rapport d'enquête afin d’étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 — Comptes rendus des auditions

M. le président Éric Coquerel. Je considère que le Parlement a été privé des moyens de contrôler les dérapages en cours. En théorie, chaque année, les deux assemblées disposent des tirés à part vers mi-juillet et le projet de loi de finances est déposé à l’Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d’octobre. En 2024, cette procédure n’a pas été suivie bien évidemment. C’est la raison pour laquelle Charles de Courson, rapporteur général, et moi-même avons demandé au gouvernement les lettres plafonds. Hier, lors de son audition, Gabriel Attal a eu l’air étonné que nous ne les ayons pas eues alors même qu’il a pris la responsabilité de ne pas nous les transmettre lorsqu’il était premier ministre. Ensuite, c’est vous, monsieur Barnier, qui êtes devenu premier ministre. J’aimerais savoir qui a pris la responsabilité de ne pas nous les adresser ?

M. Michel Barnier. Monsieur le président, c’est le premier ministre qui est responsable.

M. le président Éric Coquerel. Je voulais des précisions car nous les avons demandées à Matignon puis à Bercy.

J’en viens à une question plus globale. L’objectif premier des politiques économiques menées depuis plusieurs années est de réduire les déficits. Or cet objectif n’a pas été atteint : le déficit public s’élève à 6,1 % alors qu’un taux de 4,4 % avait été ciblé à la fin de l’année 2023. Cet échec est-il aussi celui de ces politiques économiques ?

M. Michel Barnier. Je sais que l’une de vos préoccupations, monsieur le président, est de remettre en cause les politiques économiques qui ont été menées. Il y a bien sûr un lien entre les politiques économiques et budgétaires et le niveau de déficit. J’ai décidé de réduire le déficit que j’ai trouvé à mon arrivée car je l’estimais excessif – je vous ai longuement dit pour quelles raisons et je vous remercie pour votre patience. J’ai alors pris le risque d’être impopulaire pour ne pas être irresponsable. Et je continue de penser que mieux vaut être impopulaire qu’irresponsable. J’ai décidé de commencer par une baisse d’un point, ce qui a appelé une certaine politique économique.

Soyons justes avec les gouvernements précédents. Face au choc inédit de la crise du covid, comment auriez-vous agi, monsieur le président, si vous aviez été ministre des finances ? Soit dit en passant, j’ai toujours été passionné par la culture du risque, comme j’ai pu le démontrer tout au long de ma vie politique, et pas seulement dans le domaine de l’écologie, et je considère qu’il faut se préparer à la survenue de nouvelles pandémies. L’économie du monde s’est arrêtée, la nôtre aussi et le gouvernement a alors clairement fait le choix d’une politique budgétaire destinée à soutenir l’économie et je crois qu’il a bien fait. A-t-il proposé suffisamment tôt de s’engager dans un processus de phasing out en supprimant peu à peu les mesures mises en œuvre ? Même si, à cette époque, je n’avais pas de responsabilités publiques, je considère qu’on aurait dû expliquer aux Français et aux entreprises qu’une sortie progressive du dispositif du « quoi qu’il en coûte » était nécessaire pour amortir les conséquences auxquelles nous avons été confrontés en 2024.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Hier, lors de son audition devant notre commission, votre prédécesseur, M. Gabriel Attal, a mis en cause de manière un peu insidieuse – mais de façon édulcorée par rapport aux déclarations que lui et ses amis avaient faites dans la presse au moment de votre nomination – un certain retard dans les décisions concernant le surgel des 16 milliards de crédits et les réductions de dépenses, évaluant son coût à plusieurs milliards d’euros. Ces propos ne vous ont pas échappé. Quel jugement portez-vous sur ces critiques sous-jacentes que je trouve personnellement assez déplacées, compte tenu de l’état des lieux à votre arrivée à Matignon ?

M. Michel Barnier. Je n’ai aucune intention de polémiquer avec M. Attal. J’ai eu la chance au sein de mon gouvernement de compter sur le soutien de plusieurs ministres ayant été membres de son propre gouvernement. Moi, j’essaie de dire les choses de manière simple et non pas théorique. J’ai tenté de vous décrire objectivement quelle était la situation que j’ai trouvée. Les notes successives de la direction générale du Trésor depuis le mois de janvier montrent bien comment les choses ont évolué. J’ai dit pourquoi les mesures annoncées par le gouvernement qui a précédé le mien ne pouvaient être mises en œuvre dans leur intégralité. Le surgel était déjà décidé quand je suis arrivé et M. Le Maire avait notifié aux ministres les cibles de dépenses pendant l’été. M. Attal a souligné que je n’avais pas fait ce qu’il souhaitait : il avait en tête des mesures précises mais je peux vous donner d’autres exemples.

Si on me pousse un peu, je peux parler de l’assurance chômage. Quand je suis arrivé, il m’a dit que tout était prêt et qu’il n’y avait plus qu’à signer le décret. Après lui avoir demandé pourquoi il ne l’avait pas fait lui-même, je lui ai indiqué que cela appelait des discussions avec les partenaires sociaux. Je crois au dialogue social et la ministre du travail a fait un très bon travail. Bien sûr, cette voie n’engendre pas les mêmes économies mais un dialogue social de qualité a un coût positif, si je puis dire.

Je n’ai pas mis en œuvre non plus certaines mesures qui manquaient de réalisme et qui n’auraient pas produit d’effets sur les finances publiques en 2024. Si vous voulez aller plus loin, monsieur Ciotti, je vous encourage à le faire. Interrogez donc les responsables administratifs des services concernés par les gels ou les réductions de crédits voulus par M. Attal. Ils vous diront quels effets auraient eus en 2024 l’augmentation du ticket modérateur pour les consultations médicales, les modifications des règles relatives à l’apprentissage ou le plafonnement des indemnités journalières si ces mesures avaient été prises en septembre ou octobre. D’après ce qu’on m’a dit, il n’y avait pas d’économies à en attendre pour l’année 2024. C’est la raison pour laquelle, je n’ai pas retenu ces mesures.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je vais compléter ma question en l’abordant sous un angle plus technique même si les implications politiques ne nous échappent pas. Je cite les propos qu’a prononcés M. Attal hier devant notre commission hier : « En juillet, mon gouvernement a fait le choix d’un surgel de 16 milliards d’euros. Nous comptions en annuler 9 milliards. Pour cela, il aurait fallu notifier l’annulation aux ministères dès le début du mois de septembre. Nous n’avons donc pu en annuler que six sur les neuf ». Au-delà de vos arbitrages, pourquoi ces crédits n’ont-ils pas été annulés ?

Nous avons appartenu à la même formation politique qui a présenté un contre-budget pour 2024 dans lequel nous avions inscrit une réforme des indemnités chômage, qui aurait conduit à une réduction des dépenses publiques de 5 milliards d’euros. M. Attal a annoncé, de façon très politique, entre les deux tours des élections législatives, qu’il ne signerait pas le décret lançant cette réforme. Pourquoi, en cohérence avec les positions que vous avez toujours défendues, ne l’avez-vous pas signé alors qu’il aurait créé une source considérable d’économies ?

M. Michel Barnier. Le fait que nous ayons appartenu à la même formation politique ne m’a pas échappé. Je m’en souviens avec précision mais sans nostalgie. Les choses sont aujourd’hui ce qu’elles sont. J’ai défendu une réforme de l’assurance chômage comme j’ai soutenu le regroupement des différentes prestations sociales, exception faite de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), en une allocation sociale unique à des fins de simplification et d’harmonisation. Je n’ai pas changé d’opinion, y compris en devenant Premier ministre. Simplement j’ai pensé, à tort ou à raison, que l’ouverture d’un champ de discussion était nécessaire. Ce besoin, j’en ai pris personnellement la mesure à mon arrivée à Matignon, en recevant longuement des représentants syndicaux et patronaux aux côtés de Mme Astrid Panosyan-Bouvet, et je ne regrette nullement d’avoir pris ce temps car ce n’est pas du temps perdu. Ce dialogue social, pour toutes sortes de raisons, je ne souhaitais pas l’ouvrir s’agissant de la retraite, sauf pour des sujets importants comme la prise en compte de la pénibilité, les carrières longues ou les carrières des femmes, en discussion en ce moment. J’ai donc choisi la réforme de l’assurance chômage, ce qui a provoqué des débats entre certains députés de la majorité sortante et ceux de la nouvelle majorité relative qui m’accompagnaient.

C’est une différence qu’il y a entre nous, monsieur Ciotti : moi, je crois au dialogue social. Je suis convaincu qu’un pays où il y a de cohésion dans la société et dans les entreprises est un pays qui se porte mieux et qu’il y a besoin de syndicats forts. Je ne regrette pas mon choix car, à quelques centaines de millions d’euros près, nous avons obtenu un résultat très positif et constructif grâce au dialogue social et j’espère que ce sera le cas dans d’autres domaines. J’ajoute que le décret sur l’assurance chômage n’aurait rien rapporté en 2024 si je l’avais signé.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je reviens à ma question technique sur les notifications aux ministères des décisions concernant les gels et suppressions de crédits.

M. Michel Barnier. Rappelons tout d’abord que M. Attal, bien que démissionnaire, était toujours en fonction à mon arrivée. Par ailleurs, selon les informations portées à ma connaissance, le ministre des finances avait notifié durant l’été à tous les ministères les cibles de dépenses. J’ai pris ensuite le temps de regarder les choses en détail, d’autant que je n’avais pas exercé de fonctions ministérielles depuis 2009. Je me suis donc penché sur les annulations et les gels prévus par le précédent gouvernement, sans hostilité ni agressivité, simplement pour comprendre, même si j’acceptais leur principe pour des raisons macroéconomiques et budgétaires. Encore une fois, je ne cherche ni excuse ni complaisance – je sais que je n’en obtiendrai pas de certains d’entre vous. Je tiens simplement à expliquer mes choix. Je me suis permis de vous rappeler le calendrier dans le cadre duquel j’ai dû travailler pour réduire le déficit autant que possible en 2024, compte tenu des dérapages potentiels. Quant aux gels et aux annulations, je le redis, j’ai essayé de les examiner dans le détail en me posant certaines questions : sur qui ça tombe ? Est-ce réaliste ou pas ?

Dans le même temps, j’apprenais qu’il y avait un milliard de dépenses en plus pour la sécurité sociale, que le financement des élections législatives n’avait pas été assuré, que la reconstruction de la Nouvelle-Calédonie appelait de nouvelles dépenses et qu’il fallait trouver de l’argent pour le versement des primes aux membres des forces de l’ordre ayant travaillé pendant les JOP. Nous avons néanmoins fait un effort important de réduction des dépenses.

Je ne sais pas si vous avez eu le temps de demander hier à M. Attal le détail des mesures qu’il recommandait et que nous n’avons pas prises. Il serait intéressant de regarder sur qui ça tombe.

M. le président Éric Coquerel. C’est-à-dire ?

M. Michel Barnier. Je suis content, monsieur le président, que vous vous intéressiez à ce que je dis car j’ai du respect pour vous. En présentant le budget, j’ai dit à plusieurs reprises mon souhait que les Français les plus fragiles et les classes moyennes ne soient pas affectés par les efforts à venir et que les efforts, s’ils devaient concerner tout le monde, soient le plus juste possible. Je m’exprime maintenant très librement et je dois dire que j’ai toujours des scrupules ou des hésitations face à ce que l’on appelle les coups de rabot. Dans le cadre d’une gestion publique moderne, on devrait être capables de recourir à d’autres solutions, notamment en responsabilisant les fonctionnaires et en les poussant à s’intéresser aux économies à faire dans leurs propres services. Quand je dis qu’il faut se préoccuper de savoir sur qui ça tombe, je veux simplement évoquer le souci de ne pas faire quelque chose d’injuste.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Nous ne manquerons pas de réinterroger M. Attal, sans doute par écrit.

Vous avez évoqué les mesures que vous avez été amené à prendre pour faire face à la situation extraordinairement préoccupante que vous aviez trouvée à votre arrivée. Les comptes publics apparaissaient en effet très dégradés, et tous les paramètres étaient dans un état alarmant. Vous avez donc bâti un budget en à peu près un mois. Rétrospectivement, ne regrettez-vous pas d’avoir choisi de faire porter l’essentiel de l’effort sur une hausse des prélèvements obligatoires, portant atteinte au pouvoir d’achat des ménages et surtout à la compétitivité des entreprises ? Je pense notamment à la surtaxe d’impôt sur les sociétés (IS), que votre successeur a maintenue dans son budget et qui constitue à mon sens une erreur gravissime pour l’économie française. Ce déséquilibre, pointé par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), entre la hausse très importante des prélèvements obligatoires et la baisse bien moindre des dépenses publiques n’était-il pas une erreur ?

M. Michel Barnier. J’ai cru percevoir dans vos propos une sorte de nostalgie du temps où j’étais premier ministre… Vous évoquez des conseils que j’aurais dû suivre pour rester premier ministre, mais je n’ai pas cherché à rester en fonction à tout prix. J’ai tenté de faire ce qui me paraissait conforme à l’intérêt national.

À l’époque où nous appartenions à la même formation politique, nous avons plaidé ensemble pour une réduction du déficit afin de préserver notre souveraineté nationale. Cette notion, qui n’a peut-être pas la même signification pour vous, est importante : il s’agit de ne pas dépendre de manière excessive, comme c’est le cas aujourd’hui, des prêteurs, des fonds d’investissement et de tous ceux qui achètent notre dette. Il fallait donc réduire cette dépendance, retrouver notre souveraineté et respecter le règlement de copropriété que nous avons conclu avec nos partenaires de la zone euro.

La zone euro est très importante en ce moment. C’est un autre sujet, dont je pourrais revenir vous parler un autre jour, mais je suis persuadé que nous allons vite mesurer que notre principal atout, dans les turbulences mondiales à venir – je pense aux guerres commerciales qui se préparent, et peut-être à d’autres choses encore –, est le marché unique et la zone de stabilité et de gouvernance commune qu’il constitue. Contrairement à ce que croient les Anglo-Saxons, le marché unique est bien davantage qu’une zone de libre-échange : c’est un écosystème complet, qui prévoit peut-être trop de règles et de normes, mais qui se caractérise surtout par des régulations communes, des supervisions communes et une juridiction commune. Les Américains et les Chinois mettront peut-être un peu de temps à comprendre tout cela ; il n’empêche que le marché unique est notre principal atout, à nous Français et Européens, pour nous défendre et préserver nos intérêts sans complexe.

Ainsi, la préservation de notre souveraineté financière me paraissait essentielle. Ai-je placé le curseur là où il le fallait ? J’ai dit moi-même que ce projet de budget n’était pas parfait. J’ai eu moins d’un mois pour le bâtir, compte tenu des délais de saisine du HCFP et de la pression normale et légitime exercée par l’Assemblée nationale pour obtenir des informations. Sur le fond, le PLF et le PLFSS que j’ai présentés comportaient plus d’économies que de prélèvements supplémentaires. Je ne ferai pas de comparaison avec le budget sur lequel vous allez vous prononcer aujourd’hui même… J’ai essayé de construire un PLF équilibré. Je ne crois pas avoir été timoré dans les économies, mais là encore, j’ai toujours eu le souci d’étudier quelles seraient les conséquences de nos décisions.

Parce que ce budget était imparfait, compte tenu du manque de temps que je viens d’évoquer, j’ai fait le choix de laisser la discussion se dérouler à l’Assemblée nationale. Je pense que vous pourrez m’en donner acte. Certains m’avaient pourtant recommandé, ici ou là, de couper court aux débats dès le début de l’examen du budget, en recourant au 49.3. Le Sénat a fait un très bon travail : je le remercie de sa confiance et de son soutien. J’étais persuadé que l’on arriverait à un point d’équilibre, à un centre de gravité, et que l’on ferait en sorte que l’effort soit le plus justement partagé. Même si le projet de budget que j’avais présenté n’est plus d’actualité, on en retrouve de nombreux éléments dans le projet de loi de finances actuel.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Ce que vous avez dit du rapport entre la baisse des dépenses publiques et l’augmentation des prélèvements ne correspond pas à l’analyse ni aux chiffres fournis par le HCFP. J’ai vu que votre ancien directeur de cabinet, M. Fournel, vous a communiqué ces éléments. La nomination de ce collaborateur vous a-t-elle été suggérée ou imposée par le président de la République ?

M. Michel Barnier. Non.

M. le président Éric Coquerel. Vous avez dit que l’on vous avait recommandé de recourir au 49.3 plus rapidement. Qui vous a donné un tel conseil ?

M. Michel Barnier. J’ai discuté avec les parlementaires et les présidents de groupe, comme vous le faites sans doute vous-mêmes au sein du Nouveau Front populaire, puisque vous n’êtes pas toujours d’accord. La situation était inédite à l’Assemblée nationale, où aucune majorité n’était possible : je ne savais pas tout, j’écoutais…

M. le président Éric Coquerel. Cela venait donc des présidents de groupe de l’Assemblée nationale ?

M. Michel Barnier. J’ai discuté avec la ministre déléguée chargée des relations avec le Parlement, avec les présidents de groupe, avec tout le monde. J’ai finalement choisi de laisser s’engager le débat parlementaire, et je ne le regrette pas.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Votre prédécesseur a évoqué hier une batterie de mesures à la fois réglementaires et législatives qui avaient été préparées et auraient pu être prises, après votre nomination, pour contribuer à réduire le déficit public en 2024. J’ai compris de votre réponse à une question de M. Ciotti que ces mesures n’étaient pas impossibles, mais que vous ne les avez pas jugées souhaitables. Vous avez donc fait un choix politique, au demeurant tout à fait respectable. Vous auriez ainsi pu décider, par voie réglementaire, d’annulations de crédits supplémentaires, d’une réduction des indemnités journalières, d’un ajustement de la prime d’activité concomitante à l’augmentation du smic, ou de l’entrée en vigueur de la réforme de l’assurance chômage. Sur ce dernier point, vous avez, me semble-t-il, une divergence avec Gabriel Attal, qui indiquait que la réforme devait entrer en vigueur en décembre. Vous auriez également pu décider de mettre en place une fiscalité rétroactive sur les rachats d’actions ou de taxer les énergéticiens. Faut-il donc considérer que ces mesures étaient possibles mais que vous ne les avez pas souhaitées ?

M. Michel Barnier. À ceux qui me disent qu’il suffisait de faire 9 milliards d’économies, j’aimerais demander précisément lesquelles. Où trouvent-ils ces 9 milliards, ligne par ligne, budget par budget ?

Lorsque je suis devenu premier ministre, je le répète, j’ai pris quelques jours pour analyser la situation en détail. En effet, je suis assez méthodique, assez précis, et j’aime bien les détails. J’ai posé des questions, et on m’a répondu que certaines des mesures d’économies proposées ne produiraient aucun effet en 2024. C’est notamment le cas de la réforme des indemnités journalières de l’assurance chômage. Peut-être ces mesures auraient-elles pu donner des résultats si elles avaient été décidées en mai, juin ou juillet, mais en septembre, compte tenu du temps nécessaire à leur mise en œuvre, elles n’auraient permis aucune économie en 2024.

Il serait d’ailleurs intéressant que vous interrogiez les gestionnaires de ces différents mécanismes pour comprendre pourquoi il est nécessaire d’attendre aussi longtemps pour qu’une décision soit effective. J’ai toujours été passionné par la mesure de ce que j’appelle « l’effet de suivi » par rapport à l’effet d’annonce. J’attache beaucoup plus d’importance au premier qu’au second. Même trente ans après, je continue de suivre la mise en œuvre de certaines décisions que j’avais prises lorsque j’étais ministre de l’environnement. Ainsi, en arrivant à Matignon, j’ai demandé une note précise sur le fonctionnement du fonds Barnier. De même, je suis toujours la mise en œuvre du plan Loire grandeur nature, que j’ai lancé en 1995.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez assez rapidement communiqué, sur la base d’une note produite par le Trésor, sur le niveau du déficit public attendu en 2024 et sur le fait qu’en extrapolant cette trajectoire en 2025, celui-ci pourrait atteindre 6,9 % du PIB. N’avez-vous pas craint que la divulgation du contenu de cette note puisse avoir un effet macroéconomique affectant la fin de l’année 2024 ? De même, n’avez-vous pas eu peur que les mesures fiscales prévues par la consolidation budgétaire que vous vous apprêtiez – à juste titre – à mettre en œuvre nuisent à la compétitivité et aient donc des effets négatifs sur la croissance en fin d’année ?

M. Michel Barnier. Votre question est intéressante, mais qu’insinuez-vous par là ? Qu’il ne faudrait pas dire les choses ? Je considère depuis assez longtemps qu’il est de la responsabilité d’un ministre, et a fortiori d’un premier ministre, de dire la vérité aux Français. Le faire assez tôt est moins grave et produit moins d’effets que de le faire trop tard.

S’agissant du déficit de notre pays, j’ai dit les choses telles que je les comprenais. Mes propos ne se sont d’ailleurs pas révélés inexacts, s’agissant notamment de l’effort à réaliser en 2024. Les objectifs peuvent être atteints différemment, comme le montre le budget qui sera finalement adopté, mais la réalité reste ce qu’elle est. Je l’ai dit à François Bayrou, je souhaite la stabilité, mais la marche que j’avais proposée était plus haute ; cela signifie que pour atteindre l’objectif de 3 % de déficit en 2029, il faudra grimper ensuite d’autres marches.

Encore une fois, vous avez posé une question grave : le fait de dire les choses clairement risque-t-il de provoquer la récession ou certaines turbulences ? En tout cas, cela ne s’est pas produit. Tous les économistes le disent : la récession, les trop nombreuses fermetures d’entreprises et l’augmentation du chômage remontent à plus longtemps que les trois petits mois, pourtant très intenses, pendant lesquels j’ai eu l’honneur d’être premier ministre. Cependant, assumer ce devoir de vérité permet de faire comprendre aux Français l’effort qui leur est demandé.

Si l’on ne dit pas les choses, si l’on fait comme s’il n’y avait pas de déficit, on se fera rattraper un jour ou l’autre. Les acteurs des marchés financiers, que je connais assez bien, n’aiment pas toujours la lumière. Au niveau européen, entre 2010 et 2014, j’ai présenté quarante et une lois de régulation financière afin d’imposer la transparence sur tous les marchés et tous les produits financiers. Cela n’a pas toujours fait plaisir à ces gens qui n’étaient pas habitués à être régulés, supervisés, à rendre des comptes, à faire du reporting, mais c’était nécessaire.

Les marchés ne font pas de cadeaux. Nous sommes confrontés à deux risques : celui de l’étranglement progressif lié à l’augmentation des taux – les nôtres sont désormais supérieurs aux taux grecs et se rapprochent des taux italiens, ce qui doit nous inciter à faire très attention –, et celui de mouvements spéculatifs brutaux comme on en a connu par le passé. Il faut donc à tout prix faire preuve de responsabilité pour éviter ces écueils : c’est ce que fait, me semble-t-il, le gouvernement actuel, et c’est aussi ce que j’ai essayé de faire à ma manière.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Loin de moi l’idée de ne pas dire la vérité aux Français, mais nous avons vu dans le cadre de nos travaux d’enquête qu’il y avait différentes façons de communiquer sur les notes du Trésor.

Vous avez clairement expliqué pourquoi vous n’aviez pas déposé de projet de loi de finances rectificative (PLFR). Cependant, avez-vous envisagé d’introduire dans le PLF pour 2025 une fiscalité rétroactive sur les rachats d’actions et les profits des énergéticiens, ce qui aurait permis d’augmenter les recettes au titre de l’exercice 2024 ? Des obstacles de nature juridique ou économique vous en auraient-ils empêché ?

M. Michel Barnier. Je le répète, je n’ai pas voulu prendre tout de suite ces deux mesures fiscales, ni les rendre rétroactives. L’instauration d’une taxe sur les énergéticiens, comme vous dites, se serait immédiatement traduite par une hausse des factures payées par les consommateurs. Il s’agit donc d’un choix politique.

Je ne cherche pas à vous convaincre que tout ce que j’ai fait était formidable. Si tel avait été le cas, je serais peut-être encore premier ministre. J’essaie de vous dire la vérité, comme j’essaie de la dire aux Français, aux citoyens, aux consommateurs, envers lesquels nous devons faire preuve de respect et de responsabilité. La vérité est toujours une forme de pédagogie. Il est dans l’intérêt de tous de réduire la dette et de faire cesser l’augmentation mécanique du volume de nos intérêts, qui devraient atteindre 57 à 60 milliards d’euros l’année prochaine.

J’ai pris mes fonctions le 5 septembre. Aurais-je dû ramener, en trois mois, le déficit de 2024 de 6,3 %, si j’en crois les chiffres du Trésor, à 5,5 % ou 5,6 %, alors que le gouvernement précédent l’avait porté de 4,9 % à 6,3 % en disposant de tous les leviers pendant six mois ? Je ne vous demande pas d’être complaisants, mais simplement d’être justes envers moi.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez expliqué que la dépense de l’État avait été tenue, et même plus que tenue puisqu’elle est inférieure en 2024 à ce qu’elle était en 2023. Quel regard portez-vous sur l’évolution, en 2024, de la dépense locale, qui a contribué à la dégradation de la prévision qui nous occupe ? L’absence de mécanisme de correction pourrait-elle avoir joué un rôle ?

M. Michel Barnier. Les besoins de financement des collectivités locales sont des besoins de financement de la France. À ce titre, ils sont pris en compte dans les calculs de la Commission européenne, sur la base desquels nous devons établir nos prévisions.

Il y a assez longtemps, j’ai dirigé un département pendant dix-sept ans. Je ne jetterai pas la pierre aux collectivités locales, pas plus que je ne l’ai fait lorsque j’ai rencontré les présidents de département et les maires. On ne peut pas dire sans précaution que l’explosion ou l’augmentation du déficit en 2024 était due aux dépenses des collectivités locales. Ce serait trop facile !

On peut mettre en place des mécanismes de maîtrise ou d’étalement des besoins de financement. C’est d’ailleurs ce que nous avons fait, avec la ministre du partenariat avec les territoires et le ministre chargé du budget et des comptes publics, en proposant un freinage assez fort de 5 milliards d’euros. Il m’est arrivé d’entendre, ici ou là, que cela aurait dû être davantage. Pour ma part, je trouvais que c’était déjà beaucoup. Je savais que ce mécanisme ferait partie des éléments dont je devrais discuter avec le Sénat et l’Assemblée nationale, et qu’il devrait être ajusté. Nous avons trouvé un point d’équilibre en ramenant l’effort des collectivités locales à 3 milliards ; ce chiffre a encore été réduit dans la dernière version du projet de loi de finances, puisqu’il n’est plus désormais que de 2 milliards. Ainsi, je ne conteste pas le fait que les collectivités locales doivent participer à l’effort budgétaire, puisque je l’ai moi-même proposé très rapidement – peut-être trop rapidement, d’ailleurs, puisque nous avons dû revoir notre copie.

Toutefois, je ne veux pas rendre les collectivités responsables de la dérive. Vous savez comment elles sont gérées : au cours d’un mandat de cinq ans, il faut d’abord du temps pour lancer les projets, puis pour que ceux-ci mûrissent, de sorte qu’ils ne sont réalisés que lors des deux ou trois dernières années. Nous sommes arrivés à ce moment, ce qui explique l’augmentation des besoins de financement. Cela étant, tout le monde doit prendre part à l’effort de maîtrise de la dépense, y compris les collectivités locales, de manière concertée.

M. le président Éric Coquerel. Une commission d’enquête doit aussi servir à déterminer ce qu’il faut faire ou ne pas faire dans une situation donnée. Je veux donc souligner l’importance de ce que vous avez dit tout à l’heure : vous vous refusez à cacher une prévision réalisée par vos services au motif que sa divulgation risquerait de la rendre inéluctable, voire de l’aggraver. Vous ai-je bien compris ?

M. Michel Barnier. Quand vous êtes premier ministre, on vous annonce plus de problèmes que de bonnes nouvelles. Il n’empêche qu’il vous faut prendre le temps de vérifier l’information, de demander plusieurs avis et d’aller au fond du sujet. Une fois que vous avez la certitude que ce qui vous est annoncé est juste, vous devez dire les choses.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Vous n’avez pas vraiment répondu à la question posée par le président Coquerel, malgré la relance de M. Ciotti. Quand vous arrivez à Matignon et que vous découvrez la gravité de la situation, pourquoi reprenez-vous systématiquement, parmi vos propres conseillers, les conseillers d’autres ministères et les membres de votre gouvernement, le personnel politique ou bureaucratique qui a été impliqué dans le problème que vous devez résoudre ? Aux principaux postes de Bercy, vous avez nommé essentiellement – par prudence, je n’ose pas dire « exclusivement » – des macronistes pure souche, si je puis dire.

M. Michel Barnier. « Des macronistes pure souche », avez-vous dit ?

J’ai fait appel à des gens compétents et loyaux. Il y en avait beaucoup dans le précédent gouvernement, ainsi que dans l’administration, parmi les hauts fonctionnaires qui avaient servi loyalement, avec le sens de l’État, les différents gouvernements qui s’étaient succédé.

Par ailleurs, je n’étais pas en cohabitation. Ayant été librement choisi par le président de la République, je considérais qu’il revenait au président de présider, et au gouvernement de gouverner. Nous avons rassemblé, derrière le gouvernement, quatre groupes politiques qui ont constitué le socle d’une majorité certes relative, mais plus large que ne l’auraient été d’autres coalitions, ce qui conférait une certaine légitimité au gouvernement que j’ai dirigé. Trois de ces groupes avaient soutenu le gouvernement précédent, et j’ai fait en sorte que le parti politique auquel j’appartenais se joigne à cet effort. Voilà la règle du jeu que j’ai acceptée. Après, je le répète, j’ai fait appel à des gens compétents et loyaux.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). J’entends bien, mais il faut aussi dire qu’en France, dans certaines hautes sphères, on a l’impression de commettre un crime de lèse-majesté dès que l’on met en cause les gens… Les individus dont vous vous êtes entouré étaient peut-être loyaux mais leur compétence ne saute pas aux yeux. Vous avez recruté des gens qui ont échoué, notamment à la direction du Trésor, dont l’analyse était fausse puisque vous avez reconnu vous-même que le problème ne venait pas des dépenses, mais des recettes. Certes, il aurait été humainement difficile de vous séparer de ces personnes, mais ce n’est pas mon problème… Où est leur compétence ? Puisque vous n’avez pas recruté vos collaborateurs sur ordre du président de la République, comment avez-vous pu juger compétentes des personnes qui avaient tous les faits contre elles ? Vraiment, je ne comprends pas.

M. Michel Barnier. Ce n’est pas la première fois que nous ne nous comprenons pas ! D’ailleurs, cette incompréhension va peut-être durer…

Je vous ai répondu. Je n’accepte pas que l’on jette l’opprobre ou que l’on mette en cause des fonctionnaires qui ont été loyaux et, je le répète, compétents. Je n’accepte pas non plus l’idée que les chiffres présentés étaient délibérément faux, comme vous le sous-entendez. Ils étaient inexacts, insuffisants, mal estimés ou mal ajustés, mais nous pourrions trouver dans l’histoire de nombreux exemples de mauvaises prévisions, en recettes comme en dépenses. Il s’agit d’ailleurs d’une question intéressante, et je pense que votre commission est dans son rôle quand elle s’interroge sur la façon d’améliorer les prévisions et de faire en sorte que le Parlement soit correctement informé. Doit-il se doter d’outils spécifiques, ou le gouvernement doit-il améliorer les siens ? Lorsque j’étais membre de votre commission, il y a quelques années, nous étions déjà incapables de nous mettre d’accord sur le niveau de déficit ; comme simple député, je ne trouvais pas cela normal, et je me suis intéressé aux moyens beaucoup plus importants dont dispose, par exemple, le Congrès américain. Il y a sans doute des progrès à faire en matière d’analyse, de prospective, d’anticipation. Vous n’avez pas besoin de moi pour vous donner ce conseil, que vous avez d’ailleurs peut-être déjà appliqué, mais il serait intéressant de savoir comment la Commission européenne établit ses propres estimations concernant notre pays et les autres membres de la zone euro.

Pour le reste, je ne changerai pas ma manière de faire de la politique. À Bruxelles, en Savoie ou au gouvernement, j’ai toujours eu besoin de fonctionnaires compétents, et même souvent plus compétents que je ne peux l’être sur certains sujets. D’aucuns les qualifient de bureaucrates ou de technocrates, mais quand ces derniers prennent le pouvoir dans notre pays, c’est que les hommes politiques le leur ont laissé. Pour ma part, je ne l’ai jamais fait.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Vous avez beaucoup dit que vous auriez eu besoin de temps, mais qu’on ne vous en avait pas laissé. Vous avez d’ailleurs déposé le projet de loi de finances avec dix jours de retard. Soit. Cependant, au vu des éléments donnés par M. Attal et par les bureaucrates entendus par notre commission ou par celle du Sénat, je ne vois pas de différence flagrante entre la copie préparée par le gouvernement précédent, soutenu par ses services très loyaux et très compétents, et celle que vous avez rendue au Parlement. Le fait que vous ne nous ayez pas communiqué les lettres plafonds a d’ailleurs beaucoup contribué au mythe de la rupture. Quelles sont donc les différences précises entre ces deux budgets ? Quels sont les arbitrages précis que vous avez rendus, en dépenses comme en recettes ? Pour ma part, je n’en vois aucun.

Vous avez dit que vous n’aimiez pas beaucoup les coups de rabot ; or, dans les économies que vous avez faites en 2024, je ne vois rien d’autre que cela. Quelles économies structurelles avez-vous donc réalisées ?

Enfin, vous avez dit tout à l’heure qu’« on » vous avait expliqué que certaines mesures n’étaient pas possibles. Qui se cache derrière ce « on » ? Sans doute un technocrate loyal et compétent ! Ce « on » est-il singulier ou pluriel ? Autrement dit, avez-vous demandé plusieurs avis ? À quel niveau hiérarchique êtes-vous descendu pour vérifier l’information ? À Mayotte, par exemple, on s’est rendu compte qu’il fallait descendre plus bas pour connaître la vérité, car les n loyaux et compétents mentaient.

M. Michel Barnier. Avec tout le respect que je dois aux parlementaires, permettez-moi de vous dire, monsieur Tanguy, que je n’aime guère le mépris que vous exprimez à l’encontre des fonctionnaires ; ils ne le méritent pas. Votre groupe et votre parti eux-mêmes s’entourent de technocrates et de fonctionnaires partageant vos convictions. Un premier ministre assume la responsabilité des décisions qu’il prend en fonction des informations dont il dispose et des gens qui l’entourent.

J’ai repris les lettres plafonds héritées de mon prédécesseur, le temps me manquant pour en élaborer de nouvelles, et j’ai annoncé 5 milliards d’économies supplémentaires dans le PLF pour 2025. À l’inverse, le PLFSS n’était pas finalisé et j’ai dû le construire. Certaines décisions prises précédemment, qui avaient pour but de produire des recettes en 2024, n’étaient plus applicables.

M. le président Éric Coquerel. Tout à l’heure, monsieur le premier ministre, vous nous avez demandé d’être justes avec vous, puisque votre bilan porte sur une période très restreinte de l’année 2024 ; vous avez précisé que vous n’étiez pas en cohabitation avec le président de la République. Quelle a été l’influence de ce dernier dans le choix de maintenir la politique économique, sachant que le personnel politique œuvrant à Bercy est issu de son parti plutôt que du vôtre ?

M. Michel Barnier. J’ai été nommé par le président de la République et nous n’étions pas en cohabitation. J’ai travaillé au Parlement avec le soutien d’un socle, plus large au Sénat qu’à l’Assemblée, composé de ses alliés les plus proches : le mouvement centriste, le parti Horizons, des députés non inscrits et des parlementaires de mon propre parti. Nous avons formé un contrat de gouvernement, bien que ces mots n’appartiennent pas encore totalement à la culture française.

J’ai travaillé en bonne intelligence avec le chef de l’État, que je connais depuis assez longtemps, et je l’ai écouté. Mais dès le départ, les choses étaient claires : conformément à la Constitution, le président préside et le gouvernement gouverne. J’ai formé mon gouvernement librement, quoi qu’en écoutant le président de la République pour ce qui est de certains postes. Les ministres ont mené la politique que nous avons collectivement décidée, suscitant des critiques, des recommandations et des questions de la part des amis d’Emmanuel Macron.

Mon objectif était triple : réduire le déficit d’un point, éviter que l’écart avec l’Allemagne en matière d’endettement continue de se creuser et dire la vérité aux Français.

M. le président Éric Coquerel. À propos de quels postes le président de la République a-t-il été consulté ?

M. Michel Barnier. S’agissant des relations internationales, des affaires européennes et de la défense, qui relèvent des prérogatives du président de la République, il m’a semblé légitime de le consulter avant de nommer des ministres, comme il est de coutume sous la Ve République.

M. David Amiel (EPR). Cette commission d’enquête porte sur les écarts de prévisions. Or un élément nouveau est apparu au dernier trimestre 2024 : pour la première fois depuis plusieurs mois, l’activité économique a reculé, ce qui constitue une différence majeure par rapport aux périodes habituellement examinées par la présente commission ; jusqu’alors, les écarts de recettes provenaient plutôt de problèmes d’élasticité avec le PIB.

J’aimerais savoir si cette dégradation de l’activité économique, ayant pour conséquence le recul du PIB et des recettes fiscales, vous a conduit à faire des choix lors de l’élaboration du PLF, en fonction d’indicateurs avancés, ou à déposer des amendements au fur et à mesure de sa matérialisation, afin de limiter l’effet récessif du budget sur l’activité économique.

M. Michel Barnier. Comme je l’ai fait devant l’Assemblée nationale lorsque j’étais premier ministre, notamment en réponse à une question très pertinente de M. André Chassaigne, il nous faut hélas constater l’augmentation du nombre de chômeurs et de plans sociaux. Depuis plusieurs mois, ce recul de l’activité touche certains secteurs plus que d’autres. Selon certains économistes, des signes étaient déjà visibles il y a plus d’un an.

Lorsque l’on bâtit un budget, il faut faire attention. Le PLF pour 2025 a été élaboré rapidement et pouvait être amélioré ; il l’a d’ailleurs été, grâce à vous et grâce aux sénateurs, au point que nous étions parvenus à un équilibre pas si éloigné de celui figurant dans la dernière version du texte. Afin d’être aussi juste que possible en demandant des efforts à ceux qui ont davantage de moyens que les autres, j’ai donc fait attention. Ainsi, sur un total de 75 milliards d’euros de soutien aux entreprises, nous demandions un effort de 4 milliards par le biais de la diminution des exonérations de charges sociales – cet effort sera finalement réduit. Un tel effort me semble raisonnable dès lors qu’il est limité dans le temps, comme celui que nous demandions aux plus hauts revenus.

C’est la raison pour laquelle j’ai fait cette remarque sur l’impact de la censure de mon gouvernement : outre son coût de 12 milliards, elle a eu un effet notable sur la stabilité. Or la stabilité est l’une des clés de la confiance, qui est elle-même l’une des clés de la croissance. La période d’instabilité commencée en juin dernier est l’un des facteurs de fragilisation de la confiance, qui se traduit au niveau économique. C’est vrai à l’échelle européenne comme à l’échelle nationale : la stabilité fiscale, administrative et politique est très importante. Vous connaissez tous, dans vos circonscriptions, des entreprises, petites ou grandes, qui ont levé le stylo, hésitant avant de recourir à des investissements pourtant nécessaires.

J’ai eu la faiblesse – la naïveté, peut-être – de penser qu’en proposant des mesures difficiles, mais équilibrées, en veillant à demander un effort juste et temporaire, nous parviendrions rapidement à mettre fin à cette période d’instabilité et nous entamerions la réforme du pays, grâce notamment à la diminution des risques d’effets récessifs. Je n’ai malheureusement pas eu le soutien de l’Assemblée nationale.

M. David Amiel (EPR). Vous avez clairement expliqué votre choix politique, et non technique, de ne pas reprendre la réforme de l’assurance chômage telle qu’elle avait été préparée par le gouvernement précédent. Un autre projet de décret portait sur les indemnités journalières : pouvez-vous nous éclairer sur les raisons pour lesquelles ce décret n’a pas été pris ?

M. Michel Barnier. Nous avons choisi de confier ce sujet aux syndicats et aux organisations professionnelles, dans le cadre du dialogue social. Je ne le regrette pas.

M. David Amiel (EPR). Je voudrais vous interroger, comme nous l’avons fait hier avec Gabriel Attal, sur la fabrique de la décision. Au fur et à mesure de l’avancée des travaux de cette commission d’enquête, nous avons constaté à quel point l’élasticité des recettes au niveau de croissance était devenue un facteur déterminant dans les écarts de prévision des recettes, et du solde budgétaire, pour les années 2023 et 2024.

Lors de l’élaboration du budget, au mois d’octobre, cette question de l’élasticité a-t-elle été abordée à votre niveau, celui du premier ministre, ou a-t-elle fait l’objet d’un arbitrage du ministère des finances ? Nous souhaitons comprendre comment les décisions sont prises au sujet d’un facteur qui paraissait jusque-là très technique, mais qui est en réalité déterminant.

M. Michel Barnier. Je n’ai pas le souvenir de discussions techniques approfondies sur cette question de l’élasticité, mais il faudrait que je consulte mes notes.

Il est important que vous vous penchiez sur les ressorts – si je puis dire – de cette élasticité, pour améliorer les outils de prévision et de prospective du Parlement ; cela relève de l’intérêt général.

M. David Guiraud (LFI-NFP). Je constate, monsieur le premier ministre, une curieuse règle mathématique : que ce soit dans l’hémicycle ou en commission des finances, en votre présence, le nombre de députés du bloc central est divisé par trois.

Vous avez expliqué que vous aviez des scrupules ou des hésitations concernant les coups de rabot. Ce n’est pas le cas de tout le monde : ainsi, le 9 novembre, Gabriel Attal expliquait, en quelque sorte, que vous aviez choisi de ne pas faire suffisamment d’économies ; la veille, Bruno Le Maire évoquait à demi-mot un manque de fermeté de votre part face à des ministres menaçant de démissionner. J’aimerais connaître votre avis à ce sujet.

Par ailleurs, alors que la situation est considérée par tous comme budgétairement difficile, un point m’étonne particulièrement. Ces dernières années, nous avons collecté des recettes fiscales sans précédent. Or lorsque vous prenez vos fonctions, vous ne remettez pas en question la redistribution des recettes de la TVA, qui ont augmenté de plus de 100 milliards en près de dix ans. À ce moment-là, à combien estimez-vous le montant de ces recettes et que pensez-vous en faire ?

M. Michel Barnier. Je n’ai pas compris votre remarque relative à la présence des députés du bloc central, si ce n’est qu’elle relève de la petite polémique. Que cela vous plaise ou non, le bloc central reste le socle de majorité relative le plus important ; il ne m’a pas fait défaut, malgré certains désaccords.

Une telle augmentation des recettes de TVA depuis dix ans n’est pas un mauvais signal. Elle témoigne d’un niveau de consommation et d’investissement en hausse et d’une économie en bonne santé. Les recettes fiscales sont redistribuées par le biais de la mécanique budgétaire et peuvent être affectées au budget européen ou au budget national. À l’échelle européenne, notre taux de prélèvement reste l’un des plus forts ; il est trop important. Des efforts restent à faire pour que les impôts soient plus justes, alors que le système de protection sociale est l’un des plus efficaces – ce qui est tout à notre honneur.

Quel que soit l’endroit où l’on siège dans l’hémicycle, on doit toujours se demander comment améliorer l’efficacité de la dépense publique. Je suis un partisan du service public et je tiens à ce que les fonctionnaires soient respectés, qu’ils travaillent directement pour l’État ou pour ses opérateurs. Pour peu qu’on les écoute, ils constituent une formidable réserve d’idées visant à améliorer le fonctionnement de la puissance publique.

En tout état de cause, quels que soient les prochains gouvernements, la question de l’efficacité des dépenses publiques devra être traitée ; c’est un enjeu d’intérêt national – d’intelligence nationale, pourrait-on dire.

M. David Guiraud (LFI-NFP). Je ne reviens pas sur ce que vous traitez de petite polémique, mais je persiste à croire que le bloc central vous a fait défaut.

Vous estimez que l’augmentation des recettes de la TVA est plutôt vertueuse puisqu’elle refléterait un bon niveau de consommation et d’investissement. Vous n’envisagez pas qu’elle puisse résulter de l’inflation, c’est-à-dire de la hausse des prix subie par les Français.

Demandons-nous où va cet argent : vous parlez de redistribution, mais vous ne vous êtes jamais demandé si une partie au moins des 60 milliards, transférés du budget de l’État vers celui de la sécurité sociale pour compenser les exonérations, pourrait être affectée différemment. De même, vous n’avez pas envisagé d’utiliser une partie des 50 milliards, transférés vers les collectivités territoriales en compensation des suppressions de l’impôt de production et de la taxe d’habitation, pour contribuer à redresser les comptes publics.

M. Michel Barnier. La hausse des recettes de la TVA résulte pour partie de l’inflation, mais elle est également un indicateur du niveau de l’activité : lorsque la consommation et l’investissement sont plus faibles, les recettes de la TVA diminuent.

Lorsque j’ai pris mes fonctions, je me suis posé des questions ; je n’ai pas eu beaucoup de temps pour les traiter. Je me suis dit, naïvement, que vous m’en donneriez mais tel n’a pas été le cas. J’ai élaboré les deux budgets aussi vite que possible, dans un délai contraint qu’aucun premier ministre n’a connu sous la Ve République.

Nous avons lancé des discussions, qui n’ont pas toujours été accueillies avec enthousiasme, notamment sur les exonérations de charges sociales ; faites-moi au moins crédit de cela ! Une fois ces budgets adoptés, dans le cours normal de l’action gouvernementale, j’aurais lancé des réflexions stratégiques et ouvert certains des débats que vous avez évoqués.

M. David Guiraud (LFI-NFP). Il est question de 110 milliards d’euros : je suis très surpris que malgré les délais très serrés, vous ayez attendu les débats parlementaires sans même formuler de propositions. Un tel montant me semble être une priorité en matière de budget !

M. Michel Barnier. Vous pouvez ignorer ce fait, mais vous avez vous-même créé une contrainte, par votre attitude d’opposition délibérée et l’annonce d’une censure dès le lendemain de ma nomination, avant même la formation de mon gouvernement et la présentation de mon discours de politique générale.

Ouvrir un débat portant sur la redistribution de ces sommes demande un minimum de stabilité et de temps, voire une majorité pour adopter les réformes qui en résulteraient. Je ne cherche pas à me protéger, mais le fait est que j’ai manqué de temps pour tout mener de front.

M. Christian Baptiste (SOC). La loi de finances pour 2024 prévoyait un déficit public de 4,4 % du PIB ; il devrait finalement avoisiner les 6,1 %, soit un écart considérable par rapport aux prévisions. La présente commission cherche à comprendre pourquoi les prévisions budgétaires ont été si éloignées de la réalité. À titre personnel, je souhaite savoir pourquoi les territoires d’outre-mer en paient le prix fort.

Ces écarts ne sont pas anodins et ont des conséquences directes sur les politiques publiques et sur la vie de nos concitoyens, en France hexagonale et dans les territoires dits d’outre-mer. D’une part, nous constatons des hausses budgétaires visant à répondre à des urgences, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte notamment. D’autre part, nous subissons des coupes budgétaires qui pénalisent durablement les territoires ultramarins : des baisses de crédits consacrés à l’aménagement du territoire et aux infrastructures locales, limitant tout développement structurant ; une diminution du soutien au logement, alors même que ce secteur traverse une crise particulièrement aiguë dans ces territoires ; une réduction des aides aux associations et aux dispositifs de lutte contre la vie chère, creusant encore les inégalités.

Dans quelle mesure les prévisions des finances publiques pour les années 2023 et 2024, issues des lois de finances et des programmes de stabilité afférents, ont-elles intégré les spécificités des territoires dits d’outre-mer ?

Comment expliquer que ces territoires soient systématiquement concernés par les ajustements budgétaires résultant des écarts de prévisions ? En d’autres termes, pourquoi ces territoires, déjà si vulnérables – comme l’a montré le cyclone Chido à Mayotte –, doivent-ils subir les erreurs d’anticipation de l’État ? Quels ajustements pourrait-on envisager pour garantir qu’ils ne soient pas disproportionnellement affectés par cette dérive des prévisions fiscales, budgétaires et économiques ?

M. Michel Barnier. Je me trouve dans une position paradoxale : je suis interrogé rétrospectivement sur le budget et les politiques devant être menées, alors que ces questions concernent le nouveau gouvernement.

J’ai toujours été attaché aux territoires d’outre-mer, en tant que ministre de la république française, puis en tant que commissaire européen notamment chargé des fonds structurels et des politiques régionales concernant ce qu’on appelle à Bruxelles les régions ultrapériphériques.

Je ne crois pas qu’ils aient été spécifiquement visés. Ils ont été touchés, bien sûr, puisque les lettres plafonds que j’ai trouvées en prenant mes fonctions, prévoyant des réductions d’engagement de crédits, concernaient tous les ministères ; de plus, j’ai accentué cette réduction globale de 5 milliards. Dans un temps contraint, nous nous sommes efforcés de tenir compte des redéploiements budgétaires demandés par les ministres dans le cadre de leur enveloppe budgétaire.

Nous avons consenti des efforts budgétaires significatifs, en raison d’événements conjoncturels particulièrement graves, en Nouvelle-Calédonie, où la reconstruction et le soutien au dialogue politique nécessiteront des sommes importantes, mais aussi à Mayotte, où des travaux de reconstruction devront être conduits. Toutefois, les efforts ne sont pas toujours budgétaires : ainsi, en Martinique, nous avons beaucoup travaillé avec les différentes parties prenantes pour aboutir à des mesures significatives en matière de diminution du coût d’un très grand nombre de produits de première nécessité.

Des problèmes d’exécution de budget se posent également : d’expérience, je sais que des crédits sont retournés à Bruxelles, faute d’avoir été consommés dans le délai imparti. C’est pourquoi je recommande l’instauration, pour les territoires et les départements d’outre-mer, d’un suivi et d’un décompte précis des financements. Avec M. François-Noël Buffet, mon ministre des outre-mer, qui est resté au gouvernement, nous avions commencé à travailler avec les élus à ce que pourrait être un plan global de développement territorialisé. Les acteurs économiques et sociaux le demandent : il faut passer d’une logique de guichet à une logique de projet.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). Nous pourrions débattre longuement des écarts de prévisions, mais force est de constater que les dépenses ont augmenté et les recettes diminué. On peut parler d’élasticité, mais en réalité, l’activité économique est morose et la croissance plus ou moins en berne – en tout cas, inférieure à celle qui était attendue.

Monsieur le premier ministre, vous avez tout de suite pris la mesure de la situation et des difficultés que représentait l'élaboration d’un budget. Permettez-moi de saluer le courage que vous avez eu, dans votre déclaration de politique générale, de présenter aux Françaises et aux Français la gravité de la situation, tout en leur demandant des efforts raisonnables.

Il y a quelques jours, nous avons auditionné M. Pierre Moscovici, le président du Haut Conseil des finances publiques, qui demande des moyens supplémentaires pour établir des prévisions exactes. Que pensez-vous de cette proposition ? Quels moyens supplémentaires faut-il mobiliser pour affiner les prévisions économiques ?

M. Michel Barnier. Je vous remercie de la confiance que vous m’avez témoignée avec nombre de vos collègues.

Comme je l’ai déjà indiqué, il me semble très important qu’au-delà de l’analyse des erreurs et des insuffisances de certaines prévisions, votre commission d’enquête retire de cette situation des recommandations ou des idées pour améliorer la prospective et l’analyse. Je pense que l’État doit garder une capacité de prévision propre, sous le contrôle du Parlement et sous l’autorité du Premier ministre et des ministres. Le Parlement pourrait aussi disposer de davantage de moyens, suivant l’exemple d’autres pays. C’est aussi le cas du Haut conseil aux finances publiques, comme vous l’a dit son président Pierre Moscovici ; je ne sais pas si celui-ci vous a précisé le type de moyens dont il a besoin.

M. le président Éric Coquerel. Il a besoin de moyens financiers, donc humains, et réglementaires.

M. Michel Barnier. Le gouvernement doit rester maître et responsable de ses prévisions, sous l’autorité du premier ministre. Les choix ne peuvent pas être faits par une autorité indépendante, dont les membres ne sont pas élus – certains les qualifieraient de technocrates –, mais ils peuvent être ainsi éclairés. Peut-être pourrait-on s’inspirer de la façon dont cela se passe à Bruxelles. Personnellement, je ne verrais pas d’un mauvais œil qu’au-delà des analystes privés, qui sont assez nombreux, des institutions différentes de l’État, ou à côté de lui, éclairent son jugement. Je ne suis donc pas choqué par les propos qu’a tenus M. Moscovici.

M. Nicolas Ray (DR). Vous aviez présenté un budget courageux, certes impopulaire mais nécessaire. Sans doute votre courage est-il à l’origine de la censure que nous avons profondément regrettée. Votre projet de loi de finances prévoyait un objectif de déficit de 5 % ; le projet qui devrait être adopté aujourd’hui, si le gouvernement n’est pas censuré, prévoit 5,4 %. Cet objectif est-il selon vous réaliste ? Est-il suffisant, au vu de la situation de nos finances ?

M. Michel Barnier. Je vous remercie pour votre témoignage de soutien, qui ne m’étonne pas. Lorsque j’étais premier ministre, j’avais choisi en responsabilité de demander au pays l’effort le plus juste possible pour atteindre un déficit de 5 %. Je ne vais pas vous dire aujourd’hui que cet objectif n’est plus bon. Il consistait à faire un effort important dès le début. Si cet effort est réduit, il faudra que les marches suivantes – 3 % en 2029, ce n’est pas très loin – soient plus élevées.

J’ai entendu le Premier ministre afficher l’objectif de 5,4 % ; les discussions continuent en parallèle sur des sujets importants, comme les retraites. Je souhaite simplement, comme citoyen, que cet objectif soit tenu. Certes, 5,4 %, ce n’est pas 5 %, mais c’est mieux que 5,6 % ou 5,8 %. On a beaucoup parlé de gels, de restrictions de crédits, de coups de rabot. Le gouvernement aura différents moyens pour préserver cet objectif durant l’exercice 2025. Je ne peux que vous rappeler que j’avais souhaité fixer un objectif qui soit à 5 %, ou très proche.

M. Nicolas Ray (DR). Vous avez été censuré sur la question du gel partiel des retraites, mais c’est peut-être la censure qui a coûté le plus cher finalement. Regrettez-vous d’avoir maintenu cette mesure et, après réflexion, jugez-vous qu’elle était justifiée économiquement et juste socialement ?

M. Michel Barnier. Le budget que j’ai eu l’honneur de vous présenter était un budget difficile, qui n’impliquait que des décisions difficiles. Je n’ai pu y proposer des augmentations de crédits que sur quelques sujets très importants comme l’outre-mer, les soins palliatifs, les Ehpad ou la santé mentale. Dans tous les domaines, il y avait des mesures de restriction, de maîtrise budgétaire. J’avais demandé à tout le monde un effort dont je savais qu’il n’était pas idéal mais qu’il pourrait être rendu plus juste par la discussion parlementaire. Nous étions ainsi parvenus avec plusieurs groupes, dont le vôtre, à alléger l’effort lié à la non-indexation des retraites au 1er janvier. Je ne crois pas être tombé à cause de cela. En faisant un effort supplémentaire à hauteur de 3, voire 4, 5 ou 6 milliards, on aurait tout fait exploser : ce n’était pas responsable. Et j’ai eu le sentiment que cela aurait provoqué une surenchère sur d’autres sujets. Je ne crois pas me tromper en disant cela.

M. le président Éric Coquerel. Je ne réagirai pas à vos propos, car je sortirais alors du rôle qui est le mien dans cette commission d’enquête, mais je ne suis pas tout à fait d’accord avec votre analyse.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Permettez-moi tout d’abord de vous remercier, au nom de l’ensemble de mes collègues du groupe Les Démocrates, pour l’action que vous avez conduite courageusement avec votre gouvernement jusqu’à la censure, dans un contexte politique et financier très difficile et avec un agenda des plus contraints – le tout avec méthode, et en tenant toujours un discours de vérité.

Ce matin, vous nous avez rappelé l’importance de l’alerte de la direction générale du Trésor du 11 septembre 2024, six jours après votre nomination. Cette note vous a conduit à demander tous les éléments nécessaires pour en apprécier l’exacte réalité. Nous imaginons que vous avez reçu ces informations. Elles vous ont permis d’arbitrer en responsabilité dans une fin d’exercice où, par définition, les marges de manœuvre budgétaires en dépenses et en recettes étaient presque inexistantes – sauf à agir de façon rétroactive, une solution que vous avez écartée. Au-delà des explications recherchées dans les choix politiques, et au risque de lancer des flèches aux étoiles, l’agenda politique 2024, pour le moins chaotique, a pesé à l’évidence sur la dégradation des comptes publics. Vous affirmez par ailleurs que « nous ne sommes pas en cohabitation », en vous appuyant sur une règle simple qui n’est pas toujours évidente pour l’observateur, malheureusement : le président préside, le gouvernement gouverne. Nous étions dans un temps court et c’est un paquebot qu’il fallait piloter, pas une Formule 1. Dans ces conditions, pouvait-il en être autrement pour vous ? Rétrospectivement, aviez-vous les moyens d’inverser le cours des choses ?

M. Michel Barnier. Je vous remercie pour votre appréciation, qui me touche beaucoup, et pour le soutien de votre groupe, qui n’a jamais manqué.

Oui, je pense que si j’avais eu la confiance de l’Assemblée nationale, nous aurions atteint, à 0,1 % ou 0,2 % près, l’objectif de 5 %. Cela aurait marqué le retour de la stabilité, et c’est ce qui était important. La censure en effet a prolongé l’instabilité ; elle a eu un coût et des conséquences en termes de confiance. Je le crois vraiment.

Si j’avais eu la confiance, nous serions entrés dans une autre séquence, celle d’un travail de réforme de l’État moins contraint par le temps mais tout de même rapide. Avec les membres du gouvernement, nous avions commencé à réfléchir aux projets concrets qui apporteraient des progrès pour les Français, les entreprises, les citoyens, et qui contribueraient à lutter contre le sentiment d’abandon dans nombre de territoires français : ce sentiment d’être loin de tout, et parfois de ne plus être considéré ou respecté. Je pense que nous serions entrés dans une période constructive. Mais pour cela, il fallait que nous passions l’obstacle, que je n’ai pas pu passer, de la confiance de l’Assemblée nationale.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Quelles actions avez-vous engagées, dans la préparation du PLF, pour fiabiliser les prévisions de recettes et les projections pour 2025, afin d’éviter les surestimations constatées en 2023 pour 2024 ?

M. Michel Barnier. C’est une bonne question. Tous les deux mois environ, nous recevions des notes de la direction générale du Trésor, qui étaient importantes pour moi. J’avais aussi les recommandations du gouverneur de la Banque de France, avec lequel j’échangeais, ainsi que celles du président de la Cour des comptes et les avis de celle-ci. Dans le temps où j’ai eu à gouverner, j’ai travaillé avec l’ensemble de ces éléments. À la lumière notamment de la commission d’enquête que vous auriez probablement créée de toute façon, monsieur le président…

M. le président Éric Coquerel. Nous n’avons pas eu le temps de le savoir…

M. Michel Barnier. ...j’aurais été attentif aux moyens d’améliorer encore le travail des services sur lesquels nous nous appuyons pour nous prononcer.

Je n’ai pas eu à prendre de décision pour améliorer les prévisions. L’ensemble des services de l’État ont été interpellés et ont fait l’objet de critiques – parfois justes, parfois injustes. Le Parlement et les acteurs économiques ont exigé des prévisions plus justes et ont voulu comprendre le mécanisme de l’élasticité.

La décision que j’ai prise a consisté à respecter les recommandations et les prévisions, sans donner de coup de pouce politique si c’était là votre question. Nous devons être rigoureux et responsables, et nous garder d’interpréter ou d’utiliser des chiffres pour faciliter un exercice budgétaire. Je ne l’ai jamais fait : preuve en est le résultat de l’exercice 2024, conforme à 0,1 % près à l’estimation sur laquelle nous avions travaillé.

Si j’étais resté premier ministre, j’aurais cherché à améliorer les choses, peut-être en augmentant les moyens ou en proposant de faire évoluer la façon dont sont réalisées les prévisions de l’État. Celui-ci doit en rester responsable devant vous, mais je pense qu’il y a des moyens de les améliorer.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Sous votre impulsion et celle des ministres Antoine Armand et Laurent Saint-Martin, un comité scientifique inédit dans son format a été nommé en novembre dernier afin d’identifier des propositions concrètes d’amélioration des prévisions. Pourriez-vous revenir sur cette décision ?

M. Michel Barnier. J’ai eu, avec Antoine Armand comme ministre des finances et Laurent Saint-Martin comme ministre chargé du budget et des comptes publics, des ministres motivés et conscients de leurs responsabilités. La création de ce comité scientifique est significative du fait que nous souhaitions tirer des leçons de ces polémiques. Je ne dispose pas du résultat des travaux pour l’instant et ne suis même pas certains qu’ils soient achevés ; j’y serai néanmoins attentif.

Mme Félicie Gérard (HOR). Laissez-moi d’abord vous dire, monsieur le premier ministre, à quel point je suis ravie de vous revoir. Chacun connaît votre attachement à la bonne gestion de nos comptes publics ; vous l’avez prouvé à de nombreuses reprises et jusqu’à récemment dans vos fonctions de premier ministre. C’est évidemment une priorité que nous partageons au groupe Horizons & indépendants. Dès votre arrivée à Matignon, vous avez alerté sur l’état très grave de nos finances publiques. Héritant d’un budget préparé par le gouvernement précédent, vous avez décidé d’insérer de nouvelles mesures d’économies pour tenter de contenir le dérapage budgétaire. Vous aviez un objectif clair, que je partageais complètement – 5 % de déficit – et une méthode que je partageais également – la priorité à la réduction des dépenses publiques.

Ce qui me pose question, c’est la différence entre le ton de vos prédécesseurs et le vôtre quand vous êtes arrivé à Matignon. Qu’avez-vous trouvé sur votre bureau qui vous a fait adopter immédiatement un discours très clair et très ferme sur l’importance de la réduction de notre dette et de notre déficit ? Quelle mesure d’économie auriez-vous pu mettre en place pour atteindre cet objectif, dans l’intérêt des Français, si davantage de temps vous avait été accordé ?

M. Michel Barnier. Je vous remercie de l’appréciation que vous portez sur mon action. Elle prouve, rétrospectivement, que le socle dont l’un de vos collègues de gauche a déploré l’absence tout à l’heure était bien là – même s’il était, et c’est normal, exigeant, sans complaisance et constructif.

Qu’ai-je trouvé sur mon bureau ? Je le répète : j’ai eu des échanges avec le gouverneur de la Banque de France, et j’avais en tête des convictions. La divergence entre les courbes de la dette allemande et de la dette française – une mâchoire qui s’ouvre ! – est extrêmement grave ; c’est un élément fondamental. J’ai reçu la note de la direction générale du Trésor évoquant la dégradation d’une ampleur inhabituelle du solde public, à très brève échéance de la préparation du budget, et recommandant des économies très importantes. Voilà pourquoi j’ai pris le risque d’être impopulaire : on peut l’être – je ne sais pas si je l’ai été, ou si je le suis –, mais il faut au moins être respecté. J’ai toujours compris l’action publique comme devant être digne et respectable. Et ma manière d’être respecté a consisté à dire la vérité et à prendre des décisions graves et difficiles, comme celles que je vous ai proposées, qui étaient aussi améliorables.

Ces décisions, je les ai inscrites dans une double perspective. La première est celle de la baisse du déficit et, à partir de 2029, de la dette. À ce sujet, je recommande de ne pas négliger l’avis de nos partenaires européens, qui sont concernés : si l’un des membres ne va bien, cela se répercute sur tous les autres. La seconde perspective consistait à inscrire l’action du gouvernement dans la stabilité à court et moyen terme, c’est-à-dire d’ici à 2027, échéance normale des élections présidentielles puis législatives. Il s’agissait d’engager un mouvement de réforme du pays – non pas sans, à côté, ou contre les partenaires sociaux, les collectivités locales et les entreprises, mais avec l’ensemble de ces acteurs. Telle était l’idée que j’avais, et que je garde pour l’avenir.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Le mercredi 18 septembre 2024, vous avez déclaré à l’Agence France-Presse (AFP) : « La situation budgétaire du pays, que je découvre, est très grave. » Quand vous avez accepté d’être premier ministre, le 5 septembre, étiez-vous conscient de la gravité de la situation des finances publiques de notre pays ?

M. Michel Barnier. Ma réponse est non, monsieur le rapporteur général.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous avez déclaré tout à l’heure que dire la vérité sur l’état de nos finances publiques a été votre ligne de conduite. Est-ce à dire que ça n’a pas été celle de vos prédécesseurs ?

M. Michel Barnier. Non.

M. le président Éric Coquerel. Non, ça n’a pas été leur ligne de conduite ? Ou bien…

M. Michel Barnier. Non, je ne dis pas que mes prédécesseurs n’ont pas eux-mêmes dit la vérité, ou leur vérité, en fonction des éléments qu’ils avaient et que je n’avais pas. Je ne me sens pas en droit de les mettre en cause sur ce terrain.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Avez-vous eu le temps, pendant la courte période au cours de laquelle vous avez été premier ministre, d’analyser les causes de la chute en 2024 des recettes de l’impôt sur les sociétés (IS), de la TVA, de l’impôt sur le revenu (IR) et d’autres impôts ? Vos collaborateurs vous ont-ils fourni des explications ?

M. Michel Barnier. Je ne voudrais pas donner le sentiment que je réponds toujours non, monsieur le rapporteur général, mais je vous dis ce que je pense ! À l’évidence, mes collaborateurs se sont penchés sur le point supplémentaire de déficit évoqué par la note du 11 septembre. Mais je n’ai pas eu le temps de chercher les causes et les raisons que vous évoquez. Je l’aurais probablement fait plus tard, si j’en avais eu le temps. Sans doute est-ce aussi l’éclairage que cherche à apporter votre commission d’enquête. Or celle-ci vous prend du temps. Nous sommes ensemble depuis près de trois heures – j’en suis très heureux d’ailleurs –et vous avez auditionné, ou allez auditionner, mes prédécesseurs, ainsi que des fonctionnaires… Mesurez le temps qu’il vous faut pour comprendre ; moi je n’ai pas eu ce temps-là. Mais je pense que j’en aurais pris, si je l’avais pu, pour analyser plus en détail les raisons du décalage.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Certains membres du gouvernement qui a précédé le vôtre imputaient le dérapage des finances publiques aux collectivités locales, à hauteur de 16 milliards d’euros. Vous nous avez indiqué que vous ne partagiez pas cette analyse. Pourriez-vous nous expliquer pourquoi ?

J’ajoute qu’a posteriori, le dérapage est extrêmement faible puisqu’il n’est que de 6 milliards, et calculé par rapport à des hypothèses totalement irréalistes

M. Michel Barnier. J’apprécie ce que vous venez d’ajouter : c’est précisément pour cela que j’ai estimé qu’il n’était pas juste de faire porter la responsabilité du dérapage sur les communes, les départements et les régions à une telle hauteur. De toute façon, à l’heure où il fallait faire un effort collectif, le fait de les montrer du doigt n’aurait pas aidé. Je ne vais pas vous dire que mes prédécesseurs se sont trompés, mais je crois que c’était une erreur de mettre ainsi en cause les collectivités locales. Leurs besoins de financement n’étaient pas injustifiés. C’est même plutôt un bon signal qu’elles jouent leur rôle pour améliorer la vie des Français, dans le cadre de la décentralisation actuelle et future. Les besoins en équipements publics sont très importants et le resteront à l’avenir, notamment pour la prévention des risques. On ne peut pas leur reprocher ces investissements.

Ayant présidé un département pendant dix-sept ans, je dis avec respect que l’on peut en revanche trouver, avec elles, un système permettant de maîtriser les choses et faire des prévisions plus justes. Cela a été tenté à plusieurs reprises par le passé. Il est normal, deux ans avant des élections municipales, que les projets arrivent à maturité et doivent être financés. Mais il est peut-être possible de lisser et d’anticiper, avec les collectivités, les besoins de financement qui participent de l’élaboration du chiffre du déficit au niveau européen.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ma dernière question porte sur les lettres plafonds, que nous n’avons pas obtenues. Estimez-vous normal que, tant chez votre prédécesseur qu’au ministère des finances, on ait refusé de les transmettre au président de la commission des finances et au rapporteur général du budget ?

J’ajoute, pour la bonne information de la commission, que la secrétaire générale du ministère des finances nous a indiqué avoir reçu un ordre en ce sens de la part du directeur de cabinet du Premier ministre qui vous a précédé. C’est extraordinaire, n’est-ce pas !

M. Michel Barnier. Je n’ai pas mémoire des nouvelles méthodes de travail du Parlement avec le gouvernement. Avez-vous toujours eu communication de ces lettres plafonds ?

M. le président Éric Coquerel. Non, mais nous avions le tiré à part.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Nous n’avions que des tirés à part, mais il semble que nous ayons été les premiers à les demander.

M. le président Éric Coquerel. Nous ne les avons pas eus cette fois-ci.

M. Charles de Courson, rapporteur général. En plus ! Mais c’était sous votre prédécesseur, monsieur le premier ministre.

M. Michel Barnier. J’aurais trouvé normal, pour dire les choses franchement, que ceux qui ont signé ces lettres plafonds vous les donnent, ou vous transmettent le tiré à part.

Lorsque je suis arrivé, ces lettres plafonds existaient. Je ne les avais pas élaborées, mais j’ai dit aux ministres que nous allions les respecter tout en nous efforçant de les ajuster autant que possible. Voilà dans quelles conditions nous avons fabriqué le budget. Les tirés à part qui vous sont dûs auraient dû vous être remis par ceux qui ont signé ces lettres.

M. le président Éric Coquerel. Une chose m’étonne. Je pense que, si vous avez été nommé premier ministre, c’est sans doute en raison de la situation marquée par l’explosion des déficits. Or vous dites ne pas avoir eu le temps de vous pencher sur les raisons des erreurs commises dans les prévisions de recettes : n’est-ce pas courir le risque, au moment où l’on refait un budget, de reproduire les mêmes erreurs ?

M. Michel Barnier. J’ai dit au rapporteur général qu’avant d’être nommé premier ministre, je n’avais aucune indication au sujet de la note qui m’a été remise six jours après ma nomination. Peut-être aurait-elle pu être publiée deux jours avant mon arrivée, mais ce n’a pas été le cas. J’ai été surpris par l’annonce d’un déficit plus important que je ne l’escomptais. Mais si c’est une chose d’être surpris et de se demander « pourquoi ? », c’en est une autre d’avoir la réponse. Or je n’ai pas eu le temps de l’avoir.

M. le président Éric Coquerel. Excusez-moi d’insister, mais nous sommes là au cœur du problème.

M. Michel Barnier. Effectivement.

M. le président Éric Coquerel. Je pense que, si vous avez été censuré, c’est notamment parce que vous avez peu ou prou poursuivi la même politique que vos prédécesseurs, qui n’était déjà pas soutenue par une majorité.

Gabriel Attal nous a apporté hier une réponse qui ne me satisfait pas mais qui est la sienne, et qu’il assume : il dit qu’après avoir constaté qu’il n’y avait pas eu plus de dépenses publiques mais moins de recettes – IS, IR, etc. –, il a décidé de baisser les premières.

Vous dites, quant à vous, que votre réaction a consisté à ne pas taxer les rachats d’actions et à ne pas prendre les mesures sur les énergéticiens comme l’avait proposé Bruno Le Maire dans le cadre d’un éventuel projet de loi de finances rectificative (PLFR). Comprenez que je sois surpris lorsque vous répondez à Charles de Courson que vous ne vous êtes pas interrogé sur le moindre rendement des recettes, parce qu’il fallait que vous élaboriez un budget ! Cette question est fondamentale, car le problème est peut-être lié à la politique qui a été menée. Ne l’avez-vous jamais envisagé ? Ma question est à prendre au premier degré.

M. Michel Barnier. Mes réponses le sont aussi. Lorsque je suis arrivé à Matignon, et que mon prédécesseur m’a passé le relais dans des conditions dont tout le monde se souvient, j’ai indiqué qu’il y aurait, dans la politique du gouvernement que j’allais former, des sujets de persévérance, des sujets de changement et d’autres de rupture. Sans avoir le temps d’aller au bout des choses, j’ai lancé des chantiers pour impulser des ruptures ou des changements dans les domaines où s’expriment des attentes fortes et légitimes des Français : en matière de sécurité publique, d’ordre public, de déréglementation, de simplification, de décentralisation et de maîtrise de l’immigration clandestine.

Pour moi, la politique de l’offre, qui est la marque principale des sept années de présidence d’Emmanuel Macron, n’est en revanche pas un sujet de rupture. Elle a eu des effets positifs, contribuant à la création de 2,5 millions d’emplois supplémentaires et de centaines de milliers d’entreprises depuis 2017, ainsi qu’à l’attractivité retrouvée de notre pays. Même si ses amis ne l’ont pas compris tout de suite, ou m’ont fait un procès d’intention, je n’ai pas eu l’intention de modifier cette politique. Je pense simplement qu’elle ne suffit pas pour diminuer les fractures territoriales, pour réduire le sentiment d’abandon ou de manque de considération éprouvé par beaucoup de Français, ni pour rétablir davantage de justice, y compris fiscale. Nous avons là un point de désaccord, monsieur le président de la commission, au premier degré : cette politique-là est juste. Notre pays doit rester attractif, investir et faire confiance aux entreprises ; ce sont elles en effet qui créent l’activité.

Ce qui a fait plonger les finances publiques, ce sont clairement et principalement les mesures de protection légitimes qui ont été mises en place pendant les crises. On a, avec beaucoup d’argent, soutenu l’activité au moment où elle était totalement arrêtée par la crise du covid en particulier. La question qui mérite notre attention est celle-ci : est-on sorti assez tôt de ces dispositifs ? Je pense quant à moi que l’on aurait pu le faire plus tôt. On aurait ainsi réduit plus rapidement les risques de déficit.

M. Emmanuel Maurel (GDR). Je vous remercie, monsieur le premier ministre, de répondre avec votre vérité. Vous avez dit que pour être respecté, il fallait savoir dire la vérité ; c’est vrai. Mais vous avez introduit un distinguo en parlant de vos prédécesseurs et de « leur » vérité : preuve que la vérité, ce n’est pas si simple. N’est-ce pas une façon de mettre en évidence – à votre façon, avec beaucoup de courtoisie – le fait qu’ils auraient minimisé l’état catastrophique des finances publiques qu’ils vous laissaient ?

M. Michel Barnier. Ce n’est pas sémantique. Je ne suis plus dans l’action publique depuis plusieurs années. Lorsque j’étais à Bruxelles, en tant que négociateur du Brexit, j’étais un peu éloigné de la connaissance, de l’analyse et de la gestion des affaires publiques françaises. Lorsque je dis « leur vérité », ce n’est pas une commodité. Je parle de la vérité qui était la leur à ce moment-là, celle qu’ils auraient dû dire, ou qu’ils ont indiqué avoir dite : celle qu’ils devaient exprimer au moment où ils étaient en responsabilités.

M. Emmanuel Maurel (GDR). Je comprends qu’en arrivant à Matignon, compte tenu de ce qu’il y avait à faire, vous n’ayez pas pris quarante-huit heures pour vous interroger sur l’élasticité des recettes à la croissance. Vous avez tout de même constaté une distorsion stupéfiante avec les prévisions – sur laquelle se penche notre commission d’enquête – et étiez entouré de gens très informés. Votre directeur de cabinet nous a d’ailleurs dit quelque chose de très intéressant : il a indiqué que le problème sur les recettes avait été identifié dès l’été 2023, évoquant une forme de cristallisation. Vous en a-t-il parlé ? Saviez-vous que le dérapage du déficit était déjà en germe avant même que le PLF pour 2024 ait été élaboré et déposé sur le bureau de l’Assemblée ?

M. Michel Barnier. Oui, bien sûr. Jérôme Fournel m’a fait part de son analyse, avec la compétence et la loyauté qui sont les siennes, s’agissant de ce qui avait été cristallisé ou de ce qui était en germe, comme vous dites. Cela fait tout de même de nombreuses années que nous accumulons une dette excessive et un déficit mal maîtrisé. Je me permets de vous renvoyer à la courbe présentant l’endettement de la France comparativement à celui de l’Allemagne : elle rend humble quant à la gestion de M. Sarkozy et à celle de M. Hollande. Notre dette est mal maîtrisée, faute d’une bonne gestion et d’une réforme en profondeur de l’État qui aurait dû être menée depuis bien longtemps. Elle s’est aggravée substantiellement depuis quelques années. Il y a à cela des raisons objectives, liées à la réponse que l’on a apportée aux crises, mais je pense aussi que l’on a tardé à mettre les outils en place pour la maîtriser.

Quand j’arrive à Matignon, je constate, comme le souligne la direction générale du Trésor, un décalage inédit en aussi peu de temps, dans un délai très court avant la présentation du nouveau PLF. Je fais face autant que je le peux, en faisant ce qui me semble être ma responsabilité : réduire la dette à terme, le déficit tout de suite, et le dire aux Français – quoi qu’il m’en coûte, si je puis dire.

M. Emmanuel Maurel (GDR). Vous avez raison de faire allusion à l’humilité, une qualité dont sont dépourvus certains de vos prédécesseurs – mais l’exemple vient d’en haut.

Vous vous focalisez sur l’efficacité et le volume de la dépense publique. Je le comprends, mais je maintiens aussi qu’il y a un problème important avec les recettes. Nous avons auditionné récemment un conseiller maître à la Cour des comptes, auteur d’un rapport passionnant sur les finances locales. Il nous a indiqué qu’en supprimant la taxe d’habitation (TH) et une partie de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), Emmanuel Macron avait généré une perte de recettes de plus de 38 milliards d’euros pour l’année 2023. Les deux tiers de la baisse de recettes – comptabilisée par la Cour, par rapport à 2017, à une soixantaine de milliards – viennent donc de ces deux promesses du Président de la République. N’est-ce pas aussi une part du problème ? La France s’est elle-même privée de recettes indispensables, au point que M. Moscovici nous a indiqué qu’elle ne pouvait plus se permettre de baisse supplémentaire des prélèvements. Partagez-vous cette réflexion ?

M. Michel Barnier. Ma réponse est oui, monsieur Maurel. Je me pose ces questions. Mais je ne suis ni dans le regret ni dans le remords. Les choses ont été faites ; on peut les approuver ou pas. J’ai bien vu les conséquences de certaines de ces suppressions d’impôts sur les collectivités locales. Certaines n’ont plus de recettes directes. Je l’ai dit devant l’Association des maires de France (AMF) : ne recevant que des subventions de l’État, elles n’ont plus d’autonomie dans leurs recettes et sont transformées en sous-traitants de l’État. C’est un vrai problème que j’aurais aimé traiter, si vous m’en aviez laissé le temps.

Nous n’allons pas réécrire l’histoire de la fiscalité, mais je suis conscient de cela. Et je ne fuis pas la question que m’a posée votre président : la justesse et l’efficacité des recettes sont importantes, tout comme l’est la maîtrise des dépenses. Sans doute est-ce sur ce dernier point que nous avons un désaccord : je pense que nous devons dépenser moins et mieux.

M. Kévin Mauvieux (RN). Vous avez indiqué que vous n’aviez pas eu le temps d’analyser les causes des pertes de recettes au cours de l’année 2024 notamment. Je peux comprendre, car votre passage à Matignon a été rapide, mais je rejoins les propos de Jean-Philippe Tanguy : vous avez tout de même conservé les mêmes fonctionnaires, aux mêmes postes. Entre-temps, ils ont eu le temps, quant à eux, de creuser la question. N’auraient-ils pas dû vous présenter leur analyse, afin d’éviter que les mêmes causes ne se reproduisent dans un autre PLF ? Quand ils font une erreur, les salariés du privé sont licenciés pour faute lourde ou grave. N’avez-vous pas estimé nécessaire, pour contribuer au redressement des finances, de remplacer les fonctionnaires qui auraient accumulé les fautes ?

On a évoqué votre décision de ne pas prévoir de PLFR ; il est vrai que cela aurait été compliqué, compte tenu du temps dont vous avez disposé. Mais quel est votre sentiment sur le fait qu’il n’en ait pas été présenté un au cours du premier semestre, alors que les dérives étaient déjà connues et que nous le réclamions ?

M. Michel Barnier. Je ne crois pas ce que l’on puisse dire que des fautes graves ont été commises. Il est de votre responsabilité, au sein de cette commission, de détecter les faiblesses ou les erreurs – il faut se méfier des mots que l’on utilise avant d’avoir des preuves. Globalement, le système a mal apprécié les recettes et les dépenses, au point qu’une note en date du 11 septembre établit une dégradation d’une ampleur inhabituelle, depuis le 17 juillet, des comptes publics. Cette note a été fondamentale pour moi. Lorsque j’ai été nommé, je n’ai pas disposé de beaucoup de temps ni de nombreuses autres informations, mis à part mes convictions et mes échanges avec le président de la Cour des comptes et le gouverneur de la Banque de France. Les auteurs de cette note pourraient sans doute vous dire comment ils analysent cet écart inhabituel, qui exige des mesures beaucoup plus fortes et beaucoup plus rapides qu’anticipé.

Habituellement, c’est plutôt en juin qu’est adopté un PLFR et, si besoin, à l’automne. Je ne veux pas chercher d’excuses à M. Attal, mais le mois de juin a été une période particulière, avec les élections européennes… Les annulations et les gels de crédits auxquels il a procédé à l’époque auraient certes pu faire l’objet d’un projet de loi, mais il a pris des mesures. Il n’est pas resté passif devant les difficultés ; il a commencé à les régler et annoncé d’autres mesures, dont je vous ai expliqué pourquoi elles n’avaient été mises en œuvre que partiellement. Lui avez-vous posé la même question ?

M. le président Éric Coquerel. Oui, bien sûr.

M. Michel Barnier. Nous étions dans une période pré-électorale. Vous étiez tous mobilisés, si je ne me trompe pas. Cela aurait été compliqué.

M. le président Éric Coquerel. Ce n’est pas la raison qu’il a avancée.

Je vous remercie, monsieur le premier ministre, des trois heures que vous nous avez consacré.

20. Jeudi 6 février 2025 à 10 heures – compte rendu n° 80

La Commission auditionne M. Aurélien Rousseau, ancien directeur de cabinet de Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([19]).

M. François Jolivet, président. Nous auditionnons aujourd'hui M. Aurélien Rousseau, ancien directeur de cabinet d’Élisabeth Borne, alors première ministre. Cette réunion se tient dans le cadre de nos travaux visant à étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024, pour lesquels nous nous sommes vus octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Les auditions que nous menons à ce titre, dont le bureau a décidé qu’elles seraient publiques, obéissent au régime des auditions d’une commission d’enquête prévu par l’article 6 de l’ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Avant de vous donner la parole, monsieur Rousseau, je dois vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Aurélien Rousseau prête serment.)

M. Aurélien Rousseau, ancien directeur de cabinet de Mme Élisabeth Borne, alors première ministre. J’ai exercé la fonction de directeur de cabinet d’Élisabeth Borne depuis sa nomination comme première ministre, en mai 2022, jusqu’au 17 juillet 2023 ; quelques jours plus tard, j’ai été nommé ministre de la santé et de la prévention.

Le sujet des finances publiques, en particulier des prévisions de recettes, n’était aucunement ignoré. Nous étions toutefois conscients qu’il était difficile d’élaborer des prévisions dans un contexte macroéconomique où des événements exogènes percutaient les modèles avec lesquels la direction générale du Trésor (DGT) fournissait des anticipations de recettes à la direction générale des finances publiques (DGFIP) et à la direction du budget. À titre d’exemple, les recettes fiscales avaient connu un ressaut en partie inexpliqué fin 2022, alors même que nous subissions un important choc d’offre exogène, celui de l’inflation induite par les conflits géopolitiques et leurs conséquences sur l’énergie. Ces tendances conjuguées ont entraîné des difficultés de modélisation. Nous avons tous appris dans nos jeunes années que l’inflation était plutôt favorable aux finances publiques, mais il en va autrement quand elle est due à un choc d’offre négatif. En 2023, particulièrement en fin d’année – je n’étais plus alors aux responsabilités – l’inflation a ralenti plus vite que prévu, d’où une deuxième difficulté. À cela s’est ajouté un ralentissement plus rapide que prévu de la progression des salaires à partir de mi-2023, ce qui a eu des conséquences sur les recettes fiscales, les cotisations sociales, la contribution sociale généralisée (CSG) et l’impôt sur le revenu (IR).

Si vous me permettez un pas de côté vers la sociologie ou la psychologie administrative, je rappellerai qu’un ressaut de recettes fiscales s’était déjà produit en 2022 mais aussi fin 2021 ; cela a incité la DGFIP, un an plus tard, à être prudente dans ses annonces, de peur d’être prise en défaut par l’autorité politique, à laquelle elle aurait recommandé de ralentir tandis que les recettes croissaient. Ce contexte est connu.

En accord avec le président de la République, Élisabeth Borne challengeait les modèles, notamment le modèle de croissance. Votre assemblée étant à l’époque saisie d’un projet de loi de programmation des finances publiques tablant sur une trajectoire de plein emploi, il était essentiel d’évaluer l’impact d’une baisse accentuée du chômage sur la croissance, les recettes fiscales et les cotisations sociales. Le taux chômage se situait alors à 7,2 % ; un recul d’un ou deux points ne devait entraîner qu’un gain marginal en matière de productivité et de salaires, et par conséquent une hausse assez modérée des recettes sociales et fiscales, du fait des exonérations importantes. Les équipes y étaient attentives.

Nous subissions donc au premier semestre 2023 une série de chocs externes qui nous plaçaient en terra incognita, d’autant que nous n’avions pas connu ce niveau de chômage depuis longtemps.

Parallèlement, nous avons souhaité maîtriser le volet des dépenses. La trajectoire des recettes était crédible compte tenu du modèle et des prévisions d’inflation dont nous disposions. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) avait comme d’habitude formulé des réserves ou des critiques, mais pas plus virulentes qu’il ne le fait depuis qu’il existe. Notre choix a été de tenir le plus fermement possible la dépense. La première ministre avait déjà décidé de prendre des mesures d’économies dans chacun des départements ministériels, économies que nous suivions dans le cadre d’un programme de revue des dépenses publiques piloté à Matignon.

En mai 2023, non pas en raison d’une quelconque alerte concernant les recettes, mais pour être certains que nous tenions la dépense de l’État, la première ministre a validé la proposition de Bruno Le Maire de procéder à un surgel – aussi appelé tamponné de gel – de 1 % supplémentaire, s’appliquant uniformément à tous les départements ministériels. Ce surgel a été notifié aux directeurs de cabinet des ministres le 23 ou le 24 mai. Il a certes fait couiner, mais il a été appliqué. Le but était de refroidir la dépense.

Il convient de souligner que la multiplication des lois de programmation rigidifie très fortement les marges de manœuvre de l’exécutif quand il présente un projet de budget. L’exercice est difficile si l’on ne veut pas toucher aux grandes lois de programmation, qu’elles comportent des chiffres précis ou qu’elles fixent des orientations. Quoi qu’il en soit, les revues de dépenses et le surgel ont bien été appliqués à tous les départements ministériels.

À la date où j’ai quitté Matignon, nous n’avions aucune alerte sur des mouvements qui s’éloigneraient de la trajectoire des recettes fiscales, ni pour la TVA, ni pour l’impôt sur le revenu ni pour l’impôt sur les sociétés. Encore une fois, dans un contexte d’incertitude, nous essayions de refroidir les dépenses. Je précise que lorsqu’Élisabeth Borne avait lancé des revues de dépenses, l’objectif était d’accompagner l’effort d’économie de 5 % demandé aux ministères, effort confirmé dans des lettres de cadrage – avec la difficulté liée aux lois de programmation que j’ai évoquée.

Dans mes fonctions suivantes, en tant que ministre de la santé et de la prévention, chargé du suivi du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et de son exécution, j’ai pris la responsabilité, devant votre assemblée, d’appliquer des mesures de ralentissement de la dépense. Certaines ont fait un peu de bruit, comme le doublement des franchises pour les médicaments et les consultations médicales, mesure impopulaire mais qui donnait une impulsion nette. Par ailleurs, la lettre de cadrage que j’ai adressée au directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam) dans le cadre des négociations conventionnelles avec les médecins prévoyait une très forte maîtrise de la dépense. Cela n’a pas eu d’impact au cours de mon passage au ministère en 2023. Il n’en reste pas moins que la dynamique des dépenses de sécurité sociale était un sujet très présent. Durant les mois où j’ai été ministre – j’ai quitté le gouvernement le 19 décembre –, je n’ai jamais eu d’alerte et n’ai assisté à aucune réunion où le tocsin ait été sonné concernant un ralentissement des recettes. Nous avions des débats habituels sur l’exécution du budget et la fin de l’exercice.

M. François Jolivet, président. Je m’interroge sur le fonctionnement des dispositifs d’alerte. Alors que la vision macroéconomique vous faisait prendre conscience qu’une difficulté allait se présenter, vous n’avez pas reçu d’alerte concernant les recettes. Comment s’organisait la remontée d’information entre les ministères et les services de la première ministre ?

M. Aurélien Rousseau. La remontée d’information était de plusieurs natures, formelle et informelle. Comme tous les ministres, le ministre des finances écrivait régulièrement à la première ministre pour lui faire part de sujets d’alerte. Les notes que Bruno Le Maire et Thomas Cazenave nous adressaient concernaient essentiellement, voire exclusivement, la maîtrise de la dépense publique – c’est d’ailleurs Bruno Le Maire qui a proposé un surgel. En parallèle, les conseillers sectoriels de Matignon, notamment le pôle finances publiques, étaient en lien plusieurs fois par jour avec leurs collègues des ministères. En tant que directeur de cabinet, je rencontrais tous les quinze jours le directeur de cabinet de Bercy pour passer en revue les dossiers. Au premier semestre 2023, l’essentiel était de savoir comment refroidir les dépenses dans les secteurs couverts par une loi de programmation. L’un des sujets importants, dont la presse s’est d’ailleurs fait l’écho, touchait aux engagements qui seraient pris dans le cadre de la loi de programmation militaire ; j’essayais, sous l’autorité d’Élisabeth Borne, de lisser ou d’abaisser le niveau des marches annuelles.

Aux dispositifs que je viens de décrire s’ajoutaient des canaux informels par lesquels remontaient les alertes les plus préoccupantes. Du fait de nos parcours professionnels respectifs, il est rare qu’une alerte importante qui frappe une administration ne nous parvienne pas. Au cours du premier semestre 2023, jusqu’à mon départ de Matignon, tout comme dans les échanges que j’ai eus à l’automne 2023 avec Élisabeth Borne – en particulier sur les mesures de compensation de l’inflation que je jugeais nécessaires pour le secteur hospitalier – jamais un problème de décrochage des recettes n’a été évoqué. Les recettes de TVA ont même semblé connaître une légère hausse avant de baisser fortement, comme l’ont montré vos auditions. Cela tient au fait que la croissance est tirée par le commerce extérieur, et produit donc moins de TVA.

Les remontées d’information étaient donc à la fois très formalisées et informelles et reposaient sur une série de capteurs – le rôle du directeur de cabinet de Matignon étant d’en avoir un nombre suffisant pour ne pas passer à côté d’une information sensible. Avec le recul, je ne crois pas que nous ayons manqué une quelconque information transmise au premier semestre concernant le ralentissement des recettes.

M. Éric Ciotti, rapporteur. J’aimerais vous interroger sur le rôle des différents acteurs – le ministre de l’économie, la première ministre et son cabinet, le président de la République et le secrétaire général de l’Élysée – dans la fabrication du budget. Comment le projet de loi de finances (PLF) pour 2023 a-t-il été préparé ? Si Matignon est le lieu naturel des arbitrages, ceux-ci se sont-ils parfois aussi déroulés à l’Élysée, sous quelle autorité, avec quels acteurs et à quel rythme ? Au cours de l’année 2023, alors que certaines notes – notamment celle que le ministre de l’économie a transmise à la presse – alertaient sur la situation, y a-t-il eu des réunions d’arbitrage, sous quelle autorité ?

M. Aurélien Rousseau. Le mécanisme est celui de l’entonnoir. Bercy fait la première mise de jeu pour proposer un budget qui tienne, avec les données macroéconomiques qui ont été présentées ou sur lesquelles nous nous entendons. L’objectif fixé par le président de la République durant sa campagne était de ramener le déficit public à 3 % du PIB fin 2027 et de renverser la tendance de la dette dès 2026. Sur la base de cette proposition initiale, le ministre de l’économie et la première ministre définissent un premier volume budgétaire, que la direction du budget présente aux directeurs de cabinet et d’administration centrale des ministères. Il y a normalement une présomption quasiment irréfragable – mais pas totalement – que si Bercy et le ministère topent dans cette première salve, les volumes sont confirmés. En l’occurrence, peu de ministères topent avec Bercy. Deux possibilités se présentent alors. Soit une réunion bilatérale est organisée entre le ministre de Bercy et chacun des ministres concernés pour traiter de certains gros volumes, soit Bercy considère que cela dépasse son autorisation de découvert, si je puis m’exprimer ainsi, et le sujet remonte à Matignon.

Le nombre d’arbitrages et de sujets clos entre Bercy et les ministères est à l’époque très réduit – c’est d’ailleurs une tendance structurelle. Quelques semaines après l’installation d’Élisabeth Borne, une série d’arbitrages incombent donc à Matignon. Pour rappeler le contexte, nous avons présenté un projet de loi de finances rectificative en juillet, et de nombreuses questions, y compris constitutionnelles, se posent sur la portée normative de certains textes. Nous devons par ailleurs préparer le budget pour le transmettre au Parlement en septembre. Il y a donc de nombreux dossiers sur la table. Certains sont traités par des échanges entre cabinets, avec deux types de réponses : soit une réponse relativement détaillée – arbitrant par exemple le nombre de créations ou de suppressions de postes dans l’éducation nationale –, soit un raisonnement plus rustique par enveloppe, pour les ministères où l’exercice est plus difficile – dans le champ du travail, par exemple.

Près de 90 % de ces arbitrages sont pris à Matignon. En juillet et août 2022, nous avons de longues séances de travail avec la première ministre pour arbitrer le plus finement possible et engager une discussion politique avec les ministres, qui seront au banc pour défendre leur budget devant les parlementaires. Une petite dizaine de sujets – montant global des crédits de l’apprentissage, grands volumes en matière de logement… – font ensuite l’objet d’une réunion entre la première ministre, le ministre des finances et le président de la République. De mémoire, il n’y a pas de situation où un ordre descendant vient de l’Élysée. Les discussions ont lieu jusqu’au bout. Matignon a d’ailleurs un poids d’autant plus fort que nous savons que la première ministre devra engager la responsabilité de son gouvernement sur le budget : elle doit être totalement à l’aise avec ce qui sera présenté. Nous avons par exemple des discussions avec le président de la République – dont certaines sont relayées au Parlement – au sujet de la taxe d’habitation ou de l’étalement de la baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), dans un format très encadré ; ce ne sont pas des réunions nocturnes et secrètes. En définitive, il reste deux ou trois sujets sur lesquels le président de la République et la première ministre, souvent accompagnés du secrétaire général de l’Élysée et du directeur de cabinet, tranchent.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Au-delà des réunions formelles entre la première ministre et le président de la République, aviez-vous des échanges avec le secrétaire général de l’Élysée – et si oui, à quel rythme –, que ce soit au sujet de la préparation du PLF pour 2023, de son exécution ou encore de certaines alertes ou notes venant du ministère de l’économie ?

M. Aurélien Rousseau. Alexis Kohler et moi avions en effet des discussions très régulières : nos fonctions voulaient que nous essayions de clore les dossiers qui pouvaient relever de notre arbitrage. Dans certains cas, nous demandions au directeur de cabinet concerné de venir plancher avec nous sur les effets possibles des décisions. Je l’ai dit, nous avons par exemple longuement débattu de l’apprentissage, y compris avec la première ministre. Il fallait évaluer l’effet d’aubaine pour les grands groupes qui emploient dans ce cadre de la main-d’œuvre très qualifiée, entraînant des dépenses élevées pour l’État. Élisabeth Borne, qui avait défendu cette politique lorsqu’elle était ministre du travail, était soucieuse de ne pas envoyer un signal négatif. Elle soulignait par ailleurs, à juste titre, que le dispositif permettait de rendre employables – pardonnez-moi le terme – des personnes que les entreprises n’auraient peut-être pas pris le risque d’accueillir en apprentissage, malgré un bac + 5, notamment à cause des discriminations que l’on connaît – elle avait vu, en tant que ministre du travail, beaucoup de beaux exemples d’émancipation. Nous avons également essayé de détourer une série d’aides accordées dans des secteurs où la superposition des dispositifs entraîne une dépense publique très élevée, comme l’investissement immobilier dans les outre-mer.

Dans mon souvenir, lors de la phase de stabilisation du budget pour 2023, nous avons, comme il convient de le faire, établi une cartographie des risques liés à l’examen parlementaire, puisque certains députés et sénateurs sont très engagés dans des domaines spécifiques. Néanmoins, au moment d’entrer dans cette séquence, l’Élysée et Matignon étaient parfaitement alignés.

Puisque nous avions décidé de déposer un projet de loi de finances rectificative (PLFR) en juillet, la séquence budgétaire a commencé dès notre arrivée. Nous avons pris l’initiative d’organiser au cours de l’été, pour la première fois, des discussions avec les groupes politiques. Elles n’étaient pas formalisées comme le sont par exemple les entretiens de Bercy ; il s’agissait d’expliquer où nous en étions et quels étaient les principaux enjeux. Du reste, la première ministre s’en était aussi entretenue avec les présidents des groupes et des partis.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vos réunions avec le secrétaire général de l’Élysée, et parfois un directeur de cabinet, sont-elles conclusives ? Qui prend les décisions finales ?

M. Aurélien Rousseau. Sur quelques rares questions, le président ou la première ministre avait une position ferme. Dans ce cas, Alexis Kohler et moi-même constations que nous ne prendrions pas de décision à notre niveau : il fallait que les deux têtes de l’exécutif s’en parlent. Pour les autres, la discussion permettait de trouver un point d’atterrissage. En cas de désaccord marqué, si le secrétaire général défendait une vision qui ne me paraissait pas en accord avec les intentions de la première ministre, la question était renvoyée à son dialogue avec le président.

Il n’en irait peut-être pas de même pour des questions relatives à la défense ou à la diplomatie mais, dans le cadre de la préparation budgétaire, l’Élysée est souvent demandeur d’éléments : la force de frappe du cabinet du premier ministre est bien supérieure, dans la mesure où son lien avec les administrations lui confère une connaissance technocratique – ce n’est pas un gros mot – de la dépense et de la manière dont elle est constituée.

Pour certains chantiers, des réunions plus larges étaient indispensables. Le pacte enseignant, par exemple, était au nombre des dossiers financiers majeurs. Il fallait déterminer, par exemple, dans quelle mesure l’intéressement mobiliserait les enseignants. Il est impossible de faire un choix budgétaire de cette nature sans le ministère concerné ; il fallait non seulement que le directeur de cabinet du ministère de l’éducation nationale soit présent, mais aussi le directeur général des ressources humaines (DGRH). Il arrive que les prévisions faites dans le cadre de l’exercice d’ouverture de crédits soient finalement démenties et, dans le cas précis du pacte enseignant, la réalité n’a pas confirmé nos estimations. Cela fait partie des aléas de l’exercice.

En clair, monsieur le rapporteur, en cas de désaccord, la question remontait aux plus hautes autorités politiques.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Il ressort de vos propos que le secrétaire général de l’Élysée joue incontestablement un rôle important dans l’élaboration du budget.

M. Aurélien Rousseau. La préparation du budget pour 2023 s’effectue dans les semaines qui suivent l’élection du président de la république. Selon moi, la fonction du secrétaire général de l’Élysée, et je pense que c’est aussi la conception qu’en a Alexis Kohler, consiste à garantir le respect des engagements pris pendant la campagne électorale, en particulier sur le niveau de la dette et du déficit. La plus grande partie de nos discussions concernaient les éléments macroéconomiques – c’est également vrai des autorités au-dessus de nous. Avec Bercy, nous travaillions collectivement à écrire une copie ; le secrétaire général vérifiait que nous ne rations pas la cible fixée et que l’architecture budgétaire n’allait pas nous conduire à prendre des libertés avec tel ou tel des engagements du président de la République. La majorité était relative mais, on le voit d’autant mieux aujourd’hui, c’était une majorité : le rôle de l’Élysée était de s’assurer du cadrage. Au reste, Alexis Kohler a été formé au Trésor : ses compétences et son appétence – si je puis m’exprimer ainsi – l’y portent. Quand le président avait l’occasion de discuter avec les ministres, il revenait aux engagements pris pendant la campagne électorale. Toutefois, si l’Élysée est capable de forer une question particulière, le conseiller budgétaire n’est pas partagé, il relève des services de la première ministre. Matignon formule l’analyse et les propositions ; l’Élysée est un immense bureau de synthèse qui vérifie l’altitude et la destination.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Le secrétaire général de l’Élysée était-il secondé d’un conseiller spécifiquement chargé des questions budgétaires ?

M. Aurélien Rousseau. Le budget entrait dans le champ du pôle économie mais il n’y avait pas de conseiller spécifiquement affecté. Les questions budgétaires n’étaient pas traitées à l’Élysée. Encore une fois, le président de la République défendait une position ferme : la politique économique devait servir de moteur au budget. La politique en faveur de la croissance et des entreprises, dont on peut débattre, devait dégager des ressources, charge ensuite à Matignon de proposer comment répartir ces dernières.

Fin 2022, le bilan de l’exécution est meilleur que prévu, grâce au rebond des recettes fiscales – je ne parle ici que du budget de l’État, sans tenir compte des collectivités territoriales ni de la sécurité sociale. Les rapports entre le politique et l’administration souffrent toujours du syndrome de Pierre et le loup : quand on a alerté quelqu’un sur un risque qui n’a pas eu de suites, il est plus difficile de le mettre en garde la fois suivante.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Le HCFP avait qualifié d’optimistes les prévisions de croissance pour 2023 ; il avait également relevé des hypothèses fragiles. Le président du Haut Conseil a décodé pour nous le langage qu’ils utilisent : il s’agit d’un niveau d’alerte élevé – le plus haut étant le terme « insincérité », qui entraînerait la censure du Conseil constitutionnel et n’a jamais été employé. Quel sort Matignon a-t-il réservé à cette mise en garde ?

M. Aurélien Rousseau. Le président du Haut Conseil est évidemment mieux placé que moi pour effectuer cet exercice de décodage sémantique auquel je ne me suis pas livré. Toutefois, j’ai longtemps occupé les fonctions de directeur et de directeur-adjoint de cabinet : je crois avoir toujours entendu qualifier la croissance d’optimiste. Élisabeth Borne le dirait mieux que moi mais nous débattions surtout de savoir pourquoi les mesures visant à atteindre le plein emploi, comme celles relatives aux exonérations de charges pour les salaires proches du smic, ne favoriseraient pas davantage la croissance. C’est plutôt sur ce terrain que la direction générale du Trésor a été sollicitée. J’ai déjà expliqué pour quelles raisons elle incitait à adopter une approche plus prudente : le plein emploi, c’est-à-dire un taux de chômage de 5 % environ – pardon pour cette facilité de langage –, si nous parvenions à l’atteindre, n’emporterait pas d’autres conséquences.

Je n’ai pas non plus rapporté l’avis du HCFP aux exercices précédents. Nous savons néanmoins que la situation est tendue, donc nous faisons en sorte de maîtriser au mieux l’exécution de la dépense. Bien que celle de 2022 ne soit pas mauvaise, la première ministre donne l’instruction pour 2023, notamment dans les lettres de cadrage qu’elle envoie au début de l’année, de réaliser 5 % d’économies. Je pense donc que nous avons décrypté et entendu l’avis du Haut Conseil ; j’ajoute, même si je n’étais plus alors à Matignon, que la dépense publique a effectivement baissé en 2023 – l’exercice de maîtrise a porté ses fruits.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je vous demandais quelle réaction avait suscitée l’avis du HCFP. La presse en a fait état, une seconde alerte a été donnée dans les notes que Bruno Le Maire, alors ministre de l’économie et des finances, a transmises à la fin de 2022 et au début de 2023.

Le 26 octobre 2022, l’une de ces notes estime que le ministère du travail et l’opérateur France Compétences consentent des dépenses excessives et des efforts insuffisants. En novembre 2022, une deuxième souligne les risques majeurs que l’évolution des prix du gaz et de l’électricité fait peser sur la trajectoire budgétaire si le bouclier tarifaire est maintenu. En décembre 2022, une troisième évoque le très haut volume d’émission de dette à venir ; elle propose des pistes d’économie et une méthode pour recadrer les ministères. En mai 2023, une quatrième concerne la mise en œuvre des économies demandées au ministère du travail.

Comment ces notes ont-elles été reçues ? Quelles suites leur ont été réservées ? Estimez-vous qu’il s’agit d’une façon rétroactive de se dédouaner d’une mauvaise situation en donnant le mistigri à la première ministre ?

M. Aurélien Rousseau. Je ne me permettrais pas d’impliquer le mistigri dans cette audition. Dépersonnalisons l’exercice : il est habituel, sinon systématique, que le ministre chargé des finances envoie des notes au premier ministre pour souligner la nécessité de maîtriser les dépenses. Celles que vous avez citées évoquent les dépenses, jamais les recettes.

Les questions majeures concernent le ministère du travail, en particulier l’apprentissage et l’investissement dans France Travail. Il s’agit d’estimer le rendement en matière de réduction du chômage et de croissance, donc de recettes fiscales et sociales. De mémoire, sans avoir relu ces notes, elles ne vont pas jusqu’à tirer les conséquences relatives aux recettes fiscales et sociales. Il est vrai néanmoins que le PLF pour 2023 contraint la nation à consentir un effort substantiel ; des questions se posent. Mais dans le même temps, le gouvernement défend la réforme de l’assurance chômage en intégrant le principe de contracyclicité de l’indemnisation et la bagatelle qu’on a appelée la réforme des retraites. L’alerte a donc conduit la première ministre à s’engager pleinement dans des réformes lourdes et structurelles.

Pour moi, l’aléa majeur survenu dans l’exécution du budget de 2023, c’est le coût des boucliers tarifaires. Suivant le cours de l’électricité et du gaz, il pouvait atteindre des dizaines de milliards. Le sujet est d’une complexité inouïe : Élisabeth Borne et moi avons passé des centaines d’heures à essayer de comprendre la constitution du prix et sur quels éléments il fallait intervenir – plusieurs modèles existaient, notamment le modèle ibérique. Dans le même temps, l’inflation étant très forte, le pouvoir d’achat des Français nous préoccupait grandement. Les séances au Parlement nous faisaient penser qu’il fallait absolument maintenir cette protection – peu de propositions de réduire ou de supprimer les boucliers ont été examinées. Par ailleurs, nous ne maîtrisions pas le niveau de l’inflation. Il s’agissait non d’une inflation à l’ancienne, conséquence d’un usage massif de la planche à billets ou d’une politique de relance, mais d’une inflation liée à la vitesse de rétroaction sur l’économie française d’un choc exogène sur le prix de l’énergie et de certains produits de base. Ces éléments affectaient donc à la fois les dépenses et les recettes.

Le débat politique avec Bruno Le Maire sur les économies demandées au ministère du travail et sur l’opportunité de continuer à compter sur le modèle France Travail pour poursuivre la baisse du chômage a été tranché par les autorités. Je ne serais pas capable de retracer précisément la chronique des événements liés aux prix du gaz et de l’électricité mais je peux dire que Bruno Le Maire lui-même a parfois été amené à annoncer rapidement des mesures de soutien aux ménages : il fallait décider si nous laissions les Français seuls face à une inflation insurmontable, en sachant que des dispositifs d’aide seraient compliqués à débrancher le jour venu. Sur le moment, il a été jugé que le pouvoir d’achat des Français ne supporterait pas sans aide ces hausses de prix ; à la sortie de la discussion parlementaire, les mesures avaient même été élargies, aux pellets de bois par exemple.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. J’ai deux questions macroéconomiques à vous poser. Selon vous, la dégradation des recettes qui nous occupe s’explique-t-elle par la politique économique menée depuis 2017, en particulier par les baisses d’impôt sur le capital ? Diriez-vous qu’à une baisse de recettes, il a fallu répondre par une réduction des dépenses ?

M. Aurélien Rousseau. Avant de répondre, je précise que je ne suis pas macroéconomiste et que je ne ferai ici que formuler une opinion.

Pour le dire à grands traits, les différents dispositifs instaurés depuis 2017, qui se sont inscrits dans la continuité de mesures prises précédemment comme le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ou la loi El Khomri, ont réduit le chômage et enclenché le cercle vertueux que permet la politique de l’offre. À cet égard, mon sentiment est que les acteurs économiques, à commencer par les entreprises, ont fait de ces dépenses publiques des données de base pour la prévision de leur rentabilité. Dès lors, l’État et les autorités politiques ont été coincés : toute mesure de dégrafage de ces aides et exonérations serait perçue comme un signal de désamour.

La question de fond est donc selon moi la suivante : une politique de l’offre d’une telle ampleur peut-elle perdurer pendant dix ans ou n’aurait-elle pas dû être pensée comme une politique de relance, par définition ponctuelle ?

La politique de l’offre menée par le président de la République a permis une réduction très significative du chômage, ce qui est un acquis de la plus haute importance. Mais une fois atteint un certain niveau, cette orientation produit des gains décroissants pour les finances publiques et sociales ; peut-être l’avons-nous trop peu vu.

De plus, l’évolution de la productivité n’a pas été conforme à ce qui est attendu d’une telle politique économique. Nous l’avons tous constaté, le rapport au travail s’est indéniablement modifié – phénomène qui ne saurait être entièrement imputé au covid et au désir de travailler de chez soi.

Je crois donc que le rapport entre le coût de la politique de l’offre et ses gains macroéconomiques aurait dû être réévalué, ce qui, d’ailleurs, n’aurait pas nécessité de considérer ce choix comme une erreur depuis le départ. Je répète que cette politique était nécessaire et qu’obtenir un taux de chômage de 7 % constitue un progrès social. Cependant, nous sommes arrivés au terme de ce modèle, qui en vient à coûter très cher, pour des gains de plus en plus faibles, ce qui ne manque pas de réduire aussi son acceptation par nos concitoyens.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Le 11 juillet 2023, six jours avant que vous ne quittiez vos fonctions de directeur de cabinet de la première ministre, la direction générale du Trésor émet une note dans laquelle la prévision de déficit est dégradée à 5,2 % du PIB. En avez-vous eu connaissance ?

Plus largement, au dernier semestre 2023, le HCFP estime que les prévisions de recettes issues de la masse salariale sont un peu optimistes. Au titre de vos fonctions de ministre chargé des comptes sociaux, êtes-vous d’accord avec cette analyse ?

Enfin, de manière plus prospective, comment pourrions-nous améliorer le pilotage de la masse salariale ? Nous avons vu qu’il n’y a pas de prévisions infra-annuelles et que les prévisions sont élaborées conjointement par la direction de la sécurité sociale et la direction générale du trésor.

M. Aurélien Rousseau. Au moment de mon départ de Matignon, je n’ai pas connaissance de cette note de la direction générale du Trésor, et je n’ai pas cherché à la consulter a posteriori en vue de cette audition. Plus généralement, ni comme directeur de cabinet, ni comme ministre, je n’ai reçu la moindre alerte au sujet d’une dégradation de la trajectoire de recettes. Je ne sais donc pas sur quels éléments – l’anticipation d’une baisse des recettes issues de la croissance ou d’une simple dérive des dépenses – cette note se fonde.

S’agissant de la masse salariale hospitalière, je tiens d’abord à dire que, paradoxalement, le combat de tout ministre de la santé est de recruter et de fidéliser les personnels pour la maîtriser, car c’est l’intérim qui fait exploser les dépenses.

Quant aux recettes issues des cotisations sociales, pendant la période durant laquelle j’étais ministre, je n’ai pas reçu d’alerte de la part du directeur de la sécurité sociale au sujet d’un potentiel décrochage. La stabilisation des chiffres par la direction du budget, la DGFIP et la DSS intervient à la fin du mois de décembre, ce qui correspond au moment où j’ai quitté mes fonctions. Ce n’est que le mois suivant, à l’occasion d’une conversation informelle, que le directeur de la sécurité sociale, Franck Von Lennep, évoque avec moi l’impact d’une baisse de la masse salariale sur les recettes.

J’en profite pour dire que, selon moi, le lien entre la direction du budget, la DSS, la DGFIP et la DGT devrait être quelque peu repensé. Des gens de très haut niveau travaillent au sein de ces directions et je pense que les administrations qui reçoivent les modèles de la DG Trésor gagneraient à les challenger davantage. De la même manière, le pilote des comptes sociaux que j’étais aurait en effet préféré – c’est un autre paradoxe – que Bercy exerce sa cotutelle sur la DSS d’une manière plus poussée.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. En 2024, le besoin de financement des collectivités territoriales s’est avéré plus important que prévu. Vous étiez directeur de cabinet de la première ministre lorsque, en 2022, le mécanisme de limitation des dépenses de fonctionnement a été abandonné. Avez-vous envisagé de réactiver un tel dispositif pour les exercices 2023 ou 2024 ? Et pensez-vous que l’absence de contrainte a eu une incidence sur l’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités en 2024 ?

M. Aurélien Rousseau. L’éventuelle prolongation du mécanisme dit de Cahors a suscité un débat nourri mais, pour le dire très librement, il m’est avant tout apparu comme un débat de postures.

Les collectivités ont jugé ce dispositif infantilisant et si je ne suis pas le mieux placé pour en juger, il ne s’agissait pas selon moi de la martingale pour la maîtrise des dépenses. Je ne nie pas son impact sur les finances publiques locales, mais sa portée était surtout celle d’un rappel au règlement.

Nous avons donc basculé vers un autre dispositif, élaboré au mot près par Bercy et Christophe Béchu, alors ministre chargé des relations avec les collectivités territoriales. À cet égard, l’opposition de Bercy à l’abandon du mécanisme de Cahors m’a semblé n’être que de principe. En effet, la possibilité de déclencher un contrôle ou un processus de maîtrise de la dépense était tout aussi opérationnelle.

J’ajoute, et ce n’est pas vulgaire de le reconnaître, que le contexte politique demandait une telle décision. De nombreux amendements, déposés par différents groupes, y compris de la majorité, avaient été défendus au Sénat en ce sens. Élaborer un dispositif qui recueillait l’accord des grandes associations de collectivités était donc de nature à apaiser le débat. Nous l’avons d’ailleurs constaté cette année encore lors de l’examen du budget : la défense des collectivités est tout à fait transpartisane. En cherchant à préserver le mécanisme de Cahors, nous aurions peut-être été contraints d’aller encore plus loin dans son évolution. Nous avons évité ce risque.

J’y insiste : le dispositif était d’autant plus vexatoire pour les collectivités qu’elles n’avaient pas toujours pour interlocuteurs des services de l’État adéquats ou suffisamment outillés pour analyser leurs hypothèses économiques.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Le syndrome de Pierre et le loup que vous avez évoqué me semble pertinent. Selon vous, les bonnes nouvelles relatives aux recettes que nous avons eues en 2021 et 2022 ont-elles conduit les administrations centrales à sous-estimer le risque pesant sur les recettes et les dépenses pour les exercices ultérieurs ?

M. Aurélien Rousseau. Pour moi, il n’y a pas eu de sous-estimation du risque. Les administrations ont cherché à vérifier leurs hypothèses et à comprendre la situation avant d’alerter.

Comme je le disais, au second semestre 2023, la croissance a été davantage issue du commerce extérieur, si bien que nous avons assisté à des ressauts de TVA. Face à de tels mouvements, il y a eu de l’incompréhension.

Pour avoir été à la tête d’une administration, j’ai été confronté à l’alternative entre faire remonter immédiatement un élément troublant à l’autorité politique sans l’avoir véritablement compris, et le faire seulement après en avoir pris la mesure. En l’espèce, c’est cette deuxième option qui a été préférée. Les administrations n’ont en rien sous-estimé le risque : elles ont pris le temps de le comprendre, craignant sans doute qu’il se révèle infondé. En effet, plusieurs facteurs pouvaient expliquer ces à-coups : la baisse des recettes pouvait être due à un simple retard dans la perception de la TVA ou à des opérations de trésorerie des entreprises. Voilà mon hypothèse, étant rappelé qu’à l’automne 2023, je n’étais plus à Matignon.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Afin de rester aussi rationnel que possible, mes questions se fonderont sur les rapports de la Cour des comptes relatifs à la gestion et à l’exécution du budget pour 2023. En effet, je ne comprends pas pourquoi les informations très claires qu’ils contiennent semblent n’intéresser personne dans cette commission, hormis les membres du Rassemblement national.

D’après la Cour, les « dépenses du budget général [sont restées] à un niveau élevé malgré le reflux des dispositifs d’urgence et de relance ». De fait, entre 2015 et 2019, les dépenses annuelles ont été comprises entre 310 et 350 milliards d’euros, tandis qu’entre 2021 et 2023 – je ne mentionne évidemment pas l’année du covid – , elles ont été comprises entre 430 et 460 milliards, s’installant donc à un niveau élevé.

Une telle évolution ne saurait s’expliquer par la progression de tel ou tel programme spécifique, comme celui relatif à l’apprentissage, et je précise que la Cour des comptes met à part des dispositifs comme celui du bouclier tarifaire. Elle indique que, structurellement, les dépenses ordinaires de l’État sont passées en moyenne de 320 à 440 milliards, sans que nous ne soyons redescendus depuis.

M. Aurélien Rousseau. Les rapports de la Cour des comptes sont toujours instructifs et ne sont pas lus que par le Rassemblement national. Par ailleurs, je crois que vous avez donné la réponse dans votre question et comme celle-ci dépasse la période pendant laquelle j’étais directeur de cabinet à Matignon, je me permettrai également d’élargir ma réponse.

La taxe sur l’électricité que souhaitait instaurer le gouvernement de Michel Barnier n’était pas absurde intellectuellement. Dans la mesure où la puissance publique a protégé les consommateurs contre une augmentation massive du prix de l’électricité pendant la crise, ces derniers, qui bénéficient désormais d’un tarif beaucoup plus bas étant donné que la production de l’énergie est maintenant beaucoup moins onéreuse, pourraient fournir une contribution. Or je n’ai pas le sentiment que cette mesure ait suscité l’acclamation de l’Assemblée – pas plus que la mienne, du reste.

Je prends cet exemple pour dire que le dégrafage de dispositifs d’urgence et de protection est très difficile. J’ai le souvenir de discussions avec la première ministre et le président de la République à ce sujet. Le ministre des finances lui-même l’avait dit publiquement et à juste titre : l’effort consenti par la nation sur l’électricité ne pouvait pas être totalement à sens unique. Cela étant, cette idée a été jugée insoutenable par une majorité des membres de l’Assemblée nationale.

Voilà la réponse à votre question, étant entendu que le bouclier tarifaire n’est pas seul en cause. Il y a eu, au cours des années que vous avez mentionnées, une succession d’urgences, qui tendent à perdurer, et donc une multiplication des dispositifs pour y répondre.

À cet égard, nous gagnerions à avoir collectivement une vision pluriannuelle des dépenses, chose que nous avons essayé de construire au ministère de la santé. Par exemple, pendant le covid, les laboratoires de biologie médicale ont fourni des efforts énormes, mais ont dégagé des marges et des profits encore plus importants. Dès lors que le profit devient une rente, il ne me semble pas anormal d’intervenir. Seulement, de telles décisions sont difficiles à prendre. Les mêmes qui nous invitent à être vertueux en matière de dépenses nous écrivent ensuite pour dire que nous étranglons le laboratoire de leur commune.

Il n’existe pas de prophète dans ce domaine et je mesure mieux, dans mon rôle de député, combien il peut être délicat de dire à nos compatriotes que nous pourrions récupérer des ressources fiscales en revenant sur les mécanismes de protection dont ils ont bénéficié lorsque leur facture d’électricité risquait d’augmenter de 100 %. Cette idée s’est avérée inaudible et je ne crois pas qu’elle ait été soutenue sur vos bancs, alors qu’elle aurait permis une réduction structurelle de la dépense de l’État.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je rappelle que nous avons soutenu les mesures que vous avez prises au sujet des laboratoires pour limiter les dépenses.

Quoi qu’il en soit, je n’ai pas compris votre réponse. Ma question portait sur les dépenses structurelles, que la Cour des comptes distingue clairement des dépenses ponctuelles. En 2023, ces dépenses exceptionnelles ont diminué de 28 milliards d’euros. Cependant, elles ont été compensées par de nouvelles mesures ponctuelles de l’ordre de 15 milliards, ainsi que par une progression de 14,5 milliards des dépenses courantes – pareilles évolutions ayant également eu lieu lors des années précédentes.

Je suppose qu’à votre arrivée à Matignon, on vous a fait un topo sur la structure des dépenses de l’État. En tout état de cause, si les membres du RN ne sont évidemment pas les seuls à lire les rapports de la Cour des comptes, ils sont les seuls à s’y intéresser.

Parce que ça les arrange, la gauche et le centre n’ont de cesse de répéter que nous avons un problème de recettes, mais cela n’a pas été prouvé. Pour ma part, j’estime que nous avons un problème de dépenses. Tous les rapports de la Cour des comptes parus entre 2017 et 2023 l’affirment et je suis prêt à les distribuer in extenso à tous les membres de cette commission : chaque année, y compris en 2023 lorsque vous étiez en fonction, il n’y a aucune réforme structurelle. Vous me répondrez peut-être qu’il y a eu la réforme des retraites, mais, le cas échéant, je serais heureux que vous disiez sous serment qu’elle a permis des économies structurelles l’année de son adoption, car elle a plutôt généré des dépenses. Vous n’avez pris aucune mesure structurelle !

Je le répète : nous sommes passés en moyenne de 320 milliards d’euros de dépenses avant le covid à 440 milliards après. La Cour des comptes reconnaît qu’il y a eu des mesures exceptionnelles, mais vous ne parlez jamais de l’évolution des dépenses courantes. Vous me répondez en évoquant les laboratoires, mais c’est incompréhensible !

M. Aurélien Rousseau. Qu’il y ait une inertie de la dépense publique, cela ne fait aucun doute. Cela étant, les dépenses de l’État ont bien diminué en 2023 par rapport à 2022 ; c’est un fait.

Parmi les mesures structurelles que nous avons prises figure la réforme de l’assurance chômage dans sa version contracyclique. Elle relevait du pouvoir réglementaire, mais je me rappelle qu’elle n’avait pas été accueillie avec des jets de pétales de rose dans l’hémicycle. Quant à la réforme des retraites, elle a bien eu un impact l’année de son adoption, sinon le Conseil constitutionnel aurait censuré le choix d’un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) comme véhicule législatif.

Il y a donc bien eu des mesures visant à réduire la dépense structurelle, même si des choix politiques – qui peuvent être contestés – ont également été faits. Il faut souvent faire des investissements pour, ensuite, obtenir des économies. Je pense à la création de France Travail, que nous évoquions tout à l’heure.

Dans le PLFSS pour 2024, je prends la responsabilité de doubler les franchises médicales sur les médicaments et les visites médicales : c’est une mesure structurelle de ralentissement des dépenses d’assurance maladie. Au même moment, j’ouvre un débat devant l’Assemblée nationale sur la trajectoire des indemnités journalières que j’estime intenable pour l’assurance maladie – mes propos ont d’ailleurs été déformés. Ces chantiers sont ouverts.

S’agissant du transport sanitaire, nous verrons bien, le moment venu, qui assumera de contribuer à la baisse de cette dépense structurelle d’assurance maladie qui ne cesse d’augmenter. Mais je le répète : ce ne sont pas les dépenses de l’État qui ont fait déraper la dépense publique en 2023.

Peut-on davantage baisser les dépenses de l’État ? Beaucoup invoquent cette idée, comme s’il s’agissait d’une pensée magique. Or je constate que c’est très difficile ; ça l’est d’autant plus que le budget de l’État se rigidifie en raison des lois de programmation qui s’appliquent dans de très nombreux secteurs. Le périmètre des économies qu’on peut prévoir sans contrevenir aux lois de programmation est plus restreint qu’auparavant.

Des mesures ont été prises ; elles ont porté leurs fruits et ont fait l’objet d’un suivi très précis, parfois dur – je pense au surgel de 1 % des crédits annoncé le 24 mai 2023, qui n’a pas précisément recueilli le soutien des ministères, ni celui de l’opinion.

M. Jérôme Legavre (LFI-NFP). Vous avez été aux premières loges lorsque les principales mesures ont été prises durant la période qui intéresse la commission d’enquête. On pourrait également remonter aux années précédentes, lorsque vous avez joué un rôle dans le cadre de l’élaboration de la loi El Khomri, de la réforme contre les droits des assurés sociaux en matière de chômage et de sécurité sociale et de la réforme des retraites dont vous avez été l’un des artisans, toute une série de mesures prises au nom du retour au plein emploi et de l’amélioration de la compétitivité des entreprises. Force est de constater qu’aucun des objectifs proclamés n’a été atteint ; il suffit de relever l’explosion du nombre de défaillances d’entreprises et l’augmentation du nombre de chômeurs.

Le choc fiscal mis en œuvre depuis 2017 a privé les finances publiques de 60 à 70 milliards d’euros par an. Les exonérations de cotisations sociales privent la sécurité sociale d’environ 86 milliards d’euros chaque année. La Cour des comptes a évalué à 260 milliards d’euros le soutien financier total apporté aux entreprises entre 2020 et 2022. Il faut y ajouter les dégrèvements et les remboursements qui absorbent une énorme partie du produit de la TVA.

En tant que directeur de cabinet de la première ministre en 2023, pouvez-vous nous indiquer à quel moment et sous quelle forme ces mesures, qui constituaient une impasse, ont été remises en question, débattues et tranchées ? Comment pouviez-vous penser que l’effondrement organisé des recettes n’aurait pas de conséquence ?

M. Aurélien Rousseau. Je rappelle que je suis convoqué en ma qualité de directeur de cabinet de la première ministre du mois de mai 2022 au mois de juillet 2023.

Les personnes qui se considèrent a posteriori comme des Jean Moulin me laissent pantois. Je n’étais pas Jean Moulin ; je n’ai pas été torturé et j’étais loyal aux autorités que je conseillais et avec lesquelles je dialoguais. Mais au bout du compte, c’est l’autorité politique qui tranche. Lorsque j’ai eu des désaccords en tant qu’autorité politique, j’en ai tiré les conséquences.

Aucun des objectifs fixés n’a été atteint, dites-vous : pourtant, la baisse de 12 à 7,2 % du taux de chômage est un progrès, et elle ne s’explique pas seulement par les « jobs pourris » ou la précarité. J’assume de le dire : cette politique était utile – sans doute aurais-je eu un avis différent il y a quelques années. Que mes filles de 15 et de 19 ans ne se posent pas la question de savoir si elles seront au chômage – contrairement à moi au même âge – est un progrès.

La politique d’exonération de cotisations sociales, et donc de perte de recettes fiscales, ne peut pas être durable car son efficacité marginale est décroissante. Elle coûte beaucoup trop cher par rapport à ce qu’elle rapporte. Je n’avais pas le même point de vue lorsque François Hollande a lancé le CICE mais depuis, je pense – et je l’assume – que les entreprises se sont remises à créer des emplois dans un contexte fiscal plus favorable et qu’il aurait fallu dégrafer une partie de ces mesures plus tôt.

Les promoteurs de la politique d’exonération de cotisations sociales considèrent que toute mesure qui va à son encontre conduira de fait à une destruction d’emplois et à de la délocalisation – nous en avons débattu avec Mathieu Lefèvre en séance. Pour ma part, si je ne peux apporter une réponse macroéconomique, je peux donner une réponse politique : nous pouvons dégager une marge fiscale en supprimant une partie de ces exonérations.

Le débat a eu lieu à l’Assemblée nationale. À la suite de la publication du rapport de Marc Ferracci et de Jérôme Guedj sur le contrôle de l’efficacité des exonérations de cotisations sociales, le bandeau famille a été en partie supprimé afin de dégager des recettes. Lors des discussions sur le PLFSS pour 2025, nous avons débattu de la suppression du bandeau famille qui s’applique sur les salaires jusqu’à 2,5 Smic. J’ai soutenu cette mesure en tant que député.

Entre 2022 et 2023, le président de la République et la première ministre ont discuté du maintien des dépenses fiscales créées pour favoriser la baisse du chômage qui ont perdu en efficacité. Dans ce contexte, il est possible de sevrer les entreprises, à condition de fixer des échéances claires, transparentes et prévisibles.

Ce débat n’est pas médiocre et j’admets que vous contestiez certains points. Au bout du compte, j’y insiste, la baisse du chômage est un progrès.

Je reviens sur les deux points que vous avez évoqués de manière un peu piquante. Le principe de contracyclicité de l’indemnisation du chômage, en vertu duquel lorsque le chômage augmente, la durée d’indemnisation ou son montant augmente également, ne me choque pas. Je n’étais pas député à l’époque, mais je me suis opposé à la nouvelle réduction de l’indemnisation du chômage, prévue en 2024, alors même que le nombre de défaillances d’entreprises augmentait. Néanmoins, le principe de contracyclicité n’était pas remis en cause, notamment dans le cadre du dialogue avec les partenaires sociaux, comme la CFDT.

Enfin, je suis convaincu qu’une réforme des retraites est nécessaire car je crois profondément en notre système assurantiel. Je prends évidemment ma part de responsabilité dans l’échec à trouver un accord avec une partie des partenaires sociaux – étant entendu qu’un accord avec tous était impossible. La loi « travail » était soutenue par tous les syndicats réformistes, notamment le premier d’entre eux, la CFDT. Les conditions dans lesquelles ce texte réformant les retraites a été considéré comme adopté, selon les termes de la Constitution, ont fortement compliqué son acceptabilité démocratique. De là où j’étais, je n’en ai pas suffisamment mesuré l’impact social.

Dès lors, le fait de confier aux partenaires sociaux la négociation sur ce sujet me semble être une issue satisfaisante. Il faut avancer. J’espère que les partenaires sociaux trouveront un point d’accord, que le Medef jouera le jeu ou, sinon, que le Parlement se ressaisira du sujet. Je ne crois pas à la main invisible – qu’elle soit du capitalisme ou du socialisme – capable de régler tous les problèmes.

M. Jérôme Legavre (LFI-NFP). Permettez-moi de ne pas partager du tout votre optimisme s’agissant de votre bilan en matière de baisse du chômage. Si vous faisiez part de vos constats aux centaines de milliers de salariés qui perdent leur emploi en ce moment même, je doute qu’ils apprécieraient.

Je n’ai pas compris votre réponse concernant l’effondrement des finances publiques qui, de toute évidence, ne pouvait que résulter de celui des recettes.

Un mot sur la réforme des retraites. À l’époque, la première ministre avait justifié sa nécessité par l’objectif, d’une part, de garantir l’équilibre du système en 2030 et, d’autre part, de ramener le déficit sous les 3 % en 2027. Le problème, c’est que ces justifications étaient non seulement arbitraires, mais également fondées sur des prévisions et documents erronés – pour ne pas dire mensongers –, notamment quant aux 17 milliards d’économies vantées. Selon le COR (Conseil d’orientation des retraites), cette réforme rapportera 5 milliards d’euros par an avant, à long terme, d’engendrer des surcoûts.

La population subit cette contre-réforme, qui est rejetée par l’immense majorité et qui a fait contre elle l’unanimité des organisations syndicales. Du reste, je n’attends rien du saint conclave lancé par le premier ministre dont il ne sortira rien. Il n’a d’ailleurs pas pour objectif de négocier quoi que ce soit mais uniquement d’accorder un sursis supplémentaire au gouvernement.

Puisque vous avez préparé cette réforme, les différences importantes dans les calculs et dans les prévisions ont-elles joué sur le fameux dérapage du déficit en 2023 et en 2024 ? Quel regard portez-vous sur cette réforme qui est toujours massivement rejetée ?

M. Aurélien Rousseau. Je ne vous ai pas attendu pour parler avec des salariés. Je suis autant préoccupé que vous par les défaillances des petites et des grandes entreprises. Je n’ai pas de leçon à recevoir de votre part en la matière.

Par ailleurs, vous évoquez « l’effondrement des finances publiques » : c’est un peu court. Les finances publiques englobent les recettes et les dépenses. Vous faites plutôt référence à un effondrement des recettes. Dans quel but crée-t-on des dépenses ? Les dérapages constatés entre les prévisions et les résultats de l’exercice 2023 ne résultent pas d’une erreur d’appréciation sur les baisses de charges qui étaient documentées – mais je ne suis pas en mesure de détailler ce point car je n’étais pas aux responsabilités à l’époque. On peut certes contester ces éléments structurels, mais le budget n’a pas été construit en se fondant sur le produit des allègements de charges. Les travaux de votre commission ont pour objet de comprendre les facteurs qui expliquent les écarts entre les prévisions, y compris celles présentées au Parlement, et la réalisation. La question à se poser est celle des conséquences, sur le niveau des recettes fiscales et sociales, de la création des dépenses fiscales.

En 2023, cet écart ne pouvait être dû à la réforme des retraites, qui comporte des mesures positives. Du reste, la proposition de loi visant à abroger cette réforme supprimait le report de l’âge légal de la retraite mais conservait ces mesures positives, qui étaient précisément financées par le report de l’âge légal. Comme toute réforme paramétrique, cette réforme présentait des défauts structurels. La réforme de la retraite à points n’a pas été menée à son terme – je n’étais alors pas aux responsabilités, je ne l’ai pas défendue.

Dans sa saisine du Conseil constitutionnel, votre groupe a évoqué des mensonges – vous êtes totalement libre de vos propos mais ce mot vous appartient. Les analyses qui fondent cette réforme n’étaient pas mensongères, il s’agissait d’études variées proposées par d’autres structures que le COR qui, du reste, semble aujourd’hui remettre en cause ses analyses antérieures. En tout état de cause, le Conseil constitutionnel, qui a examiné en détail ces saisines roboratives, a écarté ces éléments.

Comme je suis un peu rustique, je me demande comment le système de retraite pourrait aller mieux au fur et à mesure des années, compte tenu de l’allongement de la durée de vie, donc du versement des pensions de retraite. Je comprends qu’il y ait un débat sur le montant du déficit et sur la date à laquelle le système sera dans l’impasse.

Le point de départ de cette réforme, ainsi que des réformes précédentes, notamment de la réforme Touraine, est que nous vivons plus longtemps, ce dont je me réjouis, en espérant que nous vivrons plus longtemps en bonne santé – mais c’est un autre sujet.

Mme Marina Ferrari (Dem). Je vais m’en tenir à l’objet de votre convocation, à savoir essayer de comprendre, grâce à votre expertise, l’écart entre les prévisions de recettes et leur réalisation.

Dans votre propos liminaire, vous avez indiqué qu’au mois de mai 2023, un surgel de 1 % avait été décidé à la suite d’une alerte sur les dépenses. Puis des lettres de cadrage ont été adressées aux différents ministères pour leur demander de fournir un effort de 5 %. Vous avez déclaré ne pas avoir été informé de la note du 11 juillet 2023 de la direction générale du Trésor qui alertait sur une prévision aggravée du déficit public. Quelle était la fréquence de vos échanges avec Bercy ou les différents services ? Je m’étonne que vous n’ayez pas eu connaissance de cette note, alors que dans votre propos liminaire, vous avez indiqué que vous échangiez tous les quinze jours environ. Faut-il y voir un dysfonctionnement structurel dans la mécanique administrative ou politique ?

Vous êtes nommé ministre de la santé le 20 juillet 2023, soit peu de temps après la publication de cette note. Par la suite, dans le cadre de vos échanges au niveau interministériel, une nouvelle alerte a-t-elle été donnée ? Si oui, comment s’est-elle manifestée ?

Vous avez déclaré avoir souhaité un challenge plus fort de la part de Bercy. Qu’attendiez-vous exactement et comment cela aurait-il pu se matérialiser ?

Vous ne pourrez peut-être pas répondre à mes questions suivantes car elles portent sur des sujets qui ne relèvent pas de votre champ de compétences. On a constaté un écart entre les prévisions de recettes de TVA et leur réalisation, car la croissance a été dynamique en matière de commerce extérieur mais moins soutenue s’agissant de la consommation intérieure. De même, les prévisions en matière d’impôt sur les sociétés et de remboursement de l’impôt sur le revenu ont été mauvaises. Vous avez dit qu’il fallait avoir la volonté de comprendre et de faire remonter l’alerte. Quels seraient les dispositifs à mettre en œuvre ? Quels dysfonctionnements avez-vous identifié ?

M. Aurélien Rousseau. Au début de l’année 2023, la première ministre demande aux ministères de réduire leurs dépenses de 5 %. Au mois de mai 2023, le surgel est décidé. C’est une mesure ordinaire en cours d’exercice, qui vise à maîtriser la dépense publique. Dans ce cas précis, elle n’a pas été prise à la suite d’une alerte. Il existe des aléas importants qui peuvent affecter les dépenses, tels que les mesures exceptionnelles prises en matière de gaz et d’électricité. On a donc intérêt à refroidir les dépenses.

Quant aux échanges, ils étaient quotidiens. En outre, tous les quinze jours, nous échangions deux heures dans un cadre formel. Chaque semaine, lors des réunions des directeurs de cabinet, je rencontrais Bertrand Dumont, le directeur de cabinet de Bruno Le Maire, ainsi que Damien Ientile, celui de Thomas Cazenave –j’avais souhaité sa présence alors même que le budget relève d’un ministère délégué. Si une alerte avait été lancée, ils m’en auraient directement informé. Je ne me souviens pas que la direction générale du Trésor ait adressé une note à Matignon au mois de juillet 2023 ; de manière générale, elle adresse les notes à son ministère de tutelle. En tout état de cause, à cette date, le ministre chargé des comptes publics n’avait pas fait immédiatement remonter les informations relatives au déficit.

Globalement, c’est à partir de cette période qu’on commence à travailler sur l’atterrissage de l’année en cours – il est en effet très difficile de le faire avant le milieu ou la fin du mois d’août, comme cela se fait dans une entreprise. Je crois comprendre que la saisine formelle de Matignon par le ministre se fait beaucoup plus tard – ne l’ayant pas vue, je parle à l’aveugle. Est-ce qu’elle évoque une analyse macro conduisant à penser que la croissance va se réduire ? Je ne crois pas qu’elle puisse, à cette date, évoquer des éléments microfondés sur les recettes fiscales. La suite, à l’automne, ne nous démentira pas, comme le démontrent les différentes notes citées par Éric Ciotti, qui portent sur l’exécution et sur la crainte que, d’étape en étape, Matignon soit plus laxiste que Bercy, l’Élysée soit plus laxiste que Matignon, et ainsi de suite. Les messages étaient très clairs et la décision de surgel a été prise par la première ministre.

J’en viens à l’évolution du travail et de la productivité, y compris dans les catégories socioprofessionnelles très élevées – sujet qui fait l’objet de nombreuses recherches en sciences sociales. Faut-il tenir compte dans les modèles de croissance de ce nouveau rapport au travail ? Nous avons tous en tête l’exemple du jeune médecin qui, après onze années d’études très difficiles, pendant lesquelles la nation l’a largement employé comme interne, fait un calcul absolument rationnel d’homo economicus : en province, il peut gagner 4 000 euros en travaillant jusqu’au jeudi soir et les 1 500 euros supplémentaires qu’il gagnerait s’il travaillait le vendredi et le samedi matin ne lui semblent pas intéressants. On entend de plus en plus ce genre d’histoires et cela ne concerne pas que les professionnels de santé. Ayant tous été biberonnés à l’idée que le travail était synonyme d’émancipation, nous avons sous-estimé l’ampleur de la transformation du rapport au travail de nos concitoyens et, d’une certaine manière, du contrat social.

Par ailleurs, cet épisode montre que les déterminants qui font bouger les recettes fiscales et sociales sont beaucoup plus nombreux que par le passé. Nous devons reprendre leur cartographie en base zéro, si je puis dire, non seulement pour les recettes mais également pour les dépenses. C’est un chantier majeur. Les formules qui traduisent la croissance en recettes sont déjà fort complexes mais elles doivent être encore complexifiées.

De même, nous sommes très faibles pour mesurer ce que l’investissement dans la prévention peut faire gagner en soins dans vingt ou trente ans. Or c’est nécessaire pour garantir la soutenabilité du système. L’Ondam d’aujourd’hui finance des vaccins contre le papillomavirus qui permettront d’éviter des cancers dans trente ans. Il y a donc un sujet global de restructuration des éléments sur lesquels se fondent la prévision et la modélisation. S’agissant des finances sociales, la prévention est un enjeu majeur. L’Ondam est un outil puissant mais ne permet pas suffisamment de mesurer l’intérêt des dépenses en la matière. L’assurance maladie évolue à vive allure vers la prévention : c’est cela qui, à long terme, la préservera du risque qu’elle est en train de prendre en pleine figure puisqu’elle socialise plus de 85 % de la dépense de santé, contre 73 % il y a quinze ans.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Vous êtes arrivé au cabinet de la première ministre en juillet 2022, au moment où la Banque centrale européenne a décidé de sortir progressivement de l’assouplissement quantitatif et de sa politique de taux bas. La remontée très rapide et systématique des taux d’intérêt a entraîné un renchérissement de la dette. La Cour des comptes l’avait annoncé et l’a analysé a posteriori. Depuis le début des travaux de cette commission d’enquête, j’essaie désespérément de savoir si l’État l’avait anticipé, sans obtenir la moindre réponse alors qu’il s’agit d’un sujet très important. En 2012, avant que la BCE ne change de politique, on savait déjà que la charge d’intérêts deviendrait tendanciellement le premier budget de l’État – elle si elle ne le devient pas c’est uniquement parce que la BCE change ses taux, sinon elle l’aurait été depuis 2014 environ. C’est donc un cadeau que la BCE a fait aux pays européens, en particulier à la France.

Je n’ai pas obtenu de réponse à ma question sur l’existence ou non d’un plan de sortie de cette politique exceptionnelle, dont chacun savait qu’elle ne pouvait durer indéfiniment. J’en viens donc à considérer que l’État n’avait prévu aucun plan de sortie de ces taux bas et aucune économie structurelle correspondant aux dizaines de milliards d’euros de dépense qu’engendrerait, au bout de deux ou trois ans, le retour à des taux normaux.

Ma question est donc simple : les services de l’État vous ont-ils présenté un scénario quand vous êtes arrivé à Matignon ? L’État avait-il prévu la fin d’une politique exceptionnelle ou avait-on considéré que l’exception était devenue la règle ?

M. Aurélien Rousseau. Depuis de nombreuses années, notamment depuis la création de l’euro, le niveau d’inflation était très faible en Europe. Les taux de la BCE n’étaient donc pas un cadeau. Une banque centrale en fait d’ailleurs rarement : son rôle, comme le disait Paul Volcker, consiste à enlever le punch quand la soirée commence à s’échauffer. Ce n’est pas ce qui s’est passé. C’est la vision classique d’une banque centrale dans un monde sujet à des accélérations économiques.

Si nous avions fait de cette politique exceptionnelle la norme, nous aurions emprunté à taux variable dans tous les cas, ce que l’État n’a jamais fait. Même si le volume des emprunts à taux variable a eu un impact, il est marginal par rapport au niveau d’emprunt à taux fixe. Cela différencie l’État de certaines collectivités territoriales qui ont pris plus de risques que lui.

Quand je suis arrivé à Matignon, j’ai reçu le patron de l’Agence France Trésor qui a évoqué le risque lié à la partie de la dette à taux variable, sachant que, simultanément, l’inflation explosait. L’impact réel est donc difficile à estimer. Si nous avions été « drogués » aux taux bas, nous aurions systématiquement basculé dans des emprunts à taux variable, plus attractifs en matière d’endettement. Or la France a continué à emprunter à taux fixe. Il n’y a donc pas eu d’erreur : nous savions que l’inflation pouvait surgir et que la BCE pouvait décider de modifier les taux. Par ailleurs, le niveau de notre endettement est très lié au spread, c’est-à-dire à l’écart avec nos voisins et concurrents commerciaux. Nous avons donc mené une politique prévoyante en la matière, ne faisant pas dépendre la charge de la dette uniquement de notre performance macroéconomique.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Ma question ne portait pas sur ce qu’est une banque centrale mais sur l’existence ou non d’un plan de l’État concernant la politique exceptionnelle de taux bas. Avant que celle-ci ne soit appliquée, la charge de la dette est le deuxième budget de l’État. À cause de cette politique de taux, elle devient le troisième ou le quatrième budget de l’État. Si les taux redeviennent normaux – sans même parler de taux élevés –, elle redevient structurellement le premier budget de l’État – tous les rapports le confirment.

Je ne veux pas savoir si vous avez reçu le directeur de l’Agence France Trésor – celui-ci, sauf erreur, applique une politique : il ne la conçoit pas. Ma demande s’adresse à l’ancien directeur de cabinet d’Élisabeth Borne : l’État a-t-il une politique sur cette politique ? Cette question n’a rien d’anecdotique : il s’agit du deuxième budget de l’État, qui deviendra le premier structurellement. Vous avez dit que vous n’aviez pas choisi de recourir aux taux variables mais ce n’est pas vous qui décidez. Bruno Le Maire a déjà répondu à cette question : cela repose essentiellement sur des deals avec les sociétés d’assurance et le secteur financier français. Or celui-ci est incapable d’absorber 300 milliards de bons du Trésor indexés sur l’inflation, puisque c’est de cela qu’il s’agit. Vous estimez peut-être que c’est vrai mais je vous invite à pas le dire sous serment parce que c’est faux.

Ma question est donc de savoir si, oui ou non, l’État a un plan. Les services de Bercy ont-ils une doctrine concernant la Banque centrale européenne ou considère-t-on, comme Thomas Cazenave me l’a laissé entendre à plusieurs reprises lors des dialogues de Bercy, que tout ce qui relève de la BCE est une sorte de trou noir et qu’on n’en parle pas au sein de l’État ?

M. Aurélien Rousseau. Je ferai tout d’abord une parenthèse : vous ne cessez de faire les questions et les réponses, tout en me rappelant que je suis sous serment. J’ai participé à d’autres commissions d’enquête parlementaires et j’ai prêté serment avant de commencer ; il n’est donc pas utile de me le rappeler régulièrement, même si c’est le principe de la vaccination – je me réjouis de constater que vous le soutenez.

Je ne suis pas en mesure de répondre sur le quotidien des relations entre la BCE et Bercy mais je crois avoir répondu à votre question : la France emprunte très majoritairement à taux fixe et n’est pas dépendante d’un rehaussement des taux qui serait décidé par la BCE. Existe-t-il un document portant la mention « plan » ? Je n’en sais rien, je ne crois pas, mais si la France avait mené une autre politique, celle de l’addiction aux taux que vous appelez exceptionnels – même s’ils ont tout de même duré un certain temps –, elle aurait mis sur le marché bien plus qu’elle ne l’a fait – peut-être pas 300 milliards, comme vous l’affirmez, mais vous êtes sans doute meilleur spécialiste que moi, je le dis sans malice. D’autres acteurs ont fait plus et se sont retrouvés plus en difficulté que nous. Le plan est toujours la première victime de la guerre. Les faits sont là : nous avons emprunté pour l’essentiel à taux fixe.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Dernière question concernant la non-maîtrise des dépenses, la Cour des comptes relève que les reports de crédits, entre 2010 et 2019, ont oscillé entre 0,8 et 1,4 milliard par an. En 2020, ils se sont établis à 30 milliards, dont 29 milliards dus au covid. Plus intéressant, les reports de crédits hors relance, hors urgence et hors mesures exceptionnelles liées au covid passent structurellement, en trois ans, de 0,8 à 8 milliards ; ils ont donc été multipliés par dix. La tendance se poursuit les années suivantes : 4 milliards en 2021, 8,5 milliards en 2022 et 8 milliards en 2023. Comment expliquez-vous ce qui apparaît comme de la cavalerie budgétaire ? Je rappelle que cela a valu à la présidente du Brésil d’être destituée.

M. Aurélien Rousseau. La prémisse de votre question est fausse : il n’y a pas de non-maîtrise des dépenses. Si tel avait été le cas, la dépense en 2023 n’aurait pas été inférieure à celle de 2022. L’autorisation de report de crédits est une pratique qui, indéniablement, n’est pas vertueuse. Elle est la contrepartie de la pratique guère plus vertueuse des gels auxquels les administrations sont habituées : elles n’engagent pas tous leurs crédits dans la crainte d’un gel et, si tel n’est pas le cas, elles reportent. Je suis convaincu que ce sujet ne se situe pas sur le terrain de la cavalerie mais sur celui de la prévision d’atterrissage : il faut donner de la visibilité aux administrations afin qu’elles sachent si elles disposeront ou non de la totalité de leurs crédits, pour qu’elles les engagent vraiment. Si on leur annonce seulement le 1er décembre qu’elles ne subiront pas de surgel, il est trop tard pour engager les crédits, raison pour laquelle on les autorise à les reporter. Je ne prétends pas définir là de la saine gestion. Il faut que l’autorisation de dépenses donnée par le Parlement soit respectée. C’est le pilotage infra-annuel de la dépense qui provoque ces à-coups. Meilleure est la prévision, plus on fera baisser les reports de crédits qui sont, vous avez raison de le dire, une échappatoire à l’autorisation parlementaire de la dépense.

M. François Jolivet, président. Quand vous êtes nommé directeur de cabinet de la première ministre, vous découvrez des chefs de pôle qui sont des conseillers communs avec l’Élysée. Comment les encadre-t-on ? Ils défendent en effet les intérêts du gouvernement et du président de République, ce qui peut constituer un gain de temps. On peut envisager cette question de manières très différentes.

Lorsque vous êtes nommé, en 2022, vous estimez qu’il faut refroidir les dépenses. Puis, au fil des mois, vous constatez qu’il y a peut-être un petit problème avec les recettes, ce qui se confirme en 2023. Puis, lors du vote de la loi de finances pour 2024, beaucoup savent que les hypothèses ne sont pas les bonnes et qu’il faudra sans doute un PLFR. Chacun comprend que le fameux principe selon lequel la croissance des recettes fiscales et sociales est proportionnelle à l’augmentation du produit intérieur brut s’effondre parce qu’on découvre une nouvelle manière de calculer le modèle de ressources. Toutefois, on n’est pas encore capable de l’appliquer en 2023 et pendant la préparation du PLF pour 2024. Puis, quand vous étiez ministre de la santé, vous supervisiez la direction de la sécurité sociale, qui gère plus de recettes et de dépenses que Bercy mais avec beaucoup moins d’agents. Vous avez donc participé à la préparation de deux budgets. Au vu de votre expérience, quelles seraient vos recommandations pour remédier aux problèmes que vous avez rencontrés ?

M. Aurélien Rousseau. Les chefs de pôle ne sont pas des conseillers partagés : il y a, au sein des pôles, des conseillers qui sont eux-mêmes partagés. Mon expérience dans ces deux fonctions m’incite à penser que c’est assez vertueux, notamment parce que l’exercice oblige à débattre. Même dans les secteurs où il n’y avait pas de conseillers partagés, la plupart des réunions entre la première ministre et le président de la République étaient préparées sur la base de notes conjointes signées par les chefs de pôle de l’Élysée et de Matignon et exposant les éventuels désaccords entre eux. Cela évitait de les découvrir au cours de la réunion ; de plus, même quand il n’y avait pas de notes communes, les notes étaient transmises pour qu’on ne découvre rien à la dernière minute.

Je n’ai pas dit qu’il y avait eu une première alerte sur les recettes en 2022 : l’exécution 2022 est plutôt meilleure que prévu mais Bercy avait été un peu pusillanime. En fait, on tombe un peu plus haut – tant mieux ! Jusqu’à mon départ de Matignon, nous n’avons aucune interrogation sur la prévision de recettes. Notre préoccupation, avec Élisabeth Borne, est de savoir si on sait vraiment modéliser en termes macro notre trajectoire vers le plein emploi.

L’alerte formelle est arrivée en décembre – j’en ai parlé avec mon successeur, Jean-Denis Combrexelle. Il y a sans doute eu auparavant des signaux indiquant que quelque chose se passait mais les chiffres n’ont été connus qu’au moment du troisième tiers de l’impôt et des résultats de l’IS ; ils ont été actés par le projet de loi de fin de gestion pour 2023. Voilà tout ce que je peux dire sur le sujet. Le débat évoqué par Éric Coquerel – est-ce qu’on ne travaille que sur les dépenses ou est-ce qu’on aurait dû activer un levier recettes ? – est plus politique ; il a été tranché par le budget, d’une certaine manière.

Je tiens à dire que nos administrations sont exceptionnelles, et je le dis d’autant plus sereinement que l’année qu’elles viennent de vivre, du point de vue du pilotage, a été particulièrement dure. Contrairement à la petite musique que l’on entend, une administration aime être dirigée par les autorités politiques, parce qu’il n’y a rien de pire que l’absence ou l’instabilité des orientations politiques. Encore une fois, je considère qu’elles ont accompli un travail exceptionnel et je salue en particulier la direction de la sécurité sociale.

L’appropriation politique collective des enjeux des finances sociales est encore insuffisante. Le temps passé sur le PLFSS et sur ses impacts à long terme est inversement proportionnel à ce qu’ils représentent, d’autant que ce budget nécessite de faire des choix qui demandent un portage politique. Ma conviction est que le PLFSS est insuffisamment politisé, au sens le plus noble du terme, car les autorités n’ont pas la culture des finances sociales.

Nous devrions davantage travailler en commun. Lorsque j’étais ministre, je réunissais chaque semaine mes directeurs d’administration centrale, mais jamais, dans ce cadre, avec le directeur général du Trésor. De même, nous aurions sans doute dû rencontrer des parlementaires, au-delà de la commission des comptes de la sécurité sociale, dans laquelle siègent des parlementaires et que coprésident le ministre des comptes publics et le ministre de la santé, cette grand-messe à Bercy n’étant pas de nature à permettre réellement un regard croisé et à affiner les prévisions.

M. François Jolivet, président. Je vous remercie.

21. Mardi 11 février 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 81

La Commission auditionne M. Pierre Chabrol, ministre-conseiller pour les affaires économiques et chef du service économique régional de Londres, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([20]).

M. le président Éric Coquerel. Mes chers collègues, nous auditionnons aujourd’hui M. Pierre Chabrol. Cette audition se tient dans le cadre de nos travaux pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024, pour lesquels notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Ces auditions obéissent au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui vous a été transmis.

Dans un premier temps, après avoir fait prêter serment à la personne auditionnée puis avoir écouté son propos liminaire, moi-même, ainsi que les rapporteurs, poserons des questions. Les commissaires appartenant aux différents groupes pourront également poser des questions ensuite pour une durée d’environ deux minutes. Le président et les rapporteurs pourront, s’ils l’estiment nécessaire, procéder à des relances.

Notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

M. Pierre Chabrol, vous êtes ministre conseiller pour les affaires économiques et chef du service économique régional de Londres.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Pierre Chabrol prête serment.)

M. Pierre Chabrol, ministre conseiller pour les affaires économiques et chef du service économique régional de Londres. Le service économique régional de Londres est une petite équipe interministérielle composée de douze personnes, dont les missions consistent à analyser les évolutions de l’économie britannique, à nouer des relations avec les différents ministères économiques britanniques, du département chargé de la pêche à celui chargé des finances en passant par ceux de l’industrie, du commerce extérieur et de l’énergie, à accompagner les entreprises françaises au Royaume-Uni et à assurer la promotion de l’attractivité de la France.

Si vous en êtes d’accord, je commencerai par présenter la trajectoire des finances britanniques au cours des vingt-cinq dernières années, ainsi que le cadre institutionnel dans lequel les budgets et les prévisions sur lesquelles ils s’appuient sont élaborés. Je reviendrai ensuite rapidement sur la conjoncture récente de l’économie britannique. Enfin, je vous présenterai les exercices budgétaires 2023-2024 et 2024-2025.

Au cours des vingt-cinq dernières années, les finances publiques britanniques ont été marquées par un triplement de la dette. En 2001, la dette publique britannique, au sens de Maastricht, était égale à 35 % du PIB. Dix ans plus tard, à la fin de la crise financière, elle avait bondi à plus de 80 %, en raison de la contraction très forte du PIB, de l’accroissement des taux d’intérêt et de l’intervention massive de l’État pour soutenir le secteur financier par la nationalisation de certaines banques, le rachat d’actions et différentes mesures qui pèsent encore lourdement sur les finances publiques britanniques.

En 2019, la politique de réduction drastique des dépenses, engagée par le gouvernement conservateur de David Cameron, était parvenue à contenir l’endettement et à le stabiliser juste au-dessus de 85 % du PIB.

Entre 2019 et 2024, sous les gouvernements conservateurs de Boris Johnson, de Liz Truss et de Rishi Sunak, la dette a de nouveau augmenté et dépasse désormais 100 % du PIB. Cet accroissement est essentiellement dû à l’intervention massive de l’État pour atténuer les effets de la pandémie et de la crise énergétique ; les baisses d’impôts significatives décidées par le gouvernement de Rishi Sunak y ont aussi contribué.

En 2025, le poids des agrégats budgétaires est de plus en plus important au Royaume-Uni et se rapproche de la moyenne européenne. Les recettes publiques représentent ainsi à peu près 40 % du PIB et les dépenses publiques environ 45 %.

Comme l’Union européenne, le Royaume-Uni s’est doté ces dernières années de règles budgétaires concernant la dette et le déficit, dont le fonctionnement diffère de celles prévues par le pacte de stabilité et de croissance. Instaurées en 1997 par Tony Blair, elles ont été renforcées en 2011 par David Cameron et récemment modifiées par Keir Starmer. Le gouvernement britannique se fixe un double objectif de déficit et de dette à atteindre en trois à cinq ans. Chaque année, la marge de manœuvre budgétaire dont dispose le gouvernement est évaluée par rapport à cet objectif.

Comment les budgets sont-ils élaborés au Royaume-Uni ? Les années budgétaires débutent le 1er avril et prennent fin le 31 mars de l’année suivante. Deux budgets sont présentés chaque année : le budget d’automne au mois d’octobre et celui de printemps au mois de mars. Ce sont des événements politiques majeurs, à l’occasion desquels le gouvernement présente de nouvelles mesures budgétaires et fiscales. Ils sont élaborés en fonction de prévisions systématiquement actualisées. En pratique, les principaux équilibres budgétaires sont connus lorsque le chancelier de l’Échiquier – c'est-à-dire le ministre des finances – présente le budget d’automne devant la Chambre des communes. Le principe d’annualité budgétaire doit être nuancé puisque les budgets adoptés chaque année sont une mise à jour d’un cadre pluriannuel de dépenses publiques, la spending review. La dernière spending review datant d’octobre 2021, la prochaine devrait être publiée d’ici à juin 2025.

En 2010, le premier ministre David Cameron et son chancelier de l’Échiquier George Osborne ont décidé d’externaliser les prévisions macroéconomiques et les prévisions des finances publiques à une institution nouvelle et indépendante du gouvernement, l’Office for Budget Responsibility (OBR). Pour le parti conservateur alors au pouvoir, l’objectif principal consistait à éclairer l’opinion et les parlementaires sur les enjeux liés à la soutenabilité de la dette publique et ainsi conforter la politique de réduction significative des dépenses qu’il souhaitait entreprendre.

L’OBR est chargé de quatre principales missions. Premièrement, la préparation des prévisions économiques et budgétaires, deux fois par an – en général fin mars et fin octobre –, selon un calendrier prédéterminé d’échanges avec les administrations.

Deuxièmement, l’évaluation du respect des règles budgétaires par le gouvernement ex ante, à l’aide de prévisions, plutôt qu’ex post une fois les données connues. L’OBR est invité à porter un jugement sur la probabilité du respect par le gouvernement, compte tenu des mesures annoncées, des objectifs de réduction du déficit et de la dette à l’horizon qu’il s’est lui-même fixé au moment de la spending review.

Troisièmement, l’évaluation a posteriori de sa propre prévision, une fois par an. Enfin, quatrièmement, l’analyse des risques pesant sur la soutenabilité des finances publiques à plus long terme. Je pourrai revenir dans le détail sur le fonctionnement de cette institution, les textes qui le régissent, ses méthodes de travail et ses publications.

Les prévisions budgétaires sont donc élaborées selon un calendrier prédéterminé de discussions entre l’OBR et différentes administrations : le Trésor – His Majesty Treasury –, également chargé du budget ; l’administration chargée des services fiscaux et des douanes – His Majesty Revenue and Customs ; le ministère du travail et des retraites – Department for Work and Pensions. Celles-ci collectent les données, préparent de nouvelles mesures budgétaires et tracent des trajectoires de dépenses et de recettes qu’elles transmettent à l’OBR.

Le calendrier, qui fait l’objet d’un mémorandum d’accord entre ces administrations, compte plusieurs semaines et précise presque jour par jour – ce qui peut sembler assez rigide – le rythme et la nature des discussions. Six à dix semaines avant la présentation du budget à la Chambre des communes, l’OBR prépare un scénario de prévisions économiques et budgétaires avant toute nouvelle mesure, sur la base des données macroéconomiques les plus récentes d’une part, et en fonction des prévisions de flux de recettes et de dépenses transmises par les administrations d’autre part. Trois à six semaines avant la présentation du budget, l’OBR remet ses prévisions au chancelier de l’Échiquier.

Le Trésor transmet ensuite à l’OBR la liste des nouvelles mesures envisagées ; les administrations responsables, notamment l’administration fiscale, lui communiquent leurs estimations de coûts ou de recettes. L’OBR analyse toutes les informations et établit un scénario de prévisions incluant ces nouvelles mesures.

Les deux scénarios de prévision – sans, puis avec les nouvelles mesures – sont rendus publics par l’OBR le même jour que la présentation du budget au Parlement par le chancelier de l’Échiquier.

Au cours de l’exercice budgétaire, l’Office national des statistiques (ONS) – Office for National Statistics – publie tous les mois une estimation du déficit mensuel, qui est prise en compte par l’OBR au fur et à mesure de l’élaboration de sa nouvelle prévision. À la fin de l’exécution budgétaire, l’ONS dévoile sa première estimation provisoire du déficit public annuel, qui est ensuite ajustée chaque mois, parfois significativement, au fur et à mesure de la réception des données réelles transmises par l’administration fiscale et douanière et les collectivités locales.

Cette nouvelle organisation n’a cependant pas permis au gouvernement de se prémunir contre le risque d’écart significatif entre les prévisions et le réel, ni contre celui d’une polémique sur la sincérité de l’information budgétaire.

Avant d’aborder les deux derniers exercices budgétaires, permettez-moi rappeler le contexte économique récent au Royaume-Uni, qui a eu un impact réel sur l’élaboration des prévisions budgétaires. Il est très incertain depuis une décennie, aussi bien en raison de décisions politiques internes que de chocs économiques externes, qu’il s’agisse du référendum sur le Brexit en juin 2016, de la sortie effective de l’Union européenne le 1er janvier 2020, de l’épisode du minibudget de Liz Truss en septembre 2022, ou encore des conséquences économiques de la pandémie et de l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

L’effet de ces crises sur l’économie britannique s’est révélé plus sévère que dans les autres pays du G7. Ainsi, en 2020, sous l’effet de la pandémie, l’économie britannique s’est contractée de 10 %, soit plus que la moyenne européenne – environ 6 %. En raison du ralentissement de l’activité, conjugué aux mesures de soutien aux entreprises et aux ménages, le déficit public en 2020-2021 était égal à 15 % du PIB, soit un niveau nettement supérieur à la moyenne européenne, de 7 %. Le Royaume-Uni avait notamment instauré un programme assez massif de chômage partiel, de prêts garantis par l’État et de réduction temporaire de la TVA.

En 2022, l’inflation au Royaume-Uni a été plus soutenue et persistante qu’en France, atteignant 11,1 % au mois d’octobre. Le gouvernement a réagi rapidement par des mesures de plafonnement des factures d’énergie, d’aides directes aux ménages ou de taxation exceptionnelle des entreprises énergétiques. Cet épisode a rendu difficiles le maintien de l’équilibre des finances publiques et les exercices de prévisions macrobudgétaires.

L’épisode du minibudget, en septembre de la même année, illustre l’incertitude politique et macroéconomique qui a caractérisé le Royaume-Uni ces dernières années. Liz Truss et son chancelier de l’Échiquier Kwasi Kwarteng avaient présenté un minibudget prévoyant de massives baisses d’impôts financées par l’emprunt ; l’absence de financement crédible avait provoqué une forme de panique sur les marchés financiers, entraînant une chute de la livre sterling et une hausse des taux d’intérêt obligataires. La Banque d’Angleterre avait dû intervenir en urgence pour stabiliser les marchés ; sous la pression, le gouvernement avait retiré plusieurs mesures, précipitant la démission de la première ministre après seulement quarante-quatre jours au pouvoir.

En 2023, l’inflation est restée à un niveau très élevé – plus de 7,3 % en moyenne. Elle n’a retrouvé sa cible de 2 % qu’en septembre 2024. Ces deux dernières années ont également été marquées par une très faible croissance, de 0,4 % en 2023 et de 0,7 % en 2024, selon les tout derniers chiffres de la Banque d’Angleterre.

Dans un contexte économique marqué par ces chocs internes et externes, les prévisions de croissance de l’OBR ont été très erratiques. Pour l’année 2023, entre mars 2022 et novembre 2023, il avait prévu des taux de croissance allant de - 1,4 % à + 1,8 % ; pour l’année 2024, entre mars 2023 et novembre 2024, il avait prévu des taux de croissance allant de + 0,7 % à +1,8 %.

En novembre 2022, au moment de la présentation du budget d’automne, l’OBR prévoyait pour l’exercice 2023-2024 un déficit public à hauteur de 5,5 % du PIB, tenant compte des mesures prises pour faire face à la crise énergétique et anticipant un accroissement important des intérêts sur la dette, compte tenu de la forte hausse du taux directeur de la Banque d'Angleterre dans un contexte de hausse de l’inflation. Cette prévision prenait en compte les baisses d’impôts accordées par le gouvernement de Liz Truss, en partie maintenues par le gouvernement de Rishi Sunak.

La prévision du déficit public pour 2023-2024 a été révisée chaque semestre, passant de 5,5 % du PIB en novembre 2022 à 5,1 % en mars 2023, puis à 4,5 % en octobre 2023 et à 4,2 % en mars 2024, à la fin de l’exercice. Ainsi, en l’espace d’un an, les prévisions relatives au déficit public ont varié de plus d’un point de PIB.

Lorsque l’Office national des statistiques a publié ses premières estimations du déficit public, celles-ci étaient plus élevées que la dernière prévision de l’OBR et s’établissaient à 4,5 % en septembre 2024 et à 4,8 % en décembre 2024.

En octobre 2024, six mois après la fin de l’exercice budgétaire 2023-2024, l’OBR a publié le rapport dans lequel il revient sur ses prévisions et essaye d’en expliquer les écarts avec le réel. Non seulement il avait sous-estimé les dépenses, ce qui était assez largement imputable à des changements de politique survenus pendant l’exercice budgétaire, mais il avait aussi sous-estimé les recettes, en raison d’une évolution différente de ses prévisions de certains facteurs économiques. Finalement, les prévisions de l’OBR étaient trop pessimistes à hauteur de 20 milliards de livres sterling.

Il faut entrer dans le détail pour mesurer à quel point les prévisionnistes de l’OBR évoluent dans un contexte incertain, en premier lieu en raison de l’inflation des prix et de la croissance des salaires, plus fortes que ce qu’ils avaient prévu. Les rentrées fiscales ont été sensiblement supérieures aux prévisions, notamment l’impôt sur le revenu, en raison du gel des seuils des différentes tranches d’imposition. Les dépenses ont également été plus élevées, en particulier lorsqu’elles étaient indexées sur l’inflation. Enfin, les taux d’intérêt, plus élevés que prévu, ont conduit à une hausse des intérêts de la dette publique, qui avait elle aussi été sous-évaluée par l’OBR.

L’exercice budgétaire 2024-2025 présente la particularité d’avoir été préparé et présenté par le gouvernement conservateur de Rishi Sunak, en mars 2024, alors que les élections anticipées de juillet 2024 ont été remportées par le parti travailliste. La nouvelle chancelière de l’Échiquier, Rachel Reeves, a immédiatement commandé au Trésor britannique un audit des finances publiques. Celui-ci a révélé que le précédent gouvernement avait laissé un trou de 22 milliards et aurait délibérément omis de transmettre à l’OBR des informations importantes sur certaines politiques engageant des dépenses particulièrement significatives. Ces révélations ont remis en cause la crédibilité de l’ensemble de l’exercice budgétaire.

La polémique sur ce que les Britanniques ont appelé le black hole, le trou noir financier, a été le sujet le plus marquant des premiers mois d’exercice du gouvernement travailliste. Celui-ci a orienté sa communication politique sur le bilan négatif des gouvernements conservateurs précédents, non seulement en matière de finances publiques, mais également s’agissant de la crédibilité même des chiffres publiés.

L’exercice budgétaire 2024-2025 ne se terminera qu’en mars prochain, mais les dernières données disponibles indiquent déjà que le déficit a été fortement sous-estimé, de l’ordre d’1,4 point de PIB. En mars 2024, avant les élections, l’OBR avait prévu qu’il serait égal à 3,1 % du PIB, soit 87 milliards de livres. Les événements survenus en cours d’année ont amené l’OBR à revoir la prévision de déficit à 4,5 % du PIB en octobre dernier, soit 127 milliards de livres. Si cet écart est confirmé, il s’agirait du plus gros écart de prévision du déficit depuis la création de l’OBR, correspondant à une sous-estimation des dépenses de 50 milliards de livres, partiellement compensée par une sous-estimation des recettes d’environ 10 milliards.

Habituellement, à plus long terme, les erreurs concernant les dépenses sont très souvent compensées par une sous-estimation équivalente des recettes. Pour l’exercice 2024-2025 en revanche, l’estimation des recettes devrait être assez juste, alors que l’estimation des dépenses s’explique par trois principales erreurs.

La première ne peut pas être imputable à l’OBR, puisqu’elle résulte de l’alternance politique : il ne pouvait anticiper les nouvelles mesures annoncées par le gouvernement travailliste en juillet 2024, comme la revalorisation des salaires dans le secteur public à hauteur de 13 milliards. La deuxième erreur est technique : en raison de la persistance de l’inflation, la Banque d’Angleterre a maintenu le taux directeur à un niveau plus élevé que ce qu’avait prévu l’OBR. Par conséquent, les intérêts de la dette ont été sous-estimés à hauteur de 16 milliards environ. La troisième erreur est plus inédite dans l’histoire de l’OBR : elle résulte de la rétention d’informations par le gouvernement, révélée par l’audit demandé par la chancelière de l’Échiquier. Ainsi, plus de 50 % de l’écart de prévision concernant le déficit s’expliqueraient par des raisons plutôt institutionnelles et organisationnelles.

L’article 9 de la loi de 2011 instituant l’OBR l’autorise à accéder à toutes les informations gouvernementales dont il peut raisonnablement avoir besoin pour examiner les finances publiques et établir les prévisions qui sous-tendent le budget. Mais si le Trésor doit répondre à toutes ses demandes d’information, il n’est pas tenu de renouveler la présentation exhaustive des dépenses publiques tous les six mois, à chaque budget.

En dehors du cadre pluriannuel de la spending review, le Trésor n’est pas tenu de détailler à l’OBR les dépenses autorisées, ministère par ministère. Il lui transmet des éléments agrégés et non décomposés, ce qui rend le suivi de la dynamique de chaque dépense plus difficile et peut provoquer des erreurs. Il est désormais établi qu’en mars 2024, au moment de la préparation du budget 2024-2025, l’OBR n’a pas eu connaissance d’une augmentation des dépenses à hauteur de 10 milliards. Cette augmentation résultait de la sous-estimation de plusieurs politiques – la prise en charge des demandeurs d’asile, diverses dépenses de santé, la maintenance du réseau ferroviaire ou le soutien militaire apporté à l’Ukraine.

Le Trésor aurait-il dû indiquer plus précisément à l’OBR ce qu’il savait de la dynamique de certaines dépenses ? Le sujet n’a pas été parfaitement tiré au clair sur le plan juridique. Le Trésor a justifié cette non-divulgation en affirmant qu’il supposait que les différents ministères chargés de ces politiques compenseraient ces dépenses par des économies internes, ce qui ne semble pas avoir été le cas. En tout état de cause, ces non-transmissions d’informations ont conduit l’OBR à produire des prévisions budgétaires incomplètes ; elles auraient sinon sans doute été assez différentes.

Au Royaume-Uni, le sujet a été médiatisé et a soulevé des questions sur le caractère légal de la non-transmission à l’OBR d’informations plus précises de la part des administrations. Des échanges assez acrimonieux entre le président de l’OBR et l’ancien chancelier de l’Échiquier, Jeremy Hunt, ont également été rendus publics. Ces révélations ont conduit les Britanniques à s’interroger sur l’évolution de la relation de confiance qui existait jusqu’alors entre les administrations et l’OBR.

M. le président Éric Coquerel. Lors de son audition par cette commission, l’ancien premier ministre Gabriel Attal a relativisé l’importance de l’écart des prévisions en invoquant le caractère exceptionnel de l’élasticité des prélèvements en 2021 et 2022 et le retour à la normale bien plus rapide qu’anticipé. Pour ma part, j’estime que cet écart s’explique en partie par l’illusion que le gouvernement entretenait sur l’efficacité de sa politique. L’ancien premier ministre, qui ne partageait pas cette analyse, a évoqué un phénomène similaire au Royaume-Uni et en Allemagne pour montrer que cette erreur était inévitable. Le Royaume-Uni a-t-il connu des écarts si importants entre l’élasticité prévisionnelle et l’élasticité observée ?

M. Pierre Chabrol. À défaut d’éléments relatifs à la notion d’élasticité, je peux au moins vous dire que des écarts apparaissent systématiquement entre les prévisions et les constats. En 2023-2024, les recettes d’IR ont été sous-estimées de 3,5 %, la raison principale invoquée du côté britannique étant le gel des seuils du barème de l’IR qui, dans un contexte où les salaires ont augmenté du fait notamment de l’inflation, a fait basculer un plus grand nombre de personnes d’une tranche à une autre, ce qui s’est traduit par une collecte d’IR plus importante qu’anticipé. L’erreur se situait donc davantage au niveau de l’anticipation de l’inflation et de son impact, avec une collecte supérieure aux prévisions.

Pour ce qui est de l’IS, les écarts ont été très importants ces dernières années entre les prévisions et ce qui a été réalisé. En 2023-2024, l’écart était ainsi de 14,5 %, car le taux de l’IS a beaucoup varié ces dernières années au Royaume-Uni – il a été relevé de 19 % à 25 % en avril 2023, de telle sorte que les prévisions se sont révélées erronées.

Quant à la TVA, elle a été, elle aussi, plutôt sous-estimée, – de 4 % en 2023-2024, en raison principalement, selon l’OBR, d’une évolution de la composition de la consommation au profit de biens soumis à un taux plus élevé de TVA. D’une manière générale, les prix des biens soumis à ces taux de TVA plus élevés ont connu une inflation plus importante que les autres. Au bout du compte, la collecte de TVA pour l’année 2023-2024 a été supérieure à ce que l’OBR avait anticipé.

M. le président Éric Coquerel. Si je vous comprends bien, les écarts observés étaient dus à une sous-estimation, et non pas à une surestimation. Qu’il s’agisse de l’IR, de l’IS ou de la TVA, ce n’est donc pas le même cas que celui de la France.

M. Pierre Chabrol. Tout à fait.

M. le président Éric Coquerel. Non seulement, donc, les écarts ne sont aucunement comparables avec ceux qu’on a observés en France, mais ils sont même inverses : ce n’est pas le même problème.

Dès ses premiers jours, le gouvernement travailliste a donné l’alerte à propos de la gestion des finances publiques par les gouvernements conservateurs qui l’ont précédé, évoquant un trou de 22 milliards de livres – on peut faire un parallèle avec la situation française. En France, comme l’a déclaré lui-même Gabriel Attal devant la commission, le gouvernement, face à un problème de recettes, a décidé de réduire les dépenses – ce qui me semble paradoxal, mais qu’importe !

Comment interprétez-vous la réponse, manifestement différente, du gouvernement britannique, qui a plutôt agi sur les recettes, largement affaiblies, nous avez-vous dit, durant le mandat de Boris Johnson ? Quels sont les effets attendus des mesures d’augmentation des recettes annoncées par le gouvernement travailliste ?

M. Pierre Chabrol. La principale annonce en matière d’augmentation des recettes, dans le dernier budget, présenté à l’automne 2024, concerne la partie employeur des cotisations sociales, dont le taux est passé de 13 % à 15 % et dont le seuil d’assujettissement a été sensiblement abaissé. Le gouvernement travailliste espère collecter ainsi près de 45 milliards de livres. Cette augmentation de la part employeur des cotisations sociales fait suite à des mesures de réduction substantielle de la part salarié décidées par le gouvernement de Rishi Sunak.

Cette augmentation, qui a suscité de nombreuses discussions, a été immédiatement caractérisée par l’OBR comme susceptible d’avoir un effet négatif sur la croissance à moyen terme, c’est-à-dire à échéance de deux ou trois ans. L’OBR anticipait en effet une augmentation du coût du travail pour les emplois les moins qualifiés, en bas de l’échelle des salaires, qui pourrait contraindre certaines entreprises à ne pas embaucher.

M. le président Éric Coquerel. Conformément aux textes qui définissent sa mission, le Haut Conseil des finances publiques, organisme jouant un rôle relativement comparable en matière budgétaire, travaille à une cohérence de la projection des finances publiques avec les engagements européens. Dans quel cadre macroéconomique travaille l’OBR ?

M. Pierre Chabrol. L’OBR obéit à des règles budgétaires qu’on peut rapprocher de celles qui s’appliquent dans le cadre du traité de Maastricht, mais qui sont assez différentes et ont été substantiellement modifiées à l’automne dernier : s’applique désormais une règle de déficit qui, à partir du prochain budget, ne concernera que le déficit courant, hors investissement, et une règle de dette qui ne concernera que le passif financier net de l’État, hors revenus de celui-ci. Jusqu’à octobre 2024, les règles budgétaires qui s’appliquaient consistaient à fixer le niveau de déficit public et la part de la dette publique rapportée au PIB qui devaient être atteints au bout de trois ou quatre ans. En fonction de cet objectif était évaluée chaque année la marge de manœuvre budgétaire du gouvernement. Ces règles avaient été établies en 1997 par le gouvernement Blair et renforcées en 2010 lors de la création de l’OBR, dont l’objet principal était d’indiquer en toute indépendance, à chaque budget, si les mesures annoncées par le gouvernement lui permettraient ou non d’atteindre ses objectifs de réduction du déficit et de la dette, et même d’indiquer la probabilité de ce résultat.

En 2011, une loi a ancré l’OBR dans le paysage institutionnel et une charte a été définie pour en préciser le fonctionnement. Tous les ans, le calendrier de préparation des budgets donne lieu à un mémorandum d’accord entre les administrations et l’OBR en vue de définir le rythme des réunions permettant d’échanger sur les prévisions des différentes parties.

M. Éric Ciotti, rapporteur. L’OBR, chargé de toutes les prévisions macroéconomiques, jouit-il d’une indépendance totale, garantie institutionnellement ? Quelle est la nature des échanges entre le gouvernement et l’OBR ?

M. Pierre Chabrol. L’indépendance de l’OBR est assurée par la loi de 2011 qui l’a institué et, comme je le disais, les échanges se déroulent dans un cadre aussi public que possible, avec tous les ans, avant chaque budget, un mémorandum d’accord entre l’OBR et les administrations publiques, définissant un rythme de réunions et d’échanges. Ainsi, pour les prévisions de recettes, des réunions sont prévues entre l’OBR et l’administration fiscale – His Majesty’s Revenue and Customs –, qui présente ses projections, lesquelles font l’objet d’une discussion de l’OBR, dont résulte généralement une prévision officiellement retenue et publiée par ce dernier, et sur la base de laquelle le gouvernement décidera des mesures à prendre. L’OBR est ainsi parfois amené à formuler un jugement sur l’impact macroéconomiques de certaines mesures, comme l’augmentation de la part patronale des cotisations sociales décidée par le gouvernement en octobre dernier.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Quels sont, dans la période récente, les dispositifs mis en œuvre par le gouvernement britannique pour atténuer les effets de l’inflation des prix de l’énergie pour les usagers et, parallèlement, pour soutenir les entreprises et les ménages ? Quelles dispositions – comparables, le cas échéant, à la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim) instaurée en France pour taxer la rente des entreprises du secteur – ont été prises à l’égard des fournisseurs d’énergie ?

M. Pierre Chabrol. Trois paquets de mesures ont été adoptés entre mai et septembre 2022. En mai, tout d’abord, le gouvernement de Boris Johnson a décidé le versement d’une subvention de 400 livres, dénommée Energy Bills Support Scheme, destinée à permettre à tous les ménages de payer leurs factures d’énergie, et d’autres mesures visant certaines catégories de la population, comme un chèque de 300 livres pour les ménages retraités. Le 8 septembre 2022, un deuxième paquet de mesures, de 40 milliards de livres, a notamment instauré un mécanisme de plafonnement annuel des factures d’énergie à 2 500 livres pour un ménage moyen, ce qui lui permettait d’économiser en moyenne 1 000 livres aux prix de l’époque. Le plafond a été augmenté à 3 000 livres en avril 2023. Le troisième paquet de mesures a été, le 23 septembre 2022, le fameux mini-budget de Liz Truss, avec 48 milliards de livres consistants essentiellement en de très nombreuses baisses d’impôts.

Pour ce qui est des recettes, le Royaume-Uni a instauré dès mai 2022 une taxe sur les profits exceptionnels des grandes entreprises du secteur pétrolier et gazier. Cette taxe temporaire impose un taux supplémentaire de 25 % sur les bénéfices des entreprises pétrolières et gazières opérant au Royaume-Uni, taux relevé à 35 % en janvier 2023 et à 38 % à l’automne 2024. Cette mesure figurait au programme du parti travailliste. La combinaison de cette taxe avec la taxation classique de ces entreprises porte le taux d’imposition total de leurs bénéfices à 78 % dans le budget de l’automne 2024.

Les entreprises restent toutefois éligibles aux déductions fiscales introduites par le gouvernement de Rishi Sunak et maintenues par le gouvernement de Keir Starmer au titre des investissements dans l’appareil de production, dont la valeur est intégralement déduite de l’imposition.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pour ce qui est des fournisseurs d’électricité, les mêmes effets d’aubaine qu’en France ont-ils été constatés ? Comment fonctionne le marché de l’électricité en Grande-Bretagne ? Est-il concentré sur une grande entreprise comme EDF, avec des concurrents issus du secteur privé ? Quelles sont ses différences et similitudes avec le marché français ?

M. Pierre Chabrol. Le marché britannique de l’électricité est réparti entre plusieurs entreprises, souvent privées – EDF Energy en est d’ailleurs l’une des principales, qui exploite en outre des centrales nucléaires. Je vous répondrai par écrit pour ce qui concerne les dispositifs fiscaux imposés à ces entreprises dans le contexte de la crise, car je ne les ai pas à l’esprit en cet instant. Le paysage dans ce domaine est en tout cas différent de celui de la France en raison de l’existence de plusieurs opérateurs et du caractère beaucoup plus privé de ce marché au Royaume-Uni.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Malgré le peu de recul, a-t-on constaté un « avant » et un « après », une amélioration notable dans la qualité et la pertinence des prévisions de l’OBR ?

M. Pierre Chabrol. Comme je l’ai dit, des écarts assez importants existent dans les prévisions. Il en existait, tant pour les dépenses que pour les recettes, avant la création de l’OBR et, d’une manière générale, l’écart de prévisions s’est un peu réduit, mais pas dans une proportion très significative.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Quelle a été l’ampleur de l’écart entre la prévision et la réalisation, tant en recettes qu’en dépenses, sur les deux exercices que vous avez évoqués ? Incidemment, la Grande-Bretagne a-t-elle connu un ressaut de recettes fiscales plus importantes que prévu en sortie de crise sanitaire et avant la crise énergétique liée à la guerre en Ukraine ?

M. Pierre Chabrol. On a constaté à chaque fois une sous-estimation des recettes et des dépenses. Dans le cas des recettes, cette sous-estimation a touché l’IR, l’IS et la TVA, qui constituent la masse des recettes fiscales au Royaume-Uni. Pour ce qui concerne l’IR, elle est liée à une inflation plus importante et à un marché du travail très tendu, où les salaires suivent l’inflation. Conformément à une décision constante des gouvernements britanniques, conservateurs comme travaillistes, les seuils des tranches du barème ont été gelés, de telle sorte que la collecte d’IR a systématiquement été plus importante que prévu. Pour ce qui concerne l’IS, l’augmentation du taux de 19 % à 25 % en avril 2023 a quelque peu faussé les prévisions. Quant à la TVA, sa sous-estimation est liée à des évolutions de la consommation et à une dynamique plus importante des biens auxquels s’applique un taux plus élevé de TVA, se traduisant par une collecte plus importante qu’anticipé.

Les dépenses aussi ont été sous-estimées, en raison principalement, pour les années 2023-2024 et 2024-2025, d’une augmentation sensible des intérêts sur la dette, s’élevant à 16 milliards pour l’année 2024-2025 du fait du maintien de l’inflation à un niveau plus élevé qu’anticipé, et donc du maintien des taux à un niveau élevé par la banque d’Angleterre. L’anticipation des dépenses par l’OBR souffre aussi d’un biais structurel, l’information qui lui remonte des différentes administrations n’étant pas exhaustive, notamment sur les dynamiques de certaines dépenses, ce qui peut donner lieu à sous-estimation.

Pour l’exercice 2023-2024, l’écart entre ce qui est réalisé et ce qui avait été anticipé et de l’ordre de 4 % pour les recettes et de 3,4 % pour les dépenses.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Les baisses d’impôts auxquelles ont procédé les gouvernements successifs sont-elles aussi responsables des écarts observés avec la prévision, même si cette dernière est en hausse ?

Par ailleurs, vous n’avez pas répondu à ma question relative à un éventuel ressaut inattendu des recettes après la crise sanitaire et avant la crise énergétique.

M. Pierre Chabrol. Le ressaut des recettes après l’invasion de l’Ukraine et dans le contexte de l’inflation est très largement la conséquence du gel des tranches du barème.

Certaines des baisses d’impôts opérées par Liz Truss ont été abandonnées assez rapidement, tandis que d’autres ont été maintenues. Celles du gouvernement Sunak, qui concernaient la partie « employé » des cotisations sociales, ont en général été intégrées aux prévisions et les ont donc peu impactées, puisqu’elles avaient été présentées par le Treasury à l’OBR dans le cadre de l’exercice de préparation du budget.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. À propos des dépenses, vous avez évoqué la sous-estimation. Selon vous, la sous-estimation des intérêts de la dette liée à l’inflation est-elle uniquement liée à l’appareil central de l’État, ou a-t-elle pu concerner aussi la sphère sociale ou territoriale ? D’une manière générale, pourriez-vous considérer que les chocs exogènes qu’a connus le Royaume-Uni comme toutes les économies développées ont pu, associés au contexte politique national que vous avez rappelé, contribuer à perturber les modèles de prévision ?

M. Pierre Chabrol. Les dépenses sociales et celles des collectivités locales font également l’objet d’un suivi spécifique de la part de l’OBR, qui rédige également des rapports spécifiques sur les prévisions relatives à ces dépenses, ainsi qu’à celles des nations dévolues que sont l’Écosse et le pays de Galles. Je n’ai pas constaté d’écart majeur dans ces prévisions et je pourrai revenir plus en détail, si vous le souhaitez, sur la manière dont elles sont conçues – elles sont un peu différentes de celles qui portent sur les dépenses de l’État, mais les méthodes appliquées par l’OBR à ces deux séries de dépenses sont très proches.

S’agissant ensuite des évolutions macroéconomiques, l’OBR indique que quatre éléments ont perturbé ses prévisions.

Le premier a été la difficulté à anticiper l’inflation, les décisions de la Banque d’Angleterre sur les taux d’intérêt, ainsi que les fluctuations des marchés financiers. Le marché obligataire souverain a été particulièrement volatil, le coût d’emprunt britannique ayant beaucoup augmenté – bien davantage que celui de la France. La difficulté à intégrer cette volatilité a lourdement pesé sur les prévisions de l’OBR, ainsi que, bien sûr, sur le budget britannique.

Deuxième aspect très fréquemment évoqué par l’OBR pour justifier ses erreurs de prévision de croissance et de recettes : les mauvaises anticipations d’évolution de la productivité. Alors que celle-ci progressait de 2 % par an avant la crise financière de 2008, son augmentation moyenne ne s’élève plus qu’à 0,5 %. Or l’OBR, depuis 2010, a systématiquement surestimé la croissance de la productivité du pays, atténuant assez considérablement sa capacité à apprécier l’ampleur du déficit. En effet, une productivité importante entraîne une progression des salaires et donc des recettes fiscales sensiblement supérieures. Je ne saurais dire s’il s’agit d’un parti pris : toujours est-il que cette faiblesse est critiquée par plusieurs think tanks d’économistes londoniens.

Le troisième élément est bien sûr l’évolution des prix de l’énergie, qui a beaucoup affecté le travail des prévisionnistes partout dans le monde.

Enfin, dans son tout dernier rapport, l’OBR mentionne l’impact des flux migratoires sur les recettes et les dépenses, sans pour autant en tirer de conclusions définitives. De fait, les flux migratoires ont été bien plus importants ces dernières années qu’ils ne l’étaient avant le Brexit et pourraient contribuer à expliquer les erreurs de prévision.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Qui désigne les membres de l’OBR ? Quels sont ses moyens ? A-t-il accès à toutes les informations disponibles dans les administrations de l’État ? Quel est son degré d’indépendance vis-à-vis de l’exécutif ?

M. Pierre Chabrol. L’OBR est un organisme public non ministériel indépendant du gouvernement. Constitué d’environ cinquante membres, il est dirigé par un comité exécutif composé de trois personnes, sachant qu’il est également doté d’un comité consultatif et d’un conseil de supervision. En 2022-2023, son budget était de 4 millions de livres. Et n’ayant pas l’information en tête, je vous préciserai par écrit de quelle manière son président est nommé.

Son organisation a été définie en 2011 par le Budget Responsability and National Audit Act. C’est ce texte qui prévoit son indépendance, laquelle me semble désormais parfaitement admise de tous, ce qui fait de l’OBR une autorité importante dans le débat public.

Cela étant, je reconnais que la non-transmission de certaines informations par le gouvernement au moment où l’OBR établissait ses prévisions pour le budget relatif à l’année 2024, c’est-à-dire il y a environ un an, pose question concernant la solidité des arrangements institutionnels qui ont été pris. L’OBR se situe complètement hors de l’administration et pour cette raison n’a pas accès à toutes les informations dont il aurait besoin. Il ne bénéficie pas des échanges habituels entre services ni d’une autorité hiérarchique imposant aux uns ou aux autres de remonter les informations pertinentes.

Comme je le disais, les relations entre l’OBR et les administrations sont rigides et formalisées selon un calendrier très précis et public. Cependant, ces règles font que certaines informations ne lui sont pas transmises. Ces derniers mois, certaines administrations ont en effet argué du fait qu’elles n’avaient pas transmis certains éléments au motif que l’OBR ne les avait pas demandés. La thématique sur l’exhaustivité des informations transmises a suscité un débat politique très important au cours de l’été, mais aussi une interrogation juridique sur ce que l’OBR peut et doit demander.

Je rappelle enfin que, s’agissant des recettes, l’OBR est dépendant des prévisions établies par l’administration fiscale. Un dialogue s’instaure entre les deux services mais, une fois de plus, comme l’OBR est désormais extérieur à l’administration, il n’a plus aussi facilement accès à toutes les informations nécessaires.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous avez anticipé ma question suivante. Connaissez-vous les méthodes utilisées par l’OBR pour prévoir les recettes issues des trois grands impôts que sont la TVA, l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur le revenu ? Vous parlez d’un dialogue avec l’administration, mais l’organisme se fonde-t-il sur des modèles économétriques, ou encore sur des tests réalisés auprès des entreprises ?

M. Pierre Chabrol. S’agissant des recettes, l’OBR est obligé de s’appuyer sur les prévisions fournies par l’administration fiscale qui, au Royaume-Uni, est distincte du Trésor. C’est le HMRC, His Majesty’s Revenue and Customs, qui collecte les impôts et qui établit les projections de recettes qui en sont tirées.

Il existe ainsi le même dialogue que celui que j’évoquais avec le Trésor. L’OBR transmet à l’administration fiscale ses prévisions macroéconomiques, élaborées selon les méthodes habituelles des prévisionnistes. C’est sur cette base que le HMRC établit ensuite des trajectoires de recettes pouvant être raisonnablement attendues, celles-ci étant alors intégrées par l’OBR à ses exercices de prévisions.

Le HMRC dispose de modèles d’appréciation et de prévision pour chaque impôt. Je pourrai, si vous le souhaitez, vous donner des précisions sur la manière dont ils sont conçus, mais le plus important est de savoir qu’ils s’appuient sur des prévisions fournies par l’OBR lui-même. Le HMRC, lui, apporte sa connaissance de la collecte des impôts, de l’évolution des assiettes et bien sûr des taux appliqués.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Y a-t-il parfois des écarts entre les prévisions de l’administration fiscale britannique et celles de l’OBR ? Le cas échéant, quels chiffres sont-ils retenus ? Dit autrement, l’OBR pratique-t-il une contre-expertise sur les évaluations du HMRC ?

M. Pierre Chabrol. La capacité de contre-expertise de l’OBR réside dans sa compréhension des évolutions macroéconomiques britanniques. En dernier ressort, ce sont les prévisions de cet organisme qui sont retenues étant donné que c’est sur cette base que le chancelier de l’Échiquier établit le budget.

M. Charles de Courson, rapporteur général. À votre connaissance, y a-t-il déjà eu des écarts entre les positions de l’OBR et celles de l’administration fiscale ?

M. Pierre Chabrol. Je ne sais pas car les réunions de préparation du budget entre l’administration et l’OBR ne sont pas publiques. Je pourrai solliciter des contacts britanniques sur ce point.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je crois en effet que cela intéresserait notre commission d’enquête.

M. le président Éric Coquerel. Absolument. Merci d’avoir soulevé cette question.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Lors de son audition du 10 décembre, M. Dumont, directeur général du Trésor, a indiqué avoir été alerté dès la fin 2023, début 2024 d’un décrochage par rapport aux prévisions macroéconomiques, et ce malgré une connaissance partielle de la situation des finances publiques.

En tant que ministre conseiller pour les affaires économiques, avez-vous également été averti ?

À la même période, ou avant, des indicateurs allaient-ils dans le même sens s’agissant de l’économie britannique ? Autrement dit, des éléments relatifs au Royaume-Uni pouvaient-ils laisser penser à un décrochage en France ?

Enfin, le cas échéant, de telles alertes ont-elles été émises et prises en compte par la direction générale du Trésor ?

M. Pierre Chabrol. Non, tout est parti des événements politiques de juillet dernier. À son entrée en fonction, la nouvelle chancelière de l’échiquier, Rachel Reeves, a indiqué qu’il manquerait 22 milliards de livres dans le budget et que le gouvernement sortant aurait délibérément omis de transmettre à l’OBR certaines informations sur la dynamique des dépenses – informations qui n’auraient été dévoilées qu’au moment de l’arrivée au pouvoir du gouvernement travailliste. C’est à partir de ce moment que nous avons été alertés sur un possible décrochage.

M. Mickaël Bouloux (SOC). En comparant les systèmes britannique et français, identifiez-vous des éléments, notamment en matière de veille et de remontée d’informations, qui pourraient être optimisés pour détecter plus rapidement et plus efficacement les signaux de dérapage budgétaire ?

M. Pierre Chabrol. Dans ses rapports, l’OBR produit une analyse intéressante des incertitudes macroéconomiques auxquelles il est confronté pour l’élaboration des prévisions. Cela correspond à ce que j’évoquais plus tôt au sujet de l’évolution de la productivité, de l’inflation, des prix de l’énergie et des flux migratoires, qui ont connu des hauts et des bas importants ces dernières années. La manière dont ces questions sont posées et articulées nourrit selon moi le débat public de manière significative et permet sans doute à l’OBR de faire évoluer ses modèles.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Il me semble que votre présentation et vos réponses permettent de relativiser au moins partiellement la situation que nous connaissons en France. Dans notre pays, les erreurs de prévisions seraient dues à une surestimation des recettes fiscales et de la consommation ainsi qu’à des modèles économiques déréglés par la conjoncture post-covid. Au Royaume-Uni, les recettes issues de la TVA ont également été mal estimées, quoique dans une moindre mesure, tandis que vous avez également insisté sur le contexte incertain qui prévaut. Nous comprenons qu’il est fréquent que les recettes et les dépenses soient mal estimées.

Pourriez-vous d’abord confirmer que les écarts entre les prévisions et la réalité ont fait l’objet d’une grande attention politique et médiatique au Royaume-Uni ?

M. Pierre Chabrol. Comme je le disais, les événements de juillet dernier ont soulevé un débat institutionnel et politique. La manière dont s’organisent les échanges entre les administrations et l’OBR est bien sûr très importante, d’autant que toutes les prévisions sont rendues publiques.

La sous-estimation de l’inflation a marqué les esprits tout comme la question de la dette a suscité un grand débat. Pour l’exercice 2024-2025, le coût des intérêts de la dette a ainsi progressé de 16 milliards de livres. Or le pays demeure traumatisé par l’épisode du mini-budget présenté en septembre 2022 par Liz Truss. Avec ce budget, le gouvernement de l’époque pensait pouvoir relancer la croissance grâce à une baisse massive des impôts, mais comme cette dernière n’était assortie ni d’une augmentation des recettes, ni d’une réduction notable des dépenses, cela signifiait qu’elle reposait exclusivement sur l’emprunt. Or les marchés financiers ont refusé de prêter. Liz Truss et son chancelier de l’Échiquier, Kwasi Kwarteng, avaient publiquement affirmé qu’ils ne tiendraient pas compte des prévisions de l’OBR, voire qu’ils agiraient au mépris de son avis. En définitive, cet épisode a conforté le positionnement de l’organisme.

Demeure toutefois la question essentielle de la capacité du gouvernement britannique à continuer d’emprunter sur les marchés financiers à des taux raisonnables dans les mois et les années à venir. Le mini-budget de Liz Truss a montré qu’il y avait un risque majeur et l’augmentation récente du coût de l’emprunt a rappelé aux Britanniques combien le sujet était sérieux.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Dans quelle mesure la structure et l’organisation de l’OBR, organisme indépendant, favorisent-elles l’objectivité et la fiabilité de ses prévisions ? Vous avez précisé que ses relations avec les administrations – notamment le Trésor britannique – étaient très encadrées et formalisées. Quel est le retour d’expérience général sur son fonctionnement ?

M. Pierre Chabrol. L’avantage de l’OBR est son indépendance. Aux yeux de l’opinion publique, ses travaux sont fiables.

Dans la pratique, en revanche, l’expérience récente a montré certaines limites à la séparation de fonctionnaires qui avaient l’habitude de travailler quotidiennement ensemble, dans les mêmes bureaux. En effet, la logique hiérarchique d’une administration est telle que les agents chargés des prévisions peuvent obtenir toutes les informations dont ils ont besoin. Au fond, le surformalisme des relations entre l’OBR et les administrations porte atteinte à la fluidité des échanges.

J’ajoute que le fonctionnement britannique conduit à des doublons, car il est naturel que les administrations conservent leur propre capacité de prévisions, ainsi qu’à des viscosités dans les échanges d’informations, voire, je l’ai dit, à la transmission de données non exhaustives. À cet égard, le nouveau gouvernement a, pour des raisons politiques, fortement souligné que celui qui l’avait précédé avait demandé à certaines administrations de ne pas transmettre délibérément à l’OBR certaines informations qu’elles avaient pourtant en leur possession, faussant ainsi la totalité de l’exercice.

Le bilan est donc plutôt en demi-teinte.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Que penseriez-vous de l’instauration, en France, d’un modèle inspiré de l’OBR ? Selon cette hypothèse, les prévisions fiscales seraient confiées à une autorité indépendante telle que le Haut Conseil des finances publiques (FCFP), dans le but d’améliorer la fiabilité des anticipations économiques et budgétaires, mais aussi de renforcer leur crédibilité auprès des investisseurs et des institutions internationales.

M. Pierre Chabrol. La création de l’OBR a permis d’améliorer la situation, notamment parce que ses prévisions fournissent un point d’ancrage pour les discussions politiques. Toutefois, cette amélioration ne me semble pas significative : les écarts de prévision restent importants et les personnes et les méthodes restent les mêmes. Au total cela ne facilite pas la préparation des budgets et ne modifie pas sensiblement les méthodes de travail.

M. le président Éric Coquerel. Merci, monsieur Chabrol, pour votre disponibilité.

22. Mercredi 12 février 2025 à 15 heures – compte rendu n° 83

La Commission auditionne M. Antoine Armand, ancien ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([21]).

M. le président Éric Coquerel. Mes chers collègues, nous recevons M. Antoine Armand, qui fut ministre de l’économie, des finances et de l’industrie de septembre à décembre 2024. Cette audition se tient dans le cadre de nos travaux pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024, pour lesquels notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Ces auditions obéissent au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit, qui a été communiqué à la personne auditionnée et qui vous a également été transmis.

Dans un premier temps, après avoir fait prêter serment à la personne auditionnée puis avoir écouté son propos liminaire, moi-même ainsi que les rapporteurs poserons des questions. Les orateurs des différents groupes pourront ensuite poser des questions d’une durée d’environ deux minutes.

Notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Monsieur Armand, je vous invite à lever la main et à dire : « Je le jure. »

(M. Antoine Armand prête serment.)

M. Antoine Armand, député, ancien ministre de l’économie, des finances et de l’industrie. J’ai été nommé ministre le 21 septembre 2024 par le président de la République, sur proposition de Michel Barnier, premier ministre, et j’ai pris mes fonctions le 22 septembre. Dans l’architecture du gouvernement de Michel Barnier, il existe un ministre chargé des comptes publics, Laurent Saint-Martin. Rattaché directement à Matignon, celui-ci est pleinement et uniquement en charge des comptes publics et de l’élaboration du budget.

Mes missions directes et mes attributions relatives au budget sont dès lors circonscrites aux domaines suivants : le cadrage global macroéconomique et financier, sur le fondement des éléments qui sont communiqués par les différentes administrations, au premier rang desquelles la direction du budget, la direction de la sécurité sociale et d’autres administrations qui ne sont pas sous ma tutelle ; l’impact que le budget peut avoir sur l’économie réelle du pays, sur nos investissements et sur les créanciers internationaux qui détiennent la dette de la France ; la défense de la trajectoire nationale financière auprès de nos partenaires européens et internationaux.

À mon arrivée, trois éléments de contexte se révèlent déterminants. Premièrement, à l’évidence, le gouvernement ne dispose pas de majorité à l’Assemblée et il est très improbable, au vu de la motion de censure déposée a priori, de pouvoir adopter un budget autrement que par l’application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Deuxièmement, les écarts très importants entre les prévisions de déficit et les estimations actualisées génèrent une défiance forte vis-à-vis de nos institutions et de nos instruments, ce qui a une incidence politique et peut aussi avoir des conséquences financières par le biais de nos partenaires et de nos créanciers. Troisièmement, la situation des finances publiques est préoccupante, alors même que des leviers de réduction ont déjà été activés en grand nombre par le gouvernement de Gabriel Attal.

Sous la responsabilité et à la demande de Michel Barnier, je fixe donc une priorité à moi-même ainsi qu’à mon cabinet et à l’administration que j’ai eu l’honneur de diriger : tirer toutes les leçons nécessaires des exercices budgétaires précédents, activer les solutions pertinentes pour 2024, et présenter pour 2025 un budget qui soit aussi crédible et précis que les circonstances et l’urgence le permettent.

Quelles sont alors nos marges de manœuvre politiques ? L’ensemble des groupes du Nouveau Front populaire (NFP) déclarent déposer une motion de censure avant même d’entendre le discours de politique générale du premier ministre. À l’exception notable du groupe Écologiste, Solidarité et Territoires du Sénat, qui se rend à Bercy à notre invitation, tous les groupes du NFP déclinent tout échange, toute discussion de fond sur le budget. Les représentants du groupe Socialistes et apparentés de l’Assemblée nationale acceptent un rendez-vous téléphonique le 21 octobre, d’une durée de moins de dix minutes, après lequel ils indiquent sans ambiguïté qu’ils « censureront le budget présenté, quoi qu’il arrive, quoi qu’il contienne et quelles que soient les évolutions d’ici à la fin de l’année 2024 ». Laurent Saint-Martin et moi-même recevons tous les groupes représentés au Parlement qui l’acceptent : la Droite républicaine, le Parti radical, l’Union centriste, Les Démocrates, Horizons & indépendants, Ensemble pour la République et le Rassemblement national.

Venons-en aux prévisions macroéconomiques et budgétaires, le cœur et même l’unique objet de vos travaux. Vous me permettrez d’aborder ces questions succinctement, tout en étant prêt à répondre plus techniquement sur différents points que vous pourrez soulever. S’agissant de l’année budgétaire 2023, le compte d’exécution définitif a été arrêté dès que nous sommes arrivés, Laurent Saint-Martin et moi-même. Le déficit public de toutes les administrations publiques est finalement de 5,5 % du PIB, contre 4,9 % dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2023. Très important sans être inédit, cet écart tient à la différence de prévision dans l’évolution spontanée des recettes, 2,6 % au lieu de 6,3 %, liée notamment à une élasticité des prélèvements obligatoires très différente de celle qui avait été estimée dans le budget initial.

Cet exercice 2023 a au moins deux conséquences sur l’exercice 2024. Première conséquence : en raison du changement des estimations budgétaires, il y a un report de crédits de 19 milliards d’euros sur l’exercice 2024, des montants supplémentaires à trouver au cours de l’année 2024 et par rapport au PLF pour 2024. Deuxième conséquence : les erreurs de prévision pour 2023 ont une incidence mécanique sur 2024, ce que l’on appelle un effet de socle – les recettes partant de beaucoup moins haut à la fin de l’année 2023, les recettes estimées pour 2024 doivent être revues à la baisse.

Intéressons-nous à l’exercice budgétaire lui-même. Quand j’arrive à Bercy le 22 septembre 2024, je prends connaissance d’une note du 11 septembre 2024, déjà présentée au premier ministre Michel Barnier, dans laquelle la direction générale du Trésor donne la nouvelle évolution du déficit public : 6,1 %, contre 5,6 % en juillet 2024 et 4,4 % dans le PLF pour 2024. En avril, il y avait déjà eu une dégradation : le déficit prévu était de 5,1 % contre 4,4 %, et la croissance de 1 % contre 1,4 %. Pour les deux tiers, cette nouvelle dégradation rapide du solde s’explique par les dépenses de fonctionnement et d’investissement des collectivités locales, jugées beaucoup plus importantes que prévu, à un niveau même inédit, malgré le fait que la direction du Trésor avait anticipé le cycle électoral. Pour le reste, elle est due à des recettes fiscales, et notamment de TVA, encore moins importantes que prévu.

Dès le premier jour, il m’apparaît impératif de contenir le déficit public à 6,1 % au maximum et d’éviter toute nouvelle évolution négative. Il m’appartient aussi d’examiner de près les raisons des décalages précédents pour éviter qu’ils ne se reproduisent, même si le gouvernement n’a pas la possibilité de les corriger dans l’immédiat.

Contenir le déficit à 6,1 % est de la responsabilité du premier ministre avec Laurent Saint-Martin, ministre des comptes publics, qui dispose du suivi de la dépense, même si les conséquences économiques et financières qui en découlent sont de mon ressort. Sous toutes réserves, notamment celles du compte d’exécution définitif, je constate que le déficit a été maintenu à 6,1 % dans le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG). Lorsque cet objectif a pu être menacé, nous avons immédiatement réagi, sous l’autorité et à la demande du premier ministre. En réaction à une hausse des dépenses d’assurance maladie liée aux médicaments, nous avons ainsi activé la clause de sauvegarde à hauteur de 350 millions d’euros.

J’en viens aux écarts de prévisions pour 2023 et 2024, aux leçons à en tirer et aux mesures prises. Une mission de l’Inspection générale des finances (IGF), achevée en juillet 2024, a esquissé de premières pistes de diagnostic et d’amélioration. Étant donné le temps imparti aux rapporteurs de cette mission, elle ne me paraît pas exhaustive. Laurent Saint-Martin et moi-même prenons donc trois décisions.

Premièrement, nous engageons un travail auprès des administrations concernées pour comprendre les causes de l’évolution des finances locales. En tant que députés ou élus locaux, nous sommes nombreux à avoir l’intuition que cette évolution est liée à celle de leur masse salariale et de leurs dépenses de fonctionnement, aux nouvelles compétences qui leur ont été transférées au fil du temps, etc. Sans surprise, ce travail n’a pas été achevé avant que je ne quitte mes fonctions.

Deuxièmement, nous demandons à l’IGF d’effectuer un travail visant à proposer des améliorations concrètes pour nos modèles de prévision. Cette mission non plus n’a pas été achevée avant que je ne quitte mes fonctions.

Troisièmement, nous suggérons au premier ministre de sortir d’une forme d’endogamie administrative et d’améliorer l’indépendance des expertises, en créant un comité scientifique composé de huit personnalités extérieures reconnues, au parcours administratif et/ou académique indiscutables. Ce comité scientifique a toute latitude pour demander les données aux administrations de nos ministères économiques et financiers, examiner les exercices budgétaires 2023 et 2024 et formuler des propositions réalistes afin d’améliorer nos prévisions. Il a tenu plusieurs ateliers de travail dans le temps imparti. À ma demande, il s’est réuni le 6 décembre dernier – je n’étais plus en charge que des affaires courantes, mais je tenais à m’assurer de la continuité de cette mission. Les recommandations de ce comité, fort judicieuses, sont à la disposition du gouvernement qui pourra décider de les rendre publiques.

C’est avec ces deux exercices budgétaires 2023 et 2024 à l’esprit que j’aborde l’exercice 2025 qui s’effectue lui-même dans les circonstances que vous connaissez. À mon arrivée à Bercy, nous disposons, d’une part, du projet de budget légué par le gouvernement précédent, d’autre part, d’une prévision de croissance à affiner pour 2025 se situant entre 1,1 % et 1,2 % et comprenant, d’après la direction générale du Trésor, les effets estimés du projet de budget et une estimation d’inflation à 1,8 % pour 2025.

Lors d’une réunion qui se tient le 26 septembre, le premier ministre Michel Barnier nous indique avoir décidé, d’une part, de prendre acte d’un déficit de 6,1 % pour 2024, donc de ne pas proposer de projet de loi de finances rectificative (PLFR) compte tenu de la contrainte politique et d’une marge de manœuvre de moins de trois mois avant la fin de l’année 2024, et, d’autre part, de viser une cible de 5 % pour 2025, décision courageuse, ambitieuse et difficile, au vu des finances publiques et de la situation politique.

Dans ce contexte, je plaide pour une présentation prudente et sincère de notre budget et j’obtiens gain de cause sur deux points. Premièrement, j’obtiens de retenir une estimation de croissance de 1,1 % et non de 1,2 % pour l’année 2025. Même si les travaux que j’ai cités pour comprendre les écarts de prévisions commencent à peine, les prévisions de consommation intérieure et d’élasticité des prélèvements au PIB doivent être aussi prudentes que possible dans un contexte incertain et perturbé qui s’est d’ailleurs prolongé. Deuxièmement, pour que cette prévision de croissance reste crédible dans son soutien à l’économie réelle, j’obtiens de limiter le poids des impôts dans le prochain budget et d’assumer de les remplacer autant que possible par des économies – dont l’apparition a été pour le moins rare – au fur et à mesure du débat budgétaire au Parlement.

Ces discussions conduisent à arrêter la proportion de deux tiers d’économies et d’un tiers de prélèvements ciblés, avant d’avoir pu faire la liste complète de l’ensemble des prélèvements et des économies documentées. Ces prélèvements ciblés, exceptionnels et temporaires ont vocation, je l’ai dit au cours du débat, à être remplacés par des économies et des réformes de structure de long terme de l’appareil administratif.

Le 1er octobre 2024, le gouvernement transmet ce projet de budget au Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Dans son avis du 8 octobre, ce denier considère que « les prévisions de croissance spontanée de recettes sont cohérentes avec le scénario macroéconomique, malgré l’incertitude sous-jacente ». Ce projet pose aussi les fondements du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) que la France doit présenter à la Commission européenne, puis à ses partenaires au Conseil européen.

Présenté fin octobre 2024 au Parlement, ce nouveau plan prévoit un retour à 3 % du déficit en 2029, en utilisant pleinement les nouvelles règles de la Commission européenne, d’ailleurs inspirées par la France. Ce plan est discuté avec la Commission, d’abord à un niveau technique entre les administrations, puis à mon niveau, pour achever de convaincre la Commission et nos partenaires du sérieux de notre trajectoire. La Commission considère d’ailleurs que la trajectoire française peut entrer dans le cadre des nouvelles règles, malgré l’incertitude, pour deux raisons : la cible affichée 5 % et le fait que l’essentiel de l’effort de réduction des dépenses publiques se situe en début et non en fin de période, contrairement à ce qui se pratique de manière assez classique. Le 26 novembre 2024, ce plan structurel reçoit une appréciation positive et est validé par la Commission européenne.

S’ensuit le débat parlementaire en commission puis en séance, que vous avez animé, ainsi que la poursuite des arbitrages gouvernementaux en lien avec les groupes parlementaires qui ont souhaité s’inscrire dans une démarche de discussion. Les demandes sont bien connues : réduction de l’effort supporté par les collectivités locales ; annulation partielle du retour de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) ; aménagement de la mesure de décalage de revalorisation des retraites, et autres.

Ces demandes sont coûteuses par nature. Mon rôle est de faire en sorte que les débats budgétaires et décisions collectives ne pèsent pas d’abord sur les entreprises, entraînant des répercussions sur l’emploi et les salariés. Les travaux de mon administration, les partenaires que je reçois, les parlementaires et les entreprises que j’auditionne pointent unanimement le risque que ferait peser l’augmentation pérenne du coût du travail, la réduction d’allégements de cotisations, l’augmentation du versement mobilité ou de la taxe sur les autoentrepreneurs.

Dans le cadre des discussions internes au gouvernement, je fais valoir ces points de vue qui permettent, en particulier grâce à des échanges constructifs avec les parlementaires, de soutenir la décision prise en commission mixte paritaire pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) : réduire l’effort demandé sur les cotisations salariales à 1,6 milliard d’euros contre 4 milliards initialement prévus.

Je n’obtiens pas gain de cause pour toutes mes propositions, ce qui est normal et classique dans le cadre de d’arbitrages gouvernementaux aussi complexes. Des économies supplémentaires étaient et sont toujours possibles, comme celles que j’ai proposées, note à l’appui, lors d’une réunion qui s’est tenue le 21 novembre 2024 autour du premier ministre. Je suggère de nouvelles économies pesant moins sur l’activité et réalisables en matière de transport sanitaire, de franchises médicales, d’assurance chômage, de rationalisation des opérateurs. Certaines de ces suggestions émanent d’ailleurs de manière directe ou indirecte de parlementaires de différents groupes représentés au Parlement.

Vous connaissez la suite. Le gouvernement de Michel Barnier est censuré le 4 décembre. Je reste en charge des affaires courantes de mon ministère jusqu’au 23 décembre 2024. Les circonstances politiques ayant changé, en particulier parce que le parti socialiste est entré dans un dialogue avec le nouveau gouvernement, un compromis peut être trouvé. Je veux saluer le travail du gouvernement de François Bayrou et de mon successeur Éric Lombard, et me réjouir de ce compromis : un budget imparfait vaut beaucoup mieux que l’absence de budget, notamment pour son effet positif sur la confiance des investisseurs dans la stabilité et la résilience de notre pays.

Il faut cependant noter que la censure et ce compromis coûtent cher à notre nation. Le coût de la censure, qui sera sans doute mieux étayé dans les prochains mois par les analystes indépendants, est dû à l’incertitude générée et aux soutiens non disponibles pour l’agriculture et les territoires ultramarins. Le coût du compromis résulte de l’annulation d’économies de structure concernant les jours de carence supplémentaires d’ordre public pour les agents publics ou les effectifs totaux de la fonction publique. Aucune nouvelle économie n’a pu être adoptée dans le domaine de la dépense sociale et de la santé, qui est pourtant, comme le montre la totalité des comparaisons internationales et européennes, le secteur qui isole et handicape financièrement la France, tant le déséquilibre est important.

Ces mois passés à la tête du ministère de l’économie m’incitent à souligner des évidences que nous refusons souvent de regarder en face : nos taux de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires sont les plus élevés de l’Union européenne et de l’OCDE, ce qui signifie que la France dépense et taxe beaucoup plus que ses voisins. Depuis au moins une trentaine d’années, la dépense publique est devenue une sorte de bateau ivre qu’aucun haleur ne souhaite plus vraiment contrôler ou réduire sur le long terme.

Pour affronter ce défi, il faut prendre des mesures que j’ai défendues en tant que ministre et que je continuerai à soutenir en tant que parlementaire : réforme des retraites, réduction du nombre d’agents publics, augmentation de la durée ou de la quantité de travail. Or ces mesures sont immédiatement écartées du débat et remplacées par de nouvelles dépenses et de nouveaux impôts – que le président de la République et mon prédécesseur avaient eu le courage de mettre sur pause. Reprendre nos habitudes très françaises de taxation tous azimuts ne peut pourtant que conduire à l’échec économique et financier et à l’érosion d’une attractivité conquise de haute lutte et dont le récent sommet pour l’intelligence artificielle démontre l’importance même aux plus sceptiques d’entre nous. Il faut donc, sans délai et malgré le morcellement politique, engager un courageux travail de réforme de fond pour donner de l’air au pays.

M. le président Éric Coquerel. Merci pour ce discours de politique générale. Vous êtes sorti de l’École nationale d’administration (ENA) en 2019, vous avez été inspecteur des finances, et vous avez été élu député en 2022. On peut donc supposer que vous avez un appétit pour les questions financières et économiques, ce qui explique que vous soyez devenu président de la commission des affaires économiques le 20 juillet 2024.

Rappelons quelques informations dont vous aviez connaissance comme nous tous : le 27 septembre 2023, le PLF prévoit un déficit public de 4,4 % ; le 19 décembre, lorsque le gouvernement engage sa responsabilité, ce taux n’a pas varié ; le 18 février, Bruno Le Maire réaffirme cet objectif lors d’une intervention sur TF1 ; le 20 février, Thomas Cazenave, ministre chargé des comptes publics, reprend le même taux sur France Inter ; le 17 avril, lors de la présentation du programme de stabilité au conseil des ministres, le taux annoncé passe à 5,1 % ; le 9 septembre 2024, peu de temps avant votre nomination, Bruno Le Maire et Thomas Cazenave viennent nous informer de l’aggravation du déficit de 5,1 % à 5,6 %.

À ce moment-là, quel est votre état d’esprit, votre regard de député et d’acteur de la vie politique formé à la finance sur cette chronologie ? Comment analysez-vous cette progression constante du déficit ?

M. Antoine Armand. J’avais prévu des réponses factuelles, mais je vais essayer de faire preuve d’imagination et de réfléchir à mon état d’esprit. Quelle période visez-vous précisément, monsieur le président ?

M. le président Éric Coquerel. Veuillez m’excuser si ma question était mal formulée et oubliez la notion d’état d’esprit. Quelle était votre appréciation de la situation avant votre arrivée à Bercy, étant donné la chronologie que je viens de rappeler ?

M. Antoine Armand. Sur le plan financier, comme tous les parlementaires soucieux de la souveraineté financière de la France, je suis inquiet de voir le déficit augmenter au-delà de 3 %, alors que le gouvernement avait réussi à le contenir sous ce seuil de 2017 à 2019. Sur le plan économique, comme nombre de parlementaires et d’économistes, je relie ce phénomène aux suites de la crise sanitaire : modification de l’élasticité des prélèvements au PIB, perturbations des chaînes de valeur mondiales et du commerce international, effet des aides au tissu économique.

Dans ce contexte, les grandes variables macroéconomiques telles que la croissance ou l’inflation sont devenues friables, hachées et beaucoup plus difficiles à définir. La plupart des pays européens et même extra-européens ont été plongés dans une incertitude importante qui commanderait encore plus de vigilance concernant les dépenses et les recettes. Sans incriminer qui que ce soit, je constate que, la crise inflationniste ayant succédé à la crise sanitaire, nous n’arrivons pas à sortir de dispositifs coûteux pour les finances publiques et dont l’effet pérenne pour l’économie réelle ou pour la redistribution n’est pas très important.

M. le président Éric Coquerel. Peu de temps avant votre nomination, le déficit prévu est passé de 5,1 % à 5,6 %. Bruno Le Maire est venu nous expliquer que cette détérioration du solde était due aux dépenses des collectivités qui auraient dérapé de 16 milliards d’euros – nous avons pu constater par la suite que ce chiffre était très largement surévalué. Deux jours après cette audition, le 11 septembre, le Trésor a actualisé les prévisions : dans une note, il a informé les ministres que le déficit s’établirait finalement à 6,3 % avec les lettres plafonds et économies en discussion. Début octobre, lors du dépôt du PLF pour 2025, le taux de 6,1 % est retenu. Votre prédécesseur a contesté ce chiffre, considérant ici même que le déficit aurait pu être contenu à 5,5 %.

À votre avis, l’objectif de 5,6 % de déficit, que les ministres nous avaient présenté à la fin de l’été, était-il trop optimiste ? À votre arrivée à Bercy, avez-vous jugé que les mesures proposées pour y parvenir – notamment à la proposition de Bruno Le Maire d’annuler tous les crédits mis en réserve, soit 16,7 milliards d’euros – étaient crédibles ? Michel Barnier, qui était à votre place la semaine dernière, a considéré que cette proposition n’était pas réaliste.

Afin de limiter le déficit pour 2024, pourquoi avoir choisi un PLFG et non un PLFR qui aurait permis de trouver de nouvelles recettes ?

M. Antoine Armand. Vous m’excuserez de ne pas me situer nécessairement par rapport aux propos de Bruno Le Maire, que je n’ai pas totalement en tête, concernant les collectivités locales. Quoi qu’il en soit, la dégradation du déficit de 5,6 % à 6,3 %, soit 0,5 point de PIB, observée entre juillet et septembre 2024, est dû pour les deux tiers à la différence entre les prévisions et les estimations actualisées des dépenses des collectivités, et pour un tiers à une baisse des recettes fiscales attendues, notamment de la TVA. Faire ce constat ne revient pas à imputer la responsabilité du dérapage aux collectivités locales. Est-ce une erreur de prévision ? Est-ce que nous n’aurions pas pris la mesure de toutes les compétences transférées aux collectivités ou de l’augmentation du point d’indice ? Quelles qu’en soient les raisons, on ne peut nier cet élément factuel : l’écart de prévision vient pour les deux tiers des dépenses de collectivités locales entre juillet et septembre 2024.

Le 26 septembre, lorsque je l’ai vu avec Laurent Saint-Martin, le premier ministre a décidé qu’il n’y aurait pas de PLFR, considérant que la configuration politique rendait difficile l’adoption de la partie recettes d’un tel texte. Pour la partie dépenses, Laurent Saint-Martin, qui était pleinement compétent sur ces sujets, vous dira mieux que moi que la marge de manœuvre était aussi assez faible : la part des dépenses, annulables et susceptibles de produire un effet avant le 31 décembre 2024, était assez limitée. En tout cas, il ressort de mes discussions avec lui et avec le premier ministre que le gouvernement démissionnaire avait activé le plus possible de leviers pour que nous réduisions les crédits au maximum avant la fin de l’année 2024, dans le cadre prévu par la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) et par la Constitution.

M. le président Éric Coquerel. Bruno Le Maire a réaffirmé l’objectif de déficit à 5,6 % au moment où vous êtes arrivé à Bercy et il l’a encore jugé atteignable lorsque nous l’avons auditionné. Pensez-vous qu’il était trop optimiste ?

M. Antoine Armand. En théorie, on peut imaginer un PLFR avec 40 milliards d’euros d’impôts supplémentaires qui effaceraient le déficit. En réalité, les gouvernants doivent toujours faire des arbitrages : ce qui est faisable sur le plan technique ne l’est pas toujours sur le plan politique. À l’époque, le premier ministre estimait que les marges de manœuvre politiques étaient faibles.

M. le président Éric Coquerel. Quitte à me répéter, j’aimerais savoir si vous pensez que l’objectif de 5,6 % de déficit était tenable. Bruno Le Maire pensait que c’était faisable, notamment en annulant 16,7 milliards d’euros de crédits gelés. Michel Barnier nous a dit que ce n’était pas crédible. Et vous, quelle est votre position ?

M. Antoine Armand. Le 26 septembre, lorsque je fais la réunion avec Michel Barnier, je suis en poste depuis cinq jours. Le directeur de cabinet du premier ministre, Jérôme Fournel, a été directeur de cabinet de Bruno Le Maire et en situation de gérer les affaires courantes. Leur position est claire : en l’absence d’un PLFR jouable, il n’est pas possible de ramener le déficit en dessous de 6 %. Par respect hiérarchique et parce que je pense qu’ils ont une meilleure connaissance du dossier que moi, je me range à leur position.

M. le président Éric Coquerel. Vous partagez donc la position exprimée ici par Michel Barnier la semaine dernière.

Lorsque votre budget a été présenté, l’OFCE – Observatoire français des conjonctures économiques – avait estimé l’effet de vos coupes sur l’activité économique à 0,8 point de PIB. Selon votre administration, l’effet récessif était moindre puisque le Trésor l’avait évalué à 0,5 point. Vos services ont estimé que l’effet multiplicateur des coupes sur certaines dépenses, notamment le report au 1ᵉʳ juillet de l’indexation des retraites, n’était que de 0,4 point, c’est-à-dire que les conséquences d’une telle mesure sur la consommation seraient assez marginales. Quant aux mesures sur la fiscalité de l’électricité, leur effet a été jugé nul sur la consommation – alors que les factures des ménages ont augmenté, contrairement à ce qui avait été annoncé. Ne pensez-vous pas que l’effet récessif de ces mesures a été sous-estimé ? Malgré les leçons tirées des exercices 2023 et 2024, ces prévisions n’étaient-elles pas encore trop optimistes ?

M. Antoine Armand. Il est difficile de se prononcer sur l’effet récessif d’un budget qui n’a pas été adopté, même si l’exercice est intéressant sur le plan théorique. Sous votre présidence à la commission des finances, nous avons répondu à certaines interrogations de Charles de Courson sur la composition de la croissance et nos hypothèses de consommation. Dans mon souvenir, nous avions une divergence d’appréciation concernant non pas de la nature mais du degré de l’effet récessif.

Premier questionnement : à quel point la consommation, en berne depuis quelques années, peut-elle soutenir la croissance ? La consommation, qui tarde à repartir, est le miroir d’un fort taux d’épargne et le symptôme d’une forme de pessimisme collectif. Le climat politique de 2024 ne va sans doute pas atténuer ce pessimisme entrepreneurial et individuel qui conduit à retarder les échéances de consommation.

Deuxième questionnement : quelle est l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance ? Partisan d’une approche prudente, j’ai préféré retenir un taux de croissance de 1,1 %, accepté par le premier ministre, d’autres instituts prévoyant un taux légèrement inférieur. Notons que les prévisions de croissance du gouvernement s’étaient aussi avérées en 2023 alors qu’elles étaient légèrement supérieures à celles d’autres instituts.

Mon travail n’était pas d’avoir un sentiment sur ces aspects-là. Il consistait à évaluer la crédibilité des informations délivrées, au regard des hypothèses retenues et des efforts supplémentaires que nous pouvions consentir pour préserver l’économie réelle. D’ailleurs, le HCFP avait peu ou prou la même position.

M. le président Éric Coquerel. Selon vous, ces prévisions étaient donc réalistes et non pas optimistes.

Venons-en aux recettes. Lorsque nous l’avons interrogé sur le sujet, Gabriel Attal nous a indiqué que le déficit était lié à un manque de recettes et non pas à une hausse des dépenses publiques, ce qui est exact. Observant un manque de recettes évident, j’ai cherché à réduire les dépenses publiques, nous a-t-il ensuite expliqué en substance. À votre arrivée, l’idée était donc d’essayer de réduire les déficits. Une contribution exceptionnelle des grandes entreprises et des hauts revenus a été décidée afin d’accroître les recettes. Estimez-vous que cette mesure était suffisante ? Vous prétendez que la France est le pays qui taxe le plus. Dans une récente étude sur l’évolution du taux moyen de prélèvements obligatoires acquittés par les personnes physiques, la Cour des comptes montre pourtant que les plus hauts revenus français ne sont pas les plus taxés d’Europe. Pour les revenus supérieurs de 250 % au revenu moyen, la France se situe même au cinquième rang, derrière la Belgique, le Danemark, l’Allemagne, et le Royaume-Uni. Dès lors, je répète ma question : cette contribution exceptionnelle était-elle suffisante ? N’aurait-il pas fallu aller chercher de l’argent d’une autre manière ?

M. Antoine Armand. Nos propos ne se contredisent pas : vous indiquez que l’impôt pourrait être plus progressif ; pour ma part je souligne que, en France, le taux de prélèvements obligatoires pesant sur les ménages ou les entreprises est le plus élevé de l’OCDE.

Nous sommes le pays qui taxe le plus et qui dépense le plus. Dès lors, nos voisins, qu’ils soient britanniques, allemands ou espagnols, sociaux-démocrates ou libéraux, ne pourraient que s’étonner que nous choisissions d’augmenter les impôts pour augmenter les dépenses.

Selon le principe de la courbe de Laffer, peu contredit dans la littérature économique, à partir d’un certain point, l’imposition cesse d’être incitative et conduit à produire moins. La France a depuis longtemps dépassé ce point – j’en veux pour preuve que la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés sous la présidence de M. Macron a conduit à une augmentation de son produit.

Dès lors que nous avons dépassé ce point de désincitation, la création de tout impôt supplémentaire doit avoir lieu ou bien à cadre de prélèvement obligatoire constant, ou bien à titre exceptionnel, en attendant que des économies de structure soient réalisées.

M. le président Éric Coquerel. Comment expliquez-vous, alors, la baisse considérable du produit de l’impôt sur les sociétés en 2024 ?

M. Antoine Armand. Après la crise du covid, le contexte économique international et européen a été perturbé, y compris par les aides, qui ont changé les structures d’incitation de l’économie réelle, des très petites et petites et moyennes entreprises (TPE et PME) jusqu’aux grandes entreprises.

En outre, le problème n’a pas été la baisse du produit de l’IS, mais l’écart entre les prévisions en la matière et les chiffres constatés. L’IGF et le comité scientifique que j’ai installé ont travaillé sur la manière d’améliorer les prévisions de Bercy et des autres administrations.

M. le président Éric Coquerel. N’est-ce pas plutôt que la mariée était trop belle ? Vous vous êtes félicité du rendement exceptionnel de l’IS, après la baisse de son taux, mais sans noter le contexte particulier, celui des années post-covid. Plutôt qu’une difficulté technique de prévision, le problème n’est-il pas que vous avez fondé trop d’espoirs dans les effets de votre politique ?

M. Antoine Armand. Je n’ai été ministre que pendant soixante-quatorze jours. J’imagine donc que vous m’interrogez en tant que parlementaire. Nous sommes le pays qui taxe le plus au monde et, quand nous baissons les impôts durablement et efficacement, leur produit augmente, hors perturbation majeure ou erreur de prévision. Je maintiens donc ma position. La France est allée trop loin dans la taxation.

M. le président Éric Coquerel. Vous l’avez dit vous-même, paradoxalement nous ne sommes pas le pays qui taxe le plus les très hauts revenus et les très grandes entreprises. La conviction erronée qu’ils sont excessivement taxés explique peut-être certaines erreurs politiques.

M. Antoine Armand. Nous pourrions partager un bout de diagnostic. Je peux entendre votre souci de progressivité de l’impôt, mais à prélèvements obligatoires constants.

Le problème est qu’en France, quand on projette d’augmenter les impôts sur les très hauts revenus, on ne diminue pas en même temps les impôts pesant sur la classe moyenne. On ajoute simplement une couche fiscale.

Je constate que, sous les gouvernements précédents, la suppression d’impôts pesant sur les classes moyennes, tels que la taxe d’habitation et la contribution à l’audiovisuel public et la réduction de l’impôt sur les sociétés, entre autres impôts, ont eu des effets positifs sur la consommation et sur la croissance.

M. le président Éric Coquerel. Vous me confirmez dans l’idée que vous vous faites des illusions sur la politique des sept dernières années. Dès lors, il n’est pas étonnant que vous ne trouviez pas de solutions.

Contrairement à ce que vous dites, les très hauts revenus et les très grandes entreprises bénéficient de milliards d’euros au détriment de l’État. Nous sommes très loin d’être le pays qui les taxe le plus.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Gabriel Attal indiquait ici la semaine dernière : « J’ai fait le choix, en juillet, de geler 16 ou 17 milliards d’euros de crédits budgétaires. On comptait, in fine, en annuler près de 9 milliards, ce qui aurait supposé qu’on adresse une notification dès septembre aux ministères. Ces notifications étant arrivées plus tard, à l’automne, seuls 6 milliards – sur les 16 – ont été annulés. » On perçoit dans ces propos une critique à l’encontre de son successeur à Matignon. Est-elle légitime, selon vous ?

M. Antoine Armand. Lors des réunions auxquelles j’ai participé sur le suivi et l’exécution des dépenses, j’ai constaté que MM. Michel Barnier et Laurent Saint-Martin ont fait tout leur possible pour réduire au maximum les dépenses avant la fin de l’année 2024.

Pour le reste, j’étais ministre de l’économie et des finances et Laurent Saint-Martin était ministre du budget. C’est lui qui a supervisé le suivi de l’exécution des dépenses et qui pourra donc vous donner la réponse la plus exacte.

M. Éric Ciotti, rapporteur. N’avez-vous donc joué aucun rôle dans l’application de ces mesures de gel ?

M. Antoine Armand. Le ministre des comptes publics suit la dépense, élabore le budget et peut réguler, reporter ou geler les crédits. C’est lui qui reçoit les informations des autres administrations à ce sujet. Vous imaginez bien que, plus la fin de l’année approche, plus la perspective de la régulation budgétaire pousse les administrations à enclencher les dépenses, afin de s’assurer que leurs crédits ne leur seront pas repris.

En outre, entre la dissolution de l’Assemblée nationale, la tenue des élections législatives et la nomination de Michel Barnier puis de ses ministres, une période assez critique s’est écoulée, avant que des mesures soient possibles.

Comme mon rôle l’exigeait, j’ai suivi, avec la direction générale du Trésor, l’évolution cumulée des dépenses pour connaître son impact sur le déficit, mais c’est bien Laurent Saint-Martin qui a suivi cette question au quotidien, conformément à ses attributions.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je connais la répartition des tâches entre les différents ministères qui ont à connaître des finances publiques. Vous avez dû participer à des réunions interministérielles ou avec le premier ministre, et vous devez donc avoir une appréciation personnelle sur ces affirmations de Gabriel Attal. Sont-elles acceptables, selon vous ?

M. Antoine Armand. J’essaie de répondre de la manière la plus sincère et la plus transparente possible, mais la question est difficile, d’autant qu’elle porte sur une période dont la durée se compte en jours.

Quand j’étais ministre, j’ai eu le sentiment très clair que Michel Barnier et Laurent Saint-Martin ont mis sur la table toutes les mesures, de régulation budgétaires ou autre, notamment celles préparées par le gouvernement précédent, qui leur paraissaient possibles en prévision de la fin de l’année 2024, tout en prenant en compte l’acceptabilité politique de chacune, comme c’est le lot de chaque gouvernement.

Certaines mesures, par exemple concernant la franchise médicale ou les transports sanitaires, ne posaient pas moins de difficultés si elles étaient prises dans le cadre de la régulation budgétaire, dans celui d’un PLFR ou dans celui du projet de budget dans 2025, au vu de la faible appétence collective pour la réduction de la dépense publique.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Gabriel Attal dit avoir prévu des mesures d’économie, notamment sur le paiement des indemnités journalières.

L’arrêté qui réformait le régime d’assurance chômage n’a pas été signé et Gabriel Attal a annoncé entre les deux tours des élections législatives la suspension de cette réforme. Pourquoi ne l’avez-vous pas appliquée ? Avez-vous travaillé sur cette question avec M. Barnier ? Même si ses effets n’auraient pas vraiment joué en 2024, elle aurait permis des économies très importantes.

M. Antoine Armand. C’est une question particulièrement légitime. Il est établi, et, je crois, de notoriété publique que le premier ministre, suivant l’avis de sa ministre du travail d’alors, Astrid Panosyan-Bouvet, qui est encore en poste, a décidé de ne pas prendre ce décret sur l’assurance chômage, et de renvoyer la réforme à une concertation entre les partenaires sociaux, ce qui a eu un impact non négligeable sur la trajectoire financière du pays – même si l’impact pour 2024 a été réduit.

Je ne voudrais pas dire de bêtise, mais je crois que l’impact de cet arrêté aurait été de l’ordre d’une centaine de millions d’euros – cela aurait été une somme inférieure pour 2024, et supérieure, quoique pas significativement, pour 2025. Je vous confirmerai l’exactitude de cette information par écrit.

M. Éric Ciotti, rapporteur. J’adhère à votre plaidoyer sur le niveau excessif des prélèvements obligatoires. Oui, comme l’indique la courbe de Laffer, l’impôt tue l’impôt. Pourtant, votre gouvernement a été censuré parce que son projet de budget aurait augmenté considérablement les prélèvements obligatoires. Sur les 60 milliards d’euros d’effort budgétaire que vous projetiez, le HCFP a estimé que 40 milliards seraient provenus d’une hausse des prélèvements obligatoires. N’est-ce pas contradictoire avec vos convictions ? Ne regrettez-vous pas d’avoir lesté la barque fiscale, alors que notre pays détient le record des prélèvements obligatoires au sein de l’OCDE ?

M. Antoine Armand. Il me semble exagéré de chercher dans le projet de budget pour 2025 la raison de la censure du gouvernement, qui est le fait d’une coalition hétéroclite. Ce n’est pas l’excès de fiscalité qui a conduit les députés de la gauche à voter la censure !

Michel Barnier visait un déficit de 5 % du PIB en 2025, grâce notamment à l’effort fiscal. Cela représentait un ajustement de 1,1 point de PIB, soit un niveau quasi inédit dans l’histoire française. La France en avait absolument besoin.

Comme le montrent les difficultés rencontrées par le gouvernement Barnier puis par le gouvernement actuel pour faire passer ces mesures d’économies – alors même que le gouvernement Bayrou en a supprimé certaines – cela n’avait rien d’évident. Une forme de consentement politique à l’impôt dépasse les frontières politiques, et concerne même certains alliés, qui sont moins sensibles que vous à la courbe de Laffer.

J’ai considéré que l’objectif de réduction du déficit à 5 % du PIB en 2025 était impérieux, qu’il aurait un impact très positif sur notre souveraineté financière, sur le coût de la dette et sur la stabilité européenne, au vu de la faiblesse économique de l’Allemagne et du contexte international.

Il ne vous a pas échappé que le « socle commun » du gouvernement Barnier n’était pas très éloigné d’une coalition, avec des sensibilités politiques différentes. J’appartenais, j’appartiens et j’appartiendrai toujours à un groupe politique qui considère que la stabilité fiscale, la baisse des impôts et la baisse du coût du travail sont cruciales. J’ai constaté que les membres du groupe Ensemble pour la République et les ministres qui le représentaient étaient plus choqués que Les Républicains ou les membres du Modem par la hausse des impôts et du coût du travail.

Vous connaissez le travail d’un ministre. Pour paraphraser la phrase fameuse d’un homme politique souverainiste, un ministre, ça se tait ou ça démissionne. J’ai gagné des arbitrages sur les allègements de cotisation sociale. J’en ai perdu d’autres – par exemple la hausse de TVA sur les autoentrepreneurs a été maintenue dans le projet de budget. Dont acte. Ma mission, en tant que ministre de l’économie d’un pays qui accuse un déficit de 6 % du PIB et une dette de 3 300 milliards, hors crise, un pays qui connaît de surcroît une instabilité politique majeure, était de me ranger derrière le premier ministre une fois que les arbitrages étaient rendus, comme le veulent l’usage et l’institution.

M. Éric Ciotti, rapporteur. L’objectif du premier ministre de ramener le déficit à 5 % était louable. Mais les mesures fiscales, notamment l’augmentation de 40 milliards des prélèvements obligatoires qu’il proposait, outre qu’elles contredisaient vos croyances en matière d’efficacité économique, n’empêchaient-elles pas l’atteinte de cet objectif, à cause de leurs effets récessifs ? N’était-il pas erroné d’augmenter massivement les prélèvements, en suivant la solution de facilité proposée par Bercy, plutôt que de baisser les dépenses ?

M. Antoine Armand. C’est vous qui jugerez si c’était une facilité. Ma mission était de conduire à l’adoption d’un budget permettant une vraie réduction de déficit, de 1,1 point, pour retrouver de manière crédible la trajectoire d’un déficit inférieur à 3 % à terme – au passage, la trajectoire actuelle, si nous la tenons, ferait de nous le dernier pays de l’Union européenne à atteindre l’objectif d’un déficit à 3 % du PIB, en 2029. À partir de 2026, nous serions le seul pays à ne pas l’avoir atteint.

M. le président Éric Coquerel. Nous verrons.

M. Antoine Armand. Ce sont en tout cas les prévisions de nos collègues européens, que l’on ne peut me suspecter d’avoir influencés.

Pendant les soixante-quatorze jours où j’ai été ministre, j’ai tenté de trouver un équilibre entre réduction d’impôt et baisse du déficit, selon ce qui me semblait bon pour l’économie réelle, que j’avais à défendre devant nos créanciers internationaux.

Par exemple, j’ai défendu un travail de fond sur le transport sanitaire, qui pouvait être appliqué rapidement. Le transport sanitaire prescrit par les médecins coûte 6 milliards d’euros à l’assurance maladie, dont 4 milliards qui financent les taxis conventionnés. Une simple règle de trois permet d’obtenir un ordre de grandeur : chacun des 40 000 taxis conventionnés reçoit en moyenne un chèque de 100 000 euros de l’assurance maladie. Cet argent public vient des cotisations, c’est du salaire réel perdu pour nos compatriotes.

Au-delà de nos divergences, nous pouvons nous retrouver sur ce point : actuellement, un arbitrage doit être fait entre les dépenses sociales et de santé et le niveau des salaires. La lucidité commande de le reconnaître.

J’ai défendu une proposition en matière de transport sanitaire. L’effort a été moins important que ce que j’espérais. C’est un éternel débat, qui renvoie à l’intime conviction de chacun : il faut décider de quoi l’on accepte de se contenter.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Qui a décidé le maintien de la hausse de la TVA sur les autoentrepreneurs, qui a fait débat la semaine dernière et auquel vous étiez opposé ?

M. Antoine Armand. C’était un arbitrage interministériel. Mon ministère a défendu sa position ; le ministre en charge des comptes publics, qui devait veiller à limiter le déficit public à 5 % de PIB, et la ministre du travail, qui considérait qu’il existait en l’état une concurrence déloyale entre les certains artisans et les autoentrepreneurs, ont également défendu les leurs. À la fin, c’est le cabinet du premier ministre qui a tranché.

M. Éric Ciotti, rapporteur. La décision a-t-elle été prise par le directeur de cabinet du premier ministre ?

M. Antoine Armand. Je n’ai pas le bleu budgétaire sous les yeux et je ne sais pas si la réunion interministérielle a été présidée par un conseiller du premier ministre ou par son directeur de cabinet mais, en tout cas, la décision a relevé d’un arbitrage interministériel.

M. Éric Ciotti, rapporteur. J’imagine que dans le cadre de la préparation du PLF et du projet de loi de finances de fin de gestion, vous avez participé à des réunions à l’Élysée. À quelle fréquence et avec quel interlocuteur ? Était-ce sous l’autorité du secrétaire général de l’Élysée ?

M. Antoine Armand. Je vous confirme que j’ai participé à des réunions à l’Élysée, une par semaine, sous la présidence du président de la République : les conseils des ministres. L’ordre du jour des conseils des ministres et les documents qui y sont signés sont publics. Comme c’est l’usage, j’ai présenté le plan budgétaire et structurel à moyen terme au conseil des ministres, avant de le présenter au Parlement. J’ai également présenté le projet de loi de finances et coprésenté le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Comme le veut l’usage institutionnel, le président de la République a également été informé par le premier ministre de toutes les affaires importantes relevant de l’État. Mais ni moi ni mon cabinet n’avons eu de réunion de travail avec le cabinet du président de la République sur les questions qui relèvent de mon ministère. Le président de la République préside, le gouvernement gouverne.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je me doute bien que vous participiez au conseil des ministres. Avec toute l’amitié que je vous porte, cette réponse est humiliante pour notre commission. Quand vous étiez ministre, n’avez-vous jamais tenu de réunion avec le président de la République, ou le secrétaire de l’Élysée, pour préparer le budget ?

M. Antoine Armand. Non.

M. le président Éric Coquerel. Certaines des personnes auditionnées ont évoqué des réunions ad hoc sur la question budgétaire à l’Élysée. Aurélien Rousseau, notamment, mentionne plusieurs coups de téléphone avec M. Alexis Kohler. C’est la raison pour laquelle M. Ciotti vous posait cette question.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Revenons au cœur de nos travaux, car nous nous en sommes beaucoup éloignés. Vous avez participé à la création d’un comité scientifique pour éviter que les errements en matière de prévision ne se reproduisent. Avez-vous identifié un manque de coordination entre les administrations ? Notre commission d’enquête a porté au jour des défaillances dans le chiffrage des mesures nouvelles, telles que la Crim – contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité. Qu’attendez-vous de ce comité scientifique concernant les principaux impôts, tels que l’impôt sur les sociétés, dont le produit a été décevant ? Le Sénat préconise notamment d’exclure le mécanisme d’autolimitation dont bénéficient les entreprises. Qu’en pensez-vous ? J’imagine que vous n’êtes pas favorable au projet de faire peser des contraintes supplémentaires sur les entreprises afin d’améliorer l’exactitude des prévisions.

M. Antoine Armand. Quand j’ai été nommé ministre, il est apparu que les dépenses de fonctionnement et d’investissement des collectivités étaient beaucoup plus élevées que prévu. Comme n’importe qui l’aurait fait à ma place, j’ai souhaité savoir si c’était dû à des dépenses de personnel ou d’équipement, si la hausse était plus marquée dans les grandes ou les petites communes ou dans des régions spécifiques et de quand elle datait. Je n’ai pas pu avoir de réponse. Le même problème se pose pour toutes les administrations publiques.

La France n’est pas une entreprise. Mais si elle en était une, avec 6 % de déficit, 3 300 milliards de dette, le niveau de dépense le plus élevé parmi ses concurrentes, et qu’elle n’était pas capable de suivre l’évolution de ses dépenses mois par mois, ce serait un problème. Notre suivi de la dépense n’est pas suffisamment précis et mensualisé. Nous héritons cette situation des réformes successives, de la numérisation en cours, y compris dans les collectivités.

La question du décrochage entre l’évolution du PIB et celle des recettes fiscales, notamment de l’IS et de la TVA est au cœur de vos travaux. Pour l’expliquer, il faut notamment étudier la part respective de la consommation et des exportations dans la croissance, mais aussi, car c’est un point qui a beaucoup troublé les prévisionnistes, l’évolution du ratio entre croissance et recettes – c’est-à-dire l’élasticité des recettes au PIB. Pendant trente ans, ce ratio ne s’est quasiment jamais écarté de 1. Après la crise du covid, il a plongé à 0,4, alors que les estimations le plaçaient prudemment à 0,6 ou 0,7. Nous avons reproduit la même erreur en 2024, année où il a été de nouveau inférieur aux prévisions.

Afin de prendre ces évolutions en compte, j’ai demandé que les prévisions du projet de budget pour 2025 se fondent sur l’hypothèse d’une élasticité limitée, qui mettrait plusieurs années à reprendre.

Ces évolutions sont-elles dues aux perturbations post-covid, ou à des questions plus profondes de philosophie économique, évoquées par M. le président de la commission ? Sans doute les causes se combinent-elles.

Il faut par ailleurs reconnaître nos insuffisances concernant l’impôt sur les sociétés. Les administrations que j’ai eu l’honneur de diriger ont peu, voire n’ont pas, d’échange avec les entreprises concernant leurs bénéfices à venir, afin de ne pas alourdir leurs contraintes et de ne pas les lier juridiquement. L’administration s’appuie donc uniquement sur l’excédent brut d’exploitation des entreprises pour prévoir les recettes de l’IS. Elle rate ainsi les effets sectoriels, comme les effets énergétiques. Cela explique l’écart considérable, de plus de 10 milliards d’euros, entre le produit prévu de l’IS et celui constaté. C’est ou bien la faute de personne, ou bien celle de tout le monde.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. M. Aurélien Rousseau a émis l’hypothèse selon laquelle la très forte baisse de la productivité depuis la crise sanitaire, évaluée à plus de 5 points par l’Insee, expliquerait le fait que la croissance soit moins riche en recettes. Partagez-vous cette analyse ?

M. Antoine Armand. Cette analyse orthodoxe ne m’étonne pas de la part de l’ancien directeur de cabinet d’Élisabeth Borne. Il mentionnait beaucoup cet élément pour justifier la réforme des retraites.

C’est une évolution de fond : la productivité s’affaisse en Europe et conduit à un appauvrissement des salariés et des entreprises puis du modèle social. Il est toutefois délicat de tracer un lien direct entre la productivité et les recettes. Je ne suis pas sûr de pouvoir le faire.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Quand vous êtes entré en fonction il n’était pas possible, selon vous, de revenir à un déficit public de 5,5 points de PIB en 2024 ; mais n’aurait-il pas été possible, toujours selon vous, de le ramener en dessous de 6,1 points ?

M. Attal avait prévu une série de mesures ; M. Barnier n’a pas repris la réforme de l’assurance chômage quand il était premier ministre, pour privilégier le dialogue social. Mais pourquoi n’avoir pas repris la réforme des indemnités journalières, l’ajustement de la prime d’activité à la hausse du smic et les mesures réglementaires concernant les dépenses d’administration de la sécurité sociale ? De même, pourquoi n’avez-vous pas retenu le projet d’imposition rétroactive des superprofits des énergéticiens et des rachats d’action dans le projet de budget pour 2025 alors même que, juridiquement, ces mesures auraient été applicables ?

M. Antoine Armand. M. Barnier nous a signifié dès la réunion du 26 septembre 2024 sa décision de ne pas présenter de projet de loi de finances rectificative, au motif que des mesures fiscales portant sur les trois derniers mois de 2024 n’auraient pas obtenu le soutien de l’Assemblée nationale et du Sénat, par choix de privilégier le dialogue social tant pour la réforme de l’assurance chômage que pour celle des indemnités journalières – le dialogue social étant une ligne politique majeure de M. Barnier – et, enfin, parce que la plupart de ces mesures n’auraient eu qu’un impact budgétaire assez limité pour l’année 2024 – un impact que M. Laurent Saint-Martin pourra quantifier mieux que moi.

En revanche, je peux témoigner que les leviers pré-activés par le précédent gouvernement étaient importants et ont été utilisés au maximum. J’ignore quel sera le résultat du compte d’exécution définitif pour le déficit de 2024, mais s’il est de l’ordre de 6 % plutôt que de 6,1 %, ce sera grâce à cette régulation.

Enfin, de nouvelles dépenses qui n’étaient pas budgétées, et qui ne pouvaient donc pas être régulées puisqu’elles n’existaient pas encore, comme celles qu’ont entraînées la situation en Nouvelle-Calédonie ou la crise agricole, viennent réconcilier ces deux points.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Pour ce qui concerne les recettes de sécurité sociale, considérez-vous que le suivi de la masse salariale est pertinent et assez contemporain ? Au dernier trimestre 2023, en effet, l’évolution de la masse salariale était assez peu corrélée aux dernières remontées d’informations. Quant aux dépenses, vous avez reçu une alerte du comité d’alerte, à laquelle vous avez répondu.

Pour ce qui est des collectivités, une partie de l’écart que vous avez évoqué ne s’expliquerait-il pas par un biais dans la prévision ? En effet, le gouvernement a pris pour hypothèse, comme le rappelle fréquemment M. de Courson, une évolution des dépenses de fonctionnement et d’investissement liée à un mécanisme de contrainte qui n’avait plus cours lorsque cette hypothèse a été retenue.

M. Antoine Armand. Ce sont là des questions difficiles et qui, d’ailleurs, relèvent plutôt du ministre des comptes publics. J’ai néanmoins pu constater que les dépenses sociales, notamment de santé, sont quasiment impilotables, comme l’atteste l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), qui est une sorte de cache-misère budgétaire – on se donne un objectif prévisionnel qui n’est ni prescriptif ni contraignant, mais évaluatif, et dont le dépassement n’a pas d’autres suites que le constat de cette situation. Dans un pays qui présente un solde structurel déficitaire et 3 300 milliards de dette, on pourrait faire l’effort d’appliquer au moins une certaine forme de contrainte autonome au poste de dépense qui croît le plus et qui conduit à emprunter toujours plus. La vérité – et il me semble que je vous la dois – est donc que les dépenses sociales sont très peu contrôlables Il faudrait que le projet de loi de financement de la sécurité sociale exprime une volonté collective très forte, voire qu’une future Lolf ou même la Constitution prévoient des mécanismes de contrainte de la dépense sociale. À défaut, en raison de l’effet de guichet associé à notre modèle social lui-même – dont je n’ai pas besoin de rappeler tous les bénéfices – il n’y a pas de contrôlabilité réelle au long de l’année. Si l’on ajoute à cela le fait que ces dépenses ne sont pas très pilotables et ne font pas l’objet d’un suivi fin par semaine ou par mois, on comprend – sans pour autant les excuser – les écarts de prévisions.

Il en va de même pour les collectivités locales. Sans faire de philosophie politique, on voit bien que nous sommes au milieu du gué de la décentralisation et que, faute pour les collectivités d’avoir les moyens de remplir leurs missions et faute de contraintes qui pourraient s’appliquer à des acteurs qui ne seraient pas pleinement autonomes, nous ne tenons pas les objectifs d’évolution de la dépense locale (Odedel), qui ne sont qu’indicatifs, en particulier parce que nous avons sans doute péché par insuffisance d’évaluation de l’impact de l’ensemble des transferts de compétences, notamment des évolutions de la masse salariale.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ma première question porte sur les hypothèses macroéconomiques. Vous nous avez dit que vos services vous avaient indiqué des prévisions de croissance de 1,1 % à 1,2 % et que vous aviez arbitré en retenant le chiffre de 1,1 %. Depuis lors, toutefois, vos successeurs ont réduit cette prévision à 0,9 %. Quant aux prix, l’augmentation initialement retenue de 2 % a déjà été ramenée par vos successeurs à 1,4 %. Plus grand-monde ne croit désormais à un chiffre de 0,9 %. Le consensus s’établissait à 0,7 % pour le volume et les prix finiront peut-être à 1,1 % ou 1,2 %, car la décélération est très forte. À votre arrivée, étiez-vous conscient de la dégradation que connaissaient les taux de croissance et les prix – dont certains, d’ailleurs, se réjouissent ?

M. Antoine Armand. Je ne veux pas vous décevoir, mais mon sentiment n’a absolument aucune importance. Personne, heureusement, ne fait de prévisions en se disant, par exemple, que 1,1 % est peut-être un peu trop, et que le bon chiffre serait plutôt de 0,9 %, mais que, de toute façon, plus personne n’y croit ! Certains instituts indépendants avancent le chiffre de 0,8 % en appliquant un modèle différent des modèles Opale ou Mesange – modèle économétrique de simulation et d’analyse générale de l’économie –, qui aboutissent à un chiffre de 1,1 % ou 1,2 %. Lorsque, sur la base des prévisions du Trésor faisant état d’un chiffre situé entre 1,1 % et 1,2 % en fonction des périmètres, notamment économiques ou sectoriels, adoptés, on arbitre pour 1,1 %, on le fait sur le fondement de très nombreux éléments. De même, lorsqu’on décide de fixer l’objectif d’inflation à 1,8 %, c’est avec la conscience que nous sommes dans une phase de décélération de l’inflation.

Je constate cependant que ni les gouverneurs des banques centrales nationales ni les plus grands économistes du monde n’ont la réponse à la question de savoir à quelle vitesse l’inflation baissera et qu’ils ne sont pas prêts à mettre leur main à couper si le taux d’inflation n’est pas de 1,8 %. Ce n’est pas comme cela que les choses fonctionnent ! Nous prenons, à un instant donné, une décision fondée sur tous les éléments dont nous avons connaissance. Cette décision est publique, contestable – elle est, d’ailleurs, contestée – et révisable – et elle est révisée. Sans doute étions-nous dans une phase de décélération de l’activité, donc de l’inflation, mais quant à savoir si cela nous imposait une prévision de croissance plus basse, ce n’est pas le choix que nous avons fait en fonction des éléments dont nous disposions.

M. Charles de Courson, rapporteur général. S’il ne s’agit que d’acter les propositions des services, on se demande à quoi sert un ministre de l’économie. Une fois, M. Le Maire – qui a eu raison de le faire – a rehaussé le chiffre proposé par la direction générale du Trésor. Coup de chance ! Il est donc possible de le faire, et vous auriez pu dire que ces chiffres étaient excessifs. Vous avez, je suppose, quelques contacts avec l’entreprise et la distribution.

M. Antoine Armand. Je vous laisserai répondre vous-même à la question de savoir à quoi sert un ministre lorsque vous occuperez ces responsabilités. Je n’y répondrai pas pour moi, car elle est trop difficile.

Laissez-moi retourner votre question : si, à mon arrivée, tous les prévisionnistes de la direction générale du Trésor et des administrations m’avaient annoncé un chiffre de 1,1 % et qu’en ministre monarchique, j’avais tout de même fixé une valeur de 0,7 %, vous me demanderiez aujourd’hui sur quelle base je l’avais déterminé et si je m’étais contenté, pour le faire, d’appeler quelques entreprises. L’État ne peut pas fonctionner comme ça ! Quand on est aux responsabilités, on doit s’appuyer sur des éléments. J’aurais pu choisir de recommander au premier ministre d’adopter la prévision de croissance de 0,7 % proposée par l’OFCE qui, si elle ne faisait pas consensus – puisque, par définition, il n’y avait pas de consensus –, était au moins proposée par un institut. Or certains arguments avancés par mon administration me laissaient penser – comme, du reste, je le pense encore – que nous pouvions adopter des prévisions supérieures.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous reprenez le chiffre de l’un de vos prédécesseurs, qui nous expliquait en septembre que le dérapage des finances publiques était lié à 16 milliards de déficit des collectivités locales. À partir d’une hypothèse de croissance des dépenses des collectivités territoriales de 2 %, qu’avaient retenue vos prédécesseurs, le chiffre a été ramené à 1,8 %, pour s’établir finalement à 4,8 %. Pour les investissements, on est passé d’une hypothèse de 7,5 % à un chiffre de 8 %. Le dérapage est donc de 5 à 6 milliards par rapport aux prévisions : aviez-vous déjà conscience que les hypothèses qu’on vous proposait pour les collectivités territoriales n’étaient pas raisonnables ? De fait, une augmentation de 1,8 % ne pouvait même pas couvrir la réévaluation des salaires. Il s’agit là, je le précise, des chiffres de 2024.

Vous avez pris vos fonctions en septembre. Trois mois plus tôt, votre prédécesseur évoquait certes un dérapage des finances publiques, mais en attribuait la faute aux collectivités territoriales, à hauteur de 16 milliards – soit un demi-point de PIB, ce qui n’est pas rien. Or ce qui a été dit est faux : comme le montrent les chiffres dont je dispose, réévalués à l’occasion de chaque texte, la progression s’est poursuivie jusqu’en juillet, avant une redescente qui s’est achevée à 4,8 % – au lieu de 2 %. Pour les investissements, on est passé de 7,5 % à 8 %, ce qui est dans l’épure. La différence était, au bout du compte, de 5 à 6 milliards, et non pas de 16 !

Le même phénomène s’était déjà produit l’année précédente, en 2023, les chiffres passant de 3,8 % à 6,1 % pour les dépenses de fonctionnement, et de 4,1 % à 10,2 % pour les dépenses d’investissement. Le dérapage était alors de 9 milliards, ce que vous saviez en tant que ministre, puisque les comptes de 2023 étaient disponibles.

Ma question est donc double. Pour ce qui concerne le chiffre de 16 milliards, on ignore quelles hypothèses surréalistes ont fait apparaître ce chiffre, au lieu des 5 ou 6 milliards constatés. Aviez-vous conscience que les chiffres que l’on vous proposait en matière de croissance des dépenses de fonctionnement comme d’investissement étaient complètement surévalués ?

Les prévisions de recettes ont, elles aussi, été complètement surévaluées. Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ont ainsi été maintenus, alors que le marché de l’immobilier s’effondrait. Même imprécision pour le foncier bâti, pour lequel les prévisions ne sont pourtant pas difficiles à établir – on applique à l’assiette une augmentation de 1 % à 1,5 % en base physique, et on ajoute, en moyenne, 1 point de dérive des taux, et on n’est pas très loin de la vérité. Avez-vous eu le temps d’y mettre votre nez ? Arrivant en septembre, c’est-à-dire au dernier moment, n’auriez-vous pas pu dire que les prévisions de dépenses des collectivités locales n’étaient pas acceptables ?

M. Antoine Armand. Je ne répondrai que sur ce qui me concerne directement. Dans le travail que vous menez ici à divers titres comme dans celui que mènent les administrations et le conseil scientifique que Laurent Saint-Martin et moi-même avions installé sous la responsabilité du premier ministre, il faut distinguer ce qui précède et ce qui suit ma nomination au gouvernement. Le travail est en cours et n’était pas achevé à la date où j’ai quitté mes fonctions – je le regrette, mais il est important de mener collectivement ce travail, y compris dans le cadre parlementaire.

J’ai constaté des éléments factuels : l’écart de prévision entre 5,6 % et 6,3 % observé entre juillet et septembre – ce qui est très court – provient, pour les deux tiers, d’une évolution non prévue des dépenses des collectivités et, pour un tiers, des recettes. Vous comparez deux choses différentes. Il est normal que nous ayons des perceptions distinctes mais, alors que vous examinez la différence entre le projet de loi de finances pour 2024 et la situation actuelle, et que vous voyez ce qui s’est passé depuis lors pour les collectivités, je ne pouvais pas, pour ma part, le 22 septembre 2024, voir tout cela. Je ne voyage pas dans le temps – en tout cas pas dans ce sens-là – et je ne pouvais pas vous dire quel serait l’ajustement. À l’époque, le différentiel entre 5,6 % et 6,3 % tenait, pour un tiers, à de moindres recettes de TVA, de DMTO et d’impôt sur les sociétés et, pour les deux tiers, à des dépenses plus dynamiques des collectivités. C’était tout ce que je pouvais voir alors.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Non. Vous auriez pu exiger que votre administration vous prouve la fiabilité de ces éléments, qui n’étaient pas raisonnables. Ce chiffre de 1,8 %, vous en avez hérité.

Ma troisième question porte sur les finances de l’État. Avez-vous eu des doutes au vu de la très forte chute qui se produisait ? En septembre-octobre, en effet, même si l’on ne disposait pas de tous les éléments, on voyait bien qu’un décrochage se produisait. Vous invoquez un problème d’élasticité, mais l’élasticité n’explique rien, car elle n’est que la traduction de comportements instables. Contrairement à ce que vous avez dit tout à l’heure, l’élasticité a varié, atteignant 1,5 en 2022 pour s’effondrer à 0,2, voire à 0. Ce qui est intéressant n’est pas tant l’élasticité elle-même que les causes de cette situation. Vous êtes-vous intéressé aux raisons pour lesquelles les recettes de l’IS et de la TVA s’effondraient, et à celles qui expliquaient des écarts de l’ordre de 5 % pour l’impôt sur le revenu ? Avez-vous eu le temps de demander des explications aux services ou, au contraire, avez-vous accepté les chiffres qu’ils vous présentaient ?

M. Antoine Armand. J’entends ce que vous dites. Dix jours tout au plus après notre arrivée, nous avons demandé un travail sur le suivi de la dépense des collectivités jusqu’à la fin de l’année. Deuxièmement, nous avons lancé une mission d’inspection visant l’impôt sur les sociétés et la taxe sur la valeur ajoutée. Troisièmement, afin de gagner de l’indépendance, nous avons constitué un comité scientifique constitué de huit personnalités indépendantes présentant un parcours académique incontestable, auquel nous avons demandé comment elles comprenaient ce dérapage et ces changements d’élasticité, et comment elles amélioreraient les prévisions. Je me suis dit – et je pense avoir eu raison de le faire – qu’il valait mieux laisser travailler ces personnalités, qui ont rendu à la fin du mois de décembre des premières conclusions permettant d’appréhender de manière plus économique les comportements et les changements de composition de la croissance, et que le gouvernement trouvera intérêt, me semble-t-il, à communiquer en temps utile.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous n’avez pas mis en garde vos services en leur faisant observer que les perspectives qu’ils formulaient reposaient sur des hypothèses complètement dépassées quant au comportement des acteurs économiques. Avec une consommation plate, comment les services peuvent-ils prévoir 10 milliards supplémentaires de TVA en 2025 ? Vous auriez pu dire alors que c’était fou ! Je rappelle que le nouveau gouvernement vient de réduire à 5 ces 10 milliards.

M. Antoine Armand. Je ne suis pas sûr de comprendre la différence avec les questions que nous avons abordées précédemment. J’ai souhaité que l’élasticité soit fixée à un niveau quasiment identique à celui de 2024, pour éviter l’erreur commise entre 2023 et 2024. Vous avez fondé votre analyse sur les deux années les plus exceptionnelles, mais sur trente ans en série longue, l’élasticité est de 1. Nous avons donc adopté des hypothèses prudentes à cet égard. J’ai interrogé les hypothèses et demandé des explications sur les évolutions spontanées des recettes et sur la consommation, avec notamment l’idée sous-jacente qu’il y aurait une désépargne et une reprise après le covid grâce à des évolutions et à des investissements en cours, en particulier dans l’innovation. Je constate que nous avons des divergences sur ce point, mais je ne peux pas vous dire autre chose que les travaux que j’ai lancés et les réunions que j’ai menées pour y voir plus clair.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux questions des orateurs des groupes.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Peut-être ma question sera-t-elle redondante, mais ce sera à l’insu de mon plein gré, car je n’ai pas pu, pour des raisons, techniques, entendre le début de cette réunion. Peut-être avez-vous fait vous aussi, monsieur le ministre, des choses à l’insu de votre plein gré – c’est du moins ce que j’ai cru comprendre de vos premières déclarations. Vous avez parlé, dans votre propos liminaire, d’un bateau ivre, mais la suite de vos explications ne correspond pas à ce diagnostic. J’avais moi-même parlé ici d’un bateau ivre lors de la première discussion budgétaire que nous avons eue avec Bruno Le Maire. La réponse que cela m’a attirée était faite de noms d’oiseaux et d’insultes diverses, dont celle de « suppôt de Poutine », dont je n’ai toujours pas compris le lien avec l’analyse du budget de la nation.

Vous avez dit que le problème de fond était celui des retraites et de la fonction publique. Même en imaginant que vous ayez raison, vous ne pourrez pas régler ce problème en un, deux ou trois exercices budgétaires – à moins que vous ne vouliez, sous serment, affirmer le contraire, mais cela m’étonnerait. Je ne vois donc pas sur quoi vous voulez agir.

Répondant au président Coquerel, vous disiez que vous ne vouliez pas donner votre sentiment, mais je ne pense pas que c’était là le sens de sa question. Vous avez accepté le poste de ministre de l’économie dans une situation que vous connaissiez. Alors que, depuis 2017, tous les rapports de la Cour des comptes nous alertent à propos des dépenses, il n’y a pas eu de réforme des dépenses structurelles. Vous savez tout cela mais, dans ce que vous présentez ici – huit heures après la réception du projet de loi de finances par les parlementaires –, vous n’annoncez pas de réforme de dépenses structurelles pour cette année et nous ne savons pas davantage ce que vous proposerez pour 2026.

Lorsque vous êtes arrivé au ministère, avez-vous écarté des propositions de baisses de dépenses structurelles formulées depuis sept ans, ou ces propositions n’existent-elles pas ?

M. Antoine Armand. Monsieur Tanguy, vous savez comme moi que les propositions de baisses de dépenses ne manquent pas. Elles sont connues et publiques, procédant des revues de dépenses de Bercy et de l’ensemble des opérateurs, y compris de la Cour des comptes. Ce qui fait défaut, et je pense que vous en êtes aussi témoin, voire parfois complice, c’est l’acceptabilité de ces baisses de dépenses. Pour ce qui est par exemple de la franchise médicale, l’une des demandes principales du Rassemblement national était de revenir sur le déremboursement des médicaments, alors qu’il est avéré que, par comparaison avec les autres pays européens, il s’agit là d’une dépense majeure de la France, qui l’isole financièrement. De même, ma proposition de rationalisation des opérateurs est sur la table et n’était pas éloignée de celles de votre groupe du Rassemblement national, mais n’a pas été retenue dans les arbitrages gouvernementaux ou parlementaires. Je pourrais citer aussi d’autres dépenses liées à la santé – franchises ou transports sanitaires – et à l’assurance chômage, mais je constate que votre groupe et d’autres s’y opposent frontalement.

Vous avez tout à fait raison de dire qu’il faut du temps pour réduire le nombre d’agents publics ou les dépenses de retraite, ou pour augmenter la quantité de travail qui produit des recettes, mais avec ce raisonnement, on ne le fait jamais, en se disant chaque année que ce n’est pas le moment de le faire. C’est là que réside la difficulté – je vous réponds le plus sincèrement du monde. Des propositions sont sur la table et j’en fais moi-même, dont certaines sont acceptées, d’autres s’étiolent et d’autres encore sont refusées – c’est le principe de la situation dans laquelle nous nous trouvons. J’ai toutefois pu constater, comme vous sans doute, qu’il n’y avait pas en France de consentement collectif, pas de consensus pour réduire la dépense et faire des économies de plus de 1 milliard d’euros. Si nous parvenons à nous mettre temporairement d’accord pour une réduction de 50 ou 100 millions d’euros, je n’ai pas constaté, dans les échanges que nous avons eus avec les groupes qui ont bien voulu discuter, et dont le vôtre fait partie, de proposition de suppressions de dépenses de cet ordre, alors que notre pays dépasse le millier de milliards de dépenses. Face à cette difficulté, je le dis avec beaucoup de modestie, nous avons échoué.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Vous avez eu tous pouvoirs pendant cinq ans et la situation actuelle n’est donc pas la faute de l’opposition – il y avait alors sept députés du Rassemblement national et, même depuis 2022, vous aviez encore une majorité, bien que l’on sache comment ça a fini. J’en ai assez de vous entendre, vous et tous les responsables macronistes que nous recevons, répondre toujours à nos questions par des questions, comme si cette commission n’était pas une commission d’enquête parlementaire. C’en est une et, monsieur le rapporteur, même si cela ne vous plaît pas, je dis ce que je veux.

Je pose donc à nouveau ma question : même avec des mesures visant les remboursements de médicaments et de transports sanitaires, et malgré les effets à venir de celles qui visent les retraites, le déficit est toujours d’au moins 3 %. Vous dites, à Bercy, que les trucs publics permettent de réduire le déficit, mais ce n’est pas vrai. Même en appliquant tous les rapports de fond de tiroir qu’on nous présente depuis sept ans, vous ne parviendrez pas à rétablir les comptes publics, n’est-ce pas ? En tout cas, ce ne sont pas le milliard d’économies sur les médicaments et les 300 millions que vous allez gagner sur les retraites à l’échelle de votre mandat qui permettront de revenir à 3 % de déficit, et encore moins à zéro. Ma question était donc sensée : existe-t-il à Bercy des plans ou des propositions qui permettraient de réaliser ce qui a été promis aux Français depuis 1992, à savoir passer à 3 %, puis à 0 % de déficit ?

M. Antoine Armand. Monsieur Tanguy, en vous adressant dans le cadre de cette commission d’enquête à un acteur politique qui a une sensibilité politique, vous sortez plus que moi de son cadre. Si vous vous adressiez au ministre que j’ai été, vous me demanderiez quelles propositions j’ai trouvées en arrivant à Bercy le 22 septembre. Or j’en ai moi-même formulé certaines. Ainsi, lors des premières réunions que nous avons eues, j’ai indiqué au premier ministre – qui n’avait, du reste, pas franchement besoin de moi pour le découvrir –, que la France comptait une proportion d’agents publics bien plus élevée que les autres pays européens et qu’il fallait donc engager une baisse importante des effectifs de la fonction publique territoriale et centrale, tout en restant conscient du contexte politique que nous connaissons. J’ai également mis sur la table des propositions relatives aux franchises médicales, aux consultations de médecin, aux transports sanitaires et aux médicaments, qui allaient bien au-delà du milliard, tout en prenant en compte le contexte politique. Je comprends parfaitement, toutefois, que les arbitrages gouvernementaux ne se traduisent pas spontanément par une annonce de 20 milliards d’euros d’économies sur les dépenses de santé et les dépenses sociales, mesures dont il n’est pas certains qu’elles recevraient une adhésion unanime.

Je constate d’ailleurs que, bien que vous critiquiez les « macroniens », au rang desquels vous me renvoyez, j’ai entendu récemment le Rassemblement national déclarer qu’il n’entendait pas réduire le nombre de fonctionnaires. Le fait que nous ne parvenions pas à nous mettre d’accord sur des constats aussi élémentaires – je peux détailler encore et encore toutes les propositions que j’ai faites et je tiens à votre disposition les documents que j’ai établis à ce propos – ne fait que traduire l’absence de majorité dans l’hémicycle pour opérer des baisses de dépenses très importantes. Je ne dis pas que ce n’est pas de notre faute ni que la majorité et le gouvernement n’y soient pour rien, car notre part de responsabilité est importante et j’aurais aimé remplacer l’intégralité des impôts supplémentaires par des baisses de dépenses, qui n’ont toutefois pas été acceptées par les arbitrages gouvernementaux ou qui ont été rejetées dans les discussions préliminaires que nous avons eues avec les groupes politiques, lesquels, légitimement, ont exprimé des souhaits.

M. le président Éric Coquerel. Je remarque qu’il y a eu des majorités pour proposer avec pertinence des hausses de recettes.

M. David Amiel (EPR). Je rappelle que ces hausses de recettes ont été rejetées par l’Assemblée elle-même dans le vote de la première partie du projet de loi de finances.

M. le président Éric Coquerel. Peut-être, avec le Rassemblement national de votre côté, mais elles ont été adoptées.

M. David Amiel (EPR). Pour en revenir à l’objet de cette commission d’enquête, à savoir les écarts de prévisions, je rappelle qu’avec votre arrivée, monsieur le ministre, est apparu un élément nouveau : le comité scientifique qui a permis d’abord de compléter les travaux lancés au niveau de l’Inspection générale des finances mais qui, contrairement à celle-ci, l’a fait avec des acteurs extérieurs à l’administration et dont l’indépendance est parfaitement reconnue, qu’ils soient issus d’autres institutions, comme la Banque de France ou l’Insee, ou qu’il s’agisse d’économistes académiques, venus notamment de l’Institut des politiques publiques, et même du secteur privé.

Que vous ont dit les membres de ce comité scientifique de l’état des lieux, des prévisions réalisées ces dernières années, avec les erreurs que nous connaissons, notamment sur le taux d’élasticité des prélèvements obligatoires ?

Deuxièmement, quelles sont, au-delà de celles que vous avez évoquées, à propos notamment du calcul de l’excédent brut d’exploitation (EBE), les principales recommandations qui vous ont été faites ?

Troisièmement, à la lumière de cette expérience, ce mode de fonctionnement impliquant un comité scientifique composé de personnalités indépendantes extérieures ne devrait-il pas être pérennisé ? De fait, nous constatons, à l’occasion des auditions auxquelles nous procédons, que les prévisions réalisées par les services de la direction générale du Trésor et de la direction du budget souffrent d’une certaine endogamie, d’un fonctionnement en vase clos, comme dans n’importe quelle organisation, avec un attachement à des modèles maison anciens qui ont du mal à s’adapter face à des chocs nouveaux. Ne serait-il pas pertinent de disposer de comités scientifiques permanents permettant de critiquer et d’améliorer ces modèles en les confrontant avec ce qui existe dans d’autres institutions ou avec la pointe de la recherche académique ?

M. Antoine Armand. Deux choses m’ont marqué dans les travaux du comité scientifique auxquels j’ai pu assister ou dans les échanges préliminaires que j’ai eus avec lui, au moment où il rendait ses conclusions au gouvernement actuel – lequel souhaitera, je pense, les communiquer au moment opportun, en particulier à votre commission d’enquête. La première est la faiblesse, dans notre pays, du nombre des personnes compétentes pour faire des prévisions. C’est là une partie de la réponse à la question de savoir si nous devrions nous doter, au-delà des services de prévision de l’administration, d’un office indépendant. Le comité scientifique a, quant à lui, souligné qu’il fallait avant tout savoir si nous étions en mesure de former ces spécialistes. Le deuxième point marquant est que l’administration doit être mieux connectée et avoir davantage d’échanges avec les acteurs économiques pour connaître mieux l’impact sectoriel des diverses mesures – cette nécessité n’est au demeurant pas propre aux prévisions du service public.

Monsieur le rapporteur, n’ayant pas répondu tout à l’heure à votre question sur les mesures nouvelles, je précise que les modèles actuels sont très statiques et que le chiffrage d’une mesure nouvelle, quels que soient le gouvernement et sa couleur politique, est une gageure et souffre souvent de sérieuses faiblesses. Il nous reste, à cet égard, une marge de progrès.

Une troisième recommandation du comité scientifique, que je me réjouis de voir reprendre par le gouvernement de François Bayrou et par le premier ministre lui-même, est la pleine application de l’esprit de la Lolf pour ce qui est de la justification au premier euro. On donne ainsi les moyens, non seulement au gouvernement, qui les a par l’intermédiaire de ses administrations, mais également au Parlement, de procéder véritablement à une évaluation au premier euro des dépenses publiques, donc de mieux prévoir, au fil du temps, lesquelles d’entre elles peuvent s’éteindre et lesquelles perdurer.

Quant à savoir qui peut faire la prévision, comment l’améliorer et comment remédier au sentiment d’endogamie qui a été évoqué, je rappelle que le Royaume-Uni, bien qu’il possède un office indépendant à cet effet, a connu un écart de 1,4 point de PIB pour ce qui concernait ses déficits. À l’évidence, il ne suffit pas qu’un organisme soit indépendant pour qu’il n’y ait pas d’erreurs, et ce n’est pas le manque d’indépendance qui en a provoqué une. Je n’ai pas de position a priori, mais il est très difficile pour une administration de ne pas maîtriser elle-même sa prévision et de l’adapter à partir des remontées qui lui parviennent. Ainsi, le Haut Conseil des finances publiques est dans une situation inconfortable ou au milieu du gué, et doit exprimer des commentaires sur des prévisions qu’il n’a pas vraiment les moyens de questionner. Lorsqu’une administration ou un ministre chargés des prévisions reçoivent un avis du Haut Conseil des finances publiques indiquant que, pour 2024 et pour 2025, la prévision de croissance est « optimiste », mais « pas hors d’atteinte », et que la croissance et l’inflation sont « un peu élevées », que doivent-ils comprendre ?

Intervient là un principe de comply or complain, de contre-proposition. On ne peut pas, en effet, dire à une administration que la croissance est « un peu élevée » sans indiquer un chiffre étayé par des estimations valables, sous peine de mettre cette administration en grande difficulté. Au fond, le Haut Conseil des finances publiques n’avait pas tort, car le chiffre était « un peu élevé », mais on ne sait s’il était de 0,1, de 0,5 ou de 0,7 point. Le Haut Conseil des finances publiques se trouve dans une situation qui ne correspond pas aux prérogatives que nous souhaiterions qu’il ait. Il faut donc réinternaliser intégralement la prévision, mais la publier d’une manière plus effective et plus fréquemment par exemple avec les exercices que constituent les budgets économiques d’été, ou l’externaliser complètement en la confiant à un office.

M. David Amiel (EPR). On voit bien qu’il y a eu un dérèglement européen, dont vous faites d’ailleurs le diagnostic, du moins en Europe de l’Ouest, puisque les mêmes difficultés ont été observées, d’ampleur variable mais toujours importantes, au Royaume-Uni, en Allemagne et, en partie, en Italie. En tant que ministre des finances, vous représentiez notre pays dans les institutions européennes et dans la négociation de la nouvelle trajectoire budgétaire. Avez-vous eu des discussions avec les institutions européennes ou avec vos homologues sur cette difficulté à établir des prévisions fiables, notamment pour les recettes, dans ce contexte ?

M. Antoine Armand. Cette question financière préoccupait aussi nos homologues et la Commission européenne. Sans nous comparer à des pays qui ont subi des crises bien plus importantes et d’un autre niveau, la crainte, pour les créanciers, porte autant sur le niveau de déficit que sur la capacité à prévoir celui-ci, donc sur la fiabilité des données qui leur sont transmises. Il y avait là un point d’attention, qui est aujourd’hui toujours examiné de près en Allemagne et en Grande-Bretagne en particulier, et hors Union européenne, et qui a fait débat. Dans des pays comme l’Allemagne, où l’écart de prévision était nettement important, et dans d’autres où il était comparable, comme le Royaume-Uni, il s’agissait souvent d’écarts d’estimation de croissance, qui se répercuteraient donc sur les recettes. En France, le problème, qu’on l’attribue aux comportements ou à l’élasticité – celle-ci ne faisant que traduire ceux-là –, était moins un problème de croissance que de réaction des prélèvements à la croissance.

M. le président Éric Coquerel. Interrogé hier à plusieurs reprises à ce propos, M. Chabrol, ministre-conseiller pour les affaires économiques et chef du service économique régional de notre ambassade à Londres, nous a dit qu’en Grande-Bretagne, pour ce qui concernait les recettes, le problème n’était pas la surestimation, mais la sous-estimation.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Tout à l’heure, monsieur Armand, évoquant la construction du budget pour 2024, vous avez dit que l’erreur, de par les effets de socle, avait été reproduite d’une année sur l’autre. Jugez-vous que, fin 2023, on aurait pu anticiper ce qui s’est passé ?

M. Antoine Armand. Pardon si j’ai été imprécis. Les effets de socle ont bien été pris en compte. L’erreur qui s’est reproduite concerne la réaction au PIB des recettes spontanées, en particulier fiscales – TVA, IS et, modérément, DMTO.

Je n’étais pas membre du gouvernement lors de la préparation de ce PLF, et je n’ai pas eu le temps d’obtenir les travaux que j’avais commandés pour répondre pleinement à la question. Je me suis en effet concentré sur l’élaboration du prochain texte budgétaire et sur la trajectoire financière de notre pays.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). La direction générale du Trésor a adressé une note au ministre de l’économie le 16 février 2024, signalant que la prévision de déficit n’était pas réaliste et en proposant une autre. Avez-vous eu connaissance de cette information avant que la prévision de déficit ne soit modifiée, en avril ?

M. Antoine Armand. En tant que député, non, je n’en ai pas eu connaissance.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Lorsque vous arrivez au ministère en septembre, votre objectif est-il d’abaisser à moins de 6,1 % le déficit d’ici la fin de l’année ?

M. Antoine Armand. Lorsque nous sommes arrivés, quelques semaines après le premier ministre, il s’agissait d’abord de savoir si nous pouvions contenir le déficit à 6,1 % et d’étudier tous les leviers de régulation de la dépense ou d’activation de nouvelles recettes. Le 26 septembre, quatre jours après mon arrivée à Bercy, le premier ministre acte le fait qu’il n’y aura pas de PLFR et que l’ensemble des mesures de régulation qui le pourront seront prises. Dès lors, comme le veut la hiérarchie, le ministre en charge des comptes publics applique cette décision au suivi de la dépense ainsi qu’aux recettes.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). À partir du 26 septembre, vous considérez donc personnellement qu’il n’est pas possible de réduire le déficit en deçà de 6,1 % en 2024 ?

M. Antoine Armand. Je vous le redis : la régulation de la dépense appartient au ministre du budget. J’arrive le 22 septembre. Le 26, nous nous réunissons avec le premier ministre, qui acte que le déficit doit être rapproché autant que possible de 6,1 % et qu’il faut, pour le contenir au maximum, activer tous les leviers de régulation. C’est ce qu’il demande au ministre Laurent Saint-Martin, et c’est ce que fait ce dernier. Ai-je eu le sentiment qu’il faisait le maximum pour atteindre cet objectif ou faire mieux, si c’était possible ? Oui.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). À ce moment-là, vous n’avez donc vous-même aucun avis sur la possibilité de réduire le déficit ? Avez-vous des échanges avec Bruno Le Maire et Gabriel Attal ?

M. Antoine Armand. J’ai des échanges avec eux parce que nous avons la même sensibilité politique, parce qu’il y a eu une passation des dossiers avec Bruno Le Maire et son équipe, et parce que Gabriel Attal est président du groupe Ensemble pour la République.

Je ne comprends pas que vous m’interrogiez sur mon sentiment, mon avis ou mon intime conviction personnelle. En tant que ministre de l’économie et des finances, j’ai un budget à élaborer. Des milliers de lignes de suivi des dépenses remontent progressivement, semaine après semaine, de l’ensemble des administrations, des centres hospitaliers, des caisses primaires d’assurance maladie, des collectivités – et vous voudriez que je vous dise si j’avais le sentiment, à la lecture de ces dizaines de ces milliers de lignes, que le déficit serait de 6,05 % ou bien de 5,95 % ? Heureusement, personne ne travaille ainsi dans l’administration ! C’est sur la base de ces remontées que l’on construit des données, lesquelles ne sont ni un sentiment, ni une conviction ni un avis.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Je ne vous demande pas votre sentiment. Je vous demande si, en tant que ministre de l’économie, vous considérez alors qu’il est possible de réduire le déficit d’ici à la fin de l’année.

Gabriel Attal et Bruno Le Maire, avec lesquels vous dites avoir échangé, considèrent tous les deux – ils l’ont dit notamment au Sénat – qu’il aurait été possible de ne pas finir avec un déficit de 6,1 % si un certain nombre de mesures avaient été prises. En tant que ministre, vous prenez des décisions en fonction des objectifs politiques que vous fixez. À ce moment-là, avez-vous pour objectif de réduire le déficit en deçà de 6,1 % ou considérez-vous que c’est impossible ?

M. Antoine Armand. Je le répète : cette question relève du ministre en charge des comptes publics qui, lui, est destinataire du suivi de la dépense et peut dire dans quelle mesure le déficit sera réduit au cours des deux mois et demi qui restent. Dans un délai si court, les quelques jours entre la nomination de Michel Barnier le 5 septembre et mon arrivée à Bercy le 22 septembre sont décisifs ; ni Gabriel Attal ni Michel Barnier ne peuvent dire exactement ce qui s’est passé à ce moment-là. Et c’est fin septembre que nous arrive une nouvelle estimation, avec les remontées des comptes sociaux et des collectivités.

Vous voudriez que je vous dise : « C’était impossible » ou « C’était possible ». Mais l’honnêteté et la réalité administrative m’obligent à vous dire qu’il n’y a pas de réponse aussi simple à cette question. La dépense remonte en fin d’année, sans vision actualisée en direct, jour après jour.

M. le président Éric Coquerel. Vous dites que le suivi de la dépense est une attribution du ministre en charge des comptes publics. Auriez-vous apporté la même réponse si celui-ci avait été rattaché non pas à Matignon mais au ministère des finances, comme c’est à nouveau le cas ?

Vous dites que, n’étant pas ministre en charge des comptes publics, la réduction du déficit n’était pas de votre responsabilité. Si le ministre en charge des comptes publics avait été directement relié à votre ministère – comme l’est aujourd’hui Amélie de Montchalin et comme l’avaient été Gabriel Attal puis Thomas Cazenave –, auriez-vous fait la même réponse ?

Quand nous avons auditionné Bruno Le Maire, il ne nous a jamais répondu que le budget ne relevait pas de son domaine mais de celui de ses ministres, comme vous le faites aujourd’hui. Or la différence entre vous tient au fait que votre ministre chargé des comptes publics était rattaché à Matignon.

M. Antoine Armand. Surtout, il ne m’était pas rattaché.

M. le président Éric Coquerel. Oui, c’est une nouveauté que nous avons tous remarquée. D’où ma question : feriez-vous la même réponse s’il en avait été autrement ?

M. Antoine Armand. Je suis navré, mais je ne comprends vraiment pas votre question.

Pour compléter ma réponse à Aurélien Le Coq je voudrais préciser que, si l’on attend des semaines avant que les estimations de déficit ne soient mises à jour, c’est parce qu’il n’existe pas, à Bercy, de compteur actualisant en permanence le déficit public. Il serait très utile d’avoir les recettes et les dépenses au jour le jour, mais ce n’est pas le cas : les informations remontent de façon très séquencée, si bien que nous n’avons que tous les trois ou quatre mois une nouvelle estimation remontant des ministères.

M. le président Éric Coquerel. À aucun moment, Bruno Le Maire ne nous a dit qu’il n’était pas responsable du budget ou des finances publiques. Dans la mesure où c’est ce que vous affirmez, je vous demande si cela tient à ce que votre ministre en charge des comptes publics était directement rattaché à Matignon et non à vous-même.

M. Antoine Armand. J’ai enfin compris votre question. Ma réponse est oui – avec la réserve que j’ai émise tout à l’heure quant à l’absence de suivi de la dépense.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). J’entends votre réponse. Vous assumez donc que, en tant que ministre de l’économie, vous n’aviez alors ni la volonté ni l’objectif politique d’essayer de réduire le déficit pour la fin de l’année 2024 ; vous considériez que cela ne relevait pas de votre responsabilité mais d’une décision du premier ministre, mise en application par le ministre chargé des comptes publics.

Dans ce cas, nous ne pouvons pas vous demander si vous avez un avis sur l’opportunité, à ce moment-là, de faire adopter un PLFR : vous allez nous dire que, ne sachant pas ce qu’il est possible de faire, cette question n’a de toute façon aucun sens.

M. Antoine Armand. Je n’ai jamais parlé de volonté : ce n’est pas la question, en fait. Cela ne fonctionne pas comme cela. Il ne suffit pas de vouloir quelque chose pour que cela arrive – vous êtes bien placé pour le savoir, je crois.

C’est au ministre en charge du suivi du déficit public qu’il revient de compiler l’ensemble des renseignements fournis par les directions et par les instituts. C’est à lui qu’il revient de suivre la dépense. Si j’avais été ce ministre, ç’aurait été ma responsabilité. Mais, en l’occurrence, ce n’était pas le cas. Vous ne demandez pas au ministre de la santé s’il veut ouvrir ou supprimer des classes de CM2 ; ne me demandez pas de faire le suivi de la dépense alors que je n’en suis pas chargé. Je peux vous donner mon avis personnel, mon sentiment, et nous pouvons sans doute en discuter autour d’un café ; mais c’est de l’uchronie. Pour travailler, on se fonde sur les remontées comptables qui ont lieu tous les deux ou trois mois, que l’on est obligé de partager car elles sont factuelles.

M. Jacques Oberti (SOC). Vous dites avoir constaté que, dans notre pays, la réduction des dépenses était très difficile – elle l’est d’autant plus dans le contexte inflationniste des deux dernières années. Vous dites aussi qu’il est compliqué de bien prévoir les recettes. Celles constatées fin 2023 et en 2024 n’ont d’ailleurs pas correspondu aux prévisions et, plusieurs phénomènes se conjuguant, nous en arrivons au déficit constaté.

Certains économistes commencent à théoriser le principe qui consiste à réduire les recettes pour réduire les dépenses. Compte tenu de votre parcours, en particulier de votre expérience gouvernementale, ne considérez-vous pas qu’il était hasardeux de supprimer ou de réduire certains impôts comme la taxe d’habitation (TH), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ou l’IS ? N’était-ce pas risqué, au regard de la rigidité des dépenses ? N’aurait-il pas fallu réduire d’abord les dépenses avant d’ajuster les recettes ?

M. Antoine Armand. D’abord, je rappellerai qu’il y a un bénéfice à réduire les impôts, certains d’entre eux rapportant même davantage une fois leur taux réduit. Sans doute pourrons-nous nous accorder sur le fait que les taux faciaux des impôts, en France, sont bien supérieurs aux taux effectifs – peu importe que l’on attribue ce phénomène à l’optimisation fiscale ou aux effets de la courbe de Laffer.

J’ajouterai ensuite que l’on a pu observer, de 2017 à 2019, un ralentissement de la dépense publique concomitant aux décisions de baisses d’impôts – TH, IS et impôts de production en particulier. Mais ces moindres recettes fiscales se sont ensuite conjuguées à une hausse des dépenses, laquelle est le contrecoup budgétaire des réponses apportées aux différentes crises – des gilets jaunes, du covid et inflationniste. Puis l’effet ciseaux est allé croissant. L’important n’est pas de savoir qui blâmer, des gouvernements passés ou de l’hémicycle. Mais faute d’un plan global et courageux de retour à l’équilibre, comprenant soit une réduction du nombre d’emplois publics et des dépenses sociales, soit une forte augmentation des impôts – un scénario auquel je ne suis pas favorable, mais qui était l’alternative –, les déficits se sont accentués.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Vous êtes resté soixante-quatorze jours à la tête du ministère des finances dans le gouvernement de Michel Barnier. Cette expérience vous amène à présenter des constats objectifs intéressants, en particulier s’agissant du suivi de la dépense publique et de la nécessité d’en moderniser le contrôle. À votre prise de fonction, le 22 septembre 2024, le temps des premières alertes était déjà loin derrière. Si différentes notes ou rapports venaient nourrir les analyses, la dégradation du solde des comptes publics était bien confirmée. Dans ce temps très contraint, et compte tenu de l’urgence, quelle fut réellement votre marge d’action comme ministre ? Dans l’exercice de cette fonction, avec le périmètre que nous venons de préciser, avez-vous pu prendre des initiatives pour améliorer votre compréhension de la conjoncture et de la situation des comptes publics, pour en avoir la vision la plus claire et la plus fiable possible, afin d’arbitrer en responsabilité en cette fin d’exercice 2024 ? Sachant que par définition, les marges de manœuvre budgétaires étaient presque inexistantes en dépenses comme en recettes.

M. Antoine Armand. Ces marges de manœuvre ont déjà été largement décrites. Elles tiennent aux dépenses de 2024, à celles de 2025 dans le contexte politique que nous connaissons et, sans doute, au manque de perspectives s’agissant des réductions structurantes de déficit qui constituaient le projet de Michel Barnier à plus long terme : la France s’engageait à ramener son déficit à moins de 3 % en 2029, un objectif très ambitieux eu égard à son passé et à son passif.

Les trois chantiers que nous avons lancés avec Laurent Saint-Martin me paraissent répondre aux trois questions que l’on peut légitimement se poser. D’abord, quelle que soit l’orientation que l’on souhaite donner à la dépense publique, comment la suivre mieux et de plus près ? Ensuite, comment améliorer de l’intérieur les prévisions de Bercy ? C’est le travail que nous avons confié à l’IGF. Enfin, comment faire en sorte que des personnalités académiques aux sensibilités différentes puissent utilement, de l’extérieur, critiquer notre modèle de prévisions et notre modèle budgétaire, des questions les plus techniques – l’élasticité de l’impôt sur les sociétés, par exemple – aux questions plus structurantes politiquement ? Faut-il confier les prévisions budgétaires à un office indépendant ? Cela aurait un intérêt en matière de qualité de la prévision et de légitimité technique, mais présenterait aussi l’inconvénient de contribuer à l’agencification de l’État et d’accroître la difficulté, pour les politiques, de décider. Certains peuvent légitimement estimer, en effet, que j’aurais dû, en tant que responsable politique, fixer le niveau de la croissance attendue ; or ce n’est évidemment pas ainsi que cela se passe lorsqu’il existe un office budgétaire indépendant. Les travaux du comité scientifique que nous avons installé permettront d’y voir plus clair.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Je souhaiterais justement revenir sur ce comité scientifique, composé de neuf experts et instauré à l’initiative de Michel Barnier, Laurent Saint-Martin et vous-même. Nommé en novembre 2024, il est à ma connaissance inédit dans son format. Son objectif affiché est d’identifier des propositions concrètes d’amélioration des prévisions et de suivi des comptes publics. De quels moyens dispose-t-il ? Vous avez indiqué qu’il devait rechercher les causes profondes des erreurs de prévisions sur les dernières années ; pourriez-vous nous en dire plus ?

M. Antoine Armand. Avec Laurent Saint-Martin, nous ne souhaitions pas créer une nouvelle instance pérenne mais un comité au fonctionnement fluide, efficace, disposant de toutes les données des administrations, et qui soit en mesure de rendre un travail préliminaire assez rapidement. Il fallait qu’en quelques mois, il puisse présenter les pistes qui lui semblaient les plus intéressantes et que nous pourrions ensuite creuser, plutôt qu’un rapport que nous ne pourrions consulter, comme c’est d’usage, qu’une fois achevé. Les leçons à tirer de ses travaux ne sont pas encore publiques ; je pense que le gouvernement actuel aura l’occasion d’en reparler rapidement.

Mme Félicie Gérard (HOR). Je vous remercie, monsieur le ministre, de venir éclairer nos travaux, plus spécifiquement sur la période durant laquelle vous avez occupé la fonction de ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, à la fin de l’année 2024.

Ce n’est pas un scoop : la situation budgétaire est très dégradée et s’explique, entre autres, par un niveau de recettes inférieur à ce qui était prévu. Il est évident qu’en prenant vos fonctions en septembre, vous avez hérité d’une partie du projet de lois de finances que vous avez présenté au Parlement en octobre. Michel Barnier nous a expliqué avoir eu la volonté, au risque d’être impopulaire, d’agir dans un calendrier très contraint et de ramener le déficit à 5 % en 2025, puis aux alentours de 3 % en 2029. Je partageais totalement ces objectifs.

Notre incapacité à prévoir précisément nos recettes soulève un risque important d’aggravation des déficits. Quel est votre avis sur les modèles prédictifs dont vous disposiez à Bercy pour anticiper les variations de recettes ? Dans vos fonctions de ministre, avez-vous été amené à mettre en question leur crédibilité ? Si oui, cela vous a-t-il conduit à modifier certains de vos choix politiques lors de la présentation du budget ?

M. Antoine Armand. Il existe au moins trois modèles importants : Saphir permet d’étudier les effets redistributifs, Opale permet de traduire les évolutions à un ou deux ans et Mesange est un modèle économétrique de simulation et d’analyse générale de l’économie. Il se trouve que les erreurs de prévision peuvent aussi s’expliquer – je ne dis pas que c’est le cas – par des chocs de productivité ou des changements massifs de comportement, qui modifient le modèle. Celui-ci doit donc faire l’objet d’une actualisation interne, menée avec brio par les agents de la direction générale du Trésor, qui prend du temps et qui n’est pas exempte d’erreurs. Nous devons en tirer des leçons en matière d’outils et de techniques administratives, mais aussi sans doute leçons en matière de contestabilité : il est important, utile et légitime sur le plan démocratique que ces modèles puissent être contestables. De nombreuses données qui sont aujourd’hui difficiles d’accès pourraient être rendues publiques et mises à disposition de la classe politique.

J’ajoute que le renforcement des outils techniques du Parlement est particulièrement urgent : dans le moment de défiance que nous traversons, il est essentiel qu’il puisse mener ses propres travaux. C’est la meilleure garantie démocratique que l’on puisse imaginer.

M. le président Éric Coquerel. Vous n’êtes pas le premier à estimer que le Parlement pourrait disposer de davantage de moyens pour mener à bien sa mission de contrôle.

Le rapporteur général vous a demandé à quoi servait un ministre. Je vais vous poser la question autrement : finalement, le propre d’un ministre privé de majorité absolue à l’Assemblée nationale n’est-il pas de prendre les chiffres les plus optimistes ou d’ignorer les chiffres pessimistes pour arriver à bâtir son budget et à le faire adopter plus facilement, quitte à faire voter ensuite un PLFR ou à annuler des crédits ? Dès la fin de l’année 2023 en effet des notes indiquaient que le déficit atteindrait 5,2 % du PIB au lieu des 4,9 % annoncés en même temps devant l’Assemblée : les ministres étaient donc déjà alertés. Cette situation n’est-elle pas induite pas la difficulté de faire passer un budget en l’absence de majorité ?

M. Antoine Armand. C’est une question d’éthique personnelle, monsieur le président. Certains l’ont peut-être fait par le passé, mais je ne suis pas juge. À chacun de voir s’il accepte de choisir des hypothèses non conformes aux prévisions, éloignées de la médiane, ou qui ne correspondent pas à son intime conviction, pour faire passer le budget. Ce que je me suis efforcé de faire, quant à moi, c’est de choisir des hypothèses – qualifiées d’« un peu optimistes » par le HCFP, sans que l’on sache ce que recouvrent les termes « un peu » – qui permettaient de se projeter dans un budget ayant un sens sur le plan économique et fondé sur une prévision de croissance proche des prévisions – même si vous avez raison de souligner qu’elle était légèrement supérieure. Je ne serais pas étonné que, sur le temps long, les prévisions de croissance de l’État soient toujours supérieures aux autres de 0,1 voire 0,2 ou 0,3 point ; je constate que ce fut le cas en 2023.

Au fond, je crois profondément que nous ne nous poserions pas ces questions si nous n’étions pas à 6,1 % de déficit. D’autres pays d’Europe, dans lesquels des variations de croissance ont porté le déficit de 1,5 % à 1,7 % par exemple, ne se sont pas retrouvés dans la même situation. Malheureusement, le volontarisme est aussi induit par la gravité de la situation, notamment du déficit.

M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie pour vos réponses.

23. Jeudi 13 février 2025 à 9 heures – compte rendu n° 84

La Commission auditionne M. Laurent Saint-Martin, ancien ministre chargé du budget et des comptes publics, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([22]).

M. le président Éric Coquerel. Nous auditionnons aujourd’hui M. Laurent Saint-Martin, ministre chargé du budget et des comptes publics de septembre à décembre 2024, dans le cadre de nos travaux visant à étudier et à rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024, pour lesquels notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête selon le régime prévu par l’article 6 de l’ordonnance n°58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué à M. Saint-Martin et transmis aux membres de la commission.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Laurent Saint-Martin prête serment.)

M. Laurent Saint-Martin, ancien ministre chargé du budget et des comptes publics. Je vous remercie de m’inviter à répondre à vos interrogations sur les comptes 2023 et 2024. Permettez-moi de rappeler la chronologie des textes budgétaires de l’automne dernier.

Le gouvernement de Michel Barnier est nommé le 21 septembre 2024. C’est à cette date que je prends mes fonctions de ministre auprès du Premier ministre chargé du budget et des comptes publics, et que je prends connaissance des dernières remontées comptables transmises par la direction générale du Trésor (DGT), qui font état d’une dégradation préoccupante des recettes fiscales et, dans une moindre mesure, des dépenses publiques, notamment celles des collectivités.

Selon le Trésor, le déficit public s’établirait à 6,3 % du PIB en 2024 et à 6,9 % en 2025 sans mesure nouvelle, du seul fait de l’évolution tendancielle des dépenses des administrations publiques. C’est un dérapage significatif par rapport à la prévision de juillet, que les ministres avaient présenté le 9 septembre devant votre commission, faisant alors état d’un déficit de 5,6 % du PIB en 2024 et de 6,2 % en tendanciel en 2025.

Dès le 25 septembre 2024, je me rends devant votre commission aux côtés du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, Antoine Armand, pour faire la transparence sur l’état des comptes 2024 à la lumière des remontées dont nous disposons à ce moment-là. Je vous informe alors que le déficit pour 2024 pourrait s’établir autour de 6 % du PIB. Ce sont d’ailleurs les premiers mots de ma prise de parole. Je m’engage alors devant vous à tenir toujours un discours de vérité et de transparence et prends le même engagement auprès de la commission des finances du Sénat ainsi que devant les commissions des affaires sociales des deux assemblées.

Telle sera ma méthode pendant toute la durée de ce mandat. Plusieurs exemples l’illustrent. Lorsque je suis informé, le 14 novembre 2024, du dérapage de 1,2 milliard d’euros de nos dépenses de sécurité sociale, je prends sur-le-champ attache avec les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat pour signaler cet écart. Afin de prendre immédiatement des mesures correctives, le gouvernement actualise en conséquence les trajectoires des finances publiques dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et le projet de loi de finances (PLF) en cours d’examen. De plus, il prend des mesures pour limiter l’impact sur les finances publiques en 2024 et 2025, notamment la modification de la clause de sauvegarde.

Par ailleurs, j’ai tenu à ce que les textes financiers soient actualisés en cours d’examen jusqu’au dernier moment, à partir des informations disponibles. Par exemple, l’article d’équilibre du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) adopté au Sénat a été mis à jour postérieurement à la commission mixte paritaire (CMP) du 3 décembre 2024. Cette actualisation visait notamment à tenir compte d’une nouvelle information sur les recettes de TVA pour 2024, accusant une baisse de 1,4 milliard d’euros.

Enfin, Antoine Armand et moi-même avons pris à bras-le-corps le sujet du pilotage des finances publiques. Nous avons lancé un plan d’action pour les finances publiques et installé un comité scientifique afin d’éclairer l’administration d’expertise extérieure. Ce comité a deux vertus : assurer la transparence des méthodes de prévision vis-à-vis de la société civile; améliorer les modèles de prévision grâce à un meilleur dialogue entre administration et scientifiques. À ce propos, je tiens à préciser, même si je l’ai dit de façon constante, que la qualité et la solidité des équipes de Bercy ne sont pas et n’ont jamais été, à mes yeux, en question. Je peux témoigner personnellement de leur compétence, de leur expertise et de leur mobilisation sans faille.

Le 27 septembre 2024, le Premier ministre réunit un séminaire gouvernemental. La question budgétaire y fait l’objet de discussions dédiées et approfondies dans la perspective de la déclaration de politique générale du 1er octobre 2024, dans laquelle le Premier ministre fixe un cap clair pour le redressement de nos finances publiques : ramener à 3 % le déficit public à l’horizon 2029 en commençant par le contenir à 5 % en 2025. Ce cap est précisé dans la foulée : il s’agit de réaliser un effort de 60 milliards d’euros en 2025, reposant aux deux tiers sur des baisses de dépenses publiques et pour un tiers sur des hausses de contributions temporaires et ciblées.

Le 8 octobre 2024, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rend son avis sur les prévisions macroéconomiques et sur les articles liminaires du PLF et du PLFSS pour 2025. Il valide les hypothèses retenues par le gouvernement, qui serviront également de base au PLFG pour 2024. Concrètement, cela signifie que la prévision est sérieuse et sincère. Le HCFP validera une seconde fois ces hypothèses quelques mois plus tard dans le cadre de l’examen du PLFG pour 2024. Je présente le PLF devant les commissions des finances des deux chambres dès le 10 octobre. Le constat qu’Antoine Armand et moi-même dressons est assez simple : si nous ne faisons rien, la dynamique spontanée de la dépense publique pourrait porter le déficit à environ 7 % en 2025, ce qu’il faut absolument éviter.

Nous proposons donc au Parlement que l’effort de 60 milliards d’euros repose aux deux tiers sur de la réduction de dépenses et pour un tiers sur des contributions temporaires ciblées et exceptionnelles. C’est un effort exigeant, dont je mesure l’ampleur, à la mesure de la situation. Notre pays a accumulé une dette qui s’élève alors à 3 220 milliards d’euros, soit 112 % du PIB au deuxième trimestre 2024.

Le 14 octobre, je présente dans l’hémicycle le projet de loi de règlement et d’approbation des comptes de l’année 2023 Les comptes de 2023 affichent une nette dégradation. Le déficit public s’établit à 154 milliards d’euros, soit 5,5 % du PIB. C’est une dégradation par rapport au résultat 2022, qui présentait un déficit de 4,8 %, et par rapport aux prévisions du dernier collectif pour 2023, qui prévoyait un déficit de 4,9 %.

Deux constats s’imposent sur ce niveau de déficit. Le premier est que l’essentiel de la dégradation est lié au niveau de recettes, nettement moindres qu’attendu, les événements exceptionnels des dernières années, notamment les crises sanitaire et inflationniste, ayant rendu très erratique et beaucoup moins prévisible l’évolution des prélèvements obligatoires. Au total, la moins-value en recettes est de 21 milliards d’euros par rapport à ce qui était anticipé lors du débat parlementaire à l’automne 2023. S’agissant d’un sujet majeur, Antoine Armand et moi-même nous sommes engagés à renforcer les capacités de prévision et de suivi des dépenses et des recettes publiques au sein des ministères économiques et financiers.

Le second constat est que la dégradation aurait été plus grave encore si le précédent gouvernement, dirigé par Gabriel Attal, n’avait pas agi pour maîtriser la dépense. À cet égard, je tiens à saluer l’action de mon prédécesseur, Thomas Cazenave, aux côtés de Bruno Le Maire. Grâce aux mesures de freinage déployées dès le printemps 2023, tandis qu’Élisabeth Borne était à Matignon, notamment la mise en réserve et des annulations de crédits par décret, les dépenses de l’État et de ses opérateurs ont été inférieures de 7 milliards d’euros à ce que prévoyait la loi de finances de fin de gestion pour 2023.

Le 15 octobre, je complète ce tableau devant la représentation nationale lors de l’examen du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2023, année de rééquilibrage. Le déficit de la sécurité sociale s’est établi à 10,8 milliards d’euros, en amélioration de 8,9 milliards d’euros par rapport aux résultats enregistrés en 2022. C’est une amélioration sensible, même si elle est inférieure de 2,1 milliards d’euros à la prévision inscrite dans la loi de financement de la sécurité sociale initiale. Les dépenses ont été maîtrisées. La trajectoire de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) a été respectée. Les recettes ont été plus faibles qu’anticipé en raison du ralentissement économique observé en fin d’année. Trois branches sont restées déficitaires en 2023 : la branche maladie à hauteur de 11,1 milliards d’euros ; la branche vieillesse à hauteur de 2,6 milliards d’euros ; la branche autonomie à hauteur de 0,6 milliard d’euros. Les deux branches famille et accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) étaient en excédent.

Deux facteurs expliquent l’amélioration des comptes sociaux. D’abord, nous sommes sortis de la crise sanitaire. Les dépenses de protection liées au dispositif de chômage partiel et au report de charges ont drastiquement diminué. Retirer des filets de sécurité une fois les crises passées n’est pas un tabou. C’est ce qui a été fait pour la sécurité sociale en 2023. C’est ce que nous proposions de faire en 2025 en retirant les boucliers tarifaires mis en œuvre face à l’inflation et à la hausse des prix de l’énergie. Ensuite, nous avons stimulé la croissance des recettes en continuant à créer de l’emploi. En 2023, la masse salariale du secteur privé a progressé de 5,7 %.

J’en viens à l’exécution 2024, dont j’ai rendu compte devant votre commission le 7 novembre 2024, lorsque je suis venu vous présenter le PLFG pour 2024. Premier constat : les hypothèses macroéconomiques que nous avons retenues quelques mois plus tôt pour la construction des textes budgétaires sont une nouvelle fois validées par le HCFP, notamment la croissance de 1,1 % et l’inflation contenue à 2,1 % en moyenne annuelle, avec toutefois une zone d’incertitude sur les prix de l’énergie, compte tenu des risques que fait peser sur les marchés du pétrole la situation au Moyen-Orient. Le HCFP estime que les prévisions de croissance et d’inflation retenues dans le PLFG sont réalistes et que notre prévision de déficit est « plausible ».

Je reconnais alors très clairement devant vous que l’exécution 2024 a été marquée par un écart sensible par rapport à la prévision. La loi de finances initiale pour 2024 prévoyait un déficit de 4,4 % ; le PLFG prévoit un déficit de 6,1 %. Cet écart représente environ 50 milliards d’euros ; il est principalement lié à l’évolution des prélèvements obligatoires. Le niveau des prélèvements est révisé à la baisse pour environ 42 milliards d’euros par rapport aux prévisions initiales. Ce chiffre s’explique pour moitié par l’exécution constatée en 2023.

L’écart par rapport à la prévision initiale résulte également, dans une moindre mesure, du dynamisme des dépenses publiques. À ce sujet, je tiens à rappeler les efforts déployés en gestion par le gouvernement précédent pour freiner les dépenses. Dès le mois de février, un décret d’annulation a été pris à hauteur de 10 milliards d’euros. À l’été, des cibles d’exécution exigeantes ont été fixées aux ministères pour 2024. Dans le cadre du surgel de juillet, la réserve de précaution est portée à plus de 16 milliards d’euros.

Prenant appui sur ces deux mesures, nous proposons dans le PLFG des annulations de crédits à hauteur de 5,6 milliards d’euros dans le périmètre de dépenses de l’État, soit le freinage maximal auquel nous pouvions procéder à ce point du calendrier. En fin de compte, les trois quarts des 16 milliards d’euros de crédits mis en réserve ne seront pas consommés en 2024.

En y ajoutant les annulations du décret de février, on parvient au chiffre de plus de 15 milliards d’euros de réduction des dépenses de l’État en cours d’année, ce qui est inédit. En tenant compte des mouvements inverses, notamment l’effet de report de crédits de 2023 et des ouvertures de dépenses imprévues et exceptionnelles pour 4,2 milliards d’euros, l’exécution des dépenses de l’État, au total, est inférieure de 6 milliards d’euros au niveau prévu en loi de finances initiale. Concrètement, la cible d’exécution pour 2024 en dépenses notifiée par Bruno Le Maire sous l’autorité de Gabriel Attal s’est élevée à 487 milliards d’euros ; la cible d’exécution prévue par notre PLFG s’élève à 486 milliards d’euros.

Nous avons donc fait le maximum de ce qu’il était possible de faire afin de maîtriser la dépense en 2024, dans le cadre et le calendrier qui était les nôtres. Les prévisions de croissance et de déficit public retenues pour l’année 2024 dans le cadre macroéconomique des textes financiers, notamment du PLFG pour 2024, ont été respectées. Non seulement la prévision de 6,1 % de déficit public est atteinte, mais elle est légèrement améliorée – le déficit devrait finalement s’établir à 6 %, d’après les dernières informations disponibles.

M. le président Éric Coquerel. Hier, lors de son audition devant cette commission d’enquête, Antoine Armand a été interrogé sur la capacité du gouvernement de M. Michel Barnier de parvenir à redresser le déficit en 2024. Le 9 septembre 2024, Bruno Le Maire et Thomas Cazenave sont venus devant nous, peu de temps avant votre nomination, nous informer d’une aggravation du déficit de 5,1 % à 5,6 %. Deux jours après cette audition, le 11 septembre, le Trésor actualise les prévisions : une note est transmise aux ministres pour les informer que le déficit s’établirait finalement à 6,3 % avant application des lettres-plafonds et des économies en discussion. Début octobre, lors du dépôt du PLF pour 2025, la prévision retenue est de 6,1 % ; ce chiffre a été contesté par l’équipe précédente, qui considère – Bruno Le Maire l’a répété ici lors de son audition – que vous avez choisi de laisser le déficit filet alors que l’objectif de 5,5 % était tenable.

J’aimerais donc savoir si l’objectif de 5,6 % que les ministres nous ont présenté à la fin de l’été n’était pas trop optimiste. À votre arrivée, les mesures proposées pour y parvenir, notamment l’annulation de la totalité des crédits mis en réserve, soit 16,7 milliards d’euros, proposée par Bruno Le Maire, vous ont-elles semblé crédibles ?

M. Laurent Saint-Martin. Les différences d’appréciation du solde public en fin d’année 2024 résultent de la connaissance des prévisions émises par le Trésor à l’instant T. Il est cohérent que les ministres du gouvernement Attal, qui avaient connaissance d’une prévision de déficit de 5,6 %, aient fixé la cible à 5,5 %. Lorsque j’ai pris mes fonctions, une nouvelle note du Trésor prévoyait un déficit de 6,3 % pour 2024, ce qui est sensiblement différent. Nous n’en avons pas moins fait un effort de freinage de la dépense publique similaire à celui du gouvernement Attal, à quelques choix marginaux près. Simplement, nous ne partions pas des mêmes prévisions initiales du Trésor ; il est donc normal que les prévisions d’exécution respectives des gouvernements Attal et Barnier aient divergé.

S’agissant du surgel et des annulations de crédits, les trois quarts des 16 milliards d’euros concernés n’ont pas été consommés en 2024. Les crédits non reportés ont été annulés – nous avons eu une nouvelle occurrence du débat sur l’importance inhabituelle des reports depuis quelques années, due notamment au plan de relance, et sur la nécessité d’en réduire le montant.

Une fois retranchés les reports et financées les dépenses inéluctables de fin de gestion, nous avons freiné la dépense publique – ce point a donné lieu à un long débat lors de l’examen du PLFG – en annulant autant de crédits que possible sans nuire à la continuité de l’État ni à la dépense inéluctable, et en ouvrant, à hauteur de 4,2 milliards d’euros, des crédits qui nous semblaient strictement nécessaires, notamment pour faire face aux événements en Nouvelle-Calédonie et financer les primes des fonctionnaires mobilisés dans le cadre des Jeux olympiques et paralympiques (JOP) de Paris 2024.

Les gouvernements Attal et Barnier ont donc obéi à la même logique de freinage de la dépense publique, notamment au sein du périmètre des dépenses de l’État. Je me félicite à nouveau que 10 milliards d’euros de crédits aient été annulés en février 2024, que le surgel du mois de juillet 2024 ait été anticipé et que les lettres-plafonds aient été adaptées. Tout cela a bénéficié au PLF pour 2025 et demeure nécessaire.

M. le président Éric Coquerel. Ma question ne portait pas sur ce que vous pensiez de l’action du précédent gouvernement en arrivant aux affaires, mais sur les observations formulées en octobre lors du débat budgétaire par certains membres du socle commun selon lesquelles mieux valait un projet de loi de finances rectificative qu’un projet de loi de finances de fin de gestion, et sur celles formulées devant nous notamment par Bruno Le Maire et Gabriel Attal selon lesquelles vous vous êtes donné comme objectif de déficit 6,1 % alors que la cible pouvait encore être atteinte. C’est votre regard sur ces propos implicitement critiques à votre égard que j’aimerais connaître. Leurs auteurs étaient-ils trop optimistes ?

M. Laurent Saint-Martin. Si j’avais travaillé sur la base d’une prévision de déficit en fin d’année de 5,6 %, atteindre 5,5 % m’aurait semblé tout à fait possible. Avec une prévision à 6,3 %, cela aurait exigé un quantum de fin de gestion d’environ 20 milliards d’euros. Il n’y avait pas sur la table des propositions permettant de faire 20 milliards d’euros d’économies.

Quant à la question de savoir s’il fallait faire adopter un PLFR, l’arbitrage rendu dès la prise de fonctions du gouvernement de Michel Barnier a été d’y renoncer en raison du calendrier dans lequel nous nous inscrivions. En fin de gestion, un PLFR ne peut avoir que des effets limités, et il n’était pas souhaitable d’en examiner un concomitamment au débat budgétaire ordinaire.

Par ailleurs, la modernisation de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) votée en 2020 a introduit la catégorie des lois de finances de fin de gestion pour éviter de dupliquer le débat fiscal de l’automne. Nous avons donc opté – j’ai soutenu cet arbitrage – pour l’annulation de crédits afin de réduire autant que possible le déficit de l’année 2024.

M. le président Éric Coquerel. Vous estimez donc qu’à partir de la fin de l’été 2024, conserver une cible de 5,5 % aurait exigé 20 milliards d’euros d’économies supplémentaires, et que cela n’était pas tenable.

M. Laurent Saint-Martin. Oui, compte tenu de la nouvelle prévision à 6,3 %.

M. le président Éric Coquerel. Ce qui m’a surpris dans cette période, c’est l’affirmation selon laquelle le déficit atteindrait 7 % en 2025 si rien n’était fait, concomitante des déclarations de Michel Barnier selon lesquelles la situation était encore pire que ce qu’il avait imaginé. En me penchant sur ce chiffre, je me suis aperçu qu’il tenait compte non seulement de l’inflation mais surtout de la croissance tendancielle.

À titre personnel, je m’en suis félicité, considérant que nous devrions toujours travailler sur cette base, mais je n’en étais pas moins étonné, n’ayant jamais vu un gouvernement afficher ce chiffre. Pourquoi a-t-il été retenu ? S’agissait-il d’alarmer encore davantage sur la situation et de montrer plus nettement les efforts à faire ?

M. Laurent Saint-Martin. J’ai rappelé dans mon propos liminaire ce que contient la note du Trésor du 11 septembre, en toute transparence, puisque tel est l’objet, je crois, de cette commission d’enquête. Elle alerte sur l’évolution tendancielle du budget si aucune mesure de freinage supplémentaire n’est prise.

Certes, l’expression « si rien n’est fait » ne veut pas dire grand-chose en politique : par définition, une loi de finances vise à prendre des mesures. Il ne s’agissait pas de dire que rien ne serait fait, mais de faire en sorte que l’évolution tendancielle de la dépense publique et des recettes fiscales et sociales de notre pays soit bien prise en considération. Antoine Armand et moi-même avons toujours dit de façon constante qu’un effort significatif était nécessaire dans le budget 2025. Nous l’estimions à 60 milliards d’euros pour parvenir à un déficit de 5 %, première marche vers la cible de 3 % en 2029. C’est pourquoi nous avons insisté sur ce point.

M. le président Éric Coquerel. J’en viens aux recettes. J’estime que les baisses d’impôts de 2023, qui se sont élevées à 62 milliards d’euros et qui ont été orientées vers nos concitoyens les plus aisés, et même très aisés, expliquent pour une bonne part le déficit. L’économiste François Ecalle et l’ancien Premier ministre Gabriel Attal nous l’ont confirmé, ce dernier se félicitant que les dépenses publiques n’aient pas explosé et expliquant le déficit par des recettes moindres qu’attendu.

Je vous pose la question que je lui ai posée : dès lors que l’on identifie un problème de recettes et que les dépenses n’ont pas augmenté, pourquoi l’effort le plus considérable porte-t-il sur la baisse des dépenses ? Antoine Armand y a répondu en s’appuyant sur la courbe de Laffer, dont je rappelle qu’elle suscite des doutes, voire des critiques. J’aimerais entendre votre réponse. En particulier, estimez-vous que les 8 milliards d’euros escomptés des efforts demandés aux ultrariches et aux grandes entreprises suffisaient au regard des mesures fiscales qui expliquent en partie la baisse des recettes en 2023 et en 2024 ?

M. Laurent Saint-Martin. En posant cette question de choix politique, vous rouvrez un débat que nous avons eu à plusieurs reprises lors de l’examen du budget. Nous n’avons pas la même appréciation du rôle de l’outil fiscal dans la gestion des finances publiques et plus généralement dans la politique économique de notre pays.

Je considère que, dans un pays où les prélèvements obligatoires sont déjà les plus élevés d’Europe, l’impôt ne peut pas tout résoudre. Au demeurant, le débat que nous avons eu lors de l’examen de la première partie du PLF pour 2025 a démontré que le recours à l’outil fiscal se heurte à une limite assez sensible, et l’introduction de nouveaux prélèvements obligatoires à de fortes oppositions.

Le mérite du PLF pour 2025 tel qu’il a été présenté par le gouvernement de Michel Barnier était, me semble-t-il, de concentrer l’effort, dès lors qu’un quantum de 60 milliards d’euros ne peut reposer exclusivement sur la réduction de la dépense, sur des prélèvements obligatoires ciblés, temporaires et exceptionnels destinés à contribuer à la réduction du déficit. C’est un mantra dont nous ne nous sommes jamais écarté.

Nous avons notamment pris deux mesures fortes. La contribution exceptionnelle sur les bénéfices de grandes entreprises, dont le rendement estimé était de 8 milliards d’euros, a été contestée par plusieurs groupes. Il nous semblait normal, les plus grandes entreprises – celles dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard d’euros – ayant été protégées pendant la crise sanitaire, qu’elles contribuent à l’effort de réduction du déficit public.

La contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR), quant à elle, est une mesure de justice fiscale, au demeurant reprise par le gouvernement actuel. Il s’agit d’une forme de filet anti-optimisation permettant d’éviter que le taux d’imposition des hauts revenus – supérieurs à 500 000 euros par an pour un couple – ne soit pas inférieur à 20 %. Son rendement estimé était de 2 milliards d’euros.

Ainsi, ces deux mesures phares assuraient à elles seules 10 des 60 milliards d’euros d’économies. Nous n’avons donc absolument pas laissé de côté l’outil fiscal : certaines formations politiques nous l’ont même reproché. Peut-être est-ce une faiblesse d’esprit de le croire, mais je considère qu’en matière de fiscalité, quand certains estiment que vous n’en faites pas assez et les autres que vous en faites trop, c’est que vous êtes au bon endroit.

M. le président Éric Coquerel. Cette rhétorique est discutable. Antoine Armand a utilisé hier un argument similaire au vôtre selon lequel la France serait championne d’Europe en matière de prélèvements obligatoires. Or ce n’est pas le cas si on considère les plus hauts revenus. En effet, le rapport de la Cour des comptes comparant les niveaux d’imposition indique que la France ne se situe plus qu’au troisième rang européen – derrière le Danemark et l’Allemagne – pour les revenus supérieurs de plus de 50 % au revenu moyen, et au cinquième rang pour les revenus supérieurs de 250 % – la Belgique étant en tête. Les taxes auxquelles je faisais référence concernaient bien cette population la plus aisée, mais j’ai compris que vous estimez que vos mesures étaient suffisantes.

S’agissant maintenant des prévisions de recettes, nous savons que l’optimisme des gouvernements successifs en la matière explique les écarts avec les ressources effectivement perçues en 2023 et 2024, une explication bien connue au moment où le budget pour 2025 a été élaboré. Au cours des semaines où vous avez personnellement participé à la préparation du projet de loi de finances, quelles précautions ont été prises pour éviter que de tels écarts ne se reproduisent ?

M. Laurent Saint-Martin. Votre question renvoie à la problématique de l’élasticité entre le taux de croissance et le niveau de recettes, qui est la première explication des mauvaises surprises que nous avons eues en 2023 et 2024.

Avant toute chose, n’oublions pas que l’écart entre les prévisions et les recettes effectivement perçues a d’abord été favorable au lendemain des crises du covid puis de l’inflation. En 2022, nos anticipations ont été trop pessimistes, avant d’être trop optimistes les deux années suivantes.

N’oublions pas non plus que quand une économie connaît une succession de chocs exogènes aussi violents que le covid, qui a mis toute notre activité – comme celle de nos voisins – à l’arrêt, et que vous instaurez des mesures de protection – qui ont été ardemment demandées sur tous les bancs –, les conditions économiques deviennent tout à fait anormales. Et tant mieux : ce faisant, notre pays a prouvé qu’il savait protéger l’ensemble des acteurs économiques et sociaux en cas de choc très violent. Ce fut d’ailleurs de nouveau le cas après la pandémie, avec la crise inflationniste liée à la guerre en Ukraine. Nous aurions pu laisser filer les factures d’électricité, mais nous avons instauré le bouclier tarifaire pour préserver le pouvoir d’achat et la compétitivité. Cependant, lorsque ces dispositifs sont supprimés et que des mesures de relance sont prises, les conséquences sur l’élasticité entre la croissance et les recettes fiscales sont très difficiles à mesurer. Nos modèles habituels sur le temps long ne fonctionnent pas, ce qui explique les écarts que nous avons connus, lesquels, je le répète, ont d’abord été favorables grâce aux effets du plan de relance, avant de devenir défavorables pour les exercices 2023 et 2024.

Ces années-là ont en effet été marquées par la transformation de la composition de notre croissance, ce qui a eu une incidence sur les recettes de TVA. Les outils de relance que nous avons créés, et qui, j’y insiste, étaient soutenus à la quasi-unanimité, ont produit une croissance moins génératrice de recettes de TVA, l’activité ayant davantage favorisé les exportations que la consommation. De la même manière, le mécanisme d’activité partielle a maintenu des dépenses sans créer de croissance complémentaire.

Ce différentiel était anticipé, mais avec les écarts entre les prévisions et l’exécution que nous connaissons. La violence des chocs, autant que les outils de relance qui les ont suivis, étaient tout à fait inédits ; d’ailleurs, nos voisins ont également connu des écarts d’élasticité entre les niveaux de croissance et de recettes.

Ce qui compte, désormais, est de retrouver la maîtrise du niveau d’élasticité des prévisions. C’est l’un des objectifs du comité scientifique dont nous parlions. Il est nécessaire de comprendre les raisons de ces écarts et de reconstruire des modèles de prévisions tirant les leçons de cette expérience.

M. le président Éric Coquerel. Si je résume, ce serait la mauvaise anticipation de l’élasticité, en raison de la situation anormale suscitée par deux événements – le covid puis la guerre en Ukraine –, qui expliquerait les écarts entre les prévisions et l’exécution. Mais outre que les écarts ont été moindres dans les pays voisins, n’avez-vous pas également surestimé les effets de votre politique économique en matière de recettes ? Au fond, la mariée n’était-elle pas trop belle ?

M. Laurent Saint-Martin. Si les résultats étaient allés dans le même sens chaque année, c’eût été un bon argument, mais la mariée n’était pas assez belle les années précédentes ! La courbe de l’élasticité n’a pas suivi les prévisions. D’abord, les recettes fiscales ont été plus importantes qu’attendu, puis ce fut le contraire. D’ailleurs, si l’on fait la moyenne, nous sommes proches des estimations – même si ce qui s’est passé n’est bien sûr pas satisfaisant. Nous n’avons pas toujours été trop optimistes : c’est juste qu’un surplus fiscal choque toujours moins – c’est normal – qu’un trou dans les recettes.

M. le président Éric Coquerel. Je me rappelle avoir expliqué à l’époque que quand on tombe au fond de la piscine puis qu’on remonte à la surface, il est normal d’obtenir une croissance exceptionnelle qui génère davantage de recettes.

Aussi bien pour le projet de loi de finances pour 2024 que pour la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, le gouvernement d’alors semble avoir retenu des prévisions de déficit qui ne tenaient pas compte des alertes dont il disposait déjà. De même, pendant votre passage au ministère du budget, l’inflation anticipée s’élève à 1,8 % et la croissance à 1,1 %, alors que ces chiffres ont été ramenés le mois dernier à respectivement 1,4 % et 0,9 %. Ne pensez-vous pas que les derniers gouvernements, parce que dépourvus de majorité absolue, ont retenu les chiffres les plus optimistes dans l’espoir de faire adopter leur budget ou, du moins, d’atténuer les blocages potentiels ? Dit autrement, l’absence de majorité à l’Assemblée n’a-t-elle pas une influence sur les anticipations ?

M. Laurent Saint-Martin. Pendant la période qui me concerne, nous avons toujours étudié avec beaucoup d’attention les prévisions qui nous étaient communiquées et nous avons essayé, dans le calendrier imparti, de construire un budget sincère, en tenant compte des commentaires du Haut Conseil des finances publiques, qui est là pour juger de la crédibilité de nos évaluations. J’y insiste : il était très important pour nous que le HCFP considère nos prévisions de croissance et d’inflation comme crédibles et plausibles, ce qui fut le cas.

Les résultats de fin de gestion pour l’année 2024, qui sont la seule vérité de mon passage au ministère des comptes publics, confirment notre démarche. Antoine Armand et moi-même avions annoncé un déficit de 6,1 % : le chiffre s’est vérifié et tend même à diminuer à 6 %. J’estime donc que nous n’avons été ni trop optimistes ni trop prudents, mais justes dans nos anticipations, et je crois qu’elles ont toujours été vues de cette manière.

M. le président Éric Coquerel. En ce qui concerne les gouvernements précédents, Gabriel Attal, Bruno Le Maire, ou encore le directeur de cabinet d’Élisabeth Borne ont tous indiqué que les grandes décisions budgétaires étaient souvent prises lors de réunions à l’Élysée ou d’entretiens, notamment téléphoniques, avec Alexis Kohler. Les choses ont-elles fonctionné de cette manière sous le gouvernement de Michel Barnier ?

M. Laurent Saint-Martin. Non. Aussi bien pendant la construction du budget que lors de son examen, les arbitrages ont eu lieu à Matignon. En tant que ministre auprès du Premier ministre – une situation d’ailleurs inhabituelle –, j’émettais des propositions et le chef du gouvernement, en lien bien sûr avec son cabinet, prenait les décisions.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez évoqué la création du comité scientifique, composé de personnalités extérieures à Bercy. Antoine Armand nous a dit hier qu’un premier relevé de conclusions avait été rendu fin décembre. Pouvez-vous nous indiquer quelles pistes ont été évoquées pour améliorer le suivi des dépenses et des recettes ?

Par ailleurs, comment pourrions-nous améliorer les prévisions de recettes issues de l’impôt sur les sociétés ? Que pensez-vous de la proposition du Sénat de supprimer le mécanisme d’autolimitation, ce qui contraindrait davantage les entreprises afin d’éviter les écarts entre les prévisions et l’exécution et de limiter la volatilité du cinquième acompte ? Par ailleurs, Antoine Armand ainsi que d’autres personnes auditionnées proposent de procéder à un échantillonnage des entreprises tout au long de l’année pour ne pas avoir à se fonder sur l’excédent brut d’exploitation (EBE) et éviter des prévisions erronées comme ce fut le cas ?

M. Laurent Saint-Martin. Les conclusions du comité scientifique sont arrivées après mon départ du ministère des comptes publics, aussi ne m’ont-elles pas été directement communiquées. Cependant, pour avoir assisté à son installation, cet organe me semble tout à fait nécessaire. Comme je le disais dans mon propos liminaire, il permettra une jonction plus ambitieuse des sphères scientifique et administrative. Nous devons mieux comprendre ce qui s’est déroulé entre le cœur des crises et les périodes de rebond. Le comité ne sera pas l’alpha et l’oméga de notre action visant à corriger nos erreurs de prévisions, mais un outil supplémentaire pour mettre à profit l’expérience de ces dernières années et bâtir des modèles plus sûrs, inscrits dans un temps plus long et intégrant les effets de tels chocs exogènes sur la croissance. En effet, il ne faut pas sous-estimer combien cette dernière a changé de forme en raison des outils publics qui ont été instaurés et, bien sûr, de l’ajustement en conséquence des comportements des acteurs économiques.

Il me semble rarement judicieux d’imposer une contrainte supplémentaire aux entreprises pour améliorer les prévisions de recettes – mais c’est plus une conviction politique personnelle qu’une certitude statistique. Je me méfie des outils contraignants qui n’apportent pas souvent de bonnes nouvelles en matière de recettes : en théorie, ils peuvent améliorer le pilotage, mais la contrainte aboutit souvent à une diminution des investissements et des résultats des entreprises – et donc des recettes fiscales. Cela étant, il est clair que nous devons absolument améliorer notre connaissance et notre capacité d’anticipation des comportements des sociétés, notamment en ce qui concerne le cinquième acompte.

Procéder à un échantillonnage, par exemple, serait donc pour moi une bonne idée.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. En ce qui concerne les comptes sociaux, dont vous étiez aussi chargé, vous n’avez pas rencontré les mêmes difficultés que le précédent gouvernement, qui avait surestimé la masse salariale au dernier trimestre 2023. Votre prédécesseur nous a indiqué lors de son audition que son évaluation avait lieu bien après les encaissements. Considérez-vous donc que son pilotage pourrait être amélioré ?

Quant aux dépenses sociales, diriez-vous que le mécanisme d’alerte, auquel vous avez recouru une fois lorsque vous étiez en fonction, est suffisant pour procéder à des ajustements en cours d’année ? Antoine Armand nous a dit qu’il n’y avait aucune pilotabilité de ces dépenses lors de l’exercice en cours.

M. Laurent Saint-Martin. C’est toute la difficulté des dépenses sociales, qui sont des dépenses de guichet, même si certains éléments peuvent être mieux pilotés que d’autres.

La question de la masse salariale est importante. Il n’y a pas eu d’erreur de prévision en 2024, mais je suis convaincu que les données mensuelles et les remontées comptables dont nous disposons pourraient être mieux exploitées avec des modèles prédictifs plus puissants.

S’agissant du mécanisme d’alerte, que nous avons utilisé concernant le déficit social complémentaire que nous avons découvert fin 2024, je confirme qu’il a été efficace. Cependant, recourir à un tel outil n’est pas sans conséquences, notamment pour les entreprises, et il ne faudrait pas le considérer comme un modèle. Actionner la clause de sauvegarde pour limiter le déficit était nécessaire pour nos comptes publics, mais ce n’est pas un bon signal à envoyer à nos industries de santé. Ayons toujours à l’esprit les externalités négatives associées au déclenchement d’un tel mécanisme aussi tard dans l’année. Je ne regrette pas de l’avoir fait mais, j’y insiste, nous n’avons pas favorisé la confiance de notre tissu industriel. Ce n’était pas mon rôle à l’époque de le dire, mais je le fais aujourd’hui.

Sans entrer dans le détail, le déficit social complémentaire que nous avons constaté était dû aux remises sur les médicaments, qui ont été bien inférieures à ce que nous avions anticipé sur la base des constats des années précédentes. L’administration en général et la direction de la sécurité sociale (DSS) en particulier doivent absolument se doter d’une capacité de pilotage bien plus tôt dans l’année, afin de ne pas découvrir au début du mois de décembre quels seront les résultats de fin de gestion. Ce fonctionnement nous pénalise collectivement et, j’y reviens encore, fait prendre des décisions qui peuvent avoir des externalités négatives sur l’économie et l’industrie.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Il y a donc selon vous des vecteurs d’amélioration de la coordination entre les administrations chargées du pilotage des dépenses et des recettes. Peut-être le comité scientifique pourrait-il nous aider dans cette démarche ? S’agissant de la masse salariale, par exemple, il me semble que sa gestion est partagée entre la direction générale du Trésor et la DSS. Avez-vous constaté des frottements pour son évaluation ?

De la même manière, comment pourrions-nous améliorer les prévisions de recettes et de dépenses de mesures intervenues en cours d’exercice ? Je pense à la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim), qui fait l’objet d’une erreur manifeste d’appréciation.

M. Laurent Saint-Martin. Oui, il faut davantage croiser les données entre les différentes administrations ; c’est absolument essentiel. Et oui, je le pense depuis mes travaux sur la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), il faut rapprocher les administrations fiscales et sociales, dans une logique globale de gestion et de prévision des comptes publics.

Je l’ai dit à de multiples reprises lors de l’examen du budget : aucun acteur économique, particulièrement ceux qui financent notre dette, ne distingue entre les déficits de l’État, de la sécurité sociale ou des collectivités territoriales. À la fin, c’est la même dette qui est proposée à nos créanciers. Il faut que nous en ayons conscience et donc que nous croisions nos données et nos outils de prévision.

Ensuite, il faut évidemment que nous traitions beaucoup plus rapidement les remontées d’informations. Nous devrions nous doter d’un comité mensuel réunissant toutes les administrations publiques, afin d’anticiper l’atterrissage de fin de gestion. C’est ce que nous avons fait à partir de septembre 2024 et je crois que ce fonctionnement devrait être systématisé. Nous aurions ainsi une meilleure compréhension, au fil de l’eau, des remontées de données et serions davantage capables de déceler d’éventuelles erreurs d’appréciation : vous avez évoqué la Crim, j’ai moi-même parlé des remises sur médicaments. En fin de gestion, l’écart peut se compter en milliards d’euros et nécessiter des mesures de court terme, parfois prises sans étude d’impact et comportant des externalités négatives. Nous devons donc savoir au mois le mois ce qui va se passer pour chacune des lignes de comptes publics, et pas seulement pour le budget de l’État.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Dans cette logique d’appréciation des comptes de toutes les administrations publiques, l’évolution des dépenses de l’État ne semble pas en cause, celles-ci s’étant même réduites en 2024, sous votre autorité, par rapport à 2023. À cet égard, hier, Antoine Armand nous a indiqué qu’entre juillet 2023 et septembre 2024, les deux tiers de la dégradation de la prévision du déficit étaient liés à l’accroissement du besoin de financement des collectivités locales. Qu’en pensez-vous ? Dans la mesure où les hypothèses de croissance des dépenses, notamment de fonctionnement, de ces collectivités correspondaient à celles antérieures à la suppression de l’article 23 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, le gouvernement a-t-il péché par prudence ?

M. Laurent Saint-Martin. Je ne sais pas si le gouvernement précédent a péché dans ses prévisions ; ce qui est sûr, c’est que les dépenses locales ont été plus importantes qu’attendu. Ce n’est d’ailleurs pas tant un problème de prévisions que de croisement des crises successives – et leurs effets sur l’investissement – avec le calendrier électoral. Le mandat communal 2020-2026 ne s’est donc pas déroulé de la même façon que les précédents. En 2024, les dépenses de fonctionnement ont été plus élevées que ce que nous anticipions – même si j’ai cru comprendre qu’elles seraient finalement moins importantes que nous ne le craignions en décembre.

J’ajoute que si les dépenses locales expliquent pour partie l’accroissement du déficit, le gouvernement de Michel Barnier n’a jamais accusé les collectivités. Nous avons simplement constaté les chiffres et reconnu que leurs calendriers d’investissement et dépenses de fonctionnement auraient probablement dû être repensés à la lumière des crises et du cycle électoral modifié.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez indiqué que les chocs exogènes, à commencer par la crise sanitaire, ont perturbé les modèles de prévision, tout en rappelant que la question ne fut pas tant l’estimation de la croissance que l’anticipation des recettes qu’elle allait effectivement générer. Pensez-vous que la perte de productivité – que révèle l’Insee – depuis la crise sanitaire a pu jouer, rendant la croissance moins génératrice de recettes que par le passé ?

M. Laurent Saint-Martin. Oui, même si j’insisterai aussi sur l’impact des mécanismes de maintien de l’activité économique que nous avons instaurés. Il fallait le faire et beaucoup d’autres pays ont pris des mesures similaires, mais il faut bien comprendre que quand elle est préservée par de l’argent public, la croissance ne produit pas autant de recettes. Ce hiatus avait bien été anticipé, mais la courbe de l’élasticité n’a pas été celle que nous envisagions. En toute objectivité, il était extrêmement complexe de prédire comment les choses allaient se passer, étant donné que nous n’avions jamais connu une crise de cette ampleur.

Le mécanisme est le même s’agissant de la perte de productivité. C’est d’ailleurs pour cette raison que cette question ainsi que celle du temps de travail ont été remises sur la table lors des derniers débats budgétaires. Il s’agit d’un des plus grands défis auxquels la France et le reste de l’Europe auront à faire face dans la compétition économique mondiale des années à venir – sur ce point, c’est plutôt au titre de mon nouveau portefeuille que je m’exprime.

Mme Sophie-Laurence Roy (RN). Vous avez dit que les variations des prix des médicaments avaient été insuffisamment anticipées. Plus généralement, un budget, ce sont des prévisions. Or, dans un monde normal, que ce soit au sein d’une entreprise ou à plus forte raison pour le budget de la France, on surveille ces prévisions au jour le jour, ou au mois le mois. Depuis le début de ces auditions, je ne m’explique donc pas que les dérapages, qui ont nécessairement été constatés, n’aient pas été corrigés. Je conteste l’idée selon laquelle ils n’ont été pas été connus au fur et à mesure.

Par exemple, la TVA est suivie chaque mois par les services fiscaux, étant donné que c’est à cette fréquence que les entreprises la déclarent et s’en acquittent. Par conséquent, nous savons quand la consommation baisse et quand l’épargne augmente.

De la même manière, les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ont fait l’objet d’une prévision très optimiste, alors qu’on entendait sans cesse parler dans les médias du blocage du marché immobilier, de la baisse des prix des logements et de l’augmentation du coût de l’emprunt. Affirmer qu’on ne pouvait pas deviner est donc faux : toutes les semaines, nous en parlions.

Pardonnez-moi d’être aussi franche mais, en définitive, n’y a-t-il pas eu une volonté délibérée de ne pas voir, pour ne pas dire de cacher la situation à la France ?

M. Laurent Saint-Martin. Lors de mes trois mois au ministère des comptes publics, je ne crois pas qu’il y ait eu un optimisme coupable, ou alors c’est qu’il y avait eu auparavant un pessimisme également coupable. Souvenez-vous : en 2021 et 2022, les recettes fiscales ont été bien plus importantes que prévu. Comme je l’ai dit précédemment, c’est la forme de la courbe de l’élasticité qui s’est révélée fausse, mais la moyenne des prévisions, elle, était assez juste. On ne peut se satisfaire de la situation et il convient de resserrer les prévisions au maximum, mais je ne crois pas que des choses ont été cachées.

Les prévisions relatives aux comptes sociaux sont trop tardives. Nous avons limité le déficit en agissant immédiatement sur la clause de sauvegarde – et nous avons bien fait –, mais nous avons besoin de remontées de données plus fréquentes. Il est indispensable de rapprocher les données sociales des données fiscales et de disposer de remontées mensuelles, afin que le comité scientifique puisse, comme Antoine Armand et moi-même l’en avons chargé, élaborer des modèles sur le temps long.

Au cours des trois mois durant lesquels j’ai été ministre du budget et des comptes publics, j’ai toujours été transparent concernant les données dont je disposais. Ainsi, dès que j’ai eu connaissance des informations relatives aux variations du prix des médicaments, je les ai communiquées – le soir même – aux commissions des affaires sociales du Sénat et de l’Assemblée nationale. J’ai également annoncé les mesures que nous allions prendre pour essayer de corriger au mieux, en 2024 et en 2025, les conséquences de ces variations, qui ne sont pas neutres pour certains acteurs du secteur. Les industries de la santé, notamment, considèrent parfois la clause de sauvegarde comme un coup de canif dans le contrat de confiance qu’elles ont passé avec l’État.

En d’autres termes, plus la remontée des données sera fréquente, meilleure sera la prévisibilité et moins nous serons contraints de prendre des décisions ayant des externalités négatives.

M. David Guiraud (LFI-NFP). Certaines déclarations continuent de m’étonner : il n’y a pas de baisse de recettes, il n’y a que des transferts : les recettes fiscales sont en augmentation constante depuis plusieurs années, mais ce sont des choix politiques qui les extraient du budget de l’État.

Bruno Le Maire impute la responsabilité de l’absence de PLFR à Emmanuel Macron. Lorsque vous avez pris vos fonctions, au début de l’automne dernier, vous avez proposé quelques mesures de justice fiscale, qui devaient figurer dans un PLFR ; nous les considérions comme insuffisantes, mais elles vous ont valu des critiques de la part de M. Le Maire et d’autres membres de la majorité présidentielle. Que s’est-il passé pour que vous renonciez à déposer un PLFR – ou que vous changiez d’avis, si vous préférez ? Est-ce une décision personnelle ou en avez-vous été dissuadé ?

M. Laurent Saint-Martin. Cette décision a été prise de la façon la plus classique possible, c’est-à-dire par un arbitrage de Matignon, qui a été décidé très tôt.

Je l’ai évoqué tout à l’heure : je suis à l’origine, avec Éric Woerth, de la modification de la loi organique relative aux lois de finances en décembre 2021, dont l’une des principales avancées est la possibilité de présenter en fin d’année un projet de loi de finances de fin de gestion, ce qui permet d’éviter d’ouvrir un débat fiscal parallèlement à celui qui se tient pendant l’examen du PLF. C’est important pour la clarté des débats et pour les entreprises, les ménages et les collectivités, tous concernés par les mesures fiscales.

L’arbitrage rendu par Matignon me convenait parce que j’étais convaincu du bien-fondé du freinage de la dépense publique. Pour réduire le déficit autant que possible, nous l’avions estimé à 6,1 % du PIB ; il s’est finalement établi autour de 6 %.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Il est toujours utile de revenir sur le passé, même récent. Les gouvernements et leur majorité s’accordaient parfois un peu de souplesse en examinant concomitamment le PLF et un autre texte budgétaire, mais il est vrai que cela peut entraîner un manque de visibilité pour les acteurs économiques.

Je reste sceptique quant aux prévisions de recettes fiscales, dans la mesure où il arrive de mal comprendre, donc de mal utiliser des outils lorsqu’on ne les a pas soi-même utilisés, voire conçus. Pouvez-vous nous rappeler les décisions que vous avez prises pour éviter de reproduire les mêmes erreurs lors de l’élaboration du budget pours 2025 ?

M. Laurent Saint-Martin. Je pense avoir déjà répondu à cette question. Tout d’abord, il faut toujours être très transparent sur les informations mises à disposition du Parlement. Dès ma prise de fonction, puis au fil de l’eau, je me suis attaché à être transparent quant à l’évolution des recettes, à la hausse ou à la baisse, et aux mesures de correction prises.

Ensuite, il faut être capable de réagir rapidement lorsque des erreurs sont identifiées entre la prévision et l’exécution. À cet effet, il est nécessaire de faire travailler étroitement les administrations entre elles, notamment pour assurer une bonne remontée d’informations. Dès le mois de septembre, nous avons créé un comité visant à centraliser les remontées d’informations de toutes les administrations publiques. Le ministre des comptes publics est responsable du déficit public, peu importe qu’il provienne de l’État, de la sécurité sociale ou des collectivités territoriales.

Enfin, le comité scientifique, que j’ai déjà évoqué, a rendu ses premières conclusions et recommandations. J’espère qu’il continuera de travailler sous l’autorité des actuels ministres.

M. Emmanuel Mandon (Dem). De quels moyens dispose ce comité scientifique ?

M. Laurent Saint-Martin. Il dispose du soutien des différentes administrations du ministère de l’économie et des finances, parmi lesquelles l’Inspection générale des finances (IGF), la direction générale du Trésor, la direction générale des finances publiques (DGFIP) et la direction du budget. Idéalement, il lui faudra aussi travailler avec les administrations sociales et être renforcé, pour développer ses capacités à mettre en regard les modèles scientifiques et la connaissance de nos administrations.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Selon vous, doit-il être pérennisé ?

M. Laurent Saint-Martin. Pérennisé et renforcé.

M. Emmanuel Mandon (Dem). S’agissant de la dépense locale, nous avons compris le rôle des calendriers, notamment pour le bloc communal, mais il nous faut repenser la relation entre l’État et les collectivités territoriales.

M. Laurent Saint-Martin. Vous lancez là un débat dans lequel je ne m’aventurerai pas ici, d’autant que je n’ai jamais caché mon avis à ce sujet. La relation entre l’État et les collectivités, en particulier du point de vue fiscal, mais aussi du point de vue des compétences, est un sujet complexe qui nécessite un débat politique global.

À ce sujet, permettez-moi d’évoquer deux rapports de très bonne qualité, celui d’Éric Woerth et celui de Boris Ravignon. Avec Catherine Vautrin, nous avions confié une mission à ce dernier pour qu’il prolonge son travail avec Éric Woerth, afin de repenser les enjeux des finances locales au-delà de la relation entre l’État et les collectivités.

Les enjeux de décentralisation, mais aussi de compétences des collectivités territoriales, sont cruciaux : ils s’inscrivent dans le débat plus vaste de leur financement et en particulier de leur fiscalité propre – l’autonomie fiscale versus l’autonomie financière. Je n’aurais pas la prétention d’en discuter aujourd’hui, a fortiori dans le cadre de cette commission d’enquête.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Je voudrais terminer avec une question plus transversale : compte tenu du délai très court dont vous disposiez, quelle appréciation portez-vous sur votre marge d’action comme ministre sur un sujet aussi délicat que celui qui nous occupe ?

M. Laurent Saint-Martin. Le délai dont nous disposions pour élaborer le budget était beaucoup plus court qu’à l’accoutumée. Heureusement que les lettres plafonds, indiquant un cadrage aux administrations et ministères concernés, avaient été préparées par le gouvernement précédent. Nous avons conservé les 15 milliards d’euros d’économies qu’elles prévoyaient, auxquelles nous avons ajouté 5 milliards d’euros supplémentaires afin de dégager 20 milliards d’euros d’économies dans le budget de l’État.

Nous avons intégralement construit la partie du budget relative à la fiscalité, dans un délai très court. Quant à la marge de manœuvre que vous évoquez, elle était assez habituelle : c’est celle du ministre du budget et des comptes publics, en lien permanent avec le ministre des finances et sous l’autorité du Premier ministre. Durant l’examen du budget, je n’ai pas été limité dans mes propositions, mes prises de décision ou mes orientations. La question n’était pas là, mais dans le délai de préparation du budget, raccourci au point que sa présentation en conseil des ministres et devant votre commission a dû être décalée de dix jours. Ce ne sont évidemment pas de bonnes habitudes à prendre.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). J’aimerais vous poser deux questions, relatives à la fois à votre expérience de rapporteur général du budget, puis de ministre du budget découvrant les effets de sept années de politique de la majorité présidentielle.

Durant le premier mandat d’Emmanuel Macron, alors que vous étiez rapporteur général du budget, la charge de la dette était très faible, en raison d’une politique temporaire de la Banque centrale européenne (BCE). On savait que cette situation était conjoncturelle et qu’elle prendrait fin. Au cours de nos différentes auditions, je demande systématiquement s’il existait à Bercy un plan de sortie de cette période de taux d’intérêt bas, ou à tout le moins une réflexion sur la meilleure manière d’appréhender leur remontée – même sans atteindre des niveaux très élevés –, afin d’éviter que la charge de la dette ne passe de 15 ou 20 milliards d’euros à 40, puis 60, voire 80 milliards d’euros.

À partir de juillet 2022, l’augmentation rapide des taux d’intérêt n’ayant pas été anticipée, la hausse de la charge de la dette qui en a résulté a contribué à la dérive budgétaire. Cette situation vous a-t-elle été présentée au moment de votre prise de fonctions en tant que ministre du budget ? J’ai le sentiment que c’est un non-sujet. Des mesures étaient-elles prévues pour y remédier ou est-ce que depuis sept ans, le caractère conjoncturel des taux bas a été considéré comme structurel ?

M. Laurent Saint-Martin. Je ne peux apporter une réponse complète à votre question, puisque je n’étais pas ministre pendant l’essentiel de la période que vous évoquez.

La hausse des taux a bien été anticipée dans les prévisions d’augmentation du service de la dette. Pour déterminer si elle l’a suffisamment été, il faudrait examiner précisément les différents exercices budgétaires, mais elle n’a pas été ignorée.

Vous avez parfaitement raison sur un point : lorsque j’étais rapporteur général du budget, la charge de la dette s’établissait un peu au-dessous de 30 milliards d’euros et suivait une tendance baissière rapide, au point que nous gagnions de l’argent en empruntant. J’avais d’ailleurs rédigé un rapport mettant en garde contre la dimension addictive de l’emprunt à taux négatif : cela permettait certes de financer les politiques publiques de relance, mais il fallait anticiper la fin de cette politique offensive d’assouplissement quantitatif. Elle était nécessaire à cette époque, mais ne pouvait durer éternellement.

Vous avez raison aussi de dire que les taux sont restés raisonnables : ils sont beaucoup moins élevés qu’aux États-Unis ou au Royaume-Uni, par exemple. Toutefois, dans notre budget qui est structurellement déficitaire, ils créent une aggravation du déficit chronique trop importante.

Lorsque nous avons présenté le budget 2025, le 10 octobre 2024, j’ai prévenu qu’une part trop importante était consacrée au remboursement des intérêts de la dette : elle représentait alors la deuxième ligne budgétaire et pourrait, si l’on continue comme ça, devenir la première.

La réduction de la dépense publique et son efficience ne sont donc pas uniquement des questions morales et politiques : il s’agit de faire preuve de réalisme par rapport au coût réel de la dette. Plus nous creusons le déficit et plus nous accentuons ce problème. Par conséquent, réduire le déficit permet avant tout de se donner les moyens de ne pas consacrer trop d’argent au remboursement des intérêts de la dette et de se protéger, à moyen et long terme, des chocs de taux d’intérêt. Un choc de taux d’un point correspond à 3,5 milliards d’euros la première année, près de 20 milliards d’euros après cinq ans et 30 milliards d’euros après neuf ans ; autant d’argent qui ne finance pas les politiques publiques, la protection sociale ou les collectivités territoriales.

L’augmentation des taux a bien été anticipée. Doit-elle devenir un débat central au Parlement ? Politiquement, je le pense ; j’avais d’ailleurs proposé, lors de la modernisation de la Lolf, d’organiser un débat annuel sur la dette. Je me réjouis qu’il se tienne maintenant, mais il doit porter sur le véritable sujet, qui n’est pas la dette elle-même, mais le coût des 3 300 milliards d’euros de dette. La question n’est pas de savoir si ce montant est bon ou mauvais, mais de savoir qui accepte de le financer et à quel coût. Avons-nous les moyens de financer les intérêts de la dette ?

Certains pays sont plus endettés que nous, en part de PIB, sans que cela pose un problème, compte tenu de leur modèle ; cela nous en pose un, parce que nous ne savons pas équilibrer notre modèle social. C’est ce que j’ai essayé de dire pendant les trois mois de l’examen du budget, loin des grandes théories budgétaires, en insistant sur la nécessité concrète de réduire rapidement notre déficit public à 5 % d’ici à 2025 vu le coût de la charge de la dette.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Pourriez-vous nous communiquer les références de votre rapport, dont j’entends parler pour la première fois ?

Je m’appuie beaucoup, dans le cadre de cette commission d’enquête, sur les rapports de la Cour des comptes. À l’exception de celui portant sur l’année 2020, ils donnent tous l’alerte sur l’absence de réduction structurelle des dépenses. Compte tenu de votre double expérience de rapporteur général du budget appartenant à la majorité et de ministre du budget quelques années plus tard, quelles sont les grandes réformes structurelles de baisse des dépenses engagées au cours du premier mandat d’Emmanuel Macron qui auraient dû avoir un effet après 2022 ? Je mets à part la réforme des retraites : même si elle avait un effet, le déficit resterait au moins égal à 4 points de PIB. Personnellement, je n’en vois aucune et la Cour des comptes n’en cite pas non plus.

M. Laurent Saint-Martin. Je ne peux pas répondre à cette question, non que je cherche à l’éviter, mais parce qu’elle sort du cadre de la présente commission d’enquête.

Je partage votre opinion quant à la nécessité de mener des réformes structurelles. Le Premier ministre Michel Barnier a toujours eu des objectifs très clairs : d’abord se doter d’un budget, puis présenter un calendrier de réformes structurelles. Malheureusement, il n’a pu s’attaquer au second, qui est toujours d’actualité. La première de ces réformes me semble tellement évidente que je suis toujours surpris qu’elle fasse débat : nous devons équilibrer l’assurance vieillesse. Quand je vois plusieurs groupes politiques – dont le vôtre – souhaiter revenir sur la réforme des retraites, qui est une réforme structurelle de premier niveau visant à contribuer à l’équilibre des comptes publics, j’estime que nous sommes encore loin du but.

D’autres réformes structurelles ont été conduites par les gouvernements précédents et ont contribué à renforcer l’action publique, tout en réalisant des économies : celle de l’assurance chômage, par le biais de différents décrets, ou encore celles du logement et du travail, au début du premier mandat d’Emmanuel Macron.

Il faut plus de réformes structurelles dans notre pays, mais encore faut-il disposer du temps suffisant pour les lancer. En outre, il ne faut pas systématiquement revenir sur les mesures déjà prises permettant d’améliorer les comptes de l’État, comme plusieurs groupes – dont le vôtre et celui de La France insoumise – l’ont proposé à l’occasion de leur journée de niche, en essayant de revenir sur la réforme des retraites.

M. le président Éric Coquerel. Les parlementaires sont libres de revenir sur cette réforme, d’autant qu’elle n’a pas fait l’objet d’un vote.

Le 16 février 2024, une note du Trésor annonce un déficit de 5,6 % du PIB pour l’année 2023 et prévoit un déficit de 5,7 % pour 2024. Le 18 février, sur le plateau de TF1, Bruno Le Maire maintient le chiffre de 4,4 %, qui est confirmé deux jours plus tard par Thomas Cazenave, ministre du budget. Lorsque nous avons interrogé Bruno Le Maire à ce sujet, il nous a expliqué qu’il n’a pas souhaité annoncer le chiffre de la direction générale du Trésor, pour ne pas laisser penser qu’il renonçait à son objectif de réduction du déficit à 4,4 % du PIB. Soit, mais les chiffres de la direction générale du Trésor tenant déjà compte de l’annulation des crédits, on peut considérer qu’il s’agissait surtout d’appliquer la méthode Coué.

Interrogé sur les différences entre ce qu’on sait de manière certaine et ce qu’on annonce, Michel Barnier a répondu qu’il préférait que la vérité soit dite, une fois que les faits sont établis. Quelle est votre position à cet égard ?

M. Laurent Saint-Martin. J’espère avoir répondu dans mon propos liminaire : lorsque je suis venu devant la commission des finances, juste après ma prise de fonctions, rien ne m’obligeait à vous présenter les premières prévisions. J’aurais pu les garder jusqu’à l’examen du PLF, mais j’ai tout de suite voulu faire savoir que le déficit risquait d’atteindre 6 % du PIB. À mes yeux, un cadre clair est une condition de travail nécessaire pour présenter le budget. Cependant, si j’avais pris mes fonctions quelques semaines plus tôt, je n’aurais pas pu communiquer ces informations, puisque les notes de la direction générale du Trésor n’avaient pas encore été publiées.

Ayant été rapporteur général du budget, je suis très soucieux de la transparence des informations communiquées par le gouvernement au Parlement. C’est un gage de la qualité du travail qui sera effectué et de la solidité des convictions sur lesquelles reposent les décisions du gouvernement. Dès que nous avons eu connaissance de notre cadre de travail, nous vous l’avons communiqué ; le soir même du jour où j’ai eu connaissance du dérapage des comptes sociaux, avant même que la décision définitive de correction soit prise, j’ai prévenu les commissions concernées, en commençant par celle des affaires sociales.

M. le président Éric Coquerel. Pensez-vous que ces notes du Trésor devraient être plus largement diffusées, à tout le moins aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances ?

M. Laurent Saint-Martin. Le droit organique résultant de la révision de la Lolf est bien fait : les pouvoirs du président de la commission des finances, du rapporteur général et des rapporteurs spéciaux sont tout à fait légitimes et suffisants. Il est important de respecter la séparation des pouvoirs dans le calendrier prévu par le législateur organique : le pouvoir législatif doit disposer des informations en temps voulu et l’exécutif doit préparer en amont le projet de loi soumis au Parlement. Les décisions seront ensuite appliquées si le Parlement en convient. En d’autres termes, l’exécutif propose, le Parlement dispose – c’est particulièrement vrai pour les lois de finances. Enfin, le travail de contrôle est bien encadré par la Constitution et par la Lolf.

M. le président Éric Coquerel. Lors de son audition, Pierre Moscovici a plaidé pour que le HCFP dispose de plus de moyens et de plus de pouvoirs en matière de contrôle et de prévision. Ne pensez-vous pas que le Parlement devrait lui aussi être mieux armé en ce domaine ?

M. Laurent Saint-Martin. J’en suis convaincu depuis longtemps : le Parlement doit être mieux outillé en matière d’évaluation des politiques publiques. J’imagine que le Printemps de l’évaluation se tiendra cette année. D’une bonne évaluation découle l’amélioration de la capacité d’autorisation : il faut absolument réussir à enclencher ce cercle vertueux. Idéalement, il faudrait passer plus de temps à évaluer qu’à autoriser, parce qu’on autorise d’autant mieux les missions budgétaires que l’on sait comment elles ont été exécutées l’année précédente. À titre personnel, j’estime qu’elles font l’objet d’un trop grand nombre de débats politiques et de trop peu de débats sur la bonne exécution budgétaire.

Je ne dis pas que le Parlement doit devenir un organe purement technique. Il doit continuer à mêler technique et politique. Mais certains parlements étrangers sont mieux outillés pour évaluer les politiques publiques. J’ai toujours été convaincu qu’un parlement bien armé pour évaluer n’affaiblit pas l’exécutif. Au contraire, cela permet de renforcer le dialogue tout au long de l’année.

M. le président Éric Coquerel. Vous avez indiqué tout à l’heure que votre ministre de tutelle était le Premier ministre et non celui de l’économie et des finances. Pourquoi un tel choix, assez rare sous la Ve République, a-t-il été fait ? Qu’en pensez-vous ?

M. Laurent Saint-Martin. Il faut distinguer le titre et la réalité des prérogatives figurant dans les décrets d’attribution. Le titre de ministre avait une portée politique : rattacher directement le ministre du budget et des comptes publics au Premier ministre permettait d’insister sur la priorité donnée au budget par Michel Barnier. C’était une bonne idée.

Il est déjà arrivé à plusieurs reprises – assez souvent pour que ce ne soit plus une innovation – qu’un ministre du budget de plein exercice soit placé à côté du ministre de l’économie et des finances. Le dernier en date était Gérald Darmanin, de 2017 à 2020. En tout état de cause, cela relève des choix souverains du Premier ministre et du Président de la République lors de la composition du gouvernement. Au fond, ce sont les décrets d’attribution qui comptent : en tant que ministre de plein exercice, je rapportais directement à Matignon. La valeur symbolique et politique du titre de ministre auprès du Premier ministre avait son importance.

M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie.

24. Mercredi 19 février 2025 à 10 heures – compte rendu n° 85

La Commission procède aux suites à donner au refus opposé par M. Alexis Kohler, Secrétaire général de la Présidence de la République, d’être entendu par la commission exerçant les prérogatives d’une commission d'enquête, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958).

M. le président Éric Coquerel. Chacun se souvient que, mercredi 15 janvier dernier, notre commission a délibéré sur la question de savoir s’il convenait d’auditionner le Secrétaire général de l’Élysée, M. Alexis Kohler, dans le cadre des travaux d’enquête sur les écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024. Elle a décidé, à une large majorité, qu’il convenait de procéder à cette audition par la commission exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête en vertu de l’article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.

Comme il vous a été indiqué dans la note explicative communiquée jeudi dernier en même temps que la convocation de la commission faisant suite à cette décision, le secrétariat de la commission a proposé dès le jeudi 16 janvier 2025 à M. Alexis Kohler d’être auditionné le mardi 11 février 2025. Dans une première lettre du vendredi 24 janvier 2025, M. Alexis Kohler a décliné cette proposition, évoquant principalement une impossibilité due à son emploi du temps, en raison de la tenue du sommet sur l’intelligence artificielle. En réponse à ce courrier, j’ai, dans une lettre du lundi 27 janvier 2025, à nouveau convié le Secrétaire général de l’Élysée, lui proposant plusieurs créneaux d’audition : mardi 18 février à tout moment ou lors des semaines du 3 ou du 10 mars, à tout moment ayant sa préférence – autrement dit, je proposais que la commission s’adapte à son emploi du temps. À ces nouvelles propositions, M. Alexis Kohler a, dans une lettre du jeudi 6 février 2025, opposé un refus fondé en particulier sur le principe de séparation des pouvoirs.

J’ai souhaité que la question des suites à donner à ce refus d’être auditionné par la commission exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête soit débattue là même où il avait été décidé de lui demander de venir être entendu, même si les textes donnent à son président latitude d’agir en un tel cas sans avoir besoin de l’autorisation préalable de la commission, comme il ressort sans ambiguïté du III de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958.

Convient-il à présent de délivrer à M. Alexis Kohler une ultime convocation sous la forme d’une lettre recommandée avec accusé de réception, assortie d’un rappel des poursuites et des sanctions auxquelles il s’exposerait en application du III de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 s’il ne se rendait pas à cette convocation, puisque je serais alors conduit à saisir le parquet d’une requête afin que les sanctions prévues soient appliquées ? C’est sur ces deux propositions qui, en réalité, n’en font qu’une, que je vous demande de statuer.

Je rappelle que la commission a déjà débattu sur le fond ; chacun se rappelle les arguments avancés. Les points de vue n’étaient pas tous les mêmes mais une large majorité s’est dégagée pour estimer que M. Alexis Kohler devait venir devant la commission. Depuis lors, plusieurs personnes entendues lors des auditions successives ont évoqué le rôle effectif de M. Alexis Kohler, notamment lors de la réunion du 13 février 2024, manifestement décisionnelle, pour abandonner l’idée d’un dépôt d’un projet de loi de finances rectificative (PLFR). Sa présence à cette réunion a été mentionnée plusieurs fois, et M. Aurélien Rousseau, comme d’autres, ont évoqué les entretiens qu’ils avaient eus avec lui, montrant que sur le sujet qui préoccupe la commission, M. Alexis Kohler peut évidemment être un témoin utile pour nourrir notre enquête. Je ne vois donc pas pourquoi nous n’irions pas au terme de notre démarche, comme nous le ferions pour n’importe quelle autre personne que nous voulons auditionner.

Je suggère une intervention par groupe, deux au plus. Le vote aura lieu au terme des interventions. Je donne pour commencer la parole aux deux rapporteurs de l’enquête.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous avez rappelé le contexte : la convocation de M. Alexis Kohler, décidée à la majorité de notre commission, entre tout à fait dans le champ d’investigation que nous nous sommes fixé en conférant à la commission des finances le statut de commission d’enquête. Nous avons procédé à près d’une vingtaine d’auditions, et dans beaucoup d’entre elles, notamment celle d’Aurélien Rousseau, l’ancien directeur de cabinet d’Élisabeth Borne à Matignon, il a été avéré que le Secrétaire général de l’Élysée, comme il est normal, a participé à des réunions d’arbitrage au plus haut niveau et a procédé lui-même à des arbitrages budgétaires pour les exercices 2023 et 2024. Il me paraît donc légitime, indispensable même, que, pour éclairer nos travaux, M. Alexis Kohler soit entendu et que nous l’interrogions sur le rôle qu’il a joué.

Monsieur le président, j’ai lu la réponse que vous a adressée le Secrétaire général de l’Élysée. Je juge hautement contestable son analyse juridique, selon laquelle le principe de la séparation des pouvoirs l’empêcherait de déférer à la convocation de notre commission. Comme vous, je pense opportun que notre commission redise qu’elle a besoin d’entendre M. Alexis Kohler.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Les arguments constitutionnels évoqués ne peuvent être balayés d’un revers de main ; il ne suffit pas de dire que le principe de la séparation des pouvoirs ne vaut pas. D’une part, aux termes de la Constitution, la politique budgétaire relève du Gouvernement. D’autre part, les prérogatives d’une commission d’enquête s’exercent dans le respect des principes constitutionnels, dont celui de la séparation des pouvoirs. Il me semble d’ailleurs, monsieur le président, que la Présidente de l’Assemblée nationale vous l’a rappelé dans un courrier, dont il serait intéressant que tous les membres de la commission prennent connaissance.

Vous évoquez, monsieur le rapporteur Ciotti, des décisions qu’aurait prises le Secrétaire général de la Présidence ou le Président de la République. À travers M. Alexis Kohler, comptez-vous interroger le rôle du Président de la République ? Si vous répondez par l’affirmative, vous violez le principe de séparation des pouvoirs et celui de l’irresponsabilité du Président de la République pour les actes qu’il a commis en cette qualité, ainsi que son inviolabilité. Ce statut constitutionnel s’applique évidemment aux collaborateurs du Président de la République ; sinon, il serait évidemment mis en cause au travers de ses collaborateurs.

D’autre part, les témoignages passés de certains collaborateurs devant la commission d’enquête que vous évoquez dans votre correspondance, monsieur le président, ont toujours été apportés soit au titre de fonctions antérieures, soit de façon volontaire et à l’exclusion de toute évocation des conditions de prise de décision du Président de la République.

Vous nous proposez aujourd’hui de voter sur le principe d’une nouvelle convocation adressée formellement au Secrétaire général et, si sa réponse était négative, vous envisagez, et vous êtes fondé à le faire, des poursuites pénales. Je souhaite à tout le moins que nous procédions à un vote distinct sur le principe de poursuites pénales.

M. le président Éric Coquerel. C’est une question incluse dans le vote unique auquel nous allons procéder aujourd’hui.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. La commission ne peut voter dès maintenant sur l’hypothèse de l’engagement d’une procédure pénale alors que le Secrétaire général de la Présidence n’a même pas reçu une nouvelle convocation. Je comprends que vous souhaitiez nous interroger sur d’éventuelles poursuites pénales mais si la commission est invitée à se prononcer à ce sujet aujourd’hui, rien ne sert d’envoyer une nouvelle convocation.

M. le président Éric Coquerel. Comme je l’ai expliqué, je pourrais décider seul d’engager des poursuites pénales puisque c’est une de mes prérogatives. Je souhaite le faire en prenant l’avis de la commission, mais cet avis sera rendu en même temps, aujourd’hui, pour les deux questions en suspens. Si j’écris à M. Alexis Kohler un courrier lui demandant de déférer à une nouvelle convocation et lui rappelant la sanction qu’il encourt si jamais il ne vient pas mais que la commission n’a pas approuvé le principe de la saisine du parquet au cas où ce nouveau courrier resterait lettre morte, c’est un tir à blanc : le Secrétaire général de la Présidence se dira que son refus de se présenter restera sans suite.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je souhaite dire à Mathieu Lefèvre qu’alors commissaire des lois, j’ai été membre de la commission d’enquête créée à la suite de l’affaire Benalla, présidée par Yaël Braun-Pivet. M. Patrick Strodza, directeur de cabinet du Président de la République, a été entendu dans ce cadre sans que le principe de séparation des pouvoirs soit évoqué. Ce principe est intangible depuis le début de la Ve République. On ne peut en avoir des lectures différentes selon les commissions.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. La grande différence, c’est que l’affaire dite Benalla était une affaire de gestion interne à l’Élysée, non de gestion d’une politique publique. Aux termes de l’article 20 de la Constitution, « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». C’est lui qui est responsable devant le Parlement, non le Président de la République.

M. le président Éric Coquerel. Dans l’affaire Cahuzac, il ne s’agissait pas d’une affaire interne à l’Élysée et la personne convoquée a bien été auditionnée.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Nous soutiendrons vos initiatives, monsieur le président, et je salue le fait que vous consultiez la commission. Vous n’y êtes pas tenu, mais vous assurez ainsi la légitimité ou la force politique de votre demande. Des arguments byzantins sont avancés pour justifier le fait que le Secrétaire général de la Présidence serait dans la carriole d’Emmanuel Macron, que cela ferait de lui une sorte de délégué de la Présidence de la République, que la protection que donne le suffrage universel au Président de la République concernerait l’équipe du Secrétariat général dans son ensemble et n’importe qui à l’Élysée.

Notre groupe votera en faveur de la proposition du président de la commission, car c’est l’affirmation de ce que devraient être une commission d’enquête et le respect du Parlement. La liste des procédures d’obstruction menées dans cette commission d’enquête depuis sa création par les partis qui soutiennent Emmanuel Macron est sans fin : la réécriture de l’intitulé pour qu’aucun fonctionnaire ne puisse répondre à une question dérangeante ; l’organisation évidente des questions et des réponses avec les ministres et les parlementaires macronistes auditionnés, une collusion permanente, aucun respect de la vérité : tout ce qui compte, c’est protéger des élus, aucunement savoir ce qu’il est advenu en matière de finances publiques.

Il en va ainsi pour M. Alexis Kohler qui, lui-même, ne respecte pas la Constitution. D’évidence, il s’attribue depuis sept ans un rôle politique de grand manitou des affaires publiques et privées de l’État, voire des affaires affairistes de l’État, qui n’a rien à voir avec les fonctions de Secrétaire général de l’Élysée. Il joue avec la Constitution pour se protéger d’institutions qui le dépassent alors qu’il n’a pas le début d’une légitimité. Il est grand temps que ce qui reste de pouvoir au Parlement s’exerce contre des personnalités comme la sienne. M. Alexis Kohler se croit de toute évidence tout permis ; or, tout ne lui est pas permis.

M. David Amiel (EPR). Le débat qui nous occupe n’a rien de byzantin, il porte sur la Constitution et la crédibilité de nos commissions d’enquête. Sur le fond, nous considérons que la convocation de M. Alexis Kohler qui n’a, es qualités, aucun pouvoir décisionnel ni de préparation des décisions techniques prises à Bercy et par les personnes que nous avons entendues, viole manifestement le principe de la séparation des pouvoirs puisqu’elle a pour seul motif d’interroger à travers lui le Président de la République.

Vous évoquez dans la note et le courrier que vous nous avez transmis la réunion qui s’est tenue à l’Élysée. Sachant que nous avons interrogé sous serment le Premier ministre et son directeur de cabinet, participants à cette réunion, je ne pense pas que la convocation d’Alexis Kohler ait pour motif de revenir sur cette réunion.

Dans cette note, vous évoquez également des précédents. Je constate surtout de très nombreux précédents de refus de comparaître devant une commission d’enquête au nom de la séparation des pouvoirs, sous différentes majorités politiques.

Je constate aussi qu’il n’y a jamais eu aucune transmission au parquet, si ce n’est, comme vous le mentionnez, une fois, par la commission d’enquête sur les groupuscules auteurs de violences à l’occasion des manifestations et rassemblements intervenus entre le 16 mars et le 3 mai 2023 ; or, les personnes soumises à cette procédure ont été relaxées il y a quelques semaines. Ce qui se joue ici, c’est donc aussi la crédibilité de notre commission d’enquête devant la justice.

Ensuite, comme l’a souligné notre collègue Mathieu Lefèvre, nous devons, pour prendre une décision éclairée, disposer de tous les éléments, y compris le courrier que vous a adressé la Présidente de l’Assemblée nationale.

Enfin, l’organisation de ce vote est baroque. On nous demande de statuer sur une nouvelle convocation mais aussi sur le déclenchement d’une procédure pénale sans connaître la suite qui sera donnée à cette convocation. Nous nous réunissons dans cette salle tous les mercredis ; rien ne nous empêche de procéder ultérieurement à un autre vote qui ne ralentirait rien mais qui permettrait un débat un peu plus normal. Je n’ai jamais vu se dérouler un vote sur des hypothèses ; nous nous prononçons en fonction de faits, d’échanges, d’éléments portés à notre connaissance, dont on voit aujourd’hui que certains manquent. Les travaux de notre commission d’enquête doivent se dérouler normalement.

M. le président Éric Coquerel. J’ai déjà répondu sur ce point.

Mme Marianne Maximi (LFI-NFP). Le débat sur la séparation des pouvoirs a déjà eu lieu, ici même. Vous avez été minoritaires, collègues, et la commission des finances a donné mandat au président de la commission de convoquer M. Alexis Kohler pour l’entendre. Il n’y a pas lieu de rouvrir de débat aujourd’hui puisqu’il a été tranché par un vote démocratique. Cela vous ennuie, mais c’est le reflet de la composition de la commission. J’observe que ce vote a été renforcé par les auditions qui ont eu lieu depuis lors, plusieurs personnes entendues ayant mentionné le fonctionnement du secrétariat général de l’Élysée, la responsabilité de M. Alexis Kohler dans les débats et ses arbitrages concernant les trajectoires budgétaires.

Je rappelle aussi que le président d’une commission d’enquête n’ « invite » pas à venir être entendu : il « convoque » la personne dont la commission a jugé l’audition utile. Le terme, très fort, figure dans la loi. Elle établit également que lorsqu’on ne répond pas à des convocations, il peut y avoir des conséquences. Vous avez fait référence à la relaxe des personnes poursuivies pour avoir refusé de se rendre à la convocation de la commission d’enquête créée à la suite de la mobilisation à Sainte-Soline, mais avant cela, elles avaient bel et bien été placées en garde à vue pour ce motif. Il y a donc un précédent fort.

Il est remarquable que le président de la commission, qui aurait pu trancher seul, nous donne l’occasion d’un débat et nous demande notre aval par un vote. Nous devons statuer aujourd’hui, sans traîner, sur les deux termes de sa proposition. C’est pourquoi nous sommes réunis, le débat a eu lieu, rien ne sert de l’allonger ; passons au vote. Ensuite, la justice tranchera si nous allons jusqu’aux poursuites pénales, mais nous n’en sommes pas là.

M. Philippe Brun (SOC). La commission des finances, qui s’est vu conférer les prérogatives attribuées aux commissions d’enquête, a déjà tranché : M. Alexis Kohler doit être entendu. La principale raison en est la pratique des cabinets croisés entre l’Élysée et Matignon, telle que les arbitrages budgétaires sont rendus à la fois par le directeur du cabinet du Premier ministre et par le Secrétaire général de l’Élysée. Il serait donc incongru que le conseiller budgétaire qui a écrit des notes pour le directeur de cabinet du Premier ministre et pour le Secrétaire général de la Présidence vienne rendre compte devant la commission d’enquête, que ce directeur du cabinet vienne lui aussi rendre compte, mais que le Secrétaire général de l’Élysée qui a été directement associé à ces arbitrages, notamment celui qui a conduit à ne pas déposer un PLFR au premier semestre 2024, ne soit pas entendu. Il doit l’être.

Je salue le souci de transparence et de dialogue avec l’ensemble de la commission du président de la commission. Les socialistes voteront en faveur de l’envoi d’une nouvelle convocation à M. Alexis Kohler et à ce qu’il soit spécifié que si ce dernier ne déférait pas à cette convocation de la commission, nous soutiendrons l’application par le président de la commission des dispositions de l’ordonnance de 1958 prévoyant des poursuites pénales en tel cas.

M. Nicolas Ray (DR) Notre groupe a, dès l’origine, douté de la possibilité et de l’utilité d’entendre le Secrétaire général de l’Élysée. De sa possibilité en raison du débat juridique sur l’application du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs. De son utilité car, pour nous, le choix de déposer un PLFR relève du Gouvernement qui, conformément aux dispositions de l’article 20 de la Constitution « détermine et conduit la politique de la Nation ». Nous avons entendu à ce titre l’ancien Premier ministre Gabriel Attal, ainsi que Bruno Le Maire ; ces auditions ont montré qu’il y avait eu un débat entre eux et que ce débat avait été tranché. Autant dire que l’intérêt de cette nouvelle audition est assez limité, puisque nous disposons d’un grand nombre d’éléments sur ces réunions et que nous savons qu’un arbitrage a été rendu contre le dépôt d’un PLFR. Faudrait-il désormais auditionner M. Alexis Kohler à chaque fois qu’une commission d’enquête est créée au motif qu’il aurait pu, intentionnellement ou non, indirectement ou non, intervenir dans un quelconque arbitrage ou exercer une quelconque influence sur un sujet d’intérêt pour ces commissions d’enquête ?

Notre groupe a toujours été libre et responsable ; l’audition de M. Ferrand qui se déroule en ce moment même à quelques mètres de cette salle le prouve à nouveau et nous allons affirmer notre opposition à sa nomination au Conseil constitutionnel. Mais pour ce qui concerne cette commission, nous ne sommes pas persuadés qu’il faille poursuivre sur la voie que vous souhaitez.

Des refus de se rendre à une convocation ont déjà eu lieu, mais ils n’ont jamais donné lieu à poursuites pénales : ni pour M. Michel Jobert, ni pour M. Valéry Giscard d’Estaing, ni pour M. Alexis Kohler lui-même en 2021. Étant donné le peu d’intérêt de l’audition elle-même, engager une procédure pénale dans ce cas serait disproportionné. Nous devrions plutôt nous attacher à éviter que de nouveaux dérapages se produisent et qu’à l’avenir les recettes fiscales soient évaluées beaucoup plus précisément. C’est aussi ce que les Français attendent.

Mme Danielle Simonnet (EcoS). Les prérogatives du Parlement doivent être respectées, notamment celles de la commission des finances transformée en commission d’enquête. Nous nous sommes déjà prononcés sur le principe de la convocation de M. Alexis Kohler ; il doit s’y rendre. La question ne relève pas de la séparation des pouvoirs mais du contrôle de l’exécutif. Il y aurait eu des précédents, nous dit-on ; mais les précédents ne font pas le droit, et je puis vous donner un contre-exemple. M. Benjamin Haddad, président de la commission d’enquête relative aux révélations des Uber Files, était opposé à l’audition de M. Kohler que nous souhaitions, et il avait demandé au bureau de la commission d’enquête de se prononcer par un vote, si bien que nous n’avons pu l’entendre ; il était pourtant concerné en sa qualité d’ancien membre du cabinet de M. Emmanuel Macron alors ministre de l’économie. Cette décision abusive n’avait rien à voir avec le statut constitutionnel du Président de la République, mais nous avons dû nous y plier, alors que M. Alexis Kohler a bien été entendu par la commission d’enquête relative à l’affaire Benalla.

Le vote de la commission d’enquête doit être respecté. M. Alexis Kohler doit être convoqué à nouveau et des poursuites pénales doivent être engagées contre lui s’il refuse d’être auditionné. En quoi des poursuites pénales seraient-elles disproportionnées, alors qu’elles ne seraient que l’application du droit, dont nul ne peut s’exonérer ? Nous voterons en faveur de la proposition de notre président, que nous remercions d’avoir associé la commission à une décision qu’il aurait pu prendre seul.

Mme Sophie Mette (Dem). Le groupe Les Démocrates l’a rappelé en janvier dernier, l’audition de M. Alexis Kohler par cette commission d’enquête ne paraît pas conforme à plusieurs principes constitutionnels. S’il a pu être auditionné par la commission d’enquête sénatoriale sur l’affaire Benalla, c’est qu’il s’agissait d’une affaire interne à l’Élysée. L’objet de notre commission d’enquête relevant de la seule politique du Gouvernement, chargé de la politique budgétaire, cette audition ne respecterait pas le principe de la séparation des pouvoirs. De plus, les personnes qui veulent auditionner M. Alexis Kohler souhaitent l’interroger sur les arbitrages rendus par le Président de la République au cours des années 2023 et 2024 sur les sujets budgétaires, notamment sur l’opportunité de déposer un PLFR en 2024. Ce serait une manière de contourner le principe constitutionnel selon lequel « le Président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité ».

Enfin, envisager de poursuivre en justice le Secrétaire général de l’Élysée semble être une énième tentative de déstabilisation de la Ve République. En voulant poursuivre M. Alexis Kohler, c’est au Président de la République que vous souhaitez vous en prendre. Alors que la situation actuelle réclame stabilité et apaisement, cette démarche vise des objectifs contraires.