rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, instituant un système universel de retraite (n°2623 rectifié). — Avant propos, auditions et commentaire des articles

Pour assurer la transition de l’ensemble des travailleurs vers le C2P, et notamment « prendre en compte les spécificités de l’organisation du travail » dans certains secteurs, le rapport préconisait néanmoins l’ouverture d’une concertation relative à l’aménagement du compte professionnel de prévention en matière de seuil d’exposition aux facteurs de risque, en particulier le travail de nuit.

b. L’extinction progressive des départs anticipés des régimes spéciaux et de la fonction publique

Selon le rapport de M. Delevoye, « dès lors qu’il n’existe pas de justification objective à ce que des droits différents soient appliqués pour un même métier au seul motifs que les statuts professionnels soient différents, l’équité exige qu’il soit mis fin aux droits spécifiques des régimes spéciaux et de la fonction publique ».

Le projet de loi prévoit en conséquence l’extinction progressive des dérogations des régimes spéciaux et de la fonction publique, afin d’organiser, pour les agents qui relèvent de ces régimes, la prise en compte de la pénibilité dans le cadre du C2P (cf. commentaire de l’article 33) et de la retraite pour incapacité permanente (cf. infra).

Néanmoins, certaines professions aux conditions de travail très spécifiques telles que les marins, ainsi que les professions exerçant des missions régaliennes de maintien de l’ordre et de la sécurité publique (cf. commentaire de l’article 36) et les militaires (cf. commentaire de l’article 37) conserveront un dispositif propre de prise en compte de droit au départ anticipé à la retraite. Ces agents resteront exclus du dispositif du C2P.

Compte tenu du nombre de travailleurs concernés – un peu plus de 2 millions dans la fonction publique d’État, 1,98 million dans la fonction publique territoriale et 1,19 million dans la fonction publique hospitalière, soit près de 6 millions au total rien que pour les trois fonctions publiques – et de l’enjeu que constitue l’obligation de repenser l’intégralité de la prise en compte de l’exposition aux facteurs de risques professionnels dans ces secteurs, tant en termes de reconnaissance que de prévention et de réparation, la phase de transition s’étendra sur plusieurs années.

Les modalités de mise en œuvre de cette phase transitoire sont détaillées aux articles 38, concernant les catégories actives de la fonction publique, et 39 concernant les régimes spéciaux.

Source : extrait du rapport de M. Jean-Paul Delevoye, Pour un système universel de retraite, juillet 2019.

II. Le dispositif proposÉ : extension de la possibilitÉ de dÉpart anticipÉ À la retraite en cas d’incapacitÉ permanente liÉe À un ou plusieurs facteurs de risques professionnels

Le présent article crée une nouvelle section 2 intitulée « Prise en compte des effets de l’exposition à certains facteurs de risques professionnels » au sein du nouveau chapitre II « Départs anticipés » du titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale créé par l’article 28 du projet de loi.

Cette section 2 est composée de deux articles :

– l’article L. 192-4 étend à l’ensemble des travailleurs la possibilité de départ anticipé à la retraite pour les personnes justifiant d’une incapacité permanente en lien avec l’exposition à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels au cours de leur carrière ;

– l’article L. 192-5 définit les modalités de départ anticipé à la retraite au titre de l’utilisation du compte professionnel de prévention. Cette disposition est présentée au sein du commentaire de l’article 33.

A. L’État du droit

1. La genèse du dispositif

L’article 79 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a ouvert la voie à la prise en compte des effets de l’exposition à des facteurs de risques professionnels – alors appelés facteurs de « pénibilité » – en permettant aux assurés justifiant d’une incapacité permanente au titre d’une maladie professionnelle ou d’un accident du travail liés à cette exposition, de bénéficier d’un départ anticipé à la retraite et d’une pension à taux plein.

Le choix d’inscrire ce dispositif dans le cadre du système de reconnaissance des accidents du travail et maladies professionnelles permettait une mise en place immédiatement opérationnelle de ce système, et tout à la fois maîtrisée, puisque la définition, le champ et les modalités de reconnaissance des accidents du travail et maladies professionnelles sont clairement définis dans le code de la sécurité sociale.

En l’état du droit, seuls les salariés du régime général ([159]), les salariés du régime agricole ([160]) ainsi que les personnes non salariées des professions agricoles ([161]) peuvent bénéficier de ce dispositif.

2. Les modalités d’ouverture du droit à la retraite anticipée pour incapacité permanente

Les conditions de départ anticipé en cas d’incapacité permanente liée à un accident du travail ou une maladie professionnelle causée par l’exposition à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels sont précisées, pour le régime général, à l’article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale.

3. Les assurés concernés

a. Le taux d’incapacité requis

Selon le I de cet article, les assurés concernés par le dispositif sont les assurés justifiant d’une incapacité permanente au sens de l’article L. 434-2 du même code « au moins égale à un taux déterminé par décret ».

Selon l’article L. 434-2, le taux d’incapacité permanente est ainsi déterminé « d’après la nature de l’infirmité, l’état général, l’âge, les facultés physiques et mentales de la victime ainsi que d’après ses aptitudes et sa qualification professionnelle, compte tenu d’un barème indicatif d’invalidité ».

Un taux fixé, par principe, à 20 %

Le décret n° 2011-353 du 30 mars 2011 a fixé ce taux d’incapacité permanente à 20 % (article D. 351-1-9 du code de la sécurité sociale).

Ce taux peut néanmoins être atteint « par l’addition de plusieurs taux d’incapacité permanente reconnus à la suite d’une maladie professionnelle ou d’un accident du travail ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle, sous réserve qu’un taux d’incapacité permanente au moins égal à 10 % ait été reconnu au titre d’une même maladie professionnelle ou d’un même accident de travail ».

Pour les assurés atteints d’un taux d’incapacité permanente d’au moins 20 % et reconnu au titre d’une maladie professionnelle, le droit à la retraite est ainsi ouvert sans conditions.

Pour les assurés dont le taux d’au moins 20 % est consécutif à un accident du travail, ce droit est également ouvert sans conditions sous réserve que les lésions constatées soient identiques avec celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle (cf. infra).

Entre 10 et 19 %, le taux d’incapacité permanente ouvre droit à la retraite anticipée sous certaines conditions

Selon le III de l’article L. 351-1-4, le taux minimum d’incapacité permanente peut être abaissé à 10 %, sous réserve :

– d’une part, que l’assuré puisse justifier d’une exposition, pendant au moins dix-sept ans, à l’un des dix facteurs de risques professionnels définis à l’article L. 4161-1 du code du travail ([162]) ;

– d’autre part, que l’incapacité permanente de l’assuré soit directement liée à l’exposition à ces facteurs de risques.

L’effectivité du lien entre l’incapacité permanente et l’exposition aux facteurs de risques professionnels doit être attestée par une commission pluridisciplinaire, chargée d’apprécier la validité des modes de preuve apportés par l’assuré.

Une procédure dérogatoire pour les travailleurs exposés à certains facteurs de risques professionnels

À titre dérogatoire, l’ordonnance n° 2017-1389 ([163]) a aménagé des conditions d’accès plus favorables pour les travailleurs exposés à certains facteurs de risques professionnels. En application du dernier alinéa du III de l’article L. 351-1-4, l’assuré présentant un taux d’incapacité permanente compris entre 10 et 19 % reconnu au titre d’une maladie professionnelle consécutive à l’exposition à au moins l’un des facteurs de risques professionnels mentionnés au 1° et au a du 2° de l’article L. 4161-1 du code du travail, peut ainsi bénéficier de la retraite anticipée pour incapacité permanente, sans que la condition de durée d’exposition ou l’avis de la commission pluridisciplinaire soient requis.

Les quatre facteurs de risques donnant accès à ce dispositif dérogatoire de reconnaissance de l’incapacité permanente sont les quatre facteurs de risques professionnels qui étaient pris en charge dans le cadre du compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P) créé par la loi du 20 janvier 2014, mais qui ne sont plus pris en compte par le compte professionnel de prévention qui l’a remplacé en 2018, c’est-à-dire :

– les manutentions manuelles de charges (a du 1°) ;

– les postures pénibles définies comme positions forcées des articulations (b du 1°) ;

– les vibrations mécaniques (c du 1°) ;

– les agents chimiques dangereux, y compris les poussières et les fumées (a du 2°).

b. Les maladies professionnelles ou accidents du travail entrant dans le champ du dispositif

Le taux d’incapacité permanente précité doit être reconnu directement en lien avec :

– soit une maladie professionnelle, au sens de l’article L. 461-1 du code de la sécurité sociale ;

– soit un accident du travail au sens de l’article L. 411-1 du même code et « ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle ».

● D’après l’article L. 461-1 du code de la sécurité sociale, est présumée d’origine professionnelle « toute maladie désignée dans un tableau de maladies professionnelles et contractée dans les conditions mentionnées à ce tableau ». Un peu plus d’une centaine de tableaux sont, à ce jour, annexés au code de la sécurité sociale.

En 2017, selon les statistiques rendues publiques par l’assurance maladie, 42 731 maladies professionnelles ont été dénombrées pour le régime général. Dans plus de huit cas sur dix, ces maladies sont des affections périarticulaires (84 %). Les autres causes de maladies professionnelles, très inférieures en proportion, sont liées notamment à la manutention de charges lourdes (5 %) ainsi qu’à l’amiante (2 %) ([164]).

● La définition des accidents du travail relève de l’article L. 411-1 du même code, qui considère comme accident du travail, « quelle qu’en soit la cause, l’accident survenu par le fait ou à l’occasion du travail à toute personne salariée ou travaillant, à quelque titre ou quelque lieu que ce soit, pour un ou plusieurs employeurs ou chefs d’entreprise ».

Tous les accidents de travail ne répondent cependant pas à la notion de « lésions identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle » posée par l’article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale.

Ainsi que le soulignait le rapport de M. Denis Jacquat, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale du projet de loi du 13 juillet 2010 portant réforme des retraites ([165]), l’objectif posé par cette limitation du champ des accidents du travail est de « prendre en compte l’ensemble des situations où la réalisation d’un travail pénible a eu un impact sur la santé du salarié, indépendamment, le cas échéant, du fait générateur de la lésion ». Ainsi, « le fait de retenir cette expression permet de faire bénéficier du dispositif [de retraite anticipée pour incapacité permanente] les salariés victimes d’un accident du travail résultant d’un épisode aigu et entraînant les mêmes conséquences qu’une maladie professionnelle, afin de respecter le principe d’égalité ».

Le rapport donnait l’exemple de « la répétition du port de charges lourdes susceptible de conduire à une maladie professionnelle reconnue au titre du tableau 98 « Affections chroniques du rachis lombaire » qui provoque des douleurs liées à une hernie discale. Cependant, un effort soudain et brutal, dû à ce même port de charges lourdes, peut entraîner une hernie discale avec les mêmes conséquences médicales. » En l’espèce, l’accident du travail a effectivement entraîné chez le salarié des légions durables, l’exposant aux mêmes contraintes que si ces lésions avaient été la conséquence d’une maladie professionnelle.

● Il convient de relever que, bien qu’ils entrent dans le champ de la branche accidents du travail et maladies professionnelles de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), les accidents de trajet sont cependant exclus du champ du dispositif de retraite anticipée, pour des raisons évidentes liées à l’absence de causalité directe entre la survenance d’un tel accident et la dégradation de l’état de santé du travailleur pour des raisons imputables au travail.

4. Les effets de la reconnaissance du droit à la retraite anticipée pour incapacité permanente

La reconnaissance du droit à la retraite anticipée pour incapacité permanente ouvre droit à deux avantages pour les bénéficiaires.

Il s’agit, en premier lieu, de l’abaissement de deux ans de l’âge de départ à la retraite pour les assurés remplissant les conditions pour en bénéficier de ce dispositif, soit 60 ans au lieu de 62 ans (I de l’article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale).

En outre, la pension de retraite liquidée est calculée au taux plein, et ce « même si l’assuré ne justifie pas de la durée requise d’assurance ou de périodes équivalentes dans le régime général et un ou plusieurs autres régimes obligatoires ». Les assurés ayant atteint l’âge de 60 ans et remplissant les conditions posées par l’article L. 351-1-4 sont donc exonérés de l’obligation de justifier d’une durée d’assurance minimale ou d’atteindre l’âge d’annulation de la décote.

5. Le nombre de bénéficiaires

Lors de la mise en place de ce dispositif, en 2010, le nombre de bénéficiaires de la retraite anticipée pour incapacité permanente était estimé à 10 000 personnes. Ce dispositif reste cependant peu mobilisé, puisqu’entre 2 500 à 3 500 bénéficiaires par an ont été recensés.

Le nombre de bénéficiaires n’a pas significativement augmenté malgré l’adaptation des conditions de recours à la retraite anticipée pour incapacité permanente prévu par l’ordonnance n° 2017-1789 du 22 septembre 2017, qui a étendu la possibilité de solliciter la retraite anticipée en cas d’exposition à l’un des quatre facteurs de risques professionnels non pris en compte dans le cadre du C2P. Au contraire, le nombre d’attributions de retraite pour incapacité permanente a légèrement fléchi.

Ainsi, en 2018, un peu plus de 2 400 retraites anticipées ont été attribuées par le régime général au titre de l’incapacité permanente en 2018, contre plus de 3 000 en 2014. Parmi elles, « les deux tiers ont concerné des assurés présentant un taux d’incapacité permanente égal ou supérieur à 20 % » ([166]). À la Mutualité sociale agricole, 500 salariés agricoles ainsi que 300 exploitants agricoles en ont également bénéficié en 2018.

Répartition des retraites anticipées au titre de l’incapacité permanente selon le régime

Source : Programme de qualité et d’efficience (PQE) « Retraites » du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.

B. Le dispositif de retraite pour incapacité permanente liée à l’exposition aux facteurs de pénibilité sera étendu à la quasi-totalité des assurés du système universel

L’article 32 maintient le dispositif de retraite pour incapacité permanente dans les conditions actuelles, tout en l’étendant à la quasi-totalité des fonctionnaires et salariés des régimes spéciaux.

1. La garantie d’une retraite à taux plein dès 60 ans

Afin de permettre aux bénéficiaires du dispositif de retraite anticipée de partir à la retraite dès 60 ans, en bénéficiant du taux de rendement de l’âge du taux plein, le I de l’article L. 192-4 abaisse de deux années, de 62 ans à 60 ans, l’âge légal d’ouverture du droit à la retraite fixé par l’article L. 191-1 créé par l’article 23 de ce projet de loi.

En conséquence, le II du même article L. 192-4 abaisse également l’âge d’équilibre mentionné à l’article L. 191-5 à l’âge atteint lors du départ en retraite de l’assuré. Ainsi, l’assuré souhaitant liquider sa retraite au titre de ce dispositif de départ anticipé ne pourra se voir appliquer de coefficient d’ajustement.

2. Les conditions d’accès au dispositif

L’article L. 192-4 du code de la sécurité sociale créé par le présent article maintient les mêmes conditions d’accès à la retraite anticipée pour incapacité permanente liée à l’exposition à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels que celles actuellement définies par l’article L. 351-1-4 du même code pour le régime général.

a. Le maintien de deux taux distincts

Ainsi, le I précise que l’âge de la retraite est abaissé de deux ans pour les assurés justifiant d’une incapacité permanente au sens de l’article L. 434-2, au moins égale à un taux déterminé par décret. D’après l’exposé des motifs du projet de loi, ce taux devrait être maintenu à 20 % minimum pour bénéficier sans conditions du dispositif d’incapacité permanente.

Le III maintient en outre une voie d’accès à la retraite anticipée à un taux inférieur à 20 %, pour les assurés ayant été exposés, pendant un nombre d’années déterminé par voie réglementaire, à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels mentionnés à l’article L. 4161-1 du code du travail (1°), sous réserve qu’un lien de causalité direct soit établi entre cette exposition et l’incapacité permanente dont l’assuré est atteint (2°).

Le cas échéant, la tâche de vérification de l’effectivité de ce lien de causalité resterait confiée à une commission pluridisciplinaire, « dont l’avis s’impose à l’organisme chargé de la gestion du système universel de retraites », selon des conditions définies par décret. Comme c’est le cas actuellement, la composition, le fonctionnement et le ressort territorial de cette commission seront précisés par décret, ainsi que les éléments du dossier à propos desquels la commission sera chargée de rendre son avis.

L’exposé des motifs du projet de loi précise que ce taux d’incapacité dérogatoire au taux de 20 % resterait fixé à 10 %, comme c’est le cas actuellement. De même, la durée minimum d’exposition requise devrait être maintenue à dix-sept ans, comme aujourd’hui.

b. Le maintien d’une dispense de justification en cas d’exposition à certains facteurs de risques professionnels

Le I de l’article L. 192-4 renvoie à un décret le soin de préciser les conditions de justification de son incapacité permanente par l’assuré, « en fonction du régime dont il relève ». D’après l’étude d’impact, ce décret aura pour objet de tenir compte des différentes modalités de couverture du risque AT-MP au sein des régimes spéciaux.

Le dernier alinéa du III de l’article L. 192-4 reconduit la procédure dérogatoire et simplifiée d’accès au dispositif d’incapacité permanente pour les travailleurs atteints d’une maladie professionnelle dont l’origine est imputable à une l’exposition à des agents chimiques dangereux, des vibrations mécaniques, des postures pénibles ou des manutentions manuelles de charges.

Le cas échéant, l’assuré n’a pas à justifier d’une durée d’exposition minimale à un ou plusieurs de ces risques. Il n’est pas non plus tenu d’établir le lien de causalité entre sa pathologie et l’exposition aux risques professionnels. De plus, l’avis de la commission pluridisciplinaire n’est pas requis dans cette situation.

La liste des maladies professionnelles concernées par cette dérogation sera fixée par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, à l’instar de la liste fixée par arrêté du 26 décembre 2017 pour le régime général et les professions agricoles ([167]).

3. Les catégories de travailleurs concernées

Contrairement à la situation qui prévalait auparavant, dans le cadre du système universel, le dispositif de retraite anticipé s’appliquera également aux fonctionnaires ainsi qu’aux salariés relevant des régimes spéciaux.

Deux catégories de travailleurs restent néanmoins exclues du dispositif, compte tenu des spécificités de leurs métiers.

Il s’agit, selon le IV de l’article L. 192-4 :

– des marins mentionnés à l’article L. 5551-1 du code des transports, c’est-à-dire soit les « gens de mer » embarqués sur un navire battant pavillon français et exerçant leur activité dans les secteurs du commerce, de la pêche et des cultures marines et de la plaisance professionnelle, soit les « gens de mer » résidant en France de manière stable et régulière et embarqués sur un navire battant pavillon d’un État étranger, sous certaines conditions ;

– des militaires relevant de la quatrième partie du code de la défense, tels que mentionnés au 5° de l’article L. 721-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 6 de ce projet de loi (cf. commentaire de l’article 37).

C. Le nombre de bÉnÉficiaires attendu

L’étude d’impact ne donne aucune estimation du nombre de bénéficiaires estimé après l’élargissement du dispositif aux fonctionnaires et agents des régimes spéciaux.

*

Article 33 Généralisation du compte personnel de prévention

I. Le droit en vigueur

A. La genÈse du dispositif

L’ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l’exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention a profondément modifié les règles de prise en compte de l’exposition aux facteurs de risques professionnels, qui relevaient principalement, depuis la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites, du compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P).

En réponse aux difficultés rencontrées par certains employeurs dans le cadre du C3P pour mesurer l’exposition des travailleurs à certains facteurs de risques professionnels, l’ordonnance n° 2017-1389 a en effet substitué le compte professionnel de prévention (C2P) au C3P, en réduisant le champ de ce nouveau compte à six facteurs de risques, considérés comme plus aisément mesurables.

En contrepartie, les quatre autres facteurs de risques ont été basculés dans le dispositif de retraite anticipée pour incapacité (cf. commentaire de l’article 32).

L’ordonnance de 2017 a également transféré la gestion du C2P à la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), alors que cette gestion relevait jusqu’alors de la branche assurance vieillesse. Le financement du C2P est en conséquence assuré par la branche AT-MP.

L’un des objectifs du C2P, outre la réparation, est d’inciter résolument les employeurs à diminuer le degré de pénibilité des postes de travail.

B. Le champ d’application

En vertu du premier alinéa de l’article L. 4163-4 du code du travail, peuvent acquérir des droits au titre du compte professionnel de prévention « les salariés des employeurs de droit privé ainsi que le personnel des personnes publiques employés dans les conditions du droit privé ».

Sont donc exclus du champ d’application du compte les agents relevant des trois fonctions publiques, d’une part, et, selon le second alinéa du même article L. 4163-4, les salariés « affiliés à un régime spécial de retraite comportant un dispositif spécifique de reconnaissance et de compensation des effets de l’exposition à certains risques professionnels » (cf. encadré).

C. Les facteurs de risques professionnels pris en compte dans le cadre du C2P

L’article L. 4161-1 du code du travail recense dix facteurs de risques professionnels relatifs à des contraintes physiques marquées, à un environnement physique agressif ou à certains rythmes de travail (cf. commentaire de l’article 32). Seuls six de ces risques sont pris en compte dans le cadre du professionnel de prévention. Il s’agit :

– des activités exercées en milieu hyperbare (b du 2°) ;

– des températures extrêmes (c du 2°) ;

– du bruit (d du 2°) ;

– du travail de nuit (a du 3°) ;

– du travail en équipes successives alternantes (b du 3°) ;

– du travail répétitif (c du 3°).

Les seuils et durée d’exposition à ces facteurs de risques sont précisés à l’article D. 4163-2 du code du travail.

Seuils associÉs aux facteurs de risques professionnels pris en compte dans le cadre du compte professionnel de prÉvention

Source : Art. D. 4163-2 du code du travail.

D. Les conditions d’acquisition des points

Selon l’article L. 4163-5 du code du travail, toute exposition d’un travailleur à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels pris en compte dans le cadre du C2P, au-delà des seuils d’exposition définis par l’article D. 4163-2 du même code, ouvre droit à l’acquisition de points sur le compte.

Le nombre de points susceptibles d’être acquis chaque année pour les salariés exposés est fixé, par voie réglementaire ([168]), à :

– 4 points en cas d’exposition à un seul facteur de risque professionnel ;

– 8 points en cas d’exposition à plusieurs facteurs de risques professionnels.

Conformément au dernier alinéa de l’article L. 4163-5 du même code, le nombre de points pouvant être acquis par un salarié au cours de sa carrière est plafonné à 100 points ([169]).

Les employeurs sont tenus de déclarer aux caisses d’assurance retraite les niveaux d’exposition de leurs salariés aux facteurs de risques pris en compte dans le cadre du C2P dans les conditions prévues à l’article L. 4163-1 du même code.

Le cas échéant, cette exposition peut être déterminée par un accord collectif de branche étendu, ou être définie à partir d’un référentiel professionnel de branche homologué par un arrêté conjoint des ministres chargés du travail et des affaires sociales (article L. 4163-2 du même code).

E. Les modalitÉs d’utilisation du compte

Le I de l’article L. 4163-7 définit trois modalités d’utilisation partielle ou totale des points inscrits sur le compte. Il s’agit :

– soit de la prise en charge d’une action de formation professionnelle continue à des fins de reconversion professionnelle vers un emploi non exposé ou a minima moins exposé aux facteurs de risques professionnels. 20 points minimum sont réservés à l’utilisation de cette modalité. Chaque point utilisé donne droit à 375 euros d’abondement du compte personnel de formation (CPF) ([170]) ;

– soit d’une réduction de la durée de travail, grâce au financement par le compte du complément de la rémunération et des contributions sociales légales et conventionnelles afférentes. 10 points donnent le droit de réduire le temps de travail sans réduction de salaire ;

– soit d’un départ à la retraite avant l’âge légal de départ en retraite de droit commun, grâce à la validation de trimestres de majoration de durée d’assurance vieillesse. En pratique, ce dispositif permet d’obtenir gratuitement l’attribution de trimestres supplémentaires pour le calcul du droit à retraite, 10 points permettant d’obtenir un trimestre supplémentaire, dans la limite de huit trimestres – soit un départ anticipé de deux années au maximum.

F. Le nombre de salariÉs concernÉs

Pour les salariés, la création du C2P s’est accompagnée d’une amélioration de la connaissance de leurs droits. L’accès à leur compte personnel en ligne sur le site www.compteprofessionnelprevention.fr leur permet en effet de disposer d’une vision exhaustive du solde de points acquis au fil de leur carrière et de formuler les demandes d’utilisation de points.

À la fin de l’année 2018, un peu plus de 1,3 million de salariés exposés à au moins un facteur de pénibilité disposaient d’un compte professionnel de prévention ([171]).

Nombre de personnes ayant ouvert un compte professionnel de prÉvention depuis le 1er janvier 2015 (chiffres en cumul d’annÉes)

Source : CNAV, mai 2019.

D’après l’étude d’impact, en 2019, le nombre de demandes d’utilisation du compte s’est élevé à :

– 3 800 demandes au titre de la majoration de la durée d’assurance vieillesse, permettant un départ anticipé à la retraite ;

– 1 250 demandes pour un passage à une activité à temps partiel ;

– 350 demandes de formation professionnelle.

Cette structuration des demandes s’explique, d’une part, par la montée en charge progressive du dispositif : son caractère récent explique le relatif faible nombre d’assurés ayant pu avoir recours à l’une des trois possibilités d’utilisation du compte en 2019. En outre, les générations nées avant le 31 décembre 1962 ont un nombre de point réservé à la formation professionnelle moins élevé – voire nul, pour les salariés nés avant le 1er janvier 1960 – que les générations suivantes (20 points), ce qui explique que très peu de demandes de formation professionnelle aient été formulées.

II. L’extension du C2P proposÉe dans le cadre du systÈme universel

A. Un champ d’application Étendu aux fonctionnaires civils et aux assurÉs des rÉgimes spÉciaux

1. Le C2P s’appliquera aux fonctionnaires et aux assurés des régimes spéciaux

En vertu de l’article L. 4163-4 du code du travail, le C2P s’applique en l’état du droit aux « salariés des employeurs de droit privé » ainsi qu’au « personnel des personnes publiques employé dans les conditions du droit privé ».

Compte tenu de l’ouverture du compte aux fonctionnaires, le 3° du I remplace cette mention à l’article L. 4163-4 par un renvoi aux seuls « salariés » – ce qui comprend, a priori, les salariés des régimes spéciaux – ainsi qu’aux « agents publics civils », qui renvoient aux fonctionnaires des trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière). Le 1° en tire les conséquences à l’article L. 4111-1 du code du travail, relatif au champ d’application de la quatrième partie du code du travail relative à la santé et à la sécurité du travail.

Le rapporteur s’étonne, néanmoins que l’extension du champ du C2P se traduise par l’intégration d’une référence aux fonctionnaires dans le code du travail, ce qui n’est pas l’usage.

Par coordination, le 2° du I remplace les références au mot « salarié » par le mot « travailleur » au premier alinéa de l’article L. 4163-5 ainsi qu’aux articles L. 4163-6, L. 4163-7, L. 4163-9 et L. 4163-10 du même code, relatifs respectivement aux obligations de déclaration, aux conditions d’ouverture des droits, aux modalités d’attribution des points ainsi qu’aux conditions d’utilisation du compte. Une modification similaire est effectuée au II de l’article L. 4163-2.

De même, le a du 7° du I modifie la référence au « contrat de travail » par le « contrat de recrutement », pour tenir compte de l’absence de contrat de travail pour les agents publics.

2. Deux exceptions aménagées pour les marins et les militaires

Selon le 3° du I, deux catégories de travailleurs sont exclues de l’application du dispositif : les marins mentionnés à l’article L. 5551-1 du code des transports, d’une part, et les militaires, d’autre part.

La première catégorie, celle des marins, connaît en effet un rythme de travail très particulier justifiant qu’une prise en compte dérogatoire de la pénibilité leur soit accordée. Quant aux militaires, la dangerosité de leurs missions et les sujétions particulières qui leur sont applicables expliquent le maintien d’un dispositif distinct de compensation de la pénibilité, dans les conditions prévues à l’article 37 de ce projet de loi.

3. Le nombre de bénéficiaires attendus

D’après l’étude d’impact, l’extension du C2P aux fonctionnaires et salariés des régimes spéciaux pourrait concerner 165 000 personnes supplémentaires. En outre, la même source indique qu’environ 100 000 assurés par génération née après les années 1990 auront au moins un point sur leur C2P.

Un peu moins de la moitié d’entre eux, 45 000, auraient au moins 23 points sur le compte, ce qui correspond au seuil permettant d’avancer l’âge de leur départ à la retraite.

Cela représente une augmentation d’environ 15 000 bénéficiaires d’un départ anticipé au sein du système universel.

Effectifs d’assurÉs ayant des points dans le C2P, par gÉnÉration

(Estimations avant et aprÈs la rÉforme)

Source : Étude d’impact, d’après la CNAV.

L’extension du C2P aux fonctionnaires se traduira, pour les trois fonctions publiques, par un enjeu de gestion et de mesure de la pénibilité : chaque employeur public, à l’instar des employeurs privés, devra en effet mesurer l’exposition de ses agents aux risques professionnels ouvrant droit à des points au titre du C2P.

B. des rÈgles d’acquisition des points assouplies

Le principe d’acquisition des points fixé par l’article L. 4163-5 et précisé par voie réglementaire sera maintenu dans le nouveau dispositif : seuls les six critères retenus dans le cadre du C2P par l’ordonnance n° 2017-1389 permettront d’acquérir des points.

Toutefois, les travailleurs exposés à l’un ou à plusieurs de ces six facteurs bénéficieront de droits renforcés puisque le 4° du I supprime le plafond mentionné à l’article L. 4163-5 du code du travail, qui limitait à 100 points le nombre de points maximal acquis au cours de la carrière.

En pratique, d’après l’étude d’impact, ce déplafonnement pourra se traduire par une augmentation de 60 % des droits pour un salarié ayant effectué toute sa carrière avec une exposition à un seul critère, et jusqu’à 320 % des droits pour un salarié ayant effectué toute sa carrière en étant exposés à plusieurs critères de pénibilité.

Un assuré exposé à un facteur de pénibilité sur la durée, ou exposé simultanément et fréquemment à plusieurs facteurs de risques acquerra ainsi plus facilement la possibilité, s’il a cumulé suffisamment de points, de suivre une formation professionnelle en vue de sa reconversion vers un poste moins pénible, d’exercer une activité à temps partiel sans baisse de revenu ou de profiter de la possibilité de départ anticipé à la retraite, le cas échéant en combinant ces différentes possibilités d’utilisation du C2P.

En outre, d’après l’étude d’impact, les seuils relatifs au travail de nuit et au travail en équipes successives alternantes seront abaissés dans le cadre du système universel, passant :

– de 50 à 30 nuits par an pour le travail en équipes successives alternantes ;

– de 120 à 110 nuits par an pour le travail de nuit.

L’abaissement de ces seuils relève néanmoins de la voie réglementaire et n’est donc pas évoquée au sein de l’article 33.

C. Certaines rÈgles d’utilisation du compte seront adaptÉes pour tenir compte des modalitÉs de calcul de la retraite dans le systÈme universel

Le présent article ne modifie pas les trois critères d’utilisation du compte professionnel de prévention : les salariés ayant acquis des points au titre du C2P pourront ainsi continuer de les mobiliser, en application du I de l’article L. 4163-7 du code du travail, soit pour financer une formation professionnelle en vue d’une reconversion vers un métier moins exposé aux facteurs de pénibilité (1°), soit pour diminuer leur temps de travail hebdomadaire (2°), soit pour un départ anticipé à la retraite grâce à une majoration du nombre de trimestres validés (3°).

Néanmoins, ce dernier critère est complété par le 5° du I pour tenir compte des nouvelles règles de calcul de l’âge de départ à la retraite dans le cadre du système universel.

L’article L. 192-5 nouveau créé par le II prévoit ainsi que peuvent être abaissés, dans la limite de vingt-quatre mois :

– d’une part, l’âge d’ouverture du droit à retraite fixé à 62 ans par l’article L. 191-1 ;

– d’autre part, par voie de conséquence, l’âge d’équilibre fixé à l’article L. 195-1.

Ces deux âges sont abaissés « à due concurrence du nombre de mois d’anticipation du départ en retraite » au titre de l’utilisation du C2P.

Toutefois, l’assuré ne pourra bénéficier de la majoration mentionnée à l’article L. 191-5 qu’à compter de l’atteinte de l’âge d’équilibre.

Le 6° tire les conséquences en termes de coordination de ces dispositions à l’article L. 4163-13 du code de la sécurité sociale relatif à l’utilisation du C2P pour la retraite.

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Article 34 Ordonnance relative à la gestion et au financement du dispositif de retraite pour incapacité permanente et du compte professionnel de prévention

I. le droit en vigueur

1. Des modalités de gestion distinctes pour le dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente et le C2P

a. La gestion de la retraite pour incapacité permanente relève de l’assurance vieillesse

La gestion du dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente est assurée, par la branche vieillesse du régime général, pour les salariés, et par la branche vieillesse de la mutualité sociale agricole (MSA), pour les salariés agricoles et exploitants agricoles.

L’instruction des demandes ([172]) et la liquidation des prestations relève donc du réseau des caisses d’assurance retraite et de santé au travail (CARSAT), pour le régime général, et des caisses de MSA, pour les régimes agricoles.

b. La gestion du C2P est confiée à la branche AT-MP du régime général

À compter de l’entrée en vigueur du C2P, le 1er janvier 2018, l’ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 a confié la gestion de ce compte à la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM) du régime général ainsi qu’au « réseau des organismes de la branche accidents du travail et maladies professionnelles » du régime général (article L. 4163-14 du code du travail), alors que la gestion du compte professionnel de prévention de la pénibilité (C3P) relevait de la branche vieillesse du régime général.

S’agissant du C2P, la CNAM peut néanmoins déléguer la gestion du compte, par convention, à des « organismes gestionnaires », qui ont notamment pour mission, selon les articles L. 4163-15 et L. 4163-16 du même code :

– d’enregistrer sur le compte les points correspondant aux données déclarées par l’employeur ;

– de mettre en place une information régulière des travailleurs exposés aux facteurs de risques professionnels afin de les renseigner sur le nombre de points acquis et consommés ;

– de verser les sommes représentatives des points affectés par le travailleur à l’une des modalités d’utilisation du compte, selon les cas, aux financeurs des actions de formation professionnelle, aux employeurs concernés ou au régime de retraite compétent ;

– de procéder ou de faire procéder à des contrôles de l’effectivité et de l’ampleur de l’exposition aux facteurs de risques professionnels, afin le cas échéant de procéder à des régularisations.

En pratique, la plupart de ces missions sont exercées par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) et par le réseau des CARSAT, au titre d’une convention de délégation, car ces tâches étaient d’ores et déjà exercées par la CNAV dans le cadre du C3P.

La mission de contrôle reste quant à elle exercée par la direction des risques professionnels de la CNAM.

2. Un financement reposant sur des cotisations exclusivement patronales

En application du premier alinéa de l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, le dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente et, depuis le 1er janvier 2018, le C2P sont tous deux financés au moyen d’une contribution de la branche AT-MP à la branche vieillesse. Cette contribution est financée par la majoration M4 du taux de cotisation brut versé par les entreprises à la branche AT-MP (cf. encadré). Le choix de confier ce dispositif à la branche AT-MP et non à la branche vieillesse visait ainsi à tenir compte du fait que la pénibilité est liée aux conditions de travail, et doit en conséquence être financée au moyen de cotisations exclusivement patronales.

● Créée par l’article 81 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, cette majoration M4 visait à couvrir les prévisions de dépenses supplémentaires engendrées par la mise en place du dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente.

Au total, les dépenses prévisionnelles pour 2020 au titre de la retraite anticipée pour incapacité permanente et du C2P s’élevaient à 157,4 millions d’euros dans le régime général, et à 11,4 millions d’euros pour le régime agricole.

● La transformation du C3P en C2P par l’ordonnance n° 2017-1389 s’est quant à elle accompagnée d’une modification des modalités de financement de ce compte, qui a été transféré à la branche AT-MP, alors que le financement du C3P était assuré par un fonds chargé du financement des droits liés à ce compte, au moyen de cotisations versées par les employeurs ([173]).

Le besoin de financement supplémentaire qui a résulté, pour la branche AT-MP, du transfert du financement du C2P est assuré au moyen d’une majoration du taux de cotisation applicable à l’ensemble des entreprises, incluse dans la majoration M4.

En conséquence, le taux de la majoration M4 a été relevé en 2018 puis en 2019, pour couvrir le besoin de financement estimé, pour l’année 2019, à 254 millions d’euros. Cependant, compte tenu de la montée en charge progressive du C2P, « la montée en charge de cette réforme a peu impacté les charges de la branche [AT-MP], la prise en charge des aménagements de temps de travail et des formations des travailleurs exposés à des facteurs de pénibilité ayant été faible » ([174]).

Évolution de la majoration m4

Source : Rapport annuel 2018 de l’Assurance maladie – Risques professionnels.

● La branche AT-MP rembourse à la branche vieillesse du régime général les dépenses engagées au titre des départs anticipés pour incapacité permanente et, depuis 2018, au titre de l’utilisation du C2P. Les versements à la CNAV se sont élevés à 67 millions d’euros en 2017, 75 millions d’euros en 2018 et 111 millions d’euros en 2019 ([175]).

II. Le dispositif proposé

A. Le champ de l’habilitation

Cet article vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, afin de tirer les conséquences de l’élargissement du dispositif de retraite pour incapacité permanente et du C2P aux agents publics et aux agents des régimes spéciaux.

L’ordonnance, qui devra être publiée dans un délai d’un an à compter de la publication de la loi, aura pour objet :

– de définir, d’une part, « les organismes chargés de la gestion » du dispositif de retraite pour incapacité permanente et du C2P pour l’ensemble des assurés ;

– de définir, d’autre part, leurs modalités de financement par l’employeur ;

– le cas échéant, de définir les modalités de versement par les régimes concernés à ces organismes gestionnaires.

Le projet de loi de ratification de cette ordonnance devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

B. Les options de gestion et de financement

L’étude d’impact écarte, a priori, l’option consistant à confier la gestion et le financement des dispositifs de retraite pour incapacité permanente et du C2P aux différents régimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles car, contrairement au régime général et aux régimes agricoles, certains régimes spéciaux ne prévoient pas de couverture spécifique du risque AT-MP.

En outre, s’agissant des aspects financiers, une telle option complexifierait le dispositif « sans pour autant garantir de manière certaine le bon calibrage de la cotisation », selon la même source.

L’étude d’impact évoque une « concertation » préalable à la rédaction de l’ordonnance. Le rapporteur sera particulièrement vigilant à l’équilibre du dispositif qui sera retenu par l’ordonnance.

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Article 35 Amiante

I. Le droit en vigueur

A. l’allocation de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (ACAATA)

Afin de compenser le préjudice né de l’exposition présumée ou avérée de certains travailleurs à l’amiante, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 1999 a créé un dispositif permettant aux travailleurs ayant été ou susceptibles d’avoir été au contact de l’amiante au cours de leur vie professionnelle de bénéficier, sous certaines conditions, de l’allocation de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (ACAATA) ([176]).

1. Les conditions d’attribution

L’ACAATA peut être assimilée à une « pré-retraite » au titre de l’exposition à l’amiante. Elle peut être accordée soit aux travailleurs atteints d’une maladie professionnelle provoquée par l’amiante, soit aux personnes travaillant ou ayant travaillé dans un établissement, un métier ou un port figurant sur une liste fixée par arrêté ministériel.

a. Être reconnu atteint d’une maladie professionnelle

Le I de l’article 41 de la LFSS 1999 permet aux salariés du régime général ou du régime d’assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles (AT-MP) des salariés agricoles de bénéficier de l’ACAATA dès lors que ces derniers ont été reconnus atteints d’une maladie professionnelle provoquée par l’amiante, telle que mentionnée par arrêté ministériel ([177]) et rappelée dans le tableau infra.

Maladies professionnelles provoquées par l’amiante

ouvrant droit à l’ACAATA

Source : Institut national de recherche et de sécurité (INRS).

Les personnes reconnues atteintes d’une maladie professionnelle liée à l’amiante dans les régimes concernés bénéficient de l’ACAATA dès l’âge de 50 ans.

b. Travailler ou avoir travaillé dans un établissement ou un port figurant sur une liste fixée par arrêté ministériel

Selon le même I du même article, peuvent également bénéficier du dispositif de pré-retraite amiante les salariés et anciens salariés « des établissements de fabrication de matériaux contenant de l’amiante, des établissements de flocage et de calorifugeage à l’amiante ou de construction et de réparation navales », à condition :

– de travailler ou d’avoir travaillé dans lesdits établissements, sous réserve que ces derniers figurent dans une liste établie par arrêté, pendant la période de fabrication ou de traitement de l’amiante ou des matériaux contenant de l’amiante. Pour les salariés du secteur de la construction et de la réparation navales, s’ajoute une condition de métier : seuls les métiers figurant sur une liste définie par arrêté peuvent prétendre au dispositif d’ACAATA ;

– d’avoir atteint l’âge de 60 ans, auquel on soustrait le tiers de la durée du travail effectué dans ces établissements. Cet âge ne peut, toutefois, être inférieur à 50 ans. Cela signifie, par exemple, qu’une personne ayant travaillé douze ans dans un établissement entrant dans le champ du dispositif peut partir quatre ans avant l’âge de 60 ans, soit à 56 ans.

Les dockers professionnels peuvent également, dans certaines conditions, bénéficier de l’ACAATA.

c. Un dispositif de réparation étendu progressivement à l’ensemble des fonctionnaires et agents contractuels de droit public

Alors qu’il n’était jusqu’alors réservé qu’aux fonctionnaires et agents contractuels relevant des ministères chargés respectivement de la défense et de la mer ainsi qu’aux ouvriers de l’État, les articles 146 de la loi de finances pour 2016 ([179]) et 134 de la loi de finances pour 2018 ([180]) ont étendu le bénéfice de ce dispositif via le versement d’une allocation spécifique de cessation anticipée d’activité (ASCAA) à l’ensemble des fonctionnaires et agents contractuels de droit public relevant des trois volets de la fonction publique ainsi qu’aux militaires.

L’article 134 de la loi de finances pour 2018 a par ailleurs permis à certains fonctionnaires placés en disponibilité ou en position hors cadre, d’une part, et aux ouvriers de l’État en contrat à durée indéterminée avec l’entreprise Naval Group ([181]), d’autre part, de bénéficier d’une reconstitution de carrière pour le calcul du montant de leur allocation amiante et, par conséquent, de leurs droits à retraite ([182]).

Les conditions de bénéfice de cette allocation sont relativement équivalentes à celles du privé. Ainsi, la période de bénéfice de l’allocation est prise en compte dans la constitution et la liquidation des droits à pension.

Extension progressive des bénéficiaires du dispositif de cessation anticipée d’activité au titre de l’amiante au sein des fonctions publiques

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

2. Un âge de départ avancé à 60 ans, sous réserve d’une durée d’assurance

● La loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a maintenu, pour les travailleurs de l’amiante, le principe d’une liquidation à taux plein à 60 ans en cas de carrière complète – contre 62 ans dans le cas général.

Cette borne d’âge dérogatoire a, en outre, été étendue aux régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale par la LFSS pour 2013 ([183]) : l’ensemble des travailleurs de l’amiante relevant du régime général, des fonctions publiques et des régimes spéciaux peuvent donc bénéficier de l’ACAATA sous réserve d’avoir exercé dans un établissement ou un métier ouvrant droit au dispositif.

L’allocation est versée jusqu’à 60 ans, si l’assuré remplit la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une pension à taux plein à cet âge, ou continue d’être versée, chaque mois, jusqu’à ce que les conditions de la retraite à taux plein soient remplies, et au plus tard à 65 ans.

3. Les règles de versement de l’ACAATA et des cotisations vieillesse afférentes

Le financement de l’ACAATA est assuré par le Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (FCAATA), qui finance à la fois l’ACAATA et les cotisations d’assurance vieillesse et de retraite complémentaire de ses bénéficiaires.

a. Le montant de l’allocation versée

Les modalités de calcul et de versement de l’allocation ont été précisées par le décret n° 99-247 du 29 mars 1999, qui dispose notamment que :

– le montant de l’allocation est égal à 65 % du salaire brut de référence ([184]), c’est-à-dire la moyenne mensuelle brute des douze derniers mois d’activité salariée, dans la limite du plafond de la sécurité sociale (PASS), qui est égal à 3 377 euros en 2019. Ce montant peut être majoré de 50 % pour la part comprise entre une et deux fois ce même plafond, si le salaire mensuel de référence est supérieur au PASS ;

– le montant minimal garanti ne peut être inférieur au montant minimal de l’allocation d’assurance prévue à l’article L. 5422-1 du code du travail, qui s’élève, en 2019, à 1 170,92 euros. Cependant, « le montant de l’allocation ainsi garantie ne peut excéder 85 % du salaire de référence ».

Sauf exceptions, l’allocation ne peut être cumulée avec d’autres revenus provenant de l’exercice d’une activité professionnelle, des allocations de chômage ou d’une pension de retraite.

b. L’acquisition de droits à l’assurance vieillesse

Le IV de l’article 41 de la loi n° 98-1144 dispose que le FCATAA « assure, pendant la durée du versement de l’allocation de cessation anticipée d’activité, le financement des cotisations à l’assurance volontaire » mentionnée à l’article L. 742-1 du code de la sécurité sociale. Cet article est remplacé, par le présent projet de loi, par un dispositif similaire créé par l’article 27 de ce projet de loi. Les cotisations dues par les bénéficiaires de l’ACAATA resteront donc intégralement à la charge du Fonds.

Le FCAATA finance en outre « le versement de l’ensemble des cotisations aux régimes de retraite complémentaire » des salariés ou des salariés agricoles.

Ces cotisations sont versées par les caisses d’assurance retraite et de santé au travail (CARSAT) au titre de la retraite de base, et par la Caisse des dépôts et consignations, qui gère le fonds, au titre de la retraite complémentaire.

4. Le profil des bénéficiaires et les dépenses engagées au titre de l’ACAATA

● Le nombre de bénéficiaires de l’ACAATA est en diminution depuis plusieurs années, passant de près de 23 800 à un peu plus de 14 200 bénéficiaires en 2017 et, selon l’étude d’impact, à 12 669 personnes en 2018 pour 1 717 établissements inscrits sur les listes ouvrant droit à l’ACAATA.

Les dépenses du Fonds sont donc en diminution depuis plusieurs années.

● L’ACAATA est versée par le FCAATA, dont le financement est très majoritairement assuré par une contribution de la branche AT-MP du régime général ([185]). Le montant de cette contribution est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale : il s’élève, au titre de l’année 2020, à 414 millions d’euros ([186]) pour la sécurité sociale.

Le montant versé par les employeurs publics s’est quant à lui élevé à un peu moins de 188 millions d’euros en 2017.

Nombre de bénéficiaires et montant des allocations de cessation d’activité pour cause d’amiante (ACAATA et ASCAA) versées entre 2013 et 2017

Source : DREES, « La protection sociale en France et en Europe en 2017, Résultat des comptes de la protection sociale », Édition 2019.

● Pour assurer le financement de ces allocations, la LFSS 2005 ([187]) a créé une contribution à la charge des entreprises au titre de leurs salariés ou anciens salariés bénéficiaires de l’ACAATA.

Le Fonds était également financé, jusqu’en 2016, par une fraction du produit de la taxe sur les tabacs (0,31 %). Cette source de financement a été supprimée par la LFSS 2017 ([188]).

● En outre, le financement des départs anticipés des bénéficiaires de l’ACAATA est financé, depuis 2011 ([189]), par un transfert financier du FCAATA au profit de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV). D’après l’étude d’impact, en 2018, ce montant s’élevait à 112 millions d’euros.

II. Le dispositif proposé

Le présent article reprend la plupart des dispositions relatives aux conditions de bénéfice de l’ACAATA accordée aux travailleurs exposés à l’amiante au cours de leur vie professionnelle. Sont ainsi maintenues, sans modification, les dispositions relatives aux conditions d’accès à l’ACAATA, au calcul et au versement de cette allocation.

Cet article tire néanmoins les conséquences de l’entrée en vigueur du système universel en termes d’âge de départ et de financement du FCAATA.

1. Les nouvelles conditions de durée d’assurance et d’âge relatives à la fin de versement de l’ACAATA

En l’état du droit, l’allocation est versée jusqu’à ce que le bénéficiaire remplisse les conditions d’assurance requises, et au minimum à l’âge de 60 ans. L’allocation cesse d’être versée au plus tard jusqu’à l’âge de 65 ans, âge auquel les conditions de durée d’assurance permettant de bénéficier d’une retraite à taux plein sont réputées remplies.

Le 1° du I du présent article adapte ces dispositions afin de tenir compte des nouvelles conditions de départ instituées dans le cadre du système universel de retraite, en modifiant l’article 41 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Ainsi, pour les bénéficiaires entrant dans le système universel à compter de 2022 – pour les assurés nés à compter du 1er janvier 2004 – ou en 2025 – pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1975, la fin du versement de l’ACAATA et son remplacement par une pension de retraite interviendront « lorsque le bénéficiaire justifie d’une durée au moins égale à celle fixée en application du IV de l’article L. 195-1 du code de la sécurité sociale ». Cette condition de durée vient se substituer à l’actuelle condition de durée d’assurance requise pour bénéficier de la pension à taux plein.

Cette durée correspondant à une carrière complète est fixée, par le IV de l’article L. 195-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 40 du présent projet de loi, à 516 mois – soit quarante-trois années – pour les assurés nés à partir du 1er janvier 1975 (cf. commentaire dudit article 40). Les périodes assimilées ayant donné lieu au versement de points gratuits en cas de maladie ou de chômage, par exemple, sont donc prises en compte pour le décompte de cette durée.

Les a et b du 2° du I remplacent, à l’article 146 de la loi de finances pour 2016 susmentionnée, pour les fonctionnaires, la référence à l’âge de 65 ans jusqu’alors retenue pour ouvrir droit à la retraite à taux plein par la référence aux départs à l’âge d’équilibre au sein du système universel.

Par exception, toutefois, l’âge maximal de départ retenu pour les militaires est abaissé à la limite de durée de services qui leur est applicable, où à l’âge auquel ils sont placés en deuxième section (cf. commentaire de l’article 37), si cet âge est inférieur à l’âge d’équilibre.

● En tout état de cause, le bénéficiaire devra être âgé d’au moins 60 ans, comme c’est déjà le cas dans le droit en vigueur.

Toutefois, l’âge maximal auquel la condition de durée était jusqu’alors réputée remplie sera abaissé de 65 ans au niveau de l’âge d’équilibre fixé par l’article L. 191-5 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 10 de ce projet de loi.

De surcroît, afin de ne pas pénaliser les assurés dont la bascule vers la retraite interviendrait avant l’âge d’équilibre fixé par l’article L. 191-5, la retraite versée en remplacement du versement de cette allocation sera calculée en retenant, au titre de l’âge d’équilibre, « un âge abaissé à celui atteint par l’assuré lors de la cessation du versement de l’allocation ».

2. Le maintien de la prise en charge des cotisations d’assurance vieillesse par le FCAATA

Le 3° du I opère une coordination visant à préciser que le financement des cotisations à l’assurance volontaire opéré par le FCATAA sera assuré conformément aux dispositions de l’article L. 194-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 27 du projet de loi relatif notamment à l’assurance vieillesse volontaire, sans changement par rapport au droit en vigueur.

Le b du 1° du II précise en outre à l’article 146 de la loi de finances pour 2016 relatif au versement de l’allocation pour les fonctionnaires et les militaires que les employeurs publics continueront d’assurer, pour les fonctionnaires et agents contractuels de droit public, le financement des cotisations à l’assurance volontaire mentionnée au même article nouveau L. 194-1.

D’après l’étude d’impact, les cotisations versées en contrepartie du financement des droits à retraite des bénéficiaires pendant la période de perception de l’ACAATA seront attribuées à la caisse nationale de retraite universelle

3. Les dispositions de coordination pour les fonctionnaires et militaires

En toute logique, les II et III étendent aux fonctionnaires, militaires et agents concernés par le versement de l’allocation spécifique les modalités de versement des cotisations d’assurance volontaire. Ils tirent également les conséquences de plusieurs articles du projet de loi, notamment en matière de réversion.

● Le II opère les coordinations nécessaires avec divers articles du projet de loi au sein de l’article 146 de la loi de finances pour 2016.

Le a du 1° dispose ainsi que l’ACAATA versée aux fonctionnaires peut être cumulée avec une pension militaire de retraite liquidée dans les conditions prévues par l’article 37 du projet de loi.

Le c du 1° rend applicable la condition de durée et d’âge d’équilibre respectivement pour ces mêmes fonctionnaires et agents contractuels de droit public, d’une part, et pour les militaires, d’autre part.

● Enfin, le III étend aux ouvriers de l’État et aux fonctionnaires placés en disponibilité ou en position hors cadre dans l’entreprise Naval Group, dans les conditions fixées par le deuxième alinéa du IV de l’article 134 de la loi de finances pour 2018, les dispositions relatives aux cotisations d’assurance vieillesse volontaire.

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Section 2 Maintien des départs anticipés pour les fonctions régaliennes

Article 36 Maintien des départs anticipés pour les métiers dangereux régaliens

I. Le droit en vigueur

Au sein des trois fonctions publiques, la prise en compte de la pénibilité relève principalement de la distinction entre catégories actives et catégories sédentaires, seule la première catégorie ouvrant droit à certains avantages en termes d’âge légal d’ouverture du droit à retraite et de bonifications ou majorations à titre de compensation de l’exposition à des facteurs de risques professionnels.

1. Le nombre de fonctionnaires entrant dans le champ des catégories actives

Les données chiffrées relatives aux effectifs de la catégorie active dans les trois fonctions publiques sont relativement parcellaires, car pour certaines catégories d’emploi, notamment au sein des fonctions publiques hospitalière et territoriale, les statistiques disponibles ne permettent pas de distinguer, au sein d’une catégorie d’emploi, les agents entrant dans le champ de la catégorie active ou non.

Au total, l’étude d’impact estime à 700 000 le nombre de fonctionnaires considéré en catégorie active dans l’ensemble des trois fonctions publiques.

● Au 31 décembre 2017, 177 900 agents ([190]) étaient susceptibles d’être classés en catégorie active dans la fonction publique d’État, la majorité d’entre eux exerçant des emplois relevant du ministère de l’intérieur (66,8 %), à l’instar des agents de police nationale, ou du ministère de la justice (16,4 %), tels les agents de surveillance de l’administration pénitentiaire ([191]).

Au sein de la fonction publique territoriale, le nombre de fonctionnaires territoriaux susceptibles d’occuper un emploi classé en catégorie active était estimé par la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’intérieur entre 5 et 10 % des effectifs au 31 décembre 2011. Ces estimations ne peuvent être précisées davantage compte tenu du fait que l’appartenance à un cadre d’emploi ne suffit pas à déterminer si l’agent est en catégorie active, à l’exception de deux professions : les sapeurs-pompiers professionnels et les agents de police municipale.

S’agissant de la fonction publique hospitalière, le nombre d’agents en catégorie active était estimé à 463 112 agents titulaires au 31 décembre 2017, ce qui représenterait près des deux tiers de l’ensemble des agents de cette fonction publique. Les fonctionnaires hospitaliers classés en catégorie active sont ainsi majoritaires dans la fonction publique hospitalière.

2. Les conditions de départ anticipé pour les fonctionnaires de la catégorie active

Les conditions de départ anticipé au titre de la catégorie active sont fixées par le 1° du I de l’article L. 24 du code des pensions civiles et militaires. Cet article subordonne ainsi le bénéfice de l’ouverture du droit à la retraite anticipée à une condition de durée minimale de service, fixée pour le cas général à dix-sept ans.

Pour les générations nées à partir de 1955, ce même article fixe l’âge de départ à la retraite pour les fonctionnaires en catégorie active à 57 ans, soit cinq années plus tôt que l’âge de départ à la retraite pour les fonctionnaires en catégorie dite « sédentaire » fixé à 62 ans.

Compte tenu des spécificités de leurs métiers, l’âge de départ à la retraite ainsi que la condition de durée minimale de service des fonctionnaires classés en catégorie active peuvent être modulés. En particulier, l’âge d’ouverture des droits des fonctionnaires dits « super-actifs » est fixé à 52 ans à compter de la génération née en 1965.

Âges d’ouverture des droits et limites d’âge des principaux emplois de fonctionnaires classés en catégorie active

Source : Projet de loi de finances pour 2020, Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique.

● D’après le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2020, les départs anticipés au titre de la catégorie active représentaient, en 2018 :

– 44 % des départs anticipés des civils de la fonction publique d’État ([193]), et 20,8 % de l’ensemble des départs à la retraite dans cette fonction publique ;

− 10 % des départs anticipés dans la fonction publique territoriale, et 5,8 % de l’ensemble des départs ;

− 56 % des départs anticipés dans la fonction publique hospitalière, soit 43,4 % de l’ensemble des départs.

En moyenne, les fonctionnaires éligibles au départ anticipé pour catégorie active liquident ainsi leur pension à 59 ans et 4 mois, dans les fonctionnaires civils de l’État, à 59 ans et 11 mois, pour les fonctionnaires territoriaux, et à 59 ans et 1 mois pour les fonctionnaires hospitaliers.

3. D’autres avantages indemnitaires visent à compenser les conditions de travail pénibles au cours de la carrière

En complément de la possibilité de départ anticipé à la retraite pour les fonctionnaires classés en catégories actives, d’autres dispositifs de type indemnitaire visent à tenir compte de la pénibilité de certains métiers ou activités.

Dans la fonction publique d’État, par exemple, des indemnités pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants peuvent être attribuées à certains corps techniques. Les agents publics appelés à effectuer des tâches marquées par une dangerosité particulière, tels que les fonctionnaires de police, bénéficient en outre d’indemnités de sujétions spéciales.

Des indemnités ou primes de même nature existent dans la fonction publique territoriale, telle que l’indemnité de feu accordée aux sapeurs-pompiers professionnels, qui a pour effet de majorer leur pension de retraite ([194]), ou l’indemnité pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants accordée à certains personnels de la fonction publique hospitalière.

En outre, certains corps de la fonction publique classés dans la catégorie active – policiers, ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne, surveillants pénitentiaires et douaniers exerçant des fonctions de surveillance, sapeurs-pompiers professionnels – bénéficient d’une bonification dite « du cinquième », qui consiste à accorder une annuité supplémentaire par période de cinq années de services effectifs. Elle est plafonnée à cinq annuités.

Les fonctionnaires hospitaliers dont la limite d’âge est fixée à 62 ans bénéficient également d’une majoration de la durée d’assurance correspondant à une année supplémentaire par période de dix années de services effectifs (majoration dite « du dixième »), sous réserve d’avoir effectué dix-sept années de services.

Au total, la quasi-totalité des militaires retraités (99,7 %) ([195]), les deux tiers des agents retraités de la fonction publique hospitalière (66,1 %), un peu plus de la moitié des anciens agents civils de l’État (54,1 %) et près de la moitié des agents retraités de la fonction publique territoriale (45,5 %) bénéficiaient d’une bonification en 2018. Le champ des bonifications ne recouvre cependant pas exactement celui des catégories actives.

II. Le dispositif proposÉ

Conformément aux préconisations du rapport de M. Jean-Paul Delevoye ([196]), cet article maintient la possibilité de départ anticipé pour les seuls fonctionnaires exerçant des missions régaliennes caractérisées par une dangerosité particulière, pour les agents eux-mêmes ou pour autrui, et par des sujétions difficiles. La préservation de la limite d’âge applicable à ces agents se justifie, notamment, par la nécessité de ne pas compromettre leur faculté et leur aptitude physique à exercer leurs missions.

Les autres fonctionnaires relevant actuellement d’un placement en catégorie active entreront dans le champ de la retraite anticipée pour incapacité permanente et du compte professionnel de prévention prévus respectivement aux articles 32 et 33 du présent projet de loi. Ils bénéficieront néanmoins de règles transitoires afin la bascule définitive dans ces nouveaux dispositifs, dans les conditions prévues notamment par l’article 38 du projet de loi.

Le I crée à cette fin un nouveau chapitre III au sein du titre II du livre VII du code de la sécurité sociale intitulé : « Dispositions spécifiques à certains fonctionnaires » et composé de cinq articles numérotés de L. 723-1 à L. 723-5.

A. Le champ d’application

Selon le I de l’article L. 723-1 nouveau, les fonctionnaires concernés par la possibilité de départ anticipé au titre de la dangerosité de leurs missions sont les fonctionnaires qui concourent « à des missions publiques de sécurité, y compris civile, de surveillance douanière ou pénitentiaire ou de contrôle aérien » et qui, à ce titre, exercent effectivement des fonctions comportant « des risques particuliers », « pour les agents ou pour les tiers ». Ces missions impliquent des sujétions importantes « afin que l’exécution de ces missions ne soit pas compromise ».

La liste de ces fonctions sera fixée par décret en Conseil d’État. D’après l’étude d’impact, les principales professions concernées devraient être :

– au sein de la fonction publique d’État : les policiers, les surveillants de l’administration pénitentiaire, les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne ainsi que les personnels de la surveillance des douanes ;

– au sein de la fonction publique territoriale, les sapeurs-pompiers professionnels ainsi que les agents de police municipale.

Près de 200 000 agents seraient concernés par le maintien des dispositifs anticipés de départ, pour un nombre de départ à la retraite annuel légèrement supérieur à 4 000 en 2017.

Conditions actuelles de départ À la retraite des Fonctionnaires exerçant des fonctions comportant une dangerositÉ particuliÈre, effectifs et Âge moyen de dÉpart

(*) Âges après application du relèvement de deux ans prévu par la loi du 9 novembre 2010.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, d’après l’étude d’impact.

L’étude d’impact précise, en outre, qu’il reviendra à chaque ministère concerné de déterminer, parmi les catégories de fonctionnaires définies par décret, ceux d’entre eux qui répondent aux conditions d’exercice exigeant le maintien de conditions dérogatoires de départ à la retraite.

Le rapporteur prend acte des catégories de fonctionnaires qui bénéficieront du maintien de la possibilité de départ anticipé. Il considère néanmoins que la situation des égoutiers mérite un éclairage approfondi, compte tenu de la pénibilité particulière de leur métier et des risques de surmortalité soulignés par plusieurs études ([197]). Si leur exclusion de la liste des métiers permettant un départ anticipé peut se comprendre, elle devrait se traduire par un dispositif robuste en matière de reconversion professionnelle.

B. Les conditions d’Âge lÉgal de dÉpart et de limite d’Âge

1. L’âge de départ à la retraite pour les catégories de fonctionnaires concernées

Pour l’ensemble des catégories de fonctionnaires concernées par le maintien de dispositions spécifiques de départ anticipé, l’âge de départ ne pourra excéder l’âge d’ouverture du droit à retraite fixé par décret et au plus tard à 62 ans, compte tenu des sujétions auxquelles sont soumis ces fonctionnaires.

Selon le II de l’article L. 723-1, l’âge d’ouverture du droit à la retraite des fonctionnaires concernés sera abaissé de :

– dix ans (1°) par rapport à l’âge légal de départ à la retraite fixé par l’article L. 191-1, soit 52 ans, pour les catégories de fonctionnaires dont la limite d’âge est inférieure à 62 ans ;

– ou cinq ans (2°) par rapport à l’âge légal de départ à la retraite fixé par l’article L. 191-1, ce qui leur permettra de partir à la retraite dès 57 ans, pour les catégories de fonctionnaires dont la limite d’âge est fixée à 62 ans.

Le système universel de retraite devrait ainsi maintenir sans changement les conditions actuelles d’âge d’ouverture des droits et de limites d’âges fixées pour les fonctionnaires exerçant des missions régaliennes de maintien de l’ordre et de sécurité publique, soit 52 ans pour les policiers, personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire et ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne, pour une limite d’âge fixée à 57 ans ou 59 ans. Les douaniers, sapeurs-pompiers professionnels et agents de police municipale continueront de bénéficier d’un âge légal de départ fixé à 57 ans, pour une limite d’âge de 62 ans.

2. La condition de durée minimale d’exercice

Le bénéfice du droit à retraite anticipée est toutefois soumis à une condition de durée minimale d’exercice des fonctions dangereuses qui sera fixée par décret, selon le II de l’article L. 723-1, et ne pourra être supérieure à vingt-sept ans.

Pour les fonctionnaires qui n’auraient pas rempli cette durée d’exercice à l’atteinte de la limite d’âge prévue par le I de l’article L. 723-1, le droit à retraite sera ouvert « à compter du lendemain de cette date ».

Il convient de relever toutefois que le b du 1° du IV de l’article 38 du projet de loi renvoie à une ordonnance le soin de préciser les conditions de relèvement progressif de la durée minimale de services, pour les personnels dont la durée est fixée aujourd’hui à dix-sept ans.

3. Les modalités de prise en compte de la durée d’exercice au titre des périodes de service effectuées avant la mise en place du système universel

Le II précise que les périodes de services accomplies avant l’entrée en vigueur du système universel au titre d’un emploi classé dans la catégorie active ou de dispositions réglementaires équivalentes sont prises en compte au même titre que l’exercice de fonctions définies au I de l’article L. 723-1 pour le calcul de la durée d’exercice minimale ouvrant droit au dispositif de départ anticipé à la retraite prévu au présent article.

Sont ainsi assimilés aux fonctions régaliennes mentionnées au I de l’article L. 723-1, pour le calcul de cette durée :

– les emplois « présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles » classés en catégorie active en application du 1° du I de l’article L. 24 du code des pensions civiles et militaires ;

– les fonctionnaires relevant du régime de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales disposant de dispositions équivalentes ;

– les personnels des services actifs de police de la préfecture de police et les des services actifs de la sûreté nationale ([199]) ;

– les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne ([200]) ;

– les fonctionnaires des corps du personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire ([201]).

4. La portabilité du droit à départ anticipé

Il convient de relever qu’en application du IV de l’article L. 723-1, le droit à retraite anticipé est un droit portable : en effet, les fonctionnaires qui n’occuperaient plus les missions comportant une dangerosité particulière à l’atteinte de l’âge d’ouverture des droits mais qui l’ont exercé pendant la durée minimale définie au I du même article continuent de bénéficier du droit au départ anticipé à la retraite.

5. Les conditions d’abaissement de l’âge d’équilibre

L’article L. 723-2 nouveau tire les conséquences de l’ouverture anticipée de départ à la retraite sur l’âge d’équilibre : ainsi, ce dernier sera « abaissé par décret pris après avis du conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle, en tenant compte des spécificités de l’exercice des métiers et dans le respect de la trajectoire financière pluriannuelle du système universel de retraite ».

En tout état de cause, entre le départ anticipé à la retraite et l’atteinte de l’âge d’équilibre fixé par ledit décret, le montant de la pension de retraite ne pourra être majoré par l’application du coefficient d’ajustement mentionné à l’article L. 195-1 du projet de loi.

Cet âge d’équilibre ne pourra en aucun cas être supérieur à la limite d’âge afférente aux catégories de fonctionnaires exerçant des missions régaliennes dangereuses telles que définies au I de l’article L. 723-1, « lorsque la radiation des cadres intervient par atteinte de cette limite d’âge et que la retraite est liquidée à la date de cette cessation d’activité ».

C. L’impossibilitÉ de cumuler le dÉpart anticipÉ pour fonctions dangereuses avec les dispositifs de droit commun de compensation de la pÉnibilitÉ

L’article L. 723-3 nouveau précise que le bénéfice de la retraite anticipée au titre des missions régaliennes dangereuses n’est pas cumulable avec les deux dispositifs de compensation de la pénibilité applicables à l’ensemble des autres catégories de travailleurs, c’est-à-dire :

– le dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente mentionnée à l’article L. 192-4 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 32 du projet de loi ;

– le compte professionnel de prévention (C2P), étendu aux agents des trois fonctions publiques ainsi qu’aux salariés des régimes spéciaux par l’article L. 192-5, dans sa rédaction issue de l’article 33 du projet de loi.

Le maintien des conditions de départ anticipé à la retraite spécifiques aux fonctionnaires exerçant des missions régaliennes de maintien de l’ordre et de la sécurité spécifique a en effet d’ores et déjà pour objet de compenser les sujétions particulières auxquelles ces agents sont soumis, de manière plus favorable que les autres dispositifs de prise en compte de la pénibilité applicables dans le droit commun.

D. La mise en place d’un double mÉcanisme de cotisation pour financer les départs anticipÉs

La fin des catégories actives entraînera l’extinction progressive des diverses bonifications associées.

En conséquence, pour les agents concernés par le présent article, le projet de loi crée une nouvelle catégorie de cotisations à la charge des employeurs publics destinée à assurer le coût des départs anticipés tout en garantissant aux agents concernés un égal niveau de pension par rapport à la situation qui prévalait avant l’entrée en vigueur du système universel.

Un second type de cotisation est créé afin de compenser le coût, pour le système universel, des départs anticipés pour les agents exerçant des missions d’une particulière dangerosité.

1. Les cotisations spéciales

Afin de « prendre en compte l’incidence sur les retraites de ces fonctionnaires des limites d’âge qui leur sont applicables », le nouvel article L. 723-4 oblige les employeurs des fonctionnaires bénéficiant d’un départ anticipé à la retraite au titre des fonctions régaliennes exercées ou de l’atteinte de la limite d’âge fixée pour ces fonctions à s’acquitter de « cotisations spéciales », pour chaque fonctionnaire concerné, jusqu’à l’atteinte de l’âge d’équilibre.

D’après l’exposé des motifs du projet de loi, ces cotisations spéciales « ont vocation à se substituer à l’actuelle bonification du 5ème qui permet l’attribution d’une année de service toutes les cinq années passées en catégorie active », afin de maintenir un niveau de retraite équivalent à celui d’aujourd’hui pour les fonctionnaires concernés. Ces modalités seront fixées distinctement en fonction de la fonction publique à laquelle appartiennent ces fonctionnaires.

Les modalités de versement des cotisations et leur taux seront définis par décret, de manière à garantir, d’après l’étude d’impact, un niveau de retraite équivalent à celui garanti aujourd’hui aux agents concernés. L’assiette des cotisations sera quant à elle déterminée « sur la totalité des revenus d’activité », par référence au 2° de l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 13 de ce projet de loi.

Les périodes ayant fait l’objet de versement de cotisations spéciales « sont prises en compte pour l’acquisition des points » inscrits au compte personnel de carrière mentionné à l’article L. 191-3 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 8 du projet de loi.

D’après l’étude d’impact, ces cotisations seront dues « jusqu’à ce que les fonctionnaires concernés atteignent l’âge d’équilibre ».

2. La cotisation supplémentaire

L’article L. 723-5 nouveau instaure une cotisation « supplémentaire » à la charge des employeurs des fonctionnaires concernés par les dispositifs de départ anticipé au titre de l’exercice de fonctions régaliennes dangereuses, afin de couvrir :

– d’une part, le coût des retraites versées à chacun des fonctionnaires bénéficiant d’un départ anticipé entre l’âge de départ anticipé et l’âge d’ouverture du droit à retraite de droit commun, fixé à 62 ans par l’article L. 191-1 (1°) ;

– d’autre part, le montant des cotisations qui auraient été dues « si la retraite de ces fonctionnaires n’avait pas été liquidée de manière anticipée avant l’âge prévu à l’article L. 191-1 » (2°).

Les cotisations sont dues, jusqu’à l’atteinte de l’âge légal d’ouverture des droits à retraite mentionné à l’article L. 191-1, soit 62 ans, pour tout fonctionnaire :

– qui exerce les fonctions mentionnées au I de l’article L. 723-1 (cf. supra) ;

– qui appartient aux mêmes corps et cadres d’emploi que les fonctionnaires mentionnés au I du même article L. 723-1, mais dont l’emploi ne correspond pas à ces fonctions et qui ont déjà accompli la durée de service effectifs exigée pour bénéficier du départ anticipé à la retraite, et bénéficient à ce titre de la garantie du maintien de cet âge de départ anticipé, dans les conditions mentionnées au I de l’article 38 du présent projet de loi ;

– dont la pension civile de retraite a été liquidée de manière anticipée avant l’entrée en vigueur du système universel de retraite, en application du II du présent article 36 (cf. infra).

Concrètement, d’après l’exposé des motifs du projet de loi, la cotisation spéciale versée par l’État au titre des fonctionnaires ayant bénéficié du dispositif de départ anticipé à la retraite sera affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. La fraction du montant de ces cotisations sera définie en loi de finances. En effet, aux termes de la loi organique relative aux lois de finances, un CAS doit en permanence être équilibré : l’ajustement de la contribution des employeurs par la loi de finances permet ainsi d’équilibrer le CAS Pensions.

*

Article 37 Militaires

I. Un rÉgime de retraite conçu pour rÉpondre À l’enjeu du renouvellement des forces armÉes et pour compenser les sujétions particulières des métiers militaires

La définition de l’état militaire et du statut applicable aux militaires posée par l’article L. 4111-1 du code de la défense met en lumière les sujétions et contraintes exceptionnelles auxquelles sont soumis les militaires au cours de leur carrière. Plusieurs observations peuvent en être tirées.

En premier lieu, les devoirs et exigences particulières incombant aux militaires justifient l’attribution de bonifications ou d’avantages visant à compenser en partie l’engagement sans réserve qu’ils sont prêts à consentir pour assurer la défense de la Nation.

La nécessité d’être en mesure d’assurer la défense de la patrie par la force des armes, en toutes circonstances, implique en outre comme prérequis le maintien d’un flux de personnel jeune et immédiatement opérationnel. En conséquence, la question de la retraite des militaires ne peut être analysée qu’à l’aune de l’enjeu du renouvellement des forces armées.

Le régime des pensions militaires de retraite constitue dès lors « un instrument de gestion, concourant, avec d’autres, à la jeunesse et au pyramidage des effectifs militaires » ([202]). Outre le caractère d’un avantage vieillesse classique, comme l’ensemble des pensions civiles, les pensions de retraite militaires revêtent également le caractère d’une « pension de reconversion ».

Compte tenu de la nécessité de conserver des forces armées opérationnelles impliquant le renouvellement permanent des effectifs, le code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit ainsi plusieurs aménagements de la retraite des militaires, en leur donnant la possibilité de prendre leur retraite par anticipation, tout en offrant des conditions de départ facilitant la réalisation d’une seconde carrière professionnelle, grâce à des conditions dérogatoires de cumul entre la pension de retraite militaire et les revenus tirés d’une activité non militaire.

A. Des règles de liquidation de la pension militaire visant à favoriser la reconversion

1. Les conditions de liquidation de la pension militaire

a. La pension dite « à jouissance immédiate »

i. Pour les militaires de carrière

● Les militaires de carrière peuvent bénéficier d’une pension dite à « jouissance immédiate », sous réserve d’une durée de services effectifs minimale – et non d’un âge minimal d’ouverture des droits. Cette durée de services est fixée, en application du II de l’article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR), à :

– vingt-sept ans pour les officiers (1°) ;

– dix-sept ans pour les militaires non officiers (2°).

● La liquidation de la pension de retraite peut également intervenir, même si le militaire ne remplit pas la condition de durée de services fixée aux 1° et 2° du II de l’article L. 24 du CPCMR, en cas de radiation des cadres par atteinte de la limite d’âge.

Cette limite d’âge, qui varie selon le grade et le corps, est fixée au I de l’article L. 4139-16 du code de la défense (cf. tableaux infra). Elle est fixée entre 52 et 66 ans pour les officiers, et entre 47 et 66 ans pour les sous-officiers ([203]).

Limite d’Âge des officiers

(en années)

Source : Article L. 4139-16 du code de la défense.

Limite d’Âge des Sous-officiers des forces armÉes

et des formations rattachÉes

(en années)

Source : Article L. 4139-16 du code de la défense.

ii. Pour les militaires sous contrat

Pour les militaires commissionnés ou sous contrat, la liquidation de la pension peut intervenir en cas de radiation par atteinte de la limite de durée de services (1° et 2° du II de l’article L. 24 du CPCMR). Cette limite est également fixée au II du même article L. 4139-16, selon le tableau suivant :

Limite de durée des services des militaires sous contrat

(en années)

Source : Article L. 4139-16 du code de la défense.

b. Les autres cas de liquidation de la pension à jouissance immédiate

● En application du II de l’article L. 24 du CPCMR, la liquidation de la pension peut également avoir lieu :

− en raison d’une infirmité du militaire lui-même (1° et 2°) ;

− lorsque le militaire est parent d’un enfant vivant de plus d’un an atteint d’une invalidité égale ou supérieure à 80 %, à condition d’avoir accompli quinze années de services effectifs et d’avoir interrompu ou réduit son activité pour cet enfant (1° bis) ;

− lorsque le conjoint du militaire est atteint d’une infirmité ou d’une maladie incurable le plaçant dans l’impossibilité d’exercer une quelconque profession, et sous réserve que le militaire ait accompli au moins quinze ans de services (3°).

● Enfin, les officiers généraux placés en deuxième section, c’est-à-dire, selon le 2° de l’article L. 4141-1 du code de la défense, les officiers généraux maintenus à la disposition du ministre de la défense ou, pour les officiers généraux de la gendarmerie nationale, maintenus à la disposition du ministre de la défense et du ministre de l’intérieur, peuvent liquider leur retraite à compter de l’âge de 67 ans (4°).

c. La pension à liquidation différée

Par contraste avec la pension dite à jouissance « immédiate », la pension dite à liquidation différée est versée, en application des 2° et 3° de l’article L. 25 du code des pensions civiles et militaires de retraite, aux officiers de carrières, aux officiers sous contrat ainsi qu’aux non-officiers ne répondant pas aux critères mentionnés à l’article L. 24 du même code et ayant accompli au moins quinze années de services effectifs à la date de leur radiation des cadres ou des contrôles ([204]). Dans ce cas, la liquidation de la pension ne peut intervenir qu’à compter de l’âge de 52 ans.

Toutefois, selon le 5° de l’article L. 25 du même code, les militaires ne répondant pas aux critères mentionnés à l’article L. 24 ni aux 2° et 3° de l’article 25 et ayant accompli moins de quinze ans de services effectifs ne peuvent liquider leur pension avant l’âge légal d’ouverture du droit à retraite fixé à 62 ans par l’article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale.

2. Des règles de cumul entre la pension militaire et une autre activité professionnelle destinées à encourager le renouvellement des effectifs militaires

Offrir à ceux qui quittent l’état militaire « les moyens d’un retour à une activité professionnelle dans la vie civile », comme en dispose l’article L. 4111-1 du code de la défense se traduit, notamment, par l’assouplissement des règles relatives au cumul entre une pension de retraite et une activité professionnelle.

Les règles de cumul emploi-retraite des militaires sont en effet partiellement calquées sur les règles applicables aux fonctionnaires civils, mais elles sont adaptées pour tenir compte des spécificités du métier de militaire, d’une part – notamment des droits à pension parfois modestes tirés de la durée d’assurance réduite requise pour liquider leur pension –, et pour encourager la réalisation d’une seconde carrière professionnelle à l’écart de la condition militaire, d’autre part.

a. Les mécanismes de décote applicables et l’absence de surcote

Compte tenu des règles spécifiques de départ anticipé applicables aux militaires, le mécanisme de surcote ne leur est pas applicable.

En revanche, deux mécanismes de décote prévus par l’article L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite leur sont applicables :

– le premier, dit « carrière longue », vise à appliquer une minoration de 1,25 % de la pension liquidée aux militaires dont la limite d’âge est supérieure ou égale à 57 ans, lorsqu’ils sont admis à la retraite à compter de l’âge de 52 ans, dès lors que la durée d’assurance est inférieure au nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension militaire, fixé à 75 % ;

– le second mécanisme, dit « carrière courte », concerne tous les autres cas de figure, est un coefficient de minoration fixé à 1,25 % du montant de la pension militaire liquidée. Cette décote s’applique dès lors que la durée de services militaires effectifs est inférieure à la durée nécessaire pour bénéficier d’une liquidation de la pension, dans les conditions prévues au II de l’article L. 24 du même code. Elle s’annule néanmoins à partir de dix trimestres (II de l’article L. 14).

En 2017, seules 13 % des pensions militaire de droit direct entrées en paiement étaient affectées d’une décote. Le montant moyen mensuel de cette décote s’élève à 75 euros ([205]).

b. La possibilité d’acquérir de nouveaux droits à la retraite grâce à l’exercice d’une activité professionnelle cumulée avec le bénéfice d’une pension de retraite

À l’instar des fonctionnaires civils, les militaires peuvent sans condition cumuler leur pension de retraite avec une rémunération privée. L’article 19 de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 a toutefois prévu le maintien d’une exception pour les bénéficiaires d’une pension militaire de retraite, en les autorisant à acquérir de nouveaux droits à la retraite au titre de l’activité professionnelle qu’ils exercent au sein d’un autre régime de retraite que celui des pensions militaires ([206]), par exception au principe fixé par l’article L. 161-22-1 A du code de la sécurité sociale, selon lequel les activités exercées au cours de la retraite ne génèrent pas de droit nouveau au titre de l’assurance vieillesse.

c. La possibilité de cumul intégral d’une pension militaire de retraite et d’une rémunération du secteur public

● Conformément au deuxième alinéa de l’article L. 84 du CPCMR, la pension de retraite militaire peut être cumulée, comme c’est le cas pour les fonctionnaires civils, avec la rémunération versée par un employeur public – État, collectivités territoriales, établissement public hospitalier. Le cas échéant, le montant brut des revenus d’activité du secteur public ne peut excéder, par année civile, le tiers du montant brut de la pension pour l’année considéré. Dans le cas contraire, cet excédent est déduit de la pension après application d’un abattement égal à la moitié du minimum garanti ([207]).

Contrairement aux fonctionnaires civils, la condition de plafonnement des revenus ne s’applique pas, cependant, aux militaires ayant atteint la limite d’âge ou la limite de la durée de service correspondant à leur grade, ni aux titulaires d’une pension de non-officier correspondant à moins de vingt-cinq ans de services.

Ces règles favorables expliquent la proportion importante du nombre de polypensionnés au sein de l’ensemble des ressortissants du régime des pensions militaires : le HCECM estimait en 2010 que près des trois quarts (72 %) des titulaires d’une pension militaire âgés de plus de 60 ans percevaient une pension d’un autre régime de base ([208]).

● En outre, les militaires ont la faculté, contrairement aux anciens agents publics titulaires d’une pension de retraite civile, de renoncer à la faculté de cumuler leur pension militaire avec les revenus tirés de l’exercice d’une activité au sein d’une fonction publique non militaire, au profit d’une pension unique rémunérant la totalité de la carrière effectuée au sein de la fonction publique, tenant compte des périodes accomplies en tant que militaire et des périodes accomplies en dehors de tout cadre militaire.

B. Des bonifications et primes versÉes en compensation des sujÉtions difficiles

● Un ensemble de bonifications et de primes sont versées aux militaires en tant que légitime et nécessaire compensation aux fortes contraintes et sujétions auxquels ils sont soumis au cours de leurs missions.

La dangerosité des missions incombant aux militaires au cours des campagnes ou des opérations extérieures (OPEX) ainsi que les contraintes liées à l’éloignement géographique, à l’isolement ou encore à l’obligation de résidence en caserne, pour les gendarmes, ont en effet des répercussions importantes sur la vie quotidienne des militaires et de leurs proches. La prise en compte des particularités de la condition de militaire se traduit en conséquence, dans le régime des pensions militaires de retraite, par des modalités particulières d’intégration des primes liées aux sujétions spéciales, sous la forme de l’attribution de bonifications d’activité.

Outre les bonifications correspondant aux études conduites par les officiers militaires provenant de certaines écoles et à d’autres professions ([209]), il existe principalement trois types de bonifications pour les militaires totalisant au moins dix-sept années de services effectifs :

– la bonification dite « du cinquième », instaurée en compensation des limites d’âges basses et de la brièveté des carrières, est versée à tous les militaires en application du i de l’article L. 12 du CPCMR. Concrètement, cette bonification majore d’une année chaque période de cinq années de services – cinq années de services correspondent ainsi à six années prises en compte dans le calcul de la pension. Seules les vingt-cinq premières années de services ouvrent droit à cette bonification, car celle-ci est plafonnée à cinq annuités ;

– en second lieu, les bénéfices de campagne sont versés au titre des services effectués en dehors du territoire national, selon la nature des campagnes concernées. Comme le souligne l’étude d’impact, cette liste est « particulièrement hétérogène et n’a pas été régulièrement mise à jour » (cf. tableau) ;

– enfin, les bonifications pour l’exécution d’un service aérien ou sous-marin commandé sont versées en application des c et d de l’article L. 12 du CPCMR, selon des coefficients de calcul particuliers, à compter de quinze ans de services effectifs.

● Sous réserve d’acquitter une surcotisation salariale et de liquider leur retraite à compter de 50 ans, les gendarmes bénéficient en outre de la prise en compte dans leur pension de retraite d’une indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP), qui peut se traduire par une augmentation significative du montant de leur pension ([210]).

● Compte tenu de ces divers avantages et bonifications, le montant moyen mensuel des pensions de militaire s’établissait à 1 722 euros en 2017, et à 2 357 euros pour les gendarmes. Ces montants sont néanmoins très variables selon la catégorie hiérarchique considérée, ce qui s’explique, notamment, par des âges effectifs de départ plus tarifs pour les militaires des catégories hiérarchiques supérieures.

Montant mensuel moyen des pensions militaires

(en euros)

Source : DGFiP – Services des retraites de l’État, base des pensions 2010 à 2017.

C. Le nombre de militaires en exercice et à la retraite

Selon les informations rendues publiques par le ministère de la Défense, plus de 206 000 militaires sont recensés, dont un tiers sont des militaires de carrière et deux tiers des militaires sous contrat.

Répartition des effectifs militaires par statut en 2018

(*) Le champ concerne l’ensemble du personnel militaire ainsi que les gendarmes relevant du ministère des armées.

Source : Chiffres-clés de la défense, d’après le bilan social 2018.

À la fin de l’année 2017, plus de 390 000 retraités étaient titulaires d’une pension militaire de droit direct (+ 3,42 % par rapport à 2010), et 160 332 personnes étaient titulaires d’une pension de droit dérivé.

Nombre de pensions militaires au 31 décembre 2017

Source : DGFiP – Services des retraites de l’État, base des pensions 2010 à 2017.

En moyenne, les militaires liquident leur retraite à l’âge de 45,7 ans – un chiffre en légère augmentation depuis plusieurs années. Dans le détail, les officiers partent en moyenne à l’âge de 52,9 ans et les sous-officiers à l’âge de 48,3 ans.

Les gendarmes partent en moyenne à un âge plus élevé, compte tenu de limites d’âges distinctes.

Âge moyen de départ pour tous motifs *

(en années)

(*) Y compris pour motif d’invalidité.

Source : DGFiP – Services des retraites de l’État, base des pensions 2012 à 2017.

● En l’état du droit, les personnels militaires sont redevables d’une cotisation, équivalente à celle des personnels civils, qui s’élève à 11,10 % au 1er janvier 2020.

Le taux de contribution employeur versé au compte d’affectation spéciale Pensions s’élève à 126,07 % pour les personnels militaires, contre 74,28 % pour les fonctionnaires de l’État. Ces taux n’ont pas évolué depuis 2014.

II. Les rÈgles dÉrogatoires de liquidation de la pension de retraite militaire prévues dans le cadre du système universel

Les règles particulières applicables aux militaires sont rassemblées au sein d’un nouveau chapitre IV du titre II du livre VII du code de la sécurité sociale intitulé « Dispositions spécifiques aux militaires » et composé de seize articles nouveaux numérotés de L. 724-1 à L. 724-16.

A. Retraite et condition militaire

En préambule, le II rappelle vise à rappeler que les dispositions spécifiques relatives à la retraite des militaires sont « une composante de la condition militaire » et justifient pleinement, à ce titre, les dérogations accordées par le projet de loi par rapport aux règles de droit commun applicables aux assurés du système universel.

Le II complète ainsi le code de la défense par un article L. 4111-1-1, qui dispose que les dispositions du chapitre IV du titre II du livre VII nouveau créé par le présent article « concourent aux objectifs de la défense et permettent d’adapter à ces objectifs la structure des forces armées ».

B. Le maintien de la faculté de départ anticipé pour les pensions à jouissance immédiate

Conformément aux règles applicables en l’état du droit, le I de l’article L. 724-1 nouveau créé par le I du présent article maintient l’existence de règles dérogatoires d’ouverture du droit à retraite pour les militaires.

Ainsi, les conditions d’âge et de durées de services permettant de bénéficier d’une pension à jouissance immédiate sont maintenues sans modification. Cependant, la pension à jouissance différée est supprimée : les militaires n’ayant pas rempli les conditions leur permettant d’obtenir la faculté de départ anticipé dans les conditions prévues à l’article L. 724-1 seront en conséquence soumis à l’âge d’ouverture du droit à retraite de droit commun, fixé à 62 ans par l’article L. 191-1.

1. Les conditions de liquidation de la pension à jouissance immédiate

a. Pour les officiers

Par dérogation à l’âge de droit commun de 62 ans fixé par l’article L. 191-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 23 du présent projet de loi, les militaires de carrière pourront continuer de bénéficier d’un droit à départ anticipé à la retraite, sous réserve d’avoir accompli une durée de services effectifs minimale, fixée comme aujourd’hui à vingt-sept ans (1°), ou d’avoir atteint la limite d’âge qui leur est applicable si celle-ci est inférieure à 62 ans.

b. Pour les militaires non officiers

Les militaires non officiers pourront également conservent également un droit à départ anticipé sous réserve d’avoir accompli au moins dix-sept ans de services effectifs, ou d’avoir atteint la limite d’âge qui leur est applicable lorsque celle-ci est inférieure à 62 ans.

c. Le cas particulier des militaires placés en deuxième section

En application de l’article L. 4141-1 du code de la défense, les officiers généraux peuvent être répartis en deux sections :

– la première section comprend « les officiers généraux en activité, en position de détachement, en non-activité et hors cadres » ;

– la deuxième section comprend les officiers généraux n’appartenant pas à la première section, soit parce qu’ils ont atteint la limite d’âge, soit parce qu’ils en ont fait la demande par anticipation, soit parce qu’ils ont été admis d’office dans cette catégorie, notamment pour raisons de santé. Les officiers généraux de cette section sont « maintenus à la disposition du ministre de la défense » – ou du ministre de la défense et du ministre de l’intérieur, s’agissant des officiers généraux de la gendarmerie nationale.

Pour les officiers généraux relevant de cette deuxième catégorie, le dernier alinéa de l’article L. 724-1 nouveau précise que l’âge d’ouverture du droit à la retraite leur est ouvert dès leur admission dans cette catégorie, sous réserve que cet âge soit inférieur à l’âge de droit commun de départ à la retraite fixé à 62 ans par l’article L. 191-1 du code de la sécurité sociale.

2. La portabilité du droit à liquidation anticipée

Le II de l’article L. 724-1 nouveau dispose que la faculté de départ anticipé accordée aux militaires demeure applicable, jusqu’à l’âge de 62 ans, même si les militaires n’occupent plus leur emploi militaire à la date de liquidation de leur retraite.

Les militaires peuvent ainsi exercer une autre activité sans pour autant liquider immédiatement leur retraite.

3. Modalités transitoires relatives à la suppression de la retraite à jouissance différée

La pension à jouissance différée, qui permettait à certains militaires n’ayant pas rempli les conditions leur permettant de bénéficier d’un départ anticipé au titre de la pension à jouissance immédiate de demander leur retraite dès 52 ans sous réserve d’avoir accompli quinze ans de services, n’est pas maintenue dans le nouveau système universel.

En effet, selon l’étude d’impact, « il n’existe pas de justification objective » au fait que ces agents puissent demander leur retraite à 52 ans plutôt qu’à 62 ans, « dès lors qu’ils ont déjà quitté la condition militaire avant de remplir les modalités de départ anticipé ».

Le III prévoit cependant un dispositif transitoire à destination des militaires qui auraient accompli la durée de services de quinze ans leur permettant de bénéficier de la pension à jouissance différée avant le 1er janvier 2025. Les militaires concernés « conservent le bénéfice de cet âge » et pourront ainsi continuer à liquider leur retraite de manière anticipée, selon les conditions de liquidation prévues au II de l’article L. 724-1.

Il est précisé que les dispositions relatives à la liquidation (articles L. 724-2, L. 724-4, L. 724-5, L. 724-6, L. 724-8), à l’âge d’équilibre (article L. 724-3), à la réversion (article L. 724-9) et à l’impossibilité de bénéficier du compte professionnel de prévention (C2P) ou de la retraite anticipée pour incapacité permanente sont applicables à ces militaires.

C. Les modalités de liquidation de la pension à jouissance immédiate

1. Le principe de la liquidation partielle

L’article L. 724-2 nouveau du code de la sécurité sociale précise les dispositions permettant aux militaires de continuer à bénéficier d’une pension à jouissance immédiate, dès lors qu’ils ont atteint la durée de service requise précisée au I de l’article L. 724-1, ou la limite d’âge qui leur est applicable compte tenu de leurs corps et grade d’appartenance.

Lorsque ces conditions sont remplies, la retraite est ainsi « liquidée en deux parts ». Concrètement, cela signifie que la pension militaire sera intégralement liquidée puisqu’elle portera sur « la totalité des points accumulés » entre le début d’exercice des fonctions militaires et la liquidation de la part de sa pension correspondant à ces fonctions.

Toutefois, le pensionné conservera la possibilité d’acquérir des droits à retraite au titre d’une autre activité professionnelle exercée en dehors du cadre militaire, que celle-ci soit exercée dans le secteur privé ou dans l’une des trois fonctions publiques. Les revenus tirés de cette activité feront l’objet d’une « seconde part » de retraite pour les anciens militaires, qui s’ajoutera à la première part versée au titre des fonctions militaires.

2. Les conditions de liquidation de la pension militaire

● La pension militaire sera calculée dans les conditions de droit commun mentionnées aux articles L. 191-2 à L. 191-5, dans leur rédaction résultant des articles 8 à 10 du projet de loi.

Ainsi, le montant de la pension militaire sera égal au produit de l’ensemble des points acquis par l’assuré au cours de sa carrière militaire et inscrits sur son compte personnel de carrière par la valeur de service du point fixée à la date d’effet de sa retraite partielle. Sont pris en compte les points cotisés, ainsi qu’une fraction des points accordés au titre des périodes d’interruption involontaire d’activité, comme le précise l’article L. 724-6 nouveau.

● Cependant, pour ne pas pénaliser les militaires qui feront le choix de partir de manière anticipée à la retraite comme le leur permet le système universel, l’âge d’équilibre mentionné à l’article L. 191-5 applicable sera abaissé pour la liquidation de la première part de leur pension, dans les conditions prévues à l’article L. 724-3 nouveau du code de la sécurité sociale.

Cet âge sera ainsi « abaissé par décret, en tenant compte des spécificités des fonctions militaires et des limites d’âge applicables aux militaires concernés ». D’après l’article L. 724-13 nouveau, cet âge d’équilibre sera abaissé au minimum de huit ans avant l’âge d’équilibre de droit commun.

Il est néanmoins précisé que l’application du coefficient d’ajustement ne pourra en aucun cas « conduire à majorer le montant de la retraite » : compte tenu des conditions dérogatoires de départ anticipé accordées aux militaires pour leur permettre de reprendre une activité professionnelle après l’exercice de fonctions militaires, il paraît en effet logique que la pension ne puisse être majorée pour la liquidation de leur première part de retraite. L’âge d’équilibre de droit commun s’appliquera cependant à la liquidation de leur seconde part de retraite.

3. Les modalités de calcul des pensions correspondant à la seconde partie de carrière des anciens militaires

● En cas de liquidation de sa pension de militaire, l’ancien militaire conserve la possibilité d’exercer une activité professionnelle lui permettant d’acquérir de nouveaux droits à retraite ([211]).

Le cas échéant, les points acquis dans cette seconde partie de carrière professionnelle seront comptabilisés pour le calcul de la « seconde part » de la retraite, par opposition à la « première part » de la retraite qui correspond à la liquidation de la retraite au titre des fonctions militaires. La liquidation ne peut intervenir qu’à compter de l’âge légal d’ouverture du droit à retraite mentionné à l’article L. 191-1, c’est-à-dire 62 ans.

En outre, l’article L. 724-4 précise que « le montant de la liquidation de la première part ne peut être remis en cause à l’occasion du calcul de la seconde part ». La liquidation de la première part de carrière demeure ainsi indépendante de sa seconde partie de carrière : la pension de retraite calculée au titre des fonctions militaires demeure acquise à l’assuré et n’est pas recalculée à l’occasion de la liquidation de la seconde fraction de la retraite.

a. Prise en compte des points supplémentaires

Le calcul de la seconde part de carrière peut tenir compte de certains éléments acquis au cours de la carrière du militaire.

Selon l’article L. 724-5 nouveau, la liquidation de la seconde part de retraite est ainsi également calculée dans les conditions prévues aux articles L. 191-2 à L. 191-5 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction issue des articles 8 à 10 de ce projet de loi, c’est-à-dire par application de la valeur de service du point à l’ensemble des points inscrits au compte personnel de carrière de l’assuré au titre de cette seconde part de carrière. Le montant de la seconde part de la pension de l’ancien militaire ainsi obtenu peut donc être modulé par l’application du coefficient d’ajustement prévu à l’article L. 191-5.

En outre, selon l’article L. 724-6 nouveau, les points supplémentaires attribués à l’assuré au titre des périodes d’interruption de carrière relevant de la solidarité nationale – maladie, incapacité ou invalidité, maternité ou paternité, notamment –, en application de l’article L. 195-2 du même code ([212]), ne sont pris en compte que partiellement dans le calcul de cette seconde partie de carrière, selon des conditions déterminées par décret.

● À l’inverse, sont versés exclusivement au titre de la seconde fraction de la retraite les points acquis :

– au titre d’une l’incapacité permanente d’au moins 50 %, qui visent à tenir compte de l’incidence du handicap sur la vie professionnelle, selon les conditions prévues au II de l’article L. 192-2 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 29 de ce projet de loi (article L. 724-8 nouveau) ;

– au titre de la retraite minimale prévue à l’article L. 195-1 du même code, dans sa rédaction issue de l’article 40 de ce projet de loi (I de l’article L. 724-7 nouveau).

b. Modalités de calcul de la retraite minimale

● Seule la pension correspondant à la seconde partie de la carrière d’un ancien militaire peut ainsi être relevée au niveau de la retraite minimale prévue par l’article L. 195-1.

Selon le II de l’article L. 724-7, pour déterminer si l’ancien militaire a droit à la retraite minimale au titre de sa seconde partie de carrière, le calcul tiendra compte de deux éléments :

– la durée totale de la carrière de l’ancien militaire effectuée au titre de l’ensemble de ses activités, première et seconde parts de carrière comprises (1°), étant entendu qu’une durée totale de 516 mois est requise pour bénéficier du montant maximum de la retraite minimale (1°) ;

– les éventuels points supplémentaires accordés au titre des première et seconde parts de retraite, tels que, pour la seconde part exclusivement, les points attribués au titre du handicap (II de l’article L. 192-2) ou des majorations pour enfants (article L. 196-1, dans sa rédaction résultant de l’article 44 de ce projet de loi) (2°).

Enfin, la retraite personnelle considérée pour définir si l’assuré a droit à la retraite minimale est la retraite correspondant à la seconde part de la retraite, liquidée selon la valeur de service correspondant à cette seconde part (3°).

c. Conditions d’application des règles de cumul emploi-retraite de droit commun

L’ancien militaire ayant liquidé la seconde part de sa retraite correspondant à des activités professionnelles hors champ militaire peut tout à fait prétendre au bénéfice du dispositif de cumul emploi-retraite prévu par l’article L. 193-7 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 26 de ce projet de loi, comme en dispose le dernier alinéa de l’article L. 724-2, qui dispose que « les dispositions de la section 3 du chapitre III du titre IX du livre Ier sont applicables » ([213]).

Il peut ainsi cumuler une pension de retraite de militaire, une pension de retraite liquidée au titre de sa carrière non militaire et les revenus d’une activité professionnelle. Le cas échéant, pour l’application de l’article L. 193-11 relatif au cumul emploi-retraite ([214]), la liquidation de la « seconde part » de sa retraite est assimilée à une « première liquidation ».

4. Les conséquences de la liquidation partielle sur la retraite de réversion

● En cas de décès d’un assuré, l’article L. 197-1 du code de la sécurité sociale créé par l’article 46 du projet de loi accorde une retraite de réversion au conjoint survivant sous réserve que ce dernier ait atteint l’âge de 55 ans fixé par l’article L. 191-1 du même code ([215]) et qu’il ait été marié depuis au moins deux ans avec l’assuré décédé.

Le III de l’article L. 197-1 permet également au conjoint survivant non titulaire d’une retraite à l’âge de 55 ans de bénéficier d’une pension de réversion dans les mêmes conditions.

Pour les anciens militaires ayant liquidé partiellement leur retraite dans les conditions prévues au II de l’article L. 724-1, la retraite de réversion versée après le décès de leur conjoint fait l’objet d’une révision « lors de la liquidation de chacune des parts de la retraite du conjoint survivant » (article L. 724-9 nouveau). Ainsi, un assuré ayant liquidé sa première part de retraite tout en continuant d’exercer une activité professionnelle auprès d’un employeur privé peut bénéficier, au décès de son conjoint, d’une partie de la réversion au titre de la première part de sa retraite. Lors de la liquidation de sa seconde part de retraite, la réversion fera l’objet d’une revalorisation.

● À l’inverse, si le conjoint décédé est un ancien militaire ayant déjà partiellement liquidé sa retraite mais n’ayant pas encore liquidé la seconde fraction de sa retraite au titre des droits acquis par ses activités professionnelles non militaires, le calcul de la retraite de réversion versée au conjoint survivant tient compte à la fois :

– du montant de la première part de la retraite ;

– du montant des droits à retraite acquis au titre de la seconde part de la retraite de l’assuré décédé.

5. Le bénéfice de la liquidation anticipée de la fraction de pension correspondant aux fonctions militaires n’est pas cumulable avec les autres dispositifs de départ anticipé à la retraite

Compte tenu du maintien de conditions dérogatoires de liquidation des droits à retraite acquis au titre de la carrière de militaire, qui tient compte des sujétions spécifiques de la condition militaire, l’article L. 724-10 nouveau du code de la sécurité sociale dispose que les militaires ne peuvent prétendre aux dispositifs de droit commun de prise en compte de la pénibilité dans le système universel de retraite, c’est-à-dire :

– le dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente mentionné à l’article L. 192-4 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 32 de ce projet de loi ;

– le compte professionnel de prévention (C2P) mentionné à l’article L. 192-5 du même code, dans sa rédaction issue de l’article 33 de ce projet de loi, qui prévoit notamment la possibilité de partir de manière anticipée à la retraite grâce à l’utilisation des points acquis à la suite de l’exposition à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels. L’exposition à ces facteurs de risque est en effet directement compensée, pour les militaires, par l’attribution de cotisations supplémentaires prises en compte dans le calcul de la pension (cf. infra).

Il est précisé que le bénéfice de ces deux dispositifs est fermé aux militaires ou anciens militaires y compris à l’occasion de la liquidation de la seconde part de la retraite.

D. L’attribution de points supplÉmentaires au titre des sujÉtions difficiles et de la dangerositÉ

Pour tenir compte des « sujétions particulières » éprouvantes ainsi que les « risques afférents » à certaines missions, l’article L. 724-14 nouveau propose d’attribuer des points supplémentaires aux militaires ayant accompli des services aériens ou des services sous-marins.

Le nombre de points sera attribué de manière forfaitaire et « distincte en fonction de la nature de services et des conditions dans lesquelles ceux-ci sont accomplis », dans des conditions précisées par décret. Ce forfait de points a vocation à se substituer aux actuelles bonifications pour l’exécution d’un service aérien ou sous-marin commandé.

Le cas échéant, les points attribués au titre des services sous-marins et aériens peuvent se cumuler, dans la limite d’un plafond annuel défini par décret.

Le financement de ces points sera compensé par le versement, par les employeurs des militaires, d’une cotisation complémentaire dont les taux seront fixés par décret et l’assiette déterminée sur l’ensemble de la rémunération des militaires, dans les conditions prévues à l’article L. 724-16 nouveau. Cette cotisation sera due jusqu’à l’atteinte de l’âge d’ouverture légal du droit à retraite fixé à 62 ans.

E. Des cotisations destinées à remplacer les actuelles bonifications

La mise en place du système universel par points rend caducs les dispositifs de bonification d’annuités qui étaient prévues jusqu’alors pour les militaires. En conséquence, ces bonifications diverses sont remplacées par des cotisations de l’employeur, qui permettront d’augmenter le nombre de points disponibles sur le compte de carrière du militaire. Deux types de cotisations sont retenus :

– les « cotisations spéciales » mentionnées à l’article L. 724-11 visent à prendre en compte « l’incidence sur les retraites des militaires des limites d’âge et des limites de durée de services qui leur sont applicables ». Cette cotisation a vocation à se substituer à la « bonification du cinquième » dont bénéficient actuellement les militaires. Elle permet de majorer le nombre de points inscrits sur le compte personnel de carrière du militaire inscrit à l’article L. 191-3 ;

– les « cotisations spécifiques » mentionnées à l’article L. 724-15 sont versées au titre des campagnes militaires, telles que définies par décret en Conseil d’État, afin de prendre en compte les sujétions physiques, la dangerosité et l’engagement au service de la Nation afférents à l’accomplissement de tels services. Cette cotisation vise pour sa part à remplacer les actuels « bénéfices de campagne », dont la liste est hétérogène et non actualisée.

● Le taux de chacune de ces cotisations sera fixé par décret – de manière distincte selon les campagnes considérées, s’agissant des cotisations spécifiques. L’assiette sera déterminée dans les conditions prévues au 2° de l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 13 du projet de loi, c’est-à-dire qu’elle portera sur l’intégralité de la rémunération des militaires, primes incluses.

En outre, les cotisations spéciales et spécifiques seront prises en compte pour l’acquisition des points inscrits au compte personnel de carrière mentionné à l’article L. 191-3.

● L’ensemble de ces cotisations permettra, d’après l’étude d’impact, de préserver un niveau de retraite « globalement similaire » à celui actuel pour les militaires. Ainsi, les taux des cotisations spéciales et spécifiques seront déterminés « de sorte à assurer ce niveau de retraite ».

F. Des cotisations destinées à compenser le coût des départs anticipés des militaires pour le système universel

Depuis le 1er janvier 2014, le taux de la contribution des employeurs aux retraites des militaires est fixé à 126,07 % pour les militaires – contre 74,28 % pour les civils ([216]).

Afin de compenser le coût, pour le système universel, des aménagements de l’âge de départ à la retraite des militaires ainsi que des limites d’âge et de durée de services applicables, les articles L. 724-11 à L. 724-13 prévoient deux catégories de cotisations versées par les employeurs des militaires :

– la « cotisation supplémentaire » versée pour tenir compte de l’effet des départs anticipés à la retraite par rapport à l’âge d’ouverture du droit à la retraite fixé par l’article L. 191-1 d’une part, et des cotisations qui auraient été dues en l’absence de telles dispositions de départ anticipé, d’autre part (article L. 724-12).

– la « cotisation additionnelle » créée par l’article L. 724-13 a pour sa part vocation à « couvrir le coût pour le système universel de retraite résultant de l’écart éventuel, s’il est négatif, entre l’âge d’équilibre [applicable aux militaires] et l’âge prévu à l’article L. 191-5 du code de la sécurité sociale abaissé de huit ans ».

*

Section 3 Transitions en matière d’âge d’ouverture des droits

Article 38 Habilitation à légiférer par ordonnance pour déterminer les règles transitoires applicables aux fonctionnaires en catégorie active et renvoi au bureau des assemblées pour la détermination des règles applicables aux fonctionnaires parlementaires

I. Le maintien du bénéfice de l’âge de départ anticipé pour les fonctionnaires classés en catégorie active ayant accompli au 1er janvier 2025 la durée de services qui leur est applicable

Cet article renvoie à plusieurs ordonnances le soin de définir les conditions transitoires applicables aux fonctionnaires qui bénéficiaient de conditions de départ anticipé au titre de la catégorie active avant l’entrée en vigueur du système universel.

Toutefois, les personnels qui auraient au 1er janvier 2025 d’ores et déjà accompli la durée de services requise pour prétendre à un départ anticipé conserveront le bénéfice de cet âge d’ouverture du droit à retraite.

Trois catégories de fonctionnaires sont concernées :

– les fonctionnaires appartenant aux mêmes corps et cadres d’emplois que les fonctionnaires exerçant les missions régaliennes dangereuses définies à l’article L. 723-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 36 du projet de loi, mais dont l’emploi ne correspond pas à ces fonctions (I) ;

– les fonctionnaires qui n’appartiennent pas aux mêmes corps et cadres d’emplois que les fonctionnaires exerçant des missions régaliennes dangereuses, mais qui ont occupé ou occupent un emploi en catégorie active en application des dispositions législatives qui leur sont applicables (II). Sont concernés par cette catégorie : les agents classés en catégorie active en vertu du 1° du I de l’article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite, les agents des réseaux souterrains des égouts ([217]) et les identificateurs de l’institut médico-légal de la préfecture de police de Paris ([218]) ;

– les fonctionnaires régis par les statuts particuliers des corps et cadres d’emplois infirmiers et de personnels paramédicaux appartenant à la catégorie A, ainsi que du corps des cadres de santé, tels que mentionnés au I de l’article 37 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique (III). Lorsque ces fonctionnaires ont exercé un droit d’option leur permettant de renoncer à la catégorie active, ils bénéficient d’un âge d’ouverture des droits à la retraite dérogatoire, fixé à 60 ans par le dernier alinéa de l’article 37 de la loi précitée, ainsi que d’une limite d’âge fixée à 65 ans. L’article 38 maintient ainsi pour ces personnels le bénéfice de l’âge d’ouverture du droit à la retraite dès 60 ans, sous réserve qu’ils aient accompli la durée de services qui leur est applicable.

II. Champ de l’Habilitation À lÉgiférer par ordonnance pour dÉterminer les mesures transitoires applicables aux fonctionnaires placés en catégorie active n’ayant pas accompli la durée de services qui leur est applicable

Pour les fonctionnaires ayant occupé un emploi classé dans la catégorie active avant le 1er janvier 2025 mais qui n’ont pas accompli la durée de services qui leur est applicable avant cette échéance, le IV de cet article vise à habiliter le Gouvernement, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, à légiférer par ordonnance pour définir les règles de transitions en matière d’âge de départ à la retraite et d’âge d’équilibre applicables à ces fonctionnaires.

Pour mémoire, les principales catégories actives sont rappelées dans le tableau présenté au sein du commentaire de l’article 36 de ce projet de loi.

Cette ou ces ordonnances auront notamment pour objet de garantir « la prise en compte de [la] durée de service dans des emplois de la catégorie active » de ces fonctionnaires, afin d’assurer une transition progressive de leurs droits.

Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

A. Fonctionnaires en catÉgorie active exerçant des fonctions rÉgaliennes dangereuses

1. Conditions de relèvement progressif de la durée de services

La première catégorie de fonctionnaires concernés par l’ordonnance sont les fonctionnaires qui concourent « à des missions publiques de sécurité, y compris civile, de surveillance douanière ou pénitentiaire ou de contrôle aérien » et qui, à ce titre, exercent effectivement « des fonctions comportant une dangerosité particulière pour eux-mêmes ou pour autrui », conformément au I de l’article L. 723-1 du code de la sécurité sociale créé par l’article 36 de ce projet de loi.

Durée minimale de services effectifs aux fonctionnaires

exerçant des missions régaliennes dangereuses

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

Seuls les fonctionnaires répondant à la définition fixée au I de l’article L. 723-1 et qui étaient tenus d’accomplir une durée de services effectifs de dix-sept ans pour bénéficier d’un départ anticipé sont concernés par le champ de l’habilitation. A priori, seuls les personnels actifs de la police nationale et les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire sont exclus du champ de cette ordonnance, car soumis à une durée de services supérieure de vingt-sept ans. Cette distinction s’explique par le « rattrapage » prévu par l’article 36 du projet de loi pour les fonctionnaires exerçant les fonctions régaliennes dangereuses mentionnées à cet article, qui verront leur durée de services minimale progressivement relevée jusqu’à vingt-sept ans au maximum, comme le précise le II de l’article L. 723-1.

L’ordonnance devra déterminer, pour ces fonctionnaires (1° du I) :

– la date à compter de laquelle la durée d’exercice des fonctions prévue par le II de l’article L. 723-1 leur sera applicable (a) ;

– les conditions dans lesquelles la durée de dix-sept ans sera progressivement relevée jusqu’à la durée prévue par le II de l’article L. 723-1 (b)).

2. Conditions d’application des dispositions relatives à l’âge d’équilibre et à l’articulation avec les dispositifs de pénibilité

Le 2° du IV précise que pour les fonctionnaires régaliens exerçant des missions dangereuses dans les conditions mentionnées à l’article L. 723-1 du code de la sécurité sociale, tel que rédigé par l’article 36 du projet de loi, l’ordonnance devra définir :

– d’une part, les conditions d’application progressive de l’âge d’équilibre, selon les dispositions prévues par l’article L. 723-2 qui renvoie à un décret le soin de fixer ledit âge d’équilibre pour les fonctionnaires concernés (a) ;

– d’autre part, les conditions dans lesquelles sont applicables « après adaptation » les dispositions de l’article L. 723-3, qui dispose que le bénéfice d’un âge de départ anticipé au titre de fonctions régaliennes dangereuses n’est pas cumulable avec le bénéfice de la retraite anticipée pour incapacité permanente ou du compte professionnel de prévention (b).

B. Fonctionnaires placés en catÉgorie active avant le 1er janvier 2025 mais n’exercant pas de fonctions régaliennes dangereuses

1. Fonctionnaires ayant accompli la durée de services effectifs leur permettant de bénéficier d’un départ anticipé à la retraite à partir de 62 ans

Pour les fonctionnaires placés en catégorie active selon les dispositions législatives applicables à l’une des trois fonctions publiques, sous réserve qu’ils aient accompli la durée de services exigée pour bénéficier d’un âge d’ouverture du droit à retraite inférieur à 62 ans, l’ordonnance devra définir les conditions d’abaissement de l’âge d’équilibre qui leur est applicable (3°).

2. Cas des fonctionnaires n’ayant pas accompli la durée de services effectifs leur permettant de bénéficier d’un départ anticipé à la retraite à partir de 62 ans

Pour les fonctionnaires également placés en catégorie active mais n’ayant pas accompli la durée de service exigée pour bénéficier d’un âge d’ouverture du droit à retraite inférieur à 62 ans, l’ordonnance définira les conditions d’abaissement et d’évolution à la fois de l’âge d’ouverture du droit à retraite, de la limite d’âge (a du 4°) et de l’âge d’équilibre applicables à ces fonctionnaires (b du 4°).

3. Fonctionnaires régis par les statuts particuliers des corps et cadres d’emplois d’infirmiers et de personnels paramédicaux de la catégorie A

Pour les fonctionnaires régis par les statuts particuliers des corps et cadres d’emplois infirmiers et de personnels paramédicaux appartenant à la catégorie A, ainsi que du corps des cadres de santé, tels que mentionnés au I de l’article 37 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique, l’ordonnance devra déterminer les conditions d’abaissement et d’évolution de l’âge d’équilibre, « de manière distincte selon les emplois concernés » (5°).

C. AssujetTissement des employeurs publics à une cotisation destinée à couvrir le montant des retraites anticipées

Le V habilite le Gouvernement à définir les conditions d’assujettissement des employeurs publics à une nouvelle cotisation visant à couvrir le coût des départs anticipés des fonctionnaires dont l’appartenance à la catégorie active s’éteindra progressivement dans les conditions prévues aux II, III et 4° du IV.

Cette cotisation aura vocation à couvrir à la fois le montant des retraites versées à titre anticipé aux fonctionnaires concernés (1°), ainsi que le montant des cotisations qui auraient été dues si la retraite de ces fonctionnaires n’avait pas été liquidée de manière anticipée avant l’âge de 62 ans mentionné à l’article L. 191-1.

Cette ordonnance devra être prise dans les mêmes conditions, c’est-à-dire dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi ; en outre, le projet de loi de ratification devra être déposé dans les trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

III. REnvoi au bureau des assemblÉes pour la dÉtermination des rÈgles applicables aux fonctionnaires parlementaires

Le troisième alinéa de l’article 8 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires renvoie au bureau de chaque assemblée parlementaire le soin de définir à la fois le statut et le régime de retraite des agents titulaires des services des assemblées parlementaires.

Le III de l’article 6 du présent projet de loi supprime la compétence liée à la définition du régime de retraite, compte tenu de l’intégration des fonctionnaires parlementaires au sein du système universel de retraite.

En conséquence, le VI du présent article autorise le bureau de chaque assemblée parlementaire à déterminer, « après avis des organisations syndicales représentatives du personnel » :

– d’une part, « les modalités de transition en matière de conditions d’ouverture des droits à retraite et de mode de calcul de ces droits », afin de rendre applicables à l’ensemble des agents titulaires des services de l’assemblée intéressée les dispositions du titre II du livre VII du code de la sécurité sociale relatives à l’assurance vieillesse des fonctionnaires, magistrats et militaires relevant du système universel de retraite, dans sa rédaction résultant de l’article 6 de ce projet de loi. Ces modalités de transition devront être définies au plus tard le 1er janvier 2045 (1°) ;

– d’autre part, « les conditions de financement de ces mesures transitoires » (2°).

*

Article 39 Règles transitoires applicables aux assurés des régimes spéciaux

I. Le droit en vigueur

Pour compenser l’exposition de leurs agents à des facteurs de pénibilité ou des sujétions particulières, la plupart des régimes spéciaux ont mis en place des conditions dérogatoires de départ à la retraite, autorisant des départs plus précoces que l’âge légal. Ces conditions de départ sont précisées dans le tableau ci-après.

Conditions de départ anticipé au sein des régimes spéciaux

(*) À défaut, abaissement de l’âge d’ouverture du droit à raison d’une année par tranche entière de trois ans de services effectifs.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

Au fil du temps, néanmoins, ces dérogations en termes d’âge se sont parfois appliquées à des catégories d’assurés n’étant pas ou plus soumis à de tels facteurs de risques ou de fatigue particuliers. Dès lors, certains avantages en termes d’âge de départ anticipé à la retraite ne paraissent plus justifiés.

L’extension par le projet de loi des dispositifs de droit commun de prise en charge de la pénibilité, de l’inaptitude ou encore de l’invalidité aux assurés des régimes spéciaux se traduira en conséquence par une extinction progressive des dispositifs équivalents à la catégorie active ou de départ anticipé. Afin d’aménager la transition, le présent article propose d’habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour définir les règles applicables à cette transition, tout en garantissant aux assurés qui ont déjà accompli la durée de services requise pour bénéficier de tels départs anticipés, le maintien du bénéfice de ce droit.

II. Les règles de transition proposées

A. La garantie du maintien de l’âge de départ anticipé pour les assurés des régimes spéciaux remplissant certaines conditions

● En premier lieu, le I vise à garantir aux assurés des régimes spéciaux relevant de l’article L. 381-32 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 7 du projet de loi, et nés avant le 1er janvier 1975, le maintien du bénéfice de leur âge d’ouverture du droit à retraite anticipé dont ils bénéficient, sous réserve :

− que ces assurés soient concernés, en raison de leur catégorie d’emploi, par des dispositions législatives et réglementaires en vigueur avant le 1er janvier 2025 leur permettant de bénéficier d’un âge d’ouverture du droit à la retraite inférieur à l’âge de 62 ans prévu par l’article L. 191-1 du même code ([219]) ;

− qu’ils justifient au 31 décembre 2024 d’avoir accompli la durée de services qui leur est applicable ou, le cas échéant, « de la durée de services permettant de bénéficier de la durée d’anticipation maximale de l’âge d’ouverture du droit à la retraite ». Cette condition ne s’applique pas, néanmoins, aux quelques catégories d’assurés qui ne sont soumis à aucune condition de services effectifs.

● En outre, les artistes du ballet de l’Opéra national de Paris conserveront également la faculté de partir à la retraite dès 40 ans, quelle que soit leur durée de service dans le régime, sous réserve d’avoir été recrutés avant le 1er janvier 2022 (II).

B. Le champ de l’habilitation relative aux règles transitoires applicables aux assurés des régimes spéciaux

Le III vise à habiliter le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi afin de déterminer les règles de transitoire applicables aux assurés des régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 381-32 du code de la sécurité sociale.

Les assurés concernés sont les assurés dont la pension de retraite pouvait être liquidée, au titre de la catégorie de leur emploi et des dispositions législatives et réglementaires qui leur étaient applicables en fonction de leur régime d’affiliation au 1er janvier 2025, à un âge inférieur à l’âge légal d’ouverture du droit à la retraite, fixé à 62 ans par l’article L. 191-1.

L’ordonnance devra garantir la « prise en compte de la durée d’affiliation dans ces régimes », dans les conditions présentées ci-après.

Il est précisé que le projet de loi de ratification de cette ordonnance devra être déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

1. Règles applicables aux assurés ayant accompli la durée de services exigible

Conformément au I, les assurés ayant accompli la durée de services requise conserveront le bénéfice de l’âge de départ qui leur était applicable.

L’ordonnance devra toutefois définir à la fois les conditions de mise en œuvre de cette garantie de maintien de l’âge de départ (a du 1° du III), d’une part, et les conditions d’abaissement et d’évolution de l’âge d’équilibre applicable à ces assurés, d’autre part, « de manière distincte selon les catégories d’emplois concernés » (b du même 1°).

2. Règles applicables aux assurés n’ayant pas accompli la durée de services exigible

Pour les assurés n’ayant pas accompli au 1er janvier 2025 la durée d’assurance requise pour bénéficier d’un départ anticipé, l’ordonnance devra préciser, en application du 2° du III :

− d’une part, les conditions dans lesquelles ces assurés bénéficient d’une durée d’anticipation de cette âge « proportionnelle à celle passée dans les catégories d’emploi leur permettant de prétendre à un âge de départ anticipé » ;

− d’autre part, les conditions d’abaissement et d’évolution de l’âge d’équilibre qui leur est applicable.

3. Règles applicables aux assurés ayant accompli une durée de services ouvrant droit à une durée proportionnelle d’anticipation de l’âge d’ouverture du droit à retraite

Pour les assurés qui auraient accompli avant le 1er janvier 2025 « une durée de services dans leur régime ouvrant droit à une durée proportionnelle d’anticipation » de l’âge d’ouverture du droit à retraite, l’ordonnance devra également préciser les conditions de bénéfice de cette durée, ainsi que les conditions d’abaissement de l’âge d’équilibre et d’évolution dudit âge d’équilibre qui en résultent.

4. Règles applicables aux artistes du ballet de l’Opéra national de Paris

Dans les mêmes conditions, l’ordonnance devra définir les modalités de maintien du bénéfice de l’âge de départ anticipé pour les artistes du ballet de l’Opéra national de Paris mentionnés au II, ainsi que l’âge d’équilibre qui leur est applicable et son évolution (a et b du 4° du III).

5. Règles d’articulation avec les dispositifs applicables en matière de pénibilité

Le 5° du III dispose que l’ordonnance devra également définir les modalités d’articulation des différents dispositifs transitoires fixés par le présent article avec les dispositifs de retraite anticipée pour incapacité permanente et le compte professionnel de prévention, mentionnés respectivement aux articles L. 293-4 et L. 192-5.

III. AssujetTissement des employeurs des régimes spéciaux à une cotisation destinée À couvrir le montant des retraites anticipées

Par une nouvelle habilitation, le IV autorise le Gouvernement à définir, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, les conditions d’assujettissement des employeurs des régimes spéciaux à une nouvelle cotisation visant à couvrir le coût des départs anticipés des assurés des régimes spéciaux concernés par les mesures transitoires prévues par le présent article.

Cette cotisation aura vocation à couvrir à la fois le montant des retraites versées à titre anticipé aux fonctionnaires concernés et le montant des cotisations qui auraient été dues si la retraite de ces fonctionnaires n’avait pas été liquidée de manière anticipée avant l’âge de 62 ans.

Le projet de loi de ratification de cette ordonnance devra également être déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

*

Titre III Un systÈme de retraite À la solidaritÉ renforcÉe

Chapitre Ier Un système qui récompense mieux l’activité et protège contre les interruptions de carrière

Section 1 La garantie d’une retraite minimale

Article 40 Retraite minimale

L’article 4 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a fixé comme objectif de garantir à tout salarié « « ayant travaillé à temps complet et disposant de la durée d’assurance nécessaire pour bénéficier du taux plein un montant total de pension lors de la liquidation au moins égal à 85 % du salaire minimum de croissance net lorsqu’il a cotisé pendant cette durée sur la base du salaire minimum de croissance ».

Les articles 40 et 41 proposent d’honorer cet objectif fixé en 2003 :

– l’article 40 instaure ainsi une garantie de retraite minimale pour l’ensemble des actifs entrant dans le champ du système universel de retraite ayant effectué une carrière complète avec des revenus modestes ;

– dans l’intervalle, afin de mettre en œuvre l’engagement du Président de la République de relever à 1 000 euros nets, dès 2022, les pensions des assurés ayant effectué une carrière complète, l’article 41 met en place un complément différentiel de pension à destination des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles, dont le montant des pensions de retraite est globalement inférieur à celui des salariés du privé.

I. Le droit en vigueur

La plupart des régimes de retraite de base garantissent un montant minimum de pension pour les assurés remplissant le critère de la durée de cotisation requis au sein du régime considéré, lorsque ces assurés ont eu de faibles ressources toute leur vie et disposent, en conséquence, de faibles montants de pension.

La logique des minima contributifs doit être distinguée du minimum vieillesse, l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), versé sans contrepartie de cotisations et seulement sur des critères de niveau de ressources du ménage, à partir de l’âge de 65 ans. En effet, le minimum vieillesse vise à assurer aux personnes âgées d’au moins 65 ans un revenu minimal, même s’ils n’ont pas ou peu cotisé pour leur retraite au cours de leur vie. À l’inverse, les minima contributifs – et, en premier lieu, le minimum contributif du régime général – avaient initialement vocation à « valoriser la carrière des assurés qui, bien qu’ayant travaillé un grand nombre d’années, n’ont acquis, en contrepartie de salaires faibles, qu’une pension inférieure au montant actuel du minimum vieillesse ». Seuls les minima contributifs constituent, en ce sens, un dispositif relevant des régimes de retraite. Le minimum vieillesse (ASPA) ne fait donc pas l’objet du présent commentaire.

A. Les conditions de bÉnÉfice des principaux minima contributifs

Les minima contributifs sont attribués principalement par les régimes de base. Seuls le régime complémentaire des exploitants agricoles ainsi que celui des navigants aériens prévoient des minima. En conséquence, sous réserve de ne pas dépasser le plafond de ressources, un assuré bénéficiaire du MICO peut cumuler le montant perçu au titre de ce minimum avec le montant de la pension versée par un régime complémentaire, ou d’autres régimes de base.

1. Le minimum contributif du régime général

Afin de garantir un minimum de pension de retraite aux personnes ayant travaillé une carrière complète avec de faibles montants de rémunération, la loi du 31 mai 1983 a instauré un minimum de pension, dit « minimum contributif » (MICO) au régime général et dans les régimes alignés. Les règles d’attribution de ce minimum contributif sont aujourd’hui fixées à l’article L. 351-10 du code de la sécurité sociale.

Le MICO concerne les assurés du régime général, des régimes alignés (salariés agricoles et travailleurs indépendants) ainsi que les assurés du régime des cultes (CAVIMAC).

a. Les conditions de bénéfice

Trois conditions cumulatives sont requises pour bénéficier du minimum contributif.

● L’assuré doit, en premier lieu, justifier d’une durée d’assurance attestant de la réalisation d’une carrière complète, d’un âge ou d’une situation – invalidité, inaptitude – donnant droit à une pension de retraite de base au taux plein de 50 %.

Le caractère « complet » de la carrière doit néanmoins être nuancé à double titre. En premier lieu, la durée d’assurance prise en compte ne correspond pas à une durée cotisée : sont ainsi prises en compte des périodes d’interruption d’activité au titre des périodes assimilées (maladie, chômage, maternité, invalidité, etc.), des périodes validées au titre de l’allocation vieillesse des parents au foyer (AVPF) ou encore les trimestres de majoration d’assurance pour enfants.

Ce critère de durée d’assurance peut en outre être rempli par d’autres motifs, tels que la reconnaissance de l’inaptitude au travail, qui ouvre droit au bénéfice du MICO sous réserve que les autres conditions soient réunies.

La CNAV a ainsi démontré qu’en 2014, seuls 36 % des retraités attributares du minimum contributif bénéficiaient du taux plein grâce à leur durée cotisée. Près des deux tiers des bénéficiaires du MICO ne peuvent en conséquence bénéficier du montant maximal de ce dispositif, dans la mesure où le montant est proportionnel à la durée de la carrière (cf. infra) ;

● La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2009 ([220]) a en outre introduit plusieurs modifications significatives applicables à compter du 1er janvier 2012. L’une d’entre elle exige que l’assuré ait liquidé l’intégralité de ses retraites personnelles des régimes de base et complémentaires, français et étrangers, ainsi que des organisations internationales : c’est ce que l’on appelle la « condition de subsidiarité ».

b. Les modalités de calcul du minimum contributif

Le minimum contributif se compose :

– d’un montant fixé à 642,93 euros par mois en 2020, accordé au titre de la durée d’assurance de l’assuré ;

– le cas échéant, pour les assurés justifiant d’au moins 120 trimestres d’assurance, d’une majoration pour périodes cotisées, qui porte le total du montant du minimum contributif à 702,55 euros par mois en 2020. Cette majoration, introduite par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, était initialement destinée à relever la pension des assurés justifiant d’une carrière complète à 85 % du SMIC net.

Concrètement, lors du calcul de la pension, si le montant de la pension de retraite versée à taux plein est inférieur au minimum contributif, il est automatiquement relevé au niveau de ce minimum, éventuellement majoré. Pour les assurés nés en 1966, par exemple, la condition de durée d’assurance requise pour bénéficier du minimum contributif est fixée à 166 trimestres, cette durée tenant compte de l’ensemble des régimes auxquels l’assuré a cotisé. En cas de carrière incomplète, le minimum contributif est calculé au prorata des trimestres validés.

Le minimum contributif est cumulable avec d’autres types de majorations ou dispositifs tels que la retraite anticipée des travailleurs handicapés (article L. 351-1-3 du code de la sécurité sociale), la majoration pour enfants (article L. 351-12 du même code) ([221]) ou la majoration pour conjoint à charge (article L. 351-13 du même code). De plus, le troisième alinéa de l’article L. 351-10 du même code précise que la surcote s’ajoute au montant du minimum contributif, le cas échéant majoré.

La LFSS 2009 a par ailleurs instauré un mécanisme d’écrêtement du minimum contributif lorsque le total des pensions de l’assuré dépasse le plafond défini. Ce plafond est fixé à 1 191,56 euros par mois en 2020 ([222]). Ce plafond est calculé tous régimes de base et complémentaires confondus ; il tient compte également des éventuelles retraites accordées au titre d’une activité exercée à l’étranger. En cas de dépassement de ce plafond de pension tous régimes, le montant du MICO est écrêté à due concurrence du dépassement, partiellement ou totalement.

c. Le nombre de bénéficiaires

Les nouvelles règles d’écrêtement entrées en vigueur le 1er janvier 2012 ont eu un effet significatif sur le nombre d’assurés éligibles au MICO, tant en termes de nombre de bénéficiaires du MICO qu’en termes de montant.

Effectifs de nouveaux retraitÉs dont la pension est portÉe au minimum contributif (MICO) du rÉgime gÉnÉral

Source : CNAV.

Ainsi, environ 15 % des assurés éligibles au minimum contributif avant la réforme ont perdu le bénéfice du MICO, le plus souvent parce qu’il s’agissait de polypensionnés dont le montant total des pensions excédait le plafond instauré au 1er janvier 2012. En outre, un tiers des bénéficiaires du MICO ont subi une diminution de leur pension, de l’ordre de 13 % ([223]). Ainsi, au régime général, « la part des flux [de pensions de retraite] portés au minimum contributif est passée de 41 % en 2006 à 17 % en 2018 » ([224]).

Les femmes représentent l’essentiel des bénéficiaires du minimum contributif (80 % du flux de nouveaux pensionnés). 26 % des femmes partant à la retraite en 2018 à l’âge du taux plein voient ainsi leur pension relevée au minimum contributif, contre seulement 8 % des hommes ([225]).

2. Pour les non-salariés agricoles, une garantie de pension équivalente à 75 % du SMIC

Les exploitants agricoles ainsi que les collaborateurs et aides familiaux bénéficient également d’un mécanisme de minimum de retraite visant à compenser les faibles montants de retraite dont bénéficient un grand nombre d’exploitants agricoles. En pratique, ce mécanisme est double, puisqu’il relève à la fois du régime de base – la pension minimale de référence – et du régime complémentaire – le complément différentiel de points, l’objectif étant de garantir un montant minimum de pensions à hauteur de 75 % du SMIC.

a. La pension minimale de référence

La pension minimale de référence (PMR), définie à l’article L. 732-54-1 du code rural et de la pêche maritime, vise à porter le total des pensions de droit propre et dérivé d’un assuré servi par le régime de base des non-salariés agricoles à un montant minimum. Il en existe deux types :

– la PMR destinée aux chefs d’exploitation s’élève au 1er janvier 2019, d’après l’étude d’impact, à 689,40 euros ;

– la PMR destinée aux conjoints et aidants familiaux s’élève, d’après la même source, à 547, 81 euros.

b. Le complément différentiel de points

La loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites a instauré un mécanisme visant à relever le montant total de leur pension de retraite de base et de retraite complémentaire obligatoire (RCO) à 75 % du salaire minimum de croissance (SMIC), qui s’applique à tout exploitant agricole ayant liquidé une retraite à taux plein et percevant une pension globale inférieure au plafond équivalent à 75 % du SMIC net.

Ce mécanisme, précisé à l’article L. 732-63 du même code, consiste en un complément différentiel de points de retraite complémentaire obligatoire afin de porter le montant minimum des droits à pension de l’assuré à un montant minimal déterminé en fonction :

– de la durée d’assurance au titre d’une activité non salariée agricole, d’une part ;

– des périodes d’assurance en qualité de chef d’exploitation ou d’entreprise agricole accomplies par l’assuré, à titre exclusif ou principal, dans le régime d’assurance vieillesse de base des personnes non salariées agricoles, fixées à 17,5 ans.

3. Pour les fonctionnaires, le « minimum garanti » (MIGA)

Au sein de la fonction publique civile de l’État et des fonctions publiques hospitalière et territoriale (CNRACL), le « minimum garanti » prévu par l’article 17 du code des pensions civiles et militaires de retraite assure un minimum de pension sur le même principe que le minimum contributif des salariés du privé.

Le « minimum garanti » bénéficie à tout assuré justifiant des conditions de durée d’assurance, d’âge minimum ou de droit à pension au titre de l’invalidité ou du handicap requises et dont le montant de la pension de retraite de base est inférieur à ce minimum.

a. Les conditions de bénéfice

Selon le premier alinéa du même article L. 17, le minimum garanti est applicable si au moins l’une des conditions suivantes est remplie, c’est-à-dire :

– si l’assuré justifie du nombre de trimestres de durée d’assurance requis pour bénéficier d’une retraite à taux plein ;

– si l’assuré a atteint la limite d’âge propre à sa génération ;

– si l’assuré a atteint la durée de services correspondant à l’annulation de la décote ;

– si la liquidation de la retraite intervient pour motif d’invalidité ou de handicap, au titre de parent d’un enfant handicapé ;

– si le fonctionnaire ou son conjoint est atteint d’une infirmité ou d’une maladie incurable l’empêchant d’exercer une quelconque profession.

b. Les modalités de calcul du minimum garanti

Le montant mensuel du minimum garanti dépend du nombre d’années de services en tant que fonctionnaire. Il est versé dès lors que la pension calculée est inférieure aux différents minima garantis en fonction de cette durée de services effectifs. Ainsi, contrairement aux minima contributifs du régime général et du régime des exploitants agricoles, le montant du MIGA n’est pas strictement proportionnel à la durée cotisée, selon une logique qui, d’après l’étude d’impact, favorise les assurés polypensionnés ayant une faible durée de cotisation dans un régime de la fonction publique.

● Pour un fonctionnaire totalisant au moins quarante années de carrière, le montant du minimum garanti est égal à la valeur de l’indice majoré 227 au 1er janvier 2004, revalorisé dans les mêmes conditions que les pensions de retraite : ce montant s’établit à 1 182,53 euros par mois (a de l’article L. 17).

● Pour un fonctionnaire justifiant entre quinze et trente-neuf années de carrière, le montant du minimum garanti s’élève à 57,5 % du montant mentionné à l’alinéa précédent, majoré de 2,5 points par année supplémentaire par année de services effectifs de quinze à trente ans et de 0,5 point par année de services effectifs de trente à quarante ans (b de l’article L. 17). Par exemple, pour un fonctionnaire justifiant de trente-deux ans de services effectifs, le montant du minimum garanti s’élèvera à :

57,5 % + (15 x 2,5) + (2 x 0,5) = 96 % de 1 182,53 euros = 1 135,23 euros.

● Pour un fonctionnaire justifiant de moins de quinze années de services :

– si la pension est liquidée pour motif d’invalidité, le montant garanti est égal à un quinzième du montant défini pour cette durée de quinze ans par année de services effectifs, soit 1/15e de 57,5 % de 1 182,53 euros par année de services effectifs (c de l’article L. 17) ;

– si la pension est liquidée pour tout autre motif, le montant du MIGA est multiplié par le nombre d’années de services effectifs puis divisé par le nombre de trimestres d’assurance requis pour bénéficier d’une retraite à taux plein.

4. Des minima de retraite dans la plupart des régimes spéciaux

La plupart des régimes spéciaux, à l’exception du régime des marins et du régime des clercs et employés de notaires (CRPCEN), prévoient des dispositifs de minimum contributif, dont les montants, résumés dans le tableau ci-après, sont relativement homogènes.

Dans la plupart des cas, ces montants dépendent d’une durée minimale de services ; le tableau ne fait figurer que le montant maximum.

Valeur du montant maximum du minimum de pension au 1er janvier 2019

(en euros nets)

Source : Étude d’impact.

B. L’enjeu de la revalorisation des minima contributifs pour inciter au prolongement d’une activitÉ professionnelle

1. Davantage de femmes et de polypensionnés parmi les bénéficiaires de minima contributifs

D’après les statistiques publiées par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère des solidarités et de la santé ([226]) :

– plus d’une pension sur cinq au régime général a fait l’objet d’un relèvement au minimum contributif (21 %) en 2016 ;

– au sein de la fonction publique, le minimum garanti a été versé à 4,6 % des nouveaux retraités de la fonction publique civile de l’État en 2017, et à 18 % des nouveaux retraités de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ;

– enfin, 11 % des nouveaux retraités non salariés affiliés à la mutualité sociale agricole ont bénéficié de la pension minimale de référence en 2017.

Selon la même source, cinq femmes sur dix perçoivent un minimum de pension, contre seulement trois hommes sur dix : cette différence reflète, notamment, des écarts de rémunération entre les femmes et les hommes au cours de leur vie professionnelle. De même, « parmi les retraités de la génération 1950, les polypensionnés bénéficient nettement plus souvent que les unipensionnés d’un dispositif de minimum, celui-ci n’étant pas nécessairement versé plein ».

2. Des montants minima peu élevés qui n’incitent pas à prolonger l’activité professionnelle

Le principal reproche adressé aux différents mécanismes de garantie de niveau de pension minimum est le faible niveau des montants garantis, en particulier au régime général et pour les exploitants agricoles, qui entretient de surcroît une confusion avec l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), versée aux personnes âgées sous conditions de ressources et sans condition de durée minimale d’assurance ou de cotisation à un régime de retraite et dont le montant maximum s’élève, au 1er janvier 2020, à 903,20 euros pour une personne seule.

Les mécanismes distincts de revalorisation des minima contributifs et de l’ASPA se sont en effet traduits, ces dernières années, par un relèvement du minimum vieillesse qui n’a pas été suivi par le minimum contributif, ce qui explique une différence significative de montant entre les deux prestations, comme le montre le graphique suivant.

Comparaison des barÈmes du minimum vieillesse pour une personne seule et du minimum contributif

Source : Conseil d’orientation des retraites, « L’articulation entre le minimum contributif et le minimum vieillesse au régime général, document n° 5, séance plénière du 24 mai 2018.

Ainsi, 80 % des bénéficiaires du minimum contributif perçoivent également l’ASPA afin de compléter leurs revenus. Or, comme le soulignait le rapport du groupe de travail sur les retraites mis en place par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale sous la présidence de Mme Corinne Vignon, « selon une logique plus incitative, pour un assuré ayant réalisé une carrière complète au niveau du SMIC, le montant du minimum contributif devrait logiquement être supérieur à celui du minimum vieillesse qui constitue un filet de sécurité destiné aux inactifs ».

Ce paradoxe est particulièrement manifeste pour les bénéficiaires du MICO non majoré, dont le montant est à peine plus élevé que la moitié du SMIC, et en matière de retraites agricoles, puisque le complément différentiel de pension fixé à 75 % du SMIC net – soit environ 914,25 euros – est à peu près équivalent au montant de l’ASPA, ce qui rend peu incitatif le prolongement d’une activité professionnelle pour justifier de la condition de durée d’assurance.

C. Un enjeu majeur de simplification

Les règles très disparates d’attribution et de calcul de minima contributifs au sein des différents régimes nuisent à la lisibilité de ces dispositifs, en particulier pour les assurés relevant de plusieurs régimes.

Rien que pour les trois principaux minima sociaux, les règles en matière de prise en compte des périodes validées, de nature des retraites ou de durée d’assurance minimale varient.

Comparaison des différentes rÈgles applicables aux minima

dans les principaux rÉgimes

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

Ces règles hétérogènes ont amené le législateur à définir des règles de priorité et de calcul complexes pour les assurés.

Ces constats ont conduit le haut-commissaire à la réforme des retraites, M. Jean-Paul Delevoye, à préconiser ([227]) l’harmonisation des règles relatives aux minima contributifs au sein du régime universel : ainsi, un seul dispositif harmonisé sera retenu et ouvert à tous les assurés.

II. L’Article 40 instaure la garantie d’une retraite minimale fixÉe À 85 % du SMIC pour une carriÈre complÈte

La garantie de retraite minimale prévue par le présent article est définie au sein d’un nouvel article L. 195-1 du code de la sécurité sociale inséré au sein d’un chapitre V intitulé : « Dispositifs de solidarité » au titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale.

A. Les modalitÉs de calcul de la garantie de retraite minimale

En vertu du I de l’article L. 195-1, la garantie de retraite minimale sera assurée au moyen du versement de points supplémentaires aux assurés éligibles à cette garantie, permettant de relever leur pension de retraite « à un montant minimum ».

À l’instar du minimum contributif, la garantie de retraite minimale est constituée de deux parties (V de l’article L. 195-1) : un montant de base, calculé sur la base d’une durée d’assurance et une majoration, calculée sur la base d’une durée cotisée ([228]), tous deux exprimés en pourcentage du montant mensuel du SMIC et fixés par décret.

Selon le III de l’article L. 195-1, ce montant minimum sera « fixé par décret en pourcentage du montant mensuel du salaire minimum de croissance brut en vigueur » au 1er janvier de l’année civile au cours de laquelle l’assuré liquide sa retraite. Le fait de retenir un montant brut s’explique pour des raisons juridiques : le montant du SMIC légal est fixé chaque année en brut par voie réglementaire. Néanmoins, c’est bien par rapport au niveau du montant net défini par l’exposé des motifs du projet de loi – soit 85 % du SMIC en 2025 – que ce montant brut sera défini.

D’après l’étude d’impact, ce montant cible de 85 % du SMIC net correspondrait en 2025, d’après les simulations disponibles, à environ 69,5 % du SMIC brut. Ce montant correspondra aux deux fractions de la retraite minimale, c’est-à-dire à la fois la retraite minimale et la retraite majorée.

B. Les conditions de bÉnÉfice de la retraite minimale

1. Une liquidation à compter de l’âge d’équilibre applicable à l’assuré

Selon le II de l’article L. 195-1, le montant de base de la garantie de retraite minimale est attribué sous réserve que l’assuré liquide sa retraite à compter de l’âge d’équilibre ([229]) « qui lui est applicable ».

L’âge d’équilibre pris en compte pour l’attribution de la retraite minimale pourra néanmoins être inférieur pour certaines catégories de travailleurs dont l’âge d’équilibre est abaissé dans les conditions prévues par ce projet de loi, tels que les bénéficiaires d’une retraite anticipée pour carrière longue, dont l’âge d’équilibre est abaissé de deux ans, ou les bénéficiaires d’une retraite pour inaptitude au travail ou pour handicap, pour lesquels l’âge d’équilibre est abaissé à l’âge de départ de l’assuré.

Il convient de souligner que d’après l’étude d’impact, le dispositif de surcote reste applicable aux bénéficiaires d’une retraite minimale : celle-ci sera en effet calculée au moment de l’atteinte de l’âge d’équilibre, sans prise en compte de l’éventuelle surcote due à l’assuré qui aurait fait le choix de prolonger son activité à compter de l’atteinte de l’âge d’équilibre. Cette solution est plus avantageuse pour l’assuré puisqu’il pourra augmenter le montant de sa retraite minimale en travaillant au-delà de l’âge d’équilibre.

À l’inverse, aucun dispositif de surcote ne pourra minorer le montant dû à l’assuré, puisque seul le fait de liquider sa retraite à compter de l’atteinte de l’âge d’équilibre permet de bénéficier de la retraite minimale.

2. Une condition de « carrière complète » requise pour bénéficier du montant maximum de la retraite minimale

Lors de la liquidation de la retraite, l’assuré remplissant les conditions de d’âge et de carrière complète lui permettant de bénéficier de la retraite minimale verra le cas échéant le montant de sa pension revalorisé grâce à l’attribution de points supplémentaires.

Pour justifier d’une carrière complète, l’assuré doit être en mesure de justifier d’une durée d’assurance minimale fixée à 516 mois – soit quarante-trois années – par le IV de l’article L. 195-1, pour les assurés nés à partir du 1er janvier 1975.

Cette durée minimum « évolue comme l’âge d’équilibre » pour les générations ultérieures, « dans les conditions prévues au troisième alinéa de l’article L. 191-5 », c’est-à-dire en fonction de l’évolution des prévisions d’espérance de vie.

Pour le décompte de cette durée minimale de 516 mois correspondant à ce que le Gouvernement appelle « carrière complète », quatre types de périodes décomptées en mois ou de points convertis, pour l’occasion, en mois, sont pris en compte.

a. Les principales composantes du décompte de la durée de 516 mois

En premier lieu, selon le 1° du V de l’article L. 195-1, le total du nombre de points acquis par un assuré pour chaque année d’activité est pris en compte et comparé au nombre de points que l’assuré aurait acquis s’il avait travaillé un certain nombre d’heures dans l’année au SMIC, ou s’il a acquis des points équivalents à ce seuil au moyen de périodes assimilées.

Ainsi, le nombre de mois pris en compte pour chaque assuré résulte de la division du total de points inscrits sur son compte personnel de carrière mentionné à l’article L. 191-3, dans sa rédaction résultant de l’article 8 de ce projet de loi, au titre d’une année civile, par « le nombre de points obtenus par application du taux de la cotisation » mentionnée au 1° de l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale ([230]) au SMIC en vigueur au 1er janvier de l’année considérée.

Au global, d’après l’étude d’impact, douze mois seront validés si l’assuré a acquis un nombre de points équivalent à 600 heures de travail cotisées sur la base du SMIC, ce qui correspond au seuil actuel de validation utilisé dans les régimes de base alignés. Si l’assuré a travaillé moins que 600 heures de travail cotisées au SMIC, le nombre de mois retenus sera calculé au prorata du nombre d’heures cotisées sur un salaire équivalent au SMIC. Par exemple, si un salarié a travaillé 500 heures sur une année civile, il validera dix mois au titre de la durée d’assurance, alors qu’il n’aurait validé dans l’ancien régime que trois trimestres. Le fait de retenir une déclinaison en mois est donc plus favorable aux assurés.

Le dispositif retenu est en pratique un peu plus complexe, puisque la mention des 2° et 3° de l’article L. 191-3 indique que le nombre de points pris en compte sur une année tiendra compte non seulement des périodes cotisées mais aussi des périodes donnant lieu, au nom de la solidarité nationale à l’attribution de points, telles que la maternité, la maladie ou le handicap, mais aussi les périodes de pratique d’un sport de haut niveau ou période d’apprentissage. De même, les points attribués au titre du handicap par le II de l’article L. 192-2, dans sa rédaction résultant de l’article 29 du projet de loi, pourront être pris en compte pour la validation de la durée mensuelle requise.

b. La majoration pour enfants sera partiellement prise en compte dans le décompte de la durée

Le 2° du V dispose ensuite qu’un nombre de mois, déterminé par décret, sera pris en compte au titre de chaque enfant ouvrant droit à la majoration pour enfant mentionnée à l’article L. 196-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 44 de ce projet de loi.

Cette disposition appelle deux remarques : elle signifie, d’une part, que les points attribués au titre des majorations pour enfants ne seront que partiellement pris en compte, sur la base d’un forfait défini par voie réglementaire. Elle signifie également que le nombre de points sera converti en mois, selon une méthode de calcul qui n’est pas détaillée.

c. La prise en compte de la pénibilité

Les mois d’anticipation de départ à la retraite pris pour l’utilisation des points du compte professionnel de prévention (C2P) dans les conditions prévues au premier alinéa de l’article L. 192-5 du code de la sécurité sociale, tel que rédigé par l’article 33 de ce projet de loi (3° du V), sont également pris en compte dans le décompte total de 516 mois.

Rappelons ici que le nombre de mois correspondant à cette utilisation du C2P est plafonné à vingt-quatre mois.

Cette disposition présente l’intérêt de tenir compte de la pénibilité : les personnes exposées à des conditions de travail pénibles au cours de leur carrière valideront ainsi plus facilement la condition de durée requise.

d. La prise en compte, à titre transitoire, de périodes validées avant l’entrée dans le système universel

Le décompte de la durée de 516 mois prendra enfin en compte les « périodes d’assurance validées dans les conditions prévues par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur avant l’entrée en vigueur du système universel de retraite pour le bénéfice du taux plein dans les régimes de retraite de base légalement obligatoires, à hauteur de trois mois par trimestre validé » (4° du V).

e. Un calcul complexe, mais justifié par un impératif d’équité

● Le choix de ce mode de calcul – dont on ne peut nier la relative complexité – consistant à retenir une durée d’assurance en mois peut surprendre, compte tenu de sa difficile application dans un système par points. Il présente néanmoins plusieurs avantages pour les assurés du système universel.

En premier lieu, il présente l’intérêt d’être applicable de la même manière à l’ensemble des assurés du système universel, salariés comme non-salariés –travailleurs indépendants, exploitants agricoles...

En outre, le raisonnement en mois plutôt qu’en trimestres, comme c’est le cas actuellement, apporte davantage de souplesse aux assurés, qui pourront plus facilement valider une période mensuelle en cas d’interruption d’activité ou de temps partiel, par exemple, qu’un trimestre.

La prise en compte des points supplémentaires attribués notamment au titre de la solidarité nationale est, de surcroît, plus favorable aux assurés qu’un système qui ne retiendrait que les mois strictement travaillés et non les mois donnant lieu à des interruptions d’activité involontaire pour cause de maladie ou de maternité, par exemple.

● L’étude d’impact présente en outre les inconvénients de plusieurs modes de calcul alternatifs, qui n’ont pas été retenus en conséquence par le projet de loi :

– si elle répond à l’atout de la simplicité, la création d’une majoration ciblée sur les faibles retraites, dont le montant dépendrait seulement du niveau de la pension de l’assuré, risquerait d’englober dans le dispositif de la retraite minimale des catégories d’assurés ayant eu de très hauts niveaux de rémunération pendant un nombre d’années largement inférieur à la durée d’une carrière complète. Cela constituerait un dévoiement de l’objectif initial des minima contributifs ;

– de même, la création d’une garantie minimale de points, accordée tout au long de la carrière de l’assuré, serait plus simple et plus transparente pour l’assuré, mais elle se révélerait relativement injuste, car elle reviendrait à accorder des points à des assurés ayant eu « à un moment de leur carrière, un emploi faiblement rémunéré », à l’instar d’un emploi étudiant, alors que le reste de leur carrière serait marqué par des niveaux de salaires bien plus élevés. Cette situation reviendrait ainsi à « majorer la retraite d’assurés avec des niveaux de rémunération élevés », ce qui n’est pas souhaitable au regard de l’objectif d’équité et de redistribution recherché.

3. Le montant de la retraite de base sera proratisé en cas de carrière incomplète

Si l’assuré ne peut justifier avoir accompli la durée de 516 mois telle que calculée par le V, le montant de la garantie de retraite minimale sera « proratisé en fonction de la durée acquise » (III de l’article L. 195-1).

À l’instar du MICO et du dispositif applicable aux non-salariés agricoles, la retraite minimale sera donc strictement proportionnelle à la durée d’assurance validée par l’assuré.

Si un assuré a validé 490 mois (soit 40,8 années) sur les 516 mois (43 années) requis, le montant garanti sera ainsi équivalent à 95 % de la retraite minimale.

4. Une majoration accordée en fonction d’une durée minimale de cotisations à la charge de l’assurée

Selon le V de l’article L. 195-1, la majoration de retraite minimale est accordée à condition que l’assuré puisse justifier d’une « durée minimale ayant donné lieu à cotisations » à sa charge. À l’instar du minimum contributif, cette condition additionnelle vise ainsi à donner un avantage comparatif aux assurés dont la validation de la durée d’assurance repose davantage une activité professionnelle ayant donné lieu à cotisations.

Cette durée sera fixée par décret, « en fonction de la quotité de travail ». Le décompte de cette durée tiendra compte, notamment, des périodes cotisées « au-delà d’une certaine quotité de travail ».

La rédaction actuelle du texte ne permet pas de déterminer si la majoration s’ajoute aux 85 % du SMIC net garantis aux bénéficiaires de la retraite minimale, ou si elle est complémentaire du montant de base permettant d’atteindre ces 85 %. L’étude d’impact semble retenir la seconde possibilité, en précisant que le montant cible de 85 % du SMIC net ne pourra être atteint que par les assurés remplissant les conditions de bénéfice de cette majoration. Or, le Conseil d’État estime que le mode de calcul retenu pour la majoration, reposant sur une durée cotisée, « ne se heurte à aucune objection d’ordre juridique dès lors que le dispositif garantit par ailleurs une pension de retraite minimale fixée à 85 % du SMIC mensuel net ». La rapporteure considère que les débats parlementaires devront en conséquence absolument clarifier ce point.

5. Un mécanisme d’écrêtement maintenu pour les seules retraites tirées de régimes étrangers et d’organisations internationales

Le VI de l’article L. 195-1 dispose que l’assuré ne peut bénéficier de la garantie de retraite minimale « que s’il a fait valoir l’intégralité de ses droits à retraite personnelle acquis au titre de régimes étrangers et d’organisations internationales ». Cette condition de liquidation intégrale ne s’applique pas, néanmoins, aux cas de cumul emploi-retraite tels que précisés à l’article L. 193-7 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 26 de ce projet de loi ([231]).

Dans l’hypothèse où le cumul des droits à retraite servis par des régimes étrangers ou des organisations internationales et le montant de la retraite accordée à l’assuré au titre de son affiliation au système universel dépassent le montant de la garantie de retraite minimale, ce dernier montant peut faire l’objet d’un versement différentiel à l’assuré, en le réduisant à due concurrence du dépassement.

Par exemple, si la retraite minimale garantit une pension de 1 000 euros et que l’assuré bénéficie d’une pension de 600 euros au titre de son affiliation au système universel, et d’une pension de retraite de 250 euros versée par un régime étranger de retraite, le nombre de points supplémentaires accordé à l’assuré sera réduit pour que le montant de la retraite minimale versé soit équivalent à 150 euros, lui permettant d’atteindre le montant garanti de retraite minimale.

C. Les effets attendus

1. 85 % du SMIC : une proportion-cible plus élevée à terme que la plupart des minima versés par les principaux régimes de retraite

Par rapport aux minima actuels des principaux régimes, deux catégories d’assurés seraient largement gagnantes : les salariés du secteur privé, artisans, commerçants et salariés agricoles relevant du régime général, ainsi que les non-salariés agricoles.

Montant des minima en pourcentage du SMIC NET

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, à partir des données de l’étude d’impact.

Tel ne serait pas le cas, en revanche, des agents de la fonction publique qui, selon les simulations disponibles, verraient à court terme le montant de la pension minimale diminuer par rapport à la situation actuelle. En effet, en 2025, d’après l’étude d’impact, le montant prévisionnel du MIGA serait d’environ 1 296 euros, contre 1 208 euros pour le système universel, soit 91 % du SMIC contre 85 %.

Cet effet négatif de court terme ne se vérifie pas, néanmoins, à moyen terme pour les premiers assurés qui bénéficieront de la retraite minimale –c’est-à-dire la génération née à compter de 1975, selon les estimations et hypothèses prises en compte dans l’étude d’impact : le montant de la retraite minimale deviendrait ainsi supérieur au MIGA dès 2037, qui correspond à la première année d’application de la réforme pour la génération 1975.

Certains régimes dont les montants de pension minima sont élevés –Banque de France, SNCF – connaîtront un léger décrochage par rapport à la retraite minimale. Celui-ci tendra néanmoins à se résorber à l’horizon 2040.

À l’inverse, le montant de la retraite minimale garantie par le système cible sera immédiatement et durablement plus favorable aux assurés de plusieurs régimes spéciaux – RATP ou Port autonome de Strasbourg –, ou le deviendra dès 2031 pour le régime des industries électriques et gazières, sous réserve de la réalisation des hypothèses retenues par l’étude d’impact.

2. Le coût du dispositif

L’élargissement de la retraite minimale à l’ensemble des assurés ainsi que les conditions d’accès définies devraient augmenter à moyen terme le coût de ce dispositif à compter de 2040, d’après les projections disponibles.

Cette augmentation des masses financières traduit surtout le choix de l’indexation sur le SMIC, qui permettra de relever le montant des pensions des assurés ayant travaillé toute leur vie avec de faibles montants de revenus d’activité.

D’après l’étude d’impact, la part des pensions portées au minimum sera ainsi plus élevée pour les générations 1975 à 1990, entre 25 % et 30 % pour la retraite minimale, contre 15 à 20 % pour les actuels dispositifs de minima.

*

Article 41 Revalorisation des minima de pensions des travailleurs indépendants et exploitants agricoles

I. des niveaux de pension particuliÈrement faibles pour les travailleurs indÉpendants et exploitants agricoles

A. Les pensions des non-salariÉs agricoles

Au 1er janvier 2018, la Mutualité sociale agricole (MSA) recensait près de 480 000 actifs non-salariés agricoles, une dénomination qui recouvre les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole, les collaborateurs d’exploitation ainsi que les aides familiaux. Les femmes représentent près d’un quart (24 %) des chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole. La démographie agricole est en diminution : la MSA recense ainsi un cotisant actif pour 2,6 retraités de droit direct âgé de 65 ans et plus au régime de retraite des non-salariés agricoles.

En 2018, plus de 1,3 million de personnes bénéficient ainsi d’une pension de retraite au titre de leur ancienne activité non salariée agricole.

La retraite des non-salariés agricoles se compose :

– d’une retraite de base, composée d’une retraite forfaitaire attribuée lorsque l’activité non salariée agricole est exercée à titre exclusif ou principal, et d’une retraite proportionnelle par points ;

– d’une retraite complémentaire obligatoire (RCO), également par points.

Le montant moyen de la retraite de base versée aux non-salariés agricoles est très faible (321 euros en 2017) ; il correspond à environ la moitié du montant brut de droit direct versé aux retraités du régime général. Le montant moyen de la pension versée au titre de la MSA complémentaire s’élève à 83 euros mensuels seulement.

Montant brut moyen mensuel de l’avantage principal de droit direct au sein des principaux rÉgimes de retraite (Base et complÉmentaire) en 2017

(en euros)

(*) Les montants présentés sont hors majoration de pension pour enfants.

Source : DREES, « Les retraités et les retraites », Édition 2019.

Le montant annuel de la retraite de base peut être relevé au niveau de la pension majorée de référence (PMR) qui, à l’instar du minimum contributif du régime général, permet d’augmenter le montant de la pension de retraite servie aux assurés ayant cotisé toute leur carrière sur de faibles montants de revenus.

Le bénéfice de la PMR est ouvert aux assurés justifiant des conditions applicables pour bénéficier de la retraite à taux plein – durée d’assurance applicable à leur génération ou atteinte de l’âge d’annulation de la décote à 67 ans.

Deux niveaux de PMR existent, selon le statut : les exploitants agricoles bénéficient ainsi d’un montant plus élevé (environ 690 euros par mois), que les conjoints et aides familiaux (548 euros par mois), ces derniers ayant cotisé sur des assiettes forfaitaires réduites.

D’après l’étude d’impact, en 2017, la pension minimale de référence était versée à 13 % des non-salariés agricoles titulaires d’un droit personnel de retraite, soit environ 132 000 personnes, pour un montant moyen de majoration de 58 euros par mois.

Afin de relever les pensions des non-salariés agricoles les plus faibles à un minimum décent, la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites a instauré un complément différentiel de points de RCO. Ce dispositif n’est toutefois accessible qu’aux exploitants agricoles.

En conséquence, si le montant total de leurs pensions est inférieur à 860 euros par mois, les exploitants agricoles ayant liquidé leur retraite non-salariée agricole à taux plein ainsi que toutes les autres pensions des régimes auxquels ils ont été affiliés peuvent bénéficier d’une majoration permettant de porter le niveau minimum de leur pension à un équivalent de 75 % du SMIC net, soit environ 860 euros pour une carrière complète. Ce montant est proratisé en cas de carrière incomplète.

Selon la DREES, en 2017, 11 % des nouveaux retraités de la MSA non-salariés ont bénéficié de ce minimum de pension ([232]).

B. La retraite des travailleurs indÉpendants

L’assurance vieillesse des travailleurs indépendants ([233]) se compose d’une pension de base et d’une pension complémentaire. Fin 2017, 1,5 million de pensions étaient versées au titre d’un droit direct. 45 % des pensionnés reçoivent une retraite du régime des artisans, et 55 % du régime des commerçants.

Les retraités bénéficiant d’une pension servie par l’assurance vieillesse des travailleurs indépendants ont pour particularité d’être fréquemment polypensionnés, la plupart d’entre eux ayant déjà cotisé au sein d’autres régimes, notamment au régime général. En moyenne, la durée validée en tant que travailleur indépendant représente ainsi entre un quart et un tiers du total de la durée validée tous régimes.

DurÉe moyenne validÉe (en trimestres)*, tous rÉgimes et au RSI,

par les nouveaux retraitÉs de l’annÉe 2017

(*) Ne tient pas compte des prestations correspondant aux droits acquis en tant que travailleur indépendant versées par d’autres régimes au titre de la liquidation unique des retraites (LURA) des polypensionnés.

Source : Sécurité sociale des indépendants, « L’essentiel en chiffres », Édition 2018 (données 2017).

Pour autant, les bénéficiaires d’une pension de travailleur indépendant perçoivent, au total, une pension inférieure – de 7 % en moyenne – à la pension globale de l’ensemble des retraités français. La partie correspondant à la durée validée au sein d’un régime de vieillesse des travailleurs indépendants est, de surcroît, particulièrement faible, puisque le montant des prestations s’élève en moyenne à 353 euros pour les anciens artisans, et à 272 euros pour les anciens commerçants.

Prestations moyennes* versÉes au titre des avantages principaux de droit direct des rÉgimes de base, au 31 dÉcembre 2017

(en euros)

(*) Tiennent compte des prestations correspondant aux droits acquis en tant que travailleur indépendant versées par d’autres régimes au titre de la liquidation unique des retraites (LURA) des polypensionnés.

Source : Sécurité sociale des indépendants, « L’essentiel en chiffres », Édition 2018 (données 2017).

Les travailleurs indépendants dont le montant global des pensions de retraite est inférieur au montant du minimum contributif mentionné à l’article L. 351-10 – soit 642,93 euros par mois en 2020 – peuvent bénéficier de ce minimum ([234]). Sous réserve d’avoir cotisé au moins 120 trimestres, le montant du minimum contributif est majoré afin de garantir un montant minimum de 702,55 euros par mois. Toutefois, la retraite complémentaire des indépendants ne garantit aucun montant de pension minimum, contrairement au régime des non-salariés non agricoles.

II. La revalorisation des minima de pension proposÉe

A. La revalorisation du minimum de pension des exploitants agricoles

En vertu du IV de l’article L. 732-63 du code rural et de la pêche maritime, les non-salariés agricoles bénéficient déjà d’un minimum de pension leur garantissant, sous forme de complément différentiel de points de retraite complémentaire obligatoire, une pension minimale équivalente à 75 % du SMIC.

En conséquence, le II fait le choix de compléter le IV de l’article L. 732-63, sans modifier les conditions d’attribution du complément différentiel. Ce dernier restera donc dû intégralement pour une carrière complète, ou calculé au prorata de la durée effectuée au sein du régime des non-salariés agricoles dans le cas contraire.

Le 2° du II précise ainsi que le montant minimum annuel de pension garanti aux exploitants agricoles dont les pensions seront liquidées à compter du 1er janvier 2022 est « égal à un pourcentage » de la valeur du salaire minimum de croissance brut « en vigueur au 1er janvier de l’exercice du versement » (2°).

Le montant du complément différentiel aura pour effet de relever le montant de pension minimum nette, pour une carrière complète, au même niveau que le complément différentiel applicable aux travailleurs indépendants, c’est-à-dire :

– 1 000 euros en 2022 :

– 83 % du SMIC net en 2023 ;

– 84 % du SMIC net en 2024 ;

– 85 % du SMIC net à partir de 2025.

Le 1° précise, en outre, que les conditions de calcul du montant minimal annuel mentionnées actuellement au premier alinéa du IV de l’article L. 732-63 n’ont vocation à s’appliquer qu’aux pensions liquidées avant le 1er janvier 2022.

B. La crÉation d’un complÉment diffÉrentiel de points de retraite complÉmentaire obligatoire pour les travailleurs indÉpendants

Le I crée un nouvel article L. 635-5 au sein du chapitre V du titre III du livre VI du code de la sécurité sociale, qui instaure un complément différentiel de points de retraite complémentaire obligatoire pour les travailleurs indépendants.

Ce complément différentiel de points s’inspire très largement du dispositif applicable aux exploitants agricoles depuis 2014.

1. Les conditions requises

Deux conditions cumulatives sont requises pour en bénéficier :

– les assurés doivent être des travailleurs indépendants au sens de l’article L. 611-1 du même code (cf. encadré). Les conjoints collaborateurs et associés des travailleurs non salariés non agricoles ne sont pas concernés ;

– ces mêmes assurés doivent être bénéficiaires du minimum de pension majoré prévu à l’article L. 351-10 (cf. commentaire de l’article 40).

2. Le complément différentiel de points garantira une retraite représentant 85 % du SMIC pour une carrière complète en tant que travailleur indépendant

À l’occasion de la liquidation de la pension de retraite, si les droits propres – c’est-à-dire hors réversion – servis à l’assuré par les régimes d’assurance vieillesse de base et par les régimes complémentaires obligatoires sont inférieurs à un montant minimal, le complément différentiel permettra de relever le montant de la pension à hauteur de ce montant minimal.

Ce montant sera déterminé « en fonction de la durée d’assurance accomplie par l’assuré » en tant que travailleur indépendant répondant aux conditions fixées par l’article L. 631-1. Ainsi :

– pour une carrière complète en tant que travailleur indépendant, ce montant sera fixé, par décret, « en pourcentage du montant mensuel du salaire minimum de croissance brut » en vigueur au 1er janvier de l’année de liquidation de la retraite par l’assuré ;

– si le travailleur indépendant ne peut prétendre à une carrière complète, le montant sera calculé au prorata de la durée d’assurance accomplie par l’assuré.

D’après l’exposé des motifs du projet de loi, ce complément différentiel aura pour effet de relever le montant de pension minimum nette, pour une carrière complète, à :

– 1 000 euros en 2022 :

– 83 % du SMIC net en 2023 ;

– 84 % du SMIC net en 2024 ;

– 85 % du SMIC net à partir de 2025.

Le montant versé au titre du complément différentiel ne sera pas pris en compte dans le calcul du total des pensions personnelles de retraite prises en compte pour l’ouverture du droit au minimum contributif, dans les conditions prévues par l’article L. 173-2.

La revalorisation proposée s’appliquera aux pensions de retraite liquidées à compter du 1er janvier 2022.

D’après les informations transmises à la rapporteure, le seuil minimum d’activité retenu pour considérer une « carrière complète » en tant que travailleur indépendant pourrait être fixé, comme pour les exploitants agricoles, à dix-sept années et demie d’exercice en tant que travailleur indépendant.

C. EntrÉe en vigueur

Par exception, le présent article entrera en vigueur dès le 1er janvier 2022, comme le prévoit le III de l’article 63 de ce projet de loi. Il ne s’appliquera qu’aux pensions liquidées à compter de cette date.

*

Section 2 La prise en compte des interruptions de carrière

Article 42 Attribution de points au titre de périodes d’interruption d’activité

I. Le droit en vigueur

Tous les régimes de base ainsi que certains régimes complémentaires proposent en conséquence de tenir compte de certaines périodes d’interruption d’invalidité involontaire dans le calcul de la retraite, soit en permettant l’acquisition de trimestres gratuits – dans les régimes en annuités –, soit en accordant des points supplémentaires aux assurés, dans les régimes par points.

● Comme le souligne l’étude d’impact, le fait générateur des droits à retraites attribuées au titre des périodes d’interruption d’activité repose sur « l’existence d’une indemnisation du risque ayant entraîné l’interruption, par un organisme de sécurité sociale [...] ou un organisme tiers », tel que Pôle emploi pour le versement des allocations chômage.

L’indemnisation ou au contraire l’absence d’indemnisation de certains risques selon les régimes expliquent en conséquence l’hétérogénéité des modalités de prise en charge de ces périodes en termes de droits à retraite.

A. Les grandes catÉgories de risques compensÉs par les rÉgimes de retraite

● Plusieurs observations se dégagent de l’analyse détaillée de la prise en compte par régime de chacun de ces risques (cf. infra).

En premier lieu, si les différences de prise en compte des différents risques (notamment l’invalidité, les accidents du travail-maladies professionnelles et le chômage) se justifient parfois pour des raisons historiques ou propres à chaque régime, certaines différences de traitement ne trouvent pas de justifications objectives : comment expliquer, par exemple, que la maternité ne soit pas considérée de la même manière en termes de retraite, d’un régime à l’autre ?

En outre, selon la nature du système de retraite considéré, qu’il s’agisse d’un système en annuités ou d’un système à point, la prise en compte de périodes assimilées à des périodes cotisées au titre de la solidarité n’a pas les mêmes effets pour les assurés. Dans un système en annuité, les périodes assimilées doivent, pour être prises en compte lors de la liquidation de la retraite, être converties en trimestres. Par exemple, au régime général, un trimestre est attribué d’office au titre de l’accouchement, puisque chaque période comportant 90 jours de perception des indemnités journalières maternité compte pour un trimestre. Or, seuls quatre trimestres peuvent être comptabilisés chaque année : dans certains cas, les périodes assimilées ne sont donc pas utiles pour valider la durée d’assurance requise, car les périodes travaillées cotisées suffisent déjà à valider le nombre de trimestres requis.

À l’inverse, dans un régime en points, toutes les périodes assimilées sont susceptibles d’être prises en compte dans le calcul de la retraite puisqu’une même situation – événement identique, génération identique et, le cas échéant, ressources identiques – ouvre droit au même nombre de points, indépendamment du statut de l’assuré.

● Afin de simplifier la lecture, la présentation des différents systèmes se décline sous forme de tableaux synthétiques par risque donnant lieu ou non à des avantages en termes de retraite. Loin d’être exhaustifs – seuls les principaux régimes y sont représentés –, ces tableaux ont vocation à mettre en lumière les principales différences de prise en charge, afin d’identifier les enjeux posés l’harmonisation des règles au sein du système universel.

1. Le risque maladie

Les périodes de maladie donnent lieu, dans la quasi-totalité des régimes, à une indemnisation qui se traduit, en termes de droits à retraite, par l’attribution de trimestres ou de points gratuits.

ModalitÉs de prise en compte des interruptions au titre de la maladie, selon les rÉgimes

(*) Sont concernés les régimes de la SNCF, de la RATP, de la Banque de France, des industries électriques et gazières (IEG), de la Comédie-Française et de l’Opéra national de Paris.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, d’après l’étude d’impact.

2. Le risque maternité

La maternité ouvre droit à des points ou trimestres gratuits dans la totalité des régimes de base considérés.

La plupart des régimes complémentaires ne tiennent pas compte, cependant, des périodes relatives à la maternité dans le calcul de la retraite.

Il convient de relever, en outre, qu’aucun régime n’accorde d’avantage de retraite au titre du congé paternité, compte tenu sans doute de la faible durée de ce dernier – onze jours consécutifs pour le régime général.

ModalitÉs de prise en compte des interruptions au titre de la maternitÉ, selon les rÉgimes

(*) Sont concernés les régimes de la SNCF, de la RATP, de la Banque de France, des industries électriques et gazières (IEG), de la Comédie-Française et de l’Opéra national de Paris ainsi que le régime des marins (ENIM).

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, d’après l’étude d’impact.

3. Le risque invalidité permanente

Les périodes d’invalidité donnent droit soit à des trimestres validés dans les mêmes conditions que les arrêts maladie, pour le régime général et les régimes alignés. Au sein du régime des professions libérales, l’invalidité n’est prise en compte qu’à partir d’un arrêt de longue durée ou d’une gravité particulière nécessitant l’intervention d’une tierce personne.

Le risque invalidité est traité de manière très spécifique dans la fonction publique (cf. commentaire de l’article 31), car l’invalidité définitive donne droit à la liquidation d’une retraite pour invalidité.

ModalitÉs de prise en compte des interruptions au titre de l’invaliditÉ, selon les rÉgimes

(*) Sont concernés les régimes de la SNCF, de la RATP, de la Banque de France, de la Comédie-Française et de l’Opéra national de Paris.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, d’après l’étude d’impact.

4. Le risque accident du travail-maladie professionnelle

La couverture du risque accident du travail-maladie professionnelle au sein d’une branche distincte est une spécificité du régime général et des régimes agricoles : en conséquence, seuls ces régimes prévoient un dispositif bien identifié de prise en compte des périodes consécutives à un accident ou une pathologie professionnelle en termes de droits à retraite.

D’autres régimes, tels les régimes des professions libérales, indemnisent ces arrêts comme des arrêts maladie, avec les droits afférents en termes de retraite.

Au sein de la fonction publique, l’incapacité temporaire est assimilée à du travail effectif et n’a donc aucune influence sur les droits à retraite. L’incapacité définitive donne lieu au versement d’une pension de retraite pour invalidité professionnelle.

ModalitÉs de prise en compte des interruptions au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles, selon les rÉgimes

(*) Sont concernés les régimes de la SNCF, de la RATP, de la Banque de France et des industries électriques et gazières (CNIEG).

(**) Les périodes de perception de l’allocation pour invalidité temporaire sont prises en compte pour le calcul de la durée d’assurance.

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, d’après l’étude d’impact.

5. Le risque chômage

Le risque chômage est quasiment absent au sein des régimes de la fonction publique : aucune disposition ne prévoit en conséquence sa prise en charge au regard de la retraite.

Pour les autres régimes, les périodes de chômage indemnisées sont en général prises en compte dans leur intégralité. Toutefois, les trimestres accordés au titre de ces périodes n’entrent en compte que pour la détermination de la durée d’assurance. Elles ne sont pas incluses dans le calcul du salaire annuel moyen de l’assuré.

La prise en compte des périodes de chômage non indemnisées ne concerne quant à elle que les assurés des régimes alignés (régime général, MSA salariés et travailleurs indépendants) ([235]) ainsi que le régime des mines.

ModalitÉs de prise en compte des interruptions au titre du chÔmage,

selon les rÉgimes

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, d’après l’étude d’impact.

B. Les effets de ces dispositifs de solidaritÉ

En l’état du droit, au régime général, les périodes assimilées le sont principalement au titre du chômage − six trimestres en moyenne pour les nouveaux retraités de 2019 − et de l’invalidité − deux à trois trimestres en moyenne.

En moyenne, les nouveaux retraités de l’année 2019 disposent de 11,1 trimestres validés au titre des périodes assimilées, contre 9,6 trimestres en moyenne pour les femmes retraitées.

Nombre de trimestres moyens validÉs au titre des pÉriodes assimilÉes pour les nouveaux retraitÉs du rÉgime gÉnÉral en 2019

Source : Programme de qualité et d’efficience (PQE) « Retraites » du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.

Selon la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), les dispositifs de solidarité visant à compenser les périodes d’inactivité involontaire lors du calcul de la pension de retraite remplissent les objectifs de solidarité et de redistribution qui leur sont assignés, car les trimestres assimilés contribuent « davantage aux retraités ayant de faibles pensions (4,7 % pour le premier quartile et 5,4 % pour le deuxième quartile) qu’aux plus aisés (1,0 % pour le dernier quartile) » ([236]).

Dans le détail, pour les seuls régimes alignés, le coût actuel des principales périodes assimilées prises en charge par le Fonds de solidarité vieillesse s’élevait à plus de 13 milliards d’euros en 2018.

CoÛt de la prise en charge des principales pÉriodes assimilÉes par le FSV pour les rÉgimes alignÉs (2018)

(en millions d’euros)

Source : Direction de la sécurité sociale.

C. Le dispositif retenu dans le cadre du systÈme universel

La coexistence, dans les régimes actuels, de systèmes en annuités et de systèmes par points se traduit, en pratique, par une prise en compte différente, au moment de la liquidation de la retraite, des périodes assimilées, et donc par des droits qui ne sont pas harmonisés d’un régime à l’autre.

Le système universel propose d’attribuer à tous ses assurés les mêmes droits pour compenser les périodes d’inactivité involontaire.

Les périodes assimilées à des durées d’assurance donneront ainsi lieu au versement de points supplémentaires. Dès lors, comme le souligne l’exposé des motifs, « l’acquisition de points au titre de ces périodes d’interruption subies se traduira mécaniquement dans le système universel par une augmentation des droits constitués et une amélioration de la retraite versée au moment du départ ».

II. Les PÉriodes ouvrant droit À l’attribution de points dans le systÈme universel

La liste des périodes assimilées donnant droit à l’attribution de points est fixée au I de l’article L. 195-2 du code de la sécurité sociale créé par le présent article. Trois types de périodes sont pris en compte, « selon des modalités fixées par décret ».

A. Les pÉriodes d’interruption liÉes À des raisons de santÉ ou de naissance d’un enfant

La première série de périodes donnant lieu à l’attribution de points au sein du système universel sont les périodes liées à des événements personnels tels que la maladie, la maternité ou l’invalidité. Sont également prises en compte à ce titre les périodes d’incapacité temporaire ou permanente consécutives à un accident du travail ou une maladie professionnelle.

Pour ces périodes, le système universel a en effet vocation à neutraliser les effets liés aux droits différents qui résultent du statut professionnel de l’assuré. Ainsi, un même type d’événement – maternité, par exemple – donnera droit à l’attribution du même nombre de points pour l’ensemble des assurés.

1. Les périodes d’indemnisation au titre de la maladie ou d’une invalidité temporaire

En premier lieu, le 1° du I ouvre droit à l’attribution de points au titre des périodes pendant lesquelles les assurés du système universel ont bénéficié :

– de prestations en espèces d’assurance maladie, dans des conditions équivalentes à celles prévues par l’article L. 321-1 du code de la sécurité sociale pour le régime général ;

– de prestations au titre d’une incapacité ou d’une invalidité temporaire d’un régime obligatoire de sécurité sociale ;

– d’un congé pour raison de santé ayant donné lieu à réduction des revenus tirés de l’activité : ce cas concerne les agents des fonctions publiques mentionnés à l’article L. 381-32 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 6 de ce projet de loi, ainsi que les agents des régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 721-1 du même code, dans sa rédaction résultant de l’article 7 du projet de loi.

2. Les périodes de congé maternité, de congé paternité ou de congé d’adoption

Le 2° du I propose ensuite l’attribution de points pour les assurés du système universel au titre des périodes pendant lesquelles ces derniers ont bénéficié :

– de prestations en espèces au titre de l’assurance maternité, dans des conditions équivalentes à celles mentionnées aux articles L. 331-3 à L. 331-8 du même code relatifs à l’assurance maternité au régime général ;

– d’un congé de paternité ou d’adoption d’un régime obligatoire de sécurité sociale ;

– de congé pour raison de maternité, de paternité ou d’adoption ayant donné lieu à réduction des revenus tirés de l’activité, pour les fonctionnaires mentionnés à l’article L. 381-32 du code de la sécurité sociale, et les agents des régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 721-1 du même code.

Il convient de souligner que la prise en charge des congés de paternité dans un dispositif de retraite est inédite : aucun régime ne le propose en l’état du droit.

3. Les périodes d’indemnisation au titre d’une incapacité permanente, d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle

Des points seront également attribués aux assurés du système universel au titre :

– du bénéfice de prestations en espèces versées au titre des assurances invalidité, accident du travail et maladie professionnelle (AT-MP) ;

– du bénéfice de prestations au titre d’une incapacité permanente – partielle ou totale – d’un régime obligatoire de sécurité sociale ;

– de périodes de reclassement ou de congé pour raison d’accident de service ou du travail, ou de maladie professionnelle ayant donné lieu à réduction des revenus tirés de l’activité, pour les fonctionnaires mentionnés à l’article L. 381-32 du code de la sécurité sociale, et les agents des régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 721-1 du même code.

Les conditions de bénéfice de prestations au titre de l’invalidité, des AT-MP ou d’une incapacité permanente doivent être équivalentes à celles mentionnées aux articles L. 341-1 du code de la sécurité sociale, pour l’invalidité ou l’incapacité permanente, aux articles L. 411-1 et L. 411-2 du même code pour les accidents du travail et de trajet, ainsi qu’à l’article L. 461-1 du même code pour les maladies professionnelles.

B. Les pÉriodes d’inactivitÉ Économique donnant lieu au versement d’un revenu de remplacement

La seconde catégorie de périodes d’inactivité donnant lieu à l’attribution de points sont les périodes au cours desquelles l’assuré est bénéficiaire d’un revenu de remplacement destiné à compenser une perte de revenu professionnel.

Sont ainsi concernées les périodes liées au chômage ainsi qu’aux interruptions ou réductions involontaires d’activité liées à l’activité économique et entraînant une perte de revenu professionnel de l’assuré (4°) et indemnisées aux assurés sous la forme de revenus de remplacement.

Les périodes donnant droit à l’attribution de points à ce titre sont les périodes donnant lieu au versement de revenus de remplacement prenant la forme :

– pour les périodes de chômage, soit de l’allocation d’assurance versée aux demandeurs d’emploi (1° de l’article L. 5421-2 du code du travail), soit de l’allocation des travailleurs indépendants ou des autres allocations et indemnités régies par des régimes particuliers (3° du même article) ;

– de l’allocation versée en contrepartie de la réalisation d’un contrat de sécurisation professionnelle mentionnée à l’article L. 1233-68 du même code ;

– de l’allocation versée en cas de congé de reclassement (article L. 1233-72 du même code) ;

– de l’allocation versée en cas de congé de mobilité (article L. 1237-18-3 du même code) ;

– de l’aide aux salariés placés en activité partielle dans le cadre d’opérations de maintien et de sauvegarde de l’emploi (article L. 5122-1 du même code) ;

– de l’allocation de solidarité spécifique versée aux travailleurs privés d’emploi ayant épuisé leurs droits à l’allocation d’assurance (article L. 5423-1 du même code) ;

– de l’indemnisation pour intempéries versée par les entreprises privées du bâtiment et des travaux publics (article L. 5424-10 du même code).

À l’instar du choix retenu pour les risques maladie, maternité-paternité et invalidité, seules les périodes indemnisées donneront donc droit à l’attribution de points, comme c’est déjà le cas actuellement dans la plupart des régimes, à l’exception du régime général et des régimes alignés – MSA salariés et travailleurs indépendants – ainsi que du régime des mines, qui permettent la validation de trimestres au titre de périodes de chômage non indemnisées.

Toutefois, l’assimilation de l’allocation de solidarité spécifique mentionnée à l’article L. 5423-1 du code du travail à une période d’indemnisation du chômage, alors que cette allocation est versée sous condition de ressources en cas d’épuisement des droits au chômage, permet de tenir compte de certaines périodes ne donnant pas lieu à une indemnisation du chômage en tant que tel. Le versement de cette allocation est néanmoins strictement encadré, et notamment soumis à une condition d’aptitude au travail et de recherche active d’emploi.

C. Les autres types de pÉriodes prises en compte

● Les périodes de stage de formation professionnelle continue des demandeurs d’emploi, mentionnées à l’article L. 6342-3 du code du travail, que ces périodes soient rémunérées par l’État, la région ou non rémunérées et faisant l’objet d’une prise en charge de cotisations par l’État sont également considérées comme des périodes assimilées donnant lieu à l’attribution de points, selon le 5° du I de l’article L. 195-2 nouveau.

● Enfin, les périodes de détention provisoire peuvent donner lieu à l’attribution de points sous deux réserves : l’assuré doit préalablement avoir acquis un nombre minimum de points, défini par décret. En outre, les périodes de détention provisoire s’imputant sur la durée de la peine ne seront pas prises en compte (6° du même I) : ainsi, seules les périodes n’ayant pas donné lieu à une condamnation seront prises en compte.

III. Les modalitÉs d’attribution des points

A. Trois modalitÉs distinctes

Selon le II de l’article L. 195-2, les points attribués au titre des périodes de référence peuvent être calculés selon trois modalités :

– soit en fonction des revenus ayant servi au calcul des cotisations d’assurance vieillesse avant l’interruption ou la réduction d’activité (1°) ;

– soit en fonction du montant de la prestation servie (2°) ;

– soit de manière différentielle, afin de porter à un nombre minimal de points le nombre de points total acquis au cours des périodes de formation professionnelle continue au 5° du I de l’article L. 195-2 faisant l’objet d’une prise en charge des cotisations par l’État (3°).

1. Des points attribués proportionnellement aux revenus d’activité de l’année précédant l’interruption

Cette modalité concerne les périodes d’interruption liées à la maladie, à la maternité, à la paternité ou à l’adoption, à l’invalidité ou à l’incapacité (1° à 3° du I de l’article L. 195-2) ainsi que les périodes de détention provisoire (6° du I du même article).

a. Maladie et incapacité temporaire

Le nombre de points attribués au cours de ces périodes a vocation à maintenir les droits à retraite de l’assuré au même niveau que s’il avait travaillé, en se basant sur ses revenus de l’année précédente.

Ainsi, la moyenne journalière de points acquis au cours de l’année N-1 sera multipliée par le nombre de jours d’arrêt de travail de l’assuré. Toutefois, le total de points acquis au titre de l’année N ne pourra pas être supérieur au total de points de l’année N-1.

D’après l’étude d’impact, la durée minimale d’interruption d’activité permettant l’attribution de points serait fixée à trente jours par année civile – et non trente jours en continu – afin d’assurer une meilleure couverture des arrêts de travail fractionnés.

b. Maternité, paternité, adoption

À l’instar des interruptions pour maladie, les périodes de maternité, de congé de paternité ou d’adoption donneraient lieu au maintien de l’intégralité des droits à retraite que l’assuré aurait acquis s’il avait travaillé, sur le fondement du revenu de l’année précédant la naissance, l’adoption ou le congé considéré.

Le calcul du nombre de points sera donc identique, puisqu’il reviendra à multiplier le nombre de jours d’arrêts de travail par le nombre de points moyen quotidien acquis l’année précédente.

2. Invalidité ou pour incapacité permanente

D’après l’étude d’impact, « les périodes de perception d’une pension d’invalidité ou d’une rente pour incapacité permanente [d’au moins 66 %] seront traitées comme un arrêt maladie de longue durée » : les droits à retraite seront également maintenus au même niveau que si l’assuré avait travaillé pendant cette période.

Toutefois, contrairement au calcul retenu pour la maladie et la maternité, la période de référence prise en compte sera, d’après l’étude d’impact, les « dix meilleures années de rémunération de l’assuré », à l’instar de ce que prévoit actuellement le régime général de sécurité sociale.

La moyenne journalière de points acquis au cours des dix meilleures années de revenus d’activité de l’assuré sera ainsi multipliée par le nombre de jours de perception de la pension d’invalidité ou de la rente pour incapacité permanente.

L’étude d’impact précise qu’en cas de cumul entre revenus d’activité et pension d’invalidité, le nombre de points attribués au titre de l’invalidité sera calculé sur une base différentielle afin de garantir le même niveau de droits pour l’assuré.

3. Des points attribués en fonction du montant de la prestation servie

Cette modalité concerne les revenus de remplacement attribués aux demandeurs d’emploi ou aux salariés bénéficiant d’allocation au titre d’une mobilité, d’un congé de reclassement ou d’une activité partielle.

Le choix de retenir le montant du revenu de remplacement – qui s’élève en moyenne à 60 % du salaire brut avant l’interruption d’activité, avec un taux dégressif en fonction des revenus de l’assuré – plutôt que le revenu de l’année antérieure comme base d’attribution de points s’explique, selon l’étude d’impact, « pour des raisons d’équité contributive » : les périodes de chômage indemnisées n’ouvriront ainsi « pas strictement les mêmes droits à retraite que si les assurés avaient continué à travailler ».

Le calcul envisagé est le suivant : le montant de l’allocation chômage versée, convertie en points, sera multiplié par le nombre de jours de perception de l’allocation chômage.

Le nombre de points attribués sera plafonné au niveau du total des points acquis l’année antérieure à l’année de versement de l’allocation chômage : ainsi, en cas d’alternance ou de cumul entre des revenus d’activité et une allocation chômage, les points seront attribués de manière différentielle jusqu’à l’atteinte de ce plafond.

4. Un calcul différentiel pour les périodes de stages de formation professionnelle des demandeurs d’emploi

Pour les demandeurs d’emploi, le calcul est à double niveau :

– en premier lieu, les cotisations versées par l’employeur au titre des périodes de stages de formation professionnelle seront assimilées à des cotisations soumises au taux de cotisation de droit commun, afin de relever le niveau de points acquis à ce titre ;

– en second lieu, des points seront attribués de manière différentielle en complément des points acquis grâce aux cotisations, afin de relever le total de points à un niveau équivalent à 60 % du SMIC.

B. Tableau rÉcapitulatif

ModalitÉs de prise en compte des diffÉrents risques

au sein du systÈme universel

Source : Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi instituant un système universel de retraite et le projet de loi organique relatif au système universel de retraite.

IV. Le financement des points attribuÉs au titre des interruptions de carriÈre

L’acquisition des points attribués en contrepartie des périodes d’interruption involontaires d’activité sera financée par le Fonds de solidarité vieillesse universel créé par l’article 59 de ce projet de loi, « en lieu et place des cotisations qui auraient été dues par l’assuré sur la base d’une facturation au premier euro », d’après l’étude d’impact.

Cette dernière considère que la compensation des périodes assimilées via l’attribution de points de retraite aura un poids « légèrement supérieur à celui de la situation actuelle ». Aucune donnée chiffrée ne permet toutefois d’étayer cette hypothèse.

V. Les effets attendus

● Un principe directeur a été retenu pour définir les périodes pouvant ouvrir droit à l’attribution de points : seules les périodes d’indemnisation, pendant lesquelles les assurés ont bénéficié de prestations au titre de la survenance d’un risque, sont retenues.

Cette option présente l’intérêt majeur d’harmoniser les modalités de prises en compte très hétérogènes des périodes de maladie ou autres périodes assimilées au sein des régimes actuels. Il assurera ainsi la garantie que pour chaque assuré, quel que soit son régime d’assurance maladie ou maternité d’appartenance ou les conditions d’indemnisation de l’invalidité qui lui sont applicables, les périodes ouvrant droit à l’indemnisation donneront lieu à l’attribution d’un nombre équivalent de points.

La garantie de l’universalité de la prise en compte des situations au regard de la retraite doit néanmoins être nuancée au regard des différences de règles applicables, d’un régime à l’autre, respectivement en cas de maladie, de maternité, de paternité, d’invalidité ou d’incapacité liée à un accident du travail ou une maladie professionnelle.

Ainsi, étant donné que les droits ouverts en termes de retraite sont calqués sur l’indemnisation prévue par le régime d’affiliation de l’assuré, les différences d’indemnisation de la maladie, de la maternité ou encore de l’invalidité pourront entraîner par répercussion une différence de droits au regard de la retraite, dans un sens plus ou moins favorable aux assurés. A contrario, on peut considérer que cette harmonisation au regard de la retraite incitera les régimes prévoyant des modalités d’indemnisation moins favorables à aligner progressivement leurs prestations sur le niveau le plus favorable aux assurés.

● Dans le détail de chacun des dispositifs proposés :

– la prise en compte de l’intégralité des périodes de maladie à compter de trente jours par année civile devrait être relativement neutre pour la plupart des assurés du régime universel compte tenu des actuelles conditions de prise en compte au regard des droits à retraite. En outre, le fait de comptabiliser les périodes de maladie par année civile permet de tenir compte des congés fractionnés, ce qui est plus avantageux pour les assurés ;

– en termes de maternité et d’adoption, il semble que les modalités d’attribution des points ne pourront être que plus favorables aux règles actuelles ;

– s’agissant du congé de paternité, sa prise en compte au regard de la retraite est une avancée importante, car aucun régime ne le propose actuellement compte tenu de la faible durée de ce congé ;

– en matière d’invalidité, le calcul de l’attribution de points par référence aux dix meilleures années sera neutre pour les assurés du régime général et des régimes alignés. Il est néanmoins difficile d’estimer l’effet de ce mécanisme pour les fonctionnaires et les assurés de certains régimes spéciaux, dans la mesure où les nouvelles règles de prise en charge de l’invalidité seront définies dans le cadre d’une ordonnance (cf. commentaire de l’article 31) ;

– enfin, s’agissant de la prise en compte du chômage, le taux retenu par l’étude d’impact de 60 % du revenu de l’année N-1 sera plus favorable pour les assurés qui cumulaient de courtes périodes de chômage ne leur permettant pas de valider des trimestres, au régime général notamment, puisque chaque jour sera indemnisé. À l’inverse, ce taux sera plus défavorable aux assurés qui disposaient d’une retenue des périodes effectuées sur la base plus favorable, par exemple à l’AGIRC-ARRCO.

*

Article 43 Soutien aux aidants

I. L’État du droit : une prise en compte hÉtÉrogÈne de la situation des aidants selon les rÉgimes de retraite

A. Un nombre de proches aidants en forte croissance

Les aidants sont les personnes prenant régulièrement en charge un proche malade, âgé ou handicapé, pour l’accompagner dans les tâches ou actes de la vie quotidienne – tels que les courses, la toilette, l’habillage –, l’assister dans les soins ou lui apporter un soutien administratif, moral ou matériel.

La plus récente enquête Handicap santé ménages ([237]) conduite sur le sujet a établi qu’en 2008, le nombre de proches aidants s’élevait en France à 7,4 millions de personnes de plus de 16 ans, voire à 8,3 millions de personnes si l’on tient compte de l’aide administrative, morale ou matérielle apportée. Les aidants sont majoritairement des femmes, et leur nombre s’accroît avec l’âge.

RÉpartition des aidants selon leur Âge, en 2008

(en %)

Source : DARES Analyses, « Aider un proche : quels liens avec l’activité professionnelle ? », décembre 2017, n° 081.

Selon l’enquête susmentionnée, les aidants travaillent moins souvent que le reste de la population, puisque seuls deux tiers des aidants de 20 à 59 ans travaillent, contre trois quarts des personnes non aidantes. De surcroît, une plus grande proportion d’aidants travaille à temps partiel que la population générale.

L’activité d’aidant peut avoir des répercussions sur la carrière professionnelle, variables en fonction du niveau de diplôme de l’assuré ou de son âge : ainsi, les aidants ayant pris en charge un proche avant l’âge de 40 ans déclarent plus souvent que l’aide a eu des implications sur leur parcours professionnel ; ils occupent également moins fréquemment un emploi à temps complet que les non-aidants ([238]).

B. Des dispositifs de compensation au moment de la retraite Épars et peu lisibles

● Afin de tenir compte des effets que peut avoir l’activité d’aide sur la carrière professionnelle et, par répercussion, sur la retraite, plusieurs régimes ont mis en place des dispositifs visant à compenser la réduction voire l’interruption d’activité professionnelle rendue nécessaire par l’accompagnement d’un proche en situation de handicap, malade ou âgé en situation de perte d’autonomie.

Selon les régimes, quatre types de leviers sont utilisés.

1. Les majorations de durée d’assurance pour les proches aidants de personnes handicapées présentant un taux d’incapacité au moins égal à 80 %

a. La majoration pour enfant handicapé

D’après l’étude d’impact, cette majoration s’applique dans l’ensemble des régimes de base du privé ainsi que, dans des conditions relativement similaires, dans les régimes de la fonction publique et certains régimes spéciaux : régime des industries électriques et gazières, régime de la SNCF, régime des clercs et employés de notaire, régimes de la Comédie-Française et de l’Opéra national de Paris.

Au régime général, la majoration accordée pour un enfant handicapé ([239]) correspond à un trimestre par période de trente mois, dans la limite de huit trimestres, dans les conditions prévues par l’article L. 351-4-1 du code de la sécurité sociale.

Cette majoration est accordée, sans conditions de ressources, sous réserve :

– d’une part, que le handicap de l’enfant ouvre droit au complément de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) ou, le cas échéant, à la prestation de compensation du handicap (PCH) ;

– d’autre part, que le bénéficiaire ait assumé la charge effective et permanente de l’enfant.

D’après l’étude d’impact, cette majoration a bénéficié en moyenne à « un peu plus de 2 500 nouveaux retraités chaque année », dont 60 % de femmes.

b. La majoration pour adulte handicapé

Cette aide, créée par l’article 38 de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites et mentionnée à l’article L. 351-4-2 du code de la sécurité sociale, permet l’obtention de trimestres dans les mêmes conditions que pour les enfants handicapés à au moins 80 %, soit un trimestre pour trente mois de prise en charge effective, dans la limite de huit trimestres.

Les critères de bénéfice de cette majoration sont assez souples : l’assuré doit justifier d’un lien familial avec la personne adulte handicapée, et justifier que cette personne est à sa charge permanente, le privant d’exercer toute activité professionnelle.

Aucune donnée statistique n’est disponible sur le nombre de bénéficiaires de ce dispositif.

2. Une dérogation à l’âge d’annulation de la décote

Par exception, la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a maintenu l’âge d’annulation de la décote à 65 ans et non 67 ans pour les aidants de personnes handicapées.

Cette dérogation à l’âge légal est proposée aux assurés du régime général, des régimes alignés ainsi que de certains régimes spéciaux.

Cette disposition est ouverte aux parents d’enfants handicapés ayant validé au moins un trimestre au titre de la majoration de durée d’assurance pour enfants handicapés.

Elle est également ouverte aux assurés ayant la qualité d’aidant familial ou de tierce personne d’une personne bénéficiaire de la PCH ou de l’allocation compensatrice pour tierce personne (APTP), sous réserve d’une durée minimale d’interruption d’activité fixée à trente mois au régime général ([240]).

3. Dans la fonction publique, un dispositif de départ anticipé pour les parents d’enfant handicapé ou conjoints de personne infirmes

L’article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite accorde aux fonctionnaires civiles ou militaires dont l’enfant, vivant, âgé de plus d’un an, est atteint d’une invalidité égale ou supérieure à 80 %, la possibilité de partir de manière anticipée à la retraite (3° du I et 1° bis du II), à condition :

– d’une part, d’avoir interrompu ou réduit son activité professionnelle pour s’occuper de son enfant ;

– d’autre part, d’avoir accompli au moins quinze années de services effectifs.

Un dispositif similaire permet un départ anticipé lorsque le conjoint du fonctionnaire est atteint d’« une infirmité ou d’une maladie incurable le plaçant dans l’impossibilité d’exercer une quelconque profession [...] sous réserve que le fonctionnaire ait accompli quinze années de services effectifs » (4° du I et 3° du II).

D’après l’étude d’impact, des dispositifs similaires existent pour les assurés des régimes spéciaux de la SNCF, de la RATP, des industries électriques et gazières, de l’Opéra national de Paris, de la Comédie-Française, de la Banque de France, de la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires et du Port autonome de Strasbourg.

Ces dispositifs restent néanmoins très limités en volume, comme le montre le tableau suivant.

Nombre de bénéficiaires de départ anticipé pour les parents d’enfants handicapés ou conjoints de personnes infirmes ou atteints d’une maladie incurable (flux 2017)

Source : Étude d’impact.

4. L’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF)

En complément, le proche aidant d’un enfant handicapé ou d’une personne handicapée peut être affilié à l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) du régime général, quel que soit le régime d’assurance vieillesse auquel il était précédemment affilié. Elle permet de valider des trimestres d’assurance retraite au régime général.

Contrairement aux autres motifs d’affiliation – interruption ou réduction d’activité des parents d’enfants en bas âge –, l’affiliation n’est pas soumise à condition de ressources pour les aidants.

Aux termes de l’article L. 381-1 du code de la sécurité sociale, peuvent ainsi être affiliés à l’AVPF, sans condition de ressources, les aidants :

– bénéficiaires de l’allocation journalière de présence parentale (AJPP) mentionnée à l’article L. 544-1 du même code ;

– bénéficiaires d’une allocation journalière du proche aidant (AJPA), dans les conditions prévues à l’article L. 168-8 du même code, ou d’un congé de proche aidant, dans les conditions prévues à l’article L. 3142-22 du code du travail ;

– les travailleurs non salariés assurant la charge d’un proche en situation de handicap ou de perte d’autonomie d’une particulière gravité ;

– les personnes assurant la charge d’un enfant handicapé de moins de vingt ans non admis dans un internat (a) ou assumant, au sein du foyer familial, la charge d’une personne adulte handicapée dont l’état nécessite une assistance ou une présence (b).

D’après l’étude d’impact, les proches aidants sont toutefois minoritaires parmi les assurés affiliés à l’AVPF, de l’ordre de 2,3 % en 2017. L’affiliation concernait tout de même plus de 47 000 femmes, un peu moins de 5 500 hommes et 850 couples.

C. Les principales difficultÉs soulevÉes par les dispositifs actuels

La coexistence de dispositifs très hétérogènes au sein des régimes actuels pose une difficulté en termes d’équité : si le régime général privilégie par exemple une compensation en termes de durée d’assurance ou d’abaissement d’âge d’annulation de la décote, les fonctionnaires peuvent à l’inverse bénéficier d’un départ anticipé à la retraite au titre d’une interruption d’activité pour s’occuper d’un enfant handicapé, avec des conditions de bénéfice relativement souples –seule une durée de services effectifs de quinze ans est exigée.

Ces différences de situation entretiennent des sentiments d’iniquité que le système universel devra s’efforcer de corriger, afin d’assurer pour tous les assurés une compensation de même nature et de même niveau pour deux situations identiques.

Du reste, les dispositifs actuels se concentrent en apparence sur la prise en compte du handicap, délaissant quelque peu les proches aidants de personnes âgées en situation de perte d’autonomie, dont le nombre est pourtant amené à croître significativement au cours des prochaines décennies compte tenu du vieillissement de la population. En pratique, les aidants de personnes âgées en situation de perte d’autonomie élevée peuvent d’ores et déjà prétendre aux dispositifs de majoration d’assurance ou d’affiliation à l’AVPF, mais le manque de clarté de la rédaction actuelle est susceptible de générer, selon l’étude d’impact, des situations de non-recours pour les aidants concernés. Le second enjeu assigné au système universel sera en conséquence d’assurer une meilleure transparence et lisibilité des droits des proches aidants au regard de l’acquisition de droits à retraite.

II. renforcer les droits des proches aidants en compensant les effets des pÉriodes d’accompagnement sur l’activitÉ professionnelle

Le dispositif proposé par cet article vise à remplacer l’ensemble des dispositifs de prise en compte de l’activité d’aidant lors du calcul de la retraite par un seul dispositif, plus équitable et plus lisible pour les proches aidants.

Le I crée à cette fin un article L. 195-4 au sein du code de la sécurité sociale, qui dispose que les périodes pendant lesquelles l’assuré a « apporté une aide » ou « assumé la charge » d’un proche en situation de handicap ou de particulière gravité donnent droit à l’attribution de points au titre de la solidarité nationale.

A. Les conditions de bÉnÉfice

● La situation de proche aidant ouvrant droit, pour l’assuré au système universel, à l’attribution de points, est reconnue dans plusieurs situations ayant donné lieu à la réduction ou à l’interruption de son activité professionnelle. Il s’agit des périodes pendant lesquelles le proche aidant a accompagné, apporté une aide ou pris en charge :

– un enfant dont l’incapacité permanente exige des dépenses particulièrement coûteuses ou nécessite le recours fréquent à l’aide d’une tierce personne, donnant droit à ce titre au complément de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) mentionné à l’article L. 541-1 du code de la sécurité sociale ou à la prestation de compensation du handicap (PCH) mentionnée à l’article L. 245-1 du code de l’action sociale et des familles (1°) ;

– une personne accompagnée dans le cadre d’un congé de proche aidant en raison de son handicap ou d’une perte d’autonomie d’une particulière gravité, dans les conditions prévues (2°) :

par l’article L. 3142-16 du code du travail, pour les salariés du secteur privé ;

par le 9°bis de l’article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, le 10°bis de l’article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et le 9°bis de l’article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;

le cas échéant, par des dispositions réglementaires équivalentes.

À compter du 1er octobre 2020 au plus tard, ce congé de proche aidant pourra donner lieu au versement d’une allocation journalière de proche aidant (AJPA), pour une durée maximale de trois mois au cours de la carrière, dans les conditions prévues à l’article L. 168-8 à L. 168-16 du code de la sécurité sociale (2°) ;

– une personne présentant « un handicap ou une perte d’autonomie d’une particulière gravité » ([241]) accompagnée à ce titre par un travailleur indépendant (article L. 611-1 du code de la sécurité sociale), un chef d’exploitation ou d’entreprise agricole (article L. 722-4 du code rural et de la pêche maritime), un aide familial non salarié ou associé d’exploitation (2° de l’article L. 722-10 du même code), ou par le conjoint collaborateur d’un travailleur indépendant (article L. 661-1 du code de la sécurité sociale) ou d’un chef d’exploitation agricole (articles L. 321-5 et L. 732-34 du code rural et de la pêche maritime) ;

– une personne en situation de handicap ou de perte d’autonomie d’une particulière gravité « selon des modalités définies » par décret, dès lors que cette personne est :

le conjoint, le concubin, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité (PACS), l’ascendant, le descendant ou le collatéral de l’assuré (a) ;

l’ascendant, le descendant ou le collatéral du conjoint, du concubin ou du partenaire lié par un PACS de l’assuré (b) ;

une personne, « telle que mentionnée au 9° de l’article L. 3142-16 du code du travail, avec laquelle l’assuré réside ou entretient des liens étroits et stables » : il s’agit ainsi d’une personne « âgée ou handicapée » à qui l’assuré doit venir en aide de manière « régulière et fréquente, à titre non professionnel, pour accomplir tout ou partie des actes ou des activités de la vie quotidienne » (c) ;

– un enfant gravement malade, accidenté ou handicapé et ayant besoin à ce titre d’une présence soutenue et de soins contraignants justifiant l’attribution à l’aidant de l’allocation journalière de présence parentale (AJPP) mentionnée à l’article L. 544-1 du code de la sécurité sociale (5°) ;

– une personne au titre de laquelle est ouvert le bénéfice de l’allocation journalière d’accompagnement d’une personne en fin de vie (AJAP) mentionnée à l’article L. 168-1 du même code (6°). Le versement de cette allocation est limité à vingt et un jours.

L’assuré bénéficiant de l’un ou de l’autre de ces dispositifs sera affilié au régime général.

B. Les modalitÉs d’attribution des points

Le nombre maximum de points acquis chaque année sera fixé par décret.

Deux cas de figure doivent être distingués s’agissant de l’attribution des points :