rapport , en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances pour 2026, modifié par le Sénat (n°2247). — Commentaires d’articles

Le compte d’opérations monétaires Pertes et bénéfices de change retrace les différences de change résultant des garanties de change accordées par l’État aux avoirs déposés en comptes d’opérations auprès du Trésor français par la Banque centrale des Comores et la Banque centrale des États de l’Afrique centrale.

Les modifications adoptées par l’Assemblée nationale

En première lecture, la commission des finances a adopté l’article 53 sans modification. Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances.

En séance, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les dispositions adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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III – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 54 Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

La commission a adopté l’article 54 sans modification.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE en première lecture

En application du 6° du I et du 2° du II de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([1214]), la loi de finances fixe, d’une part, les plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État et, d’autre part, détaille la répartition de ces plafonds entre les ministères et les budgets annexes.

En 2026, le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État s’élèverait à 2 016 366 équivalents temps plein travaillés (ETPT), dont 2 005 318 ETPT pour les ministères financés par le budget général et 11 048 ETPT pour les services financés par les budgets annexes.

L’augmentation demeure relativement limitée par rapport aux plafonds prévus dans la loi de finances pour 2025 ([1215]), avec une hausse de + 8 124 ETPT pour les ministères (+ 0,4 %), de + 42 ETPT pour les budgets annexes (+ 0,4 %) et de + 8 167 ETPT au global (+ 0,4 %).

Les plafonds proposés par le projet de loi de finances sont plus élevés que la consommation des emplois en 2024 : + 50 395 ETPT pour les ministères (+ 2,6 %), + 341 ETPT pour les budgets annexes (+ 3,2 %) et + 50 736 ETPT au global (+ 2,6 %).

Évolution des plafonds d’autorisations d’emplois par ministÈre

(en ETPT)

Source : article 144 de la loi de finances initiale pour 2025 et article 54 du PLF pour 2026.

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté l’article modifié par un amendement du Gouvernement ([1216]), sur lequel le rapporteur général de la commission des finances a donné un avis de sagesse, diminuant les plafonds d’emplois de l’État de 278 ETPT.

Cette diminution des plafonds d’emplois résulte de la prise en compte de plusieurs mesures ([1217]) :

– une mesure de périmètre, avec une diminution de 196 ETPT du plafond d’emplois du ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, correspondant aux accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) en fonction dans l’enseignement technique agricole, dont la gestion et la rémunération incombent de fait aux établissements ;

– un transfert de certaines compétences aux collectivités territoriales en matière de gestion des voiries, prévu par la loi dite « 3DS » ([1218]). Le plafond du ministère de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature s’en trouve diminué de 50 ETPT, correspondant aux agents ayant exercé leur droit d’option vers les collectivités au cours de l’année 2025 et dont les postes sont devenus vacants ;

– un transfert aux régions et au département de La Réunion de la gestion des aides non surfaciques versées dans le cadre du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui entraîne un ajustement du plafond d’emplois du ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, abaissé à hauteur de – 33 ETPT ;

– des redéploiements effectués au sein des services déconcentrés de l’État. Dans le but d’offrir de nouvelles marges de manœuvre à l’administration territoriale de l’État (ATE) et de mieux adapter les politiques publiques aux enjeux territoriaux, possibilité est donnée aux préfets de redéployer jusqu’à 3 % des effectifs qui leur sont notifiés sur le périmètre de l’ATE. À ce titre, les plafonds d’emplois sont ajustés pour le ministère de l’intérieur (+ 3 ETPT), le ministère de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature (+ 1 ETPT), le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique (– 1 ETPT) ainsi que le ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire (– 3 ETPT).

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter l’article sans modification.

Il regrette toutefois la frilosité du texte soumis au vote de l’Assemblée et du Sénat, la réduction des dépenses publiques devant absolument se traduire par une diminution de la masse salariale de l’État. Une telle diminution pourrait être mise en œuvre par une revue des dépenses publiques, des incitations au départ volontaire et le non-remplacement d’une partie des fonctionnaires partant à la retraite. Malheureusement l’absence d’étude d’impact ou de moyen de les réaliser ne lui permet pas de faire des propositions crédibles. Cette observation ne gomme pas la nécessité d’agir vigoureusement en la matière, tout en maintenant la qualité du service public.

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Article 55 Plafond des emplois des opérateurs de l’État

La commission a adopté un amendement de Mme Sas (EcoS) proposant d’augmenter de 71 équivalents temps plein travaillés (ETPT) le plafond d’emplois de l’Office français de la biodiversité (OFB) et de diminuer à due concurrence le plafond d’emplois des opérateurs rattachés au programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables, soit l’École nationale des ponts et chaussées et l’École nationale des travaux publics de l’État.

Elle a ensuite adopté l’article 55 ainsi modifié.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE en première lecture

En application du 2° bis du II de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([1219]), la seconde partie de la loi de finances détermine le plafond d’autorisation des emplois des opérateurs de l’État par mission.

L’article 55 du projet de loi fixe les plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État en 2026 à 401 310 équivalents temps plein travaillés (ETPT), après 402 489 ETPT dans la loi de finances pour 2025 ([1220]), soit une baisse de – 1 179 emplois.

Évolution des plafonds des autorisations d’emplois

des opÉrateurs de l’État entre la LFI 2025 et le PLF 2026

(en ETPT)

Source : article 145 de la loi de finances pour 2025 et article 55 du projet de loi de finances pour 2026.

En première lecture, la commission des finances a supprimé l’article 55 ([1221]), contre l’avis du rapporteur général. Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances.

En séance publique, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté, avec un avis de sagesse du rapporteur général de la commission des finances, deux amendements identiques du Gouvernement et de Mme Berthet (LR) ([1222]) rehaussant de 11 ETPT le plafond d’emplois de la Société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO) des jeux olympiques et paralympiques d’hiver de 2030, le portant de 51 ETPT à 62 ETPT. Cette modification visait à tenir compte d’une montée en charge plus rapide qu’anticipé des activités de l’établissement public créé en février 2025 et dont les opérations sont contraintes par le calendrier olympique.

Par ailleurs, le Sénat a adopté plusieurs amendements augmentant les plafonds d’emplois de certains opérateurs tout en diminuant à due concurrence les plafonds d’emplois d’autres opérateurs ([1223]) :

– un amendement de M. Salmon (EST) ([1224]) proposant d’augmenter de 32 ETPT le plafond d’emplois de l’Office national des forêts (ONF), refusant ainsi la diminution des effectifs prévue dans le texte initial, et réduisant d’autant le plafond d’emplois de l’Agence nationale de sécurité sanitaire (ANSES), qui avait reçu un avis de sagesse du Gouvernement et de la commission ;

– un amendement de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, porté par M. Delia (LR) ([1225]), augmentant de 35 ETPT le plafond d’emplois de Voies navigables de France (VNF), refusant ainsi une partie de la diminution de ce plafond prévue dans le texte initial, et diminuant à due concurrence le plafond d’emplois de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ([1226]), qui avait reçu un avis défavorable du Gouvernement ainsi qu’un avis favorable de la commission des finances ;

– trois amendements identiques de Mme Senée (EST) ([1227]), de la commission des affaires sociales porté par Mme Puissat (LR) ([1228]) ainsi que de Mme Apourceau-Poly (CRCE-K) ([1229]) proposant d’augmenter de 515 ETPT le plafond d’emplois de France Travail, revenant sur l’intégralité de la baisse prévue dans le texte initial, et diminuant d’autant le plafond d’emplois de l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), qui avaient reçu des avis défavorables du Gouvernement et de la commission des finances ;

– un amendement de M. Roux (RDPI) ([1230]), sous-amendé par M. Kulimoetoke (RDPI) ([1231]), proposant de rehausser de 18 ETPT le plafond d’emplois de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et réduisant à due concurrence le plafond d’emplois des opérateurs financés par le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat de la mission Cohésion des territoires, c’est-à-dire l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) ainsi que la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), sans en préciser la répartition. Cet amendement avait reçu un avis défavorable du Gouvernement et un avis favorable de la commission ;

– un amendement de M. Vogel (LR) ([1232]) proposant d’augmenter de 4 ETPT le plafond d’emplois de l’Agence du numérique de la sécurité civile (ANSC) et de diminuer d’autant celui de l’École nationale supérieure de la police, qui avait reçu un avis défavorable du Gouvernement et un avis de sagesse de la commission.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 56 Plafond des emplois des établissements à autonomie financière

La commission a adopté l’article 56 sans modification.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE en première lecture

En application du 2° bis du II de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([1233]), la seconde partie de la loi de finances détermine le plafond d’autorisation des emplois des établissements à autonomie financière (EAF) mentionnés à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 ([1234]).

Ces établissements, qui relèvent du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, font partie du réseau d’action culturelle de la France à l’étranger. Il s’agit notamment des instituts français (IF) et des instituts français de recherche à l’étranger (IFRE). Bien qu’ils ne soient pas dotés de la personnalité morale et qu’ils ne comptent pas parmi les opérateurs de l’État, les EAF, en plus de leurs ressources propres, perçoivent des dotations publiques.

L’article 56 du projet de loi de finances pour 2026 fixe le plafond d’autorisation des emplois des EAF mentionnés à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 à 3 411 équivalents temps plein (ETP) ([1235]) pour 2026. Ce plafond est stable depuis la loi de finances pour 2020 ([1236]), après une baisse de 38 ETP par rapport à la loi de finances pour 2019 ([1237]).

Évolution des plafonds des emplois des Établissements À autonomie financiÈre

(en ETP)

Source : lois de finances initiales pour 2014 à 2025 et projet de loi de finances pour 2026.

En première lecture, la commission des finances a adopté l’article 56 sans modification. Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances.

En séance publique, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter l’article sans modification.

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Article 57 Plafonds des emplois des autorités publiques indépendantes

La commission a adopté l’article 57 sans modification.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE en première lecture

En application du 2° bis du II de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([1238]), la seconde partie de la loi de finances détermine le plafond d’autorisation des emplois des autorités publiques indépendantes (API) dotées de la personnalité morale.

L’article 57 du projet de loi de finances fixe le plafond d’autorisation des emplois des autorités publiques indépendantes (API) à 1 786 équivalents temps plein travaillés (ETPT) pour 2026, en hausse de 6 ETPT par rapport à 2025.

Évolution des plafonds d’emplois des autoritÉs publiques indÉpendantes

(en ETPT)

* L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ne dispose plus de la personnalité morale depuis 2024.

** Somme des effectifs du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et de la Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi) jusqu’en 2021 inclus.

*** Le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) est une API depuis 2022, en application de l’article 16 de la loi du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030.

**** Remplace le Haut Conseil du commissariat aux comptes depuis 2024.

Source : lois de finances initiales pour 2021 à 2025 et projet de loi de finances pour 2026.

Le plafond d’emplois de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) diminuerait de 1 ETPT et serait ainsi ramené de 380 ETPT en 2024 à 378 ETPT en 2026.

Le plafond d’emplois de la Haute autorité de santé augmenterait de 7 ETPT par rapport à 2025, soit une progression de 34 ETPT depuis 2021.

En première lecture, la commission des finances a adopté l’article 57 sans modification. Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances.

En séance publique, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter l’article sans modification.

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IV – REPORTS DE CRÉDITS DE 2025 SUR 2026

Article 58 Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

La commission a adopté l’article 58 sans modification.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE en première lecture

Conformément à l’article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([1239]), l’article 58 du projet de loi de finances prévoit la possibilité, pour certains programmes, de reporter en 2026 les crédits de paiement disponibles à la fin de l’année 2025 au-delà de la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres de ces programmes, sans dépasser 5 % des crédits ouverts par la loi de finances pour 2025 ([1240]).

Dans le texte initial, huit programmes de six missions du budget général se voyaient ainsi donner la possibilité de bénéficier d’un report de crédits de paiement disponibles supérieur au plafond de 3 %. La liste de ces programmes et les motifs de report figurent dans le tome 3 du rapport du rapporteur général sur la première lecture du projet de loi de finances pour 2026.

En première lecture, la commission des finances a adopté l’article 58 sans modification. Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances.

En séance publique, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

● Le Sénat a adopté, avec un avis de sagesse de la commission, un amendement du Gouvernement ([1241]) étendant la possibilité de bénéficier d’un report de crédits de paiement au-delà du plafond de 3 % à 12 programmes supplémentaires.

Programmes concernÉs par une majoration de reports

de crÉdits de paiement dans le texte adoptÉ par le SÉnat

Source : commission des finances

Note de lecture : les programmes pour lesquels la possibilité de majorer les reports de crédits a été introduite par l’amendement adopté par le Sénat figurent en gras dans le tableau.

Ainsi modifiée, la possibilité de majorer les reports de crédits de paiement concernerait 20 programmes, contre 23 dans la loi de finances pour 2024, 43 dans la loi de finances pour 2023, 46 dans la loi de finances pour 2022 et dans la loi de finances pour 2021. Un grand nombre des reports envisagés concernent encore le plan de relance mis en œuvre en 2020-2022 dont les dispositifs, bien que mis en extinction, intègrent encore un certain nombre de restes à payer.

● Le Sénat a également adopté un amendement du rapporteur général ([1242]), ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, prévoyant explicitement le montant en millions d’euros des plafonds de report de crédits, correspondant, pour chacun des programmes concernés, au montant des crédits disponibles au 2 décembre 2025.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

I – MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

Article 59 Garantie de l’État à l’Unédic

Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

L’état du droit

L’interdiction faite aux associations déficitaires d’émettre des obligations sans reconstituer leurs fonds propres et la dérogation accordée à l’Unédic

L’Unédic est une association déclarée conformément à la loi du 1er juillet 1901 et issue de la convention nationale du 31 décembre 1958, maintenue par les conventions du 24 février 1984 et du 22 mars 2001. Elle est chargée par délégation de service public de la gestion de l’assurance chômage en France.

Aux termes de l’article L. 213-15 du code monétaire et financier, lorsque, du fait des résultats déficitaires cumulés constatés dans les documents comptables, les fonds propres d’une association ont diminué de plus de la moitié par rapport à leur montant de la fin de l’exercice précédant celui d’une émission obligataire, l’assemblée générale doit être réunie dans les quatre mois à l’effet de décider s’il y a lieu de continuer l’activité de l’association ou de procéder à sa dissolution. Si la dissolution n’est pas décidée, l’association est tenue, au plus tard à la clôture du deuxième exercice suivant celui au cours duquel la constatation des résultats déficitaires cumulés est intervenue, de reconstituer ses fonds propres.

À défaut de réunion de l’assemblée générale, l’association perd le droit d’émettre de nouveaux titres et tout porteur de titres déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l’émission. Si l’article L. 213-15 précité prévoit que ces dispositions s’appliquent également dans le cas où l’association qui n’a pas décidé la dissolution ne satisfait pas à l’obligation de reconstituer ses fonds propres, l’article 107 de la loi du 30 décembre 2004 de finances rectificatives pour 2004 ([1243]) prévoit toutefois qu’elles ne s’appliquent pas aux émissions d’emprunt de l’Unédic qui bénéficient de la garantie de l’État.

La garantie de l’État est ainsi accordée chaque année depuis 2011 par une loi de finances ou une loi de finances rectificative aux emprunts contractés par l’Unédic, ce qui lui permet d’emprunter malgré un déficit persistant.

La situation financière de l’Unédic

Entre 2009 et 2021, l’Unédic a constamment été en déficit et ses fonds propres se sont dégradés de plus de moitié. Si la réforme de l’assurance chômage a conduit à des soldes financiers positifs de 4,3 milliards d’euros en 2022 et 1,5 milliard d’euros en 2023, puis à un solde nul en 2024, l’Unédic n’est cependant pas en mesure de satisfaire à l’obligation de reconstitution fixée à l’article L. 213-15 du code monétaire et financier. Il convient à cet égard de relever qu’en 2023 comme en 2024, ces soldes auraient été plus élevés en l’absence de prélèvements de l’État, ayant pris la forme d’une réduction de 2 milliards d’euros en 2023, puis 2,6 milliards d’euros en 2024 de la fraction de TVA que l’État verse à l’Unédic au titre de la compensation des allègements généraux de cotisations sociales.

En 2026, l’Unédic connaîtrait un solde déficitaire de – 1,3 milliard d’euros, après – 100 millions d’euros en 2025, selon les prévisions financières présentées par l’Unédic le 22 octobre dernier ([1244]), une fois pris en compte le prélèvement de 3,4 milliards d’euros opéré par l’État en 2025 et celui de 4,1 milliards d’euros prévu pour 2026 par l’article 40 du projet de loi de finances.

Pour couvrir ses besoins de financement, l’Unédic a recours à des financements bancaires classiques, mais également à des titres de créance négociables et des emprunts obligataires.

Le dispositif proposé

L’article 59 du projet de loi de finances pour 2026 autorise le ministre chargé de l’économie à accorder, à titre gratuit, la garantie de l’État aux emprunts obligataires contractés par l’Unédic au cours de l’année 2026, en principal et en intérêts, dans la limite d’un plafond en principal de 10 milliards d’euros.

Pour l’exercice 2026, cette garantie de 10 milliards d’euros doit permettre à l’Unédic de rembourser sa dette à moyen et long terme arrivant à échéance en 2026, à hauteur de 6,25 milliards d’euros. L’émission de dette obligataire à moyen et long terme au-delà de ces besoins de financement devrait aussi conduire à diminuer l’encours de dette de court terme de 2,45 milliards d’euros ([1245]) – compte tenu de la prévision de déficit actualisée pour 2026 de 1,3 milliard d’euros.

Les modifications adoptées par l’Assemblée nationale

En première lecture, la commission des finances a adopté l’article 59 sans modification. Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances pour 2026.

En séance publique, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les dispositions adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 60 Garantie de l’État au bénéfice du Comité d’organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques (COJOP) des Alpes 2030

Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

L’état du droit

L’organisation et le financement des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver de 2030 dans les Alpes françaises

Le 24 juillet 2024, le comité international olympique (CIO) a élu les Alpes françaises comme hôte des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver de 2030. La planification et la livraison des opérations des Jeux sont assurées par un Comité d’organisation des jeux olympiques et paralympiques (COJOP), dont les statuts ont été négociés entre les partenaires concernés, notamment l’État, les collectivités territoriales – dont les régions Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d’Azur – et le Comité national olympique et sportif français (CNOSF).

Aux termes du contrat hôte olympique signé par ces partenaires, le COJOP fait l’objet, en complément des financements prévisionnels apportés par la billetterie, les sponsors internationaux et par les sponsors français, d’un financement à titre principal par le CIO sous la forme d’une contribution financière liée aux revenus de diffusion dérivés des accords sur les droits médias. Cette contribution est estimée à 500 millions de dollars américains.

Un régime fiscal dérogatoire

L’article 51 de la seconde loi de finances rectificative pour 2014 ([1246]) avait instauré, à titre provisoire, à l’article 1655 septies du code général des impôts, un régime fiscal dérogatoire en faveur des organismes chargés de l’organisation en France d’une compétition sportive internationale, applicable aux compétitions pour lesquelles la décision d’attribution à la France était intervenue avant le 31 décembre 2017. Son objet était d’exonérer les organisateurs de l’essentiel des impositions nationales et locales.

L’article 29 de la loi de finances pour 2023 ([1247]) l’a pérennisé, tout en procédant à quelques aménagements.

Un dispositif de garantie prévu par la loi de finances pour 2025 et devant être complété

Traduisant l’un des engagements pris dans le cadre de la candidature de la France, l’article 151 de la loi de finances pour 2025 ([1248]) autorise le ministre chargé de l’économie à accorder deux garanties de l’État relatives à l’organisation de l’édition 2030 des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver, analogues à celles qui avaient été prévues pour les Jeux olympiques et paralympiques de Paris.

Le I dudit article 151 de la loi de finances pour 2025 autorise le ministre précité à accorder la garantie de l’État au remboursement de la contribution financière versée par le CIO au titre des revenus découlant des accords de diffusion de l’édition 2030 des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver au profit du COJOP dans le cadre du « contrat hôte olympique ».

Le deuxième alinéa du même I précise que cette garantie est « accordée, à titre gratuit, dans la limite de 500 millions d’euros et pour une période allant jusqu’au 31 décembre 2030 » et s’exerce « en cas d’annulation totale ou partielle » des Jeux.

Le troisième alinéa du même I indique qu’en cas d’exercice de la garantie, l’État est subrogé dans les droits du CIO à l’égard du comité d’organisation au titre des créances indemnisées.

Le II autorise le même ministre à « accorder la garantie de l’État au COJOP au titre des emprunts bancaires qu’il contracte et qui sont affectés au financement d’un décalage temporaire de trésorerie entre ses recettes et ses dépenses ».

Le deuxième alinéa dudit II prévoit un double encadrement de cette garantie accordée en principal et en intérêt à titre onéreux :

– elle est accordée dans la limite d’un montant total de 70 millions d’euros en principal ;

– les emprunts garantis sont d’une durée maximale de deux ans, de montants unitaires maximaux de 50 millions d’euros en principal et souscrits avant le 31 décembre 2030.

Le troisième alinéa du même II précise qu’une convention conclue avant la souscription des emprunts concernés définit notamment « les modalités de souscription et de garantie de ces emprunts et les mécanismes de contrôle et d’action visant à préserver la soutenabilité financière du COJOP ».

Le dispositif de garantie devait être complété par une garantie globale de couverture d’un éventuel déficit, qui serait accordée ultérieurement, lorsque le budget du COJOP serait précisé et la structure créée. En effet, comme le précise l’évaluation préalable de l’article 60 du projet de loi de finances pour 2026, « le contrat hôte, validant la sélection des Alpes françaises comme hôtes des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver 2030, comporte, à son article 5.2., une promesse de “porte-fort” selon laquelle les signataires doivent s’assurer que les autorités du pays hôte “honorent et font respecter tous les engagements de la candidature ainsi que tous les autres engagements pris et les garanties et obligations assumées par celles-ci en relation avec les Jeux” », étant précisé que sont ainsi visés « l’ensemble des engagements pris par le comité de candidature des hôtes, le CNO hôte ou les autorités du pays hôte ». Aussi, les Premiers ministres successifs ont prévu, par des lettres datées du 2 octobre 2024 et du 14 mars 2025, la garantie, par l’État, de tout éventuel déficit du COJOP.

Le dispositif proposé

Visant à compléter les conditions d’appel de la garantie de l’État afin de les mettre en conformité avec les engagements pris et à parachever le montage financier sur lequel repose la tenue des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver dans les Alpes, l’article 60 du projet de loi de finances pour 2026 procède à une double modification du dispositif prévu par l’article 151 de la loi de finances pour 2025.

Le 1°, par la substitution de deux alinéas au deuxième alinéa du I aux termes duquel la garantie est accordée « pour une période allant jusqu’au 31 décembre 2030 » et « s’exerce en cas d’annulation totale ou partielle de l’édition 2030 des jeux olympiques et paralympiques d’hiver », procède à une double extension de la garantie accordée par l’État au remboursement de la contribution financière versée par le CIO au COJOP au titre des revenus découlant des accords de diffusion de l’édition 2030 des Jeux d’hiver :

– d’une part, la garantie pourra être appelée jusqu’à la dissolution du COJOP et au plus tard jusqu’au 31 décembre 2031, et non seulement jusqu’au 31 décembre 2030 ;

– d’autre part, outre le cas d’annulation totale ou partielle des jeux d’hiver, elle sera appelée dans le cas de la réalisation de l’un des événements définis dans l’accord sur le remboursement des droits de diffusion télévisuelle entre l’État, le COJOP et le CIO ([1249]).

Le 2°, par l’ajout d’un III, complète, ainsi qu’il était attendu, le dispositif instauré par la loi de finances pour 2025 en autorisant le ministre chargé de l’économie à accorder la garantie de l’État au COJOP afin de compenser un éventuel solde déficitaire constaté lors de la liquidation du comité, le risque d’appel en garantie étant, selon l’évaluation préalable de l’article, « limité par le contrôle budgétaire exercé par l’État sur le COJOP » et son espérance de coût « basse, hors événement exceptionnel ».

Le A du III ainsi ajouté soumet l’octroi et l’engagement de cette garantie à plusieurs conditions.

Ainsi, la garantie serait accordée :

– à titre onéreux ;

– pour un montant n’excédant pas 50 % du solde déficitaire et dans la limite de 515 millions d’euros, montant dont l’évaluation préalable indique que c’est celui des recettes de son budget pluriannuel diminué du montant des garanties attribuées par ailleurs ;

– à la condition de l’octroi au COJOP par les régions Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d’Azur d’une garantie, pour compenser l’éventuel solde déficitaire constaté, d’un montant égal à 50 % de celui-ci, dans la limite de 515 millions d’euros.

En outre, elle ne pourrait être exercée que dans les conditions suivantes :

– en dernier ressort après l’épuisement des autres sûretés, recours et provisions ;

– si la liquidation du comité intervient avant le 31 décembre 2031.

Le B du même III prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, avant le 1er octobre de chaque année, d’un rapport :

– présentant la dernière prévision pluriannuelle du budget du COJOP, en recettes et en dépenses, et de son évolution depuis l’exercice précédent ;

– précisant l’encours en principal des emprunts contractés par le COJOP ;

– exposant toutes les mesures mises en œuvres afin de limiter le risque d’appel en garantie, d’une part, au titre des emprunts bancaires contractés par le COJOP et affectés au financement d’un décalage temporaire de trésorerie entre ses recettes et ses dépenses, et, d’autre part, afin de compenser le solde déficitaire éventuellement constaté lors de sa liquidation.

Le C du même III ainsi ajouté prévoit qu’une convention conclue entre le COJOP, l’État et les deux régions précitées définira « les modalités d’application de la garantie et les mécanismes de contrôle et d’action visant à préserver l’équilibre budgétaire et financier » du COJOP.

Les modifications adoptées par l’Assemblée nationale

En première lecture, par l’adoption d’un amendement de M. Raux ([1250]) (EcoS), la commission des finances a supprimé l’article 60. Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances.

En séance publique, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les modifications apportées par le sénat

Suivant l’avis de la commission, le Sénat a adopté l’article modifié par un amendement ([1251]) du Gouvernement. Cet amendement avait lui-même préalablement été modifié par un sous-amendement ([1252]) de ladite commission, à propos duquel le Gouvernement s’en était remis à la sagesse de la Haute assemblée.

Aux termes de l’amendement gouvernemental, le montant du plafond de la garantie qui serait octroyée par la région Auvergne-Rhône-Alpes et par la région Provence-Alpes-Côte d’Azur au COJOP se trouve abaissé à 150 millions d’euros au total – 75 millions d’euros pour chacune – au lieu de 515 millions d’euros, et à concurrence pour chacune des deux régions d’au plus un quart du solde déficitaire. Par coordination, l’amendement prévoit également que la garantie de l’État soit accordée pour un montant maximal égal à 50 % du solde déficitaire quand celui-ci n’excède pas 300 millions d’euros et pour l’intégralité de la fraction du solde déficitaire excédant 300 millions d’euros, le montant maximal garanti par l’État demeurant pour sa part de 515 millions d’euros. En séance ([1253]), le Gouvernement a expliqué que « de très nombreux échanges ont eu lieu visant à sécuriser le déclenchement éventuel de la garantie : dans l’hypothèse où celle-ci devait être engagée, il convient en particulier que cela n’empêche pas les collectivités de fonctionner les années où elles auraient à couvrir, au titre de la garantie, le déficit constaté ».

Le sous-amendement de la commission des finances vise à préciser que l’octroi des garanties des régions ne peut intervenir avant la signature de la convention conclue entre le COJOP, l’État et les deux régions. En séance, le Gouvernement a indiqué que s’il s’agissait, par ce sous-amendement, de s’assurer que le plafonnement de la garantie prévu par l’amendement gouvernemental était bien conforme à l’accord trouvé avec les deux régions concernées, tel était bien le cas.

La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 60 bis (nouveau) Réforme de la répartition de la redevance des sociétés de courses hippiques

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

L’article 60 bis porte sur les modalités de répartition de la redevance sur les paris hippiques en ligne perçue au profit des sociétés de courses. Il a été introduit par un amendement de M. Vogel (LR) ([1254]) adopté avec des avis favorables de la commission et du Gouvernement.

L’État du droit

Les sociétés mères de la filière de courses de chevaux

En France, deux sociétés disposent du monopole de l’organisation des courses de chevaux. Il s’agit des sociétés mères de la filière de courses de chevaux : France Galop et la Société d’encouragement à l’élevage du Trotteur Français (SETF).

Des missions de service public leur incombent en contrepartie de ce monopole : l’amélioration de l’espèce équine, la formation, la promotion de l’élevage et le développement rural en application de l’article 2 de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux.

Pour leur financement, elles disposent des ressources tirées de leur double droit exclusif dans l’organisation des courses de chevaux et de l’exploitation du pari mutuel urbain (PMU) au sein du réseau physique.

Elles reçoivent également le produit de la redevance sur les paris hippiques en ligne perçue au profit des sociétés de courses prévue par l’article 1609 tertricies du code général des impôts (CGI).

La ministre chargée des comptes publics avait confié à l’Inspection générale des finances une mission relative à la gouvernance et au financement de la filière hippique dont les conclusions ont été remises en juin 2025. Ce rapport a alerté sur la tendance à la baisse des ressources liées au pari hippique. Il a mis en exergue la nécessité d’engager, dans les plus brefs délais, un plan de transformation ambitieux et coordonné permettant de garantir la pérennité de la filière hippique et la continuité des missions de service public qui leur sont confiées par le législateur. Afin de piloter cette démarche de transformation dans un cadre partenarial avec les sociétés-mères, l’État a désigné notre collègue M. Éric Woerth comme préfigurateur chargé par le Premier ministre de travailler à la rédaction d’un « Pacte PMU 2030 ».

La redevance sur le produit brut des jeux issu des paris hippiques en ligne

Prévue par l’article 1609 tertricies du CGI, la redevance reposant sur le produit brut des jeux issu des paris hippiques en ligne est due par les sociétés opérant les paris hippiques en ligne et soumises à un agrément en application de l’article 21 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

Le taux de la redevance est fixé par décret au sein d’une fourchette allant de 22 % à 31 %. Il était fixé à 25,8 % en 2025 et atteint 26,8 % depuis le 1er janvier 2026 (article 331 W du CGI, annexe III). En application du dernier alinéa de l’article 1609 tertricies, cette redevance est affectée au prorata des enjeux misés sur chaque spécialité, trot et galop, aux sociétés-mères de courses de chevaux. Ces dernières tiennent une comptabilité distincte à laquelle est rattaché le produit de la redevance.

Le rendement de cette taxe est prévu à 70,3 millions d’euros en 2026 par l’article 36 du présent projet de loi de finances.

Le dispositif proposÉ

Cet article comporte deux dispositions distinctes.

En premier lieu, il remplace le dernier alinéa de l’article 1609 tertricies du CGI relatif à la répartition de la redevance sur les paris hippiques en ligne entre les sociétés-mères de courses de chevaux.

Les nouvelles dispositions renvoient à un décret le soin de préciser les modalités d’affectation de cette redevance.

Selon les auteurs de l’amendement, il s’agit de retranscrire la convention d’accord permettant de clarifier les règles de répartition des ressources des sociétés-mères de courses de chevaux conclue le 12 novembre 2025 ([1255]) dans le cadre du « Pacte PMU 2030 ». L’entrée en vigueur de cette disposition est renvoyée à la publication dudit décret ; la taxe affectée à la filière hippique étant une aide d’État, autorisée par la Commission européenne jusqu’en mai 2026, l’entrée en vigueur est en effet différée pour tenir compte de la réponse de la Commission sur ce nouveau régime.

En second lieu, il abroge le dernier alinéa de l’article 5-1 de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux. Il s’agit d’une disposition introduite par l’article 103 de la loi de finances pour 2025 dont la rédaction n’était pas aboutie et qui pourrait avoir l’effet contraire à l’intention du législateur d’interdire le pari hippique sur des courses internationales.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article tel qu’adopté par le Sénat.

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Article 61 Garantie de l’État au bénéfice de l’Agence française de développement pour l’initiative « FARM – Secteur privé »

La commission a adopté l’article 61 sans modification.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE en première lecture

Le dispositif « FARM – Secteur privé », qui vise à accélérer le déploiement et le renforcement des filières agricoles locales en Afrique en améliorant l’accès aux financements des petits entrepreneurs et des très petites, petites et moyennes entreprises agroalimentaires, est mis en œuvre par l’Agence française de développement (AFD), via sa filiale de promotion et de participation pour la coopération économique (Proparco).

Les projets soutenus dans le cadre du dispositif « FARM – Secteur privé » présentant un profil de risque élevé, un mécanisme de partage des risques entre l’État et Proparco a été mis en place. Jusqu’à présent, ce mécanisme était financé par le programme 110 Aide économique et financière au développement et le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement, avec 79 millions d’euros en crédits de paiement mobilisés entre 2023 et 2025.

Néanmoins, ce financement par crédits budgétaires n’apparaît pas pertinent. En effet, aucun cas de sinistralité n’est encore matérialisé, les projets soutenus ayant une durée de vie moyenne de sept à dix ans. En conséquence, les fonds versés par l’État à Proparco n’ont pas été consommés et, en fonction des éventuels défauts, ils ne seront restitués à l’État qu’à un horizon 2030-2035.

En conséquence, l’article 61 du projet de loi de finances pour 2026 substitue à ce financement par crédits budgétaires une garantie de l’État aux prêts consentis par l’AFD ou sa filiale Proparco dans le cadre du dispositif « FARM – Secteur privé ». Ainsi, plutôt que d’ouvrir immédiatement des crédits sur la mission Aide publique au développement, le financement serait assuré par le programme 114 Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État, qui financerait les futures pertes, le moment venu, en fonction de la sinistralité constatée.

Dans un souci de maîtrise de la dépense, l’article 61 propose de plafonner la garantie à hauteur de 10 millions d’euros pour des prêts octroyés du 1er janvier 2026 jusqu’au 31 décembre 2027. Ce niveau de garantie doit permettre le déploiement par Proparco d’un volume de projets estimé, selon les hypothèses retenues, entre 12,5 et 25 millions d’euros ([1256]).

En première lecture, la commission des finances a adopté l’article 61 sans modification. Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances.

En séance publique, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter l’article sans modification.

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Article 61 bis (nouveau) Prolongation jusqu’en 2035 du régime de garantie à l’export en faveur des chantiers navals

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

L’article 61 bis, introduit par un amendement du Gouvernement ([1257]), adopté avec un avis favorable de la commission, a pour objet de prolonger jusqu’en 2035 le régime de garantie à l’export dont bénéficient les chantiers navals.

un régime de garantie spécifique instauré en 2005

Ainsi que le rappelle l’exposé sommaire de l’amendement gouvernemental, l’article 119 de la loi du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 ([1258]) a accordé la garantie de l’État aux cautionnements et préfinancements accordés par les établissements financiers aux entreprises du secteur de la construction navale avant le 31 décembre 2010. Ce régime a été prolongé jusqu’au 31 décembre 2015 ([1259]), puis jusqu’au 31 décembre 2025 ([1260]). Il a été précisé par un décret du 3 mai 2016 ([1261]). Auparavant confié à la Caisse française de développement industriel (CFDI), filiale de Natixis, le régime de garantie est opéré depuis janvier 2023, pour le compte de l’État, par Bpifrance Assurance Export qui instruit les demandes de garanties déposées par les chantiers, ensuite présentées à un comité d’engagement interministériel.

Depuis 2016, ce dispositif a permis d’accompagner les chantiers français dans la production de treize bateaux de croisière destinés à l’export, alors même que trois chantiers européens – l’italien Fincantieri, l’allemand Meyer Werft et le français Chantiers de l’Atlantique – se disputent ce marché.

Il convient de préciser que la rémunération de la garantie de l’État s’effectue à un taux supérieur à celui du marché et repose sur un partage de la rémunération entre l’État et les bénéficiaires du régime – financeurs ou garants –, ainsi que sur une surprime perçue par l’État. Ainsi, le montant total des primes touchées par l’État entre 2006 et 2024 s’est élevé à 131,2 millions d’euros, soit 7 millions d’euros par an en moyenne, sans que la garantie de l’État n’ait jamais dû être appelée.

L’encours de prises en garantie s’élevait à 1,5 milliard d’euros au mois de juin 2025, l’exposition maximale autorisée étant de 3 milliards d’euros.

Le dispositif proposé

Substituant au II de l’article 119 de la loi du 30 décembre 2005 de finances rectificative précitée la date du 31 décembre 2035 à celle du 31 décembre 2025 – échéance fixée par la rédaction en vigueur dudit article –, l’article introduit par le Sénat a pour seul objet de prolonger de dix années, jusqu’à la fin de l’année 2035, le régime de garantie dont bénéficient les entreprises du secteur de la construction navale.

Selon le Gouvernement, en l’absence d’une prolongation du dispositif, « les chantiers navals français perdraient un soutien majeur et les parts afférentes d’un marché qui contribue positivement à la balance commerciale de la France ».

La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 61 ter (nouveau) Minoration du montant maximal de la garantie de l’État à des prêts de Bpifrance au secteur agricole et élargissement et prorogation d’un an du dispositif

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

L’article 61 ter, introduit par un amendement du Gouvernement ([1262]), à propos duquel le rapporteur général s’en était remis à la sagesse de ses collègues, a pour objet de prolonger d’une année la durée d’octroi des prêts garantis par le fonds visant à couvrir les pertes finales de prêts accordés par des établissements financiers à des entreprises agricoles pour le réaménagement de leurs dettes et le renforcement de leur trésorerie. En outre, il abaisse les plafonds de garantie et ouvre le bénéfice du dispositif aux coopératives des secteurs viticole et arboricole.

L’octroi de la garantie de l’État à Bpifrance au titre du fonds de garantie visant à couvrir les pertes finales de prêts accordés par des établissements financiers à des entreprises agricoles

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2025, le Sénat avait adopté un amendement gouvernemental ([1263]) visant à accorder la garantie de l’État à Bpifrance au titre d’un fonds de garantie visant à couvrir les pertes finales de prêts accordés par des établissements financiers à des entreprises agricoles pour le réaménagement de leurs dettes et le renforcement de leur trésorerie. Cet amendement est devenu l’article 157 de la loi de finances pour 2025.

Le I dudit article dispose que la garantie de l’État est accordée pour une durée maximale de douze ans à compter de la conclusion des prêts. La garantie est octroyée à titre onéreux, dans la limite de 518 millions d’euros.

Le II précise que le fonds est géré par Bpifrance et autorisé à couvrir un encours maximal, en principal, de 740 millions d’euros correspondant à la capacité d’octroi de prêts par les organismes financiers bénéficiaires. Le fonds de garantie couvre une quotité de garantie de 70 % appliquée au capital restant dû. Les prêts garantis par le fonds visent principalement au refinancement de crédits déjà existants. Ils ne peuvent être octroyés après le 31 décembre 2025.

Aux termes du III, la gestion comptable, financière et administrative du fonds est assurée au nom et pour le compte de l’État par Bpifrance dans un compte distinct de ceux retraçant les autres opérations qu’il effectue.

Le IV subordonne l’octroi de cette garantie à la conclusion d’une convention entre l’État et Bpifrance, qui précise notamment les concours et les entreprises éligibles, les obligations des organismes financiers bénéficiaires, les conditions de mise en jeu et d’indemnisation ainsi que le fonctionnement du fonds de garantie.

En séance, le Gouvernement avait indiqué qu’il s’agissait, par ce mécanisme, qui a fait l’objet de larges concertations avec la profession agricole et le secteur bancaire, « de soutenir les agriculteurs qui se trouvent dans une situation difficile du fait d’aléas climatiques, sanitaires ou de marché, comme ce fut le cas pour de nombreuses exploitations en 2024, que leur activité relève des grandes cultures, de l’élevage, de la viticulture ou de l’arboriculture » ([1264]).

Le dispositif Adopté par le Sénat

L’article 61 ter procède à une triple modification du dispositif de l’article 157 de la loi de finances pour 2025.

● Par une modification de la dernière phrase du II de l’article 157, le b du 2° proroge pour une année supplémentaire la durée d’octroi des prêts garantis, soit jusqu’au 31 décembre 2026. L’exposé sommaire de l’amendement adopté indique qu’il s’agit de « répondre aux besoins de restructuration de l’endettement des exploitations agricoles françaises ».

● Par une modification de la première phrase du I de l’article 157, le a du 1° étend le bénéfice du dispositif aux coopératives spécialisées dans les secteurs de la viticulture et de l’arboriculture, dont l’exposé sommaire de l’amendement adopté indique qu’elles « présentent elles aussi des besoins de trésorerie ou de restructuration de leur endettement ». Il s’agit ainsi de « compléter l’appui aux filières actuellement fragilisées par la conjoncture ».

● Par des modifications de la troisième phrase du I et de la deuxième phrase du II de l’article 157, le b du 1° et le a du 2° abaissent respectivement de 168 millions d’euros le montant maximal pour lequel la garantie de l’État est accordée, qui passe ainsi de 518 millions d’euros à 350 millions d’euros, et de 240 millions d’euros le montant, en principal, de l’encours maximal que le fonds est autorisé à couvrir, lequel passe donc de 740 millions d’euros à 500 millions d’euros. En effet, l’ouverture du dispositif aux coopératives spécialisées dans les secteurs de la viticulture et de l’arboriculture serait susceptible d’accroître l’encours de 370 millions d’euros mais il convient de noter que « en raison du démarrage tardif du dispositif, de la nature complexe des dossiers à traiter par les banques, et de l’attente des entreprises sur la nécessité de structurer leur endettement, l’encours total de prêts [déjà] accordés ne représente à la fin de l’année 2025 que près de 130 millions d’euros, soit une utilisation de 18 % environ de l’encours autorisé ». Le montant de l’encours maximal autorisé et le montant maximal de la garantie de l’État sont adaptés en conséquence.

La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose d’adopter l’article issu des travaux du Sénat, tout en sécurisant l’extension du dispositif par l’adoption d’un amendement de précision rédactionnelle.

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Article 62 Sécurisation des prêts et dispositions relatives au financement de la collectivité de Nouvelle-Calédonie

La commission a adopté l’article 62 sans modification.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE en première lecture

Afin de soutenir la Nouvelle-Calédonie, à la suite des événements survenus en mai 2024 qui ont profondément déstabilisé le territoire, l’État a, en plus de ses transferts habituels, déployé un plan d’urgence de 530 millions d’euros.

Pour accompagner le redressement des finances publiques de la collectivité, l’article 150 de la loi de finances pour 2025 ([1265]) a également autorisé l’État à garantir des prêts consentis par l’Agence française de développement à la Nouvelle-Calédonie, dans la limite d’un milliard d’euros en 2025.

Deux prêts ont d’ores et déjà pu aboutir, à hauteur de 560 millions d’euros en avril et de 240 millions d’euros en octobre, conditionnés à la mise en œuvre d’un plan de réformes structurelles permettant le retour à l’équilibre des comptes sociaux et le redressement pérenne des finances publiques de la collectivité.

Aux fins de maintenir l’appui financier apporté à la Nouvelle-Calédonie, l’article 62 du projet de loi de finances pour 2026 prévoit de prolonger la possibilité de prêts garantis par l’État d’une année supplémentaire, jusqu’au 31 décembre 2026. Cette disposition permettrait la mobilisation des 200 millions d’euros restant sous plafond.

En première lecture, la commission des finances a adopté l’article 62 modifié par un amendement de M. Metzdorf (EPR) ([1266]), sur lequel le rapporteur général a donné un avis de sagesse, prévoyant la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur les conditions financières des prêts accordés par l’AFD à la Nouvelle-Calédonie. Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances.

En séance publique, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article, modifié par un amendement du Gouvernement ([1267]), ayant reçu un avis favorable de la commission, rehaussant de 100 millions d’euros la garantie des prêts pouvant être accordés à la Nouvelle-Calédonie en 2025 et 2026, pour tenir compte des dernières estimations du déficit public du budget de la collectivité. La Nouvelle-Calédonie pourra donc encore solliciter jusqu’à 300 millions d’euros de prêts garantis par l’État auprès de l’AFD.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter l’article sans modification.

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Article 62 bis (nouveau) Octroi de la garantie de l’État aux emprunts souscrits par AgroParisTech dans le cadre du projet immobilier de regroupement de ses sites franciliens et des laboratoires associés de l’INRAE sur le plateau de Saclay

les diSpositions adoptÉes par Le sénat

L’article 62 bis est issu de deux amendements identiques, l’un ([1268]) de M. Delahaye (UC), l’autre ([1269]) du Gouvernement, à propos de l’adoption desquels le rapporteur général de la commission s’en était remis à la sagesse de ses collègues.

l’état du droit

Une convention a été conclue le 28 août 2017 entre l’État, l’Institut national des sciences et industries du vivant et de l’environnement (AgroParisTech), l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE) et la société Campus Agro SAS (CASAS), chargée de la maîtrise d’ouvrage de l’opération, au titre d’un projet immobilier de regroupement des sites franciliens d’AgroParisTech et des laboratoires associés de l’INRAE sur le campus de Saclay. Le financement lui-même du projet de regroupement repose sur deux emprunts souscrits par AgroParisTech pour un montant total de 47,15 millions d’euros, dont un montant de 25 millions d’euros auprès de la Banque européenne d’investissement (BEI), réparti en trois tranches égales versées les 16 novembre 2020, 15 décembre 2020 et 15 janvier 2021 pour des durées de 25 ans, et un montant de 22,15 millions d’euros auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), pour une durée de 26 ans et 6 mois, à compter du 1er avril 2021.

La convention conclue en 2017 prévoit notamment la responsabilité de l’État au titre des conséquences financières de la survenance de certains risques associés au projet (le dédit, l’évolution des taux de financement avant leur cristallisation, l’inflation, etc.) dans la limite d’un montant de 88,6 millions d’euros. À cette fin, avait été ouvert par la loi de finances pour 2013 un montant de 88,6 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) sur le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, reporté chaque année jusqu’en 2024.

En effet, comme le rappelle la Cour des comptes ([1270]), CASAS a conclu en 2017, selon une procédure de dialogue compétitif, un marché de partenariat public-privé d’une durée de 30 ans portant sur la conception, la réalisation, l’exploitation et la maintenance des bâtiments construits. Deux contrats conclus dans ce cadre comportent des stipulations dont le ministère chargé de l’agriculture estimait qu’elles impliquaient la budgétisation de ces AE jusqu’à un an après l’expiration du marché de partenariat : « D’une part, le contrat de prêt qu’AgroParisTech a signé avec la Banque européenne d’investissement (BEI) en octobre 2017 à des taux favorables au regard des taux actuels mentionnerait ces AE comme une forme de garantie de l’État en cas de défaut de l’emprunteur, qui est pourtant un établissement public. D’autre part, une convention de 2015 entre le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, AgroParisTech, l’INRAE et CASAS porte sur le rôle attribué au ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire dans la couverture financière de risques pouvant se matérialiser au cours de l’installation du campus à Saclay. Elle prévoit que cette couverture peut se porter jusqu’à “88 560 000 € d’autorisations d’engagement affectés à cette opération dans la limite des crédits de paiement en loi de finances. Lorsque les conséquences financières de la survenance d’un risque seront à la charge du ministère […], AgroParisTech, après en avoir été immédiatement informé par CASAS, saisira le ministère d’une demande d’indemnisation afin que ce dernier mette en place les crédits de paiement correspondants après une évaluation préalable conjointe avec le ministère de l’action et des comptes publics.” La convention stipule enfin que sa durée est celle “du Contrat global augmentée d’une année.” »

La Cour des comptes soulignait cependant que « l’inscription d’AE en comptabilité budgétaire n’a pas vocation à servir de garantie de l’État à des emprunts réalisés par ses établissements publics. Une telle situation ne se retrouve sur aucun autre programme budgétaire de l’État ». Elle relève en outre que « les administrations concernées, après avoir sollicité un avis juridique, conviennent de la nécessaire déprogrammation de ces AE et de l’inscription d’une garantie de l’emprunt en loi de finances ». Elle estimait en conséquence que l’annulation des 88,6 millions d’euros d’AE positionnées sur le programme 142 était nécessaire.

Le dispositif adopté par le Sénat

L’article introduit par le Sénat a pour objet de régulariser le fondement de l’engagement de l’État en substituant aux autorisations d’engagement systématiquement reportées depuis 2013 une garantie de l’État. L’exposé sommaire des amendements adoptés précise que « par anticipation, la totalité de ces autorisations d’engagement, qui n’ont jamais été consommées, a été annulée en cours de gestion 2024 », mettant ainsi en œuvre la préconisation de la Cour des comptes.

Le premier alinéa autorise le ministre chargé de l’économie à accorder à titre gratuit la garantie de l’État, en principal et intérêts, aux emprunts contractés par AgroParisTech au titre du financement du projet de regroupement de ses sites franciliens et des laboratoires associés. Il est précisé que cette garantie est « accordée, en principal, dans la limite d’un montant de 46,21 millions d’euros et jusqu’au 31 décembre 2047 ». Les exposés sommaires des amendements adoptés précisent, d’une part, que la dernière échéance des prêts est le 1er octobre 2047 et, d’autre part, que « les risques financiers sont désormais faibles, en raison de la fin de la phase de construction et de l’emménagement de l’établissement dans ses nouveaux locaux ».

Le second alinéa dispose qu’une convention conclue entre le ministre chargé de l’économie et AgroParisTech précise les conditions d’appel de la garantie et les modalités d’échange d’informations entre les parties.

La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 63 Souscription et augmentation de la part de la France au capital autorisé du Mécanisme européen de stabilité

Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

L’état du droit

Le Mécanisme européen de stabilité

Une institution au service de la stabilité de la zone euro

Créé au mois d’octobre 2012 sur le fondement de son traité fondateur signé le 2 février 2012, le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui succède au Fonds européen de stabilité financière (FESF) ([1271]), est une institution financière internationale à laquelle sont parties l’ensemble des États membres de la zone euro, dont la France, un décret du 31 janvier 2014 ([1272]) portant publication du traité ayant permis son entrée en vigueur en France.

Aux termes de l’article 3 dudit traité, le MES « a pour but de mobiliser des ressources financières et de fournir, sous une stricte conditionnalité adaptée à l’instrument d’assistance financière choisi, un soutien à la stabilité à ses membres qui connaissent ou risquent de connaître de graves problèmes de financement, si cela est indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble et de ses États membres. À cette fin, il est autorisé à lever des fonds en émettant des instruments financiers ou en concluant des accords ou des arrangements financiers ou d’autres accords ou arrangements avec ses membres, des institutions financières ou d’autres tiers. »

Au 7 juillet 2025, le capital autorisé du MES s’élevait à 708,5 milliards d’euros, son capital libéré – effectivement versé par les États membres – à 81 milliards d’euros. Associé à son statut d’institution financière indépendante, ce capital permet au MES de se refinancer sur les marchés à des conditions favorables qu’il peut ensuite répercuter dans l’assistance financière fournie aux États membres demandeurs.

À la création du MES, puis lors d’adhésions ultérieures, chaque État membre de la zone euro a souscrit au capital du MES selon une proportion répliquant la clé de capital de la Banque centrale européenne (BCE), celle-ci étant définie sur le fondement de deux variables pondérées de façon égale : la part de l’État membre dans la population de l’Union européenne ; la part de l’État membre dans le produit intérieur brut (PIB) de celle-ci.

L’assistance financière apportée par le MES fait l’objet d’un protocole d’accord entre celui-ci et l’État membre concerné, protocole qui peut être actualisé au vu de l’évolution de la situation macroéconomique, financière et budgétaire. Elle est soumise à de strictes conditions, adaptées à l’instrument d’assistance financière choisi.

Le MES reste engagé dans le financement de trois programmes d’assistance financière, au bénéfice de l’Espagne, de Chypre et de la Grèce. L’encours de prêt total du MES était, au 31 décembre 2024, de 77,9 milliards d’euros, et devait être de 72,9 milliards d’euros au 31 décembre 2025. Le MES disposant d’une capacité d’engagement de 500 milliards d’euros au total, sa capacité disponible s’élevait donc à environ 422,1 milliards d’euros au début de l’année 2025.

La contribution française au Mécanisme européen de stabilité

En 2014, la part de la France au capital du MES était de 20,3859 %.

Les dépenses budgétaires au titre de la souscription de la France au capital appelé du MES ont eu lieu de 2012 à 2014, sur les crédits du programme 336 Dotation au mécanisme européen de stabilité de la mission Engagements financiers de l’État. D’un montant global de 16,3 milliards d’euros, la souscription de la France a ainsi été versée en cinq tranches de 3,3 milliards d’euros chacune ([1273]), du 11 octobre 2012 au 29 avril 2014.

Au 7 juillet 2025, la contribution de la France au capital du MES était précisément de 20,08091 %, lequel capital étant fixé à 708,5 milliards d’euros et se composant de parts libérées, d’un montant global de 81 milliards d’euros, et de parts appelables, d’un montant de 627,5 milliards d’euros.

La révision prévue, au 1er janvier 2026, de la clé de capital du MES

Le traité fondateur du MES prévoit que, pendant douze ans, la contribution au capital du MES des États dont le PIB par habitant est inférieur de 75 % à la moyenne européenne à la date de leur entrée au sein du MES soit sous-pondérée.

Depuis 2014, la clé de capital du MES a évolué du fait de la fin des périodes dites « de transition » dont bénéficiaient certains États membres ([1274]). L’arrivée à échéance des périodes de transition entraînait une hausse de la part au capital du MES des États membres concernés afin de refléter leur part dans le capital de la BCE, et induisait en conséquence une révision de la clé de capital du MES. En ces occasions, la part de la France au capital appelable et appelé du MES a diminué – tandis que celles des États dont prenait fin la période de transition augmentaient –, conduisant les parts françaises du capital appelable et du capital appelé à passer respectivement, entre 2014 et 2025, de 142,7 milliards d’euros à 142,3 milliards d’euros et de 16,31 milliards d’euros à 16,26 milliards d’euros.

Au mois de décembre 2022, le conseil des gouverneurs du MES, réunissant les ministres des finances de la zone euro, avait pris l’engagement politique de réviser la clé de capital du MES au plus tard le 1er janvier 2026. Cette révision visait à intégrer deux modifications :

– la pleine montée au capital de la Lettonie, qui bénéficie jusqu’au 1er janvier 2026 d’une correction temporaire ;

– l’alignement de la clé de capital avec la dernière révision de la clé de capital de la BCE, entrée en vigueur le 1er janvier 2024, la clé de capital actuellement utilisée par le MES étant fondée sur la clé BCE de 2009.

Au terme des travaux engagés en 2025 en vue de cette révision, il est apparu que l’accroissement, à compter du 1er janvier 2026, de la part française au capital du MES devrait s’accompagner, en 2026, d’un nouveau versement, d’un montant de 37,46 millions d’euros, de la France au capital appelé.

Le dispositif proposé

Aux termes de l’article 63 du projet de loi de finances, le ministre chargé de l’économie serait autorisé à souscrire à une augmentation de la part française au capital appelé du MES, à hauteur de 37,46 millions d’euros et à souscrire à une augmentation de la part française au capital autorisé du MES, à hauteur de 327,8 millions d’euros. Le montant de la part de la France au capital appelé serait porté de 16,26 milliards d’euros à 16,3 milliards d’euros et le montant de la part de la France au capital autorisé serait porté de 142,27 milliards d’euros à 142,60 milliards d’euros.

En application du dispositif proposé, il était prévu que les crédits d’un montant de 37,5 millions d’euros ouverts par la loi de finances pour 2026 sur le programme 336 Dotation du Mécanisme européen de stabilité de la mission Engagements financiers de l’État, abondent le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, pour un versement au profit du Mécanisme européen de stabilité.

Les modifications adoptées par l’Assemblée nationale

En première lecture, la commission des finances a adopté l’article 63 sans modification. Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances.

En séance publique, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les modifications apportées par le Sénat

Suivant l’avis de la commission, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ([1275]) dont l’objet était de supprimer l’article.

L’exposé sommaire dudit amendement rappelle que la révision de la clé de capital du MES est soumise à une décision à l’unanimité des États membres de la zone euro. Or, « le 2 octobre 2025, le Conseil des directeurs du MES (réunissant les directeurs du Trésor de la zone euro) a constaté l’impossibilité de procéder à une révision exhaustive de la clé de capital au 1er janvier 2026, du fait d’une absence d’unanimité sur les modalités de révision et la “redistribution” de capital induite entre les États membres ». Dès lors, aucune contribution supplémentaire au capital du MES n’étant plus attendue de la France en 2026, il convenait d’abroger l’article 63 du projet de loi de finances pour 2026 ([1276]).

La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose de maintenir la suppression de cet article.

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Article 64 Souscription à l’augmentation de capital de la Société interaméricaine d’investissement

Les dispositions adoptées par l’Assemblée natioNale en première lecture

une opération destinée à renforcer les possibilités d’actioN de BID Invest, filiale de la banque interaméricaine de développement

BID Invest, instrument du développement du secteur privé en amérique latine et dans les caraïbes

La Banque interaméricaine de développement (BID) constitue le principal partenaire multilatéral de la France en Amérique latine et dans les Caraïbes en matière de financement du développement. La France détient 1,96 % de son capital et se situe au huitième rang des actionnaires non régionaux.

Dénommée Société interaméricaine d’investissement (SII) jusqu’en 2015, BID Invest a été créée en 1984 afin de soutenir le développement économique du secteur privé dans les pays membres régionaux de la BID. Son actionnariat compte 45 pays membres, dont 26 sont des membres régionaux. Elle est détenue à 54 % par les pays emprunteurs, les autres parts étant réparties entre les pays dits non régionaux, dont la France. Son capital appelé était de 6,04 milliards de dollars au 31 décembre 2024, son capital appelable de 164,9 milliards de dollars.

Par son action, BID Invest contribue à la création, l’expansion et la modernisation d’entreprises privées, notamment de petites et moyennes entreprises, dans les pays d’Amérique latine et des Caraïbes. L’institution fournit des financements, de l’assistance technique et une expertise sectorielle. En 2023, les engagements de BID Invest ont atteint 3,5 milliards de dollars, pour une mobilisation de 1,3 milliard de dollars de financements, dans des secteurs tels que l’agro-industrie, le tourisme ou l’économie numérique.

La France est membre de BID Invest depuis 1985. Au 31 décembre 2024, la France détenait au sein du groupe de la Banque interaméricaine de développement une participation qui lui confère un pouvoir de vote de 1,896 %.

L’engagement de la France en vue d’une nouvelle augmentation de capital

L’augmentation de capital de BID Invest, d’un montant de 3,5 milliards de dollars, a été décidée lors de l’Assemblée annuelle du Groupe BID tenue les 8, 9 et 10 mars 2024. Conformément à la position exprimée par les autorités françaises à cette assemblée, la participation de la France constitue ainsi un engagement international.

Cette opération vise à permettre à BID Invest de mettre en œuvre un nouveau modèle d’affaires destiné à accroître ses activités et la mobilisation de ressources privées. À terme, il permettra de doubler le volume des opérations de BID Invest, soit un niveau d’activité de 19 milliards de dollars par an, contre 9 milliards de dollars actuellement.

La participation française à l’opération s’accompagne d’un renforcement de sa représentation au sein de la gouvernance de l’institution, par la création d’une quatorzième chaise au conseil d’administration, regroupant trois pays non régionaux : l’Espagne, la France et le Portugal.

Le dispositif proposé

Aux termes de l’article, le ministre chargé de l’économie serait autorisé à souscrire à l’augmentation de capital de la société interaméricaine d’investissement décidée par l’assemblée annuelle du Groupe de la Banque interaméricaine de développement des 8, 9 et 10 mars 2024, dans la limite de 3 160 nouvelles parts appelées, portant la participation de la France à 6 323 parts appelées.

La participation française à l’augmentation de capital de BID Invest représente un engagement financier total de 61,44 millions d’euros pour les années 2026 à 2031, montant correspondant à la fraction de capital effectivement appelée que la France doit verser au titre de cette opération, calculée selon sa quote-part au sein du groupe ([1277]).

En comptabilité budgétaire, il donnerait lieu à des dépenses du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État. Deux premiers versements de 8,8 millions d’euros chacun interviendront aux mois de mars et novembre 2026, suivis de cinq versements annuels de ce même montant de 8,8 millions d’euros de 2027 à 2031.

En comptabilité générale, les flux de capitalisation de la nouvelle entité n’entraîneront pas d’appauvrissement de l’État. En effet, BID Invest réalise des investissements financiers – prises de participations, prêts – dans des sociétés privées, ayant vocation à créer des profits ; les parts détenues dans cette société sont, dès lors, valorisables au bilan de l’État.

En comptabilité nationale, cette dépense budgétaire n’aura, de même, pas de conséquence car elle est assimilable à une opération financière. Une prise de participation est, en effet, traitée comme une opération financière en comptabilité nationale lorsque l’État intervient en « investisseur avisé ». Cette dépense ne viendra donc pas aggraver le déficit public.

Les modifications adoptées par l’assemblée nationale

En première lecture, la commission a adopté l’article 64 sans modification. Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances.

En séance publique, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les dispositions adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 65 Suppression de la prise en charge par l’État des cotisations sociales des apprentis dans le secteur public

La commission a adopté deux amendements identiques de Mme Feld (LFI-NFP) et de M. Midy (EPR) de suppression de l’article 65.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE en première lecture

En application de la première phrase de l’article L. 6227-9 du code du travail, l’État prend en charge, en plus des cotisations d’assurance sociale et d’allocations familiales dues par l’employeur, les cotisations et contributions salariales des apprentis du secteur public non industriel et commercial, y compris les contributions d’assurance chômage versées par l’employeur si ce dernier a renoncé au principe d’auto-assurance contre le risque de privation d’emploi de ses agents.

Le coût de cette prise en charge tend à augmenter. En effet, les articles 22 et 23 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2025 ([1278]) ont modifié l’article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale aux fins d’assujettir la rémunération des apprentis à la CSG et à la CRDS, pour la part de cette rémunération excédant 50 % du SMIC, et ajouté une seconde phrase à l’article L. 6243-2 du code du travail afin de réduire le niveau de rémunération à compter duquel les apprentis sont redevables de cotisations sociales de 79 % à 50 % du SMIC. Il en résulte un surcoût pour l’État de 17 millions d’euros en année pleine, dont 14 millions sont imputables à l’effet des mesures précitées.

En outre, ce dispositif constitue une rupture d’égalité entre les apprentis du secteur public non industriel et commercial, qui voient leurs cotisations et contributions sociales prises en charge par l’État, et ceux du secteur privé, qui doivent s’en acquitter eux-mêmes pour la part de rémunération qui n’est pas exonérée, c’est-à-dire celle excédant 50 % du SMIC.

En conséquence, l’article 65 du projet de loi de finances pour 2026 supprime la première phrase de l’article L. 6227-9 du code du travail afin de mettre fin à la prise en charge par l’État des cotisations et contributions salariales dues par les apprentis dans le secteur public non industriel et commercial. La dernière phrase de l’article L. 6227-9 du code du travail, qui permet aux employeurs publics d’adhérer au régime d’assurance chômage de droit commun pour les seuls apprentis dont ils ont la charge, est quant à elle maintenue et reformulée.

La suppression de la prise en charge par l’État des cotisations salariales dues par les apprentis conduirait à une économie de 17 millions d’euros pour le budget de l’État, répartis entre les dépenses de personnel des différents ministères (dites de « titre 2 » au sens de la nomenclature des dépenses par nature). Ce chiffrage n’intègre toutefois pas les surcoûts qui auraient été supportés par les opérateurs de l’État pour les apprentis qu’ils emploient.

Pour les apprentis employés dans le secteur public non industriel et commercial, dont le nombre est évalué à 11 000, la mesure conduit à une diminution de leur rémunération estimée en moyenne à 177 euros nets mensuels, sur un salaire total de 1 800 euros nets mensuels. Les employeurs publics ont toutefois la possibilité de déroger aux grilles fixant la rémunération de leurs apprentis par des bonifications de 10 ou 20 points par rapport à la fraction du montant du salaire minimum de croissance prévu par ces grilles selon l’âge de l’apprenti et l’année d’exécution du contrat ([1279]).

En première lecture, la commission des finances a supprimé l’article 65 ([1280]). Elle a ensuite rejeté la seconde partie du projet de loi de finances.

En séance publique, le rejet de la première partie du projet de loi de finances par l’Assemblée nationale ayant entraîné le rejet de l’ensemble du texte, l’article n’a pas été examiné.

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général est favorable à la suppression de cet article.

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Article 65 bis (nouveau) Modification de la répartition du produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre affecté aux autorités organisatrices de la mobilité

Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

l’État du droit

Les autorités organisatrices de la mobilité

Les autorités organisatrices de la mobilité varient selon le territoire, une distinction marquée existant entre la région Île-de-France et le reste du territoire.

Dans la région Île-de-France, la compétence d’autorité organisatrice des mobilités (AOM) est exercée par l’établissement public Île-de-France mobilités (IDFM). IDFM perçoit le versement mobilité (VM), des recettes tarifaires sur les usagers et des contributions des collectivités territoriales membres d’IDFM (la région, la Ville de Paris et les sept départements d’Île-de-France).

Hors Île-de-France, les AOM de droit commun sont les EPCI à fiscalité propre : métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération et, si elles ont choisi de prendre la compétence, les communautés de communes ([1281]). Les communautés de communes pouvaient prendre la compétence d’AOM jusqu’au 1er juillet 2021, à défaut de quoi la compétence d’AOM est exercée par la région sur le territoire de la communauté de communes (en plus de sa compétence de mobilité régionale).

53 % des communautés de communes (soit 507 communautés de communes) ont fait le choix de prendre la compétence et d’être AOM locales sur leur ressort territorial. Enfin, les syndicats mixtes et les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux peuvent également devenir AOM si leurs membres leur transfèrent la compétence. Certaines communes qui n’ont pas transféré la compétence d’organisation de la mobilité à leur communauté de communes peuvent aussi continuer à organiser un service de transport public.

Le financement des AOM hors Île-de-France repose sur le VM, les recettes commerciales prélevées sur les usagers, les subventions des collectivités locales, celles de l’État et l’emprunt.

L’article 118 de la loi de finances pour 2025 ([1282]) a par ailleurs instauré un versement mobilité régional (VMR) en France métropolitaine hors Île-de-France.

L’affectation du produit des « quotas carbone » aux AOM

Dans le cadre du droit de l’Union européenne ([1283]), est organisé un système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre depuis le 1er janvier 2005. Les entreprises doivent mesurer leurs émissions et rendre chaque année aux autorités publiques autant de quotas que leurs montants d’émissions vérifiés. Certains quotas sont distribués gratuitement et d’autres sont vendus aux enchères. Ils sont échangeables. Les recettes des quotas vendus aux enchères sont affectées à l’Agence nationale pour l’habitat (ANAH), dans la limite d’un plafond de 700 millions d’euros. L’excédent alimente le budget général de l’État. En 2026, le produit total est estimé à 1,46 milliard d’euros (reversement anticipé de 760 millions d’euros) ([1284]).

L’article 120 de la loi de finances pour 2025 ([1285]) a affecté une fraction de 50 millions d’euros du produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre aux AOM – y compris aux AOM régionales – et aux communes qui continuent à organiser un service de transport public.

La répartition de cette fraction entre les affectataires est déterminée par décret ([1286]) selon des critères liés à la population et au revenu moyen par habitant au sein de la collectivité concernée. Selon le ministère des transports, environ 1 600 collectivités territoriales devraient bénéficier de cette fraction au titre de 2025. Les attributions individuelles au titre de la fraction ont été constatées par des arrêtés ministériels des 16 et 18 décembre 2025 ([1287]).

le dispositif proposÉ

Cet article résulte d’un amendement ([1288]) du rapporteur général, adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement.

Il vise à modifier la répartition du produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre entre les différents AOM et communes qui continuent à organiser un service de transport public.

Ainsi, les AOM régionales seraient exclues du bénéfice de ce produit. Celui-ci est par ailleurs réparti selon un indice synthétique créé par l’article et en fonction de la population de l’AOM affectataire. Cet indice synthétique tient compte de critères de densité et de revenu par habitant afin, selon l’auteur de l’amendement, de recentrer le bénéfice de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre sur les « territoires ruraux et dont les moyens sont modestes ».

La position du rapporteur gÉnÉral

L’article conduit à exclure les AOM régionales du bénéfice de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre. Outre cette exclusion qui semble injustifiée, l’article introduit une modification des critères de répartition l’année suivant la mise en œuvre de ce nouveau mode de financement alors même que les attributions individuelles au titre de l’année 2025 ont été récemment notifiées.

Il semble ainsi prématuré de modifier dès 2026 les règles d’attribution de cette nouvelle ressource en l’absence d’étude précise sur l’effet qu’aurait cet article sur le montant perçu par chaque AOM bénéficiaire.

Le rapporteur général propose par conséquent de supprimer cet article.

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Article 65 ter (nouveau) Modification de la répartition du produit de l’IFER lors du renouvellement d’un parc éolien terrestre ou d’une centrale photovoltaïque

Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

l’État du droit

L’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) comprend dix composantes, chacune étant associée à une catégorie particulière d’équipements dans certains secteurs liés à l’énergie, au transport ou à la communication. Chaque composante possède sa propre méthode de calcul, avec une contribution qui dépend généralement de la puissance ou d’autres mesures physiques des équipements possédés par l’entreprise.

Le double objectif de cette imposition qui, avec la contribution économique territoriale (CET), a succédé à la taxe professionnelle (TP), était de limiter le gain résultant de la suppression de la TP pour les entreprises de réseau et de continuer à procurer des recettes fiscales aux territoires accueillant ces équipements.

En application de l’article 1635-0 quinquies du code général des impôts (CGI), l’IFER est instituée au profit des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Les montants et tarifs de chacune des composantes de l’IFER sont revalorisés chaque année selon le taux prévisionnel, associé au projet de loi de finances de l’année, d'évolution de l’inflation pour la même année.

L’IFER sur les éoliennes terrestres

L’imposition sur les éoliennes terrestres, visée à l’article 1519 D du CGI, est due chaque année par l’exploitant de l’installation de production d’électricité au 1er janvier de l’année d'imposition.

Le montant de l’imposition forfaitaire est actuellement fixé à 8,51 euros par kilowatt de puissance installée au 1er janvier de l’année d’imposition.

Le produit de cette composante de l’IFER est affecté différemment selon la nature de l’EPCI.

ModalitÉs d’affectation de l’IFER sur les Éoliennes terrestres selon la nature de l’EPCI

Source : Direction générale des collectivités locales.

Ainsi, en présence d’un EPCI à FEU, d’un EPCI à FPU ou au sein de la MGP, la répartition du produit de cette composante de l’IFER est modifiée selon la date d’installation de l’éolienne terrestre.

L’IFER sur les centrales de production d’énergie électrique d’origine photovoltaïque

L’imposition sur les centrales photovoltaïques, visée à l’article 1519 F du CGI, est due chaque année par l’exploitant de la centrale au 1er janvier de l’année d'imposition.

Le montant de l’imposition forfaitaire est actuellement fixé à 8,51 euros par kilowatt de puissance installée au 1er janvier de l’année d’imposition.

Toutefois, ce tarif est ramené, pendant les vingt premières années d’imposition, au niveau de celui applicable aux centrales de production d’énergie électrique d’origine hydraulique pour les centrales mises en service après le 1er janvier 2021, soit actuellement 3,54 euros par kilowatt de puissance électrique installée.

Le produit de cette composante de l’IFER est affecté différemment selon la nature de l’EPCI.

ModalitÉs d’affectation de l’IFER sur les centrales photovoltaïques selon la nature de l’EPCI

Source : Direction générale des collectivités locales.

Ainsi, en présence d’un EPCI à FPU ou au sein de la MGP, la répartition du produit de cette composante de l’IFER est modifiée selon la date d’installation de la centrale photovoltaïque.

le dispositif proposÉ

Cet article résulte de trois amendements identiques ([1289]) de M Saury (LR), de Mme Vermeillet (UC) et de Mme Monier (SER), adoptés suivant l’avis favorable de la commission et contre l’avis défavorable du Gouvernement.

Il vise à ce qu’un renouvellement d’un parc éolien ou d’une centrale photovoltaïque donne lieu à une répartition du produit de l’IFER correspondante telle qu’appliquée dans le cas d’une installation d’éolienne à compter du 1er janvier 2019 ou d’une installation de centrale à compter du 1er janvier 2023.

Ainsi, en cas de renouvellement de ces installations intervenant à compter du 1er janvier 2026, les communes d’implantation percevraient 20 % du produit de l’IFER quelle que soit la date d’implantation initiale de l’installation.

L’article définit un tel renouvellement comme une « modification substantielle ou notable » de l’installation, une notion utilisée par ailleurs à l’article L. 181-14 du code de l’environnement.

Il prévoit également que l’organe délibérant d’un EPCI peut réduire l’attribution de compensation qu’il verse aux communes sur le territoire desquelles sont implantées des éoliennes installées avant le 1er janvier 2019 afin de tenir compte du gain d’IFER qu’elles tirent des dispositions de l’article.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général souscrit à l’objectif porté par cet article permettant notamment d’intéresser financièrement les communes à l’installation d’infrastructures énergétiques sur leur territoire.

Il estime néanmoins que cette question ne se pose pas dans les mêmes termes concernant les centrales photovoltaïques et les éoliennes terrestres. Il propose de concentrer le dispositif sur ces dernières, dont les enjeux d’acceptabilité sont plus manifestes.

En outre, il suggère de renforcer la définition d’un renouvellement en précisant qu’il doit s’agir d’une modification substantielle ou notable entraînant une augmentation de la puissance installée du parc éolien où ces installations sont situées. Ainsi, le renouvellement du parc ne pourra pas avoir pour effet de réduire la capacité de production électrique et, in fine, le produit d’IFER dû aux collectivités territoriales bénéficiaires.

Enfin, il considère que la possibilité offerte aux EPCI de diminuer unilatéralement le montant des attributions de compensation (AC) aux communes ne respecte pas leur autonomie financière. En effet, le versement d’AC est une contrepartie à un transfert de compétences et non pas une compensation financière d’affectation de ressources.

Le rapporteur général propose par conséquent d’adopter cet article modifié afin de tenir compte de ses diverses suggestions.

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Article 65 quater (nouveau) Transmission au Centre national du cinéma et de l’image animée d’informations fiscales relatives aux contestations portant sur les taxes qui lui sont affectées

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

L’article 65 quater porte sur les dérogations aux règles du secret professionnel en matière fiscale octroyées au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC). Il a été introduit par un amendement de Mme Robert (SER) ([1290]) adopté avec des avis favorables de la commission et du Gouvernement.

L’État du droit

Le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture. Il participe à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique de l’État dans les domaines du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, notamment ceux de l’audiovisuel, de la vidéo et du multimédia, dont le jeu vidéo ([1291]).

Pour accomplir ses missions, le CNC est financé par neuf taxes affectées qui sont énumérées à l’article L. 116-1 du code du cinéma et de l’image animée. Le recouvrement de ces taxes est assuré soit directement par l’opérateur, soit par la direction générale des finances publiques (DGFiP) selon une répartition prévue par l’article L. 115-1 du même code.

RÉcapitulatif des taxes affectÉes AU CNC

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances d’après le droit en vigueur et l’article 36 du projet de loi de finances pour 2026.

L’article L. 163 du livre des procédures fiscales prévoit plusieurs dérogations à la règle du secret professionnel en matière fiscale au profit du CNC. Ainsi, ce dernier peut recevoir de la DGFIP tous les renseignements relatifs :

– aux recettes réalisées par les entreprises soumises à son contrôle ;

– aux bases taxables et aux montants des impositions qui lui sont affectées.

Le dispositif proposÉ

L’article 65 quater prévoit une dérogation supplémentaire au secret professionnel en matière fiscale au profit du CNC introduite à l’article L. 163 du livre des procédures fiscales.

Pour les impositions mentionnées aux articles L. 452-28, L. 453-25 et L. 454-16 du CIBS, soit la taxe sur les vidéogrammes, la taxe sur les services d’accès à des contenus audiovisuels à la demande et la taxe sur la publicité diffusée au moyen de services d’accès à des contenus audiovisuels à la demande, le présent article autorise le CNC à demander des informations relatives :

– aux prises de position formelles de l’administration – ou « rescrits » – mentionnées à l’article L. 80 B du LPF ;

– aux réclamations instruites ou jugées par une juridiction contentieuse dans les conditions prévues par le titre III, au sens de la réponse qui y est apportée par l’administration ;

– aux dégrèvements ou restitutions d’office effectués par l’administration fiscale.

D’après les auteurs de l’amendement, l’accès à ces informations permettrait au CNC de pouvoir établir son budget et, en cas de contentieux, de disposer des informations nécessaires à la couverture financière d’éventuels dégrèvements qui pourraient en résulter.

La position du rapporteur gÉnÉral

Les ressources du CNC se caractérisent par une relative stabilité : 820 millions d’euros de recettes affectées en 2024, 875 millions d’euros et 847 millions d’euros prévus respectivement pour 2025 et pour 2026, selon le tome 1 de l’annexe Voies et Moyens du présent projet de loi de finances.

L’opérateur dispose, en outre, d’une trésorerie conséquente dont le niveau est notamment justifié par la nécessité de faire face à certains contentieux fiscaux. Ainsi, l’évaluation préalable de l’article 36 du présent projet de loi de finances indique que la trésorerie de l’opérateur s’élèverait à 495 millions d’euros à fin 2025, dont 114 millions d’euros seraient immobilisés pour faire face à des contentieux fiscaux pendants.

Dans ces conditions, le CNC paraît disposer des moyens nécessaires pour faire face à des contentieux fiscaux ; lui accorder un accès dérogatoire à des informations couvertes par le secret fiscal dans ce seul objectif semble disproportionné.

Le rapporteur général propose en conséquence de supprimer cet article.

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Article 65 quinquies (nouveau) Création d'un régime d'assurance contre les risques résultant des émeutes

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

L’article 65 quinquies, introduit par deux amendements identiques, l’un du rapporteur général ([1292]), l’autre du Gouvernement ([1293]), a pour objet de créer un régime d’assurance contre les risques résultant des émeutes.

Un risque croissant et peu assurable

D’un point de vue assurantiel, la couverture du risque d’émeutes relève de la liberté contractuelle. En effet, aux termes de l’article L. 121-8 du code des assurances, « l’assureur ne répond pas, sauf convention contraire, des pertes et dommages occasionnés soit par la guerre étrangère, soit par la guerre civile, soit par des émeutes ou par des mouvements populaires ».

Or, dans son rapport présenté le 28 mars 2024, la mission d’information relative aux problèmes assurantiels des collectivités territoriales créée par la commission des finances du Sénat relève : « Les émeutes de 2005 constituent un tournant dans le développement de ce phénomène avec une généralisation des dégradations. Depuis lors, les violences urbaines en France se sont intensifiées et diversifiées. Les mouvements sociaux tels que les Gilets Jaunes, et plus récemment les émeutes de juin 2023, ont donné lieu à des affrontements violents entre manifestants et forces de l’ordre accompagnés de nombreux actes de vandalisme en marge des manifestations. […] Ainsi, plus de 550 communes ont été le théâtre d’émeutes en 2023 contre environ 200 en 2005 dont 97 en Île-de-France contre seulement 8 en 2005. Par ailleurs, les violences de 2023 présentent la particularité de s’être propagées dans des communes faiblement peuplées, parfois rurales. »

L’exposé sommaire de l’amendement précité du rapporteur général rappelle pour sa part que « parmi les dix mouvements d’émeutes les plus coûteux en termes d’assurance depuis 2018 dans le monde, trois ont eu lieu en France, dont deux sur le territoire métropolitain : les émeutes en Nouvelle-Calédonie en 2024 (un milliard d’euros), les émeutes de l’été 2023 (700 millions d’euros) et les Gilets jaunes en 2018 (256 millions d’euros) ». Dès lors, « la France se distingue ainsi par une augmentation très significative du risque d’émeutes, ce qui alerte les réassureurs internationaux. Cette évolution expose les territoires à un retrait de la couverture assurantielle. »

Le dispositif adopté par le sénat

● Par l’ajout au titre II du livre premier du code des assurances d’un chapitre XI relatif à l’assurance des dommages résultant d’émeutes, le I de l’article 65 quinquies a pour principal objet la création d’un régime d’indemnisation des dommages résultant d’émeutes.

Aux termes de l’article L. 12-11-1 (nouveau) du chapitre XI, les contrats d’assurance dommage ouvriraient droit à la garantie de l’assuré contre les effets des émeutes survenues en France sur les biens l’objet des contrats, l’émeute étant définie comme « une action collective occasionnant des violences, dirigée contre l’autorité publique, exprimant une protestation ou visant à obtenir la satisfaction de revendications d’ordre politique ou social ». Elle serait constatée par une commission de qualification, qui tiendrait compte « du nombre de participants, de l’ampleur des dommages matériels directs causés et des mesures de maintien de l’ordre dont [l’action ferait] l’objet ». Seraient « considérés comme les effets des émeutes les dommages matériels directs en résultant, lorsque les mesures habituelles à prendre par l’assuré pour prévenir ces dommages n’ont pas pu empêcher leur survenance ou n’ont pas pu être mises en œuvre ».

Aux termes de l’article L. 12-11-1 (nouveau) du même chapitre, « les entreprises d’assurance doivent insérer dans les contrats […] une clause étendant leur garantie à ces dommages », cette garantie ne pouvant excepter « aucun des biens mentionnés au contrat ni opérer d’autre abattement que ceux fixés dans les clauses types » déterminées par arrêté du ministre chargé de l’économie.

L’article L. 12-11-3 (nouveau) prévoit que cette garantie soit couverte par « une prime additionnelle, individualisée dans l’avis d’échéance des contrats mentionnés […] et calculée à partir d’un taux appliqué au montant de la prime principale ou au montant des capitaux assurés », les indemnisations étant soumises à une franchise, réduite en cas de succession d’événements garantis sur une période courte.

● Le dispositif prévoit également la création d’un fonds de mutualisation des risques résultant d’émeutes, objet d’un autre chapitre qu’il ajoute au titre II du livre IV du code des assurances. Ce fonds serait alimenté par une fraction des primes additionnelles prévues par l’article L. 12-11-3 évoqué supra, ainsi que par des avances de l’État.

Ainsi, aux termes de l’article L. 427-1 (nouveau) du code des assurances, « un fonds de mutualisation des risques résultant d’émeutes couvr[irait] une partie des risques souscrits par les entreprises d’assurance […], le montant des indemnisations versées par le fonds ne peut excéder un plafond exprimé comme une proportion du montant prévisionnel des primes additionnelles à percevoir cette même année par les entreprises d’assurance […] et ne pouvant lui-même excéder ni le double de ce montant prévisionnel, ni un montant de 1,3 milliard d’euros revalorisé chaque année en fonction de l’indice des prix à la consommation ». Les entreprises d’assurance concluraient chacune une convention de mutualisation avec le fonds, la fraction du risque couvert cédé au fonds ne pouvant excéder 90 %.

Le fonds ainsi créé bénéficierait de la garantie de l’État, accordée à titre onéreux, dans la limite du plafond annuel précité. En outre, aux termes d’un article L. 431-10-1 (nouveau), « la caisse centrale de réassurance est habilitée à pratiquer avec la garantie de l’État les opérations de réassurance des risques résultant d’émeutes […] après épuisement des capacités du fonds ». La garantie de l’État, octroyée à titre onéreux, s’exercerait dans la limite d’un montant de 3,25 milliards d’euros par année.

La Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie pourraient conclure avec l’État des conventions pour bénéficier du fonds de mutualisation. Le cas échéant, une fraction du fonds serait dédiée à une prise en charge plus importante des dommages en Nouvelle-Calédonie, du fait de l’importance du risque sur ce territoire.

● Par une modification du I de l’article 39 quinquies G du code général des impôts, le II de l’article introduit par le Sénat ajoute à la liste des provisions destinées à faire face aux charges exceptionnelles afférentes aux opérations garantissant certains risques que les entreprises d’assurance et de réassurance peuvent constituer, les provisions destinées à faire face aux charges afférentes aux opérations garantissant le risque d’émeutes.

● Le III dispose que les dispositions de l’article entrent en vigueur à une date fixée par décret, qui ne peut être postérieure de plus de douze mois à la date de la décision de la Commission européenne sur la conformité du dispositif au droit européen en matière d’aides d’État.

● L’exposé sommaire de l’amendement précise : « La rémunération des garanties de l’État et les primes perçues au titre de la couverture des émeutes seront dimensionnées de telle sorte à ce que le coût du dispositif pour l’État soit nul en espérance. Mais il n’est pas à exclure, surtout pendant les premières années du dispositif, que la garantie de l’État soit appelée à hauteur de plusieurs centaines de millions d’euros en cas de sinistre important, constituant une dépense nouvelle susceptible d’être inscrite sur le programme 114 Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État. »

La position du rapporteur général

Le rapporteur général est favorable au rejet de cet article.

Les émeutes ne sont pas un aléa comme un autre et le maintien de l’ordre est de la responsabilité de l’Etat. Dès lors, la collectivité des assurés ne paraît pas devoir assumer, sous la forme d’une surprime, la responsabilité financière du coût des dégâts d’une émeute – ou du coût de la défaillance de l’État à prévenir ou arrêter une émeute.

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Article 65 sexies (nouveau) Harmonisation du régime de sanctions applicables aux gestionnaires publics

La commission a adopté l’article 65 sexies sans modification.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR Le SÉnat

Cet article résulte de l’adoption d’un amendement du Gouvernement visant à remédier à une déclaration d’inconstitutionnalité du Conseil Constitutionnel qui a abrogé des dispositions du code des juridictions financières relatives aux sanctions encourues par les gestionnaires publics ne percevant pas de rémunération ayant le caractère d’un traitement ou d’un salaire.

L’État du droit

En application de l’article 168 de la loi de finances pour 2022 ([1294]), une ordonnance du 23 mars 2022 ([1295]) a réformé le régime de responsabilité des gestionnaires publics ([1296]). Elle a notamment mis fin au régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ainsi qu’au contrôle de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) sur les actes des ordonnateurs publics, en instaurant un régime de responsabilité financière unifié, fondé sur dix infractions définies aux articles L. 131-9 à L. 131-15 du code des juridictions financières, qui vise à sanctionner les gestionnaires publics ayant commis une faute grave relative aux règles d’exécution des recettes ou des dépenses ou à la gestion de biens publics, sous réserve que ces manquements aient causé un préjudice financier significatif.

L’article L. 131-16 du code des juridictions financières, dans sa rédaction résultant de l’ordonnance du 23 mars 2022 précitée, prévoyait que « [l]a juridiction peut prononcer à l’encontre du justiciable dont elle a retenu la responsabilité dans la commission des infractions prévues aux articles L. 131-9 à L. 131-14 une amende d’un montant maximal égal à six mois de rémunération annuelle de la personne faisant l’objet de la sanction à la date de l’infraction. Toutefois, la commission de l’une des infractions prévues à l’article L. 131-13 ne peut conduire à prononcer une amende d’un montant supérieur à un mois de rémunération annuelle de la personne faisant l’objet de la sanction à la date de l’infraction. Les amendes sont proportionnées à la gravité des faits reprochés, à l’éventuelle réitération de pratiques prohibées et le cas échéant à l’importance du préjudice causé à l’organisme. Elles sont déterminées individuellement pour chaque personne sanctionnée ».

Par exception, l’article L. 131-17 du même code prévoyait que lorsque les gestionnaires publics « ne perçoivent pas une rémunération ayant le caractère d’un traitement ou d’un salaire, le montant de l’amende ne pouvant alors excéder la moitié de la rémunération annuelle correspondant à l’échelon le plus élevé afférent à l’emploi de directeur d’administration centrale ».

Par une décision du 18 juillet 2025 ([1297]), le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution l’article L. 131-17 du code des juridictions financières dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 23 mars 2022. Selon le Conseil, la dérogation prévue à cet article méconnaissait le principe d’égalité devant la loi en ce qu’elle instaurait une différence de traitement entre les gestionnaires publics – selon qu’ils perçoivent ou ne perçoivent pas une rémunération ayant le caractère d’un traitement ou d’un salaire, le plafond de la sanction encourue était proportionnel à la rémunération perçue ou fixe – sans que cette différence de traitement soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant ([1298]).

La déclaration d’inconstitutionnalité a pris effet à compter de la date de publication de la décision du Conseil constitutionnel et est applicable à toutes les affaires non jugées définitivement à cette date.

Le dispositif proposÉ

Aux fins de respecter le principe d’égalité devant la loi, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission, un amendement du Gouvernement ([1299]) qui modifie l’article L. 131-16 du code des juridictions financières en harmonisant les plafonds des sanctions encourues par l’ensemble des gestionnaires publics, qu’ils perçoivent ou qu’ils ne perçoivent pas une rémunération ayant le caractère d’un traitement ou d’un salaire.

Dans la rédaction proposée, l’amende pouvant être prononcée ne peut excéder « six mois du traitement indiciaire brut afférent à l’indice brut spécifique le plus élevé mentionné à l’annexe 3 du décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 modifié relatif à la rémunération des personnels civils et militaires de l’État, des personnels des collectivités territoriales et des personnels des établissements publics d’hospitalisation » ([1300]). Pour la commission des infractions les moins graves, le plafond des amendes est fixé à un mois de ce traitement indiciaire brut.

Afin d’assurer l’individualisation de la peine, il est précisé que les amendes prononcées doivent tenir compte de « la situation financière [du gestionnaire public] et de son niveau de responsabilité dans l’exercice de ses fonctions ».

Enfin, l’article 65 sexies coordonne la rédaction de l’article L. 131-18 du code des juridictions financières avec les nouvelles dispositions introduites à l’article L. 131-16.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 65 septies (nouveau) Pérennisation du dispositif de rupture conventionnelle dans la fonction publique

La commission a adopté quatre amendements rédactionnels du rapporteur général.

Elle a ensuite adopté l’article 65 septies ainsi modifié.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR Le SÉnat

Afin de pouvoir poursuivre les ruptures conventionnelles dans la fonction publique, mises en œuvre à titre expérimental depuis 2020, au-delà du 31 décembre 2025, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement pérennisant ce dispositif.

L’État du droit

L’article 72 de la loi de transformation de la fonction publique ([1301]) a instauré, à compter du 1er janvier 2020, une procédure de rupture conventionnelle dans les trois versants de la fonction publique, par laquelle l’administration et un agent public, titulaire ou contractuel en contrat à durée indéterminée, peuvent convenir d’un commun accord de la fin de leur relation de travail.

La rupture conventionnelle vient compléter les autres dispositifs pouvant entraîner la cessation définitive des fonctions par radiation des cadres et la perte de la qualité de fonctionnaire, qui sont listés à l’article L. 550-1 du code général de la fonction publique : la démission régulièrement acceptée, la non réintégration à l’issue d’une période de disponibilité, le licenciement, la révocation, l’admission à la retraite, la perte de la nationalité française – sous réserve de certaines dispositions, la déchéance des droits civiques et l’interdiction par décision de justice d’exercer un emploi public.

Ce nouveau mode de cessation définitive des fonctions des agents publics peut permettre, d’une part, de faire face à l’évolution des besoins de l’administration et, d’autre part, de répondre au souhait d’un agent de s’inscrire dans une démarche de reconversion professionnelle.

La rupture conventionnelle doit être décidée d’un commun accord entre l’agent public et son employeur. Elle ne peut pas être imposée par l’une ou l’autre des deux parties et ne constitue pas un droit pour l’agent qui la sollicite auprès de son administration. Elle ne peut concerner ni les fonctionnaires stagiaires, ni les fonctionnaires détachés sur contrat, ni les fonctionnaires ayant atteint l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite.

Un décret du 31 décembre 2019 ([1302]) est venu préciser la procédure de rupture conventionnelle applicable dans la fonction publique, qui est en grande partie similaire à celle applicable dans le secteur privé. Un arrêté du 6 février 2020 ([1303]) a aussi défini des modèles, non obligatoires, de convention de rupture.

Un autre décret du 31 décembre 2019 ([1304]) a déterminé les modalités de versement d’une indemnité spécifique de rupture conventionnelle. Le montant de cette indemnité, qui dépend du nombre d’années d’ancienneté de l’agent concerné, ne peut être inférieur aux montants suivants :

– un quart de mois de rémunération brute par année d’ancienneté pour les années jusqu’à dix ans ;

– deux cinquièmes de mois de rémunération brute par année d’ancienneté pour les années à partir de dix ans et jusqu’à quinze ans ;

– un demi mois de rémunération brute par année d’ancienneté à partir de quinze ans et jusqu’à vingt ans ;

– trois cinquièmes de mois de rémunération brute par année d’ancienneté à partir de vingt ans et jusqu’à vingt-quatre ans.

Le montant maximum de l’indemnité ne peut pas excéder une somme équivalente à un douzième de la rémunération brute annuelle perçue par l’agent par année d’ancienneté, dans la limite de vingt-quatre ans d’ancienneté.

En cas de nouveau recrutement dans la fonction publique au cours des six ans qui suivent une rupture conventionnelle, l’agent public est tenu de rembourser l’indemnité de rupture conventionnelle. Il dispose pour cela d’un délai de deux ans.

Par ailleurs, la conclusion d’une rupture conventionnelle dans la fonction publique ouvre droit au bénéfice de l’allocation d’aide au retour à l’emploi, dont le montant est déterminé et calculé dans les conditions de droit commun et par la réglementation relative à l’assurance chômage. Les conditions en ont été précisées par décret ([1305]). En application du principe d’auto-assurance ([1306]), les employeurs publics qui ne cotisent pas à l’assurance chômage sont tenus d’assumer eux-mêmes la prise en charge financière de cette indemnisation pour leurs agents titulaires.

Le dispositif a été institué de façon pérenne pour les agents contractuels recrutés par contrat à durée indéterminée mais à titre expérimental pour les fonctionnaires titulaires jusqu’au 31 décembre 2025. Pour ces derniers, à défaut de prolongation ou de pérennisation de l’expérimentation, le dispositif sera privé de base légale et ne pourra donc plus être mis en œuvre à compter du 1er janvier 2026.

Le dispositif proposÉ

En application du II de l’article 72 de la loi de transformation de la fonction publique, un bilan de l’expérimentation de la rupture conventionnelle pour les fonctionnaires a été remis au Parlement le 14 mars 2025. Il en ressort que le dispositif a rencontré un succès limité mais réel.

Les administrations se prononcent très largement en faveur du dispositif, qu’elles apprécient pour sa souplesse par rapport à d’autres modes de cessation définitive de fonctions. À la différence de la démission ou de la disponibilité, il ouvre droit pour l’agent à l’allocation d’aide au retour à l’emploi ; cela permet à des agents qui ont un projet professionnel de quitter la fonction publique pour le mettre en œuvre, de façon amiable et dans de bonnes conditions d’accompagnement, notamment financier. La rupture conventionnelle permet également de régler certaines situations relatives aux ressources humaines complexes, pour lesquelles ni l’agent, ni l’administration n’ont été en mesure de trouver une issue. Elle contribue ainsi à éviter des situations contentieuses potentiellement coûteuses pour les finances publiques.

À ce stade, le nombre de ruptures conventionnelles demeure toutefois limité. S’agissant du périmètre de la fonction publique de l’État ([1307]), on dénombre en moyenne quelques 2 300 ruptures conventionnelles par an, pour un coût annuel moyen d’environ 46 millions d’euros répartis sur les dépenses de personnel de l’ensemble des ministères ([1308]). L’immense majorité des demandes sont formulées à l’initiative des agents, et moins d’une centaine l’ont été à l’initiative de l’administration. Le dispositif est le plus mobilisé par le ministère de l’éducation nationale, puis par les ministères économiques et financiers.

Par ailleurs, de potentiels effets d’aubaine sont relevés, notamment de la part d’agents âgés de plus de cinquante ans et proches de la retraite. En outre, la rupture conventionnelle n’a pas vocation à se substituer à une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences déficiente (par exemple pour pallier des phénomènes d’usure professionnelle), ni aux autres modes de sortie de la fonction publique (en particulier en cas d’insuffisance professionnelle ou de faute disciplinaire). Enfin, on observe des difficultés à anticiper et à budgéter le coût des ruptures conventionnelles, certaines demandes ayant dû être refusées faute de crédits disponibles.

Compte tenu de ce bilan jugé globalement positif, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission, un amendement du Gouvernement ([1309]) pérennisant le dispositif de rupture conventionnelle pour les agents titulaires des trois versants de la fonction publique (I et II de l’article). L’article 65 septies qui en résulte réintroduit également le dispositif pour les ouvriers d’État (IV de l’article), qui avait été abrogé par erreur par ordonnance, et l’étend aux fonctionnaires de La Poste et d’Orange (III de l’article).

Afin d’améliorer le dispositif, la mise en œuvre, par voie règlementaire ou en gestion, de plusieurs pistes d’amélioration identifiées dans le rapport remis le 14 mars 2025 serait également à l’étude. À titre d’exemple, des travaux interministériels ont été engagés afin d’étudier la possibilité de disposer d’un outil interministériel de suivi des bénéficiaires d’une rupture conventionnelle, permettant de faciliter la gestion des dossiers entre employeurs, de garantir la mise en œuvre de l’obligation de remboursement de l’indemnité perçue en cas de réemploi de l’agent dans les six ans suivant la cessation de ses fonctions et d’évaluer l’efficacité du dispositif s’agissant de la réalisation effective des projets professionnels des agents.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification de fond, assorti de quelques ajustements rédactionnels.

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Article 65 octies (nouveau) Allongement de la durée maximale du congé pathologique prénatal pour les femmes enceintes dans la fonction publique

La commission a adopté l’article 65 octies sans modification.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR Le SÉnat

En application de l’article L. 613-3 du code général de la fonction publique, tout fonctionnaire en activité a droit au congé de maternité, dans les conditions prévues aux articles L. 1225-17 à L. 1225-21 du code du travail. S’appliquent donc aux femmes enceintes qui sont titulaires ou contractuelles de la fonction publique, dans les conditions de droit commun, non seulement le congé de maternité stricto sensu mais également le congé pathologique, défini à l’article L. 1225-21 du code du travail, qui augmente le congé de maternité en cas d’état pathologique attesté par un certificat médical, dans la limite de deux semaines avant la date présumée de l’accouchement et de quatre semaines après l’accouchement. En outre, dans la fonction publique comme dans le secteur privé, les femmes enceintes, peuvent, si leur état le nécessite, bénéficier d’un congé maladie ordinaire.

L’article 189 de la loi de finances pour 2025 ([1310]) a diminué le niveau du maintien de rémunération accordé aux fonctionnaires des trois versants de la fonction publique en cas de congé maladie ordinaire, pour le fixer à 90 % du traitement à compter du 1er mars 2025. Deux décrets du 27 février 2025 ([1311]) ([1312]) ont transposé cette mesure à l’ensemble des agents publics. Cette mesure a pu avoir des conséquences défavorables pour les femmes enceintes lorsqu’elles sont contraintes, pour des raisons médicales, de s’arrêter de travailler, ce qui les fragilise pendant une période où l’arrêt de travail peut être nécessaire tant pour leur santé que pour celle de leur enfant à naître.

En conséquence, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission, un amendement du Gouvernement ([1313]) qui modifie l’article L. 631-3 du code général de la fonction publique aux fins d’étendre la durée du congé pathologique prénatal de deux à trois semaines avant la date présumée de l’accouchement, pour les femmes enceintes titulaires ou contractuelles de la fonction publique, y compris les magistrats, les militaires et les fonctionnaires de la Ville de Paris. Cette modification permettra un maintien de rémunération intégral pour les femmes enceintes concernées durant une semaine supplémentaire. Le coût de la mesure est estimé à 4 millions d’euros en année pleine.

Afin de permettre la mise en œuvre en gestion et la préparation des textes réglementaires d’application de cette mesure, cette dernière doit s’appliquer aux grossesses déclarées à compter du 1er mars 2026.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter l’article sans modification.

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Article 65 nonies (nouveau) Sécurisation du bénéfice du régime de retraite additionnelle de la fonction publique pour les fonctionnaires affectés dans des territoires d’outre-mer

La commission a adopté l’article 65 nonies sans modification.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR Le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement visant à sécuriser le bénéfice du régime de retraite additionnelle de la fonction publique pour les fonctionnaires affectés à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou en Nouvelle-Calédonie.

L’État du droit

Le régime de retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP), créé par l’article 76 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites ([1314]) et mis en place en 2005, est un régime de retraite complémentaire obligatoire réservé aux agents titulaires de la fonction publique d’État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. Contrairement au régime de retraite de base de la fonction publique, il s’agit d’un régime par capitalisation et par points, dans le cadre duquel les fonctionnaires cotisent uniquement sur leurs primes et indemnités ainsi que sur leurs avantages en nature, dans la limite de 20 % de leur traitement indiciaire brut annuel. Le taux de cotisation sur ces éléments de rémunération s’élève à 5 %.

Conformément à l’article 201 de la loi de finances pour 2024 ([1315]), le bénéfice du RAFP a été étendu, dans des conditions spécifiques, aux fonctionnaires de l’État, magistrats et militaires affectés à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou en Nouvelle-Calédonie. En application de l’article 76 bis de la loi du 21 août 2003, nouvellement créé, ces agents, lors de leur prise de poste et pour la durée de leur affectation dans ces territoires, peuvent choisir de cotiser au RAFP sur les indemnités spécifiques à leur affectation dans un territoire d’outre-mer. Leur employeur cotise alors également, au même taux et sur la même assiette. Ces dispositions permettent aux fonctionnaires concernés de bénéficier de points de retraite supplémentaires au moment de la liquidation de leur pension.

Initialement, le V de ce même article 76 bis ainsi que l’article 2 du décret qui en fait application ([1316]) prévoyaient que les agents dont la prise de poste était antérieure à la date d’entrée en vigueur du nouveau régime disposaient d’un délai de six mois à compter du 17 avril 2024 pour faire valoir leur droit de cotiser volontairement au RAFP. L’article 167 de la loi de finances pour 2025 ([1317]) a étendu ce délai jusqu’au 31 décembre 2025.

Le dispositif proposÉ

La rédaction du V de l’article 76 bis de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, telle qu’elle résulte de l’ajustement prévu à l’article 167 de la loi de finances pour 2025, pourrait conduire à considérer que le délai fixé au 31 décembre 2025 s’applique à l’ensemble des fonctionnaires, magistrats et militaires affectés à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou en Nouvelle-Calédonie, indépendamment de la date de leur prise de poste dans les territoires concernés, y compris à ceux dont la prise de poste interviendrait postérieurement au 31 décembre 2025, qui ne pourraient alors pas bénéficier du dispositif de cotisation volontaire au RAFP.

En conséquence, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission, un amendement du Gouvernement ([1318]) qui vise à lever cette ambiguïté en abrogeant le V dudit article 76 bis. Cette mesure doit permettre aux fonctionnaires dont la prise de poste à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou en Nouvelle-Calédonie interviendra à compter du 1er janvier 2026 de bénéficier, s’ils le souhaitent, du dispositif de cotisation volontaire au RAFP. Ils disposeront ainsi d’un délai de deux mois, à compter de la date de leur prise de poste, afin d’exercer leur option pour le dispositif de cotisation volontaire.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter l’article sans modification.

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Article 65 decies (nouveau) Autorisation d’un abandon de créance sur la société Air France-KLM pour un montant de 728 millions d’euros

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

L’article 65 decies, introduit par deux amendements identiques, l’un de M. Capo-Canellas ([1319]), l’autre du Gouvernement ([1320]), avec l’avis favorable de la commission, autorise le ministre chargé de l’économie à abandonner tout ou partie des créances détenues par l’État sur la société Air France-KLM ou sur la société Air France au titre des titres super-subordonnés émis par Air France-KLM et souscrits par l’État en 2023, leur encours actuel étant de 727,8 millions d’euros.

La compatibilité limitée des aides d’État avec les règles du marché intérieur

Aux termes du premier paragraphe de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), « sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

Le deuxième paragraphe mentionne, parmi les aides compatibles avec le marché intérieur, au point b, « les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires ».

Le troisième paragraphe énumère les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur, parmi lesquelles figurent, au point b du même paragraphe, « les aides destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre ».

Le soutien apporté au groupe Air France-KLM à la suite de la pandémie de Covid-19

● L’État français, ainsi que l’État néerlandais de son côté, est fortement intervenu auprès du groupe Air France-KLM durant la crise liée à la pandémie de covid-19 pour le soutenir, d’abord en liquidité, puis en recapitalisation, notamment à travers des avances d’actionnaire et des titres super-subordonnés émis en 2021et un prêt garanti par l’État qui ont été intégralement remboursés, ainsi qu’au travers de sa participation à deux augmentations de capital en 2021 et 2022.

Le dommage subi par le groupe durant la pandémie de covid-19 n’a pas été compensé par ces aides, lesquelles ont été attribuées au titre du point b du troisième paragraphe de l’article 107 du TFUE, qui prévoit la possibilité d’aides spécifiquement destinées « à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre ».

● C’est pourquoi la Commission européenne a également autorisé, en février 2023, la France à indemniser Air France du dommage subi pendant le premier confinement, marqué par un arrêt quasi-total du trafic aérien, par une mesure d’aide au titre du point b du deuxième paragraphe de l’article 107 précité du TFUE – soit une aide destinée « à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires ». Le montant de cette aide, vérifié par la Commission européenne, a été fixé à 1,4 milliard d’euros. En particulier, la Commission a constaté que la mesure était proportionnée, l’indemnisation n’allant pas au-delà du montant nécessaire pour réparer les dommages.

À ce titre, l’État a souscrit, aux mois de mars et avril 2023, à 727,8 millions d’euros de nouveaux titres super-subordonnés émis par le groupe Air France-KLM. L’abandon de cette créance proposé par le Gouvernement constituerait donc l’exécution d’une tranche de l’aide de compensation autorisée par la Commission, et renforcerait Air France-KLM, dont la situation financière reste fragile, en lui permettant de solder la situation héritée du covid-19.

Au plan budgétaire, si la souscription à 7 278 titres super-subordonnés à durée indéterminée a entraîné en 2023 une dépense de 727,8 millions d’euros financée par les crédits du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, l’abandon de cette créance n’engagerait aucun nouveau débours pour l’État.

Le dispositif adopté

Aux termes de l’article introduit par le Sénat, le ministre chargé de l’économie serait autorisé à abandonner tout ou partie des créances détenues sur la société Air France-KLM ou sur la société Air France, au titre des titres super-subordonnés souscrits par l’État en 2023.

Il serait autorisé à abandonner, en tout ou partie, les intérêts courus et échus et tous autres accessoires au titre de ces obligations.

Les décisions d’abandon de créances ainsi autorisées seraient prises par arrêté.

La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

Au plan budgétaire, cet abandon de créances n’entraînerait aucun nouveau débours pour l’État. À terme, privant la section recettes du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État d’un abondement au cours des prochaines années, il ne serait toutefois pas sans effet sur le déficit. Il convient toutefois de noter, d’une part, qu’il s’inscrit dans un cadre juridique précis et d’autre part, qu’il fait suite à un dommage exceptionnel auquel il vise à remédier pour préserver la situation financière d’un acteur important du transport aérien et de l’économie nationale.

En outre, une fois autorisé par le Parlement, l’opportunité et le calibrage de l’abandon de créances seraient examinés au cours de l’année 2026. En particulier, le montant définitif comme le calendrier de cette opération feraient l’objet de discussions avec la Commission européenne. Le montant de 727,8 millions d’euros inscrit à l’article permet de viser les titres concernés par l’abandon en mentionnant leur encours actuel, mais il s’agit d’un maximum, non du montant définitif de l’abandon de créances.

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Article 65 undecies (nouveau) Modification du contenu de l’annexe budgétaire sur les opérateurs de l’État

La commission a adopté cinq amendements du rapporteur général, dont quatre amendements rédactionnels et un amendement de coordination.

Elle a ensuite adopté l’article 65 undecies ainsi modifié.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR Le SÉnat

● Le 25° du I de l’article 179 de la loi de finances pour 2020 ([1321]) impose au Gouvernement de présenter sous la forme d’une annexe générale au projet de loi de finances un rapport sur les opérateurs de l’État. Ce rapport doit présenter :

– par mission et programme, l’ensemble des opérateurs de l’État ou catégories d’opérateurs et les crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinés ; il présente, à titre indicatif, le total des emplois rémunérés par eux ou mis à leur disposition par des tiers ;

– le montant des dettes des opérateurs de l’État, le fondement juridique du recours à l’emprunt et les principales caractéristiques des emprunts contractés ainsi que le montant et la nature des engagements hors bilan des opérateurs ;

– les données d’exécution, portant sur les trois derniers exercices, relatives aux crédits ou impositions affectées aux opérateurs, à leurs ressources propres, aux emplois rémunérés par eux ainsi qu’aux emplois sous plafond, à leur masse salariale, à leur trésorerie ainsi qu’à la surface utile brute de leur parc immobilier ainsi qu’au rapport entre le nombre de postes de travail et la surface utile nette du parc ;

– la liste des opérateurs supprimés ou créés au cours de l’année précédant le dépôt du projet de loi de finances de l’année ;

– pour chaque opérateur dont les effectifs sont supérieurs à dix personnes, la somme des dix plus importantes rémunérations brutes totales.

● Le Sénat a adopté, avec un avis de sagesse du Gouvernement et un avis favorable du rapporteur général de la commission des finances, un amendement de Mme Lavarde (LR) ([1322]) qui réécrit le 25° du I de l’article 179 de la loi de finances pour 2020.

L’article 65 undecies qui en résulte prévoit que le Gouvernement présente sous forme d’annexe générale au projet de loi de finances de l’année « [d]es données sur les agences et opérateurs de l’État, rendues publiques sous forme électronique, dans un standard ouvert aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé, accompagnées d’un rapport de présentation ».

Il élargit le champ des opérateurs concernés à « l’ensemble des opérateurs de l’État et des organismes publics nationaux, hors organismes relevant de la sécurité sociale ». Il précise que « [l]es données portent sur chacun de ces organismes, tout en permettant des regroupements par catégories ».

Parmi les données rendues publiques, il est demandé, pour chaque opérateur :

– les informations identifiant l’organisme, y compris sa nature juridique, ses ministères de tutelle, la mission et le programme budgétaire auxquels il est rattaché, l’existence d’une comptabilité budgétaire, les modalités de contrôle budgétaire ou comptable, les textes légaux ou réglementaires qui l’ont institué, ses identifiants SIREN ou Infinoé ;

– les charges ou dépenses budgétaires directes de personnel ;

– les charges ou dépenses budgétaires de fonctionnement, en isolant les charges correspondant au remboursement aux autres administrations de charges de personnel mis à la disposition de l’opérateur ;

– les autres charges ou dépenses, ainsi que les crédits consacrés à des opérations pour chacun des comptes de tiers géré par l’organisme ;

– les ressources et recettes, en distinguant notamment, pour chaque organisme, la subvention pour charge de service public, les dotations en fonds propres, les subventions pour charges d’investissement, les transferts et les impositions affectées ;

– le montant des dettes de l’organisme, le fondement juridique du recours à l’emprunt et les principales caractéristiques des emprunts contractés ainsi que le montant et la nature des engagements hors bilan ;

– le nombre des emplois rémunérés par l’organisme, sous plafond et hors plafond ;

– le niveau de sa trésorerie ;

– la surface utile de son parc immobilier ainsi que le rapport entre le nombre des postes de travail et la surface utile du parc.

Par ailleurs, le rapport de présentation accompagnant ces données devrait :

– contenir des informations générales sur les organismes publics nationaux et les opérateurs de l’État, en explicitant les définitions retenues et les données disponibles, en lien notamment avec leur type de comptabilité et leur mode de financement ;

– donner la liste des organismes et opérateurs supprimés ou créés au cours de l’année précédant le dépôt du projet de loi de finances de l’année ;

– comporter, pour chaque opérateur dont les effectifs sont supérieurs à dix personnes, la somme des dix plus importantes rémunérations brutes totales ;

– dresser la liste des opérateurs qui ne sont pas considérés comme des organismes divers d’administration centrale et la liste des opérateurs qui sont considérés comme des organismes divers d’administration centrale ;

– présenter les principales données agrégées relatives à ces organismes.

Cet amendement met en œuvre l’une des recommandations du rapport de la commission d’enquête du Sénat de 2025 sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État ([1323]). Cette commission avait constaté les limites importantes de l’annexe relative aux opérateurs sous sa forme actuelle, qu’il s’agisse de son périmètre, qui ne recouvre pas l’ensemble des organismes couramment compris dans la catégorie des agences et des opérateurs, ou des données présentées, qui ne comprennent pas la totalité de leurs ressources et de leurs activités. En conséquence, le rapport d’enquête estimait nécessaire de clarifier la présentation de cette annexe, d’en étendre le périmètre à l’ensemble des organismes publics nationaux et des opérateurs de l’État et d’en permettre une utilisation plus simple par la publication de données ouvertes.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification de fond, assorti de quelques ajustements rédactionnels.

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Article 65 duodecies (nouveau) Modification du contenu de l’annexe budgétaire sur la gestion des autorités publiques indépendantes et des autorités administratives indépendantes

La commission a adopté l’article 65 duodecies sans modification.

LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR Le SÉnat

● Le 26° du I de l’article 179 de la loi de finances pour 2020 ([1324]) impose au Gouvernement de présenter sous la forme d’une annexe générale au projet de loi de finances un rapport sur la gestion des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Ce rapport doit récapituler, pour chaque autorité concernée, le montant de ses dépenses, les subventions budgétaires et les autres ressources dont elle bénéficie, le nombre de ses emplois, rémunérés par l’autorité ou mis à sa disposition, et leur répartition, son parc immobilier, les rémunérations et avantages de son président et de ses membres ainsi que des objectifs et indicateurs de performance permettant d’apprécier l’efficience de leurs dépenses. Il doit aussi présenter, de façon consolidée, l’ensemble des crédits et des impositions affectées qui sont destinés aux autorités publiques indépendantes ainsi que le total des emplois rémunérés par elles ou mis à leur disposition par des tiers.

● Le Sénat a adopté, avec un avis de sagesse du Gouvernement et un avis favorable de la commission, un amendement de M. Delahaye (UC) ([1325]) qui prévoit que le rapport prévu au 26° du I de l’article 179 de la loi de finances pour 2020 comporte aussi, pour chaque autorité administrative indépendante et autorité publique indépendante, la somme des dix plus importantes rémunérations brutes totales.

La position du rapporteur gÉnÉral

On peut noter que la mesure envisagée existe déjà pour les opérateurs de l’État, le 25° du I de l’article 179 de la loi de finances pour 2020 prévoyant une telle publication dans le rapport sur les opérateurs annexé chaque année au projet de loi de finances.

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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II – AUTRES MESURES

Cohésion des territoires

Article 66 Report de la date limite d’engagement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)

L’État du droit

Aux termes de l’article 9-1 de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) couvre la période 2014-2026. Il prolonge ce faisant le programme national de rénovation urbaine (PNRU), engagé pour la période 2004-2015.

À ce titre et en application du règlement général de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ([1326]), les dépenses de cette agence doivent être soumises à son comité d’engagement avant le 31 décembre 2026 pour être susceptibles d’être financées au titre du NPNRU.

Doté de 12 milliards d’euros, dont 1,2 milliard d’euros de subventions de l’État, le NPNRU doit financer la rénovation de 448 quartiers prioritaires de la politique de la ville. Si l’intégralité de son montant a été contractualisé avec les collectivités territoriales porteuses de projets, une partie des crédits n’a pas encore été engagée.

Le Droit proposé

● L’article 66 du projet de loi de finances vise à reporter au 31 décembre 2027 la date limite d’engagement du NPNRU initialement prévue le 31 décembre 2026.

En effet, la trajectoire financière du NPNRU présente des risques de soutenabilité financière qui s’expliquent par une accélération des paiements, sans accélération à due concurrence des recettes de l’ANRU. Cette mesure permet d’étaler sur un exercice supplémentaire les engagements du programme et par conséquent les décaissements, préservant ainsi la trésorerie de l’ANRU. Ni la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), dont la contribution est prévue par l’article L. 452-1 du code de la construction et de l’habitation, ni Action Logement, dont la contribution est encadrée par une convention quinquennale 2023 - 2027 conclue avec l’État, ne sont susceptibles d’accroître leurs versements au titre du NPNRU en 2026. L’État serait donc contraint, pour éviter une rupture de trésorerie de l’ANRU, d’augmenter la contribution versée à celle-ci.

En outre, alors que l’ensemble des quartiers disposent désormais d’un projet validé depuis 2023, certaines opérations complexes ne pourront être engagées comptablement avant 2026. Cette nouvelle échéance doit ainsi permettre de sécuriser, sans le précipiter, l’engagement de certains projets qui ne peuvent être réalisés qu’en fin de programmation des opérations, tels que ceux concernant les services publics portés par les collectivités locales et la résidentialisation.

● En première lecture en séance publique, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances de l’Assemblée nationale, suivant l’avis du rapporteur spécial, avait adopté sans modification l’article 66.

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

À l’issue de l’examen des crédits de la mission Cohésion des territoires, le Sénat a adopté sans modification l’article 66.

IV. La position du rapporteur général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 67 Stabilisation du montant des aides personnelles au logement (APL) et recentrage de celles versées aux étudiants extracommunautaires

Les dispositions DU PROJET DE LOI

En première lecture, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances de l’Assemblée nationale, contre l’avis du rapporteur spécial, avait supprimé cet article.

● Le II du présent article vise à déroger à la revalorisation annuelle des paramètres de dépenses de logement ([1327]) des APL, revalorisés au 1er octobre de chaque année en application de l’article L. 823-4 du code de la construction et de l’habitation, en fonction de l’évolution de l’indice de référence des loyers (IRL) ([1328]) du deuxième trimestre de l’année en cours (les paramètres de ressources étant revalorisés au 1er janvier de chaque année par décret).

La stabilisation des dépenses d’APL, en intégrant l’effet des dispositions de nature réglementaire envisagées, devait représenter pour 2026 une économie de l’ordre de 100 millions d’euros, et de 200 millions d’euros supplémentaires pour 2027 et 2028, l’écart entre 2026 et 2027 s’expliquant par la revalorisation des paramètres de dépenses de logement au 1er octobre tandis que les paramètres de ressources sont revalorisés au 1er janvier. Ceux-ci n’ont d’ailleurs pas été revalorisés au 1er janvier 2026.

● Le I du présent article restreint l’accès aux APL des étudiants étrangers non ressortissants d’un État membre de l’Union européenne, d’un autre État partie à l’Accord sur l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse, en les réservant aux titulaires d’une bourse d’enseignement supérieur sur critères sociaux.

Cette disposition doit entrer en vigueur le 1er juillet 2026 et l'économie attendue, d'après l'évaluation préalable de l'article, est de 100 millions d'euros en 2026 et de 200 millions d’euros en année pleine.

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Jolivet (HOR), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

la position du rapporteur GÉNÉRAL

Le rapporteur général souhaiterait recentrer encore davantage les APL, ce recentrage étant justifié par des raisons de bonne gestion des fonds publics et de réciprocité vis-à-vis des États étrangers, en intégrant également dans la mesure les ressortissants d’un État membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen.

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Article 67 bis (nouveau) Exclusion du bénéfice de la réduction de loyer de solidarité pour les foyers ne bénéficiant pas de l'aide personnalisée au logement

Les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 67 bis porte sur l’exclusion du bénéfice de la réduction de loyer de solidarité (RLS) pour les foyers ne bénéficiant pas de l’aide personnalisée au logement (APL).

Il résulte d’un amendement de Mme Artigalas (SER) ([1329]) adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement et de la commission.

L’État du droit

La réduction de loyer de solidarité (RLS)

Mise en place par l'article 126 de la loi de finances pour 2018 ([1330]) et définie à l'article L. 442-2-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH), la réduction de loyer de solidarité (RLS) correspond à une diminution de loyer modulée en fonction de la composition du ménage et de la zone géographique, qui s'applique aux ménages dont les ressources sont inférieures à un plafond.

Corrélativement, les aides personnalisées au logement (APL) sont réduites à hauteur d’un montant égal à 98 % de la diminution de loyer pour les ménages qui bénéficient de cette RLS, en application de l’article D. 823-16 du CCH. Cette opération est donc globalement neutre pour les locataires modestes en termes de coût net de leur loyer. En revanche, ce dispositif vise un objectif d’économie budgétaire pour l’État puisque la baisse du montant des loyers via la RLS est prise en charge par les bailleurs sociaux dans le périmètre de leur parc social. Il s’agit donc d’une baisse de dépenses budgétaires pour l’État directement corrélée à une baisse de recettes locatives pour les bailleurs.

Une rupture d’égalité entre bénéficiaires

La RLS a été conçue en s’appuyant sur le régime de l’APL, sans pour autant en reprendre intégralement les paramètres, en particulier celui du plafond de ressources, fixé annuellement. En conséquence, des locataires du parc social peuvent bénéficier de la RLS sans être allocataires de l’APL. Dans ce cas, la RLS produit une baisse nette de leur loyer. Au total, la baisse de loyer bénéficiant aux 40 000 ménages éligibles à la RLS mais non aux APL était évaluée par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) à 18 millions d’euros par an en 2019. En 2021, environ 42 000 locataires (environ 1,8 %) étaient concernés, pour un montant de 19 millions d’euros par an, soit 37,70 euros par mois en moyenne. Aucune actualisation du nombre précis de personnes éligibles à la seule RLS n’a été opérée depuis par la DHUP.

Le dispositif proposé

Cet article modifie l’article L. 442-2-1 du code de la construction et de l’habitation en prévoyant de recentrer le champ d’application de la réduction de loyer de solidarité sur les seuls locataires bénéficiaires de l’APL.

L’objet de l’article est ainsi de mettre fin à une rupture d’égalité entre les locataires bénéficiaires de la RLS puisque les personnes non-allocataires d’APL, mais situées sous les plafonds de ressources RLS, bénéficient d’une baisse effective de loyer égale à la RLS alors que les locataires bénéficiaires de l’APL voient leur quittance de loyer rester globalement stable.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général relève que cet article ne porte pas sur les ressources de l’État ni sur les impositions de toute nature affectées à une personne morale autre que l’État. Il s’agit donc d’un cavalier budgétaire puisque cette mesure ne relève pas du domaine exclusif ou du domaine partagé du projet de loi de finances. Pour cette raison, ce dispositif pourrait faire l’objet d’une censure du Conseil constitutionnel.

En conséquence, le rapporteur général propose sa suppression.

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Article 67 ter (nouveau)

Maintien jusqu'au 31 juillet 2026 de la dérogation permettant d'engager les instruments spécifiques de la politique de la ville et les crédits de la dotation politique de la ville en outre-mer en l’absence de contrat de ville

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

L’article 67 ter est similaire à la disposition adoptée en loi de finances pour 2025 ([1331]) permettant d'engager les instruments spécifiques de la politique de la ville et les crédits de la dotation politique de la ville dans les départements et les régions d’outre-mer, à Saint-Martin et en Polynésie française en l’absence de contrat de ville. Il diffère néanmoins du dispositif précédemment adopté par la durée retenue pour cette dérogation, qui est proposée pour six mois, contre douze mois dans la précédente loi de finances.

Il résulte de deux amendements identiques du Gouvernement et de M. Buis (RDPI) ([1332]) adoptés avec l’avis favorable de la commission.

L’État du droit

La loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine définit les contrats de ville dans son article 6 ([1333]). Ces contrats, qui sont conclus à l'échelle intercommunale entre, d'une part, l'État, ses établissements publics et les groupements d'intérêt public dont il est membre et, d'autre part, les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés par la politique de la ville, fixent notamment les objectifs et la nature des actions à conduire dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

En outre, les contrats de ville fixent les moyens humains et financiers mobilisés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville au titre des politiques de droit commun, d’une part, et des instruments spécifiques de la politique de la ville, d’autre part ([1334]). En particulier, les contrats de ville permettent l’engagement comptable des crédits budgétaires du programme 147 Politique de la ville et de la dotation politique de la ville ([1335]).

Dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin et en Polynésie française, les contrats de ville sont arrivés à échéance le 31 décembre 2024, un an après les contrats de ville métropolitains. En application du décret n° 2024-1211 du 27 décembre 2024 ([1336]), la méthode de délimitation des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les outre-mer a été modifiée et la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans ces collectivités a été mise à jour ([1337]).

Afin de permettre la mise en œuvre de la politique de la ville dans les quartiers prioritaires ultramarins, une circulaire du 19 mars 2025 a invité les représentants de l’État à conclure avec les collectivités ultramarines de nouveaux contrats de ville. Rappelant le cadre national des contrats de ville pour la période 2025-2030, qui a été définie par le décret du 15 novembre 2024 portant sur les contrats de ville et la participation des habitants à la politique de la ville ([1338]), cette circulaire a précisé les modalités calendaires et méthodologiques d'élaboration de la nouvelle génération 2025-2030 des contrats de ville dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin et en Polynésie française.

Pour ces collectivités, la circulaire du 19 mars 2025 invite à conclure les contrats de ville avant le 31 décembre 2025. Toutefois, pour permettre l’engagement des crédits de la politique de la ville durant la période de négociation, l’article 171 de la loi de finances pour 2025 a ouvert la possibilité de déroger à l’article 6 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine en permettant que, pour l’année 2025, les moyens financiers mobilisés au titre de la politique de la ville le soient en l’absence desdits contrats.

À ce jour, selon le ministère chargé de la ville, la conclusion des contrats de ville ultramarins est retardée par la catastrophe climatique ayant affecté le département de Mayotte en fin d’année 2024. L’ensemble des contrats de ville ultramarins devrait néanmoins être signé dans les prochains mois.

Le dispositif proposÉ

Le présent article propose de permettre l’engagement des moyens financiers de la politique de la ville en l’absence de contrats de ville dans les départements et les régions d’outre-mer, à Saint-Martin et en Polynésie française, par dérogation à l’article 6 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine et à l’article L. 2334-41 du code général des collectivités territoriales,

Prenant la suite de la dérogation pour l’année 2025 prévue par l’article 171 de la loi de finances pour 2025, cette dérogation est prévue à compter du 1er janvier 2026 et jusqu’au 31 juillet 2026, donc pour seulement six mois. Le présent article invite ainsi les communes retardataires à conclure leurs contrats de ville dans les plus brefs délais.

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Défense

Article 68 Validation législative de certaines décisions de rejet relatives à l’allocation spéciale des ingénieurs civils de la défense et à l’indemnité de fonctions techniques des techniciens supérieurs d'études et de fabrications

Les dispositions DU PROJET DE LOI

En première lecture en séance publique, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances de l’Assemblée nationale avait adopté cet article sans modification, suivant l’avis du rapporteur spécial.

Le présent article procède à la validation législative de décisions par lesquelles l’administration a rejeté les demandes tendant au versement de sommes sur le fondement de deux régimes indemnitaires concernant des personnels du ministère des Armées ([1339]), qui avaient été refondus dans le nouveau régime indemnitaire général de la fonction publique de l’État sans que les anciennes dispositions soient abrogées ([1340]).

La validation demandée au législateur permettra d’éviter les effets d’aubaine pour les personnels concernés qui auraient pu prétendre à un double versement résultant du défaut d’abrogation en temps utile de dispositions devenues sans objet, et de prévenir une dépense pour l’État estimée à 147 millions d’euros en cas de condamnation aux dépens.

La mesure s’applique sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, et poursuit un motif d’intérêt général en prévenant pour l’État le double versement de primes et en garantissant l’égalité de traitement des personnels. Elle a de surcroît une portée limitée, concernant un faible volume de décisions de rejet concernant deux corps techniques du ministère (12 000 agents).

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Salmon (RN), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

À l’issue de l’examen des crédits de la mission Défense, le Sénat a adopté sans modification l’article 68.

la position du rapporteur GÉNÉRAL

Le présent article vise à corriger une erreur technique dans l’exercice du pouvoir réglementaire, qui aurait dû supprimer les régimes indemnitaires préexistants au moment où il les refondait dans un nouveau régime. Le coût d’une éventuelle condamnation de l’État sur les dépenses du ministère des Armées, mais aussi la suppression des effets d’aubaine résultant de la carence du pouvoir réglementaire, justifient la validation rétroactive des décisions administratives de rejet, sans léser l’intérêt légitime des personnels concernés qui ont tous bénéficié du nouveau régime indemnitaire.

La mesure de validation législative proposée satisfait aux exigences constitutionnelles et européennes qui encadrent l’exercice par le législateur de son pouvoir de validation de mesures réglementaires, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée.

Le rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modification autre que rédactionnelle.

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Écologie, développement et mobilité durables

Article 69 Déplafonnement des primes négatives des contrats d’énergie renouvelable et révision des tarifs de certains contrats de production photovoltaïque

Les dispositions DU PROJET DE LOI

En première lecture en séance publique, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie ([1341]).

Lors de son examen, la commission des finances, contre l’avis du rapporteur spécial, avait rejeté cet article.

Le présent article comporte deux dispositions distinctes, mais qui poursuivent le même objectif.

● D’une part, il vise à lutter contre les effets d’aubaine pour les énergéticiens lorsque les prix de l’énergie sont ou ont été significativement supérieurs à ceux attendus au moment de la conclusion de contrats offrant un complément de rémunération et prévoyant une limite supérieure aux sommes dont le producteur est alors redevable (primes négatives, reversées à l’État).

● D’autre part, il vise à mettre fin aux situations de rémunération excessive de certains contrats photovoltaïques conclus entre 2006 et 2010, à des tarifs garantis sur vingt ans, alors que depuis cette période les coûts d’installation des nouvelles infrastructures photovoltaïques ont été divisés par quatre.

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Midy (EPR), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

LE DÉPLAFONNEMENT DES PRIMES NÉGATIVES DES CONTRATS D’ÉNERGIE RENOUVELABLE

La mesure visée par le I du présent article vient apporter un fondement légal à la détention de sommes reversées par les producteurs à l’État en application de l’article 38 de la première loi de finances rectificative pour 2022 ([1342]), prévoyant un dispositif de déplafonnement partiel des primes reversées par les producteurs bénéficiant d’un contrat de complément de rémunération en cas de prix de marché supérieurs au niveau de rémunération garanti. Cet article a été censuré par le Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le 26 octobre 2023, pour un motif d’incompétence négative du législateur. Réintroduit par l’article 230 de la loi de finances pour 2024 ([1343]), le juge constitutionnel, saisi à nouveau d’une QPC, a derechef censuré le mécanisme dans la mesure où le législateur n’avait cette fois fixé aucune limite au déplafonnement. Le présent article propose de réintroduire un mécanisme de déplafonnement, partiel comme en 2022, par rapport à une trajectoire de prix seuil définie en considération d’un niveau de rémunération raisonnable des capitaux tel qu’il pouvait être anticipé par les producteurs au moment de la conclusion des contrats.

Sur le fondement de l’article 38 de la LFR pour 2022, les producteurs ont été tenus de reverser à l’État, entre fin décembre 2022 et fin octobre 2023 ([1344]), un montant de primes négatives au-delà des plafonds prévus dans leurs contrats, représentant une somme totale de 2,5 milliards d’euros. Après que le Conseil Constitutionnel a censuré, le 24 janvier 2025, l’article 230 de la loi de finances pour 2024 avec effet différé au 31 décembre 2025, l’État n’a pas restitué les sommes aux producteurs, dans l’attente d’une nouvelle intervention du législateur.

LA RÉVISION DES TARIFS DES CONTRATS DE PRODUCTION PHOTOVOLTAÏQUE PRÉ-MORATOIRES

Le II du présent article réintroduit la révision des tarifs des contrats conclus antérieurement au moratoire de 2011 (contrats dits S06 et S10) des installations photovoltaïques de plus de 250 kWc de manière rétroactive jusqu’au 1er janvier 2025, afin de mettre un terme à des situations de rémunération excessive dont ont pu bénéficier certains titulaires de ces contrats. Cette mesure était prévue par l’article 225 de la loi de finances pour 2021 ([1345]) et son caractère rétroactif avait été validé par le Conseil constitutionnel au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi, mais le décret d’application a été annulé par le Conseil d’État pour défaut de notification à la Commission européenne du régime d’aide concerné.

Les négociations entreprises par le Gouvernement avec la Commission européenne au sujet des mécanismes de soutien concernés devraient permettre de faire aboutir la procédure de révision des tarifs des contrats pré-moratoires.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

À l’issue de l’examen des crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables, le Sénat a adopté sans modification l’article 69.

la position du rapporteur GÉNÉRAL

Du fait de l’absence d’adoption de loi de finances au 31 décembre 2025, la décision n° 2024-1119/1125 QPC du 24 janvier 2025 produit pleinement ses effets et rend l’État redevable des primes négatives reversées par les producteurs au-delà des plafonds prévus par leurs contrats, représentant un enjeu budgétaire de 2,5 milliards d’euros à imputer sur le programme 345.

Toutefois, la volonté du juge constitutionnel, qui avait différé au 31 décembre 2025 l’effet de sa décision pour permettre au législateur d’adopter une disposition conforme à la Constitution, ainsi que l’intérêt général qui s’attache à la suppression des effets d’aubaine en cause, observés pendant la période de flambée des prix de l’énergie, justifient de donner une base légale à ces versements. Une adoption rapide de la loi de finances pour 2026 permettrait d’éviter de contraindre l’État à restituer les sommes en jeu.

Par ailleurs, la révision rétroactive de certains contrats de production photovoltaïque permettra de moindres dépenses de CSPE en 2026 et les années suivantes, estimées entre 150 et 200 millions d’euros annuels, pour un total cumulé compris entre 1,5 milliard et 2 milliards d’euros sur les dix années restant à courir pour ces contrats.

En considération, d’une part de l’intérêt général attaché à la correction de situation d’effets d’aubaine dont ont pu ou continuent à profiter certains producteurs d’énergie renouvelable bénéficiant du soutien public, d’autre part des enjeux budgétaires de ces mesures, le rapporteur général est favorable à l’adoption de cet article.

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Article 69 bis

Application au calcul des primes des contrats de complément de rémunération du pas de temps de 15 minutes utilisé sur le marché français de l'électricité

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

L’article 69 bis porte une mesure technique visant à adapter les contrats de complément de rémunération dont bénéficient les installations de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables (EnR) au passage du pas de temps de 15 minutes du marché spot de l’électricité.

Il résulte d’un amendement du Gouvernement ([1346]) adopté par le Sénat, après avoir reçu un avis de sagesse de la commission.

L’État du droit

Les contrats de complément de rémunération sont libellés en référence au pas horaire du marché spot

Les contrats de complément de rémunération sont des dispositifs de soutien public destinés à encourager la production d’électricité à partir de sources d’énergies renouvelables. Ils résultent des dispositions de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, codifiées à l’article L. 314-18 du code de l’énergie. Ils peuvent être attribués, soit par guichet ouvert, soit par mise en concurrence dans le cadre d’appels d’offres, prévus par la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, et codifiés à l’article L. 311-12 du code de l’énergie.

Ces contrats, conclus avec Électricité de France (EDF), reposent sur le principe d’une compensation par l’État de l’écart de prix constaté sur les marchés pour une livraison le lendemain (marché « day-ahead » ou marché « spot ») par rapport à un niveau de rémunération de référence. Par ailleurs, le IV de l’article 175 de la loi de finances pour 2025 a étendu le versement de la prime en cas de prix négatifs sur le marché spot aux producteurs bénéficiant d’un contrat de complément de rémunération.

Le calcul de ces primes repose sur les niveaux horaires de prix constatés sur le marché spot, correspondant au pas de temps de règlement des déséquilibres (dit pas de temps ISP – « Imbalance Settlement Period »).

Le pas de temps sur le marché intérieur de l’électricité est passé d’une heure à 15 minutes au 1er octobre 2025

En application du quatrième paragraphe de l’article 8 du règlement européen 2019/943 du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l’électricité, dit « règlement électricité », le pas de temps de règlement des déséquilibres (ISP) est passé d’une heure à quinze minutes au 1er octobre 2025. Il s’agit de faire correspondre le pas de règlement des déséquilibres, ou pas « ISP », avec le pas de livraison ou d’échange sur les marchés, ou pas « MTU » (« Market Time Unit »).

Cette évolution vise à mieux prendre en compte les spécificités des énergies renouvelables, dont les profils de production peuvent fortement varier au cours d’une même heure, voire d’une même demi-heure, et contribue ainsi à leur meilleure intégration au système électrique.

Comme l’a relevé la Commission de régulation de l’énergie (CRE) dans sa délibération du 11 juin 2025, ces évolutions impliquent la modification des contrats de complément de rémunération existants pour passer d’une maille horaire au pas de temps plus fin de 15 minutes.

Le règlement européen précité prévoit des possibilités de dérogations limitées dans le temps. Un tel régime transitoire est effectif depuis le 1er octobre ([1347]), faute de pouvoir appliquer immédiatement le pas de temps de quinze minutes, consistant à conserver une référence horaire en calculant le prix moyen des quatre quarts d’heure d’une même heure. Dans l’exposé des motifs de son amendement présenté au Sénat, le Gouvernement indique que cette solution transitoire est susceptible d’engendrer des surcoûts pour le budget de l’État au titre de la compensation des charges de service public de l’énergie (CSPE).

Le dispositif proposÉ

Le présent article modifie les contrats de complément de rémunération, en prévoyant que les primes versées aux producteurs, soit en cas de prix de marché inférieur au niveau de rémunération de référence, soit en cas d’interruption de la production en période de prix de marché négatifs, sont calculées sur la base de l’unité de temps applicable sur le marché spot, soit 15 minutes, et non plus une heure, depuis le 1er octobre 2025.

Il est prévu que la date d’entrée en vigueur des dispositions du présent article est fixée, entre le 1er avril et le 31 décembre 2026, par un arrêté du ministre de l’énergie, pris après avis de la Commission de régulation de l’énergie, afin de permettre aux producteurs d’effectuer les adaptations nécessaires au nouveau pas de temps de 15 minutes.

La position du rapporteur gÉnÉral

La mesure technique portée par le présent article vise à mettre en conformité avec le droit européen les contrats de complément de rémunération, conclus en application du 2° de l’article L. 311-12 et de l’article L. 314-18 du code de l’énergie. L’adaptation des contrats résultant du passage d’une maille horaire au pas de temps de 15 minutes pour le calcul des primes a fait l’objet d’une consultation conduite par la CRE au printemps 2025.

Le rapporteur général relève en particulier que, sans adaptation de ces contrats, les installations bénéficiant d'un contrat de complément de rémunération existant continueraient de réagir à des signaux de prix au pas horaire, alors que les autres acteurs du marché, au titre des contrats futurs, réagiront à des signaux de prix au pas de 15 minutes, ce qui aurait notamment pour conséquence d’amoindrir le caractère incitatif des mesures visant à limiter la fréquence et l'intensité des épisodes de prix négatifs, et induirait, selon le profil d’évolution des prix de marché, une dépense supplémentaire au titre des compensations pour charges de service public (CSPE), versées par l’État à EDF sur le programme 345 Service public de l’énergie de la mission Ecologie, développement et mobilité durables.

Le rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modification.

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Article 69 ter

Abaissement du seuil de puissance à partir duquel les installations de production d'électricité renouvelable sous contrat d'obligation d'achat peuvent être déconnectées, à la demande de l'acheteur obligé lors des épisodes de prix négatifs sur le marché de l'électricité

Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

L’article 69 ter modifie une disposition votée dans la loi de finances pour 2025, en abaissant de 10 mégawatts (MW) à 1 mégawatt ou mégawatt-crête le seuil de puissance des installations d’énergies renouvelables pour lesquelles les acheteurs obligés peuvent demander une modulation ou une interruption de la production lors d’épisodes de prix négatifs sur le marché spot de l’électricité.

Il résulte d’un amendement du Gouvernement ([1348]) adopté par le Sénat, après avoir reçu un avis de sagesse de la commission.

L’État du droit

Les installations bénéficiant d’un contrat d’obligation d’achat ne sont pas suffisamment incitées à moduler leur production selon les signaux de prix du marché

Prévu aux articles L. 314-1 à L. 314-13 du code de l’énergie, le dispositif d’obligation d’achat (OA), issu de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, impose aux fournisseurs historiques (EDF et les entreprises locales de distribution – ELD) de conclure des contrats d’achat de l’électricité produite à partir d’énergies renouvelables par les installations éligibles à l’obligation d’achat ou lauréates d’un appel d’offres (article L. 311-12 du code de l’énergie) ([1349]).

Ce dispositif de soutien public garantit aux producteurs un tarif d’achat défini à l’avance, indépendamment des fluctuations des prix de marché. Lorsque le tarif de rachat par EDF et les ELD s’établit à un niveau supérieur aux prix de marché, la différence est prise en charge par l’État au titre des compensations de charges de service public de l’énergie (CSPE), dont le montant prévisionnel, établi par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), fait l’objet d’une provision imputée sur le budget général via le programme 345 Service public de l’énergie de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

Dans certaines situations de marché, l’abondance de l’offre électrique crée des situations de prix négatifs, notamment à certains moments de la journée du fait du fonctionnement intermittent des modes de production photovoltaïques ou éoliens. Les producteurs vendant leur électricité directement sur le marché modulent leur production à la baisse, mais cette modulation induit des coûts et des contraintes fortes, en particulier pour les centrales thermiques (dont le parc de production nucléaire d’EDF). En revanche, les producteurs bénéficiant de contrats d’obligation d’achat ne sont pas incités à réduire leur production.

Comme l’a relevé le dernier bilan prévisionnel de Réseau de transport d’électricité (RTE), publié le 9 décembre 2025, la stagnation de la demande électrique et la baisse des prix de marché créent les conditions d’une augmentation de la fréquence d’épisodes de prix négatifs. RTE relève ainsi 493 heures de prix négatifs entre janvier et octobre 2025, contre 361 heures sur l’ensemble de l’année 2024 et seulement 147 heures en 2023. Le Gouvernement estimait le coût pour l’État des épisodes de prix négatifs à 30 millions d’euros en 2024.

L’article 175 de la loi de finances pour 2025 a modifié le régime de l’obligation d’achat pour inciter les installations de plus de 10 MW à moduler leur production en cas de prix négatifs

Afin de limiter l’exposition financière du budget de l’État aux variations de prix sur le marché de l’électricité et conformément aux recommandations de la CRE ([1350]), l’article 175 de la loi n° 2025-127 de finances pour 2025 a modifié le régime de l’obligation d’achat, en permettant aux « acheteurs obligés » (EDF, ELD et organismes agréés) de demander aux installations d’énergies renouvelables d’une puissance installée au moins égale à 10 MW ([1351]) de réduire ou d’interrompre leur production en cas de prix négatifs. Une compensation financière est prévue pour les producteurs, selon des modalités prescrites par le législateur et qui doivent notamment prendre en compte un « coefficient représentatif d’une estimation du facteur de charge », c’est-à-dire le coût de la modulation ou de l’interruption pour les installations concernées.

Un premier arrêté nécessaire à l’application de cette réforme a été publié le 8 septembre 2025 ([1352]), tandis que deux autres projets d’arrêtés ou décrets ont été soumis à l’avis du Conseil supérieur de l’énergie (CSE).

Le dispositif proposÉ

Le présent article modifie le deuxième aliéna du II de l’article 175 de la loi de finances pour 2025 en apportant des précisions sur le périmètre des installations concernées par l’obligation de moduler ou d’interrompre leur production lors d’épisodes de prix de négatifs :

– d’une part, il précise qu’il convient de considérer la « puissance installée des installations telle que définie dans le cahier des charges d’appel d’offres pour les contrats conclus en application du 1° de l’article L. 311-12 du code de l’énergie ou de l’article 8 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 et dans les arrêtés mentionnés à l’article R. 314-12 du code de l’énergie pour les contrats conclus en application de l’article L. 314-1 ou de l’article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 », alors que l’article visé ne mentionnait que la « puissance des installations » ;

– d’autre part, il abaisse le seuil des installations concernées par ce dispositif de 10 mégawatts à 1 mégawatt ou 1 mégawatt-crête selon l’unité retenue dans les cahiers des charges des appels d’offres ou dans les arrêtés tarifaires régissant lesdits contrats ([1353]).

La position du rapporteur gÉnÉral

Le présent article apporte les modifications nécessaires à l’atteinte des objectifs de la réforme, adoptée par le législateur en 2025, visant à inciter les installations de production d’énergies renouvelables à mieux adapter leur production aux signaux de prix de marché.

Dans son bilan prévisionnel 2025, RTE considère que l’augmentation du volume d’installations ENR dont la production peut être modulée en cas de prix négatifs fait partie des mesures importantes pour la sécurité d’approvisionnement et l’optimisation du système électrique, alors que les périodes de surproduction seront plus fréquentes dans le scénario de décarbonation lente qui ne peut être exclu. L’abaissement du seuil de puissance en-deçà duquel les installations ENR ne sont pas soumises aux dispositions de l'article 175 de la LFI 2025 permet en particulier de faire participer au dispositif des installations de grande et moyenne puissance, notamment photovoltaïques. La direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) estime que l’adoption du présent article permettrait une économie d’au moins 4 millions d’euros de CSPE supplémentaires en 2026.

Le rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modification.

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Économie

Article 70 Suppression du versement de l’avance de la compensation des coûts indirects du carbone

Les dispositions du projet de loi

En première lecture en séance publique, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances, suivant l’avis du rapporteur spécial, avait adopté cet article.

Le présent article prévoit la suppression de l’avance de la compensation des coûts indirects du carbone à compter du 1er janvier 2026 en abrogeant le IX bis de l’article L. 122-8 du code de l’énergie.

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Oberti (SOC), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

L’État du droit

Le dispositif de compensation des coûts indirects du carbone permet de rembourser aux entreprises une partie du coût du système européen de quotas carbone (SEQE) incorporé dans le prix de l’électricité. Il est destiné aux secteurs considérés comme exposés à un risque significatif de délocalisation en raison des coûts des quotas liés aux émissions de gaz à effet de serre imputables au SEQE répercutés sur les prix de l’électricité.

L’article 182 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 avait introduit, à compter du 1er janvier 2022, une avance de l’aide versée aux entreprises dont le taux était fixé chaque année par arrêté. L’avance était ensuite déduite du montant de l’aide devant être versée l’année suivant celle au titre de laquelle l’aide était accordée. Dans un contexte de forte hausse de la facture d’électricité des entreprises, ce dispositif constituait un soutien à la trésorerie des entreprises.

Le montant de l’avance versée de 2022 à 2024 avait été fixé au taux maximal prévu par la loi, soit 24,45 %. Les versements associés s’élevaient à 121 millions d’euros en 2022, 205 millions d’euros en 2023 et 204 millions d’euros en 2024. Ce taux avait été réduit à 10 % du montant de l’aide versée pour 2025 ([1354]), pour 66 millions d’euros de versement aux entreprises.

Le dispositif Proposé

En raison d’une baisse constatée des prix de l’électricité depuis plusieurs mois, l’article 70 du PLF pour 2026 prévoit la suppression de l’avance de la compensation des coûts indirects du carbone. Il revient ainsi au mode de versement antérieur à la crise énergétique de 2022, en abrogeant à compter de 2026 le dispositif d’avance.

La disposition ne remet pas en cause la méthode de calcul, et donc le montant de l’aide in fine versée, mais aura un impact négatif sur la trésorerie des entreprises bénéficiaires. En l’absence d’avance pour les coûts supportés pour une année, l’intégralité de l’aide est versée l’année suivante. À l’inverse, le coût de la compensation pour l’État à moyen terme n’évolue pas, mais l’abrogation de l’avance génère une économie budgétaire de 76 millions d’euros en 2026.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

À l’issue de l’examen des crédits de la mission Économie, le Sénat a adopté sans modification l’article 70.

la position du rapporteur GÉNÉRAL

Le rapporteur général propose également d’adopter cet article sans modification.

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Article 71 Dissolution de l’Institut national de la consommation (INC)

Les dispositions du projet de loi

En première lecture en séance publique, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances de l’Assemblée nationale, suivant l’avis du rapporteur spécial, avait supprimé cet article.

Le présent article prévoit la dissolution de l’Institut national de la consommation (INC) au plus tard le 31 mars 2026. Il encadre les modalités de liquidation du patrimoine de l’Institut en prévoyant son transfert, par principe, à l’État et la possibilité d’une cession au secteur privé des biens, droits et obligations afférents à l’activité de presse. Il prévoit également l’abrogation des dispositions afférentes à l’INC dans le code de la consommation (articles L. 822-1 et suivants). Il renvoie à un décret en Conseil d’État la précision des modalités d’application de la liquidation et de la cession des activités de presse au secteur privé.

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Oberti (SOC), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

L’État du droit

L’INC est chargé de soutenir les associations de consommateurs et de la publication du magazine 60 millions de consommateurs

L’INC est un établissement public industriel et commercial (EPIC) créé en 1966, qui a aujourd’hui pour activité principale le soutien aux associations de défense des consommateurs et d’information en matière de consommation, et la publication du magazine 60 millions de consommateurs. Ses missions sont précisées par le code de la consommation ([1355]) et consistent à :

– fournir un appui technique aux associations de défense des consommateurs, tel que la réalisation d’études juridiques, économiques et techniques, de dossiers pédagogiques et documentaires, de dossiers de synthèse et d’analyse préparatoires aux travaux du Conseil national de la consommation, d’actions de formation, d’essais comparatifs, d’émissions télévisées, et de publications spécialisées ;

– regrouper, produire, analyser et diffuser des informations, études, enquêtes et essais ;

– mettre en œuvre des actions et des campagnes d’information, de communication, de prévention, de formation et d’éducation sur les questions de consommation à destination du grand public, ainsi que des publics professionnels ou associatifs ;

– apporter un appui technique aux commissions placées auprès de lui, en particulier la commission des clauses abusives, ainsi qu’aux centres techniques régionaux de la consommation (CTRC) qui assurent un soutien technique aux associations locales de consommateurs. L’INC répartit également entre les différents CTRC le montant de l’enveloppe annuelle qui leur est attribuée.

La dégradation de l’équilibre budgétaire de l’activité de presse depuis 2018 a conduit à des tentatives de relance qui ont échoué

La situation financière de l’INC est aujourd’hui dégradée, en raison d’un déficit structurel apparu en 2018 sur l’activité presse. Les produits de l’INC s’élevaient à 12,5 millions d’euros en 2023. Ils étaient principalement constitués des produits de son activité de presse (66 % du total), d’une subvention d’exploitation (22 %) et de partenariats financiers (8 %).

De 2016 à 2023, la subvention d’exploitation versée par la DGCCRF à l’INC est passée de 4,6 millions d’euros à 2,7 millions d’euros, soit une baisse de 41 %. Cette subvention est constituée de trois composantes destinées, en premier lieu, au financement des activités non-commerciales de l’INC (1,8 million d’euros en 2023), en deuxième lieu, au financement des centres techniques régionaux de la consommation et structures régionales assimilées (CTRC/SRA) (0,9 million d’euros en 2023) et, en troisième lieu, au remboursement des frais engagés pour le secrétariat de la commission des clauses abusives (0,02 million d’euros en 2023). La subvention d’exploitation est depuis demeurée relativement stable.

De 2016 à 2019, les produits de l’activité de presse se sont maintenus sans parvenir à compenser la baisse relativement forte et régulière (– 26 %) de la subvention versée par l’État. C’est donc sur ses missions non commerciales que l’établissement a absorbé la baisse de la subvention. En revanche, à compter de 2019, la baisse des ventes de titre en kiosque et des abonnements a dégradé les recettes générées par l’activité de presse. Le nombre d’abonnés moyen est ainsi passé de 129 000 en 2020 à 72 200 en 2025, tandis que les ventes moyennes en kiosque du mensuel passaient de 41 700 à 20 850.

Le niveau cumulé de pertes entre 2016 et 2023 s’est ainsi établi à 7,9 millions d’euros. Cela a eu pour effet de consommer les réserves de l’établissement, la trésorerie ayant ainsi baissé de 77 % depuis 2016. Plusieurs initiatives ont été prises ces dernières années pour redresser la situation financière de l’établissement, notamment à travers une diminution des frais de structure, qui ont permis de réduire le déficit de – 2,9 millions d’euros en 2021 à – 1 million d’euros en 2022 et 2023. Des initiatives ont également été prises pour fidéliser ou conquérir de nouveaux lecteurs (numéro junior, agenda, etc.) sans pour autant permettre un redressement. Malgré un nouvel abondement de la part de l’État de 640 000 euros en 2024, le résultat comptable 2024 se traduit par un déficit d’exploitation de – 718 000 euros.

Évolution des produits de l’INC (2016-2023)

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes.

Le dispositif proposé

Plusieurs options ont été envisagées pour répondre à la crise de l’activité de presse de l’INC

Pour répondre à la crise que connaît l’INC, trois scénarios ont été envisagés pour le magazine 60 millions de consommateurs sur la base des travaux réalisés par un cabinet de conseil en 2023 :

– relancer le titre sous la marque 60 millions de consommateurs avec le maintien d’un format papier et le développement des canaux digitaux. Une option alternative était la relance du titre en le transformant en un média 100 % numérique payant. Ces options bénéficiaient d’un soutien des agents de l’INC, mais leur coût (environ 6 millions d’euros entre 2024 et 2028 pour l’option mixte et 10 millions pour l’option numérique) et leur complexité opérationnelle ont finalement conduit à les écarter ;

– transformer le magazine en un média de service public numérique gratuit d’information et de sensibilisation du grand public aux sujets de consommation responsable, de transition écologique et d’alimentation. Le magazine deviendrait ainsi un outil proposé par la DGCCRF à disposition de l’État, avec un cahier des charges précis. Cette option était jugée la plus coûteuse avec un besoin de financement estimé à 21 millions d’euros entre 2024 et 2028, puis de 5,4 millions d’euros par an.

– la dissolution de l’INC dont les activités non commerciales seraient réintégrées dans la DGCCRF et l’activité de presse cédée à un groupe disposant de moyens pour lui donner un nouvel essor.

L’option d’une cession de l’activité de presse sans dissolution de l’INC, qui conserverait ses missions de service public, n’a pas été sérieusement envisagée. L’activité de presse représentant l’essentiel de l’activité de l’INC, les frais de structure ne justifieraient pas le maintien d’un EPIC limité à ces seules missions de service public.

Dans un contexte budgétaire contraint, la dissolution de l’INC et la cession de son activité de presse ont finalement été retenues

Un premier arbitrage réalisé en juin 2024 par le ministre de l’économie avait retenu l’option de la relance du titre en format mixte, les autres scénarios de relance ayant été jugés trop coûteux. L’option choisie a alors été approfondie, et a conclu à un objectif de résultat net négatif d’environ – 0,7 à – 0,9 million d’euros par an en 2028. Les principales difficultés identifiées tiennent à la situation du marché de la presse et de la taille restreinte du secteur des lecteurs de la presse consumériste. 60 millions de consommateurs est en effet directement concurrencé par le média Que choisir, média trois fois plus important, ayant accès aux essais comparatifs réalisés par l’International consumer research and testing (ICRT), et affranchi des règles de gestion publique de l’INC (mise en concurrence pour les études…).

Par décision du Premier ministre du 13 novembre 2024, il a toutefois été décidé de procéder à la cession du magazine 60 millions de consommateurs à un acteur privé et de mettre fin à l’activité de presse de l’INC. Cette décision engendre un surcoût de 8 millions d’euros pour 2026, et doit permettre d’éviter les coûts associés à un refinancement de l’activité presse.

Les missions d’information du consommateur et de soutien au mouvement consumériste de l’INC ne seront pas reprises par la DGCCRF. S’agissant de la reprise du titre 60 millions de consommateurs, le ministère de l’économie a indiqué que plusieurs repreneurs potentiels avaient manifesté un intérêt pour la reprise du magazine à l’automne 2024. Il n’a toutefois pas été en mesure d’apporter plus de précision au cours de l’examen du PLF pour 2026.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

À l’issue de l’examen des crédits de la mission Économie, le Sénat a adopté sans modification l’article 71.

la position du rapporteur GÉNÉRAL

Comme le relève la Cour des comptes, en dépit des efforts de relance engagés, des économies sur les coûts de structure et du soutien exceptionnel de l’État, l’équilibre financier de l’INC n’a pas pu être rétabli, confirmant la nature structurelle des difficultés de l’activité de presse. La pertinence du soutien à un média public déficitaire sur un segment de marché de niche, où le magazine Que choisir occupe déjà une place largement prédominante, n’apparait en outre pas évidente. Cette situation est d’ailleurs unique en Europe, la France étant le seul pays disposant de plus d’un titre de presse spécialisé.

Interrogée par le rapporteur général, la DGCCRF a toutefois indiqué que la date butoir initiale prévue par l’article 71 au 31 mars 2026 posait une échéance trop contraignante pour permettre l’examen des textes règlementaires d’application dans de bonnes conditions au vu du retard pris dans l’examen du PLF. Le rapporteur général propose par conséquent d’adopter cet article en repoussant la date butoir de dissolution de l’INC au 30 avril 2026.

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Immigration, asile et intégration

Article 71 bis A (nouveau) Plafonnement des frais irrépétibles versés par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) aux avocats des demandeurs au niveau de l'aide juridictionnelle en cas de décision d’annulation de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA)

Les dispositions Adoptées par le Sénat

l’État du droit

Selon les articles 700 du code de procédure civile et L. 761-1 du code de justice administrative, le juge peut condamner la partie tenue aux dépens ou qui perd son procès au paiement d’une somme correspondant aux frais exposés et honoraires non compris dans les dépens. Il s’agit des frais irrépétibles. Ce mécanisme s’applique au contentieux devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA).

L’article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique précise que l'avocat de la partie gagnante qui bénéficie de l’aide juridique peut renoncer à l’indemnité qu’il devait percevoir au titre de cette aide afin de recevoir directement de la partie perdante un montant fixé par le juge au titre des frais irrépétibles (FIR).

À titre d'exemples, constituent des frais irrépétibles ([1356]) :

– les honoraires d'avocat dans les litiges où son ministère n'est pas obligatoire ;

– les frais de déplacement, de démarches, de voyage et de séjour ;

– les frais engagés pour obtenir certaines pièces ;

– la rémunération des consultants techniques ou experts non désignés par le juge, etc.

Pour prendre sa décision, le juge doit tenir compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire du juge, qui le dispense d’ailleurs de motiver sa décision. Les textes n’opérant pas de distinction entre les personnes physiques, les personnes morales ou les administrations, l’État ou ses opérateurs peuvent ainsi être soumis au paiement de ces FIR.

Si la loi du 10 juillet 1991 dans sa version initiale prévoyait une liberté de fixation par le juge du montant des frais irrépétibles, par la suite, le législateur a prévu un montant plancher pour inciter au prononcé des FIR, payés par la partie perdante, en lieu et place de l’aide juridictionnelle, financée par l’État.

L'article 128 de loi de finances pour 2014 ([1357]) a tout d'abord prévu que ces frais ne peuvent être inférieurs au montant de l'aide juridictionnelle, et l’article 243 de la loi de finances pour 2020 ([1358]) a augmenté ce plancher en prévoyant que ces frais ne peuvent pas être inférieurs à cette aide juridictionnelle, majorée de 50 %.

LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le Sénat a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, deux amendements identiques de la rapporteure spéciale Mme Ciuntu (LR) ([1359]) et du rapporteur pour avis de la commission des lois M. Margueritte (LR) ([1360]), visant à plafonner le montant des frais irrépétibles au paiement desquels la partie perdante, en l’occurrence l’OFPRA, peut être condamnée par la CNDA.

Cette mesure est identique à celle proposée par l’amendement n° CF-2236 du rapporteur spécial, M. Charles Rodwell, adopté par la commission des finances de l’Assemblée nationale en première lecture.

Il s’agit de prévoir non plus un montant plancher pour ces frais irrépétibles, mais un montant plafond auquel le juge de l’asile ne pourrait déroger.

Plus précisément, l’article 71 bis A du projet de loi de finances pour 2026 complète l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 en disposant que devant la Cour nationale du droit d’asile, le montant des FIR ne peut être supérieur au montant de l’aide juridictionnelle.

La position du rapporteur général

Le contentieux de l’asile est un contentieux particulier, qui nécessite d’adapter les règles applicables aux enjeux particuliers qu’il soulève. Il apparaît aujourd’hui que la dépense de frais irrépétibles est exponentielle et non maîtrisée.

Aujourd’hui, le montant moyen versé aux avocats des requérants au titre des FIR, d’environ 1 200 euros, est deux fois plus élevé que le montant maximal de l’aide juridictionnelle (576 euros). La procédure d’octroi est également beaucoup plus simple. Il s’agit d’un simple envoi de courriel à l’OFPRA avec les pièces justificatives.

En pratique, les avocats des requérants ont donc financièrement intérêt à solliciter les frais irrépétibles, payés par l’OFPRA, et non l’aide juridictionnelle.

En 2024, la CNDA a fait droit à cette demande dans 56 % des décisions d'annulation.

De fait, les frais irrépétibles prononcés par la CNDA sont passés de moins de 400 000 euros en 2017 à 8 millions d’euros en 2025, sans aucune marge de manœuvre pour l’OFPRA, s’agissant d’une dépense de guichet.

Évolution de la charge pour l’OFPRA représentée par le paiement aux requérants et à leurs avocats des frais irrépétibles

(en millions d’euros)

Source : OFPRA

Cette évolution n’est que très partiellement compensée en PLF pour 2026, avec un rehaussement prévu de la subvention pour charges de service public à hauteur de 2 millions d’euros. Selon l’OFPRA, la dépense n’apparaît pas soutenable sur le long terme.

Plus surprenant, la dépense est également concentrée chez certains avocats, spécialisés dans les affaires devant la CNDA : ainsi trois cabinets d’avocats concentraient près de 10 % de la dépense totale de frais irrépétibles sur l’année 2024. Un seul cabinet d’avocat a ainsi pu percevoir près de 250 000 euros de frais irrépétibles en 2024.

Le rapporteur spécial de l’Assemblée nationale avait alerté sur cette question des niveaux de rétribution par le contribuable de cabinets d’avocats spécialisés dans des contentieux de masse, que ce soit au travers de l’aide juridictionnelle ou encore des frais irrépétibles. La Cour nationale du droit d’asile est la première juridiction de France en terme d’activité décisionnelle avec plus de 60 000 décisions par an ; par ailleurs, le contentieux des étrangers occupe plus de 50 % de l’activité des tribunaux administratifs français, sans oublier la montée en puissance du contentieux de refus de visas, qui dispose également d’une juridiction spécialisée.

Alors que l’article 30 du projet de loi de finances pour 2026 prévoit de mettre à contribution l’ensemble des justiciables pour soutenir le financement de la dépense d’aide juridictionnelle, il est urgent de faire la transparence sur les frais réellement engagés et sur les montants réellement perçus en matière de droit des étrangers.

La CNDA est une juridiction administrative spécialisée, à compétence nationale, seule habilitée à statuer, en premier et dernier ressort, sur les recours formés par des demandeurs d’asile contre les décisions refusant ou retirant une protection. Afin de rapprocher le demandeur d’asile de son juge, ont vu le jour le 1er septembre 2024, les chambres territoriales de Bordeaux, Lyon, Nancy et Toulouse.

Certaines règles procédurales lui sont propres. Ainsi, l’aide juridictionnelle est de droit devant la CNDA, ce qui n’est pas le cas devant les autres juridictions.

Le présent article vise donc à adapter les textes au contentieux spécifique de l’asile et à réduire pour l’État les dépenses liées à ce contentieux de masse. Il génèrerait une moindre dépense pour l’État d’environ 4 millions d’euros.

La rémunération obtenue par le biais des frais irrépétibles doit impérativement rester équitable, soutenable et proportionnée au travail effectivement fourni par l'auxiliaire de justice.

Le rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modification.

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Justice

Article 71 bis (nouveau) Réduction du périmètre d’application de l’obligation de recours à certaines expertises judiciaires

les diSpositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale en premiÈre lecture

En première lecture en séance publique, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances de l’Assemblée nationale avait supprimé cet article, contre l’avis du rapporteur spécial.

Cet article modifie le neuvième alinéa de l’article 41 du code de procédure pénale et le troisième alinéa de l’article 706-47-1 du même code avec l’objectif de réaliser des économies sur les frais de justice, via la réduction du champ du recours obligatoire aux expertises psychiatriques et aux enquêtes sociales rapides, faisant le constat que ce champ n’a cessé d’être élargi ces dernières années ([1361]).

La modification de l’article 41 limite ainsi l’obligation de recours à l’enquête sociale rapide aux seuls cas, d’une part, de réquisition de placement en détention provisoire lorsque la peine encourue n’excède pas cinq ans d’emprisonnement, d’autre part, de poursuites selon la procédure de comparution immédiate ou selon la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité lorsque le procureur entend proposer une peine d’emprisonnement ferme immédiatement mise à exécution.

La modification de l’article 706-47-1 limite quant à elle l’obligation de faire procéder à une expertise médicale, en particulier psychiatrique, aux seules personnes poursuivies pour les crimes mentionnés à l’article 706-47 du même code.

L’évaluation préalable de l’article estime que la suppression proposée du caractère obligatoire des expertises psychiatriques entraînerait une économie au titre des frais de justice en 2026 comprise entre 3,2 et 5,4 millions d’euros. La suppression proposée du caractère obligatoire des enquêtes sociales rapides entraînerait quant à elle une baisse comprise entre 5 et 15 % du volume de ces enquêtes, soit une économie au titre des frais de justice comprise entre 1,1 et 3,3 millions d’euros en 2026. En cumulé, les économies réalisées se situeraient donc entre 4,4 et 8,7 millions d’euros.

RÉPARTITION ET ÉVOLUTION DES FRAIS DE JUSTICE EN MONTANT EXÉCUTÉ,

par segment de la dÉpense

(en euros)

Source : Inspection générale des Finances, d’après les données de la direction du budget

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Jean-Didier Berger (DR), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

Les modifications apportÉes par le sÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

La position du rapporteur gÉnÉral

Étant donné la dynamique des frais de justice ces dernières années et étant considéré que les enquêtes sociales rapides et les expertises psychiatriques et sociologiques représentent 11,7 % des frais de justice, le rapporteur général soutient cette mesure qui, il le rappelle, n’empêche pas les magistrats de demander la réalisation de telles enquêtes ou expertises.

Le rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modification.

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Article 71 ter A (nouveau) Extension du dispositif d’aide juridictionnelle aux matières civile et administrative à Wallis et Futuna

Les dispositions adoptées par Le Sénat

Le Sénat a introduit le présent article en adoptant un amendement du Gouvernement ([1362]), avec un avis de sagesse de la commission.

L’État du Droit

L’aide juridictionnelle, un dispositif de prise en charge par l’État des frais liés à une procédure juridictionnelle ou nécessitant la présence d’un avocat, au bénéfice des personnes ayant un revenu et un patrimoine modestes

Fondée sur la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 sur l’aide juridique, l’aide juridictionnelle vise à permettre l’accès à la justice des personnes dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir ou garantir leurs droits en justice. Elle doit permettre d’assurer le droit au procès équitable consacré par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui affirme le droit pour l’individu de « se défendre lui-même ou avoir l’assistance d’un défenseur de son choix et, s’il n’a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d’office, lorsque les intérêts de la justice l’exigent ».

L’aide juridictionnelle consiste en la prise en charge, par l’État, de tout ou partie des frais relatifs à un procès (rétribution d’un avocat ou d’un commissaire de justice, frais d’expertise, etc.) ou à une procédure pénale (rétribution d’un avocat intervenant lors d’une garde à vue, d’une audition libre, d’une présentation devant le procureur de la République, etc.).

Les plafonds d’admission à l’aide juridictionnelle sont fixés chaque année par le ministre de la justice ([1363]), sur la base des dispositions du décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et relatif à l'aide juridictionnelle et à l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles.

Des dispositions spécifiques sont applicables en matière d’aide juridictionnelle en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna

Wallis et Futuna est une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution. Des adaptations législatives pour tenir compte de ses spécificités géographiques, juridiques et sociales sont donc admises.

En matière d’aide juridictionnelle, ces adaptations sont prévues par l’ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna. Comme son nom l’indique, cette ordonnance prévoit que l’aide juridictionnelle est cantonnée à la matière pénale dans ces îles.

Le dispositif proposé

Le présent article modifie plusieurs articles de l’ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna.

En premier lieu, ces modifications visent à étendre l’aide juridictionnelle aux matières civile et administrative à Wallis et Futuna. Ainsi que l’indique l’exposé sommaire de l’amendement, cet article vise à créer un dispositif le plus proche possible de celui qui est en vigueur sur le reste du territoire français et qui tient compte des spécificités du système juridique de Wallis et Futuna, mais sans modifier le droit applicable en Nouvelle-Calédonie.

En second lieu, ces modifications visent à permettre la prise en charge des frais de déplacement des avocats qui viennent plaider devant un tribunal de Mata’Utu.

Il n’existe en effet pas de barreau à Wallis et Futuna ([1364]) et aucun avocat n’y est installé de manière permanente. Le faible nombre de contentieux ne permettrait pas la poursuite d’une activité économique viable : à titre d’exemple, seules quatorze affaires étaient en instance au tribunal administratif au 13 octobre 2025 ([1365]). Autre preuve de cette faible activité, le tribunal de première instance de Mata’Utu ne compte que deux magistrats : un président, unique magistrat au siège, et un procureur de la République. Le président cumule l’ensemble des fonctions judiciaires civiles, pénales et spécialisées. Des avocats du barreau de Nouméa peuvent, de manière occasionnelle, apporter leur expertise à des habitants de ces îles mais l’aéroport international de l’île de Wallis ne proposant que deux liaisons par semaine, un avocat qui viendrait assister un client devrait rester au minimum cinq jours sur l’île.

La position du rapporteur général

Le rapporteur général est favorable à cet article qui permet de réparer une rupture d’égalité entre les citoyens en fonction de leur lieu de résidence et propose d’adopter cet article sans modification.

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Medias, livre et industries culturelles

Article 71 ter (nouveau) Création d’un congé d’accompagnement spécifique pour le maintien dans l’emploi des salariés de plus de 59 ans concernés par les plans de transformation des imprimeries de presse quotidienne

Les dispositions adoptÉes par le sénat

Le présent article a été introduit à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement ([1366]), ayant recueilli un avis défavorable de la commission.

l’État du droit

Le code du travail prévoit des dispositifs d’accompagnement en cas de restructuration impliquant des ruptures du contrat de travail

L’accompagnement du salarié licencié pour motif économique : congé de reclassement et contrat de sécurisation professionnelle

Le congé de reclassement

Le congé de reclassement est prévu aux articles L. 1233-71 à L. 1233-76 du code du travail. Il constitue une obligation légale pour les entreprises d’au moins mille salariés, ou appartenant à un groupe de cette taille, lorsqu’elles procèdent à un licenciement pour motif économique.

Ces entreprises doivent proposer aux salariés qu’elles envisagent de licencier pour motif économique un congé de reclassement d’une durée ne pouvant excéder douze mois, pouvant être portée à vingt-quatre mois en cas de formation de reconversion professionnelle.

Ce congé, financé par l’employeur, a pour objet de « permettre au salarié de bénéficier d’actions de formation et des prestations d’une cellule d’accompagnement des démarches de recherche d’emploi » ([1367]). Le salarié bénéficiant du congé perçoit sa rémunération habituelle pendant la durée du préavis, puis, lorsque la durée du congé excède celle du préavis légal ou conventionnel, une allocation de reclassement, calculée sur la base de sa rémunération antérieure.

Au cours de ce congé, qui peut être interrompu par des périodes de travail effectuées pour le compte de tout employeur, le contrat de travail est suspendu : le licenciement prononcé ne produit donc ses effets qu’à l’issue du congé de reclassement.

Le contrat de sécurisation professionnelle

Pour les entreprises de moins de mille salariés, le code du travail prévoit un dispositif distinct d’accompagnement des salariés licenciés pour motif économique : le contrat de sécurisation professionnelle (CSP), régi par les articles L. 1233-65 à L. 1233-70 du même code.

Le CSP est proposé par l’employeur au salarié lors de la procédure de licenciement économique. Contrairement au congé de reclassement, l’adhésion au CSP emporte la rupture immédiate du contrat de travail. Pendant toute la durée du CSP, le salarié est placé sous le statut de stagiaire de la formation professionnelle.

Le bénéficiaire du CSP perçoit une allocation spécifique, l’allocation de sécurisation professionnelle, versée par France Travail, pour une durée maximale de douze mois.

Le dispositif repose sur un accompagnement personnalisé renforcé, comprenant notamment un bilan de compétences, des actions de formation et de reconversion professionnelle, ainsi qu’un accompagnement à la recherche d’emploi.

Le financement du CSP repose en partie sur une contribution obligatoire de l’employeur, correspondant au montant de l’indemnité compensatrice de préavis non versée au salarié du fait de son adhésion au CSP, dans la limite de trois mois de salaire, majorés de l’ensemble des cotisations et contributions sociales obligatoires.

L’accompagnement du salarié dans le cadre d’une rupture conventionnelle collective : le congé de mobilité

Le congé de mobilité constitue un dispositif spécifique d’accompagnement des mobilités professionnelles, prévu par le code du travail aux articles L. 1237-18 à L. 1237-18-5. Il s’inscrit dans le cadre d’un accord collectif (accord collectif portant sur la gestion des emplois et des compétences ou accord portant rupture conventionnelle collective) et a pour objet de favoriser, par des mesures d’accompagnement, des actions de formation et des périodes de travail, le retour à l’emploi des salariés dont le licenciement économique est envisagé.

Le congé de mobilité est proposé au salarié par l’employeur dans les conditions définies par l’accord collectif. L’adhésion du salarié au dispositif emporte la rupture du contrat de travail d’un commun accord des parties à l’issue du congé, se substituant à un licenciement.

Pendant la durée du congé de mobilité, le salarié bénéficie du statut de stagiaire de la formation professionnelle. Il perçoit une rémunération versée par l’employeur, dont le montant et les modalités sont déterminés par l’accord collectif, pour une durée maximale de douze mois, pouvant être portée à vingt-quatre mois en cas de formation de reconversion professionnelle.

Le financement du congé de mobilité est intégralement assuré par l’employeur, conformément aux stipulations de l’accord collectif, tant pour la rémunération du salarié que pour les actions d’accompagnement et de formation mises en œuvre pendant la durée du dispositif.

Les dispositifs d’accompagnement des salariés seniors dans les secteurs en difficulté structurelle ont été progressivement mis en extinction à partir du milieu des années 2000, dans le cadre d’une politique de restriction des préretraites

Les dispositifs sectoriels d’accompagnement des salariés seniors ont été progressivement abandonnés

Dans les secteurs connaissant une crise structurelle et d’ampleur, qui s’est traduite par des plans sociaux conséquents, des dispositifs d’accompagnement ont été mis en place pour les salariés les plus âgés, notamment sous la forme de conventions de cessation anticipée d’activité. Ces mécanismes temporaires et ciblés étaient, pour l’essentiel, des dispositifs conventionnels, résultant d’accords entre l’État et une entreprise ou une branche professionnelle, et non des dispositions législatives introduites directement dans le code du travail.

Le décret n° 2000-105 du 9 février 2000 ([1368]) a ainsi institué, de manière temporaire, le dispositif de cessation anticipée d’activité de certains travailleurs salariés (CATS). Il s’agissait d’une forme de préretraite reposant sur la négociation collective, permettant de faire bénéficier d’une cessation totale ou partielle d’activité les salariés répondant à certains critères : âgés de plus de 55 ans, en situation de handicap ou soumis à des conditions particulièrement pénibles de travail (travail à la chaîne, travail de nuit pendant quinze ans, horaires en 3*8, etc.).

Ce dispositif n’était ouvert que si un accord professionnel national sur la cessation d’activité (accord de branche) avait été conclu. Depuis 2005, il n’est plus possible de conclure de nouveaux accords nationaux professionnels de ce type, ce qui a conduit à l’extinction progressive du dispositif : la plupart des conventions CATS, conclues pour une durée de cinq ans, ont pris fin après 2005.

Le financement de ce dispositif reposait majoritairement sur l’employeur, bien que l’État puisse intervenir de manière partielle pour la prise en charge des revenus de remplacement ([1369]) dans des conditions fixées par l’accord et le décret (notamment en fonction de l’âge et des conditions d’activité des salariés concernés : la participation de l’État au financement des allocations augmentait avec l’âge des personnes concernées ([1370])).

Ainsi, les salariés de la presse quotidienne régionale ont pu bénéficier au début des années 2000 d’un accord relatif à la cessation anticipée d’activité permettant, sous certaines conditions (âge minimal fixé à 55 ans, ancienneté d’au moins 10 ans, nombre minimal de trimestres de cotisations au régime général de sécurité sociale fixé à 140) la perception d’un revenu de remplacement jusqu’à leur départ à la retraite à taux plein ([1371]).

La possibilité pour l’État de contribuer au financement des dispositifs de cessation anticipée d’activité demeure prévue par le code du travail

Le code du travail, dans sa partie réglementaire, consacre toujours une section spécifique aux conventions d’allocation pour cessation anticipée d’activité aux articles R. 5123-22 à R. 5123-39. Ces dispositions prévoient que l’État peut, sous certaines conditions, prendre partiellement en charge le revenu de remplacement versé aux salariés bénéficiaires de préretraites conventionnelles, « lorsque les salariés connaissent des difficultés d’adaptation à l’évolution de leur emploi liées à des conditions spécifiques d’exercice de leur activité » ([1372]).

Ces dispositions établissent notamment que la prise en charge partielle par l’État n’est accordée que si le salarié est âgé d’au moins cinquante-sept ans et a accompli quinze ans de travail à la chaîne ou de travail en équipes successives, ou a travaillé habituellement deux cents nuits ou plus par an pendant quinze ans, ou est travailleur handicapé ([1373]).

Il est également précisé que la contribution de l’État ne peut être attribuée que si l’accord professionnel national a déterminé son champ d’application, les conditions d’âge et d’ouverture du droit, le montant et les modalités de versement de l’allocation, ainsi que la période d’adhésion, et qu’elle ne peut intervenir que si l’entreprise a prévu dans une convention ou un accord collectif des dispositions relatives à la gestion prévisionnelle de l’emploi, au développement des compétences de ses salariés et à leur adaptation à l’évolution de leur emploi ([1374]).

le dispositif proposÉ

Le présent article vise à créer un congé d’accompagnement spécifique pour le maintien dans l’emploi, au profit des salariés seniors de la filière des imprimeries concourant à la production de la presse quotidienne, confrontée à des difficultés structurelles durables.

Les ventes papier de la presse connaissent en effet un effondrement rapide, avec un effet direct sur les imprimeries qui en dépendent : entre 2019 et 2023, le volume de vente au numéro de la presse quotidienne nationale (PQN) a diminué de 60 % et celui de la presse quotidienne régionale (PQR) de 36 % sur la même période. L’érosion constatée sur la seule année 2023 est de respectivement 14 % pour la PQN et 11 % pour la PQR ([1375]).

Un dispositif sectoriel ciblé

Le dispositif qui serait institué par le présent article serait strictement ciblé quant au secteur et aux personnes concernés. Il s’adresserait aux salariés en contrat à durée indéterminée, âgés de plus de 59 ans, proches de l’âge de la retraite à taux plein, occupant un emploi dans une entreprise de la filière des imprimeries concourant à la fabrication des titres de presse quotidienne – et seulement lorsque ces entreprises sont signataires (directement ou par le biais de leurs organisations représentatives) d’un accord avec l’État – et concernés par un plan de sauvegarde de l’emploi ou un accord portant rupture conventionnelle collective.

Ce ciblage semble refléter la volonté du ministère de la culture de répondre à une crise sectorielle déterminée, dans le cadre du soutien à la transformation de la filière.

Une articulation avec les dispositifs d’accompagnement existants

Le bénéfice du congé d’accompagnement spécifique pour le maintien dans l’emploi serait subordonné à l’existence préalable d’un congé de reclassement ou d’un congé de mobilité, proposé par l’employeur dans le cadre d’un licenciement économique, d’un plan de sauvegarde de l’emploi ou d’une rupture conventionnelle collective. Ce congé interviendrait ainsi à la suite des dispositifs de droit commun, afin de soutenir les salariés seniors n’ayant pas retrouvé d’emploi et n’ayant pas atteint l’âge de la retraite à taux plein.

Il prolongerait de fait les effets du congé de reclassement ou du congé de mobilité : si le salarié n’a pas retrouvé d’emploi à l’issue de l’un de ces congés, le contrat de travail resterait suspendu et le terme du préavis ou la date de rupture seraient reportés jusqu’à la fin du congé d’accompagnement spécifique.

Le présent article prévoit également, dans le cadre de la rupture conventionnelle collective, une obligation de maintien dans l’emploi des salariés non volontaires au départ, pour une durée minimale de six mois.

Un dispositif majoritairement financé par l’État, présentant les caractéristiques d’une préretraite

Sur le plan matériel, le congé d’accompagnement spécifique s’apparenterait à un dispositif de préretraite – sans que cette qualification soit formellement utilisée. Le salarié percevrait une allocation mensuelle, versée par l’employeur et prise en charge par l’État sous certaines conditions, égale à un pourcentage de sa rémunération antérieure. La durée maximale du congé serait fixée à 36 mois, permettant de couvrir l’intervalle séparant le salarié de l’ouverture de ses droits à retraite à taux plein.

Le salarié bénéficiant du congé d’accompagnement spécifique à l’issue d’un congé de reclassement pourrait par ailleurs suivre des actions de formation et de validation des acquis de l’expérience définies avec l’employeur, tout en continuant de bénéficier des prestations de la cellule d’accompagnement des démarches de recherche d’emploi prévues à l’article L. 1233-71 du code du travail qui encadre le dispositif du congé de reclassement.

La prise en charge par l’État de l’allocation mensuelle versée par l’employeur pendant la durée du congé d’accompagnement spécifique serait conditionnée à l’agrément, délivré par le ministre chargé de la culture, du plan de sauvegarde de l’emploi ou de l’accord portant rupture conventionnelle collective dans le cadre duquel la rupture du contrat s’inscrit, et ayant ouvert droit à un congé de reclassement ou à un congé de mobilité.

Un amendement de crédits ([1376]) a été déposé par le Gouvernement en conséquence, et adopté par le Sénat, dans le but de financer cette mesure, à hauteur de 5 millions d’euros pour l’année 2026, par un abondement du programme Presse et médias de la mission Médias, livre et industries culturelles. En séance, le Gouvernement a indiqué prévoir un financement du dispositif s’élevant à 15 millions d’euros sur trois ans ([1377]).

La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général est défavorable au maintien de ces dispositions dans le présent projet de loi.

Il considère que le présent article instituerait un dispositif de préretraite sectoriel particulièrement favorable, faisant peser l’essentiel de son coût sur le budget de l’État, sans justification solide quant à sa nécessité et à ses modalités de financement, et sans contreparties significatives pour les entreprises en bénéficiant.

Contrairement à son appellation, ce congé spécifique d’accompagnement spécifique pour le maintien dans l’emploi, d’une durée pouvant aller jusqu’à 36 mois et au cours duquel le bénéficiaire perçoit une allocation mensuelle et continue à cotiser pour ses droits à la retraite, ne vise pas le maintien de l’emploi. Il s’apparente au contraire à une sortie anticipée du marché du travail, financée par l’État, dans la lignée des dispositifs de préretraite aujourd’hui abandonnés.

Le rapporteur général relève en outre le caractère lacunaire des justifications fournies par le Gouvernement à l’appui de ces dispositions. En séance publique au Sénat, celui-ci s’est borné à invoquer le contexte de transformation de la filière de la presse quotidienne, sans préciser les modalités de mise en œuvre de ce congé d’accompagnement spécifique.

Les éléments ultérieurement transmis par le Gouvernement font référence aux négociations en cours autour d’un nouveau contrat de filière, proposé à l’été 2025 dans le cadre de la concertation menée par Sébastien Soriano depuis 2024. La création de ce congé spécifique correspondrait à l’un des engagements de l’État, destiné à faciliter l’acceptabilité sociale des plans de restructuration des imprimeries en assurant la prise en charge des salariés les plus âgés.

Le rapporteur général s’oppose en conséquence à ces dépenses supplémentaires, estimées par le Gouvernement à 15 millions d’euros sur trois ans.

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Relations avec les collectivités territoriales

Article 72 Répartition de la dotation globale de fonctionnement

LeS DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

En première lecture, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances de l’Assemblée nationale, suivant l’avis du rapporteur spécial, avait adopté cet article.

Cet article comporte plusieurs évolutions des modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des collectivités locales. Il augmente la dotation de solidarité urbaine (DSU) de 140 millions d’euros et la dotation de solidarité rurale (DSR) de 150 millions d’euros, sans abondement de l’État, comme pour l’année 2025.

Il prévoit une transformation de la fraction de TVA attribuée aux régions depuis le 1er janvier 2018 en une dotation globale de fonctionnement (DGF), c’est-à-dire un prélèvement sur recettes (PSR), dont le montant est fixé à celui perçu par les régions au titre de cette fraction de TVA en 2025.

Il ajuste plusieurs garanties de sortie de dispositifs de péréquation verticale, ainsi que plusieurs indicateurs et critères financiers. Il comprend enfin une série de mesures rédactionnelles et des pistes de simplification.

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Mandon (Dem), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Suppression du projet initial de rétablissement de la DGF des régions

En première partie, suivant l’avis favorable de la commission et du Gouvernement, le Sénat a adopté quatre amendements identiques ([1378]) de M. Darnaud (LR), de M. Cozic (SER), de Mme Lermytte (IRT) et de Mme Aeschlimann (LR). Ces amendements visent à supprimer la rebudgétisation de la fraction régionale de TVA « ex-DGF » en DGF pour les régions. L’Assemblée nationale avait également adopté, en première lecture, quatre amendements identiques poursuivant le même objectif ([1379]) de M. Taupiac (LIOT), de M. Bataille (LIOT), de M. Oberti (SOC) et de M. Wauquiez (LR), contre les avis défavorables de la commission et du Gouvernement.

En seconde partie, le Sénat a donc adopté un amendement du Gouvernement à l’article 72 ([1380]), suivant l’avis favorable de la commission, tirant les conséquences de ce vote en première partie en retirant les mesures de coordination juridique visant à mettre en œuvre ce projet de rétablissement de la DGF des régions.

Introduction de diverses mesures rédactionnelles et de coordination

Le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission, un amendement rédactionnel ([1381]) du Gouvernement, précisant le texte proposé et prévoyant diverses mesures de coordination (date retenue pour le revenu fiscal de référence ; assiette des prélèvements au titre de plusieurs fonds de péréquation horizontaux et prélèvements sur la fiscalité des départements et des régions ; rédaction des modalités de répartition du second prélèvement du fonds national de péréquation des DMTO ; actualisation des références juridiques de certains des concours financiers versés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie).

Rehaussement de la part de la dotation forfaitaire de la DGF accordée aux communes de montagne, au détriment des autres communes

Le Sénat a adopté, avec un avis défavorable de la commission et du Gouvernement, quatre amendements ([1382]) identiques de Mme Noël (LR), Mme Espagnac (SER), Mme Berthet (LR) et M. Anglars (LR), visant à rehausser la part de la dotation forfaitaire de la DGF accordée aux communes de montagne.

Dans le droit actuel, une dotation proportionnelle à la superficie est attribuée aux communes, égale à 3,22 euros par hectare, et rehaussée à 5,37 euros par hectare pour les communes situées en zone de montagne. Cette modification aurait pour effet de rehausser à 6,44 euros par hectare cette dotation pour les communes de montagne. À enveloppe constante, cela aurait pour conséquence de réduire d’un montant correspondant la dotation de toutes les autres communes qui ne sont pas situées en zone de montagne.

Institution d’une nouvelle garantie de sortie DSU

Le Sénat a adopté, avec un avis défavorable de la commission et du Gouvernement, un amendement ([1383]) de Mme Noël (LR) visant à instituer une nouvelle garantie pluriannuelle de sortie pour les communes cessant d’être éligible à la dotation de solidarité urbaine (DSU) en raison du passage de leur population en deçà du seuil de 10 000 habitants. Le dispositif prévoit une garantie de 90 % du dernier montant perçu la première année, de 75 % la deuxième et de 50 % la troisième année.

Cette nouvelle garantie, qui concernerait deux collectivités en 2026, s’ajouterait aux trois garanties existantes :

– une garantie de sortie dégressive sur 10 ans en cas de perte d’éligibilité à la DSU d’une commune passant sous le seuil des 5 000 habitants (11 communes en 2025, 2,6 millions d’euros) ;

– une garantie de sortie égale à 50 % du montant perçu l’année de la perte d’éligibilité ;

– une garantie de sortie dégressive sur 5 ans (90 %, 80 %, 70 %, 60 % et 50 % du montant perçu en n-1) en cas de perte d'éligibilité d’une commune à la DSU résultant de l'impact sur le potentiel financier communal du passage à la fiscalité professionnelle unique de l'EPCI dont est membre la commune (aucune commune concernée en 2025).

Le régime le plus favorable s’appliquerait.

Instituer une éligibilité dérogatoire à la première fraction de la DSR au bénéfice des communes qui représentent 15 % de la population cantonale suivant le redécoupage cantonal de 2014

Le Sénat a adopté, contre l’avis défavorable de la commission et du Gouvernement, un amendement ([1384]) de Mme Vermeillet (UC) prévoyant d’instituer l’éligibilité à la première fraction de la DSR pour les communes qui représentent, à la suite du redécoupage cantonal de 2015, 15 % de la population cantonale.

Dans le droit actuel, la première fraction de la dotation de solidarité rurale est attribuée aux communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton, aux communes sièges des bureaux centralisateurs, ainsi qu'aux communes chefs-lieux de canton. Les limites territoriales des cantons sont appréciées au 1er janvier 2014.

Il est proposé d’accorder une éligibilité dérogatoire à cette fraction aux communes, qui, après le redécoupage cantonal du 1er janvier 2015, représentent plus de 15 % de la population du nouveau canton.

À enveloppe fermée, cette dérogation opérerait une redistribution de la DSR dont les effets n’ont pas été évalués.

Rendre éligible à la première fraction de la DSR les communes qui, lors du redécoupage cantonal de 2014, étaient extérieures à la communauté urbaine de Lyon tout en appartenant à des cantons regroupant des communes de la communauté urbaine de Lyon

Le Sénat a adopté, contre l’avis défavorable de la commission et du Gouvernement, un amendement ([1385]) de Mme Di Folco, M. Buffet et M. Blanc (LR ; sénateurs du Rhône), visant à rendre éligibles à la première fraction de la DSR les communes qui, au 1er janvier 2014, étaient extérieures à la communauté urbaine de Lyon tout en appartenant à des cantons regroupant des communes de la communauté urbaine de Lyon.

Pour mémoire, avant la création de la métropole de Lyon, le département du Rhône comprenait 54 cantons. Les 31 cantons situés sur le territoire de la Métropole de Lyon ont été supprimés lors de sa création.

Limites territoriales de la mÉtropole de Lyon

Les limites territoriales des cantons ont toutefois évolué, conduisant à ce que certaines communes de la périphérie de l’ancienne communauté urbaine du Grand Lyon appartenaient à des cantons qui comprenaient quelques communes de la communauté urbaine de Lyon. Par ailleurs, le territoire de la métropole de Lyon est plus important que celui de l’ancienne communauté urbaine.

Limites territoriales des cantons du dÉpartement du rhÔne en 2025 (à gauche), et des ANCIENS CANTONS LIMITROPHES DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE DE LYON en 2014 (À droite)

En 2025 En 2014

En appréciant, pour ces communes spécifiques, les limites territoriales des cantons au 1er janvier 2015, et non au 1er janvier 2014 comme pour l’ensemble des autres communes, cet amendement vise à rendre éligibles des communes qui, à ce jour, ne sont pas éligibles à la fraction « bourg-centre » de la DSR car situées dans un nouveau canton dont la commune chef-lieu compte plus de 10 000 habitants.

Les communes potentiellement concernées, sous réserve du respect des autres critères d’éligibilité à la DETR, sont donc celles appartenant à des cantons extérieurs à la métropole de Lyon dont les limites territoriales chevauchent les anciens cantons limitrophes de la communauté urbaine du Grand Lyon. Il s’agirait donc des communes des anciens cantons de Neuville-sur-Saône (69-25), de Limonest (69-10) Vaugneray (69-31), de Saint-Genis-Laval (69-26), de Givors (69-08), de Saint-Symphorien-d’Ozon (69-38) et de Décine-Charpieu (69-44).

Élargissement rétroactif des garanties de sortie de la DSR

Le Sénat a adopté, contre l’avis défavorable de la commission et du Gouvernement, sept amendements identiques ([1386]) de M. Boiron (SER), Mme Delattre (RDSE), Mme Lassarade (LR), Mme Housseau (UC), Mme Cukierman (CRCE-K), M. Buis (RDPI) et M. Benarroche (EST), visant à élargir les garanties de sortie de la DSR. Il est proposé que les communes cessant d’être éligibles en raison du passage de leur population au-dessus de 9 999 habitants, aux fractions « cible » ou « bourg-centre » bénéficient, les trois années suivant cette perte d’éligibilité, d’une garantie de sortie à hauteur de respectivement 90 %, puis 75 %, et enfin 50 % du montant perçu l’année de la perte d’éligibilité.

Dans le droit actuel ([1387]), la garantie de sortie des deux fractions concernées de la DSR (« cible » et « bourg-centre ») est limitée à une seule année, à hauteur de 50 % du dernier montant perçu. Au total, en 2025, 871 communes inéligibles ont bénéficié d’une garantie, dont 35 pour la fraction « bourg-centre » à hauteur de 2,8 millions d’euros, et 836 pour la fraction « cible » à hauteur de 14,8 millions d’euros.

La version initiale de l’article 72 prévoit déjà de renforcer cette garantie, qui serait versée sur deux exercices, à hauteur de respectivement 75 % et 50 % du dernier montant perçu. La question de l’articulation entre cette proposition du Sénat et les dispositions du texte initial n’a pas été résolue.

Une estimation du coût de la version du Gouvernement met en lumière qu’en 2025, l’application de cette disposition aurait fait passer de 35 à 55 le nombre de communes bénéficiaires de cette garantie pour un coût de 2,4 millions d’euros, ce qui donne un ordre d’idée du coût de la mesure proposée par la version initiale de l’article pour l’année 2026. La version du Sénat n’a pas pu faire l’objet d’estimations.

La modification proposée par le Sénat entraînerait en outre une application rétroactive de cette garantie pour les communes ayant cessé d’être éligibles à la DSR en 2024.

Rehausser la majoration de l’indicateur de voirie au bénéfice des communes de montagne, utilisée pour la répartition de la DSR

Le Sénat a adopté, contre l’avis défavorable de la commission et du Gouvernement, six amendements identiques ([1388]) de Mme Noël (LR), Mme Espagnac (SER), Mme Berthet (LR), M. Anglars (LR), M. Gontard (EST) et Mme Cukierman (CRCE-K) visant à rehausser la majoration de l’indicateur de voirie au bénéfice des communes de montagne, utilisée pour la répartition de la DSR.

Cette modification a pour effet de tripler, plutôt que de simplement doubler dans le droit existant, la longueur de voirie des communes situées en zone de montagne, pour la répartition de la DSR.

Les sénateurs soulignent que la Cour des comptes a estimé que, pour la Haute-Savoie, les routes de montagne « ont une durée de vie réduite de 30 à 50 % au-dessus de 800 mètres d’altitude ([1389]) ». Cela explique que le droit existant prévoit déjà un doublement de la longueur de voirie de montagne pour le calcul de la DSR. Les raisons justifiant un triplement n’ont pas été éclaircies par le rapporteur général.

Prévoir que la longueur de voirie prise en compte pour les communes de montagne pour la répartition de la DSR ne peut être inférieure à la longueur de voirie classée dans le domaine public communal

Le Sénat a adopté, contre l’avis défavorable du Gouvernement, la commission ayant sollicité l’avis du Gouvernement, un amendement de M. Delcros (UC) ([1390]), qui prévoit que la longueur de voirie prise en compte pour les communes de montagne pour la répartition de la DSR ne peut être inférieure à la longueur de voirie classée dans le domaine public communal.

L’article 178 de la loi de finances pour 2025 ([1391]) prévoit que l’indicateur de voirie, utilisé pour la répartition de la DSR, est fondé sur les données de l’Institut national de l’information géographique et forestière.

Cette réforme est directement issue des travaux du Comité des finances locales. Elle permet de faire reposer le calcul de la DSR sur les données satellitaires de l’IGN, dont la fiabilité est supérieure à une distinction manuelle, parfois difficile et chronophage pour les petites communes rurales, entre le « tableau vert » des voies communales et le « tableau jaune » des chemins ruraux. Les données sont par ailleurs transparentes et consultables en ligne, assurant la légitimité du mode de calcul proposé.

L’administration a confirmé que les ajustements entraînés par cette réforme ont été minimes avec moins de 2 % de variations de longueur de voirie.

Toutefois, pour quelques communes, la réforme a entraîné une réduction significative de la longueur de voirie prise en compte pour le calcul de la DSR. En effet, selon une étude de l’AMF, dans huit départements, la part des communes perdantes en termes de longueur de voirie dépasserait 60 %, alors qu’au niveau national cette proportion serait de 30 %. Toutefois, dans trois autres départements de montagne (Hautes-Alpes, Savoie et Cantal), plus de 70 % des communes auraient vu leur DSR augmenter en raison de la fiabilisation de l’évaluation de cet indicateur, selon le Gouvernement.

Ces modifications découlent d’une fiabilisation de ces données : les « chemins ruraux », qui font partie du domaine privé de la commune, sont désormais comptabilisés correctement comme tels, et non comme « voie communale ». Or, l’entretien des chemins ruraux n’est pas une dépense obligatoire pour les communes, justifiant une absence de financement par le budget de l’État.

Cette modification vise à soutenir les communes de montagne, dont la longueur de voirie utilisée pour le calcul de la DSR serait identique en 2026 que les années précédentes.

Prolonger en 2026 la neutralisation de la réforme de l’effort fiscal du bloc communal

Le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, cinq amendements ([1392]) de M. Sautarel (LR) et Mme Briquet (SER), rapporteurs spéciaux de la commission des finances, de M. Buis (RDPI), Mme Cukierman (CRCE-K), M. Bilhac (RDSE) et M. Redon Sarrazy (SER), prévoyant le renforcement du lissage dans le temps des effets de la réforme du calcul de l’effort fiscal sur les communes.

Dans le cadre de la réforme des indicateurs financiers, lors de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, une fraction de correction de l’effort fiscal a été introduite pour neutraliser intégralement en 2022 les effets de cette réforme. À deux reprises, dans le cadre de la LFI pour 2023 et de la LFI pour 2025, la neutralisation de la réforme de l’effort fiscal du bloc communal a été prolongée, par l’adoption d’amendements au Sénat.

À nouveau, les amendements qui ont été adoptés visent à lisser davantage dans le temps la mise en œuvre de la réforme des indicateurs financiers adoptée par la loi de finances pour 2022. Il est proposé d’appliquer une fraction de correction pondérée par un coefficient égal à 60 % en 2026. En d’autres termes, la réforme ne s’appliquerait qu’à hauteur de 40 % de ses effets potentiels.

Les auteurs des amendements motivent cette mesure par l’impact de la réforme, qui retire de l’indicateur de « l’effort fiscal » les produits fiscaux intercommunaux, pour les communes membres d’EPCI fortement intégrés. Or, cet indicateur est utilisé pour le calcul des contributions et du bénéfice de quatre dispositifs de péréquation, le Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), la DSU, la DSR et la dotation nationale de péréquation (DNP). Les communes membres d’EPCI fortement intégrés contribueraient ainsi davantage à ces dispositifs de péréquation en raison de la réforme des indicateurs fiscaux. Le tableau suivant synthétise les effets du dispositif proposé par le Sénat.

DÉGRESSIVITÉ du coefficient appliqué à la fraction de correction des effets de la réforme des indicateurs financiers des communes et EPCI

Source : commission des finances

En revanche, les modifications proposées ne corrigent pas le reste de la trajectoire décroissante de la fraction de correction, ce qui la ferait passer de 60 % en 2026 à 20 % en 2027.

LA POSITION DU RAPPORTEUR Général

Suppression du projet initial de rétablissement de la DGF des régions

Les régions sont déjà mises à contribution dans le cadre du présent projet de loi de finances. Le rapporteur général propose donc de conserver cette modification.

Introduction de diverses mesures rédactionnelles et de coordination

Le rapporteur général est favorable à ces dispositions permettant d’actualiser et de préciser certaines dispositions concernant les transferts financiers entre l’État et les collectivités locales. Le rapporteur général propose donc de conserver cette modification.

Rehaussement de la part de la dotation forfaitaire de la DGF accordée aux communes de montagne, au détriment des autres communes

Le rapporteur général rappelle qu’à enveloppe constante, accroître la DGF attribuée aux communes de montagne réduira la DGF de toutes les autres communes. Il souligne également que le montant moyen de DGF perçu par les communes de montagne atteint 190 euros par habitant, contre une moyenne nationale s’établissant à 174 euros par habitant.

Le rapporteur général propose donc de s’en remettre au choix de l’Assemblée nationale en séance publique.

Institution d’une nouvelle garantie de sortie DSU

Seules deux communes bénéficieraient de cette disposition en 2026.

Le rapporteur général propose de s’en remettre au choix de l’Assemblée nationale en séance publique.

Instituer une éligibilité dérogatoire à la première fraction de la DSR au bénéfice des communes qui représentent 15 % de la population cantonale suivant le redécoupage cantonal de 2014

Le rapporteur général propose de s’en remettre au choix de l’Assemblée nationale en séance publique.

Instituer une éligibilité dérogatoire à la première fraction de la DSR au bénéfice des communes qui, lors du redécoupage cantonal de 2014, étaient extérieures à la communauté urbaine de Lyon tout en appartenant à des cantons regroupant des communes de la communauté urbaine de Lyon

Le rapporteur général propose de s’en remettre au choix de l’Assemblée nationale en séance publique.

Élargissement rétroactif des garanties de sortie de la DSR

Le rapporteur général propose de s’en remettre au choix de l’Assemblée nationale en séance publique.

Rehausser la majoration de l’indicateur de voirie au bénéfice des communes de montagne, utilisée pour la répartition de la DSR

Le rapporteur général propose de s’en remettre au choix de l’Assemblée nationale en séance publique.

Prévoir que la longueur de voirie prise en compte pour les communes de montagne pour la répartition de la DSR ne peut être inférieure à la longueur de voirie classée dans le domaine public communal

Le rapporteur général propose de s’en remettre au choix de l’Assemblée nationale en séance publique.

Prolonger en 2026 la neutralisation de la réforme de l’effort fiscal du bloc communal

Le ralentissement du rythme de dégressivité de la neutralisation de la réforme de l’effort fiscal, en instituant une nouvelle étape intermédiaire en 2026 avec une fraction de correction des effets de la réforme à hauteur de 60 %, est souhaitable. Elle permet d’établir une période transitoire, nécessaire à la lumière de la situation financière des collectivités, et des évolutions récentes des relations financières entre l’État et les collectivités locales.

Le rapporteur général propose donc de retenir cette modification.

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Article 73 Réforme de la dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques (DSEC)

Les dispositions DU PROJET DE LOI

En première lecture en séance publique, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances de l’Assemblée nationale, suivant l’avis du rapporteur spécial, avait adopté cet article sans modification.

Il prévoit d’élargir l’éligibilité de la dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques (DSEC) aux collectivités d’outre-mer, aujourd’hui bénéficiaires du fonds de secours pour l’outre-mer (FSOM). Le FSOM est un équivalent de la DSEC pouvant également bénéficier aux personnes privées, régi par une circulaire du 11 juillet 2012, et dont les crédits sont actuellement portés par le programme 123 Conditions de vie outre-mer.

En particulier, cet article propose que les syndicats de communes de ces collectivités, qui étaient des bénéficiaires importants du FSOM, soient éligibles à la DSEC – ce qui n’est pas le cas des syndicats de communes des collectivités de l’Hexagone.

Cet article s’accompagne d’une hausse correspondante des crédits de la DSEC de 40 millions d’euros en AE et CP, proposée à l’état B, ainsi qu’à un transfert des crédits de l’ancien FSOM (5 millions d’euros en AE et 2,1 millions d’euros en CP) vers le programme 122 Concours spécifiques et administration, qui porte les crédits de la DSEC.

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Mandon (Dem), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté, sans modification, le présent article.

LA POSITION DU RAPPORTEUR Général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 73 bis (nouveau) Rendre les collectivités de Nouvelle-Calédonie éligibles au concours pour les bibliothèques municipales, intercommunales et départementales

Les dispositions Adoptées par le Sénat

l’État du droit

Le concours particulier de la dotation générale de décentralisation (DGD) pour les bibliothèques municipales, intercommunales et départementales (94,9 millions d’euros en 2026) est porté par le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements de la mission Relations avec les collectivités territoriales.

Ce concours particulier vise à soutenir le développement et la modernisation des bibliothèques des collectivités locales. Il est régi par l’article L. 1640-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT), et ses conditions d’applications sont précisées par le décret n° 2024-816 du 15 juillet 2024 portant sur le concours particulier de la dotation générale de décentralisation relatif aux bibliothèques.

Ce concours est réparti selon trois fractions. La première fraction de ce concours, représentant 75 % de son montant total, est attribuée aux communes, aux départements et à leurs groupements situés dans l’Hexagone pour les dépenses d'investissement et de fonctionnement non pérennes en faveur des bibliothèques.

La deuxième fraction de ce concours, représentant 10 % de son montant total, est attribuée exclusivement aux collectivités de Guadeloupe, de La Réunion, de Mayotte, de Martinique et de Guyane, aux communes et groupements de ces départements et collectivités, ainsi qu’aux collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin et aux communes de Saint-Pierre-et-Miquelon.

La troisième fraction, représentant 15 % du montant total, est attribuée aux collectivités, qu’elles soient d’outre-mer ou de métropole, pour les bibliothèques de petites collectivités présentant un rayonnement départemental ou régional et qui mènent des actions de coopération avec les différents organismes en charge du livre et de la lecture.

L’article L. 1614-10 du CGCT, qui prévoit ses modalités d’application, ne prévoit pas que la collectivité de Nouvelle-Calédonie soit éligible à ce concours. Or, en application du principe de spécialité législative et de l’article 74 de la Constitution, les normes législatives ou réglementaires ne s’appliquent pas à cette collectivité sauf mention contraire. Elle ne peut donc pas bénéficier de ce concours.

LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le Sénat a adopté, avec un avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, un amendement ([1393]) de M. Naturel (LR) visant à rendre la collectivité de Nouvelle-Calédonie explicitement éligible au concours particulier pour les bibliothèques municipales, intercommunales et départementales.

Cette modification conduira à rendre éligible la Nouvelle-Calédonie à la deuxième fraction et à la troisième fraction de ce concours, sans conséquence pour le budget de l’État.

LA POSITION DU RAPPORTEUR Général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article.

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Article 74 Création d’un fonds d’investissement pour les territoires

Les dispositions DU PROJET DE LOI

En première lecture, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances de l’Assemblée nationale, suivant l’avis favorable du rapporteur spécial, avait supprimé cet article.

Cet article propose la fusion, au sein d’un fonds d’investissement pour les territoires (FIT), de trois dotations de soutien à l’investissement du bloc communal : la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et la dotation politique de la ville (DPV).

Les critères d’éligibilité et modalités de répartition proposés auraient pour conséquence de préserver, a minima jusqu’à 2028, les montants de l’ancienne DPV et DETR, au détriment relatif de la DSIL. Le nouveau FIT serait attribué par le préfet de département, en trois enveloppes proches du droit existant de la DETR et DPV, reposant sur des critères associés à la politique de la ville, à la ruralité et aux disparités de ressources financières des collectivités locales.

Par ailleurs, le II du présent article propose d’abroger l’article L. 2334-38 du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui dispose que les investissements pour lesquels les communes et EPCI à fiscalité propre sont susceptibles de recevoir des subventions de l’État, dont la liste est fixée par voie réglementaire, ne peuvent être subventionnés au titre de la DETR.

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Mandon (Dem), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, 18 amendements identiques de l’ensemble des groupes politiques ([1394]) visant à supprimer l’article 74.

la position du rapporteur GÉNÉRAL

Le rapporteur général considère que l’absence de négociation préalable avec les collectivités locales censées bénéficier de cette mesure de simplification appelle à retravailler ce projet de fusion des dotations généralistes de soutien à l’investissement du bloc communal.

Il propose donc de conserver la suppression de cet article.

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Article 75 Ajustement du fonctionnement du premier dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (DILICO 1)

Les dispositions DU PROJET DE LOI

En première lecture en séance publique, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances de l’Assemblée nationale, contre l’avis du rapporteur spécial, avait supprimé cet article.

Il comporte plusieurs ajustements légistiques rétroactifs, applicables à l’année 2025, concernant deux maladresses de rédaction du premier dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (DILICO 1 ([1395])), en réponse aux recommandations émises par la Cour des comptes dans le fascicule 2 de son rapport sur les finances publiques locales 2025.

Il prévoit tout d’abord d’élargir l’assiette des prélèvements du DILICO 1, qui se limite actuellement aux « taxes et impositions perçues par voie de rôle par l’État pour le compte » des collectivités contributrices. Or, l’État ne perçoit plus de taxes et impositions perçues par voie de rôle pour le compte des départements et des régions. L’article vise donc à consolider l’assise juridique de ces contributions au titre du DILICO 1.

Par ailleurs, l’article 75 corrige des dispositions semblant conférer une pluriannualité au prélèvement de 1 milliard d’euros du DILICO 1. Il supprime la mention de « la limite du montant du produit de la contribution pour l’année en cours » imposée au montant du reversement au titre du DILICO 1. Cette limite aurait empêché, en l’absence de reconduction du DILICO 1 en 2026, 2027 puis 2028, de rendre les sommes prélevées aux collectivités. La reconduction du dispositif aurait donc été nécessaire en vue de reverser aux collectivités les sommes prélevées, ce qui n’était pas l’intention du législateur.

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Mandon (Dem), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel ([1396]) des rapporteurs spéciaux de la mission Relations avec les collectivités territoriales visant à corriger des maladresses mineures du texte initial.

La position du rapporteur général

Ces précisions étant bienvenues, le rapporteur général propose d’adopter cet article ainsi modifié.

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Article 76 Dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (DILICO 2)

Les dispositions DU PROJET DE LOI

En première lecture en séance publique, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances de l’Assemblée nationale, contre l’avis du rapporteur spécial, avait supprimé cet article.

Cet article prévoit d’instituer un dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (DILICO 2), suivant l’architecture du DILICO 1 telle que corrigée par l’article 75 du projet de loi de finances pour 2026.

Le montant proposé est porté à 2 milliards d’euros, contre 1 milliard d’euros pour le DILICO 1. Sa répartition mettrait relativement davantage à contribution les communes (720 millions d’euros) et moins les départements (280 millions d’euros) par rapport au DILICO 1. Afin de permettre l’augmentation de ce montant, les seuils à partir desquels les communes et EPCI contribueraient au DILICO 2 seraient abaissés. Les départements éligibles au Fonds de sauvegarde des départements, modifié à l’article 77 du présent PLF, seraient exemptés en 2026. Les reversements aux collectivités territoriales des prélèvements seraient réalisés sur cinq ans, contre trois ans pour le DILICO 1. Ces reversements concerneraient 80 % du montant des prélèvements contre 90 % pour le DILICO 1, la différence étant affectée à des fonds de péréquation horizontale.

Les reversements seraient conditionnés à un objectif d’évolution des dépenses comparé à l’évolution du PIB en valeur, inflation comprise, qui vise à inciter les collectivités à limiter l’évolution de leurs dépenses à un point de pourcentage inférieur à l’évolution du PIB en valeur.

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Mandon (Dem), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté, contre l’avis défavorable du Gouvernement, deux amendements identiques de M. Sautarel (LR), un des rapporteurs spéciaux de la commission des finances ([1397]), et de M. Arnaud (UC) ([1398]) , rapporteur de la commission des lois, visant à réduire le montant du DILICO 2, revenir à l’architecture du DILICO 1, et à en exempter les départements bénéficiaires du fonds de sauvegarde des départements.

L’adoption de cet amendement aura pour conséquence d’exempter intégralement les communes du DILICO 2, de diviser par deux la contribution des EPCI à 250 millions d’euros et celle des départements à 140 millions d’euros, et de maintenir le niveau de la contribution des régions à 500 millions d’euros. Le montant total du Dilico 2 serait ainsi ramené à 890 millions d’euros, contre 2 milliards d’euros proposés par le présent article.

Répartition du DILICO en 2025 et 2026

(en millions d’euros)

Source : commission des finances

Le retour à l’architecture du DILICO 1 conduit à revenir au principe d’un reversement sur trois ans aux collectivités contributrices, à hauteur de 90 % du montant – au lieu de cinq ans et à hauteur de 80 % proposé par l’article –, en supprimant la condition de respect d’une trajectoire de modération des dépenses.

Le DILICO étant restitué à hauteur de 90 % aux collectivités, s’apparente à une épargne forcée non rémunérée. Son impact réel sur le budget des collectivités locales pourrait donc être évalué en fonction :

– du taux des obligations assimilées du trésor à deux ans (2,3 %), soit 40 millions d’euros sur trois ans, en tenant compte des reversements par tranches de 30 % de la contribution totale ;

– et du montant du DILICO affecté à la péréquation horizontale, soit 89 millions d’euros.

Au total, le montant du coût pour les collectivités contributrices au DILICO 2 peut donc être estimé à 129 millions d’euros sur trois ans. Pour l’ensemble des collectivités, en tenant compte des reversements à la péréquation horizontale, le coût net total serait de 40 millions d’euros.

la position du rapporteur GÉNÉRAL

Le rapporteur général propose d’exempter les départements de ce dispositif, en supprimant la contribution de 140 millions d’euros proposée par le Sénat. La situation financière des départements et la prépondérance de leurs dépenses sociales non-pilotables rendent difficiles une telle contribution.

Enfin, le rapporteur général s’interroge sur l’effet réel des DILICO sur le frein à la dépense des collectivités et pose la question de la compatibilité d’un tel dispositif avec le principe de libre administration des collectivités territoriales.

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Article 77 Mise en œuvre du fonds de sauvegarde pour les départements en 2026

Les dispositions DU PROJET DE LOI

En première lecture en séance publique, l’Assemblée nationale ayant rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2026, elle n’a pas examiné cet article de seconde partie.

Lors de son examen, la commission des finances de l’Assemblée nationale, suivant l’avis du rapporteur spécial, avait adopté cet article sans modification.

Il prévoit de modifier les règles de répartition du fonds de sauvegarde pour les départements (FSD) pour l’année 2026, en vue de cibler son bénéfice sur les 30 départements à la situation financière la plus fragile, contre 60 si les modalités dérogatoires prévues par l’article 252 de la loi de finances pour 2024 étaient employées à nouveau. Il propose que soient éligibles au FSD les départements dont l’indice de fragilité sociale est supérieur à 95 % de la moyenne de l’ensemble des départements, contre 80 % dans le droit existant.

L’article 77 renvoie également à l’article 33 du PLF 2026, qui proposait initialement de nouvelles modalités de financement du FSD à travers un écrêtement de la dynamique des fractions de TVA attribuées aux collectivités locales en compensation de la suppression de la taxe d’habitation (TH) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Dans sa version initiale, l’article 33 aurait eu pour effet de réduire le taux de croissance de ces fractions de TVA à hauteur du taux d’inflation de l’année précédente. Cette part du produit de TVA ainsi retenue aurait été affectée au FSD sans que le montant ne puisse excéder 300 millions d’euros.

Pour mémoire, le Sénat a adopté en première partie un amendement ([1399]) du rapporteur général prévoyant la suppression de ce dispositif d’écrêtement de la TVA. Il le remplace par un abondement du FSD à hauteur de 600 millions d’euros réalisé intégralement par une affectation du produit de la TVA revenant à l’État (et non plus aux collectivités locales).

L’état du droit et l’analyse détaillée de cet article ont été exposés par le rapporteur spécial, M. Mandon (Dem), dans son rapport spécial accessible au lien suivant.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, six amendements ([1400]) des rapporteurs spéciaux de la commission des finances, du rapporteur de la commission des lois, de M. Louault (IRT), M. Cozic (SER), M. Blanc (EST) et Mme Joseph (LR), visant à revenir aux seuils d’éligibilité au FSD utilisés de manière dérogatoire en 2024.

Cette modification aurait pour effet de rendre éligibles les départements dont l’indice de fragilité sociale est supérieur à 80 % de la moyenne de l’ensemble des départements, contre 95 % dans le texte initial, ce qui multiplierait par deux, de 30 à 60, le nombre de départements éligibles en 2026.

Le Sénat a également adopté, avec un avis favorable de la commission, un amendement rédactionnel du Gouvernement ([1401]).

la position du rapporteur GÉNÉRAL

Cette modification vise à soutenir un nombre élargi de départements au titre du FSD, en tenant compte du rehaussement de l’abondement du fonds à 600 millions d’euros adopté en première partie à l’article 33 du PLF. Le rapporteur général est évidemment favorable à cette mesure visant à soutenir les départements en difficulté financière. La modification proposée à l’article 77 semble répondre à leurs attentes.

Toutefois, le niveau d’abondement du FSD, ainsi que ses modalités (péréquation horizontale ou verticale ; crédits budgétaires, avances ou transfert de fiscalité), déterminés à l’article 33, peuvent encore évoluer et ainsi affecter la répartition proposée à l’article 77.

Le rapporteur général propose donc de conserver cette modification, sous réserve de l’adoption de l’article 33 du PLF.

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Article 77 bis (nouveau) Reconnaissance des attributions exercées par le maire au nom de l’État

Les dispositions Adoptées par le Sénat

l’État du droit

Les indemnités allouées au titre de l'exercice des fonctions de maire sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique, en application de l’article L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales (CGCT). L’ensemble des indemnités de mandats locaux ne peut excéder un montant total supérieur à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire définie à l'article premier de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, soit 5 931,95 euros au 1er janvier 2025.