rapport sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272). — Participations financières de l'État : Participation de la France au désendettement de la Grèce ; Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

SOMMAIRE

Pages

1. Principales observations de la rapporteure spéciale et données clés
2. I. Le compte d’affectation spÉciale Participations financiÈres de l’État
3. A. Les dÉpenses
4. 1. Éléments sur l’exécution partielle de 2019
5. 2. Prévisions pour 2020
6. a. Les opérations en capital
7. b. La contribution au désendettement
8. B. Les recettes
9. 1. Éléments sur l’exécution partielle de 2019
10. 2. Prévisions pour 2020
11. C. Le solde
12. D. LA PERTINENCE DES DONNÉES TRANSMISES AU PARLEMENT POUR LE VOTE DU CAS PFE
13. II. Le COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE
14. A. Objet du compte
15. 1. Un soutien au rétablissement des finances publiques de la Grèce
16. 2. Un véhicule budgétaire dédié
17. B. Exécution du compte depuis sa création
18. 1. Les recettes ont été en partie anticipées
19. a. Les recettes sur les obligations détenues en compte propre
20. b. Les recettes sur les titres SMP
21. 2. Les dépenses ont été interrompues en 2015
22. a. La prévision budgétaire de 2012
23. b. Les conséquences de la suspension des rétrocessions en 2015
24. C. Prévisions pour 2020
25. D. Observations de la rapporteure spéciale
26. 1. Les dépenses pour 2020 sont trop faibles
27. 2. Le solde de l’État a été amélioré au détriment de la Grèce
28. 3. Le programme de restitution a un impact négatif sur le dividende de la Banque de France
29. III. le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics
30. A. OBJET DU COMPTE
31. 1. Principe
32. 2. Fonctionnement
33. B. Le programme 821 Avances à l’Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune
34. 1. Objet
35. 2. Exécution
36. C. Le programme 823 Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics
37. 1. Objet
38. 2. Exécution
39. a. Les avances
40. b. Les remboursements
41. D. Le programme 824 Avances à des services de l’État
42. 1. Objet
43. 2. Exécution
44. E. Le programme 825 Avances à l’ONIAM au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex
45. 1. Objet
46. 2. Exécution
47. F. prévisions pour 2020
48. Examen en commission
49. Annexe : SOCIÉTÉS RELEVANT DU PÉRIMÈTRE DE L’AGENCE DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT ET DIVIDENDES VERSÉS A L’ÉTAT DEPUIS 2018

Principales observations de la rapporteure spéciale et données clés

Ce rapport porte sur deux comptes d’affectation spéciale et un compte de concours financiers. Malgré l’importance des masses budgétaires en jeu (76 milliards d’euros de participations cotées, 2,7 milliards d’euros de montants ayant transité par le compte d’affectation spéciale pour la participation de la France au désendettement de la Grèce et 12 milliards d’euros de concours financiers annuels), la mission traitée dans ce rapport est sans doute celle pour lesquelles le Parlement a le moins de pouvoir et dans les faits pour laquelle il n’a quasiment aucun impact.

Concernant le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État :

– le Parlement ne peut participer à la définition de la stratégie actionnariale, le Gouvernement la décidant seul ;

– le Parlement n’est pas appelé à voter les mouvements financiers, le Gouvernement les décidant seuls ;

– le Parlement n’a aucun impact sur l’affectation des dividendes versés par les participations détenues par l’État, les dividendes étant systématiquement versés au budget de l’État.

Concernant le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce, toutes les décisions sont prises au niveau européen.

Concernant le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics, le Parlement enregistre des avances de trésorerie et des remboursements agrégés mais ne peut intervenir sur une maille suffisamment fine pour avoir une influence sur la situation financière des opérateurs et organismes soutenus.

À propos du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État

1. L’exécution 2019 du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (CAS PFE) est très éloignée des prévisions de la loi de finances initiale. Mais ces prévisions sont conventionnelles. Elles ne reflètent pas les intentions réelles du Gouvernement afin de ne pas courir le risque d’influencer les cours boursiers en amont d’éventuelles cessions de titres. En outre, l’important programme de privatisation prévu par le Gouvernement à la suite de la loi « PACTE » n’a conduit à aucune cession cette année.

Les recettes et les dépenses étaient prévues à 10 milliards d’euros. Au 31 août 2019, les recettes se limitent à 393,3 millions d’euros et les dépenses seraient de 556,6 millions d’euros, ce qui conduit à un solde déficitaire de 162,8 millions d’euros.

2. Pour 2020, comme chaque année, les prévisions de recettes et de dépenses sur le CAS PFE, sur lesquels le Parlement est appelé à voter, sont indicatives. Contrairement à des crédits budgétaires, le Gouvernement n’est pas tenu de les suivre ni de les mettre en œuvre. Cette présentation permet d’éviter de donner des informations au marché sur le programme de cession envisagé, mais elle prive ainsi le Parlement des données nécessaires pour apprécier les grands ordres de grandeur des mouvements à venir.

3. Les précédentes lois de finances ont fréquemment retenu une prévision de recettes et de dépenses de 5 ou 10 milliards d’euros à titre indicatif. Pour 2020, ce montant est de 12,2 milliards d’euros en dépenses et en recettes. Ce montant a été calibré par le Gouvernement sur la base de recettes attendues des privatisations qu’il envisage de réaliser. La rapporteure spéciale observe que le référendum d’initiative partagée (RIP), lancé par 248 sénateurs et députés, permet actuellement aux citoyens français inscrits sur les listes électorales, de se prononcer contre la privatisation du groupe Aéroports de Paris. L’échéance du RIP est le 12 mars 2019.

4. La rapporteure spéciale déplore le programme de privatisations lancé par le Gouvernement, dont l’objectif est d’investir le produit des cessions dans un fond constitué d’obligations assimilables au trésor. Comptablement, ceci conduit à réduire la dette de la France. En d’autres termes, l’objectif des privatisations est la réduction de la dette publique (voir ci-dessous). Le rendement de ce fond, évalué entre 200 et 250 millions d’euros par an, sera fléché vers l’investissement de rupture. Ce processus conduit à un mécanisme complexe d’investissement que la Cour des comptes a qualifié de « mécanique budgétaire inutilement complexe et injustifiée ». La rapporteure spéciale estime que la solution la plus simple serait d’opérer, par l’intermédiaire de l’Agence des participations de l’État (APE) qui pourrait trouver les fonds nécessaires en conservant une part des dividendes versés par les sociétés dont elle détient des parts. Pour cela, il conviendrait tout à la fois de doter de la personnalité morale l’APE et de modifier la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001 pour permettre à celle-ci de conserver une partie des dividendes des titres qu’elle détient.

5. La rapporteure spéciale rappelle que les privatisations n’amélioreront pas le déficit public. En effet, s’il s’agit bien de recettes au sens de la comptabilité budgétaire ([1]), il s’agit d’opérations financières au sens de la comptabilité nationale ([2]). Autrement dit, pour le calcul du déficit public, la cession d’un actif est une opération patrimoniale qui n’a pas d’effet sur le solde. En revanche, les privatisations permettent de diminuer la dette publique au sens de la comptabilité maastrichtienne puisque celle-ci comptabilise la dette brute, c’est-à-dire l’ensemble des éléments constitutifs de la dette publique, y compris la dette comptable qui a permis de financer les actifs patrimoniaux, notamment les prises de participations publiques. La cession de participations éteint ces dettes, ce qui se traduit par une baisse comptable du montant de la dette maastrichtienne. Le calcul de la dette nette donne une image plus fidèle dans la mesure où elle soustrait du calcul du passif les éléments d’actifs financiers détenus par les administrations publiques.

6. La rapporteure spéciale rejoint la recommandation de la Cour des comptes dans un rapport sur le sujet ([3]), visant à faire évoluer le statut de l’APE afin que celle–ci soit transformée en opérateur public doté de la personnalité morale. L’APE verserait ainsi chaque année un dividende au budget général de l’État correspondant à une part des produits des cessions réalisées et des dividendes qu’elle aurait elle–même perçus. Le montant du dividende versé par l’APE pourrait même faire l’objet d’un débat et d’un vote dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances.

À l’initiative de la rapporteure spéciale, le Parlement a d’ailleurs adopté, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2018, un amendement sollicitant la remise d’un rapport par le Gouvernement « sur la politique de dividende de l’État actionnaire et sur l’opportunité de faire évoluer le statut de l’Agence des participations de l’État afin que celle-ci soit transformée en opérateur public doté de la personnalité morale, à charge pour cette dernière de verser chaque année un dividende au budget général de l’État correspondant à une part des produits des cessions réalisées et des dividendes qu’elle aurait elle-même perçus » ([4]).

Ce rapport a été remis en août 2018. La rapporteure spéciale regrette la conclusion de ce rapport selon laquelle une évolution du statut de l’APE ne fait pas partie des priorités du Gouvernement alors même que celui-ci contient de nombreux arguments en faveur d’une telle évolution.

À propos du compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce

7. Le dispositif de rétrocession des intérêts versés par la Grèce à la Banque de France a été interrompu en 2014. Les intérêts relatifs aux années 2015 à 2019 n’ont pas été reversés à la Grèce. Le dispositif a été réactivé mais seulement pour les intérêts à compter de 2017, qui n’ont toutefois toujours pas été restitués. La rapporteure spéciale regrette que les intérêts relatifs aux années 2015 et 2016 ne soient pas reversés à la Grèce en dépit de la réactivation du dispositif de rétrocession.

8. Les prévisions de dépenses pour 2020 sur le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce ont été établies afin de commencer à réduire le stock des intérêts des années 2017 à 2019 non restitués à la Grèce, en plus des intérêts relatifs à l’année 2020, qui constituent le volet recettes du compte. De ce fait, le solde sera déficitaire en 2020 afin de commencer à résorber les excédents budgétaires accumulés depuis 2015. Le rythme de versement de ces sommes dues mais non restituées est cependant très lent, au détriment des finances publiques grecques.

À propos du compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

9. Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics a permis le financement durable, sous forme de prêts, des déficits du budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), pratique contraire à la LOLF selon la Cour des comptes. Cette pratique a cessé depuis 2015 et le BACEA poursuit son remboursement d’avances accumulées mais le « stock de dette » reste important : 683,1 millions d’euros estimés à la fin de l’année 2019.

10. Pour l’ensemble des raisons exposées, la rapporteure spéciale a été conduite à émettre un avis défavorable à l’adoption des crédits.

*

Soldes reportés au 31 dÉcembre 2018

(en millions d’euros)

Source : loi de règlement pour 2018.

PrÉvisions 2020 du Compte d’affectation spÉciale Participations financiÈres de l’État

(en millions d’euros)

Source : PAP.

PrÉvisions 2020 du Compte d’affectation spÉciale Participation de la France au désendettement de la grèce

(en millions d’euros)

Source : PAP.

PrÉvisions 2020 du Compte d’affectation spÉciale avances à divers services de l’état ou organismes gérant des services publics

(en millions d’euros)

Source : PAP.

INTRODUCTION

Le présent rapport porte sur trois comptes spéciaux dont deux comptes d’affectation spéciale et un compte de concours financiers.

Parmi ceux-ci, le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (ci-après « CAS PFE ») est, de loin, celui dont l’enjeu financier est le plus important. Il constitue le véhicule budgétaire qui permet de mesurer le rôle et la place de l’État actionnaire dans notre économie (I).

Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce (ci-après « CAS Grèce ») constitue le véhicule budgétaire permettant de reverser à l’État grec les intérêts perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce adopté le 21 juillet 2011 (II).

Enfin, le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (ci-après « CCF Avances ») retrace les avances accordées par l’État à diverses entités publiques (III).

I. Le compte d’affectation spÉciale Participations financiÈres de l’État

Le CAS PFE est l’un des rares comptes d’affectation spéciale dont l’existence est expressément prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Les recettes issues des produits de cession de participations sont ainsi affectées prioritairement aux dépenses nécessitées par les investissements en capital dans diverses sociétés et organismes. Le CAS PFE peut également être alimenté par des versements du budget général et participer au désendettement de l’État ou d’établissements publics.

ExÉcution du CAS PFE depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

* dont 200,3 millions au titre du report de l’ancien compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés

Source : lois de règlement 2006 à 2018.

Le solde reporté du CAS PFE était de 1,5 milliard d’euros au 31 décembre 2018. Selon la rapporteure spéciale, d’un point de vue économique, ce solde devrait intégrer les dividendes de l’ensemble des participations de l’État afin de donner une vision juste de la rentabilité du compte pour l’État. Ce n’est pas le cas puisque, par application de la LOLF, les dividendes sont exclus du solde : ils constituent des recettes non fiscales du budget général.

Si on intégrait les dividendes versés par ces participations, dont l’exécution est retracée dans l’annexe « Développement des opérations constatées au budget général » à la loi de règlement, on obtiendrait la vision économique suivante.

prÉsentation alternative du CAS PFE depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

* dont 200,3 millions au titre du report de l’ancien compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés

** Estimations réalisées par la rapporteure spéciale calculées en intégrant les dividendes versés, retraités hors contribution de la Caisse des dépôts équivalente à l’IS.

Sur la période 2006-2018, on peut évaluer à 80,9 milliards d’euros l’amélioration du solde budgétaire de l’État permise par les dividendes perçus par l’État et par les opérations nettes du CAS PFE.

En comparant les montants versés au CAS PFE par le budget général aux montants de dividendes versés au budget général, on constate que le différentiel est largement positif puisque sur la période 2006-2018, le CAS PFE a contribué en net pour 46,5 milliards d’euros au solde budgétaire.

Relations financières entre budget général et CAS PFE (DONT solde des dividendes) depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

* Si le différentiel est positif, le CAS PFE verse plus au budget général qu’il ne reçoit.

Source : calculs de la rapporteure spéciale.

A. Les dÉpenses

Le CAS PFE comprend deux programmes, l’un consacré à l’investissement et l’autre au désendettement. Ainsi :

– le programme 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État porte les crédits afférents aux opérations d’investissement de l’État relatives à ses participations financières. Ces dépenses budgétaires ne sont pas des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale (sauf lorsque l’opération n’aurait pas pu être effectuée par un investisseur avisé) ; en effet, la perte de ressources budgétaires est compensée par l’acquisition d’un actif au bilan de l’État ;

– le programme 732 Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État porte des crédits destinés à la Caisse de la dette publique ou au désendettement d’établissements publics ; là encore, ces dépenses budgétaires ne sont pas des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale puisqu’elles éteignent un passif.

Ces dépenses sont généralement évaluées de façon conventionnelle entre 5 et 10 milliards d’euros en loi de finances initiale, afin de ne pas donner d’indications aux marchés sur les acquisitions envisagées. Toutefois, les crédits de paiement demandés pour 2020 comportent un degré de précision supplémentaire : ils sont estimés à 12,180 milliards d’euros.

1. Éléments sur l’exécution partielle de 2019

Les dépenses étaient prévues à 10 milliards d’euros pour 2019 par la loi de finances initiale. Au 31 août 2019, elles atteignent seulement le montant de 556,6 millions d’euros. Elles devraient se limiter à environ 1 087 millions d’euros sur l’ensemble de l’année en l’état des informations recueillies par la rapporteure spéciale.

Les cinq principales dépenses ont porté sur la mise en œuvre d’actions en fonds propres du PIA 3, la souscription à l’émission d’obligations à option de conversion et/ou d’échange en actions (« OCEANE ») du groupe Air France-KLM, la poursuite de la libération du capital de la Société pour le logement intermédiaire (SLI), le rachat de 5,6 millions d’actions du groupe EDF et le versement d’une avance d’actionnaire au groupe pharmaceutique LFB. Ces cinq opérations ont représenté près de 90 % des dépenses du compte. Elles sont détaillées ci-après.

Les versements en fonds propres à plusieurs opérateurs du PIA (Caisse des dépôts et consignations, Bpifrance et ADEME) s’inscrivent dans la poursuite du financement des projets du PIA 3. Préalablement au versement des fonds sur le compte des opérateurs, le CAS PFE a bénéficié d’un abondement du budget général (issu des programmes 421, 422 et 423) à due concurrence, soit 240 millions d’euros.

L’État a souscrit, en mars 2019, à l’émission d’obligations dites « OCEANE » réalisée par Air France-KLM à hauteur de sa quote-part au capital de la société, soit 14,3 % du capital. Cette souscription s’élève à 71,5 millions d’euros et doit permettre d’accompagner le groupe dans l’amélioration de sa compétitivité et la consolidation de son développement.

La Société pour le logement intermédiaire (SLI) a été créée par l’État en 2015 pour financer 25 000 logements intermédiaires. L’État a souscrit à son capital à hauteur de 750 millions d’euros et libère du capital annuellement, en fonction des besoins de la SLI. En 2018, 78 millions d’euros ont été libérés et, en 2019, la libération s’élève à 69,8 millions d’euros.

L’État a racheté, pour un coût de 62,3 millions d’euros, 5 612 243 actions du groupe EDF à Bpifrance, qui les avait reçues au titre du solde du dividende 2018 (distribué en titres et non en numéraire). Bpifrance détient, en effet, 389,3 millions d’actions EDF qui alimentent le Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), créé en janvier 2018. L’État a prévu de racheter les actions EDF correspondantes au versement des dividendes en titres pour chacun des exercices 2018, 2019 et 2020.

Enfin, l’État a effectué deux versements au Laboratoire français du Fractionnement et des Biotechnologies (LFB) comme avance d’actionnaire, afin d’assurer la liquidité du groupe avant une opération d’ouverture de son capital. L’avance totale a été de 56,5 millions d’euros.

DÉpenses ExÉcutÉes au 31 août 2019

(en euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Selon les réponses obtenues par la rapporteure spéciale, plusieurs autres opérations de dépenses devraient être effectuées entre le 31 août 2019 et la fin de l’année 2019. Elles sont mentionnées dans le tableau ci-dessous.

DÉpenses prÉvues du 31 août 2019 au 31 dÉcembre 2019

(en euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

2. Prévisions pour 2020

À la différence des exercices précédents, les dépenses sont prévues à un nouveau degré de précision, soit 12,180 milliards d’euros pour 2020 dont 9,98 milliards d’euros d’opérations en capital (investissement) et 2 milliards d’euros au profit de la Caisse de la dette publique (désendettement), comme l’année précédente.

DÉpenses prévues pour 2020

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances.

a. Les opérations en capital

Plusieurs opérations en capital sont d’ores et déjà prévues et mentionnées dans le projet annuel de performances pour un montant total d’environ 1,4 milliard d’euros. Ces opérations ne présentent pas de caractère de confidentialité. Il s’agit :

– d’investissements en fonds propres au titre du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3) à hauteur de 1 180 millions d’euros (après 240 millions d’euros en 2019, ce qui traduit la montée en charge de ce volet du PIA) ;

– d’une participation à l’augmentation du capital de France Télévisions, à hauteur de 34 millions d’euros (115 millions d’euros sur quatre ans, jusqu’en 2023) ;

– d’une souscription au capital de la Société pour le logement intermédiaire (SLI), à hauteur de 110 millions d’euros ;

– d’une contribution de 103,8 millions d’euros à la recapitalisation de plusieurs banques multilatérales de développement, principalement au bénéfice de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et la Société financière d’investissement (SFI), respectivement pour 51,2 et 47,2 millions d’euros.

b. La contribution au désendettement

Comme en 2019, 2 milliards d’euros seront mobilisés par le CAS PFE pour contribuer au désendettement de l’État.

En outre, une part conséquente des recettes attendues des cessions de participations de l’État dans les prochains mois (FDJ et ADP notamment) devrait être consacrée à la réduction du besoin de financement de l’État en 2019 et en 2020. Cela découle de l’engagement du Gouvernement de consacrer principalement ces recettes au Fonds pour l’innovation et pour l’industrie, qui mobilise des fonds investis en titres de dette publique. Le fonds devrait être alimenté à hauteur de 10 milliards d’euros de recettes de cessions de titres. Outre les 1,6 milliard d’euros ayant déjà été versés en numéraire en septembre 2018 (voir ci-dessous), un stock de titres EDF et Thalès ont été affectés provisoirement au fonds pour dégager des ressources à investir, le temps de constituer la dotation de 10 milliards d’euros du fonds.

Pour mémoire, sur la période exécutée de 2018, le CAS PFE a contribué au désendettement pour plus de 2 milliards d’euros :

– 467 millions d’euros ont été consacrés à désendetter le Commissariat à l’énergie atomique (CEA) vis-à-vis d’Orano : cette dette était issue du transfert par le CEA à Areva NC d’opérations d’assainissement et de démantèlement ;

– 1 600 millions d’euros ont été d’ores et déjà versés à Bpifrance qui héberge le Fonds pour l’innovation et pour l’industrie. Ce versement s’est traduit par un dépôt permanent sur un compte de l’Agence France Trésor qui réduit, toutes choses égales par ailleurs, le besoin de financement de l’État.

B. Les recettes

En recettes, le CAS PFE est alimenté essentiellement par les produits de cession de participations, cotées ou non, ainsi que par des versements du budget général.

Au 31 août 2019, les participations cotées de l’État détenues par l’APE étaient valorisées à 76,1 milliards d’euros, en baisse de 6,24 % sur un an.

Participations cotÉes de l’État au 31 AOûT 2019

Source : Agence des participations de l’État.

1. Éléments sur l’exécution partielle de 2019

Les recettes sont prévues conventionnellement à 10 milliards d’euros pour 2019 par la loi de finances initiale au titre des produits de cession.

Au 31 août 2019, les recettes se limitent à 393,8 millions d’euros. Trois opérations concourent principalement à cette somme :

– un versement du budget général pour compenser à due concurrence les versements en fonds propres du CAS PFE au titre du PIA (voir supra), pour 240 millions d’euros ;

– la cession de 7,7 millions d’euros d’actions du groupe EDF à des salariés et anciens salariés d’EDF à l’occasion d’une offre réservée aux salariés (ORS), afin de promouvoir l’actionnariat salarié. Cette cession a rapporté 94,5 millions d’euros ;

– le remboursement par la Banque interaméricaine de développement d’une créance de 25,3 millions de dollars (22,4 millions d’euros).

Recettes ExÉcutÉes au 31 AOût 2019

(en euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Le tableau ci-dessous mentionne les principales opérations attendues d’ici la fin de l’année.

Recettes prÉvues du 31 août 2019 au 31 dÉcembre 2019

(en euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

2. Prévisions pour 2020

Le projet annuel de performances prévoit d’équilibrer le CAS avec un niveau de recettes de 12,180 milliards d’euros pour 2020. Aucune indication n’est fournie sur les cessions envisagées mais la hauteur du niveau des engagements se justifie par un contexte de privatisation.

Le projet annuel de performances cite, en effet, deux opérations qui pourraient avoir cours en 2020 :

– la cession de titres du groupe ADP en vue de sa privatisation, actuellement stoppée par le processus de récolte des signatures favorables à un référendum d’initiative partagée sur le sujet ;

– la cession de titres du groupe La Poste à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dans la perspective du rapprochement entre CDC et CNP Assurances, à hauteur d’1 milliard d’euros.

En outre, en contrepartie des dépenses du CAS PFE en direction des opérateurs du PIA 3 à hauteur de 1 190 millions d’euros, un abondement du CAS par le budget général de même montant devrait intervenir en 2020.

C. Le solde

Le solde du CAS PFE serait excédentaire en 2019 à hauteur d’environ 1,3 milliard d’euros. Pour 2020, le solde est présenté de façon conventionnelle en équilibre.

1. Le solde pour 2019

En l’état des informations obtenues par la rapporteure spéciale, le solde annuel du CAS PFE serait déficitaire, fin 2019, de 153 millions d’euros (hors privatisation de FDJ).

En tout état de cause, et conformément aux règles de la LOLF, le solde déficitaire annuel serait bien inférieur au solde reporté au 31 décembre 2018 qui s’élevait à 1 543 millions d’euros.

Vu les opérations prévues au second semestre, le solde reporté au 31 décembre 2019 devrait s’établir à environ + 1,4 milliard d’euros, sans préjudice des opérations non prévues.

SOLDE prévisionnel du CAS PFE pour 2019

(en millions d’euros)

* prévisions d’exécution, hors cession de FDJ.

Source : commission des finances d’après réponses au questionnaire budgétaire de la rapporteure spéciale.

2. Le solde pour 2020

Compte tenu du montant prévisible du solde reporté au 31 décembre 2019, le solde pourra être déficitaire à hauteur de 1,4 milliard d’euros environ, sans qu’un abondement du budget général soit nécessaire.

D. LA PERTINENCE DES DONNÉES TRANSMISES AU PARLEMENT POUR LE VOTE DU CAS PFE

Chaque année, le Parlement est amené à se prononcer lors de la discussion du projet de loi de finances initiale sur le niveau de dépenses et de recettes prévisionnelles du CAS PFE. Or comme indiqué ci-dessus, la rapporteure spéciale estime que le niveau de dépenses et de recettes du CAS PFE inscrit au projet de loi de finances initiale est insuffisamment documenté, ce qui ne permet pas un vote éclairé.

Le tableau ci-dessous présente une comparaison des montants prévisionnels votés et des montants exécutés.

Comparaison des prÉvisions et de l’eXÉcution des recettes

et des dÉpenses du CAS PFE

(en millions d’euros)

* prévisions d’exécution, hors cession de FDJ.

Source : projets de loi de finances initiale et lois de règlement.

La rapporteure spéciale souligne que cette comparaison montre :

– que pendant de nombreuses années, un montant de 5 ou 10 milliards d’euros a été inscrit dans les projets de loi de finances sans que cela ne corresponde, a minima, à des ordres de grandeur réalistes sur le montant des opérations prévisibles ;

– que ces montants ont pu être sous exécutés ou sur exécutés dans des proportions importantes, sans la moindre validation parlementaire.

La rapporteure spéciale conclut que le vote du budget du CAS PFE, repose sur des montants prévisionnels pour lesquels peu d’informations sont transmises au Parlement, et qu’ils n’intègrent pas de manière précise un niveau de risque potentiel de non-réalisation.

Elle relève que ce niveau de risque budgétaire pour les finances de l’État ne peut être appréhendé de manière rigoureuse et efficace par le Parlement du fait du peu d’informations dont dispose ce dernier. Elle considère donc que le vote du CAS PFE relève d’une forme de « blanc-seing » donné au Gouvernement et estime donc que le processus budgétaire sur cette mission devrait être revu.

II. Le COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce – ci-après CAS Grèce – a été créé par l’article 21 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

A. Objet du compte

1. Un soutien au rétablissement des finances publiques de la Grèce

Le 20 février 2012, les États membres de la zone euro s’étaient engagés dans le cadre de l’Eurogroupe à restituer à la Grèce les intérêts que cette dernière verse au titre de certaines dettes détenues en compte propre par les banques centrales nationales de la zone. La quote-part de la Banque de France était de 754,3 millions d’euros (pour un montant total du programme européen de 4 milliards d’euros).

Le 26 novembre 2012, un nouvel accord de l’Eurogroupe a étendu le programme de restitution des intérêts à d’autres titres de la dette publique grecque, c’est-à-dire sur les obligations souveraines grecques acquises dans le cadre du « Securities market program » (SMP) – le programme d’achat d’obligations souveraines mis en œuvre par l’Eurosystème à compter de 2010. La quote-part de la Banque de France était de 2,06 milliards d’euros (pour un montant total du programme européen de 9,9 milliards d’euros).

Au total, la France s’était donc engagée à restituer à la Grèce 2,81 milliards d’euros pour l’aider à rétablir ses comptes publics.

chronique des décaissements prévisionnels

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances.

2. Un véhicule budgétaire dédié

Le CAS Grèce constitue le véhicule budgétaire permettant de transférer à l’État grec les revenus d’intérêts perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce.

La création du CAS Grèce était justifiée ainsi par le Gouvernement dans l’évaluation préalable de l’article constitutif :

« Sur le plan budgétaire, la création d’un compte d’affectation spéciale (CAS) dédié était la solution la plus appropriée. En effet, conformément à l’article 21 de la LOLF, les CAS retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont « par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Ce compte présente l’avantage d’assurer la traçabilité des recettes et des dépenses et une meilleure information du Parlement. En outre, ce traitement permet la neutralité de l’opération sur le budget de l’État, un CAS ne pouvant être en situation de déficit. Cela est ici justifié dans la mesure où l’État ne joue qu’un rôle d’intermédiaire entre la Banque de France et la Grèce ».

Ce compte retrace donc en recettes le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France à l’État au titre de la restitution des revenus qu’elle a perçus sur les titres grecs.

En dépenses, le compte retrace les versements de la France à l’État grec au sein du programme 795 Versement de la France au titre de la restitution à cet État des revenus perçus sur les titres grecs.

Le compte comporte également un programme qui n’a, à ce stade, pas enregistré d’opérations. Dans l’hypothèse où les conditions du plan de désendettement ne seraient plus réunies par la Grèce, les sommes versées par la Banque de France à l’État lui seraient rétrocédées via le programme 796 Rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France.

À noter enfin qu’en raison de la nature particulière de ce compte d’affectation spéciale, qui tient lieu de simple canal budgétaire entre la Banque de France et l’État grec, aucun dispositif de mesure de la performance ne lui est associé.

B. Exécution du compte depuis sa création

L’exécution du compte n’a pas suivi fidèlement le calendrier de restitution des intérêts tant en ce qui concerne les recettes que les dépenses.

1. Les recettes ont été en partie anticipées

Les recettes relatives au premier accord ont été anticipées par rapport aux dates de restitution effectives à la Grèce. Les recettes relatives au second accord suivent en revanche le calendrier de restitution à la Grèce des intérêts.

a. Les recettes sur les obligations détenues en compte propre

Par convention signée le 3 mai 2012 avec le ministre de l’économie et des finances, la Banque de France s’est engagée à verser la somme de 754,3 millions d’euros à l’État. Il s’agit de la quote-part française des 4 milliards d’euros que les États de la zone euro s’étaient engagés à restituer à la Grèce. Cette somme a été intégralement versée en 2012 et 2013 : 198,7 millions d’euros en 2012 et le solde de 555,6 millions d’euros en 2013.

Le compte n’enregistre donc plus de recettes à ce titre depuis 2014. Seul le programme SMP continue donc à donner lieu à la perception de recettes pour le compte d’affectation spéciale.

b. Les recettes sur les titres SMP

Une convention en date du 26 juin 2013 a été adoptée entre la Banque de France et l’État afin d’organiser le transfert des produits des titres acquis dans le cadre du programme SMP. Il est ainsi prévu que le versement de la Banque de France couvre exactement, chaque année, la dépense du compte, soit 2,06 milliards d’euros répartis chaque année jusqu’en 2025 selon la chronique des décaissements prévisionnels.

Les versements continuent mais se sont progressivement réduits, comme l’illustre le tableau ci-dessous, conformément à la prévision budgétaire initiale de 2012. Un avenant à la convention de 2013, précitée, a précisé les montants versés par la Banque de France à l’État via le présent CAS. En 2020, le total des intérêts des titres SMP restitués à la Grèce sera de 1 923 millions d’euros. Il restera donc 137 millions d’euros à verser sur le compte jusqu’en 2025 pour respecter la convention de 2013.

En 2020, les recettes enregistrées sur le compte depuis sa création seront de 2,7 milliards d’euros.

prévision de recettes actualisée sur la période 2012-2020 relative au CAS PARTICIPATION DE LA France AU DésendeTtement de la grèce

(en millions d’euros)

Source : PAP.

2. Les dépenses ont été interrompues en 2015

a. La prévision budgétaire de 2012

Les dépenses devaient suivre le calendrier de reversements prévus par les deux accords de restitution des intérêts. Une partie des recettes ayant été anticipées, le solde du compte devait suivre une chronique budgétaire dégressive jusqu’en 2020.

prévision budgétaire initiale sur la période 2012-2020 relative au CAS PARTICIPATION DE LA France AU DésendeTtement de la grèce

(en millions d’euros)

Source : Gouvernement.

Les opérations menées au titre de la rétrocession des revenus perçus sur les obligations acquises dans le cadre du Securities market program (SMP) sont équilibrées chaque année en recettes et en dépenses et n’ont pas donc pas d’impact sur le solde du compte. En revanche, le solde annuel du compte varie en fonction des opérations menées au titre de la rétrocession des revenus perçus sur les obligations détenues pour compte propre.

Comme prévu, le solde a été excédentaire en 2013 à hauteur de 406,6 millions d’euros compte tenu du versement anticipé de la Banque de France des 754 millions d’euros prévus jusqu’en 2020, et du décaissement de 347,7 millions d’euros au titre des années 2012 et 2013.

Le solde annuel devait, de façon mécanique, se dégrader de 2014 à 2020 à raison des décaissements successifs au titre du reversement des revenus tirés des obligations détenues pour compte propre. En conséquence, le solde annuel du CAS Grèce, nul en 2012, puis positif en 2013 pour 406,6 millions d’euros, aurait dû être négatif sur la période 2014-2020.

b. Les conséquences de la suspension des rétrocessions en 2015

Toutefois, le dispositif de rétrocession a été mis en pause avec l’arrêt du deuxième programme d’assistance financière à la Grèce (communiqué de l’Eurogroupe du 27 juin 2015).

Les versements en dépenses prévus pour 2015 (432,5 millions d’euros), pour 2016 (325,6 millions d’euros), pour 2017 (239 millions d’euros) et pour 2018 (167,3 millions d’euros) n’ont donc pas été réalisés en raison de la suspension du dispositif. Le versement annuel à la Grèce sur le compte bloqué pour le service de la dette était en effet conditionné au respect par l’État grec de ses engagements dans le cadre de son programme d’assistance financière.

Ainsi, les exercices 2015 à 2018 se sont caractérisés par une consommation nulle de crédits. Le compte affiche, depuis un très fort excédent budgétaire alors qu’il devrait être déficitaire, selon les prévisions de la loi de finances de 2012.

Exécution budgétaire du CAS PARTICIPATION DE LA France AU DésendeTtement de la grèce depuis sa création

(en millions d’euros)

Source : RAP 2012-2018.

Le dispositif de rétrocession a été réactivé par l’accord de l’Eurogroupe du 22 juin 2018. Cet accord prévoit de reprendre les versements au titre des intérêts versés à partir de l’année 2017, à la fois pour les obligations détenues en compte propre et pour les obligations du programme SMP.

Les versements seraient faits depuis le compte dédié du Mécanisme européen de stabilité (MES) par tranches d’égal montant, sous réserve que la Grèce remplisse bien les conditions fixées sur la période post-programme. La mise en œuvre de ces conditions est vérifiée dans le cadre du régime de surveillance renforcée qui s’applique à la Grèce depuis le 31 août 2018.

Toutefois, jusqu’en 2019, les restitutions au titre des exercices antérieurs n’avaient pas encore repris. Les dépenses au titre de l’année 2019 ont donc été prévues, par la LFI, à 125,7 millions d’euros, conformément au calendrier originel.

C. Prévisions pour 2020

Les recettes au titre de l’année 2020 seront de 84,1 millions d’euros. Elles sont reversées par la Banque de France à l’État.

S’agissant des dépenses, le Gouvernement prévoit d’amorcer la restitution des intérêts dus à la Grèce au titre des exercices antérieurs, conformément à la reprise du mécanisme de restitution. 480,6 millions d’euros seraient ainsi engagés en autorisations d’engagement, ce qui correspond aux besoins du compte jusqu’en 2022 pour étaler ces restitutions antérieures en plus des sommes dues au titre du calendrier originel.

En 2020, 263,7 millions d’euros sont ouverts en crédits de paiement, ce qui conduit à un solde déficitaire à hauteur de 179,6 millions d’euros. L’excédent du CAS accumulé depuis 2015 commencerait donc à se résorber.

D. Observations de la rapporteure spéciale

La rapporteure spéciale a plusieurs observations à formuler. La prévision des dépenses est trop faible. Ce compte a permis à l’État d’améliorer son solde budgétaire au détriment de la Grèce et il présente également un impact sur le dividende de la Banque de France.

1. Les dépenses pour 2020 sont trop faibles

Le dispositif de rétrocession des intérêts a été réactivé par l’accord de l’Eurogroupe du 22 juin 2018.

Certes, la reprise des versements suspendus en 2015 et 2016 a été exclue. Mais le communiqué de l’Eurogroupe prévoit de rétrocéder à la Grèce les intérêts courants à partir de l’année 2017.

En 2018 et en 2019, faute de notification du MES, aucune restitution n’a eu lieu. En 2020, les restitutions reprennent bien, à un rythme toutefois très lent, tandis que le CAS connaît un excédent budgétaire de plus d’1 milliard d’euros.

2. Le solde de l’État a été amélioré au détriment de la Grèce

La rapporteure spéciale relève que la Banque de France est supposée verser au CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce 2 814 millions jusqu’en 2025 et qu’elle aura déjà versé 2 593 millions à l’État au 31 décembre 2019.

Or, à ce jour, seulement 1 298,5 millions d’euros ont été reversés à la Grèce. Cela signifie que la mise en œuvre du programme a permis d’améliorer le solde budgétaire de l’État de 1,3 milliard d’euros au détriment des finances publiques grecques.

3. Le programme de restitution a un impact négatif sur le dividende de la Banque de France

Les versements annuels retracés en recettes sur le compte se font comptablement en affectation du résultat de la Banque de France, et sont donc susceptibles d’avoir un impact négatif sur le dividende qu’elle verse à l’État. Le chiffrage précis de cet impact se heurte à l’impossibilité de savoir si la Grèce aurait été en mesure d’honorer ses engagements en l’absence du soutien des pays de la zone euro, dont ce programme fait partie.

III. le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics – ci-après CCF Avances – retrace les avances accordées par l’État à des entités publiques sous statuts divers (services de l’État, établissements publics, sociétés d’économie mixte, etc.).

Les recettes et les dépenses budgétaires du compte ne sont pas des recettes et des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale. Elles sont comptabilisées comme des opérations financières car elles sont neutres au plan patrimonial : un décaissement (dépense budgétaire) donne lieu à la constatation d’une créance (avance) tandis qu’un encaissement (recette budgétaire) donne lieu à l’extinction d’une créance (remboursement).

Les opérations du CCF Avances n’ont donc pas d’impact sur le déficit public au sens de la comptabilité nationale.

A. OBJET DU COMPTE

1. Principe

Le CCF Avances a été créé par l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

La création de ce compte résulte directement de l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Aux termes de cet article, les avances doivent respecter deux principes :

– la neutralité budgétaire pour l’État qui passe par l’application d’un taux d’intérêt de l’avance au moins égal au taux d’intérêt du titre de l’État de maturité équivalente ;

– une durée déterminée.

Le respect de ces deux principes doit garantir que lesdites avances ne deviennent pas des subventions qui ne diraient pas leur nom. En principe, les avances peuvent donc être consenties seulement si la ressource financière permettant son remboursement est certaine.

2. Fonctionnement

Le compte retrace, en dépenses, l’octroi d’avances :

– à l’Agence de services et de paiement (ASP) au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (programme 821) ;

– aux organismes distincts de l’État et gérant des services publics (programme 823), tels que les établissements publics nationaux, les services concédés, les sociétés d’économie mixte, les organismes divers de caractère social ;

– aux services de l’État (programme 824), tels que les budgets annexes, les services autonomes de l’État, les services nationalisés ;

– et à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex (programme 825).

Parallèlement, le compte retrace en recettes le remboursement des avances. Les intérêts perçus sur ces avances sont, en revanche, affectés au budget général.

Le solde cumulé du compte depuis sa création est structurellement déficitaire, pour un montant qui atteint – 1 896,5 millions d’euros au 31 décembre 2018.

B. Le programme 821 Avances à l’Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune

1. Objet

L’essentiel des crédits du CCF Avances porte sur le programme 821 Avances à l’Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC). Ce programme permet le préfinancement des aides de la PAC dans l’attente de leur remboursement par l’Union européenne.

Les dépenses du programme sont donc les avances aux agriculteurs des aides de la PAC, effectuées via l’Agence de services et de paiement (ASP) et les recettes constituent les remboursements de l’Union européenne.

2. Exécution

L’ASP rembourse chaque année l’intégralité des avances au cours de l’exercice pendant lequel les avances lui sont versées : le programme 821 sert donc strictement de ligne de trésorerie. En conséquence, la recette prévisionnelle inscrite en loi de finances initiale est toujours égale au montant des crédits ouverts.

En exécution, cet équilibre est également constaté, mais le montant des crédits consommés et des recettes perçues sont généralement plus faibles : afin que les avances versées permettent le financement exact de l’ASP au titre des aides de la PAC, une marge de sécurité est prévue pour garantir la continuité du paiement des aides agricoles.

Pour 2018, en LFI, le montant de crédits ouverts sur programme 821 était de 16 milliards d’euros. Le montant des crédits consommés et les remboursements perçus en recettes s’élèvent à 14,859 milliards d’euros.

En 2019, le montant des crédits ouverts est de 11 milliards d’euros. Aucune information n’est encore disponible sur l’exécution 2019.

C. Le programme 823 Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics

1. Objet

Le programme 823 Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics a pour objet de répondre soit à des besoins de trésorerie ponctuels, soit à des situations d’urgence pour assurer la continuité de l’action publique ou pour mettre en œuvre de façon accélérée une mesure de politique publique.

Des avances à moyen terme peuvent également être accordées à des organismes divers d’administration centrale (ODAC), ces derniers n’ayant pas le droit de s’endetter auprès d’un établissement de crédit par application de l’article 12 de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques.

2. Exécution

Grâce aux réponses apportées par le Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale, des informations sur l’exécution 2019 sont d’ores et déjà disponibles pour ce programme.

a. Les avances

Au 15 septembre 2019, une seule avance a été accordée, à hauteur de 20 millions d’euros, à l’Institut mines télécom (IMT) dans le cadre du déménagement de Paris à Saclay afin de financer les travaux immobiliers. L’IMT a effectué un premier tirage d’un montant de 10 millions d’euros, qui constitue donc la seule consommation de crédit de l’exercice à ce jour.

En outre, d’ici la fin de l’année 2019, une avance de 9,6 millions d’euros pourrait être accordée à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), si celle-ci en fait la demande, dans le cadre du financement de projets immobiliers. Un montant de 11,5 millions d’euros a été voté en loi de finances pour 2019 à cet effet.

Enfin, une avance de 45 millions d’euros pourrait être accordée au Fonds d’assurance formation des chefs d’entreprise artisanale (FAFCEA) et aux conseils de la formation institués auprès des chambres des métiers et de l’artisanat, du fait de besoins de trésorerie. En cas d’octroi, les crédits seraient pris sur l’enveloppe de 50 millions d’euros de crédits ouverts en loi de finances initiale au titre de la réserve d’urgence.

b. Les remboursements

Au 15 septembre 2019, un bénéficiaire d’avance a effectué un remboursement : la chambre de commerce et d’industrie de Guyane a remboursé 0,2 million d’euros des 5,2 millions d’euros accordés en 2015, et devrait rembourser 0,15 million d’euros supplémentaires d’ici la fin de l’année.

La loi de finances initiale pour 2019 prévoit, en outre, des remboursements de quatre autres bénéficiaires d’ici le 31 décembre 2019 :

– 4 millions d’euros par l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) au titre de plusieurs avances consenties depuis 2012 ;

– 4 millions d’euros par la Cité de la Musique, en règlement de l’avance de 60,5 millions d’euros octroyée en 2009, pour laquelle la Cité de la Musique est en défaut depuis le 31 décembre 2009. Des travaux sont en cours afin de proposer à la Cité de la Musique un rééchelonnement de cette avance ;

– 65 millions d’euros au titre de l’avance octroyée en 2017 à FranceAgrimer dans le cadre du financement du Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD), initialement prévu en 2018. Son remboursement a été décalé à décembre 2019 compte tenu de la persistance des difficultés de trésorerie du FEAD en 2018 ;

– 44,7 millions d’euros ont été accordés en 2018 et en 2019 à l’Institut Mines Télécom (IMT) dans le cadre du déménagement de Paris à Saclay afin de financer les travaux immobiliers. L’IMT a effectué des tirages d’un montant total de 34,7 millions d’euros en 2018 et 10 millions d’euros en 2019. La date de remboursement a été fixée au 31 décembre 2019.

D. Le programme 824 Avances à des services de l’État

1. Objet

Ce programme retrace en réalité la ligne des avances et remboursements du budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA).

Pendant plusieurs années, le BACEA a utilisé cette ligne d’avance comme une ligne d’endettement. Cette situation a été vivement critiquée par la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire pour l’exercice 2015 : le recours au compte d’avances afin de financer le déséquilibre financier structurel du BACEA est un contournement de l’objet du CCF Avances ([5]). Les avances du Trésor doivent permettre de financer des objets précis et ponctuels et être remboursés à brève échéance.

Le Gouvernement a pris note de ces critiques et le BACEA a amorcé son désendettement du stock d’avances consenties par le CCF Avances, grâce à la recherche d’économies structurelles et au dynamisme de ses recettes.

2. Exécution

En 2018, le BACEA n’a eu aucun recours aux avances, notamment grâce à la bonne situation de sa trésorerie, améliorée par le dynamisme de ses ressources propres dû à la croissance du trafic aérien. Dans le même temps, le montant du remboursement d’avances précédentes a été de 172,8 millions.

En 2019, le montant de l’avance a été prévu à 59,7 millions d’euros. À date, comme en 2018, aucune demande d’avance n’a été encore effectuée malgré le maintien de la ligne de crédits. En outre, les remboursements attendus s’élèvent à 122 millions d’euros.

Fin 2019, la « dette » du BACEA à l’égard du CCF Avances s’élèverait encore à 683,1 millions d’euros.

STOCK DES AVANCES AU BACEA AU 31 DÉCEMBRE DEPUIS 2007

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

E. Le programme 825 Avances à l’ONIAM au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex

1. Objet

Ce programme a vocation à permettre une indemnisation rapide, en cas de condamnation judiciaire, des victimes du Benfluorex, molécule du médicament commercialisé par les laboratoires Servier sous le nom de Mediator. Jusqu’à présent, les Laboratoires Servier ont indemnisé l’ensemble des victimes. Dès lors, l’ONIAM ne s’est pas substitué aux Laboratoires Servier et n’a sollicité aucune avance. Il s’ensuit que les crédits du programme n’ont pas à ce stade été mobilisés.

Toutefois, en 2017, les Laboratoires Servier ont refusé de payer les indemnisations versées en substitution pour deux dossiers. L’ONIAM a alors procédé à une assignation des Laboratoires Servier devant les juridictions sur ces deux dossiers. Dans ce contexte, et bien qu’à ce stade aucune demande d’avance n’ait été exprimée par l’ONIAM, le montant de crédits ouverts sur ce programme a été reconduit en 2018, en 2019 et désormais en 2020 à un niveau de 15 millions d’euros par précaution, dans l’hypothèse où de nouveaux refus d’indemnisation interviendraient.

À noter que les avances accordées à l’ONIAM sont retracées dans un programme budgétaire dédié car cet organisme bénéficie d’avances alors que le caractère certain de la ressource destinée à son financement fait défaut (les ressources de l’ONIAM permettant le remboursement de ces avances doivent, en effet, provenir du résultat des actions récursoires qu’il engage).

2. Exécution

Les crédits de précaution ouverts au titre de ce programme n’ont pas été consommés en 2018 et ne devraient pas l’être en 2019, car aucune demande d’indemnisation des victimes du Benfluorex n’a été instruite.

Depuis la mise en place du compte d’avance, aucun tirage n’a été nécessaire sur les 15 millions d’euros prévus chaque année en loi de finances initiale.

F. prévisions pour 2020

Pour 2020, il est prévu, pour l’ensemble du compte, des recettes de 10,3 milliards d’euros et des dépenses de 10,4 milliards d’euros, soit un solde négatif de 139 millions d’euros. Autrement dit, le montant des remboursements d’avances devrait être légèrement inférieur au montant des avances consenties pendant l’exercice, ce qui détériore d’autant le solde budgétaire de l’État.

PrÉvision d’équilibre du ccf Avances en 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après PAP.

Ce solde positif ne provient pas des opérations liées aux programmes 821 et 825 – qui sont équilibrés, respectivement à 10 milliards d’euros et 15 millions d’euros – mais des opérations relatives aux programmes 823 et 824.

S’agissant du programme 821, les dépenses et recettes s’équilibrent à hauteur de 10 milliards d’euros en 2020. Ce montant est en diminution par rapport à 2019 (– 1 milliard d’euros), pour la cinquième année consécutive, en raison de la résorption des retards de paiement induits par la mise en place des nouvelles dispositions de la PAC. Depuis 2016, les crédits demandés sont plus importants afin de pouvoir préfinancer des aides relatives aux années antérieures.

S’agissant du programme 823, le projet de loi de finances pour 2020 prévoit d’ouvrir des crédits de paiement de 320 millions d’euros sur le programme, dont :

– 70 millions d’euros au profit de France Télévisions dans le cadre du financement de son plan de transformation.

– 150 millions d’euros au profit de FranceAgriMer pour faire face aux besoins de trésorerie découlant des crises agricoles demandant la mise en place de dispositifs d’urgence (peste porcine africaine, crise du sucre).

– 100 millions d’euros, enfin, au titre de la réserve d’urgence, afin d’être en capacité de répondre à des besoins de trésorerie imprévus et limités, susceptibles d’apparaître ultérieurement. En 2020, ce montant est relevé de 50 millions d’euros par rapport à 2019 pour tenir compte des risques de crise agricole identifiés par FranceAgrimer mais qui ne sont pas matérialisés à ce stade.

S’agissant du programme 824, en 2020, une nouvelle ligne d’avance au BACEA de 50 millions d’euros est proposée en PLF, d’un montant inférieur aux montants ouverts en LFI 2018 (87,2 millions d’euros) et 2019 (59,7 millions d’euros). Le montant des remboursements attendus s’élève à 122 millions d’euros.

Enfin, s’agissant du programme 825, Les crédits ouverts sur le programme 825 Avances à l’ONIAM au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex sont de 15 millions d’euros en 2020.

Ce montant de crédits est le même depuis 2018 et constitue une enveloppe de précaution, dans l’hypothèse où de nouveaux refus d’indemnisation interviendraient.

Examen en commission

Au cours de sa réunion du mercredi 23 octobre, la commission a examiné les crédits des comptes spéciaux Participations financières de l’État, Participation de la France au désendettement de la Grèce et Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services.

Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale ([6]).

Contrairement aux recommandations de la rapporteure spéciale, la commission a adopté les crédits des comptes spéciaux Participations financières de l’État, Participation de la France au désendettement de la Grèce et Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services, sans modification.

Annexe : SOCIÉTÉS RELEVANT DU PÉRIMÈTRE DE L’AGENCE DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT ET DIVIDENDES VERSÉS A L’ÉTAT DEPUIS 2018

(euros)

Source : Agence des participations de l’État.

([1]) La comptabilité budgétaire est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie.

([2]) La comptabilité nationale s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010).

([3]) Cour des comptes, L’État actionnaire, 25 janvier 2017 (lien).

([4]) Article 178 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

([5]) Le recours aux avances se justifie toujours dans l’absolu, notamment pour concourir au financement des investissements du BACEA, en complément de l’autofinancement dégagé par le produit des redevances. Le moindre coût de la substitution des avances du Trésor aux emprunts bancaires est un élément qu’il convient, en particulier, de prendre en compte.

([6]) http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/cr-cfiab/19-20/c1920017.pdf.