rapport sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272). — Affaires européennes

SOMMAIRE

Pages

1. I. La contribution de la France à l’Union européenne se stabilise pour l’année 2020
2. A. La prévision de la contribution pour 2020 s’établit à 21,4 milliards d’euros
3. B. Le niveau du PSR-UE reste délicat à prévoir
4. II. L’incertitude autour du Brexit rend la prévision incertaine
5. A. Les potentiels effets du Brexit sur l’économie Française
6. B. Les conséquences d’un Brexit sans accord sur le niveau de la contribution française pour 2020
7. III. L’évolution future de la contribution française dépend des négociations autour du futur Cadre financier pluriannuel
8. A. Les négociations autour du prochain cadre financier pluriannuel (2021-2027) sont encore en cours
9. B. Le niveau de la contribution française dans le futur CFP

L’article 36 du projet de loi de finances présente l’évaluation du prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne, évalué à 21,377 milliards d’euros pour 2020.

I. La contribution de la France à l’Union européenne se stabilise pour l’année 2020

A. La prévision de la contribution pour 2020 s’établit à 21,4 milliards d’euros

La contribution de la France se décomposerait ainsi :

– la ressource RNB, ressource d’équilibre, en représenterait 72 % ;

– les recouvrements de TVA, 15 % ;

– les ressources propres traditionnelles (après déduction des frais de perception) : 8 %

– la correction britannique : 6 %.

La contribution française à l’Union européenne s’inscrit dans un cadre budgétaire de sept ans, appelé le cadre financier pluriannuel. Le CFP actuel concerne la période 2014-2020. La proposition de la Commission a été déposée en juin 2011, et l’accord final conclu en décembre 2013, au terme de deux ans et demi de négociations. Le plafond a été fixé à 960 milliards d’euros en crédits d’engagements, ce qui représente une baisse de 3,5 % par rapport au CFP précédent.

Le budget pour 2020 est le dernier du cadre financier pluriannuel. Le budget proposé par la Commission s’élève à 168,3 milliards d’euros en crédits d’engagements, une augmentation de 1,3 % par rapport au budget de 2019.

La Commission proposait notamment une hausse des crédits des programmes Horizon 2020 et Galileo, ainsi qu’une augmentation des crédits fléchés vers la politique de cohésion.

Le Conseil a opéré quelques modifications : il propose un budget de 166,8 milliards d’euros en crédits d’engagement, tout en soutenant le renforcement des moyens alloués aux fonds structurels (augmentation de 2,23 % pour la rubrique 1b).

Le Parlement européen doit adopter sa position sur le budget le 23 octobre prochain. Il entrera ensuite en conciliation avec le Conseil pour trouver un accord, qui doit intervenir avant le 18 novembre prochain.

B. Le niveau du PSR-UE reste délicat à prévoir

Le niveau du prélèvement est une prévision, qui s’appuie sur les besoins à venir de la Commission en crédits de paiement, ainsi que sur les prévisions de recouvrement des ressources propres traditionnelles.

Les documents budgétaires indiquent que cette prévision intègre l’hypothèse que le Royaume-Uni s’acquittera de ses obligations financières.

La prévision proposée par le Gouvernement est inférieure de 100 millions à la contribution proposée par la loi de finances pour 2019.

Évolution de la contribution française à l’Union européenne

Source : annexe au projet de loi de finances 2020

Cela alors même que le cadre financier pluriannuel arrive à échéance et qu’il est probable que les besoins de décaissements de l’Union soient importants. En effet, un retard a été accumulé dans la mise en œuvre de la politique de cohésion au début de la programmation, ce qui explique notamment une exécution moindre par rapport à la prévision sur les années 2015 à 2017.

Le rapporteur, dans la continuité de ses travaux menés au printemps, appelle à la plus grande vigilance sur la gestion des fonds européens en France. Il réitère l’importance de conserver une architecture de gestion stable, afin d’éviter tout retard dans la future programmation pluriannuelle.

Le cas s’est produit lors de dernière année du CFP 2007-2013 : 20,435 milliards avaient été inscrits en LFI pour 2013, pour une exécution à hauteur de 22,456 milliards d’euros.

L’exercice de prévision est compliqué car le niveau de contribution nécessaire évolue au cours de l’année en fonction des budgets rectificatifs votés par la Commission. Six projets de budgets rectificatifs ont été adoptés en 2018 et quatre en 2019 à ce jour.

À cela s’ajoute la difficile anticipation du niveau des autres ressources. Ainsi, en 2018, le prélèvement sur recettes a été sur-exécuté à hauteur de 733 millions en 2018, qui s’explique par un rendement moindre des droits de douane et des dépenses supplémentaires en cours d’exercice.

II. L’incertitude autour du Brexit rend la prévision incertaine

Le Brexit désigne le processus par lequel le Royaume-Uni doit quitter l’Union européenne, suite au référendum du 23 juin 2017.

A. Les potentiels effets du Brexit sur l’économie Française

L’incertitude autour du Brexit est un risque identifié pour la croissance française. Le Haut conseil pour les finances publiques (HCFP), dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2020, indique qu’« à court terme, le principal risque est celui d’une sortie sans accord du Royaume-Uni de l’Union européenne » ([1]). S’appuyant sur les chiffres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le HCFP prévoit que l’impact économique pourrait être proche de 0,5 point de PIB pour la France.

Le Haut conseil alerte également sur le fait que la prévision de croissance du Gouvernement ne prend pas en compte l’impact du Brexit.

En effet, l’affaiblissement d’un partenaire commercial essentiel de la France présente un risque non négligeable. Selon les perspectives économiques de l’OCDE, le Royaume-Uni connaîtrait une croissance de 1 % en 2019 (revue de 0,3 % à la baisse depuis mai 2019) et de 0,9 % en 2020.

Mais un Brexit sans accord serait également « lourd de conséquences pour le PIB de la zone euro », selon les prévisions de l’OCDE. En incluant les effets directs, c’est-à-dire la baisse du volume des exportations du Royaume-Uni, la diminution des exportations des pays de l’UE, la dépréciation de la livre sterling, la diminution du progrès technique améliorant la productivité du travail due à une réduction de l’ouverture commerciale, et le recul de l’immigration nette, le PIB de la zone euro pourrait diminuer de 0,5 %.

L’absence d’accord pourrait également bouleverser l’équilibre de certaines industries : le secteur des équipements électroniques pourrait ainsi connaître une diminution de 0,5 du volume de la production.

L’étude de l’OCDE conclut : « un Brexit sans accord porterait un coup à une économie britannique déjà fragile et aurait des effets perturbateurs dans toute l’Europe ».

Le gouvernement britannique lui-même a analysé les conséquences pour le Royaume-Uni d’une sortie sans accord. Le document, publié le 2 août 2019 ([2]), liste les perturbations possibles, incluant une pénurie de médicaments et de nourriture à cause des ralentissements importants de la chaîne de transport sous le tunnel sous la Manche.

Le Gouvernement français a mis des moyens en œuvre pour anticiper ce potentiel bouleversement, avec la mise en place notamment d’un site internet à destination des entreprises et des personnes susceptibles d’être concernées ([3]). Il est particulièrement vigilant à la situation des PME commerçant majoritairement avec le Royaume-Uni.

B. Les conséquences d’un Brexit sans accord sur le niveau de la contribution française pour 2020

Un Brexit sans accord présente un risque plus immédiat pour le niveau de la contribution française. Le jaune budgétaire indique que, « si le Royaume-Uni refusait de participer au budget européen en violation du budget européen, la contribution française au budget européen connaîtrait un ressaut important en 2020 compris entre 1 milliard et 2 milliards » ([4]).

En effet, l’accord conclu entre la Commission européenne et le Royaume-Uni implique que le Royaume-Uni continue de payer ses engagements dans le cadre du cadre financier pluriannuel 2014-2020. La Commission a présenté le 4 septembre 2019 une proposition de règlement en ce sens, conditionnant le versement des financements pour le Royaume-Uni au maintien de sa contribution au budget 2020 comme s’il était encore membre de l’Union européenne.

Mais si le Royaume-Uni devait ne pas respecter les clauses prévues par l’accord de retrait conclu en décembre 2017, la France verrait mécaniquement sa contribution augmenter. Selon les estimations fournies par les services de l’État, cette augmentation pourrait être comprise entre un milliard et deux milliards d’euros.

III. L’évolution future de la contribution française dépend des négociations autour du futur Cadre financier pluriannuel

Le Parlement européen a été renouvelé en mai 2019 et une nouvelle Commission européenne est en train de se mettre en place, sous la direction d’Ursula von der Leyen.

En 2018, la Commission européenne avait pour objectif de faire aboutir les négociations autour du futur cadre financier pluriannuel avant les élections européennes. Le retard pris dans les négociations permet au nouveau Parlement européen ainsi qu’à la nouvelle Commission de se prononcer sur le sujet.

A. Les négociations autour du prochain cadre financier pluriannuel (2021-2027) sont encore en cours

Le sujet des montants accordés à la politique agricole commune (PAC) reste à trancher : les pays européens n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur le paquet « réforme de la PAC » lors du dernier Conseil dédié à ce sujet.

La Commission a fait le choix de proposer une diminution des crédits accordés à la politique agricole commune. 365 milliards sont prévus, ce qui représente une diminution en termes réels évaluée à 15 %.

Sa proposition détaille un nouveau modèle de mise en œuvre assurant, selon elle, une plus grande flexibilité et une simplification du système. Concrètement, elle souhaite s’acheminer vers une forme une gestion partagée, dans laquelle elle fixerait les objectifs et les États seraient chargés de leur déclinaison opérationnelle. Cette réforme prévoit aussi un plafonnement et une dégressivité des paiements directs, avec l’objectif de répartir l’enveloppe de manière plus équilibrée entre les exploitants. Elle suggère également de revoir les modalités de « verdissement », politique visant à instaurer un modèle agricole plus respectueux de l’environnement, en promouvant notamment la diversification des cultures.

La présidence finlandaise souhaiterait pouvoir aboutir à un accord avant la fin de l’année. Comme l’an dernier, le rapporteur plaide pour un maintien des crédits accordés à la PAC et à une simplification du système d’attribution.

Une réforme de simplification sur les fonds de cohésion est également proposée par la Commission, comprenant notamment un allégement des niveaux de procédures de contrôle. Celle-ci est soutenue par la France. Le rapporteur a pu constater la complexité liée à la gestion des fonds européens par les régions et ne peut que saluer cette volonté de simplification, de nature à faciliter le travail des bénéficiaires de ces fonds.

En l’état, les nouveaux critères d’attribution dans la politique de cohésion seraient plus avantageux pour la France. Les estimations des services de l’État estiment que l’adoption de ces critères conduirait à rehausser de près de 1,5 milliard d’euros l’enveloppe de crédits allouée à la France (+ 9 %), qui devrait ainsi s’établir à 18 Md€ courants.

La France souhaiterait par ailleurs qu’un pourcentage plus important du futur CFP soit consacré à des dépenses en faveur du climat et de la biodiversité, et propose le chiffre de 40 %, contre 25 % actuellement. Le rapporteur ne peut que soutenir une telle position, cohérente avec les efforts nécessaires pour la transition écologique.

Le rapporteur salue enfin les avancées sur la taxe numérique au niveau de l’OCDE et souhaite que l’Europe, sous le mandat de la nouvelle Commission, puisse également trouver un consensus sur le sujet.

B. Le niveau de la contribution française dans le futur CFP

Le rapporteur souligne que le niveau de la contribution française future dépend également du devenir de ces négociations.

En effet, les nouvelles ressources propres envisagées par la Commission sont de nature à diminuer la contribution française, à hauteur de 300 millions par an.

La contribution française pourrait néanmoins être amenée à augmenter. En effet, la sortie du Royaume-Uni, contributeur net, ainsi que les nouveaux besoins avancés par la Commission européenne, pourraient conduire à un ressaut de la contribution française équivalent à 6 milliards d’euros courants en moyenne annuelle, à condition que les négociations autour des ressources propres et sur la disparition progressive des rabais sur les rabais aboutissent.

([1]) Avis du Haut conseil des finances publiques relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2020 – 23 septembre 2019.

([2]) Document « Operation Yellowhammer ».

([3]) https://brexit.gouv.fr/sites/brexit/accueil.html

([4]) Annexe au projet de loi de finances pour 2020 – Relations financières avec l’Union européenne, p. 37.