4, lorsqu’ils sont salariés ;

– les commissaires-priseurs judiciaires, greffiers de tribunaux de commerce ou huissiers de justice mentionnés à l’article L. 642-4-1, lorsqu’ils sont salariés ;

– les avocats tels que définis à l’article L. 651-1, lorsqu’ils sont salariés.

2. L’objet de l’habilitation : une transition des taux et, si nécessaire, des assiettes sur vingt ans au plus

a. La convergence pour les salariés du secteur public et du secteur privé

L’habilitation prévoit tout d’abord que l’ordonnance prise par le Gouvernement pourra réduire sur une durée maximale de vingt ans les différences d’assiette et de taux de cotisations existants au 31 décembre 2024 avec les assiettes et taux « cibles » applicables à compter du 1er janvier 2025 dans le cadre du nouveau système.

L’ordonnance pourra donc décliner les assiettes et les taux « intermédiaires » permettant de converger progressivement vers le système « cible » de 2025 jusqu’à 2045 au plus tard. Les taux de cotisations proprement dits relevant du domaine réglementaire, l’ordonnance pourra néanmoins intervenir utilement sur les plafonds, exemptions et assiettes et fonder juridiquement des dérogations aux principes posés à l’article L. 241-3.

Ainsi, les assiettes supérieures au plafond prévu dans le système « cible » (rémunérations supérieures à 3 PASS) pourraient diminuer progressivement, afin d’éviter un déséquilibre brutal entre la diminution des ressources et le maintien de droits à verser aux générations nées avant le 1er janvier 1975 qui touchent des salaires supérieurs à 3 PASS.

Les taux auront quant à eux vocation à évoluer de manière uniforme pour tous les salariés, quelle que soit leur année de naissance.

Selon les situations, la transition pourra donc se faire à la hausse ou à la baisse.

Les transitions lissant des hausses de cotisations

La hausse la plus importante concerne les salariés du secteur public et devrait faire l’objet d’un long lissage.

L’étude d’impact présente ainsi à titre de simple illustration, les futures ordonnances étant un propices à la définition de solutions concertées, la trajectoire de convergence suivante « très lisse » pour les salariés du secteur public, sur une quinzaine d’années (+ 0,15 % chaque année pour les salariés et les employeurs).

Évolution possible des taux applicables aux salariés du secteur public avec une augmentation linéaire sur quinze années (illustration)

(en % de l’assiette considérée)

Source : étude d’impact

Une telle augmentation permettrait une hausse très progressive des cotisations, comme en témoigne le tableau suivant également issu de l’étude d’impact, pour trois hypothèses de rémunérations.

Évolution possible des cotisations dUes par les salariés et employeurs du secteur public avec une augmentation linéaire sur quinze années (illustration)

(en euros mensuels)

Source : étude d’impact

L’augmentation chaque année de cotisations ne dépasserait ainsi jamais les 8 euros par mois pour un salaire au niveau du SMIC et 25 euros pour un salaire à 3 SMIC.

Par extension, une transition d’une ampleur encore plus modeste pourrait être envisagée pour les salariés du secteur privé entre 1 et 3 PASS qui n’ont pour la plupart qu’un écart de quelques dixièmes de point avec le système cible.

Une transition lissant les baisses de cotisations

L’habilitation permettra également de lisser sur une période vraisemblablement plus longue la diminution des cotisations pour les rémunérations situées entre 3 et 8 PASS, afin de limiter les pertes de recettes en attendant que le nouveau niveau de couverture à 3 PASS produise des effets en dépenses à partir de 2037.

Elle pourrait aussi concerner des publics qui s’acquittaient de cotisations plus importantes, notamment en termes de retraite complémentaire.

b. Des convergences pour des situations plus spécifiques

Un maintien possible d’une couverture plus élevée pour les salariés qui bénéficiaient de taux majorés

L’article 15 propose d’habiliter le Gouvernement à fixer les conditions et limites dans lesquelles les salariés et les employeurs s’acquittant de taux de cotisations AGIRC-ARRCO majorés pourront rester redevables de cotisations plafonnées correspondant à la différence entre les niveaux prévus pour le régime général dans l’état antérieur du droit et les nouveaux taux prévus dans le nouveau système. Afin d’éviter que la réforme ne conduise à diminuer les droits constitués par les assurés concernés dans des secteurs importants (industrie chimique, hospitalisation privée, médico-social, enseignement privé, hôtels-cafés-restaurants, commerce de gros, métiers de bouche, culture, journalisme, édition), il s’agirait de maintenir une couverture obligatoire au niveau de ce qui était prévu dans les accords actuellement applicables, sous la forme de régimes de retraite supplémentaires.

L’évolution qui résulterait de ces dispositions serait schématiquement la suivante : couverture « système universel » + couverture « supplémentaire » = couverture actuelle « base » + couverture « complémentaire majorée ».

La création de régimes supplémentaires légalement obligatoires serait inédite, selon les informations obtenues par le rapporteur auprès de la direction de la sécurité sociale, mais justifiée par la nécessité de maintenir un niveau de droits au même niveau qu’aujourd’hui dans les secteurs précités.

Le rapporteur constate que le principe d’un régime conventionnel rendu obligatoire par la loi n’est pas sans rappeler l’évolution qui avait conduit la généralisation des retraites complémentaires en 1972, même si le périmètre en termes d’effectifs et de volumes financiers défini ici est beaucoup restreint.

Un régime social et fiscal incitatif pour les rémunérations situées entre 3 et 8 PASS

Le Gouvernement demande également à être habilité à définir un régime social et fiscal favorable aux dispositifs de retraite supplémentaire applicables à la différence entre les assiettes sur lesquelles ils se seraient appliquées et celles qui sont désormais applicables ; le Gouvernement pourrait ainsi définir les conditions incitatives dans lesquelles l’employeur pourrait prendre en charge à travers des dispositifs de retraite supplémentaire la diminution du plafond de couverture de 8 à 3 PASS.

Le financement par l’AGIRC-ARRCO des droits constitués entre 3 et 8 PASS

Sont également renvoyées à une ordonnance les modalités de financement par les régimes complémentaires des droits constitués avant le 1er janvier 2025, à raison de cotisations excédant le niveau de celles qui sont prévues dans le nouveau système ; dans le souci de maintenir les droits tirés, dans l’ancien système, par les générations nées avant 1975 et plus généralement par l’ensemble des assurés ayant entamé une carrière professionnelle et cotisé à un régime complémentaire existant, il conviendra de préciser la contribution de ces régimes au financement des droits existants, au besoin complétée par la Caisse nationale de retraite universelle.

Ce financement pourrait par exemple passer par une mobilisation des réserves importantes de l’AGIRC-ARRCO en vue de couvrir une partie de ces dépenses liées à la transition nécessaire entre deux niveaux de couverture.

B. La durée de l’habilitation

La durée de l’habilitation est fixée à douze mois, de sorte que les transitions en la matière seront fixées avant l’été 2021, si le présent projet de loi est bien adopté avant l’été 2020.

Après publication de l’ordonnance, le IV prévoit un délai de trois mois pour déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement.

*

Article 16 Habilitation à neutraliser certains effets du régime par points pour certaines catégories de salariés

I. Certains salariés affiliés au régime général s’acquittent aujourd’hui de taux de cotisations plus faibles que la moyenne

Le code de la sécurité sociale prévoit, pour certaines professions, des taux de cotisations au régime général dérogatoires du droit commun, notamment à travers des mécanismes d’abattement, historiquement justifiés par la pluralité d’employeurs dans ces professions.

Les artistes du spectacle et mannequins

Les artistes du spectacle et les mannequins sont assimilés par le 15° de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale à des salariés et sont de ce fait affiliés au régime général.

Sur le fondement des arrêtés du 24 mai 1971 (mannequins ([73])) et du 24 janvier 1975 (artistes), ils bénéficient de taux de cotisations réduits de 30 % par rapport à ceux de l’ensemble des autres salariés affiliés au régime général, sur le fondement des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 243-2 du code de la sécurité sociale.

Le dispositif n’est pas applicable en cas d’application de cotisations forfaitaires pour les salariés d’employeurs relevant du guichet unique du spectacle occasionnel (GUSO).

Sous cette réserve, les taux qui leur sont applicables sont donc les suivants :