rapport d'enquête afin d’étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 — Comptes rendus des auditions

SOMMAIRE

Pages

1. Travaux de la commission
2. 1. Mardi 3 décembre 2024 à 16 heures 30 – compte rendu n° 56
3. 2. Jeudi 5 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 57
4. 3. Jeudi 5 décembre 2024 à 11 heures – compte rendu n° 58
5. 4. Mardi 10 décembre 2024 à 16 heures – compte rendu n° 59
6. 5. Mercredi 11 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 60
7. 6. Mercredi 11 décembre 2024 à 14 heures 30 – compte rendu n° 61
8. 7. Mercredi 11 décembre 2024 à 17 heures – compte rendu n° 63
9. 8. Jeudi 12 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 64
10. 9. Mardi 17 décembre 2024 à 16 heures – compte rendu n° 67
11. 10. Mercredi 18 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 68
12. 11. Mercredi 15 janvier 2025 à 9 heures – compte rendu n° 69
13. 12. Mercredi 15 janvier 2025 à 15 heures – compte rendu n° 70
14. 13. Jeudi 16 janvier 2025 à 9 heures – compte rendu n° 71
15. 14. Mardi 21 janvier 2025 à 16 heures – compte rendu n° 72
16. 15. Mercredi 22 janvier 2025 à 16 heures – compte rendu n° 74
17. 16. Jeudi 23 janvier 2025 à 9 heures – compte rendu n° 75
18. 17. Mardi 28 janvier 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 76
19. 18. Mardi 4 février 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 78
20. 19. Mercredi 5 février 2025 à 9 heures – compte rendu n° 79
21. 20. Jeudi 6 février 2025 à 10 heures – compte rendu n° 80
22. 21. Mardi 11 février 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 81
23. 22. Mercredi 12 février 2025 à 15 heures – compte rendu n° 83
24. 23. Jeudi 13 février 2025 à 9 heures – compte rendu n° 84
25. 24. Mercredi 19 février 2025 à 10 heures – compte rendu n° 85
26. 25. Mercredi 19 février 2025 à 15 heures – compte rendu n° 86
27. 26. Jeudi 20 février 2025 à 9 heures – compte rendu n° 87
28. 27. Mardi 11 mars 2025 à 16 heures – compte rendu n° 89
29. 28. Mercredi 12 mars 2025 à 15 heures – compte rendu n° 90
30. 29. Mardi 18 mars 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 91
31. 30. Mercredi 26 mars 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 93

Travaux de la commission

1. Mardi 3 décembre 2024 à 16 heures 30 – compte rendu n° 56

La Commission auditionne Mme Mélanie Joder, directrice du budget, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58–1100 du 17 novembre 1958) ([1]).

M. le président Éric Coquerel. Nous entamons un cycle d’auditions dans le cadre de nos travaux visant à étudier et à rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024, pour lesquels notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Ces auditions, menées en commission des finances, relèvent du régime des commissions d’enquête, tel qu’il est prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seront publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit, qui a été communiqué à la personne auditionnée et à ses membres.

Après avoir fait prêter serment à la personne auditionnée et écouté son propos liminaire, moi-même puis les rapporteurs lui poseront des questions. Les orateurs des groupes poseront ensuite des questions, si possible courtes, afin de laisser la parole à la personne auditionnée autant que possible.

Le temps imparti à chaque orateur des groupes n’excède pas deux minutes. Nous sommes convenus, dans le cadre du bureau de la commission, que le président et les rapporteurs pourront, s’ils l’estiment nécessaires, procéder à des relances si des réponses leur semblent insatisfaisantes de la façon dont ils l’entendent.

Je rappelle que cette audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. Son enregistrement sera ensuite disponible à la demande.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Mélanie Joder prête serment.)

Mme Mélanie Joder, directrice du budget au sein du ministère chargé du budget et des comptes publics. Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les députés, je souhaite en tout premier lieu vous dire que la direction du budget est très préoccupée par les écarts constatés ces dernières années entre la prévision et l’exécution budgétaires. C’est un sujet que nous prenons très au sérieux, dans un contexte de crise – sanitaire, puis énergétique et inflationniste – ayant considérablement accru les difficultés de l’exercice de prévision.

Je préciserai d’abord le rôle de la direction du budget dans la prévision de recettes. Elle y joue avant tout un rôle de coordonnateur et de synthèse au titre de ses missions de préparation du projet de loi de finances.

Nous travaillons en très étroite coordination avec plusieurs autres directions de Bercy : la direction générale du trésor, chargée du cadrage macroéconomique et des prévisions de finances publiques ; la direction générale des finances publiques (DGFIP), qui collecte l’impôt et assure un rôle de prévision ainsi que de suivi de l’encaissement des recettes tout au long de la gestion ; la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) ; la direction de la législation fiscale (DLF), qui est chargée du chiffrage des mesures nouvelles. Sur les recettes, la direction du budget a surtout un rôle de coordination – trois agents sont dédiés à leur suivi – mais nous ne disposons en propre d’aucun modèle de prévision.

L’année 2023 se démarque des exercices précédents dans la mesure où l’exécution des recettes a été inférieure à la prévision initiale d’un peu plus de 5 milliards d’euros et, de façon plus marquée, inférieure à la prévision de la dernière loi de finances de l’année, la loi de finances de fin de gestion pour 2023, avec un écart de 7,7 milliards. Je rappelle d’emblée que cet écart à la baisse fait suite à plusieurs années d’écart à la hausse, avec une plus-value à hauteur de 18 milliards en 2021 et de 7,5 milliards en 2022. Sur une période plus longue de dix ans, soit depuis 2014, l’écart constaté est un encaissement supplémentaire de recettes sauf pour deux années, l’année 2016 et l’année 2023, avec un écart moyen de 5,3 milliards en valeur absolue.

C’est pourquoi plusieurs observateurs, notamment la Cour des comptes, ont observé qu’il n’y a pas de biais systématique dans l’exercice de prévision, mais beaucoup de sous-estimations et de sur-estimations, comme dans tout exercice de prévision. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a d’ailleurs affirmé dans son avis d’octobre 2023 que la prévision en matière de prélèvements obligatoires était « globalement plausible ».

La direction du budget travaille dans ce contexte d’écarts allant croissant ces dernières années, avec les autres directions de Bercy, pour améliorer le processus de prévision. Nous serons très attentifs à toutes les propositions que pourra formuler votre commission, l’Inspection générale des finances (IGF), qui travaille actuellement sur le sujet, et le comité scientifique installé par les ministres de Bercy.

J’en viens au pilotage des années 2023 et 2024, non sans rappeler que la direction du budget ne fait pas de prévisions de recettes en propre. Elle pilote la budgétisation et l’exécution de la dépense de l’État et suit l’exécution tout au long de l’année budgétaire dans une double perspective du budget de l’État et de toutes les administrations publiques.

En 2023 comme en 2024, l’exécution budgétaire des dépenses a été maîtrisée. En 2023, nous avons exécuté le périmètre des dépenses de l’État, qui rassemble les dépenses des ministères, les prélèvements sur recettes et les taxes affectées, en sous-exécution à hauteur de 7 milliards d’euros. En 2024, nous anticipons – c’est en tout cas ce qui est prévu dans le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) pour 2024 – un niveau de sous-exécution de 6 milliards d’euros.

Comment sommes-nous parvenus à cette maîtrise de l’exécution ? Nous y sommes essentiellement parvenus grâce à des mesures de pilotage fortes prises en gestion au cours des années 2023 et 2024.

En 2023, plusieurs mesures de régulation en gestion ont été prises, notamment un surgel de crédits à hauteur de 1 % au mois de mai, en plus de la mise en réserve de début d’exécution, et un décret d’annulation de crédits à hauteur de 5 milliards d’euros publié en septembre.

En 2024, les outils de pilotage ont été réactivés dès le début de la gestion. Un décret d’annulation a été publié en février, portant annulation de crédits à hauteur de 10 milliards d’euros, soit un ralentissement très fort en cours de gestion. Des plafonds de dépenses ont été fixés par lettre ministérielle en juillet, à la suite desquels un surgel transversal des crédits a été mis en place. C’est pourquoi le projet de loi de finances de fin de gestion qui vous a été présenté le 6 novembre dernier porte un solde net d’annulation de crédits de 1 milliard d’euros.

Par ailleurs, nous menons des travaux pour essayer de mieux maîtriser les reports d’une année sur l’autre. La direction du budget mène une politique de décroissance progressive des reports, qui se sont substantiellement accrus depuis la crise sanitaire, laquelle a occasionné l’ouverture de volumes de crédits très importants, qui ont été reportés. Sur le budget général, les reports généraux ont atteint presque 31 milliards d’euros en 2021 puis se sont abaissés à un peu moins de 18 milliards en 2022, à 14,2 milliards en 2023 et à 13,5 milliards en 2024. Nous espérons réduire encore leur volume sur l’année 2025.

Sur ce point, nous sommes pleinement en accord avec les recommandations formulées par la Cour des comptes et avec le rapport d’information sur la dégradation des finances publiques depuis 2023 publié par le Sénat. Toutefois, nous ne pouvons pas éliminer les reports dans la mesure où il existe toujours des crédits ouverts en gestion que nous ne sommes pas en état de consommer et qui doivent donc être reportés pour ne pas pénaliser la gestion suivante.

Par ailleurs, la direction du budget est favorable à une politique d’amélioration de la transparence vis-à-vis de la représentation nationale et d’amélioration de la qualité des prévisions. Plusieurs observateurs estiment que l’information donnée par le gouvernement au Parlement a été insuffisante au début de l’année 2024. Je rappelle toutefois que trois moments de communication politique sont intervenus entre le vote de la loi de finances pour 2024 et le dépôt en avril du programme de stabilité pour les années 2024 à 2027.

D’abord, le 24 janvier, une communication a été faite en conseil des ministres pour rendre public les chiffres de l’exécution sur le solde budgétaire. Cette communication, qui a lieu chaque année, a mis en exergue les moins-values de recettes enregistrées en fin d’année 2023. Ensuite, le 2 février, nous avons publié une situation mensuelle budgétaire au 31 décembre donnant le détail de l’exécution des recettes fiscales, des dépenses et des comptes spéciaux. Enfin, le 18 février, le ministre de l’économie et des finances est intervenu pour réviser la prévision de croissance pour 2024 de 1,4 % à 1 % et a annoncé la mise en œuvre d’un plan d’économie de 10 milliards d’euros, mis en œuvre le 21 février par la publication du décret d’annulation de crédits.

Je ne minimise pas le besoin de renforcer l’information du Parlement et plus largement du public sur la situation des finances publiques. Au contraire, je crois que nous devons faire preuve de beaucoup de pédagogie. C’est pourquoi nous travaillons actuellement avec nos collègues de Bercy à renforcer la communication sur diverses mesures. En ce qui concerne plus particulièrement le périmètre de la direction du budget, nous sommes favorables à une transmission systématique de la situation mensuelle budgétaire aux commissions des finances des deux chambres, accompagnée de quelques éléments d’explication complémentaires si nécessaire.

Nous sommes également favorables à l’enrichissement de la documentation budgétaire. Nous avons mené ces dernières années des travaux complémentaires pour enrichir l’annexe Voies et moyens détaillant ligne à ligne les prévisions de recettes fiscales. Dans le projet de loi de finances pour 2023, nous avons pour la première fois annexé un fichier au format Excel permettant la réutilisation des données et la décomposition de chaque recette entre l’évolution spontanée et les mesures nouvelles.

Nous pensons que ces travaux doivent se poursuivre, notamment pour enrichir la partie méthodologique de l’annexe Voies et moyens et, le cas échéant, l’actualiser lors de la publication de la loi de finances initiale s’il y a eu des mouvements importants au cours du débat parlementaire. Par ailleurs, nous pouvons continuer de progresser s’agissant de la mise en ligne de nos données – nous en publions beaucoup en source ouverte – afin de favoriser les travaux des chercheurs, donc la possibilité de contester nos prévisions.

En conclusion, les mesures prises en gestion depuis deux ans ont permis d’intervenir de façon assez rapide et efficace pour freiner la dépense sur le champ de l’État. À long terme, le pilotage de la dépense par rabot n’est pas complètement satisfaisant. Nous sommes persuadés, à la direction du budget, que ce n’est qu’en réalisant des économies structurelles que nous arriverons à limiter durablement le niveau de la dépense.

C’est pourquoi nous sommes très favorables aux revues de dépenses, relancées en 2023 par le gouvernement. Elles permettent d’analyser et de réinterroger finement des couches un peu plus anciennes de la dépense pour remettre en cause des éléments qui ne sont plus nécessairement aussi utiles qu’ils pouvaient l’être par le passé.

M. le président Éric Coquerel. Chacun, dans cette commission, a une idée sur ce qui explique prioritairement les écarts de prévision dont cette commission cherche la cause. Pour ma part, j’estime qu’ils tirent principalement leur origine des conséquences de la politique économique menée jusqu’à présent. Je préfère le dire par souci d’honnêteté et pour que chacun comprenne le sens de mes questions.

Depuis 2017, on nous a proposé une politique de l’offre et de la compétitivité consistant, pour résumer, à diminuer la fiscalité pesant sur les porteurs du capital pour encourager à investir en France. J’observe également que, depuis quelques années, tous les résultats économiques nous sont présentés à l’aune de cette politique, avec des lunettes tendant souvent à enjoliver la réalité.

Par exemple, dans les années post-covid, la relance de l’activité économique, après des années quasiment au niveau zéro, a produit une croissance exceptionnelle, donc des rentrées fiscales et de cotisations exceptionnelles. On a trop voulu, me semble-t-il, penser que ces rentrées exceptionnelles étaient dues non à ces années exceptionnelles mais à la baisse des impôts, selon le raisonnement suivant : nous baissons les impôts et les rentrées augmentent, ce qui démontre la réussite de notre politique. D’ailleurs, lorsque l’activité économique a ralenti, les rentrées ont baissé. Pour moi, l’échec de la prévision des recettes fiscales est celui de cette politique : les prévisions ont été un peu trop induites par des analyses optimistes.

Ma première question repose sur cette analyse. Au fur et à mesure que les services ont découvert que les rentrées fiscales n’étaient pas bonnes et pas à la hauteur de ce qu’ils pouvaient espérer – à l’été 2024, les ministres m’ont confirmé que ni la TVA, ni l’impôt sur les sociétés, ni l’impôt sur le revenu ne correspondaient aux rentrées estimées –, votre direction s’est-elle interrogée sur les conséquences des réductions de dépenses proposées sur les recettes ? Vous êtes-vous contentée d’analyser la situation réelle des recettes ou avez-vous donné l’alarme sur l’évidence que vous aviez devant les yeux ?

Mme Mélanie Joder. Les premiers signaux négatifs convergents datent de la toute fin de l’année 2023, après l’adoption définitive de la loi de finances de fin de gestion pour 2023. Nous savions qu’une partie de ces recettes se reporterait en base sur l’année 2024 sans en avoir encore le chiffrage précis. Les éléments se sont précisés en début d’année 2024, au fur et à mesure de l’analyse des recettes, notamment grâce aux travaux de la direction générale du Trésor sur le budget économique d’hiver diffusés au mois de février.

C’est alors que nous avons proposé des mesures d’économie complémentaires pour essayer de freiner la dépense, dans le cadre d’un dialogue étroit avec les ministres et leurs cabinets. Dans ce contexte, la mise en œuvre d’un plan d’annulation de crédits à hauteur de 10 milliards d’euros a été décidée, soit un volume tout à fait inhabituel de ralentissement de la dépense en cours de gestion – les décrets d’annulation de crédits portent habituellement sur des montants bien plus modestes.

M. le président Éric Coquerel. Lorsqu’il est devenu évident qu’une part du montant imprévu de déficit provenait du manque de recettes, certaines pistes ont-elles été exclues a priori de vos recommandations ? Plus particulièrement, avez-vous analysé les effets qu’auraient eue la baisse des aides aux entreprises ou la suppression de certaines niches fiscales, qui ont été proposées au gouvernement dans le cadre des dialogues de Bercy et n’ont jamais été reprises ?

Avez-vous reçu consigne de ne pas expertiser ces pistes de baisse de la dépense pour éviter, par exemple, de revenir sur une diminution de la fiscalité dont j’estime qu’elle a été contre-productive ? Les pistes de travail que vous avez retenues étaient-elles les seules qu’il vous semblait possible de retenir ?

Mme Mélanie Joder. La direction du budget mène des expertises assez larges sur les programmes de dépenses. En règle générale, nous formulons de nombreuses propositions pour laisser au politique le choix d’en retenir certaines et d’en rejeter d’autres.

Au début de l’année 2024, le choix a été fait de passer par voie réglementaire et non par voie législative. Nous n’avons donc pas formulé de propositions de modifications de nature législative, dont relèvent les niches fiscales. Nous avons proposé plusieurs pistes d’économie sur l’ensemble des programmes du budget de l’État. Certaines portaient sur les aides aux entreprises ou sur les aides aux véhicules propres.

M. le président Éric Coquerel. Dois-je comprendre que vos choix ont été dictés par le cadre réglementaire imposé à votre réflexion ?

Mme Mélanie Joder. Pas exactement. En début d’année, nous menons des travaux d’économies structurelles qui n’entrent pas dans un cadre spécifique et portent sur tel ou tel champ de la dépense budgétaire ou de la dépense fiscale, incluant, s’agissant de la dépense budgétaire, des propositions de nature réglementaire et des propositions de nature législative. Une fois que le choix politique de passer par la voie réglementaire a été fait, nous n’avons proposé aucune modification législative.

M. le président Éric Coquerel. Ma troisième question porte sur les trajectoires présentées par le gouvernement, qui se sont avérées « optimistes », pour reprendre le mot employé à plusieurs reprises par le HCFP. Celui-ci considère que la dégradation du déficit en 2024 ne s’explique pas par de mauvaises surprises sur les recettes mais par la prise en compte de mesures d’économie non documentées, comme il l’indique dans son avis relatif aux prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité pour les années 2024 à 2027 d’avril 2024.

Un an plus tôt, dans son avis relatif aux prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité pour les années 2023 à 2027, il notait que la réduction du déficit reposait sur des économies à hauteur de 12 milliards d’euros et sur la baisse des dépenses des collectivités de 0,5 % en volume, autant d’hypothèses exclues par la suite, ce qui a profondément fait évoluer les prévisions. Il me semble que ces mesures, qui ne se sont pas avérées réelles, concrètes, visaient surtout à afficher un déficit compatible avec un retour rapide sous la barre des 3 %. Je voudrais donc savoir si la direction du budget a évalué la crédibilité de ces mesures.

Mme Mélanie Joder. Chaque année, les mesures d’économies proposées par le gouvernement, qu’elles soient de nature budgétaire ou fiscale, se précisent petit à petit dans l’année. Il est donc normal que, à la publication du programme de stabilité, toutes les économies ne soient pas précisément documentées. Tant que le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas déposés, nous émettons plusieurs hypothèses de volumes d’économies, en dépenses comme en recettes, documentées plus précisément dans la documentation budgétaire annexée aux textes financiers lors de leur dépôt.

En ce qui concerne les collectivités locales, il est vrai que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, la loi de finances pour 2023 et la loi de finances pour 2024 reposent sur l’hypothèse d’un partage de l’effort entre tous les sous-secteurs, ce qui nous semblait, à la direction du budget, parfaitement pertinent, parce que l’on ne peut pas faire des économies uniquement sur le budget de l’État. Il faut absolument partager l’effort entre l’État, la sécurité sociale et les collectivités locales. L’hypothèse qui sous-tendait la loi de programmation était un ralentissement de la dépense des collectivités territoriales de 0,5 % par rapport à l’inflation, donc en volume.

Cette hypothèse est assez volontariste. Nous l’avions associée à un instrument de pilotage par contractualisation de la dépense locale, qui n’a pas été retenu dans le texte adopté. J’y vois l’un des facteurs expliquant que la dépense des collectivités locales n’ait pas été étroitement pilotée. En 2023 et en 2024, nous ne disposions plus, à l’échelon du gouvernement, d’instruments de pilotage de la dépense locale réellement efficaces, hormis un dialogue étroit avec les collectivités territoriales. Au fur et à mesure de l’année, la dépense locale s’est avérée plus élevée que ce qui était attendu au moment de la loi de finance initiale.

M. le président Éric Coquerel. Ma dernière question porte sur les relations qu’entretient la direction du budget avec les autres administrations. Considérez-vous que vos prévisions sont cohérentes avec les leurs, par exemple celles de la direction générale du Trésor ? S’il y a des différences, estimez-vous qu’elles sont justifiées ? Comment les analysez-vous ?

Identifiez-vous, comme le révèlent notamment les documents transmis dans le cadre de cette commission d’enquête, des différences visant exclusivement à rendre les prévisions cohérentes avec la communication gouvernementale ? Entre ce qui vous est transmis et ce qui est porté à la connaissance du public, y a-t-il des différences d’analyse qui vous ont étonnée ?

Mme Mélanie Joder. Nous travaillons en étroite collaboration avec les autres directions de Bercy et, surtout, sur la base des mêmes hypothèses et du même cadrage macroéconomique. Lorsque la direction du budget travaille sur son esquisse de budget en début d’année, en même temps que les ministères sectoriels préparent leurs propositions de réformes et de mesures supplémentaires, nous travaillons sur la base d’une hypothèse de croissance et d’inflation ainsi que d’une batterie d’indicateurs macroéconomiques identiques à ceux retenus par la direction générale du Trésor.

Celle-ci fonde ses travaux sur l’hypothèse de dépenses transmise par la direction du budget. Par exemple, lorsqu’elle produit ses travaux économiques d’hiver et d’été, elle reprend le niveau du périmètre des dépenses du budget de l’État préparé par la direction du budget.

Il arrive parfois – tel a été le cas cette année – que l’on se rende compte, lors de l’élaboration des travaux économiques d’été, que, compte tenu de la dégradation de la prévision de croissance – passée cette année de 1,4 % à 1 % – et des prévisions de recettes, les économies prévues soient insuffisantes pour atteindre l’objectif de solde fixé par la trajectoire du gouvernement.

Dans ce cas, la direction générale du Trésor documente un volume d’économies complémentaire à trouver et nous pouvons, le cas échéant, modifier notre projet de budget pour faire des économies supplémentaires. Nous pouvons y inclure – tel est le cas cette année – des mesures supplémentaires en recettes. Tout cela est un travail assez interactif, mené par itérations successives, qui préserve la cohérence des travaux.

Je ne peux pas être surprise par les textes budgétaires publiés, dans la mesure où c’est nous qui les préparons. Nous connaissons les sous-jacents économiques et budgétaires du projet de loi de finances. Il est assez naturel que le gouvernement ne retienne pas toutes les économies proposées par la direction du budget. Les administrations ont vocation à proposer des mesures dans un large spectre pour donner au ministre la possibilité d’effectuer un choix politique en matière budgétaire.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Nous entamons, dans le contexte un peu particulier d’une crise budgétaire majeure, les travaux de la commission des finances dotée des prérogatives d’une commission d’enquête. Nous avons de fortes interrogations et souhaitons savoir pourquoi nous sommes face à un écart substantiel, presque inédit sous la Ve République, entre les prévisions et l’exécution budgétaire.

Nous avons découvert cette situation par les mots du premier ministre, qui a indiqué, le 18 septembre dernier, découvrir la gravité de la situation budgétaire. Lorsqu’il m’a reçu, le premier ministre m’a indiqué que la situation est encore plus grave qu’il ne l’a dit, car elle a continué à se dégrader. Pourtant, quelques jours auparavant, très exactement le 9 septembre, ici même, MM. Le Maire et Cazenave indiquaient qu’il était tout à fait possible de ramener le déficit public à 5,1 % du PIB. Qu’est-ce qui justifie cet écart en quelques jours ?

Vous avez indiqué que des alertes ont été lancées. La note du 7 décembre 2023 de la direction du budget formule sans doute les premières alertes. Y en a-t-il eu d’autres ? À quel rythme ? Selon quel calendrier ? Selon quelles modalités ? Auprès de qui ? Quels étaient vos interlocuteurs ? Les ministres ? Leurs directeurs de cabinet ? Leurs conseillers ?

Mme Mélanie Joder. Les alertes ont été formulées pas à pas au cours de l’année 2024. Comme je l’ai dit tout à l’heure, il y a eu de premières tendances concernant un ralentissement de l’encaissement des recettes en fin d’année 2023, qui ont été transmises de manière régulière aux ministres. Début 2024, dans le cadre de la préparation des budgets d’hiver, nous avons constaté que, si le solde n’était pas aussi dégradé que celui à 6,1 % dont le gouvernement fait désormais l’hypothèse, les encaissements étaient moindres, à cause notamment d’un effet de base à hauteur de 21 milliards d’euros, correspondant aux moindres encaissements de l’année 2023. C’est à ce moment que le premier décret d’annulation a été publié, afin de ralentir la dépense sur le budget de l’État.

Par la suite, nous avons pu constater que les recettes n’atteignaient pas le niveau fixé par le programme de stabilité et que, manifestement, la dégradation du déficit était plus importante que prévu. Les directions de Bercy interagissent entre elles et se réunissent désormais tous les mois pour faire le point sur les encaissements à partir des chiffres produits par la DGFIP. Cette dégradation s’est confirmée, au fur et à mesure de l’exécution jusqu’à l’été. C’est alors que des mesures complémentaires de freinage, discutées dès le printemps, ont été prises. Nous avons effectué des surgels de crédits très importants, de presque 10 milliards d’euros, qui ont permis de ralentir la dépense sur le budget de l’État. Ce surgel a été accompagné de la notification par le ministre de l’économie à chacun de ses collègues du gouvernement d’une cible d’exécution, qui était assez nettement inférieure à celle de la loi de finances initiale.

Plusieurs mesures de freinage ont été prises sur le budget des administrations de sécurité sociale. En revanche, en raison du principe de libre administration, cela n’était pas faisable en cours de gestion sur les budgets des collectivités territoriales.

Les alertes se font très naturellement sous forme de notes qui remontent aux ministres concernés – ministre du budget et ministre de l’économie, en l’occurrence – dans un dialogue très régulier.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Madame la directrice, à qui précisément avez-vous adressé ces alertes ? Par ailleurs, quelle était la prévision de déficit public la première semaine du mois de juin ? Quels ministres en avaient connaissance ?

Mme Mélanie Joder. Le mois de juin correspond à une période intermédiaire entre le dépôt du programme de stabilité, en avril 2024 – l’avis du Haut Conseil des finances publiques date du 16 avril –, et les travaux sur le budget économique d’été avec l’actualisation de la prévision de déficit, qui n’est intervenue par le biais d’une note de nos collègues de la direction générale du Trésor que le 17 juillet 2024. Au début du mois de juin, au moment de la dissolution de l’Assemblée nationale, l’hypothèse de déficit sur laquelle nous travaillions était encore celle du programme de stabilité, à 5,1 % du PIB. Ce n’est que par la suite que les travaux des directions ont permis d’actualiser ces chiffrages.

Nos interlocuteurs à cette période étaient les ministres chargés des affaires courantes, Bruno Le Maire et Thomas Cazenave.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Il est quand même étonnant que, entre début juin et début septembre, la prévision dérape de 1 point de PIB.

À quelle date auriez-vous été en mesure de préparer un projet de loi de finances rectificative (PLFR) ? Savez-vous pourquoi l’option de l’annulation de 10 milliards d’euros de crédits a été privilégiée à la mise en œuvre d’un tel projet, alors que les ministres savaient que les équilibres budgétaires étaient très largement dégradés ?

Mme Mélanie Joder. La direction du budget peut préparer un PLFR en quelques semaines, lorsque le gouvernement le décide. Cela était donc théoriquement possible à tout moment dans l’année. La direction du budget en a d’ailleurs préparé quatre lors de la crise sanitaire en 2020. Néanmoins, passer par la voie réglementaire était un choix politique, qui avait l’avantage d’être très rapide, puisque ne se sont écoulés que trois jours entre l’annonce du ministre de l’économie, le 18 février, au journal de 20 heures de TF1, et la publication du décret d’annulation, le 21 février. Il aurait fallu soumettre un PLFR au Conseil d’État et au Haut Conseil des finances publiques, avant de le faire passer au Conseil des ministres puis de le présenter à la représentation nationale.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. À ce jour, quelle est l’estimation d’écart entre l’exécution prévisionnelle et la LFI 2024 ? Comment se décompose la dégradation ? Quelle est la dégradation des comptes sociaux, même s’ils ne relèvent pas directement de votre compétence ? Pourriez-vous revenir sur le rôle joué par la requalification effectuée par l’Insee ? S’agissant de la dépense de l’État, tous les leviers ont-ils bien été actionnés au cours de l’année ? Concernant les annulations de crédits en fin d’année, considérez-vous, sans porter de jugement politique, qu’il était possible d’aller plus loin et d’agir également par voie réglementaire sur la dépense d’État ou sociale depuis septembre ?

Mme Mélanie Joder. Il faut distinguer l’exécution budgétaire et l’exécution sur l’ensemble des administrations publiques. Nous prévoyons d’exécuter le périmètre des dépenses de l’État environ 6 milliards d’euros en dessous de la LFI. Pourquoi 6 milliards seulement, me demanderez-vous, alors que nous avons freiné d’à peu près deux fois 10 milliards en cours d’année ? Cela s’explique par l’existence d’un volume assez substantiel de reports entrants sur l’année 2024, de l’ordre de 19 milliards d’euros. Pour apprécier l’ampleur du freinage fait sur la dépense de l’État, il faut bien prendre en compte les reports entrants et les autorisations de dépenses pour l’année 2024. Je peux donc vous confirmer que ce freinage était tout à fait exceptionnel, qu’il s’agisse des gels de crédits – les premiers d’une telle importance –, en février et en juillet, ou des mesures de freinage complémentaires, comme les mises en réserve de crédits. Nous attendons évidemment les informations qui arriveront dans les tout prochains jours, la fin de gestion se situant aux alentours du 16 décembre. À partir de là, la direction fera un pilotage étroit des crédits sur la fin de l’année.

S’agissant des recettes, en revanche, le niveau d’incertitude est encore important. Nos prévisions sont toujours celles du PLFG. Néanmoins, la commission des finances a été informée hier d’une légère moins-value d’encaissement sur la TVA, à hauteur de 1,4 milliard d’euros en crédits budgétaires et de 1 milliard en comptabilité nationale, ainsi que d’une plus-value sur les droits de mutation à titre gratuit (DMTG) de 400 millions d’euros et de 100 millions sur l’impôt sur le revenu. En tout, nous aurions donc une très légère dégradation de 0,5 milliard d’euros. Néanmoins, il faut avoir conscience que les risques sur les recettes de l’État sont, à ce stade de l’exécution, importants : nous ne disposons pas encore d’informations sur le cinquième acompte d’impôt sur les sociétés, qui représente chaque année un facteur d’incertitude majeur. Il y aura aussi, comme chaque année, les différents retraitements de l’Insee sur la dépense, notamment pour les traduire en comptabilité nationale – les chiffres que je vous ai donnés sont des chiffres de comptabilité budgétaire.

Concernant les autres sous-secteurs, dans la révision générale entre le PLF 2024 et l’estimation à ce jour de la loi de finances de fin de gestion (LFG), il y a une cinquantaine de milliards d’euros de dégradation, dont une quarantaine sur les prélèvements obligatoires et une dizaine sur la dynamique de dépenses. En ce qui concerne les prélèvements obligatoires, une moitié est liée à l’effet de base de l’année 2023 – on a encaissé quelque 20 milliards de moins en 2023 que ce que l’on avait estimé – et l’autre à la dégradation de la croissance et à une révision à la baisse de l’élasticité – un point sur lequel nous continuons d’ailleurs de travailler tant son ampleur depuis le programme de stabilité nous a surpris.

La détérioration relative aux collectivités territoriales est estimée à environ 13 milliards d’euros. Ce chiffre datant du mois d’octobre, il faut rester extrêmement prudents parce que la situation des collectivités locales en exécution finale n’est pas encore connue. Il y a aussi une légère détérioration sur la sphère sociale d’environ 4 milliards d’euros, notamment sur l’Unedic et l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam). En revanche, on observe une amélioration sur le périmètre des dépenses de l’État. Les incertitudes concernant la sphère sociale sont nombreuses, notamment parce que les dépenses des établissements hospitaliers ne seront arrêtées qu’assez tardivement en début d’année prochaine et qu’il est très difficile d’estimer la consommation réelle.

Enfin, pour répondre à une demande d’Eurostat, l’Insee a changé de référentiel comptable en 2023, ce qui a conduit, toutes choses égales par ailleurs, à une dégradation de 0,2 point de PIB du solde l’an dernier. Le solde de 5,5 % correspondait en réalité à un solde de 5,3 % dans le système antérieur.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Pour les collectivités, s’agit-il de dépenses d’investissement ou de fonctionnement ? Pourquoi leur augmentation n’a-t-elle pas pu être anticipée ?

Mme Mélanie Joder. La dégradation des finances des collectivités locales est liée au fonctionnement et aux investissements, lesquels répondent à une dynamique cyclique en fonction des élections municipales. Nous sommes au point haut d’un cycle, qui a été plus ample que ce que l’on avait estimé, notamment au moment du programme de stabilité. Ce cycle électoral est probablement dynamisé par le fait que les collectivités ont accumulé beaucoup de trésorerie pendant la crise sanitaire et qu’il y a peut-être un effet retard et une accélération pour le rattraper.

Les dépenses de fonctionnement sont elles aussi très dynamiques, notamment les dépenses de personnel, en volume et en niveau de rémunération. Alors que le gouvernement avait l’objectif, assez volontariste et ambitieux, de diminuer les dépenses de fonctionnement de 0,5 point en volume, celles-ci nous ont surpris à la hausse. C’est pour cela que nous avons proposé, dans le PLF 2025, des articles visant à créer une possibilité de maîtrise de la dépense locale, notamment grâce à un mécanisme de mise en réserve de ces dépenses et de ralentissement sur l’année en cours.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Considérez-vous que la hausse des reports de charges à des niveaux substantiellement plus élevés depuis la crise sanitaire gêne la budgétisation initiale et peut brouiller vos prévisions ?

Avez-vous eu des contacts avec vos homologues au Royaume-Uni ou en Allemagne, étant donné qu’ils ont également connu des difficultés de prévisions ces deux dernières années ?

Mme Mélanie Joder. Le niveau des reports de crédits d’une année sur l’autre crée une difficulté supplémentaire, non pas tant pour la budgétisation – cela la facilite presque – que pour le suivi de l’exécution, dans la mesure où il est très difficile d’estimer le volume de consommation. Jusqu’à la crise sanitaire, il y avait à peu près 3 milliards d’euros de reports entrants en début d’année et 3 à 4 milliards d’euros de reports sortants en fin d’année. Les reports n’étaient pas un sujet, étant donné qu’ils se neutralisaient. La donnée intéressante en matière de prévisions, c’est de savoir combien de milliards d’euros seront consommés en plus sur ces reports au cours de l’année. Or nous avons quelques difficultés à les estimer. C’est pourquoi nous essayons de conduire une politique de ralentissement de ces reports pour essayer de les limiter. Elle a déjà porté ses fruits, puisque nous les avons diminués de plus d’un tiers au cours des trois dernières années. Ce n’est sans doute pas suffisant mais cela représente déjà un effort substantiel.

Il est toujours intéressant de constater que nos difficultés sont aussi celles de nos homologues, en particulier européens, que nous rencontrons régulièrement, notamment dans le cadre des travaux de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Les Allemands comme les Anglais ont eu les mêmes difficultés que nous en matière de prévision des recettes, ce qui est assez instructif : nos modèles de prévision sont peut-être un peu perturbés en cette période de crise. Par ailleurs, les Allemands rencontrent aussi des difficultés de pilotage de la dépense, pour des raisons peut-être un peu différentes des nôtres. Toujours est-il que l’on constate que les difficultés sont partagées dans l’espace européen, après une période de crise qui a représenté un point haut de la dépense publique. De nombreux pays, dont la France plus particulièrement, font face à un effet cliquet.

M. le président Éric Coquerel. Vous dites que vous avez fait passer plusieurs notes d’alerte sur l’évolution des budgets. Avez-vous l’impression que ces notes d’alerte ont été prises en considération ?

Mme Mélanie Joder. Oui, monsieur le président. Nos propositions de ralentissement de la dépense ont été lues attentivement par les ministres et prises en considération, au moins en partie.

M. le président Éric Coquerel. Vous dites que, dans la période intermédiaire, vous avez travaillé sur l’hypothèse de déficit du dernier programme de stabilité, une hypothèse que vos notes infirmaient pourtant de manière évidente. Comment peut-on continuer à travailler sur une hypothèse que tout le monde sait caduque ?

Mme Mélanie Joder. La situation était un peu plus complexe. Nous travaillons sur la base de la dernière hypothèse de déficit public, mais nous recevons aussi mensuellement des informations complémentaires sur l’encaissement des recettes. Tous les mois, nos collègues de la DGFIP nous transmettent des évaluations sur les principaux impôts. Nous savions que l’encaissement des recettes était sans doute encore plus ralenti que ce que nous avions estimé ; c’est pourquoi nous avons essayé de documenter un maximum d’économies en dépenses pour essayer de compenser, au moins en partie, ces pertes de recettes et de ne pas trop détériorer l’objectif de solde.

M. le président Éric Coquerel. Entre la voie réglementaire et le PLFR, Bruno Le Maire n’avait pas caché sa préférence pour ce dernier. Avez-vous eu vent des interrogations du ministre sur ces questions ?

Mme Mélanie Joder. Les ministres travaillent en étroite relation avec les directions de Bercy. Nous avons donc étudié cette hypothèse avec M. Le Maire et M. Cazenave.

M. le président Éric Coquerel. Qu’en pensait la direction du budget ?

Mme Mélanie Joder. Elle y était favorable, parce que cette hypothèse permettait de définir des mesures de nature fiscale, plus larges donc que le seul champ d’action en dépenses. Ce n’est pas l’hypothèse qui a été retenue et nous nous rangeons naturellement à la décision politique.

M. le président Éric Coquerel. La parole est aux orateurs des groupes.

M. José Gonzalez (RN). Nous faisons face à un dérapage budgétaire alarmant, qui soulève de nombreuses questions. La dérive des finances publiques a été non seulement incontrôlée mais certainement connue, tolérée et passée sous silence pendant trop longtemps, peut-être sous la pression de consignes, comme vous l’avez fait remarquer tout à l’heure, monsieur le président. Cette gestion financière défaillante menace directement la stabilité de notre pays et, pis encore, frappe en priorité les Français les plus modestes, ceux qui subissent déjà de plein fouet la hausse des prix de l’énergie et des biens de première nécessité ou la dégradation de certains services publics.

Madame la directrice, comment en est-on arrivé à une telle situation ? Le gouvernement a-t-il été clairement alerté ? Par quels moyens ? Pourquoi rien n’a été fait pour l’endiguer plus tôt ? Les mesures d’ajustement prises étaient-elles insuffisantes ? Dans un État qui dispose pourtant d’outils d’analyse et de prévision financières robustes, devons-nous remettre en question nos modes de calcul et de suivi ? Ces outils sont-ils suffisamment pertinents pour détecter et alerter en temps utile ? Si oui, pourquoi ces signaux n’ont-ils pas été perçus ? Nous attendons aujourd’hui des réponses claires et précises sur les responsabilités mais aussi des solutions pour garantir que jamais plus une telle dérive ne puisse se produire.

Mme Mélanie Joder. Les directions de Bercy ont alerté les ministres et leurs cabinets, dès qu’elles ont eu connaissance des moindres encaissements de recettes. Des notes sur ces encaissements remontent à échéances très régulières. L’information est fluide et les alertes ont été passées.

Les mesures ont également été prises pour ralentir la dépense. Notre difficulté, c’est que, en cours de gestion, c’est essentiellement sur le budget de l’État que l’on peut ralentir la dépense de manière efficace et que nous n’avions pas vraiment d’autre levier : nous sommes allés au maximum de ce qu’il était possible de ralentir. En revanche, nous n’avons pas pu prendre de mesures sur les collectivités territoriales. Nous en avons pris quelques-unes, d’une moindre ampleur, sur les administrations de sécurité sociale.

Quant à savoir si cela ne peut pas se reproduire, nous espérons continuer à fiabiliser les modèles prévisionnels et aller au bout de l’analyse. C’est pour cela qu’un comité scientifique, réuni par les ministres, est à l’œuvre pour nous aider à affiner les modalités de la prévision. Nous souhaitons mener, dans les prochains mois, un travail continu d’amélioration de la prévision. Gardons cependant en tête que les aléas sont inhérents à tout exercice de prévision et que l’on ne pourra jamais aboutir à un chiffre parfaitement précis et définitif.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Avant tout, je voudrais saluer le travail des hauts fonctionnaires de Bercy. Je ne suis pas sûr que les diatribes des uns et des autres permettent d’approcher la vérité que nous cherchons tous.

Si les années 2023 et 2024 ont apporté de mauvaises surprises, quelle est la moyenne des écarts ces dix dernières années ? Je rappelle que notre commission ne fait pas le procès d’une politique économique. L’objectif de l’enquête est bien de travailler sur les écarts par rapport aux prévisions et non pas sur la valeur absolue des différents chiffres.

S’agissant des collectivités territoriales, vous nous avez dit qu’en l’absence d’outils, comme les contrats de Cahors, nous n’étions pas capables de piloter leurs dépenses. À vous entendre, elles sont pourtant responsables d’une grande part de l’écart en 2024. Les collectivités territoriales nous disent, quant à elles, qu’elles ne font pas de déficit. Entendez-vous par déficit le fait qu’elles outrepassent leur capacité d’autofinancement ?

La dégradation continue en 2024 peut-elle aussi s’expliquer par des phénomènes macroéconomiques exogènes ?

Mme Mélanie Joder. Sur les dix dernières années, la moyenne des écarts s’élève en valeur absolue à 5,3 milliards d’euros. Huit années sur dix, ils sont plutôt à la hausse, témoignant de prévisions plutôt prudentes. Ils sont à la baisse en 2016 – à hauteur de 1,2 milliard d’euros – et en 2023 – à hauteur de 7,7 milliards d’euros. Ce constat permet de relativiser et de souligner que nous n’avons pas de biais systématique dans les prévisions. Il faut aussi noter que nous avions eu, lors de la précédente grande crise financière, des écarts très substantiels par rapport à la LFI : ils étaient de l’ordre d’une trentaine de milliards d’euros en 2009. Ce n’est donc pas la première fois que nous avons des difficultés à prévoir les recettes à la suite d’une crise financière. C’est même relativement logique.

J’en viens à la question importante des collectivités territoriales. Même si leurs budgets, pris un par un, sont équilibrés par section, un déficit existe bien au sens de la comptabilité nationale, notamment parce qu’elles peuvent consommer de la trésorerie pour financer des investissements. Les écarts avec la prévision dans la loi de finances initiale pour 2024 ont été assez substantiels. Le déficit était estimé à 0,2 % du PIB, contre 0,7 % dans le PLFG, c’est-à-dire en novembre. C’est un chiffre historiquement très dégradé pour les collectivités : elles sont d’habitude beaucoup plus proches de l’équilibre. Leurs dépenses ont très fortement accéléré à la fois en investissement et en fonctionnement, mais l’écart s’explique aussi par de moindres recettes locales.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Vous avez évoqué l’environnement extérieur. Dans quelle mesure les éléments exogènes ont-ils joué défavorablement ?

Mme Mélanie Joder. Nous avons révisé l’hypothèse de croissance, qui était de 1,4 % lors du dépôt du projet de loi de finances. Elle a été ramenée en février à 1 %. Deuxième élément macroéconomique important, l’inflation a ralenti plus rapidement que prévu initialement. C’était en soi une bonne nouvelle pour l’économie, mais pas nécessairement pour les recettes fiscales, notamment parce que les recettes de TVA ralentissent lorsque l’inflation fait de même. Par ailleurs, du point de vue des dépenses de l’État, l’année 2024 a été marquée par beaucoup d’événements inattendus lors du dépôt du projet de loi de finances initiale, comme les dépenses générées par les émeutes en Nouvelle-Calédonie et au besoin lié à la reconstruction qui a suivi, les dépenses supplémentaires liées aux Jeux olympiques, non pas du fait de leur organisation, parfaitement bien tenue, mais des dépenses de sécurisation qui ont été plus importantes que prévu. Des dépenses supplémentaires ont également résulté de l’organisation des élections législatives qui, par définition, n’avaient pas été budgétées et des crises agricoles, qui ne l’avaient pas totalement été. Nous avons dû prendre en compte en cours de gestion ces événements non anticipables.

Mme Estelle Mercier (SOC). Vous datez les premières alertes de la fin décembre 2023, lorsque vous dites avoir constaté un moindre encaissement de recettes de prélèvements obligatoires 20 milliards d’euros. Rassurez-moi sur un point : je suppose que le ministre dispose d’un tableau de bord au moins mensuel, voire hebdomadaire ou quotidien. Ce moindre encaissement n’a donc pas été découvert à la fin de l’année 2023 : une tendance s’était dessinée en cours d’année, n’est-ce pas ?

Mme Mélanie Joder. La dégradation des recettes fiscales n’a été vraiment constatée qu’en fin d’année. Le décaissement a été relativement soudain. Les tout premiers signaux se sont matérialisés à partir du mois d’octobre, mais ils se sont surtout confirmés en novembre et en décembre. Les ministres reçoivent une note mensuelle de la DGFIP sur l’encaissement des principales recettes fiscales. Ils sont aussi destinataires, bien sûr, de documents mensuels de suivi, qui sont rendus publics par la direction du budget – c’est ce que nous appelons la « Situation mensuelle du budget de l’État ». Nos collègues de la DGFIP produisent aussi une « Situation hebdomadaire » qui est transmise aux ministres et à leur cabinet. Il me semble qu’assurer un suivi quotidien des recettes et des dépenses n’aurait pas grand sens. Même le suivi hebdomadaire est, objectivement, très souvent difficile à lire : vous pouvez avoir, par exemple du côté des dépenses, des décalages d’une année sur l’autre qui sont simplement liés à des décalages de versement et qui n’ont pas beaucoup de signification en eux-mêmes. S’agissant des recettes, la variabilité d’un mois sur l’autre n’est pas forcément lisible tout de suite : elle ne peut pas nécessairement être analysée. C’est lorsque des tendances se confirment sur plusieurs mois qu’on peut vraiment être certain de l’existence d’une amélioration ou au contraire d’une dégradation des recettes.

Mme Estelle Mercier (SOC). Je vous remercie. Vous confirmez donc que les ministres ont une information mensuelle sur l’exécution budgétaire.

Lors de son audition par le Sénat, le 7 novembre, Bruno Le Maire a contesté la trajectoire suivie par le gouvernement, qui a conduit à fixer le déficit à 6,1 % du PIB. Il a estimé que le déficit aurait dû être de 5,5 %. Un accroissement aussi important en trois mois est-il crédible ?

Mme Mélanie Joder. Comme je l’ai indiqué, une dégradation très substantielle de l’estimation du solde s’est produite entre le dépôt du programme de stabilité et celui du PLF pour 2025, en lien avec plusieurs facteurs, certains macroéconomiques – la croissance et l’inflation –, et d’autres vraisemblablement externes, peut-être en partie liés, aussi, à un changement de l’environnement économique, donc à la pertinence de nos modèles – mais des travaux sont en cours à ce sujet dans l’ensemble des administrations de Bercy.

Mme Estelle Mercier (SOC). Bruno Le Maire a affirmé, lors de la même audition, qu’il ne prenait pas les décisions finales concernant les arbitrages budgétaires. Cette affirmation m’a tout de même surprise. Pouvez-vous nous dire à qui incombent ces arbitrages ? Si ce n’est pas au ministre de l’économie, est-ce aux services ?

Mme Mélanie Joder. Il faut distinguer les recettes et les dépenses.

S’agissant des recettes fiscales, ce sont bien les directions qui, de manière indépendante, et sans intervention de la part des ministres ni de leur cabinet – vos propos sont tout à fait exacts –, font des prévisions techniques sur les encaissements, dans le cadre d’une définition de la croissance qui est arrêtée avec le ministre. S’ajoutent à cela des mesures nouvelles, correspondant à des dispositions fiscales qui sont, bien entendu, choisies par les ministres. Il faut vraiment faire une différence entre ce qu’on peut appeler une tendance d’encaissement des recettes et les mesures nouvelles décidées par le pouvoir politique, ce qui est bien normal.

Pour ce qui est des dépenses, de la même manière, les différentes directions proposent un tendanciel qui, généralement, n’est pas remis en cause techniquement, parce que c’est précisément un travail simplement technique qui a lieu entre les ministères et la direction du budget. Il faut ensuite prendre en compte des mesures nouvelles qui sont éventuellement à financer si un ministère veut mettre en place une nouvelle politique publique, ainsi que des mesures d’économies. Ces éléments correspondent à des choix et font l’objet d’arbitrages interministériels : ils sont à la main du gouvernement.

Mme Estelle Mercier (SOC). Donc des ministres.

Vous avez parlé des collectivités territoriales. Je suis très curieuse de savoir comment sont faites les estimations concernant leurs dépenses, notamment pour 2024. Nous savions que les collectivités avaient subi, dès 2022 et 2023, des taux d’inflation très élevés, pour leurs dépenses de fonctionnement, mais pas seulement. L’inflation était de presque 12 % pour le « panier du maire » et de quasiment de 15 % pour les marchés et les travaux d’investissement ou encore les matériels. Vous avez parlé de dérapage, mais comment pouvait-on ne pas prévoir, en 2024, que les montants des dépenses des collectivités locales, en fonctionnement et en investissement, allaient augmenter, non en volume mais en valeur ?

Mme Mélanie Joder. Nous avions prévu une accélération des dépenses des collectivités locales, malgré une légère baisse par rapport au niveau de l’inflation. C’est l’ampleur de l’accélération qui n’a pas totalement correspondu aux estimations. Ces estimations – mon collègue de la direction générale du Trésor pourra vous l’expliquer plus précisément –reposent, d’une part, sur le positionnement dans le cycle d’investissement des collectivités locales et, d’autre part, pour les dépenses de fonctionnement, sur un modèle de prévision, puis sur des remontées mensuelles relatives à l’exécution des dépenses qui permettent d’affiner la prévision au fil de l’année.

Mme Véronique Louwagie (DR). Je reviens sur les écarts par rapport aux prévisions en ce qui concerne les encaissements en 2023. Vous avez répondu que vous aviez des indications à partir du mois d’octobre de cette année-là. Nous examinions alors le projet de loi de finances pour 2024 : l’idée de modifier les hypothèses de construction de ce budget est-elle apparue ?

Mme Mélanie Joder. Si nous avions de toutes premières tendances en octobre, nous n’avons vraiment pu constater une évolution qu’en novembre et en décembre. La première alerte est remontée au ministre par une note du 7 décembre 2023. Nous nous sommes d’abord posé une question pour l’année en cours, mais le PLFG était déjà adopté par le Parlement et il n’était donc plus possible de corriger les éléments concernant les recettes. Par ailleurs, nous n’avions pas encore, en décembre, de chiffres concernant l’impact sur les prévisions de recettes en 2024. Ces éléments ont fait l’objet d’une analyse au début de l’année suivante dans le cadre des travaux de la direction générale du Trésor sur le budget économique d’hiver. Nous ne disposions pas, au mois de décembre 2023, d’évaluations suffisamment robustes sur l’impact des moindres encaissements en 2024. C’est pour cette raison que le PLF n’a pas été amendé. Nous avions d’ailleurs recommandé au ministre de ne pas tenir compte de cette question à ce stade.

Mme Véronique Louwagie (DR). Si je comprends bien, vous n’aviez pas suffisamment d’éléments et vous n’avez donc pas pris en compte les diminutions de recettes à la fin de l’année 2023. Avez-vous ou non formulé auprès du ministre une hypothèse consistant à modifier, à ce stade, la LFI pour 2024 ? Il serait intéressant d’avoir une réponse précise.

Mme Mélanie Joder. Non, nous n’avons pas fait cette proposition, car nous n’avions pas de chiffrage de l’impact en 2024.

Mme Véronique Louwagie (DR). Je reviens sur le dynamisme des dépenses de fonctionnement. Vous n’aviez plus, dites-vous, d’instrument de pilotage. Il est vrai, néanmoins, que certaines décisions ont eu un impact sur les dépenses des collectivités territoriales, comme l’augmentation, de 1,5 %, de la valeur du point d’indice au 1er juillet 2023 ou d’autres évolutions, relatives aux dépenses sociales des départements, par exemple en matière d’AAH – allocation aux adultes handicapés – et de mineurs non accompagnés, ainsi que la prime Ségur. Avez-vous pu mesurer globalement l’impact de l’évolution de ces dépenses liées à des décisions prises au niveau de l’État ?

Mme Mélanie Joder. Ces éléments liés aux mesures nouvelles sont globalement pris en compte dans l’estimation de la dynamique de la dépense locale, mais je ne sais pas vous répondre plus précisément car ce n’est pas ma direction qui fait les prévisions dans ce domaine.

Mme Véronique Louwagie (DR). Vous avez indiqué, dans votre propos liminaire, que vous étiez préoccupée par les écarts constatés. On peut comprendre qu’il en existe, car faire des prévisions est très difficile ; mais quelles sont les pistes d’amélioration ? Quels outils pouvez-vous utiliser ? Par ailleurs, peut-on corriger plus tôt les prévisions ?

J’aimerais également avoir votre avis sur l’impact du cinquième acompte d’impôt sur les sociétés, qui pose à chaque fois une difficulté en matière de variabilité. On sait que les entreprises procèdent à des ajustements. Aurait-on intérêt à modifier le dispositif ?

Mme Mélanie Joder. Tant que la législation restera inchangée, l’incertitude sur l’impact du cinquième acompte sera très forte jusqu’au début de l’année suivante. C’est inhérent à la mécanique de cet impôt. Faut-il le faire évoluer ? La décision ne m’appartient pas, mais c’est effectivement une option. Il serait également possible, sans le faire évoluer, de renforcer les obligations déclaratives des entreprises suffisamment en amont. D’un autre côté, cela créerait des contraintes supplémentaires. Il faudrait vraiment peser les avantages et les inconvénients.

Nous sommes en train de travailler sur une amélioration des prévisions. Mon propos ne consistait pas à dire que tout était parfait et que rien ne pouvait être amélioré. Des travaux sont au contraire en cours. Une mission de l’Inspection générale des finances formulera des recommandations et des économistes nous aident, dans le cadre d’un comité scientifique, à questionner la manière dont nous travaillons et éventuellement les modèles de prévision. Nous examinerons toutes les propositions avec beaucoup d’attention, pour essayer de les mettre en œuvre le plus rapidement possible.

La direction du budget ne fait pas de prévisions, comme je l’ai expliqué, mais elle est responsable de l’assemblage du tout et de sa présentation au Parlement. Nous serons aussi très attentifs à toutes les propositions qui permettront d’améliorer la transparence et la contestabilité de nos prévisions. Il faut accepter de rendre publiques nos données, ou en tout cas certaines d’entre elles, afin que le monde universitaire, le monde de la recherche, notamment, puisse travailler sur elles et qu’un dialogue soit possible avec ces acteurs – pour l’instant, il n’est objectivement pas très fourni. Des améliorations sont possibles dans ce domaine.

M. le président Éric Coquerel. S’agissant de la LFI pour 2024, vous dites que vous n’aviez pas, fin 2023, de prévisions pour l’année suivante. Vous en aviez néanmoins pour 2023. Les notes de service de Bercy faisaient état, le 30 octobre, d’une alerte sur un fort risque de dégradation des recettes d’IR et de TVA ; le 27 novembre, d’une confirmation de probables moins-values ; le 1er décembre, de premières remontées sur la TVA de novembre toujours mauvaises et d’un risque que les recettes d’IS soient plus faibles que prévu ; le 7 décembre, d’une première évaluation du déficit supérieure aux estimations antérieures ; le 13 décembre, enfin, une note des ministres à la première ministre précisait qu’une partie des moins-values de recettes fiscales prévues pour 2023 aurait également une répercussion sur 2024.

À partir du moment où vous vous aperceviez que les prévisions pour 2023 étaient optimistes par rapport à ce qui était en train de se dessiner, n’étiez-vous pas en mesure de vous dire, alors que nous étions en train de discuter de la loi de finances, que la même chose risquait de se passer en 2024 ?

Mme Mélanie Joder. J’insiste sur un point qui peut paraître un détail mais qui me paraît important : la prévision n’était pas optimiste ; une dégradation relativement rapide et inattendue de l’environnement macroéconomique en fin d’année s’est produite et elle a abouti à une détérioration en matière d’encaissement des recettes. Cela a porté à notre connaissance le fait que des risques importants pesaient sur 2024. Je ne peux pas dire que nous ne le savions pas : il était assez évident qu’il y aurait un impact sur 2024 mais, en vue de pouvoir déposer des amendements au PLF pour 2024, il aurait fallu être en mesure de quantifier précisément l’effet. On ne peut pas simplement dire à l’Assemblée ou au Sénat qu’il existe un risque et que l’environnement va évoluer ; encore faut-il être capable de l’évaluer, recette fiscale par recette fiscale. Ce travail sur l’année 2024 n’avait pas encore été conduit par les différentes directions de Bercy et c’est pourquoi le PLF n’a pas été amendé en décembre 2024.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Merci pour tous les éléments que vous avez présentés, dans votre propos liminaire comme dans vos différentes réponses. Nous arrivons déjà à mieux cerner les caractéristiques des variations qui ont été constatées, aussi bien pour les recettes que pour les dépenses, et qui expliquent la dégradation continue de la situation budgétaire. Nous comprenons qu’une situation imprévue, c’est-à-dire un événement qui se produit soudainement et de manière inattendue, ne fait pas l’objet d’une planification opérationnelle. Ce qui nous a frappés, en revanche, c’est qu’alors qu’il était perceptible que la situation se dégradait, on a peut-être laissé filer les choses, si vous me permettez cette expression. Vous avez dit qu’il était difficile de quantifier le risque. De quelle façon avez-vous donné l’alerte, tout en gardant un équilibre avec la prudence nécessaire et peut-être aussi compte tenu de l’impossibilité dans laquelle vous étiez de proposer des solutions ?

Mme Mélanie Joder. Au moment où les alertes sur les recettes sont remontées, au début du mois de décembre 2023, vers le 7, les possibilités d’action sur l’année en cours étaient de fait extrêmement réduites. Nous étions à deux semaines, environ, de la date de la fin de gestion pour le budget de l’État : il était quasiment impossible d’intervenir pour freiner la dépense. Nous allons néanmoins essayer de le faire en pilotant un peu à la baisse certains crédits ministériels, mais nous n’avions plus vraiment de moyens de ralentir davantage la dépense. Nous avons bien adressé des alertes par différentes notes, qui sont remontées, et nous avons ensuite conduit des travaux au début de l’année 2024 avec les différentes directions de Bercy pour affiner le chiffrage de la dégradation des recettes et en tirer les conséquences. C’est dans le cadre du début de gestion que de premières mesures ont été prises, dès le mois de février.

M. Didier Padey (Dem). Utilisez-vous l’intelligence artificielle pour vos prévisions ? Je pense que vous avez un peu perdu confiance en elles : qu’avez-vous prévu pour éviter que la situation se reproduise en 2025 ? Les indicateurs ne sont pas très bons et je n’ai pas l’impression que vous ayez réglé le problème.

Mme Mélanie Joder. Cette crise de confiance nous interpelle effectivement. Nous menons en ce moment des travaux approfondis pour essayer d’améliorer la qualité des prévisions au sein des directions. Des propositions sont en cours d’élaboration avec l’IGF et un comité scientifique. Elles doivent déboucher sur un plan d’action précis que nous souhaitons mettre en œuvre dès 2025.

Quant à l’intelligence artificielle, je ne sais pas répondre en ce qui concerne les modèles de prévision – il faudra poser la question aux prévisionnistes de Bercy, que vous pourrez auditionner. Nous faisons, pour notre part, pas mal de travaux à la direction du budget pour essayer d’utiliser l’intelligence artificielle à d’autres fins. Nous l’utilisons, par exemple, pendant le débat parlementaire pour classer les amendements que vous proposez, pour les trier rapidement par domaines de politiques publiques. Nous employons des modèles d’intelligence artificielle afin de répartir très rapidement les amendements entre les bureaux, qui sont organisés politique publique par politique publique au sein de la direction du budget, et de préparer des réponses pour le dossier du ministre, qui doit être constitué dans des délais très serrés. Cela nous fait beaucoup gagner en efficacité et en productivité, mais cela ne concerne pas directement les évaluations de recettes.

Mme Félicie Gérard (HOR). Le groupe Horizons & indépendants salue la création de cette commission d’enquête qui répond à une exigence de transparence et de clarification des écarts significatifs observés entre les prévisions fiscales et budgétaires et la réalité des recettes ces dernières années. Cette commission d’enquête, qui entre pleinement dans la mission de contrôle incombant aux parlementaires, permettra de mieux comprendre et surtout de mieux prévenir de telles fluctuations dans le cadre de nos travaux budgétaires en cours et futurs.

Nous le savons tous, la situation budgétaire actuelle est très dégradée. L’incapacité de prévoir de manière précise les recettes remet évidemment en cause l’équilibre des lois de finances et fait peser un risque important d’aggravation du déficit et de la dette de l’État. Nos modèles de prévision sont a priori obsolètes. Compte tenu de votre analyse des deux dernières années, quelles modifications précises doivent être apportées au modèle de prévision des recettes de l’État pour limiter les aléas ?

Mme Mélanie Joder. Comme je l’ai indiqué, la direction du budget ne fait pas, elle-même, de prévisions. Elle assure surtout la synthèse et la bonne organisation du processus de prévision des recettes. Nous coordonnons les travaux de nos collègues des autres directions de Bercy pour la préparation du PLF. Je ne puis donc répondre exactement au sujet des modèles de prévision, mais nous sommes très attachés à la transparence de tout ce que nous produisons, à la très bonne information du Parlement et, plus largement, des citoyens, ainsi qu’à la contestabilité de nos modèles de prévision. C’est pour cela que nous avons fait beaucoup d’efforts, au cours des dernières années et des derniers mois, pour mettre davantage de données en ligne, notamment des données publiques issues de la documentation budgétaire, dans des formats réutilisables par des chercheurs ou des étudiants, et qui permettent d’organiser des travaux sur nos propres missions.

Mme Félicie Gérard (HOR). Je n’ai pas de doutes sur votre transparence, mais il n’y aurait donc aucune amélioration possible pour les prévisions.

Mme Mélanie Joder. Si : je ne suis pas en train de dire qu’il n’existe pas d’améliorations possibles. Les résultats montrent, par ailleurs, qu’elles sont nécessaires, nous ne le contestons pas du tout. Des travaux sont en cours au sein des directions de Bercy, notamment une mission de l’Inspection générale des finances qui formulera des propositions pour améliorer le processus de prévision des recettes fiscales. Un comité scientifique composé de neuf économistes très qualifiés dans ce domaine nous aidera par ailleurs à formuler des propositions que nous souhaitons mettre en œuvre rapidement. L’objectif est bien d’améliorer la qualité des modèles de prévision, donc, in fine, la qualité de la prévision.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ma première question porte sur le cadrage macroéconomique. Quelle est l’influence de la direction du budget sur les choix en la matière, qui en principe remontent au cabinet ? Avez-vous eu une influence, tant en 2023 qu’en 2024 ?

Mme Mélanie Joder. La direction du budget n’a aucune influence dans ce domaine. Le cadrage macroéconomique est proposé par la direction générale du Trésor et arrêté par les ministres.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Nous avons eu ce matin les dernières estimations pour les différents blocs – administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale.

S’agissant des administrations de sécurité sociale, on constate en 2024 un dérapage de 15 milliards par rapport au programme de stabilité et une augmentation de 38 milliards par rapport à 2023. Quel a été le rôle joué par la direction du budget ?

Pour ce qui est des collectivités locales, contrairement à ce que nous ont expliqué les ministres, le dérapage n’est pas de 16 milliards d’euros, mais de 10 milliards par rapport à des hypothèses fantaisistes qui consistaient à prévoir que les dépenses de fonctionnement des collectivités n’augmenteraient pas de plus de 1,8 % en 2024. Avez-vous eu une influence sur le choix de cette prévision de 1,8 % ? On était, vous l’avez évoqué, à 2,3 %, mais le gouvernement a dit qu’il prendrait comme hypothèse 1,8 %. Quant à l’investissement, l’hypothèse retenue était de 7,8 %. Nous en sommes non pas à 15 %, comme on nous l’a expliqué, mais, selon les dernières statistiques, à 9,9 %. Cela signifie un dérapage de 10 milliards par rapport à des prévisions totalement irréalistes, et de 3 ou 4 milliards, pas plus, par rapport à des hypothèses réalistes.

Reste l’État. On nous dit que la direction du budget a bien tenu les dépenses publiques. Or elles sont de 655 milliards d’euros au lieu de 639 milliards dans le programme de stabilité, soit 15 milliards supplémentaires – et 8 milliards de plus par rapport à l’année précédente. Pouvez-vous nous donner des explications sur le dérapage du côté des dépenses ?

Mme Mélanie Joder. Le bureau des comptes sociaux de la direction du budget travaille sur la dépense sociale en partenariat avec la direction de la sécurité sociale (DSS) du ministère chargé des affaires sociales. Il a pour rôle de faire une prévision générale et d’apporter des idées complémentaires d’économies dans le processus d’arbitrage qui aboutit au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), comme le font la direction de la sécurité sociale et les autres directions du ministère des affaires sociales.

La dépense supplémentaire est effectivement importante par rapport au programme de stabilité. Elle est en partie liée à des dépenses supplémentaires de l’Ondam, mais également à d’autres sous-secteurs de la dépense des administrations de sécurité sociale (Asso), dont la pilotabilité est plus réduite que celle de l’Ondam.

En ce qui concerne les collectivités territoriales, je ne qualifierais pas l’hypothèse de fantaisiste mais plutôt de volontariste. Nous sommes restés sur l’hypothèse de la loi de programmation des finances publiques, c’est-à-dire celle d’une inflation minorée de 0,5 %, en estimant que les collectivités territoriales devaient participer à l’effort collectif de redressement des comptes publics, qui ne peut être uniquement fait par l’État car sa dépense a déjà été pas mal resserrée. Je suis persuadée que nous devons partager les efforts entre les différents sous-secteurs, y compris les collectivités territoriales.

Nous n’avons toutefois pas réellement d’instrument de pilotage en dehors d’un dialogue général. Le premier ministre avait réuni le Haut Conseil des finances publiques locales (HCFPL) pour associer les associations d’élus au pilotage des finances publiques et dialoguer avec eux. Dans ce cadre, la direction du budget a notamment pour mission de proposer aux ministres différents leviers de pilotage. Nous avons ainsi proposé dans le cadre de la préparation du PLF pour 2025 toute une palette d’instruments de différente nature : des instruments contractuels, des instruments portant sur les versements de l’État aux collectivités territoriales et des instruments de modération de la dépense. Plusieurs de ces mesures ont été introduites au moment du dépôt du PLF pour 2025.

En ce qui concerne l’État, les chiffres auxquels vous faites référence ne sont pas ceux que je mentionnais sur le périmètre des dépenses de l’État : ils portent sur l’ensemble des dépenses de l’État, notamment celles des organismes divers d’administration centrale (Odac). Le dynamisme de ces dépenses s’explique par des remboursements et des dégrèvements, par l’accroissement de la charge de la dette au cours des deux dernières années lié à l’inflation en 2022 et 2023 et à l’effet de la hausse sensible des taux. Les chiffres que j’ai mentionnés concernaient la part pilotable des dépenses de l’État.

M. Charles de Courson, rapporteur général. L’évolution mensuelle des trois principaux impôts pour l’année 2024 – je n’ai pas trouvé celle concernant 2023 – montre que le dérapage de la TVA par rapport à vos prévisions annualisées commence dès la mi-janvier et se poursuit de façon constante. Vous avez annoncé avoir constaté un écart de 1,4 milliard d’euros par rapport aux prévisions, soit un total de 6 milliards en moins pour un impôt qui rapporte un peu plus de 200 milliards.

On constate sur ce même document le décrochage de l’impôt sur le revenu à partir de juillet, qui se poursuit lui aussi de façon constante après cette date.

Pour l’impôt sur les sociétés (IS), ce n’est plus un décrochage, c’est un plongeon ! Un écart considérable entre vos prévisions des acomptes et la réalisation peut être observé dès le mois de juillet. Son estimation pour 2024 est 74 milliards d’euros alors que le produit pour 2023 a été de 58 milliards. Comment, alors que le bénéfice des entreprises n’augmente pas, un tel produit peut-il être prévu ? Quel est votre rôle dans ces prévisions ? Aux dernières nouvelles, le produit pour 2024 devrait s’établir aux alentours de 57 milliards.

Mme Mélanie Joder. Les informations que je vous ai données sur la TVA sont à jour à la fin octobre. Elles n’ont pas nécessairement de conséquences sur les mois de novembre et décembre et il ne faut donc pas reproduire le chiffre de moins-value pour ces mois puisque des variations mensuelles sont possibles.

Si les chiffres que vous mentionnez sont issus de la situation mensuelle budgétaire, il est logique de constater un écart puisque celle-ci est évaluée par rapport à la situation de l’année précédente et non par rapport à un profil d’encaissement. Je me permets d’insister : tout dépend de la référence, car les profils sont actualisés à chaque fois que le gouvernement présente un texte à l’Assemblée nationale.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ce document a été adressé au président de la commission et au rapporteur général.

Mme Mélanie Joder. Ce sont des encaissements effectivement constatés par rapport à l’année précédente, il y a donc une dynamique.

Je ne puis vous répondre sur l’IS, car nous ne faisons pas de prévisions en propre, ni sur l’IS, ni sur les autres recettes. Nous nous contentons de coordonner le processus de prévision au sein de Bercy.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Vous avez dit ne pas disposer de suffisamment d’éléments en octobre 2023 pour pouvoir faire des propositions de modification du projet de loi de finances pour 2024, mais vous en avez fait pour le décret d’annulation de 10 milliards. Que s’est-il passé, entre le mois de novembre 2023 et le mois de janvier 2024, pour que vous disposiez d’informations en février 2024 vous permettant de faire des préconisations pour le décret d’annulation de 10 milliards ?

Mme Mélanie Joder. Des travaux ont été conduits par les directions de Bercy en début d’année 2024 pour effectuer des prévisions de recettes sur l’année 2024. C’est dans le cadre de ces travaux, notamment ceux conduits par la direction générale du Trésor dans le budget économique d’hiver, que nous avons pu fournir au ministre des estimations de détérioration des recettes fiscales. C’est bien en février que cela s’est passé.

Notre pilotage est en principe séparé pour les dépenses et les recettes. Par conséquent, même si la détérioration des recettes n’est pas complètement quantifiée et finalisée, nous pouvons prendre indépendamment des mesures en dépense. Généralement, nous ne faisons pas de lien direct entre les deux, sauf quand nous devons réagir dans l’urgence, comme cela a été fait en 2024. Nous sommes plus attachés aux soldes structurels que nous ne l’avons été encore récemment.

La décision de freiner la dépense à hauteur de 10 milliards d’euros a été prise dans le cadre d’un contexte de dégradation à la fois de l’hypothèse de croissance et des encaissements de recettes, mais sans nécessairement de lien direct avec les chiffres des recettes.

Mme Christine Arrighi (EcoS). La note que vous avez produite doit être consolidée, puisque vous nous avez dit ne pas faire de prévisions pour l’IS ; mais avec quelles directions ? Celles du Trésor et des finances publiques ? Qui donc a fait cette note consolidée d’alerte que vous ne pouviez pas faire en décembre et que vous avez faite en janvier pour le mois de février ?

Mme Mélanie Joder. Différentes notes remontent au ministre en début d’année. Nous avons produit, au mois de janvier avec nos collègues de la DGFIP, une évaluation du solde budgétaire 2023. Par ailleurs, la DGFIP, indépendamment de la direction du budget, remonte des estimations mensuelles sur les encaissements de recettes. Il y avait donc bien des informations supplémentaires en début d’année 2024, mais elles n’étaient pas produites directement par la direction du budget.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Si j’ai bien compris, il n’y a pas eu de note consolidée, mais une note de la direction du budget, une autre de la DGFIP et, probablement, une de la direction du Trésor. Il serait intéressant que ces notes nous soient communiquées.

Mme Mélanie Joder. La note de nos collègues de la direction générale du Trésor sur le budget économique d’hiver est remontée au ministre le 16 février. Ils l’ont transmise dans le cadre de la commission d’enquête. Il s’agit bien d’une note consolidée sur l’ensemble des administrations publiques avec une prévision de déficit. Elle est la référence pour cette période car elle donne les informations les plus complètes.

M. le président Éric Coquerel. La communication en a en effet été faite aux rapporteurs et au président.

Mme Christine Arrighi (EcoS). C’est donc à partir de cette note que la décision d’annulation des crédits a été prise. Selon quels critères et quelles modalités la direction du budget a-t-elle pris part aux arbitrages du décret d’annulation de février puis du surgel de l’autonome ?

Mme Mélanie Joder. Il faut distinguer la décision de prendre le décret d’annulation et les modalités de sa mise en œuvre. La direction du budget a participé à ces deux étapes.

Lors de la première étape, plusieurs réunions avec les ministres et leur cabinet ont été tenues pour décider du volume des annulations et du vecteur. Les ministres ont ensuite demandé à la direction du budget de préparer un décret d’annulation.

L’annulation de 10 milliards d’euros de crédits, deuxième étape, s’est faite sur la base des propositions de la direction du budget, mais aussi sur la base d’arbitrages interministériels, puisque le décret concernait les crédits de différents ministères. Certaines annulations étaient ciblées sur des volumes de dépenses – aide publique au développement ou MaPrimeRénov’, par exemple. Elles ont été complétées par des annulations transversales proportionnelles aux crédits des ministères, ce qu’on appelle un « rabot » : une proportion équivalente de crédits des ministères est annulée, sauf ceux qui concernent les dépenses obligatoires et les dépenses de personnel.

Lors d’une troisième étape, la direction du budget a fait un travail très fin avec les bureaux sectoriels et le réseau de contrôle rattaché à la direction pour identifier précisément, avec chaque ministère, les dépenses à annuler. Le décret doit en effet être mise en œuvre tout en s’assurant de la soutenabilité de la dépense. Notre rôle est alors très important pour éviter qu’un besoin en fin d’année oblige à rouvrir les crédits annulés dans la même quantité. L’annulation doit être efficace : elle doit être réalisable et soutenable pour les ministères.

Mme Christine Arrighi (EcoS). J’imagine que vous avez fait une note de préconisation pour ces annulations de crédit.

Comment expliquez-vous le surgel à l’automne ?

Mme Mélanie Joder. Nous avons effectivement transmis au ministre une note sur le projet de décret d’annulation. Nous avons ensuite travaillé sur la mise en œuvre sous la forme de travaux au cas par cas avec chaque ministère.

Pourquoi le décret a-t-il été insuffisant ? Le volume des reports entrants sur la gestion de 2024 était assez important, puisqu’il était d’environ 19 milliards d’euros avec une prévision de consommation d’une dizaine de milliards.

De manière globale et en pied de colonne, le décret d’annulation de février a compensé l’effet des reports entrants. Pour freiner encore davantage la dépense, comme cela s’est avéré nécessaire à partir du printemps, il a fallu prendre des mesures complémentaires, avec notamment le surgel et les plafonds de dépenses qui ont été notifiés au mois de juillet.

M. Gérault Verny (UDR). Le produit de l’IS est assez prévisible en raison de son mode de collecte qui impose le dépôt des liasses fiscales début mai pour les versions papier et le 18 mai pour les versions numériques. Dans ces conditions, l’écart colossal de 14 milliards d’euros observé par M. de Courson n’aurait-il pas dû être anticipé dès le mois de mai ?

Mme Mélanie Joder. Les prévisions du produit de l’IS se heurtent à une difficulté : le cinquième acompte net de l’autolimitation est estimé par les entreprises en fin d’année mais les encaissements sont constatés au printemps de l’année suivante. L’effet joue donc à n-1. Il y a une assez forte variabilité puisque les prévisions dépendent des comportements d’anticipation des entreprises, qui peuvent être beaucoup plus volatils que la situation réelle de l’économie nationale.

M. Gérault Verny (UDR). Permettez-moi d’insister, car les recettes constatées dans les liasses et qui seront versées en 2024 concernent l’activité de 2023.

Mme Mélanie Joder. Je ne peux malheureusement pas vous répondre en détail sur l’IS. Je vous invite à poser vos questions à ma collègue de la direction générale des finances publiques.

M. Gérault Verny (UDR). Je vais reformuler. Les entreprises déposent leurs liasses au mois de mai pour l’exercice de l’année antérieure, en tout cas celles dont l’exercice est clôturé le 31 décembre, soit la grande majorité. Vous disposiez donc dès le mois de mai 2024 d’une photographie très claire des recettes.

Mme Mélanie Joder. Certes, mais pour l’année 2023. Il y a donc un décalage d’un an, ce qui complique les choses.

M. Gérault Verny (UDR). La prévision de recettes de 72 milliards d’euros concerne l’activité de 2023.

Mme Mélanie Joder. La prévision du projet de loi de finances initiale pour 2024 était de 72 milliards d’euros. Elle a été révisée par le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 à 57,7 milliards d’euros et par le projet de loi de finances pour 2025 à 56,2 milliards d’euros.

M. Gérault Verny (UDR). Au mois de mai – donc juste avant la dissolution et en pleine campagne pour les élections européennes –, Bercy savait de manière très précise qu’il y avait un écart de perception de l’IS de 14 milliards d’euros, ce qui aurait dû, au moins, générer une information sur l’état réel des finances publiques.

Mme Mélanie Joder. L’information sur la détérioration des recettes de l’année 2024 a été donnée bien avant au ministre. Des estimations ont été faites dès le mois de février. Elles ont été reportées dans le programme de stabilité. La révision a bien été prise en compte au regard de l’analyse des liasses fiscales du printemps.

M. Gérault Verny (UDR). En juin, le Rassemblement national a demandé un audit des comptes pour évaluer la sincérité des chiffres de Bercy. Estimez-vous que toutes les informations avaient alors été données en amont ?

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Le programme de stabilité intègre, sauf erreur, une dégradation des recettes à hauteur de 30 milliards d’euros. Sa présentation a eu lieu en avril et les informations ont été transmises au Parlement.

Mme Mélanie Joder. Je le confirme. La révision à la baisse très substantielle faite au moment du programme de stabilité a bien pris en compte l’ensemble des informations disponibles à cette date.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux questions des autres députés.

Cet été, le gouvernement avait estimé que les finances des collectivités territoriales aggraveraient le déficit public à hauteur de 16 milliards d’euros. D’après les chiffres qui nous ont été donnés, ce serait 10 milliards au plus, vraisemblablement moins. Qu’est-ce qui, selon vous, a conduit à une telle annonce sur un chiffre bien commode pour expliquer le décrochage ?

Mme Mélanie Joder. Nos analyses sur les collectivités territoriales portent sur des chiffres issus d’une remontée mensuelle de la direction générale des finances publiques. Ces chiffres, qui donnent l’état des comptes au mois le mois, sont fournis par les comptables publics qui enregistrent les comptes des collectivités locales. Les variations peuvent être assez fortes d’un mois à l’autre. La dégradation était effectivement de 16 milliards d’euros au mois de juillet. Elle a été ramenée à 13 milliards d’euros. L’écart est donc plutôt à la baisse, mais je suis incapable de vous dire sur quels chiffres nous allons atterrir à la toute fin de l’année. Cela fait partie des postes sur lesquels l’incertitude demeure jusqu’à la clôture des comptes.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je m’intéresse aux dépenses structurelles. Entre 2010 et 2020, la charge de la dette a été divisée par deux, avec une baisse de 20 milliards d’euros, malgré une hausse du stock d’endettement, de près de 800 milliards d’euros. C’est l’inverse qui se passe à partir de 2020, avec un stock de dette qui augmente de près de 400 milliards d’euros et une charge de la dette qui augmente de 20 milliards d’euros. La charge de la dette passe structurellement d’environ 30 milliards d’euros à environ 60 milliards d’euros et ce changement est uniquement lié aux politiques de la Banque centrale européenne (BCE).

Ce changement, qui n’est pas exceptionnel, ne semble pas avoir été anticipé. Un dispositif de sortie des taux favorables de la BCE existait-il à Bercy ?

Mme Mélanie Joder. Nous avons connu dans les années 2010 un phénomène de croisement entre le volume de la dette et la charge de la dette, qui était en baisse. La charge de la dette a très sensiblement augmenté à partir de 2020 en raison de l’impact de l’inflation sur les obligations assimilables du Trésor indexées sur l’inflation (OATI) et, de façon plus générale et plus durable, de la hausse des taux. Ces éléments ont bien été pris en compte dans les prévisions du gouvernement.

Nous nous efforçons, à la direction du budget, de piloter les dépenses indépendamment de la charge de la dette. Nous fixons un périmètre des dépenses de l’État, tel qu’il est défini dans la loi de programmation des finances publiques. Il laisse la charge de la dette à l’écart, mais elle fait l’objet d’évaluations pour les dépenses en comptabilité nationale. Il nous semble important de pouvoir piloter la dépense, pour la stabiliser ou la baisser, sans tenir compte de la charge de la dette afin d’éviter tant des effets d’aubaine qui pourraient être recyclés en cas de baisse des taux qu’une pression à la baisse des dépenses de l’État, qui serait insoutenable en période de hausse des taux.

Nous conservons donc cet instrument de pilotage indépendamment de la charge de la dette, mais nous sommes évidemment aussi préoccupés par la hausse des volumes de charge de la dette, qui pèsent sur la dépense publique en général.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Excusez-moi, mais tout cela, c’est du blabla. Ma question était de savoir si un dispositif de sortie des taux bas de la BCE existait.

Vous dites que ces éléments ont été « pris en compte » par le gouvernement. Que voulez-vous dire par « prendre en compte », quand les rapports de la Cour des comptes indiquent systématiquement que, sur les trois années au cours desquelles les taux ont remonté et la charge de la dette a augmenté, il n’y a pas eu d’économies structurelles ?

Mme Mélanie Joder. À aucun moment l’hypothèse d’une sortie des taux de la BCE, donc de la zone euro, n’a été émise.

Dans chaque projet de loi de finances, une projection pluriannuelle sur l’évolution de la charge de la dette est faite par l’Agence France Trésor. Ces éléments sont notamment présentés dans le rapport économique, social et financier. La prévisibilité est donc très forte. Les projections peuvent évidemment varier en fonction de l’évolution des taux, mais des simulations de hausse des taux avec des scénarios chocs où la hausse est plus importante que celle anticipée par le gouvernement sont réalisées. C’est un des rares domaines dans lequel le gouvernement réalise des sortes de stress tests pour évaluer l’évolution de la charge de la dette. Nous avons donc bien pris en compte ces éléments, qui font partie du processus de prévision.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je ne vois pas en quoi il y a des économies structurelles à mesure de la hausse de la charge de la dette. L’augmentation exceptionnelle des taux indexés sur l’inflation ne pouvait être anticipée puisqu’aucun de vos modèles n’avait prévu l’hyperinflation que nous avons connue.

Comment expliquez-vous la hausse considérable, à peu près du même montant, de l’endettement à court terme ?

Mme Mélanie Joder. La politique d’émission de la France est fixée par l’Agence France Trésor, qui effectue des projections pour les émissions à court, moyen et long terme. Je vous invite à poser votre question au directeur de l’Agence France Trésor, car elle n’entre pas dans mon périmètre de compétence.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Avez-vous considéré que la baisse des charges de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) due à la crise de l’énergie était exceptionnelle ? Avez-vous prévu le rétablissement très rapide, en seulement deux ans, de cette charge à hauteur de 6 milliards d’euros après qu’elle soit passée à quasiment zéro ?

Mme Mélanie Joder. C’est un élément important dans les prévisions de dépense. En effet, il peut beaucoup peser, lors d’une crise inflationniste, sur la hausse de la dépense mais il peut aussi conduire à des atténuations. Parallèlement, en retour, il peut provoquer une hausse du soutien de l’État aux énergies photovoltaïques, qui fonctionne en sens inverse.

Mme Véronique Louwagie (DR). L’écart de 1,4 milliard d’eureos des recettes de TVA pour 2024 par rapport aux prévisions nous a été communiqué il y a quelques jours. S’agit-il d’un écart que vous avez constaté à la fin du mois d’octobre ou d’une simulation jusqu’à la fin de l’année ? J’espère qu’il s’agit de la seconde hypothèse.

Mme Mélanie Joder. Cet écart de 1,4 milliard d’euros en comptabilité budgétaire – il est de 1 milliard en comptabilité nationale – concerne uniquement la TVA. Grâce à la plus-value des DMTG de 0,4 milliard d’eyris et à celle de l’impôt sur le revenu de 0,1 milliard d’euros, cette moins-value constatée représente une perte nette de l’ordre de 500 millions d’euros en comptabilité nationale.

Il s’agit bien d’une perte constatée à fin du mois d’octobre et pas d’une projection d’ici la fin de l’année. Nous avons donc souhaité être parfaitement transparents avec la représentation nationale, notamment au regard de ce qu’il s’est passé l’année dernière, et vous donner cette information dans le contexte de l’examen du projet de loi de finances de fin de gestion. Nous ne pouvons être certains que cette moins-value s’améliore ou se détériore d’ici à la fin de l’année. Nos meilleures projections pour la fin de l’année restent celles du projet de loi de finances de fin de gestion.

M. Matthias Renault (RN). Le 9 novembre 2023, Élisabeth Borne, alors première ministre, signait une lettre demandant aux inspections générales des affaires sociales et des finances d’évaluer la pertinence des différentes règles d’indexation des prestations afin de permettre de mettre en avant des économies chiffrées mobilisables pour les textes financiers pour 2025. Elle visait dans cette lettre l’impact budgétaire d’une désindexation des pensions de retraite et d’un certain nombre de prestations sociales dans la perspective de l’élaboration du budget pour 2025. Avez-vous eu connaissance de cette demande de mission ? Y avez-vous participé, directement ou indirectement ?

Mme Mélanie Joder. La direction du budget avait connaissance de cette demande de mission d’inspection. Nous avons été auditionnés et nous avons travaillé avec les inspecteurs missionnés par l’IGF et par l’Igas. Ces travaux ont été utilisés pour nos propositions d’économies pour le projet de loi de finances pour 2025.

M. Matthias Renault (RN). Avez-vous eu l’impression que ces travaux étaient menés dans la perspective d’une dégradation prévisible du déficit en 2023 ou de difficultés pour 2024, voire 2025 puisque cette année était citée dans le document ?

Mme Mélanie Joder. Les travaux de revue de dépenses et d’économies que nous faisons instruire par les inspections ne sont pas directement liés à la dégradation des revenus. Ce sont des travaux de fond que nous menons essentiellement sur le premier semestre de l’année. Ils visent à constituer une sorte de réserve de mesures économiques, que nous pouvons ensuite réutiliser dans les textes financiers, PLF et PLFSS. Il ne faut donc pas voir de corrélation entre ces travaux et toute autre revue de dépense et ce qu’il s’est passé sur les recettes. Nous pouvons utiliser, ou pas, les propositions formulées par les missions d’inspection.

M. Matthias Renault (RN). À votre connaissance, en novembre 2023, ni Bercy, ni la première ministre, ni le ministre de l’économie n’ont diligenté cette mission en vue d’une dégradation du déficit par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2023 ?

Mme Mélanie Joder. Je ne sais pas vous dire précisément si, dans l’esprit de la première ministre, il y avait un lien direct ou indirect avec les prévisions de recettes. En revanche, à ce moment, il n’y avait pas de chiffrage précis sur la détérioration des recettes, simplement des signaux.

Les travaux sur la désindexation de certaines prestations sociales sont des travaux récurrents de la direction du budget et nous les menons depuis au moins une dizaine d’années. Ce n’est pas quelque chose de très original. De nombreux voisins européens, notamment le Portugal, ont redressé leurs finances publiques en utilisant très massivement ce levier. Ces travaux sont, à mon sens, assez indépendants de l’évolution des recettes.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Monsieur Verny, les acomptes de l’impôt sur les sociétés sont payés sur une année, mais le solde, établi par les liasses, n’est payé qu’en avril et mai de l’année suivante. Le problème est que le quatrième acompte, payé au mois de décembre, est une anticipation, optimiste ou pessimiste, faite par les entreprises elles-mêmes de leur profit, qui ne sera connu qu’à la fin de l’année. Le mois d’avril permet donc de connaître l’atterrissage du cinquième acompte, mais pas celui du quatrième, qui est une anticipation.

Ma question porte sur la modélisation de l’évolution des recettes de la TVA, de l’IS et de l’IR, qui n’est bien sûr pas linéaire. Sa granularité est-elle hebdomadaire ou mensuelle ?

Concernant la TVA, un écart a été mesuré dès le mois de décembre 2023. Il peut être vu comme une dérivée première puisqu’il signale que les prévisions pour 2024 ne seront pas réalisées. Il serait intéressant de déterminer à quel moment se fait le décrochage supplémentaire constaté en 2024, qui peut être vu comme une dérivée seconde. Je comprends que pour l’IR et l’IS, le décrochage se fait en juillet, ce qui peut expliquer l’écart significatif mesuré en septembre.

Mme Mélanie Joder. Je ne suis pas en mesure de vous répondre en détail, parce que ces questions relèvent du domaine de compétences de la direction générale des finances publiques. Nos collègues établissent bien des profils d’encaissement des principales recettes fiscales de l’État. Ils ne sont effectivement pas complètement linéaires puisque les encaissements dépendent des profils connus des années antérieures en fonction des échéances fiscales.

M. Fabien Di Filippo (DR). J’entends parler de modélisation et d’impossibilité d’effectuer des prévisions, mais je me souviens très bien d’une audition de Bruno Le Maire en juin 2023 devant notre commission. Nous étions plusieurs, de tous bords, à lui faire remarquer l’écart entre ses chiffres de prévision de croissance et les nôtres, issus de la plupart des organismes économiques compétents. Il y a un lien évident entre le niveau de croissance et les recettes fiscales et nous prévoyons donc que les recettes fiscales seront moins bonnes que prévu. M. Le Maire a pourtant affirmé devant nous, avec énormément d’aplomb, que son chiffre n’était pas du tout surévalué et qu’il n’y aurait pas de problème avec les recettes fiscales.

Je suppose que vous étiez au courant des prévisions de croissance différentes de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et d’autres organismes et que vous savez très bien que quelques dixièmes de point de croissance peuvent beaucoup jouer sur la dynamique des recettes fiscales. Qu’est-ce que le cabinet, l’administration et les politiques ont fait de ces écarts de prévision de croissance ?

Mme Mélanie Joder. La prévision de croissance, fixée quelques mois après cette audition pour le projet de loi de finances pour 2024, est proposée par la direction générale du Trésor en fonction du contexte macroéconomique et du contenu des mesures du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, en lien avec le ministre et son cabinet. L’hypothèse retenue par le gouvernement était à ce moment-là d’une croissance de 1,4 % en 2024. Elle était effectivement un peu plus élevée que celle du consensus des économistes – 0,8 % en septembre –, mais proche de la prévision de certains organismes, dont l’OCDE et la Commission européenne, avec 1,2 % et le FMI – Fonds monétaire international –, avec 1,3 %. Le HCFP a relevé ces écarts, mais n’a pas non plus considéré que l’hypothèse était fantaisiste. Cette prévision a été révisée en début d’année 2024 au regard de l’évolution des conditions économiques.

M. Fabien Di Filippo (DR). L’hypothèse de croissance a été relevée après le vote du budget. C’était imprudent et relevait de la méthode Coué. Pourquoi rester délibérément plusieurs dixièmes de point au-dessus du consensus des économistes, en prenant le risque d’enclencher une dynamique de décalage au niveau des recettes fiscales ? Était-ce une décision absolument politique ou l’avez-vous cautionnée, en vous disant que la pièce finirait peut-être par retomber du bon côté ? Nous avons été choqués de cet aplomb qui nous était opposé, en dépit de tout bon sens, alors que cela ressemblait à un pari.

Mme Mélanie Joder. La direction du budget ne participe absolument pas à ces discussions. Nous attendons que les hypothèses de croissance et d’inflation soient choisies pour construire le budget. Bruno Le Maire a dit que c’était une décision politique du ministre, sur la base des préconisations de l’administration. Cette hypothèse était peut-être un peu volontariste, parce qu’il croyait aux mesures politiques du PLF.

M. le président Éric Coquerel. M. Di Filippo rend bien compte de notre étonnement au mois de juin. En septembre 2023, le Haut Conseil des finances publiques jugeait les hypothèses optimistes et favorables, que ce soit sur le projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 ou le PLF. Dans son avis sur le PLF 2024, le HCFP estime que « le rendement de certains impôts et le montant de certaines dépenses, notamment l’investissement des collectivités territoriales, restent incertains ». Nous avons été plusieurs à relever cet optimisme du gouvernement, en juin et à l’automne. Nous avons obtenu des réponses plutôt rassurantes. Madame Joder, après ces analyses extérieures, vous a-t-on incitée à revoir vos prévisions ou non ?

Mme Mélanie Joder. Monsieur le président, tout d’abord, la direction du budget n’est absolument pas outillée pour avoir un avis sur la prévision de croissance. Je n’ai pas de personnel disposant de ce type de compétences et n’ai donc pas de jugement à porter dessus. Ce qui me paraît important dans le rôle de coordination de la direction du budget, c’est que tout le budget soit construit sur la même hypothèse. Ce qui serait choquant, ce serait de construire les hypothèses de croissance des prestations sociales sur une hypothèse de 1 % et que le Trésor travaille sur 1,4 %.

Par ailleurs, le HCFP a estimé dans son avis sur le PLF 2024 que l’hypothèse de croissance était un peu optimiste, mais aussi que la prévision en matière de prélèvements obligatoires était globalement plausible. Il a confirmé la plausibilité des estimations de recettes et de dépenses des finances publiques.

Enfin, on constate que, depuis que le HCFP existe, les écarts entre le taux final et les hypothèses retenues dans les textes se sont très fortement réduits. Avant la création du HCFP, l’écart était de 0,85 point de PIB en moyenne, après sa création, de 0,45 point. En moyenne, l’hypothèse du gouvernement est toujours peut-être un peu plus haute que le consensus des économistes mais elle est désormais extrêmement proche du taux final. En ce sens, il me semble que nous avons une gouvernance saine. Les avis du HCFP sont publics, vous pouvez l’auditionner : tout cela est un gage de crédibilité. Je ne vois pas de choses aberrantes dans les prévisions de croissance ces dernières années. Elles sont très raisonnables par rapport aux écarts.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Le HCFP juge, dans son avis du mois d’avril 2023 sur le programme de stabilité, que la prévision de croissance est optimiste mais « pas hors d’atteinte ». Faisons donc preuve d’honnêteté intellectuelle et n’allons pas dire que le HCFP juge à chaque fois les prévisions du gouvernement indélicates. Par ailleurs, la croissance finale s’est parfois avérée supérieure aux prévisions du gouvernement, ce qui valide un certain volontarisme.

M. le président Éric Coquerel. Je citais pour ma part l’avis paru le 22 septembre 2023, auquel chacun pourra se référer.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Madame la directrice, au président qui vous demandait si toutes vos recommandations avaient été prises en compte, vous avez répondu qu’elles l’avaient été en partie. Pourriez-vous nous dire dans quelles proportions ? Lorsque vous avez constaté que rien n’avait été mis en place pour rectifier la trajectoire et que les économies étaient insuffisantes, avez-vous fait remonter l’information que les décisions prises ne suffisaient pas et, si vous l’avez fait, à quelle date ?

Mme Mélanie Joder. On ne peut pas dire qu’en 2024 il n’y ait pas eu de prise en compte de nos recommandations, parce que le freinage de la dépense a été historiquement élevé, avec le décret d’annulation de 10 milliards d’euros suivi des mesures de surgel d’un montant quasiment équivalent. Il est normal et logique que les ministres ne retiennent pas la totalité des propositions dont leur font part leurs directions. Nous faisons des panels de propositions très larges, sans nous censurer, pour que les ministres fassent ensuite un choix, politique. La part de nos propositions qui ont été retenues – que je ne peux pas quantifier exactement – a été beaucoup plus importante que les années antérieures, où la dépense a été moins pilotée en cours de gestion.

M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie, madame Joder.

2. Jeudi 5 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 57

La Commission auditionne M. Jérôme Fournel, ancien directeur général des finances publiques, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([2]).

M. le président Éric Coquerel. Mes chers collègues, nous sommes réunis pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024. Notre commission s’est vue octroyer à ce titre les prérogatives d’une commission d’enquête. Cette audition obéit donc au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, M. Éric Ciotti et M. Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué à la personne auditionnée et qui vous a également été transmis.

Je rappelle que cette audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

Monsieur Jérôme Fournel, vous avez été directeur général des finances publiques avant que Mme Amélie Verdier, que nous auditionnerons mercredi prochain, vous remplace à ce poste en janvier 2024. Vous avez ensuite été directeur de cabinet du ministre de l’économie et des finances jusqu’en septembre 2024, date à laquelle vous êtes devenu directeur de cabinet du premier ministre.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jérôme Fournel prête serment.)

M. Jérôme Fournel, ancien directeur général des finances publiques. Le questionnaire qui m’a été transmis se concentre sur la période où j’étais directeur général des finances publiques, c’est-à-dire jusqu’à janvier 2024. Je pourrai ensuite, si vous le souhaitez, éclairer la période ultérieure où j’ai été directeur de cabinet du ministre de l’économie des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, Bruno Le Maire, jusqu’au début de septembre 2024, puis directeur de cabinet du premier ministre, jusqu’à hier soir.

La direction générale des finances publiques (DGFIP) est une régie financière chargée d’assurer le recouvrement des prélèvements fiscaux et des contributions fiscales ainsi que le contrôle et le paiement des flux financiers, recettes et dépenses. Telles sont ses deux missions principales, même si elle est également chargée du cadastre, de la publicité foncière, etc. Elle abrite en son sein la direction de la législation fiscale (DLF), qui prépare les textes fiscaux sous un angle essentiellement juridique, et dont les estimations de recettes n’ont pas valeur de prévisions. Elle abrite également le département des études et statistiques fiscales (DESF), lequel contribue, par les informations qu’il recueille dans le suivi comptable des recettes et des dépenses, à l’information des autres directions de Bercy.

La DGFIP produit mensuellement des éléments de suivi des recettes de la TVA et de l’impôt sur le revenu (IR), avec un léger décalage. La TVA correspondant à l’activité économique de juillet est perçue jusqu’à la fin du mois d’août, et il faut ensuite un mois pour produire l’information remontée au cabinet des ministres. Pour l’impôt sur les sociétés (IS), le suivi est assuré sur une base trimestrielle en raison du rythme de perception des acomptes. Du côté des dépenses, la DGFIP produit un état de suivi comptable hebdomadaire, une synthèse mensuelle et, dans les dernières semaines de l’année, une estimation quotidienne. Depuis quelque temps, nous faisons régulièrement un point sur la situation des encaissements et décaissements réalisés par les collectivités territoriales, dont la DGFIP est le comptable ; c’est ce que l’on appelle le Spoc. En 2023, nous avons commencé à faire la même chose avec les hôpitaux. Ces deux exercices présentent des difficultés méthodologiques spécifiques.

Les informations brutes sont communiquées aux ministres et aux administrations qui élaborent, sur cette base, des prévisions d’exécution budgétaire, s’agissant de la direction du budget, ou des prévisions d’exécution de recettes, de dépenses et de comptes, s’agissant de la direction générale du Trésor. Ces deux directions travaillent également en amont à des estimations. Nos données comptables sont d’une grande fiabilité, ce qui ne veut pas dire qu’elles ne sont pas sujettes à interprétation : une augmentation de la TVA nette perçue peut s’expliquer aussi bien par l’augmentation de la TVA brute que par de faibles remboursements de crédits de TVA. Elles nécessitent donc une analyse ultérieure. Depuis 2022, le département des études et statistiques fiscales produit des éléments d’analyse ciblant certaines recettes ou phénomènes, comme l’évolution de l’impôt sur les sociétés.

Jusqu’à l’été 2023, les données reçues par la DGFIP étaient en ligne avec les attentes de recettes. Fin août, les données d’encaissement pour la TVA de juillet indiquaient même une plus-value de 0,6 milliard d’euros par rapport aux prévisions révisées du projet de loi de finances pour 2024. La tendance s’est infléchie à la fin de l’été. Jusque-là, le chiffre d’affaires des entreprises avait progressé plus rapidement que les prix, tirant vers le haut les recettes de la TVA. Quand les taux d’intérêt sont nuls ou négatifs, comme c’était encore le cas en 2021 et 2022, on a tendance à ignorer les créances ; toutefois, face à des taux d’intérêt en hausse en 2023, les entreprises ont optimisé leur trésorerie en mobilisant plus rapidement les crédits de TVA et en jouant sur les marges d’autolimitation de l’impôt sur les sociétés.

Dans la note adressée aux ministres en septembre sur l’activité d’août, j’ai fait, pour la première fois, état d’une moins-value significative de 1 milliard d’euros sur la TVA, et d’une moins-value cumulée de 0,4 milliard d’euros. Cela n’a rien d’exceptionnel ; des variations de cette ampleur se produisent chaque année. Pour qu’un message d’alerte de la DGFIP se transforme en tendance, il faut que l’évolution soit très marquée ou se prolonge sur plusieurs mois. De surcroît, tant que les crédits de TVA ne sont pas mobilisés par les entreprises, nous ignorons leur existence.

La note datée du 30 octobre 2023 marque un changement notable. Non seulement elle confirme la moins-value de la TVA, mais le chiffre d’affaires des entreprises progresse désormais moins vite que les prix. Or le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) est présenté en première lecture à l’Assemblée nationale le 31 octobre. La dynamique qui s’amplifie en novembre et décembre marque ensuite une tendance.

L’impôt sur le revenu connaît la même évolution. Le constat est plus rapide grâce au prélèvement à la source : dès le 4 octobre, une note au ministre fait état d’une moins-value de 0,8 milliard d’euros par rapport aux prévisions, laquelle est confirmée dans la note du 30 octobre. L’information d’un rendement moins dynamique que prévu est immédiatement répercutée dans le PLFG.

L’impôt sur les sociétés suit une logique trimestrielle, avec une quasi-contemporanéité de l’information sur les recettes pour les très grandes entreprises du fait de l’existence du cinquième acompte. La note au ministre du 16 octobre fait état d’une moins-value de 0,7 milliard d’euros à la fin du mois de septembre par rapport aux prévisions révisées du projet de loi de finances pour 2024. C’est le 15 décembre qu’une moins-value d’ampleur est constatée, avec une baisse de plusieurs milliards d’euros. À cette date, il est trop tard pour modifier les textes budgétaires soumis au Parlement.

Je finirai par un mot sur la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim). C’est un impôt particulier, aussi bien par ses modalités de calcul que par son organisation, dont les recettes ont connu un écart majeur entre les prévisions du projet de loi de finances pour 2023, à savoir 11 milliards d’euros, et l’exécution finalement constatée de 1,7 milliard d’euros. Il ne faut toutefois pas en surévaluer l’impact sur les finances publiques. En effet, ces recettes sont inversement corrélées aux dépenses induites par les mesures de compensation prises par les États européens face à l’augmentation des prix de l’énergie, qui sont montés jusqu’à 600 euros le mégawattheure en juillet 2022.

La Crim a été créée par un règlement européen pour permettre aux États de protéger leur population et leur économie par des mesures particulières en rattrapant les situations de trop grande rentabilité ou, au contraire, de difficulté dans lesquelles étaient plongés certains acteurs, par exemple ceux des énergies renouvelables, qui avaient pris des engagements sur les prix. Son recouvrement a été découpé en trois périodes, à cheval sur les années 2022 et 2023, et son montant déterminé par les prix de l’énergie. Il se trouve que les prix de l’électricité se sont repliés bien plus vite que ne l’attendait le marché, passant sous les 200 euros, puis les 100 euros le mégawattheure. Cela n’a pas empêché les États de prendre des mesures de protection des prix, comme la baisse de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), aussi appelée bouclier énergétique.

L’existence d’un mécanisme permettant de reporter 80 % du déficit d’une période sur les suivantes a joué à plein pour EDF, qui se trouvait dans une situation difficile en 2022 du fait de la crise de production engendrée par l’arrêt de plusieurs centrales nucléaires et des engagements qu’elle avait prix sur les prix. L’entreprise a reporté son déficit initial sur une période ultérieure, si bien que la recette tirée d’EDF – environ la moitié des recettes attendues de la Crim – a été réduite à zéro, ce que personne ne pouvait anticiper lors de l’établissement des prévisions du projet de loi de finances pour 2023.

La DGFIP a été chargée du recouvrement de la Crim. La DLF est très peu intervenue dans le processus ; nous avons surtout travaillé avec les services de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), qui nous ont fourni des éléments sur le fonctionnement du marché de l’électricité, de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), de la direction générale des entreprises (DGE) et de la direction générale du Trésor. Il s’agissait d’un impôt nouveau dans une situation de volatilité extrême des prix et avec un mécanisme de report assez particulier, ce qui explique un rendement bien plus faible que prévu. Toutefois, l’impact de cette erreur de prévision sur les finances publiques est négligeable, car la Crim était destinée à éponger une partie des efforts consentis envers les ménages et les entreprises par la protection des prix de l’énergie. De plus, une partie du produit de l’impôt a été recouvrée en 2024.

En tant que directeur général des finances publiques, je n’ai pas participé directement à l’élaboration du projet de loi de finances pour 2024, ni en termes de prévisions macroéconomiques, ni en termes de mesures fiscales, si ce n’est pour une évaluation juridique des propositions. Je note toutefois que la prévision de déficit de 4,9 % pour 2023 était jugée vraisemblable par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis du 22 septembre 2023, de même que les prévisions sur la croissance et sur les prélèvements obligatoires. Le 27 octobre 2023, le HCFP a de nouveau estimé l’évaluation de déficit pour 2023 comme « plausible » et l’évaluation des recettes comme « globalement plausible ». Vues par cet observateur extérieur, les prévisions du gouvernement n’étaient donc pas erronées, biaisées ou mal faites. Le retournement a été difficile à anticiper pour plusieurs raisons.

Premièrement, le ralentissement de l’inflation a été très rapide : de plus de 7 % en février 2023, elle est tombée à 4 % en décembre 2023 et en dessous de 3 % au début de l’année 2024.

Deuxièmement, l’évolution du bénéfice fiscal n’a pas été cohérente avec la macroéconomie : malgré une augmentation de 13 % des excédents bruts d’exploitation, les recettes de l’impôt sur les sociétés stagnent. Il en va de même de la TVA, marquée par une mobilisation importante des crédits de TVA. Enfin, les prix de l’électricité sont retombés de manière violente, alors que les acteurs étaient encore en panique après le choc de l’invasion russe en Ukraine et ses conséquences sur les prix de l’énergie au premier semestre 2022. Après les difficultés de l’hiver 2022-2023, chacun s’attendait à ce que l’hiver 2023-2024 soit pire, mais la production d’EDF est fortement remontée et les prix de l’énergie n’ont jamais retrouvé un tel niveau.

Troisièmement, les prévisions de croissance ont été plutôt justes pour cette période marquée par de gros chocs économiques – les crises sanitaire et énergétique –, comme le notent l’Institut des politiques publiques (IPP) et d’autres acteurs qui ne sont pas particulièrement favorables au gouvernement : la croissance a été de 1,1 % en 2023, conforme à la prévision du gouvernement, alors que les taux de croissance enregistrés en 2021 et 2022 étaient supérieurs à ce qui était attendu.

Au niveau élevé d’inflation et à l’instabilité qui rend le pilotage de la trésorerie plus stratégique, il faut ajouter tout un arsenal de mesures prises, avec succès, pour éviter que l’économie ne sombre : activité partielle, prêt garanti par l’État (PGE), fonds de solidarité, prise en charge des coûts fixes... N’oublions pas les mesures budgétaires complémentaires destinées à relancer l’économie ou à assurer la survie de notre système de santé : plan France 2030 et Ségur de la santé. Plus de 250 milliards d’euros ont ainsi été injectés dans l’économie, un montant colossal qui n’a pas été sans effets sur les liquidités, l’élasticité des recettes et les comportements des acteurs économiques – autant de réactions quasi impossibles à modéliser qui ont perturbé les statistiques et rendu les prévisions difficiles.

Le HCFP reconnaît d’ailleurs que les prévisions du gouvernement n’ont pas de biais systématique. Laurent Bach remarque que l’on n’a jamais aussi bien prévu l’activité économique qu’en 2024, mais que l’on ne s’est presque jamais autant trompé en matière de recettes fiscales. Presque tous les pays sont dans le même cas que la France. Le déficit public britannique a été de 4,5 % en 2024, alors qu’il était estimé à 3,1 % en mars. L’Allemagne, pays très soucieux de ses finances publiques, affiche un écart de 0,8 point par rapport à son programme de stabilité, ce qui correspond à près de 30 milliards d’euros.

J’en viens au début de l’année 2024, moment où j’ai quitté mes fonctions à la DGFIP pour devenir le directeur de cabinet de Bruno Le Maire. Dès la fin de 2023, la dégradation des recettes – et donc des finances publiques – était connue, au point qu’un freinage des dépenses avait été amorcé. Le 12 décembre 2023, confronté à la baisse de recettes et à des notes lui faisant augurer une situation encore plus dégradée, Bruno Le Maire avait réuni le directeur général des finances publiques, la directrice du budget et le directeur général du Trésor, afin de leur demander un plan d’action d’urgence. Dans les dernières semaines de 2023, les dépenses ont été réduites de 6 milliards d’euros, ramenant le solde budgétaire à – 2 milliards d’euros.

Nous sommes alors entrés dans une période très difficile à vivre de recalage hebdomadaire du solde, au fur et à mesure que les informations statistiques remontaient concernant l’État, la partie comptabilité nationale des données, la sécurité sociale et l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), les collectivités territoriales. L’agrégation de données statistiques complémentaires de 2023, tirant toutes dans le même sens, s’est matérialisée par des comptes de plus en plus dégradés. On peut parler de tempête parfaite tant les éléments se sont groupés. On peut aussi reprendre l’image du TGV qui doit s’arrêter quand il y a un sanglier sur les voies : nous avons eu affaire à un troupeau de sangliers, car tous les agrégats de finances publiques ont manifesté les mêmes tendances.

Début 2024, nous avons engagé une action immédiate à chaque information reçue. Le 24 janvier, la note de conjoncture de la direction générale du Trésor et de la direction du budget estimait que le déficit atteindrait 5,3 % au lieu de 4,9 % en 2023. Ses auteurs recommandaient néanmoins d’attendre les chiffres définitifs de l’Insee avant de faire toute communication et de prendre des mesures plus lourdes. Le 25 janvier, nous avons néanmoins pris un arrêté, autorisé par la loi de finances, pour rehausser la TICFE en deux temps : d’abord du niveau de protection de crise au niveau intermédiaire de 21 euros par mégawattheure, puis à un niveau de pré-crise en 2025. Le 16 février, 2 milliards d’euros de crédits ont été annulés par décret, un montant inédit surtout en début d’année, à un moment où la direction du Trésor révisait de 5,3 % à 5,6 % sa prévision de déficit budgétaire pour 2023 – finalement, il s’est établi à 5,5 %.

Fallait-il aller au-delà du décret d’annulation de crédits et présenter un projet de loi de finance rectificative (PLFR) ? Le débat était posé dès janvier 2024, car le PLFR aurait présenté trois avantages : inscrire des recettes fiscales ; remettre les compteurs à zéro parce que les décrets d’annulation ne permettaient pas d’aller au-delà de 12 milliards d’euros ; prendre des mesures relatives aux collectivités territoriales. Le gouvernement a finalement renoncé à un PLFR, considérant que le moment n’était pas idéal.

Le 17 avril 2024, le programme de stabilité a été présenté en conseil des ministres, en retenant l’hypothèse d’un déficit budgétaire de 5,1 % pour 2024. À brève échéance des élections européennes, aucun détail n’a été donné concernant les économies, sachant qu’un nouveau pacte de stabilité et de croissance (PSC) allait entrer en application. La Commission européenne nous avait indiqué que nous pouvions procéder en deux étapes : d’abord un programme de stabilité ne comprenant que les grands agrégats, puis une version finalisée à l’automne. C’est ce qu’a fait le gouvernement de Michel Barnier, en envoyant la programmation à moyen terme et le programme de stabilité finalisé.

Dans cette chronologie un peu longue et assez éprouvante pour les différents acteurs, deux événements se sont enchaînés : les élections européennes et la dissolution de l’Assemblée nationale. Les travaux concernant diverses mesures visant à contrôler les dépenses sociales et celles de l’État se sont interrompus. Thomas Cazenave, ministre des comptes publics, a alors averti qu’il serait impossible de contenir le déficit budgétaire à 5,1 % en 2024 si la situation se prolongeait, le gouvernement démissionnaire ne pouvant prendre des décisions.

Les événements de 2023 se sont reproduits en 2024. Dès le 17 juillet, la direction générale du Trésor a estimé le déficit à 5,6 % et non plus à 5,1 % comme prévu pour 2024, et potentiellement à 6,2 % pour 2025. Début septembre, au moment où Michel Barnier prenait ses fonctions et où je devenais son directeur de cabinet, la direction générale du Trésor révisait à la hausse ses prévisions de déficit : 6,2 % pour 2024 et 6,9 % pour 2025. Cette hausse s’explique par les mêmes phénomènes que ceux observés l’année précédente : divergence entre la croissance bien évaluée à 1,1 %, et des recettes fiscales largement surestimées, avec une élasticité de 0,4 en 2023 et probablement de 0,7 en 2024. Ces niveaux très inférieurs aux références historiques engendrent des problèmes de modélisation pour les prévisionnistes, qui se répercutent sur toute la sphère économique.

Deux rapports ont été commandés dans le courant de l’année 2023, afin d’analyser les causes des erreurs de prévisions en 2023 et de faire un bilan de l’exécution à mi-2024. Plus récemment, un conseil scientifique a été créé pour essayer d’améliorer les prévisions de recettes. Il faudra notamment être capable d’anticiper, en fonction des taux d’intérêt, des comportements sur les remboursements de crédits de TVA, la mobilisation et l’autolimitation de l’IS. Si nous voulons élaborer des objectifs de finances publiques plus solides, il faudra intégrer ces comportements dans les modèles.

M. le président Éric Coquerel. Dans la loi de finances initiale de 2023, les recettes de l’IS devaient atteindre 55,3 milliards d’euros ; dans le programme de stabilité établi en avril dernier, elles sont estimées à 67,4 milliards d’euros, soit à 12,1 milliards de plus. Quelles sont les évolutions macroéconomiques qui expliquent ce relèvement de la prévision ?

M. Jérôme Fournel. Premièrement, la DGFIP ne met pas les chiffres dans les compteurs du PLF et du programme de stabilité, elle enregistre des données comptables sur les prévisions. Deuxièmement, dans le courant de l’année 2023, on tablait sur une hausse de 13 % de l’excédent brut d’exploitation (EBE), et, étant donné la manière dont les modèles sont construits, cette augmentation très significative de la richesse produite aurait dû se répercuter sur les recettes de l’IS. En 2022, l’IS avait produit un surcroît de recettes, dont une partie avait été intégrée dans le PLF pour 2023. Il ne revient pas à la DGFIP de faire ces prévisions, je le répète, mais le calcul semblait cohérent. Il faut reconnaître une tendance collective à s’autopersuader que les recettes supplémentaires constatées en 2021 et en 2022 relevaient d’une dynamique, et que le même phénomène allait se produire en 2023. Or ce fut l’année du retournement.

M. le président Éric Coquerel. Deux mois plus tard, dans une note du 12 juin 2023, vous écrivez que « la probabilité d’un ajustement négatif significatif sur l’IS encaissé en 2023 par rapport à la prévision est désormais élevée ». Dans son rapport sur la dégradation des finances publiques, le Sénat indique, pour sa part, qu’aucun élément dans l’analyse économique et financière sous-jacente aux problèmes de stabilité ne vient justifier un tel bouleversement de l’estimation, à peine quatre mois après la promulgation de la loi de finance initiale. Quand on suit les évolutions suivantes, on se rend compte qu’il aurait été avisé de conserver la prévision initiale : après les 67,4 milliards d’euros du programme de stabilité en avril, le PLFG pour 2023 ne prévoit plus que 61,3 milliards d’euros, et l’exécution est finalement de 56,8 milliards d’euros, soit un niveau légèrement supérieur à la prévision initiale de la loi de finances initiale pour 2023.

À la lecture du rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) sur les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires, je comprends même que cette erreur de prévision était évitable. Une analyse par secteur économique aurait pu conduire à corriger l’indicateur macroéconomique habituellement utilisé, soit l’EBE. Cette analyse aurait permis de conclure que l’augmentation de l’EBE n’allait pas nécessairement se matérialiser par une hausse équivalente des recettes de l’IS puisque la hausse de 84 milliards d’euros de l’EBE était imputable pour moitié à EDF. Or, comme l’indique le rapport, il était prévisible que l’IS d’EDF allait être limité puisque l’entreprise était déficitaire en 2022. Comment expliquez-vous que cette analyse n’a pas été faite par la DGFIP, notamment lorsque vous avez relevé de 12,1 milliards d’euros la prévision de recettes d’IS dans le cadre du programme de stabilité ?

M. Jérôme Fournel. Tout d’abord, je répète que la DGFIP ne fait pas de prévisions de recettes. Ensuite, l’idée d’un maintien des prix de l’énergie à un niveau assez élevé était très répandue à l’époque. Cette tendance devait se retrouver dans les bénéfices d’EDF, au point de permettre une hausse de l’IS et de la Crim. Il y a eu de l’aveuglement à propos du marché de l’électricité, mais il était d’autant plus logique de penser que l’EBE d’EDF allait croître au cours de cette période que les les centrales devaient retrouver un fonctionnement plus normal et que leur rendement devait s’améliorer. Encore une fois, je tiens à préciser qu’en disant cela, je m’élève un peu au-dessus de ma condition de directeur général des finances publiques de l’époque.

M. le président Éric Coquerel. Le même rapport de l’IGF précise qu’une partie de l’écart s’explique par le rendement décevant de la Crim. Alors que le rendement était estimé à 12,3 milliards d’euros dans la loi de finances de 2023, une note du 17 février, soit moins deux mois plus tard, informait le ministre que les recettes de la Crim allaient diminuer en raison de la baisse des prix de l’énergie. En avril, le programme de stabilité prend acte d’une très forte moins-value du produit de la Crim : on n’en attend plus que 4,9 milliards d’euros. Cette estimation est encore revue à la baisse dans le PLF pour 2024, puis dans le PLFG pour 2023. En définitive, la Crim n’a rapporté que 0,6 milliard d’euros. Au regard du niveau des recettes attendues, cette moins-value a perturbé grandement l’équilibre du budget. Que dire alors de l’augmentation de la prévision de recettes de l’IS lors de l’élaboration du programme de stabilité en avril 2023 ?

M. Jérôme Fournel. Encore une fois, j’indique que l’élaboration des recettes du programme de stabilité ne relevait pas de ma fonction : il n’a été ni préparé ni envoyé par la DGFIP, et je n’en avais même pas connaissance. Reste que la chronique de l’évolution des prix de l’énergie a conduit à surestimer les recettes attendues de la Crim et de l’IS. Le rendement de la Crim a été une déconvenue majeure, je vous l’accorde. Début 2024, nous nous sommes rendu compte que seulement 300 millions d’euros avaient été versés au titre de cette contribution pour l’année 2023. La DGFIP a relancé les contribuables afin qu’ils s’acquittent du versement du solde, tout en reconnaissant qu’ils avaient un peu de mal à le calculer car il n’existe pas de mécanisme d’autolimitation comme pour l’IS. Quelque 1,7 milliard d’euros rattaché à l’année 2023 a ainsi été récolté sur le tard, atténuant un peu l’impression de très faible rendement.

M. le président Éric Coquerel. La TVA explique 1,4 milliard d’euros de la moins-value pour l’État en 2023. Je comprends que cet écart est dû à une dégradation du contexte macroéconomique sur laquelle vous et vos homologues avez alerté les ministres à plusieurs reprises, notamment le 30 octobre 2023, la veille du dépôt du PLFG pour 2023. Le 27 novembre vous indiquez aux ministres qu’une probable moins-value sur la TVA se confirme, précisant que « ce n’est pas une bonne nouvelle ». Vient ensuite la fameuse note du Trésor du 7 décembre 2023.

Avant le dépôt du PLFG, les ministres étaient informés d’un risque d’une baisse de recettes. Pourtant, d’après les éléments qui m’ont été transmis, il avait été décidé « de s’écarter du consensus interdirectionnel sur la prévision de recettes et de maintenir une hypothèse allante de croissance des emplois taxables et d’évolution spontanée de la TVA, alors que les remontées comptables de la DGFIP alertaient déjà d’une forte décélération, compte tenu des aléas de la fin d’année liés à l’inflation ». Qu’est-ce qui a justifié que les conseillers des ministres augmentent de 0,6 milliard d’euros la prévision consensuelle des administrations sur la TVA ?

M. Jérôme Fournel. Il faut le demander aux uns et aux autres. Nous avons fait état de la baisse du rendement de la TVA, tout en restant très prudents sur son point d’atterrissage, car nous ne comprenions pas très bien ce qui était en train de se passer. Le niveau d’incertitude restait très fort, car nous observions des évolutions contrastées sur la TVA nette suivant les mois, tandis que les emplois taxables augmentaient encore significativement même si la tendance commençait à se retourner. En tant que directeur général des finances publiques, j’ai en effet émis des alertes, mais elles ont été relativement tardives et non assorties d’analyses sûres.

Pour qu’il n’y ait pas de méprise, j’aimerais revenir sur les rapports entre l’administration et les cabinets des ministres, que j’ai vu évoluer au cours de ma longue carrière à Bercy. Il y a très longtemps, les membres des cabinets des ministres et ceux des directions de Bercy se réunissaient, puis on effectuait ce que les directions appelaient un « normage ». Tout cela a disparu depuis belle lurette. Les membres des cabinets s’appuient sur les prévisions, mais ils peuvent réfuter les analyses des administrations, ce qui est tout à fait légitime. S’ils ne pouvaient pas le faire, ils n’auraient qu’à se mettre en pilote automatique et laisser les administrations diriger. Comme je n’ai pas participé à cette réunion, je ne peux pas vous dire quels points ont été controversés. Il peut arriver que le cabinet démontre que certaines hypothèses de l’administration ne tiennent pas, ce qui conduit à corriger la première copie. Il s’agit d’une saine interaction : les cabinets reconnaissent la compétence technique des administrations, mais celles-ci acceptent de voir leurs choix remis en cause, étant donné que le montant des recettes et le taux de croissance ne sortent pas d’un programme informatique. Il est sain de questionner les choix et les présentations des administrations. Au cours de mes dernières années de carrière, je n’ai pas vu de ministres ou de membres de cabinet modifier de façon biaisée les choix effectués par les administrations.

M. le président Éric Coquerel. Vous indiquez que vos alertes ont été relativement tardives, mais cela n’explique pas pourquoi la prévision des administrations a été relevée de 0,6 milliard d’euros. Vous nous suggérez de le demander aux uns et aux autres. Qui sont-ils ?

M. Jérôme Fournel. En l’occurrence, je pense à la direction générale du Trésor qui participait probablement à la réunion dont vous parlez et qui a inscrit les chiffres de prévisions. Je suis sûr qu’ils vous apporteront les éléments nécessaires.

M. le président Éric Coquerel. Nous nous sommes vus cet été en juillet, avec Bruno Le Maire, auprès duquel vous aviez un rôle précieux, et vous nous avez dit que la question d’un projet de loi de finances rectificative avait été débattue à plusieurs reprises. Comment se fait-il que M. Le Maire n’ait pas remporté cette négociation ?

M. Jérôme Fournel. Un ministre des finances ne gagne pas toujours sur les choix qu’il défend, et c’est normal.

M. le président Éric Coquerel. Avez-vous une idée des raisons pour laquelle il en a été ainsi ?

M. Jérôme Fournel. Il y avait à ce propos une hésitation. Tout d’abord, nous étions alors au début de l’année 2024 : au sortir du débat budgétaire et alors que s’ouvraient d’autres chantiers législatifs, il n’allait pas de soi, pour l’ensemble du gouvernement, de remettre en chantier un nouveau projet de loi de finances.

Ensuite, à quelques semaines des élections européennes, le gouvernement n’avait pas spécialement envie de lancer un objet de cette nature, qui donne souvent lieu à des surenchères, notamment fiscales. Du reste, lorsque nous avons pris le décret d’annulation, le débat sur le projet de PLFR avait déjà été ouvert dès la fin janvier et il s’est prolongé après le décret d’annulation, comme une remise à zéro des compteurs ou comme une possibilité qui restait ouverte. En outre, la possibilité d’un PLFR avant l’été et après les élections européennes a toujours été présente dans les débats internes au gouvernement. Bruno Le Maire avait d’ailleurs été autorisé à évoquer cette option, ce qu’il a fait publiquement à plusieurs reprises, disant que cela ne se ferait pas immédiatement, mais qu’il était possible que nous disposions dans le courant de l’année d’éléments d’information complémentaires sur les recettes. De fait, il est déjà arrivé, notamment pendant la crise financière, que nous adoptions cinq ou six PLFR successifs. En l’occurrence, le choix était parfaitement rationnel du point de vue du gouvernement, même si ce n’était pas la position de Bruno Le Maire, que je viens de rappeler. On voit bien, en effet, que les informations dont nous disposions étaient fragiles et nous avions d’ailleurs commandé des rapports d’inspection pour faire le point sur la situation. Nous pensions que nous aurions alors davantage d’éléments sur la conjoncture et que ce serait alors le bon moment pour élaborer un PLFR. Bruno Le Maire considérait qu’il fallait aller vite en raison de la dégradation, mais l’autre choix était, politiquement, tout à fait défendable.

M. le président Éric Coquerel. Ce n’est donc pas par vous que je saurai qui a eu gain de cause !

En tant que directeur de cabinet de Bruno Le Maire, puis de Michel Barnier, vous étiez, dans les deux cas, au cœur du réacteur. Comment Michel Barnier, avec le même directeur de cabinet que Bruno Le Maire, a-t-il pu découvrir que la situation était, comme il l’a déclaré en prenant ses fonctions, pire que prévu ?

M. Jérôme Fournel. Je vais vous l’expliquer très simplement. Le 17 juillet 2024, la direction générale du Trésor émettait une note de prévision d’exécution faisant état d’un taux de 5,6 % et 6,2 % pour les années 2024 et 2025. Un mois et demi plus tard seulement, le 11 septembre, soit quelques jours à peine après la prise de fonctions de Michel Barnier – ma propre nomination intervenant le 12 septembre –, une autre note présentait des chiffres décalés de près d’un point de PIB : 6,2 % pour 2024 et près de 6,9 % pour 2025. Le premier ministre était donc confronté à un nouvel élément d’information dont son directeur de cabinet ne disposait pas auparavant.

M. Éric Ciotti, rapporteur. À quel montant estimez-vous, à ce jour, le montant des déficits publics pour 2024 ?

M. Jérôme Fournel. Je ne saurais faire tout seul une prévision d’exécution. Des chiffres figurent dans les projets de textes financiers. Le chiffre est aujourd’hui de l’ordre de 6,1 % à 6,2 %, donc très proche de ce qui a été annoncé en septembre. Par rapport à la situation que nous avons connue dans les dernières semaines et les derniers mois, des éléments de freinage de la dépense sont intervenus.

Après le décret d’annulation et le choix de ne pas faire de loi de finances rectificative, Bruno Le Maire a envoyé à l’ensemble des ministres des plafonds de dépenses, qui ont fait l’objet, au cours de l’été, à l’initiative du premier ministre, d’un surgel visant à s’assurer qu’ils seraient respectés. Ces plafonds ont permis de tenir à peu près la prévision faite par la direction générale du Trésor début septembre, soit un déficit de l’ordre de 6,2 %. Ce chiffre peut bouger de 0,1 point en fonction des recettes et nous avons connu récemment quelques éléments plus inconfortables. Le chiffre de 6,1 % de septembre traduisait notamment de nouvelles informations, comme une moindre rentrée de recettes et un besoin de financement des collectivités territoriales beaucoup plus significatif qu’attendu, et sur lequel je pourrai également revenir. Ce sont les éléments que nous retrouvons peu ou prou dans la prévision de déficit actuelle, entre 6,1 % à 6,2 %, sachant que, dans une marge de 0,1 à 0,2 point, certains éléments sont encore incertains à ce stade.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je vous posais cette question parce que le premier ministre, qui m’a reçu lundi dernier, me faisait part d’une situation beaucoup plus dégradée que celle qui est évoquée actuellement. Je prends note de votre analyse, même si vous ne pouvez évidemment faire de prévisions à vous seul.

Vos réponses ont été très exhaustives, et je vous en remercie. Nous constatons cependant un écart gigantesque et inédit entre les prévisions et les réalisations. Vous en donnez des explications très rationnelles mais, selon vous, cet écart tient-il à des erreurs techniques liées aux éléments que vous avez soulignés ou à des fautes politiques ? Certaines décisions ont-elles été retardées, certains éléments n’ont-ils pas été pris en compte ou certains arbitrages n’ont-ils pas permis de corriger les trajectoires malgré des alertes qui auraient été émises ?

M. Jérôme Fournel. Il est toujours difficile de faire du contre-factuel et de dire ce qui se serait passé si les choses avaient été différentes. Tout d’abord, il est clair que l’enchaînement des temps politiques, entre les élections européennes, la dissolution et le statut de gouvernement démissionnaire, a probablement limité les capacités d’action. Des dispositions réglementaires qui auraient pu être prises en matière notamment de sécurité sociale n’ont, de facto, pas pu l’être. Il ne s’agit pas de décisions politiques en matière de finances publiques, mais d’un contexte politique qui a fait que certaines choses n’ont pas pu être mises en œuvre durant cette période ou n’ont pas pu être corrigées.

La dérive de 2023 a fait l’objet de beaucoup d’attention, mais – je le dis d’autant plus tranquillement que je n’étais pas alors dans le cockpit, j’étais à la tête de la régie financière –, même s’il était peut-être possible de corriger à la marge pour quelques centaines de millions d’euros, rien à cette date ne permettait de réagir assez vite au-delà de ce qui avait été fait avec le freinage de dépenses de 6 milliards d’euros sur 2023.

Sur 2024, outre le contexte politique qui a pu paralyser certaines décisions, le véritable enjeu, auquel nous sommes du reste encore confrontés puisque les textes financiers sont encore loin d’être adoptés, est notre capacité à corriger la situation et à reprendre sur 2025 et les années ultérieures une maîtrise plus forte des finances publiques. C’est la raison pour laquelle Michel Barnier a mis en évidence la situation dans laquelle nous nous trouvions et la nécessité de prendre des mesures, lesquelles se sont traduites notamment par des plafonds de dépenses par ministère et par des efforts de réduction de ces plafonds, y compris ceux qui avaient été préparés par Gabriel Attal. C’est là, en effet, qu’il faut agir.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous avez occupé et occupez encore ce matin des fonctions politiques en tant que directeur de cabinet aux côtés d’un exécutif politique. Quels étaient, à partir de janvier 2024, la chaîne de commandement et vos interlocuteurs à Matignon et à l’Élysée ? Aviez-vous un lien direct avec le secrétaire général de l’Élysée dans les arbitrages économiques et les choix qui ont été faits ? Pouvez-vous nous expliquer le fonctionnement, y compris au quotidien, de ces arbitrages ?

M. Jérôme Fournel. Les liens et les échanges avec Matignon étaient très fréquents. Outre les réunions de directeurs de cabinet, au cours desquels je faisais souvent des points d’étape financiers, des réunions régulières avaient lieu avec la direction du cabinet de Matignon, ainsi que des réunions du premier ministre avec le ministre de l’économie et des finances et le ministre des comptes publics, permettant de tenir régulièrement Matignon informé de la situation des comptes. Plusieurs courriers de Bruno Le Maire ont été envoyés à Matignon et au président de la République à propos de l’évolution de la situation en vue du programme de stabilité.

Par ailleurs, nous avons eu à plusieurs reprises des échanges de nature moins institutionnelle avec le directeur de cabinet du premier ministre et avec le secrétaire général de l’Élysée, notamment à propos du PLFR, notamment pour permettre à nos autorités respectives de trancher la question, en leur demandant notamment ce qu’ils y inscriraient réellement. Nous ne sommes d’ailleurs pas parvenus à établir un projet de loi de finances rectificative définitif. Nous visualisions certes des éléments à cette fin, mais il n’était évidemment pas question de préparer un projet tant que nous n’avions pas reçu de « Go ! » politique.

Il y a donc eu des discussions à ce propos, notamment pour préparer des réunions chez le président de la République et chez le premier ministre, et pour définir une stratégie et notre ambition quant au programme de stabilité. Nous avons ainsi débattu pour savoir si nous nous fixerions pour 2024 un objectif de 4,9 %, de 5 % ou de 5,1 %, dont nous sommes loin aujourd’hui. Ces débats étaient alimentés et préparés par les conseillers et, derrière eux, par les directeurs de cabinet et par le secrétaire général de l’Élysée, en amont des grandes décisions et des grands choix.

M. le président Éric Coquerel. Qui tranche ces débats ?

M. Jérôme Fournel. Cela dépend de leur nature. Pour le programme de stabilité, qui recouvre des enjeux européens et internationaux pour les prochaines années, une réunion a eu lieu chez le président de la République. En revanche, la plupart des débats portant sur la fixation de plafonds pour les ministères ou sur le niveau du décret d’annulation étaient tranchés, très classiquement, chez le premier ministre.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Le ministre de l’économie Bruno Le Maire m’avait appelé fin avril ou début mai pour me dire qu’il voulait déposer un projet de loi de finances rectificative et qu’il souhaitait recueillir mon sentiment, en tant que président d’un parti d’opposition. Qui a rendu l’arbitrage final par lequel il a été décidé qu’il n’y aurait pas de PLFR ? Le secrétaire général de l’Élysée ou le président de la République ?

M. Jérôme Fournel. L’arbitrage final a très clairement été rendu par Matignon, mais en ligne avec l’Élysée, considérant que ce n’était pas le bon timing pour un projet de loi de finances rectificative.

M. Éric Ciotti, rapporteur. La contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité accuse un écart gigantesque entre la prévision, qui était de 12,3 milliards d’euros dans le PLF, et l’exécution, qui s’élevait à 600 millions d’euros – vous avez cité un chiffre un peu plus élevé, à savoir 1,7 milliard d’euros.

M. Jérôme Fournel. C’est le chiffre final, une fois pris en compte tous les soldes, même si nous avons recouvré ces sommes très tardivement, bien au-delà de l’année 2023.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Cet écart tient surtout au prix très élevé que vous avez retenu pour le mégawattheure – 500 euros –, alors que ce montant n’a été franchi que pendant quelques jours ou quelques semaines durant l’été 2022. Retenir un prix aussi élevé ne revenait-il pas à rendre la mesure inopérante par anticipation et n’était-ce pas, somme toute, complètement fictif ?

M. Jérôme Fournel. Ce n’est pas la direction générale des finances publiques qui a fixé ce chiffre. La déception collective ressentie par l’ensemble des services et directions de Bercy, ainsi que par le ministre et par son cabinet, quant au rendement de la Crim incite à ne pas voir là un biais de conception ou un choix, mais plutôt un effet mécanique de cette évolution de prix. À l’été 2022, au moment où le dossier démarrait avec une Crim construite sur deux ans, les prix de l’énergie atteignaient leur pic, certains articles de presse – certes moins fiables que les prévisions de la direction générale du Trésor ou d’autres sources – évoquant même un chiffre de 1 000 euros par mégawattheure dans certains pays voisins. L’idée que nous avions peut-être atteint une sorte de plateau pour une durée d’un ou deux ans, et l’absence de toute prévision quant à la fin de la guerre en Ukraine – qui n’est d’ailleurs pas terminée –, pouvaient converger vers cette prévision pessimiste sur plusieurs années quant aux prix de l’énergie, doute démenti depuis lors par la capacité de la direction, des équipes et des agents d’EDF à remonter fortement en puissance en 2022-2023. Il n’était donc pas si absurde, à l’été 2022, de fixer comme nous l’avons fait les prévisions de recettes de la Crim pour 2023.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Votre audition démontre la nécessité pour notre commission de trouver des explications impôt par impôt et de voir dans le détail la mécanique des prévisions. Nous constatons que ce que nous pensions assez évident est en réalité un peu complexe. Il nous faut, par ailleurs, éviter la posture qui consisterait à intenter un procès d’intention à l’endroit des hauts fonctionnaires qui, comme vous, ont grandement servi le pays.

Le coût de l’examen par le Parlement d’un projet de loi de finances rectificative peut être l’une des raisons ayant motivé la décision de ne pas en déposer – on sait à quel niveau de déficit on y entre, mais pas à quel niveau on en ressort.

Ma première question porte sur le rôle de l’accroissement du besoin de financement des collectivités dans la dégradation du solde : comment expliquez-vous que la prévision ait été erronée à cet égard ? Est-ce lié à l’absence de règles de coercition envers les collectivités locales après 2022 ? Quelle est, selon vous, la répartition entre l’investissement et le fonctionnement ?

M. Jérôme Fournel. N’oublions pas que les exécutifs municipaux se sont mis en place au début de la crise de la covid, la tenue même des élections municipales ayant fait l’objet de nombreuses hésitations. À cette époque, compte tenu de la situation du pays et du monde, il était très difficile d’engager très rapidement des investissements, alors qu’en général, la première année du mandat est celle où les exécutifs municipaux travaillent leurs projets et les suivantes celles où ils les déroulent.

On a alors sous-estimé un élément qui apparaissait pourtant dans les statistiques, et je prends en la matière ma part de responsabilité en tant que directeur général des finances publiques, car nous disposons des situations comptables et prévisionnelles des collectivités. Les chroniques de mandature municipale montrent que les collectivités territoriales ont connu, durant les premières années, un excédent supérieur à celui que l’on observe sur un cycle électoral normal. En effet, la courbe des besoins de financement des collectivités suit généralement un cycle dans lequel elle est relativement plate et proche de l’équilibre durant les premières années, puis se creuse durant les quatrième et cinquième années pour remonter à la fin. Ce cycle se retrouve d’une mandature à l’autre et, même si le modèle n’est pas parfait, il aide notamment la direction générale du Trésor à établir des prévisions quant aux besoins de financement des administrations publiques locales.

En l’espèce, si nous avions observé attentivement, nous aurions constaté que les besoins de financement des trois ou quatre premières années étaient légèrement inférieurs à ceux des autres années, avec plutôt un excédent de financement des collectivités territoriales sur cette période. Il faudrait d’ailleurs ré-analyser finement ces données, qui ont donné lieu à des travaux rendus publics, notamment sur les dépenses d’investissement des collectivités ou sur les effectifs et les emplois de la fonction publique territoriale, données que nous avons aussi partagées au sein du Haut Conseil des finances publiques locales créé par Bruno Le Maire.

Le mouvement, qui commençait à peine en 2023, s’est beaucoup creusé en 2024 et se creusera encore plus en 2025, avec un effet de miroir inversé. Le fait que les collectivités territoriales aient connu des années plutôt excédentaires pendant un, deux ou trois ans du fait que la mécanique des projets d’investissement n’a pas été lancée aussi vite que dans un cycle électoral habituel se traduit, dans un second temps, par des besoins de financement exceptionnellement creusés par rapport à ce qui se produit habituellement. Nous avons en effet constaté avec surprise que les prévisions de besoins de financement des administrations publiques locales étaient du double de celles qui ont été observées durant les vingt dernières années au moment du pic d’investissement.

Même si, par comparaison avec l’État, les collectivités territoriales ne sont que faiblement endettées et présentent un déficit public limité, et si l’on tient compte des jeux de compensations et de transferts réciproques, le passage de 0,4 à 0,8 point de PIB des besoins de financement constaté sur 2024-2025 est évidemment un choc, car nous nous efforçons habituellement, dans nos prévisions, de maintenir un niveau de précision inférieur à 0,4 ou 0,5 point. Ces besoins étaient donc insuffisamment modélisés et l’absence de dispositifs de contrainte, de négociation et de discussion a contribué à empêcher tout processus de régulation.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. En matière de dépense de l’État, un PLFR aurait permis, selon vous, de remettre les compteurs à zéro, et donc de procéder à de nouvelles annulations dans le cadre de l’autorisation parlementaire. Vous dites toutefois aussi, dans le même temps, que les annulations auxquelles il a été procédé sont d’une ampleur inédite. Considérez-vous qu’il était possible d’aller plus loin que ces 10 milliards d’euros ?

M. Jérôme Fournel. On est, de fait, allé plus loin, puisque le projet de loi de finances de fin de gestion adopté hier a procédé à des annulations complémentaires, au-delà des 10 milliards d’euros prévus dans le décret d’annulation.

Un élément souvent sous-estimé, issu des situations rencontrées ces dernières années, notamment la crise de la covid, et des programmes tels que France relance ou France 2030, est l’important volant de report de crédits de la gestion 2023 sur la gestion 2024. À un niveau de pilotage fin de la gestion, l’enjeu est d’assainir ce volant de reports, ce que fait précisément le projet de loi de finances de fin de gestion. Compte tenu des nombreuses annulations et de l’importance des reports à absorber, l’effet de solde est, au bout du compte, moins élevé que ce qui était attendu. Évitons les confusions : une annulation de 10 milliards d’euros, puis de quelques autres milliards en loi de fin de gestion, représente un effort considérable qui permettra de faire passer le report de 20 milliards d’euros à un niveau relativement normal de quelques milliards seulement. C’est encore beaucoup, certes, mais il a fallu absorber cette masse de reports et je ne suis pas sûr qu’on pourrait aller beaucoup plus loin.

L’enjeu est moins l’annulation de crédits pour elle-même que les déterminants de la dépense. Ainsi, certaines des ouvertures de crédits opérées à l’occasion de la loi de finances de fin de gestion sont liées à l’organisation des élections, aux Jeux olympiques ou à la Nouvelle-Calédonie, car il faut bien gérer les impondérables, que ce soit par des mesures réglementaires en cours de gestion ou par un projet de loi de finances de fin de gestion.

On peut toujours se dire qu’on peut toujours aller plus loin, et ce n’est pas quelqu’un qui a commencé sa carrière à la direction du budget qui dira le contraire, mais il me semble que nous sommes allés aux limites de ce qui était raisonnablement faisable pour répondre aux priorités du pays et aux besoins de financement. Je le répète, la gestion en cours d’année n’assure pas les dépenses de réformes structurelles : il s’agit d’un pilotage fin de la dépense. On peut toujours réduire un volume de crédits pour l’aide publique au développement ou d’autres missions mais, compte tenu de l’ensemble des engagements passés, les marges ne sont pas infinies.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. J’en viens à des questions concernant les recettes. Considérez-vous que le débat entre les administrations est suffisant, notamment pour ce qui est de la prévision de recettes nouvelles ? Ce que nous comprenons de ce que nous a dit la direction du budget et de ce que vous nous dites, c’est que les mesures nouvelles relèvent essentiellement de la direction de la législation fiscale : n’y a-t-il pas là un biais, la prévision n’étant peut-être pas assez éprouvée ?

En deuxième lieu, souscrivez-vous à la recommandation de nos collègues sénateurs, qui proposent de ne pas inclure de prévision de cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés ?

Enfin, d’un point de vue plus macroéconomique, considérez-vous que la hausse du taux d’épargne des Français, qui n’était guère attendue, a pu avoir un impact sur la consommation, notamment sur la TVA ?

M. Jérôme Fournel. Sur le premier point, très clairement, on peut faire mieux quand il s’agit de travailler en commun à des prévisions. Il ne s’agit pas seulement de celles qui concernent les mesures nouvelles – dans ce cas, le comportement des acteurs et la mécanique fiscale sont toujours un petit défi.

En 2017, lorsque j’étais directeur de cabinet de Gérald Darmanin, nous avions essayé de resserrer les liens entre administrations pour éviter les remontées d’informations en silo. Ces pratiques se sont perdues au moment de la crise de 2020 ; il faudrait les raviver.

En ce qui concerne le cinquième acompte d’IS, je ne crois pas qu’il faille ne pas tenir compte d’une recette de manière systématique. Cela introduirait un biais d’insincérité. On peut en revanche faire en sorte qu’une prévision de croissance soit toujours très prudente par rapport au consensus des économistes.

Ces dernières années, on a beaucoup cherché à contemporanéiser la recette par rapport à l’activité économique. C’est une bonne chose, notamment pour la réactivité de l’outil fiscal. Mais si, en raison de la part d’incertitude que cette contemporanéité comporte, on ne retient qu’une partie des recettes, on créera une grosse difficulté méthodologique.

Sur le dernier point, les taux d’épargne très élevés – traditionnellement hauts en France, ils ont atteint des sommets, à 17-18 % – ont évidemment une incidence sur le niveau de consommation, donc sur les recettes fiscales.

Un des éléments d’explication de la situation actuelle est la composition de la croissance. Ces derniers mois, les exportations étaient dynamiques, contribuant positivement au PIB, ce qui est une très bonne chose – la marque France s’exporte – , mais sans produire de recettes fiscales ; du moins de recettes directes, comme l’est la TVA – les recettes d’IS passent par les entreprises.

M. le président Éric Coquerel. Mathieu Lefèvre a évoqué le fait que des annulations de crédits supérieures auraient été possibles dans le cadre d’un PLFR. La question s’était posée à l’époque ; Bruno Le Maire avait même estimé que l’ensemble des montants gelés aurait pu être annulé – il me l’avait dit au téléphone. Mais, comme vous l’avez très justement dit, un PLFR permet aussi de modifier les recettes. Dès lors que celles-ci étaient en baisse, a-t-on envisagé de chercher à les augmenter dans ce cadre ou ne s’est-on posé la question que des annulations de crédits ?

M. Jérôme Fournel. La question des recettes a été posée dans le cadre du PLFR. Deux possibilités ont été évoquées, reprises ensuite dans le débat sur le PLF pour 2025 : la taxation des rachats d’actions et, au vu du médiocre rendement de la Crim, une taxation d’EDF portant sur la puissance installée. Ce dernier projet est devenu, dans le PLF pour 2025, un versement de dividendes, qui a l’avantage de produire les mêmes effets de rendement en évitant la mécanique fiscale et l’augmentation du taux de prélèvements obligatoires, et en apportant de la souplesse. L’idée est restée d’inclure des mesures de ce type en loi de finances, avec un petit effet rétroactif sur 2024, ou dans un PLFR ultérieur.

La dégradation spectaculaire de la situation par rapport aux prévisions, notamment pour 2025, a conduit, en particulier après la nomination de Michel Barnier à Matignon, à choisir de concentrer les efforts sur 2025. Le principe était, quitte à recourir à des mesures fiscales lourdes – il y en a dans le PLF pour 2025 actuellement débattu au Sénat –, d’assumer des recettes exceptionnelles temporaires au lieu de les répartir sur plusieurs exercices. Au fond, face à la dégradation prononcée du déficit observée pour 2024, à 6,1 % ou 6,2 %, les 3 milliards d’euros de recettes fiscales obtenues par la taxe sur les rachats d’actions et la nouvelle Crim ciblant directement la capacité de production d’EDF, ne feraient bouger le curseur que de 0,1 point : ce n’est pas à la hauteur, tout en faisant durer les mesures fiscales plusieurs années, ce qui ne donne pas l’impression voulue.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Vous nous avez dit qu’en 2023, il vous avait fallu un certain temps pour analyser ce qui arrivait et que vous ne l’aviez vraiment réalisé que fin 2023. Le déficit est passé de 4,9 % à 5,5 %. Vous arrivez début janvier 2024 au cabinet de Bruno Le Maire. Vous voyez alors se répéter ce que vous avez constaté en 2023. Pourtant, il vous faut plus de deux trimestres pour commencer à donner l’alerte. Pourquoi pas plus tôt ? Les élections européennes étaient prévues. Pourquoi ne pas avoir fait plus vite de modifications dans le cadre d’un PLFR ?

M. Jérôme Fournel. Je ne partage pas l’idée que nous n’avons pas réagi très vite. Je suis arrivé avant la mi-janvier. Bruno Le Maire a annoncé dès janvier à la télévision une hausse de la TICFE, pour une sortie rapide du dispositif de crise et un retour progressif au niveau d’avant-crise ; l’arrêté date de la deuxième quinzaine de janvier. Je ne vois pas comment il aurait été possible d’être plus réactif. Le décret d’annulation de 10 milliards d’euros date de février. Nous n’avions même pas encore les comptes définitifs de l’Insee ! Y a-t-il déjà eu, dans l’histoire financière de notre pays, des réponses aussi rapides des autorités publiques à une dégradation des comptes, à part lors de la crise mondiale de 2008 ? À l’époque, c’était d’ailleurs sous la forme de projets de loi de finances rectificative.

Le PLFR, nous l’envisageons dès janvier et Bruno Le Maire en défend l’idée au niveau politique. Il aurait souhaité un PLFR dès le mois de mars. Finalement, le gouvernement décide, pour les raisons que j’ai évoquées, de remettre cette option à plus tard. Puis les événements politiques en ont décidé autrement.

On ne peut vraiment pas parler d’une absence de réaction. À chaque information nouvelle, nous avons réagi dans les quinze jours.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Vous avez constaté en 2023 que les entreprises se mettaient à demander plus vite le remboursement de leur crédit de TVA. Comment anticipez-vous leur réaction à des augmentations de taxes ou à des défaillances ? Pensez-vous qu’elles vont revenir à leur comportement antérieur ou qu’elles vont faire davantage d’économies, ce qui aggraverait le déficit ?

M. Jérôme Fournel. L’attitude des entreprises est très rationnelle du point de vue de la gestion de leur trésorerie. Si les taux continuent de baisser, cela affectera les demandes de remboursement de crédit de TVA. De même, le réajustement de l’inflation en dessous de 2 % aura mécaniquement des effets sur le comportement des entreprises – et on va peut-être retrouver de la sérénité concernant la fiabilité des prévisionnistes.

En 2023, il y avait déjà une hausse du nombre des défaillances d’entreprises, mais qui faisait suite à leur baisse historique du fait de l’abondance de liquidités de la période du covid. De toute façon, il n’y a pas de régime permanent en la matière. La création et la disparition d’entreprises sont mécaniques en économie.

Un aspect qui serait à améliorer, mais plutôt du côté du contrôle, a trait à un phénomène particulier que nous avons observé pendant la crise et qui nous a probablement un peu leurrés, y compris le directeur général des finances publiques que j’étais. À l’époque, nous donnions des subventions à de multiples entreprises par l’intermédiaire du fonds de solidarité ou de l’aide dite coûts fixes. Ces aides étaient toutes conditionnées au respect des obligations fiscales et sociales. De ce fait, des entreprises se sont mises en règle pour les obtenir. Nous transmettions ensuite les informations aux Urssaf pour qu’elles puissent faire leurs vérifications de leur côté. Cet élément a probablement compté dans la dynamique de recettes observée en 2021-2022, et il n’a sans doute eu qu’un temps : une partie des intéressés – nous les surveillons un peu plus qu’avant – a dû revenir à des activités moins régulières.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Vous confirmez donc que c’était un mirage. On a soutenu des entreprises qui auraient dû disparaître.

M. Jérôme Fournel. Je n’ai pas à choisir les entreprises qui doivent disparaître ; la disparition et la création d’entreprises relèvent de l’activité normale. Ce qui est clair, et il ne faut pas s’en cacher, c’est que le subventionnement a été relativement large. C’était nécessaire : c’était le prix à payer pour que l’économie ne s’effondre pas. La situation est en train de se réguler et une partie des hausses de faillites que l’on observe ces derniers mois résulte de ce retour à la normale après un ou deux ans de liquidités abondantes. Des modèles économiques qui ne fonctionnent pas doivent logiquement être écartés.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Beaucoup de pays d’Europe ont rencontré les mêmes problèmes que nous. En Allemagne, la baisse des recettes fiscales par rapport aux prévisions est de l’ordre de 22 milliards d’euros en 2025 et atteindra 80 milliards d’ici à 2028.

Au ministère de l’économie et des finances, c’est, traditionnellement, plutôt la direction générale du Trésor qui discute avec les administrations financières européennes. Mais, en tant que directeur général des finances publiques, avez-vous eu aussi ce type d’échanges avec vos homologues européens ? Ont-ils été suffisamment poussés ? En aurait-il fallu davantage pour mieux anticiper les problèmes ?

M. Jérôme Fournel. Nous avons évoqué différents sujets pendant la crise, au niveau européen et international – comme vice-président du forum de l’OCDE sur l’administration fiscale, j’ai animé des travaux dans ce domaine. Les questions d’intérêt commun concernaient le fonctionnement même de nos administrations en période de restrictions et de télétravail massif, la distribution des aides – dont plusieurs administrations fiscales étaient chargées, comme l’était la DGFIP, alors que ce n’était pas leur vocation première – et l’impact de la crise sur les recettes fiscales.

Nous n’en étions pas – nous n’y sommes toujours pas – à un niveau de coopération suffisant pour aller très loin dans l’analyse, même si des informations ont été partagées et que de petits groupes d’experts se sont montés. C’est que les dispositifs fiscaux sont différents les uns des autres. Même pour la TVA, dont le cadre européen est assez homogène, les secteurs qui bénéficient de taux réduits ne sont pas les mêmes, les délais de remboursement de crédit de TVA ou les circuits non plus.

Ce sont effectivement des sujets qu’il faudrait regarder de plus près. Les mécomptes actuels de plusieurs pays européens en matière de recettes fiscales devraient inciter à creuser cette piste.

M. David Amiel (EPR). Le comportement inhabituel des entreprises que vous avez évoqué pour expliquer la situation de 2023 et 2024 – une mobilisation plus précoce des créances fiscales dans un contexte de hausse des taux – ne laisse-t-il pas présager de bonnes surprises dans la période qui vient, par une sorte d’effet de rattrapage ? De ce point de vue, je suis un peu troublé par les chiffres du projet de loi de finances de fin de gestion : 1,4 milliard d’euros de nouvelle baisse de la TVA dans l’amendement du gouvernement.

M. Jérôme Fournel. Être prudent – sans pour autant, je le disais, adopter un biais tel que l’exclusion du cinquième acompte – est une bonne chose.

Par ailleurs, entre éléments de composition de la croissance et retour à la normale du comportement des entreprises, je pense que la situation est en train de se rétablir, mais je ne mettrais pas ma main à couper que l’élasticité des recettes sera de 1 dès l’année prochaine. Il faut une année de retour à une élasticité normale pour que les prévisions de croissance et de recettes rejoignent à nouveau des modèles qui auront été améliorés.

Des analyses le montrent, notamment dans des rapports ou des notes commandés par Bruno Le Maire courant 2024, les prévisions des administrations sont traditionnellement assez bonnes, y compris en ce qui concerne les recettes, qu’elles ont tendance, sur une très longue période, à sous-estimer plutôt que l’inverse. En revanche, les administrations ont beaucoup de mal à prévoir les chocs. L’élasticité prévue est donc plus proche de 1 que l’élasticité réelle, qui connaît de fortes hausses et baisses. Il y a eu de fortes hausses en 2021 et 2022. Au bout du compte, pour la période 2021-2024, je ne suis pas sûr que la moyenne globale ne sera pas très proche de 1. On aboutirait ainsi à la situation habituelle : les recettes progressent comme la richesse produite, laquelle demeure le déterminant de notre capacité à financer les services publics et à dépenser, ce qui est plutôt sain.

M. Philippe Brun (SOC). Je suis en désaccord avec Mathieu Lefèvre, qui voudrait que l’on examine la situation impôt par impôt. Il y a eu des problèmes pour tous les impôts et si une erreur doit être évoquée, elle concerne la prévision d’élasticité des recettes par rapport à la croissance du PIB.

Ce n’est pas vous qui avez fait cette prévision, mais quand, comme directeur général des finances publiques, vous avez vu que l’élasticité soumise au vote des parlementaires dans le PLF pour 2024 était de 1,4 alors que vous constatiez une élasticité de 0,2, corrigée ensuite en 0,4, quelle a été votre réaction ?

M. Jérôme Fournel. Par essence, le directeur général des finances publiques n’a pas les éléments de prévision macroéconomique de croissance, ni dans sa composition ni même dans son volume. C’est une information extérieure. Je ne peux donc pas dire que je me sois inquiété, affolé, ni que j’aie appelé le directeur général du Trésor pour dire « mais qu’est-ce que vous avez fait ? ».

En ce qui concerne l’approche impôt par impôt, des déterminants macroéconomiques comme les taux d’intérêt, l’inflation ou les prix de l’énergie ont eu une influence sur les différents impôts en même temps. Quand l’EBE et la croissance de l’activité sont bons, cela devrait procurer des recettes d’IS, mais des dotations aux provisions ou des charges financières peuvent réduire ces dernières. Par exemple, si les taux d’intérêt augmentent alors que vous êtes endetté, vos charges financières s’alourdissent. S’il y a de l’inflation, les ménages peuvent sous-consommer pour épargner et éviter d’acheter des produits de plus en plus chers. Quand l’inflation ralentit, les entreprises peuvent chercher à reconquérir des parts de marché en écrasant leur marge, qui elle-même joue sur le solde ; en même temps, il peut y avoir des effets sur l’impôt sur le revenu parce que, la consommation ralentissant, l’effet nominal est inférieur, à niveau de croissance réel donné.

Je pense tout de même qu’il faut une approche détaillée pour bien apprécier ce qui s’est passé. Visiblement, des facteurs économiques combinés ont tiré dans le même sens l’ensemble des recettes. Mais l’élasticité prévue est le cumul des prévisions de recettes impôt par impôt : on la constate une fois qu’on a fait ces prévisions.

Nous avons d’ailleurs eu de bonnes nouvelles concernant certains impôts, comme les droits de mutation à titre gratuit, plus dynamiques que prévu ces dernières années et qui le restent en 2024.

Il faudrait donc procéder d’abord à une analyse fine, puis la compléter d’une vision macroéconomique.

M. Philippe Brun (SOC). Comme directeur général des finances publiques, vous avez bien constaté que l’élasticité était très inférieure aux prévisions. J’ai vérifié : l’Évaluation des voies et moyens pour 2025 l’évalue à 0,2 en 2024 ; le chiffre a ensuite été corrigé en 0,4 du fait d’encaissements un peu plus tardifs. Mais, à l’époque, on nous propose 1,4. L’écart est gigantesque ! Comment est-ce possible ? À mon avis, c’est de là que vient l’erreur. Comment n’y a-t-il pas eu d’alerte générale à Bercy ?

Un tel redressement des recettes fiscales nettes par rapport au PIB n’était pas crédible. Vous l’avez bien dit en répondant à David Amiel : il y a eu des hausses exceptionnelles de l’élasticité en 2021 et 2022 ; fin 2023 et début 2024, on savait bien que la tendance économique n’était plus la même.

Cette question de l’élasticité est au cœur du sujet de la commission d’enquête.

M. Jérôme Fournel. Par définition, on se situe dans une série. Quand l’élasticité est très faible, comme en 2023, on se dit, comme vient de le faire David Amiel, qu’il y a probablement une possibilité de rebond ou, en tout cas, de normalisation, puisque la moyenne sur plusieurs années s’éloigne peu de 1. Mais quelle est la période de référence ? Est-ce 2024 qui va annuler 2023 ? Est-ce 2025 qui va annuler 2023 et 2024 ? Est-ce que 2023 et 2024 annulent déjà 2021 et 2022 ? Tout cela dans un paysage économique rendu chaotique par le covid et la crise de l’énergie. Dans ces conditions, il est très difficile de déterminer le bon niveau d’élasticité.

Nous l’avons construit analytiquement ; c’est ce que fait la direction du Trésor, y compris à partir des données fournies par la DGFIP. On peut se tromper ; et on s’est trompés ces dernières années, il faut le reconnaître. Du point de vue de la capacité de la DGFIP à interpréter les données qu’elle fournit aux autres administrations, nous n’y étions pas tout à fait.

Mais nous ne sommes pas les seuls en Europe. Et, de manière générale, les prévisions de Bercy sont reconnues comme très bonnes. Je crois qu’elles le sont, en effet, mais elles ont été perturbées par un environnement que personne n’était capable de modéliser ni d’expliquer.

M. Philippe Brun (SOC). Vous dites que d’autres pays européens ont des problèmes d’encaissement similaires. À la lecture de la presse européenne, je n’ai pas le sentiment qu’un autre d’entre eux ait connu un tel décalage dans la perception de ses recettes. Est-ce le modèle statistique français qui a failli ?

M. Jérôme Fournel. Je ne dirais pas cela.

J’ai parlé de l’Allemagne et du Royaume-Uni ; j’aurais pu mentionner l’Italie, à cause des conséquences sur ses comptes – quelque 2 points de PIB par rapport aux prévisions – du système de primes qui y avait été adopté, le super bonus.

En France, on est très sensible, dans les médias et dans la politique, à cette question de la qualité des prévisions. C’est une bonne chose, mais cela ne doit pas amener à conclure que la France fait moins bien que les autres dans ce domaine. Nos statisticiens sont reconnus ; les directions de Bercy sont très influentes – on le voit dans les cénacles européens et internationaux – en raison de la qualité des personnes qui y travaillent.

Il faut accepter que, de temps en temps, on puisse faire des erreurs, surtout dans un environnement économique difficile, et ne pas surréagir à des écarts qui restent relativement limités, rapportés à la masse des prélèvements. Les prélèvements obligatoires représentent plus de 1 400 milliards d’euros ; un écart de 10 à 20 milliards d’euros, c’est moins bien qu’une évaluation précise, mais cela ne remet pas en cause la qualité des hommes et des équipes.

M. le président Éric Coquerel. Si les autres se sont plantés au même moment, c’est peut-être lié à la politique macroéconomique menée et aux illusions à ce sujet…

Vous avez répondu à Philippe Brun que, face à certaines prévisions, le directeur général des finances publiques n’allait pas immédiatement passer un coup de téléphone. Cela m’inquiète un peu. Si les gens qui font les prévisions ne sont pas questionnés par les experts des encaissements de la DGFIP, il n’est pas étonnant qu’il y ait à un moment donné un problème d’anticipation. On a l’impression d’un cloisonnement entre les deux.

M. Jérôme Fournel. Si j’en ai donné l’impression, c’est un malentendu et je m’en excuse.

Toute l’information produite par la DGFIP est instantanément transmise à la direction du budget et à la direction générale du Trésor pour les tenir le plus rapidement et complètement au courant de ce qui se passe au niveau comptable et financier, indépendamment même de toute prévision.

Ensuite, des travaux communs sont conduits par le département des études et statistiques fiscales au sein de la DGFIP, les équipes du Trésor qui font les prévisions, la direction du budget et, le cas échéant, la DLF. Il s’agit de garantir que les éléments factuels d’encaissement sont bien pris en compte dans les prévisions. Ce travail est au cœur du dispositif de prévision.

Après, chacun son métier. Les gens peuvent avoir un avis, challenger le Trésor, et le font souvent – je l’ai fait plusieurs fois –, mais bien avant que le chiffre final ne sorte. Je demandais à mes équipes de me rendre compte de leurs groupes de travail avec la direction générale du Trésor. Je me souviens avoir trouvé celle-ci un peu trop précautionneuse en 2019, alors que les recettes rentraient bien, et avoir demandé qu’elle soit interrogée sur cette prudence. Mais ce questionnement se fonde sur des données factuelles d’encaissement et, éventuellement, sur des primo-analyses, en aucun cas sur des modèles – nous n’en avons pas à la DGFIP – permettant de projeter les éléments macroéconomiques sur les recettes attendues.

Dans toute maison, il faut que les gens se parlent le plus possible. Il faut aussi que chacun accepte les compétences des autres.

Mme Véronique Louwagie (DR). Le cinquième acompte d’IS n’a pas toujours existé. L’idée, en l’instaurant, était de faire encaisser des recettes sur un budget antérieur de l’État. Nous en parlons chaque année. Ne pourrait-on modifier le dispositif pour revenir à quatre acomptes ?

M. Jérôme Fournel. En effet, le cinquième acompte d’IS fait régulièrement l’actualité, soit qu’il représente une cagnotte, soit qu’il corresponde au contraire à un trou dans les recettes.

Son instauration nous a fragilisés, c’est vrai. Il est très difficile de revenir en arrière. Mais j’ai toujours combattu l’idée d’aller plus loin soit en baissant le seuil d’éligibilité des entreprises à cet acompte, soit en augmentant la part d’IS versée dans ce cadre.

En général, début décembre, la direction des grandes entreprises au sein de la DGFIP commence à appeler celles qui sont éligibles pour obtenir une estimation de ce qu’elles vont payer. Mais ces montants ne peuvent être consolidés qu’après le 10 décembre – déjà trop tard.

Mme Véronique Louwagie (DR). Pourriez-vous nous communiquer un état des montants des différents acomptes d’IS au cours des cinq ou six dernières années, par exemple depuis 2018 ? En 2023, le cinquième acompte devait être très faible.

M. Jérôme Fournel. Ce sera demandé.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Le Sénat propose aussi d’exclure le mécanisme d’autolimitation dont bénéficient les entreprises. Trouvez-vous cette piste plus intéressante que celle de la suppression du cinquième acompte lui-même ?

M. Jérôme Fournel. Peut-être. Il faut vraiment en étudier les effets potentiels, en particulier le risque d’insécurité juridique pour les entreprises.

Pendant la crise sanitaire, on a accru leurs marges d’autolimitation sur les acomptes de manière générale, car il était difficile de prévoir les bénéfices. On leur a ainsi laissé un peu de mou – certaines auraient d’ailleurs bien voulu que cela continue et se développe. Les solliciter alors que toutes les dotations aux provisions ne sont pas faites, que la politique de dotation aux amortissements n’est pas connue, que des éléments exceptionnels peuvent encore intervenir, cela se pratique et les directions financières des grandes entreprises le savent très bien. En revanche, leur demander d’être très précises, sans leur laisser aucune marge de manœuvre, les mettrait dans l’insécurité, pour une question qui n’influe pas sur le rendement global de l’impôt pluriannuel mais ne relève que d’un élément de trésorerie.

Si nous en avions les marges financières et budgétaires, nous pourrions réduire un peu le poids du cinquième acompte dans le total de l’IS. Mais je doute que ce soit une perspective très réaliste à court terme.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Pourriez-vous nous donner la date précise des deux arbitrages effectués, l’un à Matignon sur le PLFR et l’autre à l’Élysée sur le programme de stabilité ?

M. Jérôme Fournel. Pour le PLFR, il n’y en a pas : le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a lancé la réflexion dès le mois de janvier, et la décision s’est dessinée au fil des réunions qui se sont succédé en février, même si l’idée n’a pas été totalement écartée puisqu’elle a ressurgi après les élections européennes. De toute façon, tout projet de loi doit recevoir l’aval de Matignon. En l’occurrence, il s’est plutôt agi d’une absence de décision dans la phase de préparation des élections européennes. Sur le programme de stabilité, je vais retrouver la date précise et vous la communiquer. Matignon et l’Élysée partageaient la même vision, mais c’est le président de la République qui défend la France au Conseil européen où de tels sujets – relevant d’ordinaire du Conseil pour les affaires économiques et financières – peuvent remonter dans les circonstances actuelles.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Qu’est-ce qui vous fait dire que l’élasticité à la croissance pourrait revenir à 1 en 2025 ? Une dépêche de l’Agence France-Presse nous apprend que les catastrophes naturelles ont causé des pertes économiques de 310 milliards de dollars dans le monde en 2024, ce qui risque de peser sur la rentabilité des entreprises, celles du secteur agricole en particulier. À votre connaissance, existe-t-il des études ou expertises montrant que l’élasticité ne reviendrait pas à 1 ? Il est à redouter que, les mêmes causes produisant les mêmes effets, nous revivions en 2025 ce que nous avons déjà connu en 2023 et 2024.

M. Jérôme Fournel. N’étant pas prévisionniste, je ne vais pas m’engager à prévoir une élasticité unitaire en 2025. En revanche, je peux vous renvoyer à une étude publiée par le HCFP en février 2023 où il est montré que l’élasticité se situe autour de 1 sur une longue période, que la croissance soit bonne, mauvaise ou atone. Ce lien de corrélation est stable : si le PIB décroît de 1 % et que les recettes baissent de 1 %, l’élasticité sera de 1 – on préfère évidemment les situations où la corrélation est positive. Le niveau des recettes changera en fonction de l’allégement ou de l’alourdissement des prélèvements, mais, à niveau de prélèvements donné, la croissance et les recettes évoluent de la même manière sur moyenne et longue période. On voit mal ce qui pourrait perturber cette logique, à part une fraude massive, de type carrousel pour la TVA. Les recettes peuvent alors évoluer moins vite que la croissance, l’écart pouvant être partiellement corrigé par un système de lutte contre la fraude efficace. À l’échelle globale des prélèvements obligatoires, ces phénomènes restent cependant marginaux ou de second ordre. À moins de perturbations économiques très fortes, l’élasticité devrait revenir aux alentours de 1, après des années où elle était très inférieure ou très supérieure à ce chiffre. Cela se produira-t-il en 2025 ou en 2026 ? D’autres événements perturbateurs surviendront-ils ? Je n’en sais rien.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Quelle élasticité avez-vous prévue pour 2025 ?

M. Jérôme Fournel. Dans le PLF, elle a été fixée à 0,9. Après deux années où elle était très inférieure à 1, pour la troisième année nous avons fait preuve de prudence en nous rapprochant de ce niveau tout en restant juste au-dessous.

Mme Christine Arrighi (EcoS). La diminution de 24 milliards d’euros des recettes fiscales nettes attendues pour 2024 s’explique essentiellement par la baisse de 14,3 milliards d’euros du produit de l’IS. Pourquoi n’avez-vous pas retenu une option plus prudente, compte tenu du mauvais rendement de l’IS constaté en 2023 ? En toute responsabilité, pour reprendre une expression que vous utilisez beaucoup, pourquoi avoir fait une prévision de rendement très élevée pour 2024 malgré les alertes concernant 2023 ?

M. Jérôme Fournel. En tant que directeur général des finances publiques, je n’étais pas chargé de faire une prévision d’IS pour le PLF ; je faisais part de constatations. L’alerte est arrivée relativement tard dans le processus budgétaire. Fallait-il corriger les textes en cours de discussion budgétaire pour introduire les derniers éléments ? C’est avec d’autres que moi qu’il faut en discuter. Les textes ont été figés avant que je ne fournisse des alertes suffisantes. L’alerte principale est arrivée au moment du versement du cinquième acompte, c’est-à-dire en toute fin de parcours, à un moment où nous étions hors délais par rapport aux textes financiers.

Mme Christine Arrighi (EcoS). La Crim a été une déconvenue majeure, dites-vous. Par un jeu de vases communicants, les 12 milliards d’euros manquants ont été pratiquement compensés par les 10 milliards d’euros d’annulation de crédits. Comment expliquez-vous que le tir n’ait pas été corrigé, alors qu’il aurait été possible de faire contribuer d’autres groupes que les énergéticiens, comme nous le proposions ?

M. Jérôme Fournel. C’est le dispositif prévu qui a été appliqué. Quand j’ai parlé de compensations, je ne faisais pas référence au décret d’annulation mais au fait que la Crim était destinée à capter une rente liée aux prix élevés de l’énergie, à un moment où la France, comme d’autres États, essayait de protéger une partie de sa population par le biais d’un bouclier tarifaire ou des aides. Si les prix finissaient par baisser, la Crim rapportait moins, mais les aides pouvaient diminuer. Ce n’est pas une équivalence comptable. L’idée politique sous-tendant la création de la Crim était d’éviter la captation d’une rente liée aux prix élevés, ne devant rien à la performance des entreprises et tout au contexte géopolitique.

M. Jean-Paul Mattei (Dem). Nous avons réussi à instaurer le prélèvement à la source, ce qui n’était pas évident, mais nous ne sommes pas capables d’avoir des outils qui nous permettent d’avoir des prévisions fiables. Cela m’étonne un peu. Partant des chiffres d’affaires déclarés par les entreprises, il devrait être possible de faire tourner des modèles qui nous donnent des prévisions de recettes de TVA et d’IS. Qu’est-il prévu de faire pour progresser dans ce domaine ? S’agissant de l’IS, la baisse peut-elle s’expliquer en partie par un changement de comportement des entrepreneurs en matière de provisions, non par malice mais par prudence ? Enfin, je ferais remarquer que nous n’aurions pas eu les éléments suffisants pour élaborer un PLFR en février ou mars. Sans la dissolution, nous aurions certainement eu un PLFR.

M. Jérôme Fournel. Au vu de la dégradation continuelle au cours de l’année 2024, on peut se dire qu’il valait mieux attendre quelques mois pour présenter un PLFR qui puisse englober des éléments non décelables en février, tels que les besoins de financement des collectivités territoriales.

Nous nous sommes effectivement posé la question du comportement rationnel d’agents économiques tels que les entreprises et les banques, face à des taux d’intérêt qui avaient bondi avant de refluer. Quoi qu’il en soit, une éventuelle augmentation des provisions ne peut être un facteur dominant des évolutions que nous avons constatées lors du versement du cinquième acompte de l’IS. Les logiques d’autolimitation ou de modulation des acomptes se payent au moment du solde. Or nous n’avons pas constaté de rebond ou de sous-estimation à ce moment-là, ce qui tend à montrer que les entreprises avaient fait correctement leurs calculs et que le solde était cohérent avec ce qu’elles nous avaient déclaré au moment des acomptes successifs. Elles peuvent se tromper et elles sont d’ailleurs pénalisées si elles modulent trop. En l’occurrence, ce n’est pas ce qui s’est passé.

Monsieur Mattei, vous avez raison sur un point : nous devons probablement enrichir nos modèles et nos outils, notamment les algorithmes, afin de disposer de plus de capteurs pour analyser l’activité économique. C’est là un domaine relativement nouveau, mais nous devons pouvoir faire rétroagir plus d’indicateurs économiques relatifs à des comportements. Quoi que l’on fasse, cependant, il est très difficile d’anticiper correctement les modifications du comportement des acteurs économiques et de la composition de la croissance. Ainsi, il faut certes que nous parvenions à intégrer dans des modèles de TVA des taux d’intérêt réels, et donc le comportement des entreprises en matière de trésorerie, mais il n’est pas anormal que nous n’y soyons pas encore parvenus, car cela suppose à la fois une analyse très fine et un petit risque d’erreur en voulant intégrer plus de facteurs que nous ne pouvons en maîtriser pour ce qui est du comportement, voire de la psychologie, des acteurs économiques. Vous avez cependant raison sur le fond, et cela dit bien l’importance du travail engagé ces dernières semaines, notamment par le conseil scientifique créé par Antoine Armand et Laurent Saint-Martin pour recourir à l’aide d’experts extérieurs à l’administration. Cette dernière est très solide dans ce domaine mais, pour défricher des terres nouvelles, disposer d’un maximum d’avis et de l’aide d’un maximum d’acteurs ne peut pas faire de mal.

M. Éric Ciotti, rapporteur. En conclusion de sa question, Jean-Paul Mattei disait qu’il n’y a pas eu de PLFR à cause la dissolution. Je renverserai cette question sous forme de boutade : pensez-vous que la dissolution soit une conséquence de la dégradation de la situation budgétaire ?

M. Jérôme Fournel. Vous m’élevez beaucoup au-dessus de ma condition, monsieur le rapporteur ! Je ne crois pas que ce soit le cas. C’est la conséquence du résultat des élections européennes et de la volonté de redonner la parole aux Français.

Mme Félicie Gérard (HOR). Les reports de crédits, qui sont pratiqués par tous les gouvernements successifs, soulèvent des interrogations sur la sincérité budgétaire, car ils peuvent être perçus comme une façon de reporter artificiellement des dépenses sur l’exercice suivant. Quelle est votre analyse de cette pratique ? Ne faudrait-il pas réduire bien davantage le recours à ces reports ?

La complexité de nos administrations nécessite une coordination exemplaire entre les différents services impliqués dans l’élaboration et le suivi budgétaires. Vos différentes expériences professionnelles vous en donnent une vision multiple : comment cette coordination entre les administrations pourrait-elle être renforcée pour garantir une plus grande efficacité dans la construction des prévisions, les alertes transmises et les décisions politiques qui en découlent ?

Vous avez dit qu’il fallait intégrer plus de données dans nos prévisions de recettes pour limiter les écarts constatés. Quelles données faut-il intégrer ?

Dernière question, plus politique, puisque nous avons de plus en plus de difficultés à prévoir nos recettes, ne faudrait-il pas, plutôt que d’augmenter encore les impôts et les taxes, diminuer nos dépenses bien plus que nous ne le faisons, grâce notamment à des réformes structurelles ? Si oui, lesquelles ?

M. Jérôme Fournel. Je suis assez réservé quant à une forte limitation des reports et, en revanche, très favorable à des logiques de contractualisation pluriannuelle, que j’ai pratiquées dans mes différentes fonctions – y compris, sous une autre forme, dans les plus récentes. Quand on est patron d’une administration, et même au niveau du fonctionnement de l’État – ce qui rejoint d’ailleurs votre question sur les mesures structurelles –, si l’on veut réaliser des transformations un peu lourdes, il faut les inscrire dans la durée, dans un cadre pluriannuel. En tant que directeur général des finances publiques, j’étais ainsi parvenu à signer – du moins la première fois, car je n’ai pas pu le faire la seconde – avec la directrice du budget et la secrétaire générale de Bercy un contrat pluriannuel qui autorisait une grande liberté dans l’usage des reports, en évitant le comportement consistant, selon la vieille boutade bien connue, à faire tourner la jeep dans la cour pour épuiser les crédits de carburant restants.

Cette pratique caricaturale n’a évidemment plus cours dans l’administration et ne doit pas être prise au pied de la lettre, mais elle décrit des raisonnements absurdes qu’il faut éviter en ouvrant une perspective dans laquelle ce n’est pas parce qu’on n’aura pas consommé 100 % de ses crédits avant la fin de l’année qu’on en sera privé l’année suivante. Il faut donc accepter les reports, dans l’idée qu’une logique pluriannuelle rend les gens plus intelligents et plus moyen-termistes ou long-termistes, et moins court termistes. C’est notre intérêt.

Je ne suis donc pas vraiment favorable à l’idée d’une plus grande limitation des reports. Il faut, bien sûr, adopter un pilotage macro, en particulier en cas de chocs impliquant des gros blocs, des plans particuliers ou un ralentissement lié aux effets d’une crise, car ces circonstances ont des conséquences à l’échelle macro, mais laisser cette liberté aux gens a de l’intérêt.

Quant au fonctionnement des administrations, il faut mettre autant que possible ces dernières autour de la table et revivifier les comités de discussion existants. De fait, il existe déjà des enceintes destinées, notamment au niveau technique, à formaliser des prévisions. Ce n’est cependant pas toujours suffisant. Ainsi, bien que la direction générale du Trésor ait une couverture très large en termes de politiques publiques et de compréhension sectorielle des politiques, une amélioration des prévisions est possible avec un travail interministériel au niveau technique pour observer plus finement ce qui se passe, par exemple, dans les secteurs du bâtiment, des transports ou de l’énergie. Accumuler les éléments d’une vision sectorielle, et non pas seulement macro et transversale, me semble ainsi faire partie des points d’amélioration possible.

Quant aux données à intégrer, j’en ai évoqué certaines, comme les taux d’intérêt dans des mécanismes de comportement des acteurs économiques. Aujourd’hui, le taux d’intérêt, qui pourra peser sur les charges financières de l’entreprise, est factorisé en termes d’impact sur la croissance et l’investissement global, mais pas en termes de prévision de recettes pour l’IS ou pour la TVA – notamment pour savoir quel remboursement de crédit TVA les entreprises demanderont selon que le taux d’intérêt réel sera de 5 % ou de 0 %. Ces éléments me semblent pouvoir être intégrés assez facilement – du moins devons-nous les tester pour savoir si nous parvenons à une meilleure prévision en les intégrant.

D’autres facteurs peuvent aussi être intégrés, comme l’inflation. L’une des difficultés en la matière est que l’examen des comportements ne se limite pas à une mesure réalisée à un instant T, mais suppose aussi la prise en compte de dynamiques. Une inflation qui décroît toute l’année diffère d’une inflation stable en moyenne sur toute l’année. Il n’est donc pas si simple de faire ces modélisations fines, et cela a de la valeur.

Sur la quatrième question, qui est de savoir ce qu’il faudrait faire, joker ! Il y a, en effet, beaucoup à faire en matière de complexité administrative. La France, qui possède un appareil administratif aux strates complexes, représente à peu près 50 % des collectivités de l’Union européenne et compte des centaines d’opérateurs. Elle possède aussi un appareil social très développé, avec des dépenses de retraite et de maladie qui se situent respectivement trois points et deux points au-dessus des moyennes de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). On peut agir intelligemment sans priver les gens de ressources, mais il est difficile de réduire durablement la dépense publique tant qu’on ne s’attaque pas durablement et structurellement à ces aspects.

M. Charles de Courson, rapporteur général. S’agissant de la TVA, ne pensez-vous pas que l’écart de 10 milliards observé en 2024 entre les prévisions et les réalisations s’explique tout simplement par des hypothèses macroéconomiques erronées selon lesquelles, tant en 2023 qu’en 2024, la consommation des ménages repartirait progressivement grâce à une baisse de leur taux d’épargne ?

M. Jérôme Fournel. En partie, oui. Le paradoxe est que nous avons eu la croissance que nous attendions en 2023 et 2024. En 2024, en effet, le taux initialement prévu de 1,4 % en début d’année a été recalé à 1 %, chiffre qui a bien été constaté en fin d’année et, en 2023, la prévision de croissance a été réalisée. À l’échelle macro, donc, la prévision de croissance globale a été tenue. En revanche, la composition de cette croissance a varié. Vous avez parfaitement raison de dire que nous continuons d’espérer une baisse du taux d’épargne des ménages et une reprise de la consommation – tant que ce n’est pas le cas, elles n’alimentent pas la TVA, dont les recettes diminuent donc. C’est là une partie des erreurs de prévision de recettes.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Pour l’IS, comment avez-vous pu retenir, dans le projet de loi finances initiale (PLFI) pour 2024, un produit de 72 milliards d’euros, alors que les recettes estimées dans le PLFI pour 2023 étaient de 56 milliards d’euros, réajustées à 67 milliards d’euros dans le programme de stabilité d’avril 2023, pour finir à 57 milliards d’euros ? Plus largement, pensez-vous qu’il y ait un lien entre l’EBE et le résultat fiscal ?

M. Jérôme Fournel. Sur ce dernier point, il y a tout de même un lien. L’EBE est la valeur ajoutée produite par l’entreprise et, à taux de marge donné et autres facteurs inchangés, c’est finalement du résultat net : une fois pris en compte, le cas échéant, le poids des charges financières, le résultat net se transforme, au bout du compte, en résultat fiscal, avec toutes les conventions y afférentes. La logique voudrait donc qu’il y ait un lien, qui peut éventuellement se déformer ponctuellement pour une entreprise particulière. En tant que directeur général des finances publiques, je n’étais pas chargé d’inscrire le chiffre des recettes d’IS dans le PLF. Je le répète, le moindre rendement du cinquième acompte a été le principal écart observé en matière d’IS. En octobre, novembre et décembre, en effet, l’écart de plus de 5 milliards d’euros tient pour 80 % au dernier acompte. Ce chiffre, qui a été très peu anticipé à un tel niveau, a contribué à l’erreur de prévision portant sur l’IS en 2024.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Avez-vous participé, dans vos fonctions successives, à la définition du cadrage macroéconomique sur la base duquel les prévisions de recettes sont élaborées, tant en 2023 qu’en 2024 ?

M. Jérôme Fournel. En 2003 et 2024, pas du tout. La direction générale des finances publiques n’est pas chargée du cadre macro et je n’y ai pas participé du tout.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Enfin, une question subsidiaire : avez-vous participé à la réunion qui s’est tenue à l’Élysée entre le président de la République, le premier ministre et le ministre de l’économie, dont vous étiez à l’époque le directeur de cabinet, et qui a écarté, début 2024, le recours à un PLFR de printemps ? Dans la négative, quel compte rendu vous en a fait votre ministre ?

M. Jérôme Fournel. Il y a eu plusieurs réunions à Matignon et à l’Élysée : je ne pourrais plus vous dire ce qu’il en est de celle dont vous parlez. Mais j’étais en général de toutes ces réunions, même s’il pouvait, par ailleurs, y avoir, entre le ministre et le premier ministre, le ministre et le président de la République ou le premier ministre et le président de la République, des échanges auxquels nous n’assistions pas.

Cela dit, le fait de ne pas recourir à un PLFR était une option sur laquelle Matignon et l’Élysée étaient entièrement d’accord. Elle était liée au calendrier, si peu de temps après l’adoption du projet de loi de finances initiale. De plus, dans une période marquée par l’incertitude, il n’était pas aberrant de considérer qu’il n’y avait pas urgence, d’autant que les sujets fiscaux en question pouvaient effectivement être traités plus tard.

Ce n’était pas la position que défendait Bruno Le Maire. Les niveaux de crédits annulés étaient élevés, il y avait des changements importants pour 2023 et d’autres prévus pour 2024 : cela justifiait à ses yeux de repasser devant le Parlement pour le rassurer. De plus, nous estimions qu’un projet de loi de finances rectificative était la meilleure façon de faire prendre conscience de la nécessité d’une réaction forte au sujet des finances publiques.

Mais les deux options se défendent et c’est l’autre qui a été choisie.

M. Charles de Courson, rapporteur général. En ce qui concerne le décret d’annulation de 10 milliards d’euros de crédits, la décision est prise dès janvier – vous l’avez confirmé – et le texte paraît début février. Pourquoi avez-vous eu recours à un décret d’annulation ? Il suffisait de bloquer les crédits : vous gelez et vous laissez les crédits être sous-consommés du montant correspondant aux annulations.

M. Jérôme Fournel. Il n’y a pas qu’en fiscalité qu’il y a de la psychologie. Le simple gel des crédits – comme on met des crédits en réserve lors de l’adoption du PLF – n’est pas la meilleure manière de faire comprendre aux ministères qu’il va falloir être très précautionneux dans l’usage des fonds. C’est ainsi que nous avons procédé dans un second temps, à l’été, quand nous avions très peu de marge pour aller au-delà des 10 milliards d’euros. Mais cela laisse espérer un dégel. Au contraire, leur donner dès le début de la gestion le signal qu’ils ne pourront pas compter sur ces crédits supplémentaires les responsabilise, y compris les gestionnaires. Croyez-en un vieux budgétaire, l’effet psychologique n’est pas du tout le même.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Mettez-vous dans la peau des parlementaires. Voter fin décembre un projet de loi de finances et avoir un décret d’annulation de 10 milliards d’euros un mois plus tard ! Depuis quarante ou quarante-cinq ans que je suis ces questions, avant même de commencer à siéger ici il y a trente et un ans, je n’ai jamais vu un décret d’annulation aussi précoce. Cela ne vous choque pas ?

M. Jérôme Fournel. C’est en partie pour cela que Bruno Le Maire souhaitait repasser devant le Parlement.

Vous le savez tous, ce sont des plafonds que l’on vote : les crédits votés sont des maximums de dépenses, non des objectifs ou des injonctions à dépenser.

Il me paraît plus responsable de prendre des mesures dès qu’on a des informations nouvelles, qui n’étaient pas disponibles au moment du vote ou de l’entrée en vigueur de la loi de finances, que de se priver, pour ne faire de peine à personne, des outils réglementaires à la disposition de l’exécutif et d’attendre trois ou quatre mois.

M. le président Éric Coquerel. Je note tout de même qu’il y a eu des réunions à l’Élysée sur le PLFR. Vous n’avez pas nié ce qu’a dit M. de Courson à ce sujet. Cela n’avait pas été dit tout à l’heure.

M. Emmanuel Maurel (GDR). Je n’ai pas trente et un ans d’Assemblée derrière moi, mais ce qui est décrit relève de la plus totale insincérité. Il faut que vous compreniez. M. de Courson a raison de vous demander de vous mettre dans la peau d’un député.

À la première réunion de la commission des finances suivant les élections législatives, on nous a dit que le déficit serait de 4,4 %. La semaine suivante, le ministre est venu nous dire que finalement, ce serait 5 %. La semaine d’après, les nouveaux ministres sont arrivés et ont annoncé que l’on devrait être à 6 %. Le tout en trois semaines. Comprenez que c’est un peu perturbant ! Nous ne pouvons pas nous contenter de réponses dilatoires.

En ce qui concerne la Crim, vous avez expliqué que ses recettes fluctuaient beaucoup en fonction des prix de l’énergie, mais il s’agit tout de même d’un fiasco monumental. On le voit en comparant le projet de loi de finances de fin de gestion à ce qui avait été annoncé par le ministre des comptes publics. Pourquoi n’y a-t-il pas eu de mesures correctives ?

Quelle est, concrètement, l’incidence du bouclier tarifaire sur l’énergie dans le déficit ? Contrairement à ce qu’il semble, le coût est énorme. A-t-il été envisagé de demander, comme l’Espagne et le Portugal, une exemption du marché européen de l’électricité, très défavorable à la France ?

M. Jérôme Fournel. J’essaie de faire des réponses aussi précises que possible et en aucun cas dilatoires.

S’agissant du marché de l’énergie, il ne faut pas oublier que la France a fonctionné grâce à des importations à certains moments, notamment lorsque certaines de ses centrales connaissaient des difficultés. D’où l’intérêt, parfois, du marché de l’énergie : nous étions bien contents de pouvoir importer à des prix raisonnables. On peut se dire durant certaines périodes qu’on est gagnant et avoir autrement une vision différente, mais je ne crois pas qu’on ait à se plaindre.

Pour ce qui est des montants, je parle de mémoire et en sortant totalement de mon ancienne condition de directeur général des finances publiques : le coût global du bouclier énergétique, lié à la baisse des taxes sur l’énergie, doit être d’environ 30 milliards d’euros.

Pourquoi n’avons-nous pas pris des mesures dès la fin 2023 ? La Crim avait pour but de capter une rente liée aux prix. Si cette rente n’existe pas, taxer EDF a simplement pour résultat une augmentation du prix de l’énergie et ce n’est pas l’entreprise qui paie à la fin, c’est le consommateur. Si on assujettit à une taxe une entreprise qui n’a pas de marge particulière, parce que sa situation économique et les prix de l’énergie ne lui ont pas permis d’en constituer une, on a en réalité affaire à un impôt de production, qui est payé à la fin par le consommateur, à travers le prix de l’énergie. Or je ne suis pas sûr que ce soit le résultat attendu.

M. Gérault Verny (UDR). Êtes-vous capable d’estimer le surplus d’inflation généré en 2023 par la désorganisation des flux logistiques – sur-stocks, pénuries, hausses de prix et compagnie – au niveau international ?

M. Jérôme Fournel. Je vais passer mon tour : je vous conseille d’interroger le directeur général du Trésor à ce sujet. Je crois que le Trésor a fait des analyses concernant le coût du fret maritime et son impact sur les prix. Je vous dirais une bêtise si j’essayais de vous donner un chiffre.

M. Gérault Verny (UDR). À quel moment, en 2024, avez-vous compris que l’inflation décélérait beaucoup plus vite que prévu ?

M. Jérôme Fournel. Elle a décéléré, fortement, tout au long de l’année 2023. En 2024, on est très vite passé sous les 2 %, avant d’atteindre des points bas. En août, on était à 1,2 % et à 1,3 % en septembre. Le niveau constaté en glissement annuel est très limité : de ce point de vue, la bataille contre l’inflation a objectivement été gagnée.

Je n’en ai pas encore parlé, mais il faut distinguer la prévision macroéconomique annuelle et la modélisation mensuelle ou en tout cas infra-annuelle. Nous ne sommes pas forcément mauvais s’agissant de la prévision macroéconomique, y compris pour le taux d’inflation, mais quand la courbe passe de 5 % à 3 % dans l’année, la situation est très différente et le comportement des acteurs se modifie – nous l’avons vécu en direct au cours de 2023.

Nous avons probablement surestimé – mais nous ne sommes pas les seuls à l’avoir fait – l’effet d’hystérésis de l’inflation. L’inquiétude était qu’une boucle prix-salaires se forme et que, de ce fait, l’inflation se maintienne. En réalité, la politique monétaire de la Banque centrale européenne et les conditions économiques post-crise n’ont pas conduit à la création d’une telle boucle. Jusqu’à l’été 2023, les ménages ont plutôt perdu du pouvoir d’achat, puis la situation s’est retournée à la fin de l’année. On a continué à avoir des gains de pouvoir d’achat en 2024 en raison de l’évolution des salaires comparativement à celle de l’inflation.

Nous avons pris conscience qu’il se passait quelque chose au cours de l’été 2023. Au reste, les premiers éléments d’évolution des recettes ou de cristallisation de pertes de recettes sont apparus, et ce n’était pas un hasard, à la fin de l’été.

M. Gérault Verny (UDR). Comment en est-on arrivé à prévoir une hausse de 30 % des recettes d’IS dans la loi de finances pour 2024 alors que l’inflation décélérait fortement et que la croissance potentielle montrait plutôt des signes de fragilité ?

M. Jérôme Fournel. Il faut avoir en tête un élément que je n’ai pas mentionné, et je vous prie de m’en excuser. Une partie importante de l’IS collecté porte sur des entreprises qui ont leur siège en France mais dont les profits viennent de partout. Quand vous faites des analyses ou des prévisions sur l’impôt sur les sociétés, vous ne pouvez pas seulement tenir compte de la situation économique de la France – à propos de laquelle, j’y reviens, on ne s’est pas trompés au niveau macroéconomique puisqu’on est toujours autour du même chiffre qu’après le recalage du début de l’année, à savoir 1,1 % de croissance aujourd’hui contre 1 % après le recalage et 1,4 % initialement.

Si la modélisation de l’IS est très compliquée, c’est parce que cet impôt ne dépend pas uniquement de critères macroéconomiques français. Nous faisons ainsi appel à des prévisions d’excédent brut d’exploitation au niveau des groupes pour visualiser, si je puis dire, ce que les entreprises ramènent finalement sur le territoire français par l’impôt sur les sociétés. C’est particulièrement complexe, car il ne s’agit pas seulement d’une question de capitalisation : de grandes entreprises paient de l’IS ou des impôts équivalents qui sont accaparés ailleurs, alors que d’autres consolident tout et paient tout en France.

Par ailleurs, je redis que je n’étais pas chargé, en tant que directeur général des finances publiques, d’inscrire dans le PLF un montant concernant l’IS. Nous faisons les encaissements, nous regardons la situation et nous donnons à ce sujet, ou en tout cas nous essayons de le faire, une information fiable de nature comptable. L’information est arrivée tardivement en 2023, notamment en raison du cinquième acompte. Je redis également que la prévision ne porte pas seulement sur la France : elle intègre le fait qu’une partie de l’IS est payée par des entreprises mondiales qui œuvrent sur tous les marchés.

M. Gérault Verny (UDR). C’est très clair, mais je me permets d’insister : il était prévu que les recettes de l’IS augmentent de 30 %, ce qui est plutôt colossal. Au lieu de s’appuyer sur une prévision alarmiste ou ne serait-ce que prudente, on a survalorisé les recettes futures et construit un budget insincère dès son fondement.

M. Jérôme Fournel. Tout a-t-il été anticipé au mieux en fonction de l’information disponible au moment où les prévisions ont été faites ? Ce n’est pas moi qui m’en occupais, encore une fois, mais je crois que oui. Certains éléments plaidaient dans le sens d’une poursuite de la croissance de l’IS. Comme vous l’avez souligné, monsieur le président, une partie de l’évolution était liée aux bénéfices attendus du côté d’EDF, au vu d’un EBE particulièrement dynamique. La réalité des chiffres est que nous nous sommes trompés. Je ne peux pas vous dire que la prévision était correcte – sinon, vous ne seriez pas en train de me questionner –, mais je pense que, dans le cadre des formats habituels en matière de prévision, les administrations ont objectivement essayé de modéliser le plus honnêtement possible l’IS de l’année suivante. Vous savez que la volatilité de cet impôt est très forte. Les courbes que nous pourrons vous fournir montrent que les variations sont historiquement très importantes.

M. Gérault Verny (UDR). Venons-en à l’avenir : êtes-vous capable d’estimer le surcroît de croissance en 2025 si le PLF est rejeté ?

M. Jérôme Fournel. Joker. Je suis incapable de faire maintenant une telle modélisation. Je crains néanmoins que cela ne conduise pas à un surcroît, mais à un trou dans la croissance.

M. le président Éric Coquerel. Joker accepté.

Mme Véronique Louwagie (DR). Je voudrais simplement préciser ma demande au sujet des acomptes d’IS. Outre les montants constatés, pouvez-vous nous fournir les prévisions pour chaque acompte au cours des huit dernières années ?

M. Jérôme Fournel. Je ne suis pas sûr que nous fassions des prévisions acompte par acompte – il existe une prévision globale et ensuite on applique les règles relatives aux acomptes – mais nous essaierons de vous fournir le maximum d’informations.

Mme Véronique Louwagie (DR). Avez-vous ou non une prévision particulière pour le cinquième acompte ?

M. Jérôme Fournel. Il en existe une dans la mesure où cet acompte concerne un nombre réduit de sociétés. La modélisation porte sur un champ particulier et nous intégrons cette dimension. L’exposition internationale n’est pas la même en fonction de la taille ; mécaniquement, seules les grandes sociétés sont sujettes au cinquième acompte.

M. le président Éric Coquerel. Merci, monsieur Fournel.

Chers collègues, nous porterons à deux heures trente la durée des prochaines auditions – je constate que deux heures ne suffisent pas.

3. Jeudi 5 décembre 2024 à 11 heures – compte rendu n° 58

La Commission auditionne M. Franck Von Lennep, ancien directeur général de la sécurité sociale, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([3]).

M. le président Éric Coquerel. Nous poursuivons nos auditions en recevant M. Franck Von Lennep, directeur de la sécurité sociale jusqu’en avril 2024, à qui je présente toutes mes excuses pour le retard dû au débordement de la précédente audition.

Je rappelle que cette réunion relève du régime des auditions des commissions d’enquête prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale, et un enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

Monsieur Von Lennep, je vous demande de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Franck Von Lennep prête serment.)

M. Franck Von Lennep, ancien directeur de la sécurité sociale. Je précise, même si cela va de soi, que je m’exprimerai uniquement au titre de mes anciennes fonctions de directeur de la sécurité sociale, sans aucunement engager l’institution à laquelle j’appartiens aujourd’hui.

Je commencerai par quelques éléments concernant le fonctionnement du pilotage financier de la sécurité sociale, bien connu de ceux qui suivent ces questions, mais peut-être un peu moins des membres de la commission des finances.

La direction de la sécurité sociale (DSS) couvre le champ des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, et non l’ensemble du champ des Asso, les administrations de sécurité sociale, qui englobe aussi, par exemple, les régimes complémentaires de retraite et l’Unedic. Les régimes obligatoires de base représentaient à peu près 600 milliards d’euros de recettes et de dépenses en 2023.

S’agissant de la transparence de l’information, qui est un des objets de vos auditions, le pilotage de la sécurité sociale s’inscrit dans un cadre institutionnel très ancien, qui a maintenant plus de quarante ans : celui de la présentation des comptes de la sécurité sociale au sein des commissions des comptes de la sécurité sociale. Elles réunissent deux fois par an, fin mai puis fin septembre et début octobre, des parlementaires, des partenaires sociaux et des acteurs du système social, sous l’égide d’un secrétaire général, membre de la Cour des comptes. Ces commissions permettent de présenter en mai l’actualisation des comptes de la sécurité sociale pour l’année en cours puis, fin septembre et début octobre, une nouvelle actualisation ainsi qu’une prévision pour l’année suivante, sans les mesures prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Cela permet d’avoir des documents très riches sur les déterminants des recettes et des dépenses pour l’année en cours et, à l’automne, pour l’année suivante. Tous les sujets techniques liés aux choix qui sont faits sont ainsi transparents.

Autre spécificité de la sécurité sociale en matière de pilotage, les dépenses exécutées au titre de l’Ondam, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, qui représentent un peu plus de 250 milliards d’euros, font l’objet d’un suivi spécifique dans le cadre du Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie, qui comprend trois personnalités qualifiées et dont le président appartient aussi à la Cour des comptes. Le Comité d’alerte permet d’exercer un suivi sur l’exécution de l’Ondam en cours d’année, en avril, mai et octobre, et en fin d’année sur la construction de l’Ondam de l’année n + 1.

J’en viens aux principales caractéristiques des prévisions et du suivi de l’exécution.

La sécurité sociale fait l’objet d’une comptabilité en droits constatés, très différente de la comptabilité de caisse à laquelle vous êtes habitués s’agissant de l’État. Dans la comptabilité en droits constatés, les encaissements mois par mois n’ont pas du tout la même valeur et ne produisent pas le même enseignement sur ce que sera l’année. Des choix sont à faire au sujet des provisions ou des produits à recouvrer au moment où on établit les comptes. Le suivi des comptes doit donc être considéré avec un peu de recul. Quand on arrête les comptes de la sécurité sociale au mois de mars, il reste encore beaucoup d’hypothèses, par exemple sur les dépenses d’assurance maladie. Toutes les dépenses jusqu’au 31 décembre précédent ne sont pas encore connues à ce stade, ce qui implique un nombre important de provisions. Il en est de même pour les recettes. Le recouvrement des cotisations sociales assuré par l’Acoss (Agence centrale des organismes de sécurité sociale) n’est pas de 100 % : il existe des plans d’apurement et le recouvrement, par la suite, des recettes au titre de l’année N fait l’objet de beaucoup d’hypothèses.

S’il y a un peu de dépenses de guichet du côté de l’État où elles ne sont qu’une minorité, c’est le contraire pour ce qui concerne la sécurité sociale. Il existe quelques enveloppes fermées, mais la grande majorité des dépenses sont de guichet, avec la complexité en matière de prévision et surtout la difficulté de pilotage au niveau infra-annuel que cela implique. Il est certes possible de piloter les dépenses de guichet, on le voit pour celles de l’assurance maladie, mais cela demande souvent des choix politiques qui ne peuvent se traduire par des décrets d’annulation mais par des mesures concrètes qu’il n’est pas toujours très facile de prendre.

S’agissant des recettes, qui me permettront d’en venir un peu plus concrètement au rôle de la direction de la sécurité sociale en matière de prévision, la sécurité sociale est encore financée assez massivement par des cotisations sociales et de la contribution sociale généralisée (CSG), mais elle repose également sur des recettes fiscales. Sur le total de 600 milliards d’euros, on compte environ 300 milliards de cotisations, 50 milliards de cotisations d’équilibre du système de retraite, versées par l’employeur, un peu plus de 100 milliards de CSG et enfin 100 milliards de recettes fiscales, dont à peu près 50 milliards – ce sont des ordres de grandeur – de TVA. La sécurité sociale reçoit à peu près un quart de la TVA afin de compenser les pertes de recettes liées aux allègements de cotisations. La DSS n’intervient pas du tout, et c’est normal, pour les prévisions de recettes au titre de la TVA. Elle intervient, en revanche, pour les prévisions concernant les autres recettes – une partie des recettes fiscales, dont certaines sont assises sur la masse salariale, comme le forfait social, alors que d’autres peuvent relever de la fiscalité comportementale, comme les droits sur les tabacs, et les autres recettes assises sur la masse salariale, notamment les cotisations sociales et la CSG.

Lors de l’élaboration du PLFSS pour l’année n + 1, la direction générale du Trésor arrête l’hypothèse d’évolution de la masse salariale, en lien avec son modèle macroéconomique et l’ensemble de ses variables. À partir de cette hypothèse, la direction de la sécurité sociale construit le scénario de recettes, en particulier pour les cotisations et la CSG. En cours d’année, le suivi infra-annuel et l’actualisation de la masse salariale de l’année N font l’objet d’une discussion entre la direction générale du Trésor et la DSS, celle-ci s’appuyant sur des échanges en cours d’année avec l’Acoss, qui perçoit les recettes et suit l’exécution de celles assises sur la masse salariale.

L’année 2023 a encore été une année très particulière pour l’ensemble des prévisions, y compris du côté de la DSS. L’inflation a évidemment eu en 2022 et 2023 des conséquences très directes sur notre capacité à évaluer précisément les recettes et les dépenses. C’est vrai des dépenses dans le champ de l’Ondam, qui est une norme en valeur susceptible d’être affectée par l’inflation. Les indemnités journalières, par exemple, sont très directement corrélées à l’augmentation du smic, donc à l’inflation. C’est vrai aussi des recettes. Dans le cadre de nos prévisions concernant l’évolution des cotisations sociales, par exemple, nous avions des simulations et des hypothèses à faire au sujet du poids des allègements généraux de cotisations. Ils ne peuvent se calculer selon l’évolution moyenne de la masse salariale, mais en fonction de l’évolution de chaque niveau de salaire, les allègements généraux étant décroissants. La manière dont l’inflation touche l’évolution des salaires, bas et médians, a donc une traduction très directe sur le calcul des allègements généraux, qui fait partie des travaux menés par la direction de la sécurité sociale.

Je rappellerai, en conclusion, quelques chiffres concernant la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2023 : le déficit de la sécurité sociale, qui était initialement estimé, en septembre 2022, à 7,1 milliards, a été revu à la hausse, à 8,7 milliards, dans la LFSS pour 2024, au sein de la partie rectificative concernant 2023, et il s’est finalement élevé à 10,8 milliards en exécution. Je ne veux surtout pas minorer le fait qu’il y a eu des erreurs de prévision, en particulier à propos de la masse salariale, mais je ne crois pas, compte tenu de l’ordre de grandeur – il est question de 7 à 10 milliards d’euros –, que cela ait très profondément affecté les choix, et leurs motivations, à faire pour assurer le pilotage de la sécurité sociale. Quand on regarde les chiffres pour 2024 et 2025, dans le dernier PLFSS, on voit par ailleurs que la trajectoire de la sécurité sociale au cours des prochaines années est très dégradée. Au-delà des prévisions pour 2023, la question de fond qui se pose pour la sécurité sociale est celle des mesures de redressement à prendre pour essayer de revenir à l’équilibre à moyen terme.

M. le président Éric Coquerel. Merci, monsieur Von Lennep. Je tiens à préciser que le serment n’est pas formel dans les réponses que vous formulerez.

Je vous interrogerai d’abord sur la révision de la trajectoire, effectuée en avril 2024 dans le cadre du programme de stabilité, soit peu de temps après l’adoption de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023. Les soldes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) ont alors été dégradés après le retrait de certaines « hypothèses favorables » non documentées. Devons-nous en conclure que la trajectoire présentée lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2023 était irréaliste ?

M. Franck Von Lennep. Je préciserai d’abord que le programme de stabilité est piloté par la direction générale du Trésor ; ce document n’est donc pas écrit par la DSS.

Les prévisions qui figurent dans le PLFSS pour 2024 ont été arrêtées à l’automne 2023. La révision de ces prévisions, intervenue en avril 2024, tient compte de l’évolution des recettes – objet majeur de cette commission d’enquête. En effet, la masse salariale et les recettes de TVA ont été moins importantes que prévu, ce qui a abouti à une dégradation du solde exécuté. Il y a eu un effet de base et une révision à la baisse des recettes pour l’année 2024.

Entre janvier et avril 2024, la DSS a étudié la dégradation de la prévision de déficit en 2024, laquelle a été présentée lors de la commission des comptes de la sécurité sociale de mai. Le déficit est ainsi passé de 10 à environ 16 milliards d’euros. Il s’agit non de la suppression d’hypothèses favorables, mais d’une dégradation des recettes.

M. le président Éric Coquerel. On apprend que l’actualisation des trajectoires a été l’occasion d’apurer le double compte de l’effet en recettes de la réforme des retraites. Pourriez-vous nous expliquer quel est ce double compte, qui est venu augmenter les effets attendus de cette réforme sur les finances publiques ?

M. Franck Von Lennep. Vous faites référence à un débat qui a eu lieu lors de l’examen de la réforme des retraites, au début de l’année 2023, lorsque certains économistes se sont penchés sur le texte et l’étude d’impact du gouvernement, et ont établi leurs propres projections.

Le programme de stabilité publié en 2022 et les hypothèses économiques sur lesquelles le Conseil d’orientation des retraites (COR) s’est fondé, cette même année, pour établir les projections qui ont servi de base à la réforme des retraites de 2023, incluaient une augmentation de l’emploi à l’horizon 2027, eu égard aux différentes réformes ayant vocation à favoriser cette tendance – celle des retraites, mais aussi celles de l’assurance chômage ou encore de l’apprentissage.

Rappelons qu’une réforme des retraites réduit les dépenses – les travailleurs arrêtant plus tardivement leur activité, il y a moins de dépenses de pensions – et accroît les recettes, car ces mêmes travailleurs cotisent plus longtemps. La question fut donc de savoir si ces cotisations supplémentaires figuraient déjà dans le contrefactuel du COR, ou si nous pouvions les ajouter. Le choix a été fait par le gouvernement de les ajouter, mais certains ont pensé que ce n’était pas justifié. La vérité se trouve certainement à mi-chemin. Une part des recettes issues de la réforme des retraites étaient certainement déjà incluses dans le contrefactuel, mais le programme de stabilité ne portait que jusqu’en 2027. Or la réforme des retraites produira ses effets jusqu’à l’horizon 2030 – horizon à partir duquel le gouvernement prévoyait le retour à l’équilibre du système de retraite dans son ensemble. Il y avait donc bien des recettes à ajouter par rapport à ce que comptabilisait le programme de stabilité.

C’est pour cette raison que la direction de la sécurité sociale, dans une note évaluant les écarts entre les prévisions et les recettes effectivement perçues, a pu signaler l’existence d’un double compte au début, mais pas à la fin des effets de la réforme des retraites. Pour l’année 2024, on ne parle ici que de quelques centaines de millions d’euros ; 500 millions au maximum.

M. le président Éric Coquerel. À l’aune de ces éléments, je m’interroge tout de même sur la sincérité des recettes attendues. L’objectif n’était-il pas de rendre acceptable une réforme refusée par tous ? D’ailleurs, une telle situation s’est-elle déjà produite ? Car si les prévisions majorent artificiellement les recettes pour se conformer à la communication du gouvernement, il ne faut pas s’étonner de se retrouver avec un écart important à l’arrivée.

M. Franck Von Lennep. Cette situation se produit systématiquement. Toutes les précédentes réformes des retraites ont tenu compte des recettes supplémentaires qu’elles produisaient.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Et des dépenses supplémentaires !

M. Franck Von Lennep. En l’occurrence, les dépenses supplémentaires figuraient dans les prévisions. À cet égard, en 2023, la réforme des retraites accroît les dépenses et dégrade le solde des régimes de retraite d’environ 400 millions d’euros, en raison de la revalorisation des petites retraites, qui surcompense les gains liés à l’application de la réforme à la première marche d’âge, en septembre de cette année-là. Ce coût était bien évidemment inclus dans la présentation du texte.

En définitive, il est logique que les recettes supplémentaires générées par une réforme des retraites soient prises en compte. Tous les économistes sont d’accord : les gens travaillent plus longtemps, donc versent davantage de cotisations ; cela ne fait pas débat. La question, j’y reviens, était de savoir quelle part de ces recettes n’était pas déjà incluse dans le programme de stabilité. Les effets de la réforme devant se produire sur dix ans, il est pour moi sûr et certain que tous les gains ne pouvaient y figurer.

Quel est le bon équilibre ? Honnêtement, les modèles macroéconomiques utilisés sont compliqués. Le gouvernement a estimé qu’il fallait ajouter 100 % des recettes. Peut-être aurait-il fallu se contenter de 80 %, mais, de toute façon, cela ne change rien à la présentation globale de la réforme sur dix ans.

M. le président Éric Coquerel. Je souhaite vous interroger aussi sur les hypothèses trop optimistes concernant la masse salariale.

Selon une note du 16 mars dernier, la surestimation de 0,6 point de la masse salariale s’explique par une moins-value de recettes de cotisations et de CSG de 1,2 milliard d’euros. Dans son avis sur le projet de loi de finances de fin de gestion 2023, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) émettait déjà certaines réserves : « La croissance prévue de la masse salariale marchande non agricole – + 6,5 % – apparaît désormais un peu élevée compte tenu de son ralentissement au cours de l’été. »

De plus, à la lecture du rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) sur les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires, je comprends qu’une partie de cette surestimation aurait pu être évitée : « Un suivi plus rapproché de la masse salariale aurait permis de prendre connaissance plus tôt de la divergence entre les prévisions et l’exécution. »

Avez-vous alerté suffisamment tôt des risques relatifs aux recettes ?

M. Franck Von Lennep. C’est une question de fond. Est-il tout simplement possible de tenir compte de signaux faibles au cours d’un débat parlementaire ? En toute transparence et avec le recul, voici les enseignements que j’en tire.

Lorsque le PLFSS pour 2024 est élaboré par la direction générale du trésor et la direction de la sécurité sociale, en septembre 2023, nous tablons sur une progression de la masse salariale de 6,3 % – je retiens le chiffre hors prime de partage de la valeur, qui ne fait pas l’objet de cotisations. Après coup, il est clair que ce chiffre semble très élevé, mais cela n’avait rien d’évident à l’époque, eu égard aux documents dont nous disposions pour arrêter cette hypothèse. À cet égard, je précise que toutes les prévisions sont calculées par les équipes techniques des directions de Bercy et en aucune façon par les cabinets ministériels.

Pour ce qui concerne la DSS, nous avions comme référence la note de conjoncture trimestrielle de juin de l’Insee, qui indiquait que l’évolution du salaire moyen en 2023 devrait être de + 5 ou + 5,1 %. Et s’ajoute à ce chiffre celui de l’évolution moyenne de l’emploi, que nous avions estimé à + 1,2 ou + 1,3 % – il ne figurait pas dans la note de l’Insee –, nous atteignions alors les + 6,3 %.

J’ajoute que l’Acoss, qui produit chaque mois un suivi conjoncturel et une évolution en glissement annuel, évaluait également la progression de la masse salariale à 6,3 %, sur le fondement des derniers chiffres disponibles, à la fin août, début septembre.

Notons d’ailleurs qu’en septembre 2023, le HCFP, dans son avis sur le PLF et le PLFSS pour l’année suivante, jugeait cette estimation plausible.

Ce n’est qu’entre octobre et décembre 2023 que nous nous sommes progressivement rendu compte, sur la base de signaux faibles, que le chiffre de 6,3 % était un peu élevé. En nous fondant sur la note de conjoncture suivante de l’Insee, parue en octobre, et sur nos hypothèses sur l’évolution de l’emploi, nos prévisions initiales n’étaient pas pour autant invalidées, notre estimation se situant alors entre 6,2 et 6,3 %.

La note de conjoncture de l’Insee qui, pour la première fois, fait état d’une dégradation et donc d’une moindre progression du salaire moyen est celle du 14 décembre, ce qui est beaucoup trop tard pour en tenir compte dans le PLFSS pour 2024.

Certes, fin octobre déjà, le HCFP indique que notre prévision est certainement trop optimiste et que le chiffre se situera plus probablement autour des 6 %. Cependant, au même moment, l’Acoss ne revoit à la baisse sa propre hypothèse que de 0,1 point, à 6,2 %. La DSS ne prend ainsi conscience du fait que le véritable chiffre se situera autour de 6 % – ce fut encore moins, en définitive – qu’à la fin novembre ou au début décembre, sachant que le PLFSS a été définitivement adopté le 1er décembre.

Quoi qu’il en soit, ainsi que vous l’a dit, sauf erreur de ma part, Mélanie Joder le 3 décembre, la question principale n’était pas tant de tenir compte de cette nouvelle estimation de l’évolution de la masse salariale pour l’année 2023, qui était presque terminée, mais pour l’année suivante, car l’effet de base et les prévisions macroéconomiques s’en trouvaient modifiés. Or, cela, la DSS n’en est pas capable.

En fin de compte, fallait-il, sur le fondement de la légère dégradation des hypothèses d’évolution de la masse salariale dont nous disposions fin novembre, modifier dans l’urgence les chiffres pour l’année en cours et celle à venir ? Et, le cas échéant, en aurions-nous été capables ? Je n’en suis pas certain.

En décembre, à l’occasion de la note que la DSS produit chaque année avant Noël sur le solde révisé des comptes de la sécurité sociale pour l’année en cours, nous avons prévenu nos ministres de tutelle et leurs cabinets que la prévision de progression de la masse salariale était moins élevée que celle qui figurait dans le PLFSS pour 2024. Nous avons alors établi une nouvelle hypothèse de solde – qui s’est d’ailleurs avérée plus pessimiste que l’arrêté des comptes, trois mois plus tard – dans laquelle les recettes étaient revues à la baisse, en raison de la dégradation de l’évolution de la masse salariale, ainsi que du produit de la TVA dont nous avaient fait part nos collègues de Bercy.

M. le président Éric Coquerel. Avec la concentration des salaires au niveau du smic, niveau qui fait l’objet d’exonérations de cotisations sociales, la masse salariale devient de moins en moins taxable. En effet, même si les salaires augmentent, ils se font rattraper par le niveau du smic et sont ainsi moins soumis aux cotisations. Dans quelle mesure ce phénomène contribue-t-il à expliquer la surestimation de la masse salariale ?

M. Franck Von Lennep. J’insiste sur le fait que la DSS et la direction générale du Trésor déterminent conjointement l’évolution de la masse salariale pour l’année en cours et que la direction générale du Trésor l’établit seule pour l’année à venir. Une fois que nous avons construit cette hypothèse de masse salariale, nous élaborons des scénarios de recettes.

À cet égard, si la masse salariale constitue l’assiette, les recettes ne sont pas exactement proportionnelles à son évolution, car il y a d’autres paramètres à prendre en compte. Il faut estimer la répartition entre masse salariale plafonnée et masse salariale déplafonnée, car les cotisations de la sécurité sociale ne sont pas les mêmes au-dessus et en dessous du plafond. Et, comme je le disais dans mon propos liminaire, il faut aussi bâtir des hypothèses sur l’évolution différenciée des salaires suivant leur niveau.

Or, en 2023, il y a eu des évolutions importantes du smic, si bien que les salaires qui se situaient à ce niveau ont progressé plus vite que ceux à un niveau plus élevé. En effet, la diffusion des effets de l’inflation dans le reste de l’échelle des salaires a été moins rapide qu’au niveau du smic. Pour la sécurité sociale, dans cette configuration, il est vrai que le taux moyen d’exonération, dans le cadre des allègements généraux, augmente.

Je précise que la DSS élabore bien des hypothèses relatives aux allègements généraux lors de la préparation du PLFSS. Celle que nous avions retenue en septembre 2023 était d’ailleurs assez dynamique, car nous avions constaté que le niveau du smic était lui-même plus dynamique que le reste des salaires. Il s’est d’ailleurs avéré, lors de l’arrêté des comptes, que nous avions surévalué les allègements généraux, car nous avions surévalué la masse salariale. Celle-ci a finalement progressé de 5,7 %, au lieu de 6,3 %, mais il y a aussi eu moins d’allègements généraux que prévu.

Notre évaluation des allègements généraux de septembre 2023 était assez bonne et proche de notre hypothèse de recettes totales. Mais eu égard à la somme qu’ils représentent – actuellement 80 milliards d’euros –, ce n’est vraiment pas chose aisée que de bâtir des simulations, particulièrement lorsqu’on manque de références récentes, car je rappelle qu’en 2023, l’inflation a progressé de 10 % en deux ans, ce qui n’était pas arrivé depuis très longtemps. Nous ne disposions donc pas de données récentes sur lesquelles nous appuyer pour anticiper sa diffusion sur les salaires ; or les statisticiens ont besoin de ces références passées. C’est ainsi qu’en 2022, nous avons sous-estimé les allègements généraux pour 2023, mais nous avons révisé nos évaluations en cours de route dès que nous avons reçu les informations de l’Insee au sujet de l’évolution des salaires.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je vous remercie, monsieur Von Lennep, pour ces premiers éléments. M. le président a déjà posé plusieurs des questions que je prévoyais et vous l’avez déjà en partie évoqué, mais pourriez-vous préciser la nature des relations que la DSS entretient presque au quotidien avec les autres directions, à commencer par celle du budget, ainsi que la manière dont se font les arbitrages avec les cabinets ministériels ?

Par ailleurs, à quel moment avez-vous alerté sur la dégradation des recettes et de la masse salariale, qui est au cœur des évaluations ?

M. Franck Von Lennep. Ce que je n’ai pas dit en introduction, c’est que la direction de la sécurité sociale est la seule à être sous une double tutelle, celle du ministre de l’économie ou des comptes publics, suivant l’organisation de Bercy, et celle du ou des ministres des affaires sociales, selon les gouvernements. Nous sommes donc proches des autres directions de Bercy ; nous participons très régulièrement à des réunions communes et nous coopérons constamment.

Cinq ou six fois par an, au premier trimestre, avant et pendant l’été, lors de l’élaboration du PLF et du PLFSS et en fin d’année, nous organisons des réunions institutionnalisées au cours desquelles nos directions opèrent l’arbitrage des recettes. Jérôme Fournel l’a dit lors de l’audition précédente, s’il est arrivé que des membres des cabinets participent à de telles réunions d’arbitrage – j’ai moi-même présidé des réunions en leur présence –, ce n’est plus du tout le cas. Chaque direction, sur la base de son expérience et des données dont elle dispose, confronte ses prévisions à celles des autres, dans le but d’arrêter l’hypothèse la plus réaliste possible.

La DSS participe aux réunions de recettes des administrations de sécurité sociale, mais pas des recettes de l’État. D’autres directions de Bercy y sont également présentes et nous envisageons toutes les recettes, à l’exception de la TVA – qui relève des autres directions, la DSS se contentant d’en reprendre les hypothèses –, des cotisations et de la CSG. Celles-ci font l’objet de réunions mensuelles entre la DSS et l’Acoss, qui est la mieux placée pour en suivre l’exécution en cours d’année. La DSS donne ainsi de manière quasi hebdomadaire son appréciation à la direction générale du Trésor sur l’évolution des recettes issues des cotisations et de la CSG.

Les ministres de Bercy sont évidemment informés de toutes les évolutions relatives aux finances publiques – la note du 7 décembre n’étant qu’un exemple – par la direction générale du Trésor et la direction du budget. En revanche, ce n’est absolument pas le rôle de la DSS. Nous n’en avons pas la compétence et nous ne nous prononçons que sur la sécurité sociale. À cet égard, compte tenu de notre double tutelle, nous adressons nos notes à la fois aux ministres de Bercy et aux ministres des affaires sociales.

Ainsi, comme je l’expliquais, en décembre 2023, nous avons prévenu nos ministres de tutelle de la baisse des recettes issues des cotisations en raison de la dégradation de la progression de la masse salariale. Puis, en janvier, le 24 si je ne fais pas erreur, je signe une note relative à l’impact de cette dégradation sur les prévisions macroéconomiques pluriannuelles – étant entendu que nous n’avons ni la mission ni la capacité d’établir un scénario actualisé. C’est la direction générale du Trésor qui le fera en février lors de ses prévisions d’hiver, puis en avril pour le programme de stabilité.

J’y insiste : pour ce qui nous concerne, nous alertons simplement sur l’impact des moindres recettes perçues en 2023 sur l’effet de base. La note de janvier 2024 vise à prévenir les ministres, et notamment Catherine Vautrin, qui vient d’entrer en fonction, que non seulement la sécurité sociale est en déficit à court terme, mais que celui-ci s’accroîtra jusqu’en 2027, ce qui pose un problème de reprise de dette par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades).

La deuxième alerte intervient en avril. La note que je signe chaque année à cette époque pour commencer à préparer le prochain PLFSS intègre le nouveau scénario macroéconomique du programme de stabilité – scénario dégradé par rapport à celui figurant dans le PLFSS pour 2024. Je fais le point sur les comptes et formule alors de premières propositions de redressement. Parmi celles-ci figure l’intégration, dès 2024, de la prime de partage de la valeur dans le salaire total pour le calcul des allègements généraux. En effet, l’augmentation des salaires tend à réduire les allègements de cotisations et à accroître les recettes. Cette mesure a été retenue dans le PLFSS pour 2025, mais je ne sais pas ce qu’il adviendra d’elle.

Pour conclure, je répète que les finances publiques de l’État sont pilotées par nos collègues de Bercy, la DSS, elle, ayant le nez sur les soldes de la sécurité sociale. À ce titre, il nous est apparu dès le début de l’année que le contexte économique renforçait les inquiétudes que nous partagions depuis l’année passée avec nos ministres de tutelle. La trajectoire de la sécurité sociale n’est pas celle d’un retour à l’équilibre, ce qui va assez rapidement poser un problème de financement de la dette sociale.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Rétrospectivement, les prévisions qui figurent dans le PLFSS vous paraissent-elles pertinentes ? Je sais que cela ne relève plus de votre responsabilité et qu’il vous est peut-être difficile de répondre, mais quelle est désormais votre analyse de la trajectoire des déficits ?

M. Franck Von Lennep. Je ne peux vraiment pas me prononcer sur la manière dont a été construit le PLFSS.

J’ai désormais un regard extérieur sur l’évolution des déficits. L’annexe A du PLFSS présente une évolution de la trajectoire annuelle sur une période de quatre ans. Si on compare les trajectoires figurant dans les PLFSS pour 2024 et 2025, on voit qu’une assez forte dégradation intervient dans la seconde – y compris, donc, avec les mesures correctrices prévues pour 2025. Cela montre que, sans ces dernières, la dégradation serait évidemment encore plus marquée, même si je n’ai pas les moyens de mesurer précisément son ampleur.

Par-delà des débats politiques légitimes sur les mesures portant sur les recettes ou les dépenses, nous aurons collectivement un problème de financement de la sécurité sociale dans les années qui viennent. Et il se pose dès maintenant. Il serait nécessaire que cela devienne un objet politique, car il faudra réaliser des efforts, tant sur les dépenses que sur les recettes – et il va bien falloir les assumer. Ou alors, on revient sur les principes initiaux de la sécurité sociale en abandonnant l’idée qu’elle doit être à l’équilibre. Dans le contexte des finances publiques que nous connaissons, ces choix seront très lourds.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Nous sommes dans une période de flou s’agissant de certaines conséquences budgétaires de la censure du gouvernement. Comment voyez-vous les choses s’agissant du plafond d’emprunt de l’Acoss ?

M. Franck Von Lennep. Encore une fois, je ne me permettrai pas de répondre à la place des autorités compétentes et de mon successeur.

À la différence du budget de l’État, il n’y a aucun précédent à cette situation pour celui de la sécurité sociale. Un consensus se dégage sur le fait qu’il existe un problème avec le plafond d’emprunt de l’Acoss. Il faudra bien en fixer un pour qu’elle puisse emprunter. L’Acoss perçoit des recettes pour verser des prestations et rembourser des soins, mais il y a un écart avec les dépenses. Il nécessite un ajustement chaque mois et se traduit in fine par un solde structurel déficitaire.

Vous avez voté en 2020 une loi qui reprenait les dettes de la sécurité sociale, celles liées au covid – qui représentaient 92 milliards – s’ajoutant aux déficits passés. On pensait alors que ces sommes seraient consommées entre 2020 et 2022. Finalement, l’impact du covid sur les comptes de la sécurité sociale a été un peu moins fort que prévu et ces 92 milliards ont été consommés jusqu’en 2023. Mais à partir de 2024, la Cades ne reprend plus les déficits de la sécurité sociale, qui restent supportés par l’Acoss. Or celle-ci ne peut s’endetter qu’à court terme. Ses outils sont donc limités, même si l’on sait qu’elle peut s’endetter parfois jusqu’à un niveau très élevé. Elle l’a fait à la suite de la crise de 2008, jusqu’à ce qu’on procède à une reprise de dettes. Elle l’a de nouveau fait au moment du covid, avant la nouvelle reprise de dettes de 2020. Ce haut niveau d’endettement avait pu être réalisé parce qu’on avait à l’époque relevé les plafonds par décret.

Comme l’Acoss a besoin de s’endetter, il faudra bien prendre une mesure concernant le plafond d’endettement. Mais tout cela relève du court terme.

La question du portage des déficits va quant à elle de nouveau se poser avec l’accumulation de ceux qui sont prévus de 2024 à 2026. On finira par atteindre des montants que l’Acoss ne pourra plus financer avec les outils dont elle dispose. Se posera alors la question de la modification de ces outils, en l’autorisant à emprunter autrement. À défaut, il faudra de nouveau envisager une intervention de la Cades. Ce sont des décisions politiques importantes.

M. le président Éric Coquerel. S’agissant du plafond d’emprunt de l’Acoss, il est toujours possible de recourir à un outil législatif ad hoc.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Je souhaite revenir sur vos estimations de la masse salariale. En 2023, le taux d’emploi des 55-64 ans s’élevait à 58 %, alors que celui des 25-49 ans était de 82 %.

Quel taux aviez-vous retenu pour les 55-64 ans dans votre prévision de masse salariale ? Considériez-vous que ce taux allait remonter ?

Les personnes de cette tranche d’âge qui ne sont pas employées bénéficient soit de l’indemnisation du chômage, soit d’une indemnité journalière (IJ), ce qui a des effets à la fois sur les recettes et les dépenses. Comment aviez-vous pris cela en compte ?

M. Franck Von Lennep. L’estimation de la masse salariale relève de la direction générale du Trésor. C’est elle qui fournit l’hypothèse utilisée pour présenter en septembre les textes financiers qui concernent l’exercice suivant. Elle la construit grâce à l’ensemble de son modèle, car la masse salariale dépend d’autres paramètres, dont la croissance, l’investissement et l’inflation. C’est donc une variable endogène dans le modèle de la direction générale du Trésor, mais je ne suis pas capable de vous dire de quelle manière l’estimation tient compte des évolutions du taux d’activité par tranche d’âge. Il faudra le demander directement à cette direction générale.

S’agissant de votre question sur les effets de la situation du marché du travail sur les dépenses, l’indemnisation du chômage relève de l’Unedic. J’imagine que les prévisions retenues résultent d’une discussion entre cette dernière et la direction générale du Trésor.

En revanche, la direction de la sécurité sociale est compétente en matière d’IJ. Prévoir leur évolution est très compliqué en ce moment. Il est exact que nous avions sous-estimé leur poids lors de l’élaboration du PLFSS pour 2024, ce qui est une des raisons pour lesquelles le gouvernement a dû revoir l’Ondam à la hausse. Le nombre des IJ a progressé très fortement en 2021 pendant le covid, puis a ralenti en 2022 avant de repartir à la hausse en 2023. Leur volume a augmenté tandis que l’inflation a également eu un effet sur leur coût.

Ce qui est certain, c’est que leur évolution est très difficile à modéliser et que leur poids augmente très vite au sein des dépenses d’assurance maladie. Tout le monde commence à partager le constat qu’il y a là un problème. On peut y répondre de différentes manières, mais c’est un poste de 17 milliards d’euros de dépenses qu’on ne peut plus laisser filer.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Quel est votre regard sur la manière dont les hôpitaux facturent dans le cadre de la tarification à l’activité (T2A) ? Avez-vous préconisé des suppressions de lits lorsque vous avez constaté des dérapages ? Quelles propositions avez-vous faites au vu du déficit des hôpitaux ?

M. Franck Von Lennep. Je vais essayer de répondre de façon concise car nous pourrions passer beaucoup de temps sur le financement des hôpitaux.

Le sous-objectif de l’Ondam relatif aux établissements de santé représente un peu plus de 100 milliards. Depuis 2010, 0,3 % du montant total de l’Ondam est mis en réserve en début d’année, soit entre 700 et 800 millions. Ces crédits mis en réserve concernent essentiellement l’hôpital, mais aussi le secteur médico-social et quelques enveloppes fermées. Ils ne portent quasiment pas sur la médecine de ville, car on ne peut pas décider en fin d’année de ne plus rembourser les soins prodigués par les médecins ou les médicaments prescrits. Les factures continuent à arriver à l’assurance maladie et on ne peut pas y faire grand-chose.

Les leviers qui permettent de réguler la dépense sont, d’une part, les enveloppes fermées et, d’autre part, les montants mis en réserve en début d’année. Il est arrivé assez régulièrement que la DSS préconise de ne pas dégeler en totalité ces derniers en fin d’année. C’est une décision qui relèvera du prochain gouvernement, puisqu’elle est généralement prise en décembre. L’ensemble des hôpitaux publics et privés attendent alors de savoir si les crédits mis en réserve – qui se traduisent en fait par un abattement sur les tarifs de la T2A – seront dégelés. Si je comprends bien – mais ce sera plutôt à mon successeur de vous le dire –, l’Ondam figurant dans le PLFSS intègre une absence de dégel. Mais cela fera l’objet d’une décision politique.

En tout état de cause, la DSS ne s’occupe pas du nombre de lits ou de l’organisation interne des hôpitaux, ce travail relevant de la direction générale de l’offre de soins. La DSS s’intéresse à l’exécution du budget et à la manière de réduire les risques de dépassement de l’Ondam. On voit bien qu’un tel risque existe clairement cette année au vu des publications gouvernementales, sans qu’on puisse savoir à ce stade s’il y aura des mesures de dégel.

En l’absence de dégel, une partie de la tarification au titre de la T2A n’est pas payée aux hôpitaux. Cela fait donc moins de dépenses pour l’assurance maladie et moins de recettes pour les hôpitaux, publics et privés. Les représentants des hôpitaux publics vous diront probablement que cela peut se traduire par davantage de déficits. Or il faut veiller à ce déficit car il est pris en compte dans le calcul du solde maastrichtien. On a donc affaire à une sorte de jeu de bonneteau lors du dégel de fin d’année, ce qui n’est pas payé aux hôpitaux ayant de toute façon des répercussions sur le déficit hospitalier.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Mes trois questions porteront sur la méthodologie des prévisions, sur la coordination entre administrations et sur la dégradation de la situation.

S’agissant du premier point, vous avez évoqué les nouveaux outils et modèles statistiques spécifiques dont vous disposiez. Compte tenu de ce qui s’est passé, ont-ils été revus récemment ?

Prévoyez-vous des scénarios alternatifs ou faites-vous des simulations probabilistes pour mieux cerner les incertitudes entourant les prévisions ? Si la réponse est non, pourquoi ?

Comment comptez-vous renforcer la robustesse de vos prévisions face à des chocs économiques imprévus ? Le coût des catastrophes naturelles est évalué à 310 milliards à l’échelle mondiale. On peut aussi envisager l’éventualité d’une pandémie. Comment intégrer ces éléments dans la méthodologie des prévisions ?

M. Franck Von Lennep. Par définition, des chocs externes comme une pandémie sont imprévisibles. Celle de 2020 l’était.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Ça l’est moins désormais…

M. Franck Von Lennep. Il me semble quand même difficile de présenter un PLFSS en disant qu’il y a un risque de pandémie et qu’on prévoit une provision de 20 milliards à cet effet. On ne saurait pas à quoi cette somme correspond vraiment.

L’avantage de l’Ondam – qui est aussi un inconvénient –, c’est qu’il est souple. Il a ainsi permis de financer les dépenses supplémentaires pour lutter contre le covid en 2020 et 2021, sans que les actions menées soient limitées pour des raisons budgétaires. Le surcoût d’ensemble de cette crise pour l’Ondam s’élève à peu près à 50 milliards sur les trois années de la période 2020-2022.

En 2020, un débat a eu lieu sur l’opportunité d’un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) en cours d’année pour accroître les moyens de l’Ondam et il a été décidé de ne pas y avoir recours. Mais les dépassements de l’Ondam ont eu lieu en toute transparence pour la représentation nationale, grâce aux travaux de la commission des comptes de la sécurité sociale dès le mois de juin puis aux changements opérés dans le cadre du PLFSS pour l’année suivante.

S’agissant des modèles, nous avons essayé de travailler sur les variables qui perturbaient les prévisions. J’ai évoqué précédemment les conséquences de l’inflation sur les dépenses et les recettes. C’est pour cela que j’ai beaucoup parlé des allègements généraux qui, encore une fois, s’élèvent à 80 milliards. C’est donc quelque chose qu’il faut suivre de près. Vous pouvez vous référer à une fiche de la DSS sur les allègements généraux publiée dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale publié en mai dernier. Elle décrit de manière technique ce qui s’est produit et la manière dont la DSS essaie d’améliorer son modèle de prévision pour tenir compte de ce qui a été constaté lors des deux dernières années.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Existe-t-il un tableau de bord consolidé des prévisions budgétaires réalisées sur la base de remontées statistiques – dont celles de la direction générale des finances publiques – et partagé en temps réel entre la DSS, la direction générale du Trésor et d’autres administrations ?

M. Franck Von Lennep. Je distingue entre les dépenses de l’assurance maladie – donc l’Ondam – et les autres. En effet, je pense qu’il n’y a jamais eu de régulation infra-annuelle des dépenses de la branche vieillesse, des prestations familiales ou de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP).

L’Ondam représente 250 milliards et il est suivi de très près. C’est dans ce domaine qu’on dispose de quelques leviers. Les autres dépenses sont des prestations et il n’est pas possible de les réguler, à moins de modifier les règles en cours d’année. Cela serait compliqué car, pour la plupart d’entre elles, il faudrait modifier la loi. Par ailleurs, cela serait évidemment politiquement délicat.

La DSS et les caisses de sécurité sociale suivent évidemment les dépenses de manière régulière et nous partageons nos informations avec la direction générale du Trésor. Il y a toujours des écarts par rapport aux prévisions, même s’ils sont parfois limités. La Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) dispose d’un modèle pour prévoir les départs à la retraite lors de l’année suivante, mais les comportements ne correspondent pas toujours exactement à ce qui est anticipé. Nous suivons donc de très près les écarts et nous informons nos collègues.

L’Ondam fait quant à lui l’objet d’un suivi budgétaire renforcé, avec des réunions mensuelles de tous les acteurs administratifs du système de santé. Nous partageons évidemment nos informations avec la direction du budget. Tout risque de dérapage de l’Ondam en cours d’année est immédiatement porté à la connaissance de nos collègues des administrations de Bercy, mais également à celle des cabinets des ministres.

Je me souviens qu’avant de quitter mon poste au mois d’avril, j’ai alerté les cabinets sur les risques de dépassement de l’Ondam en 2024 et sur la nécessité de mesures complémentaires.

M. Charles de Courson, rapporteur général. J’ai trois questions à vous poser.

La première – qui a déjà commencé à être évoquée – concerne l’incidence de la réforme des retraites sur les autres branches, c’est-à-dire sur la branche maladie mais aussi sur la branche chômage.

Vous me direz probablement que cela ne relevait pas de votre compétence. Mais on peut tout de même faire des estimations, car tout cela a des effets sur le déficit maastrichtien, voire sur celui des départements par le biais du RSA.

A-t-on tenu compte des effets de cette réforme dans les prévisions en ne se limitant pas seulement aux recettes supplémentaires associées aux hypothèses d’augmentation du taux d’activité ?

M. Franck Von Lennep. Je ne peux pas vous répondre en ce qui concerne le chômage et le RSA, car cela ne fait pas partie du champ de compétences de la DSS.

Le débat sur les conséquences d’une réforme des retraites sur les autres prestations a émergé au cours de la décennie 2010. Je dirigeais à l’époque la direction des recherches, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) du ministère des affaires sociales et nous avions mis en évidence le coût d’une réforme des retraites pour les dépenses sociales, comme le RSA ou les pensions d’invalidité. Une étude de la Dares apportait un complément sur les dépenses d’indemnisation du chômage.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Qu’est-ce que cela donnait ?

M. Franck Von Lennep. Je ne me souviens plus des chiffres précis, mais une réforme entraînait de l’ordre de 20 à 25 % de dépenses supplémentaires, ce qui absorbait une partie de son rendement.

Nous avons tenu compte de ce phénomène lors de la réforme de 2023. En raison de mon expérience à la Drees et parce que j’avais regardé les résultats des études de très près, j’ai beaucoup plaidé auprès de mon ministre de tutelle, Olivier Dussopt, pour qu’on prenne en compte la situation des personnes inaptes et invalides. Il a, me semble-t-il, immédiatement mesuré l’importance du sujet.

J’en profite pour dire que dans le système de retraite, les principales inégalités ne frappent pas ceux qui ont des carrières longues mais bien les inaptes et les invalides. L’espérance de vie des premiers est très proche de la moyenne, alors que celle des inaptes et des invalides est très inférieure – entre quatre et six ans de moins.

La réforme de 2010 avait fait passer l’âge de la retraite de 60 à 62 ans pour tous, y compris les inaptes et les invalides. Or la grande majorité d’entre eux n’est plus employée à ces âges-là et ils bénéficient soit d’une pension d’invalidité, soit de l’indemnisation du chômage ou de l’allocation aux adultes handicapés (AAH). L’augmentation de l’âge de la retraite se traduisait par une baisse des pensions et par un accroissement des autres prestations sociales.

La réforme de 2023 n’augmente pas l’âge de départ à la retraite des invalides et des inaptes, qui reste fixé à 62 ans. Il n’y a donc aucune augmentation de la grande masse de dépenses liées à l’inaptitude et à l’invalidité. Premièrement, le rendement de la réforme est donc amélioré – même si cette dernière peut avoir des effets sur d’autres prestations, comme les IJ ou l’indemnisation du chômage. Deuxièmement, on peut espérer que cela contribuera enfin à réduire l’écart d’espérance de vie dont souffrent les inaptes et les invalides, puisqu’ils pourront partir plus tôt à la retraite. C’est l’un des acquis de la réforme de 2023, même s’il a malheureusement été assez peu remarqué lors des débats.

Cette réforme a des effets sur d’autres types de prestations. A priori, il ne doit pas y en avoir beaucoup sur le RSA, car une partie de ceux qui en bénéficient est certainement inapte après 60 ans, même si je ne sais pas exactement dans quelle proportion. Tous les bénéficiaires de l’AAH le sont.

S’agissant de l’indemnisation du chômage et des IJ, cela nous ramène à la discussion précédente sur la difficulté de prévoir ces dernières en ce moment. Les choses changent beaucoup et nous suivons l’évolution des IJ par tranche d’âge. Nos prévisions tiennent compte du fait qu’il va mécaniquement y avoir une augmentation du volume des IJ pour les plus de 60 ans. Mais ce n’est pas ce qui explique la progression constatée ces dernières années, puisqu’elle a commencé bien avant la réforme. On voit que le volume des IJ s’accroît pour toutes les tranches d’âge, y compris pour des gens plus jeunes qui ne sont pas du tout concernés par la réforme.

M. Charles de Courson, rapporteur général. On a peu parlé de la CSG. Y a-t-il des écarts entre les prévisions et les réalisations ?

M. Franck Von Lennep. Il est certain qu’il va mécaniquement y avoir un écart si l’on se trompe sur la masse salariale, puisque la CSG lui est directement corrélée. C’est moins le cas pour les cotisations, qui sont par exemple affectées par les allègements généraux.

Dès lors qu’on a surestimé en septembre la masse salariale pour l’année 2023, on a forcément aussi surestimé la CSG. La différence entre la prévision et l’exécution s’est élevée à 400 millions, sachant que la surestimation du rendement des cotisations a atteint environ 1,6 milliard. Si l’on fait abstraction de la masse salariale, il y a peu de sources d’erreur pour les prévisions relatives à la CSG car elle fait l’objet de très peu d’exonérations, contrairement aux autres cotisations sociales.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ma dernière question concerne l’estimation des recettes des taxes sur le tabac. On vend aux parlementaires l’augmentation du prix de ce dernier comme une bonne politique de lutte contre le tabagisme. À chaque fois, on nous dit que hausser de 1 euro du prix d’un paquet de cigarettes rapporte 500 millions à la sécurité sociale. Mais les recettes auraient diminué l’an dernier de 200 millions, sur un total d’environ 13 milliards. L’écart par rapport aux prévisions atteint donc 700 millions. Cela ne s’expliquerait-il pas par un phénomène de report du marché officiel sur le marché parallèle ? Si tel était le cas, cet outil ne fonctionnerait plus, le prix de cigarettes en France étant supérieur à celui que pratiquent tous ses voisins.

M. Franck Von Lennep. En 2023, malgré une hausse des prix, le rendement a été inférieur aux prévisions ; il était même en baisse. Il en ira probablement de même en 2024 – mon successeur vous donnera les estimations. En 2023, on a appliqué une mesure de changement d’indexation des accises pour mieux prendre en compte l’inflation. Jusque-là, les droits sur le tabac augmentaient comme l’inflation de l’année n – 2, avec un plafonnement. Nous avons indexé sur l’année n – 1 et déplafonné, ce qui a provoqué une hausse. De plus, en 2023, puis sans doute en 2024, les producteurs ont manifestement davantage augmenté le prix du paquet de cigarettes que ne l’exigeait la seule application de la hausse des taxes. Le prix du tabac est donc supérieur à celui que prévoyait la DSS, et la consommation conséquemment plus faible. Les Français achètent-ils davantage leur tabac à l’étranger et sur les marchés parallèles, ou consomment-ils moins ? La vente de tabac ne constitue pas un indicateur pertinent pour le savoir. En revanche, Santé publique France interroge les gens sur leur consommation : l’enquête la plus récente montre que la proportion de fumeurs quotidiens a diminué en 2023. La baisse avait commencé en 2016 avec la politique de Marisol Touraine contre le tabac ; elle s’est poursuivie jusqu’en 2020 malgré les augmentations de prix entre 2017 et 2020, arrêtée en 2020 et 2021, pendant la crise liée au covid, et a repris en 2022 et 2023. Il n’est pas impossible que le marché parallèle croisse dans le même temps, mais le tabagisme quotidien diminue, ce qui était l’objectif visé.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ce sont vos prévisions qui posent problème, monsieur le directeur. Pourquoi n’avez-vous pas pris ce phénomène en considération ? La conséquence est un écart de 700 millions entre l’estimation et la réalisation : c’est considérable.

M. Franck Von Lennep. Il est vrai que l’écart était très élevé en 2023, mais c’était la première fois. Le modélisateur se fonde sur le passé ; quand un phénomène nouveau apparaît, il est pris en défaut. L’élasticité, c’est-à-dire le rapport entre la hausse des prix et le nombre de gens qui arrêtent de fumer, a été plus forte en 2023 qu’entre 2018 et 2020, ce qui explique l’écart de 500 millions à la clôture de l’exercice. Il est vrai que nous nous sommes trompés dans nos prévisions, mais pour une fois cela va dans le bon sens : la politique publique visait une baisse de la consommation, qui est probablement en cours. Si, à l’avenir, l’élasticité est plus élevée, cela signifiera que les augmentations de prix suscitent davantage d’arrêts du tabagisme, ce qui est bon signe.

M. le président Éric Coquerel. Si la consommation diminue, oui ; si cela alimente le marché noir, non.

M. Jérôme Guedj (SOC). Vous êtes devenu directeur de la sécurité sociale le 12 juin 2020, à la fin des négociations du Ségur de la santé, dont les conclusions ont été présentées en juillet 2020. À l’époque, le coût de la réforme était estimé à 8,6 milliards d’euros. D’après le dernier rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale, il atteint environ 13,4 milliards. Lors de la préparation de votre premier PLFSS, avez-vous demandé à vos ministres comment serait financé l’accroissement significatif de dépenses qui devait résulter du Ségur ? La question des ressources a-t-elle été posée en ces termes ?

M. Franck Von Lennep. Je ne suis pas certain qu’elle ait été posée en ces termes par écrit. Il est sûr que le sujet a été souvent évoqué à l’oral. Depuis, je l’ai régulièrement abordé dans des notes écrites, y compris avec mes ministres de tutelle.

À l’été 2020, la possibilité d’augmenter la CSG pour financer le Ségur était très faible. Nous n’avions aucune visibilité à long terme sur le financement de la sécurité sociale ; nous devions reprendre la dette à court terme ; personne ne pouvait dire combien de temps l’épidémie de covid-19 durerait ni quels seraient ses effets sur les comptes. En septembre 2020, on se trompait encore beaucoup sur les comptes de l’année en cours comme sur les estimations pour 2021. Les déficits étaient très élevés et nous ignorions à quel rythme nous allions en sortir : ajouter une hausse de recettes aurait été politiquement très compliqué. En revanche, à partir de 2022, quand la trajectoire s’est stabilisée, j’ai souvent dit à la ministre qu’il fallait avoir en tête que nous avions décidé plus de 10 milliards de hausses de salaires non financées. Je continue de le dire et de l’écrire très régulièrement.

M. Jérôme Guedj (SOC). Le 16 octobre, lors de son audition par la commission des affaires sociales, Laurent Saint-Martin a été le premier membre du gouvernement à dire que Ségur de la santé n’avait pas été financé. Le rapport provisoire à la commission des comptes de la sécurité sociale, résultats 2023, prévisions 2024 et 2025, précise : « Le déficit de la branche maladie […] est à rapprocher des financements accordés au titre du Ségur de la santé. […] Pour l’essentiel, ces dépenses pérennes n’ont pas été couvertes par l’affectation de ressources supplémentaires. » La dégradation ou la pérennisation du déficit de la sécurité sociale liées au non-financement du Ségur étaient donc assumées.

M. Franck Von Lennep. Ces choix que vous dites assumés ont été faits à l’été 2020. Le contexte ne se prêtait pas à poser la question de la pérennité des mesures ou de leur financement. Le sujet était la relation avec les soignants pendant la crise sanitaire ; on a augmenté fortement les salaires, et je pense que tout le monde s’est dit que le financement, on verrait après. Mais on n’a jamais vu le financement.

M. Jérôme Guedj (SOC). Il y a eu un effet ciseaux : parallèlement aux dépenses non financées du Ségur, les allègements de cotisation ont augmenté, passant de 37 milliards en 2017 à 75 milliards cette année, et à 80 milliards l’an prochain. Vous avez parlé d’une augmentation de la CSG ; la question s’est-elle posée de ralentir cette hausse des allègements ? Le rapport Bozio-Wasmer l’a soulevée tardivement, conduisant à la tentative avortée de modifier cette trajectoire en adoptant le dispositif prévu à l’article 6 du PLFSS.

M. Franck Von Lennep. Je suis sûr de n’avoir jamais écrit cela. Quand on compare les chiffres de 2017 et ceux d’aujourd’hui, il faut prendre en compte la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allègements de cotisations, à quoi s’ajoutent les allègements décidés en 2018 sur l’Arrco et l’Unedic, politiquement et économiquement plus qu’assumés. À ce moment-là, les allègements n’étaient pas remis en cause. La question a commencé à se poser dans le cadre de la mission Bozio-Wasmer. L’inflation a directement pesé sur le montant total des allègements, et sur les trajectoires salariales, tassées à proximité du smic, parce que ce dernier augmente plus vite que les salaires qui lui sont supérieurs. C’est donc ce contexte d’inflation qui a déclenché la réflexion sur le barème des allègements. Il n’est pas impossible que j’aie un jour signé une note expliquant qu’il était possible de faire des économies en modifiant les bandeaux. Cependant, en tant que directeur de la sécurité sociale, je n’ai jamais lié une éventuelle économie sur le bandeau famille, c’est-à-dire sur l’exonération applicable aux salaires jusqu’à 3,5 smic, avec le financement du Ségur de la santé. À mon sens – cela n’engage que moi –, il existe une recette faite pour financer une augmentation de salaires dans le secteur sanitaire : la CSG.

M. Jérôme Guedj (SOC). Considérez-vous qu’il soit orthodoxe d’engager une dépense budgétaire aussi massive, à savoir 13 milliards à terme, sans penser aux recettes à même de la financer ? Cela revient à décider que l’Ondam absorbera la dépense en routine, au détriment du financement pérenne et régulier des hôpitaux, donc à augmenter les salaires en dégradant les conditions de travail.

M. Franck Von Lennep. Je pense que le total de 13 milliards comprend une part d’investissement ; le montant de l’augmentation des salaires doit être légèrement inférieur – n’étant plus aux affaires depuis quelques mois, je confonds les chiffres, mais nous parlons plutôt de 11 milliards. Toutefois, la dépense pour la sécurité sociale est moindre, puisque les augmentations de salaires entraînent une hausse des recettes liées aux cotisations. Dans la mesure où les agents hospitaliers cotisent à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), l’augmentation est significative. La perte pour la sécurité sociale n’atteint donc pas 10 milliards.

Vous demandez comment la dépense supplémentaire sera absorbée. Il faut d’abord savoir s’il existe une volonté politique de ramener la branche maladie à l’équilibre ; si c’est le cas, on peut s’interroger sur les leviers. J’ai toujours considéré qu’il fallait actionner tous les leviers à disposition, y compris la réduction des dépenses – encore une fois, ma réponse n’engage plus personne. J’ajoute que la situation financière pluriannuelle de la branche maladie est telle qu’on aura du mal à revenir à l’équilibre en se contentant d’agir sur les dépenses.

M. le président Éric Coquerel. Finalement, le Ségur de la santé est financé par les déficits des comptes sociaux, donc par les déficits publics, au sens maastrichtien du terme. C’est un élément intéressant pour comprendre leur imprévisibilité.

M. Gérault Verny (UDR). De quels outils disposez-vous pour ajuster mensuellement les recettes ? Grâce aux cotisations sociales, vous devez avoir une vision prévisionnelle assez claire.

M. Franck Von Lennep. Les outils appartiennent à l’Acoss, dont les équipes sont en relation permanente avec celles de la DSS, qui établissent les chiffrages, les prévisions et le suivi de l’exécution. Chaque mois, l’Acoss suit l’évolution de la masse salariale, en glissement annuel et en moyenne annuelle, ainsi que la trésorerie, ce qui est indispensable pour savoir si elle peut payer les prestations.

Malheureusement, ce suivi mensuel ne permet pas de tirer facilement des enseignements concernant l’évolution de la situation sur l’année. En effet, de nombreux éléments apparaissant dans les données au fil de l’eau ne se traduiront pas par des effets annuels. Après la crise liée au covid, par exemple, beaucoup de travailleurs indépendants et d’entreprises ont mis en œuvre des plans d’apurement visant à rééchelonner le paiement des cotisations sur plusieurs mois, voire plusieurs années : les recettes rentrent mais on peut difficilement les modéliser, en particulier s’agissant des travailleurs indépendants. Beaucoup de cotisations suspendues en 2020 ont été payées avec retard. Ces dernières années, ce phénomène a brouillé le suivi des recettes en provoquant ce qu’on appelle du bruit statistique. D’autres événements peuvent affecter le paiement des cotisations : certains employeurs s’en acquittent avec retard, parce qu’ils vont moins bien. Nous fonctionnons en droits constatés ; le montant perçu au mois N n’indique ni ce qui aurait dû être perçu, ni ce qui le sera vraiment. Par ailleurs, les allègements généraux étant calculés sur une base annuelle, il faut disposer de l’ensemble des résultats de l’année pour estimer leur montant.

Évidemment, nous effectuons un suivi, et nous discutons avec l’Acoss, dont nous sommes très proches. Si un événement notable affecte la masse salariale en cours d’année, nous nous en apercevons, mais lorsque les évolutions sont de faible ampleur, nous ne sommes pas pour autant capables d’en tirer directement des conclusions.

M. Gérault Verny (UDR). Les heures travaillées donnent lieu au paiement de cotisations : vous disposez ainsi d’un indicateur avancé de l’évolution de l’activité économique. Transmettez-vous vos chiffres à Bercy ?

M. Franck Von Lennep. La DSS et la direction générale du Trésor organisent très régulièrement des points de situation sur le suivi des cotisations.

M. Gérault Verny (UDR). Vous êtes donc capables de donner régulièrement des indications pertinentes sur l’activité économique. On comprend difficilement pourquoi les prévisions relatives au montant de l’impôt sur les sociétés (IS) ont été aussi farfelues.

En 2023, on constate 11 milliards de déficit. La branche famille cumule 5,5 milliards de versements à tort et 3,9 milliards de fraudes ; la branche maladie 3,1 milliards de remboursements erronés et 1,65 milliard de fraudes détectées. Que faites-vous pour récupérer ces 14 milliards versés indûment, pénalisant tous les assurés ?

M. Franck Von Lennep. Il existe plusieurs plans d’action. S’agissant de l’assurance maladie, la lutte contre la fraude constitue une priorité forte ; on le constate régulièrement depuis l’année dernière, lorsqu’elle « attrape » des centres de santé ou des audioprothésistes par exemple. Outre ce qu’on peut lire dans la presse, la détection s’améliore, grâce à une augmentation des moyens et à un renforcement des outils. Avec le data mining, l’exploration de données, on peut identifier des fraudes possibles ; il faut ensuite des moyens humains pour enquêter et constater. Les résultats sont donc en forte augmentation.

Pour la branche famille, le montant des erreurs, significatif, ne s’explique pas seulement par les dépenses de la sécurité sociale. Il s’agit aussi de prestations que la branche famille verse pour l’État ou pour les collectivités locales, à savoir la prime d’activité et le RSA. Par ailleurs, une bonne partie des erreurs vient de la complexité des prestations, en particulier de la prime d’activité. La DSS analyse les indicateurs de qualité des prestations : en 2019, après les gilets jaunes, la prime d’activité a connu une forte augmentation, et les indicateurs se sont dégradés. En effet, si on constate tel taux d’erreur sur une prestation et que le montant du versement passe de 100 à 150, le nombre d’erreurs augmente mécaniquement. La principale voie d’amélioration consiste à instaurer ce que certains appellent la solidarité à la source, c’est-à-dire la contemporanéisation des prestations. Les salariés éligibles à la prime d’activité remplissent chaque trimestre une déclaration à la CAF, la caisse d’allocations familiales. Ceux qui n’ont qu’un employeur doivent additionner les montants de trois bulletins de salaire, mais il y en a beaucoup plus pour les multisalariés ou pour les titulaires de petits contrats, sans compter que certains se trompent de montant car il ne faut pas se fonder sur celui inscrit en bas du bulletin de salaire. Quelques CAF expérimentent un fonctionnement très différent : le montant leur est transmis sur le fondement des données dont disposent l’administration et les entreprises, notamment par la DSN, déclaration sociale nominative. Si tout va bien, il sera généralisé l’année prochaine. Il faudra peut-être un temps d’adaptation, mais cela devrait diminuer fortement le taux d’erreur de la gestion de la prime d’activité et du RSA.

M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie.

4. Mardi 10 décembre 2024 à 16 heures – compte rendu n° 59

La Commission auditionne M. Bertrand Dumont, directeur général du trésor, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([4]).

M. le président Éric Coquerel. Nous poursuivons notre premier cycle d’auditions consacrées à l’étude et à la recherche des causes de la variation et des écarts de prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 en recevant M. Bertrand Dumont, directeur général du Trésor.

Notre commission s’étant dotée des prérogatives d’une commission d’enquête, cette audition obéit au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu à l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, M. Éric Ciotti et M. Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué à la personne auditionnée et qui vous a également été transmis.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Bertrand Dumont prête serment.)

M. Bertrand Dumont, directeur général du Trésor. À titre liminaire je souhaite indiquer que la direction générale du Trésor, compte tenu de son rôle de conseiller des ministres dans la conduite de la politique économique et dans l’élaboration de prévisions macroéconomiques, ainsi que de sa responsabilité en tant que gestionnaire chargée de l’émission de la dette de l’État, prend le sujet de votre enquête très au sérieux.

Il s’agit d’une question centrale car elle met en jeu la maîtrise de nos finances publiques et de notre endettement, dans le respect de nos engagements internationaux, et d’abord européens. Nous sommes dans la première année de mise en œuvre des nouvelles règles de fonctionnement du pacte de stabilité et de croissance et la capacité de la France à s’y conformer est fondamentale. De plus, le thème de votre commission soulève la question de la qualité de la signature de la France, qui est au cœur de la responsabilité de la direction générale du Trésor, celle-ci étant chargée de la dette et de la trésorerie de l’État.

Nous avons engagé depuis plusieurs mois un effort interne au sein de la direction pour comprendre ces écarts de prévision, qu’il s’agisse de l’exécution ou des recettes. Les ministres ont également engagé des travaux sur ce thème, l’Inspection générale des finances (IGF) a été missionnée en ce sens. Vos collègues sénateurs ont également mené un travail approfondi et certaines de leurs recommandations ont d’ores et déjà été prises en compte. Nous avons vocation à poursuivre cet effort.

Je structurerai mon propos liminaire en trois points, en commentant d’abord la dégradation du solde 2023, puis de revenir sur l’année 2024 et, enfin, en essayant d’en tirer quelques conclusions générales.

Pour mémoire, le déficit de l’année 2023, prévu à 4,9 % du produit intérieur brut en loi de finances de fin de gestion, a été in fine constaté par l’Insee à 5,5 % en mars 2024, soit un écart de l’ordre de 15 milliards d’euros. Il s’agit d’un écart important mais qui n’est pas non plus exceptionnel au regard de la série longue des écarts constatés entre la prévision et l’exécution. Il se compare également à celui de nos pairs européens.

Trois éléments permettent d’expliquer une telle différence. Le premier tient au changement de base méthodologique de l’Insee, qui est passé de la base 2014 à la base 2020. L’Insee procède régulièrement à des révisions de bases statistiques. L’impact est fort : 4 milliards d’euros sur les 15 milliards qui nous intéressent, soit 0,14 point de PIB. Cela concerne la sortie du champ des administrations publiques de l’Erafp, l’Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique, dont l’impact positif sur le solde sera durable, de l’ordre de 2,6 milliards d’euros chaque année. Hors effet spécifique de changement de base, l’écart porte désormais sur 11 milliards d’euros.

La deuxième explication tient aux dépenses, avec deux mouvements contraires : d’une part, des dépenses moindres qu’anticipé en 2023, à hauteur de 6 milliards d’euros pour l’État et de 2 milliards d’euros pour les Odac – organismes divers d’administration centrale – et, d’autre part, une dégradation du solde des collectivités locales, dont les dépenses sont plus dynamiques qu’anticipé dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP), avec un effet de 4 milliards d’euros sur le solde public – 2,7 milliards en fonctionnement et 1,2 milliard en investissement.

Le troisième élément, peut-être le plus intéressant, concerne la dynamique des recettes. La dégradation est substantielle, de l’ordre de 21 milliards d’euros, sachant que les recettes hors prélèvements obligatoires enregistrent un impact positif de 5 milliards. Pour expliquer cette évolution, je veux dire un mot sur le processus d’élaboration des prévisions relatives aux prélèvements obligatoires. La direction générale du Trésor établit des hypothèses macroéconomiques puis analyse leurs conséquences sur les prélèvements obligatoires. Lorsqu’on prévoit une consommation dynamique, cela a un impact sur la TVA ; lorsqu’on prévoit une activité dynamique des entreprises, cela a un impact sur l’impôt sur les sociétés (IS).

Par ailleurs, nous intégrons au fur et à mesure les remontées comptables disponibles, en lien avec la direction générale des finances publiques et la direction du budget, afin d’affiner les prévisions. C’est ce que nous avons fait tout au long de l’année 2023. La vérification est un autre élément très important dans la gouvernance des finances publiques. Nous répondons régulièrement au Haut Conseil des finances publiques (HCFP), qui étudie les informations dont on dispose. Il analyse la plausibilité de nos hypothèses macroéconomiques et de nos hypothèses de recettes, puis émet un avis public, tant sur la croissance que sur les recettes. Au fond, c’est un peu le garde-fou de la crédibilité de l’ensemble du dispositif. Voilà pour la méthode.

Le cadre macroéconomique de 2023 était cependant inédit – ce point est un peu sous-estimé. Si les années 2021 et 2022 ont été marquées par la crise covid et par une très forte volatilité tant en matière d’exécution budgétaire que de produit intérieur brut, 2023 reste une année exceptionnelle, traitée comme telle par la Commission européenne, en raison de la crise géopolitique très grave que vous connaissez et d’une crise énergétique exceptionnelle. Celle-ci a été marquée par un problème de production en France dans les mois précédents et par un dérèglement des marchés mondiaux et européens de l’électricité et des hydrocarbures. Cela a déclenché une inflation à des niveaux inédits depuis une trentaine d’années. Cette forte volatilité macroéconomique, conjuguée au fonctionnement complexe de certains impôts, a eu également un impact sur le comportement des agents qui a été rendu plus difficilement anticipable, ce qui explique la moins bonne prévisibilité des recettes fiscales.

J’en viens à un point spécifique : l’élasticité des recettes. De façon générale, sur une longue période, les recettes publiques évoluent en lien avec le PIB. La France n’étant pas un État pétrolier et ne disposant pas de sources extérieures de richesse, elle taxe les différents stades de la production et de la consommation. De ce fait, sur une moyenne période, il y a une équivalence entre le rythme de progression de la richesse et celui des prélèvements obligatoires – ce point est bien documenté, notamment par le Haut Conseil des finances publiques.

Cette mécanique bien huilée a été profondément remise en cause par la crise covid et par la crise inflationniste de l’année 2023. En 2022, les recettes ont progressé beaucoup plus vite que la richesse, avec une élasticité de 1,5 – 1 euro de richesse produite en plus permet de collecter 1,50 euro supplémentaire de taxes. Après ce moment de fort dynamisme, nous attendions un contrecoup en 2023 ; or celui-ci a été nettement plus important qu’anticipé. Alors que le projet de loi de finances (PLF) prévoyait 0,6, il s’est établi à 0,4, ce qui est exceptionnel. Le HCFP n’a jamais remis en cause la crédibilité des différents scénarios portant sur l’élasticité et l’évolution des recettes.

Ce n’est qu’au mois de mars 2024, après que l’Insee a consolidé le compte de l’année 2023, que nous avons su que l’élasticité était beaucoup plus faible qu’attendu. C’est un point de calendrier très important car nous ne connaissons le compte de l’année n qu’en mars n+1. Il est donc difficile de tirer des conséquences de l’année en cours avant mars de l’année suivante.

Autre élément expliquant cette moins-value de 21 milliards d’euros, la composition de la croissance nous a surpris : le ralentissement des salaires, plus fort qu’anticipé à la fin de 2023, a eu des conséquences mécaniques sur les recettes fiscales qui en découlent – cotisations sociales, CSG, impôt sur le revenu (IR) – et sur l’inflation, qui a significativement reflué. C’est une bonne nouvelle pour l’économie française mais cela a néanmoins un impact négatif sur les recettes en valeur – quand l’inflation diminue, le PIB en valeur évolue moins vite et la collecte de TVA rapporte moins d’euros. Enfin, le comportement des agents joue un rôle important, avec une surprise à la baisse sur les recettes d’impôt sur les sociétés à la fin de l’année 2023. Tels sont les principaux facteurs de la dégradation en 2023.

J’en viens à l’année 2024. Entre le solde attendu dans le PLF pour 2024 et le solde tel qu’il est désormais anticipé, l’écart est fort puisque nous passons de 4,4 % à 6,1 %. J’appelle votre attention sur le fait que ce chiffre de 6,1 % reste une prévision. Nous n’avons pas encore les résultats du dernier acompte d’IS, qui seront connus mi-décembre, et nous ne disposerons pas de vision consolidée de l’année 2024 avant fin mars 2025, lorsque nous aurons les informations complémentaires nécessaires sur les collectivités locales et sur la sphère sociale, le déficit de l’État étant connu au cours du mois de janvier. Il n’est pas possible, à ce stade, de tirer des leçons définitives de l’année 2024.

Plusieurs facteurs expliquent cette dégradation. Le premier porte sur les prélèvements obligatoires, avec un écart de l’ordre de 40 milliards d’euros, la croissance en valeur du PIB ayant été revue à la baisse en cours d’année. J’appelle votre attention sur le fait qu’il y a deux sujets : la croissance en volume, attendue à 1,4 % du PIB, sera finalement proche de 1,1 % et, par ailleurs, en raison d’une moindre inflation, la croissance en valeur passe de 4 à 3,5, entraînant une dégradation mécanique des prévisions de recettes à hauteur de 7 milliards d’euros.

La prévision de 1,4 %, que nous avons revue à 1,1 %, a été faite par le gouvernement sur la recommandation de la direction du Trésor au mois de septembre 2023. Elle paraissait vraisemblable, la Commission européenne étant à 1,3 % et le FMI – Fonds monétaire international – à 1,2 %. Au cours de l’année, nous avons vécu une détérioration du contexte géopolitique et de la situation économique de nos grands voisins européens, à commencer par l’Allemagne dont la croissance, attendue à plus de 1 %, sera finalement proche de zéro. Après avoir subi tout au long de l’année cette évolution plutôt négative, une révision de 0,3 point a été nécessaire. Je note que le consensus des économistes était quant à lui de 0,8 % en septembre 2023 : ils se sont donc trompés de 0,3 %, comme le gouvernement.

Deuxième facteur important, la révision des recettes est due pour moitié à la reprise en base de la prévision de recettes pour 2023. Les résultats de 2023 ayant été moins bons qu’attendu, le point auquel l’économie est arrivée au 1er janvier 2024 était plus bas. Quand vous partez d’un point plus bas, mécaniquement, la valeur générale de la richesse sur laquelle vous effectuez des prélèvements obligatoires est inférieure. C’est donc l’ombre portée de l’année 2023 qui, irrémédiablement, détériore les recettes attendues pour 2024.

En outre, l’impôt sur les sociétés dépend du bénéfice fiscal de 2023, tandis que l’impôt sur le revenu dépend des revenus de 2023. Comme l’année 2023 a été moins bonne, la mécanique des impôts entraîne un impact sur les recettes attendues en 2024 de l’ordre de 11 milliards d’euros, qui s’ajoute au premier impact macroéconomique de 20 milliards d’euros.

Il y a également des éléments plus spécifiques liés à la composition de la croissance en 2024. Alors que nous attendions un rebond de la consommation, ce n’est pas le scénario qui s’est déroulé : la croissance en volume est comparable à la prévision mais la composition de cette croissance est différente. Nous avons eu moins de recettes de TVA, avec plus d’exportations et moins d’importations, et cela s’est traduit par 7 milliards d’euros de pertes de recettes. Enfin, il n’y a pas que des nouvelles négatives : la sortie anticipée des boucliers tarifaires en février 2024 a contribué à rehausser les recettes de 6 milliards d’euros.

Deuxième facteur important : les dépenses des collectivités territoriales, qui ont augmenté de 13 milliards d’euros. Pour l’année 2024, tout indique que la tendance ne sera pas cohérente avec ce qui avait été anticipé dans la loi de programmation des finances publiques, à savoir une baisse en volume de 0,5 % des dépenses de fonctionnement. À fin octobre, celles-ci sont en effet plus dynamiques, à hauteur de 6 % contre 4,6 % dans le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG). Les dépenses d’investissement sont également très dynamiques. Je rappelle qu’un niveau d’incertitude continue à s’attacher à ces prévisions de dépenses : il y a de la variabilité – on le constate mois après mois.

Concernant les dépenses sociales, elles enregistrent 4 milliards d’euros supplémentaires en raison d’un dépassement de l’Ondam – objectif national de dépenses d’assurance maladie – et d’une dégradation du marché du travail. Du côté des dépenses de l’État, l’exécution est en amélioration de 4 milliards d’euros, résultant des différentes décisions prises par le gouvernement tout au long de l’année – décret d’annulation, gel des crédits supplémentaires, notification de cibles d’exécution ambitieuses aux ministères.

En conclusion, nous sommes conscients de la nécessité de poursuivre le travail d’amélioration de la qualité de nos prévisions et de nos modèles. En effet, l’économie subit des évolutions permanentes du fait des comportements des acteurs, des déterminants macroéconomiques et d’une situation internationale instable. Il est donc très important d’adapter nos modèles et nos méthodes de calcul.

L’une des questions posées est celle du bon degré d’information du public et du Parlement. Il est important de trouver un équilibre, et ce n’est pas une chose facile, entre l’indispensable transparence et la stabilité de la prévision dans le temps. La matière économique et la matière budgétaire sont par nature assez volatiles. Il faut donc trouver le point juste entre la multiplication d’exercices de prévision, en matière macroéconomique comme sur le solde, et la crédibilité de la signature de la France. Si nous changeons nos prévisions de soldes tous les mois, nous créerons davantage de bruit, comme disent les économistes, que de capacité d’anticipation. Il faut donc trouver le point d’équilibre.

Cela signifie qu’il faut aussi se demander ce qui pourrait être transmis de façon complémentaire aux assemblées parlementaires et ce qui doit faire l’objet de communications publiques. Du reste, les différentes périodes de l’année n’appellent pas forcément les mêmes réponses. Le Trésor fait deux grands exercices de prévisions dans l’année, l’un en hiver et l’autre au mois de juin. Devons-nous communiquer sur la prévision macroéconomique et sur la prévision de solde à ces deux moments de l’année ? La question est ouverte.

Enfin, dernier point important, la France n’est pas seule en Europe à connaître cette volatilité du solde budgétaire et des prévisions de recettes. Le ministre s’est rendu à Bruxelles pour rencontrer ses homologues européens et lorsque nous avons fait le tour de table, nous avons constaté que, dans la plupart des pays, l’année 2023 et l’année 2024 avaient également été marquées par des phénomènes de ce type. L’ombre portée de la crise covid, qui s’est transformée en crise énergétique, a affecté l’ensemble des économies de notre continent.

M. le président Éric Coquerel. Lors de nos précédentes auditions, notamment celles de Mme Mélanie Joder, directrice du budget, et plus encore de M. Jérôme Fournel, ancien directeur général des finances publiques (DGFIP), nous avons compris que la responsabilité des prévisions et des estimations incombait principalement à la direction générale du Trésor. Cela semble être également l’avis de l’ancien ministre Bruno Le Maire, que nous auditionnerons jeudi : c’est dire si nous étions impatients de vous auditionner.

Je rappelle que vous témoignez sous serment, y compris pour ce qui concerne la précision de vos réponses aux questions. Nous avons en effet constaté que les réponses de certaines personnes auditionnées se précisaient après certaines questions – tant qu’à faire, autant nous donner des réponses précises et exhaustives sans attendre.

Lors de son audition au Sénat, le 7 novembre, Thomas Cazenave a indiqué que le dérapage de 2024 s’expliquait à 75 % par de mauvaises prévisions et 25 % par l’augmentation des dépenses des collectivités. Une des questions qui se pose est de savoir ce qui, dans ces mauvaises prévisions, relève du technique et ce qui relève du politique.

Lorsque la prévision de déficit de 5,1 % présentée dans le programme de stabilité a été actualisée à 5,6 %, la dégradation de la précision s’est expliquée par le retrait d’hypothèses optimistes présentes dans le programme de stabilité. Il s’agit donc de mesures plutôt politiques, qui n’ont pas été accomplies, plutôt que de mesures techniques.

C’est d’ailleurs, semble-t-il, l’analyse de vos services : dans une note non datée sur le PLF de vos services qui nous a été communiquée, il est indiqué que l’écart s’explique à la fois par l’absence de mise en œuvre de certaines mesures envisagées au moment du programme de stabilité, par le très fort dynamisme des dépenses des collectivités locales et par des recettes fiscales décevantes, notamment sous l’effet d’une croissance de l’activité davantage portée par les exportations. Selon vous, quelles sont les explications techniques et politiques qui justifient cet écart de prévisions ?

Par ailleurs, qui vous demande d’intégrer des hypothèses favorables dans les prévisions ? Estimez-vous que certains niveaux de recettes intégrés dans les trajectoires étaient trop élevés au moment où on vous les a présentés ? Si oui, est-ce le résultat d’hypothèses trop optimistes ou bien vous a-t-il été demandé de présenter une prévision de recettes à un niveau défini, à charge ensuite pour vos services d’élaborer les hypothèses correspondantes ?

M. Bertrand Dumont. Je n’essaierai pas d’évaluer la part relative de chaque cause en pourcentages. L’année 2024 subit d’abord les effets macroéconomiques de l’année 2023 : au 31 décembre 2023, le point d’atterrissage de l’économie était moins bon qu’attendu ; nous en « payons » les conséquences en 2024. C’est mécanique. Par exemple, on évalue en 2023 le montant d’IS et d’IR que les entreprises et les ménages paieront en 2024 – c’est lié au fonctionnement et au mode de prélèvement des impôts. À cette ombre portée de 2023 sur 2024 s’ajoutent les facteurs macroéconomiques propres à l’année 2024. La croissance a été moins forte que prévu : on est passé de 1,4 % à 1,1 %, notamment en raison d’une dégradation assez nette de l’environnement international. De plus, la composition de la croissance a été différente de celle attendue : le fort taux d’épargne des ménages et la décision de la Banque centrale de baisser les taux d’intérêt faisaient attendre une reprise de la consommation et un rebond de l’inflation – ce sont des déterminants macroéconomiques. Or la moindre consommation a entraîné de moindres recettes de TVA. Dans ces facteurs, l’influence de la décision politique est objectivement limitée. Je ne sais pas si vous rangez les dépenses des collectivités territoriales dans la liste des facteurs politiques. Les élus ont bien pris la décision d’investir plus en fonction du cycle électoral.

D’un autre côté, on trouve les éléments qui ressortissent davantage à la décision politique, à savoir les mesures que les membres du gouvernement ont prises eu égard aux informations que la direction générale du Trésor leur a fournies en réaction à la dégradation du solde budgétaire. Nous discutons en permanence avec les membres du gouvernement et leur transmettons régulièrement nos prévisions, lesquelles sont nourries, à mesure que l’année avance, des informations issues de l’exécution. Ils sont donc amenés, le plus souvent en se fondant sur les recommandations des directions, à prendre certaines mesures. Dans ce cas précis, ces mesures, qui forment la part politique sur laquelle vous m’interrogez, ont consisté en annulation de crédits budgétaires, en surgel, en cibles de dépenses notifiées aux ministères – la directrice du budget, qui suit plus précisément cette question, vous l’a sans doute exposé en détail. Elles ont permis de freiner le rythme de la dépense tout au long de 2024, ce qui explique aussi qu’à ce jour, l’exécution soit meilleure que ne le prévoyait le projet de loi de finances (PLF) pour 2024.

Vous m’avez interrogé plus spécifiquement sur le programme de stabilité. En février 2024, Bruno Le Maire et Thomas Cazenave ont pris un décret annulant 10 milliards d’euros de crédits. En complément, d’autres mesures devaient permettre de réduire le déficit de 10 milliards d’euros supplémentaires. Le programme de stabilité les détaillait, prévoyant que l’État baisserait ses dépenses de 5 milliards d’euros, que la taxation des rentes rapporterait 3 milliards d’euros et que les collectivités consentiraient un effort à hauteur de 2 milliards d’euros. Ainsi, nous avons dialogué toute l’année avec la volonté de prendre en compte la dégradation des recettes liée au contexte macroéconomique et d’en tirer les conséquences. J’ajoute que la vérité oblige à dire qu’en cours d’année budgétaire, il est très difficile de modifier substantiellement l’incidence de la macroéconomie et l’exécution des recettes lorsque le décalage avec les prévisions est aussi fort qu’il l’a été en 2024. Je ne suis pas sûr que le Trésor aurait recommandé de prendre des mesures brutales susceptibles de mettre à mal la croissance macroéconomique, afin d’atteindre à toute force l’objectif de solde.

Ensuite, monsieur le président, vous m’interrogez sur les recettes, pour savoir si on nous demande parfois de faire de la rétro-ingénierie, si j’ose dire : on nous dirait qu’il faut obtenir tel rendement pour que nous construisions une hypothèse crédible en ce sens. Ma première réponse est non. Les choses ne se passent pas comme ça. Nous établissons une prévision macroéconomique, qui concerne les différents aspects de la croissance française, la consommation, les exports, la situation des entreprises ; nous en déduisons ensuite l’évolution des recettes. L’ensemble sert tout au long de l’année de fondement technique aux prévisions et aux notes transmises aux membres du gouvernement. Je pense que Mélanie Joder et Jérôme Fournel vous l’ont déjà indiqué. Nous n’avons jamais biaisé nos prévisions.

J’ajoute que le système est pourvu d’un garde-fou, indispensable : le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Chaque fois qu’un texte budgétaire lui est soumis, qu’il s’agisse du programme de stabilité, du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG), il vérifie la crédibilité de nos hypothèses macroéconomiques et de nos prévisions de recettes. En reprenant ses commentaires, vous verrez qu’il les a toujours jugées vraisemblables. Parfois, il a estimé qu’elles étaient optimistes, mais il lui arrive de se tromper : certaines qu’il jugeait optimistes se sont avérées en ligne, et inversement.

M. le président Éric Coquerel. Dans le document du 29 mars 2024 en vue du programme de stabilité d’avril 2024, il est par exemple indiqué que « les hypothèses favorables conduisent à rehausser les prélèvements obligatoires de 2,6 milliards d’euros en 2024 et 2025 ». Ce même document prévient également que « par leurs écarts aux évolutions défendables des sous-jacents économiques, ces hausses exposent fortement les prévisions aux critiques du HCFP ».

Les chiffres avancés peuvent donc susciter des critiques du HCFP qui les jugerait trop favorables. Pourquoi ?

M. Bertrand Dumont. N’ayant pas la note sous les yeux, je ne détaillerai pas ce point. Les hypothèses que nous retenons pour élaborer le programme de stabilité s’affermissent avec le temps. En effet, le programme étant établi pour trois ans, une partie des mesures reste à documenter, qu’il s’agisse d’éléments de macroéconomie, de prévisions de recettes ou de nouvelles mesures politiques. Ce qu’il était possible de faire pour réguler la dépense dans le courant de l’année 2024 a été fait. Le gouvernement souhaitait prendre des mesures fiscales complémentaires – j’ai cité celle qui devait rapporter 3 milliards d’euros ; la question a été posée de présenter un projet de loi de finances rectificative (PLFR). Tout cela visait à renforcer la crédibilité de notre hypothèse.

La citation que vous venez de lire montre également que nous restons toujours attentifs à la crédibilité de nos prévisions. Nous les analysons en prenant en considération la vision du Fonds monétaire international (FMI), de la Commission européenne et de l’OCDE. Ce souci de justesse est au cœur de notre action.

M. le président Éric Coquerel. Ma deuxième question concerne les collectivités. La loi de programmation des finances publiques (LPFP) et le programme de stabilité reposaient sur l’hypothèse que le volume de leurs dépenses de fonctionnement diminuerait de 0,5 %. Les notes de vos services montrent bien qu’en l’absence de mécanisme de contractualisation, ce n’était pas crédible. Le constat est identique concernant les dépenses d’investissement, censées augmenter de 12,5 % en 2024 mais de 1,2 % en 2025. Vos services indiquent ainsi que « les besoins d’investissement pour la transition écologique pourraient conduire à une hausse des investissements des collectivités. Or la trajectoire des finances publiques s’appuie sur une chronique d’investissements locaux ne tenant pas explicitement compte de ces enjeux ».

L’hypothèse d’une diminution des dépenses des collectivités territoriales était donc intenable. Vos services ont-ils travaillé sur d’autres pistes qu’une réduction artificielle du déficit public par des mesures non crédibles ?

M. Bertrand Dumont. L’État, les collectivités territoriales et la sphère sociale forment les trois grandes composantes de la dépense publique. La nécessité impérative de redresser les finances publiques s’impose à nous collectivement. Chacun a sa dynamique et ses priorités ; il ne me revient pas de juger de la légitimité de chaque dépense. Mais, sans la contribution de chacun, la stratégie collective censée assurer la maîtrise du déficit et le redressement des finances publiques ne pourra aboutir.

La LPFP prévoyait un mécanisme tendant à diminuer de 0,5 % par an le volume des dépenses annuelles de fonctionnement des collectivités locales. Le Parlement n’a pas souhaité instaurer un dispositif de régulation à même de rendre cette mesure effective. Lors de l’examen du dernier PLF, la question s’est posée d’adopter un dispositif de régulation de la dépense locale. Les membres du gouvernement ont également consenti des efforts, notamment en réunissant le Haut Conseil des finances publiques locales (HCFPL), afin de parvenir à un constat partagé et de définir des objectifs de moyen terme qui conviendraient à l’État et aux collectivités. Je constate que cela n’a pas encore abouti, alors que c’est indispensable pour maîtriser les finances publiques.

M. le président Éric Coquerel. Dans l’un des documents transmis, le Trésor envisage une réflexion sur les recettes locales. Il propose de redonner aux collectivités un pouvoir de taux, de diminuer leur exposition aux aléas macroéconomiques – « l’affectation croissante de fractions d’impôts nationaux, en particulier la TVA, pourrait être reconsidérée, notamment concernant les départements et les régions » –, de faire en sorte que les recettes demeurent sensibles, à moyen ou long terme, aux décisions locales, notamment pour les échelons communal et régional – « avec la disparition de la taxe d’habitation et de la CVAE, les collectivités ont perdu des incitations à attirer les ménages locataires et les entreprises ». D’autres pistes ont donc été envisagées. Ces réflexions ont-elles été suivies d’effet ?

M. Bertrand Dumont. Dans son rôle de conseil du gouvernement, le Trésor, comme les autres administrations, propose une série de pistes de nature à atteindre l’objectif de mieux maîtriser la dépense publique. Nous avons envisagé d’agir sur la fiscalité locale, sur la forte interaction entre l’État et les collectivités en matière de transfert de flux, de modérer la dépense en recourant à des objectifs plus contraignants. Le mécanisme des contrats de Cahors nous paraissait intéressant lors de sa mise en œuvre ; il a eu de réels effets. En étudiant les notes que la direction a émises au fil du temps, vous trouverez une série de propositions allant dans ce sens, portées à la connaissance des membres du gouvernement.

M. le président Éric Coquerel. Elles n’ont donc pas été suivies.

Le projet de loi de finances pour 2025 est fondé sur une prévision de croissance à 1,1 %. Début octobre, l’OCDE, la Banque de France, l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), Rexecode et l’Insee adoptaient le même chiffre ; le FMI prévoyait 0,9 % et la Commission européenne 0,7 %. Mais, contrairement à vos prévisions, ces chiffres ne prenaient pas en compte l’ajustement budgétaire retenu par Michel Barnier. Une fois le texte déposé à l’Assemblée nationale, les prévisions ont été revues à la baisse : l’OFCE ne tablait plus que sur 0,8 % et évaluait l’effet récessif du budget à 0,8 point de PIB.

Lorsque le taux de croissance de 1,1 % a été retenu, avez-vous jugé qu’il était crédible ou très optimiste ?

M. Bertrand Dumont. Nous avons jugé que ce taux était crédible. Il nous a semblé que l’ajustement budgétaire était de nature à limiter l’impact des mesures sur la croissance. Nous en avons discuté de manière approfondie avec nos collègues du FMI d’une part et avec ceux de la Commission européenne d’autre part. Nous sommes entrés dans le détail de la mécanique pour évaluer si l’incidence ne se réduisait pas à une diminution homothétique des crédits, en raison précisément du ciblage choisi.

M. le président Éric Coquerel. La note précédemment citée montre que la prévision de croissance retenue était la plus haute possible. Elle indique « retenir une croissance de 1,1 % nécessitera donc de convaincre le HCFP et la Commission européenne que l’ajustement budgétaire ne pèsera que modérément sur la croissance. Il est recommandé d’écarter tout relèvement de l’hypothèse de croissance au-delà de 1,1 %, car cela ne procurerait qu’un gain limité sur le déficit public, au prix d’un avis probablement défavorable du HCFP, qui serait préjudiciable vis-à-vis du Parlement et dans les négociations à venir avec la Commission européenne et nos partenaires européens ».

M. Bertrand Dumont. Comment se passe cet exercice ? La direction générale du Trésor propose au ministère une prévision de croissance, qui est le résultat de l’analyse approfondie de la situation de l’économie de la France et de l’économie internationale ainsi que de leurs principaux déterminants. Nous la menons avec toute la rigueur et toute l’objectivité qu’impose un objectif aussi fondamental. Logiquement, nous intégrons l’incidence des mesures fiscales sur la croissance. Nous sommes conscients que le chiffre retenu engage la crédibilité de la France. La Commission européenne, gardienne de l’application des règles budgétaires, examine nos prévisions dans le détail. Le souci de préserver notre crédibilité est central ; nous faisons systématiquement part de nos réflexions aux membres du gouvernement.

Les avis du HCFP constituent un premier garde-fou. Nos équipes y consacrent beaucoup de travail : elles remplissent un questionnaire détaillé et les discussions entrent dans le détail des paramètres retenus. Nous sommes très attentifs à fonder objectivement tous les éléments, qui doivent découler d’un raisonnement économique rigoureux.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je vous remercie, monsieur le directeur général, pour vos réponses précises. Nous sommes là pour apprécier les causes de l’écart qui sépare la réalisation du budget 2023 et, plus encore, de celui de 2024, des prévisions : je ne sais s’il est inédit, mais il est gigantesque.

Les directions générales du Trésor et du budget ont rédigé une note, datée du 7 décembre 2023, pour alerter le ministre sur l’ampleur du dérapage du déficit public, qui atteindrait 5,2 %, alors que le PLFG, en cours de discussion à l’Assemblée nationale, prévoit qu’il se montera à 4,9 %. Quelques jours plus tard, le 13 décembre, les membres du gouvernement chargés du budget rédigent une note à l’attention du premier ministre, pour le mettre en garde et lui demander de faire connaître largement « le caractère critique de notre situation budgétaire » au gouvernement et à l’opinion publique. Directeur de cabinet du ministre puis, à partir du 1er janvier, directeur général du Trésor, vous êtes au carrefour de ces échanges. Pourquoi, selon vous, la demande d’informer le public, donc le Parlement, n’aboutit-elle pas ? Pourquoi, puisque l’écart est significatif, le PLFG n’est-il pas modifié ?

M. Bertrand Dumont. On constate un écart de 0,6 % en 2023 ; celui de 2024 sera sans doute substantiel, mais il est trop tôt pour le dire. Les travaux de vos collègues du Sénat, qui ont examiné une période d’une vingtaine d’années, montrent qu’il n’est pas inédit : on en trouve de comparables les années de crise économique ou financière, et celles de forte volatilité.

M. Éric Ciotti, rapporteur. J’aurais dû préciser que ma remarque s’entendait hors période de crise.

M. Bertrand Dumont. Justement, nous avons collectivement tendance à sous-estimer la dimension critique de l’année 2023. En effet, nous avons vécu une crise d’inflation qui s’est notamment traduite par une crise énergétique : cela a profondément modifié le comportement des agents. La direction générale du Trésor et l’ensemble des observateurs ont sans doute sous-estimé à quel point le niveau d’inflation, inédit depuis plus de trente ans, pèserait sur leurs décisions de consommation et d’investissement. Cette année était donc hors norme sur le plan macroéconomique ; même si cela était moins immédiatement visible que lors du covid, l’incidence était comparable.

Vous m’interrogez sur la note du 7 décembre 2023, signée par mon prédécesseur, et dont j’ai pris connaissance en tant que directeur de cabinet de Bruno Le Maire. Elle nous place au cœur de l’exercice de prévision pour l’année. Au mois de décembre, l’exécution est largement avancée ; s’agissant de l’encaissement des principaux impôts, nous bénéficions des résultats cumulés de la direction générale des finances publiques (DGFIP), qui donnent des indications. Nous ne connaissons pourtant qu’une partie de l’équation : le cinquième et dernier acompte de l’impôt sur les sociétés, qui est essentiel, n’intervient que le 15 décembre. Du côté des dépenses, beaucoup d’inconnues demeurent : nous ne connaîtrons toutes les informations relatives aux sphères sociale et locale pour l’année 2023 que le 26 mars 2024, à la parution du compte définitif de l’Insee. J’espère ne pas trahir la pensée de mon prédécesseur en affirmant que sa note du 7 décembre informe les membres du gouvernement du meilleur état de connaissance dont nous disposons, donc des meilleures prévisions possible, sur le déficit, qu’il estime à 5,2 % du PIB. En aucun cas il ne s’agit d’une certitude. D’ailleurs, certains aléas à la baisse se sont matérialisés au cours des semaines suivantes, pesant sur le solde. Cela concerne notamment des facteurs macroéconomiques : le 7 décembre, nous n’avions ainsi pas pleinement conscience de la dégradation de la masse salariale que j’ai évoquée, comme le rapport de l’Inspection générale des finances le met clairement en évidence.

Je ne veux pas parler à la place des membres du gouvernement concernés, que vous interrogerez certainement, mais j’ajoute qu’ils ont pris leur plume pour alerter la première ministre sur la situation des finances publiques, comme la presse l’a rapporté. Leur propos excède largement l’exécution de l’année 2023 : objectivement, le 7 décembre, vous tâchez de l’évaluer au mieux, mais des mesures brutales visant à diminuer les dépenses n’auraient plus beaucoup de sens ; on pourrait seulement envisager des mesures fiscales ciblées, mais leur application nécessiterait au minimum l’adoption d’amendements législatifs. Leur intention, à mon sens, était donc de souligner la nécessiter d’accomplir un travail de prise de conscience de la situation des finances publiques, dans le public comme chez les autres membres du gouvernement. Le ministère des finances doit essentiellement veiller à la bonne tenue des finances publiques et au suivi de l’exécution budgétaire.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Après la mise en garde du 7 décembre, quels moyens d’alerte sont utilisés au premier semestre de 2024, et à quelle fréquence ? Qui est alerté ?

M. Bertrand Dumont. Le 7 décembre 2023, mon prédécesseur alerte le ministre sur l’exécution du budget de l’année. Il ajoute que, pour 2024, le Trésor accomplira en janvier et février la tâche qu’il mène traditionnellement en début d’année, à savoir le budget économique d’hiver : il remet à plat les prévisions macroéconomiques, en reprenant les différents éléments constitutifs de l’économie française, dont il étudie la dynamique – les ménages, les entreprises, la demande adressée à la France, la conjoncture internationale, qui se dégradait. Le résultat sert de soubassement au programme de stabilité. Il est communiqué aux membres du gouvernement concernés, que nous informons de nos prévisions relatives à l’exécution de l’année passée et de celle qui débute. Au fur et à mesure, nous leur transmettons des notes faisant état des nouvelles prévisions de solde budgétaire, à politique inchangée. Ainsi, lorsque nous mettons à jour nos évaluations en février, celles-ci n’intègrent pas d’éventuelles mesures de freinage de la dépense, non plus que fiscales. Le programme de stabilité cristallise ces éléments ; il remet à plat à la fois la prévision de croissance, alors ramenée de 1,4 % à 1,1 %, et les efforts complémentaires en matière de dépense publique.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Outre la mise en garde envoyée aux membres du gouvernement concernés, savez-vous à quel rythme la première ministre et le président de la République ont été informés ? Selon vous, au moment des élections européennes et de la dissolution, quelles prévisions relatives au niveau du déficit public avaient été portées à leur connaissance ?

M. Bertrand Dumont. Ce qu’il me semble clair, c’est qu’il y a des échanges. La direction générale du Trésor, la direction du budget et la direction générale des finances publiques informent les ministres de l’évolution de la situation, au fur et à mesure des informations dont elles disposent, sur une base régulière – mensuelle pour l’exécution budgétaire et pour la collecte des impôts. Nous menons plusieurs exercices, dont je viens de parler. Nous informons également les ministres, au fil du temps, de tous les points d’alerte macroéconomiques qui pourraient avoir un impact sur l’économie française. Nous le faisons autant que de besoin. Tout vient en complément des deux grands exercices annuels que sont le budget économique d’hiver et le budget économique d’été. Il y a aussi des échanges réguliers et fluides entre le ministère des finances, le cabinet du premier ministre ou de la première ministre et le cabinet du président de la République.

Vous m’interrogez plus précisément sur la teneur des conversations entre les deux ministres, la première ministre, puis le premier ministre, et le président de la République. Par hypothèse, je n’assistais pas à ces échanges, je ne suis donc pas capable de vous répondre. En revanche, nous transmettons, à chaque fois que le cabinet du ministre le souhaite, mais c’est au premier chef sa responsabilité, des éléments d’information sur la situation macroéconomique et sur la situation des finances publiques.

Quant au dernier état de la prévision au mois de mai, donc avant les élections, nous étions collectivement calés sur le programme de stabilité qui avait très fortement tiré les conséquences de ce que nous avions appris de l’année 2023 – une année fortement dégradée par rapport à ce qui a été anticipé, qui a eu un impact très nettement supérieur à ce que nous attendions sur l’année 2024 – et sur les premiers éléments d’information sur l’année 2024.

Je me permets de vous inviter à faire attention à la question de la science rétrospective : ce n’est pas parce qu’une tendance observée en début d’année se confirme au cours de l’année qu’il était écrit qu’elle se confirmerait. Nous observons la variabilité des prévisions macroéconomiques sur longue période dans les exercices que nous menons régulièrement. Ce n’est donc pas parce que janvier et février sont mauvais que le reste de l’année le sera.

Notre base de référence était le programme de stabilité, résultat d’un exercice lourd qui demande techniquement et politiquement beaucoup de travail.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Avez-vous participé à des réunions interministérielles ou à des réunions à l’Élysée dont l’objet était la dégradation des prévisions sur les finances publiques ? Dans le cas contraire, avez-vous eu connaissance de l’organisation de telles réunions, notamment autour du président de la République ou des membres de son cabinet ? Et à quelle date ?

M. Bertrand Dumont. Le président m’a utilement rappelé que je suis sous serment. Je n’ai pas une vision complète de mon agenda sur les six premiers mois de l’année, mais je ne me souviens pas avoir participé à une réunion en présence du président de la République sur les finances publiques sur les six premiers mois de l’année 2024. Je m’en souviendrais.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Avez-vous le souvenir d’une réunion avec les membres du cabinet du président de la République ou le secrétaire général de l’Élysée ?

M. Bertrand Dumont. Je vérifierai et, le cas échéant, vous en informerai.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Savez-vous si les alertes émises par les ministres – j’évoquais celle de décembre 2023, mais il y en a eu manifestement d’autres – et les mesures correctrices qui ont été, ou auraient pu être, proposées ont pu recevoir un arbitrage négatif du premier ministre ou de la présidence de la République ?

M. Bertrand Dumont. Comme vous l’a indiqué ma collègue directrice du budget, les directions informent les ministres de l’évolution de la situation des finances publiques et de la situation macroéconomique et font de leur mieux pour formuler des propositions adéquates et calibrées pour répondre à l’évolution de cette situation. Face au constat de la dérive de notre solde, la direction du budget et la direction générale du Trésor ont fait des propositions pour assurer la maîtrise du solde et, autant que possible, le redresser, ce qui peut être fait par des mesures sur la dépense et, possiblement, par des mesures sur la recette.

Vous avez reçu l’ensemble des notes que nous avons communiquées aux ministres. Elles portent témoignage du fait que, constamment, nous essayons de proposer des mesures. Il revient aux ministres de prendre des arbitrages. Je ne les qualifierais ni de positifs ni de négatifs, car ce sont des arbitrages politiques, pris au vu de la situation à un moment donné du temps. L’hypothèse d’un projet de loi de finances rectificative à la charnière du premier et du deuxième trimestre 2024 était sur la table, mais la voie réglementaire a finalement été choisie avec un décret d’annulation quasiment historique et des mesures assez lourdes présentées dans le cadre du programme de stabilité. Il y a eu des réactions tout au long de l’année, chaque fois que nous avons eu des informations complémentaires sur l’évolution de la situation macroéconomique et sur l’évolution de notre solde.

J’ajoute qu’il est possible de faire un peu de pilotage du solde ou de prendre des mesures complémentaires, mais il est difficile, en cours d’année, de prendre des mesures massives, de nature à changer la trajectoire budgétaire. La direction générale du Trésor ne le recommande pas d’un point de vue macroéconomique. Nous recommandons des mesures d’ajustement, mais la prudence est nécessaire. Pour utiliser une métaphore un peu facile, un paquebot ne peut être gouverné par des coups de barre à droite et à gauche en fonction des informations reçues. J’appelle à nouveau l’attention sur l’illusion de la science rétrospective : en mars ou avril, l’année est encore loin d’avoir fini. Une certaine prudence est donc de mise afin d’éviter de prendre des mesures pouvant avoir un impact économique très négatif sur la croissance alors que les risques ne sont pas complètement matérialisés.

M. le président Éric Coquerel. Concernant les informations que vous avez transmises au fur et à mesure aux ministres, avez-vous constaté des écarts entre ces informations et ce qui a été rendu public par les ministres ?

M. Bertrand Dumont. Les ministres choisissent le tempo de leur communication politique et, en tant que directeur général, je ne leur recommanderais pas de faire état publiquement de toutes les informations nouvelles sur la macroéconomie ou les finances publiques. Cela créerait trop de brouillard sur la communication financière du gouvernement. La préservation de la qualité de la signature française exige de la prudence et de la pondération dans l’expression publique, dont la fonction n’est pas d’enregistrer des oscillations mais de définir un cap politique.

M. le président Éric Coquerel. Ma question portait sur le point de savoir si des informations rendues publiques ont pu différer de celles que vous aviez transmises.

M. Bertrand Dumont. Je n’en ai pas le souvenir, ni pour les échanges avec les ministres qui ont eu lieu au début de l’année 2024 pour revoir la prévision de croissance de 1,4 % à 1,1 % ni pour ceux concernant la nouvelle prévision de déficit, qui a donné lieu aux mesures de régulation budgétaire déjà évoquées.

La décision des ministres quant au moment où ils font état de l’évolution des prévisions macroéconomiques est une autre question.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Lors de son audition, Jérôme Fournel est revenu sur l’évolution de certains indicateurs macroéconomiques au cours des années 2023 et 2024. Selon vous, quelle a été l’influence au cours de cette période de l’évolution des taux d’intérêt – et du comportement d’optimisation de leur trésorerie dont ont pu faire preuve les entreprises - , de l’augmentation du taux d’épargne des ménages et de l’évolution erratique des prix de l’électricité dans le dérèglement des prévisions de recettes fiscales ?

M. Bertrand Dumont. L’année 2023 a connu une très forte évolution des grands paramètres macroéconomiques.

Je rappelle que nous sommes passés d’une politique monétaire très longue de taux zéro à une hausse très forte des taux en réponse à la poussée inflationniste, qui a profondément affecté le comportement des acteurs. Ce changement explique sans doute notre difficulté à complètement anticiper les comportements des ménages et des entreprises et les dynamiques économiques.

Nous avons également été surpris en 2024 par la composition de la croissance. Nous nous attendions à un rebond de la consommation, soutenue par la baisse des taux d’intérêt qui favorise l’endettement des ménages et des entreprises pour mener de nouveaux projets. Nous avons au contraire constaté, malgré une progression du pouvoir d’achat en 2023 et 2024, le maintien d’un taux d’épargne historiquement élevé. Avant la crise du covid, il était de 14 % alors qu’il est aujourd’hui de 18 %. À la différence des ménages américains, qui ont massivement utilisé le surcroît d’épargne et de pouvoir d’achat dont ils ont bénéficié lors de la période du covid, les ménages français ont très fortement thésaurisé et continuent de le faire. Nous avions anticipé une évolution positive de la consommation au deuxième semestre 2024. Nous n’étions pas les seuls puisque l’Insee a procédé à une forte révision de la composante consommation dans les déterminants de la croissance entre juillet et octobre. C’est l’ensemble de ces paramètres qui expliquent les évolutions sur l’année 2024.

La très forte volatilité du prix de l’électricité a eu un impact massif sur les recettes de la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim). Nous avions en effet retenu à l’été 2023, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2024, des hypothèses très supérieures aux prix finalement constatés. Certains experts jugeaient que les prix de l’électricité resteraient durablement à un niveau très élevé et il existait des doutes sur le bon fonctionnement des marchés de l’électricité et du gaz, avec, potentiellement, des effets macroéconomiques très importants.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. L’injection de 250 milliards d’euros d’argent public pour faire face à la crise sanitaire a-t-elle pu contribuer au dérèglement entre les perspectives macroéconomiques et les rentrées fiscales ? Autrement dit, les modèles de prévision ont-ils pu être déréglés par la réponse à la crise sanitaire ?

M. Bertrand Dumont. L’économie réelle est plus importante que les modèles. Je n’ai pas de doute sur la qualité et sur la nature de la réponse publique à la crise sanitaire. Le soutien massif aux ménages et aux entreprises a été positif pour notre économie. Instruits par l’expérience de la réponse à la crise de 2008-2010, qui avait insuffisamment protégé les salariés, nous avons mis en place, sur le modèle de l’Allemagne, un système de chômage partiel beaucoup plus fort. Il a certes été coûteux, mais il a permis de sauvegarder très efficacement l’emploi. La création de 2,7 millions d’emplois depuis 2017 montre que nous avons évité la perte de richesse liée à une hausse massive du chômage et à la perte de compétences qui en aurait résulté.

Est-ce que cette réponse a déréglé la capacité des prévisionnistes à anticiper le comportement des ménages ? C’est prendre le sujet par le bout de la lorgnette, mais elle a par exemple déformé la perception de l’inflation par les ménages, ce qui a eu un impact sur notre capacité d’anticipation des grandes tendances de l’économie.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez utilisé la métaphore du paquebot pour montrer la difficulté à piloter la dépense publique, à l’exception de l’État. Considérez-vous que l’absence de mécanismes de régulation, ou en tout cas d’autocontrainte, des finances des collectivités territoriales a joué sur leur fort dynamisme d’investissement en 2023 et 2024 ?

M. Bertrand Dumont. Plusieurs phénomènes se conjuguent. Le phénomène classique du cycle électoral, bien identifié par les économistes, se traduit par un accroissement de la dépense à la veille des grandes échéances électorales. Le cycle actuel est marqué par un accroissement beaucoup plus fort que les cycles précédents.

Pendant la période du covid, caractérisée par une contrainte sur l’offre et sur la demande, la capacité d’investissement des collectivités s’est trouvée bridée et nous assistons aujourd’hui à un rattrapage de projets.

Troisième élément d’explication structurelle, la forte accumulation de trésorerie par les collectivités. Ce phénomène n’est pas le même pour tous les niveaux de collectivité, mais il est observable de façon agrégée grâce à l’obligation de dépôt sur le compte centralisé du Trésor. Nous constatons un montant d’épargne de l’ordre de 50 milliards d’euros, qui constitue une base pour les projets d’investissements.

La pertinence d’un mécanisme de régulation de cette dépense relève d’une appréciation politique, mais, en tant que directeur général du Trésor, il me semble important que la sphère sociale, la sphère locale et l’État lui-même participent d’un même effort à des objectifs partagés de maîtrise des déficits et de la dette. Si vous me permettez ce commentaire de nature politique, les règles de ce constat partagé et de cette action collective n’ont pas encore été fixées. Nous avons fait des propositions en la matière.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Avez-vous eu des relations avec vos homologues allemands et britanniques, qui ont aussi connu des prévisions défaillantes ?

Considérez-vous qu’il y a pu avoir des défaillances dans la coordination au sein des directions du ministère de l’économie et des finances pour les prévisions macroéconomiques et leur impact sur les recettes publiques, notamment les impositions nouvelles comme la Crim ? Jérôme Fournel nous a en effet expliqué que les recettes de celle-ci étaient définies par la seule direction de la législation fiscale et qu’un manque de coordination pourrait être à l’origine des mauvaises prévisions de cette recette.

M. Bertrand Dumont. Nous avons eu des échanges approfondis et très réguliers avec nos homologues ainsi qu’avec la Commission européenne et le FMI. Le contexte était celui d’un assez fort niveau d’incertitude de l’économie mondiale. L’Allemagne avait perdu une vingtaine de milliards d’euros de recettes et devait revoir ses cibles de déficit public alors que le Royaume-Uni constatait un écart supérieur à un point de PIB.

La comparaison des écarts de prévisions macroéconomiques avec ces deux pays nous est favorable, puisque l’écart moyen entre la prévision et l’exécution était, avant la crise, de 0,2 % en France contre 0,3 % chez nos voisins, et le même constat peut être fait pendant la période de crise. Nous n’étions pas les seuls à connaître des écarts, car les phénomènes qui nous ont affectés ne concernaient pas que l’économie française.

Une des recommandations du rapport de l’Inspection générale des finances est une meilleure coordination des directions de Bercy. Nous la partageons pleinement et des travaux ont déjà été engagés. La prévision de recettes de la Crim est un exercice particulièrement difficile, mais nous aurions sans doute gagné à davantage échanger entre nous.

M. le président Éric Coquerel. Vous estimez qu’il n’est pas possible, pour des raisons macroéconomiques, de faire changer de cap le paquebot, mais un décret d’annulation de 10 milliards d’euros a tout de même été pris.

Quelle a été votre réaction lorsque la proposition d’un projet de loi de finances rectificative de Bruno Le Maire n’a pas été retenue ?

M. Bertrand Dumont. Je maintiens ma métaphore du pilotage d’un paquebot.

Sur la base des informations disponibles caractérisant la matérialisation de certains risques, l’aggravation du déficit semblait probable et des mesures, qui représentaient à peu près 20 milliards d’euros, ont été prises. Nous avons ensuite proposé un projet de loi de finances rectificative, mais l’arbitrage est de la responsabilité des autorités politiques après pondération des différents facteurs.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Il est difficile d’obtenir une documentation factuelle sur le modèle Mesange – modèle économétrique de simulation et d’analyse générale de l’économie. Sur son site Fipeco, François Ecalle explique qu’il ne différencie pas l’effet du multiplicateur keynésien selon l’état de la conjoncture et présenterait donc un défaut de procyclisme. Pouvez-vous nous éclairer sur cet aspect ?

M. Bertrand Dumont. Ce modèle est en effet plutôt keynésien, mais il n’est pas particulièrement procyclique.

L’ensemble des modèles que nous utilisons sont présentés sur notre site internet. Ils font l’objet d’échanges avec des macroéconomistes et des spécialistes internationaux et français.

Les modèles présentent toujours des défauts. Il n’existe pas de modèle parfait permettant de prévoir le comportement des ménages et des entreprises à court et moyen terme. Il ne faut pas demander plus à un modèle que ce qu’il peut donner et seul le jugement d’expert permet de corriger ses erreurs. Nos modèles sont constamment améliorés à partir de ce que nous savons de l’évolution des déterminants des comportements des acteurs. Nous utilisons le modèle Mesange pour tester certaines propositions économiques et nous le remettons constamment sur le métier pour tester son bon fonctionnement.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je ne crois pas à ce modèle et vos propos s’apparentent à une discussion sur la taille d’une boule de cristal. J’essaye de comprendre comment vous utilisez cette boule de cristal. Je répète donc ma question, qui était très précise : le modèle Mesange prend-il en compte la conjoncture afin d’éviter tout effet procyclique ?

M. Bertrand Dumont. Ce n’est pas une boule de cristal, c’est une modélisation macroéconomique de l’économie française pour anticiper ses réactions. Je ne crois pas qu’il soit procyclique.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Ce n’est pas ma question. Est-ce que les paramètres du modèle Mesange prennent en compte la conjoncture dans la variation du multiplicateur keynésien ?

M. Bertrand Dumont. Je ne suis pas sûr de comprendre exactement votre question. Ce modèle sert à évaluer l’impact de propositions de politiques économiques, plutôt qu’à comprendre la conjoncture et les évolutions de court terme.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Considérez-vous donc que l’évaluation de l’impact d’une mesure économique ne doit pas être affinée par un multiplicateur keynésien ? Si c’est le cas, c’est inquiétant car il me paraît évident qu’un arbitrage de politique publique doit prendre en compte la conjoncture.

M. Bertrand Dumont. Je n’avais pas compris que le modèle Mesange était le sujet de l’audition.

Nous regardons évidemment les différents aspects structurels et conjoncturels de toute recommandation de politique économique que nous faisons au gouvernement, et nous en évaluons le risque procyclique ou anticyclique.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je n’ai pas obtenu de réponse à ma question, je passe donc à la suivante.

Plusieurs spécialistes estiment que le modèle Mesange minore les effets économiques des politiques publiques au delà d’une période de cinq ans. Est-ce exact ?

M. Bertrand Dumont. La capacité prédictive des modèles au delà de cinq ans est effectivement nettement plus faible. Les modèles sont importants car ils nous aident à anticiper et analyser l’impact à moyen terme des politiques économiques, mais leur fonction n’est pas de décrire l’avenir de façon mathématique.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Est-il vrai que Mesange ne prend pas en compte l’impact de long terme de l’investissement public dans le PIB potentiel à travers une hausse du stock du capital ?

M. Bertrand Dumont. Je n’ai pas tous les détails de ce modèle en tête. Je serai ravi de consacrer une audition à ce modèle, si vous le souhaitez.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je souhaiterais obtenir une réponse par écrit sur ce point.

Par ailleurs, est-il vrai que Mesange ne distingue pas les investissements selon leur nature ? Par exemple, les programmes de travaux publics des collectivités territoriales sont-ils traités de la même manière qu’un investissement permettant la prolongation de dix ans des centrales nucléaires ?

M. Bertrand Dumont. Nous nous interrogeons ici sur la pertinence des modèles macroéconomiques utilisés en 2023 et 2024 pour anticiper la conjoncture à un ou deux ans. Pour de telles prévisions, nous n’utilisons pas le modèle Mesange, mais plutôt le modèle Opale, avec ses déclinaisons trimestrielles et semestrielles. Opale nous permet de comprendre la dynamique des grands paramètres de l’économie française pour les mois qui suivent et de mettre à jour régulièrement les prévisions macroéconomiques et budgétaires. Nous améliorons ce modèle de manière régulière, pour mieux comprendre l’évolution de l’offre et de la demande.

Vous avez évoqué le caractère keynésien de nos modèles. De fait, ils reposent sur une logique de la demande, qui est la meilleure pour anticiper l’évolution de l’économie. Toutefois, si nous nous contentons de cette logique, notre capacité d’anticipation se dégrade dans les périodes de dysfonctionnement des chaînes de valeur. En effet, les chefs d’entreprise se projettent dans l’avenir et prévoient leurs investissements à partir de deux déterminants : la demande – c’est-à-dire leur carnet de commandes –, mais également leur capacité à s’approvisionner, qui peut être affectée, par exemple, par la guerre en Ukraine, la crise du covid ou la crise inflationniste. Partant de ce constat, nous avons amendé notre modèle, pour intégrer, à côté de la composante keynésienne, une composante d’offre, assez spécifique à ces années de dysfonctionnement de la chaîne de valeur – elle a depuis perdu en pertinence, car la situation s’est améliorée. Ainsi, nous ajustons nos modèles en permanence.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). J’ai sciemment évité de vous interroger sur le modèle Opale. Pour cette commission d’enquête, mon hypothèse est la suivante : la crise des finances publiques renvoie à l’échec de la politique économique et industrielle des gouvernements de la période, qui a empêché de dégager les recettes nécessaires, en l’absence de réforme structurelle des dépenses. C’est la raison pour laquelle je vous interroge sur vos prédictions à cinq ou sept ans, et non sur celles à un trimestre, qui ne m’intéressent pas.

Vos modèles, dites-vous, sont essentiellement fondés sur la demande. Or, depuis 2014, les gouvernements successifs ont choisi une politique de l’offre. L’effet de ces politiques publiques pouvait-il donc être calculé à partir de vos modèles ?

M. Bertrand Dumont. Distinguons deux questions. Nos modèles de prévision des tendances de l’économie française à trois ou six mois s’appuient notamment sur la demande, comme c’est le cas dans d’autres pays, car ce type de modèle est le plus efficace pour les prévisions à un ou deux trimestres.

Quant à la politique économique menée depuis sept ans, elle vise à renforcer notre outil de production, en allégeant les charges pesant sur le travail, en réduisant la fiscalité sur les entreprises et en simplifiant les normes. Nous analysons ses résultats non pas à partir de modèles, mais à partir de ses effets réels sur le marché du travail, sur le taux d’investissement des entreprises – il est actuellement à 22 %, et surpasse de deux points celui de nos partenaires allemands – et sur l’attractivité du territoire français – pour la cinquième année consécutive, la France est le pays le plus attractif d’Europe pour les investissements étrangers.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Par le passé – avant la crise du covid, s’entend – est-il déjà arrivé que les recettes de l’impôt sur les sociétés et de la TVA – ou d’autres grands impôts – se révèlent inférieures de plusieurs milliards aux prévisions ou est-ce un fait nouveau ?

Par ailleurs, pouvez-vous nous expliquer l’enchaînement économique qui a mené à ce décrochage des recettes de l’IS et de la TVA ?

M. Bertrand Dumont. Oui, il y a des précédents de décrochage des recettes, en général liés à des épisodes de crise financière.

Pour l’impôt sur le revenu, ce décrochage s’explique par le moindre dynamisme de la masse salariale à la fin de l’année 2023. En outre, alors que le barème de cet impôt est indexé sur l’inflation, le revenu moyen des ménages a progressé à un rythme inférieur à l’inflation, ce qui a eu un effet négatif sur les recettes.

Quant au décrochage des recettes de TVA, il s’explique au plan macroéconomique par le contraste entre le dynamisme des exportations et la relative atonie des importations. En outre, le mécanisme de collecte de la TVA, qui implique des remboursements réguliers des entreprises, a pu conduire à des variations infra-annuelles de ses recettes – vous pourrez interroger Mme la directrice générale des finances publiques sur ces mécanismes complexes, qui ne sont pas complètement modélisés.

Enfin, vous le savez, l’impôt sur les sociétés est l’impôt le plus difficile à modéliser. À cause des fortes variations du bénéfice fiscal net des entreprises, il est plus volatil que la croissance. En outre, il a la particularité d’être collecté sur plus d’une année fiscale, ce qui rend plus difficile de prévoir ses recettes.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Je reprends à mon compte une question de M. Woerth : à quel moment la direction générale du Trésor a-t-elle pris conscience du déséquilibre du budget pour 2024 ? Lors de la publication de la note du 7 décembre 2023 ? Avant ? Après ?

M. Bertrand Dumont. Dans la note du 7 décembre 2023, mon prédécesseur a constaté les mauvais résultats pour l’année 2023, tout en recommandant de ne pas communiquer sur ceux-ci, car il était trop tôt pour en tirer des conséquences définitives. À l’époque, nous ne connaissions pas encore les recettes du cinquième acompte de l’IS, qui ne sont calculées que le 15 décembre, ni le solde pour toutes les administrations publiques, qui n’a été connu que quatre mois plus tard, le 26 mars 2024.

Pour l’année 2024, notre compréhension de la situation macroéconomique et de son impact sur les finances publiques ne s’est stabilisée que lorsque nous avons réalisé les budgets économiques d’hiver, à partir du mois de janvier et durant le mois de février. Nous en avons tiré les conséquences en révisant nos prévisions.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Pouvez-vous nous rappeler quelle est la place de l’Agence France Trésor au sein du ministère et son lien avec la direction générale du Trésor ?

Vous avez évoqué tout à l’heure la qualité de la signature française. Le marché de la dette publique est un bon thermomètre des difficultés de finances publiques. L’Agence France Trésor a-t-elle identifié une inquiétude des investisseurs en 2023 ou au début de 2024 ?

M. Bertrand Dumont. Non, nous n’avons pas identifié d’inquiétude à cette période. Notre dialogue avec les investisseurs est permanent. Ils font confiance à la France, à la qualité de notre économie et de notre signature.

L’Agence France Trésor est un service à compétence nationale qui relève de la direction générale du Trésor. Son directeur général, qui est placé sous mon autorité, a deux responsabilités : la gestion au quotidien de la trésorerie de l’État – il doit garantir que celui-ci est à tout moment en mesure d’exécuter ses dépenses –, et l’émission de la dette, pour couvrir les besoins de refinancement – c’est-à-dire rembourser la dette passée arrivant à échéance – et les besoins liés au déficit budgétaire.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Il y a quelques mois, le président Macron se félicitait que la réduction du taux de l’IS ait permis d’augmenter le rendement de cet impôt. Le soubassement idéologique de ce raisonnement est connu, c’est l’idée simpliste, illustrée par la courbe de Laffer, selon laquelle trop d’impôt tue l’impôt, théorie qui n’a jamais été validée empiriquement par les économistes.

Alors même que la pérennisation du CICE, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, sous la forme d’une diminution de cotisations a eu pour effet d’accroître les bénéfices des entreprises, tout comme la réduction des impôts de production et l’inflation, les chiffres montrent une diminution du rendement de l’IS rapporté au PIB durant la présidence de M. Macron. Comment expliquez-vous ce résultat piteux ?

M. Bertrand Dumont. La littérature théorique et la plupart des travaux empiriques établissent un lien mécanique entre l’augmentation de la pression fiscale sur les entreprises et la réduction de leur investissement. C’est l’objet d’un consensus.

Depuis 2017, le taux d’imposition des sociétés en France est passé de 33 % à 25 %. Grâce à cette baisse, nous nous situons désormais dans la moyenne européenne en matière d’imposition des sociétés. D’autres pays, tels que l’Espagne ou l’Italie, ont suivi le même chemin. En Allemagne, le taux d’imposition est resté relativement stable.

Dans les sociétés non financières – le secteur financier obéit à une dynamique propre - , nous constatons une hausse du taux d’investissement des sociétés, qui a atteint 22,7 % en France en 2023, soit un niveau supérieur à celui en Allemagne, qui est de 20 %. Cette dynamique d’investissement constitue l’un des fondements de notre croissance économique.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Ma question portait non pas sur l’investissement, mais sur le rendement de l’impôt sur les sociétés rapporté au PIB. Comment expliquez-vous ces très mauvais résultats ?

M. Bertrand Dumont. Je me suis efforcé de le démontrer, l’année 2023 et sans doute l’année 2024 ont été marquées par une progression bien moins forte qu’anticipé du bénéfice fiscal net des entreprises, donc des recettes de l’impôt sur les sociétés. Ce sont deux années hors norme, qui ne me semblent pas représentatives d’une tendance de long terme. D’ailleurs, la chute des recettes fiscales en 2023 et 2024 ne concerne pas seulement l’IS, mais aussi d’autres impôts.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Ces résultats ne signent-ils pas tout simplement l’échec de la politique économique ?

M. Bertrand Dumont. Non. Il serait erroné de tirer une telle conclusion des résultats pour l’année 2023 – nous ne connaîtrons ceux de l’année 2024 qu’avec le versement du cinquième acompte. Par ailleurs, en 2023 les mauvaises surprises en matière de recettes fiscales n’ont pas seulement concerné l’impôt sur les sociétés.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). À la suite de l’alerte de décembre 2023, mentionnée dans le rapport d’information du Sénat sur la dégradation des finances publiques, avez-vous proposé à l’exécutif de déposer un projet de loi de finances rectificative ? Pourquoi un tel texte ne nous a-t-il pas été soumis ?

M. Bertrand Dumont. Comme je l’indiquais, ces questions ne se sont pas posées en décembre 2023, mais au premier trimestre de 2024, quand il est apparu que la situation macroéconomique et des finances publiques se détérioraient. Tout s’est cristallisé au moment de la présentation du programme de stabilité. Nous avons recommandé au ministre de prendre des mesures – ce qu’il a fait, à travers un décret d’annulation de crédits, des mesures de surgel, et des notifications d’objectifs de dépenses.

Des solutions alternatives étaient possibles, telles qu’un projet de loi de finances rectificative. Avec les représentants d’autres administrations de Bercy, nous les avons présentées au ministre. Mais c’est à lui qu’il revenait de décider, car ce type d’arbitrage est politique.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Le choix de ne pas recourir à un projet de loi de finances rectificative a-t-il eu des motivations autres que politique ?

M. Bertrand Dumont. Les deux options, – le recours à des mesures d’ordre réglementaire ou le recours à des mesures d’ordre législatif – présentaient des avantages et des inconvénients, que nous avons expliqués au ministre.

Contrairement à un décret, un projet de loi de finances rectificative permet de prendre des mesures fiscales, mais il pose des problèmes propres de mise en œuvre. L’arbitrage en la matière appartient au ministre.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Selon vous, il n’était donc pas nécessaire de prendre des mesures fiscales, et les deux options étaient équivalentes ?

M. Bertrand Dumont. Ce n’est pas ce que j’ai répondu. Chacune des options avait ses avantages et ses inconvénients. La voie réglementaire permet d’agir plus rapidement, à travers par exemple un décret d’annulation de crédits. Les ministres ont pris des décisions extrêmement fortes dans ce cadre, que la directrice du budget vous a décrit. Il aurait été possible de recourir, en complément, à un projet de loi de finances rectificative, mais le ministre, qui est juge en la matière, n’a pas considéré que c’était opportun.

M. le président Éric Coquerel. Vous dites que 2023 et 2024 ont été des années hors norme du point de vue des recettes de l’IS.

Il serait possible de penser la même chose de 2022, qui a été l’année de la relance post-covid, l’année où nous sommes remontés à la surface, après avoir touché le fond. Pourtant, à l’époque, les bonnes recettes de l’IS ont été présentées comme une conséquence de l’abaissement du taux de cet impôt.

M. Bertrand Dumont. La pertinence des choix économiques doit être évaluée sur le moyen terme. Évitons de nous focaliser sur une année donnée, particulièrement quand celle-ci est marquée par des phénomènes macroéconomiques très spécifiques.

M. le président Éric Coquerel. Vous considérez que 2023 et 2024 étaient hors norme. Il faudrait ajouter que 2022 l’était aussi.

M. Bertrand Dumont. J’essayais de vous dire qu’il faut analyser les évolutions sur une durée de cinq ou sept ans.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Si j’ai bien compris, c’est seulement en février 2024 que vous avez pris conscience du décrochage par rapport aux prévisions. De quand datent les premières alertes ?

M. Bertrand Dumont. Cela dépend de quoi on parle. La note du 7 décembre 2023 alertait le ministre sur la seule exécution du budget pour 2023. En s’appuyant sur les recettes de TVA constatées à cette date, mon prédécesseur prévenait le ministre que le déficit budgétaire, prévu à 4,9 % du PIB, risquait de s’élever finalement à 5,2 % du PIB pour cette année-là. Il lui indiquait en outre que les prévisions macroéconomiques et de finances publiques seraient mises à plat en 2024, dans le cadre du budget économique d’hiver.

Le 24 janvier 2024, dans une nouvelle note envoyée au ministre, nous avons avancé une prévision de déficit de 5,3 % du PIB pour 2023, en nous appuyant sur des éléments complémentaires, relatifs notamment à l’exécution du solde de l’État. Il nous manquait encore des informations sur les sphères locales et sociales. Le 26 mai 2024, le juge de paix – l’Insee – a établi le solde provisoire à 5,5 % du PIB pour 2023.

Pour l’année 2024, c’est lors de l’élaboration des budgets économiques que nous avons actualisé la prévision macroéconomique et de finances publiques, dans des notes au ministre que nous vous avons transmises.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Vos hypothèses macroéconomiques sont-elles partagées avec la directrice du budget et la directrice générale des finances publiques, ou travaillez-vous en silo, pour que les ministres entendent plusieurs sons de cloche ?

M. Bertrand Dumont. Heureusement que nous ne vivons pas dans un silo ! La prévision macroéconomique relève de la direction générale du Trésor. Nous établissons une prévision à l’hiver puis une autre à l’été, à partir de nos discussions avec les autres administrations concernées à Bercy, telles que la direction générale des finances publiques, ou la direction générale des douanes, qui assume un rôle de collecte des recettes.

Ainsi nos hypothèses de recettes sont-elles travaillées avec les autres directions, même si la responsabilité de la prévision relève fondamentalement de la direction générale du Trésor.

Par exemple, nos hypothèses de recettes de TVA s’appuient sur notre prévision en matière de consommation des ménages. Nous en discutons ensuite avec la direction générale des finances publiques, notamment, pour nous assurer de la cohérence de nos chiffres avec les remontées comptables, étudier l’impact d’éventuels phénomènes exceptionnels ou de phénomènes que nous aurions mal compris.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Les recettes de l’IS, élevées en 2022, ont chuté en 2023 parce que les bénéfices des entreprises ont été plus élevés en 2022 qu’en 2023. Or, justement, 2022 est l’année où le taux de l’IS est tombé à 25 %.

Des économistes ont étudié le comportement des entreprises après la baisse de l’imposition des sociétés en Espagne. Ils ont constaté que celles-ci ont décalé au maximum l’exercice où sont constatés leurs bénéfices pour profiter des années où le taux de l’IS est le plus bas. Les entreprises françaises n’auraient-elles pas également décalé la déclaration de leurs bénéfices à 2022, pour bénéficier de la baisse à 25 % du taux de l’IS ? Cela expliquerait également la baisse des bénéfices déclarés l’année suivante. Dans quelle mesure ce type de transfert intertemporel des bénéfices a-t-il joué, selon vous ?

M. Bertrand Dumont. Je ne dispose pas d’information spécifique sur ce point, même si le risque d’optimisation de l’impôt sur les sociétés existe toujours.

La direction générale du Trésor ne collecte pas l’impôt. En outre, comme vous le savez, pour l’impôt sur les sociétés, la collecte pour une année n n’est achevée qu’en mai de l’année n + 1. Les liasses fiscales ne sont analysées par la direction générale des finances publiques qu’à l’été de l’année n + 1.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Combien avons-nous dépensé en plans de relance depuis 2020 ? Avez-vous le même chiffre que moi, d’environ 140 milliards d’euros ?

La croissance française s’élèverait à 1 % ou 1,1 % en 2024. Si l’on compare aux autres pays, est-ce un bon résultat ?

M. Bertrand Dumont. Oui, le coût de l’ensemble des mesures s’élève environ à 140 milliards d’euros, même s’il faudrait distinguer entre les mesures de soutien à l’économie et les mesures de relance à proprement parler. Nous vous donnerons le détail des chiffres.

Quant au taux de croissance, il s’établit à 1 % environ dans l’Union européenne, alors qu’il est de 2 % ou de 2,5 % aux États-Unis. Ce décalage – nous pourrions même évoquer un décrochage – est l’objet du rapport de M. Draghi sur la compétitivité européenne. Ce n’est pas une fatalité. Avant la crise financière, dans les années 1990, le rythme de croissance en Europe se comparait favorablement à celui des États-Unis, voire le surpassait. Il faut donc redynamiser notre croissance.

En revanche, la comparaison avec les autres pays de l’Union européenne est favorable à la France. La croissance du PIB par rapport à 2017 a été de 8,5 % pour la France contre 6,8 % pour l’Italie et 3,5 % pour l’Allemagne. Cela vous donne une idée de la performance relative de l’économie française.

M. Fabien Di Filippo (DR). J’aimerais élargir le débat aux prévisions portant sur l’évolution des taux d’intérêt. Pendant les premières années du quinquennat d’Emmanuel Macron, nous avons cherché à alerter le gouvernement sur la réalité que masquait la politique d’endettement à bon compte qu’il menait, je veux parler de l’effet boule de neige provoqué par un éventuel retournement de la conjoncture.

Les emprunts servent non seulement à boucler les budgets de l’État et de la sécurité sociale mais aussi à couvrir la charge de la dette. Or celle-ci a toujours été sous-évaluée alors qu’elle a augmenté de manière exponentielle et nous savons qu’elle deviendra le premier poste budgétaire de l’État à la fin du deuxième quinquennat d’Emmanuel Macron, avec près de 90 milliards d’euros par an.

Comment le Trésor a-t-il pris en compte cette évolution ? A-t-il alerté le ministre Bruno Le Maire au cours des deux dernières années, à partir du moment où l’emballement a commencé à se faire sentir ? Comment ce phénomène a-t-il été traité ? La question se pose car rien ne semble avoir été fait pour enrayer cette augmentation. Nous avons même l’impression qu’elle a été minimisée.

M. Bertrand Dumont. Nous sommes bien évidemment très sensibles à l’évolution des taux d’intérêt, qui a un impact non seulement sur la dette mais aussi sur le fonctionnement général de l’économie, comme je l’ai rappelé à plusieurs reprises.

La charge des intérêts de la dette connaît une évolution qu’on pourrait qualifier de dynamique, et sans doute l’est-elle même trop : elle s’élèvera à 54 milliards d’euros en 2025 contre 39 milliards en 2023 et 45 milliards en 2024. Ce phénomène n’est pas propre à la France puisque l’ensemble des pays européens font face à une hausse des taux d’intérêt. Nous anticipons cette hausse dans chaque budget en élaborant des hypothèses sur les taux d’intérêt à la fin de chaque année. Pour la fin de l’année 2024, nous avions prévu 3,3 %, estimation un peu conservatrice car les taux se situent plutôt autour de 3 % pour le court et le moyen terme. Je vous rejoins quand vous dites que cette charge est importante.

Par ailleurs, la direction générale du Trésor estime qu’il convient de revenir à un niveau de déficit situé autour de 3 % afin de mettre un terme à la progression de notre endettement et d’assurer sa stabilisation pour envisager in fine une décrue.

M. Fabien Di Filippo (DR). Permettez-moi d’insister : la direction générale du Trésor a-t-elle lancé en direction de l’exécutif des alertes sur la forte hausse des taux d’intérêt – même si on observe un tassement depuis une dizaine de mois – et surtout sur les risques liés à une augmentation incontrôlée de la charge de la dette, susceptible de représenter dans les années à venir 20 % du budget de l’État ?

M. Bertrand Dumont. Cela renvoie à plusieurs questions.

Nous livrons-nous régulièrement à des exercices internes pour estimer l’impact d’une hausse des taux d’intérêt sur notre dette ? La réponse est oui. Ce sont des analyses publiques dont vous trouverez trace dans les documents budgétaires.

Une autre question porte sur la manière dont nous anticipons l’évolution des taux d’intérêt, autrement dit la politique de la Banque centrale européenne (BCE). Nous avons été confrontés à un choc d’inflation inédit, qui a conduit la BCE, comme la Réserve fédérale des États-Unis, à remonter fortement ses taux en quelques mois. Et cela a été un succès car nous voyons bien que l’inflation se situe sur une trajectoire régulièrement descendante en Europe et en France. Pouvions-nous anticiper à la fois la crise inflationniste et la réaction de la BCE ? Honnêtement, c’était assez difficile.

M. Fabien Di Filippo (DR). Pardonnez ma lourdeur mais je reviens à ma question : par quels moyens avez-vous alerté l’exécutif sur l’évolution de la charge de la dette ? Rappelons que sa hausse prévisible équivaut au montant total du budget de l’éducation nationale : elle passerait de 20 milliards à 80 milliards d’euros en cinq ans ! On ne peut imaginer que personne n’ait été prévenu et qu’un tel héritage soit laissé à ceux qui auront à gérer la suite. Que vous ayez bien analysé les différents scénarios, je n’en doute pas. Vous l’avez vu venir comme nous. Vous dites que c’était difficilement prévisible mais, même avant 2022, on pouvait redouter la rapidité de cette hausse.

M. Bertrand Dumont. Pour être précis, je vous dirai que je n’ai pas vu venir la hausse des taux d’intérêt de la BCE parce que je n’ai pas vu venir le choc inflationniste. En revanche, nous avons bien pris la mesure de l’augmentation extrêmement forte qu’a connue notre endettement à la suite de la crise du covid alors que nous avions réussi à le stabiliser voire à le réduire. Une marche particulièrement haute a été gravie, correspondant à une dizaine de points de PIB. Cela nous rend bien sûr plus vulnérables à une hausse des taux d’intérêt.

Comment communiquons-nous avec le gouvernement ? Régulièrement, la direction générale du Trésor et plus spécifiquement l’Agence France Trésor informent les ministres de la situation de la charge de la dette et de son évolution probable. Nous le faisons en toute transparence à l’égard du Parlement : vous retrouverez des analyses précises sur ce point dans les documents budgétaires.

M. Fabien Di Filippo (DR). Compte tenu de ces alertes, le ministre vous a-t-il demandé des travaux complémentaires ou consulté au sujet de mesures permettant d’endiguer cette hausse ?

M. Bertrand Dumont. Au cours des trente dernières années, la France, à chaque crise, a su mobiliser fortement, et sans doute à bon droit, des ressources budgétaires pour protéger son économie. C’est ainsi qu’elle a agi pendant la crise du covid. En tant que directeur général du Trésor, je considère que ces politiques sont légitimes et utiles d’un point de vue économique. Le défi collectif auquel nous sommes confrontés – et je pense que vous avez entendu les ministres l’évoquer – est de parvenir à conserver cette capacité d’action. L’enjeu porte donc surtout sur les efforts que nous devons consentir pour maîtriser notre endettement en vue de le réduire.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Les outils de prévision macroéconomique sont construits, et pas seulement en France, sur des séquences économiques récurrentes, dans une approche keynésienne. Or depuis 2017, dans une volonté de rupture, a été appliquée une politique de l’offre. La crise du covid est intervenue et nous assistons à une augmentation exponentielle des faillites d’entreprises avec les conséquences que l’on sait sur la masse salariale, les dépenses sociales, la consommation, le rendement de la TVA et de l’IS. Selon vous, le moindre rendement de ce dernier impôt n’était pas prévisible mais l’augmentation de ces faillites permettait de l’anticiper.

Les prévisions pour 2024, nous le savons, n’étaient pas satisfaisantes. Avez-vous fait en sorte que les mêmes causes ne produisent pas les mêmes effets ?

M. Bertrand Dumont. Nous avons tiré les conséquences, dès le programme de stabilité d’avril, de la baisse des recettes d’IS par rapport aux niveaux enregistrés à la fin de l’année 2023. Elles se situent en dessous de 60 milliards d’euros.

M. le président Éric Coquerel. Pour être précis, 57,7 milliards d’euros.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Les effets sur la masse salariale, la TVA, la contribution sociale généralisée (CSG) sont-ils intégrés dans vos prévisions pour 2025 ? Nous voterons le projet de budget pour 2025 en janvier ou en février et il serait bon d’éviter un décret d’annulation en mars.

M. Bertrand Dumont. Nous avons construit les prévisions macroéconomiques et les prévisions de recettes du budget 2025 sur la base de l’ensemble des éléments à notre disposition au moment où nous les élaborions, c’est-à-dire pendant l’été, en vue d’une présentation au mois de septembre. Les évolutions ultérieures n’ont donc pu être prises en compte. En revanche, pour le projet de loi de finances de fin de gestion, nous avons intégré le moindre rendement de la TVA afin d’ajuster au plus près l’exécution des dépenses pour 2024.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Je comprends que ces éléments ne pouvaient être intégrés dans la construction du PLF et du PLFSS examinés à la fin de l’année 2024 mais le seront-ils pour les textes qui nous seront soumis en janvier et février prochains ?

M. Bertrand Dumont. Comme chaque année, nous nous lancerons à partir du mois de janvier dans un exercice de remise à plat de nos prévisions macroéconomiques et de nos prévisions de recettes dont les résultats seront transmis au ministre.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Ma deuxième question porte sur le rendement de la Crim que Jérôme Fournel a qualifié, lors de son audition la semaine dernière, de « déconvenue majeure ». Seuls 600 millions d’euros ont été perçus alors que les recettes étaient estimées à 12,3 milliards dans le budget pour 2023. Thomas Cazenave, que nous auditionnerons, avait avancé le chiffre d’un milliard pour 2024 mais là encore, l’objectif n’a pas été atteint. Comment avez-vous pris en compte ces décalages dans vos prévisions ?

M. Bertrand Dumont. Je vous transmettrai le tableau complet retraçant les recettes de la Crim par année.

M. Didier Padey (Dem). Les modèles de prévision keynésiens ne semblent plus adaptés aux réalités économiques actuelles. Pour les recettes de TVA, d’IR et d’IS, la tendance est à la baisse, la construction est à l’arrêt et les licenciements se font plus nombreux.

Avez-vous recours à des fournisseurs pour alimenter en algorithmes les modèles Mesange, Opale ou Saphir auxquels vous faites une confiance totale ? Travaillez-vous avec eux pour les modifier ? Je suis très inquiet pour 2025 puisque ces algorithmes ne seront, semble-t-il, pas modifiés alors qu’ils ne sont plus adaptés.

Par ailleurs, quelle corrélation établissez-vous entre l’activité industrielle et la hausse du coût de l’énergie, qui selon moi a joué un rôle majeur ?

M. Bertrand Dumont. Sachez que la direction générale du Trésor adapte en permanence ses modèles à l’évolution du comportement des acteurs et de l’économie nationale et internationale. Je conteste le fait que nous fassions une confiance aveugle à nos modèles. Bien au contraire, les résultats qui en sont issus sont passés en revue et réévalués par les agents de la direction et la hiérarchie. Ils font l’objet d’analyses fines, prenant en compte toutes les variables, notamment la demande mondiale adressée à la France, la consommation ou l’épargne. En outre, pour construire nos expertises, nous ne restons pas isolés. Nous avons des discussions régulières avec l’ensemble des conjoncturistes français et internationaux.

Quant aux prix de l’énergie, nous nous sommes efforcés de tirer toutes les conséquences de leur volatilité sur l’économie française. Je suis déjà revenu longuement sur les effets, ces deux dernières années, de l’inflation qui nous a tous surpris.

M. Didier Padey (Dem). Si vous avez procédé à des modifications de l’algorithme que vous avez utilisé pour 2024, il devrait aboutir désormais aux bonnes valeurs. L’avez-vous contrôlé ?

M. Bertrand Dumont. Nous vérifions en permanence les capacités de prévision de nos modèles à travers des reality checks. Nous procédons aussi à des tests comparatifs, en confrontant nos résultats avec ceux auxquels aboutissent de grandes institutions comme le FMI ou la Commission européenne qui se livrent à des exercices comparables, du moins sur le plan économique. Sur le plan des finances publiques, les choses sont un peu différentes car les prévisions budgétaires renvoient à un métier très spécifique.

Ces modèles prédictifs nous permettent d’anticiper certaines évolutions, mais l’économie n’est pas une science dure. Un simple réglage du modèle ne saurait mécaniquement nous rendre omniscients.

M. Didier Padey (Dem). Avez-vous intégré l’intelligence artificielle dans vos modèles ?

M. Bertrand Dumont. Nos modèles ne reposent pas du tout sur l’intelligence artificielle, même si nous réfléchissons à ce qu’elle pourrait nous apporter.

Mme Félicie Gérard (HOR). L’incapacité à prévoir de manière précise nos recettes remet en cause l’équilibre de toutes les lois de finances. Cela fait peser un risque important d’aggravation du déficit même dans l’hypothèse où le prochain projet de loi de finances nous permettrait de faire des économies supplémentaires, grâce à de moindres dépenses.

Je souhaiterais revenir sur quatre points. Le premier porte sur les reports de crédits, prétendument motivés par des considérations pluriannuelles. Ne seraient-ils pas une manière de reporter artificiellement des dépenses sur l’exercice suivant. Comment analysez-vous cette pratique ? Deuxièmement, considérez-vous que le cadre actuel de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) suffit à garantir la sincérité et l’efficacité du processus budgétaire ou pensez-vous qu’une réforme est nécessaire ? Troisièmement, les techniques d’analyse prédictive traditionnellement utilisées par l’administration semblant dépassées, vos services envisagent-ils de recourir à l’intelligence artificielle appliquée désormais à de nombreux domaines ? Enfin, compte tenu des difficultés à prévoir nos recettes, ne faudrait-il, plutôt que d’augmenter impôts et taxes, diminuer bien davantage que nous ne le faisons nos dépenses grâce à des réformes structurelles ? Si oui, lesquelles ?

M. Bertrand Dumont. S’agissant des reports de crédits de l’année n sur l’année n + 1, la directrice du budget vous a déjà répondu et je partage son point de vue sur les limites de cette pratique qui s’est beaucoup développée pendant la crise du covid.

Quant à la Lolf, je considère qu’elle fonctionne bien dans ses grands équilibres. Elle nous permet d’avoir une gouvernance de nos finances publiques conforme aux meilleurs standards internationaux. J’ai beaucoup insisté sur l’importance du rôle du Haut Conseil des finances publiques. Je ne recommanderais pas de remettre à plat la Lolf, même si elle est perfectible.

L’intégration de l’intelligence artificielle dans nos modèles de prévision ne constitue pas une solution miracle. La compréhension de l’économie à travers le travail de nos experts reste fondamentale. En outre, il importe de réfléchir avant de transmettre à ces modèles d’intelligence artificielle, détenus par des entreprises qui ne sont pas forcément françaises, les équilibres fondamentaux de nos prévisions macroéconomiques et de nos prévisions de finances publiques car ils sont susceptibles de mettre en évidence les points de faiblesse et de force de notre économie. Cela suppose une décision politique et implique une discussion de fond sur les avantages et les limites de cette technologie.

Enfin, comme vous le savez, la direction générale du Trésor est engagée avec la direction générale du budget dans la promotion des revues de dépenses, outil très utile pour disposer d’une vision structurelle. Dans bien des domaines, nous nous situons au delà des niveaux de dépenses de nos partenaires européens. Nous ne sommes pas toujours les champions du monde de l’efficience de la dépense et je ne peux que souscrire aux propos que vous avez tenus.

M. Charles de Courson, rapporteur général. J’aurai une première question sur l’IS. Le problème me semble-t-il, c’est que toutes vos précisions sont fondées sur le lien entre l’excédent brut d’exploitation (EBE) et la base fiscale de cet impôt ; or ce lien n’existe pas. En 2023, l’écart entre prévisions et recettes constatées était faible, de l’ordre de 2 % – 56,8 milliards d’euros contre 55,3 milliards d’euros dans le projet de loi de finances initiale (PLFI). En revanche, comment expliquez-vous l’écart de 20 % – 14 milliards d’euros – entre les 72 milliards d’euros prévus dans le PLFI pour 2024 et les 57,7 milliards d’euros qui seront collectés. N’est-ce pas de nature à remettre en cause le lien entre EBE et IS ?

M. Bertrand Dumont. C’est une très bonne question, monsieur le député. Dans le rapport de l’Inspection générale des finances, c’est l’un des points qui concentrent le plus de recommandations. L’IGF nous invite à effectuer des analyses sectorielles plus précises des entreprises contributrices à l’IS. Prévoir le rendement de l’impôt sur les sociétés est un exercice difficile, il y a un consensus parmi les économistes et les spécialistes des finances publiques à ce sujet. C’est l’un des impôts sur lesquels nous devons poursuivre nos travaux, en lien avec nos collègues de la DGFIP.

Plusieurs questions se posent. Vos collègues du Sénat se demandent si nous devrions continuer à intégrer le cinquième acompte dans nos estimations. Le laisser de côté nous paraîtrait une hypothèse exagérément conservatrice. Faut-il demander des informations complémentaires aux entreprises au moment du cinquième acompte afin d’avoir une vision plus globale et plus claire de leur bénéfice fiscal de l’année ? Il conviendrait d’apprécier cette charge supplémentaire pour nos services au regard de la capacité prédictive de telles informations. Nous aurions aussi à nous interroger sur le lien entre EBE et IS. Voici autant d’ouvrages que nous avons sur notre métier.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ma deuxième question porte sur la TVA. L’écart entre prévisions et recettes, de 4,8 milliards d’euros en 2023, est de 12,1 milliards d’euros en 2024, aux dernières nouvelles, soit 6 %. Cette situation n’est-elle pas tout simplement liée au fait que vous avez formulé l’hypothèse d’une reprise de la consommation, qui ne s’est pas confirmée ?

M. Bertrand Dumont. Tout à fait : nous pensions que le déterminant « consommation » dans la composition de la croissance pour 2024 serait beaucoup plus fort. Nous nous sommes fondés sur trois paramètres : un niveau d’épargne important, donc une plus grande capacité des Français à consommer ; une progression du pouvoir d’achat ; la baisse des taux d’intérêt, qui constitue normalement un moteur dans la reprise de la consommation. Le résultat agrégé de la croissance française est proche de celui qui avait été anticipé mais l’évolution de ses déterminants explique la situation que vous avez rappelée pour la TVA.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Pour l’impôt sur le revenu, en 2023, 1,3 milliard d’euros supplémentaire a été perçu, soit un écart faible mais positif de 1,3 % ; en revanche, pour 2024, les recettes ont été inférieures de 5,3 milliards d’euros par rapport au niveau prévu. Comment expliquez-vous un décalage aussi important ?

M. Bertrand Dumont. J’ai déjà évoqué les deux facteurs explicatifs. Nous avons été surpris par la dynamique à la baisse de la masse salariale à la fin de l’année 2023. Par ailleurs, l’indexation du barème de l’IR sur l’inflation a pu provoquer un décalage par rapport à la progression des salaires.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Pour la fiscalité sur le tabac, les écarts sont considérables. Vous avez maintenu l’hypothèse d’une hausse de son rendement alors que c’est une baisse qui a été constatée. Est-ce parce que vous n’avez pas tenu compte de la substitution entre marchés parallèles et marché des buralistes ?

M. Bertrand Dumont. Je n’ai pas tous les éléments en tête s’agissant de la fiscalité sur le tabac. Je vous donnerai des précisions ultérieurement.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Parmi les éléments que vous avancez pour expliquer le dérapage budgétaire, vous mentionnez la contribution des collectivités territoriales, à hauteur de 4 milliards d’euros en 2023 et de 13 milliards d’euros pour 2024. J’ai refait les calculs par rapport à vos hypothèses totalement irréalistes – une augmentation des dépenses de fonctionnement de 2 %, voire de 1,8 %, et une augmentation de 7,5 % des dépenses d’investissement – et j’aboutis à un montant de 7,5 milliards d’euros au lieu de 13 milliards d’euros. Par rapport à des hypothèses réalistes, il ne s’agirait d’ailleurs que de 3 à 4 milliards d’euros comme en 2023.

M. Bertrand Dumont. Nous pouvons toujours discuter du référentiel mais il est clair que la dynamique des dépenses des collectivités locales est nette. Si nous voulons engager un effort véritable de maîtrise de nos finances publiques, plus particulièrement de notre endettement, les trois composantes de la dépense publique devront y contribuer, y compris la dépense locale.

M. Gérault Verny (UDR). Depuis le début des travaux de cette commission d’enquête, je suis dérangé par les réponses que vous et les autres personnes auditionnées avez apportées. Elles donnent l’impression que tout s’est passé normalement, malgré des petits dérapages à droite, à gauche : bref, c’est « Circulez, y a rien à voir ». Lorsque vous êtes interrogé à plusieurs reprises sur des faits qui posent problème, la moindre des choses serait d’apporter des réponses avec un minimum d’humilité, compte tenu de la gravité des dérapages constatés. Une note du Trésor du 11 septembre 2024 avait prévu, si rien n’était fait, un déficit atteignant 6,9 % du PIB. Le PLF a été fondé sur une hypothèse de croissance de 1,4 % alors qu’on sera plutôt aux alentours de 1,1 %.

Comment a-t-on pu surévaluer de 30 % les recettes de l’IS avec une prévision de croissance à 1,4 % ? C’est une question que j’ai soumise à plusieurs personnes auditionnées et l’une d’elles m’a suggéré de vous la poser.

M. Bertrand Dumont. Nous nous appuyons sur deux éléments : la dynamique générale de l’économie qui se reflète dans le bénéfice fiscal des entreprises ; la tendance observée au cours des dernières années. Or, les années précédentes, nous avons été régulièrement surpris par la dynamique positive de nos recettes d’IS. Très clairement, nous avions ce type d’anticipation lorsque nous avons construit la prévision pour 2023 et nous avons été surpris par la baisse de son rendement en décembre 2023 et plus encore au premier trimestre 2024, lorsque nous avons eu connaissance des montants consolidés.

Ces questions, nous ne les prenons pas à la légère. Au contraire, nous les considérons avec beaucoup de sérieux en veillant de façon très méthodique à en tirer les conséquences.

M. Gérault Verny (UDR). Qu’avez-vous prévu pour que les prévisions pour 2025 soient correctes ?

M. Bertrand Dumont. Tout d’abord, nous essayons de mieux comprendre les déterminants du comportement des ménages et des entreprises dans ce nouvel environnement macroéconomique plus incertain, qu’il s’agisse de la consommation, de l’épargne ou de l’investissement. Nous examinons aussi les recettes pour savoir comment améliorer nos prévisions quand nos anticipations n’étaient pas bonnes.

Par ailleurs, nous procédons à une revue, point par point, de nos méthodes de prévision pour essayer de les améliorer. Nous avons déjà donné suite de manière significative aux préconisations du Sénat et de l’Inspection générale des finances.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux questions des autres députés.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Vous nous avez indiqué n’avoir constaté le dérapage des finances locales que le 26 mars 2024. À quel moment l’avez-vous signalé ? Comment a-t-il été pris en compte et comment en avez-vous fait part aux différentes collectivités ? Vous nous avez dit vous-même qu’il était très difficile de modifier les trajectoires en cours d’année. Dans ces conditions, comment avez-vous pu croire que les collectivités étaient en mesure de faire les efforts nécessaires puisque toutes les décisions avaient été actées ?

M. Bertrand Dumont. Ma collègue directrice générale des finances publiques, en lien permanent avec les collectivités, pourra mieux vous répondre que moi. Nous effectuons un suivi de l’exécution de leurs dépenses tout au long de l’année, en partageant ces informations avec la DGFIP. Les notes auxquelles vous faites référence constituent une première étape par laquelle nous consolidons les informations disponibles. Nous comparons ensuite la dynamique de la dépense au cycle des années précédentes en essayant de nous projeter sur les évolutions pour l’année. Quant aux modalités de ces évolutions, elles renvoient aux considérations plus structurelles que j’évoquais.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Trois questions brèves. L’attaque terroriste du 7 octobre a-t-elle eu un impact sur le contexte économique global et donc sur les recettes en France ? Les pertes d’EDF, qui ont entamé les recettes de la Crim, étaient connues. N’était-ce pas une erreur de ne pas les intégrer dans la projection ? S’agissant des efforts en volume, il a été dit que les hypothèses concernant les collectivités territoriales n’étaient pas crédibles. Qu’en était-il pour l’État, pour lequel l’effort demandé était, à mon sens, plus important ?

M. Bertrand Dumont. L’attaque du 7 octobre a eu des effets limités sur l’économie française. En revanche, elle a eu un impact important sur la balance des risques : c’est moins le commerce entre la France et Israël et les territoires palestiniens qu’il faut prendre en compte que le risque de déstabilisation des voies commerciales mondiales, voire de certaines économies comme l’Égypte et dans un autre registre la Jordanie, avec lesquelles nous avons noué des relations qui nous exposent de manière importante.

S’agissant d’EDF, il est certain que nous aurions pu mieux prendre en compte sa situation. Le rapport de l’inspection des finances le met en évidence et nous devons en tirer les leçons.

Enfin, pour ce qui est du pilotage de l’évolution des dépenses de l’État et des collectivités, je soulignerai que les nouvelles règles européennes placent l’évolution de la dépense primaire de l’État au cœur du pilotage de l’évolution des finances publiques et de la maîtrise des finances publiques. Partant de là, nous pourrions envisager entre les différentes parties de la dépense un partage d’éléments de diagnostic et de règles, autour d’un objectif commun de meilleure maîtrise de notre déficit et notre endettement.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur Dumont, je ne vous poserai pas de dernière question, me contentant d’une petite réflexion. Nous nous demandons si le politique peut influer sur le technique, en matière de prévisions et de conseils. Je vous ai bien écouté et j’ai l’impression que vous endossez de manière très forte la politique économique de vos ministres. Je me demande au fond si nous avons besoin des ministres. N’êtes-vous pas finalement l’acteur de l’influence qu’exercent les analyses politiques ?

M. Bertrand Dumont. Je ne le crois pas, monsieur le président. Nous faisons des propositions aux ministres mais ce sont eux qui portent la responsabilité de leurs choix.

5. Mercredi 11 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 60

La Commission auditionne M. Pierre Pribile, directeur général de la sécurité sociale, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([5]).

M. le président Éric Coquerel. Mes chers collègues, je vous rappelle que nous sommes réunis pour « étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 » et que notre commission s’est vue octroyer à ce titre les prérogatives d’une commission d’enquête. Cette audition obéit donc au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué à la personne auditionnée et qui vous a également été transmis. Dans un premier temps, après avoir fait prêter serment à la personne auditionnée puis avoir écouté son propos liminaire, moi-même ainsi que les rapporteurs poserons des questions. Les commissaires appartenant aux différents groupes pourront ensuite également le faire. Le président et les rapporteurs procéderont, s’ils l’estiment nécessaire, à des relances si des réponses semblent insatisfaisantes.

Je le rappelle, cette audition est ouverte à la presse et retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

Monsieur Pierre Pribile, vous êtes directeur général de la sécurité sociale depuis fin avril 2024, où vous avez succédé à M. Frank Von Lennep, que nous avons auditionné jeudi dernier. Avant de vous donner la parole, je vous rappelle qu’en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les personnes auditionnées par une commission d’enquête doivent prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire « je le jure ».

(M. Pierre Pribile prête serment.)

M. Pierre Pribile, directeur général de la sécurité sociale. La direction de la sécurité sociale, que j’ai l’honneur de diriger depuis le mois d’avril dernier, a une double responsabilité : prendre en charge les politiques publiques de sécurité sociale ; proposer les modalités de financement et d’équilibre des comptes. Nous sommes donc placés sous la double tutelle du ou des ministres chargés des affaires sociales, d’une part, et du ministre chargé des comptes publics, d’autre part. En matière de dépenses publiques, nous couvrons grosso modo le champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), non pas la totalité des administrations de sécurité sociale (Asso) mais l’essentiel les régimes de base de la sécurité sociale. Ainsi, nous ne couvrons pas le champ de l’assurance chômage, ni celui des retraites complémentaires.

Notre responsabilité est de produire et d’actualiser régulièrement les trajectoires financières sur ce périmètre, dans le cadre de cycles annuels, marqués par la préparation, l’élaboration et la discussion du PLFSS. Il ne s’agit pas simplement d’un travail en chambre de l’administration auprès du gouvernement, puisque les différentes étapes sont publiques. Il y a ainsi la phase de discussion du projet de financement de la sécurité sociale, chaque année, aux mois d’octobre et novembre. Mais il y a aussi deux commissions des comptes de la sécurité sociale qui rassemblent des parlementaires, des organisations syndicales et professionnelles, et différents acteurs du monde de la sécurité sociale et des branches la constituant qui se réunissent au mois de mai et juste avant la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale ou juste après, généralement fin septembre ou début octobre.

Notre rythme de production des trajectoires et des prévisions est assez cadencé et jalonné, même si, au-delà des productions récurrentes, d’autres liées à l’actualité peuvent s’intercaler. Nous produisons, en avril, une note de précadrage du PLFSS de l’année suivante, et, en mai, les éléments nécessaires à la commission des comptes de la sécurité sociale qui se réunit à la fin de ce mois. En juin, une autre note vise à cadrer la préparation du PLFSS de l’année suivante. En septembre, nous produisons à nouveau des éléments destinés à alimenter la commission des comptes de la sécurité sociale. Au fur et à mesure de la discussion du PLFSS, nous fournissons également tous les éléments qui permettent d’ajuster les chiffres. Fin décembre, une note procède à l’ultime actualisation des comptes de l’année en cours. Au-delà de ces productions récurrentes, nous élaborons, en cas de besoin ou si un événement le justifie, une note d’alerte ou une note intermédiaire.

J’insiste sur le fait que nous menons un travail très collaboratif, avec les autres directions de Bercy, mais aussi avec les organismes de sécurité sociale : chacun a son rôle dans cette coproduction. Ainsi, la direction générale du Trésor, dont vous avez auditionné le directeur, produit des hypothèses macroéconomiques pour l’année future, ce que nous ne sommes pas en mesure de faire. Nous les traduisons en trajectoire des comptes de la sécurité sociale sur le périmètre que j’ai indiqué. Mais des erreurs sont possibles à cette étape.

Ainsi, une hypothèse d’évolution de la masse salariale ne débouche pas automatiquement sur des recettes pour la sécurité sociale : du fait des allégements généraux de cotisations, si la dynamique de la masse salariale est portée par des niveaux de rémunération très exonérés, les recettes supplémentaires pour la sécurité sociale seront faibles ; si, au contraire, la dynamique de la masse salariale est mieux répartie sur l’échelle des salaires ou est tirée par des salaires contribuant davantage, les recettes seront plus élevées.

La direction de la sécurité sociale a également pour responsabilité de collecter toutes les informations émanant des caisses nationales de sécurité sociale en dépenses et en recettes s’agissant de la caisse nationale des Urssaf. Sur la base de ces informations, une réunion interdirectionnelle, à laquelle nous participons, rassemble l’ensemble des directions de Bercy : l’objectif est de converger sur nos prévisions – sur les recettes du champ des Asso, en particulier de la sécurité sociale.

M. le président Éric Coquerel. J’aurai quatre questions. Tout d’abord, lors de l’audition de M. Franck Von Lennep, notre collègue Jérôme Guedj a en quelque sorte levé un lièvre en s’interrogeant sur le financement du Ségur de la santé, dont votre prédécesseur a confirmé qu’il n’avait pas été étudié. Les mesures d’investissement destinées au système hospitalier sont bien évidemment nécessaires – et celles-ci restent bien en deçà des besoins réels. En l’absence de recettes supplémentaires, elles ont cependant non seulement contribué à réduire les marges financières de la sécurité sociale – l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) augmente mécaniquement sans qu’aucune nouvelle recette ne vienne compenser cette nouvelle dépense –, mais aussi à accroître un déficit qui n’a pas été anticipé, estimé à au moins 10 milliards d’euros. Quelle est votre analyse sur ce point ? La seule option viable n’est-elle pas de prévoir des recettes conséquentes et d’en finir avec les mesures non financées ? Comment vous positionnez-vous à cet égard pour le prochain PLFSS ?

M. Pierre Pribile. Pour comprendre le déficit de la sécurité sociale, il faut regarder chacune de ses branches : on constate qu’il est actuellement porté par les branches maladie et vieillesse. La première raison réside dans l’écart de dynamique entre les dépenses de ces branches et les recettes qu’elles perçoivent. Celui-ci est lié au vieillissement de la population, à l’augmentation de l’espérance de vie et à l’accès à des technologies plus coûteuses dont nous devons garantir l'accès à nos concitoyens. Dans ce cadre, les nouvelles dépenses, unanimement saluées, décidées dans le cadre du Ségur de la santé, supposent une dynamique de recettes permettant d’y faire face, faute de quoi elles se traduiront par une aggravation du déficit.

Il existe deux leviers pour parvenir à rétablir les comptes de l’assurance maladie : faire plus d’économies ou augmenter les recettes. Il est difficile d’envisager un rétablissement des comptes de l’assurance maladie en faisant uniquement porter l’effort sur les dépenses, car celles-ci progressent spontanément à un rythme plus élevé que celui de l’évolution de la richesse nationale. Pour que des recettes viennent abonder les caisses de l’assurance maladie, il faudrait donc trouver un moyen d’améliorer l’évolution de la richesse nationale. Sinon, il faut essayer de freiner la dépense par des gains d’efficience : ces dernières années, ils ont à peine contribué à ralentir le dynamisme des dépenses, pour le rapprocher de celui des recettes. Il serait donc compliqué de faire reposer le rattrapage du déficit sur une réduction supplémentaire des dépenses. En effet, la décision d’agir uniquement sur les dépenses conduirait à réduire le périmètre couvert par l’assurance maladie : un tel choix est techniquement possible mais politiquement très douloureux.

M. le président Éric Coquerel. Je complète ma question : l’absence de recettes a-t-elle contribué à la mauvaise appréciation du déficit ?

M. Pierre Pribile. Non, absolument pas, même s’il s’agit d’un élément du déficit. Le coût du Ségur de la santé était prévisible et figurait dans la trajectoire des comptes : aucun imprévu ou dérapage n’a été constaté.

M. le président Éric Coquerel. J’en viens à ma deuxième question, sur le même thème. Un redressement n’est pas envisageable sans penser réellement au financement de notre modèle social, comme le montre la réforme des retraites. Malgré la montée en charge de cette réforme, j’observe en effet que le solde de la branche vieillesse continue de se dégrader : entre 2023 et 2025, le déficit se creuse de 10 milliards d’euros et devrait s’élever à 15,4 milliards d’euros en 2028.

Je compléterai cette analyse par deux éléments de réflexion tirés d’un colloque organisé avec le rapporteur général sur les possibilités de financement du système des retraites, le 21 octobre dernier, dont les actes sont disponibles. Selon l’ancien président du Conseil d’orientation des retraites (COR), la question des retraites relève d’un problème de recettes et non pas de dépenses, dont le pourcentage dans le PIB demeure sensiblement identique. Selon l’actuel président du COR, la réforme des retraites suppose de travailler davantage le déficit de l’État que sur celui de la sécurité sociale. Selon vos services, un retour à l’équilibre est-il possible uniquement à partir de réformes paramétriques ? Avez-vous des propositions concernant de nouvelles recettes ?

M. Pierre Pribile. Malgré la réforme, notre système de retraite est effectivement encore en déficit. Toutefois, en l’absence de réforme, celui-ci serait pire. Si elle ne résout pas tout, la réforme a un impact favorable sur les comptes de la branche vieillesse. Il n’existe pas de réponse technique au fait de savoir si le déficit est principalement dû à un problème de dépenses ou de recettes. Il s’agit d’un choix politique : souhaite-t-on garantir le même niveau de dépenses – dès lors, il faut augmenter les recettes pour résorber le déficit – ou préfère-t-on ne pas accroître le poids des cotisations et des différentes contributions qui alimentent le système de retraites – dans ce cas, il faut baisser les dépenses pour résorber le déficit ? Techniquement, nous sommes capables de tout documenter et de proposer au gouvernement des mesures en dépenses comme en recettes. La question est de savoir quel est l’objectif politique.

M. le président Éric Coquerel. Avez-vous mis des propositions sur la table ?

M. Pierre Pribile. Depuis ma prise de fonctions, l’occasion ne s’est pas présentée, mais nous sommes en mesure de le faire. Vous l’avez constaté dans les notes que le ministre vous a transmises, nous avons une vision globale de la sécurité sociale : nous nous efforçons de proposer des mesures en dépenses et en recettes, correspondant aux orientations voulues par le gouvernement. S’agissant des recettes, au-delà de la modulation des taux de cotisation, nous sommes en mesure de proposer des dispositions visant à réinterroger des exonérations ou des allégements de cotisations, comme en témoigne le projet de financement qui vous a été soumis dernièrement.

M. le président Éric Coquerel. Je passe à ma troisième question. Mi-novembre, vos services ont identifié un écart prévisionnel de 1,2 milliard d’euros concernant les dépenses de médicaments prévues en 2024. En d’autres termes, le marché des médicaments croît plus vite que prévu : les dépenses sociales augmentent donc au même rythme. Une partie de ces dépenses peut être compensée par le mécanisme de la clause de sauvegarde, qui permet à la sécurité sociale de récupérer auprès des industriels une partie du montant du dépassement des remboursements de médicaments. Pourtant, lors de l’examen du PLFSS, un amendement du gouvernement a plafonné cette contribution. Comment expliquez-vous cette décision ?

M. Pierre Pribile. Nous avons constaté un dépassement des dépenses de médicaments alors que la discussion sur le texte était déjà très avancée, puisque c'était après l’examen par votre assemblée. Cet écart s’explique par un montant moindre qu’attendu des remises versées par les laboratoires pharmaceutiques en application des accords passés, produit par produit, avec le Comité économique des produits de santé (CEPS). Cela se traduit par une dynamique plus élevée du chiffre d’affaires net des industriels.

La clause de sauvegarde sert à amortir ce type d’écart, lié à des remises ou au chiffre d’affaires brut des laboratoires pharmaceutiques, mais ne permet d’en rattraper qu’une partie. Dans le cadre du dialogue avec l’industrie pharmaceutique, il avait été initialement prévu de calibrer cette clause pour qu’elle produise un rendement de 1,6 milliard d’euros. Le gouvernement a toutefois fait le choix – annoncé dans le cadre de la navette parlementaire lors de l’examen du PLFSS – de laisser jouer la clause de sauvegarde de façon à ce que, en 2024, elle amortisse une partie de l’écart de 1,2 milliard d’euros : au final, environ 300 millions d’euros devraient être rattrapés.

M. le président Éric Coquerel. Pourquoi cette contribution a-t-elle été plafonnée ?

M. Pierre Pribile. Elle n’est pas plafonnée mais est calibrée pour produire un certain rendement en l’absence de problème. Dès lors qu’il y a un dépassement de 1,2 milliard d’euros, elle jouera et rapportera sans doute de l’ordre de 1,9 milliard d’euros.

M. le président Éric Coquerel. J’en viens à ma dernière question. S’agissant de la montée en puissance des primes dans les revenus des salariés, la Cour des comptes a souligné que celle-ci avait un impact sur le déséquilibre des comptes sociaux, puisqu’elles ne sont pas assujetties à des cotisations. Avez-vous des analyses et des propositions sur ce thème ?

M. Pierre Pribile. Bien sûr. Je l’ai dit, nous essayons de trouver des gisements de recettes acceptables dans le débat public. Nous tenons évidemment compte des travaux de la Cour des comptes, à qui nous fournissons également des éléments d’analyse. Son rapport annuel comporte un chapitre extrêmement précis sur le sujet que vous évoquez. Nous avons à cet égard proposé, dans le cadre du PLFSS pour 2025, d’inclure la prime de partage de la valeur dans le salaire pris en compte pour la détermination du taux d’allégement général, ce qui était une façon de mieux faire contribuer cette partie du salaire au financement de notre sécurité sociale.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Au regard des presque 740 milliards d’euros de dépenses relevant des administrations de sécurité sociale, les déséquilibres sont finalement assez modérés, notamment en comparaison du budget l’État. Les enjeux qui sous-tendent ces chiffres colossaux, en matière de santé publique et de solidarité, permettent de relativiser le débat.

Mes questions portent sur la dégradation de près d’1,5 milliard d’euros du solde des Asso par rapport à ce qui était prévu dans le programme de stabilité pour 2023 et dans la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale. Comment l’expliquez-vous ? Par ailleurs, l’Ondam prévisionnel a été nettement dépassé, d’un peu plus d’1 milliard d’euros, en 2024. Enfin, comment va, selon vous, se solder l’année 2024 ?

M. Pierre Pribile. Je vous remercie d’avoir qualifié de modéré le déséquilibre relevant du périmètre de la sécurité sociale, rendant ainsi hommage à nos efforts. Pour autant, il faut examiner ces chiffres avec un regard quelque peu différent de celui que l’on porterait sur l’État. Notre objectif n’est pas seulement comptable : la pérennité même de notre système de sécurité sociale repose sur notre capacité à financer les soins et les pensions.

Prenons l’exemple des retraites. Dans un système de retraite par répartition, les personnes qui travaillent payent les retraites de leurs parents retraités et espèrent que leurs enfants feront de même quand elles partiront à la retraite. Or, si les enfants doivent non seulement payer les retraites de leurs parents, mais aussi ce que nous n’avons pas financé alors que nous travaillions, le système finira par diverger. Nous œuvrons donc à ce que les comptes de la sécurité sociale soient équilibrés : c’est un objectif de politique sociale, et non pas seulement comptable.

Votre question sur l’écart avec les prévisions pour 2023 aurait pu être posée au directeur général du Trésor, puisque le Trésor actualise l’atterrissage en fonction des remontées venant de l’Insee. Quant au champ des Asso, il va au-delà du nôtre : les remontées sont tardives, notamment s’agissant des comptes des hôpitaux, si bien que les écarts sont consolidés assez tard. Il ne s’agit pas d’un dérapage mais de l’actualisation des données dont dispose l’État.

J’en viens aux causes des écarts pour l’Ondam en 2024. Nous avons procédé, en deux temps, à une actualisation de l’objectif de dépenses d'assurance maladie pour 2024. Dans le cadre du PLFSS initial, le niveau de l’Ondam a été rehaussé de 1,2 milliard d’euros, essentiellement pour des dépenses de soins de ville ou liées au covid – tests, médicaments –, pour 300 millions d’euros. Le reste s’explique par une dynamique plus élevée que celle envisagée concernant les arrêts de travail – les indemnités journalières –, les dispositifs médicaux ou encore les consultations de spécialistes en ville.

Nous connaissions pour partie ces éléments dès le mois de juillet. Ceux-ci sont d’ailleurs publics et figurent dans l’avis rendu – très régulièrement au mois d’avril, puis en juin, au mois de juillet cette année et en octobre – par le comité d’alerte sur les dépenses d’assurance maladie. Dès le mois de juillet, le dépassement concernant les soins de ville était donc connu. Pendant l’été, la dynamique des dépenses hospitalières s’est avérée être plus importante qu’escompté. Si l’on peut se réjouir de l’efficacité de la production de soins de l’hôpital public, cela a contribué à aggraver le décalage, d’où la rectification d’1,2 milliard d’euros dès le dépôt du PLFSS pour 2025. Au cours de l’examen du texte, le poste des médicaments, que nous avons déjà évoqué, a également alourdi la facture. Au final, l’Ondam a dû être rectifié de 2 milliards d’euros – 800 millions après application de la clause de sauvegarde, plus 1,2 milliard.

Je ne dispose actuellement pas de nouvelles informations sur les dépenses au regard de l’Ondam. Le dynamisme de la masse salariale est conforme à la prévision figurant dans le PLFSS ; il n’y a pas lieu de penser que nous aurons des mauvaises nouvelles concernant les recettes. Figuraient en revanche dans le PLFSS pour 2025 des mesures impactant l’année 2024 : n’ayant pas été votées, elles ne produiront pas leurs effets et devraient aggraver le déficit de la sécurité sociale de l’ordre de 600 ou 700 millions d’euros en 2024.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Une dernière question. J'évoquais l’écart relativement faible entre les recettes et les dépenses mais sans doute serait-il différent si on prenait en compte les contributions de l'État au financement des régimes de retraite de la fonction publique qui avoisinent les 100 milliards d’euros. Bien sûr, ces sommes ne sont pas inscrites dans la branche retraite mais comment les comptabilisez-vous ?

M. Pierre Pribile. Je n’ai pas le chiffre précis en tête mais le PLFSS retrace les recettes et les dépenses liées aux retraites des fonctionnaires de l’État, les recettes étant égales aux dépenses. Les difficultés de l'État à financer ces retraites n’affectent donc pas le déficit de la sécurité sociale. Toutefois, elles ont un impact sur les déficits du budget de l’État et donc des comptes publics, vous avez raison de le souligner.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pourrez-vous nous communiquer ces chiffres ?

M. Pierre Pribile. Oui, peut-être même au cours de cette réunion.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Ma première question portera sur l’évolution de la masse salariale en 2023 et 2024. Vous avez indiqué qu’elle était difficilement prévisible, compte tenu des exonérations de charges. Votre direction a-t-elle pu mener des travaux pour améliorer la prévisibilité en prenant en compte ces allégements ?

Des auditions de la direction du Trésor et de la direction générale des finances publiques (DGFIP), nous retirons l’impression qu’il existe une certaine décorrélation entre les grands agrégats macroéconomiques et l’évolution des recettes en général ? Est-ce le cas aussi pour les recettes liées à la masse salariale ?

M. Pierre Pribile. Nous travaillons tous les jours à améliorer nos prévisions mais la période récente marquée par plusieurs retournements – un choc inflationniste comme on n’en avait pas connu depuis longtemps ; des salaires portés par des dynamiques très soutenues, notamment du fait de l’indexation du Smic sur l’inflation – nous a donné l’occasion de parfaire notre compréhension de la façon dont nos hypothèses sur l’évolution de la masse salariale peuvent être traduites en trajectoires de recettes pour la sécurité sociale. Le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) rend compte de ces efforts. Sa dernière édition comporte une analyse précise de la manière dont a été interprété l'impact de l'inflation en général sur les comptes de la sécurité sociale, pour les recettes comme pour les dépenses. Une autre partie est consacrée à l’amélioration des modèles de prévision du coût des allégements généraux lié à cette dynamique salariale. L’histoire ne se répète jamais mais j’espère que ces travaux et les ajustements auxquels nous procédons chaque jour nous permettront de mieux prévoir si nous sommes confrontés à des épisodes analogues.

Je ne sais pas exactement quoi répondre à votre question sur la décorrélation. Il existe tout de même une corrélation entre le scénario macroéconomique et l'hypothèse de masse salariale produite par la direction du Trésor pour l'année qui suit. Le travail que nous faisons tous les jours avec nos équipes et très régulièrement avec les autres directions consiste justement à confronter cette hypothèse avec les remontées mensuelles de l’Urssaf. Il s’agit de voir s’il y a un écart avec les montants inscrits dans les comptes. Ce n'est pas un exercice facile parce que la lecture de ces chiffres n'est pas univoque. Nous partageons nos interprétations avec les caisses de sécurité sociale et les services l'Urssaf qui, eux-mêmes, nous livrent des prévisions. Nous en discutons aussi avec la direction du Trésor et les autres directions de Bercy.

L’hypothèse finale que nous formulons, je tiens à le souligner, n’est pas le fruit d'un arbitrage politique. Pardon si je vous choque mais nous ne demandons pas au ministre son avis sur les prévisions de recettes. Nous nous efforçons de converger techniquement vers une forme de consensus avec les autres administrations en espérant que le rapprochement des informations partielles dont chacune dispose nous permette de nous approcher le plus possible de la réalité. Nous livrons ce résultat au ministre et, à chaque étape que j’ai indiquée, à la représentation nationale et à la CCSS, donc au public.

Il s’agit d’un processus très itératif. À mesure que l’année s’écoule, les chiffres que nous présentons résultent de moins en moins des hypothèses macroéconomiques et de plus en plus des constats établis à partir des remontées effectives de recettes des Urssaf. Dans des périodes de choc comme celle que nous avons connue, il y a certainement des phénomènes bizarres qui rendent très compliqué le travail d’interprétation du Trésor, mais la corrélation entre nos chiffres et les scénarios macroéconomiques s’établit parce que le constat l'emporte sur l'hypothèse.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. J’aurai une autre question sur les dépenses liées aux prestations sous Ondam dont vous avez évoqué l’augmentation en 2024. Lorsqu’une alerte a été lancée au mois d’octobre, des propositions ont-elles été présentées au nouveau gouvernement pour les réduire, y compris par voie réglementaire ? N’aurait-il pas été possible pour l’exercice 2024 de prendre des mesures limitant les indemnités journalières et les dépenses liées au covid, je pense notamment au non-remboursement des tests sans ordonnance ?

M. Pierre Pribile. À la demande du gouvernement, nous avons instruit, dès avant l'été 2024, un grand nombre de mesures portant sur les dépenses que vous venez d'évoquer. Précisons qu’elles n’auraient eu qu’un effet limité sur l'exercice 2024. L’une d’elles consistait à diminuer le plafond de prise en charge des indemnités journalières pour une économie de 600 millions en année pleine. Compte tenu des trois mois nécessaires avant son entrée en vigueur, elle n’aurait eu qu’un impact résiduel pour 2024. Ces mesures ayant été instruites, elles figurent dans leur quasi-totalité parmi les sous-jacents du PLFSS pour 2025.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Une partie de la dégradation des comptes de la branche vieillesse est liée aux mesures favorables aux personnes ayant liquidé leurs pensions après la réforme de mars 2023. Comment ont-elles pesé sur les comptes de la sécurité sociale entre 2023 et 2024 ?

M. Pierre Pribile. La réforme des retraites, aussi paradoxal que cela puisse paraître, a en effet engendré à ses débuts une augmentation des dépenses de la branche vieillesse, en raison des mesures que vous avez rappelées. Toutefois, comme pour le Ségur de la santé, cela n’a pas contribué à creuser l’écart avec nos prévisions car celles-ci intégraient ces coûts, que nous avons pu chiffrer. Il n’y a donc pas eu de mauvaises nouvelles en ce domaine.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Oui, mais vous n’avez pu le faire qu’à partir de la mise en œuvre de la réforme. Cela ne vaut pas pour le début de l’année 2023.

M. Pierre Pribile. Tout à fait.

Pour revenir à la question sur le financement par l’État des retraites de ses agents, je peux vous préciser, monsieur Ciotti, que sa contribution a été intégrée dans nos comptes à hauteur de 46,3 milliards en 2023 et 49,7 milliards pour 2024.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. J’ai une dernière question sur le chiffrage des recettes nouvelles. Est-il produit par la DSS ou bien par la direction de la législation fiscale (DLF) à laquelle incombe l’estimation de la majorité des mesures fiscales ?

M. Pierre Pribile. Nous effectuons les chiffrages des recettes figurant dans le PLFSS. Je n’ai pas d'exemples précis en tête mais quand nos collègues de la DLF disposent de davantage de technologie pour certaines recettes, il nous arrive de réaliser un travail conjoint avec eux. Reste que c’est nous qui produisons les fiches d’impact et les études d’impact destinées au gouvernement.

M. le président Éric Coquerel. J’ai bien noté que vous ne demandiez pas au ministre son autorisation pour vos hypothèses mais les reprend-il toujours ou lui arrive-t-il de s’en écarter, notamment pour communiquer ?

M. Pierre Pribile. Depuis que j'exerce ses responsabilités – il est vrai que c’est seulement depuis le mois d’avril –, je n'ai pas d'exemple d’un ministre qui aurait communiqué sur un chiffre différent que celui que nous lui avons fourni. Ces chiffres sont rendus publics très régulièrement, c’est l’une des spécificités du secteur de la sécurité sociale. Ainsi, entre le moment où j’ai pris mes fonctions et aujourd’hui, deux rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale ont été publiés, l’un au mois de mai, l’autre en octobre, deux avis du comité d'alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie ont été rendus, deux textes législatifs ont été déposés, le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour l’année 2023 et le PLFSS. Ce sont autant de moments où le fruit de notre travail fait l’objet d’un débat public. J'ai envie de dire qu’il serait tout de même assez périlleux de la part d’un ministre de communiquer sur des bases différentes puisqu’il y a 90 % de chances que nos chiffres apparaissent soit le lendemain soit le mois suivant.

M. le président Éric Coquerel. Votre prédécesseur nous avait indiqué que les remontées relatives aux rentrées de cotisations de l’Urssaf vous permettaient régulièrement de connaître les grandes tendances du niveau de l’emploi. Du coup, vous pouvez savoir précisément si vos prévisions sont adéquates. Vos services ont-ils eu l’occasion de lancer des alertes afin d’appeler l’attention sur un écart entre ce qui est constaté et les prévisions, un peu comme l’a fait la direction générale du Trésor dans sa note de fin 2023 ?

M. Pierre Pribile. Oui, nous pouvons le faire. La mauvaise nouvelle concernant les remises sur les médicaments en est un exemple. Nous avons arrêté notre nouvelle prévision le 8 novembre, donc à un moment très délicat, en plein milieu de la navette du PLFSS entre l’Assemblée et le Sénat. Nous avons remonté l’information au cabinet et avons produit dans les jours suivants une note. Juste avant l’examen du texte au Sénat, le ministre nous a demandé d'ajuster les chiffres et de préparer des amendements intégrant cette nouvelle donnée que le gouvernement a pu présenter. Donc, vous le voyez, même en cours de navette, dans un délai très bref, de telles modifications sont possibles. Évidemment, une fois que le PLFSS est voté, il est trop tard.

Sur les questions liées à la masse salariale, en tout cas depuis avril dernier, nous n’avons pas eu à le faire car la situation ne s’est pas présentée.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Monsieur le directeur, je n’ai pas compris votre réponse à la question du président Coquerel au sujet de la prévision du coût du Ségur et son impact sur le déficit structurel. La conclusion à laquelle arrive Le Monde dans l’analyse de cette situation me paraît un peu différente de la vôtre. J’estime que vous n’avez pas apporté de réponse sincère et je vais me permettre d’y revenir.

Que votre administration ait mesuré le coût du Ségur, encore heureux, mais le problème, c’est que les prévisions n’étaient pas réalistes puisqu’on ne pouvait pas voir quelles étaient les économies et les nouvelles recettes correspondantes. Les comptes soumis au Parlement étaient faux.

M. Pierre Pribile. Ce coût a été inscrit dans les comptes. Les comptes tels qu'ils ont été votés par le Parlement depuis le Ségur de la santé intègrent la totalité des dépenses liées au Ségur. Le déficit de la branche maladie intègre donc le fait que ces dépenses ne sont compensées ni par des mesures d’économies particulières ni par des recettes particulières.

Aurait-il fallu augmenter les impôts ou faire d'autres économies sur la branche maladie ? C’est à trancher cette question que sert la discussion du PLFSS chaque année. La représentation nationale en a donc débattu. Il n’y a pas d'informations manquantes : tout cela est transparent. Par ailleurs, cela n'a occasionné aucun dérapage par rapport à quelque prévision que ce soit, puisque tout cela était prévu, prévisible et inscrit dans les comptes non seulement de l'année N mais aussi des années futures.

Faut-il faire des économies supplémentaires pour financer des dépenses supplémentaires ? Faut-il créer les conditions pour des recettes nouvelles ou augmenter les recettes existantes ? Ce sont des choix politiques et ce sont précisément ces choix qui sont débattus tous les ans par le Parlement lors de l'examen du PLFSS.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je suis désolé mais une fois de plus, je ne me satisfais pas de votre réponse. Je reprends l’article du Monde, qui n’est pourtant pas ma lecture de chevet. La journaliste parle d'« un éléphant au milieu de la pièce » et indique qu’au plus haut niveau de l'État, le dérapage de la sécurité sociale est attribué à un problème du financement du Ségur. C’est une réalité que je tiens à mettre en rapport avec ce que vous avez expliqué depuis le début de votre audition. Sur l'ensemble des dépenses, le seul paramètre qui change fondamentalement dans les prévisions depuis le début du mandat d’Emmanuel Macron, hors risques liés à la crise sanitaire, c'est le Ségur. Aucune autre raison ne peut expliquer le dérapage des comptes de la sécurité sociale.

La question qui se pose n’est pas de savoir s’il y avait des bouts de papier où était écrit que les comptes étaient à l'équilibre et qu’il n’y avait pas de dérapage. Ces bouts de papier, on les connaît, on les a lus. Certaines personnes ici disaient que ce n’était pas parce qu’il est écrit que le Ségur est financé qu’il est réellement financé. Ma question est la suivante : quand votre administration a pris la mesure du coût du Ségur, a-t-elle prévenu le ministre pour lui indiquer que, compte tenu des différents paramètres et engagements, de l’évolution naturelle des dépenses en lien avec le vieillissement de la population, la dynamique des soins à l'hôpital et la hausse globale du coût des soins, le Ségur ne pouvait pas passer ? D’après les informations que votre administration a communiquées au Parlement et ce que nous savons de celles qu’elle a transmises aux ministres, je ne vois à quel moment elle a pu dire que le Ségur était finançable. Et ce ne sont pas les réponses que vous avez apportées aujourd'hui qui montrent qu’il l’était dans toute son ampleur.

M. Pierre Pribile. Mon prédécesseur a, me semble-t-il, répondu à cette question. Quand une dépense de cette nature est prévue, elle est intégrée dans nos comptes et c’est bien le cas. La question est de savoir de quel dérapage vous parlez. L’objet de votre commission est-il de comprendre le déficit de la sécurité sociale ou bien, s’agissant de l’exercice 2024, l'écart entre les prévisions contenues dans le projet de loi de financement initial et les prévisions actuelles ? Ce sont deux choses différentes. Oui, le coût du Ségur de la santé pèse sur le déficit de la sécurité sociale mais ce n’est pas une cause de l’écart que vous cherchez à comprendre. Il n’y a pas d’informations manquantes dans le PLFSS initial de 2024, fondé sur une prévision de déficit de la sécurité sociale de l'ordre de 10 milliards d'euros : le coût du Ségur est intégré.

Toutefois, il me semble que le cœur de votre interrogation, c’est l’écart entre les 10 milliards prévus initialement et les 18 milliards prévus dans le PLFSS pour 2025. Et là, le Ségur ne joue aucun rôle puisqu’il a été intégré dès le début. L’écart de 8 milliards d'euros est dû essentiellement à des pertes de recettes intervenues depuis le texte initial. Sur ces 8 milliards, en effet, 6 milliards renvoient aux recettes : une moitié provient de l'impact en 2024 des mauvaises nouvelles de 2023 et l’autre, de la révision des hypothèses macroéconomiques sur l'exercice 2024. C’est la conjoncture qui explique qu’il y a moins de recettes, cela n’a rien à voir avec le Ségur. Enfin, les 2 derniers milliards sont attribuables aux révisions de l’Ondam dont je vous ai parlé, qui là encore n’ont rien à voir avec le Ségur puisqu’elles sont liées à la dynamique des soins en ville comme à l'hôpital.

M. le président Éric Coquerel. Pour arriver à comprendre pourquoi les déficits sont plus importants que prévu, je suis désolé, mais il faut bien aussi prendre en compte le fait qu’il y a une dépense qui, depuis qu’elle a été créée, n’a pas été compensée par des recettes. Cela signifie en effet qu’on accepte que ce soit le déficit qui la finance. Or la dette sociale se distingue de la dette de l’État, ne serait-ce que parce que son remboursement doit porter sur le stock. Cela a des conséquences sur la capacité à prévoir. Je comprends donc M. Tanguy quand il vous dit que la réponse n'est pas satisfaisante.

Il est bon que la commission des finances enregistre le fait que depuis sa création, chose que personnellement je n’avais pas vue, une dépense attribuée à la sécurité sociale, liée à la rémunération des personnels de santé, est financée par le déficit et donc par la dette de la sécurité sociale. C'est une information utile pour notre compréhension.

M. Pierre Pribile. Tout à fait, mais pour le coup, tout a été intégré et prévu dans les comptes. Il n’y a pas eu d’aléas. Le Ségur n’explique en rien l’écart de 8 milliards constaté sur l’exercice 2024.

M. Éric Woerth (EPR). Je n’ai pas de questions à poser, monsieur le président, juste une remarque à formuler sur les travaux de notre commission d'enquête. Le directeur a été extrêmement clair dans les réponses qu'il apportait. Nous ne sommes pas là pour établir un diagnostic du déficit global des finances de notre pays. C’est le rôle de la commission des finances de s’y consacrer et non pas de la commission d’enquête. J’entends le Rassemblement national et d’autres souligner que le Ségur de la santé est à la source d’un déficit considérable mais je n’ai entendu personne s’opposer à l'augmentation de la rémunération des personnels de santé. On peut toujours s’en préoccuper post-mortem mais cela ne me semble pas très intéressant.

Ce qui, en revanche, est tout à fait intéressant, ce sont les causes de l’augmentation massive du déficit de la sécurité sociale. M. Pribile a donné les chiffres et a expliqué de quoi elle provenait. Ne confondons pas cette commission d'enquête avec la commission des finances elle-même.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur Woerth, si vous voulez être auditionné, il n’y a pas de problème, mais chacun voit bien que, dans cette commission d'enquête, nous faisons des analyses différentes de l'explication des problèmes de prévisibilité. Pour aller vite, pour certains, le problème est de nature technique, pour d’autres, il est lié à une dissimulation, pour d’autres encore, dont je suis, il renvoie à une erreur de politique économique. Dans ces conditions, le fait qu’une dépense ait été créée sans jamais avoir été compensée par des recettes rentre dans le champ de notre commission d’enquête, même si cela ne correspond pas aux conclusions que vous souhaitez.