rapport sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272). — Examen de la seconde partie du projet de loi de finances ; Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales

L’achat en franchise de TVA est destiné à alléger la trésorerie des exportateurs. Il convient néanmoins de noter que cette possibilité est limitée à un certain contingent, puisque le montant des achats en franchise ne peut excéder la valeur des exportations – et livraisons intracommunautaires – des biens effectuées au cours de l’année N – 1 ; si, au cours d’une année, l’entreprise atteint le contingent annuel autorisé, le bénéfice d’achat en franchise de TVA ne s’applique plus, et les achats supplémentaires sont soumis à la taxe : la taxe grevant ainsi les achats pourra être récupérée par imputation auprès du client ou, le cas échéant, par remboursement auprès de l’administration fiscale.

b. Le régime douanier 42

Le régime douanier 42 est un mécanisme auquel recourt un importateur au sein de l’Union européenne pour obtenir une exonération de TVA.

Déterminé au III du 4° de l’article 291 du CGI, il vise « les importations de biens expédiés ou transportés en un lieu situé sur le territoire d’un autre État membre de la Communauté européenne et qui font l’objet par l’importateur d’une livraison exonérée en vertu du I de l’article 262 ter ».

En d’autres termes, il s’applique lorsque les marchandises importées de l’extérieur de l’Union au sein d’un État membre sont destinées à être transportées dans un autre État membre. Dans cette situation, la TVA est due dans l’État membre de destination.

Pour bénéficier de ce régime, l’assujetti importateur doit se conformer aux conditions prévues à l’article 96 P de l’annexe III du CGI. Il doit ainsi fournir, au moment de l’importation :

– son numéro d’identification à la TVA ;

– le numéro d’identification à la TVA attribué dans un autre État membre à l’assujetti auquel les biens sont livrés en exonération de TVA ;

– un élément de preuve justifiant que les biens importés sont destinés à être transportés ou expédiés vers un autre État membre.

Ce régime a pour objet de faciliter, pour les assujettis à la TVA, les opérations de récupération de TVA liées à la constitution d’un crédit de taxe résultant de la TVA exigible lors d’une importation. À ce moment-là, la livraison intracommunautaire immédiatement subséquente ne fait donc pas l’objet d’un paiement de TVA par le vendeur.

En plaçant l’importation sous le régime 42, la TVA dans l’État membre de dédouanement est suspendue.

c. L’autoliquidation de la TVA à l’importation ou le « paiement-déduction » simultané

Par exception, certains opérateurs peuvent, sur autorisation du service des douanes, autoliquider la TVA due au titre des opérations d’importation sur leur déclaration de chiffre d’affaires. Cette possibilité a été ouverte par l’article 87 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([219]), codifiée au II de l’article 1695 du CGI.

L’autoliquidation de la TVA à l’importation consiste, pour l’opérateur, à déclarer et déduire la TVA due au titre de ses importations – ainsi que sur celle due au titre de la sortie d’un régime suspensif – sur sa déclaration de TVA « CA3 » déposée mensuellement ou trimestriellement auprès de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Le paiement et la déduction de la TVA, par un simple jeu d’écritures comptables, sont donc « simultanés ».

En application du II l’article 1695 du CGI, cette exception requiert des conditions, qui doivent être cumulativement remplies :

– avoir effectué au moins 4 importations au cours des 12 mois précédant la demande ;

– disposer d’un système de gestion des écritures douanières et fiscales permettant le suivi des opérations d’importation ;

– justifier de l’absence d’infractions graves ou répétées aux dispositions douanières et fiscales ;

– justifier de sa solvabilité financière permettant de s’acquitter de ses engagements au cours des 12 mois précédant la demande.

Selon l’évaluation préalable du présent article, il a été constaté que 59 % de la TVA acquittée en 2018 au titre des opérations d’importation l’avaient été en utilisant le mécanisme de paiement-déduction simultané.

Au 31 janvier 2019, environ 9 000 assujettis avaient opté pour ce mécanisme.

B. l’existence de deux guichets en matière de tva à l’importation engendre coûts de trésorerie et complexité administrative pour les entreprises concernées

Pour les opérations internes et les opérations intracommunautaires, la TVA est déclarée et acquittée par une entreprise auprès du service des impôts dont elle dépend : chaque mois ou chaque trimestre, cette société récapitule sur sa déclaration de chiffre d’affaires le montant de l’ensemble de la TVA due au titre du mois précédent – sur ses ventes – ainsi que le montant de celle qu’elle a le droit de déduire – celle facturée sur ses achats – puis, sur cette base, acquitte la différence. Ce paiement et cette déduction simultanés limitent les charges de trésorerie et les décaissements multiples entre l’administration et l’entreprise.

Comme il a été évoqué, la situation est sensiblement différente pour les importations : la TVA est acquittée auprès du service des douanes, puis déduite auprès du service des impôts.

Ce double guichet représente des coûts administratifs et une charge de trésorerie pour les entreprises, ce qui explique la mise en place de dispositifs simplificateurs : achats en franchise, régime douanier 42, paiement-déduction simultanés. Pour autant, ces mécanismes sont, en pratique, réservés à des acteurs de taille importante, ayant une forte exposition au commerce international, d’où une double inégalité en la matière selon la taille de la société : plus la société est de taille modeste, plus elle devra assumer le décalage, sur sa trésorerie, lié au double guichet de la TVA à l’importation.

Dans le cadre du Comité action publique 2022, il a été décidé d’assurer l’unification, autant que possible, des guichets auprès desquels les entreprises doivent acquitter leurs impôts.

Du point de vue des entreprises, la mise en place d’un guichet unique est de nature à alléger leurs charges administratives du fait de la présence d’un interlocuteur unique pour la gestion de l’ensemble de la TVA. En l’espèce, cette unification permettrait la suppression du décalage temporel, nuisible à la trésorerie, entre acquittement et déduction de la TVA.

Du point de vue de l’administration, une telle unification du recouvrement de la TVA est de nature à permettre aux différents services de se concentrer sur leur cœur de métier respectif : la DGFiP sur le recouvrement de l’impôt et l’administration des douanes sur ses missions de contrôle matériel. En cela, l’existence d’un guichet unique pour la gestion d’un même impôt peut contribuer à lutter plus efficacement contre la fraude.

II. la compétence de la dgfip en matière de perception de la tva à l’importation simplifie la gestion de la tva pour les entreprises

A. le régime de la tva à l’importation est substantiellement modifié

1. De nouvelles règles pour désigner le redevable de la TVA à l’importation

Les dispositions de l’article 293 A du CGI, qui désignent le redevable de la taxe afférente à l’importation, sont modifiées par l’article 53 du présent projet de loi de finances, à compter du 1er janvier 2021, afin de rendre redevable de la TVA les plateformes facilitant les ventes à distance de biens importés ou les livraisons de biens dans l’Union européenne par un assujetti non établi dans l’Union.

Ces dispositions seront à nouveau modifiées, à compter du 1er janvier 2022, par le présent article.

Ainsi, il est prévu que le redevable de la taxe sera :

– la personne qui réalise la livraison, lorsque le bien fait l’objet d’une livraison située en France ou d’une vente à distance de biens importés, expédiés ou transportés vers un autre État membre ;

– la plateforme assujettie qui réalise la livraison, lorsque le bien fait l’objet d’une vente à distance de biens importés autres que celles mentionnées au paragraphe précédent ;

– dans les autres situations, le destinataire des biens indiqué sur la déclaration d’importation.

Par dérogation, il sera prévu, pour certaines personnes, la possibilité d’opter pour devenir redevable de la taxe due à l’importation. Ainsi, conformément à l’article 293 A quater créé par le présent article, pourront opter pour ce régime de redevabilité :

– lorsque le bien fait l’objet d’une vente à distance de biens importés, l’assujetti réalisant cette livraison ; ou,

– dans les autres situations, tout assujetti réalisant une activité économique pour les besoins de laquelle l’importation est réalisée.

2. Un transfert de compétence de la DGDDI à la DGFIP qui refonde le régime et le contrôle de la TVA à l’importation

a. Un transfert partiel de compétence en matière de TVA à l’importation de la DGDDI à la DGFiP

Le N du I du présent article supprime, en matière de TVA à l’importation, la compétence de la DGDDI pour les assujettis.

La DGDDI demeure en revanche compétente pour les non assujettis qui réalisent de telles opérations (v. infra).

Ainsi, la TVA due à l’importation, ainsi que celle due lors de la sortie d’un régime douanier ou lors de la sortie ou du retrait de l’autorisation d’ouverture d’un régime fiscal suspensif, sera gérée comme la TVA de droit commun,

c’est-à-dire déclarée, acquittée et déduite auprès du service de la DGFiP dont relève la société redevable.

b. La suppression du dispositif d’autoliquidation de la TVA à l’importation

Le 2° du N du I du présent article supprime le dispositif d’autoliquidation de la TVA à l’importation, qui devient sans objet du fait de la compétence attribuée à la DGFiP, au 1er janvier 2022, en matière de TVA à l’importation.

c. La déductibilité, dans les conditions de droit commun, de la TVA acquittée par les redevables eux-mêmes pour les importations ou les sorties de régimes suspensifs

Le mécanisme de la déductibilité de la TVA pour les importations ou les sorties de régimes suspensifs s’effectueront dans les conditions de droit commun. À cette fin, le B du I du présent article modifie l’article 271 du CGI.

d. La compétence des juridictions administratives, et non plus judiciaires, pour le contentieux du contrôle de la TVA à l’importation

La compétence de la DGFiP en matière de TVA à l’importation, qui est alignée sur le droit commun, emporte mécaniquement compétence des juridictions administratives. En dernier ressort, la compétence ratione materiae bascule donc de la Cour de cassation au Conseil d’État.

3. Des éléments maintenus de compétence de l’administration des douanes en matière de TVA à l’importation

a. En matière de détermination de la base d’imposition à la TVA des opérations d’importation

Conformément à l’article 292 du CGI dans sa version en vigueur à compter du 1er janvier 2020, la base d’imposition des opérations d’importation continuera d’être « constatée par l’administration des douanes et des droits indirects ».

Le I du présent article ajoute à cette rédaction que l’administration des douanes possède, en la matière, « des pouvoirs prévus par le code des douanes pour l’établissement, le recouvrement et le contrôle des droits de douane ».

b. En matière de perception de la TVA due lors des importations de biens pour lesquelles le redevable est une personne non assujettie à la TVA

Le 1° du I de l’article 1695 du CGI, dans sa version en vigueur au

1er janvier 2021, dispose que la taxe sur la valeur ajoutée est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que les droits de douane.

Le N du I du présent article complète cet alinéa en le limitant aux opérations pour lesquelles « le redevable est une personne non assujettie ».

Pour rappel est assujetti à la TVA, au sens de l’article 256 A du CGI, toute personne qui exerce de façon indépendante une activité économique, quels qu’en soient les buts ou les résultats ([220]).

Ainsi, un particulier qui importe un bien en France pour sa consommation personnelle devra s’acquitter de la TVA, qui sera perçue par l’administration des douanes.

B. L’impact BudgÉtaire et Économique

1. Un effet positif pour les entreprises qui importent

Les assujettis concernés par la TVA à l’importation pourront désormais acquitter et déduire la TVA au cours d’une opération comptable unique, auprès de la DGFiP, dans la déclaration mensuelle de chiffre d’affaires.

Cette opération unique empêche les décaissements successifs et les décalages de trésorerie, ce qui est favorable aux entreprises.

La nouvelle compétence de la DGFiP en la matière est de nature à simplifier les interactions entre les entreprises et l’administration fiscale : la DGFiP sera l’interlocuteur unique en matière de perception de la TVA à l’importation.

Enfin, la compétence de la DGFiP, qui emporte compétence des juridictions administratives, est favorable à l’assujetti justiciable. Le « plein contentieux ([221]) » fiscal ne se borne pas à annuler la décision de l’administration fiscale et à renvoyer le requérant devant l’administration pour qu’elle tire les conséquences de cette annulation. Ainsi, le juge administratif peut lui-même prononcer la décharge de l’imposition, sa réduction, voire permettre au contribuable de bénéficier d’un droit à déduction.

2. Une administration des douanes recentrée sur ses missions de contrôle

La Cour des comptes, dans un rapport consacré à l’action de l’administration des douanes de janvier 2015, relevait que la DGDDI, confrontée à des « limites dans le contrôle du commerce déclaré, a tendance à ne pas faire de la lutte contre les fraudes aux droits et taxes, en particulier à la TVA, un objectif de premier plan, d’autant que ses résultats en la matière apparaissent modestes ; elle préfère corrélativement mettre l’accent sur la lutte contre la contrebande, qui donne les résultats les plus tangibles, et peut le plus immédiatement justifier son existence ou le besoin de moyens » ([222]).

Aussi, la présente refonte du régime de la TVA à l’importation est de nature à recentrer la DGDDI sur ses missions naturelles, de contrôle, et non de recouvrement.

Cette généralisation d’un paiement et d’une déduction simultanés en matière de TVA à l’importation achève la mise en place du guichet unique de TVA pour les entreprises.

Cette évolution implique des investissements substantiels, pour faire évoluer les systèmes déclaratifs, et développer et sécuriser les échanges automatisés d’informations entre les services fiscaux et les services douaniers. Ces éléments justifient une entrée en vigueur de la réforme au 1er janvier 2022.

Le présent projet de loi de finances, au sein de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », prévoit un accroissement des crédits destinés à de telles missions. Ainsi, 4,9 millions d’euros – en autorisations d’engagement – seront alloués à l’investissement interne nécessaire à la qualité du dédouanement, afin d’adapter les services d’information aux réformes de la TVA.

*

La commission adopte l’amendement rédactionnel II-CF1566 de M. Joël Giraud (amendement II-2588).

Puis elle adopte l’article 60 ainsi modifié.

*

Après l’article 60

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF9 de M. Marc Le Fur et II-CF1059 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. L’amendement II-CF1059 a trait à la première recette fiscale de l’État : la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Celle-ci est payée sur la quasi-totalité des biens et services achetés, mais elle frappe également certaines taxes acquittées par les consommateurs, principalement sur l’énergie ; je pense, par exemple, à la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ou à la contribution au service public de l’électricité. L’an dernier, les consommateurs ont ainsi payé 4,6 milliards au titre de cette taxe sur la taxe.

Les montants en jeu sont d’autant plus inacceptables qu’ils concernent des dépenses contraintes. De fait, les ménages n’ont pas la possibilité d’échapper à la hausse des prix de l’énergie : se chauffer ou se déplacer ne relève pas d’un choix mais de la nécessité. Qui plus est, la TVA sur les taxes ne sert en aucun cas à financer la transition vers la sobriété énergétique, puisque son produit est versé au budget général de l’État sans être orienté vers des dispositifs destinés à accompagner les consommateurs vers d’autres choix énergétiques.

Par cet amendement, nous proposons de mettre fin à cette double peine en introduisant dans le code général des impôts l’article 267 ter qui exclut de la base d’imposition de la TVA les taxes pour la fourniture d’électricité, de gaz et d’eau.

M. Joël Giraud, rapporteur général. L’article 267 du code général des impôts est en réalité une traduction de l’article 78 de la directive 2006/112/CE, qui s’impose aux États membres. Ainsi, adopter votre amendement supposerait que l’on modifie préalablement le droit européen. Je vous suggère donc de le retirer.

M. Fabrice Brun. Je maintiens l’amendement, car il s’agit d’une véritable question et les montants en jeu sont importants.

La commission rejette successivement les amendements II-CF9 et II-CF1059.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF1078 de M. Marc Le Fur.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Demande de retrait. Le Gouvernement va procéder à une mention au Bulletin officiel des finances publiques, mention qui paraît suffisante et qui satisfera l’amendement.

La commission rejette l’amendement II-CF1078.

Puis elle examine l’amendement II-CF1359 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Patricia Lemoine. Dans son rapport de 2019, la Cour des comptes relève un certain nombre de dépenses fiscales au montant particulièrement élevé et à l’efficacité discutable, dont le taux de TVA réduit de 5,5 % sur les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont indissociablement liés.

Selon la Cour des comptes, ce dispositif représente une dépense de plus de 3 milliards en 2019. Or, souligne-t-elle, il est matériellement difficile de mesurer l’efficacité de ce dispositif de TVA à taux réduit au regard des objectifs affichés. En effet, outre le fait qu’aucun véritable contrôle n’est exercé pour vérifier le gain énergétique concret permis par les travaux effectués, aucune étude sérieuse sur l’efficacité du dispositif n’a été réalisée depuis son entrée en application.

Cet amendement a donc pour objet de rehausser, à compter du 1er janvier 2021, le taux de TVA de 5,5 % à 10 %, dans un premier temps, comme l’a recommandé notamment la direction de la législation fiscale (DLF).

M. le président Éric Woerth. Il est rare que l’on demande l’augmentation d’un taux.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Votre amendement rapporterait 2 milliards à l’État, ce dont je vous félicite. Toutefois, je doute que la DLF ait fait une telle recommandation, car elle n’a pas à formuler ce type de préconisations. En tout état de cause, compte tenu du signal qu’une telle mesure enverrait aux citoyens et aux entreprises du secteur, je vous suggère de retirer l’amendement ; sinon, avis défavorable.

L’amendement II-CF1359 est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF1077 de M. Marc Le Fur.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements II-CF58 et II-CF60 de Mme Catherine Osson.

L’amendement II-CF1360 de Mme Patricia Lemoine est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF61 de Mme Catherine Osson et II-CF1358 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Patricia Lemoine. Dans l’un de ses rapports, la Cour des comptes relève qu’en Corse, trois taux de TVA différents s’appliquent aux alcools : un taux de 0 % pour les vins produits en Corse et vendus directement aux consommateurs, un taux de 10 % pour les boissons alcoolisées à consommer sur place et un taux de 20 % pour les alcools autres que le vin corse vendus directement aux consommateurs.

L’amendement II-CF1358 a pour objet d’aligner progressivement la fiscalité de l’alcool en Corse sur le taux de 20 % appliqué en France continentale. Je rappelle, à cet égard, que l’article 63 du projet de loi de finances tend à aligner la fiscalité appliquée au tabac en Corse sur celle qui a cours en France continentale.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Nous augmentons déjà la fiscalité sur le tabac à l’article 63. Alcool, tabac : ne manque que la charcuterie pour que la trinité de la santé publique soit complète… Plus sérieusement, le taux réduit de TVA a, en l’espèce, une double justification : d’une part, il compense les sujétions liées à l’insularité ; d’autre part, il permet de soutenir la petite production locale des vins et bières corses. Avis défavorable.

M. Michel Castellani. Cette offensive est totalement injustifiée. La viticulture corse a failli disparaître à plusieurs reprises : d’abord, lorsque le monde rural corse s’est effondré de manière dramatique et que la Corse a perdu la moitié de sa population ; ensuite, lorsque des abus ont été commis en matière de chaptalisation après la guerre d’Algérie. Depuis, des efforts considérables ont été consentis pour améliorer la qualité de ces produits. Des centaines de personnes y travaillent très dur et nous écoutent avec inquiétude en se demandant à quelle sauce elles vont être mangées.

Les allégements en question correspondent à de nombreux surcoûts. Ainsi, il n’existe pas, en Corse, de sites de production de bouteilles, ni de grands entrepôts, ni de marché de l’occasion. Les intrants y coûtent beaucoup plus cher. Bref, les entreprises corses ne sont pas sur un pied d’égalité avec leurs concurrentes sur le continent. Je transmettrai aux auteurs de l’amendement le rapport de Goodwill Management, qui estime que le surcoût lié à l’insularité représente 9 % du chiffre d’affaires. Toutes les entreprises corses sont concernées. Plutôt que de les pénaliser, il faut les aider à affronter la concurrence. Or, si la fiscalité est un moyen d’assurer le bien commun, elle est aussi un moyen de procéder à un rééquilibrage sur le plan social et sur le plan économique.

M. François Pupponi. Nous avons déjà eu ce débat en séance publique l’an dernier et l’année précédente. Quoi qu’il en soit, les auteurs de l’amendement devraient relire les textes, car les taux qu’ils mentionnent ne sont pas ceux prévus dans le code général des impôts.

Les amendements II-CF61 et II-CF1358 sont retirés.

*

Article additionnel après l’article 60 Possibilité pour l’Institut de France et les académies de passer des conventions de mandat avec des prestataires privés pour sécuriser la gestion de certaines prestations en encaissement et décaissement

La commission est saisie de l’amendement II-CF1511 de M. Joël Giraud.

M. Joël Giraud, rapporteur général. L’État, ses établissements publics, ses groupements nationaux d’intérêt public et les autorités publiques indépendantes ont le droit de conclure des conventions de mandat avec des prestataires privés afin de sécuriser la gestion de certaines prestations en encaissement et en décaissement. Or, l’Institut de France et les académies n’entrent pas dans ces catégories en raison de leur statut spécial, puisqu’elles sont placées sous la protection exclusive du Président de la République. Cet amendement vise donc à étendre le régime applicable aux établissements publics de l’État à l’Institut de France et aux académies afin de simplifier leur gestion.

M. le président Éric Woerth. Je suppose que l’Institut est d’accord ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Oui, nous avons déposé cet amendement à sa demande.

La commission adopte l’amendement II-CF1511 (amendement II-2589).

*

Après l’article 60

Puis la commission examine l’amendement II-CF296 de M. Dominique Potier.

M. Jean-Louis Bricout. Par cet amendement, nous proposons que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur la taxation différenciée des produits alimentaires en fonction de leur intérêt nutritionnel, sanitaire et environnemental. Il s’agit de créer ainsi un signal-prix afin que les agents économiques tiennent compte de la qualité nutritionnelle et sanitaire et des impacts environnementaux des denrées alimentaires qu’ils achètent.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Avis défavorable. Non seulement il me paraît difficile d’établir un taux de TVA en fonction de l’intérêt nutritionnel, sanitaire et environnemental des aliments, mais je ne suis pas convaincu qu’il soit pertinent d’agir sur la TVA en la matière.

La commission rejette l’amendement II-CF296.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF566 de Mme Valérie Rabault.

M. Jean-Louis Bricout. L’article 269 du code général des impôts dispose que les entreprises sont tenues de reverser au Trésor le montant de TVA collecté à compter de la délivrance de la facturation. Or, le délai de règlement des factures est généralement supérieur à celui du versement de la TVA, de sorte que les TPE-PME sont contraintes de procéder à des avances de trésorerie, voire à des emprunts, pour pouvoir reverser la TVA à l’État. Qui plus est, les délais de paiement des administrations publiques sont régulièrement dénoncés par les entreprises. Celles-ci ont, de ce fait, souvent recours à des sociétés d’affacturage pour financer leur trésorerie et sécuriser leur poste clients, ce qui représente des frais.

Les TPE et les PME assument ainsi gratuitement le portage financier de la TVA pour le compte des finances publiques. C’est pourquoi nous proposons que le Gouvernement remette au Parlement – au 30 septembre 2020, afin que ses préconisations puissent être prises en compte dans le PLF pour 2021 –, un rapport qui étudie des modalités de collecte de la TVA réduisant la charge de trésorerie sur les TPE et PME.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Le sujet est, certes, intéressant mais, plutôt que de rédiger un énième rapport, il me paraît préférable d’interroger le ministre en séance publique sur ce point. Je vous suggère donc de retirer votre amendement et de le redéposer en séance publique.

L’amendement II-CF566 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement II-CF1361 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Patricia Lemoine. Par cet amendement, nous proposons que le Gouvernement remette au Parlement, au plus tard le 1er septembre 2021, un rapport évaluant le coût précis des dispositifs de TVA à taux réduit afin de mesurer leur efficacité concrète.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Un jaune est déjà consacré à ce sujet, ainsi qu’un rapport de la Cour des comptes de novembre 2016. Le rapport demandé serait donc superflu. Demande de retrait.

L’amendement II-CF1361 est retiré.

Article 61 Unification des modalités de déclaration et de recouvrement de certaines impositions indirectes et amendes

Le présent article est à mettre en lien avec :

– l’article 60 du présent projet de loi qui simplifie le recouvrement de la TVA à l’importation auprès des entreprises et instaure ainsi un guichet unique de déclaration, de paiement et de déduction de la TVA ;

– et l’article 62 qui procède à un rééquilibrage des taxes affectées au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC).

I. L’État du droit

Les impositions et amendes qui font l’objet du présent article sont actuellement recouvrées par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et par le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC).

Le transfert de ce recouvrement à la direction générale des finances publiques (DGFiP) est une recommandation formulée de manière récurrente (Cour des comptes, Conseil des prélèvements obligatoires, rapports parlementaires, Comité Action publique 2022, etc.).

A. Les impositions et amendes visées par l’article

1. La taxe spéciale sur les véhicules routiers

La taxe spéciale sur certains véhicules routiers est régie par les articles 284 bis à 284 sexies du code des douanes. Elle est plus communément désignée sous l’appellation « taxe à l’essieu » ([223]).

Elle s’applique aux véhicules de transport de marchandises dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est supérieur à douze tonnes. Son tarif dépend du PTAC et du type de suspension du véhicule. Il est dégressif selon le nombre d’essieux. L’existence de cette taxe se justifie par le fait que le passage sur la chaussée des véhicules les plus lourds occasionne des coûts importants pour l’entretien des routes.

Son rendement est estimé à 189 millions d’euros pour 2020.

Conformément à l’article 284 quater du code des douanes, « l’assiette et le recouvrement de la taxe sont assurés par les services de la direction générale des douanes et droits indirects, selon les règles, garanties et sanctions applicables en matière douanière ».

2. Les impositions affectées au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC)

Le CNC, opérateur de l’État, est un établissement public à caractère administratif qui assure, sous l’autorité du ministre chargé de la Culture, l’unité de conception et de mise en œuvre de la politique de l’État dans les domaines du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, notamment ceux de l’audiovisuel, de la vidéo et du multimédia, dont le jeu vidéo.

Le CNC est principalement financé par trois taxes affectées non comptabilisées dans le budget général de l’État :

– la taxe sur les entrées en salles de cinéma (TSA) ; la taxe est calculée en appliquant sur le prix des entrées un taux de 10,72 %, multiplié par 1,5 en cas de représentation à caractère pornographique ou d’incitation à la violence ;

– la taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision (TST) ; pour les éditeurs de services de télévision, la taxe est calculée en appliquant un taux de 5,65 % sur une assiette qui comprend essentiellement les recettes publicitaires, après un abattement de 11 millions d’euros ; pour les distributeurs de services de télévision, la taxe est calculée en appliquant un barème progressif de 0,5 à 3,5 % sur une assiette qui comprend essentiellement les sommes acquittées par les clients au titre des abonnements à un ou plusieurs services de télévision, après un abattement de 10 % ;

– et la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne des contenus audiovisuels (TSV) ; son taux est de 2 % (porté à 10 % pour les vidéos à caractère pornographique ou d’incitation à la violence) sur une assiette qui comprend à la fois les sommes versées par les clients et les revenus de la publicité.

Les deux premières taxes (TSA et TST) sont recouvrées directement par le CNC (article L. 115-23 du code du cinéma et de l’image animée), qui est également chargé de leur contrôle. La TSV est, en revanche, recouvrée et contrôlée par la DGFiP.

Le CNC perçoit également, au titre de ses ressources propres, des cotisations professionnelles dues par les entreprises de production, de distribution, d’exportation d’œuvres cinématographiques et les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques.

À l’exception de la TSV qui relève de l’article 1609 sexdecies B du code général des impôts, ces impositions et cotisations sont régies par les articles L. 115-1 et suivants du code du cinéma et de l’image animée.

En 2018, le produit des taxes encaissé par le CNC s’est élevé à plus de 670 millions d’euros. Les cotisations professionnelles se sont élevées, quant à elles, à 10,58 millions d’euros ([224]).

produit des taxes affectées au cnc

(en millions d’euros)

* voir article 62 du présent projet de loi de finances.

Source : d’après le document stratégique de performance du CNC.

Ainsi que l’a relevé la Rapporteure spéciale Mme Marie-Ange Magne dans le cadre de ses travaux de contrôle, les taxes affectées constituent l’essentiel des ressources du CNC (95 %) et représentent 2,3 fois le montant des crédits budgétaires du programme 334 Livre et industries culturelles ([225]).

3. Le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et le droit de passeport sur les navires

Le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et le droit de passeport sur les navires sont recouvrés par la DGDDI par application des articles 227 et 239 du code des douanes.

a. Le DAFN

La francisation d’un bateau ou d’un navire lui confère le droit de porter le pavillon de la République française avec les avantages et les obligations qui s’y rattachent.

L’article 223 du code des douanes prévoit un droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) qui s’applique aux propriétaires de navires francisés dont la longueur de coque est supérieure ou égale à 7 mètres ou dont la puissance administrative des moteurs est supérieure ou égale à 22 CV, ainsi qu’aux véhicules nautiques à moteur francisés dont la puissance réelle des moteurs est supérieure ou égale à 90 kW.

Le rendement du DAFN est estimé à 43,6 millions d’euros pour 2020. Il fait l’objet de plusieurs affectations dans les limites prévues par l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

Rendement et affectation du DAFN pour 2020

(en millions d’euros)

Source : Réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

b. Le droit de passeport sur les navires

Conformément à l’article 237 du code des douanes, tout navire battant pavillon étranger de plaisance ou de sport dont des personnes physiques ou morales, quelle que soit leur nationalité, ayant leur résidence principale ou leur siège social en France, sont propriétaires ou ont la jouissance et qui prend la mer doit avoir à bord un passeport délivré par le service de douanes.

L’article 238 du code des douanes institue un droit de passeport à la charge du propriétaire ou de l’utilisateur du navire, calculé dans les mêmes conditions, selon la même assiette, le même taux et les mêmes modalités d’application que le DAFN.

Le rendement prévisionnel du droit de passeport est estimé pour 2020 à 103 000 euros. Il est affecté aux organismes de secours et de sauvetage en mer dans la limite d’un plafond fixé à 4 millions d’euros par l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

c. La DAFN et le droit de passeport sur les navires en corse

Des règles spécifiques sont prévues pour les navires de plaisance francisés dont le port d’attache est situé en Corse et qui ont stationné dans un port corse au moins une fois au cours de l’année écoulée. Le taux du droit est fixé par la collectivité de Corse et doit être compris entre 50 % et 90 % du taux de droit commun.

Les recettes sont affectées à la collectivité de Corse. Elles sont estimées à 4,46 millions d’euros pour 2020.

d. La « surtaxe Yacht »

Le barème du DAFN et du droit de passeport a été fortement réévalué pour les navires de plaisance et de sport d’une longueur supérieure ou égale à 30 mètres et à la puissance supérieure ou égale à 750 kW (« surtaxe yacht » de 30 000 à 200 000 euros).

Dans son rapport d’application de la loi fiscale (RALF) ([226]), le Rapporteur général a souligné et critiqué la faiblesse du rendement de cette surtaxe.

Il a relevé qu’au 16 mai 2018, le produit collecté au titre de la surtaxe yacht était de 82 500 euros, dont 75 000 euros de droit de passeport et 7 500 euros de DAFN.

Les réponses apportées au Rapporteur général en juillet 2019 font état d’un accroissement du rendement de la surtaxe : à la même période de l’année, le montant collecté a été de 86 700 euros, dont 79 200 euros de droit de passeport et 7 500 euros de DAFN.

Ainsi, à période identique, le rendement s’est accru de seulement 4 200 euros alors même que le montant minimal de la surtaxe « yacht » est de 30 000 euros…

Ceci a conduit le Rapporteur général à procéder le 18 septembre 2019 à un contrôle sur place et sur pièces à la DGDDI, dont les éléments sont à analyser.

4. Les taxes intérieures de consommation sur le gaz naturel, le charbon et l’électricité

Les articles 266 quinquies, 266 quinquies B et 266 quinquies C régissent respectivement trois taxes intérieures de consommation :

– la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) ;

– la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (dite aussi « taxe intérieure de consommation sur le charbon ») (TICC) ;

– et la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE).

Ces diverses taxes sont recouvrées par l’administration des douanes. Elles représentent à elles trois un rendement global de près de 10,5 milliards d’euros et constituent à ce titre un pan important de la fiscalité écologique.

Rendement de la TICGN, TICC et de la TICFE

(en millions d’euros)

Source : Évaluations des voies et moyens, tome I.

5. Les accises sur les tabacs et les alcools

Les alcools, les boissons alcooliques et les tabacs manufacturés sont soumis à des droits d’accises par application de l’article 302 B du code général des impôts.

Il s’agit de droits indirects de divers tarifs comprenant un droit de circulation (article 438 du CGI), des droits de consommation (articles 402 bis, 403, 575, et 575 E bis du même code) et un droit spécifique sur les bières (article 520 A du même code).

Le rendement prévisionnel des droits de consommation est estimé pour 2020 à :

– 1,1 milliard d’euros sur les bières et les boissons non alcoolisées ;

– 2,15 milliards d’euros pour les alcools ;

– et 13,1 milliards d’euros pour les tabacs.

Le rendement prévisionnel du droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels ([227]) est de 110,8 millions d’euros et est affecté à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).

6. Les amendes douanières

L’amende est une sanction pénale qui consiste à payer une somme d’argent au Trésor public.

L’amende douanière obéit à un régime juridique dérogatoire du droit commun. Son originalité « réside dans le fait que son montant, fixe ou proportionnel, peut ne pas dépendre de l’atteinte causée à l’ordre public mais de la valeur de la marchandise en cause » ([228]). Elle présente ainsi un caractère indemnitaire comme le révèle l’article 382 du code des douanes qui dispose que les amendes douanières « se prescrivent dans les mêmes conditions que les dommages et intérêts », c’est-à-dire comme une créance civile de nature indemnitaire.

Le code des douanes prévoit par ailleurs un certain nombre d’amendes autres que de nature fiscale.

Toutefois, la distinction entre amende de nature fiscale et les autres amendes n’est pas évidente. C’est pourquoi, le Rapporteur général a demandé au Gouvernement de préciser le champ des amendes visées par l’article, et de lui en fournir la liste.

Le Gouvernement a répondu que :

« Les premières expertises, conduites dans le cadre de réunions techniques bilatérales entre la DGFiP et la DGDDI sur les modalités de ce transfert, ont abouti à mettre en question la pertinence d’un transfert global de la gestion des amendes au regard de contraintes métiers fortes, notamment pour les amendes liées à des taxes dont le recouvrement est maintenu à la DGDDI. En tout état de cause, la large majorité des montants recouvrés au titre des amendes ou sanctions le seront par la DGFiP à partir de l’année 2023 ».

En l’état, et compte tenu de la rédaction du présent article, le champ précis des amendes qui seront transférées à la DGFiP ne peut être apprécié par le Rapporteur général.

Au surplus, le recouvrement des amendes douanières présentant un caractère indemnitaire, et pouvant faire l’objet de transactions douanières, nécessiterait beaucoup d’adaptations de la législation s’il devait être effectué par la DGFiP. En effet, en application, de l’article 350 du Code des douanes « l’administration des douanes est autorisée à transiger avec les personnes poursuivies pour infraction douanière ou pour infraction à la législation et à la réglementation relatives aux relations financières avec l’étranger ». Il est précisé au même article qu’après mise en mouvement par l’administration des douanes ou le ministère public d’une action judiciaire, l’administration des douanes ne peut transiger que si l’autorité judiciaire admet le principe d’une transaction. Il conviendrait alors que l’ordonnance procède à une articulation de ces dispositions avec l’éventuel transfert à la DGFiP.

B. Les recommandations de regroupement du RECOUVREMENT AU SEIN DE LA DGFiP

1. Les recommandations relatives à la DGDDI

À la suite de la disparition d’une partie de son activité avec l’entrée en vigueur du marché intérieur communautaire en 1993, l’administration des douanes a reçu en compensation des missions en matière de fiscalité indirecte transférées de l’ancienne direction générale des impôts (DGI), et a pris le nom de direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

Ce transfert de compétence est aujourd’hui remis en cause notamment par des recommandations du Comité Action publique 2022 et de la Cour des comptes.

a. Les recommandations du Comité Action publique 2022

Le Comité Action publique 2022, installé par le Premier ministre dès le début de la législature en octobre 2017, s’est penché sur vingt-et-une politiques publiques.

Il a formulé, dans son rapport de juin 2018, vingt-deux propositions ([229]).

La proposition n° 15 a porté sur la simplification et la diminution du coût du dispositif de recouvrement des prélèvements obligatoires. À ce titre, le comité a recommandé « le transfert du recouvrement de l’ensemble des taxes à la Direction générale des finances publiques (DGFiP) alors qu’aujourd’hui la direction des douanes (DGDDI) en recouvre certaines ». L’objectif poursuivi est de renforcer l’efficience des organismes en charge du recouvrement.

La recommandation formulée par le comité va dans le sens des observations récurrentes de la Cour des comptes.

b. Les recommandations de la Cour des comptes

Dans son rapport annuel de 2014 ([230]), la Cour des comptes a préconisé de regrouper au sein de la DGFiP la fonction de recouvrement de l’ensemble des impôts et taxes recouvrés par la DGDDI. Elle a jugé que l’existence de deux réseaux de recouvrement des impôts et taxes était inadaptée, et a rappelé que la plupart des pays de l’OCDE ont rapproché leurs administrations fiscales et douanières afin de rechercher des économies d’échelle (exemples du Royaume-Uni, des pays scandinaves, de l’Espagne, de l’Irlande ou encore des Pays-Bas).

Selon le rapport public annuel de la Cour des comptes de 2018 ([231]), la mission de recouvrement de la DGDDI occupait 3 000 agents sur un effectif total de près de 17 000 agents pour un produit total d’environ 76 milliards d’euros en 2016.

CatÉgories des Recettes fiscales

dont le recouvrement est assurÉ par la DGDDI

(en milliards d’euros et en %)

Source : Cour des comptes, « Les missions fiscales de la Douane : des coûts trop élevés, une modernisation et une simplification à mettre en œuvre », Rapport public annuel 2018, février 2018.

Selon la Cour des comptes, l’essor des procédures dématérialisées permet désormais aux contribuables de s’acquitter de leurs impôts et taxes en ligne, ce qui ne justifie plus l’existence de deux réseaux de recouvrement distincts. En particulier, les proximités géographiques entre redevables et administration de recouvrement ne sont plus pertinentes. C’est pourquoi, sans remettre en cause les missions de contrôle des douanes, la Cour des comptes a proposé le transfert du recouvrement de certaines taxes vers la DGFiP. Elle souligne que cette orientation rend nécessaires d’importants investissements dans le développement des systèmes informatiques, mais devrait permettre à plus long terme un redéploiement des agents vers des missions prioritaires de contrôle et de lutte contre la fraude.

En conclusion, la Cour des comptes a recommandé d’ « organiser le transfert de la fonction de recouvrement de la douane à la DGFiP ».

Le transfert du recouvrement devrait permettre, selon la Cour des comptes, de mettre à disposition des redevables une offre de service dématérialisée et de mutualiser les frais de gestion de l’administration générés par la collecte de ces taxes.

c. La mise en œuvre des recommandations

Une première traduction de ces recommandations a eu lieu en loi de finances pour 2019.

i. Le transfert à la DGFiP du recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques

L’article 199 de la loi de finances pour 2019 a transféré à la DGFiP le recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques à compter du 1er janvier 2019.

Désormais, la DGFiP est en charge du recouvrement de quatre droits d’accise sur les boissons non alcooliques pour un rendement global d’environ 500 millions d’euros en 2018. Il s’agit de la contribution sur les boissons sucrées, la contribution sur les boissons édulcorées, le droit spécifique sur les boissons non alcooliques, et la surtaxe sur les eaux minérales.

Cette réforme a toutefois nécessité, selon les termes de l’exposé des motifs de l’article, des « ajustements techniques, précisant le fait générateur et l’exigibilité de ces impositions, apportant des compléments spécifiques à la surtaxe sur les eaux minérales, qui est renommée « contribution locale sur les eaux minérales », et regroupant le droit spécifique sur les boissons non alcooliques et la contribution sur les boissons contenant des édulcorants, compte tenu de leur finalité budgétaire commune ».

En raison de ces ajustements, la version finale de l’article comportait 91 alinéas et plus de 3 200 mots, adoptés dans une version identique par l’Assemblée nationale et le Sénat dès la première lecture en raison du caractère consensuel de la réforme.

ii. Le transfert à la DGFiP du recouvrement de trois composantes de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)

La TGAP est régie par les articles 266 sexies à 266 duodecies du code général des impôts. Elle est due par les entreprises dont l’activité ou les produits sont considérés comme polluants. Son montant ou le taux applicable varient selon les catégories d’activité et de produit.

L’article 193 de la loi de finances pour 2019 a transféré à la DGFiP trois composantes de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) : la TGAP « huiles », la TGAP « lessives » et la TGAP « granulats ».

Pour ce faire, l’article a aligné les procédures déclaratives sur celles de la TVA et prévu un recouvrement et un contrôle « selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, sûretés, garanties et privilèges que les taxes sur le chiffre d’affaires ».

iii. Le transfert à la DGFiP du recouvrement de la TVA sur les produits pétroliers

La TVA à l’importation de biens provenant de pays hors Union européenne est perçue par la DGDDI lors du dédouanement. L’article 1695 du CGI dispose ainsi que « la TVA est perçue, à l’importation, comme en matière de douane ». Toutefois, certaines entreprises peuvent, sous conditions, autoliquider la TVA due à l’importation. Il s’agit d’un régime optionnel qui permet aux entreprises, plutôt que d’acquitter la TVA à l’importation auprès de la DGDDI pour ensuite la déduire auprès de la DGFiP au titre du droit à déduction, de déclarer directement le montant de la TVA constaté par la DGDDI sur la déclaration de TVA déposée auprès de la DGFiP, et d’éviter ainsi tout décaissement.

L’article 193 de la loi de finances pour 2019 a prévu le transfert à la DGFiP, à compter du 1er janvier 2021, du dispositif d’autoliquidation de la TVA afférente aux livraisons de produits pétroliers.

Au final, compte tenu de cette réforme et de celle relative à la TGAP, cet article comportait 142 alinéas pour procéder aux ajustements nécessaires. Il dépasse les 3 600 mots. Malgré sa longueur, il a été adopté en des termes identiques par les deux Assemblées, seul un amendement rédactionnel du Sénat ayant été adopté en première lecture.

2. Les recommandations relatives au CNC

Dans le cadre du précédent printemps de l’évaluation, la Rapporteure spéciale de la mission Médias, livre et industries culturelles avait recommandé que soit étudiée la question du transfert à la DGFiP du recouvrement des impositions des taxes affectées au CNC ([232]).

À l’instar du Conseil des prélèvements obligatoires ([233]), elle a souligné les risques du système actuel de recouvrement par le CNC en raison des « problématiques de conflits d’intérêts lorsque le collecteur de la taxe est aussi le décideur en matière d’attribution des aides ».

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article prévoit tout à la fois un calendrier de transfert du recouvrement de certaines impositions à la DGFiP ainsi qu’une habilitation du Gouvernement à procéder aux ajustements nécessaires par ordonnance.

A. Un calendrier de transfert de la dgddi a la dgfip du recouvrement de diverses impositions et amendes

Le I du présent article définit un calendrier de transfert à la DGFiP du recouvrement de diverses impositions et des amendes actuellement recouvrées par la DGDDI.

Le transfert est ainsi prévu :

– au 1° du I, à compter du 1er janvier 2021, pour la taxe spéciale sur les véhicules routiers – dite aussi « taxe à l’essieu » – la taxe sur les entrées en salles de cinéma (TSA), la taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision (TST), et les cotisations professionnelles dues par les entreprises de production, de distribution, d’exportation d’œuvres cinématographiques et les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques ;

– au 2° du I, à compter du 1er janvier 2022, pour le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN), le droit de passeport sur les navires, la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) et la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) ;

– au 3° du I, à compter du 1er janvier 2023, pour le recouvrement des amendes autres que de nature fiscale ;

– et au 4° du I, à compter du 1er janvier 2024, pour les droits de circulation et de consommation sur les alcools, sur les tabacs et pour le droit spécifique sur les bières.

Le II précise pour chacune des impositions s’il faut prendre en compte le fait générateur ou l’exigibilité pour apprécier la date effective du transfert. Ainsi, il convient de retenir :

– la date du fait générateur pour la taxe spéciale sur les véhicules routiers, les impositions affectées au CNC, le DAFN et le droit de passeport sur les navires ;

– la date du fait générateur et de l’exigibilité pour les accises sur les énergies dites de réseau (gaz naturel et électricité) et sur le charbon ;

– et la date de l’exigibilité pour les accises sur les tabacs et les alcools.

B. Une habilitation À prendre par ordonnance les mesures nécessaires À ce transfert

Le III du présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour :

– mettre en œuvre ce transfert ;

– harmoniser les règles des impositions concernées relatives à leur liquidation, recouvrement, remboursement et contrôle, y compris le fait générateur et l’exigibilité ;

– améliorer à droit constant la lisibilité des dispositions concernées ;

– et assurer le respect de la hiérarchie des normes en adaptant les dispositions concernées au droit européen et international et en adaptant les renvois au pouvoir réglementaire selon la nature et l’objet des mesures d’application.

Enfin, le III du présent article prévoit que l’ordonnance devra être prise dans les dix mois de la promulgation du présent projet de loi et que le projet de loi de ratification devra être déposé au Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

C. Un dispositif bienvenu mais dont l’impact est peu documenté

Selon l’exposé des motifs du présent article, le recours à l’ordonnance a été décidé « afin de ne pas alourdir le projet de loi de finances ». De ce point de vue, le Rapporteur général admet parfaitement le recours à l’ordonnance.

Les articles 193 et 199 de la précédente loi de finances – organisant le transfert de seulement trois types d’impositions de la DGDDI à la DGFiP – contenaient au total 243 alinéas et près de 8 000 mots compte tenu des ajustements nécessaires. Pourtant, ni les assiettes ni les taux n’étaient modifiés. Seuls les modalités de recouvrement, les faits générateurs et l’exigibilité, relevant du domaine de la loi, devaient être adaptés.

La traduction législative du transfert des cinq types d’impositions visées par le présent article nécessiterait au moins autant de dispositions, et probablement davantage alors que le débat parlementaire se concentre sur le principe du transfert du recouvrement, davantage que sur les ajustements techniques nécessaires.

Sur le principe, le recours à l’ordonnance apparaît dès lors acceptable. Il permet au Parlement de se prononcer en amont sur un article bref qui fixe le calendrier et les objectifs de la réforme. Il lui garantit, ensuite, lors de l’examen du projet de loi de ratification, de contrôler les dispositifs techniques retenus, et le cas échéant de les amender.

Cependant, tout en approuvant les orientations générales de la réforme, le Rapporteur général estime qu’un tel dispositif aurait mérité d’être éclairé par davantage d’informations dans les évaluations préalables du Gouvernement sur son impact, en particulier sur le personnel et les missions de la DGDDI.

Le Rapporteur général a donc interrogé le Gouvernement pour connaître le nombre d’agents et de sites concernés.

Il lui a été répondu que « les travaux menés ne permettent pas, à ce jour, de chiffrer avec précision les impacts en matière d’emploi » et « qu’il n’est pas possible pour l’instant d’indiquer le nombre d’agents concernés par ces transferts au sein de la DGDDI, hormis partiellement pour la TGAP et la [taxe à l’essieu] ».

Selon le Gouvernement, « pour la TGAP, actuellement gérée au sein du bureau de douane de Nice Port, cinq agents sont concernés par ce transfert, et un agent est concerné au sein de la recette interrégionale de Marseille ». Le transfert de la taxe à l’essieu « concerne une quarantaine d’agents au sein du service national douanier de la fiscalité routière (SNDFR) à Metz […] et 25 agents de la recette interrégionale de Metz, qui est chargée du recouvrement, de la gestion des garanties et du suivi des procédures collectives ».

En tout état de cause, « le nombre d’agents concernés ne préjuge pas du nombre d’ETP qui sera transféré, le cas échéant, à la DGFiP, dans la mesure où il devra être tenu compte des gains de productivité qui résulteront préalablement des modernisations en cours ».

Le Gouvernement a ajouté que « le transfert de ces missions ne remet pas en cause la mission de lutte contre la fraude de la DGDDI, qui constitue l’une des priorités de la douane et de ses agents. De même, la douane poursuivra sa mission d’action économique, au plus près des territoires, auprès des opérateurs du commerce extérieur et pétroliers comme de la filière viticole et des débitants de tabac ».

Au final, les réponses apportées au Rapporteur général ne sont pas de nature à appréhender les effets de la réforme sur l’organisation des services. Il conviendra dès lors au Parlement, dans le cadre de ses divers travaux de contrôle, d’être attentif à sa mise œuvre.

Cela ne remet pas en cause, pour autant, le bien-fondé des évolutions proposées.

*

La commission est saisie de l’amendement II-CF1459 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement de suppression de l’article vise à empêcher que les missions des douanes ne soient transférées à la direction générale des finances publiques sans les emplois correspondants. Si l’unification des modalités de déclaration et de recouvrement de l’impôt présente des avantages, elle ne doit pas servir de prétexte à la suppression de postes et à des coupes budgétaires qui mettraient à mal l’objet de l’administration des douanes et menaceraient ses personnels. En outre, ce transfert constituerait une surcharge pour la DGFiP, alors même que son affaiblissement est programmé par des coupes sans précédent.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Avis défavorable à la suppression de l’article. L’article 61 reprend une préconisation de la Cour des comptes.

La commission rejette l’amendement II-CF1459.

Puis elle examine l’amendement II-CF1513 de Mme Émilie Cariou.

Mme Émilie Cariou. L’article 61 vise à transférer à la DGFiP le recouvrement d’un certain nombre de taxes, notamment celles qui sont affectées au Centre national du cinéma (CNC). Les services ayant fait état de difficultés techniques à ce sujet, nous proposons que le transfert du recouvrement de ces taxes soit reporté au 1er janvier 2022.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la commission adopte l’amendement II-CF1513 (amendement II-2590).

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels de M. Joël Giraud II-CF848 (amendement II-2591), II-CF849 (amendement II-2592), II-CF850 (amendement II-2593), II-CF851 (amendement II-2594) et II-CF852 (amendement II-2595).

Elle adopte ensuite l’article 61 ainsi modifié.

*

Article additionnel après l’article 61 Augmentation de la taxe sur certaines dépenses de publicité

La commission est saisie de l’amendement II-CF1527 de M. Joël Giraud.

M. Joël Giraud, rapporteur général. La taxe sur certaines dépenses de publicité devait être supprimée, mais nous sommes prononcés, en première partie, en faveur de son maintien, car j’estime qu’il s’agit d’une taxe comportementale – je rappelle qu’elle vise ces tracts que chacun reçoit par milliers dans sa boîte aux lettres. J’avais alors indiqué qu’il conviendrait, en deuxième partie, d’améliorer son rendement. Tel est l’objet de cet amendement, qui tend à porter son taux à 2 % pour la fraction des dépenses qui excède 175 000 euros, soit le montant moyen des dépenses du neuvième décile des redevables. Cette mesure, qui ne concerne donc que les très grandes entreprises, permettrait de porter le rendement global de la taxe à 40 millions.

La commission adopte l’amendement II-CF1527 (amendement II-2596).

*

Après l’article 61

Puis la commission examine l’amendement II-CF1091 de Mme Anne-Laure Cattelot.

Mme Anne-Laure Cattelot. Le financement de l’expérimentation initiale a permis de valider le fonctionnement du matériel PARAFE (Passage automatisé rapide aux frontières extérieures) et d’installer le système d’information. Si celui-ci demeure géré par l’État au titre de sa compétence en matière de contrôle de police aux frontières, les sas constituent un outil qui facilite le parcours des passagers et améliore la qualité de service dont bénéficient ces derniers et les exploitants d’aéroports. Ils ne relèvent cependant ni de dispositifs de sécurité ou de sûreté nécessaires à la protection du transport aérien ni d’une obligation réglementaire imposée par la puissance publique. Aussi la charge financière induite par l’installation de ces dispositifs de contrôle, au-delà du cadre expérimental précité, n’a-t-elle plus vocation à être financée au moyen de la taxe d’aéroport. L’amendement tend donc à supprimer la contribution de la part de la taxe d’aéroport reversée aux exploitants d’aérodromes ou de groupements d’aérodromes relative au financement de ces matériels.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je suis favorable à cette disposition, qui me semble intéressante.

Mme Émilie Cariou. Je vous propose, madame Cattelot, que nous examinions cet amendement en séance publique avec le ministre, car le champ législatif relatif aux aéroports est en cours d’évolution.

L’amendement II-CF1091 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement II-CF1213 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Cet amendement vise à corriger une anomalie qui pénalise les entreprises de distribution automobile. En effet, celles-ci sont assujetties à une taxe affectée sans pour autant être éligibles aux formations financées par cette taxe, puisque celles-ci sont dispensées dans le domaine de la réparation et de l’entretien automobile.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Après avoir pris connaissance de votre amendement, je comptais m’en remettre à la sagesse de la commission. Mais je me suis renseigné auprès de la DLF, qui m’a indiqué que les entreprises de distribution bénéficiaient indirectement des actions financées par cette taxe. Je vous suggère donc de retirer l’amendement et d’interroger le ministre à ce sujet en séance publique.

Mme Lise Magnier. J’avais déposé un amendement analogue l’an dernier. En commission, vous aviez émis un avis favorable mais, en séance publique, l’amendement a été examiné à une heure tardive et je me suis vu opposer un simple : « Défavorable » de la part du ministre et de vous-même, sans plus d’explications. J’ai donc retravaillé le sujet, et je persiste : les entreprises de distribution automobile ne bénéficient pas des formations financées par l’Association nationale pour la formation automobile (ANFA), à laquelle le produit de cette taxe est affecté.

M. le président Éric Woerth. Il y a manifestement une erreur…

M. Joël Giraud, rapporteur général. Si, en séance publique, le ministre ne nous explique pas clairement en quoi ces entreprises bénéficient de ces formations, je donnerai un avis favorable à votre amendement.

M. le président Éric Woerth. Le mieux serait, monsieur le rapporteur général, que vous interrogiez le Gouvernement pour obtenir une réponse la plus claire possible avant la séance publique.

L’amendement II-CF1213 est retiré.

La commission examine l’amendement II-CF1401 de M. Dominique Potier.

M. Jean-Louis Bricout. Par cet amendement, qui s’inscrit dans le prolongement de la création du fonds d’indemnisation des victimes de pesticides, nous proposons que l’État, et non plus l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), recouvre la taxe sur les produits phytopharmaceutiques bénéficiant d’une autorisation de mise sur le marché ou d’un permis de commerce parallèle, dite taxe « phytopharmacoviligance ».

Son taux est plafonné à 0,3 % du chiffre d’affaires des ventes réalisées, à l’exclusion des ventes des produits exportés hors de l’Union européenne, ou à 0,1 % lorsque l’autorisation de mise sur le marché ou le permis de commerce parallèle porte sur un produit de biocontrôle. Le produit de la taxe est affecté à l’ANSES, dans la limite d’un plafond fixé à 6,3 millions. Toutefois, les modifications apportées par l’article 46 du PLFSS pour 2020 relatif à la création d’un fonds d’indemnisation des victimes de pesticides nécessitent de revoir les modalités de recouvrement de la taxe, puisque cet article rehausse le taux plafond de la taxe de 0,3 % à 3,5 % et affecte 90 % de son produit à la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole pour la prise en charge des victimes de ces pesticides.

L’ANSES n’a pas vocation à recouvrer une taxe dont elle ne bénéficie pas, ou dont elle ne bénéficie que très partiellement. Pour sécuriser son rendement, il est donc souhaitable qu’elle soit collectée par l’État. Tel est l’objet de cet amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF1401.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF288 de M. Julien Dive.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement vise à créer une contribution additionnelle à la taxe sur les produits phytopharmaceutiques afin de dégager des fonds supplémentaires pour financer la recherche et l’accompagnement matériel et financier des agriculteurs au cours de la phase de transition vers la fin de l’utilisation du glyphosate, annoncée par le Gouvernement pour 2021. Cette mesure avait été évoquée lors des débats parlementaires sur la loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire, dite EGALIM.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Vous souhaitez orienter cette taxe vers la recherche. Or, le plafond d’affectation à l’ANSES est déjà dépassé. Ainsi, le produit de cette taxe abonderait le budget général. Je ne crois pas que tel soit votre objectif. Je vous propose donc d’y retravailler d’ici à la séance publique.

L’amendement II-CF288 est retiré.

La commission examine les amendements identiques II-CF692 de M. Fabrice Brun et II-CF923 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Fabrice Brun. Par l’amendement II-CF692, nous proposons que le taux de la taxe affectée à la filière française du cuir puisse être révisé chaque année, sur proposition des organisations professionnelles, par arrêté du ministre chargé de l’industrie, et ce afin de répondre aux besoins des entreprises et de garantir des ressources adaptées au centre technique industriel.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je tiens à rappeler que la filière du cuir française est une filière d’excellence. Nous estimons que le taux de la taxe doit faire l’objet d’une concertation préalable avec le ministre compétent et être fixé en fonction des besoins réels du centre technique industriel de la filière.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’ai le cuir dur. J’émets donc le même avis qu’à chaque fois que cette question est évoquée : défavorable.

Mme Anne-Laure Cattelot. J’ajoute que, dès lors que la filière s’engage dans un contrat d’objectifs et de performance – ce qui devrait être fait d’ici à la nouvelle lecture –, il n’est plus nécessaire que le taux évolue.

M. le président Éric Woerth. Je crois que les règles du jeu sont désormais plus claires ; nous n’aurons donc plus à traiter cette question chaque année.

La commission rejette les amendements II-CF692 et II-CF923.

*

Article 62 Rééquilibrage des taxes affectées au Centre national du cinéma et de l’image animée

I. L’État du droit

Le présent article porte sur deux taxes affectées au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) : la taxe sur les services de télévision (TST), qui se décompose en une part due par les éditeurs (TST-E) et une part due par les distributeurs (TST-D), et la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels (TSV).

Ces taxes font partie d’un ensemble plus vaste des taxes portant sur le secteur du cinéma et de l’audiovisuel, présenté ci-dessous.

Les taxes du secteur du cinéma et de l’audiovisuel

(1) Hors dégrèvements.

Source : CGI, code du cinéma et de l’image animée (CCIA), direction du budget.

La présentation de l’état du droit concernant la TST et la TSV reprend des développements issus du rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2017 ([237]).

A. La taxe sur les services de télévision

La taxe sur les services de télévision (TST) se décompose en une composante due par les éditeurs (TST-E) et une composante due par les distributeurs (TST-D). En 2018, le rendement de la TST s’est élevé à 500 millions d’euros, dont 296,8 millions d’euros pour la TST-E et 203,2 millions d’euros pour la TST-D.

Les dispositions législatives relatives à la TST ont fait l’objet de diverses recodifications récapitulées ci-dessous, le dispositif en vigueur figurant désormais dans le code du cinéma et de l’image animée (CCIA).

Codifications successives des dispositions relatives à la TST

CGI : code général des impôts. LPF : Livre des procédures fiscales.

1. La genèse de la taxe

● Créée par la loi de finances pour 1984 ([238]), la taxe sur les services de télévision (TST) pesait initialement sur :

– les abonnements et autres rémunérations acquittés par les usagers, afin de recevoir les services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre ou distribués par câble ;

– le produit des messages publicitaires diffusés dans le cadre de ces services de télévision.

Le tarif de la taxe était initialement fixé à partir d’un barème progressif en fonction des sommes encaissées hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA) par les sociétés de télévision. Dans son rapport annuel pour 1993, la Cour des comptes avait souligné le fait que, s’agissant du produit des messages publicitaires, l’assiette de la taxe n’était pas suffisamment clairement définie par la loi, en visant, sans plus de précisions, les sommes encaissées par les chaînes de télévision au titre de ces messages publicitaires.

Or, le développement important des régies publicitaires gérant pour le compte de ces chaînes leurs espaces publicitaires a introduit une incertitude importante sur les conditions d’application de la taxe. En l’absence de précision du législateur, le ministère de tutelle l’a d’office appliquée aux recettes de publicité effectivement perçues par les sociétés redevables et non aux sommes encaissées par leurs régies publicitaires.

Il en a résulté une incitation évidente, pour les sociétés débitrices, à transférer une partie de leurs recettes publicitaires à ces régies afin de minorer l’assiette taxable.

● Dans le but d’apporter une solution à ce problème, l’article 28 de la loi de finances rectificative pour 1997 ([239]) a procédé à l’insertion, dans le CGI, de quatre articles reprenant de manière plus précise le principe de la taxe sur les services de télévision (articles 302 bis KB, 302 bis KC, 1693 quater et 1788 nonies du CGI). L’assiette de la taxe, faisant l’objet de l’article 302 bis KB, visait plus clairement :

– le montant hors TVA des abonnements et autres sommes versées en rémunération d’un service de télévision par les usagers ou par les exploitants d’un réseau câblé ;

– les sommes versées par les annonceurs pour la diffusion de leurs messages publicitaires aux sociétés redevables ou aux régisseurs de messages publicitaires ou de parrainages, après application d’un abattement forfaitaire de 4 % ;

– le produit de la redevance d’usage des appareils de télévision (ex-redevance télé).

L’article 302 bis KC a prévu l’application à cette assiette d’un barème progressif, s’appliquant indistinctement aux éditeurs ou aux distributeurs de service de télévision. Cette version de la taxe issue de la loi de finances rectificative pour 1997 a connu de nombreuses évolutions, affectant notamment son assiette, afin de suivre les évolutions technologiques du secteur :

– l’article 120 de la loi de finances pour 2005 ([240]) a permis d’inclure les sommes tirées de l’exploitation de nouveaux services interactifs payants proposés aux téléspectateurs (SMS, appels surtaxés, services télématiques) ;

– l’article 165 de la loi de finances pour 2006 ([241]) a ajouté aux recettes publicitaires les recettes de parrainage, c’est-à-dire le fait pour un annonceur d’associer sa marque à une émission ;

– l’article 90 de la loi de finances rectificative pour 2007 ([242]) a profondément rénové le régime de la taxe en distinguant plus clairement les deux catégories de redevables que sont les éditeurs et les distributeurs de services de télévision, le taux de l’imposition étant dès lors différent pour ces deux catégories ;

– l’article 35 de la loi de finances pour 2011 ([243]) a inclus les offres composites dans l’assiette de la TST-D ;

– l’article 79 de la dernière loi de finances rectificative pour 2012 ([244]) a introduit une distinction entre les abonnements proposés par les distributeurs, ceux permettant l’accès uniquement à des services de télévision faisant l’objet d’une déduction de 10 % et les offres composites faisant l’objet d’une déduction de 66 % ;

– l’article 30 de la loi de finances rectificative pour 2013 ([245]) a élargi l’assiette de la TST-E aux produits de la télévision de rattrapage, autrement dit des programmes visibles gratuitement sur internet en « replay », pour une durée déterminée, qui produisent des recettes publicitaires significatives ;

– l’article 37 de la loi de finances rectificative pour 2017 ([246]) a tiré les conséquences de plusieurs décisions du Conseil constitutionnel ([247]) en assimilant aux éditeurs de services de télévision, pour l’application de la taxe, toutes les personnes qui encaissent les sommes versées par les annonceurs – principalement les régisseurs – et en clarifiant l’exigibilité de la taxe entre l’éditeur lui-même et son éventuel régisseur.

2. Le dispositif actuel

a. Les redevables (article L. 115-6 du CCIA)

● La TST pèse d’une part sur les éditeurs de services de télévision au sens de l’article 2 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ([248]), c’est-à-dire « tout service de communication au public par voie électronique destiné à être reçu simultanément par l’ensemble du public ou par une catégorie de public ».

À ce titre, sont redevables de la taxe les entreprises publiques ou privées qui programment des émissions de télévision nationales, régionales ou locales, quel que soit le support de diffusion de ces émissions.

L’article L. 115-6 du CCIA précise qu’« est regardée comme éditeur de services de télévision toute personne qui encaisse les sommes versées par les annonceurs et les parrains pour la diffusion par un éditeur ». Ainsi, un régisseur qui encaisse les sommes versées par les annonceurs et les parrains en vue de la diffusion par un éditeur est « pour l’application de cette taxe », regardé comme un éditeur redevable de la TST-E.

● Elle pèse, d’autre part, sur les distributeurs de services de télévision au sens de l’article 2-1 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, c’est-à-dire les personnes qui établissent avec des éditeurs de services de télévision ou avec d’autres distributeurs des relations contractuelles en vue de constituer une offre de services de communication audiovisuelle mise à disposition du public par un réseau de communication électronique.

La TST-E et la TST-D ne pèsent que sur les éditeurs et distributeurs établis en France lorsqu’ils ont programmé, au cours de l’année civile précédente, des œuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides du CNC. Il s’agit des éditeurs qui ont en France le siège de leur activité ou un établissement stable à partir duquel le service est rendu. Le siège de l’activité s’entend du lieu d’exploitation où l’intéressé exerce l’ensemble de son activité et l’établissement stable de tout centre d’activité où la personne effectue de manière régulière des prestations imposables.

b. L’assiette (article L. 115-7 du CCIA)

L’assiette en vigueur de la TST est différente selon que la taxe s’applique aux éditeurs ou aux distributeurs de services de télévision.

● La TST-E s’applique aux sommes :

– versées par les annonceurs et les parrains, pour la diffusion de leurs messages publicitaires et de parrainage y compris sur les services de télévision de rattrapage ([249]), aux redevables concernés. Il est précisé que les sommes reversées par un régisseur ([250]) à un éditeur sont comprises dans l’assiette taxable de l’éditeur et non du régisseur ;

– résultant de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) (ex-redevance) encaissée par les redevables concernés, à l’exception de la société France Télévisions au titre de ses services de télévision spécifiques à l’outre-mer, et des autres ressources publiques ;

– versées directement ou indirectement par les opérateurs de communications électroniques aux redevables concernés, à raison des appels téléphoniques à revenus partagés, des connexions à des services télématiques et des envois de minimessages qui sont liés à la diffusion de leurs programmes, à l’exception des programmes servant une grande cause nationale ou d’intérêt général.

● La TST–D s’applique aux abonnements et aux autres sommes acquittés par les usagers en rémunération :

– d’un ou plusieurs services de télévision. Le produit de ces abonnements et autres sommes fait l’objet d’une déduction de 10 % ;

– de services souscrits dans le cadre d’offres destinées au grand public, composites ou de toute autre nature, donnant accès à des services de communication au public en ligne ou à des services de téléphonie, dès lors que la souscription à ces services permet de recevoir, au titre de cet accès, des services de télévision. Le produit de ces abonnements et autres sommes fait l’objet d’une déduction de 66 %.

Un éditeur de services de télévision dont le financement fait appel à une rémunération de la part des utilisateurs et qui encaisse directement le produit des abonnements est à la fois redevable de la TST-E et de la TST-D, selon le deuxième alinéa de l’article L. 115-6 du CCIA.

c. Le taux (article L. 115-9 du CCIA)

● La TST-E est calculée en appliquant un taux de 5,65 % au montant des encaissements bruts, après application d’un abattement de 11 millions d’euros qui ne s’applique pas aux sommes provenant de la télévision de rattrapage. Dans le cas où intervient un régisseur qui serait alors une personne « regardée comme éditeur de services de télévision » pour l’application de la TST-E, cet abattement est réparti entre l’éditeur et le régisseur au prorata de l’assiette respective établie pour chacun d’eux.

Lorsque l’éditeur ne bénéficie d’aucune ressource publicitaire, le montant de l’abattement est porté à 16 millions d’euros. Cet abattement spécifique, instauré par l’article 20 de la loi de finances pour 2012 ([251]), bénéficie en particulier aux chaînes parlementaires, à la chaîne Arte et à la chaîne France Info TV.

Il est actuellement prévu que le montant de la taxe est réduit de 50 % pour la société France Télévisions au titre de ses services spécifiques à l’outre-mer ou pour les services de télévision dont l’éditeur est établi dans les départements d’outre-mer. Cette réduction vient donc en supplément de celle, mentionnée ci-dessus, prévoyant que le montant de la CAP encaissé par cette société au titre de ses services de télévision spécifiques à l’outre-mer n’est pas compris dans l’assiette de la taxe.

● La TST–D est calculée en appliquant à la fraction des encaissements bruts annuels hors TVA excédant la somme de 10 millions d’euros le barème suivant :

– 0,5 % pour la fraction supérieure à 10 millions d’euros et inférieure à 250 millions d’euros ;

– 2,1 % entre 250 et 500 millions d’euros ;

– 2,8 % entre 500 et 750 millions d’euros ;

– 3,5 % au-delà de 750 millions d’euros.

● Les éditeurs qui s’auto-distribuent sont à la fois redevables de la TST-E et de la TST-D. Ils se voient appliquer une majoration de 3,75 points de pourcentage pour la fraction du montant des encaissements excédant 750 millions d’euros, soit un taux de 7,25 % au lieu de 3,5 %.

d. Les modalités de recouvrement (article L. 115-10 et L. 115-11 du CCIA)

La TST présente la particularité d’être acquittée auprès de l’agent comptable du CNC par acomptes mensuels ou trimestriels. À cet effet, les redevables doivent remplir chaque année une déclaration conforme à un modèle agréé par le CNC.

Ils versent des acomptes mensuels ou trimestriels, selon la périodicité de leur déclaration de TVA, respectivement égaux au douzième ou au quart du montant de la taxe due au titre de l’année civile précédente. Une régularisation intervient ensuite, dans les mêmes conditions que pour la TVA, au mois d’avril de l’année suivant celle du versement des acomptes.

Sans modification des modalités de versement des acomptes, l’avantage d’une disposition favorable aux redevables modifiant les paramètres de la TST au titre de l’année N n’entraînera un gain pour ces derniers qu’à partir du mois d’avril de l’année N+1.

L’article 61 du présent projet de loi de finances modifie les modalités de recouvrement de la TST en transférant à la DGFiP la mission de recouvrement à compter de 2021 ([252]).

B. La taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels (TSV)

1. La genèse de la taxe

Initialement créée par l’article 49 de la loi de finances pour 1993 ([253]) pour les ventes sur supports physiques, cette taxe a fait l’objet d’une réforme dans le cadre de la loi du 18 juin 2003 relative à la rémunération au titre du prêt en bibliothèque ([254]) visant à l’étendre à la diffusion en ligne avec « pour objet de tirer parti de la forte croissance que connaît le secteur de la vidéo afin de dégager des ressources supplémentaires pour le financement de la production cinématographique et audiovisuelle » ([255]).

Depuis 2003, la taxe est donc due par les personnes qui vendent ou louent des vidéogrammes à une autre personne n’ayant pas elle-même pour activité la vente ou la location de vidéogrammes à raison de deux types d’opérations :

– la vente ou la location en France de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public, c’est-à-dire sur un support physique ;

– la mise à disposition du public d’un service offrant l’accès à titre onéreux à des œuvres cinématographiques ou audiovisuelles, sur demande individuelle formulée par un procédé de communication électronique, c’est-à-dire en vidéo à la demande.

Le taux de la taxe est depuis cette date de 2 % du montant des opérations hors TVA ; un taux spécifique de 10 % s’applique pour la vente ou la location d’œuvres ou documents pornographiques ou d’incitation à la violence.

L’article 30 de la loi de finances rectificative pour 2013 ([256]) a, par ailleurs, étendu cette taxe aux opérateurs établis à l’étranger. Cette extension a été intégrée dans la nouvelle rédaction de l’article 1609 sexdecies B prévue par la loi de finances rectificative pour 2016 exposée ci-dessous.

2. La réforme issue de la loi de finances rectificative pour 2016 et les modifications apportées par la loi de finances rectificative pour 2017

● Le régime de cette taxe a été profondément revu par l’article 56 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([257]).

Issu de l’adoption d’un amendement de la commission des finances de l’Assemblée nationale ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, cet article a modifié l’intitulé même de la taxe : auparavant dénommée « taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public », elle a été rebaptisée en « taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels » et généralement désignée au cours des débats à l’Assemblée nationale sous le raccourci de « taxe YouTube ».

L’objectif de cette réécriture était en effet, pour l’essentiel, d’élargir la taxe à la publicité associée à des contenus audiovisuels diffusés gratuitement en ligne. Conformément à l’article 56 précité, ces nouvelles dispositions devaient entrer en vigueur à une date fixée par décret, ne pouvant être postérieure de plus de six mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne validant ce nouveau dispositif au regard du droit de l’Union européenne en matière d’aides d’État.

Ce décret ayant été pris le 20 septembre 2017 ([258]), les nouvelles dispositions sont en vigueur depuis le 22 septembre 2017, soit, comme le prévoit le décret, le lendemain de sa publication au Journal officiel du 21 septembre. Celui-ci a également permis l’entrée en vigueur des précédentes dispositions issues de la loi de finances rectificative pour 2013 mentionnées ci-dessus.

Selon l’évaluation préalable du présent article, par une lettre du 18 juillet 2017, la Commission européenne a informé les autorités françaises qu’elles « n’ont plus à notifier la prolongation ou modification des trois taxes affectées au CNC », dans la mesure « où ces taxes ne sont plus considérées comme faisant partie intégrante d’une mesure d’aide ».

En outre, le Conseil d’État a confirmé pour le passé que les taxes affectées au CNC ne faisaient pas partie intégrante d’un régime d’aide d’État au sens du droit de l’Union européenne ([259]).

● Dans sa décision du 30 mars 2017, Société EDI-TV ([260]), le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution une partie de la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision, régie par l’article 302 bis KG du CGI ([261]), faisant apparaître les fragilités juridiques de dispositions similaires relatives à la TSV.

La question prioritaire de constitutionnalité portait sur le fait que la taxe était assise sur le montant brut des sommes versées par les annonceurs pour la diffusion de leurs messages publicitaires, aux éditeurs de services de télévision « ou aux régisseurs de messages publicitaires ». Les redevables de la taxe – les éditeurs – étaient donc imposables au titre d’une taxe assise sur des sommes perçues par des tiers – les régisseurs de messages publicitaires. Le législateur avait donc méconnu le principe d’égalité devant les charges publiques.

Sans que la requête vise la TSV, celle-ci comportait les mêmes faiblesses. L’article 36 de la loi de finances rectificative pour 2017 a donc modifié la liste des redevables de la taxe ([262]).

3. Le dispositif actuel

a. Les opérations taxables (I de l’article 1609 sexdecies B du CGI)

La TSV est due à raison :

– de la vente ou de la location en France de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public ;

– de la mise à disposition du public en France de services donnant accès à titre onéreux à des œuvres cinématographiques ou audiovisuelles, sur demande individuelle formulée par un procédé de communication électronique ;

– de la mise à disposition du public en France de services donnant ou permettant l’accès à titre gratuit à des contenus audiovisuels, sur demande individuelle formulée par un procédé de communication électronique.

Sont exonérés les services dont les contenus audiovisuels sont secondaires, les services dont l’objet principal est consacré à l’information, ainsi que les services dont l’objet principal est de fournir des informations relatives aux œuvres cinématographiques ou audiovisuelles.

L’assiette de la taxe conserve donc le principe de destination, selon lequel seules les opérations proposées à des particuliers établis en France entrent dans le champ de la taxe. Sont réputés mis à disposition du public en France les services effectués en faveur des personnes physiques qui ont leur domicile ou leur résidence habituelle en France.

b. Les redevables (II de l’article 1609 sexdecies B du CGI)

Sont redevables de la taxe les personnes établies en France ou à l’étranger :

– qui vendent ou louent en France des vidéogrammes à toute personne qui n’a pas pour activité la vente ou la location de tels vidéogrammes (sur support physique) ;

– qui mettent à la disposition du public en France des services donnant accès à titre onéreux à des œuvres cinématographiques ou audiovisuelles sur demande individuelle ;

– qui mettent à la disposition du public en France les services donnant accès gratuitement à des contenus audiovisuels, sur demande individuelle, « notamment [les personnes] dont l’activité est d’éditer des services de communication au public en ligne ou d’assurer pour la mise à disposition du public par des services de communication au public en ligne le stockage de contenus audiovisuels » ;

– qui encaissent les sommes versées par les annonceurs et les parrains pour la diffusion de messages publicitaires et de parrainage sur les services de mise à disposition du public de vidéos à la demande à titre gratuit ou onéreux, c’est-à-dire les régisseurs publicitaires.

c. L’assiette (III de l’article 1609 sexdecies B du CGI)

Le III de l’article 1609 sexdecies B prévoit que la TSV est assise :

– sur le prix acquitté lors de la vente de vidéogrammes sur support physique ou de la mise à disposition de services donnant accès à des œuvres cinématographiques ou audiovisuelles en ligne à titre onéreux ;

– sur les « sommes versées par les annonceurs et les parrains, pour la diffusion de leurs messages publicitaires et de parrainage » sur les services permettant d’accéder en ligne à des contenus audiovisuels, à titre gratuit ou onéreux. Ces sommes font l’objet d’un abattement de 66 % pour les services donnant accès à des contenus audiovisuels créés par des utilisateurs privés à des fins de partage et d’échanges au sein de communautés d’intérêt.

Un abattement de 100 000 euros est de plus applicable dans le cadre des sommes versées par les annonceurs à raison de la publicité en ligne. Il est réparti entre l’éditeur et le régisseur au prorata de l’assiette de la taxe.

Pour assurer la cohérence entre cette taxe et la TST-E (article L. 115-7 du CCIA), le IV de l’article 1609 sexdecies B exclut de l’assiette de la TSV les sommes versées par les annonceurs et les parrains pour la diffusion de leurs messages publicitaires ou de parrainage sur les services de télévision de rattrapage, qui sont déjà soumises à la taxe sur les éditeurs de services de télévision.

Sont également exclues de l’assiette les sommes acquittées par les redevables établis en France au titre d’une taxe dans un autre État membre de l’Union européenne autre que la TVA, à raison des opérations taxables au titre de la TSV.

d. Le taux (V de l’article 1609 sexdecies B du CGI)

Le taux de la taxe est fixé à 2 %. Il est porté à 10 % lorsque les opérations concernent des œuvres ou documents à caractère pornographique ou d’incitation à la violence.

e. Les modalités de recouvrement (V de l’article 1609 sexdecies B du CGI)

La taxe est recouvrée dans les mêmes conditions que celles applicables en matière de TVA, définies à l’article 287 du CGI. À la différence de la TST, la TSV n’est donc pas recouvrée par le CNC mais par la direction générale des finances publiques (DGFiP).

C. L’affectation de la TST et de la TSV au Centre national du cinéma et de l’image animée

● Le CNC est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture. Ses missions sont définies à l’article L. 111-2 du CCIA. Elles consistent à :

– observer l’évolution des professions et activités du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, leur environnement technique, juridique, économique et social ainsi que les conditions de formation et d’accès aux métiers concernés ;

– contribuer, dans l’intérêt général, au financement et au développement du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée et d’en faciliter l’adaptation à l’évolution des marchés et des technologies ;

– contrôler les recettes d’exploitation des œuvres et documents cinématographiques ou audiovisuels réalisées par les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques et par les éditeurs de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public ;

– tenir les registres du cinéma et de l’audiovisuel et, dans ce cadre, à centraliser et communiquer aux titulaires de droits tous renseignements relatifs aux recettes d’exploitation des œuvres cinématographiques et audiovisuelles ;

– collecter, conserver, restaurer et valoriser le patrimoine cinématographique ;

– participer à la lutte contre la contrefaçon des œuvres cinématographiques et audiovisuelles et des œuvres multimédia.

● Pour assurer ses missions, le CNC bénéficie de ressources de diverses natures, listées à l’article L. 114-1 du CCIA. Parmi elles figurent celles provenant des taxes et prélèvements qui lui sont affectés, à savoir :

– la taxe sur le prix des entrées aux séances organisées par les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques (TSA), codifiée aux articles L. 115-1 à L. 115-5 du CCIA ;

– la TST, dans chacune de ses deux composantes (la TST-E et la TST-D), codifiée aux articles L. 115-6 à L. 115-13 du même code ;

– la TSV, codifiée à l’article 1609 sexdecies B du CGI, et dont l’affectation est prévue à l’article L. 116-1 du CCIA ;

– diverses autres taxes dont la taxe spéciale sur la distribution de films pornographiques ou d’incitation à la violence (article L. 116-2 du CCIA), les prélèvements spéciaux sur la fraction des bénéfices industriels et commerciaux résultant d’opérations portant sur des œuvres à caractère pornographique ou d’incitation à la violence (articles L. 116-3 et L. 116-4 du CCIA).

En 2018, le produit des principales taxes (TSA, TST, TSV) qui financent le CNC s’est élevé à 671,7 millions d’euros selon le tome I de l’annexe Voies et moyens du présent projet de loi de finances. Il a représenté, hors régularisations et recettes diverses, 83 % des ressources totales du CNC hors reprises sur provision ([263]).

Les recettes publiques du CNC

(en millions d’euros)

(1) Le produit de cette taxe a été plafonné à 229 millions d’euros, 50 millions d’euros ayant été reversés au budget général de l’État.

(2) Cette taxe a été ainsi renommée par l’article 56 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016. Avant l’entrée en vigueur de cet article le 22 septembre 2017, cette taxe était intitulée : « taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public ».

(3) Ces chiffres sont issus du document stratégique de performance du CNC dans le cadre du PLF 2020.

(4) Exécution des taxes affectées au CNC

Source : direction du budget, CNC.

Par dérogation au II de l’article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([264]), les taxes affectées au CNC ne sont pas soumises au mécanisme de plafonnement de l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

Le Rapporteur général constate que le Gouvernement n’a pas présenté en annexe au projet de loi de finances les raisons pour lesquelles les taxes affectées au CNC ne sont pas plafonnées, alors même que cette justification est prévue par le même article 18 de la LPFP 2018-2022, cette disposition ayant pourtant été introduite à l’initiative du Gouvernement lui-même.

En réponse à un questionnaire du Rapporteur général, le ministère de la culture a fourni plusieurs justifications à cette absence de plafonnement, notamment l’absence de risque de pilotage de la dépense par des recettes croissantes et la nécessité de conserver le lien entre les taxes et le régime des aides.

● Ces ressources financent principalement des dépenses de soutien vers les secteurs cinématographiques et audiovisuels. Au total, les dépenses de soutien engagées par le CNC en 2018 ([265]) se sont élevées à 732 millions d’euros ([266]).

D. La nécessité de pallier un défaut d’équité et de neutralité économique

1. Un problème général de défaut d’équité et de neutralité économique

● En l’état, l’ensemble fiscal exposé ci-dessus entraîne un défaut d’équité et de neutralité économique.

Les paramètres de la TST-E et de la TSV laissent en effet apparaître un défaut d’équité entre les acteurs éditant des contenus audiovisuels en ce que les éditeurs linéaires – notamment hertziens – acquittent la première au taux de 5,65 % et que les services de médias audiovisuels à la demande acquittent la seconde au taux près de trois fois inférieur de 2 %. La matière taxable de ces deux taxes est pourtant proche, puisqu’il s’agit, pour l’essentiel, de ressources issues de messages publicitaires liés à la diffusion de contenu audiovisuel.

De plus, ces paramètres de taux favorisent le secteur le plus dynamique, le taux le plus élevé étant appliqué au marché le moins dynamique. Il est d’ailleurs probable que la croissance des secteurs dynamiques affecte celle des secteurs plus mûrs. Des effets de reports entre le visionnage de la télévision et le visionnage de la vidéo en ligne semblent exister. Une étude quantitative du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) de janvier 2018 ([267]) sur les habitudes de consommation des jeunes publics montre ainsi que l’accès aux contenus vidéo sur internet pèse à la baisse sur la consommation de télévision. Entre 2012 et 2016, chaque hausse d’un million du nombre d’abonnements à une offre internet fixe ou mobile qui permet d’accéder aux contenus en ligne s’est accompagnée d’une diminution de la durée d’écoute de la télévision (DEI) de l’ordre de quatre minutes en moyenne pour les 4 – 14 ans. Plus généralement, la consommation de contenus vidéo pèse à la baisse sur les autres activités des jeunes publics, comme les activités sportives ou le temps de sommeil, témoignant de l’essor du marché.

● Plusieurs mesures ou initiatives ont été prises récemment pour favoriser un rééquilibrage entre les secteurs mûrs ou traditionnels et les activités de service proposées par des acteurs plus récents, reposant sur le numérique, comme le souligne l’exposé des motifs du présent article. L’article 26 de la loi de finances pour 2019 ([268]) a ainsi supprimé trois taxes pesant sur les messages publicitaires diffusés à la radio et à la télévision :

– la taxe sur la publicité télévisée (article 302 bis KA du CGI) ;

– la taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision (article 302 bis KD du CGI) ;

– la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision (article 302 bis KG du CGI).

Ces trois taxes, dont le rendement agrégé était d’environ 50 millions d’euros, frappaient les revenus issus de la publicité et les mêmes redevables, à savoir les éditeurs et régies publicitaires.

2. La nécessité de prendre en compte des situations particulières

Au regard de l’équité fiscale devant la TST, certains redevables sont dans des situations particulières qu’il convient de prendre en compte.

● C’est le cas pour France Télévisions et des redevables de la TST-E qui ne peuvent pas bénéficier de ressources publicitaires.

France Télévision supporte des sujétions pour charges de service public qui ne sont pas prises en compte dans le calcul du montant de la TST-E. Certes, il existe deux dispositifs d’allégements pour atténuer les coûts de France Télévisions liés aux services de télévisions spécifiques à l’outre-mer, mais ils ne portent que sur une partie des surcoûts de la société. France Télévisions assume en effet des coûts liés à plusieurs missions qui figurent au titre III de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ([269]) :

– elle assure la promotion des langues régionales et met en valeur la diversité du patrimoine culturel et linguistique de la France (article 43-11) ;

– elle conçoit et diffuse en région des programmes qui reflètent la diversité de la vie économique, sociale et culturelle en région et proposent une information de proximité sur l’ensemble du territoire (article 44) ;

– elle consacre un temps d’émission aux formations politiques et aux organisations syndicales et professionnelles (article 55) ;

– elle programme des émissions à caractère religieux consacrées aux principaux cultes en France (article 56).

Le cahier des charges de France Télévisions lui impose en outre la programmation de plusieurs émissions, listées au II du chapitre Ier de l’annexe au décret du 23 juin 2009 fixant le cahier des charges de la société nationale de programme France Télévisions ([270]). Il y a lieu de noter que les sujétions pour charge de service public sont un critère de répartition du produit de la contribution à l’audiovisuel public, alloué à France Télévisions, Arte, l’INA, TV5 Monde, Radio France et France Médias Monde.

C’est le cas également des chaînes de télévision qui ne peuvent pas bénéficier de ressources publicitaires. Elles bénéficient, comme vu ci-avant, d’une majoration de 5 millions d’euros de l’abattement applicable à la base de la TST-E.

● Les éditeurs de services de télévision qui s’auto-distribuent sont dans une situation particulière au regard de la TST, dans la mesure où ils sont redevables de chacune de ses deux composantes, conformément au deuxième alinéa de l’article L. 115-6. Le taux de la tranche supérieure du barème de la TST-D est en outre majoré, pour eux, de 3,75 points. L’introduction de cette majoration par la loi de finances pour 2011 ([271]) avait été présentée, lors des débats, comme une contrepartie au maintien du taux de TVA réduit de 10 % sur les abonnements de télévision souscrits par les clients, prévu actuellement par le b octies de l’article 279 du CGI.

Néanmoins, l’évaluation préalable souligne que les éditeurs qui s’auto-distribuent sont dans une situation particulière en ce qu’ils doivent supporter des contraintes liées à la gestion d’un parc d’abonnés à un service qui est disponible sur l’ensemble des réseaux de diffusion.

● Enfin, les vendeurs et loueurs de vidéos physiques (DVD et Blue-Ray) doivent supporter des coûts de gestion de stock, à la différence des autres redevables de la TSV.

II. Le dispositif proposÉ

A. L’alignement des taux de la taxe sur les services de télévision et de la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels

● Le 1° du B du I du présent article modifie l’article L. 115-9 du CGI pour :

– fixer à 5,15 % le taux de la TST-E au lieu de 5,65 %, opérant ainsi une diminution du taux de 8,7 % ;

– diminuer d’un million d’euros le montant de l’abattement dont bénéficient les redevables de l’assiette pour l’établir à 10 millions d’euros, pour un impact estimé à 1,2 million d’euros ([272]) ;

– augmenter de 16 à 30 millions d’euros l’abattement dont bénéficient les éditeurs de services de télévision qui ne bénéficient pas de ressources procurées par la diffusion de messages publicitaires.

● Le B du II modifie les règles de taux et d’assiette de la TSV définies au V de l’article 1609 sexdecies B.

Le 1° établit à 5,15 % le taux de la taxe au lieu de 2 %, pour l’aligner sur le taux proposé de la TST-E, ce qui représente une augmentation de 157,5 % du taux. Parallèlement, il porte le taux particulier de 10 % pour les opérations concernant les œuvres ou documents à caractère pornographique ou d’incitation à la violence à 15 %, soit une augmentation de 50 %.

B. La prise en compte de situations particulières

Le présent article propose plusieurs dispositions pour alléger la charge fiscale résultant de la TST-E ou de la TSV afin de tenir compte des situations particulières de plusieurs contribuables.

1. Un abattement spécifique en faveur de la société France Télévisions

● Le A du I du présent article modifie le b du 1° de l’article L. 115-7 du CCIA afin que la société France Télévisions bénéficie d’un abattement de 8 % sur la part de l’assiette de la TST-E constituée du produit de la contribution à l’audiovisuel public (ex-redevance télévision) qu’encaissent les redevables de la TST-E. Il s’agit de prendre en compte les sujétions particulières présentées ci-dessus auxquelles est soumise la société France Télévisions. Le montant de l’avantage ainsi octroyé n’est pas précisé par l’évaluation préalable de l’article.

● La disposition proposée confère à France Télévisions un avantage qu’elle n’aurait pas pu obtenir en l’absence d’intervention de l’État, c’est-à-dire un avantage au sens de l’article 107 paragraphe 1 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) susceptible de constituer une aide d’État. Le droit de l’Union européenne prévoit toutefois des dispositions particulières pour les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (SIEG). L’article 106 du TFUE dispose en effet qu’elles sont soumises aux règles de concurrence « dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ».

Pour ces entreprises les mesures avantageuses dont elles bénéficient peuvent être qualifiées de compensations de service public et échapper ainsi à la qualification d’aides d’État dès lors que quatre conditions cumulatives dégagées par la jurisprudence de la Cour européenne de justice ([273]) sont satisfaites :

– l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies. Ce critère semble respecté s’agissant de France Télévisions ;

– les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente pour éviter qu’elle comporte un avantage économique susceptible de favoriser l’entreprise bénéficiaire par rapport aux entreprises concurrentes ;

– la compensation ne peut dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes qui y sont relatives et d’un bénéfice raisonnable. Il ne s’agit pas, selon le droit européen, d’établir les paramètres de compensation au moyen d’une formule, mais que l’on sache exactement, dès le départ, comment la compensation est déterminée ([274]). Lorsqu’une révision de la compensation est prévue, l’acte correspondant doit préciser les modalités de la révision et son incidence éventuelle sur le montant total de la compensation ;

– lorsque le choix de l’entreprise en charge de l’exécution du service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée, aurait encourus pour exécuter ces obligations.

Si le montant de l’aide est inférieur au seuil spécifique pour les SIEG de 500 000 euros sur une période de trois exercices fiscaux, l’aide est qualifiée d’aide de minimis. Elle n’affecte pas les échanges et échappe donc à la qualification d’aide d’État ([275]). Dans le cas où ces conditions ne sont pas réunies, l’avantage peut être qualifié d’aide d’État incompatible avec le droit de l’Union européenne.

Le Rapporteur général a interrogé le Gouvernement sur la constitutionnalité du dispositif au regard du principe d’égalité devant la loi et sur sa compatibilité avec les règles du droit de l’Union européenne relatives au régime des aides d’État.

Celui-ci a répondu que la mesure est compatible avec le droit de l’Union européenne, au regard notamment de la communication de la Commission européenne du 27 octobre 2009 concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État ([276]). Il rappelle ainsi que la Commission a autorisé le mécanisme annuel de financement de France Télévisions comme étant conforme aux règles de l’Union européenne sur les aides d’État ([277]) en vigueur en 2008. Plusieurs recours formés devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) par des concurrents de France Télévisions ont été rejetés entre 2005 et 2008, approuvant diverses mesures de financement en faveur de la société ([278]).

En l’espèce, l’abattement de TST constitue une nouvelle modalité de financement de France Télévisions qu’il n’est pas nécessaire de notifier à la Commission, tant qu’elle n’induit pas une surcompensation de ses obligations de service public. Tel ne serait pas le cas, d’autant plus que les recettes de France Télévisions issues de la contribution à l’audiovisuel public diminueront en 2020 de plus de 60 millions d’euros ([279]).

S’agissant de la conformité de cette disposition au principe d’égalité, le Gouvernement estime que les sujétions de service public de France Télévisions constituent des critères objectifs et rationnels permettant de prévoir un traitement fiscal particulier sans qu’il soit dérogé au principe d’égalité.

2. La majoration de l’abattement en faveur des chaînes ne disposant pas de ressources publicitaires

Comme mentionné ci-dessus, le 1° du B du I porte l’abattement dont bénéficient les éditeurs de services de télévision qui ne bénéficient pas de ressources publicitaires de 16 à 30 millions d’euros. Selon l’évaluation préalable, cette disposition bénéficiera notamment à la chaîne Arte, au titre des sujétions qu’elle supporte du fait de ses missions de service public, précisées par le contrat de formation du groupement européen d’intérêt économie (GEIE) Arte ([280]). Selon l’article 19 de ce contrat, les ressources d’Arte ne peuvent provenir de messages publicitaires.

Selon le Gouvernement, l’augmentation de l’abattement de 16 à 30 millions d’euros est justifiée par la croissance de la part des audiences d’Arte France qui est passée de 1,5 % en 2011 à 2,5 % en 2018. Le coût d’opportunité de l’absence de publicité aurait donc crû proportionnellement à l’audimat de la chaîne. D’après ce raisonnement, le montant de l’abattement de 30 millions d’euros correspondrait donc à une audience de 2,8 %, « niveau susceptible d’être rapidement atteint » selon l’évaluation préalable.

Il y a toutefois lieu de remarquer que la création de cet abattement particulier en 2011 résulte d’une initiative parlementaire ([281]) dont la cible principale n’était pas la chaîne Arte, mais les chaînes parlementaires, comme le montrent d’ailleurs les débats lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2012 ([282]). Les chaînes ne bénéficiant pas de ressources publicitaires bénéficieraient donc à la fois de la baisse du taux proposée et d’une augmentation de 87,5 % du montant de l’abattement.

● Le 2° du B du I diminue la majoration du taux de la tranche du barème de la TST-D applicable à la fraction des encaissements supérieure à 750 millions d’euros pour les éditeurs qui s’auto-distribuent. Fixée à 3,75 points de pourcentage dans le droit en vigueur, elle serait ramenée à 3,30 points. Ces redevables se verraient donc appliquer un taux de 6,80 % sur cette fraction, au lieu du taux actuellement applicable de 7,25 %. Il y a lieu de remarquer que le taux proposé resterait un taux majoré par rapport au taux de 3,50 % applicable sur cette tranche aux éditeurs qui n’exercent pas l’activité de distributeur.

● Le 2° du B du II atténue l’effet de l’augmentation du taux de la TSV pour les loueurs ou vendeurs de vidéo sur support physique par la création d’un abattement de 65 % sur la base d’imposition. Sont toutefois exclues du champ de l’abattement les opérations concernant des œuvres ou documents à caractère pornographique ou d’incitation à la violence.

C. Les dispositions de coordination et de transition

Le présent article procède à une mise en cohérence des règles de l’assiette de la TSV avec des dispositions proposées par ailleurs par le présent projet de loi de finances et instaure un dispositif transitoire pour l’entrée en vigueur des dispositions relatives à la TST.

● Le 1° du A du II précise les règles de territorialité de l’article 1609 sexdecies B du CGI pour l’assujettissement des opérations de vente et location en France de vidéos sur support physique. Il ajoute en effet un alinéa au I de cet article afin que ces opérations soient réputées être réalisées en France lorsqu’elles le sont au titre de la TVA. Cette disposition introduit donc une différence de forme dans la définition du champ territorial de la taxe entre la vente et la location sur support physique et la mise à disposition de contenu audiovisuel en ligne, à titre onéreux ou gratuit.

Elle s’explique par la nécessité de coordonner les règles de territorialité de livraisons de biens avec celles relatives à la TVA, lesquelles sont réformées par les articles 10 et 53 du présent PLF, afin de transposer la directive 2018/1910 du Conseil du 4 décembre 2018 ([283]) et la directive 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017 ([284]).

Les règles de territorialité des ventes réalisées à distance sont ainsi modifiées ([285]) et seraient définies dans de nouvelles versions des articles 258 et 258 A du CGI. Le 2° tire les conséquences légistiques de ces modifications au dernier alinéa du I de l’article 1609 sexdecies B du même code.

● Le III met en place des règles dérogatoires de calcul des acomptes versés par les redevables de la TST-E et de la TST-D pour l’année 2019, afin qu’ils puissent bénéficier de manière anticipée des gains engendrés par les modifications apportées à ces dispositifs.

Le A prévoit donc que les acomptes mensuels ou trimestriels versés en 2020 au titre de la TST-E soient respectivement au moins égaux au douzième ou au quart du montant de l’assiette de la TST-E après l’abattement de 10 millions d’euros constaté en 2019, auquel on applique le taux de 5,15 %. Sans cette modification législative, la lecture combinée des articles L. 115–7, L. 115-9 et L. 115-10 conduirait à ce que les acomptes mensuels ou trimestriels versés en 2020 soient au moins égaux au douzième ou au quart du montant de la taxe acquittée en 2019, année où est applicable le taux de 5,65 %. De cette manière, les entreprises bénéficieront dès 2020 de la baisse du taux, nonobstant la modification de l’abattement, et n’auront pas à attendre l’opération de régularisation en 2021.

Symétriquement, le B prévoit que les acomptes versés selon les mêmes modalités au titre de la TST-D soient au moins égaux en 2020 au douzième ou au quart de l’assiette de cette taxe constatée en 2019, pour la partie excédant 10 millions d’euros – montant correspondant à l’entrée dans le barème – auquel on applique les taux du barème et notamment le taux majoré applicable aux éditeurs qui s’auto-distribuent que le présent article propose de modifier.

D. L’impact économique et budgétaire et les perspectives

● Les dispositions du présent article n’auront pas d’impact sur le montant total des produits de la TST et de la TSV, le taux unique de la TST-E et de la TSV ayant été déterminé pour que l’impact soit neutre sur les recettes du CNC selon l’évaluation préalable de l’article.

Dans son document stratégique de performance présenté dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2020 ([286]), le CNC a publié ses prévisions de rendement des trois principales taxes qui lui sont affectées, après prise en compte des modifications législatives proposées par le présent article.

Prévision de produits des principales taxes affectées au CNC

après les modifications prévues par l’article 62

(en millions d’euros, à l’arrondi près)

Source : tome I de l’annexe Voies et moyens du présent projet de loi de finances pour les années 2018 et 2019, document stratégique de performance du CNC pour les années 2020 à 2023.

On constate ainsi qu’en 2023, la somme des produits prévisionnels de la TST et de la TSV serait inférieure de 10,9 millions d’euros à la même somme attendue en 2020 (517,9 millions d’euros au lieu de 528,7 millions d’euros).

Selon ce rapport, les prévisions retenues de rendement de la TST-E pour les années 2019 à 2023 reposent sur les hypothèses suivantes :

– un recul de l’ordre de 160 millions d’euros de la contribution à l’audiovisuel public affecté aux chaînes du groupe France Télévisions à horizon 2022 ;

– une croissance globale du chiffre d’affaires publicitaire des chaînes de la TNT et des chaînes thématiques de 2 % par an en 2019 et en 2020 et de 1 % par an en 2021 et 2022 ;

– une progression globale du chiffre d’affaires de la publicité sur le replay de 8 % en 2019, puis une moindre croissance les années suivantes avec un taux de 7 % en 2020, de 6 % en 2021 et de 5 % en 2022 ;

– une stabilité sur la période du chiffre d’affaires du segment « SMS et appels surtaxés ».

S’agissant des prévisions de rendement de la TST-D, il est supposé :

– que l’assiette imposable pour les opérateurs de télévision payante reculerait de 4 % en 2019, puis de 5 % par an de 2020 à 2022 ;

– que le chiffre d’affaires des fournisseurs d’accès à internet augmenterait de 0,5 % en 2019 sous l’effet de la réintégration du chiffre d’affaires au titre des offres de presse de certains fournisseurs d’accès à internet, puis de 0,8 % en 2020, de 0,7 % en 2021 et enfin de 1 % en 2022 avec un marché mobile stable et une croissance du fixe en lien avec le développement de la fibre.

Enfin, s’agissant de la TSV, il est indiqué dans le rapport du CNC que les prévisions de rendement s’appuient sur le chiffre d’affaires déclaré en 2018 auquel est appliquée une hypothèse de croissance pour les années suivantes au vu des évolutions de chaque segment de l’assiette.

Le secteur de la vidéo physique reculerait tendanciellement : la baisse du chiffre d’affaires serait de 15 % en 2020, puis de 10 % par an entre 2021 et 2023, étant précisé que le secteur a accusé une baisse de 16,4 % en valeur en 2018.

En matière de vidéo à la demande, le chiffre d’affaires de la vidéo à la demande transactionnelle reculerait de 3 % en 2020 avant de progresser de 1 % en 2021, de 2 % en 2022 et de se stabiliser en 2023. Cette dynamique contrastée s’explique par l’évolution contraire des segments de la location (en baisse) et de la vente (en hausse).

Le marché de la vidéo à la demande par abonnement progresserait de 16 % en 2020, de 9 % en 2021, de 4 % en 2022 et de 3 % en 2023.

Enfin, les recettes publicitaires tirées de la diffusion de vidéo en ligne progresseraient de 15 % en 2020, de 10 % par an en 2021 et en 2022 et de 5 % en 2023.

Le Rapporteur général note que l’évolution complexe et rapide des secteurs redevables de la TST et de la TSV rend délicates les prévisions à horizon 2023.

● D’après l’évaluation préalable de l’article, le dispositif proposé par le présent article n’a pas vocation à être permanent. Il a en effet pour inconvénient :

– de ne pas garantir une neutralité totale entre les différents modes de diffusion ;

– de ne pas simplifier pleinement le système de financement de la création cinématographique et audiovisuel ;

– de ne pas permettre non plus de sécuriser les recettes du CNC à leur niveau actuel de 680 millions d’euros à compter de 2021.

La solution proposée est une solution de court terme qui n’implique pas l’abandon d’une réforme structurelle que le Gouvernement prévoit pour le projet de loi de finances pour 2021. Il souhaiterait en effet proposer au Parlement la fusion des taxes affectées au CNC pour taxer, d’une part, l’activité de contenus, qu’elle soit linéaire ou non linéaire et, d’autre part, la fourniture d’accès aux contenus audiovisuels. Cette option assurerait l’équité fiscale entre les acteurs de la diffusion en les taxant de la même manière quel que soit le mode d’accès à des contenus comparables et le modèle économique retenu. Elle aurait également pour avantage de sécuriser davantage les recettes du CNC.

Néanmoins, le Gouvernement indique que la mise en œuvre de cette option est complexe en ce qu’elle suppose de distinguer la part de l’assiette relevant de l’édition de contenus de celle relevant de l’accès aux contenus, s’agissant notamment des chaînes payantes et de leurs distributeurs. Il est donc nécessaire de poursuivre les consultations pour progresser vers cette solution.

Dans son document stratégique de performance précité, le CNC indique qu’il « continuera à instruire, dans la perspective notamment du projet de loi de finances pour 2021, une réforme d’ensemble de la fiscalité affectée, afin de la rendre plus neutre technologiquement, en distinguant la taxation de l’activité d’édition de contenus et la taxation de l’activité d’accès aux contenus » ([287]).

À court terme, le dispositif que le Gouvernement propose semble le plus souhaitable.

*

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II-CF1208, II-CF1207 et II-CF1422 de M. Éric Bothorel.

Puis elle examine l’amendement II-CF1546 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. L’article 62 tend à rééquilibrer un peu la charge fiscale représentée par les taxes affectées au CNC, et ce en faveur des acteurs historiques. Toutefois, il ne va pas jusqu’au bout puisqu’il n’allège pas suffisamment la fiscalité qui pèse sur les éditeurs qui s’auto-distribuent – en France, il s’agit essentiellement du groupe Canal Plus – et qui doivent faire face à la concurrence des sociétés numériques, en particulier Netflix.

Cet amendement tend donc à égaliser le taux marginal de la taxe sur les services de télévision Distributeurs (TST-D) avec le taux facial de la taxe sur les services de télévision Éditeurs (TST-E) et de la taxe sur les services de vidéo (TSV), dorénavant de 5,15 %. Je pourrais entrer dans le détail de la fiscalité applicable aux services de télévision, mais elle est assez complexe. Nous pourrons y revenir en séance publique.

Mme Émilie Cariou. Il faudrait revenir sur l’historique des taux…

M. le président Éric Woerth. Et sur celui des acteurs.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je ne peux pas être accusé d’être un zélateur du CNC, mais force est de constater que votre amendement aurait pour conséquence d’amputer ses ressources de plus de 7 millions. Nous sommes parvenus à un équilibre entre l’allégement de la fiscalité qui pèse sur ces acteurs et la nécessité de stabiliser les recettes du CNC. Il convient, me semble-t-il, de s’y tenir.

M. le président Éric Woerth. Je crois, quant à moi, qu’il convient d’aller jusqu’au bout des choses. Le fait est que les nouveaux acteurs bénéficient d’une fiscalité plus avantageuse que celle d’un certain nombre de groupes implantés depuis longtemps en France.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, l’amendement, avez-vous dit, diminuerait les recettes du CNC de 7 millions. Mais, de mémoire, nous sommes sur plafond mordant.

M. le président Éric Woerth. Non, car le produit des taxes est directement versé au CNC. L’ensemble n’est donc pas sous plafond.

Mme Émilie Cariou. Les taxes affectées au CNC frappent les chaînes de télévision, les distributeurs, notamment les opérateurs téléphoniques, ainsi que toutes les nouvelles plateformes. L’article 62 procède à un rééquilibrage. En effet, jusqu’à présent, les diffuseurs, c’est-à-dire les chaînes de télévision, étaient davantage imposés que les nouveaux acteurs, notamment les plateformes de service vidéo à la demande (SVOD). Je crois qu’il faut que nous en restions à l’équilibre proposé dans le texte. Sachez que chaque modification de ces taxes affecte les mécanismes de financement de la création, notamment les obligations des contributeurs en matière de coproduction.

Par ailleurs, je rappelle que l’acteur dont il s’agit ici bénéficie de certains autres avantages, notamment en matière de chronologie de médias ; il faut en tenir compte. Cet acteur a eu, à une certaine époque, une position privilégiée dont il continue de profiter dans certains domaines. Je fais confiance au ministère de la culture s’il pense être parvenu à un bon équilibre, à ce stade. Cet article marque un progrès, qu’il faut saluer.

M. le président Éric Woerth. C’est ce que j’ai fait, du reste. Mais lorsqu’on dit qu’un texte est équilibré, cela signifie, en fait, qu’il ne va pas assez loin. Je ne comprends pas pourquoi on ne va jamais jusqu’au bout des choses.

Mme Émilie Cariou. Il s’agit essentiellement de Canal Plus.

M. le président Éric Woerth. Oui, je l’ai dit. Il existe quelques groupes français dans ce secteur et il faut s’efforcer de les protéger un tant soit peu. Canal Plus a très peu d’avantages en matière de chronologie des médias.

La commission rejette l’amendement II-CF1546.

Puis elle adopte l’article 62 sans modification.

*

Article 63 Alignement progressif de la fiscalité du tabac applicable en Corse sur celle applicable sur le continent, à compter de 2022, sur une période de cinq ans

I. la fiscalité du tabac en corse, dérogatoire, doit être mise en conformité avec le droit européen des accises

A. la fiscalité du tabac en vigueur en corse déroge à celle APPLICABLE sur le continent

1. La structure de la fiscalité du tabac

Le droit fiscal soumet les produits de tabac à un droit de consommation dual, prévu aux articles 575 et 575 A du code général des impôts (CGI) :

– d’une part, un droit spécifique, exprimé en valeur absolue en euros par millier d’unités (cigarettes, cirages et cigarillos) ou millier de grammes (tabac à rouler et autres tabacs à fumer) ;

– d’autre part, un droit proportionnel, qui résulte de l’application d’un taux au prix de vente toutes taxes comprises.

Ce droit de consommation doit, au minimum, atteindre un plancher : c’est le « minimum de perception ». Ce dernier :

– est fixé par millier d’unités ou par millier de grammes ;

– peut être majoré de 10 % au plus, par arrêté des ministres du budget et de la santé ;

– ne s’applique pas aux tabacs à priser ou à mâcher.

Ce droit de consommation sur le tabac, qui correspond à un droit d’accise, est dû mensuellement, par les fournisseurs, pour les produits mis à la consommation ou importés en France.

Il est recouvré par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

Le taux proportionnel, la part spécifique et le minimum de perception sont présentés, s’agissant de la France métropolitaine, dans le tableau suivant.

droit de consommation sur le tabac et minimum de perception associé,

en France continentale

Source : commission des finances à partir de l’article 575 A du CGI.

2. Une fiscalité dérogatoire pour la Corse

Une fiscalité dérogatoire s’applique aux produits de tabac mis à la vente en Corse : elle est définie à l’article 575 E bis du CGI.

Ce cadre spécifique est censé être justifié par la spécificité insulaire de la Corse.

La France a été autorisée, par deux directives du 19 octobre 1992 ([288]), à appliquer jusqu’au 31 décembre 2002, pour les cigarettes et les produits du tabac vendus en Corse, des taux dérogatoires minorés par rapport à ceux pratiqués en métropole.

La France a sollicité, dans le mémorandum « Pour une reconnaissance de la spécificité insulaire de la Corse dans l’Union européenne », daté du 26 juillet 2000, de pouvoir appliquer jusqu’au 31 décembre 2009 ce régime fiscal dérogatoire. Cette dérogation a été accordée par la directive 2003/117/CE du Conseil du 5 décembre 2003 ([289]).

Cette directive a considéré que « l’activité économique liée aux tabacs manufacturés contribue au maintien de l’équilibre économique et social en Corse. En effet, cette activité procure notamment de l’emploi à environ 350 détaillants, lesquels emploient un nombre à peu près équivalent de salariés. Un bon nombre de ces détaillants est établi dans des zones de montagne très peu peuplées, où ils assurent un service de proximité, contribuant donc ainsi indirectement au maintien sur place de la population » ([290]).

La dernière prorogation européenne de cette fiscalité dérogatoire a été actée par la directive du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés ([291]). Selon cette directive, « afin d’éviter de porter préjudice à l’équilibre économique et social de la Corse, il est à la fois essentiel et justifiable de prévoir une dérogation jusqu’au 31 décembre 2015 en vertu de laquelle la France peut appliquer un taux d’accise inférieur à celui appliqué au niveau national aux cigarettes et autres tabacs manufacturés mis à la consommation dans l’île. À cette date, les dispositions fiscales applicables devront être pleinement alignées sur les dispositions fiscales du continent ».

La persistance d’une tarification dérogatoire sur le territoire Corse étant contraire au droit européen, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([292]) a procédé à un rapprochement des tarifs applicables.

L’augmentation appliquée à la Corse a été légèrement supérieure à celle appliquée sur le continent, afin de permettre une convergence.

Les tarifs portés par l’actuelle rédaction de l’article 575 E bis du CGI sont les suivants.

droit de consommation sur le tabac et minimum de perception associé,

en Corse

Source : commission des finances à partir de l’article 575 E bis du CGI.

Pour les cigarettes, le prix de vente au détail appliqué en Corse doit être au moins égal à 75 % des prix de vente continentaux des mêmes produits, en vertu du II de l’article 575 E bis du CGI.

Pour les cigares et les cigarillos, le prix de vente au détail appliqué en Corse doit être au moins égal à 85 % des prix continentaux des mêmes produits.

Selon le V de l’article 575 E bis du CGI, le produit du droit de consommation est « affecté à la collectivité de Corse pour le financement de travaux de mise en valeur de la Corse ».

Pour l’année 2019, le montant de cette ressource affectée s’élève à

103,02 millions d’euros, ce qui correspond à 9,5 % des ressources de la collectivité de Corse ([293]).

B. un alignement de la fiscalité corse sur le tabac avec celle du continent rendue impérative par le droit européen

Le rattrapage des tarifs amorcé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 devait, selon l’étude d’impact attachée alors au PLFSS pour 2018, être complété par un processus de « convergence totale ». Ainsi, il était prévu qu’« à partir de 2021, des mesures supplémentaires devront être mises en œuvre pour rendre notre droit fiscal conforme au droit de l’Union européenne et ne plus exposer la France à des sanctions » ([294]).

Selon l’évaluation préalable associée au présent projet de loi de finances pour 2020, son article 63 prévoit un alignement progressif sur cinq ans de la fiscalité corse sur celle du continent, à partir de 2022, « pour se mettre en conformité avec le droit européen et conformément aux engagements pris par le Gouvernement dans le cadre des travaux préparatoires de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ».

II. un dispositif qui aligne progressivement la fiscalité du tabac corse sur celle du continent

A. un alignement de la fiscalité du tabac corse sur celle du continent à horizon 2026, et un ajustement technique pour l’ensemble du territoire national

1. À titre principal, un alignement progressif à partir de 2022 de la fiscalité corse sur le tabac avec celle applicable sur le continent

En premier lieu, l’article 575 E bis est modifié à compter du 1er janvier 2022 et prévoit jusqu’en 2025 une trajectoire d’augmentation de la fiscalité sur les tabacs en Corse présentée dans le tableau suivant.

droit de consommation sur le tabac et minimum de perception associé, en Corse, à partir de 2022 ET JUSQU’EN 2025

Source : article 575 E bis du CGI tel que modifié par le présent article.

En second lieu, les taux minimaux de prix de vente en Corse font également l’objet d’un rapprochement progressif avec ceux du continent, sur cinq ans.

prix de vente minimaux en corse pour la période 2022-2025

Source : article 575 E bis du CGI tel que modifié par le présent article.

Le III du présent article parachève cet alignement en prévoyant, à compter du 1er janvier 2026, une suppression des tarifs dérogatoires de l’article 575 E bis du CGI. Ainsi, le niveau de la fiscalité portant sur le tabac en Corse sera régi à compter de cette date par les mêmes dispositions que celles applicables sur le territoire continental, (articles 575 et 575 A du CGI). La trajectoire définie à l’article 575 A du CGI ne prévoyant pas de barème après les tarifs prévus à compter du 1er novembre 2020, il n’est actuellement pas possible de connaître l’augmentation de fiscalité portant sur le tabac vendu en Corse au 1er janvier 2026, en cas d’augmentation de la fiscalité portant sur le tabac vendu sur le continent, dans l’intervalle.

En revanche, l’affectation de la fiscalité sur le tabac perçue en Corse est préservée : le produit du droit de consommation continuera d’être affecté à la collectivité de Corse pour le financement de travaux de mise en valeur de la Corse.

2. À titre subsidiaire, l’introduction de l’exigibilité du droit de licence au moment de la mise à la consommation par le fournisseur agréé est destinée à en sécuriser la perception, pour l’ensemble du territoire national

Actuellement, et selon les dispositions de l’article 568 du CGI, « le droit de licence est exigible à la livraison des tabacs manufacturés au débitant ».

Le droit de licence est versé par le fournisseur à l’administration, pour le compte du débitant, en contrepartie du monopole de l’État sur la vente de tabac.

Il est liquidé par les fournisseurs et acquitté par eux auprès de l’administration pour le compte des débitants.

Le C du I du présent dispositif remplace cette mention par une exigibilité auprès du fournisseur agréé lors de la « mise à consommation des tabacs manufacturés » par le débitant.

Cette mesure vise à sécuriser juridiquement la perception du droit de licence. En effet, le terme « livraison », qui désigne le transfert du droit de disposer d’un bien comme propriétaire, est utilisé en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Or, en matière d’accises, la notion de « livraison » n’est normalement pas employée : l’ensemble des critères de taxation se rattachent à des mouvements physiques de biens, sans égard à la notion de propriété. Le concept utilisé dans ses situations, visées par l’article 302 D du CGI, est donc celui de « mise à la consommation ».

Le présent dispositif clarifie donc cet élément.

B. une augmentation des prix du tabac en corse qui aboutit à un gain budgétaire potentiel pour la collectivité de corse, mais dont l’amplitude dépend de l’Évolution de la demande

L’augmentation progressive des prix du tabac en Corse à partir de 2022 doit aboutir à un accroissement du produit du droit de consommation affecté à la collectivité de Corse, pour le financement des travaux de mise en valeur de l’île.

Pour autant, il convient de rappeler que la hausse de la fiscalité sur le tabac obéit avant tout à des considérations de santé publique. Des hausses répétées et importantes de la fiscalité du tabac ont pour objectif de diminuer la prévalence de la consommation de tabac sur le territoire. Or, on estime que la consommation de tabac en Corse par habitant est supérieure de 25 % à celle constatée sur le continent.

De fait, la hausse de la fiscalité prévue par le présent article, plus importante que sur le continent, pourrait aboutir à une diminution du nombre de fumeurs plus importante que sur ce dernier.

Les prévisions de recettes budgétaires supplémentaires pour la collectivité de Corse ne peuvent donc être estimées que de manière approximative et ne constituent que des estimations économétriques.

Ainsi, l’évaluation préalable du présent article estime que le gain budgétaire généré par la mesure n’est pas chiffrable avec précision mais pourrait être estimé à environ 25 millions d’euros entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre 2025.

*

La commission est saisie de l’amendement II-CF1520 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Nous savons que l’on va vers un alignement des prix du tabac en Corse sur ceux qui ont cours sur le continent, ce qui fera sans doute plaisir à ceux qui souhaitent « normaliser » la fiscalité applicable en Corse. Ainsi, le prix du tabac va quasiment doubler et, de ce fait, le produit des taxes qui lui sont appliquées va diminuer. C’est pourquoi nous souhaiterions que les recettes issues de cette fiscalité, qui sont versées à la collectivité de Corse, soient remplacées par une part de TVA.

Par ailleurs, les buralistes vont perdre une partie de leurs recettes. Il faudrait donc sans doute, au-delà du programme d’accompagnement national, étudier la possibilité d’offrir un accompagnement spécifique à ceux qui sont implantés dans les zones frontalières.

Quoi qu’il en soit, cet amendement a pour objet de faire en sorte que l’alignement de la fiscalité du tabac sur celle du continent – que nous n’avons pas combattu, eu égard aux impératifs de santé publique qui sous-tendent cette politique – se fasse progressivement.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Cet amendement, présenté comme rédactionnel, ne l’est pas vraiment, puisqu’il vise à supprimer les mots « au moins » dans la phrase : « Pour les différents produits du tabac, le prix de vente appliqué en Corse est au moins égal à un pourcentage des prix de vente continentaux des mêmes produits. » Je suis désolé, mais mon avis est donc défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1520.

Puis elle examine l’amendement II-CF1502 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Cet amendement vise à transférer la fiscalité des tabacs en Corse à l’État et à compenser ce transfert par l’affectation d’une fraction de TVA au budget de la Collectivité de Corse. En effet, l’alignement du prix du tabac en Corse sur celui appliqué sur le continent entraînera certainement pour le budget de la région une perte de recettes que nous souhaitons voir compensée.

Sur la forme, je rappelle que l’Inspection générale des finances a formulé la même proposition et que, lors d’un déplacement à Ajaccio, Bruno Le Maire s’est dit favorable à une telle mesure. Nous croyions, du reste, qu’elle figurerait dans le projet de loi de finances pour 2020.

M. Joël Giraud, rapporteur général. L’évaluation préalable de l’article 63 table sur un surcroît de recettes de 20 millions pour la Collectivité de Corse, sur la période. Toutefois, vous avez raison de le citer, le rapport de l’inspection générale des finances de l’an dernier prévoit un scénario différent. Je sais que le Gouvernement ne semble pas opposé à un rapatriement de la fiscalité du tabac perçue en Corse à l’État et à sa compensation, mais il ne l’a pas prévu dans l’immédiat. Je vous suggère donc de retirer l’amendement et de le redéposer en séance publique afin que le ministre nous apporte une réponse sur cet écart de prévision.

M. Charles de Courson. Sur le fond, l’article 63 va dans la bonne direction : il convient, pour des raisons de santé publique, de mener une politique de lutte contre le tabagisme, en Corse comme sur le continent. Du reste, les indicateurs relatifs à l’épidémiologie du cancer sont, en Corse, supérieurs à la moyenne nationale.

Par ailleurs, la recette de la taxe sur le tabac est affectée à la Collectivité de Corse. Or, certains craignent que cette politique ait pour conséquence une chute de ces recettes. Toutefois, si l’élasticité constatée dans l’étude d’impact en 2017 et 2018 se maintient, ces recettes devraient augmenter de 25 millions. Je crois donc que cette mesure n’aura que des aspects positifs, et pour la Collectivité de Corse et, surtout, pour la santé de nos concitoyens habitant en Corse.

Toutefois, l’étude d’impact a omis de se pencher sur le problème soulevé par la proximité de la Sardaigne, car si le prix du tabac y est sensiblement inférieur à celui qui est pratiqué en Corse, on risque d’être confronté au même phénomène que celui qu’on observe dans les autres régions frontalières françaises, en particulier dans le sud-ouest.

La commission rejette l’amendement II-CF1502.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF1501 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Par cet amendement, nous proposons que la possibilité soit offerte à l’Assemblée de Corse de demander, de façon effective, la faculté de soumettre au Parlement le transfert du produit de la fiscalité du tabac applicable en Corse au budget de l’État en échange d’une part de TVA.

L’amendement II-CF1501 est retiré.

La commission adopte l’article 63 sans modification.

*

Après l’article 63

La commission examine l’amendement II-CF1400 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Par cet amendement, nous entendons revenir sur la suppression du taux supérieur de la taxe sur les salaires, qui a été votée lors de la loi de finances pour 2018. Cette taxation des employeurs sur les très hauts salaires doit être rétablie, selon nous, dans sa version en vigueur avant l’arrivée de ce gouvernement.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Avis défavorable. Cet amendement n’est pas nouveau.

La commission rejette l’amendement II-CF1400.

Elle en arrive à l’amendement II-CF1399 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. L’argument selon lequel notre amendement n’était pas nouveau me semble vraiment léger, monsieur le rapporteur général. L’amendement II-CF1399 n’est peut-être pas nouveau lui non plus, mais nous le présentons quand même. Nous proposons d’encourager les entreprises à encadrer les écarts de rémunération en leur sein, dans un rapport de un à vingt, en prenant en compte l’ensemble des rémunérations issues de l’activité de l’entreprise. En cas de non-respect de l’écart, la taxe sur les salaires acquittée par l’entreprise serait doublée.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Votre amendement ne double que le taux de base de la taxe sur les salaires. Je ne vois pas bien le lien entre la rémunération du dirigeant et la taxe sur les salaires. Enfin, le dispositif pourrait, en cas de diminution des rémunérations pour réduire l’écart, avoir des effets pervers, notamment celui de diminuer les recettes de la sécurité sociale du fait de la réduction de la taxe sur les salaires et des cotisations, ce qui pose problème… Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1399.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF1239 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Cet amendement vise à augmenter la taxe sur les boissons sucrées, pour une raison toute simple : instaurée en 2012, puis renforcée par notre majorité en 2018, elle porte ses fruits, puisque les producteurs et les industriels ont diminué le taux de sucre de leurs boissons. Notre proposition consiste à augmenter la taxe, mais en faisant très attention à ne pas l’alourdir trop pour les taux de sucre les plus bas, de manière à ne pas pénaliser les industriels qui ont joué le jeu – car certains ont baissé le taux de sucre de 70 %. En revanche, d’autres n’ont pas fait le moindre effort pour progresser ; nous proposons donc d’alourdir la taxe pour les taux de sucre les plus élevés.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est un sujet qui relève du projet de loi de financement de la sécurité sociale, car le produit de la taxe finance l’assurance maladie. Je ne peux que demander le retrait de l’amendement ; à défaut, avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1239.

Elle examine les amendements identiques II-CF32 de Mme Émilie Bonnivard, II-CF1029 de M. Mohamed Laqhila et II-CF1329 de Mme Lise Magnier.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement vise à corriger une distorsion fiscale : les établissements de santé privés d’intérêt collectif sont exclus du dispositif d’abattement appliqué à la taxe sur les salaires, contrairement aux associations, fondations et unions mutualistes dans le champ de la santé, de la perte d’autonomie et du handicap. L’objectif de l’amendement est de faire en sorte que les établissements de santé privés bénéficient de l’abattement.

M. Mohamed Laqhila. J’ajoute à ce que vient de dire Mme Louwagie que M. le rapporteur général est sensible à l’équité fiscale : il va donc répondre favorablement à notre demande.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je n’en suis pas sûr… Je comprends bien l’intention. Toutefois, je vous rappelle que les membres des établissements de santé visés peuvent être non seulement des structures éligibles à l’abattement, telles que des mutuelles, des fondations et des associations, mais aussi des coopératives ou des sociétés d’assurance mutuelle relevant du code des assurances. Cette seconde catégorie d’entités n’est pas dans le champ de l’abattement : l’amendement reviendrait à contourner cela en opérant un large regroupement. Ce motif justifie à lui seul que j’émette un avis défavorable, mais ce n’est pas le seul.

La commission rejette les amendements II-CF32, II-CF1029 et II-CF1329.

Elle examine ensuite les amendements II-CF1174 et II-CF1175 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Jean-Noël Barrot. Nous avons déjà évoqué le sujet tout à l’heure ; ces amendements ne seront peut-être pas adoptés cette année, mais ils le seront l’année prochaine ou celle d’après.

M. le président Éric Woerth. Ils finiront bien par être adoptés…

M. Jean-Noël Barrot. Il faut soit sortir de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) en sifflet, en baissant progressivement le taux – c’est l’objet du premier amendement –, soit, au moins dans un premier temps, poursuivre l’œuvre entamée lors de la précédente législature, en rehaussant de 19 à 50 millions l’abattement sur le chiffre d’affaires, ce qui permet d’exonérer complètement les PME du paiement de la C3S – c’est l’objet du second amendement.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme vient de le laisser entendre M. Barrot lui-même, ce sont des amendements d’appel, destinés à susciter le débat avec le ministre en séance. Je vous invite donc à retirer ces amendements.

Les amendements II-CF1174 et II-CF1175 sont retirés.

*

Article 64 Compensation des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active (RSA)

I. L’État du droit

A. Les revalorisations exceptionnelles du revenu de solidaritÉ active dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvretÉ et pour l’inclusion sociale

Financé par le département selon l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles (CASF), le revenu de solidarité active (RSA) a été créé par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion ([295]), par le biais de la fusion du revenu minimum d’insertion (RMI), de l’allocation pour parent isolé (API) et des dispositifs d’intéressement à la reprise d’activité qui leur étaient associés. Au 31 décembre 2017, 1,88 million de foyers bénéficiaient du RSA en France. Avec les conjoints et les enfants à charge, 3,82 millions de personnes sont couvertes par le RSA en France en 2018, soit 5,7 % de la population française.

Les règles relatives à l’attribution du RSA, fixées aux articles L. 262-2 et suivants du CASF, sont décrites, au sein du Tome II du rapport sur le projet de loi de finances pour 2020, dans le commentaire de l’article 25 relatif à la recentralisation du RSA et du revenu de solidarité à La Réunion et du revenu de solidarité en Guyane ([296]).

Le montant forfaitaire servant de base de calcul au RSA est fixé par décret et fait l’objet d’une revalorisation au 1er avril de chaque année (article L. 262-3 du CASF). Au 1er avril 2019, le montant forfaitaire pour une personne seule et sans enfant est de 559,74 euros, et de 839,61 euros pour un couple sans enfant. En cas de majoration pour isolement, il est de 958,37 euros pour une personne avec un enfant ([297]). Un forfait logement (de 66,17 euros mensuels pour une personne seule, 134,34 euros pour un foyer de deux personnes, 166,24 euros pour un foyer de trois personnes ou plus) est déduit de l’allocation si le bénéficiaire est logé gratuitement, s’il est propriétaire sans remboursement d’emprunt ou s’il reçoit une aide au logement.

Montants forfaitaires du RSA au 1er avril 2019

(en euros)

Source : caisses d’allocations familiales (CAF).

À l’occasion de l’adoption du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, lors du comité interministériel de lutte contre les exclusions du 21 janvier 2013, le Gouvernement s’était engagé à ce que le montant forfaitaire du RSA soit revalorisé de 10 % sur cinq ans, en sus de l’inflation. Conformément à cet engagement, cinq décrets ont procédé à des revalorisations exceptionnelles du RSA qui se sont ajoutées aux revalorisations annuelles en fonction de l’inflation constatée.

Revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA

entre 2013 et 2017 (hors Mayotte)

(en euros et en pourcentage)

Source : commission des finances.

B. Les modalitÉs de compensation aux dÉpartements des charges liÉes aux revalorisations exceptionnelles du revenu de solidaritÉ active

Les revalorisations exceptionnelles du RSA prises dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale ont donné lieu à une compensation spécifique en loi de finances pour 2014, conformément aux engagements pris dans le cadre du Pacte de confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités territoriales.

1. Le Pacte de confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités territoriales et la compensation aux départements des revalorisations exceptionnelles du RSA

D’après le Pacte de confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités territoriales, signé le 16 juillet 2013 entre l’État et les associations représentant les élus locaux, dont l’Assemblée des départements de France (ADF), les départements devaient bénéficier, à compter de 2014, « d’un meilleur financement des allocations de solidarité nationale ». L’amélioration du financement des allocations de solidarité nationale (RSA, APA, PCH) devait advenir par l’affectation de deux ressources complémentaires.

D’une part, le pacte prévoyait la création d’un « fonds de compensation péréquée » alimenté par la recette des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Selon le relevé de conclusions de la réunion du 16 juillet 2013 : « cette ressource est répartie entre les départements de manière péréquée, afin de contribuer à garantir à l’ensemble des conseils généraux un meilleur financement du revenu de solidarité active (RSA), de l’allocation personnalisée pour l’autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH) ». Le texte prévoyait ensuite que les critères et modalités de répartition du fonds seraient définis entre l’ADF et l’État « en vue de la loi de finances de fin d’année » ([298]).

D’autre part, il envisageait le relèvement pendant deux années (2014 et 2015) du plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) de 3,8 % à hauteur maximale de 4,5 %, afin de permettre aux départements de dégager des ressources supplémentaires.

Le document précisait enfin, de manière explicite, que : « la loi de finances pour 2014 mettra en œuvre l’engagement pris par le Gouvernement en clôture de la conférence nationale contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, le 11 décembre dernier, que les charges qui résulteront de la revalorisation du RSA soient intégralement compensées par l’État. Cette compensation est effectuée par les ressources complémentaires évoquées ci-dessus (DMTO et frais de gestion) ».

2. Les dispositions de la loi de finances pour 2014 relatives à la compensation aux départements des dépenses liées aux allocations individuelles de solidarité

Les principes du pacte présentés supra ont été traduits au niveau législatif par la loi de finances pour 2014 ([299]). Cette dernière a institué un dispositif de compensation péréquée (DCP), un relèvement du taux maximal des DMTO, ainsi qu’un fonds de solidarité en faveur des départements (FSD).

a. Le dispositif de compensation péréquée (DCP)

En premier lieu, l’article 42 de la loi de finances pour 2014 a créé un dispositif de compensation péréquée (DCP), codifié à l’article L. 3334-16-3 du CGCT par la loi de finances pour 2019 ([300]). Ce dispositif est financé par le transfert aux départements de l’ensemble des recettes, alors affectées à l’État, correspondant aux frais d’assiette, de recouvrement, d’admission en non-valeurs et de dégrèvement (c’est-à-dire les frais de gestion) de la TFPB perçue par les départements, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les communes. Il s’agissait, selon le commentaire de l’article du projet de loi proposant ce dispositif, de « garantir aux départements des ressources pérennes et suffisantes pour le financement des allocations individuelles de solidarité (RSA, APA, PCH) » ([301]).

Le DCP est composé de deux fractions :

– une fraction socle correspondant à 70 % des ressources, répartie entre les départements proportionnellement à leurs restes à charge des trois allocations individuelles de solidarité (c’est-à-dire le solde constaté pour chaque département entre, d’une part, les dépenses exposées par le département au titre du RSA, de l’APA et de la PCH et, d’autre part, des montants de compensation dus au département) ;

– une fraction de péréquation correspondant à 30 % des ressources, répartie par le biais d’un indice synthétique établi à partir de quatre critères cumulés selon différentes pondérations : 30 % pour la proportion de bénéficiaires de l’APA du département ; 30 % pour le revenu moyen par habitant du département ; 20 % pour la proportion de bénéficiaires du RSA ; 20 % pour la proportion de bénéficiaires de la PCH.

Pour chaque département, le montant obtenu par la somme des deux fractions qui lui reviennent est pondéré par le rapport entre le revenu moyen par habitant de l’ensemble des départements et le revenu par habitant du département en question. Cette dernière étape du calcul a pour effet de traiter « en quelque sorte au carré le problème d’écart des revenus » entre les départements, selon l’expression employée par M. Gilles Carrez, alors Président de la commission des finances, lors de l’examen de cette disposition en séance publique à l’Assemblée nationale ([302]).

Enfin, la loi de finances pour 2019 a précisé que le dispositif a pour mission « la compensation des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du revenu de solidarité active » ([303]).

Montants du dispositif de compensation pÉrÉquÉE

en faveur des dÉpartements

(en millions d’euros)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

Le montant du DCP est passé de 841 millions d’euros en 2014 à 994 millions d’euros en 2019. Au total, l’État aurait versé aux départements près de 5 490 millions d’euros par le biais du DCP sur la période 2014-2019.

b. Le relèvement du taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO)

En deuxième lieu, l’article 77 de la loi de finances pour 2014 a accordé aux départements la possibilité de relever le taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) qui leur sont affectés au-delà du taux normal de 3,8 % et dans la limite d’un plafond fixé à 4,5 % pour les actes passés entre le 1er mars 2014 et le 29 février 2016. Cette mesure visait, selon le commentaire de l’article du projet de loi de finances pour 2014, à « contribuer à réduire le reste à charge des départements en matière d’allocations individuelles de solidarité » ([304]). La loi de finances pour 2015 a pérennisé cette possibilité ([305]).

Il est rappelé qu’il revient aux conseils départementaux de fixer chaque année le tarif des DMTO pour la période du 1er juin de l’année au 31 mai de l’année suivante (article 1594 E du code général des impôts – CGI). À la fin du 1er semestre 2014, 90 départements avaient augmenté leur taux à 4,5 % ou 4,45 %. Au 1er janvier 2015, quatre départements supplémentaires ont augmenté leur taux à 4,5 %, puis deux autres au 1er janvier 2016 (Paris et Mayenne) puis encore deux départements au 1er juin 2017 (Côte-d’Or et Martinique). Au 1er juin 2019, les départements ayant déjà relevé leur taux à 4,5 % le maintiennent. On recense donc à cette date, comme au 1er juin 2018, 97 départements ayant leur taux à 4,5 % et 4 départements ayant maintenu leur taux à 3,8 % (Indre, Isère, Morbihan et Mayotte). Le montant des DMTO affectés au département est évalué à 11,85 milliards d’euros en 2019 contre 7,84 milliards d’euros en 2014 ([306]).

Montants DES DMTO en faveur

des dÉpartements

(en milliards d’euros)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

Selon l’évaluation préalable, le surplus de recettes des DMTO lié à l’augmentation des taux par les départements est passé de 779 millions d’euros en 2014 à 1 810 millions d’euros en 2019, permettant aux départements de dégager des marges de manœuvre pour financer les revalorisations exceptionnelles du RSA. Cette même évaluation précise que le relèvement des taux des DMTO par les départements leur a permis d’augmenter leurs recettes de 7,07 milliards d’euros entre 2013 et 2018 et de 1,81 milliard d’euros au titre de l’année 2019.

c. Le fonds de solidarité en faveur des départements (FSD)

En troisième et dernier lieu, l’article 78 de la loi de finances pour 2014 a créé l’article L. 3335-3 du CGCT pour mettre en place un fonds de solidarité en faveur des départements (FSD). Initialement limité à l’année 2014, le dispositif a été pérennisé par la loi de finances pour 2015 ([307]). Il est alimenté par un prélèvement sur les recettes revenant aux départements correspondant à 0,35 % des bases des DMTO des départements perçus l’année précédente. Ce taux correspond à la moitié de la hausse du taux de DMTO permise par l’article 77 de la loi de finances pour 2014 (0,7 point). Pour chaque département, le prélèvement est plafonné à 12 % du montant des recettes de DMTO perçues.

La répartition des sommes de ce fonds de péréquation est calculée selon la méthode suivante :

– une première fraction de 30 % des ressources du fonds bénéficie à une sélection de départements éligibles selon un critère de potentiel fiscal ou de revenu par habitant. Cette fraction est ensuite répartie selon les restes à charge par habitant supportés par chaque département sélectionné (solde entre les dépenses exposées par le département au titre des allocations individuelles de solidarité et les compensations dues par l’État) ;

– une seconde fraction de 70 % des ressources du fonds bénéficie à la première moitié des départements dont les restes à charge par habitant au titre des allocations individuelles de solidarité sont les plus élevés. Cette fraction est ensuite répartie entre les départements éligibles en fonction de la population et du montant des restes à charge constatés.

Toutefois, les départements dont le montant par habitant des DMTO est supérieur de 40 % au montant par habitant des DMTO de l’ensemble des départements ne sont pas éligibles au fonds ; ceux dont il est supérieur de 10 % subissent un abattement de 50 % de l’aide versée par le fonds.

Montants du Fonds de solidaritÉ en faveur

des dÉpartements

(en millions d’euros)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

Le fonds a permis de redistribuer 586 millions d’euros en 2019 contre 559 millions d’euros en 2014. Sur la période 2014-2019, près de 3 023 millions d’euros cumulés ont ainsi été affectés aux départements éligibles selon l’évaluation préalable.

C. La nÉcessitÉ de prÉciser le cadre juridique des ressources allouÉes pour la compensation des revalorisations exceptionnelles du RSA

1. Le principe de compensation des compétences transférées et des charges induites par les modifications réglementaires relatives à ces compétences

Corollaire du principe d’autonomie financière des collectivités territoriales, l’article 72-2 de la Constitution garantit le principe de compensation financière des transferts, création ou extension de compétences : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »

La création du RSA a constitué à la fois un transfert de compétences aux départements en ce qu’il a substitué le RSA au RMI et l’API et une création ou extension de compétences en ce qu’il a remplacé le revenu minimum d’activité (RMA) ([308]). À ce titre, ce transfert a été financièrement compensé, notamment par l’affectation aux départements de plusieurs fractions de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur les carburants.

Le législateur a par la suite complété cette exigence : aux termes du second alinéa de l’article L. 1614-2 du CGCT, « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’État, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée », étant précisé que « cette compensation n’intervient que pour la partie de la charge qui n’est pas déjà compensée par l’accroissement de la dotation générale de décentralisation ». Le Conseil d’État déduit de ces dispositions que les mesures réglementaires exigeant une compensation par l’État des collectivités territoriales sont celles qui présentent un caractère obligatoire et sont propres aux compétences transférées ([309]). Ainsi, ne sont pas concernées par une telle compensation les charges nouvelles résultant notamment de la modification de règles de portée générale ayant une incidence financière sur l’exercice par les collectivités territoriales de leurs compétences (par exemple une revalorisation générale du point d’indice pour l’ensemble de la fonction publique).

Dès lors qu’il convient de compenser des charges supplémentaires résultant de mesures réglementaires en vertu de l’article L. 1614-2 du CGCT, les conditions de la compensation sont fixées à l’article L. 1614-1 de même code qui exige que :

– tout accroissement de charges résultant des transferts de compétences aux collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l’État aux collectivités territoriales des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences ;

– les ressources de compensation soient équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l’État au titre des compétences transférées (notion de compensation intégrale des coûts historiques).

2. Un risque juridique et budgétaire pour l’État du fait de la contestation de la compensation par plusieurs départements

Au regard de l’obligation faite par l’article L. 1614-2 du CGCT de compenser le supplément de charges pour les collectivités territoriales induit par une mesure réglementaire relative à une compétence transférée, il était nécessaire de prévoir un dispositif de compensation pour les revalorisations exceptionnelles du RSA décidées par voie réglementaire. Le triple mécanisme de la loi de finances pour 2014 a eu pour objet de soutenir financièrement les dépenses sociales des départements, compte tenu en particulier des revalorisations exceptionnelles du RSA. L’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2014 indique que le transfert aux départements de 0,8 milliard d’euros – correspondant au montant transféré par le biais du DCP – a pour objet de répondre aux difficultés financières qu’ils connaissent, liées « au financement des allocations individuelles de solidarité, notamment le RSA qui a fait l’objet d’une revalorisation dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale » ([310]).

Cette motivation se retrouve aussi dans l’évaluation préalable de l’article du projet de loi de finances pour 2014 qui institue le DCP : « La réforme vise à corriger l’effet ciseau […] ainsi qu’à contribuer au financement de la revalorisation exceptionnelle du RSA décidée dans le cadre de la conférence de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale le 11 décembre 2012 (revalorisation exceptionnelle de 2 % intervenue au 1er septembre 2013, dans le cadre de la revalorisation de la prime exceptionnelle du barème du RSA de 10 % sur 5 ans, en plus des indexations annuelles fondées sur l’inflation prévisionnelle). » ([311]) Les travaux préparatoires font ainsi référence non seulement à la revalorisation intervenue avant le dépôt du projet de loi de finances, mais également à celles à venir après.

Lors des débats parlementaires, la question de la revalorisation exceptionnelle du RSA a été évoquée. Lors de l’examen par la commission des finances de l’article du projet de loi de finances instituant le DCP, M. Christian Eckert, alors Rapporteur général, justifiait le dispositif par « l’effet ciseau » subi par les départements, provoqué par la concomitance entre la « baisse de leurs ressources et la revalorisation des allocations individuelles de solidarité » ([312]).

Toutefois, plusieurs départements réclament à l’État des compensations au titre des revalorisations exceptionnelles du RSA, estimant que les dispositifs créés par la loi de finances pour 2014 ne satisfont pas l’obligation législative de compenser les charges qu’elles font peser sur eux.

En 2017 et en 2018, le Calvados, la Manche, l’Eure et l’Orne ont en effet introduit des recours pour excès de pouvoir contre le décret du 29 septembre 2016 portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA. Rappelant le cadre constitutionnel et législatif en vigueur, le Conseil d’État n’a pas annulé le décret ([313]), mais il n’a pas pour autant jugé que les revalorisations exceptionnelles du RSA aient été correctement compensées eu égard à ce cadre. Il a estimé que l’obligation faite par l’article L. 1614-2 du CGCT de compenser les charges induites par une modification réglementaire relative à des compétences transférées n’entraînait pas en elle-même l’illégalité de ladite modification.

Le Conseil d’État a ensuite rappelé que, de manière générale, les articles L. 1614-3 et L. 1614-5-1 du CGCT faisaient obligation au Gouvernement de constater par arrêté le montant des dépenses résultant de l’accroissement ou des diminutions de charges induites par voie réglementaire liées à des compétences transférées dans les six mois suivants la publication de la précision réglementaire en question. Sans se prononcer sur le défaut de compensation, le Conseil d’État a donc indiqué qu’il appartenait aux départements qui s’estimaient lésés de contester l’absence de compensation en demandant l’annulation du refus des ministres compétents de prendre cet arrêté. Sur ce point, l’évaluation préalable du présent article précise qu’un « arrêté interministériel de compensation pris après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) permettra de constater les charges nettes résultant des revalorisations exceptionnelles du RSA sur la période 2013-2019 ».

Pourtant, d’après l’évaluation préalable du présent article, « certains départements ont poursuivi leur action contentieuse auprès des tribunaux administratifs dans le cadre d’un recours indemnitaire et d’un recours pour excès de pouvoir ». Il s’agit des départements du Calvados, de l’Orne et de la Manche. En cas de généralisation des recours, le risque financier pour l’État s’élève selon l’évaluation préalable à près de 5,5 milliards d’euros au titre de la période 2013-2019, dont 1,35 milliard d’euros au titre de l’année 2019.

II. Le dispositif proposÉ

A. Une prÉcision juridique des modalitÉs de compensation des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidaritÉ active

Le présent article vise à lever l’incertitude juridique qui pèse actuellement sur les modalités de compensation des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA, tant pour le passé (cinq décrets de revalorisation exceptionnelle) que pour l’avenir.

1. La définition rétroactive des modalités de compensation des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active

Le III du présent article dispose que les revalorisations exceptionnelles adoptées par décrets successifs sur la période allant du 1er septembre 2013 au 31 août 2019 ont été compensées par les trois ressources de la loi de finances pour 2014 versées annuellement du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2019 et issues :

– du dispositif de compensation péréquée (DCP) ;

– de la hausse du taux plafond des DMTO de 3,8 % à 4,5 % ;

– du fonds de solidarité en faveur des départements (FSD).

L’article prévoit ainsi explicitement que les charges nouvelles résultant des revalorisations exceptionnelles ont été compensées par les ressources versées annuellement aux départements entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2019 au titre des trois dispositifs de compensation créés par la loi de finances pour 2014. Il entend ainsi lever définitivement le doute sur l’intention du législateur en présentant de manière explicite, dans la loi, ces dispositifs comme les modalités de compensation des revalorisations exceptionnelles du RSA.

La date du 31 août 2019 correspond à celle retenue pour l’établissement des coûts annuels cumulés des charges nettes induites par les revalorisations exceptionnelles du RSA, c’est-à-dire au terme des effets financiers produits par le dernier décret de revalorisation exceptionnelle du 4 mai 2017. Elle correspond à la date, arrêtée par la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), à laquelle il est possible de mesurer la totalité du coût de la mesure de revalorisation exceptionnelle du RSA sur les cinq ans. Elle permet de prendre en compte également le coût de la mesure de revalorisation exceptionnelle pour l’année 2019.

Les modifications proposées au III du présent article ont manifestement une portée rétroactive et sont motivées par un risque contentieux aux impacts budgétaires importants. Il s’agit de dispositions de validations législatives. Ce type de dispositions doit respecter plusieurs conditions que le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de préciser par le passé, notamment dans une décision du 14 février 2014 ([314]).

D’abord, les dispositions de validation doivent poursuivre un motif impérieux d’intérêt général, le Conseil constitutionnel prenant en compte à la fois l’incidence financière de l’irrégularité faisant l’objet de la validation et le trouble apporté à la continuité des services publics du fait de la multiplicité des réclamations. Dans sa décision du 14 février 2014, le Conseil constitutionnel a considéré qu’un motif impérieux d’intérêt général pouvait résider essentiellement dans la volonté du législateur de mettre fin à une incertitude juridique, source d’abondant contentieux, et à éviter les nombreuses réclamations. Il a de plus constaté que les dispositions contestées dans le cas d’espèce tendaient à prévenir les conséquences financières qui auraient résulté pour certains syndicats mixtes en cause de l’obligation de remboursement des contribuables. Comme il en a été fait mention précédemment, le risque financier pour l’État s’élèverait dans le cas présent à environ 5,5 milliards d’euros.

Ensuite, les dispositions de validation ne doivent pas permettre de porter atteinte aux droits nés de décisions de justice passées en force de chose jugée. Tel ne semble pas être le cas. Le Conseil d’État, dans sa décision du 21 février 2018, n’a d’ailleurs pas fait droit à la demande des départements requérants d’annuler le décret de revalorisation du RSA du 29 septembre 2016.

Elles doivent également ne pas porter atteinte au principe de non-rétroactivité des textes à caractère répressif, ce qui n’est pas le cas.

L’acte validé ne doit en outre méconnaître aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d’intérêt général visé par la validation est lui-même valeur constitutionnelle. Or, le présent article vise justement à assurer le respect de l’article 72-2 de la Constitution qui dispose que toute « extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Enfin, la portée de la validation doit être strictement définie, ce qui semble le cas dans le présent article.

2. La sécurisation pour l’avenir du dispositif de compensation des dépenses exposées du fait des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active

Le I du présent article prévoit que les ressources attribuées aux départements au titre du DCP et du FSD, ainsi que les recettes résultant du relèvement au-delà de 3,8 % du taux des DMTO assurent désormais, pour chaque département, la compensation des dépenses exposées au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA résultant des cinq décrets de revalorisations intervenus entre 2013 et 2017.

Enfin, le II du présent article procède à une clarification de l’objet du FSD, en cohérence avec les dispositions précédentes. Il précise au I de l’article L. 3335-3 du CGCT que les ressources de ce fonds sont allouées aux départements au titre de la compensation des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA. Il est rappelé que cette précision existe déjà pour le DCP depuis la loi de finances pour 2019 ([315]).

B. L’impact BudgÉtaire et Économique

L’adoption du présent article serait neutre sur le déficit public. En revanche, son rejet pourrait avoir un impact important sur le solde de l’État et sur les finances des départements. En l’absence d’adoption de cette disposition et si la juridiction administrative estimait que les mécanismes de transferts aux départements prévus par la loi de finances pour 2014 ne constituent pas des compensations des revalorisations exceptionnelles du RSA, l’État pourrait avoir à transférer aux départements un montant pouvant s’élever jusqu’à 5,5 milliards d’euros au titre de la période 2013-2019. Il correspond aux coûts cumulés pour l’ensemble des départements des revalorisations exceptionnelles.

L’évaluation préalable du présent article estime toutefois que l’État a surcompensé d’environ 1,4 milliard d’euros ces surcoûts sur cette période. Si cette estimation est exacte, une compensation supplémentaire n’a pas lieu d’être.

*

La commission examine les amendements identiques II-CF1065 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1066 de Mme Sylvia Pinel, II-CF1088 de Mme Marie-Christine Dalloz, II-CF1349 de Mme Lise Magnier et II-CF1477 de Mme Sabine Rubin.

Mme Véronique Louwagie. Nous vous proposons de supprimer l’article 64, dont l’objet est, selon l’exposé des motifs, de « clarifier l’intention initiale du législateur afin de préciser les ressources de compensation allouées au financement des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active (RSA) ». En 2013, à travers trois mesures, de nouvelles ressources avaient été affectées aux départements pour les aider à mieux financer les allocations individuelles de solidarité. Or, sous couvert de préciser les choses, la rédaction de l’article 64 indique que l’intention initiale du législateur était de ne compenser, par ces mesures, que les revalorisations exceptionnelles du RSA. Nous craignons que le véritable objectif de cet article soit de lier les trois recettes mentionnées au RSA, avec l’intention évidente de récupérer ces financements, dans l’hypothèse d’une recentralisation du revenu de solidarité active. On se demande vraiment pourquoi, plusieurs années après, le Gouvernement voudrait clarifier la volonté initiale du législateur – ou plutôt, cela ne s’explique que par l’intention de récupérer ces financements.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je n’arrive pas à comprendre en quoi il faut clarifier la volonté du législateur s’agissant du dispositif en question. La perspective d’une récupération des fonds du RSA, que soulignait ma collègue Véronique Louwagie, m’inquiète beaucoup. En revanche, il serait intéressant que l’État décide de compenser à l’euro près les sommes que les départements doivent allouer au titre de la politique de l’insertion. Quoi qu’il en soit, je ne comprends pas l’objectif de cet article.

Mme Lise Magnier. Je fais miennes les questions de Marie-Christine Dalloz, car on a du mal à comprendre à quoi sert réellement cet article. On nous dit que son objet est de clarifier l’intention initiale du législateur. Mais peut-être, comme tout à l’heure, pouvez-vous nous apporter vos lumières, monsieur le rapporteur général.

M. Joël Giraud, rapporteur général. L’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2014 indiquait que le transfert aux départements de ces financements avait pour objet de répondre aux difficultés financières qu’ils connaissaient, liées au financement des allocations individuelles de solidarité, notamment le RSA, qui allait faire l’objet de plusieurs revalorisations successives dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale. En dépit du fait qu’un accord avait été formalisé entre les départements et l’État, des recours ont été déposés par certains départements. Compte tenu de ce risque juridique, l’article 64 précise que les ressources attribuées aux départements en application des trois dispositifs de compensation de la loi de finances pour 2014 ont assuré et assurent pour chaque département la compensation des dépenses exposées au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA. Il s’agit donc bien d’apporter ce que l’on appelle une précision juridique. Chacun appréciera et pourra demander des raisons complémentaires – davantage au ministre qu’à moi, d’ailleurs, car il me semble que ma réponse est extrêmement claire. Je suis donc défavorable aux amendements de suppression.

M. Charles de Courson. Vous connaissez tous le concept de « déconcentralisation ». Eh bien, le RSA, c’est exactement cela. L’État tient tout, ce ne sont même pas les départements qui versent l’allocation – pour l’essentiel ce sont les caisses d’allocations familiales (CAF) et un peu la Mutualité sociale agricole (MSA), et après on demande au département de rembourser ces organismes. Vous avouerez que c’est ubuesque. C’est tellement vrai que certains départements en difficulté – la Guyane et La Réunion, notamment – ont voté quasiment à l’unanimité le principe selon lequel l’État devait reprendre le versement du RSA. De fait, c’est la seule solution – à l’exclusion de ce qui concerne l’insertion, qui doit rester au niveau des départements. L’État avait d’ailleurs proposé aux départements d’endosser à nouveau le versement. Ce serait la sagesse, plutôt que de continuer à faire fonctionner toutes ces usines à gaz auxquelles plus personne ne comprend rien, qui déresponsabilisent les départements et sont très injustes, car les départements les plus en difficulté sont souvent ceux dans lesquels, en plus, la croissance des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) est faible, voire nulle.

La commission rejette les amendements II-CF1065, II-CF1066, II-CF1088, II-CF1349 et II-CF1477.

Elle adopte ensuite l’article 64 sans modification.

*

Article 65 Contribution de l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) à la transformation des entreprises adaptées

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LES ENTREPRISES ADAPTÉES ET L’AGEFIPH

1. Les entreprises adaptées

a. La définition et les missions des entreprises adaptées

● Les entreprises adaptées (EA) sont des entreprises dites inclusives dont la spécificité est d’employer des proportions minimale et maximale de travailleurs handicapés. Elles sont régies par les articles L. 5213-13 à L. 5213-19-1 du code du travail. On compte environ 780 EA. Elles assurent environ 3 % de l’emploi des travailleurs handicapés.

Alors qu’elles sont constituées par des collectivités territoriales ou par des organismes publics ou privés, l’article L. 5213-13 du code du travail disposent qu’elles sont agréées par l’État dès lors qu’elles satisfont plusieurs critères fixés à l’article L. 5213-13-1 du même code. Depuis la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([316]), l’agrément prend la forme de contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM), signé entre le préfet de région et la structure en question, selon l’article R. 5213-62 ([317]) du code du travail.

● En vertu de l’article L. 5213-13-1, créé par la loi du 5 septembre 2018 précitée, les EA ont pour mission de contribuer au développement des territoires et de promouvoir un environnement économique inclusif favorable aux femmes et aux hommes en situation de handicap. Pour ce faire, elles concluent des contrats de travail avec des travailleurs reconnus handicapés par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées qui se trouvent sans emploi ou qui courent le risque de perdre leur emploi en raison de leur handicap. Par leur action, elles permettent à leurs salariés d’exercer une activité professionnelle dans un environnement adapté à leurs possibilités, afin qu’ils obtiennent ou conservent un emploi.

Les EA doivent nécessairement comporter une proportion minimale de travailleurs handicapés que l’article D. 5213-63 du code du travail, créé par le décret du 23 janvier 2019 ([318]) a fixée à 55 %.

b. Les aides en faveur des entreprises adaptées

Les travailleurs handicapés employés par des entreprises adaptées bénéficient d’aides financières « contribuant à compenser les conséquences du handicap et des actions engagées liées à leur emploi », en vertu de l’article L. 5213-19 du code du travail. Elles sont attribuées « dans la limite des crédits fixés annuellement par la loi de finances ». Elles prennent la forme d’une aide au poste unique, mais dont le montant diffère selon le cadre de mise en emploi au sein de l’EA. Hors expérimentation, le montant de l’aide peut également être modulé pour prendre en compte l’impact du vieillissement sur l’emploi, comme décrit infra.

Les formes que peut prendre l’aide au poste sont notamment exposées par le projet annuel de performance (PAP) du programme n° 102 « Accès et retour à l’emploi » de la mission Travail et emploi du projet de loi de finances pour 2020. Selon le PAP 2020, le financement par l’État de ces mesures s’établirait l’année prochaine à 402,86 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

● L’aide au poste finance notamment l’embauche en CDI de salariés dans les entreprises adaptées. Conformément à l’article R. 5213-76 du code du travail ([319]), le montant de l’aide varie pour tenir compte de l’impact du vieillissement des travailleurs qui y sont éligibles.

Montant annuel de l’aide financière pour un poste occupÉ À temps plein

Note : le montant de l’aide à Mayotte fait l’objet d’un barème spécifique non retracé dans le PAP.

Source : PAP 2020 de la mission Travail et emploi.

● L’aide au poste peut également financer l’accompagnement par les entreprises adaptées des travailleurs mis à disposition des entreprises du milieu ordinaire en vertu de l’article D. 5213-81 du code du travail. Elle s’élève dans ce cas à 4 169 euros annuels.

● L’aide au poste finance aussi les « accompagnements tremplins ». Il s’agit d’une expérimentation créée par l’article 78 de la loi du 5 septembre 2018, qui a pour objectif de favoriser les transitions professionnelles des travailleurs handicapés vers les autres entreprises.

L’article 5 du décret du 14 novembre 2018 relatif à l’expérimentation par les entreprises adaptées d’un accompagnement des transitions professionnelles des travailleurs handicapés vers les autres employeurs ([320]) précise les modalités de calcul de cette aide au poste. Elle s’élève à 10 699 euros en 2020, dont 9 726 euros de socle et 973 euros de part variable versée en fonction de critères liés aux caractéristiques des personnes embauchées, aux actions et moyens mis en œuvre pour accompagner la réalisation du projet professionnel et des résultats constatés à la sortie de l’entreprise adaptée.

● L’aide au poste finance l’accompagnement réalisé par les EA de travail temporaire (EA-TT), dispositif expérimental créé par l’article 79 de la loi du 5 septembre 2018 pour faciliter l’émergence d’un spécialiste de l’intérim dédié aux travailleurs handicapés.

Dans ce cas, son montant, fixé à l’article 5 du décret du 24 avril 2019 relatif à l’expérimentation des entreprises adaptées de travail temporaire portant modalités de mise en œuvre, de financement et d’évaluation ([321]), est de 4 548 euros en 2020.

● Enfin, l’aide au poste peut prendre la forme d’une aide finançant les équivalents temps plein dans un nouveau type d’entreprise adaptée innovante et expérimentale dite « entreprise adaptée pro-inclusive ».

Le montant de l’aide s’élèvera dans ce cas à 12 183 euros en 2020.

L’aide au poste, sous ses différentes formes, est versée et contrôlée par l’Agence de services et de paiement (ASP) en vertu de l’article R. 5213-78 du code du travail.

c. Le soutien des entreprises adaptées par des crédits budgétaires

● L’aide au poste dans les entreprises adaptées (EA) est financée par les crédits du programme 102 de la mission Travail et emploi. Conformément à l’article L. 5213-19 du code du travail, elles sont attribuées « dans la limite des crédits fixés annuellement par la loi de finances ».

Le programme 102 finançait également, jusqu’au 1er janvier 2019, une subvention spécifique qui était destinée au suivi social, à l’accompagnement et à la formation spécifiques de la personne handicapée, pour favoriser son adaptation à son poste de travail. La loi du 5 septembre 2018, qui a refondu le système du soutien aux entreprises adaptées, a supprimé cette aide. Les aides au poste, réformées par la loi du 5 septembre 2018, sont désormais la ligne budgétaire unique du soutien du budget général de l’État aux entreprises adaptées.

Parallèlement, le nombre d’emplois financés par les aides au poste a progressivement augmenté.

Financement des entreprises adaptÉes

par le programme 102 de la mission Travail et emploi

(en millions d’euros, sauf mention contraire)

Source : rapports annuels de performance de la mission Travail et emploi pour les années 2015 à 2018 ; projets annuels de performance pour les années 2019 et 2020.

● Pour la seule année 2019, l’article 273 de la loi de finances pour 2019 ([322]) a institué une contribution de l’Association de gestion du fonds de développement pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) en faveur des entreprises adaptées, d’un montant de 25 millions d’euros. Cette contribution, qui n’est pas retracée dans le budget général de l’État, est destinée au financement des aides au poste.

Selon la réponse du Gouvernement au questionnaire écrit du Rapporteur général, en 2019, au-delà de cette contribution de 25 millions d’euros, l’AGEFIPH a attribué dans le cadre de son budget rectificatif une dotation supplémentaire de 25 millions d’euros au titre du financement de la réforme des EA, portant son soutien financier aux EA à hauteur de 50 millions d’euros.

2. L’AGEFIPH

a. Les missions de l’AGEFIPH

● L’AGEFIPH a été créé par la loi du 10 juillet 1987 en faveur de l’emploi des personnes handicapées ([323]). Elle a pour mission la gestion du fonds de développement pour l’insertion professionnelle, dont l’objet est d’accroître les moyens consacrés à l’insertion des handicapés en milieu ordinaire de travail, aux termes de l’article L. 5214-1 du code du travail. Les relations entre l’État et l’AGEFIPH sont régies par une convention triennale en vertu de l’article L. 5214-2 du même code.

● Cette mission générale se décline en plusieurs missions particulières : L’AGEFIPH doit ainsi :

– se prononcer de manière explicite sur toute demande d’un employeur ayant pour objet de connaître l’application à sa situation des règles relatives à l’obligation d’emploi par les entreprises de vingt salariés ou plus, d’au moins 6 % de travailleurs handicapés – obligation prévue aux articles L. 5212-2 et L. 5212-13 ;

– décider de l’attribution d’une aide visant à ce que le salaire des bénéficiaires de cette obligation d’emploi ne soit pas inférieur à celui qui résulte de l’application des dispositions légales ou des stipulations conventionnelles ;

– décider de l’attribution et du montant de la prime aux travailleurs handicapés ayant effectué un stage de réadaptation, de rééducation ou de formation professionnelle pour faciliter leur reclassement.

● Les dépenses du fonds de développement pour l’insertion professionnelle des handicapés dont la gestion est confiée l’AGEFIPH financent :

– la compensation du coût supplémentaire des actions de formation et des actions d’innovation et de recherche dont bénéficient les intéressés dans l’entreprise ;

– des mesures nécessaires à l’insertion professionnelle, au suivi durable et au maintien dans l’emploi des travailleurs handicapés dans l’objectif de favoriser la sécurisation de leurs parcours professionnels ;

– tout ou partie des actions de formation professionnelle préqualifiantes et certifiantes des demandeurs d’emploi handicapés.

b. Les ressources et les dépenses de l’AGEFIPH

● Les ressources du fonds géré par l’AGEFIPH sont constituées par le produit de la contribution annuelle mentionnée plus haut dont s’acquittent les employeurs occupant au moins vingt salariés, prévue à l’article L. 5219-9 du code du travail, au titre de leur obligation d’emploi de travailleurs handicapés.

Son montant est précisé à l’article D. 5212-20 du code du travail. Il est égal au produit du nombre de travailleurs handicapés manquant dans l’entreprise au regard de l’obligation d’emploi de 6 % multiplié par :

– 400 fois le SMIC horaire brut pour les entreprises de vingt à moins de 250 salariés ;

– 500 fois le SMIC horaire brut pour les entreprises de 250 à moins de 750 salariés ;

– 600 fois le SMIC horaire brut pour les entreprises de 750 salariés et plus.

● En 2018, les recettes de l’AGEFIPH se sont élevées à 449,9 millions d’euros, dont 435 millions d’euros au titre de la contribution. Selon son rapport annuel d’activité d’avril 2019, 41 837 établissements se seraient acquittés totalement ou partiellement de leur obligation d’emploi en versant une contribution à l’AGEFIPH.

● Les dépenses totales de l’AGEFIPH et du fonds se sont établies à 435,5 millions d’euros. Elles ont principalement financé l’accompagnement vers l’emploi et l’insertion professionnelle (54 % des dépenses d’intervention) et l’accompagnement dans l’emploi et l’évolution professionnelle (40 % des dépenses d’intervention).

Au 31 décembre 2018, les fonds propres de l’AGEFIPH s’établissaient à 154,8 millions d’euros. Ils s’étaient établis à 145,3 millions d’euros au 31 décembre 2017 ([324]).

B. LA NÉCESSITÉ DE FAIRE CONTRIBUER L’AGEFIPH AU SOUTIEN DES ENTREPRISES ADAPTÉES DANS LE CONTEXTE DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA RÉFORME DE LA LOI DU 5 SEPTEMBRE 2018

1. La participation des entreprises adaptées à l’effort de maîtrise des dépenses budgétaires

Il est indiqué dans l’évaluation préalable du présent article que les entreprises adaptées participent à l’effort de maîtrise budgétaire du fait de l’instauration d’une limitation du montant global d’aides versées en fonction de l’effectif salarié de l’entreprise.

L’article R. 5213-76 du code du travail, créé par l’article 1er du décret du 28 décembre 2018 ([325]), pris pour préciser les modalités d’application du nouveau cadre contractuel entre l’État et les EA, précise en effet que l’aide financière unique est limitée par le montant de l’enveloppe financière fixée par un avenant au CPOM conclu avec le préfet de région.

2. Le renforcement à venir du rôle des entreprises adaptées

Le rôle des EA est appelé à se renforcer dans les années à venir, dans le cadre de l’engagement « Cap vers l’entreprise inclusive 2018-2022 », qui fixe un objectif de création de 40 000 emplois supplémentaires dans les EA entre 2018 et 2022.

La loi du 5 septembre 2018 a ainsi conforté le modèle des entreprises adaptées et a créé la possibilité de recourir à des expérimentations.

● Elle a réaffirmé la vocation économique et sociale des EA en :

– renforçant leur responsabilité économique par une moindre dépendance aux subventions publiques ;

– renforçant la mixité au sein des EA par un remplacement de la proportion minimale de travailleurs handicapés égale à 80 % des effectifs de production par une proportion minimale fixée, en fonction de l’effectif total annuel de l’entreprise, à 55 % actuellement ;

– simplifiant le cadre de conventionnement au moyen des CPOM, d’une durée maximale de cinq ans au lieu de trois ans dans le précédent cadre conventionnel ;

– simplifiant l’architecture financière avec la mise en place d’une aide financière « contribuant à compenser les conséquences du handicap et des actions engagées pour l’emploi » ([326]), dont le montant est modulé en fonction du cadre de mise en emploi.

● Elle a institué trois expérimentations sur la base du volontariat, dont les aides associées ont été présentées supra. Elles ont pour objet de favoriser l’employabilité des bénéficiaires du dispositif des EA à d’autres emplois.

L’expérimentation du CDD dit « tremplin », démarrée au cours du quatrième trimestre 2018, a pour but de favoriser les mobilités professionnelles vers les employeurs autres que les EA. Les EA autorisées expérimentent la mise en œuvre d’un parcours d’accompagnement individualisé dans le cadre d’un contrat conclu pour une durée comprise entre quatre mois minimum et 24 mois maximum, hors cas de dérogations prévus par la loi. Ces contrats ont pour but de « dynamiser les parcours et transitions professionnelles et favoriser le développement de l’emploi des travailleurs handicapés par l’acquisition d’une expérience professionnelle, l’accès à des formations notamment pré-qualifiantes et qualifiantes selon leurs besoins ([327]) ».

Visant le même objectif d’encourager les transitions professionnelles, la loi a aussi permis le recours au contrat de mission de travail temporaire dans le cadre des EA de travail temporaire (EATT). Depuis le premier semestre 2019, les EA volontaires peuvent créer un établissement juridique distinct ayant pour activité exclusive de faciliter l’accès à l’emploi durable des travailleurs handicapés sans emploi ou qui courent le risque de perdre leur emploi en raison de leur handicap. Ces EATT mettent en œuvre un accompagnement professionnel renforcé durant le contrat de mission ou le CDI intérimaire, et durant les intermissions. Elles proposent des parcours individualisés tenant compte des capacités et des besoins des intérimaires reconnus handicapés qu’elles emploient.

Enfin, la loi a instauré une expérimentation de l’entreprise adaptée « pro-inclusive » ou « pro-inclusion », applicable depuis le deuxième trimestre 2019. Elle est ouverte aux EA existantes ou nouvellement créées pour expérimenter un modèle d’EA fondée sur la parité et la mixité entre les profils de bénéficiaires. La part de travailleurs handicapés est limitée à 50 %. Le régime de ces entreprises sera défini par voie réglementaire. D’après les éléments transmis au Rapporteur général, des travaux sont en cours avec les représentants du secteur adapté pour définir le cahier des charges de l’expérimentation. Un décret doit être pris à cet effet au début de l’année 2020.

Ces expérimentations prennent fin le 31 décembre 2022. Elles rendent nécessaire la mobilisation de moyens supplémentaires.

II. LE DROIT PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D’UNE NOUVELLE CONTRIBUTION DE L’AGEFIPH DESTINÉE AU FINANCEMENT DES ENTREPRISES ADAPTÉES

1. La création d’une contribution de l’AGEFIPH pour les années 2020 à 2022

● Sur le modèle de la contribution créée par l’article 273 de la loi de finances pour 2019, la première phrase du premier alinéa du présent article crée une contribution annuelle de l’AGEFIPH au bénéfice de l’ASP pour les années 2020 à 2022. Son montant varierait entre 50 et 55 millions d’euros par an.

La seconde phrase précise que cette contribution est affectée par l’ASP au financement de l’aide au poste, laquelle fait par ailleurs, comme vu supra, l’objet d’un financement par les crédits du programme 102 « Accès et retour à l’emploi » de la mission Travail et emploi.

● Le deuxième alinéa de l’article renvoie à un arrêté conjoint du ministre chargé du travail et du ministre chargé du budget le soin de fixer chaque année le montant de la contribution dans les bornes prévues par le premier alinéa.

● Le troisième alinéa fixe les règles relatives au versement annuel de la contribution : il sera effectué en deux échéances semestrielles, la première avant le 1er juin et la seconde avant le 1er décembre.

● Le dernier alinéa aligne les modalités de recouvrement, de contentieux, de garanties et de sanctions de la contribution sur celles relatives à la taxe sur les salaires.

Compte tenu du niveau de l’écart entre les emplois et les ressources de l’AGEFIPH en 2018 (9,4 millions d’euros) et du montant de ses fonds propres au 31 décembre 2018 (154,8 millions d’euros), le montant de la contribution paraît supportable. Il semble d’ailleurs avoir été calibré pour réduire au minimum le fonds de roulement de l’organisme à horizon 2022.

2. L’objectif de renforcer la synergie entre les différents acteurs du secteur des entreprises adaptées

L’évaluation préalable justifie la création de cette contribution par l’encouragement d’une « synergie entre les différents acteurs concernés, en permettant à l’AGEFIPH de contribuer au financement des entreprises adaptées ». Selon les éléments transmis au Rapporteur général par le Gouvernement, la participation de l’AGEFIPH au financement de la réforme des entreprises adaptées a déjà permis de créer des partenariats constructifs. Elle a ainsi récemment signé une convention avec l’Union nationale des entreprises adaptées (UNEA) pour développer des actions opérationnelles dans le cadre de l’objectif de création de 40 000 emplois supplémentaires en EA d’ici 2022.

En outre, dans le cadre du Plan d’investissement dans les compétences, il est prévu de soutenir les EA dans leurs actions de formation des salariés handicapés en « CDD tremplins » et en contrat d’intérim pour un montant global de 50 millions d’euros sur la période 2019-2022. L’État a donc missionné l’AGEFIPH pour verser les aides financières correspondantes aux EA et les accompagner dans la mise en œuvre d’une ingénierie de formation adaptée.

Enfin, l’AGEFIPH travaille avec Pôle emploi et finance le réseau des Cap emploi, partenaires importants des entreprises adaptées, à la fois pour répondre aux besoins de recrutement de ces entreprises, mais aussi pour accompagner vers les autres employeurs les salariés handicapés des EA dont le projet professionnel est de rejoindre un employeur classique, à l’instar des salariés en « CDD tremplins » et en contrat d’intérim.

B. UN CONTOURNEMENT DES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET DE LA NORME DE DÉPENSES

Bien que conforme juridiquement aux dispositions organiques, la présence de cet article dans le projet de loi de finances n’est pas sans soulever des interrogations quant au respect des principes budgétaires et de la norme de dépenses.

1. Le contournement des principes budgétaires

Cet article pose question quant au respect des principes budgétaires et de la norme de dépenses, puisque 402,9 millions d’euros sont inscrits au programme 102 dans le présent projet de loi de finances pour le financement des EA. La contribution de l’AGEFIPH au soutien des EA ne serait pas retracée dans le budget général.

Or, le respect des principes budgétaires n’est pas un impératif théorique. Il garantit concrètement l’exercice des pouvoirs du Parlement en matière budgétaire.

● En instaurant un financement par l’AGEFIPH des actions en faveur des entreprises adaptées par le biais d’une contribution créée pour les années 2020 à 2022, le présent article contourne le principe d’annualité. Aux termes de l’article 1er de la loi du 1er août 2001 relatif aux lois de finances (LOLF) ([328]), « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte », étant précisé que « l’exercice s’étend sur une année civile ».

Par le présent article, indirectement, le Gouvernement propose au Parlement de voter le financement d’une dépense pour les trois prochaines années. Une fois cette disposition adoptée, ne sera pas requise l’autorisation parlementaire de dépenser dans le cadre de l’examen des projets de loi de finances pour 2021 et pour 2022. Le principe d’annualité permet pourtant au Parlement d’opérer des arbitrages chaque année sur les priorités de la dépense.

La contribution de 25 millions d’euros de l’AGEFIPH au financement des EA instaurée par l’article 273 de la loi de finances pour 2019 avait été introduite par le Gouvernement par un amendement ([329]) portant article additionnel rattaché à la mission Travail et emploi en première lecture à l’Assemblée nationale. Elle ne portait que sur la seule année 2019.

● Le présent article contourne le principe d’unité budgétaire en ce qu’il propose une débudgétisation. Aux termes de l’article 6 de la LOLF, « le budget décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’État ». Or, il est ici proposé de faire financer hors du budget général, par un tiers, une partie d’une dépense qui, actuellement, est quasiment intégralement financée par le budget général.

Il y a en outre lieu de remarquer que l’article L. 5213-19 du code du travail prévoit que les aides au poste « sont attribuées dans la limite des crédits fixés annuellement par la loi de finances ». La disposition proposée par le présent article paraît doublement contradictoire avec cette disposition : la contribution affectée aux dépenses n’est pas annuelle et n’est pas retracée en loi de finances.

Enfin, cette contribution brouille le financement des EA dont il n’est pas évident d’obtenir une vision claire de l’ensemble du soutien financier public.

● Le présent article contourne le principe d’universalité. Il découle du même article 6 de la LOLF que l’ensemble des recettes de l’État assure l’exécution de l’ensemble des dépenses. Or, cet article propose la création d’une contribution qui aurait pu être versée au budget général – le cas échéant sous la forme d’un prélèvement sur fonds de roulement – ce qui aurait permis de majorer le montant des crédits du programme 102 à due concurrence, laissant ainsi aux parlementaires la possibilité de réallouer ces dépenses au sein de la mission Travail et emploi, conformément à l’esprit de la LOLF.

La multiplication des recettes affectées à des dépenses nuit par ailleurs à la lisibilité d’ensemble des financements des politiques publiques, à la force de l’autorisation parlementaire de dépenser et à la capacité pour les parlementaires de contrôler la dépense.

2. Le contournement de la norme de dépenses

Pour prendre en compte plusieurs recommandations de la Cour des comptes, le législateur a procédé à une transformation des normes de dépenses à l’article 9 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([330]). Il existe désormais une norme de dépenses pilotables et un objectif total de dépenses de l’État.

Cette refonte a permis d’améliorer la lisibilité des normes de dépenses en programmation et en exécution en distinguant une enveloppe qu’en théorie le Gouvernement peut piloter en gestion (la norme de dépenses pilotables) et une enveloppe contenant cette première enveloppe et des dépenses dont la dynamique est indépendante des choix du Gouvernement et du législateur parce qu’elle résulte de choix passés ou de facteurs exogènes.

Les dépenses du budget général et donc celles de la mission Travail et emploi sont incluses dans le champ de la norme de dépenses pilotables.

Norme de dépenses de l’État entre 2017 et 2020

(en milliards d’euros)

* Hors pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre.

Source : présent projet de loi de finances.

Pour 2020, la norme de dépenses pilotables a été fixée à 268,0 milliards d’euros. La création d’une contribution de l’AGEFIPH à des dépenses par ailleurs financées par le budget général permet d’accroître des dépenses sans inclure cette contribution dans la norme de dépenses pilotables, ce qui permet :

– en programmation, d’afficher une norme de dépenses inférieure à celle qui aurait résulté de la majoration des crédits de la mission Travail et emploi ;

– en exécution, à norme constante de dépenses, de ne pas conditionner son respect par la gestion d’une dépense supplémentaire sous norme.

Pour ces raisons, il aurait sans doute été souhaitable de majorer le montant des crédits du programme 102 de la mission Travail et emploi. Au besoin, il aurait pu être procédé à un prélèvement annuel sur le fonds de roulement de l’AGEFIPH au profit du budget général en première partie du présent projet de loi de finances.

C. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE

Cette disposition concourt à l’objectif de création de 40 000 emplois supplémentaires dans les EA d’ici 2022. Elle permet ainsi de favoriser l’emploi des personnes en situation de handicap et d’accompagner la réforme du secteur.

Elle n’a pas d’impact budgétaire.

*

La commission examine l’amendement II-CF1424 de M. Boris Vallaud.

Mme Christine Pires Beaune. Cet amendement vise à supprimer l’article 65, qui ponctionne plusieurs millions à l’AGEFIPH, alors même que des discussions sont en cours avec l’association et qu’une convention avec l’État doit être établie, qui inclura des dispositions financières. Je trouve cet article malvenu.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je vous inviterais volontiers, madame Pires Beaune, à retirer votre amendement. Comme vous pouvez le constater, nous allons examiner juste après un amendement dont je suis l’auteur – car moi non plus je ne comprenais pas le dispositif proposé. Pour vous convaincre de vous rallier à l’amendement II-CF1569, je me propose de le présenter dès maintenant, avec l’autorisation de notre président.

Comme vous l’avez dit, madame Pires Beaune, l’article 65 institue une contribution pluriannuelle de l’AGEFIPH au financement des entreprises adaptées, à hauteur de 50 à 55 millions par an entre 2020 et 2022, via l’Agence de services et de paiement, qui est un opérateur de l’État. L’amendement II-CF1569 revient en fait à supprimer l’article, tout en procédant à un nettoyage légistique par la suppression d’une disposition désormais caduque.

Le circuit de financement va être modifié de sorte qu’il soit plus conforme au droit budgétaire classique. Au lieu de passer par une contribution de l’AGEFIPH à l’Agence des services et de paiement, laquelle verse ensuite des aides aux entreprises adaptées, le financement serait établi par une convention pluriannuelle entre l’État et l’AGEFIPH, avec un versement de l’AGEFIPH retracé dans le budget général, via un fonds de concours, de manière on ne peut plus classique. En outre, le Parlement serait ainsi informé, en programmation et en exécution, de l’utilisation des fonds. Je crois que c’est la bonne façon de sortir du système de caisse intermédiaire, que je ne comprenais pas.

Mme Christine Pires Beaune. Je me rallie à l’amendement du rapporteur général. Si je comprends bien, les discussions entre l’AGEFIPH et l’État ont abouti ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Elles sont sur le point d’aboutir, et le montant du versement de l’AGEFIPH, qui est d’environ 50 millions, sera précisément calibré, en fonction des besoins des entreprises adaptées et des ressources de l’AGEFIPH.

M. Charles de Courson. Je suis tout à fait favorable à la proposition du rapporteur général. Les besoins en matière d’insertion des personnes handicapées sont très importants : le taux de 6 % n’a toujours pas été atteint. Il faut donc vraiment aider les entreprises à adapter les postes de travail, de manière à employer des salariés handicapés. Or, globalement, monsieur le rapporteur général, l’AGEFIPH fait bien son boulot.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Tout à fait !

L’amendement II-CF1424 est retiré.

La commission adopte ensuite l’amendement II-CF1569 du rapporteur général (amendement II-2597).

En conséquence, l’article 65 est ainsi rédigé et les amendements II-CF1041 et II-CF1040 du rapporteur général tombent.

*

Article 66 Garantie par l’État des emprunts de l’Unédic émis en 2020

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article autorise l’État à accorder sa garantie aux emprunts contractés par l’Unédic au cours de l’année 2020, en principal et en intérêts, dans la limite d’un plafond global en principal de 2 milliards d’euros.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article 213 de la loi de finances initiale pour 2019 a autorisé l’État à accorder sa garantie aux emprunts contractés par l’Unédic au cours de l’année 2019, en principal et en intérêts, dans la limite d’un plafond global en principal de 2,5 milliards d’euros.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

Le présent article a été adopté par la commission sans modification.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LA GARANTIE DE L’ÉTAT SUR L’ENDETTEMENT DE L’UNÉDIC

1. L’endettement de l’Unédic : 38 milliards d’euros en 2019

a. Présentation de l’Unédic

Créée en 1958, l’Unédic ([331]) est une association chargée, par délégation de service public, de la gestion de l’assurance chômage en France, aux termes de l’article L. 5427-1 du code du travail. Elle exerce cette gestion sous la responsabilité des organisations représentatives, au plan national et interprofessionnel, des salariés (CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT et CGT-FO) et des employeurs (MEDEF, CPME et U2P).

Les partenaires sociaux négocient de façon régulière une convention et un règlement d’assurance chômage qui détaillent les règles d’indemnisation des demandeurs d’emploi, le taux des contributions des salariés et des employeurs, les conditions d’ouverture des droits des allocataires, le montant et la durée des allocations, et la nature des aides à la reprise d’emploi. Ces règles deviennent obligatoires après l’agrément de la convention par l’État : c’est le principe du paritarisme. En cas d’échec des négociations entre les partenaires sociaux, l’État impose la modification des règles de façon unilatérale, par la voie réglementaire. Cette situation s’est produite en février 2019, après l’échec des négociations entamées en novembre 2018.

b. Situation financière de l’Unédic

La situation financière de l’Unédic est, pour partie, liée à la conjoncture économique et, en particulier, à l’évolution des niveaux d’emploi et du taux de chômage. L’assurance chômage réagit davantage à la conjoncture que les autres régimes de protection sociale.

En phase basse du cycle économique, le ralentissement de l’activité et la hausse du chômage conduisent à une baisse des recettes de contributions mais aussi à un surcroît des dépenses d’indemnisation. À l’inverse, une croissance élevée entraîne à la fois un surplus des recettes et de moindres dépenses.

Le dernier excédent de l’Unédic remonte à 2008. L’Unédic est en déficit depuis 2009, jouant ainsi un rôle de stabilisateur social consécutif à la crise financière de 2008.

Résultat financier de l’Unédic depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : Unédic.

Le déficit pour 2018 s’est élevé à 1,8 milliard d’euros.

Les dépenses ont été de 40,1 milliards d’euros, dont notamment :

– 33,9 milliards d’euros au titre du versement d’allocations et d’aides en faveur des demandeurs d’emploi ;

– 3,4 milliards d’euros au titre du financement de Pôle emploi ;

– 2,1 milliards d’euros de cotisations aux caisses de retraite complémentaire pour le compte des demandeurs d’emploi ;

Les recettes se sont limitées à 38,3 milliards d’euros dont 37,1 milliards d’euros de contributions des employeurs et des salariés (+ 3,8 % par rapport à 2017 du fait du dynamisme de la masse salariale).

L’Unédic recourt à des emprunts pour couvrir le besoin de financement nécessaire à la continuité de l’indemnisation du chômage. Au 31 décembre 2018, l’Unédic était endettée à hauteur de 35,5 milliards d’euros (+ 2 milliards d’euros par rapport à 2017). Ses charges financières s’élevaient, en 2018, à 365 millions d’euros.

L’amélioration de la situation financière de l’Unédic, particulièrement marquée en 2018 par rapport à 2017 (baisse du déficit financier de 1,6 milliard d’euros), s’explique par des effets de trésorerie qui auront un contrecoup en 2019 ([332]). Selon les dernières données disponibles ([333]), le déficit de l’Unédic devrait se maintenir à – 1,8 milliard d’euros en 2019. En 2020, les premiers effets de la réforme de l’assurance chômage permettraient de conduire l’Unédic à une situation proche de l’équilibre (– 0,3 milliard d’euros) puis de dégager des excédents importants entre 2021 (+ 3,0 milliards d’euros) et 2022 (+ 5,3 milliards d’euros).

Source : Unédic, Impact de la réforme de l’assurance chômage 2019, septembre 2019

Le tableau ci-après isole les effets financiers de la réforme de l’assurance chômage.

Impact financier de la réforme de l’assurance chômage

Soldes nets

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après données Unédic

Dans ces conditions, en 2019, l’Unédic a prévu de couvrir ses besoins de financement en émettant 2,5 milliards d’euros d’emprunts obligataires. L’endettement total devrait atteindre 37,4 milliards d’euros en 2019, devrait se stabiliser à 37,7 milliards d’euros en 2020 puis amorcer sa décrue à compter de 2021, notamment grâce aux ressources financières issues de la réforme entrant progressivement en vigueur à compter de 2019.

Solde et endettement prévisionnels de l’UNédic

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après données Unédic

c. Règles d’endettement de l’Unédic

Le besoin de financement de l’Unédic est assuré par trois types d’instruments :

– des emprunts obligataires ;

– des billets de trésorerie ;

– et des bons à moyen terme négociables.

L’Unédic peut, en effet, émettre des obligations sur les marchés financiers dans les conditions de droit commun. En tant qu’association, elle est toutefois soumise aux dispositions des articles L. 213-8 et suivants du code monétaire et financier, dont l’objet est de protéger les souscripteurs d’un emprunt obligataire.

L’article L. 213-15 du code précité prévoit qu’une association dont « les fonds propres ont diminué de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l’exercice précédant celui de l’émission » est tenue de reconstituer ses fonds propres dans un délai de deux ans. À défaut, cette association perd le droit d’émettre de nouveaux titres obligataires et tout porteur de titres déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l’émission.

Or, l’Unédic se trouve historiquement dans cette situation compte tenu de la dégradation de sa situation financière. En conséquence, l’article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004 ([334]) a exonéré les émissions de titres de l’Unédic des dispositions précitées du code monétaire et financier, dès lors que ces émissions bénéficient de la garantie de l’État.

En d’autres termes, en l’état du droit et compte tenu de sa situation financière, l’Unédic ne peut pas émettre de nouvelles obligations sans la garantie de l’État, tant qu’elle n’a pas reconstitué ses fonds propres.

2. La garantie de l’État

L’État peut apporter une garantie à des emprunts en application du 5° du II de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Entre 2010 et 2017, la loi de finances rectificative de fin d’exercice a été systématiquement l’occasion d’autoriser le ministre chargé de l’économie à accorder la garantie de l’État aux emprunts contractés par l’Unédic pour l’année N+1 ([335]). Toutefois, pour 2019, cette autorisation a été prévue en loi de finances initiale ([336]).

Au 31 décembre 2017, l’encours de dette garantie par l’État s’élevait à 29,740 milliards d’euros ([337]), soit près du triple que celui constaté au 31 décembre 2012.

Encours de la dette de l’UnÉdic garantie par l’État

(en millions d’euros)

Source : compte général de l’État, de 2012 à 2018.

Pour l’année 2019, l’article 213 de la loi de finances pour 2019 a autorisé l’État à accorder sa garantie aux emprunts contractés par l’Unédic, en principal et en intérêts, dans la limite d’un plafond global en principal de 2,5 milliards d’euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Comme en 2019, la situation financière de l’Unédic rendra indispensable en 2020 l’émission de nouveaux titres de dette. À défaut de reconstitution de ses fonds propres, l’Unédic ne dispose pas du droit d’émettre de nouvelles obligations par application de l’article L. 213-15 du code monétaire et financier susmentionné.

Le présent article autorise donc l’octroi, à titre gratuit, de la garantie de l’État aux emprunts émis par l’Unédic en 2020 dans la limite d’un plafond en principal de 2 milliards d’euros.

Cette nouvelle garantie ne devrait pas accroître significativement les engagements de l’État concernant la dette de l’Unédic. En effet, la majorité de cette garantie couvrirait la part de l’emprunt obligataire qui servira à rembourser des titres obligataires arrivant à échéance en 2020, à hauteur de 1,5 milliard d’euros.

En d’autres termes, le renouvellement de la garantie couvrirait le besoin de financement du déficit de 2020 de l’Unédic à hauteur de 500 millions d’euros et permettrait principalement le refinancement de la dette antérieure.

Cette disposition n’emporte aucune conséquence budgétaire pour l’État tant que l’Unédic ne fait pas défaut sur sa dette et que la garantie n’est pas appelée.

*

La commission adopte l’article 66 sans modification.

*

Article 67 Augmentation maîtrisée de certaines prestations sociales et suppression de l’indexation de la réduction de loyer de solidarité (RLS)

I. Les principes de revalorisation annuelle de certaines prestations sociales et de l’indexation de la réduction de loyer de solidarité

A. Les aides personnelles au logement

1. L’aide personnalisée au logement, l’allocation de logement familiale et l’allocation de logement sociale

Il existe trois aides personnelles au logement :

– l’aide personnalisée au logement (APL) ;

– l’allocation de logement familiale (ALF) ;

– l’allocation de logement sociale (ALS).

Principales aides en faveur du logement

Source : commission des finances.

Chacune des trois aides personnelles comporte un volet accession et un volet locatif. L’article 126 de la loi de finances pour 2018 a mis en extinction le volet accession de ces aides ([338]).

En 2018, 6,6 millions de personnes bénéficiaient d’une aide au logement au titre de l’APL, de l’ALF ou de l’ALS, ce qui a représenté environ 17 milliards d’euros de prestations versées sur l’année, dont 14,3 milliards d’euros pris en charge par l’État ([339]). En 2020, la contribution de l’État au Fonds national d’aide au logement (FNAL) ([340]), au titre du financement de ces aides est attendue à 12 milliards d’euros, après 13 milliards d’euros attendus pour 2019. Ce montant est en léger repli, l’article 75 du présent projet de loi de finances prévoyant un financement par Action Logement du FNAL à hauteur de 500 millions d’euros pour l’année 2020.

Au cours des dix dernières années, le nombre de bénéficiaires est relativement constant, bien qu’en hausse tendancielle. En revanche, le montant des prestations servies est plus variable. Il est passé de 15,2 milliards d’euros en 2008 à 18,01 milliards d’euros en 2017.

Évolution du nombre de bénéficiaires au 31 décembre des aides personnelles au logement

(en milliers)

Source : direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) et direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP).

Évolution du nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement

(en milliers)

Source : commission des finances.

Évolution du montant des prestations versées au titre des aides personnelles au logement

(en milliards d’euros)

Source : DGALN/DHUP.

2. Le régime de revalorisation

a. Une revalorisation d’ordre législatif sur l’indice de référence des loyers et des revalorisations d’ordre réglementaire sur l’indice des prix à la consommation hors tabac

i. La prise en compte de l’impact de l’augmentation des prix sur le pouvoir d’achat des ménages

Versées dans des conditions différentes, l’aide personnalisée au logement (APL), l’allocation de logement familiale (ALF) et l’allocation de logement sociale (ALS) font toutes trois l’objet d’une revalorisation annuelle de leur montant ainsi que de leurs différents paramètres. Elles ont pour but « de tenir compte de l’effet du taux d’inflation sur le pouvoir d’achat des ménages » ([341]).

Le montant des aides au logement est établi par application d’un barème réglementaire qui dépend des ressources du demandeur, de sa situation familiale et du montant du loyer acquitté. En secteur locatif, le montant mensuel des aides personnelles au logement est calculé selon la formule prévue à l’article D. 823-16 du CCH et précisée par un arrêté du 27 septembre 2019 ([342]) « Af = L + C – Pp » où :

– « Af » est l’aide mensuelle ;

– « L » est le loyer éligible ;

– « C » est le montant forfaitaire au titre des charges, dépendant de la composition familiale ;

– « Pp » est la participation personnelle du ménage qui est égale à la somme d’une participation minimale et d’un montant fonction des ressources du ménage et d’un abattement forfaitaire.

Ces paramètres sont eux-mêmes dépendants d’autres paramètres dans des conditions définies par l’arrêté du 27 septembre 2019 relatif au calcul des aides personnelles au logement et de la prime de déménagement. Le résultat obtenu est ensuite diminué d’un montant de cinq euros, selon l’article 11 de cet arrêté.

ii. Une revalorisation sur l’indice de référence des loyers prévue par la loi

La révision annuelle du barème de calcul de l’APL, de l’ALF et de l’ALS au 1er octobre est d’ordre législatif. Elle est en effet prévue à l’article L. 823-4 du CCH. Selon cet article, sont indexés sur l’évolution de l’indice de référence des loyers (IRL) :

– les plafonds de loyers ;

– le montant forfaitaire des charges ;

– les plafonds des charges de remboursement des contrats de prêts dont la signature est postérieure à la date de révision du barème ;

– les équivalences de loyer et de charges locatives ;

– le terme constant de la participation personnelle du ménage.

Redéfini en 2008 ([343]), l’IRL « correspond à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l’évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers ». Il constitue la référence pour réviser les loyers des logements vides ou meublés ainsi que pour le plafond des augmentations annuelles de loyers que les propriétaires sont autorisés à exiger de leurs locataires.

L’indice, dont la valeur est publiée chaque mois sur le site de l’INSEE, connaît une tendance haussière.

Évolution de l’IRL entre 2008 et 2019

(indice de référence des loyers, base 100 au quatrième trimestre 1998)

Source : INSEE.

iii. Des revalorisations en fonction des prix à la consommation

En sus de cette revalorisation, les précisions réglementaires prévoient une revalorisation au 1er janvier de plusieurs paramètres des aides liées aux ressources en fonction de l’évolution d’indices de prix :

– les ressources prises en compte pour l’établissement des aides personnelles au logement selon le taux d’évolution en moyenne annuelle de l’indice général des prix à la consommation des ménages, pour l’année civile de référence, figurant dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances (article R. 822-5 du CCH) ;

– l’évaluation forfaitaire des ressources s’agissant des conditions d’attribution des aides selon l’indice général des prix à la consommation des ménages hors tabac pur l’année civile précédente figurant dans le RESF (article R. 822-18 du CCH) ;

– l’abattement forfaitaire appliqué aux ressources du ménage dans la formule de calcul de la participation personnelle du ménage selon l’évolution en moyenne annuelle de l’indice des prix à la consommation des ménages hors tabac constatée pour l’avant-dernière année précédant cette revalorisation (article D. 823-17 du CCH).

revalorisation des aides personnelles au logement

Source : commission des finances.

b. Des revalorisations irrégulières

Élément central de la politique du logement, les aides personnelles au logement visent notamment à favoriser l’accès à un logement décent et le maintien dans le logement pour les ménages aux revenus modestes. Traduisant ces objectifs, les barèmes et paramètres intervenant dans la détermination de leur montant prennent en compte une part de la dépense de logement d’autant plus importante que les revenus des bénéficiaires sont faibles. Les révisions régulièrement opérées en application des dispositions légales applicables à chacune de ces aides participent ainsi de la volonté de ne pas augmenter la charge pesant sur les ménages.

Depuis 2008, l’indexation des paramètres utilisés pour déterminer le montant des aides personnelles au logement se fait, par principe, au même rythme que l’inflation. À titre d’illustration, en 2017, les paramètres du barème des aides personnelles au logement ont été revalorisés de + 0,75 %, soit l’évolution de l’IRL au deuxième trimestre 2017.

Leur évolution n’est toutefois pas toujours strictement corrélée à celle du niveau des prix. Ainsi, la loi de finances pour 2018 ([344]) a gelé la revalorisation des paramètres du barème de l’APL, de l’ALF et de l’ALS.

Les paramètres relatifs aux ressources, dont la revalorisation est effectuée par voie réglementaire au 1er janvier, ont également connu une moindre progression, voire un gel depuis 2017.

Les tableaux ci-dessous rappellent les revalorisations effectuées, par voie légale ou réglementaire depuis 2017.

revalorisation des paramètres des aides personnelles au logement

(hors paramètres de ressources)

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

revalorisation des paramètres de ressources

des aides personnelles au logement

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Il y a d’ailleurs lieu de rappeler que l’article 210 de la loi de finances pour 2019 prévoyait une revalorisation à hauteur de 0,3 % pour les années 2019 et 2020 des paramètres du calcul de l’APL, de l’ALF et de l’ALS. Tout en validant ces dispositions pour l’année 2019, le Conseil constitutionnel a décidé que la moindre revalorisation de ces prestations pour l’année 2020 était contraire à la Constitution. L’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances ([345]) qui définit le champ des lois de finances dispose que la seconde partie de la loi de finances peut comporter « des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l’année ». Il en a déduit que les dispositions dérogatoires proposées pour l’année 2020 n’avaient pas leur place dans le texte et n’étaient donc pas conformes à la Constitution.

Il a déclaré contraire à la Constitution, selon le même raisonnement, les dispositions relatives aux moindres revalorisations de l’AAH et de la PA pour 2020.

B. la réduction de loyer de solidarité

1. Un mécanisme de modération du montant des loyers

a. Un effet de neutralisation de la baisse de l’APL

Instituée par l’article 126 de la loi de finances pour 2018 ([346]), la réduction de loyer de solidarité (RLS) est un mécanisme de diminution du loyer destiné à neutraliser la diminution de l’aide personnalisée au logement (APL). Il ne s’agit pas en tant que telle d’une baisse du loyer, le montant de celui-ci étant fixé dans le bail, mais d’une remise sur le loyer acquitté par le locataire concerné ([347]). Elle est prise en charge par les bailleurs.

● À la différence des allocations logement (AL), régies par le titre IV du livre VIII de la partie législative du CCH, le champ d’application de l’APL est d’abord déterminé par le type de logements occupé (articles L. 831-1 et L. 831-2 du CCH). C’est la convention conclue entre l’État et l’OLS régissant l’octroi des financements aidés pour la production de logements qui constitue le fait générateur de l’aide.

Seuls les logements conventionnés en vertu des dispositions de l’article L. 831-1 du CCH ouvrent droit à l’APL. Dans le secteur locatif, il s’agit des logements conventionnés financés par des prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) et par des prêts locatifs aidés (PLA) auxquels ont succédé les prêts locatifs à usage social (PLUS), des logements conventionnés à l’occasion de l’attribution de subventions à l’amélioration (PALULOS ou ANAH), ainsi que des logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d’habitation à loyer modéré, à des sociétés d’économie mixte (SEM) ou à d’autres bailleurs.

Pour les locataires bénéficiant de la RLS, l’article L. 832-3 du CCH prévoit que le montant de l’APL calculé selon les modalités présentées ci-dessus, est diminué d’une fraction comprise entre 90 et 98 % du montant de la RLS et fixée par voie réglementaire (voir infra). En application de cette disposition, l’article D. 823-16 prévoit que cette fraction est fixée à 98 %.

b. Les logements visés

La réduction de loyer est appliquée par tous les organismes de logement social (OLS) visés à l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH) :

– les offices publics de l’habitat ;

– les sociétés anonymes d’habitation à loyer modéré ;

– les sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif d’habitations ;

– les fondations à loyer modéré.

Le champ de la RLS s’étend également aux logements gérés par les sociétés d’économie mixte, d’après l’article L. 481-1 du même code.

Parmi les logements détenus ou gérés par les OLS, seuls les logements à usage locatif ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement sont visés.

Sont en revanche exclus du champ de la RLS les logements-foyers, qui accueillaient environ 262 000 bénéficiaires de l’APL en 2016 ([348]).

c. Les locataires visés

La RLS est applicable « aux locataires dont les ressources sont inférieures à un plafond, fonction de la composition du foyer et de la zone géographique », aux termes de l’article L. 442-2-1 du CCH. Ce plafond est fixé par arrêté dans la limite de montants maximaux fixés par ce même article.

Limite maximale pour 2018 des plafonds mensuels de ressources ouvrant droit à la RLS selon l’article L. 442-2-1 du CCH

(en euros)

Source : article L. 442-2-1 du code de la construction et de l’habitat.

Ce plafond de ressources a été déterminé en fonction des revenus d’exclusion de l’APL de telle manière que tous les allocataires d’APL dans le parc locatif social bénéficient de la réduction de loyer ([349]). En revanche, certains bénéficiaires de la RLS ne sont pas éligibles aux APL, les plafonds de ressources des dispositifs n’étant pas strictement alignés. Le Conseil constitutionnel a jugé que ce décalage n’était pas contraire à la Constitution ([350]).

D’après les données de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) ([351]) 2,5 millions de foyers bénéficiaient de l’APL au logement dans le secteur locatif social, hors foyers en 2016. Selon l’Union sociale pour l’habitat (USH), environ 100 000 locataires étaient éligibles à la RLS alors qu’ils ne bénéficient pas de l’APL ([352]). Interrogé sur ce sujet par le Rapporteur général, le Gouvernement a répondu que le recensement des personnes ne bénéficiant pas des APL, mais bénéficiant de la RLS relève directement des bailleurs sociaux. L’USH estimerait à 2 % le surcoût engendré pour le secteur.

d. Le montant maximal de la RLS

Le montant mensuel de la RLS est fixé chaque année par arrêté conjoint des ministres chargés du logement et du budget, dans la limite de montants fixés à l’article L. 442-2-1 précité, étant précisé que le zonage appliqué est celui utilisé pour le calcul des aides au logement.

Montant maximal pour 2018 du montant mensuel de la RLS

(en euros)

Source : article L. 442-2-1 du code de la construction et de l’habitat.

En 2020, le montant total de la RLS est fixé à 1,3 milliard d’euros, d’après le projet annuel de performance de la mission Cohésion des territoires et l’évaluation préalable du présent article.

2. Les mécanismes d’indexation et de revalorisation de la réduction de loyer de solidarité

● Le montant mensuel de la RLS est fixé chaque année par arrêté conjoint des ministres chargés du logement et du budget, dans la limite des montants fixés à l’article L. 442-2-1 et présentés supra.

En application du septième alinéa de ce même article, ces montants maximaux de niveau législatif sont indexés chaque année au 1er janvier à hauteur au moins de l’indice de référence des loyers.

Cette revalorisation des montants plafonds de la RLS n’emporte pas automatiquement de revalorisation du montant de la RLS lui-même puisque ce dernier est fixé par arrêté. Néanmoins, le huitième alinéa prévoit que le montant mensuel de la RLS est lui aussi revalorisé au 1er janvier d’un montant correspondant au moins à l’évolution de l’indice de référence des loyers. Un arrêté du 27 décembre 2018 est ainsi venu modifier l’arrêté du 27 février 2018 relatif au montant de la réduction de loyer de solidarité, en application de cette disposition.

Montant mensuel de la RLS en 2019

(en euros)

Source : arrêté du 27 décembre 2018 relatif à la revalorisation des plafonds de ressources et des montants de réduction de loyer de solidarité applicables, modifiant l’arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer solidarité.

● De même, les plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la RLS sont fixés par arrêté, dans la limite des montants prévus par la loi et présentés supra. Le douzième alinéa de l’article L. 441-2-1 prévoit que :

– les montants maximaux prévus par la loi sont indexés chaque année au 1er janvier en fonction de l’évolution en moyenne annuelle de l’indice des prix à la consommation des ménages hors tabac, constatée pour l’avant-dernière année précédant cette revalorisation ;

– les plafonds de ressources eux-mêmes sont indexés selon les mêmes modalités.

Les plafonds des ressources ouvrant droit au bénéfice de la RLS ont également été fixés par l’arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer de solidarité, modifié par l’arrêté du 27 décembre 2018 ([353]).

Plafonds de ressources mensuelles apPlicables en 2019

pour le bénéfice de la RLS

(en euros)

Source : arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer de solidarité.

C. La prime d’activité

1. Une prestation sociale financée par l’État

● Créée par la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi ([354]) pour encourager l’activité professionnelle ([355]), la prime d’activité (PA) remplace, depuis le 1er janvier 2016, le volet « activité » du revenu de solidarité active (RSA) et la prime pour l’emploi (PPE). Considérée comme une prestation sociale, la PA est attribuée, servie et contrôlée pour le compte de l’État par les caisses d’allocations familiales (CAF) ou par les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) selon la situation des bénéficiaires, conformément à l’article L. 843-1 du code de la sécurité sociale. Elle est financée par l’État ([356]).

● Le calcul du montant de la PA répond à des modalités complexes, définies à l’article L. 842-3 du code de la sécurité sociale et précisées par l’article D. 843-1 du même code. Il prend en compte :

– un montant forfaitaire, dont le niveau varie en fonction de la composition du foyer et du nombre d’enfants à charge ;

– une fraction des revenus professionnels des membres du foyer, qui complète ce montant forfaitaire ;

– une bonification individuelle établie « pour chaque travailleur, membre du foyer, compte tenu de ses revenus professionnels » ([357]).

De ce total est déduit l’ensemble des ressources du foyer, réputées au moins égales au montant forfaitaire. Si le foyer bénéficiaire de la PA est propriétaire de son logement, logé à titre gratuit ou bénéficiaire des aides au logement, un forfait logement est également déduit du total.

composantes au calcul de la prime d’activité

● Depuis le 1er août 2018, le montant forfaitaire s’élève à 551,51 euros pour une personne seule sans enfant ([358]).

Ce montant forfaitaire est majoré de 50 % lorsque le foyer comporte deux personnes, selon l’article D. 843-1 du code de la sécurité sociale. Il est ensuite majoré de 30 % pour chaque personne supplémentaire au sein du foyer et à la charge de l’intéressé. Cette majoration est portée à 40 % à partir de la troisième personne lorsque le foyer comporte plus de deux personnes à charge, à l’exception du conjoint.

majorations de la Pa selon la composition du foyer du bénéficiaire

Source : commission des finances.

En vertu de l’article L. 842-7 du code de la sécurité sociale, le montant forfaitaire de la prime est majoré pour les parents isolés et pour les femmes isolées en état de grossesse ; ces majorations s’appliquent pour une durée maximale de douze mois, conformément à l’article R. 842-5 du code de la sécurité sociale. Leur montant est précisé à l’article D. 843-1 du code de la sécurité sociale.

majorations de la PA selon la situation du bénéficiaire

Source : commission des finances.

● En cohérence avec l’engagement du Président de la République d’augmenter le pouvoir d’achat des travailleurs sans augmenter les charges des entreprises, le montant de la bonification individuelle de la prime d’activité a été sensiblement augmenté par un décret du 21 décembre 2018 ([359]).

Évolution de la bonification individuelle selon le revenu d’activité

Source : commission des finances.

Compte tenu des modalités de son calcul, la PA est versée à chaque membre du foyer bénéficiaire dont les revenus professionnels sont supérieurs à 0,5 SMIC et inférieurs à un « point de sortie » qui correspond au montant au-delà duquel le foyer n’est plus éligible à la PA. Il s’élève à 1,5 SMIC pour une personne seule, à 1,9 SMIC pour une personne seule avec enfant, à 2,1 SMIC pour un couple mono-actif sans enfant et à 2,9 SMIC pour un couple biactif avec deux enfants.

Montant mensuel de la bonification individuelle avant et après la revalorisation opérée par le décret du 21 décembre 2018 pour une personne seule sans enfant

(montant mensuel de la bonification individuelle d’activité, en euros)

Note : SMIC net mensuel de 1 204 euros

Lecture : pour une personne seule gagnant le SMIC, le montant de la bonification individuelle d’activité était de 70 euros avant la réforme ; il a été augmenté de 90 euros par la réforme pour atteindre 160 euros.

Source : évaluation de la revalorisation exceptionnelle de la prime d’activité par le Gouvernement, juillet 2019.

Les modifications paramétriques dans le calcul de la PA opérées par le décret du 21 décembre 2018 ont eu pour conséquence à la fois d’augmenter le montant moyen des primes d’activité versées, mais aussi d’élargir le champ des bénéficiaires du dispositif.

Au total, la dotation budgétaire dédiée à la prime d’activité dans la mission Solidarité, insertion et égalité des chances a été portée à 8,8 milliards d’euros, dont 2,8 milliards d’euros au titre du financement des mesures nouvelles au titre du décret précité. Le nombre de foyers allocataires supplémentaires éligibles à la PA a augmenté de 1,25 million en trois mois, après l’entrée en vigueur de la réforme.

Prime d’activité en fonction du salaire, avant et après la revalorisation de décembre 2018 pour un couple avec deux enfants

Note : il est supposé que le couple n’a pas d’autre ressource que ses revenus d’activité, qu’il est locataire en zone 2 et que l’un des membres du couple perçoit des revenus égaux au SMIC.

Source : évaluation de la revalorisation exceptionnelle de la prime d’activité par le Gouvernement, juillet 2019.

● Le montant de la PA est calculé sur la base des ressources perçues par les personnes au cours des trois derniers mois, puis versé de manière stable durant les trois mois suivants, selon l’article R. 843-1 du code de la sécurité sociale. Elle est versée mensuellement par les caisses d’allocations familiales ou celles de la mutualité sociale agricole (MSA), après une déclaration trimestrielle des revenus.

2. Le mécanisme de revalorisation de la prime d’activité

En vertu de l’article L. 842-3, le montant forfaitaire de la PA et le montant maximal de la bonification sont revalorisés le 1er avril de chaque année par application d’un coefficient égal à l’évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac, calculée sur les douze derniers indices mensuels de ces prix publiés par l’INSEE au mois de février. Ce coefficient, mentionné à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale, s’applique pour la revalorisation de plusieurs prestations (voir infra).

Afin de ne pas répercuter l’inflation négative sur le montant des prestations, dont la revalorisation lui est indexée, il est prévu que la valeur du coefficient soit, dans pareils cas, portée à un ([360]).

Évolution du montant forfaitaire de la prime d’activité

pour une personne seule sans enfant hors Mayotte

(1) Décret n° 2015-1710 du 21 décembre 2015 relatif à la prime d’activité.

(2) Décret n° 2016-536 du 27 avril 2016 portant revalorisation du montant forfaitaire de la prime d’activité.

(3) Décret n° 2017-740 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire de la prime d’activité.

(4) Décret n° 2018-323 du 3 mai 2018 portant revalorisation du montant forfaitaire de la prime d’activité.

(5) Décret n° 2018-836 du 3 octobre 2018 portant revalorisation du montant forfaitaire de la prime d’activité et réduction de l’abattement appliqué aux revenus professionnels.

* Revalorisation légale.

** Revalorisation exceptionnelle.

Source : commission des finances.

D. l’allocation aux adultes handicapés

1. Un minimum social pour les personnes handicapées

Prestation non contributive et différentielle, l’allocation aux adultes handicapés (AAH) vise à garantir à ses bénéficiaires un niveau minimum de ressources. Régie par les articles L. 821-1 et suivants du code de la sécurité sociale, elle est attribuée sous conditions d’incapacité, d’âge, de résidence et de ressources.

L’AAH n’est pas exclusive d’autres aides : ses bénéficiaires peuvent également percevoir le complément de ressources (CR) ([361]) et la majoration pour la vie autonome (MVA) ([362]), dont les montants sont fixés par décret et s’élèvent respectivement, depuis le 1er avril 2018, à 179,31 euros et 104,77 euros par mois ([363]).

Entre 2009 et 2018, le nombre de bénéficiaires a augmenté de 31,5 % et la dépense associée de près de 60 % : s’élevant à plus de 6 milliards d’euros en 2009, elle a atteint 9,73 milliards d’euros en 2018. Pour 2020, le montant de la dotation du programme 157 « Handicap et dépendance » de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances qui finance la prestation s’élève à 10,6 milliards d’euros.

Évolution du nombre de bénéficiaires de l’AAH et de la dépense associée

DREES : direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, ministère des solidarités.

Source : documents budgétaires et tome III du rapport n° 1302 de M. Joël Giraud sur le projet de loi de finances pour 2019, p. 493.

2. Le régime de revalorisation

À l’instar de la PA, la revalorisation annuelle de l’AAH se fait au 1er avril ([364]), par application du coefficient mentionné à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale.

Le montant de l’AAH est ainsi revalorisé dans les mêmes proportions que « la moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac, calculée sur les douze derniers indices mensuels de ces prix » ou est inchangé lorsque l’inflation sur la période de référence est négative.

Entre 2009 et 2018, le montant de l’AAH a connu une progression de 22,8 %, portant son montant de 666,96 euros à 819 euros en avril 2018.

Évolution du montant de l’AAH

Source : commission des finances.

Évolution du montant mensuel de l’AAH

(en euros)

Source : commission des finances.

II. Une revalorisation maÎtrisÉe de certaines prestations sociales et la suppression de l’indexation de la rÉduction du loyer de solidaritÉ

A. La désindexation de la réduction de loyer de solidaritÉ

● Par dérogation aux règles d’indexation de la RLS, le I du présent article dispose que pour l’année 2020, le montant des plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la RLS n’est pas indexé sur l’évolution moyenne de l’IPC des ménages hors tabac constatée en 2018.

Selon le douzième alinéa de l’article L. 442-2-1 en vigueur, les montants des plafonds de ressources ouvrant droit à la RLS, devraient être indexés, au 1er janvier 2020, sur l’évolution de l’IPC hors tabac constatée en 2018, soit + 1,6 % ([365]).

● À la différence de la revalorisation maîtrisée de l’APL, de la PA et de l’AAH, le Gouvernement n’avait pas proposé en projet de loi de finances pour 2019 de désindexer les plafonds de ressources ouvrant droit à la RLS. Il justifie cette disposition du présent projet de loi de finances par la mise en œuvre « des engagements passés entre l’État et les représentants des bailleurs sociaux dans le cadre du Pacte d’investissement pour le logement social pour la période 2020-2022 » signé le 25 avril 2019. D’après ce pacte ([366]), l’État s’engage à stabiliser « le montant global de RLS et en conséquence, lors de la loi de finances pour 2020, à supprimer les règles de l’indexation annuelle automatique des forfaits de RLS (plafond et montant mensuels) et des plafonds de ressources d’éligibilité ».

Le mécanisme de la RLS conduit en effet, de façon automatique :

– à réduire les dépenses de l’État au titre des APL, puisque le montant des APL des bénéficiaires de la RLS est diminué chaque année de 98 % du montant de la RLS ([367]) ;

– à faire prendre en charge par les bailleurs la RLS.

Jusqu’au Pacte précité, la trajectoire de finances publiques intégrait jusqu’à présent une réduction des APL de 800 millions d’euros en 2018, de 900 millions d’euros en 2019 et de 1,5 milliard d’euros à compter de 2020. Dans le Pacte, l’État a révisé à 1,3 milliard d’euros l’impact à compter de 2020, ce qui justifie les règles de désindexation.

L’indexation automatique du montant des plafonds conduit à élargir le champ des bénéficiaires de la RLS. La désindexation limite donc cet élargissement et limite le nombre de bénéficiaires éligibles à la RLS sans être éligible aux APL.

Selon l’évaluation préalable, « la suppression de l’indexation du montant des plafonds de ressources ouvrant droit à la RLS entraîne un coût supplémentaire pour l’État, par rapport à la situation dans laquelle la RLS aurait été indexée conformément au droit existant » ([368]). A priori, il s’agirait d’une erreur, cette mesure en elle-même n’induisant pas de coût pour l’État. En revanche, couplée à la revalorisation du montant de la RLS qui interviendra au niveau réglementaire, la mesure entraînera bien un coût de 0,2 milliard d’euros pour l’État au bénéfice des bailleurs, par rapport à la trajectoire prévisionnelle des économies engendrées sur le montant des APL.

● Par le présent article, le Gouvernement propose en effet d’introduire une dérogation pour 2020 à la seule règle d’indexation du montant des plafonds de ressources mensuelles d’éligibilité à la RLS, sans prévoir de dérogation à l’indexation du montant lui-même de la RLS. Il est d’ailleurs précisé que l’article propose une dérogation au douzième alinéa de l’article L. 442-2-1, sans mentionner de dérogation au huitième alinéa de ce même article. Ce dernier prévoit en effet que « chaque année au 1er janvier, la revalorisation du montant mensuel de la réduction de loyer de solidarité correspond au moins à l’évolution de l’indice de référence des loyers ».

Selon l’exposé des motifs du présent article, l’indexation automatique des montants mensuels de la RLS n’est pas supprimée en 2020 « car ceux-ci seront revalorisés au-delà de l’indice de référence des loyers, afin que le rendement des économies consécutives à la RLS puisse être porté de 0,9 milliard d’euros à 1,3 milliard d’euros en 2020 par voie réglementaire, conformément au Pacte d’investissement pour le logement social ».

B. uNe revalorisation de + 0,3 % des prestations relatives au logement, de la PA et de l’AAH en 2020

1. Une revalorisation moins importante que l’évolution anticipée des prix

Par dérogation aux modalités de revalorisation légales applicables aux aides en faveur du logement, à l’AAH et à la PA, le présent article prévoit que :

– les paramètres de calcul de l’APL, de l’ALF et de l’ALS seront revalorisés de + 0,3 % le 1er octobre 2020 et non indexés sur l’évolution de l’IRL (II) ;

– le montant de l’AAH sera revalorisé de + 0,3 % le 1er avril 2020 (III).

– le montant forfaitaire de la PA et le montant maximal de sa bonification principale seront revalorisés de + 0,3 % le 1er avril 2020 (IV).

comparaison de l’évolution des revalorisations des prestations sociales avec ou sans mesure de moindre revalorisation pour 2020

N.B. Le tableau ci-dessous est établi sur la base des prévisions d’inflation utilisées pour la préparation des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2020.

Source : commission des finances.

2. L’impact budgétaire

L’impact budgétaire du dispositif s’agissant du volet relatif à l’augmentation maîtrisée des prestations sociales est évalué sur les hypothèses d’inflation sous-jacentes au PLF 2020 pour les mois de janvier et d’avril des années 2019 et 2020 pour établir les trajectoires prévisionnelles toutes choses égales par ailleurs.

Au total, il constituera une économie pour l’État en 2020 de 0,4 milliard d’euros.

économies associées à l’augmentation maîtrisée

des prestations sociales

Source : évaluation préalable.

Par ailleurs, les dispositions de l’article 52 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 prévoient une moindre revalorisation des pensions de retraite et d’invalidité pour les pensions supérieures à 2 000 euros par mois, ce qui a un impact de 0,3 milliard d’euros sur les dépenses de l’État au titre des pensions de la fonction publique.

Le même article 52 du PLFSS prévoit une moindre revalorisation :

– de l’ensemble des pensions de retraite supérieures à 2 000 euros mensuels, pour un gain de 0,4 milliard d’euros pour la sécurité sociale ;

– des prestations familiales, pour un gain de 0,1 milliard d’euros pour la sécurité sociale ([369]).

C. De moindres revalorisations à mettre en perspective avec des revalorisations exceptionnelles de la prime d’activité et de l’allocation aux adultes handicapés

1. Une hausse sensible de l’allocation aux adultes handicapés en 2019

Conformément aux engagements du Gouvernement, l’AAH a fait l’objet de plusieurs revalorisations exceptionnelles de sorte que son montant plafond atteint désormais 900 euros mensuels.

Fixé à 819 euros depuis le mois d’avril 2018, le montant mensuel de la prestation a été porté à 860 euros par un décret 31 octobre 2018 relatif à la revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés et à la modification du plafond de ressources pour les bénéficiaires en couple ([370]), puis à 900 euros à compter du mois de novembre 2019 par un décret du 11 octobre 2019 ([371]).

Selon le projet annuel de performance de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, les prévisions de dépenses d’AAH à horizon 2023 estiment l’effet des revalorisations exceptionnelles à 42 millions d’euros pour 2018, 512 millions d’euros pour 2019 et 362 millions d’euros pour 2020.

Parallèlement aux revalorisations exceptionnelles, les règles d’appréciation des revenus des bénéficiaires de l’AAH en couple, qui représentent 24 % des allocataires en 2019, sont modifiées pour que soient pris en compte les revenus du conjoint dans le calcul de la prestation. Ils sont calculés de manière favorable et font l’objet d’un abattement spécifique de 20 %.

Au total, ces mesures de revalorisations exceptionnelles et la modification du plafond pour les bénéficiaires en couple constituent un effort financier de 2,5 milliards d’euros sur l’ensemble du quinquennat.

2. Des augmentations exceptionnelles du montant de la prime d’activité

La prime d’activité a fait l’objet de plusieurs revalorisations exceptionnelles.

Son montant forfaitaire a été augmenté de 20 euros en octobre 2018 ([372]), applicable à compter d’août 2018, pour le porter à 551,50 euros, soit une hausse de 3,8 % par rapport au montant revalorisé en avril 2018. Parallèlement, la fraction des revenus professionnels incluse dans le calcul de la prestation a été abaissée d’un point et s’établit depuis le mois d’août 2018 à 61 %.

Surtout, dans le cadre des mesures annoncées par le Président de la République en décembre 2018, le décret n° 2018-1197 du 21 décembre 2018 a augmenté de 90 euros le montant maximal de la bonification individuelle de la prime d’activité (voir supra) et porté le niveau de revenu auquel le montant maximal est perçu à 1 SMIC au lieu de 0,8 SMIC auparavant.

En mars 2019, le nombre de foyers allocataires de la prime d’activité a atteint 4,1 millions, soit une hausse de près de 52 % sur un an. Au total, la prime d’activité concerne 8,23 millions de personnes.

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, le coût de cette mesure avait été évalué à 2,8 milliards d’euros.

*

La commission examine les amendements identiques II-CF918 de Mme Christine Pires Beaune, II-CF1142 de M. Fabien Roussel, II-CF1241 de M. Philippe Vigier, II-CF1275 du président Éric Woerth et II-CF1463 de M. Éric Coquerel.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement II-CF918 vise à supprimer l’article 67, qui procède à une sous-revalorisation en 2020 de la prime d’activité, de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et des aides personnelles au logement (APL). En effet, ces dispositifs seront revalorisés de seulement 0,3 %, ce qui est bien loin de l’inflation attendue – autour de 1 %, hors tabac. Avec ces sous-revalorisations, le Gouvernement espère dégager 400 millions d’euros d’économies sur le dos des plus modestes. Il est donc pour le moins étonnant que l’évaluation préalable souligne que l’augmentation maîtrisée des prestations sociales « devrait avoir un effet macro-économique positif », au motif qu’elle favoriserait « une augmentation du pouvoir d’achat des bénéficiaires de nature à soutenir la consommation ».

M. Fabien Roussel. L’amendement II-CF1142 vise à réindexer sur l’inflation les prestations sociales servies par l’État. En 2020, elles ne seront ainsi revalorisées que de 0,3 %. À la suite du mouvement des gilets jaunes, vous aviez réparé cette injustice pour les pensions inférieures à 2 000 euros ; nous demandons qu’il en aille de même pour les bénéficiaires des prestations sociales.

M. Michel Castellani. L’amendement II-CF1241 vise lui aussi à réindexer les aides personnelles au logement, la prime d’activité et l’allocation aux adultes handicapés sur l’inflation. La revalorisation prévue est de 0,3 %, ce qui ferait prendre énormément de retard par rapport au coût de la vie et pénaliserait les plus précaires.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement II-CF1275 vise lui aussi à supprimer l’article 67, qui ne prévoit qu’une revalorisation de 0,3 %, alors que l’inflation est de 1 % – autrement dit, les prestations telles que les APL, l’AAH ou la prime d’activité augmentent trois fois moins vite que le coût de la vie, ce qui n’est pas admissible : cela représente une importante perte de pouvoir d’achat pour les bénéficiaires.

Mme Sabine Rubin. Nous souhaitons nous aussi supprimer cet article parce que nous nous opposons à la désindexation sur l’inflation de la revalorisation des aides et allocations – l’APL, l’allocation de logement familiale, l’allocation de logement sociale, la prime d’activité et l’allocation aux adultes handicapés. Quand ces aides ne sont pas revalorisées annuellement à hauteur de l’inflation, cela veut dire, concrètement, qu’elles baissent, alors que leurs bénéficiaires sont des personnes précaires.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je tiendrai un propos global sur les amendements de suppression mais également sur ceux qui visent à supprimer l’article alinéa par alinéa, ce qui revient un peu au même.

Je rappelle d’abord que l’AAH vient d’être portée à 900 euros par mois et que les règles d’appréciation des revenus des bénéficiaires de l’AAH en couple ont été revues pour être rendues plus favorables. Ces revalorisations exceptionnelles représentent un effort financier de 2,5 milliards sur le quinquennat. Ensuite, la prime d’activité a été augmentée de 90 euros en décembre dernier, et cette revalorisation faisait suite à une revalorisation exceptionnelle intervenue en octobre 2018. Ce sont 2,8 milliards supplémentaires qui ont été débloqués en loi de finances pour 2019 pour financer ces mesures. Enfin, le système des aides au logement fait l’objet d’une refonte globale dans le cadre du système de la réduction de loyer de solidarité (RLS), l’effort étant principalement porté par les bailleurs.

Certes, la mesure visée permet de dégager des économies, mais – je vous le dis avec franchise –, compte tenu des efforts qui ont été faits, j’estime qu’elle est plus que raisonnable. J’émets donc un avis défavorable sur tous les amendements de suppression, ainsi que sur les amendements visant à supprimer un par un les alinéas de l’article. Je répondrai plus précisément au sujet de deux autres amendements ayant un objet différent de celui-ci.

M. le président Éric Woerth. C’est une politique un peu étrange : vous faites du stop and go. Vous donnez un coup de pouce, puis vous décidez de ne pas réindexer au motif que, précédemment, vous avez donné ce coup de pouce. Or ce sont deux sujets différents. On indexe sur la base du coup de pouce qu’on a donné, ou bien on donne un coup de pouce moins important, ou bien encore on reprend une partie de ce qu’on a donné.

M. Fabien Roussel. Je suis désolé de vous le dire, monsieur le rapporteur général, mais votre argument ne tient pas : la revalorisation de certaines de ces allocations, dont l’AAH, n’a rien à voir avec l’indexation sur l’inflation, laquelle a pour effet que l’allocation évolue chaque année en fonction des prix. Revaloriser, c’est une chose ; indexer sur l’inflation, c’en est une autre.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, pourriez-vous nous expliquer la cohérence de la politique gouvernementale en matière de prestations sociales ? En effet, vous revalorisez les pensions de 1,3 % dans la limite de 2 000 euros, et de 0,3 % au-delà, mais, pour d’autres prestations, c’est 0,3 % au premier euro. Quelle est la cohérence ? Pourquoi ce qui est vrai pour les retraités ne l’est-il pas pour tout le monde ? Je voudrais comprendre.

La commission rejette les amendements II-CF918, II-CF1142, II-CF1241, II-CF1275 et II-CF1463.

La commission examine l’amendement II-CF418 de M. Stéphane Peu.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’article 126 de la loi de finances pour 2018 a créé un dispositif de réduction de loyer de solidarité, la RLS, applicable aux logements ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement, l’APL, et géré par les organismes HLM, à l’exception des logements foyers conventionnés.

Au-delà des conséquences dénoncées par l’Union sociale de l’habitat sur la capacité des organismes HLM à maintenir un niveau d’investissement en production neuve, en rénovation et en entretien, la mise en œuvre de la RLS s’avère fort complexe et coûteuse, alors même que les modalités de calcul de l’APL seront modifiées prochainement. Cet amendement vise à recentrer le champ d’application de la RLS sur les seuls bénéficiaires de l’APL.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Dans sa décision sur la LFI pour 2018, le Conseil constitutionnel a indiqué que le dispositif de la RLS ne créait pas d’inégalité de traitement à l’égard des bénéficiaires des APL. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF418.

Elle examine les amendements identiques II-CF419 de M. Stéphane Peu et II-CF932 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Paul Dufrègne. La RLS a permis à l’État de réaliser des économies importantes s’agissant des dépenses d’APL. Compensées par les bailleurs sociaux, elles n’ont pas d’impact sur les locataires du parc social. En outre, les nombreuses mesures d’économies prises depuis 2017 pèsent sur les taux d’effort des ménages modestes, qu’ils soient dans le parc social ou dans le parc privé. Nous proposons de ne pas réduire davantage les APL des ménages et d’appliquer l’article L. 823-4 du code de la construction et de l’habitat, qui prévoit une indexation, au 1er octobre 2020, des paramètres du barème sur l’indice de référence des loyers, l’IRL.

Mme Christine Pires Beaune. Nous proposons de supprimer l’alinéa 2, qui vise à revaloriser les APL de seulement 0,3 %, alors que l’inflation est attendue à 1 %, hors tabac.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je ne reviendrai pas sur les nombreuses mesures qui ont été prises pour améliorer le pouvoir d’achat. Sur les amendements visant à supprimer des articles ou des alinéas, mon avis reste le même : défavorable.

La commission rejette les amendements II-CF419 et II-CF932.

Puis elle examine successivement les amendements identiques II-CF930 de Mme Christine Pires Beaune et II-CF1144 de M. Fabien Roussel et l’amendement II-CF931 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Les deux amendements dont je suis la cosignataire sont des amendements de repli : l’amendement II-CF930 vise à supprimer l’alinéa 3, qui procède à une sous-revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés, l’AAH, par rapport à l’inflation ; l’amendement II-CF931 vise à supprimer l’alinéa 4, qui procède à une sous-revalorisation du montant forfaitaire de la prime d’activité par rapport à l’inflation.

M. Jean-Paul Dufrègne. En dépit des revalorisations exceptionnelles des 1er novembre 2018 et 2019, les 1,13 million de bénéficiaires de l’AAH resteront pour les deux prochaines années sous le seuil de pauvreté, estimé à 1 026 euros.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques II-CF930 et II-CF1144.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF931 de Mme Christine Pires Beaune.

La commission adopte l’article 67 sans modification.

*

Article 68 Interdiction de l’octroi de garantie de l’État au commerce extérieur pour la recherche, l’extraction et la production de charbon

I. L’État du droit

A. La garantie publique À l’export

L’article L. 432-1 du code des assurances dispose que : « le ministre chargé de l’économie est autorisé à accorder la garantie de l’État, pour les opérations concourant au développement du commerce extérieur de la France ». Les bénéficiaires de cette garantie sont, aux termes du même article :

– les entreprises françaises exportatrices ainsi que les personnes morales de droit étranger qu’elles contrôlent seules ou conjointement lorsque le recours à une entité de droit local est nécessaire ;

– les entreprises françaises importatrices ou investissant à l’étranger ;

– dans des conditions précisées par décret, pour des opérations de construction navale ou de construction d’engins spatiaux civils, les entreprises françaises en concurrence avec une personne étrangère bénéficiant d’un soutien public ;

– les établissements de crédit, sociétés de financement, entreprises d’assurance et de réassurance, mutuelles et institutions de prévoyance, de droit français ou étranger ;

– les organismes de placement collectif.

Le dispositif de garantie à l’export, anciennement géré par la Coface, relève désormais de la compétence de Bpifrance. L’article L. 432-2 du code des assurances dispose qu’un organisme est désigné par l’État pour « gérer et délivrer sous son contrôle, pour son compte et en son nom, les garanties publiques pour le commerce extérieur prévues à l’article L. 432-1 ». L’État a, sur ce fondement, désigné la filiale Bpifrance Assurance Export ; cette dernière instruit les demandes de garanties mais elles sont bien octroyées et supportées par l’État.

La garantie à l’export constitue l’un des outils que l’État met à la disposition des entreprises exportatrices françaises afin de renforcer leur compétitivité.

B. Le champ de la garantie publique À l’export

La garantie publique permet à l’exportateur de se prémunir contre les différents risques de marché qui pèsent sur ce segment de son activité. Il s’agit, pour l’État, d’encourager les potentiels exportateurs à franchir le pas du risque pris en contractant à l’étranger grâce à un soutien public adapté et, ainsi, de faire progresser leurs parts de marché à l’international et de promouvoir les intérêts stratégiques de la France.

La garantie couvre également les établissements financiers qui accordent des prêts ou des soutiens financiers à l’exportation. La garantie peut prendre plusieurs formes décrites par l’article L. 432-2 du code des assurances, et déclinées sous une forme commerciale par Bpifrance Assurance Export :

– une assurance des crédits contractés pour exporter son activité, aussi dénommée assurance-crédit export – la principale en volume –, qui permet de se prémunir contre l’interruption ou le non-paiement d’un contrat avec une entreprise étrangère ;

– une assurance prospection, qui permet à un potentiel exportateur d’engager de premières démarches à l’exportation tout en étant couvert sur le risque commercial pesant sur ces démarches ;

– une garantie des cautions remises par l’exportateur au client étranger ou une garantie des préfinancements nécessaires pour gérer les difficultés de trésorerie de l’activité export ;

– une assurance des investissements réalisés sur les territoires étrangers qui présentent des risques politiques ;

– une garantie des financements de projets présentant un intérêt stratégique pour l’économie française ;

– une assurance contre les risques de change, c’est-à-dire les pertes que peuvent subir les exportateurs du fait de brutales variations du taux de change entre l’euro et la monnaie du pays concerné.

C. la responsabilitÉ environnementale du soutien À l’exportation

Le soutien de l’État à l’exportation s’inscrit dans le cadre de l’Arrangement sur les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public conclu en 1978 dans le cadre de l’Organisation de coopération et le développement économiques (OCDE) ([373]). Cet Arrangement ne concerne que la garantie appelée assurance-crédit export.

Cet Arrangement ne prévoit pas, initialement, de conditionner l’octroi de garanties publiques à des exigences environnementales. Toutefois, son annexe IV constitue un Accord sectoriel, adopté en 2005 et intégré de façon permanente à l’Arrangement ([374]), qui encourage l’exportation de technologies environnementales propices à la transition écologique et de projets contribuant à l’atténuation du changement climatique. En outre, dans le cadre de cet Arrangement, un autre Accord sectoriel a été trouvé en 2015 pour prévoir l’interdiction de l’octroi de soutiens publics dans le cadre de projets visant à exporter certains types de centrales thermiques fonctionnant à partir de charbon ([375]).

Enfin, le Conseil de l’OCDE a adopté en 2012, puis révisé en 2016, une Recommandation sur des approches communes pour les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public et le devoir de due diligence environnementale et sociale.

Cette Recommandation encourage les États à mettre en œuvre des mesures permettant d’évaluer et de signaler, notamment, l’impact environnemental des projets faisant l’objet d’une garantie publique à l’exportation ([376]).

Dans ce cadre de ce processus de due diligence, Bpifrance Assurance Export mène une évaluation sociale et environnementale de toute demande d’assurance-crédit. Les entreprises portant des projets dont les impacts environnementaux ou sociaux potentiels sont significatifs doivent fournir une analyse approfondie de ces risques. L’organisme s’engage à prévoir la transparence des résultats :

– ex ante : avant la décision de prise en garantie, les éléments d’évaluation environnementaux et sociaux sont rendus publics à l’attention de la société civile et des populations locales concernées, sous réserve du secret des affaires ;

– ex post : après la décision de prise en garantie, un suivi des risques et des impacts est réalisé sur une base trimestrielle.

II. Le dispositif proposÉ

Pour des raisons de cohérence entre l’octroi des garanties de l’État et sa politique en matière de transition énergétique et écologique, le présent article modifie l’article L. 432-1 du code des assurances pour exclure explicitement du périmètre des garanties publiques à l’export les « opérations ayant pour objet la recherche, l’extraction et la production de charbon ».

Par exemple, l’exportation de pelles mécaniques destinées à l’extraction de charbon ne pourra plus bénéficier d’un octroi de garantie publique. De même, la « production » de charbon comprend les étapes de préparation et de traitement des minerais extraits pour en permettre l’utilisation à des fins énergétiques. En revanche, le périmètre de l’article ne comprend pas les technologies d’exploitation ou de combustion de charbon – notamment les centrales à charbon.

Le Gouvernement rappelle d’ailleurs, dans l’évaluation préalable du présent article, que Bpifrance a déjà fortement réduit son exposition financière aux projets entrant dans ce périmètre et cessé, depuis plusieurs années, d’accorder de nouvelles garanties en la matière. Selon un rapport du Gouvernement remis au Parlement en octobre 2019 et portant propositions de pistes de modulation des garanties publiques pour le commerce extérieur, l’encours d’assurance-crédit export comprenait, au 31 mai 2019, près de 4 milliards d’euros de projets relatifs à des énergies fossiles. Ce montant représente près de 6 % de l’encours actuel d’assurance-crédit de Bpifrance Assurance Export. Cet encours se décompose comme suit : 50 % de projets liés au gaz naturel (exploitation de champs gaziers, usines de liquéfaction, infrastructures de transport et centrales thermiques à gaz), 30 % liés au pétrole et aux hydrocarbures liquides (complexes de raffinage et de pétrochimie pour le pétrole et les condensats issus de l’exploitation gazière, centrales thermiques fonctionnant au fuel et exploitation de champs pétroliers), et 20 % d’exposition résiduelle sur des centrales à charbon (prises en garantie entre 2005 et 2009).

Le Gouvernement propose donc d’initier une démarche de maîtrise des garanties publiques à l’export dans le secteur des énergies fossiles. Les garanties concernées par le présent article représentent une part marginale, sinon nulle, des garanties en cours, puisqu’il ne porte que sur le charbon. Toutefois, il pourrait constituer un premier pas pour aller à l’avenir au-delà de cette seule source d’énergie. Il peut également constituer une référence dans la doctrine que la France souhaite porter à l’international pour encourager ses partenaires commerciaux à adopter des dispositions similaires et s’engager dans une stratégie partagée. Le Gouvernement vise notamment un aménagement de l’Accord sectoriel de l’OCDE de 2015 sur les centrales à charbon (voir ci-dessus) à l’horizon de l’été 2020.

*

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements II-CF35 de Mme Delphine Batho, II-CF1410 de Mme Christine Pires Beaune et II-CF1033 de M. Anthony Cellier.

Mme Delphine Batho. Merci de m’accueillir dans votre commission. Lors des débats sur le projet de loi énergie-climat, la commission des affaires économiques a adopté mon amendement visant à supprimer les aides apportées par l’État, sous forme de garanties à l’export, aux projets favorisant les énergies fossiles. Le Gouvernement est revenu sur cette disposition en séance, au motif qu’elle devait être adoptée en loi de finances. Un rapport a été demandé au Gouvernement. Depuis, le Président de la République, à l’ONU, a appelé à l’arrêt de toute aide aux énergies fossiles, notamment sous forme d’aide à l’export.

L’article 68 se contente de conforter ce qui se pratique déjà : il n’y a plus de garanties publiques à l’export venant soutenir la filière du charbon. Cet amendement vise à mettre fin aux garanties à l’export en faveur de toutes les énergies fossiles.

M. Jean-Louis Bricout. Nous souhaitons interdire l’octroi de garanties de l’État pour la recherche, l’extraction et la production de pétrole et de gaz de schiste.

M. Anthony Cellier. Pour être en phase avec la loi du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures, qui utilise les termes de « recherche et d’exploitation de charbon », je propose que soient également exclues les garanties accordées à l’exploitation et à la production d’énergie à partir de charbon. Ainsi, les garanties à l’export ne favoriseront pas les projets qui polluent et augmentent les émissions de CO2.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Maximalistes, ou plus proches de l’esprit du texte, ces amendements abordent une question importante. Pour éviter les effets collatéraux sur l’économie de notre pays, j’émettrai un avis défavorable aux deux premiers et favorable au dernier, sous réserve que nous vérifiions, d’ici l’examen en séance, si des effets de marge auraient pu échapper à notre attention.

Mme Émilie Cariou. Doit-on octroyer des garanties de crédits à des industries usant de procédés par ailleurs interdits sur notre propre sol ? La question est d’importance. Le groupe La République en marche votera en faveur de l’amendement II-CF1033. Les deux autres amendements soulèvent des questions que nous devrons examiner cette année, car il importe de progresser dans ce domaine.

Mme Christine Pires Beaune. Je remercie Émilie Cariou de cette ouverture car l’on ne peut pas se contenter de l’article 68, même s’il constitue un premier pas. Il ne s’agit pas d’attribuer des aides ou des subventions, mais des garanties de l’État. On ne peut pas pleurer sur le changement climatique et continuer à accorder des garanties, par exemple, pour l’extraction du charbon ou du gaz de schiste !

Mme Delphine Batho. Ce qui est maximaliste, ce sont les températures relevées dans le département de l’Hérault cet été – 46 °C –, l’arrêt d’une ligne de train dans le Sud de la France en raison des intempéries, ou la fonte des glaciers de montagne, que M. le rapporteur général connaît bien.

Nous sommes dans une situation d’urgence absolue. Une tonne équivalent pétrole d’énergie produite à partir de gaz naturel dégage 651 kg de CO2. Le rapport du GIEC, l’Agence internationale de l’énergie, l’AIE, disent « stop ! ». Il faut arrêter d’ajouter de nouvelles capacités de production d’énergies fossiles – de toutes les énergies fossiles.

Pardonnez-moi, mais on se moque du monde. Alors qu’Emmanuel Macron a expliqué à l’ONU que la France avait choisi d’arrêter les aides publiques sous forme de garanties à l’export à toutes les énergies fossiles, ce projet de loi de finances contient une mesure déjà appliquée par Bpifrance depuis 2015 et la COP21. Concrètement, cette disposition ne change rien à la pratique actuelle. Des garanties de l’État, à hauteur de 9 milliards, ont été accordées à des projets d’infrastructures dans les énergies fossiles ces dernières années. On ne peut pas continuer ainsi !

M. le président Éric Woerth. Nous ne disposons pas d’étude d’impact.

Mme Bénédicte Peyrol. Suite aux amendements défendus par Delphine Batho et Matthieu Orphelin dans le cadre de l’examen du projet de loi énergie-climat, nous avons demandé qu’un travail soit mené sur les modulations des garanties export en fonction de l’impact environnemental. Nous partons de zéro, la question n’a jamais été posée. L’OCDE a proposé des lignes directrices, invitant les États à mesurer l’impact environnemental, mais le sujet n’a pas vraiment été étudié. La DG Trésor a publié un rapport évoquant l’impact social de telles mesures et devrait nous apporter de nouveaux éléments d’ici l’examen en séance. On ne peut pas fermer du jour au lendemain des entreprises et des filières : il convient de placer, en regard de notre ambition environnementale, les conséquences sociales que pourrait entraîner une restriction du champ des garanties export.

M. Anthony Cellier. Je vois dans notre conversation la démonstration des raisons qui font que cela n’a jamais fonctionné. On peut multiplier les incantations, dire que l’on va droit dans le mur et que ce sera terrible ; notre approche, elle, se veut pragmatique. Il s’agit d’examiner, point par point, la façon de traiter la transition, pour en faire une accélération écologique.

Les garanties à l’export représentent 60 000 emplois. Vous ne pouvez pas, du jour au lendemain, sauter dans le précipice au nom de l’environnement et de l’arrêt des gaz à effet de serre. La France serait le seul pays vertueux qui s’exonérerait des effets socio-économiques collatéraux, un îlot sur la scène internationale. Cette majorité fait le pari, et je suis sûr que nous le gagnerons, d’embarquer les autres pays. Il faut pour cela être exemplaire, ce qui implique de prendre en compte les conséquences de ce que nous décidons sur ceux qui travaillent dans ce domaine. Allons-y pas à pas, mais sans nous arrêter maintenant.

M. Laurent Saint-Martin. Anthony Cellier a raison, la France serait isolée dans une démarche maximaliste. Or notre solde commercial est, parmi ceux des pays avancés, le plus mauvais ; nous ne parvenons toujours pas à résorber le déficit correspondant, qui reste de 50 milliards. Nous sommes devant une équation à plusieurs urgences. C’est le défi difficile que nous devons relever. Le budget vert, auquel travaille Bénédicte Peyrol, nous permet d’avancer et cet amendement est une étape. La dynamique est la bonne.

Mme Delphine Batho. Pour l’information de nos collègues, une garantie de 500 millions a été accordée l’année dernière au groupe Total pour un projet très destructeur, en matière de biodiversité, de climat, de conditions de vie, au Mozambique, l’un des pays les plus victimes du réchauffement climatique.

Je veux préciser que le rapport de la DG Trésor ne mentionne aucun élément lié à l’impact climatique des projets soutenus, pas davantage le rapport du GIEC ou la décision de l’AIE appelant à l’arrêt de toute construction d’infrastructures dans les énergies fossiles.

La France est le deuxième pays exportateur d’industries extractives d’énergies fossiles. Que notre pays décide de renoncer à ses aides à l’export aurait un effet d’entraînement. La France a autre chose à vendre au monde que sa participation à l’accélération du changement climatique, dont l’impact social, chers collègues, se chiffre en millions de morts et de réfugiés climatiques.

La commission rejette successivement les amendements II-CF35 et II-CF1410.

Puis elle adopte l’amendement II-CF1033 (amendement II-2598).

Elle passe à l’examen de l’amendement II-CF1034 de M. Anthony Cellier.

M. Anthony Cellier. Les opérations ayant pour objet la recherche, l’exploitation et la production d’hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique ou par toute autre méthode non conventionnelle ne doivent pas bénéficier des garanties de l’État.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Vous proposez simplement que les techniques d’exploitation de gisements interdites sur le territoire national ne puissent être soutenues publiquement à l’exportation. C’est une position de bon sens. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement II-CF1034 (amendement II-2599).

Elle examine l’amendement II-CF1036 de M. Anthony Cellier.

M. Anthony Cellier. Une étape de plus, et une fierté supplémentaire : nous proposons que la garantie de l’État ne puisse être accordée aux projets de production d’hydrocarbures liquides prévoyant un torchage de routine du gaz. Cette technique contribue fortement au réchauffement climatique et gaspille de l’énergie.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Favorable à cet amendement.

M. Charles de Courson. Il existe des gisements où le gaz produit ne peut être utilisé : le torchage de routine n’est pas toujours un choix économique.

M. Anthony Cellier. Nous prévoyons que la garantie peut être accordée aux projets intégrant une technologie de capture du gaz émis lors de l’exploitation du gisement. Par ailleurs, l’amendement ne concerne pas le torchage non routinier, pour des opérations de sécurité ou d’urgence par exemple.

Mme Delphine Batho. Chers collègues, ces dispositions que l’on vous demande d’adopter sont de l’affichage pur ! Depuis un certain nombre d’années, l’essentiel des aides à l’export sont consacrées à des projets gaziers. On n’avancera pas tant que l’on ne remettra pas en cause les aides concernant toutes les énergies fossiles !

La commission adopte l’amendement II-CF1036 (amendement II-2600).

Elle en vient à l’examen de l’amendement II-CF1435 de M. Anthony Cellier.

M. Anthony Cellier. Décidément, nous avançons aujourd’hui en matière d’écologie et d’environnement ! Nous proposons que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur le soutien à l’export des énergies renouvelables via l’octroi de garanties de l’État.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je ne suis habituellement pas enclin à accepter les demandes de rapport mais il est des domaines où il est nécessaire d’éclairer la représentation nationale. Avis favorable.

Mme Bénédicte Peyrol. La part des garanties accordées aux projets de production d’énergie renouvelable est de 1 % seulement. Nous devons poursuivre la réflexion sur la modulation des garanties en fonction de l’impact environnemental du projet et voir comment cet outil, très puissant, peut être mis au service du développement des filières renouvelables françaises et contribuer à l’extinction des activités d’exploitation des énergies fossiles.

La commission adopte l’amendement II-CF1435 (amendement II-2605).

Puis elle examine successivement les amendements II-CF1437, II-CF1439, II-CF1436, II-CF1440 et II-CF1441 de Mme Bénédicte Peyrol.

Mme Bénédicte Peyrol. Le premier amendement vise à renforcer l’information du Parlement sur le suivi des garanties d’État à l’export, aujourd’hui trimestrielle et à l’attention des commissions des finances. Le rapport devra comprendre la liste détaillée des opérations ayant bénéficié de la garantie de l’État dans le domaine de l’énergie, réparties par type d’opérations et par type de ressources. Il devra préciser les volumes financiers engagés et la durée des garanties octroyées, les entreprises directement ou indirectement bénéficiaires, les pays dans lesquels ont lieu les opérations et leurs principaux impacts sociaux et environnementaux.

Par le deuxième amendement, nous demandons un renforcement de la transparence et de l’information du public. Le site de Bpifrance Export fait état des garanties accordées mais nous souhaitons aller plus loin, afin que les citoyens et les ONG puissent exercer leur travail de suivi et de contrôle.

L’amendement II-CF1436 propose d’intégrer une représentation du ministère de la transition écologique et solidaire au sein de la commission des garanties et du crédit au commerce extérieur.

L’amendement suivant propose un rapport sur la mise en place de normes de performance en matière d’émissions de GES ayant pour finalité de conditionner l’octroi de garanties publiques. C’est l’une des pistes de travail proposées dans son rapport par la DG Trésor.

Enfin, l’amendement II-CF1441 prévoit que le Gouvernement remet un rapport sur des scénarios de cessation d’octroi des garanties publiques au commerce extérieur pour des projets de recherche et d’exploitation de nouveaux gisements d’hydrocarbures.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je donne un avis favorable aux différentes demandes de rapport en considérant qu’il ne s’agit là que des différents thèmes à aborder dans un rapport de synthèse.

J’émets également un avis favorable à l’amendement II-CF1436. Le ministère de la transition écologique et solidaire peut donner un avis éclairé sur ces questions.

Mme Delphine Batho. Faut-il en rire ou en pleurer ? Lors de l’examen du projet de loi énergie-climat, on nous a expliqué qu’il fallait un rapport et que la décision serait prise lors de l’examen de la loi de finances. Désormais, on nous dit qu’il faut commander de nouveaux rapports pour disposer d’éléments de décision l’année prochaine !

Pour ce qui est de la transparence, j’ai demandé, en mai, que me soit transmis l’ensemble des informations sur les projets garantis. Le rapporteur général m’a orientée vers le rapporteur spécial sur le commerce extérieur, qui m’a orientée en juillet vers la rapporteure spéciale pour le commerce. À ce jour, je n’ai toujours pas de réponse. Si le Parlement souhaite disposer de toutes les informations concernant les projets garantis, il peut les obtenir. À condition d’en avoir la volonté politique.

Permettez-moi d’insister : ce que dit la communauté scientifique internationale aujourd’hui, c’est qu’il ne s’agit pas de polluer moins vite, de faire un petit peu moins mal, mais d’arrêter les énergies fossiles. Or les aides dont nous sommes en train de discuter concernent des projets de construction de nouvelles centrales à gaz. Durant les trente ou quarante prochaines années, elles rejetteront en quantité considérable du CO2 dans l’atmosphère, alors que l’on a déjà dépassé les 415 parties par million (ppm).

La commission adopte les amendements II-CF1437 (amendement II-2604), II-CF1439 (amendement II-2603), II-CF1436 (amendement 2601), et II-CF1440 et II-CF1441 (amendement II-2607).

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel II-CF844 du rapporteur général (amendement II-2608).

Elle adopte l’article 68 ainsi modifié.

*

Article 69 Octroi de la garantie de l’État au titre de prêts de l’Agence française de développement (AFD) au Fonds vert pour le climat (FVC)

L’article 216 de la loi de finances pour 2019 a autorisé le ministre chargé de l’économie à accorder, à titre gratuit, à l’Agence française de développement (AFD), la garantie de l’État au titre de prêts consentis à l’Association internationale de développement (AID) et au Fonds international de développement agricole (FIDA).