Etude d'impact sur le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises

1. Introduction générale
2. Tableau synoptique des consultations
3. Tableau synoptique des mesures d’application
4. Chapitre Ier : Des entreprises libérées
5. Section 1 : Création facilitée et à moindre coût
6. Article 1er relatif à la création d’un guichet unique électronique pour l’accomplissement des formalités liées à la création et à la vie des entreprises
7. Article 2 relatif à la création d’un registre des entreprises
8. Article 3 relatif à la réforme des publications d'annonces légales
9. Article 4 relatif à la suppression de l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation
10. Article 5 relatif à la mise en œuvre d’actions collectives de communication et de promotion à caractère national en faveur de l’artisanat et des entreprises artisanales
11. Section 2 : Simplifier la croissance de nos entreprises
12. Article 6 relatif aux seuils d’effectifs
13. Article 7 relatif à l’adaptation de la gouvernance de Business France dans le cadre de la réforme du dispositif d'accompagnement à l'export
14. Article 8 relatif au passage de la durée des soldes de 6 à 4 semaines
15. Article 9 relatif au relèvement des seuils de certification légale des comptes
16. Article 10 relatif à l'accompagnement de la réforme territoriale de l'ordre des experts-comptables
17. Article 11 relatif à la radiation des fichiers, registres et répertoires des entrepreneurs individuels ayant réalisé pendant deux années civiles consécutives un chiffre d’affaire nul
18. Article 12 relatif à la suppression de l’obligation d’un compte bancaire dédié pour les micro-entrepreneurs dégageant un chiffre d’affaires annuel inférieur à 5000 €
19. Article 13 relatif à la modernisation du réseau des chambres de commerce et d’industrie
20. Section 3 : Faciliter le rebond des entrepreneurs et des entreprises
21. Article 14 relatif à la fixation de la rémunération du dirigeant en redressement judiciaire
22. Article 15 relatif au rétablissement professionnel et la liquidation judiciaire simplifiée
23. La liquidation judiciaire simplifiée
24. Le rétablissement professionnel
25. Article 16 relatif aux sûretés
26. Article 17 relatif à la publicité du privilège du Trésor
27. Article 18 relatif au traitement des créances publiques en procédure collective
28. Article 19 relatif aux clauses de solidarité dans les baux commerciaux
29. Chapitre II : Des entreprises plus innovantes
30. Section 1 : Améliorer et diversifier les financements
31. Article 20 relatif à la réforme de l’épargne retraite
32. Article 21 relatif à différentes mesures pour renforcer le rôle de l'assurance-vie dans le financement de l'économie
33. Article 22 relatif à la simplification de l’accès des entreprises aux marchés financiers
34. Article 23 relatif au renforcement de l’attractivité de la Place de Paris
35. Article 24 relatif à la modernisation des pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers
36. Article 25 relatif aux infrastructures de marché
37. Article 26 relatif à la création d’un régime français des offres de jetons
38. Article 27 relatif à l’élargissement des instruments éligibles au PEA-PME
39. Article 28 visant à développer l’émission d’actions de préférence
40. Article 29 relatif à l’amélioration du dispositif Entreprise solidaire d’utilité sociale
41. Article 30 à 39 : Moderniser la gouvernance de la CDC pour améliorer ses actions en faveur des territoires
42. Section 2 : Protéger les inventions et l’expérimentation de nos entreprises
43. Sous-Section 1 - Protéger les inventions de nos entreprises
44. Article 40 relatif à la modernisation du certificat d’utilité
45. Article 41 relatif aux chercheurs entrepreneurs
46. Article 42 relatif à la création d’une procédure d’opposition aux brevets d’invention
47. Sous-Section 2 - Protéger les expérimentations de nos entreprises
48. Article 43 relatif aux véhicules autonomes
49. Section 3 : Faire évoluer le capital et la gouvernance des entreprises publiques et financer l’innovation de rupture
50. Articles 44 à 50 relatifs au transfert de la majorité du capital d’Aéroports de Paris au secteur privé
51. Article 51 relatif au transfert de la majorité du capital de FRANCAISE DES JEUX au secteur privé
52. Article 52 relatif à la composition du capital des sociétés ENGIE et GRTgaz
53. Article 53 relatif aux ressources de l’EPIC Bpifrance
54. Article 54 relatif à la composition du conseil d’administration de La Poste
55. Section 4 : Protéger nos entreprises stratégiques
56. Article 55 relatif aux modifications du régime de sanction des investissements étrangers en France
57. Article 56 relatif aux actions spécifiques dans les sociétés à participation publique
58. Chapitre III - Des entreprises plus justes
59. Section 1 : Mieux partager la valeur
60. Article 57 visant à favoriser le développement et la mise en place d’accords de participation et d’intéressement
61. I - Suppression du forfait social applicable à l’épargne salariale pour les entreprises de moins de 50 salariés et aux accords d’intéressement pour les entreprises de moins de 250 salariés – modification du code de la sécurité sociale
62. II - Développer la mise en place d’accords d’intéressement et de participation aux entreprises de moins de 50 salariés
63. III – Élargir le champ des bénéficiaires
64. Article 58 visant à favoriser le développement et l’appropriation des plans d’épargne salariale
65. Article 59 visant à stimuler l’actionnariat salarié dans les entreprises privées
66. Article 60 relatif au développement de l'actionnariat salarié des sociétés à capitaux publics
67. Section 2 : Repenser la place des entreprises dans la société
68. Article 61 relatif à l’objet social des entreprises
69. Article 62 relatif aux administrateurs salariés
70. Chapitre IV : Diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne, dispositions transitoires et finales
71. Article 63 relatif à la transposition de la directive 2014/55/UE facturation électronique
72. Article 64 relatif à l’insolvabilité
73. Article 65 relatif à la transposition de la directive 2014/50/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux prescriptions minimales visant à accroître la mobilité des travailleurs entre les États membres
74. Article 66 relatif à la transposition de la directive (UE) 2017/828 du 17 mai 2017 sur les droits des actionnaires
75. I. La politique d’engagement et la transparence des gestionnaires d’actifs et des investisseurs institutionnels
76. II. La transparence des conseillers en vote
77. III. L’encadrement des transactions avec les parties liées
78. IV. L’identification et le dialogue avec les actionnaires
79. V. L’encadrement de la rémunération des dirigeants
80. Article 67 relatif à l’habilitation à transposer la directive (UE) 2016/2341 du parlement européen et du conseil du 14 décembre 2016 concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle (IRP)
81. Article 68 relatif aux mesures nécessaires pour transposer la directive relative à la réforme européenne de la hiérarchie des créanciers bancaires (Directive 2017/2399/UE) adoptée le 12 décembre 2017
82. Article 69 relatif à la transposition du « paquet Marques »
83. Article 70 concernant la possibilité de procéder à une réévaluation comptable des immobilisations corporelles des grands ports maritimes relevant de l’État et des ports autonomes de Paris et de Strasbourg
84. Article 71 diverses ratifications d’ordonnances
85. I – Emissions obligataires
86. II – Régime de résolution pour le secteur de l'assurance
87. III – Ratification de l’ordonnance relative à l’agent des sûretés proposé au XII du présent article de loi
88. IV – Gestion d’actifs
89. Annexes
90. Annexe1 (article 68) : Tableaux comparatifs « Code modifié - directive BRRD2 » et « directive BRRD2 - code »

Introduction générale

Alors que le taux de création d’entreprises, de 9,9 % en 2014 contre 7,2 % en Allemagne, contribue au renouvellement du tissu productif et prépare l’avenir, en positionnant l’économie française sur les enjeux de moyen et long terme, ces créations ne se traduisent qu’insuffisamment par de nouveaux emplois : en 2014, 66 % des créateurs avaient pour principal objectif d’assurer leur propre emploi (INSEE, enquête SINE).

De plus, le tissu économique français compte un nombre trop faible d’entreprises de taille intermédiaire (ETI) - de l’ordre de 4 500 contre 10 000 en Allemagne - et de grosses petites et moyennes entreprises (PME) alors que ce sont elles qui, en raison de leur taille et des effets d’échelle dont elles bénéficient, sont plus à même de supporter le coût de l’innovation ou de la transformation numérique, de se lancer sur les marchés extérieurs, ou encore d’ouvrer des débouchés pour les PME comme pour les très petites entreprises (TPE).

Les mauvaises performances du commerce extérieur reflètent l’insuffisante compétitivité de l’économie française : difficultés des entreprises à différencier leur offre, difficultés à se développer à l’exportation ou encore pressions sur les prix issues de la compétition internationale.

Le défi à relever est donc celui de la croissance des entreprises, aux différentes phases de leur développement, pour renouer avec l’esprit de conquête économique. Cela passe notamment par une transformation du modèle de notre entreprise pour l’adapter aux réalités du XXIème siècle. Structuré autour de trois axes qui constituent trois chapitres, le présent projet de loi se donne ainsi pour objectif de libérer les entreprises, d’accroître leur capacité d’innovation et d’assurer une certaine justice en leur sein et à l’égard de la société.

Le chapitre Ier entend lever des freins et assouplir des rigidités qui entravent la vie des entreprises et des entrepreneurs. Il s’agit donc tout à la fois de faciliter la création d’entreprises et d’en réduire le coût (section 1), d’accompagner leur croissance (section 2), de faciliter leur rebond ainsi que celui des entrepreneurs en cas d’échec (section 3) et de fluidifier les conditions de leur transmission (section 4).

Le chapitre II pose les jalons nécessaires pour favoriser l’innovation au sein des entreprises. La section 1 vise à améliorer et diversifier les modes de financement des entreprises en s’adressant aux acteurs privés (sous-section 1) et en modernisant la gouvernance de la caisse des dépôts et consignations (sous-section 2). La section 2 institue les dispositifs nécessaires à la protection des inventions de nos entreprises (sous-section 1) ainsi que de leurs expérimentations (sous-section 2). La section 3 permet d’assurer le financement de l’innovation de rupture. La section 4 propose des dispositifs à même de protéger nos entreprises stratégiques.

Le chapitre III s’attache à promouvoir des impératifs de justice au sein du monde de l’entreprise, au travers de dispositions recherchant une meilleure répartition de la richesse (section 1). Il propose également, dans une perspective de justice, des dispositions permettant de repenser la place des entreprises dans la société (section 2).

Tableau synoptique des consultations

Tableau synoptique des mesures d’application

Chapitre Ier : Des entreprises libérées

Section 1 : Création facilitée et à moindre coût

Article 1er relatif à la création d’un guichet unique électronique pour l’accomplissement des formalités liées à la création et à la vie des entreprises

1. État des lieux

Les centres de formalités des entreprises (CFE) permettent aux entreprises de souscrire en un même lieu les déclarations relatives à leur création, aux modifications de leur situation et à la cessation de leur activité.

Ils ont été créés par le décret n° 81-257 du 18 mars 1981[1] qui identifiait cinq réseaux de CFE en fonction de l’activité concernée (chambres de commerce et d’industrie (CCI), chambres des métiers[2], greffes des tribunaux de commerce, unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et centres des impôts[3]. La chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA) est devenue CFE par application des dispositions du décret n° 90-471 du 8 juin 1990[4]. Aux termes du décret n° 96-650 du 19 juillet 1996 relatif aux centres de formalités des entreprises modifié par le décret n° 98-326 du 27 avril 1998[5], « les chambres d’agriculture créent les centres compétents pour les personnes physiques et morales exerçant à titre principal des activités agricoles ». Depuis lors, toutes les entreprises déclarantes, quelle que soit leur activité et leur implantation, disposent d’un CFE référent appartenant à l’un des sept réseaux auprès duquel doit être effectué l’ensemble des formalités.

La loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle a donné une assise législative au corpus juridique régissant les CFE en disposant que le dossier unique remis par l’entreprise lors de sa déclaration de création, de modification ou de cessation d’activité est déposé « auprès d'un organisme désigné à cet effet, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, et vaut déclaration près du destinataire dès lors qu'il est régulier et complet à l'égard de celui-ci ».

Les CFE ont pour missions (articles R. 123-1 et suivants du code de commerce) :

- de mettre à disposition des déclarants une documentation sur les obligations des centres et les éléments que doit contenir le dossier de déclaration ;

- de recevoir les formulaires accompagnés des pièces justificatives ;

- de délivrer un récépissé ;

- d’assurer un contrôle de complétude du dossier et d’informer le déclarant si son dossier est incomplet ;

- de transmettre le dossier aux organismes destinataires des formalités.

Cette prestation est assurée gratuitement. A cette prestation gratuite, peuvent s’ajouter des prestations complémentaires facultatives d’assistance à formalités, qui peuvent être facturées au déclarant.

En application de l’annexe 1-1 à la partie réglementaire du code de commerce (annexe à l’article R. 123-30 de ce code), les principaux organismes destinataires des formalités sont :

- les services des impôts des entreprises (déclaration d’existence) ;

- les organismes de sécurité sociale (affiliation aux Urssaf et aux caisses de sécurité sociale) ;

- l’Institut national de la statistique et des études économiques – Insee (inscription au répertoire Sirene) ;

- l’inspection du travail (déclaration) ;

- les greffes des tribunaux de commerce ou des tribunaux de grande instance statuant commercialement (inscription au registre du commerce et des sociétés – RCS – pour les activités commerciales et les sociétés, au registre spécial des entrepreneurs individuels à responsabilité limitée – RSEIRL – pour les EIRL ou au registre spécial des agents commerciaux – RSAC – pour les agents commerciaux) ;

- les chambres de métiers et de l'artisanat (inscription au répertoire des métiers pour les activités artisanales) ;

- les chambres d’agriculture (immatriculation au registre de l’agriculture) ;

- la Chambre nationale de la batellerie artisanale (immatriculation au registre des entreprises de la batellerie artisanale).

Ces organismes destinataires sont seuls habilités à se prononcer sur la régularité et sur la validité des dossiers.

Les CFE peuvent être saisis selon trois modalités : dépôt physique du dossier, transmission par voie postale ou saisine par voie électronique.

Tous réseaux confondus, sur l’ensemble du territoire national, quelque 1 400 CFE traitent chaque année près de trois millions de formalités, dont environ 30 % concernent la création, 55 % la modification et 15 % la radiation. En 2016, le traitement des formalités de création s’est réparti de la manière suivante entre les divers CFE : 290 000 par les Urssaf, 234 000 par les greffes[6], 197 000 par les CCI, 138 000 par les CMA, 39 000 par les services des impôts et 31 000 par les chambres d’agriculture (cf. graphique n° 1).

Graphique 1 : Activité des CFE en 2016 (en milliers d’événements traités)

Source : INSEE (direction des statistiques d’entreprises, chiffres établis en 2017).

La réalisation des formalités liées aux CFE occupe actuellement environ 960 équivalents temps plein (ETP) au sein des chambres consulaires (soit 510 dans les CCI, 300 dans les CMA et 150 dans les CA) et 600 ETP au sein des greffes des tribunaux de commerce (cf. tableau 1). Ces chiffres correspondent au nombre total d’agents affectés dans les services chargés des formalités, y compris lorsque ceux-ci traitent des formalités ne relevant pas stricto sensu de la compétence des CFE.

Tableau 1 : Nombre d’ETP affectés aux formalités CFE en 2016

Source : IGF.

Les missions des CFE ont été complétées par l’intervention des dispositions du V de l’article 8 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie qui confient aux CFE le rôle de guichet unique au sens de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (dite directive « services »). Ces dispositions ont été précisées par le décret n° 2010-210 du 1er mars 2010 relatif aux centres de formalités des entreprises. Ce décret organise les modalités selon lesquelles les CFE peuvent recevoir, en sus des déclarations relatives à la création, aux modifications de la situation ou à la cessation d'activité des entreprises, les dossiers de demandes concernant les autorisations que les entreprises doivent obtenir pour l'accès à certaines activités et l’exercice de celles-ci.

Les CFE sont chargés de transmettre ces demandes d’autorisation aux autorités compétentes (préfectures, ordres professionnels…) qui en assurent le traitement. Le déclarant conserve toutefois la possibilité de déposer directement auprès des autorités compétentes ces demandes d'autorisation. Un décret du 26 juillet 2016 relatif aux centres de formalités des entreprises[8] a complété ce dispositif en détaillant les modalités de déclaration des activités en libre prestation de services exercées par les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et des Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen.

La directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite directive « services », impose par ailleurs aux Etats membres la mise à disposition d’un guichet unique électronique pour effectuer toutes les procédures et formalités nécessaires à l’accès à une activité de service[9].

C’est dans ce contexte qu’a été créée en 2009 l’association Guichet Entreprises, regroupant les principaux réseaux de CFE et leurs partenaires. L’association a donné lieu en 2011 à la création d’un groupement d’intérêt public « Guichet Entreprises ». En 2015, ce groupement a été remplacé par l’actuel service à compétence nationale « Guichet Entreprises »[10], rattaché à la direction générale des entreprises. Le service Guichet Entreprises met en œuvre le téléservice « guichet-entreprises.fr », qui permet de satisfaire à cette obligation européenne. Régi par les articles R. 123-20 et suivants du code de commerce et mis en place progressivement depuis 2010, il permet d’effectuer gratuitement les démarches par voie électronique en s’appuyant sur les réseaux de CFE pour le traitement des dossiers. Ce service ne constitue pas en lui-même un CFE, les dossiers reçus par son intermédiaire étant retransmis au CFE compétent afin que ce dernier assure la ventilation des pièces et informations constituant la déclaration[11] entre les différents organismes destinataires qui ont à en connaître.

C’est également en application de la directive précitée que le service Guichet Entreprises met à disposition des internautes une information complète sur les diverses formalités et procédures.

Le service Guichet Entreprises prend en charge les formalités de création d’entreprises individuelles « classiques » et de sociétés ainsi que l’ensemble des procédures relatives aux micro-entrepreneurs (création, modification ou cessation d’activité).

Ainsi, 43 793 (dont 91 % de créations) et 61 955 (dont 89 % de créations) formalités ont été réalisées par l’intermédiaire de ce téléservice respectivement en 2016 et en 2017[12]. Les micro-entrepreneurs, qui ont l’obligation de procéder par voie dématérialisée depuis la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014[13], représentent 87 % des utilisateurs du site.

Pour veiller à l’application homogène par tous les réseaux des dispositions relatives aux CFE, une commission de coordination des CFE (CCCFE) a été instituée par l'article 9 du décret n° 2002-375 du 19 mars 2002[14], dont les dispositions ont été depuis codifiées à l’article R. 123-28 du code de commerce. Composée de représentants de chaque ministre qui assure la tutelle des réseaux de CFE et des organismes destinataires des formalités, la CCCFE donne son avis sur toutes questions relatives au fonctionnement des centres dont elle est saisie par ceux-ci ou par les organismes destinataires des formalités. Elle peut également se saisir d'office. La commission élabore et met à jour les formulaires administratifs utilisés comme supports des déclarations. Enfin, la CCCFE est chargée de définir les modalités de normalisation des échanges informatisés d’informations entre les différents CFE et les organismes destinataires.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

L’existence de sept réseaux de CFE est source de difficultés :

- Elle représente une source de complexité pour les déclarants, qui peuvent éprouver des difficultés pour identifier le réseau dont ils relèvent. Cette difficulté est accrue par deux phénomènes :

Il existe d’une part des dérogations à la saisine directe du CFE compétent. C’est ainsi que les dossiers comportant une demande relative au registre du commerce et des sociétés (RCS) peuvent être directement adressés aux greffes des tribunaux de commerce, qui n’agissent pas alors en qualité de CFE mais de teneurs de registre et se chargent de retransmettre les dossiers aux CFE compétents. Par ailleurs, en vertu de l’avant-dernier alinéa de l’article R. 123-3[15] du code de commerce, les services des impôts des entreprises (SIE) peuvent transférer leur compétence par convention à d’autres CFE, ce qui nuit à la lisibilité de la répartition des compétences entre les réseaux de CFE car cette faculté introduit des normes juridiques non codifiées (conventions devant être approuvées par arrêtés) dans le corpus régissant cette répartition.

La complexité est d’autre part accrue par le fait que certains organismes qui gèrent des CFE sont aussi des organismes destinataires, ce qui engendre une confusion des missions auprès des déclarants (par exemple, les CMA sont à la fois CFE et destinataires des déclarations en ce qu’elles tiennent le répertoire des métiers).

- Elle entraîne également une inégale qualité du service rendu aux déclarants selon le réseau de CFE dont ils relèvent (nature des prestations ou du contrôle variable) voire au sein d’un même réseau (en fonction de l’engorgement de la structure).

- Elle est à l’origine de systèmes d’information hétérogènes, reposant sur des normes de transmission diverses, générateurs de coûts et de complexité et compliquant la tâche des sites centralisateurs comme celui qu’opère le service du Guichet Entreprises.

- Elle génère pour les réseaux des frais de fonctionnement[16] et des difficultés d’organisation et de gestion, entraînant des coûts difficilement compatibles avec les objectifs de réduction des moyens et d’allocation optimale des ressources. Ainsi, divers réseaux de CFE ont maintenu leur propre service électronique (www.lautoentrepreneur.fr, www.cfenet.cci.fr, www.cfe-urssaf.fr, www.cfe-metiers.com et www.infogreffe.fr).

Par ailleurs, le recours à la dématérialisation comme moyen d’accomplissement des formalités demeure relativement faible (cf. graphique 2), alors même que les procédés électroniques garantissent l’efficience et accroissent la rapidité du traitement des dossiers. A ce jour, le traitement des dossiers de déclaration doit être assuré dans le respect des dispositions de l’article R. 123-9 du code de commerce qui impose au centre de formalités des entreprises compétent saisi du dossier complet de le transmettre « le jour même aux organismes destinataires, et le cas échéant aux autorités habilitées à délivrer les autorisations ». Les délais de transmission sont influencés par la situation spécifique de chaque CFE (charge de travail, nombre de dossiers reçus, nombre d’agents…), mais aussi par les modalités de gestion des dossiers qui sont mises en œuvre au sein du CFE et le format du dossier déposé. Un dossier papier nécessite davantage de traitements qu’un dossier dématérialisé, ce qui a des conséquences négatives sur l’efficience et la rapidité du traitement des dossiers.

Graphique 2 : Tableau de bord des services publics numériques – Édition 2017

Source : DITP.

2.2. Objectifs poursuivis

La réforme proposée vise à substituer aux différents réseaux de CFE un guichet électronique unique, collectant l'ensemble des informations et des pièces nécessaires à la confection du dossier de formalités et constituant l’interface directe entre les organismes destinataires et les entreprises, quels que soient l’activité, le lieu d’implantation et la forme juridique de ces dernières.

Cette mesure s’accompagnera d’une généralisation[17] de la voie dématérialisée comme modalité d’accomplissement des formalités de création, de modification et de cessation des activités des entreprises.

Les bénéfices attendus de la réforme sont de plusieurs ordres.

La mesure apportera une solution à la difficulté rencontrée par les déclarants pour identifier l’organisme compétent pour le traitement de leurs formalités. Elle sera également l’occasion de faire disparaître les disparités constatées dans le traitement des dossiers de déclaration, que ces discordances se manifestent entre les réseaux de CFE ou au sein d’un même réseau.

Cette mesure améliorera la qualité des échanges entre partenaires en mettant un terme à la coexistence de modalités de transmission hétérogènes (transmissions automatisées mais selon des normes distinctes, communications pour certaines encore effectuées sur support papier). La dématérialisation intégrale des procédures se traduira également par une amélioration de la qualité et de la complétude des dossiers grâce à la normalisation des informations, à la mise en œuvre de contrôles automatiques et à une diffusion facilitée des pièces justificatives accompagnant les dossiers, générant ainsi une baisse des charges associées au traitement des déclarations par les organismes destinataires.

La mission d’assistance et d’accompagnement des déclarants pour l’accomplissement des formalités sur le guichet unique électronique, notamment pour les déclarants éloignés du numérique, demeurera assurée par les organismes assurant actuellement les missions de CFE.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

L’éparpillement et la complexité ressentie à l’égard des CFE par les entreprises a révélé la nécessité de rationaliser les moyens mis en œuvre et le fonctionnement des CFE.

Il a tout d’abord été examiné la possibilité de rationaliser à droit constant le fonctionnement des CFE par le biais d’un renforcement de la mutualisation des réseaux en vue d’harmoniser le traitement des dossiers, d’optimiser les moyens mis en œuvre et de simplifier les démarches des entreprises déclarantes. Quelques expériences en ce sens ont été réalisées, soit au sein d’un même réseau (cas du CFE mutualisé de la CCI Paris Ile-de-France), soit entre réseaux différents (CFE de différents organismes consulaires). Cependant, la généralisation de ces mutualisations de CFE est apparue inappropriée car, outre qu’elle réclamerait un effort soutenu sur une longue période, elle se heurterait à la diversité des structures assurant la gestion des CFE et des statuts des personnels exerçant dans ces centres. Au surplus, si cette mesure permettrait de réduire pour le déclarant le foisonnement des acteurs impliqués dans les formalités, elle n’aurait pas d’incidence sur le déploiement de la voie dématérialisée comme canal d’accomplissement des formalités.

Quant à l’intervention de la commission de coordination des CFE pour mettre en œuvre la réforme, il convient de préciser que, si celle-ci peut émettre des préconisations pour améliorer le fonctionnement des centres, elle ne dispose ni du pouvoir d’imposer une mutualisation des CFE ou la voie électronique comme modalité d’accomplissement des formalités, ni du pouvoir d’imposer une réforme de l’organisation ou du fonctionnement des centres.

3.2. Option retenue

Il s’agit d’inscrire dans l’ordonnancement juridique national qu’un guichet unique électronique se substitue aux réseaux de CFE et assure l’interface entre les entreprises et les organismes actuellement destinataires des informations collectées par les CFE. Par voie de conséquence, les formalités de création, de modification de la situation et de cessation d’activité des entreprises seront désormais accomplies exclusivement par voie électronique (cf. graphique 3). Ce guichet unique électronique pourra être construit sur le fondement du service électronique développé par le Guichet Entreprises.

Graphique 3 – Circuit des démarches de création

Source : DGE.

Le périmètre des formalités prises en charge par le guichet unique électronique sera identique à celui des CFE actuels. Il s’agit des formalités et procédures nécessaires à la création, aux modifications de la situation et à la cessation d'activité d'une entreprise, ainsi qu'à l'accès à une activité réglementée de service et à son exercice (demandes d’autorisation pour les activités dans le champ de la directive relative aux services).

En pratique :

- il mettra à disposition des internautes une information sur l’ensemble des procédures et formalités qui peuvent être réalisées par son intermédiaire ;

- il recevra les dossiers de déclaration ;

- il procédera à la vérification des dossiers et délivrera un accusé d’enregistrement[18] ;

- il transmettra aux organismes concernés la déclaration et les pièces annexes qui leur sont destinées ;

- il permettra au déclarant de suivre l’état d’avancement du traitement de son dossier.

Le guichet unique électronique assurera par ailleurs une assistance de premier niveau aux utilisateurs du téléservice (problèmes de connexion, téléchargement de pièces jointes, modalités de paiement…).

En sa qualité de CFE, le guichet unique électronique ne délivrera pas d’assistance aux déclarants pour l’accomplissement des formalités. La mission d’assistance et d’accompagnement pour l’accomplissement des formalités sur le guichet unique électronique, notamment pour les déclarants éloignés du numérique, demeurera assurée par les organismes assurant actuellement les missions de CFE.

Le guichet unique électronique, comme c’est le cas actuellement pour les CFE, n’a pas vocation à se substituer aux organismes destinataires et autorités compétentes qui restent seuls compétents pour apprécier la régularité des dossiers reçus. Ces derniers fourniront toute précision utile au déclarant sur ses obligations et pourront être amenés à lui demander tout complément d’information ou pièce nécessaire à l’instruction de son dossier.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La réforme aura des conséquences, en amont, sur les entreprises et certaines associations[19], mais aussi, en aval, sur les organismes gérant actuellement les centres de formalités des entreprises, ainsi que sur les administrations et organismes destinataires des formalités.

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

L’instauration d’un guichet unique électronique pour ce type de formalités crée des contraintes pour les autorités et organismes qui en sont destinataires en ce qu’ils sont tenus d’accepter les dossiers adressés par le guichet unique et doivent ainsi dialoguer avec ce guichet. Or, ces autorités ou organismes sont pour certains d’entre eux des organismes de droit privé (par exemple, les greffes des tribunaux de commerce). L’imposition à ces entités d’obligations requiert donc la voie législative.

Cette mesure nécessite la modification de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle, qui prévoit l’existence des centres de formalités des entreprises et de la loi n°96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat en abrogeant l’article 19-1.

La mesure nécessite par ailleurs la modification, par coordination, de plusieurs dispositions de nature législative présentes en particulier dans le code de commerce, dans le livre des procédures fiscales, dans le code rural et de la pêche maritime ainsi que dans le code de la sécurité sociale. Au titre de ces mesures de coordination figure notamment la suppression du récépissé de dépôt de dossier de création d’entreprise (RDDCE), instauré par la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique au bénéfice des entreprises devant s’immatriculer à un registre de publicité légale. En effet, ce récépissé avait essentiellement pour objet de pallier un éventuel délai de transmission du dossier entre le CFE et le teneur de registre, délai de transmission qui n’a plus lieu d’être grâce à l’intervention du guichet unique dématérialisé.

Dans un souci d’une meilleure accessibilité du droit, il est proposé de codifier le nouveau dispositif, qui reprend en les adaptant les dispositions non codifiées du titre Ier (simplification de formalités administratives imposées aux entreprises) de la loi précitée du 11 février 1994. Le choix du code se porte naturellement sur le code de commerce en ce que ce dernier accueille maints dispositifs ayant trait aux formalités intéressant l’ensemble des entreprises. Il en est ainsi du corpus régissant les centres de formalités des entreprises (articles R. 123-1 et suivants), des dispositions relatives à la protection de l'entrepreneur individuel et de son conjoint (articles L. 526-1 et suivants), qui intéressent notamment les artisans et les professionnels libéraux, ou encore des articles afférents au répertoire des entreprises et de leurs établissements géré par l’Insee (articles R. 123-220 à R. 123-234).

Concernant le code de commerce, la mesure envisagée abroge l’article L. 123-9-1 du code de commerce, crée une quatrième section dans le chapitre III du titre II du livre Ier (articles L. 123-32 à L. 123-35), modifie l’article L. 711-3 et rétablit l’article L. 921-3.

S’agissant du livre des procédures fiscales, ce sont les articles L. 16-0 BA, L. 169, L. 174 et L. 176 qui sont modifiés.

Dans le code rural et de la pêche maritime, la mesure envisagée modifie les articles L. 214-6-2, L. 311-2, L. 311-3, L. 331-5, L. 511-4 et abroge l’article L. 311-2-1.

Le mesure envisagée modifie par ailleurs les articles L. 622-1 et L. 624-1 du code de la sécurité intérieure.

Enfin, la mesure envisagée modifie les articles L. 381-1, L. 613-4, L. 613-6 du code de la sécurité sociale et abroge le V de l’article L. 613-5 du même code.

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La création d’un guichet unique électronique pour les formalités liées à la création et à la vie de l’entreprise est conforme aux exigences de la directive « services » de 2006.

Cette création ne relève pas du champ de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information.

En effet, la réforme vise à simplifier les démarches que les entreprises sont tenues d’accomplir lors de leur création, de la modification de leur situation ou de la cessation de leur activité. Le champ d’application de ces dispositions dépasse donc largement le secteur spécifique des services de la société de l’information, tels que définis dans la directive (UE) 2015/1535. Ces dispositions ne prévoient pas de règle relative à l’accès à des services numériques, ni aux conditions de leur exercice. Au surplus la réalisation des démarches par le CFE unique électronique sera assurée sans contrepartie économique pour la réalisation des échanges dématérialisés. Les dispositions relatives à la création d’un guichet unique électronique ne peuvent donc pas être considérées comme des règles relatives aux services devant faire l’objet d’une notification européenne au titre de la directive (UE) 2015/1535.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts sur les entreprises

Les gains attendus pour les entreprises, bénéficiaires de la mesure, résident dans la diminution de la charge administrative qui leur est imposée (affranchissement des dossiers transmis par la voie postale, frais de reproduction des pièces et formulaires, déplacements auprès des différentes institutions). A titre d’exemple, 71,4 % des formalités traitées par les chambres de commerce et d’industrie (CCI) sont aujourd’hui transmises par voie postale ce qui représente 570 765 dossiers. 58% des formalités traitées par les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA) sont reçues par voie postale, soit 274 300 dossiers[20]. Ainsi la dématérialisation permettra, pour les formalités actuellement traitées par ces réseaux de CFE, une économie annuelle d’environ 3 M€[21] pour les entreprises.

Des bénéfices sont également attendus de la rapidité de l’accomplissement des formalités grâce à la quasi-immédiateté du traitement informatisé.

4.2.2 Impacts budgétaires

Le service à compétence nationale Guichet Entreprises, à ce jour rattaché à la direction générale des entreprises du ministère de l’économie et des finances, a vocation à effectuer les développements informatiques nécessaires pour que le téléservice « guichet-entreprises.fr » réponde aux exigences de la réforme.

Le service Guichet Entreprises doté d’un budget de 4 millions d’euros annuels, prend à ce jour en charge les formalités de création pour tout type d’entreprise (entreprises individuelles, dont entreprises relevant du régime du micro-entrepreneur, et sociétés). En revanche, les formalités de modification ou de cessation ne sont réalisables par l’intermédiaire du téléservice que pour les micro-entrepreneurs. Le périmètre des démarches actuellement traitées par les CFE n’est donc pas couvert dans son intégralité.

Le budget alloué à ce service nécessitera une revalorisation évaluée à 4 millions d’euros annuels pour les développements techniques (cf. tableau n° 2) et une augmentation de l’effectif évaluée à 4 équivalents temps plein (ETP) représentant, s’agissant d’agents de catégorie A, un coût salarial annuel supplémentaire de 238 000 €[22].

Tableau 2 : Estimation des moyens nécessaires au Guichet Entreprises

Source : Guichet Entreprises.

L’augmentation du budget sera consacrée à l’extension de l’hébergement et à la maintenance du téléservice ainsi qu’aux évolutions applicatives nécessaires pour couvrir l’ensemble des formalités. Cet accroissement des ressources sera également utilisé pour financer les prestations d’assistance de premier niveau[23]. Les ETP supplémentaires auront notamment pour mission d’assurer le pilotage de l’assistance de niveau 2.

4.2.3 Impacts en termes d’accès au numérique

En décembre 2017, le secrétariat d’Etat chargé du numérique estimait que 13 millions de Français éprouvent des difficultés face au numérique et à ses usages. Pour y remédier, le Gouvernement a lancé une stratégie nationale pour un numérique inclusif qui repose sur l’alliance de tous les acteurs concernés et dont l’objectif est d’assurer l’égalité des citoyens et des territoires face au numérique.

Les entreprises françaises connaissent également un retard numérique par rapport aux entreprises des autres pays de l’Union européenne. Selon la Commission européenne, en mars 2017, la France figurait en 16ème place dans le classement relatif à l’économie numérique de l’Union. L’intégration des technologies numériques clés des entreprises françaises est inférieure à la moyenne européenne : seules deux PME françaises sur quatre sont présentes sur Internet contre trois sur quatre dans le reste de l’Union[24].

Selon le tableau de bord des services publics numériques édition 2017 établi par la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), en 2016 : 53 % des entreprises de moins de 10 salariés contre 74 % des entreprises de plus de 10 salariés ont effectué une démarche administrative sur Internet, parmi lesquelles 78 % des entreprises de moins de 10 salariés et 95 % des entreprises de plus de 10 salariés se sont déclarées satisfaites.

Pour pallier les difficultés auxquelles certaines entreprises pourraient être confrontées dans le cadre de la dématérialisation des déclarations auprès d’un guichet unique, les entreprises pourront accéder à Internet par le biais de services publics, notamment les chambres consulaires et autres réseaux actuels de CFE, qui continueront, comme aujourd’hui, à assurer des missions d’assistance aux formalités et pourront proposer une assistance informatique au bénéfice des créateurs et des entreprises le souhaitant.

4.2.4 Impacts sur les autres guichets électroniques existants

La mesure entraînera l’arrêt des fonctionnalités concurrentes sur les autres sites consacrés aux formalités. Si les téléservices « www.cfenet.cci.fr », « www.cfe-urssaf.fr », « www.cfe-metiers.com » sont appelés à disparaître, les portails offrant des prestations complémentaires pourront être maintenus.

Il en est ainsi du site « lautoentrepreneur.fr », qui offre différentes fonctionnalités concernant les obligations déclaratives dans le domaine de la sécurité sociale pour les micro-entrepreneurs, à savoir la déclaration du chiffre d’affaires ou de recettes, le paiement des cotisations et contributions de sécurité sociale…

De même, le site « Infogreffe.fr » a vocation à perdurer grâce à son offre de service ne relevant pas de la compétence des CFE, comme la réalisation de certaines formalités (dépôt des comptes, déclarations au registre des bénéficiaires effectifs etc.), la consultation des données relatives aux entreprises ou la délivrance de documents officiels.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les exécutifs de collectivités territoriales (les maires en l’occurrence) ou les présidents de certains établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont compétents pour traiter certaines demandes d’autorisation (ou les déclarations) que les entreprises peuvent actuellement, en application du 3e alinéa de l’article 2 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle[25], remettre aux CFE ou adresser au téléservice « guichet-entreprises.fr », étant entendu que ce dépôt constitue une simple faculté, les déclarants pouvant continuer à s’adresser directement aux autorités compétentes pour l’accomplissement de ces formalités.

Les demandes d’autorisation ou déclarations relevant de la compétence des maires ou des présidents d’EPCI sont les suivantes :

- déclaration de location de chambre d'hôte ;

- déclaration des meublés de tourisme ;

- demande de licence de débit de boissons ;

- établissement recevant du public (ERP) ;

- déclaration d'ouverture d'une piscine ou d'un lieu de baignade.

La réforme ne modifie pas les compétences des collectivités ou des EPCI ; elle réduira seulement le nombre de canaux par lesquels ces collectivités ou établissements peuvent être saisis, faisant passer ce nombre de trois actuellement (CFE, « guichet-entreprises.fr » et saisine directe) à deux (« guichet-entreprises.fr » et saisine directe), étant précisé que les modalités de raccordement entre le téléservice « guichet-entreprises.fr » et les collectivités ou EPCI n’imposent pas pour ces derniers la nécessité de disposer d’un accès à Internet ou d’un système d’information ni de modifier un système d’information existant. La mesure n’engendrera pas non plus d’augmentation du nombre de dossiers devant être traités par les collectivités ou EPCI.

En conséquence, la réforme n’aura pas d’impact sur les collectivités territoriales.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La mesure, génératrice d’économies de mutualisation et d’échelle, dégagera les organismes gestionnaires de CFE de la charge afférente à cette mission actuellement assurée à titre gratuit, ce qui leur permettra de réaffecter les moyens vers les missions d’assistance et d’accompagnement des entreprises pour l’accomplissement des formalités sur le guichet unique électronique, notamment pour les déclarants éloignés du numérique, ainsi que vers les autres missions relevant de leur cœur de métier.

Si l’on considère que le personnel affecté dans les services CFE consacre 50 % de son temps à la gestion administrative des dossiers, l’autre partie du temps étant consacrée à l’assistance à formalités (estimation prudente), et que le salaire moyen brut d’un agent s’élève à 30 000 euros annuels, l’impact financier peut être estimé à 23 M€ par an (1560 ETP[26] x 50 % x 30 K€) pour l’ensemble des CFE des organismes consulaires et des greffes des tribunaux de commerce.

L’impact financier sur les réseaux CFE des URSSAF et des SIE (services des impôts des entreprises) ne peut être chiffré de façon fiable. En effet, en ce qui concerne les Urssaf, l’activité de « gestion administrative des comptes cotisants » occupe 810 ETP, sans qu’il soit possible de distinguer le nombre d’ETP affectés aux seules formalités des CFE. Si le nombre d’ETP consacrés au traitement des dossiers reçus par les CFE des services des impôts des entreprises n’est pas connu, ces services ne possèdent qu’une compétence résiduelle en matière de prise en charge des formalités des entreprises, dès lors qu’ils ne reçoivent que les déclarations des professionnels qui ne relèvent pas déjà des six autres réseaux de CFE et qui n’ont pas d’autres obligations que statistiques et fiscales. Par ailleurs, depuis l’intervention du décret n° 2010-1706 du 29 décembre 2010 relatif à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée, la compétence de ces centres « peut être transférée » aux autres organismes gestionnaires de CFE.

Une concertation avec les différents réseaux (Urssaf, services des impôts des entreprises, greffes des tribunaux de commerce ou des tribunaux de grande instance, chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers et de l'artisanat, chambres d'agriculture, chambre nationale de la batellerie artisanale), sur les modalités d’accompagnement de la réforme et sur le redéploiement d’agents affectés initialement aux CFE, est à conduire durant la période précédant l’entrée en vigueur des dispositions proposées, pour permettre en particulier une adaptation optimale au renforcement des missions d’assistance et d’accompagnement des entreprises qui continueront à être assurées et qui présentent une réelle valeur ajoutée pour les entreprises, outre un redéploiement des personnels vers les cœurs de métiers des différents organismes.

Un impact positif est attendu de la réforme auprès des organismes destinataires des formalités dès lors que la dématérialisation intégrale des formalités aura pour effet d’améliorer la qualité des dossiers reçus et d’en faciliter le traitement par les institutions qui ont à en connaître. En particulier, la dématérialisation des procédures autorise des contrôles d’une nature différente de celle des vérifications qui étaient effectuées jusqu’à présent par des opérateurs humains. Elle permettra notamment d’améliorer le remplissage des rubriques (champs obligatoires), d’automatiser les vérifications (vérification de la cohérence d’un numéro de sécurité sociale ou d’une adresse par exemple), de normaliser les réponses attendues, d’opérer des contrôles de cohérence interne des informations portées dans les formulaires et de guider le déclarant sur la manière de remplir ces formulaires (infobulles, fenêtres d’aide contextuelle, tutoriels, agents conversationnels, etc.). Les tests menés pendant les travaux préparatoires à l’entrée en vigueur de la réforme permettront par ailleurs de préciser les modalités d’une éventuelle intervention humaine dans le cadre des contrôles opérés avant la transmission des éléments des dossiers aux organismes destinataires et ce afin d’assurer une qualité optimale des dossiers transmis.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Dans le cadre de la préparation du plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises, une consultation publique en ligne s’est déroulée du 15 janvier au 5 février 2018 sur 31 propositions. Plus de 1 500 votes et 300 arguments ont été recueillis sur une proposition visant à « rendre 100 % des démarches administratives pour la création accessibles en ligne en 30 minutes, pour un coût limité ». Cette mesure portait plus précisément sur la mise à disposition d’un service en ligne unique, sur la modernisation du dispositif des CFE et sur l’instauration de la gratuité des prestations d’assistance aux formalités ; elle ne mentionnait donc pas la création d’un CFE unique et électronique. 86,8% des participants se sont prononcés en faveur de cette proposition. Plusieurs avantages ont été identifiés par les participants à la consultation publique en ligne, notamment le développement de la dématérialisation des démarches des entreprises qui va dans le sens de la modernisation de l’Etat et la réduction des délais dans la réalisation des formalités de création qui permet à l’entreprise de consacrer davantage de temps à ses affaires.

Les principaux organismes placés à la tête des réseaux de CFE (Assemblée permanente des chambres de métiers de l’artisanat [APCMA], CCI France, Assemblée permanente des chambres d’agriculture [APCA], Agence centrale des organismes de sécurité sociale [Acoss] et Conseil national des greffes des tribunaux de commerce [CNGTC]) ont été consultés dans le cadre de la préparation de la mesure. CCI France et le CNGTC n’ont pas formulé d’objection majeure à la mesure, exprimant la volonté d’encourager toute initiative visant à simplifier les démarches des entreprises. L’APCMA a quant à elle proposé une mesure alternative de renforcement des CFE de son réseau. Le conseil d’administration de l’Acoss a pour sa part émis un vote défavorable sur ce dispositif. Certains organismes consultés ont souligné la nécessité du maintien d’un point d’accueil physique des déclarants. CCI France a demandé en particulier que, pour le bon accomplissement de ses missions, le réseau des CCI continue à être destinataire des informations collectées à l’occasion des formalités accomplies auprès du service Guichet Entreprises, ce qui s’est traduit par une modification des dispositions de l’article L. 711-3 du code de commerce relatives aux missions de ce réseau.

Dans la mesure où la réforme n’engendrera pas de nouvelle charge pour les collectivités territoriales, la consultation du Conseil national d’évaluation des normes n’a pas été requise.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Pour faciliter l’adaptation des différents organismes gestionnaires de CFE à ce nouveau dispositif et le déploiement du téléservice unique, il est prévu une entrée en vigueur au 1er janvier 2021.

5.2.2 Application dans l’espace

Conditions d’application outre-mer

Le dispositif législatif propre aux centres de formalités des entreprises et au guichet unique électronique de la création d’entreprise est actuellement applicable, d’une part, dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) et, d’autre part, dans les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et par le principe d’identité législative (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon). En revanche, l’application de ce dispositif n’a jamais été étendue à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna ni à la Nouvelle-Calédonie.

L’objectif poursuivi en matière d’application de la réforme dans les collectivités ultra-marines est de s’assurer que celle-ci est applicable dans les mêmes collectivités que celles dans lesquelles le dispositif actuel est en vigueur.

Le régime législatif et réglementaire caractérisant les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution étant celui de « l'identité législative », les lois et règlements y sont applicables de plein droit et il en est ainsi des dispositions proposées. Une adaptation des dispositions figurant au sein de la section créée dans le code de commerce est prévue en ce qui concerne Mayotte afin de tenir compte de l’organisation particulière de la protection sociale dans cette collectivité. S’agissant de la codification d’une pure mesure de coordination, la consultation de la collectivité n’est pas requise.

Les dispositions sont également applicables aux collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et par le principe d’identité législative (Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon). En revanche, le dispositif créé n’est pas étendu aux collectivités régies par le principe de spécialité législative (Wallis-et-Futuna, Polynésie Française, Nouvelle-Calédonie).

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre des dispositions législatives relatives au guichet unique électronique nécessitera des mesures réglementaires d’application (édiction d’un décret en Conseil d’Etat), qui permettront en particulier de préciser les missions du guichet et la procédure de traitement et de contrôle des déclarations reçues.

Un comité de pilotage interministériel et un directeur de projet seront mis en place pour préciser les modalités d’application de cette réforme (calendrier, budget, ressources humaines, textes juridiques…) et assurer le suivi de sa mise en œuvre (déploiement des systèmes d’information, accompagnement des structures concernées…).

Article 2 relatif à la création d’un registre des entreprises

1. État des lieux

Les registres et répertoires relatifs aux entreprises sont principalement destinés à identifier les personnes physiques ou morales qui exercent une activité économique et à diffuser les informations recensées. Il existe de multiples registres et répertoires destinés à recueillir et diffuser des informations relatives aux entreprises (comme le montre le schéma ci-dessous). Selon les cas, les entreprises sont tenues de s’immatriculer ou de s’inscrire auprès d’un ou plusieurs d’entre eux.

1.1. Le répertoire national d'identification des entreprises et des établissements (SIRENE)

Le répertoire national d’identification des entreprises et de leurs établissements est mis en œuvre au moyen du SIRENE (système informatique pour le répertoire des entreprises et des établissements) qui enregistre l'état civil de toutes les entreprises et leurs établissements, quels que soient leur forme juridique et leur secteur d'activité. Il a été instauré par le décret n° 73-314 du 14 mars 1973 portant création d'un système national d'identification et d'un répertoire des entreprises et de leurs établissements. Il est notamment chargé d’attribuer à chaque entreprise le numéro unique d’identification prévu par la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, qui est le seul à pouvoir être exigé d’une entreprise dans ses relations avec l’administration, les organismes de sécurité sociale ou encore les organismes chargés de la tenue d’un registre de publicité légale. Les dispositions relatives à ce répertoire sont aujourd’hui codifiées aux articles R. 123-220 à R. 123-234 et D. 123-235 à D. 123-236 du code de commerce.

Avec 10 millions d’entreprises actives et 12 millions d’établissements actifs[27], ce répertoire recouvre le champ le plus important. Il est ainsi le seul à répertorier les personnes physiques exerçant une activité libérale non réglementée.

1.1.1 Tenue du répertoire SIRENE

La gestion du SIRENE est assurée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Le SIRENE est un répertoire national qui regroupe l’ensemble des entreprises et des établissements, situés en métropole, dans les départements d’outre-mer et dans certaines collectivités d’outre-mer.

Parmi les informations figurant au répertoire SIRENE listées aux articles R. 123-222 et R. 123-223 du code de commerce, figurent notamment :

- les éléments identifiant la personne inscrite (noms, prénoms, dates, lieux de naissance et éventuelle cessation d’activité pour les personnes physiques ; raison ou dénomination sociale, sigle le cas échéant, forme juridique, qualité d'entreprise de l'économie sociale et solidaire, et siège social pour les personnes morales de droit privé) et le numéro SIREN;

- les données relatives à chaque établissement : dénomination usuelle, adresse, si nécessaire date et origine de sa création, et numéro SIRET;

- les caractéristiques des activités exercées : numéros de la nomenclature d'activités française en vigueur et, le cas échéant, code complémentaire de la nomenclature française du secteur des métiers et de l'artisanat attribués par les chambres de métiers et de l’artisanat ;

- les catégories correspondant à l'importance de l'effectif salarié civil total et par établissement.

1.1.2 Modalités d’inscription et coûts associés

L’inscription au répertoire SIRENE est réalisée gratuitement et sans formalité complémentaire dans le cadre du circuit des centres de formalités des entreprises (CFE) . Les centres de formalités des entreprises (CFE) sont des guichets uniques auprès desquels les entreprises peuvent effectuer l’ensemble des formalités relatives à la création, l’exercice, les modifications de situation et la cessation de leur activité. Cette inscription donne lieu à l’attribution d’un identifiant unique, le numéro SIREN (identifiant de 9 chiffres), aux personnes morales et physiques ainsi qu’un numéro SIRET (identifiant de 14 chiffres) à chacun de leurs établissements.

1.1.3 Fonctions du répertoire

Le répertoire SIRENE a pour fonctions :

- l’identification des entreprises : la délivrance d’un numéro unique d’identification est indispensable à toute entreprise débutant une activité. Une entreprise ne peut en effet être tenue d'indiquer dans ses relations avec l’administration un numéro d'identification autre que le numéro unique d’identification délivré par l’INSEE lors de son inscription au SIRENE ;

- la réalisation de statistiques : ce fichier constitue une référence servant de base pour toutes les investigations statistiques sur les entreprises, enquêtes ou exploitations de sources administratives. Il est utilisé notamment pour tirer les échantillons des enquêtes annuelles d'entreprises dans l'industrie, la construction, le commerce et les services ;

- le suivi de la démographie des entreprises. Les mises à jour enregistrées dans le répertoire permettent notamment d'élaborer les statistiques mensuelles de création d'entreprises publiées par l'INSEE ;

- la coordination des systèmes d'information des administrations et des organismes (liés au circuit des CFE ou non : teneurs de registres, services des impôts, URSSAF, Direction interministérielle de la transformation publique, l'Agence pour l'informatique financière de l'État, etc.) ; en particulier, le répertoire SIRENE est le référentiel des données d'identité des entreprises pour le système d'information de l'Etat ;

- la diffusion gratuite des informations contenues au sein du répertoire SIRENE (en open data via data.gouv.fr, par des services web via API Entreprise et sur le site sirene.fr) ;

- la gestion du droit d’accès à l’information via le site Avis de situation.

Aucun effet juridique ne s'attache à l'identification d'une personne inscrite au répertoire des entreprises et la conformité aux dispositions législatives et règlementaires des informations figurant au répertoire n’est pas contrôlée par l’INSEE. Ce contrôle de conformité est fait par les teneurs de registres ou répertoires légaux ou les autorités compétentes. Le répertoire Sirene se doit d’être en cohérence avec le contenu des registres et répertoires légaux. Par ailleurs l’information contenue au répertoire Sirene, issue du seul contenu des formalités, ne porte que sur les données d’identification (hors celles des dirigeants des personnes morales). Aucune pièce n’est en effet transmise ni annexée au répertoire Sirene.

1.1.4 Accessibilité des informations et coûts associés

L’immatriculation est gratuite depuis la création du répertoire (1973).

Les données du répertoire sont accessibles gratuitement au public depuis le 1er janvier 2017.

1.2. Les registres du commerce et des sociétés

Les registres du commerce et des sociétés (RCS) regroupent principalement les personnes physiques ayant la qualité de commerçant et les sociétés. Ils ont été institués par une loi du 18 mars 1919 portant création du registre du commerce dont la finalité était de créer une base centralisant toutes les informations utiles sur la situation juridique des commerçants. Initialement, les informations contenues dans ces registres étaient sans valeur juridique réelle puisque l’exactitude des mentions portées sur déclaration ne faisait pas l’objet d’une vérification par les greffiers des tribunaux de commerce. Le décret n° 53-705 du 9 août 1953 portant réforme du registre du commerce[28] renforce les contrôles et les effets juridiques liés à l’immatriculation à un RCS en posant notamment le principe de l’inopposabilité aux tiers des mentions non inscrites au registre. La loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales a posé le principe que l'immatriculation devient la condition de la jouissance par la société de la personnalité morale.

Les dispositions relatives aux RCS figurent dans le chapitre III du titre II du livre Ier du code de commerce (articles L. 123-1 et suivants, R. 123-31 et suivants et A. 123-1 et suivants du code précité).

1.2.1 Tenue des registres du commerce et des sociétés

Les RCS sont tenus par les services du greffe des juridictions commerciales du premier degré. Il existe un registre par greffe de tribunal de commerce tenu, dans la plupart des départements métropolitains, par un greffier de tribunal de commerce, officier public et ministériel. Dans les départements et régions d’outre-mer, cette mission relève d’un greffier fonctionnaire d’un tribunal mixte de commerce, et dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, d’un greffier fonctionnaire du tribunal d’instance.

Il existe 152 registres du commerce et des sociétés au total, répartis comme suit :

Les entreprises doivent être immatriculées au RCS tenu par le greffe du tribunal dans le ressort duquel est situé son principal établissement ou son siège social. En cas d’ouverture d’un établissement secondaire dans le ressort d’un autre tribunal, l’entreprise doit demander une immatriculation secondaire auprès du RCS tenu par le greffe de ce tribunal.

En outre, l’Institut national de la propriété industrielle (INPI) est chargé de tenir un registre national du commerce et des sociétés (RNCS). Ce registre est constitué à partir des données d’entreprises collectées lors des inscriptions, modifications et radiations faites dans les RCS locaux auxquelles sont joints les actes et pièces déposés en annexe du RCS. Ce sont les greffiers chargés de la tenue des RCS qui transmettent les données à l’INPI afin d’alimenter le RNCS.

1.2.2 Modalités d’immatriculation et coûts associés

L’immatriculation au RCS s’effectue en principe dans le cadre du circuit des CFE. Toutefois, le code de commerce permet aux entreprises de demander directement leur immatriculation auprès du greffier du tribunal de commerce.

Les greffiers contrôlent les mentions qui figurent au registre et les actes déposés en annexe, y compris la déclaration relative au bénéficiaire effectif. Ils vérifient que la personne remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité et qu’elle n’est pas soumise à une interdiction de gérer.

L’immatriculation, les inscriptions modificatives et les radiations donnent lieu au versement d’émoluments aux greffiers et de redevances à l’INPI. Ces formalités font l’objet d’une tarification réglementée par le titre IV bis du livre IV du code de commerce relatif à certains tarifs réglementés (cf. plus spécifiquement pour les greffiers des tribunaux de commerce les articles A. 743-10 et suivants du code de commerce modifiés par l’arrêté du 27 février 2018 fixant les tarifs réglementés des greffiers des tribunaux de commerce). Aucun émolument n’est dû pour les formalités d’immatriculation, d’inscription modificative ou de radiation par les micro-entrepreneurs.

1.2.3 Fonctions des registres

Le RCS est un registre de publicité légale qui délivre au public une information prescrite par les lois et règlements, emportant des conséquences juridiques, notamment :

- présomption de la qualité de commerçant pour les personnes physiques ;

- attribution de la personnalité morale aux sociétés ;

- opposabilité des informations qu’il contient.

1.2.4 Accessibilité des informations et coûts associés

Les greffiers délivrent aux personnes qui en font la demande des certificats, copies ou extraits des inscriptions portées au registre et des actes déposés en annexe. Ces prestations font l’objet d’une tarification réglementée actualisée en dernier lieu par arrêté du 27 février 2018 fixant les tarifs réglementés des greffiers des tribunaux de commerce (cf. supra). Les extraits (K et K bis) sont des actes authentifiés par le greffier qui font foi jusqu’à inscription de faux. Ils permettent aux professionnels de justifier de leur immatriculation au RCS.

L’INPI est par ailleurs habilité à délivrer des certificats, copies ou extraits des inscriptions portées au RNCS et actes déposés en annexe.

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques prévoit la mise à disposition gratuite du public des informations du RNCS, à des fins de réutilisation (open data). L’ouverture de ces données s’inscrit dans le cadre d’une politique gouvernementale volontariste, dont l’objectif est de favoriser l’émergence de services innovants à valeur ajoutée pour l’économie. A ce jour, l’application de ces dispositions n’est que partielle[29] en raison des difficultés rencontrées dans la transmission des données par les greffes des tribunaux de commerce. Depuis l’ouverture des nouveaux services proposés par l’INPI, plus de 600 réutilisateurs (services publics, grandes entreprises, PME, start-ups ou particuliers) ont sollicité et reçu une licence d’exploitation gratuite des données partagées, soit une multiplication par 50 du nombre de réutilisateurs par rapport au régime des licences payantes antérieurement en vigueur[30].

1.3. Les répertoires des métiers

L’existence de ces répertoires remonte à la loi du 27 mars 1934 instituant un registre spécial pour l’inscription des artisans, tenus de s’immatriculer au registre des métiers. Le décret n° 62-234 du 1er mars 1962 relatif au répertoire des métiers et aux titres d’artisan et de maître artisan a par la suite remplacé ce registre par les répertoires des métiers tenus par les chambres de métiers et auxquels toute entreprise artisanale n’employant pas plus de cinq salariés devait s’immatriculer.

Les actuels répertoires des métiers (RM) sont régis par la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l’artisanat (article 19) et par le décret n° 98-247 du 2 avril 1998 relatif à la qualification artisanale et au répertoire des métiers. Les entreprises relevant du secteur de l’artisanat, c’est-à-dire les personnes physiques et morales qui n’ont pas plus de dix salariés et qui exercent à titre principal ou secondaire une activité indépendante de caractère artisanal, doivent obligatoirement être immatriculées au répertoire des métiers tenu par les chambres de métiers et de l’artisanat.

En tout état de cause, l’immatriculation au RM ne dispense pas, le cas échéant, de l’obligation de s’immatriculer au RCS. Les sociétés exerçant une activité artisanale et entreprises individuelles exerçant une activité commerciale et artisanale sont ainsi tenues de s’immatriculer aux deux registres. On estime à environ 800 000 le nombre d’entités double immatriculées au RCS et au RM, dont 164 000 entreprises individuelles [31].

Au 1er janvier 2015, plus de 1,3 million d’entreprises étaient immatriculées au RM, dont 0,7 million d’entreprises individuelles et 0,6 million de sociétés.

1.3.1 Tenue des répertoires des métiers

Un répertoire des métiers est tenu par chaque chambre de métiers et de l’artisanat (CMA) pour les personnes exerçant dans son ressort territorial, soit 82 répertoires répartis comme suit :

Les entreprises doivent être immatriculées auprès du RM tenu par la CMA dans le ressort de laquelle est situé leur principal établissement ou leur siège social. L’ouverture d’un établissement secondaire est mentionnée sur ce même répertoire, quelle que soit sa localisation.

L’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat (APCMA) est en outre chargée de tenir un répertoire national des métiers (RNM) centralisant les données informatiques des répertoires des métiers locaux, l'image numérisée des déclarations, qui vaut double original de celles-ci et la copie intégrale des actes et documents comptables déposés par les personnes immatriculées. Son coût de fonctionnement est assuré par un droit fixe d’un euro dû pour chaque déclaration envoyée par les CMA (art. 2 de l’arrêté du 31 décembre 2010 relatif au répertoire des métiers).

1.3.2 Modalités d’immatriculation et coûts associés

L’immatriculation au RM s’effectue dans le cadre du circuit des CFE.

Les personnes physiques et morales acquittent, au moment de l’immatriculation, une taxe égale au montant du droit fixe visé à la première phrase du a) de l’article 1601 du code général des impôts, soit 130 €, et une taxe égale à la moitié de ce montant, soit 65 €, en cas de création d’établissement (article 89 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998). Les micro-entrepreneurs sont dispensés du paiement de cette taxe.

1.3.3 Fonctions des répertoires

Le RM est un registre public qui permet la diffusion d’informations relatives aux entrepreneurs immatriculés. Si les CMA contrôlent les mentions qui y figurent ainsi que le respect de certaines conditions d’exercice (interdiction de gérer et qualification professionnelle), l’immatriculation au RM ne produit toutefois pas les mêmes conséquences que l’immatriculation au RCS, puisqu’elle n’a valeur que de simple renseignement pour les tiers. Elle ne permet pas de présumer la qualité d’artisan et elle n’interdit pas aux personnes assujetties à l'immatriculation au RM d’opposer aux tiers les faits et les actes qui devraient être mentionnés au RM et qui ne l'ont pas été.

Seul le dépôt au RM de la déclaration d’affectation de patrimoine des entrepreneurs individuels à responsabilité limitée (EIRL) rend cette dernière opposable aux tiers dans les conditions prévues à l’article L. 526-12 du code de commerce.

1.3.4 Accessibilité des informations et coûts associés

Les renseignements concernant les entreprises immatriculées au RM sont en principe accessibles moyennant rémunération aux tiers, qui peuvent obtenir, sur support papier ou par voie électronique, un extrait du RM pour connaître la situation d’une entreprise artisanale. Dans certaines CMA, il n’est toutefois pas possible de commander en ligne ces extraits ou de les recevoir par voie électronique.

Par ailleurs, l’APCMA peut en principe délivrer des extraits d’immatriculation au RNM. Toutefois, ces extraits ne sont pas disponibles, seules pouvant être consultées gratuitement certaines informations de portée limitée[33].

1.4. Les registres agricoles : registres de l’agriculture et registre des actifs agricoles

1.4.1 Les registres de l’agriculture (RA)

La loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l’adaptation de l’exploitation agricole à son environnement économique et social a posé le principe d'une immatriculation à un registre d’agriculture de toute personne physique et morale exerçant à titre habituel des activités réputées agricoles, mais aucune mise en œuvre concrète de ce texte n'a été réalisée, faute de décret d'application. Ce n’est qu’avec le décret n° 2011-327 du 24 mars 2011 relatif au registre de l'agriculture et fixant le tarif des chambres d'agriculture pour les actes et formalités effectués au registre de l'agriculture que ces registres deviennent opérationnels. Ils ont à ce jour vocation à recenser les entrepreneurs individuels à responsabilité limitée (EIRL) agricoles (articles L. 526-7 du code de commerce et D. 311-8 et suivants du code rural et de la pêche maritime). On comptabilise 228 EIRL agricoles.

a) Tenue des registres de l’agriculture

Les registres de l’agriculture sont tenus par les chambres d’agriculture qui sont au nombre de 89 au niveau départemental et interdépartemental.

b) Modalités d’immatriculation et coûts associés

L’immatriculation à un registre de l’agriculture s’effectue dans le cadre du circuit des centres de formalités des entreprises (CFE).

c) Fonctions des registres

La déclaration d’affectation de patrimoine déposée en application de l’article L. 526-7 du code de commerce devient opposable de plein droit aux créanciers de l’EIRL dont les droits sont nés postérieurement à son dépôt, conformément à l’article L. 526-12 du même code.

d) Accessibilité des informations et coûts associés

Toute personne peut obtenir les documents suivants :

Ces informations ne sont pas disponibles sous la forme électronique.

1.4.2 Le registre des actifs agricoles (RAA)

Le registre des actifs agricoles a été institué par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (article L. 311-2 du code rural et de la pêche maritime) et par le décret n° 2017-916 du 9 mai 2017 (articles D. 311-23 et suivants du même code), dont l’entrée en vigueur est prévue le 1er juillet 2018. Ce registre recense par ordre alphabétique tous les chefs d’exploitation agricole. Il se surajoute aux registres de l’agriculture, dont l’extinction n’a pas été programmée. L’immatriculation à ce registre s’effectue sans préjudice des autres obligations d’inscription à un registre (RCS ou RM, par exemple).

e) Tenue du registre des actifs agricoles

Ce registre est tenu par l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) à partir des données collectées auprès des CFE et des caisses de mutualité sociale agricole. Il est mis à jour au moins une fois par mois.

f) Modalités d’immatriculation et coûts associés

L’inscription au registre des personnes concernées est réalisée à partir des formalités enregistrées par les CFE. L’immatriculation, les modifications et la radiation sont gratuites.

g) Fonctions du registre

La loi n’accorde aucun effet particulier aux informations contenues dans le registre des actifs agricoles. Il est toutefois prévu qu’un décret en Conseil d'Etat peut limiter le bénéfice de certaines aides publiques aux personnes physiques inscrites au registre des actifs agricoles ou aux personnes morales au sein desquelles de telles personnes exercent leur activité.

h) Accessibilité des informations et coûts associés

Toute personne peut obtenir les documents suivants auprès de l’APCA ou du CFE compétent :

1.5. Autres registres

D’autres registres dont la finalité est plus spécifique existent. Parmi ceux-ci, on peut notamment citer :

- les registres spéciaux des entrepreneurs individuels à responsabilité limitée (RSEIRL) : ils recensent tous les entrepreneurs individuels à responsabilité limitée (EIRL) qui ne sont pas tenus de s’immatriculer à un registre de publicité légale. Ces EIRL doivent déposer leur déclaration d’affectation du patrimoine au RSEIRL pour leur conférer une valeur juridique en les rendant opposables. Chaque greffe de tribunal de commerce est chargé de tenir un RSEIRL (soit 152 registres au total) ;

- les registres spéciaux des agents commerciaux (RSAC), qui regroupent les personnes physiques exerçant sous le statut d’agent commercial prévu par les articles L. 134-1 et suivants du code de commerce. Chaque greffe de tribunal de commerce est chargé de tenir un RSAC (soit 152 registres au total) ;

- le registre de la batellerie artisanale, qui recense les entreprises de la batellerie artisanale et les sociétés coopératives artisanales. Ce registre est tenu par la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA). En 2016, il recense 641 personnes inscrites : 353 entreprises individuelles (y compris EIRL) et 288 sociétés[34]. Ce registre devrait être supprimé consécutivement à la dissolution de la CNBA actuellement à l’étude ;

- le répertoire national des associations (RNA) où doivent s’immatriculer les associations déclarées en application de l’article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association. Les associations doivent par ailleurs s’immatriculer au répertoire SIRENE lorsqu’elles emploient au moins un salarié, sont redevables de taxes ou demandent une subvention publique (environ 900 000 associations sont ainsi inscrites au répertoire SIRENE). L’immatriculation au RNA est gratuite et est effectuée hors du circuit des CFE. Les données sont pour partie accessibles publiquement et gratuitement, notamment par les sites data.gouv et http://www.dataasso.fr/.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Les registres d’entreprises sont nombreux et souvent redondants, les informations relatives à une entreprise pouvant, selon son activité et sa forme juridique, figurer dans plusieurs registres. A titre d’exemple, une société artisanale comportant des établissements situés dans le ressort de plusieurs tribunaux de commerce sera enregistrée dans le répertoire SIRENE, au sein de plusieurs RCS locaux, au RNCS, au RM du siège de la société et au RNM.

Cette multiplicité des registres et répertoires soulève plusieurs difficultés :

- elle impose des démarches et des complexités inutiles que le dispositif des CFE n’est pas parvenu à endiguer en pratique. Par exemple, les entrepreneurs doivent, en cas de double immatriculation au RCS et au RM, déposer deux dossiers. Par ailleurs, la transmission d’informations entre registres n’est pas toujours prévue, ce qui oblige le déclarant à communiquer lui-même ces informations[35] ;

- elle génère des coûts inutiles pour les entreprises. L’immatriculation à plusieurs registres peut conduire à des paiements multiples. Plus généralement, la multiplicité des registres génère des coûts inutiles financés par le contribuable ou répercutés sur les tarifs acquittés lors de la création, des changements de situation et de la radiation ainsi qu’à l’occasion de la délivrance d’actes et d’extraits ;

- elle n’est pas efficace au regard de son objectif d’information des tiers. L’information figurant sur ces registres est difficilement accessible en raison de son éparpillement entre les différents registres. L’information n’est pas accessible en totalité et n’est pas mise entièrement à disposition gratuite du public à des fins de réutilisation (open data). Les informations peuvent par ailleurs être discordantes entre les registres, ce qui est source de confusion pour les tiers.

2.2. Objectifs poursuivis

La disposition proposée vise à mettre en œuvre un ensemble de mesures visant à simplifier les démarches des entreprises liées à l’inscription aux différents registres, à réduire les coûts et à renforcer la transparence de la vie des affaires grâce à une accessibilité des contenus renforcée.

La consultation publique opérée en février 2018 a établi clairement l’opportunité d’une telle mesure au regard du soutien apporté par les internautes ayant déposé une contribution ou un avis (plus de 90 % de votes favorables).

2.2.1 Assurer une plus grande transparence de la vie des affaires

La réforme devrait permettre une meilleure transparence de la vie des affaires grâce à une meilleure accessibilité de l’information.

2.2.2 Réduire la complexité pour les entreprises immatriculées

La rationalisation des modalités de contrôle des informations déclarées pourrait permettre de simplifier les formalités des entreprises.

Il conviendrait également d’examiner l’opportunité de supprimer ou de réduire les obligations déclaratives, dans une optique d’allègement des démarches des entreprises.

2.2.3 Diminuer les coûts

Les mesures envisagées devraient permettre une baisse des coûts liés à l’immatriculation, aux changements de situation et à la cessation d’activité ainsi qu’à la consultation des informations figurant dans les registres.

3. Options possibles et dispositif retenu

La complexité de l’organisation actuelle et l’importance des enjeux qui s’attachent aux registres d’entreprises impliquent de réaliser un diagnostic approfondi. Le Gouvernement a par conséquent mandaté une mission interministérielle d’inspection pour établir un état des lieux complet des registres d’entreprises, évaluer la pertinence de l’organisation actuelle et proposer des pistes d’évolution.

Le dispositif envisagé s’inspire des conclusions intermédiaires de la mission, en proposant de créer un registre général dématérialisé des entreprises ayant pour objet la centralisation et la diffusion des informations les concernant. Ce registre se substituera à tout ou partie des répertoires et registres nationaux d'entreprises existants (registre national du commerce et des sociétés, répertoire national des métiers,registre des actifs agricoles, etc.),sans remettre en cause les attributions des officiers publics et ministériels teneurs de registres.

Cette mesure sera accompagnée de dispositions de simplification des obligations déclaratives et des contrôles des informations déclarées par les personnes immatriculées dans les registres et répertoires locaux maintenus. Notamment, les personnes doublement immatriculées au RCS et au RM (sociétés et commerçants exerçant une activité artisanale) pourront bénéficier de formalités simplifiées et de coûts allégés lors de leur immatriculation au RM et de leurs changements de situation du fait de la suppression des doublons entre ces registres. De surcroît, les cas de double immatriculation seront limités au plus strict nécessaire.

Le recours à une habilitation à légiférer par ordonnance s’avère nécessaire compte tenu du niveau législatif de certaines dispositions relatives aux registres et répertoires actuels et des délais nécessaires pour mettre au point la réforme envisagée sur le plan juridique et opérationnel au vu des conclusions définitives de la mission interministérielle d’inspection.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances prises sur le fondement du projet de loi d’habilitation.

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

La mesure impliquera de modifier les dispositions relatives aux différents registres d’entreprises, notamment celles figurant dans le code de commerce, le code de la propriété intellectuelle et la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative à la promotion du commerce et de l'artisanat. Elle impliquera également un travail de mise en cohérence et d’adaptation des législations faisant référence à ces règles.

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

L’ordonnance prendra en compte la directive 2017/1132/UE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2017 relative à certains aspects du droit des sociétés.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts sur les entreprises et la vie des affaires

Les mesures concerneraient potentiellement :

- un flux annuel de 900 000 entreprises[36] ;

- un stock de plus de10, 2 millions d’entreprises[37].

Elles permettraient :

- de rendre plus lisibles et d’alléger les démarches administratives des entreprises ;

- de réduire les coûts pesant sur les entreprises ;

- d’améliorer la diffusion de l’information relative aux entrepreneurs en garantissant la transparence des informations et la préservation de la sécurité de la vie des affaires, dans un contexte de développement du numérique et d’open data.

4.2.2 Impacts organisationnels

La réforme pourrait avoir des impacts organisationnels, techniques, financiers et humains pour les teneurs de registres actuels. Il n’est pas possible, à ce stade, de décrire ces impacts. Ces conséquences seront développées dans la fiche d’impact qui accompagnera le projet d’ordonnance. Il convient de préciser que la création d’un registre des entreprises ne pourra pas avoir pour effet de remettre en cause les attributions des greffiers de tribunaux de commerce, officiers publics et ministériels actuellement chargés de la tenue des registres du commerce et des sociétés.

5. Consultations menées

Cette mesure a été soumise à la consultation du public qui s’est déroulée en février 2018. Elle a bénéficié d’un soutien important de la part des internautes ayant déposé une contribution ou un avis (plus de 90 % de votes favorables).

6. Justification du délai d’habilitation

Le délai d’habilitation sollicité de vingt-quatre mois doit permettre de préciser les mesures au vu des conclusions de la mission interministérielle d’inspection. Ce délai permettra également d’identifier les dispositions à modifier, y compris au niveau réglementaire pour des raisons de cohérence d’ensemble, puis de déployer sur le plan normatif les mesures retenues.

Article 3 relatif à la réforme des publications d'annonces légales

1. État des lieux

Les annonces judiciaires et légales (AJL) répondent à un enjeu d’information et de transparence pour les citoyens sur la vie des entreprises et, plus largement, sur l’activité économique des acteurs territoriaux. Elles représentent également un enjeu financier essentiel pour la presse habilitée à les diffuser :

- en 2017, 580 publications sont habilitées à publier des AJL ;

- le marché des AJL est évalué à 240 M€ par an, soit le double du montant des aides directes de l’Etat à la presse, représentant 5 730 emplois, dont 2 490 directs et 3 240 indirects[38] ;

- près de 1,3 million d’annonces relatives à la vie des entreprises, aux enquêtes publiques et aux avis administratifs divers (hors marchés publics) sont publiées chaque année[39].

La procédure d’inscription des journaux habilités à publier des AJL est fixée par la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 modifiée concernant les annonces judiciaires et légales et ses textes d’application (essentiellement le décret n° 55-1650 du 17 décembre 1955 relatif aux annonces judiciaires et légales et l’arrêté du 21 décembre 2012 relatif au tarif annuel et aux modalités de publication des annonces judiciaires et légales).

Cette loi confie à chaque préfet de département le soin de dresser annuellement la liste des publications habilitées à publier des AJL dans le département ou les arrondissements qui le composent. Sont de droit inscrites sur cette liste les publications imprimées d'information générale, judiciaire ou technique :

- disposant d'un numéro d’inscription délivré par la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP[40]) et paraissant depuis au moins 6 mois ;

- assurant une publication au moins hebdomadaire ;

- assurant une édition locale, c’est-à-dire diffusant un volume suffisant d'informations dédiées au département dans lequel l’inscription est sollicitée ;

- justifiant d'une diffusion atteignant un seuil minimum fixé par décret pour le département ou l’arrondissement dans lequel l’habilitation est sollicitée ; ce critère garantit que la publication assure, par sa diffusion, une publicité suffisante aux AJL (objectif de transparence économique réelle poursuivi par le législateur).

Ce dispositif a été progressivement modernisé au cours des dernières années dans un souci de simplification et d’efficacité.

La loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives (dite loi « Warsmann ») a :

- confié aux ministres chargés de la communication et de l’économie le soin de fixer chaque année les tarifs des annonces (ces tarifs étaient auparavant fixés par chaque préfet de département) ; il s’agit de tarifs « à la ligne » auquel il est, sauf cas particulier prévu par la loi[41], interdit de déroger ;

- engagé un processus d’harmonisation des tarifs d’annonces entre les départements : le premier arrêté de fixation des tarifs par les ministres précités a réduit de 38 à 9 le nombre de tarifs existants (2013) ; en 2017, il ne reste plus que 5 zones tarifaires, les tarifs (par ligne) correspondants étant les suivants : 4,16 €, 4,46 €, 4,73 €, 5,25 € et 5,5 € ;

- elle a par ailleurs prévu l’insertion obligatoire des annonces relatives aux sociétés et fonds de commerce dans une base de données numérique centrale ; pour ce faire, les éditeurs de journaux d’annonces légales se sont regroupés en association agréée par l’Etat pour exploiter cette base de données intitulée « Actulegales.fr ».

En 2014, un portail de la publicité légale des entreprises a été mis en place par les trois grands supports de publicité légale que sont le Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC), le registre des greffes des tribunaux de commerce (Infogreffe) et les journaux d’annonces légales (Actulegales.fr). Le Groupement d’Intérêt Public gérant le Portail d’accès à la Publicité légale des Entreprises (GIP PPLE) est ouvert depuis février 2016 et offre une recherche performante permettant d’accéder rapidement aux fiches de plus de 6,5 millions d’établissements français. En 2016, le portail a recensé environ 40 000 visiteurs.

Par ailleurs, la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse (dite loi « Françaix ») a supprimé les commissions consultatives placées auprès du préfet - auparavant compétentes dans chaque département pour préparer la liste des journaux habilités à recevoir des annonces légales - et instauré la compétence unique du préfet pour arrêter cette liste. C’est ainsi plus d’une centaine de commissions administratives qui ont pu être supprimées.

Ce processus de réforme doit cependant se poursuivre, à la fois pour ouvrir le dispositif d’habilitation aux services de presse en ligne et pour engager un processus de simplification et de réduction des coûts au profit des entreprises, notamment en permettant au pouvoir réglementaire de fixer un tarif au forfait pour certaines catégories d’annonces (toutes les annonces faisant, à ce jour, l’objet d’une tarification à la ligne).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

La modification de la loi du 4 janvier 1955 précitée est nécessaire à la mise en œuvre de la réforme envisagée. Il est en effet nécessaire de modifier ses dispositions relatives, d’une part, aux caractéristiques des publications pouvant être habilitées et, d’autre part, aux modalités de fixation des tarifs de publication par le pouvoir réglementaire.

La procédure d’habilitation des publications à publier des AJL est aujourd’hui réservée à la seule presse imprimée. Or l’évolution des usages en matière d’accès à l’information et la nécessité d’assurer une égalité de traitement entre, d’une part, la presse imprimée et, d’autre part, la presse numérique, justifie que cette dernière ait désormais accès à l’habilitation.

Pourront donc dorénavant prétendre à l’habilitation, sous réserve de satisfaire aux conditions posées par la loi de 1955 révisée, les services de presse en ligne (SPEL), dont la définition est fixée par l'article 1er de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse[42]. Le décret n° 2009-1340 du 29 octobre 2009 pris pour application de l'article 1er de la loi du 1er août 1986 précise les conditions à remplir pour être reconnu en tant que SPEL, cette reconnaissance étant assurée par la commission paritaire des publications et agences de presse. En 2017 on comptait 1 003 SPEL, dont 256 SPEL d’information politique et générale et 76 SPEL consacrés pour une large part à l’information politique et générale.

Par ailleurs, afin de simplifier les formalités administratives auxquelles sont exposées les entreprises, notamment au moment de leur création, et de réduire les coûts de publication des AJL, il est envisagé de généraliser, autant que faire se peut, la tarification au forfait des annonces. Or la loi de 1955 (art. 3) dispose que « le prix de la ligne d’annonces » est fixé chaque année par arrêté interministériel. Il convient donc de modifier cette rédaction afin que les ministres chargés de la communication et de l’économie puissent, pour certaines catégories d’annonces, établir une tarification au forfait.

2.2. Objectifs poursuivis et dispositif retenu

Plusieurs éléments de la procédure actuelle d’habilitation seront conservés. Ainsi en est-il de la compétence des services préfectoraux pour instruire les demandes d’inscription. Tel est encore le cas de certaines caractéristiques requises des publications candidates (qu’elles soient imprimées ou numériques) : titularité d’un numéro CPPAP, périodicité au minimum hebdomadaire, édition d’informations intéressant la localité où l’habilitation est demandée et justification d’une diffusion/fréquentation devant atteindre un seuil minimum fixé par décret pour la localité dans laquelle l’habilitation est demandée.

La réforme envisagée consiste principalement :

- à ouvrir la procédure d’inscription aux services de presse en ligne, au sens de l’article 1er de la loi de 1986 précitée, et à préciser les conditions d’inscription propres à cette catégorie de publications ;

- à autoriser le pouvoir réglementaire à fixer, pour certaines catégories d’annonces, un prix au forfait.

Cette réforme poursuit un triple objectif de modernisation (a), de simplification (b) et de réduction des coûts pour les entreprises et les collectivités publiques (c).

a) La modernisation du dispositif

Deux axes de modernisation seront mis en œuvre : l’ouverture de la procédure d’inscription sur les listes préfectorales aux services de presse en ligne (SPEL) et l’exclusion des titres publiant quasi-exclusivement des AJL.

1. L'ouverture de la procédure d’inscription aux services de presse en ligne (SPEL) au sens de l’article 1er de la loi de 1986 précitée.

L’ouverture du dispositif aux SPEL est une conséquence logique de l’évolution des usages en matière d’information, y compris locale. C’est ainsi qu’un tiers des 148 éditeurs membres du syndicat de la presse indépendante d’information en ligne (SPIIL) éditent des SPEL d’information locale sur l’ensemble du territoire national, publications qui ont donc vocation à publier des AJL.

Cette ouverture concernerait non seulement les SPEL accessibles par abonnement (dont la diffusion se mesure naturellement, au regard du nombre d’abonnés) mais aussi les SPEL gratuits, dans la mesure où, d’une part, le modèle économique de l’immense majorité des SPEL d’information locaux est construit de la sorte et, d’autre part, il est aujourd’hui possible de mesurer la diffusion réelle d’une publication numérique gratuitement accessible (cette mesure n’étant techniquement pas possible en matière de presse imprimée gratuite, dont on ne peut connaître que le seul tirage, qui ne peut pas être pris en compte pour mesurer la diffusion réelle d’un titre).

2. L'exclusion des publications publiant quasi-exclusivement des annonces judiciaires et légales.

Afin d’éviter le dévoiement de l’esprit des AJL qu’a pu constituer la diffusion de titres majoritairement dédiés à ces annonces, alors que ce dispositif repose sur l’idée que c’est à travers la fréquentation de contenus d’information de qualité au plan local que l’accès à l’information sur la vie économique peut prendre tout son sens, il importe de relever le niveau d’exigence sur la part des contenus qui doit être exigée des titres concernés.

A cette fin, les conditions d’inscription des publications de presse à la CPPAP seront durcies de manière à limiter la surface dévolue aux AJL à 50 % de la surface totale du titre (à ce jour cette proportion peut atteindre les 2/3 de la surface du titre). Deux textes réglementaires, qui ne sont pas à proprement parler des textes d’application de la loi de 1955 précitée, seront modifiés à cette fin (art. D.18 du code des postes et communications électroniques et art. 72 de l’annexe IIII au code général des impôts).

b) La simplification du dispositif

Deux axes de modernisation seront poursuivis.

1. La suppression des habilitations par arrondissements

Un journal d'annonces légales peut aujourd'hui être autorisé à publier des AJL soit au niveau d'un ou plusieurs départements, soit au niveau d'un ou plusieurs des arrondissements qui composent ces derniers, à condition, à chaque fois, d'atteindre les seuils de diffusion requis par le décret du 17 décembre 1955 précité (seuils départementaux ou, à défaut, seuils par arrondissements).

Les habilitations par arrondissements seront supprimées pour simplifier la procédure d’instruction. A cette fin, il conviendra d’adapter les seuils de diffusion requis par le décret de 1955 précité.

2. La généralisation de la tarification au forfait des AJL

L’objectif est de généraliser, autant que faire se peut, la tarification au forfait pour les annonces relatives à la vie des entreprises, cette mesure participant également à la réduction des coûts pour ces dernières. A ce stade, et sous réserve d’analyses plus approfondies, 6 ensembles d’annonces ont été identifiés comme susceptibles de pouvoir faire l’objet d’une tarification au forfait :

- les annonces relatives à la création d’entreprises (sociétés commerciales, sociétés civiles etc.) ;

- les annonces relatives aux modifications diverses (dénomination, siège social etc.) ;

- les annonces relatives aux ventes et cessions (locations-gérance, fonds de commerce, baux etc.) ;

- les annonces relatives aux procédures collectives ;

- les annonces relatives aux cessations d’activité.

Ce processus de forfaitisation pourrait ainsi concerner les annonces pour lesquelles les entreprises exposent jusqu’à 2/3 de leurs dépenses totales en matière d’AJL.

c) La réduction des coûts pour les entreprises et les collectivités publiques

La baisse des coûts de publication des AJL pour les entreprises, en particulier en phase de création, est un des objectifs prioritaires de la réforme[43].

La mise en place d'une tarification différenciée selon le support de diffusion (publications imprimées vs SPEL) ne peut être envisagée : d’abord parce qu’elle serait fatale aux publications imprimées sans leur donner le temps de s’ajuster au nouvel environnement tarifaire, ensuite parce que les SPEL nouvellement habilités devront consentir, à court terme, des dépenses d’investissement significatives.

Par conséquent, nonobstant la conservation de groupes tarifaires par zones pour lesquels le processus de convergence se poursuivra, il est envisagé de maintenir une tarification unique (à la ligne ou au forfait, selon les catégories d’annonces concernées, et ce quel que soit le mode de diffusion de la publication) avec une dégressivité importante sur 5 ans, cette période devant être mise à profit par les éditeurs de publications imprimées pour faire évoluer leur modèle économique afin de faire en sorte que cette diminution tarifaire leur soit soutenable.

Une étude approfondie des coûts de publication des AJL sera prochainement lancée pour objectiver les informations en la matière et déterminer une trajectoire de dégressivité à la fois soutenable et ambitieuse.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

3.1.1 Impact sur l’ordre juridique interne

Les mesures envisagées conduiront à modifier les articles suivants de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 concernant les annonces judiciaires et légales :

- article 1er : ouverture aux SPEL de la procédure d’inscription sur les listes préfectorales ;

- article 2 : caractéristiques spécifiquement requises des SPEL pour leur inscription sur les listes préfectorales ;

- article 3 : habilitation du pouvoir réglementaire à fixer, pour certaines catégories d’annonces, un tarif au forfait ;

- article 6 : adaptation des dispositions de la loi pour leur application dans les collectivités d’outre-mer.

3.2. Impacts économiques et financiers

3.2.1 Impact sur les entreprises

En ce qui concerne les entreprises éditrices de publications habilitées à publier des AJL, la réforme envisagée aura pour effet :

- d’ouvrir la procédure d’inscription sur les listes préfectorales à une cinquantaine d’entreprises éditrices de SPEL[44], essentiellement consacrés à l’information locale, permettant ainsi à ces dernières de diversifier leurs ressources et de renforcer leur modèle économique ;

- d’encourager les entreprises éditrices de publications aujourd’hui habilitées à adapter leur modèle économique afin de faire en sorte que la diminution tarifaire programmée leur soit soutenable et, pour celles publiant quasi-exclusivement des AJL, à renforcer leur contenu éditorial.

En ce qui concerne les entreprises en général, la mise en œuvre de la réforme se traduira par une réduction significative des coûts auxquelles s’exposent pour la publication des AJL (le marché des annonces « vie des entreprises » a été évalué à 190 M€ par an selon l’étude Xerfi précitée de 2014 ; selon les dernières données communiquées par l’APTE, il se serait établi à 185,6 M€ en 2017).

Sans préjudice des taux de réduction qui seront finalement retenus et à titre indicatif, on peut observer qu’une diminution du coût des annonces judiciaires de 10 % se traduirait par une réduction de 18,5 M€ en 5 ans du coût pour les entreprises et du chiffre d’affaires de la presse habilitée, soit une baisse linéaire de 2,1 % par an pendant 5 ans.

Il est possible de mesurer la réduction de chiffre d’affaires que cela engendrerait pour les différentes familles de presse. Toutes choses égales par ailleurs, la réduction de 10 % de la tarification des AJL se traduirait par une réduction de chiffre d’affaires global de - 1,8 % pour la PHR (- 5,2 M€), - 2,6 % pour la presse agricole (- 1,5 M€), - 6 % pour la presse judiciaire

(- 6,3 M€) et - 0,1 % (- 5,6 M€) pour les autres formes de presse ; sachant que cette réduction serait lissée sur 5 ans.

Sous cette hypothèse indicative, l’effort demandé à la presse judiciaire apparaît important. Celui demandé à la presse agricole et rurale et à la presse hebdomadaire régionale est significatif, dans un contexte économique difficile, mais soutenable. Le lissage de la mesure permettrait ainsi aux titres de presse d’absorber l’évolution sans risquer de porter atteinte à l’existence de titres fragiles et partant au pluralisme de la presse locale.

Détail de l’incidence d’une réduction de 10 % du tarif des annonces par famille de presse

3.2.2 Impacts sur les collectivités territoriales

Comme d’autres personnes publiques (Etat, établissement publics) astreintes à l’obligation de publier des AJL dans certaines circonstances (marchés publics, enquêtes publiques, avis administratifs divers), les collectivités territoriales bénéficieront également de la diminution programmée du tarif de publication des AJL. Toutefois, comme pour les entreprises, le montant de cette économie ne peut être chiffré à ce stade. Selon l’étude Xerfi précitée de 2014, le marché des AJL dont les annonceurs sont des personnes publiques est évalué à 50 M€ par an.

3.3. Impacts sur les services administratifs

Les services préfectoraux en charge de l’instruction des demandes d’inscription formées par les publications candidates à l’habilitation seront bien entendu concernés. La suppression de l’habilitation par arrondissement sera de nature à simplifier la procédure. En revanche, l’ouverture de la procédure d’inscription aux SPEL exigera de ces services la mise en œuvre de méthodes nouvelles d’instruction (notamment la consultation de sites de presse en ligne).

3.4. Impacts sur les particuliers

Peu nombreuses sont les AJL dont les annonceurs sont des particuliers (tel est le cas, par exemple, en matière de séparation de biens). Néanmoins, la réduction des coûts de publication des AJL profitera également à cette catégorie d’usagers.

Par ailleurs, la réforme ayant également pour objectif d’adapter les modalités d’accès à l’information économique locale à l’évolution des usages et à l’émergence des SPEL, il en résultera une amélioration de la qualité du service rendu aux particuliers comme aux entreprises.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

4.1.1 Consultations obligatoires

Les mesures envisagées ont été transmises pour avis au Conseil national de l’évaluation des normes. Enfin, les mesures portant adaptation de la loi de 1955 précitée aux collectivités d’outre-mer sont soumises à l’avis de ces dernières.

4.1.2 Consultations facultatives

La réforme projetée a déjà fait l’objet d’une large concertation avec les représentants de l’APTE et du SPIIL. La direction générale des médias et des industries culturelles du ministère de la culture a rencontré ces représentants à 5 reprises, au cours de réunions qui se sont tenues de juillet à décembre 2017. Une concertation sur l’article de loi a également été menée en 2018.

4.2. Modalités d’application

La loi de 1955 sera révisée pour tenir compte de l’application des dispositions nouvelles dans le département de Mayotte, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

L’application des mesures législatives nécessitera un décret simple et un arrêté (modification du décret n° 55-1650 du 17 décembre 1955 relatif aux annonces judiciaires et légales : fixation des seuils de diffusion à atteindre dans chaque département pour être admis à y publier des AJL et l’arrêté du 21 décembre 2012 relatif au tarif annuel et aux modalités de publication des annonces judiciaires et légales).

Seront par ailleurs durcies les conditions d’inscription des publications de presse à la commission paritaire des publications et agences de presse (art. D. 18 du code des postes et des communications électroniques et article 72 de l’annexe III au code général des impôts) de manière à limiter la surface dévolue aux AJL à 50 % de la surface totale du titre.

Article 4 relatif à la suppression de l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation

1. État des lieux

1.1. Cadre général

L’article 59 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat prévoit l’obligation pour les réseaux consulaires (chambres de métiers et chambres de commerce) d’organiser des stages de courte durée d’initiation à la gestion à l’intention des créateurs d’entreprise artisanale ou commerciale.

L’article 2 de la loi n° 82-1091 du 23 décembre 1982 prévoit l’obligation pour le créateur d’entreprise artisanale de suivre le stage de préparation à l’installation avant de pouvoir être immatriculé au répertoire des métiers et commencer son activité. A la suite d’une modification législative intervenue en 2016, la loi précitée prévoit également que les chambres de métiers ont l’obligation de réaliser le stage dans un délai d’un mois à compter de la demande. A défaut, le créateur est enregistré de droit au répertoire des métiers.

Toutefois, le même article 2 prévoit que le chef d’entreprise peut être dispensé de suivre le stage de préparation à l’installation dans les cas suivants :

- si une raison de force majeure l’en empêche, auquel cas il doit s’acquitter de son obligation dans un délai d’un an à compter de son immatriculation ;

- s’il a bénéficié d’une formation à la gestion d’un niveau au moins égal à celui du stage dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de l’artisanat ;

- s’il a bénéficié d’un accompagnement à la création d’entreprise d’une durée minimale de trente heures délivré par un réseau d’aide à la création d’entreprise, sous réserve que cet accompagnement dispense une formation à la gestion d’un niveau au moins équivalent à celui du stage et qu’il soit inscrit à l’inventaire mentionné au II de l’article L. 335-6 du code de l’éducation. La liste des actions d’accompagnement concernées est arrêtée par le ministre chargé de l’artisanat ;

- s’il a exercé, pendant au moins trois ans, une activité professionnelle requérant un niveau de connaissance au moins équivalent à celui fourni par le stage.

L’article 125 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a ajouté le cas de dispense relatif à l’accompagnement à la création d’entreprise et a prévu que la liste des formations à la gestion ouvrant droit à la dispense de suivre ce stage soit fixée par arrêté du ministre chargé de l’artisanat et non plus par les chambres de métiers.

L’article 118 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984 fixe le prix du stage de préparation à l’installation à 1,5 fois le montant du droit fixe pour frais de chambres de métiers prévu à l’article 1601 du code général des impôts. Le prix est de 194 euros en 2017.

Les modalités d’organisation, le contenu et la durée (30 heures minimum) du stage de préparation à l’installation sont fixés par le décret n° 83-517 du 24 juin 1983.

Le décret n° 95-257 du 2 mars 1995 relatif à l’organisation du stage d’initiation à la gestion par le réseau des chambres de commerce et d’industrie prévoit que la durée du stage est comprise entre 3 et 5 jours et que le montant de la redevance pour ce stage est fixé librement par délibération de l’assemblée générale de la chambre. Toutefois, celui-ci ne peut excéder le coût du service rendu. Aujourd’hui, la durée de ce stage est de cinq jours et le prix oscille dans une fourchette de 400 € à 500 € en moyenne selon les chambres. En 2016, 6 600 créateurs d’entreprise commerciale ont suivi le stage d’initiation à la gestion, soit 18% des créateurs.

1.2. Éléments de droit comparé

Le site Internet de la Commission européenne mentionne que l’UE encourage tous les pays à atteindre certains objectifs pour faciliter la création d’entreprise, notamment la création de l’entreprise en trois jours ouvrables et des coûts de formalités ne dépassant pas 100 euros.

Selon l’institut supérieur des métiers, l’orientation prise par certains pays européens (Belgique et Luxembourg par exemple) est de vérifier l’acquisition de compétences entrepreneuriales au moment de la création de l’entreprise. Le futur chef d’entreprise doit prouver qu’il détient ce type de compétences de différentes manières : titre, diplôme, certification professionnelle, pratique professionnelle suffisante, réussite à un examen de connaissance en gestion préalable à la création, etc. Toutefois, créateur est libre d’acquérir comme il le souhaite les compétences entrepreneuriales requises.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

L’obligation d’un stage de préparation à l’installation étant fixée par l’article 2 de la loi n° 82-1091 du 23 décembre 1982, aucune option en dehors de l’intervention d’une règle de droit nouvelle ne semble envisageable.

Selon l’Assemblée permanente des chambres de métiers et d’artisanat (APCMA), sur un peu plus d’1 million d’entreprises artisanales, 138 000 se sont créées en 2017. Parmi les créateurs, 83 000 ont suivi un stage de préparation à l’installation.

Ce stage représente un coût de 194 euros qui s’ajoute au coût engendré par la perte d’activité en attendant l’inscription au répertoire des métiers. Ces coûts peuvent être rédhibitoires pour certains professionnels, notamment ceux envisageant une activité réduite (micro-entrepreneurs notamment). Il peut retarder jusqu’à un mois le début de l’activité, les entrepreneurs ne pouvant être immatriculés au répertoire des métiers - et donc débuter leur activité - avant de l’avoir suivi.

Pour ces raisons, il est proposé de supprimer l’obligation pour le chef d’entreprise artisanale de suivre le stage de préparation à l’installation et d’harmoniser les dispositions relatives à ce stage avec celles prévues pour le stage d’initiation à la gestion organisé par les chambres de commerce et d’industrie au bénéfice des commerçants. Cette mesure permettra de rétablir l’égalité de traitement entre les artisans et les autres travailleurs indépendants puisque pour les commerçants le stage d’initiation à la gestion (SIG) est facultatif.

Il est proposé par ailleurs de ne plus encadrer le prix du stage de préparation à l’installation (SPI) par une loi de finances.

2.2. Objectifs poursuivis

En supprimant l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation, les objectifs sont :

- De fluidifier la création d’entreprise, puisqu’un créateur pourra commencer son activité à sa convenance et choisir d’être accompagné au moment où il considère en avoir le plus besoin ;

- De laisser le choix à chacun des créateurs d’opter pour l’accompagnement qui lui convient le mieux. L’offre de marché est multiple. La concurrence devrait donc créer une émulation pour accroitre la qualité des accompagnements proposés aux créateurs d’entreprise.

La suppression de l’obligation de suivre le SPI facilitera la création de l’entreprise artisanale. Les créateurs, qui ressentiraient le besoin d’une formation au démarrage de leur activité, pourraient disposer d’une offre de formation plus adaptée à leur besoin et personnalisée proposée par les réseaux consulaires ou par tout autre réseau d’accompagnement à la création d’entreprise. Par ailleurs, le réseau des chambres de métiers et de l’artisanat reste tenu en application de l’article 59 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 de proposer un accompagnement à la création et peut le compléter librement.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

3.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Il est proposé de supprimer l’obligation pour les créateurs d’entreprise artisanale de suivre le stage de préparation à l’installation en supprimant l’article 2 de la loi n° 82-1091 du 23 décembre 1982 modifiée relative à la formation professionnelle des artisans ;

Il est proposé de maintenir la possibilité de financer le stage de préparation à l’installation par les conseils de la formation institués auprès des chambres de métiers de niveau régional en modifiant l’article 59 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat.

Il est proposé de supprimer l’encadrement du prix du stage de préparation à l’installation prévu à l’article 118 de la loi n°83-1173 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984.

3.2. Impacts économiques et financiers

3.2.1 Impacts macroéconomiques

La suppression de l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation (SPI) permet :

- de réallouer une partie des dépenses engendrées par le SPI vers une offre de formation librement choisie par le créateur d’entreprise. Cette mesure favorisera ainsi le développement d’une offre d’accompagnement plus souple, plus réactive et plus adaptée aux besoins des créateurs d’entreprise artisanale ;

- d’accroitre l’activité économique du secteur artisanal puisque le créateur pourra commencer plus tôt son activité sans attendre d’avoir effectué le stage de préparation à l’installation.

3.2.2 Impacts sur les entreprises

Le gain financier de cette mesure pour le créateur d’entreprise artisanale est estimé au minimum à 242 € pour celui qui a opté pour le régime micro-entrepreneur et à 548 € pour les autres. Ces montants comprennent le prix du stage de préparation à l’installation (SPI) fixé par l’article 118 de la loi n°83-1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984 et l’estimation du manque à gagner pendant les 30 heures de formation.

En 2017, le SPI est facturé à l’artisan 194 €.

Pendant la durée de la formation, la perte de ressources est estimée à 48 € pour un artisan ayant opté pour le régime « microentreprise » et à 354 € pour les autres en prenant en compte le revenu mensuel moyen de ces entrepreneurs[45].

En 2016, le stage de préparation à l’installation (SPI obligatoire et SPI+ optionnel) a rapporté aux CMA 21 M€ (les ressources par typologie de stage n’ont pas été communiquées), soit 2% de leurs ressources[46]. Il est difficile d’estimer la perte de recettes pour les chambres qui continueront à proposer cette offre.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle (CNEFOP) été consulté et a rendu son avis le 8 mars 2018 sur la mesure relative à la suppression de l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation.

4.2. Modalités d’application

4.2.1 Application dans le temps

L’application immédiate de cette mesure est facile à mettre en œuvre puisque le réseau des chambres de métiers et de l’artisanat conserve l’obligation de proposer le stage de préparation à l’installation. Seule l’obligation de suivre ce stage pour les créateurs d’entreprise artisanale disparait.

4.2.2 Application dans l’espace

La mesure s’appliquera sur l’ensemble du territoire national.

4.2.3 Textes d’application

Le décret n° 83-517 du 24 juin 1983 fixant les conditions dans lesquelles les chambres de métiers et de l’artisanat sont tenues d’organiser le stage de préparation à la gestion devra être toiletté.

Article 5 relatif à la mise en œuvre d’actions collectives de communication et de promotion à caractère national en faveur de l’artisanat et des entreprises artisanales

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Le Fonds national de promotion et de communication de l'artisanat (FNPCA) est un établissement public administratif créé par le décret modifié n° 97-1040 du 13 novembre 1997. Placé sous la tutelle du ministre en charge de l’artisanat, il a pour objet de contribuer au financement d’actions de promotion et de communication à caractère national en faveur de l’artisanat. Jusqu’au 31 décembre 2017, il était financé par une taxe fiscale affectée (TFA) provenant d’une majoration de 10 % de la taxe pour frais de chambres de métiers. Elle était plafonnée chaque année par le Parlement, dans le cadre de la loi de finances initiale. Depuis 2013, le montant de la taxe affectée était plafonné à 9 910 000 €[47]. Elle représentait une contribution de 11 € par an pour chaque entreprise artisanale. Elle était payée par l’ensemble des entreprises artisanales à l’exception de celles bénéficiant du régime de la micro-entreprise (ces dernières étant environ 249 000). Au total, environ 1,1 million d’entreprises en étaient redevables.

Depuis sa création, le FNPCA a mis en œuvre deux types d’actions :

- des actions de communication nationale en faveur de l'artisanat, auprès du grand public, de type institutionnel (presse, radio, télévision, affichage et réseaux sociaux) ;

- des actions de présentation aux jeunes des métiers artisanaux, grâce à des visites effectuées, dans les collèges, par une flotte de véhicules customisés (les Artimobiles).

Grâce à ces campagnes d’information, le FNPCA a réussi à installer durablement une image positive de l’artisanat et à asseoir la marque collective institutionnelle de l’artisanat et sa signature «L’Artisanat - Première entreprise de France» dans l’esprit du public.

Compte tenu de l’obligation de réduire le poids des prélèvements obligatoires, la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a supprimé la TFA qui alimentait le FNPCA. Cette TFA étant la seule ressource du FNPCA, sa suppression emportera de facto la disparition du Fonds. Cette décision fait également suite aux recommandations de la Cour des Comptes dans un rapport de 2013, qui préconisaient de confier aux professionnels de l’artisanat l’initiative de la promotion de leur image[48].

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Pour permettre aux organisations professionnelles de l’artisanat de poursuivre des actions collectives de communication et de promotion en faveur de l’artisanat, il a été décidé de leur donner la possibilité de bénéficier d’une ressource dédiée grâce à la mise en place un dispositif ad hoc, reposant sur une contribution conventionnelle pouvant être rendue obligatoire.

L’institution de cette contribution conventionnelle obligatoire (CCO), créance de droit privé, relève d’un projet de loi ordinaire ; en l’occurrence, il est proposé de modifier la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat.

Le dispositif proposé s’inspire du régime des contributions volontaires obligatoires (CVO) du domaine agricole et de celui des contributions obligatoires admises dans le cadre d’accords collectifs relatifs au développement du dialogue social dans l’artisanat (régime prévu par le code du travail). Cependant ces deux régimes qui ne sont pas adaptées aux actions de communication et de promotion en faveur de l’artisanat :

- le modèle du secteur agricole, prévu dans le code rural et validé par la politique agricole commune, ne peut être transposé, en l’état, à l’artisanat compte tenu de la différence substantielle de structuration des deux secteurs : la filière agricole est organisée de manière « verticale », autour d’interprofessions reconnues par l’Etat, par produits ou catégories de produits ; le mécanisme permettant de valider une extension d’accord de CVO à l’ensemble des professionnels découle naturellement de cette organisation. L’artisanat est composé de 250 métiers très différents mais réunis sur des valeurs et règles communes ; il est organisé de manière « horizontale » et les modalités de représentation professionnelle sont très différentes du secteur agricole.

- les actions de promotion et de communication ne rentrent pas non plus dans les domaines visés par l’art. L2222-1 du code du travail et ne relèvent pas d’une négociation collective : elles visent en effet des actions de promotion du secteur et des entreprises artisanales et ne concernent pas les relations employeurs/ salariés.

2.2. Objectifs poursuivis

Le dispositif envisagé définit le cadre dans lequel les organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel seront habilitées à conclure un accord pour définir le montant d’une contribution destinée à financer des actions collectives de communication et de promotion en faveur de l’artisanat et à demander son extension, par les pouvoirs publics, pour pouvoir s'imposer à l'ensemble des entreprises n’appartenant à aucune organisation professionnelle ou à une organisation non signataire, exerçant dans le champ de l’accord. . Il s’agira au cas particulier du MEDEF, de la CPME et de l’U2P.

La contribution qui financera les actions de promotion et de communication nationale en faveur de l’artisanat, sera ainsi définie dans le cadre d’un accord prévu par la loi, qui doit préciser :

- le cadre de l’accord et son domaine,

- les parties à l’accord et leur représentativité,

- le financement des actions collectives de l’accord, le montant de la contribution, les assujettis et les modalités de recouvrement,

- les modalités de l’extension de l’accord par les pouvoirs publics.

3. Options possibles et dispositif retenu

Si la TFA n’était pas remplacée par la CCO telle que proposée, la poursuite des actions de promotion et de communication à caractère national en faveur de l’artisanat nécessiterait une implication financière des organisations professionnelles de l’artisanat et des autres acteurs de la profession, en substitution du FNPCA.

Le Gouvernement souhaite favoriser la mise en place d’un dispositif permettant d’assurer la pérennité des actions de communication en faveur du secteur de l’artisanat, dans un contexte marqué par un effort soutenu des pouvoirs publics en faveur de ce secteur, à travers notamment le plan de transformation de l’apprentissage. Selon une étude de l’Institut supérieur des métiers (ISM), l’artisanat forme 35 % du total des apprentis en France métropolitaine. En 2015-2016, 140 000 apprentis ont été formés dans les entreprises artisanales (en métropole, hors Corse), dont 73 135 inscriptions en première année de diplôme. Il est donc important de poursuivre l’effort de revalorisation de l’image de l’artisanat.

Il semble donc préférable de remplacer la TFA du FNPCA par une Contribution conventionnelle obligatoire (CCO), créance de droit privé, qui bénéficiera aux organisations professionnelles d’employeurs intéressées par l’artisanat et qui leur permettra de poursuivre les actions collectives de promotion et de communication en faveur de l’artisanat.

L’option envisagée au départ de confier les missions du FNPCA à l’Assemblée permanente des chambres des métiers (APCMA) a été rapidement abandonnée. L’APCMA étant un établissement public administratif, sous tutelle de l’Etat, avec un contrat d’objectifs et de performance, le fait de lui confier la perception et la gestion d’une CCO risquait d’être assimilé à une politique conduite par l’Etat et de constituer une aide d’Etat au sens de l’article 107 § 1 du TFUE. Or sans ressource complémentaire, l’APCMA ne pourrait pas absorber cette mission supplémentaire, au regard de son budget actuel de 21M€.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Il s’agit d’un dispositif juridique nouveau. La mesure envisagée modifie la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat en insérant un nouvel article 23-1.

Cela étant, il n’emportera aucun changement pour les entreprises artisanales ; le périmètre des entreprises redevables de la cotisation rendue obligatoire sera en effet le même que celui prévu par le code général des impôts définissant la TFA (entreprises artisanales assujetties aux a et b de l’article 1601 du code général des impôts).

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Pour être conforme au droit de l’Union européenne, le nouveau système ne doit pas constituer une aide d’Etat, ce qui suppose de respecter plusieurs conditions, fixées par la Cour de justice européenne dans un arrêt du 15 juillet 2004[49] Pearle :

- les actions financées par les cotisations obligatoires sont déterminées par le secteur concerné ;

- le financement provient à 100 % des cotisations des entreprises du secteur ;

- les cotisations sont affectées obligatoirement au financement de la mesure, sans possibilité pour l’État d’intervenir en déterminant ou modifiant l’utilisation de ces ressources ;

- les entreprises qui paient les cotisations sont aussi les bénéficiaires de la mesure.

En l’espèce, les quatre conditions sont remplies, les pouvoirs publics n’interviendront que pour étendre l’accord fixant le montant de la contribution ; ils ne participeront pas à la détermination des actions de communication et de promotion en faveur de l’artisanat, ni à leur financement.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Les effets attendus du soutien de l’artisanat, via notamment des actions de communication et de promotion, concernent la création d’emplois et le développement de la croissance. Dans un contexte de valorisation des productions de qualité, la mise en valeur de l’artisanat peut, en effet, contribuer à soutenir l’activité des professionnels concernés et les aider à recruter.

Ce type de communication peut aussi contribuer, en valorisant l’image de l’artisanat auprès du grand public, à orienter davantage de jeunes vers cette voie professionnelle, par la voie de l’apprentissage.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

Les entreprises artisanales qui seront concernées par la CCO seront les mêmes que celles qui étaient assujetties à la TFA, à savoir les entreprises artisanales assujetties aux a et b de l’article 1601 du code général des impôts. Elles contribueront financièrement à hauteur de l’ancien dispositif. Cette contribution est minime au regard des effets positifs attendus sur le secteur.

En effet, le maintien des actions de promotion et de communication en faveur de l’artisanat, conjuguées à des actions de terrain de valorisation des métiers de l’artisanat est essentiel pour favoriser l’orientation des jeunes vers ces métiers. Les métiers de l’artisanat sont encore peu attractifs et souvent dévalorisés, auprès des jeunes et de leur entourage alors que de nombreux emplois restent ainsi non pourvus dans l’artisanat et les TPE.

Selon le dernier tableau de bord de l’Institut supérieur des métiers sur l’emploi dans les entreprises artisanales[50], il y avait en 2017, 184 000 projets de recrutements, dont 53 % jugés difficiles (source : enquête Besoin de main d’œuvre-BMO de Pôle emploi). Les métiers de l’artisanat pour lesquelles le recrutement est le plus difficile sont ceux du bâtiment, de la réparation automobile, du travail du métal et de la boucherie.

Cette situation est paradoxale, car il s’agit de métiers de, porteurs de sens, nécessitant de nombreuses qualités et compétences (technicité, dextérité, créativité, etc.), permettant de dérouler une véritable carrière, soit en tant que salarié, soit en tant que chef d’entreprise (avec des perspectives de développement, d’innovation, d’export…).

Le secteur de l’artisanat souffre également d’emplois non pourvus alors que près d’un jeune Français de 15 à 29 ans sur cinq est au chômage en 2017 selon une étude de la DARES[51]. Les campagnes de promotion en faveur de l’artisanat contribuent à instaurer une image positive de l’artisanat auprès du public, qui est essentiel pour le développement de l’apprentissage et l’emploi (des jeunes ou du public en reconversion notamment), la reprise-transmission des entreprises artisanales (beaucoup d’artisans sont en effet proches de la retraite et il faut favoriser la relève) et, enfin, l’activité économique des entreprises artisanales. Elles sont en effet plus de 1,3 million en France et sont au cœur de l’économie des territoires. Notamment, les artisans du secteur alimentaire contribuent à la création de valeur en amont, chez les agriculteurs, par une meilleure mise en valeur des produits du terroir.

Au moment où le Gouvernement s’engage dans une profonde transformation de l’apprentissage et de la formation professionnelle grâce au projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, le maintien d’une communication en faveur de l’artisanat est essentiel et constitue une mission d’intérêt général, afin que les jeunes ou les personnes en voie de reconversion s’engagent ans la voie de l’apprentissage et rejoignent le monde de l’artisanat. Comme indiqué précédemment, l’artisanat forme en effet 35 % du total des apprentis en France métropolitaine. [52]

L’impact individuel en termes d’augmentation de chiffres d’affaires par exemple est très difficile à quantifier.

4.2.3 Impacts budgétaires

L’effet sera minime sur les finances publiques ; depuis 2013, le montant de la taxe affectée est plafonné à 9 910 000 € ; la suppression de la TFA entraîne de facto la perte de la part de la collecte supérieure au plafond, soit environ 400 000 à 500 000 € par an, qui abondait le budget de l’Etat.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les actions de communication et de promotion en faveur de l’artisanat ont des effets attendus sur le développement des entreprises de ces secteurs, et donc des effets positifs sur l’économie de proximité. Les artisans sont en effet indispensables à la vitalité et à l’animation des territoires, des centres–villes, des centre-bourgs ou des communes rurales. Avec les commerçants de proximité, ils sont souvent au cœur des plans de revitalisation des centres villes mis en œuvre par les collectivités territoriales ; une communication valorisant ces entreprises doit être considérée comme un facteur favorisant la réussite des actions de terrain pour redynamiser l’économie locale.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La mesure entraînera la suppression d’un établissement public administratif, le FNPCA qui est composé de quatre agents. Hormis le suivi de la mise en œuvre du dispositif consistant à instruire les demandes d’extension de l’accord, la mesure n’entraînera pas de charge pour l’administration. La direction générale de finances publiques (DGFiP) a en effet déjà cessé de collecter la FTA. Il est prévu que le prélèvement de la cotisation repose sur une convention conclue entre l’ACOSS et l’association qui prendra la succession du FNPCA, chargée de mettre en œuvre l’accord interprofessionnel. ..Le processus de collecte reposera sur un système simple, à savoir un montant unique pour tous afin d’éviter toute contestation perçu auprès des entreprises artisanales assujetties aux a) et b) de l’article 1601 du code général des impôts. La contribution apparaîtra sur l’échéancier de l’ensemble des cotisations à percevoir auprès de ces entreprises ; l’ACOSS se fera rémunérer cette prestation par une commission proportionnelle.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été concertée avec l’Union des entreprises de proximité (U2P) et l’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat (APCMA), qui siègent au FNPCA. L’U2P a émis le souhait de signer le futur accord. Le Président et le Directeur du FNPCA ont également été associés étroitement aux réflexions.

La Confédération des PME (CPME) a été également informée du dispositif en tant que seconde organisation professionnelle d’employeurs.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le dispositif est prévu pour entrer en vigueur rapidement après la publication de la loi soit fin de l’année 2018 ou au début de l’année 2019, une fois les textes d’application adoptés (cf. infra) et pour les organisations professionnelles :

- d’avoir rédigé l’accord définissant les actions collectives et créant la cotisation,

- d’avoir créé l’association chargée de mettre en œuvre ces actions collectives au moyen de la cotisation.

À noter que l’arrêté d’extension de l’accord prévu par la loi ne pourra être pris qu’après un délai de quelques semaines, un mois de publication de l’accord étant prévu pour faire droit à une éventuelle opposition.

5.2.2 Application dans l’espace

Le dispositif s’appliquera sur tout le territoire national, sans qu’il soit nécessaire de prévoir une adaptation pour les entreprises des collectivités et territoires d’outre-mer.

5.2.3 Textes d’application

Après la publication de la loi, un décret (simple) d’application pour définir les conditions d'extension des accords, avenants ou annexes ainsi que le droit d’opposition et un arrêté d’application du ministre en charge de l’artisanat fixant le montant maximal de la contribution due par chaque entreprise artisanale devront être pris.

La CCO ne pourra être collectée par l’ACOSS qu’après publication d’un arrêté d’extension, pris par le ministre chargé de l’artisanat, de l’accord prévu par la loi, pour une durée déterminée, en tout ou partie, aux entreprises artisanales assujetties aux a) et b) de l’article 1601 du code général des impôts ;

Un décret en Conseil d’Etat de liquidation du FNPCA sera pris après transfert des actifs à l’association en charge de mettre en œuvre les actions de communication et de promotion en faveur de l’artisanat.

Section 2 : Simplifier la croissance de nos entreprises

Article 6 relatif aux seuils d’effectifs

1. État des lieux

Les petites et moyennes entreprises sont les entités les plus nombreuses du tissu économique et constituent une catégorie d’entreprise quelque peu hétérogène comme le montre le tableau ci-dessous.

La petite taille des PME, leur jeune âge et/ou leur caractère innovant peuvent occasionner un certain nombre de défaillances de marché, susceptibles d’entraver leur croissance. La théorie économique permet d’identifier les défaillances de marché suivantes :

- le recrutement de personnel qualifié. Celui-ci peut être marqué par des asymétries d’information entre l’entreprise et les candidats qualifiés. L’acquisition d’information par les candidats qualifiés sur les postes à pourvoir et leur qualité est moins aisée concernant les PME, cette acquisition d’information se faisant souvent par réseau, ce qui favorise les entreprises de plus grande taille. Le risque de moindre évolution et formation peut réduire l’attractivité des PME pour les jeunes cadres. Par suite, les PME peuvent craindre que les personnels recrutés, du fait de moindres possibilités de mobilité interne ou de formation par les pairs, quittent rapidement l’entreprise, ce qui peut décourager l’embauche ou, a minima, les efforts de formation de l’entreprise. En outre, le risque de cessation d’activité plus important pour les PME, conduisant à un risque de perte d’emploi du salarié plus élevé, réduit encore leur attractivité ;

- l’accès aux financements externes. Les risques de défaillance plus élevés pour les PME, ainsi que leur moindre capacité à mobiliser du collatéral (surtout pour les PME disposant de peu d’actifs matériels) peuvent aussi rendre plus difficile leur accès au financement ;

- les coûts administratifs représentent une part plus élevée des charges pour les PME, dans la mesure où ils incluent un coût fixe (par exemple, remplir un formulaire fiscal représente le même coût quel que soit le montant déclaré) et où les grandes entreprises peuvent bénéficier d’économies d’échelle en spécialisant certains salariés.

Ces différentes défaillances de marché peuvent se renforcer mutuellement (par exemple, la difficulté à lever des fonds propres peut empêcher le recrutement de personnel qualifié). Par ailleurs, les petites entreprises présentent un taux de cessation d’activité plus élevée que les entreprises plus grandes :

Source : BPCE publications 2017, correspondant aux cessations de l’année 2014.

Afin de remédier à ces défaillances de marché et de proportionner les contraintes administratives ou financières à la taille des entreprises, certaines obligations ou régimes juridiques ne s’appliquent que lorsqu’un seuil d’effectif est atteint.

Un recensement a identifié cent quatre-vingt-dix-neuf seuils ainsi répartis :

Cette approche crée un environnement juridique adapté à la taille des entreprises.

Plus de 58 % des seuils d’effectifs sont se situent à des niveaux inférieurs à « cinquante salariés au plus » et près de 83 % à des niveaux inférieurs à « deux cent cinquante salariés au plus ».

Toutefois, les seuils d’effectif salarié constituent aujourd’hui un environnement juridique peu lisible, complexe et source d’anxiété pour le chef d’entreprise. Cette situation tient à la diversité des modes de décompte des seuils et à la multiplicité des niveaux de seuils.

Par ailleurs, ces seuils peuvent constituer un frein à la croissance et à l’embauche dès lors que leur franchissement génère des obligations juridiques ou financières supplémentaires. Des dispositifs de gel ou de lissage ont été mis en place pour limiter ces effets de seuils, mais ils ne couvrent pas l’ensemble des législations et sont instables et hétérogènes.

Les seuils d’effectif sont régis par des règles à la fois nationales et européennes.

1.1. Le cadre national

Le cadre national crée un environnement juridique peu lisible et complexe : les modes de calcul des effectifs ne sont pas harmonisés, les niveaux de seuils d’effectifs ne sont pas rationalisés et les dispositifs de limitation des effets de seuil sont instables, partiels et hétérogènes.

1.1.1 Des modes de calcul des effectifs qui ne sont pas harmonisés

Il existe de nombreux modes de calcul de l’effectif salarié en fonction des législations (notamment code du travail, code général des impôts, code de la sécurité sociale, code de commerce). Plusieurs dispositifs peuvent même coexister au sein d’une législation ou d’un même code.

Les différences entre les modes de calcul tiennent à la période ou date de référence sur laquelle l’effectif est calculé, aux effectifs pris en compte, ou à l’entité au niveau de laquelle est apprécié l’effectif (entreprise, établissement ou unité économique et sociale).

a) Des différences tenant à la période ou date de référence sur laquelle l’effectif est calculé

La période d’appréciation est aujourd’hui fixée pour l’ensemble du code de la sécurité sociale à l’article R. 130-1 de ce même code. L’effectif salarié est fondé sur une moyenne établie au cours de l’année civile précédente. Pour les autres législations, la période ou la date de référence est variable en fonction du régime juridique concerné. En droit du travail, il peut s’agir par exemple d’une période de douze mois consécutifs pour ce qui concerne le comité social et économique[53], de la date d’envoi de la lettre de licenciement en matière de licenciement[54] ou une période de six mois pour l’obligation d’un règlement intérieur[55]. En droit fiscal, il peut s’agir de l’exercice fiscal en cours (par exemple pour un crédit d’impôt[56] ou pour l’option au régime des sociétés de personnes[57]), de l’avant-dernière année précédant celle de l’imposition (par exemple pour une exonération de cotisation foncière des entreprises - CFE[58]) ou encore d’une date ponctuelle (par exemple pour un crédit d’impôt lié à la CFE[59] ou pour un dispositif fiscal concernant le rachat d’une société[60]). Dans le code de commerce, il peut s’agir de la date d’ouverture de la procédure collective[61] ou du dernier exercice pour les obligations comptables[62].

b) Des différences tenant aux effectifs pris en compte

Le code de la sécurité sociale (article R. 130-1) et le code du travail (articles L. 1111-2 et L. 1111-3) ont fixé, chacun pour ce qui le concerne et pour l’ensemble de leurs dispositions respectives, l’effectif à prendre en compte. Dans les autres législations, les catégories d’effectifs prises en compte ne sont pas unifiées. Elles varient en fonction du régime juridique mis en œuvre.

Plusieurs différences importantes sont à mettre en exergue.

Le code de la sécurité sociale prend en compte les mandataires sociaux affiliés au régime général de la sécurité sociale (dirigeants de société anonyme ou de société par actions simplifiées, gérant minoritaire de société à responsabilité limitée), au contraire du code du travail, du code de commerce et du code général des impôts, qui ne prennent en compte aucun mandataire.

Les intérimaires ne sont pas pris en compte au sein de l’entreprise utilisatrice dans le code de la sécurité sociale, alors qu’ils le sont en droit du travail. En matière fiscale, la prise en compte de cette catégorie varie d’un régime à l’autre. Quant au code de commerce, il fait le plus souvent référence aux « salariés employés » (R. 621-11 du code de commerce) ou aux « salariés liés à l’entreprise par un contrat de travail » (article D. 123-200 du code de commerce), ce qui semble exclure les intérimaires, dont le contrat de travail relève de l’entreprise de travail intérimaire.

Certains contrats spécifiques (contrat initiative-emploi, contrat d’accompagnement à l’emploi) ne sont pas pris en compte dans le code de la sécurité sociale et le code du travail, mais peuvent être pris en compte dans le cadre d’autres législations (code de commerce, en partie dans la législation fiscale).

Les contrats à durée déterminée sont en principe comptabilisés dans l’effectif. Mais certains articles du code de commerce peuvent prendre en compte les seuls contrats à durée indéterminée (exemple de l’article R. 612-1 du code de commerce pour les obligations comptables des personnes de droit privé non commerçantes) ou renvoyer à la notion de « salariés permanents » qui interroge la prise en compte ou non des salariés à durée déterminée (exemple de l’article R. 227-1 du code de commerce pour la désignation d’un commissaire aux comptes).

c) Des différences tenant au niveau d’appréciation de l’effectif

La plupart des législations fixent les seuils d’effectifs au niveau de l’entreprise.

Toutefois, le code du travail fixe un nombre important de seuils au niveau de l’établissement, comme pour l’obligation de règlement intérieur (article L. 1311-2 du code du travail), l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés (article L. 5212-3 du code du travail) ou l’obligation d’un infirmier (article R. 4623-32 du code du travail). Le seuil peut également être fixé au niveau de l’unité économique et sociale, comme pour l’obligation d’un régime de participation (article L. 3322-2 du code du travail). Par ailleurs, le code de l’environnement renvoie à la notion d’implantation (article D. 543-286) et le code des transports à celle de site (art. L. 1214-8-2). Le seuil peut donc être apprécié dans un cadre différent de celui de l’entreprise, plus restreint ou plus large, ce qui peut aussi être une source de complexités juridiques pour le chef d’entreprise.

1.1.2 Des niveaux de seuils d’effectifs qui sont trop nombreux

Cent vingt-sept seuils sur les cent quatre-vingt-dix-neuf recensés renvoient aux niveaux d’effectifs de onze, vingt, cinquante ou deux cent cinquante salariés.

Les autres seuils demeurent à d’autres niveaux, notamment de dix, vingt-cinq, cent, cent-cinquante ou deux cents salariés (voir tableau plus haut).

Par ailleurs, certains seuils sont très proches tout en étant distincts, ce qui est de nature à créer des confusions. A titre d’illustration, il coexiste des seuils à « moins de vingt salariés » et des seuils à « vingt salariés au plus », de même que des seuils à « moins de cinquante salariés » et d’autres à « cinquante salariés au plus ».

1.1.3 Des dispositifs de limitation des effets de seuils qui sont instables, partiels et hétérogènes

Pour fluidifier le franchissement des seuils d’effectifs en cas de croissance de l’entreprise, des dispositifs ont été mis en place, mais de manière très disparate.

a) En matière de droit du travail

En matière d’institutions représentatives du personnel (IRP)[63], le code du travail prévoit un délai d’un an pour la mise en œuvre des nouvelles obligations d’information-consultation du comité social et économique lorsque les seuils de cinquante et trois cent salariés sont atteints, en vertu des articles L. 2312-2 et L. 2312-34 du code du travail. Ce délai d’un an avait précédemment été introduit par la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 (article 23), à l’ancien article L. 2322-2 du même code pour le seuil de cinquante salariés et à l’ancien article L. 2325-14-1 par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi (article 22) pour le seuil de trois cent salariés.

Le code du travail ne prévoit pas de délais d’adaptation pour d’autres obligations, sauf exception. Par exemple, il prévoit un délai de trois ans pour mettre en œuvre l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés (article L. 5212-4 du code du travail).

b) En matière de prélèvements obligatoires

Des dispositifs pérennes ont été mis en place pour trois prélèvements obligatoires.

Un premier dispositif concerne le versement de transport à partir de onze salariés (articles L. 2531-2 et L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales) et la participation à l’effort de construction, à partir de vingt salariés (article L. 313-2 du code de construction et de l’habitation). Il consiste en une dispense (dite « gel ») des nouvelles obligations durant les trois ans suivant le franchissement du seuil, puis en une application progressive (dite « lissage ») des nouveaux prélèvements pendant les trois années suivantes. Au cours de cette période, l’employeur acquitte la contribution en appliquant un abattement dégressif. De 75 % la quatrième année, il passe à 50 % la cinquième et à 25 % la sixième année. La septième année, la contribution est due au taux normal. Le versement de transport, selon la comptabilité nationale, a représenté 8,5 Md€ de recettes en 2017. La participation à l’effort de construction a représenté 1,8 Md€ pour les entreprises.

Un autre dispositif pérenne a été prévu pour la fin du taux réduit au titre de la formation professionnelle à partir de onze salariés (articles L. 6331-15 et R. 6331-12 du code du travail). Il consiste lui aussi en un dispositif de gel, puis en un dispositif de lissage. Celui-ci diminue respectivement, pour les quatrième et cinquième années, le montant des rémunérations versées pendant l'année en cours d'un montant équivalent à 30 % puis 10 %. Ce prélèvement a représenté, selon les documents annexés à la dernière loi de finances, un montant de 5,2 Md€ de collecte légale pour les organismes collecteurs agréés en 2017.

L’article 48 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie avait également introduit des dispositifs successivement reconduits jusqu’en 2012. Son champ d’application recouvrait la participation au financement de la formation professionnelle (avant qu’elle ne dispose du dispositif pérenne précédemment mentionné), les cotisations sociales dues sur le salaire versé aux apprentis, la réduction « Fillon » sur les cotisations sociales, la déduction forfaitaire patronale sur les heures supplémentaires et la contribution au fonds national d’aide au logement. Il mettait en œuvre soit des dispositifs de gel limités à trois ans, soit des dispositifs de gel et de lissage sur six ans. Entre 2012 et 2015, les dispositifs de limitation des effets de seuils, en dehors des trois précédents à caractère pérenne, ont cessé d’exister.

L’article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a de nouveau introduit des dispositifs de « gel » de trois ans pour une série de prélèvements fiscaux et sociaux pour la période de 2016 à 2018.

Il s’est appliqué à des dispositifs qui avaient été pris en compte dans le cadre de l’article 48 précité de la loi de modernisation de l’économie (la déduction forfaitaire patronale sur les heures supplémentaires et la contribution au fonds national d’aide au logement) et en a ajouté d’autres. Au total, il a englobé neuf régimes de prélèvements fiscaux ou sociaux :

- l’exonération d’impôt sur les bénéfices des entreprises de moins de onze salariés dans les zones de revitalisation rurale (article 44 quindecies du code général des impôts) ;

- la possibilité pour les sociétés employant moins de cinquante salariés d’opter pour le régime fiscal des sociétés de personnes (article 239 bis AB du code général des impôts) ;

- le crédit d'impôt au titre des primes d'intéressement pour les sociétés employant moins de cinquante salariés (article 244 quater T du code général des impôts) ;

- l’exonération de CFE en faveur des sociétés coopératives agricoles qui emploient au plus trois salariés (article 1451 du code général des impôts) ;

- le crédit de CFE en faveur des micro-entreprises employant au plus onze salariés situées dans une zone de restructuration de la défense (article 1647 C septies du code général des impôts) ;

- l’abattement de cotisation de taxe sur les salaires pour les mutuelles employant moins de trente salariés (article 1679 A du code général des impôts) ;

- le non-assujettissement des employeurs occupant moins de dix salariés au forfait social dû sur la prévoyance (article L. 137-15 du code de la sécurité sociale) ;

- la déduction forfaitaire applicable en matière de cotisations sociales dues au titre des heures supplémentaires dans les entreprises employant moins de vingt salariés (article L. 241-18 du code de sécurité sociale) ;

- le taux réduit et l’assiette minorée de la contribution au fonds national d’aide au logement (FNAL) pour les employeurs occupant moins de vingt salariés (article L. 834-1 du code de sécurité sociale).

Il est à noter que quelques prélèvements obligatoires n’ont jamais fait l’objet de tels dispositifs (par exemple les seuils applicables pour les cotisations sociales en matière d’accident du travail et de maladie professionnelle : article D. 242-6-2 du code de la sécurité sociale). D’autres n’ont pas été repris dans le champ de la loi de finances pour 2016 (l’exonération totale de cotisations sociales pour les apprentis).

c) Dans les législations autres que le droit du travail et les prélèvements obligatoires

Peu de dispositifs de limitation des effets de seuil existent.

Quelques exceptions peuvent être identifiées comme par exemple dans le code de commerce. A titre d’illustration, les articles L. 123-16 et L. 123-16-1 qui définissent les petites entreprises et les micro-entreprises sur la base de trois critères (le total du bilan, le montant net du chiffre d'affaires ou le nombre moyen de salariés employés au cours de l'exercice) disposent que « lorsqu'une entreprise dépasse ou cesse de dépasser deux de ces trois seuils, cette circonstance n'a d'incidence que si elle se produit pendant deux exercices consécutifs ».

1.2. Le cadre européen

La recommandation européenne du 6 mai 2003 concernant la définition des micro, petites et moyennes entreprises [notifiée sous le numéro C(2003) 1422] prévoit que la catégorie des micro, petites et moyennes entreprises (PME) est constituée des entreprises qui occupent moins de deux cent cinquante personnes et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 43 millions d'euros. Dans la catégorie des PME, une petite entreprise y est définie comme une entreprise qui occupe moins de cinquante personnes et dont le chiffre d'affaires annuel ou le total du bilan annuel n'excède pas 10 millions d'euros et une microentreprise comme une entreprise qui occupe moins de dix personnes et dont le chiffre d'affaires annuel ou le total du bilan annuel n'excède pas 2 millions d'euros.

L’annexe I du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité reprend les critères fixés par cette recommandation pour définir les différentes catégories d’entreprises.

Ces textes comportent également un dispositif de limitation des effets de seuils : aux termes de celui-ci, lorsqu'une entreprise, à la date de clôture des comptes, constate un dépassement dans un sens ou dans un autre et sur une base annuelle, des seuils de l'effectif ou des seuils financiers, cette circonstance ne lui fait acquérir ou perdre la qualité de moyenne, petite ou microentreprise que si ce dépassement se produit pendant deux exercices consécutifs.

Dans la législation nationale, plusieurs régimes juridiques renvoient à la définition de la PME prévue par ces textes européens ou en reprennent les critères lorsqu’ils sont ciblés sur cette catégorie d’entreprises de moins de deux cent cinquante salariés. Il s’agit notamment de plusieurs dispositifs en matière fiscale[64] et un en matière sociale pour l’exonération de contribution patronale[65].

Toutefois, une réflexion a été récemment engagée concernant la définition des seuils d’effectif au niveau européen.

Enfin, les obligations comptables prévues dans le code de commerce sont principalement issues de la directive comptable n° 2013/34/UE du 26 juin 2013, laquelle prévoit des régimes distincts en fonction de la taille des entreprises. L’article 3 de la directive introduit ainsi plusieurs catégories d’entreprises et de groupes qui tiennent compte, entre autres critères, du nombre moyen de salariés au cours de l’exercice. Aucune méthode n’est indiquée pour calculer le nombre moyen des salariés, sauf sur deux points (paragraphe 10 de l’article 3):

- le dépassement des seuils doit être apprécié à la date de clôture de l’exercice ;

- le dépassement de seuil n’a d’incidence que s’il se produit deux exercices consécutifs.

2. Nécessité de légiférer Et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

2.1.1 La nécessité d’harmoniser le mode de calcul des effectifs

L’atteinte d’un seuil d’effectif peut être complexe à apprécier au vu des règles qui diffèrent selon la législation concernée. Aux fins de simplification de la vie des entreprises et des administrations elles-mêmes, une harmonisation du mode de décompte des effectifs s’avère indispensable.

Or, dans plusieurs législations (notamment la législation fiscale et le code du travail), la période ou date de référence pour le calcul de l’effectif salarié est fixée au niveau de la loi. Des dispositions législatives sont donc nécessaires pour définir une période de référence harmonisée sur laquelle un effectif pourrait être calculé.

2.1.2 La nécessité de rationaliser les seuils d’effectif

Les seuils d’effectif constituent un environnement juridique complexe et illisible pour les entreprises, en partie du fait de leur multiplicité. Certaines mesures de niveau législatif sont indispensables pour les rationaliser et les regrouper, autant que possible, en se fondant sur les niveaux de onze, cinquante ou deux cent cinquante salariés.

Une intervention législative permettrait de:

- regrouper ceux se situant à des niveaux proches ;

- réduire, autant que possible, le nombre de seuils de vingt salariés ;

- supprimer les autres seuils intermédiaires.

2.1.3 La nécessité de limiter les effets de seuils avec un mécanisme unifié et pérenne

Les seuils d’effectifs sont de nature à générer des effets de distorsion sur la taille des entreprises, ce que confirment plusieurs études économiques.

Tout d’abord, les travaux de Lagarde (2005), conduits à partir des données fiscales, mettent en évidence d’importantes discontinuités dans la distribution des entreprises par effectif autour des seuils de 10, 20 et 50 salariés et laissent penser que les seuils pourraient avoir un effet important sur la dynamique de croissance des entreprises.

De même, une étude de l'institut allemand pour la recherche économique (Institut fur Wirtschaftsforschung/ IFO) a été consacrée à l'effet sur l'emploi des seuils sociaux en France et en Allemagne (2015) dans le secteur manufacturier. Cette étude souligne que les entreprises françaises sont de plus en plus concentrées en-dessous des seuils sociaux correspondant aux dix, vingt, et cinquante employés et relève notamment que « la part des entreprises avec 48 et 49 employés en France est 1,8 fois celle de la part correspondante en Allemagne » et que « le passage au-dessus du seuil social de 50 employés semble donc très clairement imposer des coûts additionnels aux entreprises françaises ». Ces travaux montrent ainsi que les seuils ont une incidence significative sur l’évolution des entreprises : « les entreprises françaises sont 15% moins susceptibles de croître en taille d’effectif lorsqu’elles se retrouvent juste en-dessous du seuil de 50 employés. Cet effet peut être observé pour les entreprises avec 48 et 49 employés. Les entreprises françaises du secteur manufacturier avec un effectif de 47 employés ont une probabilité de croissance estimée à 38%. Cette probabilité baisse juste avant le seuil à seulement 25% (…). De tels effets de distorsion sont absents pour les entreprises allemandes dont l’effectif est entre 47 et 51 employés. La probabilité estimée de croissance de l'emploi chez les petites et moyennes entreprises manufacturières allemandes demeure relativement constante à des niveaux de 44 à 49% par taille des entreprises (…) Juste avant le seuil social de 50 employés, les entreprises [françaises] semblent augmenter leur investissement en capital productif pour absorber les barrières à l’emploi. »

Par ailleurs, une étude récente (2016) a été menée sur les distorsions dues à la taille d’entreprise et la distribution de la productivité [66] relativement au seuil de cinquante salariés, sur une période observée de 1995 à 2007. Cette étude estime que le passage de seuil de cinquante salariés représente une augmentation du coût du travail par travailleur non négligeable et variable selon les secteurs (de 0,8% dans les services aux entreprises à 3,5% dans les transports). Elle met également en évidence une concentration d’entreprises avant le seuil de 50 salariés en France, qui n’existe pas aux Etats-Unis.

Or, la France est marquée par une sur-représentation des micro-entreprises et un relatif déficit d’entreprises de taille intermédiaire et de grandes entreprises. Au sein des PME, la France compte, relativement à l’Allemagne, davantage d’entreprises employant moins de 10 personnes et moins d’entreprises employant entre 10 et 249 personnes. Par ailleurs, la croissance des effectifs est un phénomène rare. A cet égard, entre 2009 et 2013, 7% des entreprises pérennes employant entre dix et deux cent quarante-neuf salariés ont connu une croissance d’au moins 2% par an pendant au moins 3 des 4 années.

Il est donc important de mettre en œuvre une mesure forte pour remédier aux effets de seuil et enclencher une dynamique de croissance qui permettrait de se rapprocher davantage du tissu économique allemand. Le rapport Attali a estimé que « les seuils sociaux constitu[ai]ent (…) un frein à la croissance et à la création d’emploi. À titre d’exemple, le passage de 49 à 50 salariés entraîn[ait] (…) l’application de 34 législations et réglementations supplémentaires dont le coût représent[ait] 4 % de la masse salariale ». Il a en conséquence suggéré de « simplifier l’ensemble des obligations supplémentaires résultant du simple franchissement des seuils de 10 et 50 salariés »[67]. Le rapport Gallois a à son tour (2012) souligné combien les effets de seuil bridaient l’émergence d’entreprises de taille intermédiaire[68]. Enfin, la Commission européenne, dans l’exercice du Semestre européen, est à plusieurs reprises revenue sur le sujet, constatant que les seuils ont des effets négatifs sur l’économie française, et invitant les pouvoirs publics à y remédier[69].

A cet égard, les dispositifs actuellement en vigueur de limitation des effets de seuil ne sont pas satisfaisants.

Comme indiqué précédemment (voir point 1.1.3), ceux qui sont pérennes sont rares. Ceux qui ont été introduits de manière temporaire jusqu’au 31 décembre 2018 par la loi de finances pour 2016 ne couvrent que neuf régimes juridiques. En matière de prélèvements obligatoires, les dispositifs pérennes s’étalent sur une période de six années, alors que ceux qui sont temporaires sont plus courts sur des périodes de trois ans. En parallèle, beaucoup d’obligations générées par l’atteinte d’un seuil d’effectif ne sont accompagnées d’aucune mesure de limitation d’effet de seuil.

Au total, la situation actuelle produit un environnement peu lisible et le champ restreint des dispositifs de limitation des effets de seuil affaiblit leur portée.

L’évolution des comportements des entreprises à l’approche d’un seuil et le développement de stratégies de croissance à moyen et long terme impliquent de créer un environnement simple, cohérent et stable.

Il est donc nécessaire de prévoir un mécanisme unifié et pérenne de limitation des effets de seuils.

A cette fin, il doit s’étaler sur une période qui permet de s’assurer d’une croissance durable ou de prioriser le développement de l’entreprise avant la mise en œuvre de nouvelles obligations. Une durée comparable à celles prévues par les dispositifs en vigueur pour le versement de transport, la participation à l’employeur à l’effort de construction ou la contribution à la formation professionnelle continue (six ans pour les deux premiers et cinq années pour le troisième) devrait être étendue ou généralisée. Elle faciliterait la croissance des entreprises en étant appliqué à de nouveaux régimes juridiques, tout en introduisant une règle de franchissement qui ne serait pas moins favorable au dispositif en vigueur prévu pour les trois versements précités.

Par ailleurs, le taux de pérennité (hors du régime du micro-entrepreneur) des entreprises créées en 2010 s’établit à 72 % au bout de trois ans et à 60 % après cinq ans. Ainsi, 40% des entreprises disparaissent au bout d’un délai de 5 ans, ce qui démontre la fragilité d’un projet d’entreprise sur cette durée. Lorsqu’un projet de développement important (nouveau produit, nouveaux investissements) est engagé et fait croitre une entreprise, elle peut se trouver dans une situation de fragilité comparable à celle d’une entreprise nouvelle. Dans ce contexte, un dispositif de limitation des effets de seuil sur une période de cinq ans peut se justifier.

Une mesure sur cinq ans permettrait ainsi de protéger les entreprises dont la croissance est fragile et qui fluctuent autour d’un même seuil : elle garantirait que seules les entreprises qui ont durablement franchi un seuil soit contrainte à des obligations nouvelles. En même temps, pour celles qui ont un réel potentiel, elle lèverait l’anxiété et les freins psychologiques que les seuils génèrent dans l’esprit d’un chef d’entreprise. Elle leur donnerait aussi un délai pour consolider leur croissance avant de mettre en œuvre de nouveaux régimes juridiques.

2.2. Objectifs poursuivis

Les dispositions envisagées visent à rendre les seuils d’effectif plus simples à apprécier et à remédier à l’anxiété que l’approche d’un seuil peut susciter auprès d’un chef d’entreprise.

La rationalisation des seuils d’effectif autour des seuils de onze, cinquante et deux cent cinquante salariés, avec une réduction des seuils de vingt salariés et une suppression des seuils intermédiaires, contribueront également à simplifier et rendre plus lisible l’environnement juridique des entreprises.

Enfin, un dispositif pérenne et unifié pour définir le franchissement de seuil vise à définir des règles stables et prévisibles favorisant le développement des entreprises.

L’ensemble de ces mesures seront de nature à lever les freins à l’embauche et à la croissance que les seuils d’effectifs peuvent générer.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Plusieurs options étaient ouvertes pour chacune des trois actions envisagées.

3.1.1 Pour l’harmonisation du mode de calcul des effectifs

Les différentes options qui étaient notamment ouvertes sont les suivantes :

- un dispositif harmonisé sur la base des seuils d’effectif issus de la réforme du code du travail résultant de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social ;

- un dispositif harmonisé sur le mode de calcul prévu par le code de la sécurité sociale et mis en œuvre dans le cadre de la déclaration sociale nominative ;

- un dispositif harmonisé sur la base des définitions données par la recommandation de la commission européenne du 6 mai 2003 concernant la définition des micro, petites et moyennes entreprises (notifiée sous le numéro C(2003) 1422).

3.1.2 Pour la rationalisation de seuils d’effectifs

Les deux options qui étaient notamment ouvertes sont :

- un alignement sur les seuils du droit européen (dix, cinquante et deux cent cinquante salariés) ;

- une simplification des seuils actuels de la législation française, en se fondant sur ceux de onze, cinquante et deux cent cinquante salariés et en cherchant à réduire le nombre de seuils au niveau de vingt salariés.

3.1.3 Pour la limitation des effets de seuils avec un mécanisme unifié

Plusieurs options pouvaient être envisagées à savoir :

- la généralisation des dispositifs de gel ou de lissage déjà existant dans la législation française ;

- l’application du dispositif prévu dans la recommandation de la commission européenne selon lequel l’atteinte d’un seuil d’effectif n’a d’incidence que s’il s’est produit pendant deux années consécutives ;

- l’application d’un dispositif prévoyant une période transitoire plus longue, selon laquelle l’atteinte d’un seuil d’effectif n’a d’incidence que s’il s’est produit pendant cinq années consécutives.

3.2. Option retenue

3.2.1 Pour l’harmonisation du mode de calcul des effectifs

Les dispositions envisagées prévoient une harmonisation à partir du mode de décompte du code de la sécurité sociale car il peut être considéré comme le plus favorable aux entreprises et est donc le plus facilement applicable à d’autres législations. De plus, l’harmonisation sur le mode de décompte du code de la sécurité sociale facilitera la vie des entreprises. En effet, ce mode de décompte est celui utilisé dans le cadre de la déclaration sociale nominative (DSN)[70], qui est obligatoire depuis le 1er janvier 2017 pour toutes les entreprises. Celle-ci est un fichier généré par le logiciel de paye de l’employeur à partir des données qu’il saisit pour la rémunération de ses salariés. Elle doit permettre un décompte automatique des effectifs[71].

Les dispositions envisagées visent à reprendre les principales caractéristiques du mode de calcul prévu par le code de la sécurité sociale au sein d’un article législatif (nouvel article L. 130-1). L’effectif de l’entreprise correspondra à une moyenne appréciée sur l’année civile précédente. Demeurent au niveau réglementaire la détermination des catégories de personnes incluses dans cet effectif ainsi que les modalités de leur décompte. Les dispositions réglementaires actuellement en vigueur du code de la sécurité sociale seront toutefois modifiées pour que les mandataires sociaux du régime général ne soient plus pris en compte. Le mode de calcul ainsi retenu garantira la neutralité du statut de l’entreprise dans le décompte de l’effectif (les règles seraient les mêmes quelle que soit l’affiliation sociale du dirigeant) et correspondra à la règle habituellement retenue dans les autres législations (notamment code général des impôts, code du travail, code de commerce) pour cette catégorie.

Ce dispositif s’appliquera tout d’abord aux dispositions du code de la sécurité sociale qui prévoient un seuil d’effectif.

Le projet de loi prévoit également son application :

- à l’obligation d’immatriculation des entreprises artisanales (article 19 de la loi n°96-603 du 5 juillet 1996) ;

- au code du tourisme pour les seuils d’effectifs prévus pour les dispositions en matière de chèques-vacances (articles L. 411-1 et L. 411-9) ;

- à certaines dispositions du code du travail concernant la contrepartie sous forme de repos obligatoire aux heures supplémentaires (article L. 3121-38), le calcul de l’effectif pour la mise en œuvre de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés (article L. 5212-1), l’exonération de cotisations sociales en matière d’apprentis (article L. 6243-2) ou l’abondement du compte personnel de formation à la suite d’obligations non satisfaites en matière d’entretien professionnel (articles L. 6315-1 et L. 6323-13) ;

- aux dispositions du code général des collectivités territoriales en matière de versement de transport (articles L. 2333-64 et L. 2531-2) ;

- au code de l’environnement pour le seuil d’effectif de vingt salariés prévu pour les aides du fonds de prévention des risques naturels majeurs (article L. 561-3) ;

- au code de la construction et de l’habitat pour la participation de l’employeur à l’effort de la construction (article L. 313-1).

Il est à noter que le code de la sécurité sociale s’appliquait déjà au seuil d’effectif relatif au versement de transport et à la participation à l’effort de construction. Toutefois, jusqu’à présent, le principe en était fixé au niveau réglementaire. Le projet de loi le relève au niveau législatif. Cette évolution tient au fait que le mode de décompte et la règle de franchissement de seuil sont désormais associés à l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale et que la règle de franchissement devait être fixée au niveau législatif.

Sont également créé s de nouveaux articles L. 1231-7, L. 4228-1, L. 4461-1 et L. 4621-2 dans le code du travail pour que l’article L. 130-1 puisse s’appliquer aux seuils du code du travail de niveau réglementaire suivants :

- obligation de transmission dématérialisée à pôle emploi des attestations et justifications permettant au salarié d’exercer ses droits aux prestations (article R. 1234-9 du code du travail) ;

- obligation de mise à disposition d’un local de restauration (articles R. 4228-22 et R. 4228-23 du code du travail) ;

- obligation de désigner une personne tierce pour assurer la fonction de conseiller à la prévention hyperbare (article R. 4461-4 du code du travail) ;

- obligation de tenir un document en matière d’adhésion au service de la santé au travail (article R. 4623-13 du code du travail).

L’application des dispositions envisagées à l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale à la législation fiscale pourra être organisée à l’occasion des prochaines lois de finances.

Enfin, il n’est pas envisagé d’appliquer le dispositif harmonisé aux seuils d’effectifs résultant de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social. Il s’agit d’éviter de créer une instabilité juridique en remettant en cause ces dispositions très récentes.

3.2.2 Pour la rationalisation de seuils d’effectifs

Les dispositions envisagées privilégient les seuils de onze, cinquante et deux cent cinquante salariés actuellement existant en droit français, en essayant de réduire le nombre de seuils d’effectif au niveau de vingt salariés.

En effet, l’approche européenne retient le seuil de dix salariés, alors que la législation française privilégie le seuil de onze salariés : si elle avait été retenue, elle aurait impliqué de réduire un grand nombre de seuils d’effectif de onze à dix salariés, ce qui aurait été défavorable aux entreprises. Par ailleurs, les définitions européennes associent les critères d’effectif à des seuils financiers de chiffre d’affaires et de bilan, ce qui aurait conduit à une évolution importante des conditions d’assujettissement. Enfin, une réflexion a été engagée sur la définition des seuils au niveau européen et ceux-ci sont susceptibles d’évoluer.

Dans ce contexte, il est tout d’abord prévu de :

- faire passer de « pas plus de dix » à « moins de onze salariés » le seuil en dessous duquel l’immatriculation au répertoire des métiers est obligatoire pour les activités artisanales (article 19 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat) ;

- faire passer de « plus de cinquante » à « cinquante ou plus » le seuil relatif à l’exonération de cotisations sociales à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales et des allocations familiales pour les salariés embauchés dans les zones de revitalisation rurale (article L. 131-4-2 du code de la sécurité sociale).

Il est ensuite prévu de supprimer certains seuils à vingt salariés :

- celui prévu à l’article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale pour le bénéfice du titre emploi service entreprise (TESE) : dans la mesure où 93 % des entreprises qui ont recours au service emploient trois salariés au plus et que 99 % d’entre elles emploient moins de dix salariés[72], ce seuil a un intérêt très limité.

- celui prévu à l’article L. 121-4 du code de commerce pour le statut du conjoint collaborateur du gérant associé unique ou du gérant associé majoritaire d'une société à responsabilité limitée ou d'une société d'exercice libéral à responsabilité limitée, sachant que ce seuil n’existe pas pour l’entreprise individuelle qui ouvre également droit au statut de conjoint collaborateur.

Dans le même temps, il est prévu de relever de vingt à cinquante salariés les seuils suivants :

- celui qui met fin à l’application d’un taux réduit pour la participation au fonds national d’aide au logement (FNAL) (article L. 834-1 du code de la sécurité sociale) ;

- celui à partir duquel s’applique la participation de l’employeur à l’effort de construction (articles L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 235 bis du code général des impôts) ;

- celui à partir duquel un règlement intérieur au sein de chaque entreprise ou établissement est obligatoire (article L. 1311-2 du code du travail).

Il est également prévu de supprimer le seuil de vingt-cinq salariés pour la dispense d’obligation d’un compte bancaire ou postal dédié au versement des fonds perçus en contrepartie de la cession des titres-restaurant lorsque l’employeur émet ses titres au profit des salariés (article L. 3262-2 du code du travail).

Il est enfin prévu de relever de deux cents à deux cent cinquante salariés les seuils suivants :

- celui à partir duquel la mise en place d’un local syndical commun est obligatoire (article L. 2142-8 du code du travail) ;

- celui à partir duquel la communication aux actionnaires des rémunérations versées aux dix personnes les mieux rémunérées est obligatoire (article L. 225-115 du code de commerce).

D’autres modifications ou regroupements de seuils pourront intervenir dans le code général des impôts à l’occasion des prochaines lois de finances.

3.2.3 Pour la limitation des effets de seuils avec un mécanisme unifié

Les dispositions envisagées privilégient la solution selon laquelle l’atteinte d’un seuil d’effectif n’a d’incidence que s’il s’est produit pendant cinq années consécutives. Cette nouvelle règle de franchissement de seuil est apparue comme la plus apte à protéger les entreprises dont l’effectif fluctue autour d’un seuil et à fluidifier la croissance des entreprises.

Si l’effectif de l’entreprise diminue et revient à un niveau inférieur au seuil, le seuil devrait à nouveau être atteint durant plusieurs années consécutives pour générer de nouveau l’obligation. Ce dispositif garantira ainsi que seules les entreprises qui ont durablement atteint un seuil sont assujetties à de nouvelles contraintes ou obligations.

Les dispositions envisagées seront plus adaptées que les dispositifs de « gel » et de « lissage » actuellement prévus en matière de prélèvement obligatoires. En effet, ceux-ci sont déclenchés par l’atteinte ou le franchissement du seuil, indépendamment du maintien ou non de l’entreprise à ce niveau d’effectif ou au-dessus. De plus, ils ne s’appliquent qu’une seule fois, soit du fait du texte lui-même [73] soit de son interprétation[74]. Ils sont donc peu protecteurs pour les entreprises dont l’effectif fluctue.

Les dispositifs de « lissage » présentent aussi deux autres inconvénients :

- ils impliquent des calculs supplémentaires (à hauteur de 25 %, 50 % puis 75 % du nouveau prélèvement auquel l’entreprise est assujettie) et génèrent de nouvelles complexités ;

- ils ne sont pas, par nature, adaptés à des obligations à caractère non financier.

La période de deux années consécutives prévue par le droit européen est apparue trop courte pour lever les freins psychologiques à la croissance des entreprises. Une incitation plus forte est nécessaire pour faire évoluer le tissu économique, influer sur les comportements et inciter davantage les entreprises à franchir les seuils d’effectif.

D’autres mesures pourront intervenir dans le cadre des prochaines lois de finances.

Par ailleurs, toujours dans un souci de stabilité juridique, il n’est pas envisagé d’appliquer ce mécanisme aux seuils d’effectif résultant de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

Enfin, il est proposé que le nouveau seuil de cinquante salariés pour le règlement intérieur soit régi par l’article L. 2312-2 du code du travail. En effet, la mise en place du règlement intérieur requiert la consultation du comité social et économique. Il est donc plus cohérent de lui appliquer les mêmes dispositions que celles prévues pour cette instance en matière de seuils d’effectif, avec un délai d’adaptation d’un an lorsque le seuil de cinquante salariés est atteint pendant douze mois consécutifs.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Les dispositions envisagées modifient la partie législative du code de la sécurité sociale. Elles établissent un chapitre préliminaire au titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale (nouvel article L. 130-1). Par ailleurs, elles modifient les articles L. 131-4-2, L. 133-5-6, L. 137-15, L. 241-18 et L. 834-1 du même code.

Les dispositions envisagées à L. 130-1 du code de la sécurité sociale s’appliqueront aux régimes de ce même code comportant un seuil d’effectif, à savoir :

- la limitation à trois mois de la durée des contrôles des organismes de recouvrement des cotisations sociales pour les entreprises de moins de dix salariés[75] (article L. 243-13 du code de la sécurité sociale) ;

- le non-assujettissement au forfait social pour le financement de prestations complémentaires de prévoyance des entreprises employant moins de onze salariés (article L. 137-15 du code de la sécurité sociale) ;

- le versement mensuel obligatoire des cotisations sociales le 15 du mois suivant la période de travail au titre de laquelle les cotisations sont dues pour les entreprises employant au moins onze salariés et la fin de la possibilité d'un versement trimestriel (articles R. 243-6 et R. 243-6-1 du code de la sécurité sociale) ;

- l’exonération de cotisations sociales à l’exclusion de celles dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin pour les entreprises occupant moins de onze salariés (article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale)

- l’application d'une déduction de cotisations patronales sur les heures supplémentaires pour les entreprises de moins de vingt salariés (article L. 241-18 du code de la sécurité sociale) ;

- la réduction générale renforcée sur les bas salaires jusqu'à 1,6 SMIC pour les entreprises employant moins de cinquante salariés (articles L. 834-1, L. 241-13 et D. 241-7 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d’un taux réduit pour la participation au fonds national d’aide au logement (FNAL) aux entreprises employant moins de cinquante salariés (article L. 834-1 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d'un taux collectif pour les cotisations d'accident du travail et de maladie professionnelle aux entreprises employant moins de vingt salariés (article D. 242-6-2 du code de la sécurité sociale) ;

- le seuil de cinquante salariés pour la détermination du taux du forfait social (article L. 137-16 du code de sécurité sociale) ;

- l’exonération de cotisations sociales à la charge de l'employeur n’employant pas plus de cinquante salariés au titre des assurances sociales et des allocations familiales pour les salariés embauchés dans les zones de revitalisation rurale (article L. 131-4-2 du code de la sécurité sociale) ;

- le versement mensuel obligatoire des cotisations sociales le 5 du mois (au lieu du 15) suivant la période de travail au titre de laquelle les cotisations sont dues par les employeurs d’au moins cinquante salariés (article R. 243-6 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d’un taux collectif pour les cotisations d’accident du travail et de maladie professionnelle pour les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle pour les entreprises de moins de cinquante salariés (article D. 242-30 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d'un taux mixte (collectif et individuel) aux entreprises employant moins de cent cinquante salariés pour le calcul des cotisations d'accident du travail et de maladie professionnelle (article D. 242-6-2 du code de la sécurité sociale et D. 242-30 du code de la sécurité sociale) ;

- la majoration forfaitaire, sous conditions, du taux net collectif, dans la limite de 10% de la cotisation d’accident du travail et des maladies professionnelles pour les entreprises d’au moins dix, d’au moins vingt et d’au moins trente-cinq salariés dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle (article D. 242-35 du code de la sécurité sociale).

- l’obligation pour l'entreprise employant au moins deux cent cinquante salariés de verser les cotisations afférentes à l'ensemble de ses établissements aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocation familiale (articles R. 243-6-3, L. 213-1 et L. 752-1 du code de la sécurité sociale) ;

Elles s’appliqueront également à une série de seuils prévus dans d’autres codes (voir point 3.2.1).

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Les dispositions envisagées ne modifient pas la législation nationale lorsque celle-ci renvoie au règlement n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 ou à la recommandation de la Commission européenne du 6 mai 2003 précités. Elles sont donc conformes avec ceux-ci.

Par ailleurs, les dispositions envisagées ne constituent pas une aide d’Etat, au sens de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Les mesures envisagées ne constituent pas des dérogations à l’économie générale du système de référence et ne peuvent donc être regardées comme des mesures sélectives.

La sélectivité d’une mesure doit, en principe, s’apprécier au moyen d’une analyse en trois étapes[76] :

- dans un premier temps, il convient de définir le système de référence c’est-à-dire l’ensemble cohérent de règles[77] s’appliquant de manière générale sur la base de critères objectifs à toutes les entreprises relevant de son champ d’application, tel que défini par son objectif ;

- dans un second temps, il faut déterminer si la mesure concernée constitue ou non une dérogation à ce système du fait qu’elle introduit des différenciations entre des entreprises se trouvant, au regard des objectifs intrinsèques du système, dans une situation factuelle et juridique comparable. Si la mesure concernée ne constitue pas une dérogation au système de référence, elle n’est pas sélective ; si elle constitue une dérogation au système de référence, elle est a priori sélective ;

- Toutefois, si la mesure concernée, a priori sélective, est justifiée par la nature ou l’économie générale du système de référence, elle ne sera pas considérée comme sélective et ne relèvera pas du champ d’application de la réglementation des aides d’Etat.

Dans les deux dispositifs concernés par les mesures envisagées- le FNAL et la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) -, les mesures en cause ne constituent pas des dérogations au système de référence.

Le seul élément fondamental requis pour la qualification d’aide d’Etat est, en effet, le caractère dérogatoire de la mesure, dans sa nature même, par rapport à l’économie du système général dans lequel elle s’insère.

Comme l’indique l’avocat général Darmon dans ses conclusions sur l’affaire Sloman Neptun, « l’exemption «par la nature ou l’économie » du système montre bien qu’il est nécessaire d’identifier le caractère dérogatoire de la disposition litigieuse au regard, en quelque sorte, de la normalité juridique. »[78]

Des mesures comportant un élément de spécificité (mesures dérogatoires) peuvent ainsi être considérées comme générales, lorsqu’elles « s’insèrent dans la logique interne du système » ou « constituent une dérogation justifiée au système général ».[79]

- S’agissant du FNAL :

Etabli depuis 1971, le FNAL constitue un instrument financier dont la vocation est de mettre en commun des recettes de sources diverses pour les reverser aux organismes chargés de distribuer les aides (CNAF et CCMSA). Jusqu’au 31 décembre 2014, la contribution de l’employeur au FNAL comprenait une contribution de base et une contribution supplémentaire et les entreprises de moins vingt salariés étaient exonérées de cette deuxième contribution.

Le seuil d’effectifs a fait l’objet de diverses modifications, en 2008 pour lisser l’effet de seuil des entreprises atteignant ou dépassant le seuil, puis en 2015. Depuis cette date, l’ensemble des entreprises sont assujetties à une seule cotisation. La contribution au FNAL est due par tous les employeurs, quelle que soit la taille de l’entreprise. En revanche, le taux varie selon le nombre de salariés et l’activité de l’entreprise :

- pour les employeurs occupant moins de vingt salariés ou ceux exerçant une activité agricole : la contribution au FNAL est due au taux de 0,10% sur la part des rémunérations limitées au plafond de la sécurité sociale (« taux réduit ») ;

- pour les employeurs occupant plus de vingt salariés : la contribution au FNAL est due au taux de 0,50% sur la totalité des rémunérations (« taux normal »).

- Le projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises opère les modifications suivantes :

- il relève de 20 à 50 salariés le seuil d’effectif à partir duquel le taux normal s’applique ;

- il prévoit que le seuil ne sera considéré comme franchi que lorsque l’effectif aura été atteint pendant 5 années civiles consécutives.

L’évolution des recettes du FNAL tirées des cotisations employeurs prend donc en compte la capacité contributive des employeurs. La fixation de la contribution des employeurs au FNAL répond à des déterminants complexes, qui prennent en compte l’ensemble des contributions collectées au regard de l’intégralité du financement des prestations d’aide au logement. En s’ajustant au contexte économique (volet recettes) et à la réalité des besoins en matière d’aides au logement (volet dépenses), la contribution est en quelque sorte une variable qui s’insère dans la logique interne du système.

Les différences de traitement qui peuvent en résulter pour les PME par rapport aux autres entreprises sont ainsi inhérentes à la nature et à l’économie du système en question. Il ne s’agit pas de faire bénéficier les PME d’un avantage concurrentiel. L’objectif du système est d’assurer de manière équitable le financement des dispositifs d’accès au logement, notamment à l’égard des PME.

A cet égard, l’avocat général Darmon écrivait dans ses conclusions mentionnées ci-dessus que « la notion de dérogation permet, à notre sens, bien plus que l’identification de bénéficiaires spécifiques, de distinguer entre les aides et ces mesures générales de politiques économiques et sociales ».[i]

- S’agissant de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) :

En 1953, le législateur a généralisé la démarche volontaire de certains employeurs en faveur du logement de leurs salariés, en imposant aux entreprises de contribuer au financement de la construction à hauteur de 1 % de la masse salariale. Ce taux n’est plus que de 0,45 % depuis 1991. Le « 1 % Logement » a été renommé « Action logement » par les partenaires sociaux à partir de 2009.

Le taux est appliqué au montant total des rémunérations imposables (salaires, cotisations salariales, primes, gratifications, indemnités, etc.) et avantages en nature versé au personnel au cours de l'année N-1, correspondant à la base de calcul des cotisations de sécurité sociale. Depuis la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, le seuil d’effectif fait l’objet d’un dispositif de lissage sur six ans.

Le raisonnement tenant à la généralité de la mesure trouve ici aussi à s’appliquer.

Cette mesure ne constitue pas une mesure dérogatoire, puisqu’elle s’applique à toutes les entreprises ou à tous les secteurs qui, compte tenu de la nature ou de l’économie du système, seraient susceptibles d’en bénéficier.[80]

En conclusion, les conséquences qui résultent de la fixation de seuils et de leur modulation, tenant à la différence de contributions des PME par rapport au reste des entreprises, ainsi qu’à l’éventuelle perte de ressources pour les opérateurs chargés de collecter les fonds, sont inhérentes à ces régimes et ne constituent pas un moyen d’accorder aux entreprises concernées un avantage déterminé.[81]

Examinant la question de la sélectivité d’une mesure, l’avocat général M. Marco Darmon, dans ses conclusions rendues le 25 novembre 1992 sur l’affaire « Petra Kirsammer-Hack » (affaire C-189/91), concernant que le non-assujettissement d'une catégorie d'entreprises au régime de protection contre les licenciements abusifs (ayant pour effet que les entreprises ne sont pas tenues de verser des indemnités en cas de licenciement social injustifié), rappelle qu’en ce qui concerne la position de la Commission en matière d’aide aux petites et moyennes entreprises, il y a lieu d’indiquer qu’en raison de leur importance pour la solidité du tissu industriel et le maintien d’un certain niveau d’emploi, celles-ci bénéficient d’un a priori favorable. Leur rôle prépondérant du point de vue économique, social et de l’emploi a déjà été mis en avant par la Commission (rapport de recherche sur le droit du travail et les relations professionnelles dans les petites et moyennes entreprises dans les Etats membres de la Communauté, Luxembourg, 1988, p.51). Et l’avocat général de rappeler que favoriser la création et l’essor de telles entreprises peut en conséquence être considéré comme un objectif communautaire (voir à cet égard la décision du Conseil du 28 juillet 1989 relative à l’amélioration de l’environnement des entreprises et à la promotion du développement des entreprises, en particulier des petites et moyennes entreprises dans la Communauté, JO L 239).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Les dispositions envisagées relèvent de vingt à cinquante salariés le seuil à partir duquel le taux normal s’applique pour la contribution au fonds national d’aide au logement (FNAL) et celui à partir duquel l’employeur doit participer à l’effort de construction. Par ailleurs, la nouvelle règle de franchissement de seuil leur sera applicable. Ces évolutions sur ces deux dispositifs réduiront le coût du travail d’un montant de près de 500 M€ par an en année pleine, qui sont également de moindres recettes pour les finances publiques (cf. la section 4.2.3 sur les impacts budgétaires).

À ce titre, ces mesures sont susceptibles d’occasionner des effets positifs sur l’emploi et l’activité. Ces effets se manifestent à travers plusieurs canaux. D’une part, il existe une relation négative entre le coût du travail et l’emploi mise en évidence par la littérature économique[82]. Ainsi, les entreprises sont encouragées à embaucher davantage de salariés, entraînant des effets favorables sur l’activité via une hausse de pouvoir d’achat des ménages. D’autre part, la baisse du coût du travail améliore la compétitivité-coût de l’économie française vis-à-vis des autres pays, ce qui stimule les exportations, donc l’activité et l’emploi.

D’après le modèle Mésange[83], qui prend en compte l’ensemble de ces mécanismes ces mesures créeraient environ 7 000 emplois à long terme, et auraient également un impact favorable sur l’activité.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

Le mode de décompte de la sécurité sociale est déjà appliqué à de nombreux seuils.

Il s’applique déjà tout d’abord à la plupart des seuils existant dans le code de la sécurité sociale et qui sont :

- la limitation à trois mois de la durée des contrôles des organismes de recouvrement des cotisations sociales pour les entreprises de moins de dix salariés[84] (article L. 243-13 du code de la sécurité sociale) ;

- le non-assujettissement au forfait social pour le financement de prestations complémentaires de prévoyance des entreprises employant moins de onze salariés (article L. 137-15 du code de la sécurité sociale) ;

- le versement mensuel obligatoire des cotisations sociales le 15 du mois suivant la période de travail au titre de laquelle les cotisations sont dues pour les entreprises employant au moins onze salariés et la fin de la possibilité d'un versement trimestriel (articles R. 243-6 et R. 243-6-1 du code de la sécurité sociale) ;

- l’exonération de cotisations sociales à l’exclusion de celles dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin pour les entreprises occupant moins de onze salariés (article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale)

- l’application d'une déduction de cotisations patronales sur les heures supplémentaires pour les entreprises de moins de vingt salariés (article L. 241-18 du code de la sécurité sociale) ;

- la réduction générale renforcée sur les bas salaires jusqu'à 1,6 SMIC pour les entreprises employant moins de cinquante salariés (articles L. 834-1, L. 241-13 et D. 241-7 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d’un taux réduit pour la participation au fonds national d’aide au logement (FNAL) aux entreprises employant moins de cinquante salariés (article L. 834-1 du code de sécurité sociale) ;

- l’application d'un taux collectif pour les cotisations d'accident du travail et de maladie professionnelle aux entreprises employant moins de vingt salariés (article D. 242-6-2 du code de la sécurité sociale) ;

- l’exonération de cotisations sociales à la charge de l'employeur n’employant pas plus de cinquante salariés au titre des assurances sociales et des allocations familiales pour les salariés embauchés dans les zones de revitalisation rurale (article L. 131-4-2 du code de la sécurité sociale) ;

- le versement mensuel obligatoire des cotisations sociales le 5 du mois (au lieu du 15) suivant la période de travail au titre de laquelle les cotisations sont dues par les employeurs d’au moins cinquante salariés (article R. 243-6 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d’un taux collectif pour les cotisations d’accident du travail et de maladie professionnelle pour les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle pour les entreprises de moins de cinquante salariés (article D. 242-30 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d'un taux mixte (collectif et individuel) aux entreprises employant moins de cent cinquante salariés pour le calcul des cotisations d'accident du travail et de maladie professionnelle (article D. 242-6-2 du code de la sécurité sociale et D. 242-30 du code de la sécurité sociale) ;

- la majoration forfaitaire, sous conditions, du taux net collectif, dans la limite de 10% de la cotisation d’accident du travail et des maladies professionnelles pour les entreprises d’au moins dix, d’au moins vingt et d’au moins trente-cinq salariés dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle (article D. 242-35 du code de la sécurité sociale) ;

- l’obligation pour l'entreprise employant au moins deux cent cinquante salariés de verser les cotisations afférentes à l'ensemble de ses établissements aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocation familiale (articles R. 243-6-3, L. 213-1 et L. 752-1 du code de la sécurité sociale) ;

Il s’applique déjà à certains seuils en dehors du code de la sécurité sociale. Sont concernés :

- l’assujettissement au versement de transport à partir du seuil de onze salariés (article s L. 2333-64 et 2531-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- la participation de l’employeur à l’effort de construction (article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitat).

Le seul élément qui sera modifié pour l’ensemble de ces régimes auxquels le mode de décompte de la sécurité sociale s’applique déjà sera le retrait des effectifs pris en compte des mandataires sociaux du régime général.

Toutefois, l’impact sera limité. En effet, le nombre d’entreprises dont l’affiliation obligatoire relève du régime général est de l’ordre de 450 000 environ. Le nombre potentiel d’entreprises susceptibles de passer sous les seuils de onze, vingt, cinquante ou deux cent cinquante salariés du fait de la mesure est évalué respectivement à 4101, 1672, 438 et 21 (soit un total de 6232 entreprises pour les quatre seuils).

Les dispositions envisagées prévoient d’appliquer le mode de décompte du code de la sécurité sociale à plusieurs régimes qui se référaient jusqu’à présent au code du travail. Il s’agit notamment des régimes suivants:

- l’obligation d’immatriculation des entreprises artisanales (article 19 de la loi n°96-603 du 5 juillet 1996) ;

- les dispositions en matière de chèques-vacances (articles L. 411-1 et L. 411-9 du code du tourisme) ;

- à certaines dispositions du code du travail concernant la contrepartie sous forme de repos obligatoire aux heures supplémentaires (article L. 3121-38), le calcul de l’effectif pour la mise en œuvre de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés (article L. 5212-1), l’exonération de cotisations sociales en matière d’apprentis (article L. 6243-2) ou l’abondement du compte personnel de formation à la suite d’obligations non satisfaites en matière d’entretien professionnel (articles L. 6315-1 et L. 6323-13) ;

Pour ces régimes, le retrait du mandataire social du régime général sera neutre, puisqu’il n’était pas pris en compte dans l’application du code du travail. La principale différence tiendra à la fin de la prise en compte des intérimaires dans l’entreprise utilisatrice.

En outre, il est estimé que l’impact de ce nouveau mode de décompte sur l’effectif moyen annuel calculé en année civile sera limité. Le taux de recours à l’intérim par rapport à l’effectif total est en effet assez peu élevé en valeur relative : 3% globalement, sans grande variation sur longue période (même s’il y a des disparités entre les secteurs : il peut monter jusqu’à 9% dans la construction et 12% dans la fabrication de matériel de transport, par exemple)[85]. La durée moyenne des missions reste quant à elle assez faible : 1,9 semaine[86].

En toute hypothèse, l’évolution sera favorable pour l’entreprise car elle est de nature à faire tendre à la baisse son effectif. Elle la protège donc de tout franchissement de seuil

En outre, les relèvements de seuils permettront d’alléger les obligations de nombreuses entreprises.

Environ 55 000 entreprises pourront bénéficier des relèvements de 20 à 50 salariés pour :

- l’application d’un taux réduit pour la participation au fonds national d’aide au logement (FNAL) (art. L. 834-1 du code de sécurité sociale), en lien avec la réduction générale renforcée sur les bas salaires jusqu'à 1,6 SMIC (art. L. 834-1, L. 241-13 et D. 241-7 du code de la sécurité sociale) ;

- l’exonération de participation de l’employeur à l’effort de construction (art. L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation et 235 bis du code général des impôts).

Le seuil est également relevé de 20 à 50 salariés pour l’obligation d’un règlement intérieur . Mais ce relèvement vaudra essentiellement pour l’avenir, dès lors qu’il y a peu d’intérêt à renoncer à cette obligation quand elle a été mise en œuvre.

Environ 1 600 entreprises pourront bénéficier du relèvement de seuil de 200 à 250 salariés prévus pour la communication aux actionnaires des rémunérations versées aux 10 personnes les mieux rémunérées (art. L. 225-115 code de commerce).

Le même nombre d’entreprises est concerné par le relèvement de seuil concernant l’obligation d’un local commun syndical.

Enfin, la mise en place de la règle de franchissement en cinq ans est de nature à générer des créations d’emplois.

L’existence de « seuils », correspondant à des obligations (financières ou réglementaires) supplémentaires pour les entreprises en fonction de leur taille, peut constituer un frein à leurs perspectives de développement. Une étude récente a mis en évidence l’existence de seuils de cette nature en France[87] susceptibles de freiner la croissance des entreprises (cf. 2.1.3).

La petite taille des PME, leur jeune âge et/ou leur caractère innovant peuvent occasionner un certain nombre de défaillances de marché, susceptibles d’entraver leur croissance. La théorie économique permet d’identifier les défaillances de marché suivantes :

- le recrutement de personnel qualifié. Celui-ci peut être marqué par des asymétries d’information entre l’entreprise et les candidats qualifiés. L’acquisition d’information par les candidats qualifiés sur les postes à pourvoir et leur qualité est moins aisée concernant les PME, cette acquisition d’information se faisant souvent par réseau, ce qui favorise les entreprises de plus grande taille. Le risque de moindre évolution et formation peut réduire l’attractivité des PME pour les jeunes cadres. Par suite, les PME peuvent craindre que les personnels recrutés, du fait de moindres possibilités de mobilité interne ou de formation par les pairs, quittent rapidement l’entreprise, ce qui peut décourager l’embauche ou, a minima, les efforts de formation de l’entreprise. En outre, le risque de cessation d’activité plus important pour les PME, conduisant à un risque de perte d’emploi du salarié plus élevé, réduit encore leur attractivité ;

- l’accès aux financements externes. Les risques de défaillance plus élevés pour les PME, ainsi que leur moindre capacité à mobiliser du collatéral (surtout pour les PME disposant de peu d’actifs matériels) peuvent aussi rendre plus difficile leur accès au financement ;

- les coûts administratifs représentent une part plus élevée des charges pour les PME, dans la mesure où ils incluent un coût fixe (par exemple, remplir un formulaire fiscal représente le même coût quel que soit le montant déclaré) et où les grandes entreprises peuvent bénéficier d’économies d’échelle en spécialisant certains salariés.

Ces différentes défaillances de marché peuvent se renforcer mutuellement (par exemple, la difficulté à lever des fonds propres peut empêcher le recrutement de personnel qualifié). Par ailleurs, les petites entreprises présentent un taux de cessation d’activité plus élevée que les entreprises plus grandes.

Ces défaillances de marché justifient certains régimes spécifiques pour les petites entreprises, et en particulier justifient d’alléger temporairement le coût administratif et financier associé au franchissement d’un seuil d’effectif, pour certains des seuils d’effectifs de 20 et 50 salariés.

Source : BPCE publications 2017, correspondant aux cessations de l’année 2014.

Pour contrer les effets pervers des effets de seuils, des dispositifs complexes de gel et/ou de lissage ont vu le jour mais dans certains cas uniquement.

Les mesures prévues dans ce projet de loi créent une nouvelle règle de franchissement de seuil. Selon les données de l’ACOSS, un peu plus de quinze mille entreprises par an passeraient le seuil de onze salariés, et un peu plus de deux mille entreprises celui de cinquante salariés[88]. À ce titre, il s’agit à la fois d’une mesure de simplification et d’une mesure visant à libérer la croissance des entreprises, en leur laissant une période transitoire conséquente pour se développer. En outre, elle se traduit par une baisse de coût du travail pour les entreprises, qui continuent à s’acquitter de contributions réduites durant cette période de transition[89]. L’effet de l’extension des dispositifs de passage de seuil sur l’emploi n’a pas été évalué, mais ceux-ci seraient créateurs d’emplois[90].

4.2.3 Impacts budgétaires

L’évaluation budgétaire des augmentations de seuils a été ciblée sur les contributions sociales les plus significatives.

L’impact budgétaire du relèvement du seuil de la participation de l’employeur à l’effort de construction de vingt à cinquante salariés est estimé à 280 M€ en 2019 et à 290 M€ en 2020, provenant d’une compensation intégrale par le Gouvernement du manque à gagner pour Action Logement. Les déclarations annuelles de données sociales permettent en effet d’évaluer pour ces deux années l’assiette des entreprises concernées par la baisse de taux (les employeurs privés d’entreprises de vingt à quarante-neuf salariés) à un peu plus de 60 Mds€, qui bénéficie d’une baisse de taux de 0,45 %.

Le relèvement du seuil de déclenchement du taux normal de contribution au fonds national d’aide au logement (FNAL) de vingt à cinquante salariés correspondrait pour sa part à une perte de recette de 190 M€ environ pour les finances publiques en année pleine. Ce coût correspond à une perte de recettes brutes de l’ordre de 230 M€, qui doit être minorée d’environ 40 M€ correspondant à une réduction des allègements généraux de cotisations employeur d’après le modèle Matis. En effet, dans la mesure où la contribution au titre du FNAL est intégrée dans les allègements généraux, l’élargissement du champ des entreprises bénéficiant du taux minoré de FNAL (0,10%, sur la rémunération dans la limite d’un plafond de sécurité sociale – le taux normal étant à 0,50% sur l’intégralité de la rémunération) se traduit par une diminution de ces allègements généraux (le taux maximum, appliqué au niveau du Smic, passe de 28,49% à 28,09%). Les déclarations annuelles des données sociales permettent d’évaluer l’assiette des entreprises concernées par la baisse de taux (les rémunérations sous le plafond de la sécurité sociale des employeurs privés et publics d’entreprises de vingt à quarante-neuf salariés) à 60 Md€ environ, qui bénéficie d’une baisse de taux de 0,40%.

Concernant le nouveau dispositif visant à atténuer le passage des seuils, l’évaluation de ce coût est retracée dans le tableau ci-dessous pour les trois contributions principales concernées par le projet d’article. Ce chiffrage est réalisé toutes choses égales par ailleurs, dans le cas où la mise en place des mesures de transition entrerait en vigueur au 1er janvier 2019 et ne porterait pas sur les entreprises ayant franchi les seuils les dernières années, qui bénéficient déjà de modalités de transition (gel ou lissage) supposées inchangées.

Source : DG Trésor, 2018.

Note de lecture : les données sont exprimées en M€ en année pleine, en écart par rapport au coût des dispositifs existants.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le versement transport est une contribution due par tout employeur public ou privé dont l’entreprise atteint ou dépasse la taille de onze salariés. Il participe au financement des transports en commun en région parisienne et dans les communes ou groupements de communes de plus de 10 000 habitants ayant institué ce versement. Le versement transport est calculé sur l’ensemble des rémunérations soumises à cotisations de Sécurité sociale. Son taux peut s’élever jusqu’à 2,95% en 2017, dans la Ville de Paris et les Hauts-de-Seine. En 2017, le taux apparent d’imposition au titre du versement transport s’élève à 1,285 %[91].

Les dispositions envisagées concernant les modalités de franchissement de seuil en cinq ans décrites précédemment vont donc impacter défavorablement les recettes des collectivités territoriales, à hauteur des montants indiqués dans le tableau ci-dessus: il serait nul les trois premières années, correspondrait à une perte de 45 M€ la cinquième année avant de se stabiliser à une perte de 30 M€ en régime de croisière.

4.4. Impacts sociaux

4.4.1 Prise en compte du handicap

La redéfinition et la simplification de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés doivent être une priorité du Gouvernement. Il s’agit de renforcer la mobilisation des partenaires sociaux et l’engagement des employeurs du secteur public et privé pour augmenter le taux d’emploi direct des personnes handicapées et lutter contre le chômage de ces personnes. L’impact du changement du mode de calcul a fait l’objet d’un développement au point 4.2.2.

Aux fins de simplification, il est prévu l’application du nouvel article L. 130-1 du code de la sécurité sociale pour le calcul de la proportion obligatoire de travailleurs handicapés dans l’effectif de l’entreprise ou l’établissement et du nombre de bénéficiaires de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés

Ces mesures sont complémentaires de celles en cours d’élaboration dans le cadre du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

5.1.1 Consultations obligatoires

La mesure a été, sur le fondement de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales[92], soumise à l’avis du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), qui a rendu un avis défavorable lors de sa séance du 13 juin 2018. Elle a également été , sur le fondement de l’article R*.361-2 du code de la construction et de l’habitat[93],, à l’avis du Conseil national de l’habitat (CNH), qui a rendu un avis défavorable lors de la consultation électronique du 28 mai au 1er juin 2018..

La mesure a par ailleurs été soumise à l’avis de la Commission nationale de la négociation collective (CNNC), sur le fondement de l’article L. 2271-1 du code du travail[94], lors de la séance du 12 juin 2018 (CFDT, CGT, CGT-FO, CFE-CGC et CFTC : défavorables ; MEDEF : favorable sauf pour les mesures sur l’emploi des travailleurs handicapés ; CPME : excusée ; U2P : favorable ; professions agricoles : favorables ; UNAPL : favorable). La mesure a aussi été soumise à l’avis du Conseil d’orientation des conditions de travail (COCT), sur le fondement de l’article L. 4641-1 du code du travail[95], lors de la séance du 13 juin 2018 (CFDT, CFE-CGC, CFTC et CGT : défavorables ; MEDEF, CPME, CNMCCA/FNSEA et UNAPL : favorables).

Enfin, en application de l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale, le conseil d’administration de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) a été consulté le 30 mai 2018, compte tenu de l’impact de certaines dispositions envisagées sur les recettes sociales. Il a émis un vote majoritairement favorable sur cette disposition.

5.1.2 Consultations facultatives

Dans le cadre de la préparation du plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises, et conformément à l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration, cette mesure a été soumise à la consultation publique en ligne du 15 janvier au 5 février 2018 sur www.pacte-entreprises.gouv.fr. 975 votes et 172 arguments ont été recueillis sur une proposition visant à « alléger les seuils, notamment sociaux et fiscaux, hors code du travail et simplifier ces mêmes seuils. Donner des délais aux entreprises pour les mettre en œuvre». 90,3 % des participants se sont prononcés en faveur de cette proposition.

En application de l’article L. 146-1 du code de l’action sociale et des familles, le Conseil national consultatif des personnes handicapées peut être consulté par les ministres compétents sur tout projet, programme ou étude intéressant les personnes handicapées. Les dispositions relatives à l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés ont vocation à être soumises à son avis.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

La réforme entre en vigueur le 1er janvier 2019, à l’exception des dispositions relatives à l’emploi des travailleurs handicapés, qui entrent en vigueur le 1er janvier 2020 par cohérence avec les dispositions du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

Il est prévu que la règle de franchissement de seuil impliquant un dépassement pendant cinq années consécutives ne s’applique qu’aux entreprises qui ne sont pas encore assujetties au 1er janvier 2019 à l’obligation liée à ce seuil d’effectif.

Sont également exclues du champ d’application de cette règle les entreprises qui bénéficient des dispositifs de limitation des effets de seuils en vigueur avant le 1er janvier 2019 pour les dispositifs suivants :

- l’assujettissement au versement de transport, à partir de onze salariés (articles L. 2531-2 et L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales) ;

- la participation à l’effort de construction, à partir de vingt salariés (article L.313-2 du code de construction et de l’habitation) ;

- le non-assujettissement des employeurs occupant moins de dix salariés au forfait social dû sur la prévoyance (article L. 137-15 du code de la sécurité sociale) ;

- la déduction forfaitaire applicable en matière de cotisations sociales dues au titre des heures supplémentaires dans les entreprises employant moins de vingt salariés (article L. 241-18 du code de sécurité sociale) ;

- le taux réduit et l’assiette minorée de la contribution au fonds national d’aide au logement (FNAL) pour les employeurs occupant moins de vingt salariés (article L. 834-1 du code de sécurité sociale).

L’obligation de mettre à disposition des sections syndicales un local commun (article L. 2142-8 du code du travail) continue par ailleurs à s’appliquer pendant une durée de cinq années à compter de l’entrée en vigueur de la loi pour les entreprises ou établissements de moins de deux cent cinquante salariés déjà soumis avant le 1er janvier 2019 à cette obligation.

5.2.2 Application dans l’espace

Les articles créés ou modifiés dans le code de la sécurité sociale s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion. En ce qui concerne les autres collectivités ultra-marines, la mesure est directement applicable à Saint-Martin et Saint-Barthélemy. En revanche, elle ne l’est pas à Saint Pierre et Miquelon, en Polynésie française, en Nouvelle Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L’article 19 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, ainsi qu’à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Il s’applique également à Mayotte, sauf pour le V qui concerne les personnes relevant du régime prévu à l’article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale. Il ne s’applique pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L’article L. 121-4 du code de commerce s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion, ainsi qu’à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. L’article n’est pas applicable à Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

L’article L. 225-115 du code de commerce s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion, ainsi qu’à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna. Il n’est pas applicable à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie. Une disposition a été prévue pour que la modification de cet article s’applique à Wallis-et-Futuna au sein de l’article spécifique relatif aux dispositions d’adaptation et d’extension dans les iles Wallis et Futuna des dispositions de la présente loi modifiant le code de commerce.

Les articles L. 411-1 et L. 411-9 du code de tourisme s’appliquent en Guyane et en Guadeloupe, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion, ainsi qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon. Ils s’appliquent également à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, s’agissant de dispositions en matière de droit de la sécurité sociale. Ils ne s'appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L’article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion. Il s’applique à Saint-Pierre-et-Miquelon, mais n’est pas applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Il n’est pas applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Les dispositions du code du travail s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion, ainsi qu’à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Ils ne s’appliquent pas à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L’article L. 561-3 du code de l’environnement s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à la Réunion, ainsi qu’à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Il ne peut plus être modifié par l’Etat pour son application à Saint-Barthélemy. Il ne s’applique pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les territoires des îles Wallis et Futuna et des Terres australes et antarctiques françaises.

L’article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitat s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à la Réunion. Il ne peut plus être modifié par l’Etat à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il n’est pas applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

5.2.3 Textes d’application

Des décrets (en Conseil des ministres, en Conseil d’Etat et simples) seront nécessaires pour mettre en cohérence et harmoniser les dispositions réglementaires avec le cadre législatif introduit par le projet d’article.

En effet, les dispositions envisagées nécessitent notamment les modifications suivantes de niveau réglementaire :

- la réécriture de l’article R. 130-1, compte tenu de la création de l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale ;

- l’abrogation de l’article 8 du décret n° 98-247 du 2 avril 1998 relatif à la qualification artisanale et au répertoire des métiers qui prévoit un mode de calcul des effectifs fondé sur le code du travail ;

- la modification de l’article R. 3262-20 du code du travail relatif à l’émission de titres-restaurant par l’employeur lui-même compte tenu de la modification de l’article L. 3262-2 du code du travail ;

- l’abrogation des articles R. 121-3 et R. 121-4 du code de commerce qui régissent le seuil d’effectif pour le conjoint collaborateur du gérant associé unique ou du gérant associé majoritaire d'une société à responsabilité limitée ou d'une société d'exercice libéral à responsabilité limitée ;

- la modification des articles D. 2531-9 et D. 2333-91 du code général des collectivités territoriales pour tenir compte du renvoi à l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale aux articles L. 2333-64 et L. 2531-2 modifiés ;

- la modification de l’article R. 1321-5 du code du travail, compte tenu des modifications intervenues à l’article L. 1311-2 du code du travail concernant l’obligation d’un règlement intérieur ;

- l’abrogation de l’article R.* 313-1 du code de la construction et de l’habitat du fait du renvoi à l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale par l’article L. 313-1 modifié.

la modification du code du travail pour l’application des nouveaux articles L. 1231-7, L. 4228-1, L. 4461-1 et L. 4621-2 du code du travail afin que l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale puisse s’appliquer à certains seuils du code du travail de niveau réglementaire.

Des dispositions réglementaires pourront également renvoyer à cet article L. 130-1 pour qu’ils puissent s’appliquer à d’autres dispositifs (par exemple l’obligation d’une procédure spécifique de recueil des signalements des lanceurs d' alertes résultant de l’article 8 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et dont les modalités de calcul du seuil d’effectif sont fixées par le décret n° 2017-564 du 19 avril 2017 relatif aux procédures de recueil des signalements émis par les lanceurs d'alerte au sein des personnes morales de droit public ou de droit privé ou des administrations de l'Etat).

Des dispositions réglementaires pourront également prévoir les modalités d’application de certaines dispositions de l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale aux seuils d’effectif du code de commerce.

Article 7 relatif à l’adaptation de la gouvernance de Business France dans le cadre de la réforme du dispositif d'accompagnement à l'export

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Business France est un EPIC (décret n°2014-1571 du 22 décembre 2014 modifié relatif à l’agence Business France) né le 1er janvier 2015 de la fusion par absorption de l’AFII par Ubifrance ; sous tutelle conjointe du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, du ministère de l’économie et des finances et du ministère de la cohésion des territoires. L’agence exerce trois métiers afin de contribuer à la mise en œuvre des politiques publiques visant à promouvoir l’internationalisation de l’économie française : Export (développement international des entreprises françaises), Invest (valorisation et promotion de l’attractivité de la France auprès des investisseurs étrangers) et Procom (mise en œuvre d’une stratégie de communication visant à développer l’image économique de la France à l’international).

Le Premier ministre a annoncé, le 23 février dernier, une réforme du dispositif d’accompagnement à l’export, conduisant notamment à restructurer et rationnaliser l’intervention des acteurs concernés. En particulier, il est décidé au niveau national d’instituer et de mettre à disposition des régions un guichet unique, réunissant l’agence Business France et les chambres de commerce et d'industrie (CCI), dont la mission sera d’identifier et de préparer les entreprises à l’export, notamment les primo-exportateurs. A l’étranger, la mission d’accompagnement à l’export sera également confiée à un opérateur unique qui pourra être soit Business France, soit un opérateur privé en fonction de critères objectifs (compétences, équipes, moyens).

En parallèle, les Ministres de tutelle (Ministre de l’Europe et des Affaires étrangères, Ministre de l’Economie et des Finances et Ministre de la Cohésion des Territoires) ont également demandé, dans sa lettre de mission, à Pascal Cagni, président du CA de Business France, de mener une réflexion sur le sujet de la composition du CA.

Dans ce contexte, il est apparu nécessaire de revoir et d’adapter les outils de gouvernance de l’écosystème de l’export afin d’accompagner au mieux les objectifs souhaités par le Gouvernement pour un accompagnement renforcé des PME à l’export.

La gouvernance de Business France est actuellement prévue par le II de l’article 50 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 modifiée pour l'initiative économique, qui dispose que : « Par dérogation à l'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983[96] relative à la démocratisation du secteur public, le conseil d'administration de l'agence est composé :

« 1° D'un député et d'un sénateur ;

« 2° De représentants de l'Etat ;

« 3° De représentants des régions ;

« 4° De représentants des organisations professionnelles et des réseaux consulaires ;

« 5° De personnalités qualifiées en matière de développement économique international ;

« 6° De représentants du personnel élus dans les conditions prévues au chapitre II du titre II de la loi du 26 juillet 1983 mentionnée ci-dessus. »

Cette composition du CA est issue de la modification de l’article 50 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique par l’ordonnance n° 2014-1555 du 22 décembre 2014 portant fusion de l'Agence française pour les investissements internationaux et d'UBIFRANCE, Agence française pour le développement international des entreprises.

La composition détaillée est par ailleurs fixée par l’article 7 du décret n° 2014-1571 du 22 décembre 2014 relatif à l'agence Business France.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Le conseil d'administration (CA) comporte ainsi actuellement six catégories différentes de représentants et 22 membres au total, ce qui ne parait pas adapté pour une structure à laquelle est confiée l’administration de l’agence (budget, audit, règlement intérieur, etc.).

Cette modification normative s’accompagnera d’autre part d’une réforme de la gouvernance de l’ensemble de l’écosystème export. Il est ainsi proposé de confier le pilotage de la réforme qui va s’engager à la demande du Gouvernement, selon une approche partenariale réunissant Business France, les CCI, les délégataires de la mission de service public à l’étranger, et les régions à une instance ad hoc, constituée à cette fin et réunissant l’ensemble des parties prenantes à sa mise en œuvre. L’institution de cette instance n’implique aucune modification législative.

Cette instance de pilotage rapportera au comité d’orientation stratégique de l’export présidé par le ministre chargé du commerce extérieur, instance stratégique réunissant plus largement l’ensemble des acteurs français de l’export, dont la pertinence est par ailleurs confirmée.

2.2. Objectifs poursuivis

Dans le contexte de la réforme annoncée par le Premier Ministre, il est proposé de resserrer la composition du conseil d’administration de Business France, instance d’administration de l’opérateur, afin qu’elle réponde de la façon la plus efficiente possible à sa mission, ce qui implique :

- dans un premier temps, la limitation de ses catégories de représentants composant le CA au niveau de la loi. Il est ainsi proposé de supprimer les parlementaires et les représentants des organisations professionnelles et des réseaux consulaires prévus par le II de l’article 50 de la loi n° 2003-721. Demeurent ainsi au CA uniquement les représentants de l’Etat, des régions, du personnel ainsi que des personnalités qualifiées, ces dernières permettant de faire siéger au CA des PME clientes de l’opérateur. C’est cette modification législative qui fait l’objet de la présente fiche ;

- dans un second temps, la réduction même du nombre de ces membres au niveau du décret.

3. Options possibles et dispositif retenu

Pour resserrer la composition du CA, il est nécessaire à la fois de réduire le nombre de catégories (par la loi) et le nombre de représentants par catégorie (par le décret). Les deux mesures sont complémentaires.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

L’article 50 de la loi 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique sera modifié.

Bien que cette disposition déroge à l’article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, qui encadre la composition des CA des EPIC, la modification proposée dans la présente fiche demeure en parfaite cohérence avec les règles de droit commun qui imposent que dans les EPIC, le CA doit comprendre a minima 3 catégories de membres : représentants de l’Etat, personnalités qualifiées et représentants des salariés.

4.2. Impacts économiques et financiers

La réforme rendra l’écosystème d’accompagnement à l’export plus lisible et plus efficace pour les entreprises. La mesure sur la gouvernance de Business France est l’une des dispositions menées dans ce cadre.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les Régions resteront membres du CA de Business France. Cependant leur poids, défini par le décret, devrait être augmenté, aussi bien en valeur absolue que relative.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Le resserrement de la composition du CA ne devrait pas engendrer de gain considérable compte tenu du fait que, selon le dernier alinéa de l’article 7 du décret 2014-1571 « Le président, le vice-président et les autres membres du conseil d'administration exercent leurs fonctions à titre gratuit. Ils bénéficient du remboursement de leurs frais dans les conditions prévues par la réglementation applicable aux fonctionnaires de l'Etat. »

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

5.1.1 Consultations obligatoires

Le comité d’entreprise de Business France a été consulté lors de la réunion qui s’est tenue le jeudi 22 mars 2018.

5.1.2 Consultations facultatives

Pascal Cagni, président du conseil d’administration de Business France, à qui les Ministres de tutelle (Ministre de l’Europe et des Affaires étrangères, Ministre de l’Economie et des Finances et Ministre de la Cohésion des Territoires) ont confié une réflexion sur ce sujet dans sa lettre de mission a été consulté.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

La présente mesure s’appliquera le lendemain de la promulgation de la loi.

5.2.2 Textes d’application

Le décret n° 2014-1571 du 22 décembre 2014 relatif à l’agence Business France devra être modifié.

Article 8 relatif au passage de la durée des soldes de 6 à 4 semaines

1. État des lieux

1.1. Cadre général

En France, le dispositif actuel des soldes est le suivant :

- 12 semaines annuelles au total, réparties en deux périodes (hiver, été) de 6 semaines chacune.

- les soldes d’hiver débutent le deuxième mercredi du mois de janvier et ceux d’été démarrent le dernier mercredi du mois de juin à 8 heures du matin, sauf dérogation. Ces dates peuvent être modifiées dans les conditions définies par l’article D.310-15-2 du Code du commerce. Des dates dérogatoires sont appliquées à certains départements frontaliers et en outre-mer :

- Alpes-Maritimes (06) et Pyrénées-Orientales (66) : du mercredi 10 janvier au mardi 20 février 2018 ;

- Meurthe-et-Moselle (54), Meuse (55), Moselle (57), Vosges (88) : du mardi 2 janvier au lundi 12 février 2018 ;

- Guadeloupe (971) : du samedi 6 janvier au vendredi 16 février 2018 ;

- Guyane (973) : du mercredi 3 janvier au mardi 13 février 2018 ;

- La Réunion (974) : du samedi 3 février au vendredi 16 mars 2018 (soldes d'été) ;

- Saint-Pierre-et-Miquelon (975) : du mercredi 17 janvier au mardi 27 février 2018 ;

- Saint-Barthélemy (977) et Saint-Martin (978) : du samedi 5 mai au vendredi 15 juin 2018.

Les périodes de soldes s’appliquent au commerce physique, sur internet et à la vente à distance. Durant les soldes, seuls les produits présentés à la vente et payés depuis au moins trente jours peuvent faire l’objet de rabais et donc annoncés avec un « prix barré ». En outre, la revente à perte est autorisée conformément à l’article L.442-4 du code du commerce. Cela concourt à l'écoulement accéléré de marchandises en stock.

Le poids des soldes sur le chiffre d’affaires des commerçants est variable selon le secteur d’activité. Si les soldes représentent moins de 5 % des ventes dans les secteurs du jardinage, du bricolage et du jouet, ils pèsent 21 % dans le chiffre d’affaires du secteur de l’habillement, avec des disparités selon les circuits de distribution. En outre, les soldes représentent aussi une part importante du chiffre d’affaires des secteurs du meuble et de l’électroménager (20 à 25 %). Il convient de souligner que le secteur de l’habillement, qui représente plus de 70 % des achats des consommateurs, est particulièrement sensible aux soldes. Les marchés français de l’habillement et du meuble ont représenté respectivement des chiffres d’affaires d’environ 30 et 9,5 milliards d’euros en 2016[97]. Par ailleurs, selon l’Institut français de la mode, la part des soldes dans la consommation d’habillement, stable en 2016, a chuté de 7,1 % en 2017, tandis que celle des promotions a crû de 5,1 %[98].

La loi n°2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie avait institué une période complémentaire de soldes, en plus des deux périodes existantes qui s’étalaient précédemment chacune sur quatre semaines. Cette période complémentaire de soldes, appelée « soldes flottants », à l’initiative libre des commerçants, était d’une durée maximale de deux semaines, fractionnable en deux périodes d’une semaine. Toutefois, ces soldes flottants n’ont pas eu d’impact sur le niveau des ventes (à la hausse). En outre, après 2009, on a observé en pratique un mouvement de rattachement des soldes flottants aux soldes saisonniers pour allonger ces deux périodes classiques et bénéficier d’effets organisationnels. Ces constats ont conduit à la suppression du régime des soldes flottants par la loi n°2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. Cette dernière a, en outre, modifié la durée des périodes de soldes pour les porter de quatre à six semaines chacune.

Or la pratique des ventes-privées qui commencent avant la date officielle des soldes et de promotions tout au long de l’année ainsi que la croissance du e-commerce tendent à amoindrir la visibilité de ces deux périodes annuelles des soldes. A titre d’exemple, des enquêtes menées par le réseau des Chambres de commerce et de l’industrie (CCI) ont permis de démontrer que 60% des commerçants parisiens et 74% des commerçants du centre-ville de Bordeaux ont réalisé des promotions ou des ventes privées avant les soldes d’hiver 2017. Toutefois, les périodes officielles de soldes restent attendues par une majorité de consommateurs et de commerçants. A ce titre, trois Français sur quatre ont fait des achats pendant les soldes d’été 2017.

1.2. Eléments de droit comparé

S’il n’existe pas de réglementation européenne commune pour les soldes, les pratiques des différents pays d’Europe en la matière sont récapitulées dans le tableau ci-après :

Source : Toute l’Europe, https://www.touteleurope.eu/actualite/les-soldes-en-europe.html

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

2.2. La durée des soldes étant fixée par la loi, aucune autre option que l’intervention d’une règle de droit nouvelle n’est envisageable pour modifier ladite durée.Objectifs poursuivis

L’objectif de la présente disposition est de prévoir la durée minimale et maximale des soldes par la loi, et de renvoyer au décret la fixation de la durée exacte des périodes dans les limites définies par la loi. De ce fait la durée de chaque période des soldes ne pourra être inférieure à trois semaines ni excéder six semaines.

Ce dispositif apportera davantage de souplesse et d’adaptabilité face aux évolutions rapides des habitudes de consommation et d’achat tout en conservant une durée maximale par période de soldes.

Le décret d’application de la présente disposition fixera la durée des prochaines campagnes de soldes à quatre semaines, en cohérence avec les annonces du Gouvernement faites à l’occasion du lancement des soldes d’hiver 2018, afin de concentrer les rabais sur un temps plus court, et de tenir compte des résultats de la concertation menée à l’automne 2017.

3. Dispositif retenu

La présente disposition modifie l’article L. 310-3 du code du commerce et prévoit que la durée des périodes de soldes, jusqu’alors fixée à six semaines, est désormais comprise entre trois et six semaines. Elle renvoie à un arrêté le soin de déterminer, dans ces limites, la durée exacte des périodes de soldes.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Les deux premiers alinéas du I de l’article L.310-3 du code de commerce devront être modifiés.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts sur les entreprises

La mesure envisagée, donnera plus de souplesse en vue de permettre aux acteurs économiques de s’adapter à leur nouvel écosystème marqué par l’essor du e-commerce (estimé à 17,2 % des ventes d’habillement par exemple) [99] et par la libéralisation des promotions ayant conduit notamment à la généralisation des ventes privées.

Elle permettra une meilleure gestion des stocks et des chiffres d’affaires additionnels pour les commerces, en dynamisant les ventes sur une période plus courte grâce à la hausse des flux de clientèle en magasins.

Cette mesure entrera en vigueur de manière différée en 2019, afin que les commerçants puissent adapter, en tant que de besoin, leur cycle d’approvisionnement et de vente.

4.2.2 Impacts budgétaires

En revivifiant le dispositif des soldes qui autorise la revente à perte et constitue un temps fort du commerce, la mesure doit permettre de générer des chiffres d’affaires plus élevés, ce qui est susceptible d’avoir un impact sur les finances publiques à travers les divers impôts et taxes prélevés.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

La réduction de la durée des soldes vise à redynamiser ce dispositif à fort enjeu notamment pour les commerces indépendants, qui sont principalement implantés en centres villes. Elle s’inscrit dans la démarche du Gouvernement de revitalisation commerciale des centres villes, en particulier dans les villes moyennes.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La diminution de la période des soldes ne semble pas de nature à modifier le nombre de contrôles des services déconcentrés de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) qui devrait rester le même auprès d’un nombre équivalent d’opérateurs. Ces contrôles s’inscrivent de manière globale dans la programmation annuelle des enquêtes relatives aux opérations promotionnelles qui ont pour objet essentiel de vérifier la loyauté des prix pratiqués et de s’assurer de la réalité économique des rabais proposés. Le fait de réduire la période des soldes aura pour conséquence de concentrer dans le temps les contrôles inhérents à la loyauté de ces pratiques.

4.5. Impacts sur les particuliers

Au cours des récentes campagnes de soldes, un recul de fréquentation a pu être observé au cours de la troisième semaine et s’est confirmé par la suite. Selon une enquête menée par la Chambre de commerce et de l’industrie de Paris[100], les soldes pâtissent d’un essoufflement au bout de la troisième semaine en raison de la concurrence parallèle des ventes privées ou promotions. En outre, les démarques importantes accordées par les professionnels dès la deuxième semaine réduisent rapidement les stocks et l’attractivité de l’offre.

Ainsi, la réduction de la durée des soldes vise à concentrer les rabais sur une période courte avec des démarques moins étalées dans le temps afin de susciter l’intérêt des consommateurs enclins à attendre la deuxième ou troisième démarque pour faire leurs achats.

5. Modalités d’application

5.1. Application dans le temps

Cette mesure entrera en vigueur au plus tôt six mois après la promulgation de la loi, de manière différée en 2019, afin que les commerçants puissent adapter, en tant que de besoin, leur cycle d’approvisionnement et de vente.

5.2. Application dans l’espace

La mesure envisagée s’applique sur l’ensemble du territoire national, y compris dans les collectivités d’outre-mer.

5.3. Textes d’application

Un arrêté fixant la durée des soldes, à titre d’exemple quatre semaines prévues en 2019, devra être publié immédiatement après la promulgation de la loi.

Article 9 relatif au relèvement des seuils de certification légale des comptes

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Un commissaire aux comptes (CAC) est un professionnel inscrit sur une liste établie par le haut conseil du commissariat aux comptes. S la mission est de contrôler la sincérité et la régularité des comptes annuels établis par une société et pour cela de faire un audit comptable et financier. Acteur extérieur et indépendant de l’entreprise dont il certifie les comptes, il exerce une mission légale qui peut être imposée à l’entreprise selon la nature de celle-ci ou si elle dépasse certains seuils mais qui peut également être décidée volontairement par cette dernière.

La directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprises prévoit, dans son article 34, le principe de la certification légale des comptes.

L’article 34 de cette directive n’impose pas aux petites entreprises, au sens du droit européen, la certification légale des comptes. Le droit européen n’étant pas sur ce sujet d’harmonisation maximale, les États membres sont autorisés à adopter des seuils nationaux plus bas que les seuils européens.

Ces petites entreprises, sont définies au 2 de l’article 3 de cette même directive :

- une petite entreprise est une entreprise qui, à la date de clôture du bilan, ne dépasse pas les limites chiffrées d'au moins deux des trois critères suivants : 4 M€ de total du bilan ; 8 M€ de chiffres d’affaires hors taxe (CA HT) ; 50 salariés (« seuils européens de référence ») ;

- les États membres peuvent fixer des seuils supérieurs aux seuils prévus pour le total du bilan et le chiffre d’affaires dans la limite, respectivement, de 6 M€ et de 12 M€ (« seuils européens adaptés »).

L’article 34 de la directive impose en revanche aux « entités d’intérêt public », catégorie qui inclut les sociétés cotées et les entreprises du secteur de la banque et de l’assurance, de faire certifier leurs comptes, quels que soient leur chiffre d’affaires, le total de leur bilan, ou le nombre de leurs salariés.

Les commissaires aux comptes certifient, en justifiant de leurs appréciations, que les comptes annuels sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle du résultat des opérations de l'exercice écoulé ainsi que de la situation financière et du patrimoine de la personne ou de l'entité à la fin de cet exercice. Lorsqu'une personne ou une entité établit des comptes consolidés, les commissaires aux comptes certifient, en justifiant de leurs appréciations, que les comptes consolidés sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle du patrimoine, de la situation financière ainsi que du résultat de l'ensemble constitué par les personnes et entités comprises dans la consolidation.

Les commissaires aux comptes ont pour mission permanente, à l'exclusion de toute immixtion dans la gestion, de vérifier les valeurs et les documents comptables de la personne ou de l'entité dont ils sont chargés de certifier les comptes et de contrôler la conformité de sa comptabilité aux règles en vigueur. Ils vérifient également la sincérité et la concordance avec les comptes annuels des informations données dans le rapport de gestion du conseil d'administration, du directoire ou de tout organe de direction, et dans les documents adressés aux actionnaires ou associés sur la situation financière et les comptes annuels. Ils attestent spécialement l'exactitude et la sincérité des informations relatives aux rémunérations et aux avantages de toute nature versés à chaque mandataire social.

Les dispositions réglementant la profession de commissaire aux comptes sont rassemblées dans le Titre II du Livre VIII du code de commerce.

Principal changement récent pour la profession, la réforme européenne de l’audit, initiée par la Commission européenne en novembre 2011, a été publiée le 27 mai 2014 après trois années de négociations. Elle se compose de deux textes : i) une directive (2014/56/UE) révisant la directive 2006/43/CE du 17 mai 2006 relative au contrôle légal des comptes et ii) un règlement (537/2014) fixant les exigences applicables à l’audit des entités d’intérêt public – EIP – (banques, compagnies d’assurance et sociétés cotées).

Modifiant en profondeur le cadre européen de l’activité de commissariat aux compte en réponse aux dysfonctionnements révélés par la crise financière, cette réforme vise à renforcer l’indépendance des auditeurs, à déconcentrer le marché de l’audit et, plus généralement, à améliorer la qualité de l’audit. Les principaux éléments de cette réforme sont :

i) la rotation obligatoire des cabinets d’audit tous les 10 ans avec une possibilité d’extension jusqu’à 20 ans en cas de mise en œuvre d’un appel d’offres et jusqu’à 24 ans en cas de co-commissariat aux comptes (système en vigueur en France) ;

ii) l’interdiction pour l’auditeur d’une société de fournir à celle-ci certains services non audit (notamment services de conseil) ;

iii) la limitation des honoraires perçus par les cabinets pour la fourniture des services non audit autorisés (70% du total des honoraires) ;

iv) le renforcement de la coordination entre les superviseurs nationaux d’audit au sein d’une nouvelle instance (comité européen des superviseurs d’audit – CEAOB) ;

v) la possibilité d’introduire des normes internationales d’audit (ISA – International standards on auditing) dans l’ordre juridique communautaire.

D’après le rapport de la mission de l’inspection générale des finances (IGF) sur la certification légale des comptes des petites entreprises françaises[101], 260 000 mandats de certification légale des comptes sont détenus en France par 9 600 commissaires aux comptes (sur les 13 000 inscrits au registre), pour un montant d’honoraires total de 2,5 Mds€. Les entreprises commerciales représentent 80 % de ces mandats (208 000 mandats).

L’audit des groupes de société

Il n'existe pas en droit français de régime juridique du groupe de sociétés. Le droit français des sociétés est fondé sur la société, personne morale prise individuellement. Ainsi, au sein d’un groupe, c’est au niveau de chacune des sociétés que sera appréciée l’obligation de désigner un commissaire aux comptes, en fonction du dépassement des seuils applicables ou de la nature de l’activité (par exemple si une telle société est une EIP). Il peut donc y avoir, au sein d’un groupe, autant de commissaires aux comptes que de filiales. Chaque commissaire aux comptes certifie uniquement les comptes individuels de la société qui l’a mandaté. Toutefois, dans la pratique, les groupes désignent fréquemment un même commissaire aux comptes pour la certification des comptes de la société mère et de ses filiales.

Cependant, l’on peut trouver des cas où aucune entité n’est certifiée, alors même que le cumul des critères au sein des entités composant l’ensemble dépasse les seuils, y compris européens. Aussi peu satisfaisant est le cas dans lequel certaines entités sont certifiées, y compris des filiales dont l’activité peut être résiduelle, alors que la mère ne l’est pas

Ces difficultés ne se posent pas pour les sociétés qui établissent des comptes consolidés en application de l'article L. 233-16 du code de commerce. Il s’agit des sociétés dépassant pendant deux exercices successifs deux des seuils suivants : 48 M€ de CA net[102], 24 M€ de total du bilan et 250 salariés. L'article L. 823-2 du code de commerce dispose que les personnes et entités astreintes à publier des comptes consolidés désignent au moins deux commissaires aux comptes. Les deux commissaires certifient alors, d’une part, les comptes sociaux de la société « consolidante » qui les a désignés, mais également les comptes consolidés (article L. 823-9 du code de commerce). On constate cependant que ces seuils de consolidation sont très élevés et bien au-delà des seuils européens de désignation des commissaires aux comptes. Le risque de contournement des seuils pour des petits groupes dont aucune entité n’excèderait à elle seule les seuils européens est donc particulièrement important.

1.2. Éléments de droit comparé

Les seuils à compter desquels la certification légale est obligatoire (cf. supra) se trouvent sous les seuils de certification légale obligatoire du droit européen. Par ailleurs, ces seuils varient en France, selon les formes sociales.

Comparaison des seuils France / Union européenne :

Le marché français présente la particularité d’une concentration du marché plus faible que dans d’autres pays (part des « big seven [104] » - les sept plus grands groupes d’audit financier - : 26 % des mandats, contre 74 % pour les seuls « big four [105]» - les quatre plus grands - au Royaume-Uni, par exemple).

Dans ce cadre réglementaire, la part des entreprises françaises faisant l’objet d’un audit légal de leurs comptes se situe à un niveau (5,1 %) sensiblement plus élevé qu’en Allemagne, au Royaume-Uni ou en Espagne, et ce, malgré l’existence d’un tissu économique caractérisé par un nombre élevé de petites entreprises. Le seul pays d’Europe occidentale de taille comparable présentant à cet égard un niveau voisin de celui de la France est l’Italie. Ainsi, la part de la valeur ajoutée des entreprises qui est soumise à l’audit légal est de 77,4 % en France et 72,8 % en Italie contre 58,2 % en Allemagne et 52, 9% au Royaume-Uni.

Une étude réalisée par la Federation of European Accountants, Audit exemption thresholds in Europe en mai 2016 listait, pour l’ensemble des pays de l’Union, les seuls de désignation des auditeurs. Selon cette étude, les seuils applicables dans les principaux Etats membres sont les suivants :

Tableau des seuils applicables au sein de l'Union Européenne

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Les seuils à compter desquels la certification légale des comptes est obligatoire en France sont inférieurs aux seuils exigés par le droit européen. La mission IGF sur « La certification légale des comptes des petites entreprises françaises »[106] a montré que les effets observés de cette certification pour les petites entreprises n’apparaissent pas significatifs : l’effet de la présence d’un commissaire aux comptes sur la qualité de la base fiscale et sur la capacité des petites entreprises à se financer n’est pas démontré. À l’inverse, l’audit légal constitue une charge proportionnellement plus élevée pour les petites entreprises. L’IGF a donc recommandé que les seuils de certification légale soient rehaussés au niveau européen. Cette recommandation est cohérente avec les objectifs définis par le Gouvernement d’allègement des contraintes pesant sur les entreprises et de suppression des occurrences de sur-transposition du droit européen des affaires tels que formulés, entre autres, dans la circulaire du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact.

Une mesure de rehaussement des seuils à compter desquels la certification légale des comptes est obligatoire apparaît de nature à lever des contraintes pesant sur les petites entreprises. Les seuils à partir desquels l’audit légal est obligatoire étant définis par le code de commerce, il est nécessaire de légiférer.

2.2. Objectifs poursuivis

L’introduction de seuils pour les SA et SCA (associée à l’alignement par décret au niveau des seuils européens pour les SA, SCA, SARL, SAS, SNC et SCS) est une mesure d’harmonisation qui serait importante pour les petites entreprises car elle allègerait des contraintes de nature financière (cf. supra). L’audit légal étant une charge bien identifiée, la mesure, porteuse d’une véritable simplification, serait bien accueillie par les chefs d’entreprises. Cela, d’autant qu’elle n’empêcherait pas de recourir de façon volontaire aux services d’un commissaire aux comptes suivant les circonstances.

3. Options possibles et dispositif retenu

Niveau des seuils

- Option 1 - alignement sur les seuils les plus bas : la certification légale obligatoire serait imposée aux unités légales dépassant deux des trois seuils suivants : 1 M€ de total du bilan, 2 M€ de CA, effectif de 20 personnes. Cette option est écartée par l’IGF car elle aurait pour effet d’étendre le champ de l’audit.

- Option 2 - alignement sur les seuils SARL : la certification légale des SAS, SA et SCA serait obligatoire dès lors que deux des trois seuils suivants sont dépassé : 1,55 M€ de total du bilan, 3,1 M€ de CA, effectif de 50 personnes. Cette option est écartée par l’IGF qui indique que tout niveau autre que celui fixé par la directive serait contestable et que la question de sa mise à jour se poserait régulièrement. Or, toute mesure de simplification n’est efficace que si elle offre des garanties de stabilité dans la durée.

- Option 3 (option retenue) : alignement des seuils de certification légale des SA, SCA, SAS, SARL, SNC, SCS sur le niveau des seuils européens de référence (cf. supra). L’IGF indique que, dès lors que l’objectif de la simplification est de favoriser le développement des petites entreprises, l’établissement des nouveaux seuils harmonisés aux niveaux fixés par la directive constitue le choix le plus rationnel.

- Option 4 : alignement sur un seuil européen adapté (cf. supra) : écarté car le rehaussement des seuils à ce niveau n’apparaît avoir d’impact majeur d’après l’IGF.

Audit groupe

L’option étudiée et retenue consiste en la création d’un audit de groupe, pour les ensembles échappant à l’exigence de certification légale des comptes. Il s’agirait alors qu’il soit procédé à la certification légale des comptes de la société-mère. En effet, l’exception à l’obligation d’établir des comptes consolidés peut permettre, pour des groupes de petite taille, d’échapper assez largement à l’obligation de faire certifier leurs comptes en filialisant leurs activités au sein de sociétés n’excédant pas les seuils de désignation. Des ensembles relativement importants, en termes de volume d’activité et d’emploi salarié, peuvent ainsi éviter toute intervention d’un commissaire aux comptes. Le rehaussement des seuils au niveau individuel aura pour effet de favoriser ce phénomène.

Certification des comptes des EIP

Afin d’éviter que des « entités d’intérêt public », constituées sous forme de société anonyme ou de société en commandite par actions, n’échappent à l’obligation de faire certifier leurs comptes du fait de l’introduction de seuils, il est nécessaire de prévoir une obligation générale pour ces entités de désigner un commissaire aux comptes. Cette disposition permet d’assurer la conformité des règles nationales au droit communautaire

Modalités d’entrée en vigueur

Plusieurs options étaient envisageables en ce qui concerne l’entrée en vigueur, à partir de la date d’entrée en vigueur du décret définissant le niveau des seuils :

- application immédiate de la remontée des seuils à l’entrée en vigueur du décret et fin des mandats en cours à cette date ;

- application à l’entrée en vigueur du décret et poursuite des mandats en cours jusqu’à leur terme ;

- application à une date postérieure à l’entrée en vigueur du décret et poursuite des mandats en cours jusqu’à leur terme.

Il a été choisi de retenir la seconde option. Le rehaussement des seuils s’appliquera à compter du premier exercice ouvert postérieurement à la publication du décret et au plus tard le 1er janvier 2019. Les mandats en cours à cette date se poursuivront jusqu’à leur terme.

4. Impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impact sur l’ordre juridique interne

L’introduction d’un seuil à partir duquel le commissaire aux comptes intervient dans les sociétés anonymes nécessite des mesures techniques de coordination dans le code de commerce. La présence du commissaire aux comptes était, en effet, prise en compte aux différents moments de la vie de la société.

Les modifications du code de commerce, mesures de coordination incluses, portent sur les articles suivants : L. 225-7, L. 225-16, L. 225-26, L. 225-73, L. 225-100, L. 225-40, L.225-40-1, L.225-88-1, L. 225-135, L. 225-42, L. 225-90, L. 225-88, L. 225-115, L. 225-136, L. 225-138, L. 225-146, L. 225-177, L.225-197-1, L. 225-204, L. 225-209-2, L. 225-218, L. 225-231, L. 225-232, L. 225-235, L. 225-244, L. 226-6, L. 226-9, L.226-10-1, L. 227-9-1, L. 228-19, L.232-3, L. 232-19, L. 232-23, , L. 823-12-1, L. 950-1. En outre, deux nouveaux articles après l’article L. 823-2. Par ailleurs, un décret devra être pris pour fixer les seuils dont le principe sera prévu par la loi.

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Les mesures proposées visent à aligner les dispositions du droit national avec celles de l’article 34 de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprises.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impact macroéconomique

L’impact macroéconomique de la mesure consisterait principalement en un allègement de charge sur les petites entreprises (~600 M€ d’après la mission IGF[107]). Les effets sur la croissance conjoncturelle et structurelle de l’économie française n’ont en revanche pas été étudiés par la mission IGF mentionnée supra.

4.2.2 Impact sur les entreprises

a) Impacts sur les petites entreprises

L’audit légal constitue une charge proportionnellement plus élevée pour les petites entreprises. Le temps nécessaire à la certification légale des comptes des entreprises soumises à l’audit légal mais situées en dessous des seuils européens de référence, la durée moyenne de la certification est de 64 heures, pour un montant moyen d’honoraires de 5 511 € d’après la mission IGF.

Le montant des honoraires est, pour ces petites entreprises, proportionnellement beaucoup plus élevé par rapport à leur chiffre d’affaires que pour les entreprises situées au-dessus des seuils européens :

L’impact d’une mesure d’harmonisation et de relèvement des seuils sera important pour les petites entreprises (~600 M€ d’après la mission IGF). Cela, d’autant qu’elle n’empêcherait pas de recourir aux services d’un expert-comptable lorsqu’un audit des comptes serait jugé nécessaire par l’une des parties prenantes, notamment à l’occasion de certains événements importants de la vie de l’entreprise, comme une demande de financement, une opération d’acquisition ou de cession, ou de désigner volontairement un commissaire aux comptes pour un mandat de certification de six exercices.

La disposition nouvelle prévoyant l’obligation pour les entités d’intérêt public de désigner un commissaire aux comptes n’a pas pour effet d’imposer à ces entités de nouvelles charges. Il s’agit en effet de maintenir des obligations existantes, en évitant que celles de ces entités qui sont constituées sous forme de SA ou de SCA, et qui n’atteignent pas les seuils fixés par décret, échappent dorénavant à l’obligation de certification de leurs comptes.

Impacts sur les commissaires aux comptes

D’après la mission IGF, il existe environ 120 000 mandats concernant les entreprises situées au-dessus des seuils actuels, mais en dessous des seuils européens de référence, représentant un chiffre d’affaires de 620 M€ environ[108]. La perte annuelle pour la profession (dans l’hypothèse où les mandats s’éteindraient progressivement sur six ans) serait donc de 100 M€ pour un chiffre d’affaire annuel de la profession supérieur à 2,5 Mds€. À l’issue de l’entrée en vigueur de la réforme, les commissaires aux comptes pourraient donc perdre jusqu’à 25 % de leur chiffre d’affaires.

Toutefois, la réduction de chiffre d’affaires pour les commissaires aux comptes ne serait d’après l’inspection générale des finances pas de cet ordre de grandeur, car plusieurs autres effets interviendront, tant en volume qu’en prix, qu’il est impossible d’anticiper, même approximativement.

Parmi les paramètres figurent :

- le nombre de mandats de certification des comptes qui seront demandés par les entreprises concernées sur une base volontaire ;

- à l’incertitude sur le nombre de ces mandats volontaires s’ajoute celle sur des honoraires associés. L’effet de la fin de l’obligation de certification sur le niveau du prix est incertain : elle pourrait le tirer à la baisse, les entreprises ayant gagné en capacité d’arbitrer pouvant se trouver en situation plus favorable pour négocier le prix ;

- l’effet sur les honoraires dépendra également de la demande de services autres que la certification des comptes (SACC). L’expression d’une demande volontaire d’audit pourrait encourager le développement de ces services, mais à l’inverse le caractère contractuel du prix pourrait constituer un frein à la hausse.

Le relèvement des seuils aura également pour effet une augmentation importante de la concentration du marché français de la certification des comptes. D’après la mission IGF, la part des mandats détenus par les « big seven » passerait de 25 % à 48% pour 61% du total des honoraires contre 44% aujourd’hui.

4.2.1 Impact sur services administratifs et judiciaires

La suppression de l’obligation de certification légale pour les petites entreprises aurait pu avoir un impact sur la fiabilité de la base fiscale. C’est pour cela que les ministres avaient spécifiquement demandé à l’IGF d’évaluer cet effet. Les travaux de l’IGF ont montré que les travaux des commissaires aux comptes n’avaient pas d’impacts démontrés sur la fiabilité de la base fiscale. Ainsi, les taux de redressement par les services fiscaux des entreprises en dessous des seuils (comptes non certifiés) et au-dessus des seuils (comptes certifiés) présentent de très faibles écarts : en l’absence de commissaire aux comptes, les taux de redressements sont légèrement plus élevés (8,3 % contre 7,9 %) pour les SARL mais légèrement moins élevés (6,3 % contre 7,0 %) pour les SAS indépendantes.

4.3. Impacts sociaux

Le rehaussement de seuils va provoquer une perte d’activité pour la profession de commissaires aux comptes. Si, une majorité d’entre eux offre également des services d’expertise-comptable, certains spécialisés dans l’audit perdraient la totalité de leurs mandats et devront procéder à des licenciements au sein des cabinets.

Dans un livre blanc communiqué le 23 mars 2018, la CNCC estime que 4000 professionnels exerçant 75 à 100% de leurs mandats auprès de petites entreprises (parmi ceux-ci, 500 environ exercent la totalité de leurs mandats auprès de petites entreprises) seraient menacés de disparition. En ce qui concerne leurs collaborateurs, l’estimation faite par la CNCC est une disparition de 6300 emplois en équivalent temps plein. La CNCC n’a pas, à ce stade, fourni d’informations sur la proportion de ces professionnels qui n’exercerait que des fonctions de commissaires aux comptes.

Cependant, la fin de l’obligation de certification des comptes pour les petites entreprises pourrait avoir une incidence sur le travail de l’expert-comptable. Selon certains experts, cette situation pourrait accroître les tâches et les responsabilités de l’expert-comptable. L’étendue de ce report ne peut toutefois être anticipée.

Ce que l’on peut prévoir, en revanche, c’est que le relèvement des seuils aura un impact moindre, toutes choses égales par ailleurs, sur les cabinets exerçant les deux activités, puisque la diminution d’activité ne portera que sur une partie de leur chiffre d’affaires total. Cependant, il faut aussi noter que pour ceux dont la majorité de l’activité était consacrée à la certification des comptes des petites entités, il faudra un certain temps avant qu’ils ne puissent basculer totalement vers l’expertise-comptable.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Le présent article ne nécessite aucune consultation obligatoire.

S’agissant des consultations facultatives, l’IGF a consulté l’ensemble des parties prenantes dans le cadre de sa mission (IGF, La certification légale des comptes des petites entreprises françaises, n° 2017-M-088, mars 2018, annexe II)

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les dispositions s'appliquent à compter du premier exercice ouvert postérieurement à la publication du décret fixant les seuils effectifs, et au plus tard le 1er janvier 2019.

5.2.2 Application dans l’espace

Le présent article s’applique dans l’ensemble du territoire national. L’extension de l’ensemble des dispositions modifiées ou créées dans le code de commerce par l’article 9 figure à l’article 71 bisqui procède à une modification de l’article L.950-1 du code de commerce.

5.2.3 Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat est nécessaire pour préciser les seuils effectifs.

Article 10 relatif à l'accompagnement de la réforme territoriale de l'ordre des experts-comptables

1. État des lieux

L’ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable constitue le texte pivot de l’organisation comptable actuelle nationale. Elle est complétée par le décret n° 2012-432 du 30 mars 2012 relatif à l’activité d’expertise comptable qui a abrogé et fusionné en son sein tous les décrets préexistants relatifs à la profession. Ce corpus juridique décrit l’organisation et les missions de prérogatives d’exercice de la profession composée de deux activités : la révision comptable contractuelle[109] et la tenue de comptabilité[110]. Un règlement intérieur de l’ordre des experts-comptables a été agréé par des arrêtés du 3 mai 2012, 19 février 2013 et 14 juin 2016.

L’exercice des prérogatives d’exercice par des personnes non-inscrites au tableau de l’ordre au profit de client est constitutif du délit d’exercice illégal de la profession sanctionné par le code pénal[111]. Les professionnels de l’expertise comptable sont également autorisés à exercer, sous conditions, des activités accessoires[112].

L'activité d'expertise comptable couvre deux modalités d'exercice de la profession : les experts-comptables (21 000 « exercice libéral » : dont 15 000 hommes et 6 000 femmes) et les associations de gestion et de comptabilité, au nombre de 216 (forme associative de l'expertise comptable).

Ces professionnels sont réunis au sein de l'ordre des experts-comptables. Cet ordre, doté de la personnalité morale, est placé sous la tutelle du ministre chargé de l’économie. Le Conseil d’État a précisé que les ordres professionnels sont des organismes privés chargés d’une mission de service public[113], dotés de prérogatives de puissance publique.

L'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 susmentionnée définit les structures qui le représentent et le fonctionnement de l'ordre. Ainsi, l’ordre est représenté par le conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables (CSOEC), placé à sa tête, et par des conseils régionaux de l’ordre des experts-comptables (CROEC).

Le conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables doit vérifier le respect par les professionnels de leurs obligations dont celles en matière de lutte contre le financement du terrorisme et le blanchiment d’argent. Il assure le fonctionnement régulier des divers organismes de l'ordre, coordonne l'activité des conseils régionaux de l’ordre des experts-comptables. Le conseil supérieur organise la formation et le perfectionnement professionnel des membres de l'ordre. Le conseil supérieur est composé de 69 membres, dont 23 présidents de conseils régionaux et 46 membres élus par les conseils régionaux selon un mode de scrutin indirect. Lors des élections ordinales, organisées tous les 4 ans, les experts-comptables élisent leurs représentants parmi leurs pairs. L’article 1er de l’ordonnance confère à l’ordre des experts-comptables la personnalité civile. L'article 39 de l'ordonnance de 1945 susmentionnée précise que les conseils régionaux ont l'exercice des droits de la personnalité morale.

Les 23 conseils régionaux représentent l’ordre des experts-comptables dans chaque circonscription régionale[114]. Le nombre d’élus des conseils régionaux est fonction de la population d’experts-comptables de la circonscription. Ils sont élus au suffrage direct de liste par les professionnels exerçant au sein dudit conseil régional.

Les conseils régionaux surveillent l'exercice de la profession dans leur circonscription. Ils statuent sur les demandes d'inscription au tableau. Ils fixent et recouvrent le montant des cotisations qui doivent être versées par les membres de l'ordre ainsi que les contributions dues par les associations de gestion et de comptabilité. Ils peuvent également saisir la chambre régionale de discipline de la région, ou de toute autre région, des fautes professionnelles relevées à l'encontre des personnes soumises à sa surveillance et à son contrôle. Ils luttent contre l’exercice illégal de la profession.

À la suite du redécoupage de la carte des régions administratives au 1er janvier 2016 avec la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, les membres du conseil supérieur ont accepté, par une résolution adoptée le 5 juillet 2017, le principe de la réforme de la carte régionale des conseil régionaux, afin de les aligner sur celle des régions administratives, des partenaires de l'ordre (chambres consulaires) et de la tutelle exercée localement par les directions régionales des finances publiques.

Le nombre de conseils régionaux passerait ainsi de 23 à 16 et le nombre d'élus serait réduit en conséquence. Plus précisément, 12 conseils régionaux seront fusionnés pour former 5 nouveaux conseils régionaux (cf. tableau) occasionnant des économies de gestion par la réduction de l’emprise territoriale de l’ordre. Reste à prendre des mesures d’accompagnement des opérations de restructuration des périmètres géographiques des conseils régionaux.

1. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

1.1. Nécessité de légiférer

La dissolution d’une personne morale telle qu’un conseil régional de l’ordre des experts-comptables entraîne en principe la liquidation de la personne morale. Ce principe peut être assorti d’un tempérament lorsque la dissolution s’opère sans liquidation et emporte transmission universelle du patrimoine au profit de la nouvelle personne morale. Pour ce faire, un texte doit expressément le prévoir. Or, en l’absence de précisions dans l’ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable ou du décret n° 2012-432 du 30 mars 2012 relatif à l’expertise comptable de l’autorité chargée de définir les règles de dissolution, l’hypothèse d’une dissolution des conseils régionaux sans liquidation n’est pas possible. C’est pourquoi il est nécessaire de recourir à la loi.

De plus, certaines règles relatives à la composition, aux modalités de l'élection et au fonctionnement du conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables et des conseils régionaux sont prévues dans l'ordonnance du 19 septembre 1945 alors même que l’article 34 de la Constitution ne prévoit pas expressément que les règles applicables à l’organisation des ordres professionnels relèvent du domaine de la loi. Dans un souci de rationalisation, il convient désormais d’aligner l’organisation du cadre juridique applicable aux professionnels de l’expertise comptable sur celui, prévu par voie réglementaire, applicable à de nombreuses professions réglementées. Ainsi, s'agissant des notaires, des huissiers de justice, des médecins, des chirurgiens-dentistes et des sages-femmes, la loi se contente d'énumérer les instances ordinales de ces professions et procède à un renvoi vers un décret pour en déterminer la composition et les modalités d'élection. Concernant les commissaires aux comptes, le régime électoral de la compagnie nationale est prévu par décret.

Pour des raisons de bonne gestion et d'efficience accrue de l’organisation de la profession, le I de la mesure envisagée vise tout d'abord à organiser les opérations de restructuration des conseils régionaux.

Ensuite, le présent projet de loi modifie l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 précitée afin de permettre d'adapter de manière souple le fonctionnement de l'ordre à un contexte marqué par des évolutions de plus en plus rapides.

1.2. Objectifs poursuivis

Le I de la présente disposition prévoit que le transfert des biens meubles et immeubles, droits et obligations liées à la restructuration des conseils régionaux soient effectués à titre gratuit. Il s’opérera sans liquidation et avec transmission du patrimoine vers les nouveaux conseils régionaux. Cette mesure s'inscrit par ailleurs en cohérence avec une mesure de neutralité fiscale prévue par l’article 26 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018. En revanche, il n’est pas utile de prévoir le transfert des personnels en vertu de l’article L. 1224-1 du code du travail.

Le II du présent projet d’article concerne l'organisation des élections et la composition future des instances de l'ordre. Il prévoit que l'essentiel des règles relatives à la composition, aux modalités de l'élection et au fonctionnement du conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables et des conseils régionaux seront précisées par décret, alors qu’actuellement certaines sont prévues dans l'ordonnance du 19 septembre 1945 précitée.

Il est toutefois précisé que les règles favorisant l’égal accès aux mandats des femmes et des hommes prévues aux articles 28 et 33 de l’ordonnance du 19 septembre 1945 précitée ne pourront être modifiées que par le législateur. En effet, conformément à l’alinéa 2 de l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 et aux jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État, le Gouvernement ne peut prendre que des dispositions d’application des mesures législatives favorisant l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles. C’est pourquoi les règles de répartition sexuées sur les listes candidates aux élections des conseils régionaux et du conseil supérieur ne sont pas renvoyées vers le décret n° 2012-432 du 30 mars 2012.