rapport d'enquête afin d’étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 — Comptes rendus des auditions

Les administrations publiques locales comprennent quant à elles les collectivités locales au sens strict, c’est-à-dire les collectivités territoriales, les groupements à fiscalité propre et les syndicats hors service public dont les recettes d'exploitation excèdent 50 % de leurs recettes totales. Ces structures représentent 265 milliards d’euros en 2022.

Le deuxième objectif pour les collectivités et groupements à fiscalité propre est une évolution des dépenses de fonctionnement sur le quinquennat de moins 0,5 % par an en volume, donc hors inflation. L’article 17 de la LPFP prévoit que, pour 2023, les dépenses devaient évoluer au niveau de l'inflation puis en deçà de 0,5 point de ce niveau par an.

Nous avons pu retracer les données qui ont été indiquées par Bercy à deux reprises dans l'année : d’abord en mars, nous avons fourni de premières analyses au moment où Bercy avait évoqué un dérapage de 6 milliards par rapport à cet objectif, puis en septembre, à la suite des déclarations des ministres pendant l'été, qui constataient un déficit des collectivités territoriales de près de 15,5 milliards, après 5,5 milliards en 2023, soit un écart de la prévision de solde des collectivités locales par rapport à la loi de programmation des finances publiques d'environ 7 milliards.

Quand nous avons analysé les données à partir de la Spocc du 31 juillet 2024, à mi-année, et extrapolé ces données sur les budgets annexes des collectivités territoriales en conservant la même tendance, nous avons en effet retrouvé ce déficit de près de 15,5 milliards. Néanmoins, nous avons aussi appelé l'attention, dans nos travaux de septembre, sur d’importantes précautions méthodologiques. D’une part, l’exécution à mi-année ne correspond pas nécessairement à l'exécution finale. De fortes variations peuvent se produire dans la seconde partie de l'année par rapport à la Spocc de l'été. Au reste, on peut aussi trouver de fortes variations entre la Spocc du 31 décembre et l'exécution définitive. C'est ce que nous avons retracé pour les années précédentes. C'est une tendance révélatrice du très fort dynamisme des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'investissement, mais nous avons souligné qu'il ne s'agissait que d’une tendance, dont nous avons rappelé qu’elle pouvait s'expliquer en partie par des décisions de l'État – ou en tout cas par des décisions qui s'imposent aux collectivités territoriales – telles que la hausse du point d'indice ou les mesures salariales prises en cours d'année. Nous rappelions enfin que l'État avait soutenu fortement l'investissement public local par des mesures de relance, puis par le fonds Vert et par le maintien à un très haut niveau – 2 milliards – des dotations d'investissement classiques comme la DETR ou la DSIL. Cette forte hausse des dépenses pouvait donc s’expliquer par ce soutien massif, ainsi que par le cycle électoral atypique durant cette période.

M. le président Éric Coquerel. Vous avez donc confirmé ces éléments tout en appelant à la prudence quant aux tendances. Le courrier du 24 septembre que vous avez adressé aux ministres va toutefois plus loin : vous y indiquez qu’il ne s’agit que d’une prévision de Bercy, dont la méthodologie est contestable puisque cette prévision repose sur une extrapolation des données d’exécution à mi-année. Je vous cite : « Les évolutions constatées au 31 juillet constituent des tendances qui comportent un niveau d'imprécision important, tout particulièrement s'agissant des dépenses d'investissement et du niveau de recettes projetées, comme en attestent les notes méthodologiques de la direction générale des finances publiques, qui accompagnent systématiquement ces données mensuelles ». Vous précisez également qu’au regard de la fragilité de la prévision des recettes et des dépenses d'investissement, « il est difficile de tenir les collectivités responsables d'une dégradation générale du solde public au regard de la trajectoire de la LPFP qui n'intègre de surcroît pas de contraintes sur les dépenses d'investissement ». Ne peut-on pas dire, compte tenu de ce que vous écriviez à ce moment-là, que vous trouviez exagérée la tendance affichée ?

Mme Cécile Raquin. On ne peut pas dire qu'elle était exagérée, parce qu'il s'agissait effectivement d'une tendance qu'on retrouve aujourd'hui. Les chiffres de la Spocc du 31 octobre montrent ce même dynamisme des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'investissement. Même s’il s’est légèrement atténué, la tendance s'est quand même vérifiée, notamment en raison de l’effet que le cycle électoral atypique a eu sur l'investissement. Il n’y a donc pas de surprise sur la trajectoire qu’on constate aujourd’hui.

En revanche, nous disions effectivement que les précautions méthodologiques étaient de mise par rapport à une exécution en fin d'année, car on constatait sur les cycles précédents des écarts qui pouvaient être importants par rapport à l'exécution à la fois des dépenses d'investissement, des dépenses de fonctionnement et surtout du niveau des recettes. Il est donc difficile de prévoir tel ou tel niveau de solde en fin d’année. Nous rappelions d'ailleurs que toutes les Spocc mentionnent cette réserve méthodologique dès leur première page, en précisant que les données dépendent également du rythme d'encaissement et de transcription des mandatements dans les comptes locaux.

M. le président Éric Coquerel. Quand je vous relis, je n'ai pas l'impression que c'était juste une analyse générale d’ordre méthodologique, puisque vous parlez d'imprécision, de fragilité de prévision des recettes et des dépenses d'investissement. Vous disiez alors précisément que les collectivités ne sont pas responsables de la dégradation générale du solde public et il me semble, à vous entendre aujourd’hui, que vous atténuez ces propos.

La dynamique des dépenses des collectivités était donc plus importante que celle prévue par la LPFP. Quelle en est l’origine ? S'agit-il uniquement du résultat de choix discrétionnaires des collectivités ?

Mme Cécile Raquin. Il est très difficile de faire la part entre ce qui relève de choix purement discrétionnaires des collectivités et ce qui relève de choix qui seraient imposés, parce qu'il y a différentes natures de dépenses dans cette évolution.

Dans le périmètre des dépenses de fonctionnement, il est aisé d’identifier certaines dépenses s’imposant aux budgets locaux, comme les mesures salariales. Elles ont une influence immédiate et non discrétionnaire. Nous avons essayé de les chiffrer – un exercice difficile – et nous avons identifié plusieurs éléments ayant eu un impact : hausse de la valeur du point d'indice, mesures pour les bas salaires, prime de pouvoir d'achat – certes facultative pour les collectivités, mais qu’il leur était difficile de ne pas verser –, revalorisation de la garantie individuelle du pouvoir d’achat (Gipa) et de certaines indemnités locales. Ces dépenses peuvent donc assez facilement être classées dans la rubrique des dépenses non discrétionnaires s'imposant de fait. D’autres dépenses, comme les revalorisations automatiques des prestations sociales prévues par la loi, s'imposent aux budgets locaux.

De nombreuses dépenses locales sont difficiles à classer, y compris celles ayant un caractère obligatoire et qui sont parfois prévues par la loi. En effet, le degré de services que la collectivité souhaite apporter aux citoyens et le niveau des dépenses qu'elle souhaite consacrer à telle ou telle compétence obligatoire varient beaucoup parmi les collectivités en raison des principes de liberté de la gestion locale et de libre administration. Pour de nombreuses compétences, par exemple scolaires ou sociales, on ne peut donc pas définir ce qui relève d’une décision discrétionnaire ou pas.

M. le président Éric Coquerel. J’entends donc que, pour le cas précis de 2024, la réponse est négative puisque ce n’est pas uniquement le résultat de choix discrétionnaires. Vous avez vous-même évoqué des cas où ces choix n’étaient assurément pas discrétionnaires.

Je voudrais maintenant vous interroger sur les recettes des collectivités. Des auditions précédentes ont montré que les recettes de TVA ou de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) se sont révélées inférieures aux prévisions. Alors que leurs dépenses sont de plus en plus contraintes, les collectivités risquent donc de manquer de moyens pour financer leurs charges. Cette situation n'a-t-elle pas été aggravée par les suppressions d'impôts locaux et l'affectation croissante de fractions d'impôts nationaux en compensation, en particulier la TVA, qui sont venues augmenter l'exposition des collectivités aux aléas macroéconomiques ? Qu’en pensez-vous ?

Mme Cécile Raquin. Des impôts locaux ont effectivement été supprimés : taxe d’habitation, dont la suppression a été la plus marquante pour les élus, et cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). L’attribution d’une fraction de TVA aux collectivités territoriales a commencé dès 2016 avec le remplacement de la DGF des régions. Ce mouvement a été poursuivi puisque la TVA est devenue une recette de compensation à la fois d'une partie de la suppression de la taxe d'habitation mais aussi d'une partie de la suppression de la CVAE.

La TVA a le mérite d'évoluer globalement comme le PIB. C’est une recette stable et dynamique dans le temps, même sur une longue période. Son dynamisme est comparable à celui de la CVAE, mais sa stabilité est plus grande. Toutefois, lorsque la croissance est relativement faible, la TVA est peu dynamique. Après les années 2021 et 2022, qui ont connu un fort dynamisme, elle a connu un ralentissement en 2023 qui semble se poursuivre en 2024. Pour cette recette, les collectivités rencontrent une difficulté, non pas de prévisibilité, mais de marge de manœuvre – qui était attendue mais ne s’est pas concrétisée au cours des deux dernières années.

Naturellement, le pouvoir de fixer les taux d’imposition des collectivités ayant été diminué par la suppression de la taxe d'habitation, leur capacité à résister à des chocs conjoncturels grâce à une adaptation par la fiscalité est moindre.

M. le président Éric Coquerel. À force de supprimer les impôts locaux, les gouvernements qui se sont succédé depuis 2017 n'ont-ils pas contribué à produire ce besoin de financement des collectivités que les ministres ont mis en avant, notamment pour expliquer le déficit ?

Mme Cécile Raquin. Je ne crois pas, parce que les impôts locaux qui ont été supprimés ont tous été compensés à 100 %. La suppression de la taxe d'habitation a été compensée pour la première fois par un mécanisme de compensation innovant. Il s’agit d’un mécanisme dynamique car le coefficient correcteur permet de tenir compte de l’évolution des bases alors que traditionnellement, les impôts supprimés étaient plutôt compensés par des dotations figées dans le temps.

Cette compensation par la TVA a été un excellent mouvement pour les régions car elle leur a permis d’échanger une recette stable, voire en baisse pendant une période – la DGF – contre une recette dynamique. Les recettes des collectivités ont donc continué à croître, même si, au cours de la dernière année, le dynamisme des recettes a été inférieur à celui des dépenses en raison notamment de la baisse des DMTO à hauteur de 22 % en 2023. On peut penser que cette tendance va se poursuivre, la dernière Spocc laisse d’ailleurs entrevoir une baisse de 17 % en 2024. Cette baisse pèse sur le niveau global des recettes. On observe que ce sont les départements qui subissent le plus l’effet de ciseau entre recettes et dépenses et que ce sont eux dont l’épargne brute diminue le plus.

M. le président Éric Coquerel. Vous confirmez donc que lorsque la TVA est dynamique, tout va bien et que lorsqu’elle diminue, comme on l'a constaté en 2023 et 2024, les choses se compliquent.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Nous avons assisté dans le débat public sur les déficits à des tentatives de faire porter la responsabilité aux collectivités locales. Trouvez-vous cela injuste ? Y voyez-vous une tentative de diversion ? Les collectivités sont-elles responsables en première ligne ?

Mme Cécile Raquin. Les élus locaux sont sincères lorsqu’ils manifestent leur incompréhension face à la responsabilité qu’on leur impute dans ce débat. La raison est simple : les collectivités sont gérées en vertu d’une double règle d’or : l’une leur imposant un équilibre de la section de fonctionnement et un équilibre de la section d’investissements et l’autre leur interdisant de financer des emprunts arrivés à maturité par des emprunts nouveaux. Face à ces contraintes, les élus gèrent des budgets à l’équilibre et ne raisonnent donc pas en termes de déficit de leurs collectivités.

Toutefois, en comptabilité nationale, il y a bien un déficit des collectivités, qui se définit tout simplement par la différence entre les dépenses totales et les recettes totales, incluant l'investissement. Il existe donc bien un besoin de financement des collectivités. Or, historiquement, elles ont toujours dégagé un excédent de financement. Leur besoin nouveau de financement, qui se traduit par un déficit au sens de la comptabilité nationale, vient accroître le déficit de la nation au sens de Maastricht. La loi de programmation des finances publiques prévoit donc, pour les Apul, un objectif de solde pour s'assurer qu’elles ont toujours une contribution positive au déficit global.

Même si les collectivités gèrent leur budget de fonctionnement en équilibre, avec un niveau de recette qui compense toujours le niveau de dépense, il reste une question, mais elle est de nature politique : quels sont les bons niveaux de recettes et de dépenses pour le pays ? Les dépenses publiques pèsent sur le même contribuable et des choix politiques doivent déterminer la répartition des recettes et des dépenses entre les collectivités et l’État ainsi que le niveau de dépenses.

Les collectivités ne peuvent pas se désintéresser de ce débat sur la contribution au déficit et à la dette publique, pour trois raisons : elles représentent 20 % de la dépense publique, elles représentent une part, certes minime, mais tout de même importante, de la dette publique et le niveau de leurs dépenses et de leurs recettes joue nécessairement sur le niveau auquel l’État peut fixer ses propres dépenses et recettes.

M. le président Éric Coquerel. La Cécile Raquin du 24 septembre était plus cash que celle qui nous parle aujourd’hui. Vous ne disiez pas à l’époque que les collectivités ne peuvent se désintéresser de ce débat ; vous disiez qu’il est difficile de les tenir responsables de la dégradation générale du solde public au regard de la trajectoire de la LPFP qui n’intègre de surcroît pas de contraintes sur les dépenses d’investissement. Avez-vous révisé votre jugement ?

Mme Cécile Raquin. Parler de responsabilité des collectivités comporte un jugement de valeur, or, en tant que directrice d’administration, je ne porte pas de jugement de valeur et ne formule pas d’appréciation politique. Nous nous employons à documenter les faits sur la base de chiffres semblables à ceux de Bercy. Nous nous efforçons d’avoir des chiffres communs avec les services de Bercy. C’est à partir de ces données que nous fournissons des raisonnements et analyses au ministre afin de documenter l’action du gouvernement.

Nous indiquions qu’il était difficile de parler de responsabilité des collectivités sur la base d’un indicateur d’investissement qui ne leur était pas imposé. En effet, la LPFP définit un objectif en matière de dépenses de fonctionnement pour les collectivités stricto sensu et un objectif de solde général pour les Apul. Le très fort dynamisme de l’investissement, dû au décalage du cycle électoral, ne nous semble pas devoir conduire nécessairement à la formulation d’un jugement sur la responsabilité des acteurs.

Toutefois, j’indiquais aussi autre chose : que ces éléments n’excluaient pas que la situation plus générale puisse justifier une contribution des collectivités à l’effort de redressement des comptes publics pour peu qu’elle soit fondée sur une exigence de soutenabilité globale et non pas sur un raisonnement fondé sur la dégradation de leur trajectoire d’investissement.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pour un gestionnaire de collectivité locale, la notion de déficit est assez théorique puisqu’une collectivité a l’obligation de présenter un budget en équilibre. On peut toutefois recourir à deux variables d’ajustement : le report de l’exercice précédent et l’emprunt. Quelle part attribuez-vous à la baisse des recettes – TVA et DMTO notamment – et à la dynamique des dépenses dans la dégradation du solde des Apul ?

Mme Cécile Raquin. La dégradation des recettes a joué un rôle prépondérant. Le produit des DMTO a accusé une baisse de 22 % en 2023 et devrait connaître une diminution de 17 à 20 % en 2024. Les collectivités ont par ailleurs été affectées par une hausse de la TVA plus faible que prévu en 2023, et il semble que cette tendance se confirme pour 2024. Le bloc communal conserve toutefois des recettes dynamiques et des marges de manœuvre fiscales, même si elles sont concentrées sur la taxe foncière.

Les dépenses de fonctionnement ont été contraintes, notamment pour la strate départementale – qui a connu une très forte dégradation de son épargne brute – mais restent plus dynamiques pour les régions et le bloc communal, notamment au niveau des groupements, comme le montre la dernière Spocc, en date du 31 octobre.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Le niveau des DMTO a connu une évolution très marquée en 2023, qui a été imparfaitement anticipée. Comment votre direction générale établit-elle ses prévisions concernant, notamment, ces taxes ? Que s’est-il passé, en la matière, entre 2023 et 2024 ? Quel est le niveau prévu des DMTO pour 2025 ?

Mme Cécile Raquin. Nous n’établissons pas de prévisions. La DGFIP a une bien meilleure visibilité au fil de l’eau sur les recettes fiscales, dont elle assure l’encaissement, même si – je vous renvoie aux réserves méthodologiques que j’indiquais – elle éprouve des difficultés à prévoir les recettes tout au long de l’année. Les départements nous parlent beaucoup de la difficulté à obtenir des informations sur les encaissements de DMTO réalisés chaque mois par les DDFIP et avoir des prévisions en la matière. On avait anticipé, dès la mi-2022, une baisse du produit de ces taxes, compte tenu de la situation du marché immobilier, de l’inflation – qui a conduit à l’augmentation des taux d’intérêt – et de l’accroissement du coût de la construction. En revanche, l’ampleur de ce mouvement était difficile à prévoir. L’ensemble des départements avaient également prévu cette évolution, comme l’attestent leurs budgets primitifs, qui reposaient sur des prévisions très prudentes. Au-delà de ces grandes tendances, on ne peut donner aux ministres de prévisions plus précises.

Il en est de même s’agissant des dépenses, pour lesquelles nous suivons les Spocc ; nous pouvons dégager des tendances, que nous enrichissons par l’analyse des budgets locaux et des décisions modificatives. Cela étant, nous indiquons toujours aux ministres qu’il ne s’agit que de grandes tendances, qui ne refléteront pas nécessairement l’exécution de fin d’année.

M. Éric Ciotti, rapporteur. La dégradation globale des soldes a des conséquences sur la situation financière de beaucoup de collectivités locales. Comment identifiez-vous et accompagnez-vous les collectivités en difficulté ? Quel est leur nombre ? Comment gérez-vous, en relation avec la DGFIP, les collectivités et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) inscrits au réseau d’alerte des finances publiques ? Quels sont ces critères d’alerte ? Sont-ils purement budgétaires ou s’étendent-ils à d’autres domaines ?

Mme Cécile Raquin. Nous suivons les soldes et les évolutions au niveau national, par strates. Nous essayons de réaliser des analyses différenciées. Il est très difficile, en effet, de raisonner globalement. À l’échelle globale, la situation financière des collectivités est plutôt bonne – meilleure, en tout cas, qu’elle ne l’était avant le covid. En revanche, si l’on examine les strates dans le détail, on constate, par exemple, que l’épargne brute des régions est en train de se réduire légèrement, que celle des départements continue sa baisse – ce qui nous laisse envisager un taux d’épargne brut inférieur à 10 % –, que celle des communes poursuit sa hausse tandis que celle des EPCI demeure stable.

Il faut toutefois entrer plus dans le détail du bloc communal, compte tenu de l’extraordinaire diversité des situations financières des communes. Notre rôle est de regarder les choses précisément, au-delà des chiffres globaux plutôt rassurants, et d’identifier les collectivités qui se trouvent en réelle difficulté.

La tâche est plus aisée pour les départements, puisqu’on peut quasiment analyser chacun de leurs budgets. En lien avec Départements de France, avec qui nous travaillons au quotidien, nous savons qu’une vingtaine – voire une trentaine d’entre eux, cette année – se trouvent en difficulté financière. Nous connaissons ceux qui sont très affectés par la baisse des DMTO, et ceux pour lesquels ces taxes représentent une part assez faible des recettes réelles de fonctionnement.

S’agissant des communes, nous devons réaliser un suivi fin avec les préfectures. Le suivi, à l’échelle du bloc communal, relève d’abord des préfets et des DDFIP, qui nous font part, lorsque cela se justifie, de la situation de telle ou telle collectivité. Nous accordons une attention plus particulière à ces communes et, si cela se révèle nécessaire, soutenons leur budget en fin d’année. Des dispositifs, tels que, notamment, les subventions exceptionnelles, sont destinés à aider les collectivités territoriales en réelle difficulté. Une enveloppe de 10 millions d’euros est ouverte à cette fin en loi de finances, qui nous permet d’alimenter, en fin d’année, les budgets en déséquilibre, que la difficulté en question soit ponctuelle, structurelle ou due à un événement exceptionnel, comme une catastrophe climatique.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous ne m’avez pas répondu sur les critères de l’inscription au réseau d’alerte. Quelle est la marge d’appréciation en la matière ? L’inscription est-elle automatique, en fonction de critères budgétaires, ou relève-t-elle d’une appréciation quelque peu subjective de la tendance suivie, voire de critères plus politiques ?

Mme Cécile Raquin. Le réseau d’alerte ne relève pas de la DGCL. Ce sont les préfets, en lien avec les DDFIP, qui décident de l’inscription des collectivités. Cette décision informelle se traduit par un suivi plus fin, plus régulier de la situation financière locale ; elle sert à prévenir des difficultés plus profondes. Pour que cette décision soit prise, il faut que les services de l’État, à l’échelon local, constatent une dégradation structurelle des conditions financières de la collectivité, des difficultés particulières de gestion ou un événement exceptionnel ayant conduit à la dégradation. Le cas échéant, la collectivité peut faire l’objet de mesures de redressement ou d’aide. Pour notre part, nous n’avons pas à connaître des inscriptions qui sont faites. Nous pouvons être saisis par le préfet, s’il l’estime nécessaire, pour apporter une aide particulière, ou par la collectivité elle-même, lorsqu’elle souhaite obtenir des informations techniques ou la mobilisation de dispositifs d’aide ou de fonds.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous ne connaissez donc pas le nombre des collectivités en difficulté ? C’est un peu étonnant.

Mme Cécile Raquin. Il ne s’agit pas tant, ici, du nombre de collectivités en difficulté que du nombre de celles que les préfets et les DDFIP jugent important de suivre localement.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vos propos m’inspirent deux questions. Premièrement, avez-vous fait des remontées sur la dégradation du besoin de financement en 2023 ? Deuxièmement, vous nous dites que vous n’êtes pas du tout associés aux prévisions établies par la direction générale du Trésor concernant la trajectoire financière et que vous n’avez pas non plus accès aux flux de la DGFIP. Y a-t-il là des vecteurs d’amélioration pour l’avenir ?

Mme Cécile Raquin. Pour 2023, sauf erreur de ma part, nous n’avons pas rédigé de note particulière ni lancé d’alerte sur la dégradation du solde. On n’a pu commencer à tirer le bilan des objectifs fixés aux collectivités par la loi de programmation des finances publiques qu’à partir des comptes exécutés de 2023. Il est donc assez logique que, pour 2023, nous n’ayons pas fait d’analyse au regard de la LPFP. En revanche, comme chaque année, nous avons suivi la situation financière des collectivités au fil de l’eau pour informer les ministres en charge des collectivités locales de l’évolution de la tendance.

Je vous confirme que nous ne sommes pas associés aux prévisions servant à établir la loi de finances ou la LPFP, qui sont réalisées par la direction générale du Trésor. Ce n’est pas illogique dans la mesure où il s’agit de prévisions macroéconomiques, qui nécessitent l’emploi de modèles reposant sur des données générales, telles que l’inflation et la croissance, pour lesquelles nous n’avons pas de compétence. Une voie d’amélioration pour ma direction et, surtout, pour les collectivités locales – qui avait commencé à être suivie, sous l’impulsion des ministres, en 2023 et 2024 – consisterait à mieux expliquer les sous-jacents de la prévision, à partager avec les collectivités locales les motivations de la prévision et à s’accorder avec les représentants des collectivités, dans toute la mesure du possible, sur la bonne trajectoire.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Nous n’avons plus d’instrument de coercition – ou disons de régulation – mais nous avons conservé la même prévision en fonctionnement et en investissement. Cela n’a-t-il pas fait l’objet d’une note à la DGT expliquant que ce n’était pas viable ?

Mme Cécile Raquin. Les compétences en matière de prévision relèvent de la DGT. Le Parlement a fait le choix de supprimer, lors du premier débat sur la LPFP, le mécanisme de contractualisation initialement prévu, qui aurait été assorti, en cas de dépassement du solde, d’un mécanisme de reprise financière. Malgré la suppression de cette incitation au respect de la loi de programmation, cette dernière n’en devait pas moins être appliquée par tous les acteurs. Les collectivités auraient dû respecter la trajectoire. Sur le plan méthodologique, la question est de savoir comment la loi de programmation peut trouver une traduction dans les décisions opérationnelles d’un gestionnaire local, dans le cadre d’une trajectoire donnée – à supposer qu’elle soit bien partagée par tous. À titre d’exemple, si l’on demande à un maire de tenir un objectif d’évolution globale inférieur de 0,5 % à l’inflation, comment cela se traduit-il dans ses décisions de dépenses et d’investissement ? Dans le cadre de l’amélioration du dialogue avec les collectivités locales, la DGCL, comme l’ensemble des administrations ayant à connaître des finances locales, pourraient continuer à travailler sur la traduction de la décision nationale dans l’élaboration des budgets locaux.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. En volume, à combien évaluez-vous la dégradation du besoin de financement des collectivités par rapport aux prévisions, en cumulé, entre 2023 et 2024 ? Pourriez-vous nous donner des éléments d’une série longue sur ce besoin de financement ? Par rapport aux excédents des années précédentes, la situation des années 2023 et 2024 est-elle exceptionnelle ? Un des éléments d’explication qui nous a été fourni lors des auditions est le caractère atypique du cycle. Le retard qu’ont connu les investissements à la suite de la crise du covid a-t-il joué un rôle prépondérant dans la rupture du cycle ?

Mme Cécile Raquin. Sur l’exercice clos 2023, le besoin de financement s’est élevé à 4 milliards d’euros. Si la tendance se poursuit sur la fin de l’année, et sous réserve des précautions méthodologiques que je rappelais, il pourrait atteindre 7 milliards. Les collectivités connaissaient en effet, au cours des années précédentes, un excédent de financement. La situation de 2023 et de 2024 est donc atypique. Le niveau de l’investissement est un facteur d’explication assez prépondérant. Le cycle électoral a été marqué, en son début, par une très forte progression de l’investissement, à un niveau que l’on n’avait pas connu depuis les mandats communaux de la période 2002-2007. Elle a été nourrie par le décalage lié à l’arrêt des investissements en 2020. Ceux-ci ont connu une très forte reprise en 2021 et en 2022. On ne retrouve pas cette linéarité au cours des cycles précédents. Le fort soutien de l’État, par le biais du plan de relance, a fortement stimulé l’investissement local lors de la reprise de cycle, à la sortie du covid. La poursuite de ce soutien par la DSIL, la DETR et le fonds Vert a encouragé les élus à conserver ce niveau. En sortie de crise, en 2022 et en 2023, les collectivités présentaient un niveau d’épargne brute tout à fait satisfaisant qui leur a permis – c’est particulièrement le cas pour le bloc communal – de soutenir un fort niveau d’investissement local sans accroître la dette.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Quel est le rythme des réunions du Haut Conseil des finances publiques locales et quelle est la nature de ses travaux ?

Y a-t-il un effet de base dans les recettes ? Autrement dit, la moindre hausse de TVA et les pertes de DMTO en 2023 ont-elles été constatées en base en 2024 et, le cas échéant, à quel moment ?

Mme Cécile Raquin. Le HCFPL a tenu sa première réunion en septembre 2023 et s’est réuni une deuxième fois en avril 2024. Lors de son installation, le ministre des finances a indiqué qu’il aurait vocation à se réunir environ tous les six mois, pour dialoguer avec les collectivités et travailler en complément du Comité des finances locales, sans s’y substituer.

Effectivement, on constate un effet de tendance sur les DMTO et la TVA, tant en 2023 qu’en 2024.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Philippe Lottiaux (RN). Je vous remercie de ces propos qui relativisent la petite musique selon laquelle les collectivités locales sont responsables de la situation. Les collectivités représentent moins de 6 % de la dette publique. Même avec un besoin de financement que vous estimez potentiellement à 7 milliards cette année, on est très loin des plus de 150 milliards de déficit du budget de l’État. Néanmoins, vous faites état d’un besoin de financement exceptionnel des collectivités. Cela m’amène à vous poser trois questions. Premièrement, la situation qu’elles connaissent n’est-elle pas le fruit des injonctions contradictoires auxquelles elles sont soumises ? D’un côté, on leur impose des dépenses supplémentaires et, de l’autre, on leur demande de moins dépenser ; on les incite à investir tout en leur interdisant d’être en déficit.

Deuxièmement, les régions ne maîtrisent quasiment plus leurs recettes, et les départements et les communes le font de moins en moins. Parallèlement, les collectivités n’ont pas la main sur une grande partie des dépenses. Ce grand écart est-il viable, à terme, ou cela va-t-il continuer à creuser leur besoin de financement ?

Troisièmement, dans ce cycle d’investissement, qui connaîtra logiquement son apogée en 2024 et en 2025, juste avant les élections de 2026, le fait de contraindre les recettes, comme d’aucuns voudraient le faire, ne va-t-il pas conduire à l’effet inverse de celui qui est recherché ? Autrement dit, les collectivités ayant moins de recettes, donc moins d’autofinancement, n’emprunteront-elles pas davantage et ne creuseront-elles pas le déficit au lieu de contribuer à le résorber ?

Mme Cécile Raquin. Les collectivités représentent une part minoritaire de la dette publique, dont le pourcentage par rapport au PIB est stable. Cela étant, elles pèsent sur la dette publique, sur le niveau de déficit au sens maastrichtien et représentent 20 % de la dépense publique. Le niveau de leurs dépenses et de leurs recettes a donc un impact sur le niveau de dépenses et de recettes global. On peut comprendre les élus qui demandent à contribuer à leur juste part, mais il faut prendre en compte le chiffre, très élevé, de 20 % des dépenses publiques, au même titre que la dépense de l’État et de la sécurité sociale.

Il est vrai que les recettes de certaines collectivités sont procycliques. C’est particulièrement le cas des DMTO ; c’est aussi le cas, dans une certaine mesure, de la TVA. Par définition, en période de baisse des recettes, deux mécanismes sont possibles : soit jouer sur d’autres recettes – perçues localement ou issues du soutien de l’État , soit réduire la dépense lorsque le cycle diminue et puiser dans les excédents passés – ce que font nombre de collectivités. Si les collectivités n’ont pas accru substantiellement leur endettement alors que leur épargne brute diminuait fortement, et si elles ont maintenu parallèlement un haut niveau d’investissement, c’est parce qu’elles ont puisé dans leur fonds de roulement. Sur 2024, le fonds de roulement a diminué de 10 milliards, ce qui est tout à fait logique : les collectivités ont puisé dans leurs excédents passés, ce qui est la marque d’une gestion saine. On parle beaucoup de la baisse des DMTO, qui reflète les difficultés du marché immobilier, mais il faut aussi rappeler que trente-cinq départements avaient provisionné, comme la loi les y autorisait, des recettes de DMTO des années précédentes : ces provisions s’élevaient à près de 1 milliard dans les comptes des départements, fin 2023. Les départements qui ont constitué ces provisions ou qui avaient un fonds de roulement ont pu amortir la baisse des DMTO dans le temps.

L’objectif d’une baisse de recettes, en tout cas telle qu’elle était pensée à l’article 64 initial du PLF 2025, tel qu’il avait été présenté, est de parvenir à une baisse de dépenses, à terme, à due concurrence. Pour les collectivités, le temps d’ajustement peut être relativement long – tout dépend des strates, de la rigidité, de la part de la masse salariale au sein de la collectivité : cela réclame une analyse fine. Le mécanisme immédiat, en cas de baisse de recettes, si la dépense ne peut pas s’ajuster automatiquement, est la baisse de l’épargne brute. Cette dernière peut entraîner, à défaut de réserves, une baisse de l’investissement ou un accroissement de l’endettement.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). J’aimerais soulever la question de l’autonomie fiscale des collectivités locales au regard des investissements colossaux dont elles ont besoin, et la France avec elles, compte tenu de l’état des ouvrages d’art, des bâtiments scolaires et de nombreux bâtiments publics en général. Vous semble-t-il réaliste de continuer à les priver de leur autonomie fiscale ? Pensez-vous qu’elles conserveront malgré cela les capacités de s’adapter à ces besoins d’investissement ?

Mme Cécile Raquin. Je répondrai à votre question, qui est de nature politique, d’abord sur le plan du droit. Notre Constitution ne prévoit aucune autonomie fiscale des collectivités locales. Elle consacre le principe d’autonomie financière locale, qui est le corollaire de la libre administration des collectivités territoriales et implique la prévisibilité de leurs recettes. La loi organique du 28 mars 2003 définit les critères de leur ratio d’autonomie financière permettant qu’elles disposent toujours de recettes libres d’emploi.

Sur cette base, deux écoles s’opposent, entre lesquelles il ne m’appartient pas de choisir. Certains considèrent que ce qui importe est la stabilité et la prévisibilité des recettes, ainsi que leur croissance à hauteur de celle du PIB. D’autres considèrent qu’il faut offrir aux collectivités locales un levier fiscal pour qu’elles aient une marge de manœuvre. Pour ma part, je me fonde sur les propos de Catherine Vautrin, ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation, qui a jugé nécessaire de rouvrir le débat sur le financement des services publics locaux.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Ma question était en effet de nature politique mais visait à obtenir votre avis technique sur la capacité d’adaptation des collectivités locales aux investissements qu’elles ont à faire en l’absence d’autonomie fiscale, dont j’ai pris note qu’elle ne figure pas dans la loi.

Le président du Comité des finances locales, André Laignel, a évalué à 10,1 milliards les coupes budgétaires subies par les collectivités territoriales, en additionnant plusieurs mesures. Confirmez-vous ce chiffre ?

Mme Cécile Raquin. S’agissant des investissements effectués par les collectivités locales, elles ont besoin de recettes dynamiques, stables et prévisibles selon les uns, d’un levier permettant de réagir aux chocs macroéconomiques selon les autres, qui pensent notamment aux communes. Cette alternative, dont les deux branches sont documentées, fonde un débat de nature politique, ouvert parmi les élus. La suppression de la taxe d’habitation a été une réponse à cette interrogation.

S’agissant du montant avancé par le président du CFL, il ne m’appartient pas de le confirmer ou de l’infirmer. Le président Laignel a indiqué que l’effort demandé aux collectivités locales dans le projet de loi de finances pour 2025 est supérieur à 5 milliards, considérant que ce chiffre ne tient pas compte de toutes les mesures impactant leurs finances. Je n’ai pas le détail de son décompte.

M. le président Éric Coquerel. La DGCL n’est-elle pas en mesure d’en faire l’analyse pour confirmer ou infirmer ce chiffre ?

Mme Cécile Raquin. Nous ne connaissons pas les modalités de calcul qu’utilise le président Laignel ni les mesures qu’il a prises en considération. Ce que je peux dire, c’est que le projet de loi de finances pour 2025, à son article 64, prévoit un effort de 5 milliards, et une baisse de 1 milliard sur le fonds Vert.

Mme Estelle Mercier (SOC). « Gestion saine », « dette qui n’a pas évolué depuis trente ans », « équilibre des comptes des collectivités locales » : je vous remercie, madame la directrice générale, de remettre les pendules à l’heure en contredisant les propos accusateurs tenus devant nous par Bruno Le Maire en septembre, faisant porter sur les collectivités locales la responsabilité du dérapage du déficit. Nous savons désormais qu’il s’agit plutôt d’un écart entre la prévision et la réalité budgétaire des collectivités locales, dû à une absence de régulation et de mécanisme de coercition – pour reprendre le mot intéressant de M. Lefèvre.

Ma première question porte sur la méthode. Le programme de stabilité fonde systématiquement ses prévisions sur le taux d’inflation des ménages. Or les dépenses des collectivités territoriales n’ont rien à voir avec celles des ménages et ne suivent pas cette inflation moyenne.

En 2022 et en 2023, elles ont subi des taux d’inflation très élevés, s’agissant notamment de leurs dépenses de fonctionnement. En 2022, l’inflation du panier du maire, dispositifs salariaux compris, était de près de 12 % ; elle était de 15 % s’agissant des marchés, des travaux et des achats de matériels. Ne pouvions-nous pas prévoir, pour 2024, que le montant de leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement allait augmenter, non en volume mais en valeur ?

Mme Cécile Raquin. J’ai confirmé, à l’oral et par écrit, les chiffres du ministre de l’économie et des finances. L’extrapolation de la tendance figurant dans la Spocc du 31 juillet fait apparaître un écart de 15,5 milliards avec la prévision de la LPFP 2023 – 2027.

S’agissant du panier du maire, l’Association des maires de France (AMF) considère que l’inflation nationale, sur laquelle est fondée cette prévision, n’est pas applicable telle quelle aux dépenses des collectivités locales, notamment celles des communes, pour lesquelles les conséquences de la hausse des coûts de l’énergie et de l’alimentation sont alourdies. Nous avons pris note de ces observations.

Toutefois, le mode de calcul de l’inflation ne relève pas de la DGCL. Il serait intéressant de faire étudier par l’Insee et par la direction générale du Trésor la possibilité d’analyser plus finement les dépenses des collectivités locales et de produire une contre-expertise des chiffres de l’inflation du panier du maire avancés par l’AMF.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Le chiffre de 15,5 milliards représente-t-il le cumul des écarts de 2023 et de 2024 ou uniquement l’écart de 2024 ? Bruno Le Maire a évoqué un écart de 16 milliards en fin d’année 2024. Par ailleurs, êtes-vous en mesure de chiffrer l’écart à la prévision qui aurait été constaté si l’article 23 de la LPFP 2023-2027 avait été voté ?

Mme Cécile Raquin. Le chiffre de 15,5 milliards représente, par extrapolation, sous toutes les réserves méthodologiques que j’ai rappelées et sur la base de la tendance observée fin juillet 2024, l’écart avec la prévision pour 2024 de la LPFP. Il ne s’agit pas du cumul des chiffres de 2023 et de 2024.

Nous ne sommes pas capables de dire ce qu’il en aurait été en présence d’un mécanisme de sanction ou de reprise financière. Bien entendu, en cas de reprise intégrale, la trajectoire aurait été tenue. Nous ignorons à quel point un tel mécanisme aurait incité les collectivités locales à tenir la trajectoire et dans quelle mesure il aurait prévenu une dégradation de leur situation financière.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Quel est le chiffre cumulé pour 2023 et 2024 ? S’il est de 15,5 milliards pour 2024 sur une dégradation totale de 57 milliards, ce n’est pas négligeable.

Mme Cécile Raquin. Sur la base de la tendance de dépenses, nous avons calculé un déficit de 15,5 milliards en 2024 et de 5,5 milliards en 2023.

Mme Estelle Mercier (SOC). Ma seconde question porte sur la connaissance de la réalité budgétaire des collectivités locales. Dès le mois de mars, leurs budgets sont connus et votés. Ils ne suffisent pourtant pas, dites-vous, à fonder des prévisions fiables. Or le budget d’une collectivité locale, s’agissant notamment des dépenses de fonctionnement, est exécuté pour 95 % à 100 % de ses prévisions. S’il en était ainsi du budget de l’État, la présente commission d’enquête n’aurait pas lieu d’être.

Les budgets des collectivités sont suffisamment fiables pour faire l’objet d’une analyse dès le mois de mars. Des reports d’investissements d’une année à l’autre sont possibles, mais ils s’inscrivent dans le cadre des plans pluriannuels d’investissement (PPI). La prévision est donc possible. Était-il envisageable de procéder à des ajustements en cours d’année pour revoir les prévisions à la hausse ou à la baisse ?

Mme Cécile Raquin. Nous procédons à de telles analyses, fondées sur les comptes de gestion de l’exercice clos de l’année précédente et complétées par une forme d’analyse prospective sur la base des budgets des collectivités dès qu’ils sont disponibles, en mars ou en avril, et tout au long de l’année si nous avons connaissance de décisions modificatives.

Toutefois, les budgets votés par les collectivités, notamment ceux des plus grandes d’entre elles et plutôt en fin d’année, sont réajustés, parfois plusieurs fois par an, par des décisions modificatives. Les dépenses d’investissement et les recettes, dont certaines sont difficiles à prévoir, présentent parfois de fortes variations. Nous sommes donc obligés de faire preuve des mêmes réserves sur le solde des budgets votés que sur l’analyse des comptes tout au long de l’année. Seules les dépenses de fonctionnement présentent une tendance fiable.

M. Thibault Bazin (DR). L’écart entre les prévisions et la réalité résulte en partie de facteurs exogènes, tels que l’évolution des taux et des transactions, qui ont sur les collectivités locales des effets décalés, s’agissant notamment de la fiscalité économique et immobilière.

Quelles sont, dans les prévisions, la part certaine – fondée sur l’extrapolation de l’année n-1 – et la part incertaine – fondée sur une estimation des recettes de l’année ? Dans le cas d’espèce, comment l’écart négatif entre les prévisions de recettes et les recettes effectives a-t-il été anticipé ? Ces questions visent à comprendre comment est prise en compte la part de risque inhérente aux prévisions.

Mme Cécile Raquin. Comme je vous l’ai dit et écrit s’agissant des prévisions de la direction générale du Trésor, nous n’en connaissons ni la méthodologie ni les sous-jacents. Nous ne savons ni comment ni pourquoi tel niveau de recettes des collectivités locales y a été inclus. Comme vous l’a indiqué la directrice générale des finances publiques lors de son audition, ses services transmettent au fur et à mesure de l’année les niveaux d’encaissement des impôts à la direction générale du Trésor, qui les inclut dans son modèle et ajuste ses prévisions.

S’agissant des prévisions effectuées par les collectivités locales pour construire leurs budgets, elles se sont avérées justes sur les DMTO, parce que la tendance du marché leur laissait présager une poursuite en 2024 de la baisse du nombre de transactions constatée l’année dernière. S’agissant de la TVA, la prévision, qui est difficile à établir pour les collectivités locales comme pour l’État, s’est avérée supérieure aux recettes constatées.

M. Thibault Bazin (DR). Le problème pour certaines collectivités locales, notamment les conseils départementaux, a tenu au fait qu’ils ont reçu certaines notifications après avoir pris conscience que leur budget était en deçà de leurs prévisions. Je pense au fonds de compensation de la TVA et aux DMTO. Certaines collectivités locales ont voté des budgets dont la partie recettes ne prévoyait pas une baisse aussi forte et ont connu des difficultés. Quels enseignements en tirer ?

S’agissant de la fiscalité économique et immobilière, l’État a une meilleure visibilité que les collectivités. Quelles recommandations pouvez-vous formuler pour corriger le tir dès l’an prochain ?

Mme Cécile Raquin. Notre analyse des budgets initiaux des conseils départementaux pour 2024 a montré qu’ils avaient une vision globale assez juste de la poursuite de la baisse des DMTO, malgré les différences de situation. Votre question concerne plutôt la DGFIP, qui a la meilleure vision sur les rentrées fiscales au fur et à mesure de l’année.

Nous dialoguons tout au long de l’année avec les collectivités locales pour les informer des tendances que nous percevons, non sans leur faire observer que toutes ne sont pas révélatrices des rentrées fiscales de l’année, compte tenu de décalages parfois importants, par exemple en matière de DMTO, dont certains conseils départementaux inscrivent la recette en toute fin d’année.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Vous dites qu’il ne vous appartient pas de confirmer ou d’infirmer les calculs de M. Laignel, qui s’est exprimé au congrès des maires, sur France 3, sur France Info, sur France Bleu et devant l’AMF au sujet du montant dont il estime que les collectivités locales sont privées. Est-ce à dire qu’aucun ministre ne vous a demandé de valider ou d’infirmer les calculs de M. Laignel ?

Mme Cécile Raquin. Le chiffre annoncé par M. Laignel, nous n’en avons pas le détail. Lorsqu’il l’a annoncé, nous ne connaissions que les économies prévues dans le champ des collectivités locales par le projet de loi de finances pour 2025.

Nous pouvions les chiffrer précisément car elles reposaient sur trois dispositions : la mise en réserve d’une partie des prélèvements sur recettes (PSR) à l’article 64 ; des économies sur le FCTVA ; un écrêtement des recettes de TVA par le biais de la suppression temporaire en 2024 de la prise en compte de leur dynamique. À ces 5 milliards s’ajoutent 1 milliard d’économies sur le fonds Vert et 500 millions de baisses des variables d’ajustement.

Hors du périmètre du projet de loi de finances, la question de la hausse du taux de cotisation à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) s’est posée. Elle aurait pesé sur les budgets des collectivités locales à hauteur de 1 milliard et aurait été lissée sur plusieurs années, avec une hausse de trois points par an.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Un ministre vous a-t-il demandé de confirmer ou d’infirmer les chiffres avancés par M. Laignel ?

Mme Cécile Raquin. Non. Les ministres m’ont demandé de chiffrer les mesures relatives aux collectivités locales figurant dans le projet de loi de finances.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Les rapports mensuels transmis dans le cadre de l’instruction comptable M14 permettent-ils de corriger en temps réel les prévisions sur lesquelles se fondent les budgets des communes ? À défaut, quels ajustements méthodologiques peuvent être envisagés pour améliorer la réactivité face aux évolutions constatées ?

Mme Cécile Raquin. Nous actualisons nos prévisions en temps réel sitôt que la DGFIP nous transmet des données. Nous pouvons être amenés à faire part aux ministres de la tendance des finances locales que nous percevons.

S’agissant de la trajectoire prévue par la LPFP, son actualisation n’était pas prévue et aurait supposé l’adoption d’un autre projet de loi, si telle avait été la volonté du gouvernement. Toutefois, en raison de son caractère pluriannuel et des engagements pris par la France auprès de la Commission européenne qui y figurent, elle n’a pas vocation à être actualisée si rapidement.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Avez-vous analysé l’impact des écarts entre prévision et exécution sur la capacité des collectivités territoriales à maintenir leurs services publics en 2025, notamment dans les secteurs prioritaires que sont l’éducation, le logement et la transition écologique ?

Mme Cécile Raquin. Nous avons donné – c’est notre rôle – notre avis aux ministres sur la soutenabilité des économies susceptibles d’être réalisées sur les budgets locaux. Nous avons porté une appréciation technique sur le rythme et le quantum de ces économies. Les modalités de leur réalisation, si elles avaient été votées par le Parlement, relèvent de la libre administration des collectivités locales.

Au demeurant, le mécanisme d’écrêtement des recettes prévu par le gouvernement les laissait libres d’imputer cette baisse de recettes aux dépenses de fonctionnement ou d’investissement et selon la nature des dépenses. Certaines d’entre elles ont d’ores et déjà engagé des budgets comportant des économies importantes et dont les modalités varient beaucoup selon les choix locaux.

M. Emmanuel Mandon (Dem). En ce qui concerne l’évolution des dépenses des collectivités territoriales, votre démonstration semble convaincante. Vous avez rappelé une conjoncture exceptionnelle faite notamment des suites de la crise du covid, d’une forte incitation de l’État à maintenir un niveau de dépenses dynamique et du cycle électoral.

Le pouvoir de taux des collectivités locales étant désormais limité, tout le monde a bien compris que ces dernières ne sauraient être tenues pour seules responsables de la situation, d’autant qu’elles sont assujetties à une double règle d’or qui leur interdit d’équilibrer par l’emprunt leurs dépenses de fonctionnement. Peut-on dire que la substitution du PSR aux impôts locaux a modifié le rapport des élus locaux à la dépense publique ?

Mme Cécile Raquin. En 2023, les dépenses d’investissement des collectivités locales ont été très dynamiques. Leur hausse a été de 10,9 %, soit davantage que la prévision de la LPFP, qui était comprise entre 8,3 % et 8,7 %. Quant aux dépenses de fonctionnement, leur tendance haussière s’est confirmée à hauteur de 5,9 %.

Je pense que la suppression du pouvoir de taux, essentiellement par le biais de la suppression de la taxe d’habitation, a modifié le rapport des élus locaux à la dépense publique ainsi que leur capacité à se projeter dans l’avenir. J’ai avec eux des échanges nombreux et réguliers : ils ont le sentiment d’avoir perdu la maîtrise de leur budget.

Même si de nombreux outils sont encore à leur disposition, au premier rang desquels la taxe foncière et la taxe d’habitation sur les résidences secondaires dans les zones tendues ainsi que les redevances et les tarifications des services publics locaux, les maires ont désormais une perception modifiée de leur capacité à réagir à un choc externe. L’enjeu, pour eux, est d’avoir des recettes variées, prévisibles, stables et dynamiques.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Il est utile de compléter le point de vue des collectivités locales par celui de la comptabilité nationale, où le champ des dépenses des Apul, qui tient en même temps de la décentralisation et de la logique de l’État unitaire, pèse sur les mêmes contribuables et finance toujours de la dépense publique, sous l’angle de la soutenabilité.

Les collectivités locales sont soumises à des injonctions contradictoires. Par exemple, suivre une trajectoire vertueuse de mise en application de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) suscite des besoins de financement considérables, estimés au bas mot à 12 milliards, et à 21 milliards par l’Inspection générale des finances (IGF). À combien estimez-vous ces besoins de financement ?

Mme Cécile Raquin. Nous n’avons pas chiffré les dépenses d’investissement liées aux besoins de la transition écologique. Le gouvernement a largement repris à son compte les évaluations de l’Institut de l’économie pour le climat (I4CE), prévoyant un besoin massif d’investissement, à hauteur de 23 milliards, dans les années à venir. Ce chiffre semble faire consensus.

La question qui se pose est celle du rythme de ces investissements et de leurs modalités de financement, donc celle, récurrente, de la capacité des budgets locaux à dégager de l’épargne pour financer des investissements absolument nécessaires à l’avenir en maîtrisant le niveau d’endettement et sans accroître le déficit de la nation.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Les estimations précédentes, d’environ 5,5 milliards, étaient loin du compte.

S’agissant de la nature des dépenses d’investissement engagées par les collectivités locales, j’aimerais connaître la part relative des dépenses imposées par l’État et de celles qui sont à la main des collectivités. Vous avez dit avoir des difficultés à distinguer les deux. Puis-je vous en demander les raisons méthodologiques ?

Mme Cécile Raquin. Il est vraiment très difficile de distinguer la part d’investissement qui découle de demandes de l’État de celle qui résulte de choix des collectivités locales.

Les investissements locaux relèvent par définition de choix locaux, même si l’État peut jouer un rôle d’incitation par le biais des préfets, dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) et des agences de l’eau, par exemple lorsqu’il est nécessaire de rénover les réseaux. Certaines politiques sont par nature très partenariales, et celles qui supposent des investissements le sont particulièrement.

Pour sa part, la DGCL analyse et rend publics les types d’investissement réalisés par les collectivités avec les dotations qu’elle gère – c’est-à-dire la DETR, la DSIL et la DSID, qui représentent 2 milliards. La direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) réalise le même travail pour le fonds Vert. Nous publions tous les ans des bilans très détaillés qui permettent de savoir quels sont les investissements financés par les communes grâce à ces dotations, qu’il s’agisse d’infrastructures, d’équipements et de travaux de rénovation des écoles ou de rénovation thermique des bâtiments. Les données sur l’intégralité des investissements que nous avons financés sont en libre accès.

M. le président Éric Coquerel. Je suis très heureux que vous ayez cité l’étude réalisée par I4CE. Elle indique que, d’ici à 2030, il faudra que l’État investisse chaque année 50 milliards de plus et les collectivités locales 23 milliards.

Je m’éloigne un peu du champ de cette commission, mais je profite de votre présence pour vous demander si vous avez l’impression qu’on en prend le chemin.

Mme Cécile Raquin. La création du fonds Vert a très clairement permis d’inciter les collectivités locales à orienter davantage leurs investissements vers la transition écologique. Les 2 milliards consacrés par ce fonds à des investissements purement verts se sont ajoutés aux dotations classiques, dont le montant a été maintenu à 2 milliards.

Par ailleurs, nous avons prévu une trajectoire de verdissement pour la DSID, la DETR et le fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT), dont les crédits devront être consacrés à hauteur de 35 % à des investissements verts à partir de 2025.

En matière d’investissement local, les subventions de l’État permettent de financer des actions qui contribuent directement à la transition écologique, mais aussi de s’assurer que soit retenu le meilleur niveau technologique ou la meilleure norme environnementale pour les autres actions. La rénovation d’une école ne constitue pas forcément un investissement vert, mais on peut à cette occasion y intégrer des éléments qui contribuent à la transition écologique, par exemple en végétalisant la cour. Il en est de même pour l’entretien de la voirie. Beaucoup d’investissements ne sont pas verts par nature, mais on peut profiter des travaux pour adopter le meilleur standard environnemental.

M. le président Éric Coquerel. Lors de son audition, M. Laignel a estimé qu’un investissement de 1 milliard par l’État dans le fonds Vert se traduisait par 5 milliards d’investissement par les collectivités locales. Est-ce que vous le confirmez ?

Mme Cécile Raquin. Oui. C’est l’effet de levier qui est attendu du fonds Vert.

M. le président Éric Coquerel. Or on baisse de 1,5 milliard les crédits du fonds Vert, ce qui n’est pas la meilleure idée…

Mme Cécile Raquin. Les collectivités vont devoir présenter un budget vert, avec une nomenclature comptable permettant de mieux identifier les investissements verts et d’avoir un débat démocratique à leur sujet.

M. Pierre Henriet (HOR). Nous sommes tous membres des commissions d’élus de la DETR : depuis plusieurs années, les différentes consignes ministérielles s’entrecroisent, ce qui limite la visibilité pour les préfectures et plus encore pour les donneurs d’ordre que sont les collectivités locales. Cette organisation en silos ne contribue-t-elle pas à rendre plus difficile l’exercice de prévision budgétaire par les collectivités, ces dernières ayant du mal à connaître le montant des dotations dont elles bénéficieront ?

Une étude marquante du CNEN a évalué à 2,5 milliards le coût annuel de l’inflation normative pour les collectivités. N’avons-nous pas là un véritable problème de fond ? Confirmez-vous l’estimation de ce coût, qui n’est pas sans effet sur la dérive budgétaire ?

Mme Cécile Raquin. Nous essayons d’avoir la politique la plus claire possible en matière de DETR et de DSIL, précisément pour que l’État oriente les investissements des collectivités. Le travail interministériel permet d’aboutir à une circulaire du ministre chargé des collectivités locales donnant clairement aux préfets les priorités pour les dotations.

Ces priorités sont définies de manière très large. Pour la DSIL, il s’agit de la rénovation des bâtiments, de leur mise en sécurité et de l’amélioration de l’accessibilité, mais aussi de tous les grands travaux rendus nécessaires par l’accroissement de la population et par la transition écologique. S’agissant de la DETR, les priorités nationales peuvent être complétées par des priorités locales fixées par les commissions d’élus. Ce cadre permet de présenter une vision transversale des priorités de l’État, complétées par celles des élus locaux.

Comme vous le savez, Mme Vautrin avait fait part de sa volonté de poursuivre le rapprochement du fonds Vert, de la DSIL, de la DETR, du FNADT et de la DSID, en harmonisant leurs calendriers et leurs modalités de gestion pour faciliter les demandes de subventions par les élus locaux.

S’agissant du coût des normes, le montant que vous avez cité est bien celui qui figure dans le rapport annuel du CNEN. Cette évaluation repose sur une analyse des surcroîts de charges occasionnés par les projets de textes qu’il a examinés.

Je relève que les projets de textes réglementaires présentés au CNEN sont des décrets d’application des lois. Il n’y a plus de décrets autonomes, car le secrétariat général du gouvernement (SGG) applique une politique stricte consistant à demander au ministère proposant un tel décret de le justifier de manière très précise et de supprimer une autre norme en contrepartie. Cela a vraiment permis de freiner la production de décrets autonomes.

La très grande majorité des textes présentés au CNEN est désormais constituée par des décrets d’application des lois. Cela pose des questions relatives au renvoi à des décrets par les lois, au degré de détail de celles-ci et à la place que l’on souhaite accorder au pouvoir réglementaire local – notamment aux délibérations locales – par rapport au pouvoir réglementaire national.

M. Pierre Henriet (HOR). J’ai assisté récemment à une commission d’élus de la DETR. En 2024, on a demandé aux élus de déposer leurs projets en décembre et la circulaire a été publiée en février. Il y a donc un décalage entre les souhaits des élus et les orientations retenues par la circulaire. J’espère que cela ne sera pas de nouveau le cas en 2025.

S’agissant du poids des normes, certains nouveaux dispositifs semblent n’avoir pour unique objectif que d’alimenter la production administrative. Ainsi, les très beaux programmes que sont Petites Villes de demain et Villages d’avenir, administrés par l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), paraissent avoir pour seul effet de contribuer à l’inflation normative sans pour autant créer des investissements concrets.

Mme Cécile Raquin. La DGCL a également pour rôle d’exercer la tutelle de l’ANCT. Petites Villes de demain et Villages d’avenir sont des programmes de développement territorial dont l’objectif est bien de faire naître des projets d’investissement.

Mais dans certains cas, les collectivités ne disposent pas en interne des compétences nécessaires en ingénierie pour élaborer puis conduire les projets. Le programme leur apporte alors une aide, soit en mettant à leur disposition un chef de projet ou en cofinançant son recrutement, soit en fournissant directement un bureau d’études.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Notre commission d’enquête a pour objet d’examiner les écarts entre les prévisions et les réalisations de recettes mais aussi de dépenses. Je vais commencer par ces dernières.

La loi de finances initiale pour 2024 prévoyait une progression de 2 % en valeur des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Cette prévision a été réajustée à 1,8 %, sans d’ailleurs que l’on sache pourquoi. On a annoncé successivement que la croissance de ces dépenses atteindrait 7 % en exécution, puis 6 %, puis 5 %. On finira probablement l’exercice avec une hausse de 4,6 %.

On nous avait expliqué en juillet que la dérive des dépenses des collectivités territoriales atteignait 16 milliards, dont 10 milliards pour les dépenses de fonctionnement et 5 à 6 milliards pour les dépenses d’investissement. Ce n’est pas du tout le cas puisque, d’après mes derniers calculs, l’écart par rapport aux prévisions serait compris entre 7 et 8 milliards.

D’où sortaient ces prévisions ? Vous avez indiqué que la direction générale du Trésor ne vous associait nullement à l’élaboration d’une prévision réaliste d’évolution des budgets de fonctionnement.

Quant à la progression des investissements, elle avait été évaluée à 7,8 % en raison du cycle électoral. Or, si le bloc communal est concerné par les élections, ce n’est pas le cas des départements et des régions.

Pourriez-vous nous expliquer pourquoi votre direction générale n’a pas été associée aux prévisions pour 2023 et 2024 ? C’est quand même assez curieux. Qu’en pensez-vous ?

Mme Cécile Raquin. Je vous confirme que je ne suis pas associée à ces prévisions. Comme je l’ai indiqué précédemment, cela peut s’expliquer par le fait que les prévisions réalisées par la direction générale du Trésor ne sont pas de même nature que celles que nous faisons en matière de finances locales. Celles du Trésor reposent sur des modèles et des paramètres macroéconomiques qui ne relèvent pas de la compétence la DGCL, notamment en matière d’inflation et de croissance. Les rôles de deux administrations sont différents.

Les anticipations finalement retenues reposaient sur deux éléments : les prévisions, d’une part, et un choix politique à l’occasion de la LPFP, d’autre part. Ce dernier consistait à demander aux collectivités locales de faire progresser leurs dépenses au même rythme que celui de l’inflation en 2023, puis de les faire évoluer à 0,5 point en deçà de l’inflation lors des années suivantes.

Ce n’était pas seulement une prévision. C’était aussi le choix d’un certain niveau de dépenses des collectivités territoriales. Le projet de LPFP comprenait d’ailleurs un article 23 qui prévoyait un mécanisme de correction destiné à s’assurer que les collectivités territoriales respecteraient l’objectif fixé. Cela montre bien que, pour les concepteurs de la LPFP, cet objectif ne serait pas atteint spontanément et qu’il fallait un dispositif de maîtrise des dépenses de fonctionnement pour y arriver.

S’agissant des dépenses de fonctionnement effectivement constatées, nous confirmons que la dernière Spocc fait état d’une progression de 5,9 % par rapport à la même date en 2023. Cela correspond à ce que l’on pouvait anticiper, mais ce niveau est bien supérieur à celui qui était prévu par la LPFP.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous n’avez pas répondu s’agissant de l’exercice 2023.

Mme Cécile Raquin. Comme je l’ai indiqué dans une réponse précédente, nous n’avons pas produit d’analyse en 2023 car nous ne disposions pas des comptes définitifs permettant d’apprécier l’écart par rapport à la trajectoire fixée par la LPFP. Nous avons commencé nos analyses en 2024 sur la base des comptes clos de 2023.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Comment se fait-il que la chute des recettes issues des DMTO ait été sous-estimée en 2023 et en 2024 ? Avez-vous été associée aux prévisions ?

Mme Cécile Raquin. Non. La DGFIP suit les encaissements des DMTO mois par mois et elle signale si des difficultés sont à prévoir en cours d’année.

Dès la mi-2022, nous avions perçu que la tendance était à la baisse, sans pouvoir évaluer quels seraient les résultats de manière précise. Les signes d’un retournement du marché immobilier apparaissaient tous très clairement. On savait que la hausse des taux d’intérêt aurait nécessairement une influence sur le coût des emprunts pour les ménages, et donc sur le nombre de transactions.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Cependant, les recettes des DMTO ont été évaluées à 18 milliards tant en 2023 qu’en 2024. Avez-vous dit à la direction générale du Trésor qu’il n’était pas possible de maintenir de telles prévisions alors que l’on assistait à une chute du marché immobilier ?

Mme Cécile Raquin. Il est exact que nous n’avons pas eu d’informations sur l’estimation finale du niveau de ces recettes, même si nous voyions quelle était leur tendance. Au bout du compte, les DMTO ont atteint 16 milliards en 2023 et il est plus facile, rétrospectivement, de comprendre pourquoi.

Les Spocc nous sont transmises tous les mois, mais nous n’avons pas la capacité d’expertise ni l’accès au détail des encaissements qui permettraient d’analyser avec plus de précision l’évolution des recettes par rapport à l’année précédente. La DGFIP pourrait vous répondre sur ce point. Nous pouvions seulement parler de tendance.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Trouvez-vous normal que la DGCL ne soit pas du tout associée aux prévisions s’agissant des finances locales ?

Mme Cécile Raquin. Nous y sommes associés car nous participons aux débats interministériels en fournissant nos analyses aux ministres chargés des collectivités territoriales et des finances, ainsi qu’à tous les membres du gouvernement qui le souhaitent. Nous pesons ainsi sur les décisions qui sont prises in fine par les ministres.

Pour autant, comme je l’ai indiqué dans les documents que je vous ai communiqués, il est possible d’améliorer certains points. Si une nouvelle trajectoire d’ajustement des finances publiques était décidée, il serait utile que la DGCL dispose des éléments sous-jacents des prévisions. Cela nous permettrait d’expliquer la méthode retenue aux collectivités et d’aborder le sujet de la bonne gouvernance des finances locales, afin de susciter l’adhésion aux objectifs fixés par une loi de programmation.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous avez évoqué l’article 23 de la LPFP. Pourquoi le dispositif de régulation qu’il prévoyait n’a-t-il pas été mis en œuvre ? Y a-t-il eu des réflexions à ce sujet ?

Mme Cécile Raquin. L’article 23 figurait dans le projet de LPFP, mais il a me semble-t-il été supprimé par la commission des finances du Sénat et n’a pas été rétabli lors de la suite de la discussion du texte. Cet article ne fait donc pas partie de la loi finalement adoptée.

Il avait suscité une très forte opposition des élus locaux, qui y voyaient une résurgence des contrats dits de Cahors, dont l’exécution avait été interrompue au moment de la crise du covid.

M. le président Éric Coquerel. La citation que j’ai faite de votre courrier du 24 septembre est certes suivie par des considérations sur le fait que les collectivités sont en mesure de contribuer à l’effort. Mais vous dites bien également qu’on ne peut pas les tenir responsables d’une dégradation générale du solde public au regard de la trajectoire de la LPFP. Peut-on considérer, oui ou non, que la situation des finances locales a contribué aux écarts de prévisions en matière de recettes et de dépenses des administrations publiques ?

Mme Cécile Raquin. Oui, c’est un fait puisque l’on constate bien un écart en fin d’année par rapport à la trajectoire qui était fixée dans la LPFP. Comme je l’ai indiqué, se pose également la question de l’évolution des recettes et des dépenses des collectivités locales pour contribuer à l’effort de redressement des comptes.

M. le président Éric Coquerel. Le solde des Apul est bien entendu intégré à celui de l’ensemble des administrations publiques. Ma question portait davantage sur la responsabilité en matière d’écarts entre la prévision et l’exécution. On sait que les recettes ont augmenté moins que prévu et les causes des écarts sont documentées. Vous avez indiqué que l’on ne peut pas rendre les collectivités locales responsables de la dégradation générale du solde public par rapport à la trajectoire de la LPFP. Les évolutions à l’origine de l’augmentation du déficit étaient-elles tellement imprévisibles ?

Mme Cécile Raquin. Les recettes ont en effet baissé davantage que ce qui était prévu, notamment s’agissant des DMTO et de la TVA. Ces mouvements n’étaient pas prévisibles par les collectivités locales. En revanche, elles n’ont pas maîtrisé leurs dépenses d’investissement et de fonctionnement, notamment parce que les effets du cycle électoral se sont fait sentir plus tôt et ont été plus importants que prévu. Le rythme de progression des investissements des collectivités locales est ainsi quasiment deux fois supérieur à celui prévu par la LPFP.

Je reconnais avoir du mal à répondre plus précisément à votre question car la notion de responsabilité implique un jugement d’ordre moral ou politique. Or je n’en porte pas.

M. le président Éric Coquerel. Je l’ai bien compris. Cependant, la dégradation aurait-elle dû être anticipée ? Ceux qui ont réalisé les prévisions ne sont-ils pas au fond davantage responsables du déficit constaté que les collectivités locales ?

Mme Cécile Raquin. Cela nous ramène au débat sur l’élaboration des prévisions de recettes. Encore une fois, cela dépasse le domaine de compétence de la DGCL. L’évolution des recettes était, me semble-t-il, largement imprévisible – en tout cas s’agissant des DMTO et de la TVA.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez indiqué que l’écart par rapport aux prévisions de solde des Apul atteignait 5,5 milliards en 2023 et 15 milliards en 2024, à comparer avec un écart de prévision de 57 à 60 milliards pour l’ensemble des administrations publiques au cours de ces deux années. Même si vous avez raison de dire que les collectivités locales ne sont pas responsables de cet état de fait, monsieur le président, un tiers de l’écart par rapport aux prévisions est en tout cas lié à leur situation.

Mme Cécile Raquin. On peut en effet traduire les chiffres de cette manière. Savoir quelle est la responsabilité de chacun relève d’un débat d’une autre nature.

M. Joël Bruneau (LIOT). J’ai bien compris qu’il était assez logique que la DGCL ne soit pas associée aux prévisions macroéconomiques établies par la direction générale du Trésor. En revanche, afin de mieux piloter les finances publiques, ne serait-il pas pertinent de prévoir des échanges réguliers entre la DGCL et la direction générale du Trésor sur les conséquences des prévisions de cette dernière concernant les finances des collectivités ?

Ainsi, on pouvait facilement anticiper au début de 2024 que les dépenses du bloc communal allaient augmenter sous l’effet en année pleine de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et de la forte augmentation du coût de l’énergie. À Caen, dont j’ai été maire, ces deux facteurs conduisaient à une augmentation des dépenses de 6 millions pour un budget de fonctionnement de 150 millions.

La hausse des dépenses était d’autant plus probable que la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives avait atteint 7,1 % en 2023, contribuant ainsi à la croissance des recettes.

Je m’étonne donc qu’il ait fallu attendre le mois de juillet pour constater l’augmentation des dépenses, sachant en outre que les années 2024 et 2025 sont évidemment caractérisées par d’importantes dépenses d’investissement en raison du cycle électoral – dont l’ampleur est accrue par les retards accumulés en 2020.

Mme Cécile Raquin. Nous sommes ouverts à toute proposition d’amélioration, concernant notamment le dialogue entre administrations de l’État. Sachez toutefois que les échanges sont déjà réguliers voire permanents.

Nous ne sommes pas associés aux prévisions de solde budgétaire inscrites dans les projets de lois de finances. En revanche, nous travaillons quotidiennement avec la direction du budget, la direction de la législation fiscale et la DGFIP pour traduire sur le plan budgétaire les mesures opérationnelles concernant les collectivités. Le partenariat est très étroit : nous nous transmettons nos analyses et nos données, et nous travaillons sur les mêmes chiffres.

La loi de programmation des finances publiques a fixé à la fois des prévisions et une trajectoire de redressement du solde public, présentée devant la Commission européenne. Les collectivités devaient s’associer à cette trajectoire. Toutefois, les sanctions initialement prévues à l’article 23 de ce texte au cas où elles ne le feraient pas ont été supprimées. Dès lors, la trajectoire était-elle d’emblée condamnée à rester lettre morte ? Les avis divergent sur ce point.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). J’éprouve un sentiment très étrange à l’issue de l’audition des hauts fonctionnaires concernés par les prévisions budgétaires des deux derniers exercices et leur dérapage historique.

Lors de la présentation des PLF pour 2023 et 2024, les dépenses ont été minorées. Ainsi, un budget en réalité aberrant apparaissait tenable sur le papier, ce qui arrangeait bien le pouvoir politique. Ensuite, pour justifier ces budgets mensongers, l’administration a plaidé l’erreur technique, s’est excusée, a promis de mieux faire et ainsi de suite. Encore une fois, cela arrange le pouvoir politique.

Plus les auditions progressent, plus je m’interroge sur l’éthique des hauts fonctionnaires. Il ne s’agit pas de les attaquer mais de poser une simple question – qui, pourtant, semble toujours scandaleuse. Un haut fonctionnaire doit à la fois la vérité au contribuable et la loyauté au ministre et au gouvernement, à qui il rend des comptes. À certains moments, cette situation suscite-t-elle des tiraillements ?

Il est difficile de tirer des informations précises de vos réponses et de celles de vos collègues. De deux choses l’une : soit c’est parce que vous êtes incapables de les fournir, au grand dam de ceux qui suivent cette commission d’enquête depuis l’extérieur et dont les commentaires ne sont guère élogieux, soit c’est parce que vous vous trouvez dans une position impossible, qui nécessiterait une clarification des règles déontologiques concernant les relations entre les différents pouvoirs.

Mme Cécile Raquin. Ni l’un ni l’autre. Le rôle du haut fonctionnaire est très clair. Il consiste à conseiller le ministre et à appliquer ses directives en toute loyauté. Dans les notes que j’ai transmises à votre commission d’enquête, j’écris les choses telles que je les pense et telles que mes services les analysent.

Nous essayons d’écrire des notes qui ne sont jamais politiques, mais toujours documentées, factuelles. Nous analysons des chiffres et nous bâtissons des raisonnements que nous expliquons au ministre, puis nous lui proposons des solutions variées. Ensuite, si le ministre nous demande d'approfondir telle ou telle solution, nous le faisons. Dans le débat interministériel, nous faisons valoir la position de la DGCL.

Je prends souvent position de manière claire auprès du ministre, afin de permettre au pouvoir politique de prendre des décisions éclairées. Une fois que la décision est prise, tous les hauts fonctionnaires l’appliquent avec une entière loyauté, en essayant de trouver les solutions techniques les plus pertinentes et les plus faciles à appliquer, par exemple dans les budgets locaux. J’exerce mes fonctions dans un état d’esprit de loyauté totale envers le pouvoir politique, et de vérité totale envers le ministre, dans la confidentialité des échanges avec lui, en amont de la prise de décision.

M. le président Éric Coquerel. Merci.

10. Mercredi 18 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 68

La Commission auditionne M. Thomas Cazenave, ancien ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([10]).

M. le président Éric Coquerel. Notre audition de ce jour se tient dans le cadre de nos travaux destinés à « étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 », pour lesquels notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Cette audition obéit donc au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué à la personne auditionnée et qui vous a également été transmis. Dans un premier temps, après avoir fait prêter serment à la personne auditionnée puis avoir écouté son propos liminaire, moi-même ainsi que les rapporteurs poserons des questions. Les commissaires appartenant aux différents groupes pourront également le faire. Le président et les rapporteurs procéderont, s’ils l’estiment nécessaire, à des relances si des réponses leur semblent insatisfaisantes.

Je rappelle que notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

Nous recevons ce matin M. Thomas Cazenave, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics jusqu’en septembre 2024.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Thomas Cazenave prête serment.)

M. Thomas Cazenave, ancien ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics. Je tiens d'abord à vous remercier pour votre invitation à m’exprimer devant cette commission d'enquête qui me paraît bienvenue. J'ai lu et entendu beaucoup de commentaires inexacts, voire mensongers et l’ensemble des auditions auxquelles vous procédez vous donneront l’occasion de rétablir certains faits indispensables pour comprendre les écarts dans les prévisions et donc éviter que nous y soyons à nouveau confrontés. Avant de revenir plus en détail sur le déroulé des événements, je souhaite partager avec vous quelques éléments de fond.

Les premiers concernent les écarts de prévisions budgétaires, sur lesquels porte votre commission d’enquête comme le montre son intitulé même. Je souhaite rappeler ici qu'il n'y a pas eu de dérapages des dépenses de l'État. C'est un point fondamental sur lequel j'insiste : les dépenses de l'État ont été tenues. En 2023, elles ont été inférieures de 7 milliards d'euros au budget prévu. À la fin de l'année 2024, elles seront de 6 milliards inférieures au niveau fixé dans le projet de loi de finances, si l’on se réfère aux données inscrites par le gouvernement dans le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG). Il n'y a donc eu durant cette période ni laxisme, ni fuite en avant. Nous avons maintenu un pilotage exigeant de la dépense de l'État dont l'exécution est inférieure aux prévisions. Ce que nous maîtrisions, à savoir les dépenses de l’État, nous l’avons maîtrisé.

Deuxièmement, les écarts constatés pour le déficit public en 2023 et en 2024 concernent principalement les pertes de recettes et les dépenses des collectivités. Pour l'année 2024, le montant global de ces écarts s'élève à une cinquantaine de milliards d'euros : 80 % sont imputables aux pertes de recettes, le solde au dynamisme des dépenses des collectivités territoriales. Parmi ces recettes, il faut distinguer l'impôt sur les sociétés (IS), qui pèse pour plus d'un tiers dans l'écart des prévisions, soit un peu plus de 14 milliards d'euros selon les données inscrites au PLFG. Un problème très sérieux d’évaluation des recettes se pose. Or la robustesse des estimations est centrale pour assurer un pilotage efficace de nos finances publiques.

C'est du reste un problème que nous avons déjà rencontré, hélas, dans le passé, avec des écarts négatifs, comme en 2023 et en 2008 lors de la crise financière, mais aussi des écarts positifs du même ordre de grandeur pour les années 2009, 2017, 2020 et 2021. Ces écarts, d'autres pays y ont également été confrontés : en Allemagne, une perte de recettes de plus de 50 milliards d'euros est attendue pour les prochaines années ; aux États-Unis, les services fiscaux ont constaté un écart de 625 milliards de dollars entre leurs prévisions de recettes et les impôts effectivement collectés sur l'année 2023.

Troisièmement, les travaux de la commission permettent, de mon point de vue, de tordre le cou à l'idée qu'il y aurait eu dissimulation, manipulation, procrastination. Les auditions des services confirment que nous avons agi en toute transparence, à partir du moment où nous avons pu disposer de faits correctement établis, après des premières orientations entourées d'aléas ou d'incertitudes. Dès le début de l'année 2024, sur la base d'informations solides, nous avons pris des mesures fortes parmi lesquelles le décret d'annulation de 10 milliards d'euros au mois de février et le lancement d’une mission de l'inspection générale des finances (IGF) sur les écarts de recettes. D'autres mesures ont été annoncées, notamment un plan d'ajustement pour poursuivre les efforts. Le contexte politique est cependant venu percuter la bonne mise en œuvre de l'ensemble de ces mesures.

Permettez-moi une dernière remarque. Vous êtes bien placés ici à la commission des finances pour savoir combien il est difficile de réaliser des économies. C'est d'ailleurs sur ce sujet que le gouvernement de Michel Barnier a été censuré. J'ai toujours soutenu que la situation était difficile et que les efforts devaient être partagés entre l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales. J'ai tenu un discours de vérité sur la situation des finances publiques et proposé en conséquence des économies et des recettes nouvelles, avant même le début de l'année 2024. Dès août 2023, en effet, j'ai publiquement annoncé ma volonté de travailler sur le doublement des franchises médicales, en assumant les économies que cela impliquait. J'ai défendu devant vous, avec Bruno Le Maire, les fameuses coupes budgétaires du mois de février, qui ont été assimilées par certains à une politique dite d'austérité. Enfin, j'ai mis en avant la nécessité avec d'autres, dont certains parlementaires, de réaliser des recettes supplémentaires à travers, entre autres, la taxe sur les rachats d'actions et la taxe sur la rente des énergéticiens.

Après ces remarques préliminaires, je souhaiterais revenir plus en détail sur la fin de l'exercice 2023 et l'exercice 2024, ce qui me permettra d'éclairer les travaux des rapporteurs et de répondre aux questions qui ont été soulevées ou qui m'ont été adressées.

À l'automne 2023, nous sommes destinataires de notes, classiques à cette époque de l'année, sur les remontées des différents impôts. Le 9 octobre, une note plutôt rassurante du directeur général des finances publiques nous informe qu’il y aurait une plus-value de 600 millions sur la TVA. Le 16 octobre, les remontées de la direction générale des finances publiques (DGFIP) sur les principaux impôts montrent que les recettes vont être conformes, voire légèrement supérieures aux prévisions. Les prévisions de recettes pour le PLFG pour 2023 sont d'ailleurs jugées plausibles par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), le 27 octobre 2023. Le 30 octobre, une note sur les encaissements des principaux impôts à la fin du mois de septembre met en lumière quelques écarts négatifs, non consolidés et très provisoires, sans commune mesure avec les écarts qui seront constatés à la fin de l'année. Le 27 novembre, une note de la DGFIP sur les encaissements de TVA au 31 octobre fait état d’une dégradation de 1,2 milliard en comptabilité nationale. C’est la première fois qu’est établi un ralentissement de l'activité.

La première alerte est donnée dans la note du 7 décembre 2023. Je vais m'y arrêter un instant car elle constitue une étape clé, notamment pour comprendre ce qu’il était en notre pouvoir de faire à cette date. Elle pointe le risque de ne pas pouvoir atteindre l’objectif de déficit. Toutefois, les services recommandent expressément de ne pas communiquer au sujet des chiffres transmis car ils sont entourés de très nombreux aléas : ils ne sont pas suffisamment consolidés et fiabilisés. En tout état de cause, nous ne pouvons plus intervenir pour l'année en cours car le PLFG a été promulgué une semaine avant, le 30 novembre. Nous ne pouvons pas agir non plus sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2024, cette note ne comportant aucun élément chiffré pour l'année à venir.

Le rapport interadministrations remis au début du mois de juillet précise que « compte tenu des incertitudes pesant sur les évaluations à ce moment de l'année, du calendrier d'adoption du PLF 2024 ainsi que de l'ampleur des travaux nécessaires pour en tirer les conséquences sur 2024, une analyse chiffrée, robuste et étayée de leurs éventuels effets sur les prévisions 2024 inscrites au PLF n'a pu être menée ». Ces conclusions rejoignent le rapport de l'inspection générale des finances (IGF) qui ne dit pas autre chose. Deux sources différentes s’accordent donc sur les raisons pour lesquelles il était impossible de prendre en compte la note du 7 décembre pour 2024. Par ailleurs, comme l'a indiqué lors de son audition devant votre commission la directrice du budget, modifier un article d'équilibre à partir de prévisions nouvelles implique non seulement de rentrer un nouveau chiffre mais aussi de revoir toute la copie budgétaire. Le 7 décembre, ce n'était plus possible, l'IGF insistant même sur l'aléa élevé existant à cette date.

Cette note fait état d’un risque et Bruno Le Maire et moi-même en informons la Première ministre en soulignant la nécessité d'en faire un sujet prioritaire et de prendre des mesures fortes. Je n'ai pour ma part pas compris l'émoi suscité chez certains par l'envoi de ce courrier qui relève du fonctionnement classique du travail gouvernemental. Nous devons nous préparer à prendre de nouvelles décisions et ce sera chose faite dès le début de l'année 2024.

Le 16 février, les services de Bercy établissent les budgets économiques divers, comme chaque année à cette période. Nous prenons alors connaissance de l'ampleur exacte de la dégradation de la fin de l'année 2023 ainsi que des premières conséquences pour l'année 2024 et même des suivantes. Notre réaction est immédiate, avec la publication d'un décret d'annulation de 10 milliards d'euros, le 21 février. Cette décision était, à mon avis, la plus appropriée, car c'est celle qui permettait d'agir le plus vite. Au-delà même des 5 milliards d'euros liés à la taxe sur l'électricité actés par Bruno Le Maire dès le mois de janvier et des 10 milliards du décret d'annulation, nous travaillons à un plan de plus de 10 milliards d'efforts supplémentaires destiné à contenir les effets sur 2024 de la perte de recettes enregistrée en 2023, estimée à cette date à un peu plus d'une vingtaine de milliards. Il repose sur des efforts supplémentaires demandés à l'État, sur des recettes nouvelles mais aussi sur des mesures de nature réglementaire concernant notamment les indemnités journalières, le champ de la santé et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Cette réaction immédiate est cohérente avec l'impact estimé de la chute des recettes sur notre trajectoire.

Au moment de la présentation du programme de stabilité (PSTAB), en avril, nous intégrons la nouvelle hypothèse de croissance ramenée en février de 1,4 % à 1 % par Bruno Le Maire ainsi que les conséquences des écarts de recettes. Un nouvel objectif de déficit public est fixé à 5,1 %. Il nous paraît alors possible de l’atteindre grâce à la mise en œuvre de l'intégralité du plan de redressement que nous avons bâti.

Au mois de juillet, pour les budgets économiques d'été – là encore selon un calendrier tout à fait classique –, les services procèdent à deux nouvelles actualisations, l’une touchant aux recettes, avec une nouvelle perte estimée à 5,6 milliards, l’autre liée à la dynamique des dépenses des collectivités territoriales. Pour la première fois, au regard notamment des remontées issues des votes des budgets primitifs, le Trésor ajuste à la hausse ces dépenses : elles dépassent de 4 milliards l'objectif fixé dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP).

Nous continuons à agir, mais dans les limites de nos prérogatives de ministres démissionnaires. Nous procédons alors à un gel important des crédits en portant la réserve de précaution à 16,5 milliards pour permettre au prochain gouvernement d'annuler des crédits en fin d'année, lors du projet de loi de fin de gestion, et tenir ainsi nos objectifs. Nous poursuivons la préparation de mesures de recettes à intégrer au PLF 2025, notamment la taxe sur les rachats d'actions et la taxe sur les énergéticiens. Nous préparons également un budget comportant 15 milliards d'économies sur les dépenses relevant du champ de l'État, dans le cadre des lettres plafonds envoyées par le Premier ministre de l'époque, Gabriel Attal.

Le 11 septembre 2024, quelques jours avant de quitter nos fonctions, alors que Michel Barnier est déjà Premier ministre, Bruno Le Maire et moi-même recevons une note d'actualisation qui fait état de nouveaux écarts très importants. À peine un mois après la dernière prévision de recettes élaborée lors des budgets économiques d'été, sont établies de nouvelles pertes de recettes, de l'ordre de 9 milliards, qui portent à plus de 40 milliards leur montant total, qui aura été révisé à trois reprises. En outre, les premières remontées comptables de la DGFIP mettent en évidence une dynamique très soutenue des dépenses des collectivités territoriales : selon l'estimation des services, la hausse serait de 16 milliards, soit environ 0,5 point de déficit public supplémentaire.

Je m'arrête un instant sur les hypothèses retenues pour les collectivités territoriales lors de la présentation du programme de stabilité, point qui fait l’objet de questions qui m'ont été adressées par les rapporteurs : il était prévu une progression de 1,8 % pour les dépenses de fonctionnement, soit 0,5 point de moins que l’inflation, et de 7,8 % pour les dépenses d'investissement afin de tenir compte du cycle électoral. Concernant les dépenses de fonctionnement, nous avons repris strictement l'objectif fixé dans la loi de programmation des finances publiques. Il s’agissait d’un objectif partagé non contraignant, assumé publiquement vis-à-vis des élus et discuté au sein du Haut Conseil des finances publiques locales. Ce choix étant inscrit dans la loi, il ne me semblait pas possible de retenir une hypothèse différente. Par ailleurs, nous n'avions pas de raison de penser a priori qu'en misant sur la confiance et non sur la coercition, conformément à une demande répétée des associations d'élus, nous n'atteindrions pas cet objectif qui traduisait la nécessité de partager les efforts après le « quoi qu'il en coûte ».

À compter du 11 septembre, alors même que les dépenses de l'État étaient, je le rappelle, tenues, ces deux nouveaux dérapages nous laissaient penser qu’il n’était plus possible d’atteindre l’objectif de 5,1 %, même en prenant toutes les mesures législatives et réglementaires sur lesquelles nous avions travaillé. C’était désormais un objectif de 5,5 % qu’il fallait envisager.

Je suis conscient d’avoir été un peu long mais il me paraissait utile, pour vos travaux, de revenir avec précision sur cet enchaînement.

Pour conclure, j’insisterai sur trois points. Premièrement, dès que nous avons disposé d’informations solides, Bruno Le Maire et moi-même avons tenu à les partager, en particulier avec le Parlement. C’est ainsi que j’ai été auditionné, comme le ministre de l’économie, pendant plus de vingt heures par l’Assemblée nationale et le Sénat, devant leurs commissions des finances respectives et devant la mission d’information du Sénat sur la dégradation des finances publiques.

Deuxièmement, dès que les constats sur les recettes puis les dépenses des collectivités ont été dressés, nous avons agi à chaque étape, en actionnant les leviers à notre disposition et en tenant compte du contexte politique.

Troisièmement, je considère que nous avons rencontré un problème très sérieux d'estimation des recettes, dont nous devons tirer toutes les conséquences pour nous prémunir contre de tels écarts dans les années qui viennent. Ils proviennent en toute hypothèse de difficultés à correctement estimer les recettes en sortie de crise. Le rapport de l'IGF de juillet esquissait quelques pistes opérationnelles, tout comme le Sénat dans le cadre de sa mission d'information. De mon point de vue, il faut aller plus loin dans l'instruction et examiner de plus près les modèles sous-jacents aux prévisions de recettes et la manière dont sont pris en compte les contextes de sortie de crise.

M. le président Éric Coquerel. Selon moi, ces écarts tiennent avant tout à une surestimation des résultats des politiques menées depuis 2017, particulièrement en 2023 et 2024. Cela explique les points de départ retenus, à partir des analyses des services, dans la LPFP ou le PSTAB et les anticipations qui ont été faites des comportements des différents agents économiques. Comme je l’ai indiqué lors de l’audition de Bruno Le Maire, le débat porte donc aussi sur la politique économique.

Il suffit de regarder le bilan depuis 2017. La croissance n’a pas été aussi forte que prévu, le nombre de travailleurs pauvres a explosé, le chômage n'a pas baissé dans des proportions telles que l’on puisse dire que le chômage de masse a disparu – on observe même une remontée –, la réindustrialisation est fragile, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport, et plus largement, un problème de pouvoir d’achat se pose, particulièrement pour les sept premiers déciles de la population.

Pour 2024, les écarts constatés s'expliquent moins par un dérapage imprévu que par des hypothèses de départ irréalistes. Dans son avis de septembre 2023, le HCFP a effectivement indiqué que la prévision de croissance de 1,4 % était plausible, comme certains se plaisent à le rappeler, mais n’oublions pas qu’il a souligné aussi qu’elle reposait sur une vision optimiste de tous les postes de la demande – consommation, investissement, exportations. Il a rappelé notamment les « incertitudes importantes qui entourent l'analyse de la situation économique, du fait en particulier des difficultés actuelles à comprendre de nombreux comportements ». On ne peut donc pas dire que cet avis a validé, sans la moindre réserve, les estimations du gouvernement.

Pour 2023, l'inspection générale des finances estime dans son rapport que 20 % de l'écart s'explique par des facteurs internes – modèles utilisés, hypothèses plus ou moins favorables – correspondant à la part évitable. En réalité, c’est même plus que 20 % puisque dans les 80 % restants, l'IGF intègre les mauvaises anticipations du comportement des acteurs, notamment en matière de consommation et d’épargne. Or estimer que les ménages vont réduire leur épargne relève d’une hypothèse qui n’a rien de technique : c’est considérer qu’ils n’ont pas à se prémunir contre les aléas de l’avenir car leurs conditions de vie sont satisfaisantes et que les plus riches, dont l’épargne n’a fait que croître, vont faire ruisseler les richesses qu'ils ont pu accumuler, notamment grâce à la politique fiscale menée depuis 2017. Autrement dit, c’est partir du postulat que vos politiques économiques fonctionnent, or ces études montrent exactement l’inverse.

En 2023, avez-vous jugé plausible l'hypothèse d'une réduction de l'épargne des ménages et d'une augmentation de leur consommation ? Les conséquences des tours de vis sur leur niveau de vie ne vous ont-elles pas alertés ?

M. Thomas Cazenave. Au risque de vous décevoir, je considère que le problème auquel nous sommes confrontés renvoie non aux choix de politique économique mais à l’estimation des recettes en sortie de crise.

De tels écarts ne sont pas sans précédent, qu’ils soient positifs ou négatifs comme en 2008. Les montants de recettes par impôt procèdent non pas d’arbitrages politiques mais de travaux techniques menés par les services de différentes directions. Tout l'objet de la commission d’enquête est de comprendre les mécanismes qui expliquent ces écarts pour éviter que nous y soyons à nouveau confrontés. Pour assurer un bon pilotage de nos finances publiques, il nous faut des modèles et des prévisions les plus justes possible.

On va bien au-delà du champ de cette commission d'enquête avec ces faux procès lancés contre nos politiques qui ont eu de bons résultats. Vous citez vous-même, monsieur le président, le rapport de l'IGF. Or il souligne que 80 % des écarts sont dus à des facteurs externes, ce qui veut dire qu’ils n’étaient pas anticipables. Ils ne dépendent pas de choix, ou selon vous de partis pris, dans les hypothèses retenues. Quels sont les bons taux d’ajustement en matière d’épargne ? Je n’en sais rien. La responsabilité d’un ministre de l’économie ou d’un ministre des comptes publics n’est pas d'arbitrer finement les sous-hypothèses de rendements des impôts.

Je le redis ici, avec une clarté quasi notariale, l'enchaînement des événements montre que c'est un problème d'évaluation de recettes qui est en cause, comme d’autres l’ont dit de manière convergente au cours des auditions précédentes.

M. le président Éric Coquerel. Vous pouvez bien sûr considérer que la commission doit se consacrer aux problèmes techniques qui expliqueraient ces écarts. Il n’en demeure pas moins que nous posons les questions que nous souhaitons et je vous demanderai de bien y vouloir répondre. L'hypothèse d'une réduction de l'épargne des ménages était-elle plausible, selon vous ?

M. Thomas Cazenave. L’objet de la commission d’enquête, monsieur le président…

M. le président Éric Coquerel. Vous pouvez avoir un avis sur son objet mais je ne vous demande pas de décider des limites des questions posées.

M. Thomas Cazenave. Je vous répondrai en rappelant que, selon son intitulé même, la commission d’enquête vise à « rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 ». Pardon de vous rappeler certains faits, mais c’est l’IGF elle-même qui a souligné que 80 % sont dus à des facteurs externes.

M. le président Éric Coquerel. Excusez-moi mais les travaux de la commission d’enquête ne se limitent pas à rechercher et étudier les causes techniques de ces variations. C’est à nous de comprendre la nature de ces causes. Nous sommes plusieurs à considérer que lors de l’élaboration de la LPFP et du PSTAB, vous avez surestimé les résultats de vos politiques économiques. Prendre en compte le poids de ces choix politiques est, à mes yeux, plus important que de rechercher s’il y a eu ou pas dissimulation. Je vous remercie de bien vouloir répondre aux questions que l’on vous pose.

Selon vous, ce ne sont pas les dérapages dans les dépenses de l’État qui sont en cause – je suis content de vous l’entendre dire, d’autant que leur part dans le PIB baisse depuis 2017 – mais des écarts dans les recettes. Lors des rectifications que vous avez été amenés à faire en 2024, notamment avec l’annulation des crédits proposée en janvier et la décision de gel, avez-vous considéré qu’il fallait agir de manière plus marquée sur les recettes ou bien n’envisagiez-vous que des baisses de dépenses ?

M. Thomas Cazenave. Nous avons procédé en deux temps. Dans l’immédiat, nous avons agi sur les dépenses de l'État à travers le fameux décret d'annulation de 10 milliards d'euros. Puis, lorsque nous avons vu la situation se dégrader, nous avons mis sur la table des pistes de recettes supplémentaires avec deux mesures lancées par Gabriel Attal, alors Premier ministre, qui ont d’ailleurs fait l'objet de travaux de parlementaires : la taxe sur les énergéticiens et la taxe sur les rachats d'actions. Il n’y avait pas de tabou en ce domaine. Nous entendions construire un plan d’ajustement tenant compte des pertes de recettes.

M. le président Éric Coquerel. Il y a eu tout un débat, que le ministre de l’économie a porté sur la place publique, sur la nécessité de présenter un projet de loi de finances rectificative (PLFR). Bruno Le Maire comptait surtout y inscrire des baisses de dépenses mais cela ouvrait aussi la voie à des modifications concernant les recettes. Quelle était votre position dans les discussions qui ont eu lieu entre Bruno Le Maire, Gabriel Attal et d’autres ?

M. Thomas Cazenave. J’ai dit publiquement que j'étais favorable à un PLFR. Toutefois, selon moi, ce n’était pas la question première. Lorsque vous devez corriger votre trajectoire du fait d’une perte très importante de recettes, ce qu’il faut d’abord avoir en vue, c’est l’objectif que vous vous fixez, en l’occurrence nous voulions ramener le déficit public à 5,1 % du produit intérieur brut. C’est ensuite les leviers que vous pouvez actionner pour l’atteindre. Nous avions deux chemins possibles : le PLFR ou une palette de mesures. Nous avons d’abord utilisé le volet réglementaire, avec le décret d’annulation. Nous avons ensuite piloté la sous-exécution des dépenses de l'État en fin d’année afin d’en annuler davantage dans le cadre du PLFG. Enfin, nous avons eu recours à des mesures fiscales rétroactives pour 2024 à inscrire dans le PLF 2025, que nous avons complétées par des mesures réglementaires. C'était un chemin crédible pour atteindre l'objectif que nous nous étions fixé.

M. le président Éric Coquerel. Je reviens à ma question. Au moment où la discussion sur le PLFR a eu lieu, quelle était votre position ? Étiez-vous plutôt du côté de Bruno Le Maire qui souhaitait en présenter un ?

M. Thomas Cazenave. Je me suis exprimé à un moment sur la nécessité de présenter un PLFR mais je le redis, l’enjeu premier était pour moi de savoir quel objectif fixer en matière de déficit public. Le recours à des mesures réglementaires permettait d’agir rapidement et de manière sécurisée alors que nous n’étions pas certains de pouvoir mener à son terme le PLFR, ceux-là mêmes qui le réclamaient n’étant pas forcément prêts à l’adopter. Nous avons donc choisi la solution qui nous permettait d'atteindre exactement le même objectif mais en prenant moins de risques.

M. le président Éric Coquerel. Lors de votre audition au Sénat, vous avez indiqué que la dégradation des finances publiques en 2024 s'expliquait à 75 % par de mauvaises prévisions et 25 % par l’augmentation des dépenses des collectivités. Lors de votre dernière audition devant cette commission en tant que ministre, vous aviez affirmé que les dépenses des collectivités avaient dérapé de 16 milliards d'euros. Pourtant, devant cette commission d'enquête, hier, Cécile Raquin, directrice générale des collectivités locales, a souligné qu'il ne s'agissait que d'une extrapolation des données disponibles en juillet 2024. Elle a présenté les réserves méthodologiques sur cette prévision qu'elle a développées de manière beaucoup plus précise dans sa lettre du 24 septembre, en indiquant notamment qu'on ne pouvait tenir les collectivités pour responsables de l'augmentation de ces déficits. Elle estime que le déficit des collectivités s’approcherait plutôt des 7 milliards. La prévision manquant de robustesse, ne peut-on conclure que l’appréciation de la dégradation du déficit a pu être exagérée ? Cette estimation présente un degré d'imprécision élevé qui a conduit à surévaluer les dépenses.

M. Thomas Cazenave. Le 11 septembre 2024, la direction générale du Trésor (DGT) a adressé une note, désormais connue de tous, aux ministres portant sur une actualisation de la prévision des soldes publics à la fin août 2024 effectuées à partir des remontées comptables recueillies fin juillet par la DGFIP. Elle faisait état d’un certain dérapage des dépenses réelles des collectivités territoriales par rapport aux hypothèses sous-jacentes que nous avions retenues : « Au total, les dépenses locales seraient supérieures de 16 milliards d'euros aux cibles retenues dans le programme de stabilité en l'absence de mécanismes de contrôle. La prévision annuelle reste toutefois incertaine, les données étant arrêtées fin juillet. » lit-on à la page 2. Quand j’ai été auditionné par votre commission en septembre dernier, le seul élément dont je disposais provenait de ces extrapolations élaborées à partir des données de fin juillet. Toutefois nous savons qu’en se fondant sur celles-ci, le Trésor parvient année après année à estimer le point d'atterrissage.

Par rapport à la quarantaine de milliards de moindres recettes, ces 16 milliards de dépenses supplémentaires des collectivités locales pesaient bien pour un quart dans le dérapage du déficit public.

M. le président Éric Coquerel. Compte tenu du fait que les dépenses des collectivités seront moitié moindres que le chiffre alors annoncé, pensez-vous qu’une telle appréciation était exagérée ?

M. Thomas Cazenave. Les dernières informations dont je dispose en tant que membre de cette commission figurent dans le projet de loi de finances de fin de gestion qui a retenu, me semble-t-il, un montant d’une grosse dizaine de milliards d’euros. Ces dépenses des collectivités locales pèsent donc in fine sur notre capacité à atteindre notre objectif de déficit public.

M. le président Éric Coquerel. Cécile Raquin a indiqué hier, lors de son audition, que le montant de ces dépenses serait plutôt de 7 milliards à la fin de l’année. Nous pourrons lui demander des précisions par écrit.

Ne pensez-vous pas, au regard des informations dont vous disposiez, notamment ce qui remontait des collectivités sur les effets de la non-indexation de la DGF, que le niveau de contribution des collectivités aux économies était trop optimiste ?

M. Thomas Cazenave. Cette hypothèse traduisait un choix politique d'effort partagé de redressement entre l’État, la sécurité sociale et les collectivités après le « quoi qu’il en coûte ». Cela étant, il était demandé aux collectivités non pas de baisser la dépense mais de la contenir à la valeur de l’inflation moins 0,5 %. Ce mécanisme avait été préféré à celui, plus coercitif, des contrats de Cahors. Il s’agissait d’une forme de contrat de confiance car nous avons les finances publiques en partage. Cet effort a été annoncé publiquement très tôt et a été débattu au sein du Haut conseil des finances locales. C’est une bonne méthode, qui repose sur la confiance, et je n’avais pas de raison de penser que les collectivités refuseraient de participer à cet effort collectif. Manifestement, sans mécanisme coercitif, nous nous sommes très largement éloignés de l’objectif puisque les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 7 % et les dépenses d’investissement de 15 %.

En tout cas, une fois que cette hypothèse d’effort demandé aux collectivités était inscrite dans la loi de programmation des finances publiques, il me semble qu’il était très difficile de s’en éloigner.

M. le président Éric Coquerel. L’estimation de la loi de programmation n’était pas simplement technique : elle résultait d’un choix politique – ce qui est normal, puisque vous étiez ministre – de retenir des chiffres qui étaient cependant contestés. Peut-être ce point de départ était-il trop optimiste, ce qui expliquerait l’importance de l’écart.

Malgré la transmission par votre administration de prévisions de dégradation des recettes le 30 octobre, le 27 novembre, le 1er décembre et le 7 décembre 2023 puis le 24 janvier et le 16 février 2024, vous jugez qu’il ne faut pas communiquer sur ces variations et qu’il n’est pas nécessaire de prendre des mesures pour redresser le niveau des prélèvements obligatoires. En revanche, vous faites une publicité directe des prévisions d’un déficit de près de 16 milliards établies par le courrier du 24 septembre alors qu’il contenait de fortes réserves méthodologiques. Qu’est-ce qui l’explique ?

M. Thomas Cazenave. De quel courrier parlez-vous ?

M. le président Éric Coquerel. Il s’agit du courrier adressé au ministre par Mme Raquin le 26 septembre, et non le 24 comme je l’ai mentionné. À un moment donné, vous avez produit ce chiffre de 16 milliards, qui était une extrapolation incertaine.

M. Thomas Cazenave. Il faudrait que je vérifie si j’étais toujours ministre le 26 septembre.

M. le président Éric Coquerel. Il y a bien eu une communication sur ces 16 milliards par vous-même. Je souhaite comprendre pourquoi ce chiffre très précis, qui permet de placer la responsabilité sur les collectivités plutôt que sur votre politique, a été très rapidement divulgué alors que d’autres chiffres qui contrevenaient à vos estimations ne l’ont pas été, ce que Bruno Le Maire a assumé l’autre jour.

M. Thomas Cazenave. Ne me demandez pas de commenter une note que je n’ai pas reçue puisque je n’étais plus ministre depuis le 21 septembre. J’essaie de faire les choses de manière exhaustive et rigoureuse et cette note n’est pas dans mon dossier.

Ma note du 11 septembre alertait effectivement sur l’impact des dépenses des collectivités à hauteur de 16 milliards. J’ai donné toutes les informations qui étaient en ma possession au cours de mon audition devant votre commission. Si je ne l’avais pas fait, on m’aurait reproché de ne pas informer l’Assemblée nationale. J’essaie d’être précis dans mes réponses et lorsqu’on me demande d’expliquer l’écart du déficit public par rapport aux prévisions, je mentionne les écarts de recettes et le montant des dépenses des collectivités territoriales, qui s’est révélé supérieur à celui qui était attendu. Au moment où j’étais auditionné, les informations dont je disposais faisaient état de ce chiffre de 16 milliards.

Ne me faites pas dire ce que je n’ai pas dit. Je n’ai jamais dit que les élus locaux étaient de mauvais gestionnaires. Je constatais simplement que la forte progression du besoin de financement des collectivités territoriales – j’ai compris qu’on préférait cette expression à celle de « déficit » – pesait sur le déficit public. Le débat sur les raisons de cette progression – transfert excessif de charges aux collectivités, revalorisation du point d’indice … – est légitime, encore faut-il s’entendre sur la réalité des chiffres. Celle-ci montre que l’écart s’explique à 75 %, voire 80 %, par des problèmes de recettes et par des augmentations de dépenses des collectivités territoriales.

J’ai mentionné ce chiffre de 16 milliards devant vous dans ma responsabilité de ministre, comptable devant le Parlement, et dans une exigence de transparence. Si je ne l'avais pas fait, on m’aurait reproché de ne pas avoir partagé la teneur de cette note avec le Parlement.

M. le président Éric Coquerel. Je n’ai pas dit que les élus étaient de mauvais gestionnaires. C’est la trajectoire que vous avez construite qui m’intéresse.

Je précise que le courrier exprimant les réserves méthodologiques que j’ai mentionnées a été envoyé à Mme Vautrin, et pas à vous. Vous avez cependant utilisé le chiffre de 16 milliards. Personne ne vous a dit qu’il devait être manié avec plus que des précautions ?

M. Thomas Cazenave. L’exercice des services de Bercy, notamment pour les prévisions de déficit, consiste à s’appuyer sur les informations, par exemple sur les remontées d’impôt, dont on dispose à une date donnée pour essayer de trouver le point d’atterrissage. J’ai par exemple devant moi les données fournies par la direction du Trésor en appui de la note. Elle regarde d’année en année si les dépenses à fin juillet permettent de bien modéliser la fin de l’année et elles y arrivent relativement bien. Ce n’est pas moi qui aie construit ce chiffre. Nous verrons en fin d’année si nous sommes très éloignés, ou pas, de l’exercice.

J’ai toujours été dans la transparence la plus totale avec le Parlement, tout en prenant les réserves qu'il fallait. On ne peut pas cacher la réalité telle qu’elle se présente devant nous, en l’occurrence que les dépenses des collectivités territoriales pèsent sur le déficit public, ce qui ne signifie pas que les élus locaux sont de mauvais gestionnaires. Il ne faut pas oublier que nous avons les finances publiques en partage.

M. le président Éric Coquerel. Le gouvernement qui vous a succédé a estimé, dans le cadre de ses travaux sur les économies à faire pour 2025, le déficit potentiel, à politique inchangée et en croissance naturelle, à 7,1 %. Comment évaluez-vous cette estimation ?

M. Thomas Cazenave. J’ai été très surpris qu’on utilise ce type de chiffres. Je ne comprends pas. Les services de Bercy réalisent des exercices très classiques où ils simulent une évolution si rien n’est fait, mais je ne connais pas un gouvernement qui ne prendrait aucune mesure, en dépenses ou en recettes. Nous avions préparé un projet de budget prévoyant 15 milliards d’économies dans le cadre des lettres plafonds transmises à chacun des ministres.

Cette estimation n’existe donc que dans un monde où chacun lèverait le crayon et laisserait tout dériver. Tel n’a jamais été notre état d’esprit. Je pense que nous avons démontré, avec Bruno Le Maire, notre volonté de nous attaquer à ce sujet au risque de l’impopularité, avec l’augmentation de la taxe sur l’électricité et avec les coupes budgétaires. On nous a d’ailleurs reproché de couper dans les services publics dans les lettres plafonds.

Je conteste ce chiffre dans la mesure où il n'existe pas. Il n’est qu’un chiffre théorique, classiquement utilisé dans les exercices de construction budgétaire.

M. le président Éric Coquerel. Pourquoi, à votre avis, a-t-il donc été utilisé ?

M. Thomas Cazenave. Je ne peux répondre que de mes décisions. Il faut poser cette question à celles et ceux qui ont utilisé ce chiffre.

M. le président Éric Coquerel. Je comprends que vous n’auriez pas utilisé ce chiffre et que d’habitude vous n’utilisez pas de tels chiffres. Manifestement, vous le jugez surestimé.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Lors de son audition, Bruno Le Maire a adopté une stratégie très caricaturale qui consistait à dire : « Tout va bien, circulez, il n’y a rien à voir. La faute revient aux parlementaires. Qui êtes-vous pour nous juger ? Nous avons tout fait parfaitement ».

Votre posture est différente. Je la décris sans doute à gros traits, et vous m’en excuserez, mais je comprends que, selon vous, 80 % de l’écart provient de mauvaises prévisions – dont la responsabilité incombe aux services qui étaient placés sous votre autorité – et 20 % provient de la gestion – vous ne parlez pas de « mauvaise » gestion, mais c’est subliminal – des collectivités territoriales. Votre action ne soulèverait donc aucune interrogation et ne susciterait aucune critique. L’humilité constitue-t-elle pour vous une vertu en politique ?

M. Thomas Cazenave. Peut-être mes réponses ne vous satisfont-elles pas car vous en cherchez d’autres, mais j’essaie d’être précis et argumenté. La réalité est que l’écart repose à 80 % sur un problème d’estimation de recettes. Les recettes ont été réévaluées à trois reprises. Je ne l’ai pas caché, je vous l’ai au contraire expliqué. J’assume ma responsabilité : nous avons défendu devant vous un projet de loi de finances avec les chiffres qui nous ont été fournis. Je n’ai pas d’autres éléments à apporter que la réalité telle que nous l’avons vécue et c’est comme cela qu’on fait avancer le débat.

Je récuse votre insinuation : je ne dis pas que les élus locaux sont de mauvais gestionnaires mais que, comptablement, 20 % de l’écart s’explique par une dynamique des dépenses des collectivités très supérieures aux prévisions. C’est la stricte réalité.

En revanche, vous avez omis de mentionner dans votre propos introductif que les dépenses de l’État, et il faut s’en féliciter, ont baissé en 2023 et en 2024. Pour les dépenses dont nous avions la parfaite maîtrise, les objectifs ont été tenus.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Avant de vous interroger sur le cadrage que vous avez opéré avec le ministre de l’économie, je voudrais vous interroger sur une note.

Vous avez fait la chronologie des notes en indiquant que la première des notes alertant sur une dégradation des recettes est datée du 30 octobre 2023. Toutefois, une note du 11 juillet adressée au ministre et signée par le directeur général du Trésor, Emmanuel Moulin, dont Bruno Le Maire nous a dit ne pas avoir eu connaissance, évoque la dégradation du solde public de 5,2 % du PIB en 2023 au lieu de 4,9 %.

Nous avons cette première note d’alerte en notre possession. Elle change la chronologie que vous avez évoquée. Elle intervient quelques jours après le deuxième tour des élections législatives et vous avez d’ailleurs dit que le calendrier électoral avait percuté le calendrier budgétaire, ce qui est peut-être une des raisons de l’existence de cette commission. Pourquoi ne pas avoir évoqué cette note ? Elle avance des explications à la dégradation du solde public : dégradation de l’environnement macroéconomique et recettes moins élevées que prévu, à hauteur de 8 milliards pour l’impôt sur les sociétés.

Je m'étonne que ni Bruno Le Maire ni vous-même n'évoquiez cette note devant notre commission. La chronologie est pourtant très importante puisque vous auriez pu sur ces bases modifier le projet de loi de finances pour 2024. Vous évoquez dans la chronologie des notes l'impossibilité, du fait des alertes tardives et du fait de la promulgation de la loi de fin de gestion, de modifier le projet de loi de finances pour 2024.

M. Thomas Cazenave. Je ne l’ai pas évoquée pour la simple raison que je n’en étais pas le destinataire puisqu’à cette date je n’étais pas ministre. Je ne peux commenter ce dont je n’avais pas connaissance.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Trouvez-vous normal que le ministre de l’économie ne l’évoque pas ?

M. Thomas Cazenave. Je n’ai aucun commentaire à faire sur une période pendant laquelle je n’étais pas ministre des comptes publics.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous devenez ministre quelques jours après, le 22 juillet. J’imagine que les services ont pu vous transmettre cette note, qui n’a rien d’anodin puisqu’elle alerte sur un premier dérapage des comptes publics. J’imagine aussi que vous avez eu des discussions quasi quotidiennes avec le directeur du Trésor sur un point aussi stratégique. N’a-t-il alors jamais évoqué cette note ? Si tel n’est pas le cas, je m’en trouverais encore davantage préoccupé par la capacité de pilotage politique du ministre que vous étiez.

M. Thomas Cazenave. Je ne commenterai pas une note dont je n’ai pas connaissance, que je n’ai pas lue. Je ne sais pas à quoi vous faites référence. Je ne sais même pas de quoi on parle.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Votre réponse me paraît extrêmement grave et préoccupante. Elle est révélatrice de la situation que cette commission doit traiter. Le fait que vous n'ayez pas eu connaissance d'une alerte de la direction générale du Trésor émise dix jours avant votre nomination au poste de ministre délégué aux comptes publics traduit un très grave dysfonctionnement du pilotage de l'État et de votre ministère.

Nous porterons le contenu de cette note à la connaissance de tous les membres de la commission. Elle présente trois facteurs agissant sur le solde public : recettes moins élevées que prévu de l’IS ; coût net des mesures de lutte contre les conséquences de la hausse du prix de l’énergie plus faible que prévu, avec un effet positif de 0,1 point de PIB sur le solde public ; risque de reclassement par le comptable national des obligations Océanes d’EDF en actions qui conduirait à une dépense supplémentaire de 2,4 milliards – ce dernier point n’a encore jamais été évoqué devant notre commission. La note évoque encore l’hypothèse d’un objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) en hausse de 0,8 milliard en 2023 et 1,4 milliard en 2024, alors que vous nous dites que les dépenses ont été parfaitement maîtrisées. Je constate donc que ma première question percute l’explication technique.

Je vous communiquerai cette note si le président en est d’accord.

M. le président Éric Coquerel. Bien sûr.

M. Thomas Cazenave. Je ne commente pas les notes dont je n’ai pas connaissance. C’est une règle absolue.

Je conteste néanmoins votre dernier point : la loi de finances de fin de gestion fait apparaître que nous avons moins dépensé que prévu en 2023 et en 2024 dans le périmètre des dépenses de l’État. Et c’est une bonne nouvelle.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Chacun en jugera.

Comment fonctionnait l’articulation du pilotage de Bercy avec le ministre de l’économie ? Le ministre de l'économie avait-il un regard permanent sur la situation des comptes publics ? Vous déléguait-il totalement cette responsabilité ? Une rumeur laisse entendre que le ministre de l’économie regardait tout cela de très loin pour vous laisser la responsabilité quasi exclusive de la situation des comptes publics, qui relève, il est vrai, du périmètre de votre délégation ministérielle.

M. Thomas Cazenave. J’étais ministre délégué auprès du ministre de l’économie Bruno Le Maire. Nous avons toujours travaillé très étroitement ensemble compte tenu de l’enjeu sur les finances publiques. Ces échanges très réguliers entre nous et nos équipes se faisaient dans le cadre de la relation classique d’un ministre de plein exercice et un ministre délégué.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Parmi les écarts très importants sur les recettes, il faut souligner que la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim) a fait l’objet d’une très mauvaise estimation. Le niveau tarifaire mis en œuvre – 500 euros le mégawattheure – apparaît comme étant totalement irréel. Ce prix sur le marché de l’électricité n’a été en vigueur que pendant quelques jours au cours de l’été 2022.

Qui a choisi ce niveau de prix ? A-t-il fait l’objet d’un arbitrage politique ? Si oui, à quel niveau – le vôtre, celui du ministre de l’économie ou celui du Premier ministre ? Nous parlons d’un écart de plus de 10 milliards, avec 12 milliards d’inscriptions et 1,2 milliard de recettes réévaluées après une estimation de 600 millions. Vous évoquiez tout à l’heure le dérapage des dépenses des collectivités locales, comment expliquez-vous celui-ci ? Une erreur d’un à dix n’est pas anodine.

M. Thomas Cazenave. Le montant du rendement de la Crim a fait l’objet de révisions successives. Il me semble que, lors de son audition, le directeur général du Trésor a expliqué comment celui-ci avait été bâti par la direction de la législation fiscale et la Commission de régulation de l’énergie (CRE) qui ont essayé d'apprécier, en fonction des anticipations des prix de l'énergie, les montants attendus. Compte tenu des éléments techniques transmis par les services, la recette avait été réévaluée à 3,7 milliards pour le PLF 2024 et à 2,8 milliards pour le PLFG. Si j'en crois l'audition de Jérôme Fournel, le montant de la collecte s’est finalement élevé à 1,7 milliard, donc toujours en écart par rapport au PLFG, mais dans des proportions beaucoup moindres. Pour ma part, je n'ai pris aucun arbitrage politique sur le montant de la Crim.

M. Éric Ciotti, rapporteur. À votre connaissance, cet arbitrage a été fait à quel niveau et par qui ?

M. Thomas Cazenave. Il s’agit pour moi d'une donnée d'entrée, préparée notamment par les services. Je n’ai participé à aucune réunion ni pris aucun arbitrage sur le montant in fine retenu, compte tenu des hypothèses sous-jacentes au calcul de cet impôt – un impôt nouveau, dont il était difficile d’estimer le rendement.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Selon vous, seul un arbitrage purement administratif a été rendu, sans qu’aucun ministre n’ait eu à jouer un rôle ?

M. Thomas Cazenave. Ce n’est pas ce que je dis. Je dis que, pour ma part, je n'ai participé à aucune réunion ni aucun arbitrage permettant d'arrêter le montant de la Crim en fonction des hypothèses sous-jacentes.

M. Éric Ciotti, rapporteur. J’imagine que vous avez participé à de nombreuses réunions d'arbitrage budgétaire, notamment pour bâtir le PLF 2024. Est-ce que vous les avez faites fréquemment à l'Élysée, avec le président de la République ou avec le secrétaire général ? À quel niveau et à quelle fréquence ?

M. Thomas Cazenave. Quelques réunions d’arbitrage ont naturellement été menées au niveau du président de la République avec le Premier ministre, le ministre de l’économie et leurs équipes, comme cela se passe pour les grands équilibres de textes importants.

M. le président Éric Coquerel. La note de l'Inspection générale des finances (IGF) que l'on évoque depuis tout à l'heure sur la répartition 20-80 concerne l'année 2023 exclusivement, et pas du tout l'année 2024. Je le précise car les commentaires pourraient laisser supposer qu’elle concerne également l’année 2024.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Je précise que le point 6 de la note évoquée par le rapporteur Ciotti indique que les prévisions présentées sont soumises à des aléas importants détaillés dans la présentation jointe à la note.

Pouvez-vous confirmer que, pour l’année 2024, les grands agrégats de décalage entre la prévision et l’exécution sont les suivants : pour les collectivités territoriales, une vingtaine de milliards répartis entre dépenses et recettes ; pour la sécurité sociale, environ 8 milliards répartis entre 2 milliards de dépenses et 6 milliards de recettes ; 0,1 point de PIB pour la requalification par le comptable national évoquée par le rapporteur Ciotti. Pouvez-vous également confirmer que le solde est lié à des baisses de recettes de l’État ?

M. Thomas Cazenave. Je confirme. D’ailleurs, la comparaison entre le PLFG 2024 et le PLF 2024 permet de voir que les écarts que vous évoquez sont dus aux effets des nouvelles pertes de recettes, de la révision de la prévision de croissance, de la dynamique des dépenses des collectivités territoriales et de celles de la sphère sociale.

Cela n’a pas encore été évoqué, mais, pour l'année 2023, le changement de méthodologie retenue par l’Insee pour apprécier le montant du déficit public compte pour, de mémoire, 0,13 point de PIB. Des facteurs méthodologiques doivent donc également être pris en compte.

On retrouve donc bien le grand équilibre que j’évoquais lors d’auditions précédentes et dans d’autres formats : l’écart de solde s’explique à 75 % à 80 % par des écarts de recettes, le reste étant des écarts de dépenses par rapport aux prévisions dans le champ des collectivités territoriales.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Nous avons vu lors de précédentes auditions que les impôts relevant de l’État étaient entourés de nombreux aléas liés au comportement des ménages et des entreprises. Je pense notamment à la TVA, avec une augmentation des demandes de remboursement. Pouvez-vous nous donner des indications supplémentaires sur cette évolution de la TVA et sur l'impôt sur le revenu avec une augmentation des demandes de remboursement, notamment des crédits d’impôt services à la personne (Cisap) ? Concernant l’impôt sur les sociétés, partagez-vous le constat de la DGFIP d'une décorrélation entre l'excédent brut d'exploitation et le bénéfice fiscal ?

M. Thomas Cazenave. Les points que vous mentionnez doivent être, selon moi, au cœur des travaux à mener.

Faut-il revoir les modèles d’estimation de l’IS et du taux de corrélation avec l’excédent brut d’exploitation ? L’Institut des politiques publiques (IPP) a publié récemment une note montrant qu’un tiers de cet écart de recettes pèse sur l’impôt sur les sociétés, qui est très difficile à estimer, notamment en raison du cinquième acompte de l’impôt, qui peut avoir un énorme impact.

Il faut regarder, impôt par impôt, si les hypothèses sous-jacentes arrivent à capturer le comportement des acteurs économiques, notamment sur le taux d’épargne, l’excédent brut d’exploitation, les demandes de remboursement de la TVA, qui peuvent être par exemple liées au coût de la trésorerie en fonction du niveau des taux d’intérêt.

Mon expertise s’arrête là. Après avoir quitté mes fonctions, je ne dispose plus en effet de l’ensemble des éléments permettant d’expliquer finement l’écart entre les prévisions et la réalisation. Nous avions commandé un premier rapport à l'Inspection générale des finances pour y voir clair. Mais cet exercice n’était pas achevé lorsque j’ai quitté mes fonctions. Il fallait, selon moi, aller plus loin, notamment en regardant les modèles fins afin de les améliorer pour mieux capturer, particulièrement en sortie de crise, les prévisions d’impôts et ainsi mieux piloter nos finances publiques.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Peut-on dire que le modèle de prévision de recettes a été perturbé, qu’il est obsolète, inadapté à un monde où l’inflation a atteint 5 %, où les taux d’intérêt ont subi une décélération rapide et où près de 250 milliards d’argent public ont été injectés pour faire face aux multiples crises ? En d’autres termes, ce modèle d’avant-crise peut-il encore tenir après la crise ?

M. Thomas Cazenave. Je partage ce point de vue. La dernière fois que l’on a constaté des écarts négatifs aussi importants, c’était en 2008. On voit bien que ces modèles, bâtis sur le temps long, sur une forme de régularité, qui intègrent d’ailleurs l'élasticité, ne sont pas toujours adéquats en période de crise ou de sortie de crise. Tout le travail consiste à les rendre plus robustes, à les adapter à un environnement où l’inflation est plus élevée et où les incertitudes peuvent peser, notamment sur la croissance.

Sur la base des éléments dont je dispose, j’observe que les modèles ont manifestement du mal à bien prévoir, quand on se trouve en sortie de crise et que les grands indicateurs macroéconomiques ne sont pas dans la norme des trente dernières années.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez indiqué que les hypothèses d’une progression de 1,8 % en dépenses de fonctionnement et de 7,8 % en dépenses d’investissement avaient été retenues puisqu'elles étaient inscrites dans la LPFP. Mais à l’époque, le projet de loi n’avait pas encore été adopté et le Sénat avait rejeté l'article 23. Pourquoi, en l’absence d’un mécanisme de correction, avoir maintenu ces hypothèses ? Est-ce parce que vous pensiez que les collectivités maîtriseraient d'elles-mêmes leurs dépenses de fonctionnement ?

M. Thomas Cazenave. Il y avait, en effet, une incertitude. Je le redis, il était très difficile de prendre une autre hypothèse que celle qui figurait dans la loi de programmation. Est-ce que cet objectif était facilement atteignable sans mécanisme de correction ? Non, nous l’avons constaté.

J’ai cru, peut-être naïvement, que nous serions capables, avec les collectivités territoriales et les associations d'élus, de nous engager durablement dans des efforts partagés. Quand Élisabeth Borne a annoncé qu’il n’y aurait pas de mécanisme coercitif, répondant en cela aux attentes des associations d’élus, nous avons fait le pari de la confiance. C’est ce que nous avons proposé et qui a été mis à l'ordre du jour du Haut conseil des finances publiques locales (HCFPL) : bâtissons ensemble ce cadre très respectueux de votre autonomie, qui vous responsabilise, et que nous partageons – parce que les finances publiques, ce n’est pas uniquement l’affaire de l’État.

Manifestement, ce cadre n'a pas été intégré dans les décisions que les élus ont prises – j’ai pu le constater au conseil municipal de Bordeaux et à Bordeaux Métropole. Dans les débats, il n’en a pas été fait mention pour justifier de la nécessité de respecter l’évolution des dépenses de fonctionnement. Aujourd’hui, sans mécanisme coercitif, il est difficile de fixer une cible qui nous soit commune.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Ce que l'on comprend des auditions, c'est que si un PLFR pouvait servir à mettre en place une fiscalité sur les rachats d’actions et les superprofits dans l’énergie, le PLF pour 2025 pouvait tout autant le prévoir, de façon rétroactive. Par ailleurs, on sait que les annulations de crédit ont été d'une ampleur inédite. Dans ces conditions, partagez-vous l'analyse de Bruno Le Maire selon laquelle l’utilité première d’un PLFR aurait été de remettre la question des finances publiques au centre du débat ?

M. Thomas Cazenave. Après analyse des services de Bercy, il est apparu que nous pouvions prendre, hors PLFR, des mesures de recette en insérant des articles rétroactifs dans le PLF pour 2025. C’est ce que nous avons fait avec la taxe sur les rachats d’actions et la taxe sur les énergéticiens.

Je pense qu’un PLFR, par construction, permet d'avoir un débat politique, au-delà d’ailleurs de l’enceinte du Parlement. Mais je ne suis pas certain qu’il permette pour autant d’obtenir les résultats escomptés.

Pour ramener le déficit public à 5,1 %, nous avons choisi l’une des deux options : prendre des mesures réglementaires et des mesures rétroactives, sans passer par un PLFR dont nous entrevoyions les difficultés – les mêmes que celles rencontrées il y a quelques jours encore au sein de l’Assemblée. Mais on sait à quel point il est difficile de faire des économies. Il n’y a pas de majorité pour faire des économies.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Avez-vous le sentiment que la hausse, très importante depuis la crise sanitaire, des reports de crédits a perturbé la gestion infra-annuelle et pluriannuelle du budget de l'État ?

À quel moment avez-vous acquis la certitude que l'effet base des recettes en 2023 aurait un effet mécanique sur 2024 ?

M. Thomas Cazenave. C’est vers la mi-février, avec les premiers résultats des budgets économiques d’hiver – exercice classique –, que nous avons eu une estimation de l’effet sur 2024 de la perte de recettes fin 2023.

Un modèle sans reports ne serait pas nécessairement vertueux, puisqu’il inciterait l’administration à dépenser tous les crédits restants en fin d’année. En revanche, il ne faut pas que les reports soient trop importants. Après avoir pris beaucoup d’ampleur avec la crise sanitaire, ils baissent désormais chaque année.

Cela ne nous a pas empêchés, monsieur le rapporteur, de tenir la dépense de l'État : nous avons dépensé moins, en 2023, et nous aurons dépensé moins, en 2024, que ce qui était prévu dans les textes financiers initiaux. Mais je vous rejoins, il demeure nécessaire de réduire, de digérer progressivement ce qui est un effet de la crise : il en va ainsi des crédits au titre des plans de relance, qui viennent gonfler les reports d'une année sur l'autre et qu’il faut cantonner à un montant plus raisonnable.

M. le président Éric Coquerel. Pour revenir à la question de Mathieu Lefèvre sur le maintien des hypothèses de déficit des collectivités territoriales, alors que l’article 23 avait été rejeté, je me souviens très bien des débats sur le projet de LPFP : nous étions plusieurs à souligner que les chiffres ne correspondaient pas, qu’ils n’étaient pas plausibles, crédibles.

Pourrait-on supposer qu’en retenant de tels chiffres, il s’agissait pour vous de rendre présentable le budget, et les estimations budgétaires pour les années à venir, aux yeux de Bruxelles, notamment ? Autrement dit, quand vous mettez ces chiffres sur la table, avez-vous des doutes ou disposez-vous de suffisamment d’éléments pour estimer qu’ils sont exacts ? Est-ce juste de la naïveté ou une façon politique de prévoir la suite et de présenter le budget sous un jour plus favorable ?

M. Thomas Cazenave. Monsieur le président, lorsque je dispose d’éléments techniques, je le dis et j’essaie de les présenter. S’agissant des efforts partagés et de la contribution des collectivités territoriales – vous avez fait référence à l’article 23 du projet de LPFP, qui instaurait un mécanisme de « coercition » des collectivités –, vous dites qu’on est très loin de l’estimation. Mais il ne s’agit pas ici d’un sous-jacent, d’un impôt ou d’un montant de recettes qui obéirait à des logiques très techniques ; il s’agit d’un choix politique assumé.

Dire que les efforts devaient être partagés et demander aux collectivités de contribuer en ralentissant la croissance des dépenses était une décision à la dimension politique évidente. Elle venait s’inscrire dans une ligne que nous avons défendue, celle des efforts partagés, auxquels les collectivités ne pouvaient se soustraire.

M. le président Éric Coquerel. Certes, mais la programmation des finances publiques, ce n’est pas seulement une question de volontarisme et d’efforts partagés ; elle repose sur des estimations, sur l’évaluation des effets d’une politique. Or les chiffres relatifs au déficit ou à la croissance – je ne parle pas seulement des collectivités – étaient largement contestés. C’est l’une des raisons, d’ailleurs, pour lesquelles le projet de LPFP, au-delà de l’article 23, a été d’abord rejeté. À l'époque, pensiez-vous que ces hypothèses étaient tenables, imaginables ?

M. Thomas Cazenave. Le choix d’une hypothèse de croissance est une prérogative pleine et entière du ministre de l'économie, qu'il assume. Il comporte une dimension politique et est l’expression d’un volontarisme.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). À titre préliminaire, je voudrais rappeler que le Rassemblement national avait alerté sur l’intitulé de la commission d’enquête, soulignant par ma voix que « toute restriction de l'objet de la commission permettrait aux personnes auditionnées de ne pas répondre et de prétendre qu'une partie de la vérité relève d'autres sujets ». L’audition du ministre vient de le montrer, je le regrette. Cela prouve la mauvaise foi de ceux qui prétendent révéler la vérité mais ne sont là que pour saboter les conclusions de la commission. Je les comprends, c’est tout ce qui leur reste : plus la vérité se fait jour, plus le bilan est désastreux.

Monsieur le ministre, je n’ai pas saisi tout ce que vous avez dit – je m’interroge désormais sur ma capacité à comprendre le français. Il y a donc 64 milliards d’euros de dérapages sur deux ans par rapport aux prévisions budgétaires ; et pour vous, ces « écarts » sont dus, pour les trois quarts, à un problème de modèle technique – le mot précieux auquel vous vous rattachez –, pour le dernier quart à un problème de prévision concernant les collectivités territoriales. Sous serment, devant 40 millions de contribuables, vous affirmez donc que ces 64 milliards de dérapage budgétaire sont liés à un problème technique.

M. Thomas Cazenave. Personne, ici, n’entend saboter le travail de la commission d’enquête. Pour ma part, je suis venu avec les notes, je me suis efforcé d’être très précis. Vous dites ne pas avoir tout compris mais étiez-vous présent lors de mon propos introductif ?

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je l’ai entendu !

M. Thomas Cazenave. Je ne vous fais pas de procès d’intention, je vous pose la question. La réalité des chiffres, monsieur le député, c’est que l’écart de recettes représente entre 75 et 80 % de l’écart de déficit public ; le reste est dû aux dépenses des collectivités territoriales, supérieures à ce qui était estimé. En revanche, les dépenses de l’État ont été maintenues et sont même inférieures aux prévisions.

Ce sont les chiffres, c’est la réalité. J’essaie de vous décrire le plus précisément possible la réalité, du point de vue des comptes publics, et de vous exposer les raisons pour lesquelles on a assisté à ce dérapage du déficit.

M. le président Éric Coquerel. La question portait sur les causes. Sont-elles d’ordre technique, comme vous l’avez dit ?

M. Thomas Cazenave. Il faudra qu’un jour on se demande ce que recouvre le terme « technique ». J’essaie de vous expliquer comment cela fonctionne, comment on constate. À trois reprises, il a fallu réestimer les recettes. Je ne me demande pas si c’est technique ou pas, j’essaie de vous décrire la réalité, telle qu'elle est, telle que nous l'avons vécue. Mais parfois, j’ai l'impression que les éléments que j’avance ne correspondent pas à ce que vous attendiez, ce qui crée une forme de frustration.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Ah non, je ne ressens aucune frustration. Pour que ce soit très clair pour les Françaises et les Français qui assistent à nos échanges – ils sont plus nombreux que ce que certains croient –, l'ancien ministre des comptes publics que vous êtes estime que le dérapage du déficit, de 64 milliards d’euros sur deux ans, est uniquement dû à une cause technique. Vous êtes très précis dans vos réponses et j’ai bien entendu, en suivant votre intervention grâce aux nouvelles technologies et à internet, la déclaration officielle du ministre Cazenave : ces 64 milliards de dérapage de déficit, c'est uniquement technique. Cela m’intéresse beaucoup ! Je vous rassure, je ne suis pas frustré du tout.

M. Thomas Cazenave. La réalité est celle que je vous décris. On a connu, les années précédentes, des problèmes d’estimation des recettes, soit qu’elles s’avéraient à la hausse – de très bonnes nouvelles –, soit qu’elles étaient finalement plus basses, comme dans les périodes de crise, en 2008 notamment. D’autres pays – les États-Unis, l'Allemagne – ont rencontré ces problèmes de surestimation en sortie de crise.

Mais que les Françaises et les Français qui nous regardent sachent que ce que nous pouvions parfaitement maîtriser, nous l'avons maîtrisé. Les dépenses de l'État ont été pilotées et elles sont inférieures à ce que nous avions prévu.

Après les multiples crises – de l'énergie, de l'inflation, du « quoi qu'il en coûte » –, les prévisions de recettes se sont révélées fragiles et des écarts très importants sont apparus. Je le regrette et je considère que c’est un sujet. Je suis heureux que la représentation nationale s'en saisisse et que les services de Bercy travaillent à améliorer ces prévisions. Je suis d’accord, il faut mieux piloter nos finances publiques. Mais je ne vois pas d'autre explication que celle que j’ai avancée.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Si c'est un problème technique, pourquoi les techniciens n'ont-ils pas été licenciés ou du moins suspendus ? Si un modèle technique peut provoquer un dérapage de 64 milliards d’euros, pourquoi des enquêtes disciplinaires n’ont-elles pas été lancées ?

M. Thomas Cazenave. Quand c’est arrivé, monsieur Tanguy, notre première réaction a été de prendre en urgence des mesures de freinage de la dépense de l'État. Puis nous avons saisi l'Inspection générale des finances afin de disposer d’un audit indépendant. Le rapport, publié en juillet, contient des recommandations pour améliorer les prévisions. Ses auteurs soulignent le fait, et c’est important pour les services de Bercy, que ces écarts, à 80 %, n’étaient pas anticipables.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). L’IGF n’est pas indépendante !

M. Thomas Cazenave. Je comprends, monsieur Tanguy, que les explications ne vous conviennent jamais. Proposez donc la vôtre ! J’essaie de vous apporter, dans la plus grande transparence, des éléments. Je vous ai dit que l’Inspection générale des finances avait montré que ce n’était pas anticipable, à 80 %, que de tels écarts s’étaient déjà produits par le passé, que les modèles que nous utilisons sont construits sur le temps long et que certains indicateurs ont été percutés par le contexte – très forte inflation d'une part, très fort ralentissement désinflationniste d’autre part. Je ne peux pas vous donner d’autres explications, j’essaie de vous exposer les faits dont j’ai connaissance, afin d’éclairer la représentation nationale et d’alimenter, je l’espère, des propositions pour améliorer le pilotage des finances publiques.

M. le président Éric Coquerel. Excusez-moi, monsieur le ministre, mais à aucun moment le rapport indique que ces écarts de prévision n’étaient pas anticipables. Vous faites une extrapolation. Je me permets de le rappeler et de préciser que ce rapport concerne l’année 2023.

M. Thomas Cazenave. Je vous renvoie à la synthèse du rapport, où il est indiqué : « La mission a décomposé l’écart de prévision selon deux types de facteurs : les facteurs externes […] et les facteurs internes (modèles utilisés, hypothèses plus ou moins favorables […]. Ces derniers constituent la part “évitable” de l’écart de prévision. D’après les estimations […], [ces facteurs internes] représentent 20 % […] de l’écart. »

S’il faut, par esprit de responsabilité, améliorer les facteurs internes, les facteurs externes sont indépendants, extérieurs à nos modèles et à nos prévisions. Je ne pense pas dire ici autre chose que ce que j’ai dit précédemment.

M. le président Éric Coquerel. Lorsque vous dites qu’il est indiqué que ces écarts n’étaient pas anticipables, c’est une extrapolation.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Monsieur le président, vous reprochez au ministre d'avoir communiqué sur les 16 milliards de déficit des collectivités territoriales en 2024. C'est assez surprenant puisque vous passez votre temps à suspecter les ministres de ne pas avoir communiqué les informations qu'ils avaient en leur possession. Par définition, toutes les informations dont ils disposaient à partir du mois de février étaient des projections pour 2024. Je les remercie d’en avoir fait part.

Comme l'a précisé le ministre, il ne s’agissait pas d’un jugement de valeur sur le niveau de dépenses des collectivités territoriales – celui-ci pouvait peut-être s’expliquer en période de crise –, mais d’un fait : il y a bien un écart significatif entre ce qui était prévu et ce qui a été constaté.

La première de mes questions porte sur les recettes de l’impôt sur le revenu. Pouvez-vous confirmer qu’à partir de juin ou juillet, soit quelques semaines après la fin des déclarations, les projections ne devraient plus bouger ? Ce n’est pas le cas des recettes de l’impôt sur les sociétés, qui restent incertaines jusqu'à la fin de l'année.

M. Thomas Cazenave. On reçoit des estimations par impôt et certaines des notes transmises au début du mois d’octobre portaient sur les recettes de l’impôt sur le revenu. Il y a des incertitudes, en fonction de la manière dont les campagnes sont menées. Je vous renvoie à la lecture de ces notes.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). S’agissant de l’effort que les collectivités territoriales devaient consentir, je peux témoigner que les élus étaient très remontés contre les méthodes coercitives visant à encadrer leurs dépenses. Eux-mêmes prônaient un effort partagé : faites-nous confiance, disaient-ils – on trouve beaucoup de déclarations dans la presse sur ce thème.

Pour savoir si l’effort demandé aux collectivités territoriales était crédible, j’aimerais que vous puissiez donner les chiffres comparés de l'effort, en volume, de l'État et de celui des collectivités territoriales, en 2023 et en 2024.

M. Thomas Cazenave. Pour bien comprendre votre question, vous souhaitez connaître la part de l’État et celle des collectivités dans le redressement des comptes publics ?

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). En 2024, l’effort demandé aux collectivités territoriales était de 0,5 point, en volume, par rapport à l’inflation. L’effort de l’État a-t-il été supérieur ? Disposez-vous des chiffres pour 2023 ?

M. Thomas Cazenave. Je n'ai pas ici les chiffres me permettant de répondre précisément à la question.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Je vous remercie de nous les communiquer – je pense qu’ils montrent que l’effort de l’État a été plus important.

Ma dernière question porte sur les lois de finances rectificatives. Toutes celles qui ont été votées ces dernières années, loin de redresser les finances publiques, ont entraîné une augmentation du déficit.

Je note que le rapporteur Ciotti – qui ne vote pas en faveur des PLFR depuis 2017 – estime qu’une loi de finances rectificative aurait été la solution. Politiquement, ça ne l’était pas nécessairement. Je comprends le ministre lorsqu’il indique qu'on pouvait prendre des mesures à très court terme, avec un effet certain, et s’engager sur un chemin peut-être « plus propre », qui permettait plus de choses, mais sans davantage de certitude sur une réduction effective du déficit.

M. le président Éric Coquerel. Pour répondre à votre interpellation, monsieur Cazeneuve, je n'ai pas dit que le ministre n'aurait pas dû communiquer, j’ai demandé pourquoi il avait communiqué sur ce chiffre alors qu’il existait des réserves méthodologiques. En revanche, les notes internes qui faisaient état d’autres chiffres sur le déficit, notamment celles des 30 octobre, 27 novembre, 1er décembre, 7 décembre, 24 janvier et 16 février n'ont pas été répercutées immédiatement. Ce n’est pas un reproche mais une interrogation sur le fait que l’approche n’a pas été la même et que les ministres, c’était leur liberté, ont considéré que certaines notes devaient être prises avec prudence.

M. Thomas Cazenave. Excusez-moi d’insister, mais c’est un point de désaccord. Quand, en audition, j'esquisse ce chiffre de 16 milliards, je le fais sur la base des données disponibles. Nous sommes en cours d'année et, honnêtement, je ne cherche pas à travestir la réalité, je cherche à expliquer, compte tenu des données dont on dispose. Je le redis avec clarté.

M. le président Éric Coquerel. C'est l'information que vous avez.

M. Thomas Cazenave. Oui, et j'essaie de la communiquer.

M. le président Éric Coquerel. Dans la lettre du 26 septembre…

M. Thomas Cazenave. …dont je n’étais pas destinataire.

M. le président Éric Coquerel. Je vous en communique donc le contenu : il y est expliqué qu’il s'agissait d'une prévision de Bercy, dont la méthodologie était contestable, puisque c’était une extrapolation des données d'exécution à mi-année. Je cite : « les évolutions constatées au 31 janvier constituent une tendance qui comporte un niveau d'imprécision important, tout particulièrement s'agissant des dépenses d'investissement et du niveau des recettes projetées, comme en attestent les notes méthodologiques de la direction générale des finances publiques, qui accompagnent systématiquement des données mensuelles. » La directrice précise : « au regard de la fragilité de la prévision des recettes et des dépenses d’investissement, il est difficile de tenir responsable les collectivités d'une dégradation générale du solde public au regard de la trajectoire LPFP, qui n’intègre pas de surcroît la contrainte sur les dépenses d'investissement. » Il existait bien des réserves méthodologiques, que la directrice a tenu à souligner dans ce courrier adressé à la ministre Catherine Vautrin.

M.David Guiraud (LFI). Monsieur Cazenave, vous avez déclaré à propos du déficit public que vous n'aviez jamais été dans la dissimulation. J'aimerais vérifier ce point. Admettons que vous n’ayez pas lu cette fameuse note de juillet 2023, parue dix jours avant votre nomination. Admettons que vous ayez choisi d'ignorer les alertes d'octobre 2023. Admettons que, le 7 décembre, vous ayez considéré qu'il s'agissait d'une simple information et que vous ayez prévenu la première ministre. Quelle valeur accordez-vous à la note de la direction générale du Trésor du 16 février, qui indique que le déficit sera de 5,7 % en 2024 ? Ce n’est plus une simple alerte ou une prévision, c'est une information dont vous prenez connaissance.

M. Thomas Cazenave. J’ai cité dans le détail les notes d’octobre, je peux le refaire. Note du 9 octobre du directeur général des finances publiques : sur la TVA, les nouvelles sont plutôt rassurantes, avec 600 millions d'euros supplémentaires attendus. Note du 16 octobre – que Bruno Le Maire a évoquée –, remontées de la DGFIP : les recettes des principaux impôts seront conformes, voire légèrement supérieures aux prévisions. Je veux donc vous ôter de l’esprit qu’il y avait des alertes en octobre.

La première alerte arrive le 7 décembre. Vous restez imprécis sur ce point mais vous me demandez ce que nous faisons après avoir reçu la note du 16 février. Eh bien, nous prenons en quelques jours des décrets d'annulation. Nous réagissons immédiatement.

M.David Guiraud (LFI). Vous accordez donc une forte crédibilité à la note du 16 février, qui fait état d’un déficit de 5,7 %.

Quatre jours plus tard, vous êtes invité sur France Inter. Les journalistes vous relancent deux fois sur le déficit et sur votre objectif à 4,4 %. Vous ne dites pas que vous avez l’information d’une prévision à 5,7 % ; vous affirmez de surcroît que vous maintenez l’objectif d’un déficit à 4,4 % et annoncez dans la foulée un plan de 10 milliards.

À quel niveau la note de la direction générale du Trésor estimait-elle les économies nécessaires pour tenir l’objectif de 4,4 % de déficit ?

M. Thomas Cazenave. Vous avez raison de soulever cette question. En février, c’est la première fois que nous avons une estimation de l’impact des pertes de recettes sur l’année 2024. Il devient évident que nous devons revoir la trajectoire. Nous commençons à travailler une nouvelle trajectoire, qui sera présentée dans le cadre du programme de stabilité.

Mais alors même que nous n'avons pas rebâti collectivement une nouvelle trajectoire, je ne peux pas dire que nous abandonnons notre objectif. Nous n’avons pas, à ce stade, d’autres scénarios. Par défaut, c'est le dernier objectif que l’on s’est fixé qui demeure. Même si je commence à dire, dans cette émission, que cela dépendra de la croissance, qu’il y a des incertitudes, il n’existe pas formellement, à cette date, d’autre objectif de déficit public.

Il faudra attendre le programme de stabilité, donc les arbitrages que nous aurons faits en interministériel sur la dépense et les recettes, pour présenter un nouvel objectif de déficit public, à 5,1 %.

M. David Guiraud (LFI). Ce qui m'intéresse, c'est que vous annonciez sur France Inter un plan de 10 milliards d’économies pour tenir votre objectif d’un déficit à 4,4 %, alors même que la note de la direction générale du Trésor indique que ce sont 30 milliards d’économies qu’il faudra faire.

C’est là qu’il y a dissimulation. D’abord, vous ne dites pas publiquement que vous avez une information qui rebat les cartes : le déficit sera beaucoup plus important que prévu. Ensuite, vous ne dites pas que, pour tenir l’objectif d’un déficit à 4,4 %, il faudra faire trois fois plus d’économies qu’annoncé sur la première matinale du pays.

À la lumière des éléments dont nous disposons, comment expliquer qu’il y ait eu dissimulation ? J’ai peut-être une explication, que je verse au débat public. Les élections européennes se tiendront quelques mois plus tard et vous ne souhaitez pas annoncer aux gens que, pour tenir vos objectifs, il faudra faire 20 milliards d'euros d’économies supplémentaires. J’aimerais vous entendre sur ce décalage entre ce que vous savez et ce que vous dites.

M. Thomas Cazenave. Excusez-moi, mais ce n’est pas ainsi qu’on définit un objectif de déficit public ! On ne va pas sur France Inter expliquer qu’on a une note qui dit qu’on ne pourra pas tenir notre objectif… Non, on s’inscrit dans un travail gouvernemental, qui comporte des étapes, notamment celle du programme de stabilité. Que n’aurais-je pas entendu ici même, en commission des finances, si j’avais annoncé sur France Inter un nouvel objectif de déficit public ! Nous avons des institutions, et leur respect passe par la présentation au Parlement d’une nouvelle trajectoire – c’est le programme de stabilité. Franchement, ce n’est pas sur France Inter qu’on fait les finances publiques !

Vous parlez des élections. Si nous avions dû intégrer le fait électoral, pensez-vous que Bruno Le Maire aurait annoncé une hausse du prix de l’électricité en janvier, que nous aurions procédé à 10 milliards d'euros d'annulations de crédit – dont vous allez nous expliquer que ce n’était pas les coupes qu’il fallait faire ? Si nous avions dû nous inquiéter de notre popularité, nous n’aurions pris aucune décision !

Le 6 mars, auditionné par votre commission – je m’en souviens car c’était mon anniversaire –, j’explique qu’il faudra faire 20 milliards d’euros d’économies en 2025. En fait, je suis déjà en train de préparer la construction d’une nouvelle trajectoire. Voilà comment ça se passe.

M. David Guiraud (LFI). Toutes les lectures de textes budgétaires ont donné au Parlement l’occasion de vous alerter sur vos prévisions de déficit. Il n’a pas été entendu.

Sur France Inter, vous allez au-delà : vous annoncez que les chiffres du déficit seront révisés, mais vous ne communiquez pas ceux que vous donne la direction générale du Trésor. C'est bien là qu'il y a dissimulation.

M. Thomas Cazenave. Vous confondez deux choses : l’objectif de déficit public et l’estimation du déficit.

Quand la direction du Trésor donne le chiffre de 5,7 %, cela correspond au niveau que le déficit pourrait atteindre, à politique inchangée. La responsabilité politique du gouvernement, c'est de déterminer, compte tenu de ces nouveaux éléments, l’objectif et la trajectoire des finances publiques.

Je suis désolé, mais je ne commente pas sur France Inter le contenu de notes préparatoires à la décision de l'administration.

Pour ce qui est du programme de stabilité, nous sommes venus le défendre ici même, avant les élections européennes. Nous n’avons pas caché le sujet, nous avons eu ce débat, y compris sur les coupes et sur le fait qu'il fallait aller au-delà. C’est un mauvais argument.

M. le président Éric Coquerel. Pourquoi avez-vous expliqué qu’avec 10 milliards d’euros d’annulations de crédits, on réussirait à maintenir le déficit à 4,4 %, alors que vous saviez que 30 milliards étaient nécessaires ?

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Ce n’est pas exact !

M. le président Éric Coquerel. Ce n’est pas vous qui êtes auditionné, mais votre tour viendra peut-être, en tant qu’ancien rapporteur général. Ce pourrait être intéressant.

Pourquoi donc, monsieur Cazenave, choisir de ne pas dire qu’il faudra faire des économies, ou prélever des recettes supplémentaires, à hauteur de 30 milliards ?

M. Thomas Cazenave. D’abord, on ne va pas annoncer dans une matinale un nouvel objectif de déficit public. Que cela vous plaise ou non, ce n’est pas ainsi qu’on travaille ! Par ailleurs, ce serait manquer de respect envers la représentation nationale. Enfin, à ce moment-là, il n’y avait pas d'objectif de déficit public alternatif – c'est le fruit d’un arbitrage politique. Nous avons pris une mesure d’urgence avec les 10 milliards d’annulations de crédits, en sachant qu’il faudrait faire d’autres efforts. Nous avons commencé à travailler, à nous poser la question du PLFR. Jamais nous ne nous sommes dit que ces 10 milliards, c’était pour solde de tout compte ! D’ailleurs, nous avons dit très vite qu’il faudrait d’autres mesures, peut-être des recettes supplémentaires – un groupe de travail a été lancé.

M. le président Éric Coquerel. Que vous l’ayez dit très vite, là n’est pas la question. Le problème, c’est que quarante-huit heures après avoir reçu la note du 16 février, vous n’ayez pas déclaré dans cette émission qu’il faudrait faire des efforts supplémentaires.

M. Thomas Cazenave. Reprenez toutes mes interventions dans les médias : s’il y en a bien un qui a dit, avec Bruno Le Maire, que c'était difficile et qu’il faudrait faire des efforts, c’est bien moi !

Mme Estelle Mercier (SOC). Je vous remercie d’avoir suggéré par avance dans votre propos liminaire quelles doivent être les conclusions de cette commission d’enquête : vous dites qu’il n’y a eu ni dissimulation ni procrastination, que l’on constate certes des écarts de prévisions, mais que tout cela est déjà arrivé par le passé. C’était bien sûr conjoncturel et imprévisible. Rien de bien grave, en somme. S’il vous plaît, monsieur Cazenave, laissez-nous en juger par nous-mêmes.

Les auditions précédentes nous amènent à avoir une vision un peu différente et à penser que les hypothèses de trajectoire de dépenses étaient particulièrement optimistes. Vous accusez notamment les collectivités locales d’avoir creusé le déficit et vous venez de dire que vous aviez fait le choix politique d’une trajectoire de progression de 1,8 % de leurs dépenses – un choix de confiance qui n’a pas fonctionné.

Encore une fois, c’est assez significatif de votre vision des relations entre l’État et les collectivités locales. Bercy décide d’efforts partagés et les collectivités exécutent. Est-ce votre vision de la confiance ? Je vous rappelle que les collectivités ne sont pas des agences de l’État et qu’il existe d’autres méthodes que la coercition. Il me semble que vous n’avez à aucun moment établi un dialogue étroit avec les collectivités sur des objectifs partagés.

Vous évoquez et vous admettez une mauvaise prévision des recettes de l’État en raison d’une imprévisibilité liée à la sortie de crise. Mais, d’un autre côté, vous niez toute erreur de prévision s’agissant des collectivités locales. Comment peut-on penser que celles-ci ne subissent pas elles aussi les effets de la crise covid, de la crise énergétique et des décisions unilatérales de revalorisation salariale, qui rendaient impossible de respecter une trajectoire d’augmentation des dépenses de 1,8 % ? Cécile Raquin l’a d’ailleurs admis hier lors de son audition en déclarant que l’indice des prix à la consommation ne constituait sans doute pas une bonne référence pour prévoir les dépenses des collectivités.

Pensez-vous que l’hypothèse de trajectoire des dépenses des collectivités locales était mal calibrée, trop optimiste et déconnectée des réalités budgétaires des territoires ? Ou bien était-ce un choix politique fait sciemment pour faire ensuite porter la responsabilité du déficit sur les collectivités locales ?

M. Thomas Cazenave. Je reviens un instant sur la question de M. Guiraud pour indiquer que j’avais évoqué la possibilité d’un PLFR durant l’été lors de cette fameuse émission de France Inter.

Madame la députée, nous avons un désaccord depuis le début : je considère qu’il est légitime que tout le monde mette la main à la poche. Pourquoi les collectivités territoriales ne pourraient-elles pas participer au redressement des finances publiques ? Lorsqu’il avait fallu redresser les comptes publics, François Hollande lui-même avait prévu des prélèvements très importants sur la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il y a donc bien eu une époque où des élus de bords différents n’ont pas cédé à la caricature et ont considéré qu’il n’était pas anormal que tous participent à l’effort de redressement des finances publiques.

Mme Estelle Mercier (SOC). Par quel moyen ?

M. Thomas Cazenave. En faisant des économies.

Le dernier rapport de la Cour des comptes sur les finances locales montre que les effectifs des collectivités territoriales ont encore augmenté. Des économies très importantes sont probablement à faire. Pourquoi n’arrive-t-on pas à en discuter ?

Nous sommes dans un État unitaire. On ne peut pas opposer les collectivités territoriales et l’État. Les finances publiques sont constituées par les comptes de toutes les administrations publiques.

L’État a dépensé pour protéger les collectivités dans le cadre du « quoi qu’il en coûte ». Pourquoi serait-il illégitime de leur demander de faire un effort ? C’est un point de désaccord entre nous. On peut bien entendu débattre du niveau d’effort qui leur était demandé, mais vous contestez le principe même de ce dernier. Nous avons fait le choix politique de faire participer tout le monde au redressement.

Quant au dialogue avec les collectivités, je rappelle que Bruno Le Maire a créé le Haut Conseil des finances publiques locales (HCFPL).

M. le président Éric Coquerel. Il s’est réuni une fois…

M. Thomas Cazenave. Le président Coquerel est venu lors de la première réunion.

Une deuxième réunion a ensuite eu lieu et a permis de s’orienter vers une méthode différente en conviant les présidents des principales associations représentant les collectivités, afin d’avoir un débat à trois, avec les représentants du Parlement et le gouvernement. Le mécanisme coercitif a été abandonné mais il y avait un engagement. Était-ce illégitime ? En outre, je le répète, il s’agissait, non pas de baisser les dépenses des collectivités mais de parvenir à une moindre croissance – à la différence des dépenses de l’État, qui ont subi des coupes.

Je reste convaincu que cette proposition d’accord était raisonnable et je regrette que nous n’ayons pas pu aboutir.

Mme Estelle Mercier (SOC). Votre réponse est significative. Elle montre combien vous êtes déconnecté de la réalité. Les collectivités locales ont fait des économies en réduisant leurs dépenses en volume, mais cela ne se voit pas forcément en valeur du fait de l’inflation qu’elles subissent. Tout le monde le sait depuis au moins trois ans.

M. Thomas Cazenave. Je ne suis pas d’accord avec votre analyse.

Nos vues divergent sur un point essentiel : il est selon moi légitime que tout le monde fasse un effort.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). J’ai eu l’occasion de participer à deux commissions d’enquête dans le passé. L’agressivité et le mépris qui pointent dans celle-ci me surprennent beaucoup. Je déplore l’ambiance de cette commission d’enquête. Nous pourrions travailler sereinement et sérieusement.

Comme vous l’avez dit, l’IGF a considéré que 80 % des écarts constatés par rapport aux prévisions s’expliquaient par des facteurs externes. Nous avons bien un problème d’estimation des recettes.

Vous avez esquissé deux pistes d’amélioration dans votre propos liminaire. La première vise à apprécier plus précisément l’évolution des rentrées mensuelles de TVA, la seconde concerne les liens entre l’évolution de l’excédent brut d’exploitation (EBE) et les versements d’IS. On ne peut pas continuer à ne pas savoir quel sera le montant du cinquième acompte de cet impôt.

Comment peut-on améliorer ces prévisions ?

M. Thomas Cazenave. La principale fragilité des prévisions réside dans l’évaluation de l’IS. Ce n’est pas nouveau : il a toujours été difficile d’en évaluer le produit. Le Sénat avait d’ailleurs proposé de neutraliser le cinquième acompte, mais les prévisions doivent être sincères et présenter l’intégralité des recettes.

Peut-être faut-il organiser des contacts entre l’administration et les grands contribuables, afin de mieux anticiper ce cinquième acompte ?

Bercy a commencé à se pencher sur la manière d’appréhender l’évolution de l’IS et de la TVA, mais l’essentiel du travail est encore devant nous. Il est fondamental pour mieux piloter les recettes.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). Les contrats dits de Cahors visaient à faire participer les collectivités territoriales à l’effort de redressement des comptes publics. Au moment où ils ont été abandonnés, plusieurs mesures ont été adoptées dont notamment celles du Ségur de la santé et la revalorisation du point d’indice.

Quelle est la part de ces mesures imposées aux collectivités dans le dérapage de leurs finances que vous dénoncez ? Sans même parler des conséquences de l’inflation, ces mesures ont eu un effet sur la progression des dépenses des collectivités locales.

M. Thomas Cazenave. Je rappelle tout d’abord que les dépenses de fonctionnement des collectivités ont progressé de 7 %. On voit que c’est bien plus que la revalorisation du point d’indice. Et le rythme de progression doit être similaire si l’on fait abstraction des allocations individuelles de solidarité (AIS) – dont le RSA – pour lesquelles les collectivités ne disposent d’aucune marge de manœuvre.

Je ne dispose pas des données consolidées permettant d’isoler la part des dépenses contraintes des collectivités – peut-être le rapporteur général en dispose-t-il. Il reste que la hausse de 7 % des dépenses de fonctionnement est quand même significative.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). Pourriez-vous nous faire parvenir une réponse écrite sur ce point, au moins pour 2023 ?

Les précédentes lois de finances rectificatives n’ont pas procédé aux corrections nécessaires et ont conduit à des dépenses supplémentaires. Nous avions en effet demandé qu’un PLFR soit présenté, même si cela faisait prendre un risque de dégradation supplémentaire du solde budgétaire. Mais y aurait-il eu une majorité pour le voter ou bien aurait-on dû recourir au 49.3 ? Telle est la véritable question.

M. Thomas Cazenave. C’est une vraie question. Le gouvernement Barnier a été censuré parce qu’il proposait des économies. C’est aussi ce que nous aurions fait si nous avions présenté un PLFR. On ne saura jamais comment les choses se seraient passées, mais je doute fort que nous aurions été capables d’obtenir une majorité pour faire des économies.

Compte tenu des risques de censure du gouvernement, recourir à un décret d’annulation et s’en remettre au PLFG était probablement une méthode plus sûre pour mettre en œuvre le plan de redressement.

Je le répète : il n’y a manifestement pas de majorité pour faire des économies.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Vous nous dites que le problème ne serait pas politique ; ce serait, à vous entendre, une affaire d’évaluation des conséquences de la sortie de crise. Mais, comme nous allons de crise en crise, cela ne vous a pas échappé, il y a bien un problème politique puisque le niveau d’imprévisibilité n’a pas permis à deux gouvernements successifs – et cela peut être le cas des suivants – de construire un budget correspondant aux recettes réelles. J’affirme donc qu’il s’agit d’une question éminemment politique et certainement pas technique.

Que je n’ai pas eu connaissance de la note du 11 juillet mentionnée par le rapporteur est une chose, mais que vous-même n’en ayez pas eu connaissance révèle qu’il n’y a pas de continuité de l’État – et donc pas de transmission d’informations lorsqu’un ministre succède à un autre. Êtes-vous bien en train de nous dire que Gabriel Attal n’a pas porté à votre connaissance cette note du 11 juillet ?

M. Thomas Cazenave. Je ne sais pas de quoi vous me parlez. Le cabinet du ministre a peut-être reçu quinze notes le 11 juillet… Je suis arrivé au ministère le 22 juillet.

J’essaie de répondre de la manière la plus précise possible, mais je ne peux pas commenter une note dont je ne sais même pas qui étaient l’auteur et le destinataire et dont je ne connais pas le contenu.

N’attendez pas de moi un commentaire. Je n’en sais rien.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Vous confirmez donc que la continuité de l’État n’est pas assurée et que vous n’en savez pas plus que moi ?

M. Thomas Cazenave. Quelle mauvaise foi absolue !

Vous m’interpellez sur une note sortie du chapeau. Je me serais renseigné à son sujet avant cette audition si vous m’aviez prévenu. Mais là, je ne veux même pas me prononcer. Peut-être a-t-elle été évoquée, peut-être a-t-elle été transmise.

Je dis simplement que vous ne pouvez pas me convoquer devant une commission d’enquête pour me demander de réagir à un document en votre possession. Je ne peux pas répondre à votre question s’agissant de Gabriel Attal. Cela ne serait pas sérieux de ma part.

Et ne donnez pas des leçons de continuité de l’État à propos d’une note dont je ne sais pas d’où elle sort, à qui elle a été transmise ni même son contenu !

Je rappelle qu’à Bercy, il y a beaucoup de directions et beaucoup de notes. La continuité de l’État est, bien sûr, assurée.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Permettez-moi de donner les leçons que je veux et d’être libre de mes propos.

Vous confirmez donc que cette note ne vous dit rien. Et moi, je trouve cela extrêmement préoccupant au vu des éléments qui ont été évoqués dans cette commission.

Sur le rendement de la Crim, Jérôme Fournel nous a expliqué que c’était une déconvenue majeure – ce que l’on peut comprendre avec une erreur de prévision de 10 milliards…Vous dites qu’après avoir été informé de son faible rendement, vous n’avez pris aucune décision. Je ne remets pas en question vos propos puisque vous êtes sous serment. Ne vous êtes-vous cependant pas interrogé sur les causes de ce faible rendement, et notamment sur le dispositif juridique de cette contribution ? Cela aurait pu vous orienter vers un autre mécanisme permettant de prendre en compte un fait pourtant évident : le prix du mégawatt peut fluctuer en fonction des prix de l’énergie.

M. Thomas Cazenave. Nous avons bien revu le rendement de la Crim lors du PLFG, puisque son produit a alors été ramené à 2,8 milliards.

Nous avons donc tenu compte des nouvelles informations dont disposaient la Commission de régulation de l’énergie, la direction de la législation fiscale et la direction générale du Trésor pour essayer d’estimer au mieux son montant.

J’ai appris grâce à l’audition de Jérôme Fournel par votre commission que la recette devrait finalement atteindre 1,7 milliard. Ce résultat a été connu récemment en raison des décalages de paiements.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Vous nous avez indiqué sans détour être convaincu que nous étions face à un problème non pas de politique économique mais d’évaluation des recettes fiscales en sortie de crise. La conjoncture très particulière de cette dernière semble manifestement conduire à exclure a priori les modèles existants s’agissant de l’art de la prévision de recettes.

La chronologie des faits au cours des deux exercices budgétaires est importante pour nous permettre de décrire le dérapage budgétaire. Mais il faut aussi prendre en compte la réalité d’une certaine instabilité politique et ministérielle lors de la période récente. Comme vous l’avez bien souligné, cela a interdit toute politique d’économies budgétaires.

Cette instabilité a-t-elle retardé des arbitrages politiques et, au sein des services de Bercy, altéré certaines appréciations de la situation budgétaire ?

M. Thomas Cazenave. Vous avez raison de dire qu’il y a un problème avec notre modèle d’estimation des recettes. Ainsi, en 2023, tandis que la croissance s’est maintenue, puisqu’elle a atteint 0,9 % alors que la prévision était de 1 %, la baisse des recettes s’est pourtant élevée à une vingtaine de milliards. Il y a donc manifestement un effet de sortie de crise. Cette perte de recettes très importante va ensuite peser sur 2024, et vous connaissez la suite.

La prévision est donc au cœur des investigations en cours, tant à Bercy qu’au sein de votre commission d’enquête et de la commission des finances.

L’instabilité politique a-t-elle eu un impact sur les finances publiques ? Oui.

Notre plan de redressement comportait un décret d’annulation de 10 milliards, mais prévoyait aussi d’aller plus loin s’agissant des dépenses de l’État. Nous envisagions ainsi une batterie de mesures réglementaires qui concernaient notamment les indemnités journalières, le taux de cotisation employeur des collectivités territoriales, les transports sanitaires… Elles n’ont pas pu être prises, ce qui a manifestement des conséquences sur la trajectoire des déficits.

Malgré les difficultés, nous estimions qu’il était possible d’atteindre la cible de 5,6 % de déficit public, ce qui ne sera pas le cas. C’est aussi une conséquence de l’instabilité politique.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Si l’on fait abstraction des considérations politiques que vous avez évoquées mais aussi de la dissolution intervenue entre-temps, pensez-vous a posteriori qu’un PLFR aurait pu être déposé en octobre 2024 ?

M. Thomas Cazenave. Je me demande comment il aurait pu être adopté.

Une fois encore, notre objectif était de faire des économies et une autre voie a été choisie. Un PLFR prévoyant des économies importantes avait-il une chance d’être adopté par l’Assemblée ? Je vous laisse en juger en fonction de vos appréciations politiques. En tout cas, les dernières semaines que nous avons vécues montrent que ce chemin aurait été extrêmement escarpé.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Lundi, le premier président de la Cour des comptes a proposé de renforcer le rôle de contrôle du HCFP en lui confiant le pouvoir de validation systématique des prévisions gouvernementales. On reprendrait le principe anglo-saxon « appliquer ou expliquer » : le gouvernement devrait suivre les recommandations du HCFP ou justifier publiquement son refus de le faire.

Qu’en pensez-vous ?

M. Thomas Cazenave. La commission sur l’avenir des finances publiques présidée par Jean Arthuis avait me semble-t-il également fait cette recommandation.

Il est parfaitement normal d’être très exigeant en matière de transparence et d’explication des écarts de prévision. Mais il ne faut pas se tromper : certaines décisions sont politiques et doivent être assumées comme telles. C’est le cas du choix du niveau de croissance, même si les ministres doivent ensuite pouvoir expliquer pourquoi ils ont retenu une option différente de celle recommandée par le HCFP.

M. Jean-Paul Mattei (Dem). Je reviens sur les difficultés de prévision de l’IS. Vous avez beaucoup parlé de l’EBE (excédent brut d’exploitation), mais je me demande si ce dernier constitue un critère pertinent. Certains éléments, comme les produits financiers et les produits exceptionnels, ne sont en effet pas intégrés dans le calcul de l’EBE

M. Thomas Cazenave. Nous avons en effet un problème pour estimer l’IS, mais je ne suis pas assez technicien pour savoir quelles seraient les bonnes bases pour estimer le produit de cet impôt.

Il est évident qu’il faut reconstruire et améliorer le modèle de prévision. Cela fait partie des travaux qui doivent être conduits et peut-être le recommanderez-vous. Je ne suis pas capable de me prononcer sur le bon modèle, mais il est certain qu’il convient de travailler sur le sujet, en s’appuyant notamment sur les différentes hypothèses qui ont été évoquées lors des auditions menées par cette commission.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je n’ai pas réagi assez vite après l’intervention de Mme Arrighi. Les notes qui ont été citées ce matin ne tombent pas du ciel. Elles ont été transmises à la demande des deux rapporteurs par les services du ministère dont vous aviez la charge.

Celle du 11 juillet 2023, dont vous relativisez l’importance, n’est pas n’importe quelle note. Elle est transmise au ministre et signée par Emmanuel Moulin, directeur général du Trésor – par ailleurs ancien directeur de cabinet du précédent Premier ministre et ancien directeur de cabinet du ministre de l’économie.

Ces notes nous ont été communiquées dans le cadre de nos prérogatives de rapporteurs d’une commission d’enquête et elles ne sont pas banales.

M. Thomas Cazenave. Je ne comprends pas que l’on ne puisse pas avoir des règles du jeu entre nous.

Ne me demandez de commenter devant une commission d’enquête une note du 11 juillet. Pourquoi pas celle du 12 ou du 14 ? Je ne les connais pas. Si j’en avais pris connaissance, je vous l’aurais dit. Ne faites pas comme si une seule note majeure arrivait tous les quinze jours dans un ministère. Il y a beaucoup de notes et je ne sais pas à laquelle vous faites référence.

Vous essayez de me mettre en difficulté en vous appuyant sur un document dont je n’ai pas connaissance. Je n’étais pas ministre à l’époque, personne ne m’a prévenu et je ne connais pas son contenu : je ne peux pas vous en parler, tout simplement.

Mme Christine Arrighi (EcoS). On en prend acte.

M. Christophe Plassard (HOR). Monsieur le ministre, je tiens tout d’abord à vous remercier pour votre présence et pour le travail accompli au ministère du budget. En préambule, je souhaite rappeler une chose qui peut sembler évidente mais qu’il est toujours bon de garder en tête : vous avez assumé vos fonctions pendant un an, un mois et deux jours – soit deux PLF. Et, bien entendu, ce n’est pas en deux PLF que l’on revient sur quarante ans de déficit budgétaire.

Une règle est simple en matière budgétaire : nous paierons demain les excès d’aujourd’hui. Et nous devons payer aujourd’hui les excès accumulés pendant des décennies. S’y ajoute la dégradation de la note de la France par l’agence Moody’s en réaction à la censure du gouvernement – votée notamment par La France insoumise en partenariat avec le RN.

La non-indexation du barème de l’impôt sur le revenu en est le premier effet visible, car elle entraîne l’augmentation automatique des sommes que doivent payer des milliers de Français – et je passe sur le report des augmentations de crédits prévues par des lois de programmation et sur l’incertitude qui entoure ces dernières. C’est notamment le cas en ce qui concerne le budget de la défense, dont je suis rapporteur. L’exécution du budget par douzième bloque en effet toute commande lorsque l’horizon de paiement dépasse un mois.

Quelle influence la note financière délivrée par les agences de notation exerce-t-elle sur la communication des estimations ? Et celles-ci ont-elles pu jouer un rôle, même en creux, s’agissant de la solidité des chiffres rendus publics ?

M. Thomas Cazenave. On ne bâtit évidemment pas une trajectoire des finances publiques pour les agences de notation. On la bâtit pour notre pays, pour garantir notre souveraineté, pour préserver notre modèle social et pour des raisons d’équité intergénérationnelle.

Les agences de notation font partie des acteurs qui examinent nos finances publiques. Certains acteurs ne s’appuient d’ailleurs pas sur les travaux de ces agences pour évaluer le risque. C’est plus compliqué que ça. Nos choix et nos propositions ont toujours été faits dans l’intérêt du pays, et jamais pour répondre à des agences de notation.

Les commentaires de ces agences font partie des débats sur les lois de finances et l’évolution des déficits publics, mais les choix que nous avons faits ne sont pas destinés à les satisfaire.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous avez expliqué que le dérapage des finances publiques était lié pour 16 milliards à celui des finances locales et pour 40 milliards à des pertes de recettes, essentiellement pour le budget de l’État et dans une moindre mesure pour la sécurité sociale.

Vous aviez fourni la même estimation lorsque vous étiez encore ministre. Je vous avais alors demandé d’où sortaient ces 16 milliards. Vous m’aviez adressé sur papier blanc un document qui indiquait simplement que la croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités locales était estimée à 1,8 % dans le programme de stabilité tandis que celle des dépenses d’investissement s’élevait à plus de 7,8 %. Nous étions à la fin juillet et vous aviez alors retenu un taux d’augmentation des dépenses de fonctionnement de 7 %, et de 14,9 % pour les dépenses d’investissement. En faisant la différence, on aboutissait à un dérapage de 11 milliards pour le fonctionnement et de 5 milliards pour l’investissement.

Mais, les données de la fin juillet ne sont pas valables. Selon les chiffres de la fin novembre, nous en sommes à des hausses de 5,9 % pour le fonctionnement et de 9,9 % pour l’investissement – et le mois de décembre se traduira probablement par un ralentissement supplémentaire de ces rythmes de progression. Même en retenant les données de la fin novembre, le dérapage n’est plus de 16 milliards mais de 10 milliards – voire plutôt de 7,5 milliards d’après les derniers chiffres.

Pourquoi avez-vous maintenu à 18 milliards les évaluations du produit des DMTO aussi bien en 2023 qu’en 2024 ? Ces recettes ont représenté 16,9 milliards en 2023 et devraient atteindre 14,8 milliards en 2024. Pourquoi n’avez-vous pas ajusté ces prévisions, sachant que la perte de recettes par rapport à l’évaluation initiale devrait atteindre 3,2 milliards ? Les projections sont pourtant assez faciles à réaliser puisque l’on dispose chaque mois de la situation des encaissements.

Ma question est très simple : pourquoi avez-vous retenu + 1,8 % en fonctionnement et + 7,8 % en investissement ? Vous nous dites que c’était ce qui figurait dans la LPFP. Mais pourquoi avait-on retenu dans cette loi de telles hypothèses totalement irréalistes ? Je rappelle les chiffres de 2023 : + 6,1 % en fonctionnement et + 7,5 % en investissement.

M. Thomas Cazenave. Lors de mon audition, vous m’aviez en effet demandé des précisions au sujet du dérapage de 16 milliards et je vous avais fourni les estimations de Bercy, élaborées de manière traditionnelle à cette période de l’année – notamment s’agissant du cadrage des finances publiques. De ce que j’en ai compris, les services utilisent les remontées comptables disponibles à la fin de juillet pour estimer les résultats de fin d’année. En général, ils ne se trompent pas beaucoup.

Vous devez intégrer un élément dans l’équation : entre le moment où je vous ai donné ces chiffres et maintenant, un projet de budget demandant des efforts aux collectivités, et très largement commenté par les associations d’élus, a été déposé. Les mesures que nous avions annoncées et la situation d’incertitude ont peut-être incité les élus locaux à la prudence en matière de dépenses d’investissement. J’en suis pour ma part convaincu.

Les services de Bercy avec lesquels j’ai pu discuter s’attendaient d’ailleurs à ce que les écarts soient finalement moins importants que prévu en matière de dépenses car ils anticipaient un changement de comportement des élus.

J’ai utilisé les données dont on disposait et l’exécution sera probablement plus favorable que ce qui avait été envisagé.

Quant aux prévisions retenues dans la LPFP, elles anticipaient les effets du cycle électoral en matière de dépenses d’investissement, d’où l’hypothèse retenue. S’agissant des dépenses de fonctionnement, je répète que nous avions fait un choix politique consistant à demander aux collectivités d’en réduire la croissance afin de contribuer à l’effort global de redressement des finances publiques.

M. Emmanuel Maurel (GDR). Je reviens sur un point qui me trouble et qui a troublé plusieurs collègues s’agissant de la chronologie des faits et de la transmission de l’information – et je pose cette question en tant que néophyte, ce que vous n’êtes pas.

Lors de son audition, l’ancien directeur de cabinet de Bruno Le Maire, qui était auparavant directeur général des finances publiques, nous a dit que dès l’été 2023, on voyait qu’il y avait un problème, l’évolution des recettes faisant anticiper des pertes.

Il y a cette note du 11 juillet. Vous dites que vous ne la connaissez pas et je veux bien vous croire. Mais qu’est-ce que cela signifie ? Alors que la direction générale du Trésor et celle des finances publiques mettent en garde le ministre du budget de l’époque sur les difficultés à venir en matière de recettes, personne ne juge bon de vous en parler quelques jours plus tard lorsque vous devenez ministre – ni le cabinet de Bruno Le Maire, ni celui de Gabriel Attal, ni les ministres concernés. Cela me surprend. Même si vous ne connaissiez pas la note du 11 juillet, pourquoi n’avez-vous pas parlé de la situation entre vous ? Quel est le circuit entre Bercy, l’Élysée et Matignon ?

M. Thomas Cazenave. Je vous remercie de reconnaître que je ne peux pas commenter une note que je n’ai pas. Vous me dites que l’alerte a été donnée dès l’été sur les recettes de l’impôt sur les sociétés. La seule note dont je dispose est datée du 16 octobre 2023. Elle indique que fin septembre, le montant des recettes nettes d’IS est inférieur de 600 millions d’euros aux prévisions révisées, en raison d’une moins-value de 0,2 milliard de recettes brutes et de 0,4 milliard de remboursements supplémentaires. Elle ajoute qu’à ce stade, la recette finale reste incertaine : c’est normal puisque le cinquième acompte est déterminant. S’il y avait eu une grosse alerte à l’été, j’imagine qu’elle figurerait dans la note d’octobre. Les montants indiqués n’ont rien à voir avec la chute des recettes de la fin de l’année. Ainsi, selon les éléments dont je disposais, en octobre, les recettes étaient à peu près en ligne ; c’est après que nous avons reçu des notes qui nous mettaient en garde – ça a commencé avec la TVA.

M. Emmanuel Maurel (GDR). Je ne parlais pas seulement des notes. D’après ce que nous ont dit M. Fournel et M. Moulin, l’été 2023 aurait été un moment charnière.

J’entends cependant ce que vous dites. Pour autant, le principe de prudence budgétaire a-t-il vraiment été respecté ? La Cour des comptes elle-même dit qu’on observe un écart inhabituel entre les prévisions de recettes et le projet de loi de finances de fin de gestion, que certaines évolutions étaient difficilement prévisibles mais que d’autres événements auraient dû être mieux anticipés. Elle relève un écart « massif et probablement inédit » entre le produit attendu et les sommes recouvrées, en particulier s’agissant de l’IS et de la Crim, la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité.

À partir du 1er juillet 2022, le montant de la Crim était calculé en fonction des prix. Entre cette date et le 30 septembre, le prix du mégawattheure ne descend jamais en dessous de 200 euros sur le marché spot ; il culmine même à 750 euros le 30 août, avant de redescendre à 500 euros. Nous avons affaire à un plantage manifeste : on passe de 12 milliards à 600 millions – c’est énorme. Un tel fiasco aurait dû inciter à la prudence concernant l’IS.

M. Thomas Cazenave. La Crim a été créée par la loi de finances pour 2023. Lorsque j’étais au gouvernement, nous avons revu son rendement prévisionnel dans le PLF pour 2024 ; dans le PLFG 2023, nous l’avons ramené à 2,8 milliards. Vous me direz qu’il reste un écart, puisque le rendement s’est monté à 1,7 milliard. Mais nous parlons d’un impôt nouveau. Par ailleurs, les prix ont diminué beaucoup plus vite que ne le prévoyait la Commission de régulation de l’énergie (CRE), la direction de la législation fiscale (DLF) et la direction générale du Trésor.

M. Emmanuel Maurel (GDR). Pouvez-vous affirmer que le principe de prudence a été respecté lorsque vous étiez ministre délégué aux comptes publics ?

M. Thomas Cazenave. Je dis que je n’ai pas choisi le montant du rendement de la Crim. Nous avons plusieurs fois baissé le montant de l’évaluation. De plus, je n’ai pas arbitré les sous-jacents de son calcul.

M. le président Éric Coquerel. S’agissant des chiffres que vous avez retenus pour l’élaboration de la loi de finances et de la LPFP, pouvez-vous au moins admettre que le HCFP ne se trompait pas lorsqu’il expliquait que la prévision de croissance reposait sur des hypothèses optimistes pour tous les postes de la demande et que le déficit prévu pour 2024, à savoir 4,4 % du PIB, étant principalement issu de la conjugaison d’hypothèses favorables, paraissait donc également optimiste ? Parmi toutes les options présentes sur la table, vous avez choisi seulement les plus optimistes pour établir vos chiffres.

M. Thomas Cazenave. La révision de la croissance montre que nous avons intégré le fait que l’environnement macroéconomique international n’était pas celui que nous aurions souhaité anticiper. Je ne vais pas refaire l’histoire des événements à partir d’octobre, en particulier de la dégradation continue de la situation économique internationale qui a manifestement pesé sur la croissance, conduisant le ministre de l’économie à revoir, légitimement, sa perspective de croissance pour 2024. Il fallait émettre une autre hypothèse, ce qu’il a fait assez tôt dans l’année – de mémoire, il a pris la décision en février.

M. le président Éric Coquerel. Lorsqu’on s’interroge sur les écarts, on prend en compte non seulement le point d’arrivée, mais aussi le point de départ. En septembre 2023, le président du Haut Conseil des finances publiques a expliqué devant cette commission que les chiffres sur la table reposaient sur les hypothèses les plus optimistes. D’autres étaient donc possibles. Confirmez-vous que parmi les hypothèses possibles, vous avez choisi les plus optimistes ?

M. Thomas Cazenave. Je répète ma réponse. Le choix de l’estimation de croissance relève du ministre chargé de l’économie ; pour le ministre chargé des comptes publics, c’est une donnée d’entrée.

La révision de la croissance a bien influencé l’écart concernant le montant des recettes, mais de manière marginale : entre 6 et 7 milliards sur 40 environ. Indépendamment de la révision de la croissance, la baisse est considérable, ce que le PLFG et vos auditions ont mis en évidence.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Il s’agit d’un point essentiel. Vous dites qu’en 2023, la prévision de croissance à 1 % n’a pas empêché une dégradation des recettes de quelque 20 milliards d’euros et que la révision à la baisse de 1,4 % à 1 % est à l’origine d’une perte de recettes de 6 à 7 milliards. Cela signifie-t-il que la composition de la croissance a changé ces dernières années ?

M. Thomas Cazenave. C’est tout l’intérêt de vos travaux et de ceux de Bercy. Il faut se demander si l’intensité de cette croissance qui se maintient est constante, en matière d’emploi et de revenus. Le « quoi qu’il en coûte », les soutiens publics massifs, ont-ils transformé, même momentanément, la nature de la croissance ?

M. Gérault Verny (UDR). On ne vous reproche pas, si j’ose dire, un dérapage à la baisse des dépenses, ni un excédent budgétaire tel qu’il faille redistribuer de l’argent aux Français, mais bien un creusement massif. Il y a eu des déficits et des dérapages budgétaires majeurs.

La France compte de grandes multinationales présentes sur tous les continents. Chaque année, elles sont confrontées à de multiples crises. Je pense à Renault, qui a été obligée d’arrêter ses activités en Russie et qui a rencontré des difficultés avec Nissan en Asie. À la fin de l’année, elles doivent cependant présenter des bilans positifs, ce qui les contraint à s’adapter en permanence aux réalités économiques. Depuis le début des auditions, et cela me choque profondément, j’ai l’impression qu’on nous oppose le fatum : cela nous est tombé dessus, la conjoncture était mauvaise. Or, pour prendre le seul exemple de l’énergie, il n’était pas besoin d’être grand sage pour savoir que l’explosion du coût de l’électricité allait cesser brutalement. Je ne comprends pas pourquoi, alors que vous savez que la période est exceptionnelle – quoique, la succession des crises fait partie de la vie économique –, vous n’êtes pas capables de produire une prévision worst case, fondée sur une hypothèse basse, afin de pouvoir au minimum tenir le budget.

M. Thomas Cazenave. Une prévision basse n’est pas forcément sincère. La grande difficulté de l’exercice tient à la nécessité d’élaborer des prévisions à la fois sincères et solides. Vous me proposez de partir du pire scénario mais ce serait profondément insincère. Les textes nous imposent précisément de présenter l’hypothèse la plus juste. J’ajoute qu’on ne gère pas l’État comme une multinationale.

Je ne suis pas le seul à vous le dire, depuis maintenant des semaines : tout le monde – directeurs d’administration centrale, parlementaires, anciens membres du gouvernement – vous donne les mêmes explications. C’est peut-être parce que les choses se sont passées comme nous le disons. Pourtant on a l’impression que ces explications ne vous satisfont pas, qu’elles provoquent de la frustration chez certains. Lesquelles voulez-vous ?

M. Gérault Verny (UDR). C’est hors-sujet. Vous soulignez l’impératif de sincérité. Mais la gestion des comptes publics repose sur le suivi d’une trajectoire à peu près conforme à celle qui a été budgétée. Or nous avons discuté en octobre un PLF fondé sur des prévisions d’inflation dont on savait déjà qu’elles étaient surévaluées. On se fiche de la sincérité, il faut que le budget soit à peu près conforme.

M. Thomas Cazenave. Bien sûr, la prévision est un exercice difficile. Mais je vous ai donné l’explication : les estimations de recettes se sont révélées inexactes. Cela s’était-il déjà produit ? Oui, même dans de larges proportions, comme en 2008 ; même à la hausse, mais personne ne l’a commenté.

M. Gérault Verny (UDR). C’est profondément scandaleux, on ne peut pas se contenter de dire qu’il y a eu des erreurs !

M. Thomas Cazenave. Maintenant que vous avez dit que c’était scandaleux, que proposez-vous ?

M. Gérault Verny (UDR). Je vous l’ai dit, il faut adopter une démarche prudentielle.

M. Thomas Cazenave. Vous pensez bien que les agents publics et les ministres font de leur mieux pour donner les meilleures prévisions possibles et pour éclairer le débat public. Nous verrons quelles seront vos conclusions mais les erreurs s’expliquent sans doute par la difficulté des modèles à fonctionner en sortie de crise, face à une très forte décélération de l’inflation et à une croissance dont la composition a peut-être changé. Les aléas existent. J’ajoute que nous ne sommes pas seuls : les rapports administratifs, de l’IGF en particulier, expliquent que la survenue d’aléas explique les écarts, dont 80 % ne pouvaient être anticipés ; nous parlons de montants de prélèvements obligatoires très élevés, plus de 1 000 milliards, donc les écarts sont significatifs. Il faut probablement revoir nos modèles. C’est la seule explication que je puisse vous donner. Si nous avons tous la même, c’est peut-être parce que c’est la seule valable.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Vous avez dit sous serment que l’IGF avait remis un rapport indépendant. Or l’IGF dépend directement du ministre chargé de l’économie, en vertu du décret qui prévoit sa création. De plus, la lettre de mission, signée de deux membres du gouvernement, demande une analyse du processus et de la chronologie, ainsi que des recommandations. Il n’est nullement question d’identifier des responsabilités – ce dernier mot d’ailleurs n’apparaît jamais. J’ajoute que quelques semaines après la publication du rapport, l’un de ses deux rédacteurs est parti au cabinet de Laurent Saint-Martin. Quant au superviseur, il a pris position pendant la campagne électorale en publiant un livre intitulé Des économistes répondent aux populistes. L’IGF prétend à l’indépendance – nous en reparlerons. Dans le cas présent, le modèle du Trésor appartient à l’IGF, donc celle-ci a établi un rapport de contrôle sur elle-même. Les membres de la direction générale du Trésor sont IGF, comme vous. Les deux derniers directeurs généraux du Trésor font des allers-retours dans les cabinets ministériels macronistes. Arrêtons avec la lubie de l’indépendance !

Pourquoi, dans la lettre de mission, n’avez-vous pas demandé l’identification des responsabilités ? Si l’origine du problème est technique, pourquoi les techniciens ne sont-ils responsables de rien ? Si la technique est mauvaise, son existence est-elle justifiée ? Devons-nous verser des salaires à des gens incapables de prévoir 80 % des aléas ? Peut-être vaut-il mieux ne rien prévoir ou recruter un voyant sur internet : c’est moins cher.

M. Thomas Cazenave. Vous êtes libre de contester toutes nos réponses et les éléments qui les étaient. Vous contestez ce rapport de l’IGF. Il s’agit pourtant d’un service à part de Bercy, qui établit ses conclusions en toute liberté. Contestez-vous aussi toutes les explications, convergentes, que les directeurs d’administration centrale vous ont données sous serment ?

On y vient : vous fantasmez un grand complot, c’est là votre thèse !

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). C’est vous qui êtes auditionné ! Répondez à mes questions.

M. Thomas Cazenave. Elles sont purement rhétoriques. L’Inspection générale des finances et les directions d’administration centrale ont rendu des rapports précis.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Ce sont les mêmes gens !

M. Thomas Cazenave. Non, ce ne sont pas les mêmes gens. Tout le monde vous dit la même chose, parce qu’il n’y a qu’une réalité. Mais comme elle vous déplaît, vous y voyez un grand complot.

M. Charles de Courson, rapporteur général. S’agissant des recettes de l’IS, la réalisation de 2023 n’était pas sensiblement différente de la prévision. Comment avez-vous pu accepter que pour 2024, elles soient estimées à 72 milliards, alors qu’on va finir à 58 milliards, comme l’an dernier et comme l’année d’avant – 14 milliards d’écarts, c’est colossal ? En ma qualité de rapporteur général, je suis allé demander des explications à la direction générale du Trésor. On m’a répondu que les projections avaient été fondées sur l’excédent brut d’exploitation (EBE), mais celui-ci n’a rien à voir avec le résultat fiscal, à cause notamment du jeu des provisions et des amortissements. Vous êtes-vous intéressé à cette question ?

S’agissant de la TVA, les prévisions ont été faites deux années de suite sur l’hypothèse que le taux d’épargne étant très élevé, 17 ou 18 %, la consommation allait reprendre. C’est la direction générale du Trésor qui a fait cette hypothèse, mais c’est vous qui en êtes responsable. Deux années de suite, l’hypothèse s’est révélée fausse. Aux dernières nouvelles, nous avions prévu environ 200 milliards et les recettes seront inférieures de 11 milliards, soit 5 %, en raison de la consommation, qui connaît pourtant des variations plus faibles que d’autres facteurs.

Enfin, les recettes de l’impôt sur le revenu (IR) ont été surestimées de 5 milliards pour 2024, sur quelque 90 milliards.

Vous êtes-vous demandé, lorsque vous étiez ministre délégué, comment la direction générale du Trésor construisait ses prévisions de recettes pour ces trois impôts ? Ou avez-vous repris leurs chiffres sans discuter ?

M. Thomas Cazenave. Les révisions sur les recettes se sont faites en trois étapes. Après les prévisions initiales intervient le programme de stabilité. Devant les écarts constatés, Bruno Le Maire et moi avons réuni les directeurs d’administration centrale pour y voir clair. Nous leur avons demandé comment faire en sorte que de tels écarts ne se reproduisent pas. Ensuite, il fallait établir une nouvelle trajectoire, la plus crédible possible, en prenant en compte les impôts et la dépense. Voilà la commande que nous leur avons passée.

En tant que membre du gouvernement, nous n’entrons pas dans le détail du modèle et du rendement par impôt. Pourquoi ? Nous imaginez-vous affirmer devant toutes les équipes du Trésor, du budget et de la DLF, que sur le taux d’épargne, par exemple, il faudrait modifier telle décimale à la hausse ou à la baisse, parce que nous ne serions pas convaincus ? Mais sur quel fondement agirions-nous ainsi ?

M. Gérault Verny (UDR). C’est votre métier !

M. Thomas Cazenave. Non, vous vous trompez. Notre responsabilité consiste à arbitrer les équilibres globaux et les mesures nouvelles. Nous décidons ainsi s’il faut augmenter la TVA sur les chaudières à gaz ou la taxe sur l’électricité. En revanche, à impôt donné, évaluer une recette compte tenu des comportements attendus des ménages dépend de la responsabilité des services.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Non ! Mais à quoi servez-vous ?

M. Thomas Cazenave. Vous confondez deux responsabilités. La nôtre est politique. Quand nous décidons d’économiser 10 milliards d’euros ou d’augmenter la taxe sur l’électricité, cela ne dépend pas des services. En revanche, ajuster le rendement attendu de l’IS en fonction de la conjoncture n’est pas de notre responsabilité. Il en va ainsi à Bercy comme dans les autres ministères, et c’est tant mieux. Pourquoi ne les croirions-nous pas ? Vous pensez que nous sommes mieux qualifiés qu’eux dans ce domaine, ce n’est pas mon avis.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Quand dans la loi de finances de l’année précédente les recettes de l’IS s’élèvent à 55 milliards et qu’on les évalue à 72 milliards dans le PLF suivant, c’est vous qui devez assumer. Sinon, que dira le peuple français ? « Ils ne servent à rien ! » Le ministre doit assumer toute la responsabilité – même si ce n’est pas facile tous les jours – sans dire que ce n’est pas de sa faute, que c’est de la faute des services. Ne vous êtes-vous pas inquiété qu’on vous propose une augmentation de 17 milliards de l’IS alors que les résultats des entreprises n’explosaient pas du tout ?

M. Thomas Cazenave. J’assume ma responsabilité, je n’ai aucun problème avec ça. Quand toutes les administrations de Bercy, qui ont chacune leurs compétences, font des propositions convergentes, devrais-je prétendre tout savoir sur tout pour affirmer qu’elles se trompent ? Il faudrait être très fort. Ce serait une confusion complète des responsabilités. La nôtre consiste à rendre des arbitrages politiques.

Nous leur avons en revanche demandé de refonder complètement la trajectoire pour le programme de stabilité, en intégrant tous les aléas, parce que nous avions rencontré un problème majeur dans l’estimation des recettes – nous l’avons donc assumé. Le problème, c’est que l’erreur d’estimation s’est reproduite. Quand la note du 11 septembre explique qu’il faut encore enlever 10 milliards au montant des recettes, c’est effectivement problématique.

M. le président Éric Coquerel. Vous nous dites de prendre les chiffres proposés tels quels, sans questionnement. Or, je le répète, le HCFP estime que vous avez choisi les hypothèses les plus optimistes, y compris concernant les recettes : il y en avait donc d’autres. À partir d’octobre, des notes internes vous mettent en garde.

M. Thomas Cazenave. Non, non, non.

M. le président Éric Coquerel. Si, vous avez des notes.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Il y a une confusion sur les dates. Je pense que vous faites référence à la réévaluation de l’IS dans le programme de stabilité pour 2023, or M. Cazenave n’était pas à ce moment-là ministre délégué.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je parle du PLF pour 2024. Comment a-t-il pu inscrire 72 milliards de recettes, contre 55 milliards l’année précédente, sans remettre en question la validité des estimations des services ? C’est lui qui assume politiquement. J’ai posé la question à la direction générale du Trésor. Ils m’ont répondu par écrit qu’ils n’avaient notamment pas prévu des reports déficitaires. Je dis qu’il n’est pas possible que des ministres se comportent ainsi, en disant que c’est de la faute des services : vous êtes en train de tuer la démocratie.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Au moins !

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ce n’est pas vous que j’interroge, monsieur le rapporteur ! C’est inacceptable !

M. le président Éric Coquerel. Monsieur le rapporteur général, pouvez-vous préciser votre question s’agissant de la réponse des services ?

M. Charles de Courson, rapporteur général. Comment a-t-on pu prévoir dans la loi de finances pour 2024 que l’IS rapporterait 72 milliards, alors que les recettes de 2023 s’élevaient à 58 milliards, sans que le ministre interroge les services à ce sujet ? Ce n’était pas possible ! Toutes les entreprises n’étaient pas brutalement devenues florissantes ! Quant à la TVA, vous disposez des remontées mensuelles, comme des données issues du prélèvement à la source pour l’IR : le décrochage était visible.

M. Thomas Cazenave. Il a une confusion dans les dates. Le PLF pour 2024 a été préparé bien avant que ne se révèle le trou dans les recettes, à la fin de 2023 – c’est tout le problème. Or cette chute a une incidence sur 2024. Quand nous en avons pris connaissance, le 7 décembre, nous ne pouvions plus corriger le PLF.

Comment pouvez-vous oser me dire, monsieur le rapporteur général, que je tue la démocratie ? J’assume mes responsabilités et je donne toutes les explications. Mais j’ai compris que celles-ci ne vous conviennent pas, bien que tout le monde donne les mêmes parce qu’il n’y a qu’une réalité, et que certains en voudraient une autre. M. Tanguy a esquissé une vérité alternative, il voit maintenant un complot : je le laisse à ses errements.

Comment pouvez-vous imaginer que les ministres, dans leur bureau, pourraient tranquillement modifier les chiffres des services : « Ils m’ont mis 110 d’IS, mais pour moi ce sera 120, et tant pour l’IR… » ? Les estimations sont le fruit d’un travail de longue haleine mené par des professionnels.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Des professionnels ? Laissez-moi rire !

M. Thomas Cazenave. Vous pouvez rire, Monsieur Tanguy, ils apprécieront ! Ils mêlent les données microéconomiques de la DGFIP, les cadrages macroéconomiques de la direction générale du Trésor et les éléments de la direction du budget. Et vous voudriez que nous, du haut de notre expertise, parce que bien sûr nous connaissons tout par cœur, nous les corrigions ! Vous confondez tout : être à la tête d’une administration, ce n’est pas être à sa place ni tout faire de A à Z. En outre, si nous agissions ainsi, on pourrait nous accuser d’avoir maquillé les chiffres. Je préfère me fonder sur les propositions convergentes des services, à qui nous pouvons demander des explications. C’est d’ailleurs ce que nous avons fait lorsque nous avons constaté cet écart – nous avons demandé un rapport à l’IGF. Mais lorsque vous m’accusez de mettre à mal la démocratie, vous oubliez que le PLF pour 2024 a été déposé avant la chute des recettes.

M. Gérault Verny (UDR). Cela ne nous dit pas comment vous, ministre délégué, avez pu valider un PLF qui prévoyait que les recettes de l’IS augmenteraient de 30 % sans aucune raison. Vous rétorquez que ce n’est pas à vous de corriger les décimales de l’administration, mais nous parlons de 30 % d’écart ! Vous auriez dû relever que les chiffres qu’on vous fournissait étaient bizarres.

Je ne crois pas à un complot. Vous me faites plutôt penser aux startupers qui présentent leur business plan aux fonds d’investissement en expliquant que leur projet est merveilleux et qu’ils prévoient une croissance de 150 % : deux ans après, on les retrouve au tribunal de commerce. Une augmentation de 30 % de l’IS en un an ne se justifie ni par l’élasticité des prix ni par celle de l’activité économique : c’est n’importe quoi.

M. Thomas Cazenave. Je conteste formellement ce que vous venez de dire. Le HCFP a estimé que les estimations des recettes qui figuraient dans le PLFG étaient plausibles. Arrêtez de dire qu’avec votre expertise, vous expliqueriez à toutes les administrations qu’elles se sont lamentablement trompées. Vous réécrivez l’histoire a posteriori, et vous dites que c’était facile.

M. le président Éric Coquerel. Le HCFP estimait que l’hypothèse de croissance était plausible mais optimiste. S’agissant des recettes, ils disaient que vous aviez retenu des hypothèses favorables paraissant optimistes.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je n’ai pas eu de réponse. Mes questions sont factuelles. Si vous considérez qu’elles relèvent de la théorie du complot, il faudra le justifier.

Vous avez dit que le rapport de l’IGF était indépendant. L’article 1er du décret 73-276 dispose que : « Le corps de l’inspection générale des finances est placé sous l’autorité directe du ministre chargé de l’économie et du budget. » Le rapport n’est donc pas indépendant. Il a été établi à votre demande par un corps placé sous votre autorité. Bruno Le Maire et vous avez adressé à Mme Catherine Sueur, cheffe du service de l’Inspection générale des finances, une lettre confiant à l’IGF « une mission portant sur l’établissement des prévisions de recettes publiques, en amont, durant et en aval de la procédure budgétaire ». Vous en définissez les objectifs, sans jamais demander d’identifier d’éventuelles responsabilités : vous ne faites qu’interroger le processus et la chronologie, avant de demander des recommandations. Pourquoi avez-vous choisi de ne pas demander d’identifier les responsables des erreurs commises ? J’ajoute que les conclusions de la mission étaient attendues avant la création des commissions d’enquête du Sénat et de l’Assemblée nationale : il y a un contexte. Qu’y a-t-il de faux dans mes propos ?

La première autrice du rapport est Mme Émilie Maysonnave, inspectrice des finances depuis 2022. Il est très difficile de retracer les parcours des inspecteurs, mais à ma connaissance, elle n’a pas d’engagement par ailleurs. Le second auteur est M. Paul-Armand Veillon, qui, lui, a été nommé quelques semaines plus tard au cabinet de M. Laurent Saint-Martin, qui n’est pas un ministre apolitique. Enfin, M. Hyppolite d’Albis, superviseur, n’est pas indépendant : économiste engagé, il a publié un ouvrage contre vos opposants politiques, dans le cadre d’une campagne présidentielle – c’est son droit. Vous vous prévalez des conclusions de ce rapport, dont vous prétendez qu’il est indépendant, pour ne pas établir de responsabilité. Si je pensais qu’il s’agissait d’un complot, je ne vous poserai pas la question, d’autant qu’il y a bien longtemps que j’ai adopté le point de vue de Michel Rocard : je fais toujours l’hypothèse de l’incompétence plutôt que celle du complot. Pourquoi avez-vous sciemment décidé de n’établir aucune responsabilité pour cette erreur de 64 milliards, à l’exception d’un problème de chronologie et d’un modèle défaillant ?

Enfin, le problème vient effectivement du modèle, placé sous la responsabilité du Trésor. Or, durant les sept années de macronisme, MM. Moulin et Dumont ont fait des allers-retours permanents entre la direction générale du Trésor et les cabinets macronistes.

M. Thomas Cazenave. Je ne connais aucun des rapporteurs que vous avez cités. Dans la pratique, l’Inspection générale des finances est un service parfaitement indépendant qui écrit ce qu’il veut. On leur passe des commandes, ensuite ils rendent des rapports – c’est tout. La lettre précise qu’une attention particulière sera portée aux causes des écarts de prévision : j’ai l’impression de lire l’objet même de la commission d’enquête. Que vouliez-vous ? La question essentielle concerne la cause des écarts : c’est bien celle que nous avons posée à l’IGF. Les inspecteurs y répondent ; ils expliquent où sont les écarts, s’il y en a déjà eu par le passé, comment se comporte l’élasticité. Cette analyse diffère-t-elle de celles que les administrations concernées ont menées ? Je n’en ai pas l’impression. Elle n’est pas non plus très éloignée des explications que fournissent les directeurs des administrations centrales lors de leurs auditions, ni de celles que vous ont données les directeurs de cabinet. Les analyses convergent vers un problème d’estimation de recettes, qui a été longuement détaillé.

M. le président Éric Coquerel. Vous soulignez les convergences entre les auditions et le rapport. Les directeurs d’administration nous ont aussi parlé de 2024, et le rapport ne concerne que 2023.

M. Thomas Cazenave. Le problème d’estimation que nous avons connu en 2023 a des répercussions sur 2024. Les recommandations de l’IGF, en partie convergentes avec celles du Sénat, montrent qu’il existe une voie d’amélioration.

M. le président Éric Coquerel. Les membres du gouvernement interviennent-ils en amont sur les éléments que donnent les administrations ?

M. Thomas Cazenave. Bruno Le Maire et moi voulions comprendre ce qui s’est passé. Nous avons missionné l’IGF parce que nous voulions le savoir pour corriger les erreurs et ne plus être confrontés à d’autres problèmes de même nature dans l’avenir. Je confirme que les inspecteurs ont travaillé sans aucune pression et en totale liberté. Ce que j’essaie de faire, ce matin notamment, c’est de donner tous les éléments factuels pour éclairer les travaux.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Les corrections que vous évoquez ont-elles été apportées pour 2025 ?

M. Thomas Cazenave. C’est une bonne question mais, en ma présente qualité de député commissaire aux finances, je ne peux y répondre.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Monsieur le député, que pensez-vous des corrections apportées en vue du PLF pour 2025 ?

M. Thomas Cazenave. S’agissant des estimations de recettes, il faut appliquer une grande partie des recommandations formulées, notamment par le Sénat. Par exemple, je crois beaucoup aux intervalles. C’est un exercice de prévision : il faut faire cesser le fétichisme du chiffre exact, qui n’existe pas. Nous disposons donc déjà d’éléments utiles ; je suppose que des travaux complémentaires sont en cours à Bercy pour améliorer davantage encore les résultats.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Je regrette la tonalité des échanges. Les mises en cause de personnes, notamment des hauts fonctionnaires, ne sont pas au niveau de cette commission. Nous avons tous intérêt à entrer dans le détail de ce qui s’est passé, impôt par impôt. Que les causes relèvent de la politique économique ou de la technique – comme je le crois –, nous avons intérêt à élever le débat : si nous nous transformons en foire d’empoigne, il n’en sortira pas grand-chose.

M. le président Éric Coquerel. Merci à tous.

11. Mercredi 15 janvier 2025 à 9 heures – compte rendu n° 69

La commission procède au vote sur la tenue d’une audition par la commission exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête en application de l’article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.

M. le président Éric Coquerel. Avant d’entendre la Cour des comptes, il convient que nous procédions à un vote pour trancher une question abordée par le bureau lors de sa dernière réunion, le 18 décembre 2024, et pour laquelle il a décidé de s’en remettre à l’avis de la commission. Il s’agit de savoir s’il convient ou non d’auditionner le secrétaire général de l’Élysée, M. Alexis Kohler, dans le cadre de nos travaux d’enquête sur la variation et les écarts des prévisions fiscales et budgétaires pour les exercices 2023 et 2024.

Je propose à ceux qui le souhaitent de s’exprimer, en limitant le nombre d’interventions à un orateur par groupe.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Nous examinons régulièrement des amendements dont la portée politique n’égale pas celle de la décision que nous nous apprêtons à prendre, et nous y consacrons pourtant davantage de temps. Il me semble que cette question mériterait un débat plus large.

M. le président Éric Coquerel. Elle a déjà fait l’objet d’échanges nourris en réunion de bureau. Si nous donnons la parole à chaque membre de la commission, nous risquons d’y passer la matinée. Une intervention de deux minutes par groupe me semble suffisante, d’autant qu’à entendre vos réactions, le vôtre a déjà discuté de cette question, ce qui l’a d’ailleurs conduit à se mobiliser assez fortement en vue du vote.

M. David Amiel (EPR). Nous apprenons un peu tard qu’il aurait lieu dès maintenant, monsieur le président.

M. le président Éric Coquerel. Vous en avez été informés par mail hier. Les membres du bureau ne pouvaient en outre ignorer que ce débat aurait lieu. Dans la mesure où nous n’avons aucune certitude quant à la durée de l’audition de M. Charpy, il m’a semblé préférable que le vote intervienne à un moment où chacun pourrait être présent – ce qui, au vu de l’affluence, semble être le cas. Il revient maintenant à la commission de trancher. Je donne donc maintenant la parole aux représentants des groupes.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je suis presque gêné de m’exprimer le premier, car je ne comprends tout simplement pas pourquoi cette question devrait faire débat. Il est tout à fait normal que le Parlement puisse interroger M. Kohler.

À entendre nos collègues de la majorité, il me vient des réminiscences de la commission d’enquête sur les ingérences étrangères que j’ai présidée : les macronistes avaient saboté les auditions et tout fait pour protéger leurs amis.

Mme Constance Le Grip (EPR). C’est faux !

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). C’est honteux !

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Nous sommes évidemment favorables à cette audition.

M. Mathieu Lefèvre (EPR). J’invite mes collègues à en revenir à la Constitution de la Ve République, à laquelle, en tant que parlementaires, ils devraient être tout particulièrement attachés. L’article 67 l’établit clairement : le président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité.

Or, en réalité, à travers la personne d’Alexis Kohler, c’est le président de la République que vous entendez auditionner, ce qui contreviendrait au principe de la séparation des pouvoirs. Contrairement à ce qu’a suggéré le président Coquerel, il n’existe aucun précédent d’une audition ce type portant sur la définition ou le déploiement d’une politique publique. Si des membres du cabinet présidentiel ont pu être entendus par le passé, c’était concernant des dossiers dans lesquels l’Élysée était directement impliqué.

Nous nous opposons donc à cette audition, que nous considérons comme un détournement de procédure et qui créerait un grave précédent pour notre démocratie.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Nous sommes quant à nous favorables à l’audition de M. Kohler par la commission d’enquête. Dès lors que notre objectif est d’établir les responsabilités des uns et des autres et de comprendre la chaîne de décisions qui nous a menés à la situation actuelle, il est naturel que nous entendions les personnes impliquées.

M. Philippe Brun (SOC). J’ajoute que, depuis 2017, s’exerce une pratique que nous déplorons : celle des conseillers partagés entre Matignon et l’Élysée, en vertu de laquelle nombre de conseillers ministériels se trouvent de facto placés sous l’autorité du secrétaire général de l’Élysée. Cette pratique, qui me semble constituer une grave atteinte à la séparation des pouvoirs, concerne aussi les conseillers budgétaires, compétents sur les questions qui nous intéressent aujourd’hui. Il serait ainsi d’autant plus inacceptable que la commission des finances ne puisse pas entendre M. Kohler.

Nous proposons donc d’en revenir à la lettre de la Constitution de 1958 et nous sommes favorables à cette audition.

M. Jean-Didier Berger (DR). Pour notre part, nous nous y opposons, au nom du principe de la séparation des pouvoirs.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Notre commission a déjà auditionné plusieurs responsables d’administration ainsi que les ministres compétents. Il en ressort que, manifestement, personne n’a pris les décisions susceptibles d’expliquer les variations budgétaires observées. C’est donc bien qu’elles ont été prises ailleurs. La commission des finances doit pouvoir investiguer jusqu’à comprendre précisément qui a fait les choix qui se traduisent aujourd’hui par un objectif de 50 milliards d’euros de réductions de dépenses et par l’absence de toute perspective d’amélioration en matière sociale ou environnementale.

La situation est très grave. Nous devons savoir qui a pris la décision de ne pas la faire connaître aux Français. Je ne vois donc pas pourquoi nous nous opposerions à l’audition de M. Kohler.

Mme Perrine Goulet (Dem). Nous sommes très étonnés de cette demande d’audition, qui nous semble contrevenir au principe de la séparation des pouvoirs et relever plutôt de l’envie de se payer le secrétaire général de l’Élysée.

Rappelons que ce dernier est un collaborateur du président de la République. Nous rabattre sur lui ne me semble pas être à la hauteur de notre mission – si nous devions auditionner un député ou un élu local, nous n’irions pas chercher son collaborateur.

Par ailleurs, je ne vois pas ce que cette audition apporterait : nous avons déjà entendu les personnes qui étaient aux responsabilités au moment des faits, c'est-à-dire les ministres et les directeurs d’administration habilités à prendre les décisions en question.

Enfin, la commission avait tout le loisir d’interroger les administrations concernées au moment où les écarts de prévision étaient constatés. Elle ne l’a pas fait. Se livrer à une opération de politique politicienne plusieurs mois plus tard ne nous semble pas être une bonne solution. Nous voterons donc contre cette audition.

M. Charles de Courson (LIOT). Ce débat me surprend quelque peu. De nombreux précédents existent. J’ai par exemple présidé la commission d’enquête sur l’affaire Cahuzac, qui a auditionné le chef de cabinet du président de la République. Les membres de la commission d’enquête sur la forte croissance de la dette française, présidée par un député du groupe LR, avaient convoqué M. Kohler – même si ce dernier n’a finalement pas pu être entendu du fait de la dissolution. Nos collègues sénateurs, dans le cadre de l’enquête consacrée à l’affaire Benalla, ont auditionné le secrétaire général de l’Élysée.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Parce que c’était une affaire qui concernait l’Élysée, précisément !

M. Charles de Courson (LIOT). Vous évoquez la séparation des pouvoirs, mais il n’est pas question, ici, d’auditionner le président de la République. En réagissant comme vous le faites, vous ne protégez pas ce dernier ; au contraire, vous semblez suggérer qu’il aurait quelque chose à cacher.

Pour faire la vérité sur les faits, nous devons auditionner le secrétaire général de l’Élysée, et ce pour une raison très simple : M. Le Maire a indiqué que sa volonté de présenter un projet de loi de finances rectificative a été bloquée par le président de la République en personne, au cours d’une réunion qui s’est tenue à l’Élysée.

M. Nicolas Sansu (GDR). Notre groupe votera en faveur de l’audition du secrétaire général de l’Élysée. Les arguments développés par Charles de Courson sont imparables : des auditions comparables ont déjà eu lieu par le passé et, s’il n’a rien à cacher, M. Kohler aurait tout intérêt à venir s’exprimer devant nous. Chacun s’en portera mieux.

M. Gérault Verny (UDR). L’audition du secrétaire général de l’Élysée s’inscrit pleinement dans la mission de contrôle de l’action du gouvernement confiée au Parlement par l’article 24 de la Constitution, ainsi que dans le cadre défini par son article 47. La loi organique relative aux lois de finances impose également une obligation de transparence budgétaire, y compris pour la présidence de la République. En tant que haut responsable chargé de la coordination des activités administratives et budgétaires de l’Élysée, le secrétaire général est un acteur clé pour répondre à nos interrogations sur la tenue des comptes publics.

Cette position vise à renforcer la responsabilité de cette institution et la bonne gouvernance financière, tout en respectant la séparation des pouvoirs et le cadre constitutionnel. Nous voterons donc pour l’audition de M. Kohler.

M. le président Éric Coquerel. Les affaires Cahuzac et Benalla constituent bien des précédents. Au vu du rôle joué par l’Élysée dans ces deux dossiers, les commissions d’enquête souhaitaient auditionner le président de la République. La Constitution ne le permettant pas, ce sont ses collaborateurs qui ont été entendus. Cette jurisprudence me semble pouvoir s’appliquer.

La question qui nous occupe aujourd'hui devient une affaire impliquant l’Élysée dès lors qu’on nous explique que ce n’est pas seulement le gouvernement, pourtant chargé par la Constitution de conduire la politique de la nation, qui a décidé de ne pas présenter de projet de loi de finances rectificative, mais que ce choix a été arrêté au cours d’une réunion qui s’est tenue à l’Élysée. Si nous voulons en avoir le cœur net, nous devons auditionner au moins une des personnes ayant participé à cette réunion, en l’occurrence M. Kohler.

Dès lors que nous nous sommes constitués en commission d’enquête, rien ne nous empêche d’entendre M. Kohler, voire les conseillers budgétaires de l’Élysée. Je voterai donc pour cette audition.

La commission vote en faveur de l’audition de M. Alexis Kohler dans le cadre de l’enquête sur les variations et les écarts des prévisions fiscales et budgétaires pour les années 2023 et 2024.

12. Mercredi 15 janvier 2025 à 15 heures – compte rendu n° 70

La Commission auditionne M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l’INSEE, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([11]).

M. le président Éric Coquerel. Chers collègues, je vous rappelle que nous sommes réunis pour « étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 » et que notre commission s’est vue octroyer à ce titre les prérogatives d’une commission d’enquête. Cette audition obéit donc au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué à la personne auditionnée et qui vous a également été transmis. Dans un premier temps, après avoir fait prêter serment à la personne auditionnée puis avoir écouté son propos liminaire, moi-même ainsi que les rapporteurs poserons des questions ; après quoi les commissaires appartenant aux différents groupes pourront également poser les leurs, de préférence courtes, l’idée étant de laisser le plus possible la parole aux personnes auditionnées, et le temps imparti à chaque groupe pour l’ensemble de ses orateurs ne devant pas excéder deux minutes. Le président et les rapporteurs pourront, s’ils l’estiment nécessaire, procéder quand ils le souhaitent à des relances si des réponses semblent insatisfaisantes ou incomplètes.

Notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

M. Jean-Luc Tavernier, vous êtes directeur général de l’Insee. L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Luc Tavernier prête serment.)

M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l’Insee. Dans mon propos liminaire, je voudrais essayer de planter le décor en précisant ce qu’est et ce que n’est pas le rôle de l’Insee dans les prévisions et l’établissement de la comptabilité nationale a posteriori.

Que les choses soient claires : l’Insee ne participe pas du tout à l’élaboration des prévisions du gouvernement, même si les services de Bercy et les cabinets ministériels ne méconnaissent évidemment pas l’information que nous publions à un rythme quasi quotidien et qui relève essentiellement du bien public. Pour ma part, j’ai à connaître ces prévisions en tant que membre du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), ce dont nous parlerons peut-être ultérieurement.

Contrairement à la plupart des instituts statistiques dans le monde, nous faisons un effort de prévisions conjoncturelles, en publiant une demi-douzaine de notes et points de conjoncture par an, en fonction de l’actualité. Dans ces notes dont l’horizon est de trois ou six mois, nous prévoyons les grands indicateurs macroéconomiques que sont la croissance, l’inflation, l’emploi et le chômage, mais aussi un peu de ce que le jargon comptable nomme les comptes d’agents, c’est-à-dire le revenu des ménages ou le taux de marge des entreprises. En revanche, nous ne prévoyons pas le déficit public dans ces notes de conjoncture.

Le principal rôle de l’Insee est d’établir les comptes a posteriori. Au regard des règlements européens, le directeur général de l’Insee est le garant de la qualité de l’ensemble de la comptabilité nationale, ce qui recouvre la croissance, les comptes des ménages et des entreprises ainsi que les comptes des administrations publiques. Nous sommes en effet très encadrés par les textes européens. Depuis l’adoption d’une monnaie unique, la surveillance budgétaire s’exerce à partir de règles communes qui sont exprimées en comptabilité nationale et portent sur le champ de l’ensemble des administrations publiques – État, collectivités locales, sécurité sociale – afin de favoriser la comparabilité, indépendamment des particularités institutionnelles de chaque État membre. C’est donc aux directeurs des autorités statistiques nationales qu’est confiée la responsabilité de l’établissement des comptes, sous la supervision attentive d’Eurostat, la direction générale de la statistique de la Commission européenne.

Comment cela se passe-t-il en pratique ? L’Insee notifie les résultats de finances publiques à la Commission européenne deux fois par an. La première notification, celle qui retient le plus l’attention, a lieu à la fin du mois de mars. L’année dernière, c’était le 26 mars. Cette année, je signerai la notification des comptes 2024 à la Commission européenne le 27 mars. Pour intégrer certains résultats comptables dont nous ne disposons pas au mois de mars, nous faisons une deuxième notification annuelle qui, au regard des textes européens, doit avoir lieu avant la fin du mois de septembre – nous avons pour habitude de le faire dès la fin août.

La Commission européenne peut émettre des objections, réserves ou questions sur la notification que les instituts statistiques des États membres réalisent, ce qui donne lieu à une procédure contradictoire sous forme de questions, réponses et vérifications. Trois semaines plus tard, vers le 20 avril, Eurostat communique les résultats de tous les États membres, éventuellement assortis de réserves quand tout n’a pas été élucidé au cours de la procédure contradictoire. Eurostat vérifie la rigueur des processus et la conformité des choix méthodologiques, notamment en ce qui concerne le périmètre des administrations publiques et la nature des enregistrements des opérations. Deux fois par an, nos collègues d’Eurostat viennent nous rendre ce que l’on appelle des visites de dialogue au cours desquelles ils peuvent soulever une centaine de points sur lesquels nous devons répondre. Les points soulevés sont moins nombreux lors des échanges que nous avons en mars-avril, mais nous devons néanmoins répondre à beaucoup de questions dont le nombre varie selon les années.

Le déficit public à 6,1 % du PIB en 2024, cela relève donc pour moi du domaine de la prévision : l’Insee ne notifiera pas son taux avant le 27 mars prochain. À ce stade, je n’ai pas l’impression que notre taux sera très éloigné de 6,1 %, mais ce n’est qu’une impression : je n’ai pas établi de comptes et, a fortiori, Eurostat ne les a pas validés.

Depuis une dizaine d’années, grâce aux progrès de la gouvernance et des règles européennes, nous publions aussi des données de finances publiques dans le cadre des comptes nationaux trimestriels. Nous faisons deux publications pour chaque trimestre : un mois après la fin du trimestre, puis un mois plus tard. La première estimation de la croissance contient déjà beaucoup d’agrégats, mais pas de comptes d’agents. Deux mois après la fin du trimestre, nous révisons éventuellement la première estimation, en ajoutant des comptes d’agents – revenus des ménages, comptes des entreprises. Lors de cette révision, depuis une dizaine d’années, nous publions aussi une estimation du déficit public pour le trimestre sous revue.

Nos publications font ainsi état de trois trimestres et donc de trois taux de déficit public pour 2024 : 5,8 % du PIB au premier trimestre ; 5,7 % au deuxième trimestre ; 6,3 % au troisième trimestre. Mais il arrive que les comptes annuels s’écartent des estimations des trois premiers trimestres pour lesquels nous disposons de beaucoup moins d’informations, notamment de remontées comptables, que lors de l’établissement des comptes annuels à la fin mars.

Dans les comptes annuels, nous devons agréger les comptes de 69 000 entités publiques, dont les deux tiers appartiennent au champ des administrations publiques locales – communes, régies, agences, etc. Fin mars, il nous en manque 10 000, qui ne sont évidemment pas les plus importantes. Il nous manque notamment les comptes de l’Agirc-Arrco – pour lesquels nous avons néanmoins une estimation plutôt fiable – et ceux des hôpitaux. Tenus de publier leurs comptes à la fin juin, les hôpitaux respectent en général le délai ou le dépassent de peu. Quoi qu’il en soit, leurs comptes peuvent réserver quelques surprises et être l’une des causes de révision du déficit public en août-septembre. Au moment de la notification de mars, nous avons environ 92 % des flux ; dans les comptes trimestriels nous avons de bonnes remontées comptables pour les recettes et environ 80 % des flux pour les dépenses.

C’est ce que je pouvais vous dire sur le rôle de l’Insee, les limites de notre action et le cadre assez procédural dans lequel elle s’inscrit vis-à-vis de la Commission européenne.

M. le président Éric Coquerel. L’importance du dérapage du déficit pour 2023 a été rendue publique avec votre chiffre de mars 2024, mais nos auditions ont montré que les ministres avaient connaissance de la situation budgétaire dès décembre 2023. À quel moment étiez-vous en mesure de constater cette situation dégradée ? Quand les signaux étaient-ils suffisamment forts pour permettre de comprendre que l’écart entre les prévisions et les recettes allait être important ?

M. Jean-Luc Tavernier. Il arrive que l’on révise les standards dans les comptes nationaux, notamment sous l’influence d’Eurostat qui définit scrupuleusement ce qui doit être ou non dans le champ des administrations publiques – il y a plusieurs années, nous y avons ainsi intégré Réseau ferré de France (RFF). Il arrive aussi, tous les cinq ou dix ans, que l’on change de base dans les comptes nationaux, que l’on modifie certaines sources ou méthodes.

En 2024, nous avons utilisé une nouvelle base pour la publication des résultats, nous avons amélioré l’enregistrement de certaines opérations en droits constaté et, surtout, une fois n’est pas coutume, nous avons sorti une entité du périmètre des administrations publiques : l’Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (Erafp) – en accord avec Eurostat, nous l’avons considéré comme un fonds de pension. Or cet organisme en phase de maturation, qui a des rentrées supérieures aux sorties, avait une contribution positive qui a désormais disparu. Globalement, tous ces changements méthodologiques ont contribué au déficit à hauteur de 4 milliards d’euros, soit 0,14 % du PIB.

Mais c’est surtout le cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés (IS), versé en toute fin d’année 2023, qui a réservé de mauvaises surprises. Depuis une vingtaine d’années qu’il existe, ce cinquième acompte introduit d’ailleurs une incertitude structurelle sur les recettes jusqu’au dernier jour de l’exécution budgétaire. L’Insee n’est pas au premier rang pour observer le phénomène : il se manifeste d’abord dans la situation budgétaire hebdomadaire et mensuelle. Nous ne l’avons intégré qu’au mois de mars dans l’établissement des comptes nationaux.

M. le président Éric Coquerel. Vous ne pouviez pas l’anticiper ?

M. Jean-Luc Tavernier. La principale surprise, la baisse de l’IS, était imprévisible et n’est toujours pas parfaitement expliquée.

M. le président Éric Coquerel. Le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) sur les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires, rédigé à la demande des ministres lorsque le dérapage du déficit a été rendu public, indique que 20 % de l’écart à la prévision résulte d’erreurs techniques, notamment d’une surestimation des recettes d’IS. Entre le projet de loi de finances (PLF) pour 2023 et l’exécution budgétaire, la prévision des recettes a effectivement été revue : elle a augmenté de 11 % dans le programme de stabilité en avril 2023 – il semblerait que les services de Bercy se soient fondés sur votre révision à la hausse du taux de marge des entreprises en mars 2023. Cette fois, il semblerait que Bercy n’ait pas voulu vous suivre lorsque vous avez révisé à la baisse le taux de marge pour 2023 pour le ramener à son niveau de décembre 2022, soit à son niveau du PLF pour 2023. Pour résumer : le gouvernement vous suit lorsque vos prévisions lui permettent d’augmenter le niveau des recettes attendues, mais pas quand elles impliqueraient une révision des recettes à la baisse. Faites-vous ce constat régulièrement ?

M. Jean-Luc Tavernier. Vous me donnez des informations que je n’avais pas sur la manière dont les services – et a fortiori le ministre – ont intégré les évolutions du taux de marge dans la prévision de l’IS. Dans mes fonctions actuelles, je n’ai pas à le savoir. J’ai été le dernier directeur de la direction de la prévision à Bercy, avant qu’elle ne soit supprimée. J’ai donc fait ce métier d’essayer de prévoir, y compris les finances publiques. Depuis que j’ai quitté Bercy, je ne reçois pas les notes de prévisions de la direction générale du Trésor.

Ce que je peux dire, en espérant ne pas trop m’éloigner de votre question, monsieur le président, c’est que l’élément déterminant est le cinquième acompte d’IS. C’est de son observation en décembre 2023 que les services infèrent ce qu’a dû être l’évolution du résultat fiscal des entreprises en 2023 et en tirent des conséquences sur la prévision d’IS en 2024. Idem pour les années ultérieures : les services sont en train d’ausculter le cinquième acompte, encaissé il y a quelques semaines au titre de l’exercice 2024, et en déduisent d’éventuelles surprises concernant la prévision d’IS pour 2025.

On a pu réviser l’excédent brut d’exploitation (EBE), mais pas dans des proportions considérables. À ce jour, il me semble que l’effet de surprise concernant l’IS perçu au titre de l’année 2023 n’est pas tant lié à l’évolution d’indicateurs macroéconomiques tels que l’EBE qu’au passage de l’EBE au bénéfice fiscal, où il peut se produire beaucoup de mouvements en termes de déficits reportables, de provisions, etc. Cela étant, j’émets immédiatement une réserve : les comptes annuels de la France et la prévision de croissance pour 2023 sont encore établis sur la base des comptes provisoires que nous avons publiés l’an dernier dans lesquels nous n’avons pas les informations comptables des entreprises. Mes collaborateurs des comptes nationaux sont en train d’intégrer ces informations comptables pour éventuellement réviser l’année 2023 à la fin du mois de mai. C’est à ce moment-là que je pourrais vous dire précisément quel a été l’EBE en 2023 et le comparer aux estimations faires dans les comptes trimestriels et le compte provisoire pour 2023. Pour l’instant, je sais seulement que le bénéfice fiscal de 2023 a été visiblement décevant et j’ai l’intuition que cela est lié à des opérations effectuées en aval de l’EBE, au passage de l’EBE au bénéfice fiscal.

M. le président Éric Coquerel. Dans cette part d’écart évitable, l’IGF intègre aussi les mauvaises anticipations du comportement des acteurs, notamment en matière de consommation et de taux d’épargne : on s’attendait à ce que les ménages épargneraient moins pour consommer plus. Pour ma part, je considère qu’estimer que les ménages allaient réduire leur épargne n’est pas un choix technique, c’est estimer que les conditions de vie sont satisfaisantes et que les ménages n’ont pas à se prémunir contre l’avenir. C’est donc estimer que la politique économique fonctionne. Pourtant, dans un contexte inflationniste et de baisse du salaire réel, ces comportements attendus étaient peu probables. Si le revenu disponible brut (RDB) augmente en 2023, c’est seulement parce qu’il est tiré par les revenus du patrimoine, comme l’ont montré vos études. Or ces revenus sont plutôt épargnés que consommés. Ne pouvons-nous pas en conclure que le gouvernement, une fois de plus, n’a pas pris en compte vos études, alors que nous avons pu le faire ici même en commission ?

M. Jean-Luc Tavernier. Monsieur le Président, est-ce que je peux élargir votre question et considérer qu’elle porte aussi sur le même phénomène en 2024 ?

M. le président Éric Coquerel. Dès lors que vous répondez, cela ne me pose pas de problème.

M. Jean-Luc Tavernier. Pour 2024, l’estimation de croissance reste à 1,1 % en moyenne annuelle, mais sa composition est très différente de celle qui était attendue : moins de consommation, un peu plus d’exportation et plus de dépenses publiques, ce qui va se traduire par une baisse des recettes de fiscalité indirecte, notamment de TVA. Et n’oublions pas l’effet de l’inflation sur lequel nous pourrons revenir.

Au HCFP, où nous passons en revue l’ensemble des prévisions des économistes, nous constatons qu’ils attendent tous une baisse du taux d’épargne. En dépit de ce que vous avez dit, monsieur le président, sur le fait qu’une partie de la hausse du pouvoir d’achat est liée à l’évolution des revenus du patrimoine, il n’y a pas d’explication globale à la forte hausse du taux d’épargne, qui a commencé avant même la crise sanitaire. Le taux d’épargne global des ménages français est passé de 15 % du revenu avant la pandémie de covid-19 à 18 % en ce moment. Cette hausse de 3 % représente des dizaines de milliards d’euros, et des milliards de recettes de TVA en moins, pour ne parler que de cette partie de la fiscalité indirecte.

La plupart des organismes de conjoncture, des organisations internationales et des économistes de banque prévoyaient une baisse du taux d’épargne pour 2024. Aucun d’entre eux ne tablait sur une nouvelle hausse de ce taux. Que s’est-il passé en 2024 ? Dans notre dernière note de conjoncture, nous prévoyons une hausse de 2 % du pouvoir d’achat du revenu des ménages, qui n’est pas intégralement due aux revenus du patrimoine, même si ceux-ci ont été plus dynamiques que la moyenne. Tous les retraités, par exemple, ont pu constater une hausse de leur pouvoir d’achat. Nous estimons que la consommation a progressé de 0,9 % en moyenne annuelle, ce qui fait apparaître une nouvelle hausse du taux d’épargne – en gros, il est passé de 17 % à 18 %. Aucun consensus ne s’est encore dégagé parmi les observateurs, analystes, économistes et conjoncturistes de tout poil pour expliquer le phénomène. Nous nous y sommes essayés dans notre dernière note de conjoncture, mais l’exercice est difficile.

Pour ce que nous avons pu en voir au HCFP, la plupart des prévisions vont dans le sens d’une légère baisse du taux d’épargne en 2025, ce qui serait le principal soutien à la demande car celle-ci n’est pas soutenue par l’investissement et elle le sera moins que les années précédentes par les dépenses publiques. Il faut imaginer une hausse de la consommation, mais on ne peut pas avoir de certitude tant que nous ne saurons pas expliquer clairement, malgré tous les éléments que l’Insee met sur la table, pourquoi le taux d’épargne des ménages est à 18 %. Le constat vaut pour les années précédentes. Du reste, il ne me semble pas que le HCFP ait eu une appréciation très optimiste de la consommation dans ses avis donnés au cours des dernières années.

M. le président Éric Coquerel. Je ne parlais pas du taux d’épargne mais des résultats de 2023 qui permettent d’anticiper ceux de 2024. Dans vos tableaux de 2023, il était clair que la hausse des revenus disponibles bruts était tirée par les revenus du patrimoine et non par les revenus des salaires, ce qui n’est pas sans incidence sur l’inquiétude pour l’avenir et l’évolution de l’épargne – ceux dont les revenus le permettent épargnent davantage au lieu de consommer. L’évolution des revenus disponibles pouvait alarmer. Mais vous me dites que ce n’est pas le cas.

M. Jean-Luc Tavernier. Des milliers de pages ont été écrites sur les arbitrages entre consommation et épargne. En cas de tension sur le revenu et de diminution du pouvoir d’achat, on a plutôt tendance à en lisser l’effet et à réduire son taux d’épargne. Est-ce que la baisse du revenu n’entraîne pas les mêmes conséquences sur la consommation ? Il est très difficile de corréler l’évolution de la consommation des ménages en fonction de la typologie de leurs revenus. Mais nous observons globalement une hausse du taux d’épargne dans un contexte où la population ressent un affaiblissement de son pouvoir d’achat. Ce n’est pas complètement intuitif, ce qui explique que ce n’était pas attendu par l’ensemble des conjoncturistes.

D’autres facteurs jouent sur l’arbitrage entre consommation et épargne, notamment la composition du revenu, comme vous l’avez relevé. Cet arbitrage peut aussi être influencé par la situation du marché de l’emploi et la peur du chômage. Or le marché de l’emploi était plutôt bien orienté en 2023. La peur des déficits publics peut induire ce que l’on appelle un comportement ricardien : redoutant une hausse des impôts, on épargne dans cette perspective quand on a les moyens de le faire.

Dans la note de conjoncture de décembre 2024 de l’Insee, nous avons fait un éclairage sur l’élévation du taux d’épargne en France et dans d’autres pays tels que l’Allemagne. Nous n’avons pas encore trouvé d’explication globale à ce phénomène qui peut aussi être lié à des comportements de sobriété – on retarde le renouvellement de son véhicule, par exemple. Quoi qu’il en soit, je ferais plutôt preuve de modestie en la matière. Quand le HCFP a publié son avis en septembre, nous avons constaté que la plupart des conjoncturistes estiment que le taux d’épargne a des marges à la baisse et qu’il devrait diminuer pour soutenir la demande. Cela relève peut-être du vœu pieux, mais c’est l’avis de la plupart des conjoncturistes.

M. le président Éric Coquerel. Pour ma dernière question, je vais revenir au rapport de l’IGF. L’écart des prévisions fiscales et budgétaires s’explique aussi par une surestimation de la masse salariale : alors que le gouvernement prévoyait une augmentation de la masse salariale de 6,1 % dans le programme de stabilité pour 2023 et même de 6,5 % dans le PLF pour 2024, elle n’a finalement augmenté que de 5,3 %. De votre côté, vous estimiez sa croissance à 5,7 % dès l’été 2023. Selon l’IGF, cette différence entre les prévisions s’expliquerait par une différence méthodologique. Votre prévision semble à l’évidence plus fiable. Pourriez-vous nous indiquer quelles sont ces différences méthodologiques ?

M. Jean-Luc Tavernier. Je n’ai pas complètement le rapport de l’IGF en tête et je ne me souviens pas de cette mention de différence méthodologique. Le ralentissement rapide de l’inflation et des salaires, observé à la fin de 2023, n’avait pas été totalement prévu par tout le monde, notamment le gouvernement. Il a pesé sur l’évolution de la masse salariale et, par conséquent, sur celle des cotisations sociales et de la contribution sociale généralisée (CSG) en fin d’année 2023.

M. le président Éric Coquerel. Vous l’aviez mieux anticipé, semble-t-il.

M. Jean-Luc Tavernier. Il me semble en effet que nous avions mieux vu le ralentissement des salaires. Je n’en tire pas gloriole car c’est toujours facile d’avoir raison a posteriori. Il me semble aussi que, dans un avis du HCFP, nous avions signalé un petit risque de baisse des salaires et des cotisations à cette époque-là. Cela reste à vérifier.

M. le président Éric Coquerel. Pourriez-vous, même plus tard, me donner des informations sur ces différences de méthodologie ?

M. Jean-Luc Tavernier. Je me tourne vers Nicolas Carnot, directeur des études et synthèses économiques, qui m’accompagne pour cette audition. Cela ne lui évoque rien non plus. Nous allons vérifier ce point.

M. le président Éric Coquerel. Malgré les chiffres que j’ai trouvés dans vos travaux et qui ont été souvent présentés ici, Bruno Le Maire n’a pas reconnu que le bilan de sa politique était contestable, notamment en termes de création d’emplois. Au regard des études que vous avez publiées ces dernières années, pouvons-nous considérer que les objectifs de la politique de l’offre ont été atteints ?

M. Jean-Luc Tavernier. N’attendez pas du directeur général de l’Insee qu’il émette un jugement définitif sur ce point ! Il faut bien avoir en tête que nous avons vécu pendant des décennies sous l’empire de difficultés de demande, donc dans une situation, au moins en partie, de chômage keynésien. Il est clair que, depuis le covid, et même depuis 2019, le nombre d’entreprises qui déclarent des tensions sur l’offre, le recrutement ou l’approvisionnement s’est fortement accru, notamment dans l’industrie. C’est bien l’une des difficultés de l’exercice de prévision : quand toutes les entreprises sont contraintes par la demande, il faut prévoir la demande et on en déduit la production ; quand elles sont contraintes par l’offre, il faut aussi tenir compte d’une forte hétérogénéité en fonction des secteurs, ce que l’on constate de façon inédite depuis le covid.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pour expliquer l’écart de près de 50 milliards d’euros sur lequel nous enquêtons, il y a trois ensembles de réponses possibles : une construction d’un budget qui ne tenait pas compte des alertes et des notes, c’est-à-dire un choix politique, qui ne relève pas de vous ; des erreurs dans les modèles de prévision, qui pourraient être obsolètes ; des facteurs conjoncturels totalement imprévisibles. Qu’en est-il, selon vous ?

M. Jean-Luc Tavernier. Pour 2024, l’écart entre les 4,4 points de PIB auxquels le projet de loi de finances pour 2024 plaçait le déficit des finances publiques et l’estimation actuelle établie par Bercy, qui est de 6,1 points, correspond en effet à une cinquantaine de milliards d’euros.

On peut isoler les 4 milliards d’euros dus au changement de base de la comptabilité nationale dont j’ai parlé tout à l’heure.

Je suis moins à même de vous répondre que le directeur général du Trésor, puisqu’il s’agit de comparer des prévisions que je n’ai ni les unes ni les autres élaborées, et dont je ne suis pas parti. Mais ma compréhension est qu’il y a eu une petite économie sur les dépenses de l’État – à hauteur de 4 milliards d’euros – et que les autres termes de l’équation ont tous donné lieu à des surprises négatives : les dépenses des administrations de sécurité sociale, du côté de l’Unedic comme de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), ont été un peu supérieures aux prévisions, tout comme les dépenses des collectivités locales, dans des proportions cette fois-ci importantes ; du côté des recettes, toutes ont été un peu inférieures aux prévisions : impôt sur les sociétés, impôt sur le revenu, TVA, cotisations sociales. Il y a donc eu une conjonction de mauvaises surprises – c’est un manque de chance, car il n’y a pas de raison que les surprises soient corrélées entre elles.

J’ai exercé ce métier, et il n’est pas facile : je me dois de signaler que ces écarts restent dans des proportions habituelles. Trois se détachent : les recettes d’IS ; celles de TVA ; les dépenses des collectivités territoriales. Dans les trois cas, l’écart avec ce qui était prévu en septembre 2023 et ce que constate Bercy doit dépasser les 10 milliards d’euros.

Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2024, publié en septembre 2023, le Haut Conseil des finances publiques – dont je suis membre par la volonté du législateur, et en particulier de cette commission – souligne que l’estimation de croissance lui paraît un peu optimiste ; en matière de finances publiques, il évoque aussi l’optimisme des prévisions quant à la TVA – notamment parce que la croissance prévue de la TVA est supérieure à celle de sa base taxable – et aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Mais aucun membre du Haut Conseil n’imaginait, à cette date, un écart de 50 milliards d’euros – en tout cas, cela ne se lit pas dans l’avis.

Nous avons donc des surprises de grande ampleur sur trois postes, seul celui relatif à la TVA étant mentionné dans l’avis du HCFP. Je vois là essentiellement des questions techniques – sur lesquelles il faut travailler, bien sûr.

S’agissant de l’IS, il est très difficile à prévoir. Il faudra, dans le courant de l’année 2025, s’interroger sur l’évolution de l’EBE des entreprises en 2023, et sur le passage de l’EBE au bénéfice fiscal. On sait par exemple que l’on n’a pas assez tenu compte du fait que certaines grandes entreprises dont les EBE étaient très importants en 2023 disposaient encore de déficits reportables ; c’est le cas d’EDF, mais aussi de CMA CGM. Ce n’est toutefois là qu’une partie de l’histoire. Nous pourrons faire ce travail quand nous disposerons des comptes révisés de 2023, après avoir intégré complètement la comptabilité des entreprises dans nos comptes nationaux. Nous devons comprendre cette surprise sur le bénéfice fiscal, qui s’est traduite par une évolution très importante sur le cinquième acompte de décembre 2023, et dont on voit l’ombre portée sur tous les comptes 2024.

S’agissant de la TVA, il y a deux sujets : l’un macroéconomique, l’autre de prévision, compte tenu de ces agrégats macroéconomiques. En 2024, la consommation est inférieure en volume à toutes les prévisions. Nous avons aussi moins d’inflation : la désinflation a été plus rapide que prévu. Le PLF pour 2024 prévoit une inflation de 2,6 % ; l’avis du HCFP considère ce chiffre comme « plausible ». L’inflation, en moyenne annuelle en 2024, a été publiée ce matin : elle est de 2 %. Ces six dixièmes d’écart sont comparables à la surprise sur les volumes de consommation. Nous avons sous-estimé l’ampleur de la désinflation, ce qui est une erreur commune à la plupart des conjoncturistes : personne n’avait, je crois, prévu 2 % d’inflation seulement en 2024. Or les recettes de fiscalité indirecte dépendent de la valeur de l’assiette taxable, donc du volume mais aussi du prix.

Concernant encore la TVA, il faut également souligner de moindres recettes au regard de l’évolution des emplois taxables – c’est toute la question des mouvements de restitution de crédits, sur laquelle je ne saurais pas vous en dire plus bien qu’il y ait là un sujet de réflexion.

S’agissant enfin des dépenses des collectivités locales, c’est une troisième grande surprise, dont il faudra voir si elle se confirme dans les comptes annuels tels que nous les publierons à la fin du mois de mars. L’augmentation de l’investissement peut être attribuée au cycle électoral des communes – elle arriverait un peu plus tôt que ce que l’on imaginerait au vu de la date des élections. Mais il y a surtout une grosse surprise sur les dépenses de fonctionnement, alors même que les collectivités sont soumises à la règle d’or et qu’elles ne peuvent pas s’endetter pour financer leur fonctionnement. Nous devrons nous pencher sur ce sujet dans les mois qui viennent.

Il y a donc eu à mon sens différentes erreurs, dont certaines d’une ampleur particulièrement forte, qui malheureusement sont toutes allées dans le même sens. J’y vois des problèmes plutôt techniques que politiques, mais je ne suis pas dans le secret des arbitrages rendus à Bercy sur le PLF pour 2024.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous avez cité le chiffre de l’évolution du déficit public pour les trois premiers trimestres de 2024. J’entends que nous n’aurons le chiffre définitif pour l’année qu’au mois de mars, mais à ce stade, la tendance à la dégradation se confirme-t-elle au quatrième trimestre ? La prévision d’un déficit de 6,1 points de PIB demeure-t-elle crédible ?

M. Jean-Luc Tavernier. Votre question est tout à fait légitime mais je suis dans l’incapacité d’y répondre. De trimestre en trimestre, il peut y avoir une grande volatilité. Sur certains postes, l’enregistrement comptable peut être fait à un moment ou à un autre dans l’année : il n’y a pas d’arrêté infra-annuel des comptes des collectivités locales, par exemple. L’incertitude demeure donc jusqu’à ce que l’ensemble des comptes de l’année aient été traités. Je ne peux donc pas vous vendre du rêve : je n’en sais rien.

La prévision d’un déficit à 6,1 points de PIB paraît plutôt réaliste compte tenu de ce que l’on a vu au cours des trois premiers trimestres, et je comprends de mes collègues de Bercy qu’il n’y a pas cette fois de surprise majeure sur le cinquième acompte d’IS.

Mais, encore une fois, avant le 27 mars, il n’y a aucune chance que je donne un chiffre.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous faites partie du comité scientifique réuni en vue d’un meilleur pilotage des prévisions de finances publiques. A-t-il commencé ses travaux ?

M. Jean-Luc Tavernier. Il a été installé par Antoine Armand et Laurent Saint-Martin au mois de novembre. Il était prévu, je crois, que nous rencontrions à nouveau les deux ministres, mais la censure est arrivée à ce moment-là. Dans mon esprit, ce comité n’est pas destiné à devenir permanent. Je pense que les ministres nous réuniront à nouveau dans les jours ou les semaines à venir. Nous avons échangé avec les services de Bercy, notamment la direction générale du Trésor, la direction générale des finances publiques et la direction du budget – je n’ai pu assister qu’à deux de ces trois réunions. Le comité, si les ministres le réunissent à nouveau, aura certainement à cœur de faire des suggestions, qui s’ajouteront à celles de l’IGF et de la direction générale du Trésor. Nous nous y préparons, en tout cas.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Considérez-vous que les niveaux d’inflation et de désinflation que nous avons connus ont pu perturber les modèles de prévision ?

M. Jean-Luc Tavernier. Vous avez bien noté que, depuis plusieurs années, nous sommes soumis à des chocs pour l’essentiel exogènes : la crise sanitaire et l’invasion de l’Ukraine. Nous n’y sommes pas habitués, et cela complique beaucoup la prévision. Cela conduit aussi à l’apparition de phénomènes, inédits dans leur ampleur, de difficultés d’offre, tant d’approvisionnement que de recrutement. Nos courbes de climat de confiance sont, de façon absolument inédite, tout à fait hétérogènes en fonction des secteurs économiques, notamment industriels. Cela complique aussi l’analyse conjoncturelle.

C’est donc tout un ensemble de facteurs, et pas seulement l’inflation, qui rend la prévision plus difficile. L’inflation joue car il est difficile de prévoir la réponse des salaires à l’inflation – pendant deux ans, les salariés ont perdu du pouvoir d’achat, et le rattrapage commence seulement en 2024. Il peut aussi y avoir des conséquences sur les rentrées d’impôt sur le revenu : l’une des suggestions du comité scientifique évoqué par M. Ciotti portera peut-être sur ce point. Nous avons en effet aussi connu une mauvaise surprise en la matière, même si elle est de moindre ampleur que celles que j’ai plus longuement évoquées. Or l’indexation du barème – certains revenus ayant augmenté plus vite que l’inflation, d’autres pas – peut avoir des conséquences que nous n’avons pas totalement maîtrisées.

Notre situation est très chahutée dans son ensemble depuis 2020, avec une grande hétérogénéité des difficultés rencontrées par les entreprises, ce qui est un phénomène nouveau. Il me semble que c’est plutôt là qu’il faut chercher l’origine des difficultés de prévision.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez évoqué le changement de base de la comptabilité nationale, qui a joué sur 0,13 point de PIB environ sur l’écart en 2023. Ce retraitement était-il prévisible ? Les administrations en étaient-elles informées ? Selon vos informations, un tel retraitement est-il possible au titre de l’année 2024 ?

M. Jean-Luc Tavernier. En mars dernier, lorsque nous avons établi les comptes de 2023, il y a eu en effet un événement qui reste heureusement exceptionnel : un changement de base, ce qui entraîne de nombreuses modifications. En l’occurrence, nous avons, en accord avec Eurostat, notamment sorti l’Erafp du champ des administrations publiques. Nous avons aussi amélioré l’enregistrement de certaines opérations en droits constatés – un progrès comptable, qui induit aussi des écarts.

Nous avons fait savoir à la fin de l’année 2023 que l’Erafp avait vocation, si Eurostat en était d’accord, à sortir du champ des administrations publiques. Nous n’avons pas communiqué de chiffrage à ce moment-là. La pratique que j’ai instaurée est que l’Insee ne prend pas les usagers à froid : nous avons donc fait un communiqué de presse sur le passage à la base 2020, qui annonçait notamment la sortie de l’Erafp, mais ne donnait pas de chiffres.

Nous n’avons aucun projet actuel d’une ampleur similaire. Eurostat peut toujours nous interroger sur la présence de telle ou telle entité dans les champs des administrations publiques, bien sûr – jusqu’au moment où ils publient eux-mêmes les comptes, vers le 20 avril. Je n’identifie pas de risque pour cette année, mais il peut y avoir des questions que nous n’avons pas vu venir.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Pourriez-vous nous donner la composition précise de ces 4 milliards d’euros ?

En matière d’IS, y a-t-il des modalités de recouvrement ou des modalités déclaratives qui mériteraient d’être améliorées pour faciliter le processus de prévision ?

M. Jean-Luc Tavernier. Nous vous transmettrons le tableau de la composition des 4 milliards d’euros préparé par mes collaborateurs. Il comporte six lignes.

En ce qui concerne votre seconde question, je note comme vous tous que le cinquième acompte a des vertus, puisqu’il permet de demander aux sociétés d’essayer d’anticiper leur bénéfice fiscal et de faire coller au maximum les recettes de l’année avec celles qui sont attendues au titre de l’exercice considéré. Mais, arrivant en décembre, il introduit pour l’ensemble de l’écosystème de Bercy une instabilité qui dure jusqu’à la fin de l’année. Les avantages sont-ils supérieurs aux inconvénients ? Je m’élèverais au-dessus de ma condition en répondant à cette question.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Le Sénat propose notamment la publication d’intervalles de confiance dans le processus de prévision. Qu’en dites-vous ?

S’agissant des collectivités, quel est le rapport entre l’évolution des dépenses d’investissement et de fonctionnement ? Depuis quand n’aviez-vous pas constaté une augmentation des dépenses aussi importante ?

M. Jean-Luc Tavernier. La publication des intervalles de confiance est une bonne pratique ; je le dis tout en reconnaissant immédiatement que nous avions l’habitude de produire pour la note de conjoncture ce que l’on appelle en bon français un fan chart, et que nous avons cessé de le faire au moment de la crise sanitaire. En effet, ces intervalles de confiance se fondent sur les estimations du passé, et ils n’étaient plus pertinents. Cela vaut aussi pour les finances publiques : les intervalles de confiance sont une bonne pratique, mais un événement inédit peut toujours nous en faire sortir. Jamais nous ne trouverions, je crois, un intervalle de confiance – hérité de la moyenne empirique des erreurs précédentes – de 1,7 point de PIB, soit 50 milliards d’euros. Cette ampleur est vraiment exceptionnelle.

Quant aux dépenses des collectivités locales, nous séparons habituellement investissement et fonctionnement. On connaît aussi l’effet du cycle électoral sur les dépenses d’investissement, qui sont normalement à leur maximum un à deux ans avant la fin du mandat municipal. Je n’ai pas souvenir d’une surprise à hauteur de 10 milliards d’euros. La prévision d’évolution des dépenses des collectivités locales se voulait volontariste, il faut le dire : on espérait notamment un effet des contrats de Cahors. Cela ne s’est pas produit. Mais au-delà, l’écart de prévision voire la dynamique des dépenses de fonctionnement en euros constants sont peut-être inédits. Nous pourrons le voir quand nous aurons examiné les comptes définitifs.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je souhaite revenir sur votre mission première et sur la manière dont le gouvernement, le Parlement et l’ensemble du monde politique utilisent les indices que vous publiez. Cela me conduit à m’interroger sur votre responsabilité – qui n’est pas d’ordre politique.

J’ai écouté votre interview sur France Inter et au fond, comme le monde politique, vous prenez au premier degré les indices que vous calculez. Quand vous parlez du pouvoir d’achat ou du PIB, on a l’impression que vous vous référez en quelque sorte à une valeur faciale. Ces données sont mentionnées comme on pourrait le faire pour un titre d’article ou de chronique, sans que soit indiquée la manière dont elles sont calculées.

Quand je réfléchis au budget ou à la situation économique, je ne m’intéresse pas au seul PIB, qui n’a pas de valeur en soi. Je me réfère au PIB par habitant qui, lui, présente un intérêt puisque la population de la France augmente. Le PIB peut progresser et l’on peut dire que le pays n’a jamais été aussi riche. Mais si le PIB par habitant décroît ou stagne – ce qui est le cas depuis 2007 selon les données du Fonds monétaire international (FMI) –, on comprend mieux pourquoi le sentiment d’appauvrissement de la population française correspond à une réalité.

La croissance du PIB est l’indicateur retenu dans le budget, mais l’on pourrait très bien utiliser le PIB par habitant et l’on ne parlerait alors pas du tout de la même façon du budget. Ce n’est jamais dit par les instituts et par les observateurs.

J’ai été surpris lorsque vous avez dit, lors de votre interview sur France Inter – très bonne, par ailleurs –, que le pouvoir d’achat avait augmenté. L’évolution du revenu disponible brut ne correspond pas à celle du pouvoir d’achat des Français ordinaires qui, pour la plupart d’entre eux, ne perçoivent pas de dividendes ou de revenus tirés de leurs propriétés. Pour la très grande majorité des gens, le pouvoir d’achat correspond à l’évolution par rapport à l’inflation de leur salaire ou de leur pension ainsi que des transferts sociaux. Le fait que des montants monumentaux de dividendes soient versés ne compte pas pour eux.

Au fond, n’est-on pas bloqué dans une boucle d’erreurs et de biais de confirmation permanents lorsque l’on prend au premier degré des indicateurs sans mentionner par prudence les calculs auxquels ils renvoient ? On est alors dans le faux – ou en tout cas dans l’illusion.

M. Jean-Luc Tavernier. Cette question nous éloigne un peu de l’objet de cette commission d’enquête, mais je vais y répondre car elle est absolument fondamentale.

Je suis un peu déçu que vous n’ayez pas conscience des efforts considérables que nous réalisons pour essayer d’y répondre. Ce qui compte, c’est bien entendu le PIB par habitant et la consommation par habitant – et plus encore la consommation par unité de consommation, car cela permet de tenir compte de la taille et de la composition des ménages. Si les ménages sont de plus en plus petits et segmentés, le poids de leurs dépenses de logement va s’accroître. Il faut en tenir compte. C’est la raison pour laquelle nous avons beaucoup publié au sujet de l’évolution du pouvoir d’achat par unité de consommation.

J’ai moi-même souvent dit – y compris devant votre commission lorsque j’étais invité à y intervenir régulièrement par son précédent président – que le pouvoir d’achat par unité de consommation avait stagné pendant la décennie 2000-2010. Il y a bien eu une augmentation du revenu disponible mais, du fait de la croissance démographique et de la baisse de la taille des ménages, le pouvoir d’achat par unité de consommation a stagné – ce qui correspond au ressenti.

Par ailleurs, j’ai décidé depuis 2020 que l’Insee publierait des billets de blog. Il y en a une vingtaine par an. Ils ne sont pas tous également passionnants, mais la plupart sont très intéressants et je vous invite à les lire. J’en ai moi-même consacré un à la mesure du ressenti à la suite d’une sollicitation de la Fondation Jean-Jaurès. À chaque fois que ce que nous publions s’écarte du ressenti, nous essayons d’y répondre.

Du reste, vous savez bien que nous ne sommes pas avares de chiffres et que nous publions beaucoup sur les évolutions du pouvoir d’achat par décile. Nous pourrions aller encore plus loin. Le pouvoir d’achat moyen de l’ensemble de la population a augmenté de 2 % cette année. Nous pourrions examiner quelle est la part de ceux qui ont vu leur pouvoir d’achat augmenter et celle de ceux qui l’ont vu baisser. Pour l’instant, nous ne sommes pas en mesure de le faire.

Mais je suis bien obligé de répondre lorsque j’entends dire : « Je ne connais pas un Français qui a vu son pouvoir d’achat augmenter cette année. »

M. le président Éric Coquerel. J’ai bien entendu que vous estimiez ne pas être invité assez souvent à intervenir devant la commission des finances…

La question de M. Tanguy correspond bien au champ de cette commission d’enquête. Vous lui avez indiqué que vous disposiez d’assez d’éléments pour appuyer vos propos. Dont acte, mais la question est de savoir si le gouvernement tient suffisamment compte de la masse des publications de l’Insee lorsqu’il fait des prévisions de croissance, de déficit ou de masse salariale. Avez-vous le sentiment que tel est bien le cas ?

L’objet de notre commission est précisément de savoir s’il aurait été possible de mieux anticiper et si les prévisions n’ont pas été le résultat d’une certaine lecture de la situation économique. Y a-t-il quelque chose à améliorer de ce point de vue ?

M. Jean-Luc Tavernier. Je ne veux pas faire preuve d’un excès de confiance. L’Insee publie en effet pas mal de choses. Mais aurait-on pu mieux prévoir les dépenses des collectivités, la mauvaise surprise de l’acompte d’IS à la fin de 2023 ou les mouvements de remboursement de crédit de TVA grâce à nos publications ? Rien ne l’indique objectivement. Il y a hélas encore des choses sur lesquelles il faut travailler.

Vous ne m’avez pas encore posé de questions sur la gouvernance d’ensemble de cette affaire.

Dans la dernière mouture de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), vous avez élargi le mandat du HCFP. Ce dernier n’émet plus seulement un avis sur le réalisme des hypothèses macroéconomiques. Il se prononce également sur celui des prévisions de recettes et de dépenses publiques.

Ce sont deux choses de nature assez différente.

On trouve beaucoup de gens qui travaillent sur la conjoncture et les prévisions économiques dans les organisations internationales, à la Banque de France, dans des organismes comme l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) ou Rexecode et dans les banques. Au sein du HCFP, nous pouvons utiliser les tonnes de documents qu’ils produisent et voir si notre avis correspond au consensus.

Il arrive que tout le monde se trompe avec une belle unanimité – ce qui nous ramène à la discussion précédente sur l’évolution du taux d’épargne. Mais il n’existe pas un écosystème comparable en matière de finances publiques qui se pencherait notamment sur l’évolution des dépenses des collectivités territoriales ou sur les recettes des principaux impôts, dont l’IS. Il faut dire que c’est d’une complexité inouïe. Encore une fois, je conserve un souvenir cuisant de ma tentative d’amélioration de la prévision des recettes d’IS.

Les publications de l’Insee sont bien connues par tout le monde et largement lues, mais il faudrait sans doute que certains laboratoires académiques ou certaines organisations soient incités – éventuellement en les finançant – à travailler sur les prévisions de finances publiques. On peut étendre le rôle du HCFP, mais cela sera sans effet s’il ne peut pas comparer les prévisions faites par les services du Trésor avec celles d’autres intervenants. Telle est pourtant la situation actuelle.

Ce n’est pas facile et je ne prétends pas que l’Institut des politiques publiques (IPP) ou l’OFCE vont forcément trouver la pierre philosophale pour évaluer les recettes des principaux prélèvements obligatoires en utilisant par exemple leurs méthodes économétriques. Mais en tout cas il existe un manque. S’il faut progresser, c’est en irriguant un peu un écosystème de prévisionnistes tiers.

M. Éric Woerth (EPR). Si notre commission avait continué à auditionner de manière régulière les responsables de l’Insee et de la Banque de France au sujet de la conjoncture, peut-être aurions-nous pu pressentir les écarts par rapport aux prévisions. Nous aurions pu nous doter des outils nécessaires.

M. le président Éric Coquerel. Il ne faut pas exagérer… Nous avons régulièrement entendu le gouverneur de la Banque de France.

M. Éric Woerth (EPR). Le sujet qui nous intéresse pose deux types de questions. Les unes sont techniques, les autres politiques. Il n’y aurait d’ailleurs peut-être pas de commission d’enquête s’il n’y avait pas de questions politiques.

Du point de vue technique, on a évoqué la nature des modèles, des surprises inédites ainsi qu’un défaut de perception des effets du cycle électoral sur les dépenses des collectivités territoriales. Selon vous, quelle part faut-il accorder respectivement aux aspects techniques et au volontarisme politique pour expliquer l’écart de prévision ? Moitié-moitié ? 80-20 ? 90-10 ?

Vous avez exercé des responsabilités très différentes au cours de votre carrière. Compte tenu de vos expériences variées, que faudrait-il faire selon vous pour rendre plus fiable la prévision budgétaire et éviter que des surprises d’une telle ampleur se produisent de nouveau ?

M. le président Éric Coquerel. Éric Woerth n’était pas membre de commission lors de la précédente législature. Je suis ravi qu’il soit de retour, mais je tiens à le rassurer : tous les organismes qu’il a mentionnés ont été invités régulièrement.

M. Jean-Luc Tavernier. Monsieur le président, je ne suis pas venu aussi régulièrement que précédemment, mais je suis venu à votre invitation à plusieurs reprises. Je crois pouvoir parler aussi au nom de mon collègue de la Banque de France en disant que nous trouvons que cette pratique est tout à fait souhaitable. Il est très intéressant pour nous de discuter à bâtons rompus avec vous, même si nous n’avons pas réponse à tout.

Je n’ai pas non plus forcément de réponse à la première question de M. Woerth, tout simplement parce que je ne suis plus témoin des échanges qui peuvent avoir lieu entre les services, le ministre et son cabinet depuis que j’ai quitté Bercy.

Mais j’ai discuté avec les uns et les autres – y compris lors des ateliers auxquels j’ai participé à la suite de la réunion du comité dont vous avez parlé précédemment –, j’ai écouté les auditions que vous avez menées et j’ai échangé avec mes collègues qui sont un peu concernés par cette affaire. De ce que j’en comprends, l’erreur est d’ordre technique. Les services n’ont pas anticipé la mauvaise rentrée d’IS, la faiblesse des recettes de TVA et le fort dynamisme des dépenses de fonctionnement des collectivités locales. Ils ne le cachent pas et sont prêts à travailler sur ces sujets, mais aussi à partager l’information pour que d’autres s’y intéressent.

J’ai observé depuis des décennies les efforts sporadiques des assemblées pour développer leurs propres capacités d’expertise, y compris en leur sein. Je constate qu’elles ont toutes fait long feu. Dans certains pays, des crédits sont prévus pour que le pouvoir législatif ne s’appuie pas seulement sur les services du ministère de l’économie et des finances lorsqu’il s’agit des prévisions d’évolution des finances publiques. Que faut-il faire pour éviter les surprises à l’avenir ?

L’année 2024 présente une particularité. À la différence de la plupart des exercices précédents, il n’y a pas eu en juin ou juillet de débat d’orientation et de programmation des finances publiques ou de discussions à l’occasion d’un projet de loi de finances rectificative. D’où l’effet de surprise. Je ne suis pas encore habitué aux nouvelles règles budgétaires européennes, mais je ne suis pas certain qu’elles imposent un débat d’orientation à l’été. C’est un problème.

Les textes européens prévoient la mise en place d’un comité budgétaire indépendant et vous avez confié ce rôle au HCFP. J’observe que notre mandat a été élargi mais que les délais de saisine sont vraiment très courts. En outre, il est difficile d’anticiper quand interviendra une saisine. Je ne saurais vous dire quand nous serons saisis de la révision des hypothèses de croissance du PLF pour 2025. Il est donc difficile de s’organiser. On n’est pas toujours disponible et il est de ce fait difficile de travailler de manière véritablement collégiale au sein du HCFP. Nous avons seulement cinq jours pour répondre et nous ne pouvons pas les programmer à l’avance. C’est une véritable difficulté.

Vous avez nommé des experts macroéconomiques en tant que personnalités extérieures qualifiées, ce qui correspond à l’ancien mandat confié au Haut Conseil. Mais il faut améliorer nos capacités en désignant également des experts des finances publiques appartenant au monde académique ou à des organismes de conjoncture. Cela permettrait d’inciter ces derniers à s’intéresser à ces sujets et enclencherait un cercle vertueux.

Une telle évolution serait salutaire y compris pour Bercy, car il n’est pas bon d’être seul et de supporter seul la responsabilité des erreurs.

M. le président Éric Coquerel. Le premier ministre a annoncé, lors de son discours de politique générale, que l’hypothèse de croissance était ramenée de 1,1 % à 0,9 %. Le HCFP va donc être saisi.

M. Jean-Luc Tavernier. La saisine interviendra probablement dans les jours qui viennent. Il m’appartient bien entendu de m’organiser, mais cette imprévisibilité est une source de difficultés.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous avez été le dernier directeur de la prévision. Pourriez-vous nous expliquer quelles sont vos relations avec la direction générale du Trésor (DGT) ? Vous avez dit tout à l’heure que vous n’en aviez pas s’agissant des prévisions. Ce n’est pas tout à fait ce que l’on nous a dit du côté de la DGT.

Plus largement, l’intégration de la direction de la prévision au sein de la DGT n’est-elle pas à l’origine de l’absence de pluralisme et d’une forme de monopole d’une toute petite équipe qui fait les prévisions ?

M. Jean-Luc Tavernier. Je ne sais pas à quoi vous avez fait référence en posant votre première question. L’Insee ne participe pas aux prévisions du gouvernement. Nous fournissons de l’information de manière publique et nous pouvons la commenter ou répondre à des questions de collègues, mais je ne suis pas destinataire des notes de la DGT.

Pendant plusieurs décennies, la direction de la prévision a fonctionné indépendamment du Trésor. La fusion de la direction du Trésor, de la direction de la prévision et de la direction des relations économiques extérieures au sein de ce qui est depuis lors devenu la DGT est intervenue en 2004.

À vrai dire, je suis un peu partagé. Il est exact qu’il pouvait y avoir des discussions entre les directeurs de la précédente direction du Trésor et de la direction du budget. Mais l’expertise était tout aussi concentrée entre les mains d’un petit nombre de personnes lorsqu’il s’agissait par exemple de travailler sur les bases fiscales pour prévoir les recettes d’IS. Il n’y avait pas des équipes concurrentes s’occupant du même sujet au sein de ces deux directions. Cela n’aurait d’ailleurs pas été la meilleure manière d’utiliser l’argent du contribuable.

Déplacer la direction de la prévision d’une direction générale à une autre ne changerait pas grand-chose. Il convient plutôt d’accroître le capital humain. Encore une fois, cela suppose d’inciter des tiers – laboratoires universitaires et organismes de conjoncture – à développer leurs travaux de prévision dans le domaine des finances publiques.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous paraît-il raisonnable d’avoir fixé aux collectivités locales un objectif d’augmentation de 1,8 % en valeur pour leurs dépenses de fonctionnement en 2024 ? On n’a jamais vu ça ! Cela ne couvrait même pas l’augmentation des traitements des fonctionnaires territoriaux. La progression de ces dépenses devrait finalement s’établir à 5,5 ou 6 % en 2024.

Quant aux dépenses d’investissement, selon les dernières informations disponibles elles devraient progresser de 10 % en raison du cycle électoral, alors que leur croissance avait été estimée initialement à un peu plus de 7 %.

En tant que membre du HCFP et directeur général de l’Insee, avez-vous attiré l’attention sur le fait que ces prévisions de ralentissement brutal de la croissance des dépenses ne correspondaient pas du tout aux évolutions constatées dans le passé et qu’elles pourraient difficilement être respectées en l’absence d’un mécanisme de régulation ?

M. Jean-Luc Tavernier. J’ai dit tout à l’heure que je n’excluais pas qu’il y ait eu un petit peu de volontarisme dans les prévisions de dépenses des collectivités territoriales. Le HCFP l’avait signalé dans son avis sur le PLF pour 2024, mais je crois me souvenir que cela avait aussi été mentionné dans celui sur le programme de stabilité. C’était du volontarisme car les prévisions ne s’appuyaient pas sur un mécanisme de régulation.

S’agissant des dépenses de fonctionnement, je dois souligner que celles de l’Insee n’ont pas augmenté depuis de très nombreuses années, car nous relevons d’un ministère qui doit être exemplaire. Cela n’empêche pas l’Insee de produire de plus en plus.

Cependant, les arbres ne montent pas jusqu’au ciel. Comme vous allez bientôt discuter de nouveau des crédits du programme 220, j’appelle votre attention sur le fait que les crédits de l’Insee ne pourront pas continuer à diminuer éternellement. Ils ont baissé d’un tiers en part de PIB en moins de vingt ans. On n’observe pas une telle baisse partout... Mais ces crédits ne sauraient diminuer encore si vous voulez que je puisse continuer à répondre à vos questions – je vous remercie de m’avoir donné l’occasion de le dire…

M. Charles de Courson, rapporteur général. À cette différence près que le Parlement fixe votre dotation mais pas les dépenses des collectivités territoriales.

Vous avez indiqué que la DGT calait traditionnellement l’évolution de l’IS sur celle de l’EBE. Avez-vous constaté qu’une telle corrélation existait bien au cours des quinze dernières années ? Vous avez cité les exemples de CMA CGM et d’EDF, mais ils sont très particuliers. Comme CMA CGM fait l’objet d’une taxation au tonnage, qu’elle réalise 23 milliards de bénéfices ou qu’elle subisse 5 milliards de pertes, cette société acquitte invariablement une centaine de millions d’euros.

EDF pratique quant à elle d’énormes reports de déficits. Ce n’est donc pas parce qu’elle avait fait un bénéfice de près de 20 milliards qu’elle allait payer de l’IS.

Ne faudrait-il pas adopter une méthode complètement différente pour estimer les recettes d’IS versées par les grandes entreprises ? Par exemple en mettant en place un système d’échantillonnage ou bien en pratiquant une analyse exhaustive pour les quarante principales entreprises et en estimant de manière statistique l’impôt dû par les autres.

M. Jean-Luc Tavernier. C’est une piste. Je n’entretiens pas suffisamment de relations avec les directeurs financiers des grandes sociétés pour vous répondre. Mais je pense que si vous leur demandez lors de la préparation du PLF en août quelles sont leurs prévisions de bénéfice fiscal afin de mieux anticiper le cinquième acompte de l’année suivante, ils vous diront probablement qu’ils n’en savent strictement rien à ce stade. Cela étant, cette question est très éloignée de mon champ de compétence.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je pense que vous êtes directement concerné car toutes les entreprises cotées doivent publier des résultats prévisionnels trimestriels. Les annonces faites à cette occasion sur l’évolution de leurs bénéfices pourraient constituer des éléments très précieux pour estimer l’IS – même s’il est vrai que la chose est un peu compliquée par le fait que la plupart d’entre elles ne payent pas des impôts seulement en France.

Procéder par échantillonnage auprès des grandes entreprises permettrait de mieux savoir où l’on en est et de ne pas se retrouver au bout du compte avec des écarts aussi énormes par rapport aux prévisions.

M. Jean-Luc Tavernier. Cela mérite d’être testé.

Je ne suis pas complètement certain que cela produirait des résultats. En tout cas, l’Insee n’a pas les moyens d’examiner les comptes trimestriels de toutes les entreprises. C’est impossible.

J’insiste en outre sur le fait que les comptes trimestriels que vous avez mentionnés sont des comptes consolidés. Ils ne donnent pas une indication fiable de l’évolution de l’assiette fiscale de l’IS que les groupes internationaux devront acquitter en France. C’est un point absolument majeur dont il faut tenir compte.

Cela me conduit à apporter un complément de réponse à une question de M. Lefèvre sur les difficultés liées à l’évolution des prix. On voit que la situation de CMA CGM et d’EDF est très particulière car ces entreprises ont souffert ou bénéficié d’évolutions des prix du fret maritime et de l’électricité très heurtées et de grande amplitude. Le problème est moins l’évolution du niveau général des prix que celle des prix relatifs. Cela complique l’analyse.

Mais je peux vous assurer que les collègues de la DGT vont désormais regarder cela avec une grande attention. Il n’y aura plus d’épisode où une entreprise publique a plusieurs dizaines de milliards d’EBE sans que l’on en tienne compte dans les prévisions d’IS.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ne pensez-vous pas que les erreurs de prévision concernant les recettes de TVA sont tout simplement liées à un changement de comportement des ménages ?

L’hypothèse avait été faite qu’après avoir atteint 18 % leur taux d’épargne reviendrait au niveau habituel d’environ 15 %. Mais sur quoi reposait-elle ? Les ménages peuvent aussi continuer à mettre de l’argent de côté parce qu’ils ne savent pas de quoi demain sera fait.

M. Jean-Luc Tavernier. Il faut notamment travailler sur la question de la baisse colossale de productivité constatée depuis le covid, qui a fait l’objet d’un billet, « À la recherche des gains de productivité perdus depuis la crise sanitaire », publié sur le blog de l’Insee au mois de juillet, mais aussi sur celle du surcroît du taux d’épargne. Nous avons essayé d’apporter des pierres à l’édifice.

Ni le gouvernement ni aucun prévisionniste n’ont indiqué que le taux d’épargne baisserait de 18 à 15 %. La note de conjoncture publiée au mois de décembre, qui prévoit une progression de la consommation et une croissance du PIB au premier et au deuxième trimestres à hauteur de 0,2 % – il y aurait donc une absence de récession –, se fonde sur une légère baisse du taux d’épargne. Du reste, une diminution drastique du taux d’épargne et le retour des ménages à leurs comportements antérieurs au covid ne font pas partie des hypothèses à moyen terme sur lesquelles se fonde le programme de stabilité.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Au fil des auditions de la commission d’enquête, nous allons de surprise en surprise voire de déconvenue en déconvenue. Ainsi, alors que la Crim – contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité – devait rapporter de 10 à 12 milliards d’euros, son produit s’est établi à 600 millions.

Par ailleurs, la chute des recettes de l’IS, qui était, selon vous, imprévisible, n’a pas été anticipée. De toute évidence, le thermomètre n’est plus adapté.

Dans le cadre des travaux de la commission d’enquête, nous vous interrogeons sur les années 2023 et 2024. Néanmoins, je m’inquiète pour la suite puisque le thermomètre n’a pas été changé. Alors que le PLF est en cours d’examen au Sénat, on peut s’inquiéter de l’ampleur du déficit, des modalités de calcul retenues et des prévisions pour 2025 qu’annoncera le gouvernement. Des mesures ont-elles été prises pour éviter de nouvelles surprises en 2025 ?

Les acomptes d’IS versés par les entreprises peuvent être modulés en fonction de leur chiffre d’affaires. Par conséquent, ne pouvez-vous pas confirmer les prévisions macroéconomiques en vous fondant sur une analyse fine des dix, cinquante ou cent plus grandes entreprises ? Cette méthode permettrait d’éviter les surprises au moment du versement du cinquième acompte.

Vous avez dit que vous ne contestiez pas qu’on ait pu faire preuve d’un certain volontarisme. Qui en a fait preuve et qui l’a imposé ?

M. Jean-Luc Tavernier. Je ne sais pas qui a fait preuve de volontarisme s’agissant des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Je n’ai pas connaissance des échanges internes à Bercy et je n’ai pas à les connaître ; je constate le résultat final. Le programme de stabilité, notamment, indiquait que des mécanismes de régulation seraient prévus. Tel n’a pas été le cas.

S’agissant de l’IS, nous pourrions tester l’analyse à partir d’un échantillon d’entreprises. Néanmoins, je doute que les directeurs financiers disposent assez tôt d’informations relatives à leur résultat fiscal qui seraient exploitables dans le cadre de la préparation du PLF. Je ne suis pas vraiment compétent sur cette question.

Avant que nous ayons de mauvaises surprises en matière de recettes fiscales, nous en avons eu de bonnes durant plusieurs années : l’élasticité des recettes fiscales était supérieure à 1. Du reste, en 2023 – et non en 2024 –, le gouvernement avait bien prévu que cette élasticité serait de nouveau inférieure à 1. Il faut toujours rester prudent en matière de finances publiques : il ne faut jamais considérer les bonnes surprises comme acquises. Les années où l’élasticité a été supérieure à 1 ont été compensées ultérieurement par des années où celle-ci a été inférieure à 1. Sur le moyen terme, il n’y a pas de raison que l’élasticité des recettes fiscales soit très éloignée de 1.

S’agissant de l’exercice 2025, nous avons confirmé ce matin que l’inflation a baissé pour atteindre 1,3 % au mois de décembre 2024. Le PLF pour 2025 prévoyait que l’inflation serait de 1,8 %, ce qui est un peu élevé. Du reste, le niveau d’inflation risque de remettre en cause les prévisions de recettes de fiscalité indirecte car elles dépendent non seulement des volumes mais aussi des prix.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Si l’on ne peut rien prévoir, sur quels fondements nous impose-t-on un budget austéritaire ? Cela pose un problème du point de vue démocratique.

M. Didier Padey (Dem). Le modèle Mesange – modèle économétrique de simulation et d’analyse générale de l’économie – qui a été développé par l’Insee, en collaboration avec la direction générale du Trésor, permet de simuler la réponse de l’économie française à différents types de modifications de son environnement. Le rôle de ce modèle est donc essentiel pour construire les scénarios macroéconomiques sur lesquels se fondent les projets de budget.

Comment s’organise votre collaboration avec la direction générale du Trésor dans le cadre de l’utilisation de ce modèle ? En votre qualité de codéveloppeur du modèle Mesange, avez-vous des échanges réguliers avec la DG Trésor pour en améliorer l’efficacité ?

Compte tenu des écarts de prévisions fiscales et budgétaires pour les années 2023 et 2024, des échanges ont-ils eu lieu ces derniers mois pour identifier les potentielles failles du modèle qui auraient pu contribuer à fausser les prévisions ? Pour 2025, modifierez-vous l’algorithme et prendrez-vous en compte les mêmes variables et les données d’entrée ?

Cinq secteurs économiques, dont quatre marchands – l’agriculture, l’industrie, l’énergie, les services exposés et abrités – et un non marchand, sont distingués au sein du modèle qui, par ailleurs, cible deux catégories de salariés, les salariés qualifiés et les salariés peu qualifiés. Cette répartition sectorielle peut-elle être modifiée pour inclure notamment l’économie numérique ?

Selon votre site internet, « Mesange modélise le comportement de l’économie française comme obéissant à court terme à une dynamique keynésienne, où les comportements de demande (consommation, investissement…) sont prédominants. À long terme en revanche, les comportements de demande sont atténués, voire évincés, par des comportements d’offre (ajustement des prix) déterminés selon un cadre théorique sous-jacent au modèle ».

Par ailleurs, lors de son audition, le directeur général du Trésor a indiqué qu’en l’état, l’intelligence artificielle (IA) n’était pas utilisée pour élaborer les modèles de prévisions macroéconomiques. Les possibilités offertes par cet ensemble de nouvelles techniques pourraient-elles contribuer à fiabiliser les prévisions macroéconomiques établies en fin d’année pour l’année n + 1 ?

M. Jean-Luc Tavernier. Mesange est un modèle néokeynésien selon lequel, à court terme, la demande est prédominante et, à moyen et à long terme, l’offre détermine la croissance potentielle. Si nous l’avons développé avec la direction générale du Trésor, nous ne l’utilisons pas de la même manière. J’ignore dans quelle mesure le Trésor utilise ce modèle.

Il ne faut pas faire preuve de naïveté : le modèle ne permet pas d’établir une prévision de manière automatique. Il constitue une aide et un guide qui permet de s’assurer qu’un équilibre général est respecté. Nous continuerons à l’entretenir car il nous aide dans le cadre de nos différentes missions.

Le modèle sera réévalué car la base sur laquelle il avait été apprécié a changé. L’intérêt du modèle est de réestimer les principales équations de comportement qui peuvent permettre de comprendre, d’une part, l’arbitrage entre la consommation et l’épargne – donc l’évolution de la demande dans les années à venir –, et, d’autre part, les raisons de la forte baisse de productivité depuis le covid. Nous devons poursuivre ce travail essentiel sur ces deux problèmes de fond.

Nous utilisons l’IA prédictive pour aider les statisticiens à classer les informations selon la bonne nomenclature. En revanche, je ne connais pas d’exemple d’utilisation de l’IA en matière de modélisation macroéconomique.

M. Didier Padey (Dem). Travaillez-vous avec la direction générale du Trésor sur ces deux questions pour l’exercice 2025 ? Quelles mesures sont prises concrètement pour éviter les écarts de prévisions qui ont eu lieu en 2024 ?

M. Jean-Luc Tavernier. Je ne sais pas quel travail est mené par la direction générale du Trésor. S’agissant de la productivité, nous avons identifié des pistes – elles sont exposées dans le billet de blog – que nous continuerons à creuser. S’agissant de l’arbitrage entre la consommation et l’épargne, nous avons proposé des pistes dans la note de conjoncture publiée le 17 décembre 2024 pour comprendre la hausse du taux d’épargne dans certains pays européens. Du reste, le Trésor a publié le 19 novembre 2024 un article relatif à la perception de l’inflation par les ménages, lesquels ressentiraient une inflation toujours plus élevée qu’elle ne l’est réellement.

Ces sujets sont susceptibles d’intéresser tous les instituts qui analysent la conjoncture économique, tels que Rexecode, l’OFCE ou la Banque de France, qui ont accès à toutes les données.

M. Christophe Plassard (HOR). Nous savons que l’Insee joue un rôle crucial dans la production des données économiques et statistiques essentielles à la planification et à l’évaluation des politiques fiscales et budgétaires.

Nous avons constaté des écarts significatifs entre les prévisions fiscales et l’exécution réelle pour 2023. Quelles sont les raisons possibles de ces écarts ? Comment prenez-vous en compte les imprévus, et comment vous y adaptez-vous au plus vite ?

En 2024, l’Insee a revu à la baisse de 1,4 à 1 % ses prévisions de croissance pour intégrer les imprévus. Comment pourrait-elle accélérer la prise en compte de ces ajustements dans le cadre de ses prévisions et de leurs actualisations ?

Comment les retours d’expérience sont-ils pris en considération pour anticiper l’exercice 2025 ? L’accélération de l’information et la multiplication des variables permettront-elles d’affiner les prévisions à venir ou, au contraire, les rendront-elles moins fiables ?

M. Jean-Luc Tavernier. L’écart de prévision en 2024 était faible. Nous ne saurons jamais élaborer une prévision au dixième de point près. En 2024, le problème résidait dans la composition de la croissance : d’une part, les dépenses publiques furent très importantes et, d’autre part, les exportations et la consommation furent plus faibles qu’attendu, ce qui eut des conséquences sur les recettes des différents impôts.

L’Insee a déterminé la fréquence de publication des notes de conjoncture dans lesquelles sont présentées des prévisions d’une durée de trois à six mois. Celles-ci sont établies sur la base d’enquêtes de conjoncture réalisées auprès des entreprises et des ménages – anticipations relatives à la demande, à l’emploi – qui sont valables entre trois et six mois ; nous n’utilisons pas de modèle.

Chaque année, sauf en cas de choc majeur, sont publiées entre quatre et six notes de conjoncture auxquelles s’ajoutent des points intercalaires qui actualisent les notes. À l’occasion du choc majeur survenu au mois de mars 2020, nous avons eu accès aux transactions bancaires, ce qui nous a permis d’indiquer, dès le 26 mars 2020, que la consommation avait chuté à hauteur de 30 à 35 %. Si nous avons besoin d’avoir accès à certaines données lors de circonstances exceptionnelles, nous le demanderons au législateur. Ces dernières années, notre économie a subi des chocs externes auxquels nous devions nous adapter.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Vous avez indiqué que vous n’aviez pas prévu le dérapage des budgets de fonctionnement des collectivités. Elles sont contraintes d’appliquer les mesures décidées par d’autres – augmentation du point d’indice, création du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (Rifseep), prise en charge de la prévoyance –, tandis que les budgets des départements dédiés à l’aide sociale flambent. N’avez-vous pas pris en compte ces mesures lors de l’élaboration de vos prévisions ?

Depuis le début des travaux de la commission d’enquête, la responsabilité des collectivités territoriales est pointée du doigt, ce qui est difficile à entendre. Aucune collectivité ne vote un budget en déséquilibre, cela lui est impossible ; seul l’État le peut. Comment peut-on leur reprocher d’avoir appliqué ces décisions et d’avoir trop dépensé ?

M. Jean-Luc Tavernier. Je ne fais de reproches à personne, je n’ai même pas utilisé le mot dérapage, qui ne fait pas partie du vocabulaire que nous utilisons à l’Insee. Je n’établis pas les prévisions relatives aux collectivités territoriales ; j’ai constaté, à partir des données dont nous disposons pour les trois trimestres, que les écarts avec les prévisions étaient importants car leurs dépenses de fonctionnement avaient augmenté de manière considérable en euros constants.

Dans le contexte inflationniste que nous connaissons, les salaires ont évolué. L’augmentation du point d’indice n’a pas été la réponse la plus inflationniste apportée à la demande légitime d’évolution des salaires, eu égard à l’inflation.

Par ailleurs, le bloc communal, les régions et les départements sont dans des situations différentes. Les départements font face à des dépenses sociales qui connaissent une dynamique tout à fait singulière.

Je ne fais pas de reproches, j’apporte une réponse factuelle. La Cour des comptes analysera les dépenses des collectivités territoriales pour 2024, comme elle le fait régulièrement, et s’efforcera de comprendre les raisons du dynamisme de leurs dépenses de fonctionnement. Du reste, malgré le contexte inflationniste, les dépenses de fonctionnement de l’État ne connaissent pas la même progression.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. La baisse de 5,5 points de la productivité par rapport à sa tendance antérieure a-t-elle eu un impact significatif sur les recettes ?

M. Jean-Luc Tavernier. Bien entendu. À moyen terme, l’élasticité des recettes, malgré ses modulations, s’approche de 1. Dès lors une diminution de productivité de 5,5 points équivaut à une baisse d’environ 2,5 points de PIB de recettes sur la période, toutes choses égales par ailleurs, ce qui entraîne des difficultés à financer le modèle social et public.

D’après le billet de blog, la perte de productivité s’explique notamment par le développement de l’apprentissage. Le PIB est un indicateur critiqué, bien qu’il ait été corrigé. Toutefois, aussi longtemps qu’on s’intéressera d’une part, aux recettes publiques et, d’autre part, au partage du revenu dans le pays, il faudra bien s’intéresser à l’évolution du PIB.

M. le président Éric Coquerel. Merci, monsieur Tavernier.

13. Jeudi 16 janvier 2025 à 9 heures – compte rendu n° 71

La Commission auditionne M. Hippolyte d’Albis, inspecteur général des finances, et Mme Émilie Maysonnave et M. Paul-Armand Veillon, inspecteurs des finances, auteurs du rapport de l’IGF sur les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires de l’été 2024, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([12]).

M. Éric Ciotti, président. Nous sommes réunis pour « étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 ». Dans ce cadre, notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête et conduit donc des auditions soumises au régime y afférent.

Le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Mathieu Lefèvre et moi-même avons, en tant que rapporteurs, élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué aux personnes auditionnées ainsi qu’aux membres de la commission.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Hippolyte d’Albis, Mme Émilie Maysonnave et M. Paul-Armand Veillon prêtent successivement serment.)

Mme Émilie Maysonnave, inspectrice des finances. Nous sommes les auteurs d’un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) consacré aux prévisions de recettes des prélèvements obligatoires, publié en juillet 2024. Nos travaux s’inscrivent donc pleinement dans ceux de votre commission d’enquête.

Mon propos liminaire s’articulera en trois points. Je reviendrai en premier lieu sur notre méthodologie, avant de détailler les principaux enseignements de notre travail, notamment concernant les sources des écarts de prévisions. Enfin, je présenterai brièvement quelques-unes des huit recommandations que nous avons formulées à l’issue de notre mission.

Notre travail a porté sur l’exercice 2023 et sur les seules prévisions de recettes des prélèvements obligatoires. L’écart de recettes observé par rapport à la prévision précédente – celle du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) pour 2023 – s’élevant à 21 milliards d’euros, il constitue en effet la principale composante de l’écart de prévision du déficit public, lequel devait s’établir à 4,9 % du PIB d’après le PLFG mais a finalement été estimé par l’Insee à 5,5 % en début d’année 2024.

Nous avons procédé en analysant l’ensemble de la séquence de prévisions, depuis la loi de finances initiale pour 2023 jusqu’au PLFG, ainsi que les publications de l’Insee, qui fournissent les données d’exécution en comptabilité nationale. Notre étude s’est concentrée sur deux questionnements clefs : la qualité des prévisions effectuées au regard des informations disponibles et le traitement de l’information, notamment la prise en compte des remontées comptables ou de l’évolution des variables macroéconomiques. Nous avons travaillé à deux échelles, d’une part en examinant l’ensemble des prélèvements obligatoires et d’autre part en conduisant une analyse désagrégée, impôt par impôt, pour la TVA, l’impôt sur les sociétés (IS), l’impôt sur le revenu (IR), les cotisations et prélèvements sociaux sur l’activité, les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim) : pour chacun de ces six impôts, nous avons étudié la séquence de prévisions en nous interrogeant sur les hypothèses sous-jacentes retenues.

L’Inspection générale des finances a reçu en avril 2024 une lettre de mission signée du ministre de l’économie et du ministre chargé des comptes publics de l’époque. Le service a constitué une équipe, dont Hippolyte d’Albis était le superviseur, Paul-Armand Veillon et moi-même étant respectivement membre et cheffe de la mission. Nous avons mené des entretiens auprès des administrations concernées – la direction générale des finances publiques (DGFIP), la direction du budget, la direction générale du Trésor (DGT), la direction de la sécurité sociale (DSS), l’Insee et la Commission de régulation de l’énergie (CRE) –, recueilli des données et documents, conduit des analyses, pour certaines chiffrées, et rédigé notre rapport. Il a été élaboré en respectant le processus de qualité classique de l’IGF, qui impose des relectures croisées par les membres du service ainsi que la transparence des données et du raisonnement dans le rapport écrit.

Les prévisions de finances publiques, objets de notre mission, sont un exercice technique. Nos analyses ont été conduites dans un délai limité – deux mois –, qui ne nous a pas permis de répliquer les prévisions étudiées. Nous n’avons, notamment, pas audité les modèles de prévision utilisés, faute de temps. Ce que nous sommes en mesure de vous communiquer aujourd'hui est donc simplement le résultat de nos investigations, qui sont externes à la direction générale du Trésor : nous n’avons pas eu d’accès direct aux outils employés.

Néanmoins, notre travail nous a permis de dégager plusieurs enseignements. À l’échelle de l’ensemble des prélèvements obligatoires, d’abord, nous avons souhaité replacer l’écart de prévision dans une série longue, en remontant jusqu’en 2005. Il en ressort que l’écart observé en 2023, bien que substantiel, ne présente pas de caractère exceptionnel : il est comparable, en valeur absolue, à ceux constatés lors d’autres exercices – qui étaient certes des années de crises. On constate aussi que, sur la période considérée, les sous-estimations de recettes sont plus fréquentes que la surestimation qui a caractérisé l’année 2023.

Nous nous sommes également intéressés à un indicateur clef, à savoir l’élasticité des prélèvements obligatoires par rapport à l’activité. Elle correspond au rapport entre le taux de croissance spontané des prélèvements obligatoires – hors effet des mesures nouvelles – et le PIB en valeur. Cette élasticité, qui, selon les données de l’Insee et du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) tend en moyenne vers 1, a été historiquement faible en 2023, s’établissant à 0,42, soit la deuxième valeur la plus faible depuis 1991. Or, plus l’élasticité s’éloigne de la moyenne, plus l’écart de prévision est grand. Ce fut le cas en 2022 comme en 2023, deux années atypiques – bien que dans des sens opposés – au cours desquelles l’écart de prévision de l’élasticité fut particulièrement grand. Ce constat traduit une difficulté à prévoir les événements extrêmes.

Nous avons ensuite décomposé l’écart de 21 milliards d’euros entre l’exécution et la dernière prévision du PLFG, qui résulte de moins-values, c'est-à-dire de surestimations des recettes pour la plupart des grands impôts, à l’exception des droits de mutation à titre gratuit (DMTG).

Cet écart s’explique principalement par le retournement de la masse salariale observé au dernier trimestre, ainsi que par une évolution de la TVA décorrélée des indicateurs macroéconomiques habituels.

Dans une moindre ampleur, nous avons également relevé des facteurs internes, c'est-à-dire inhérents à la méthode de prévision. Ils se divisent en deux catégories : les hypothèses favorables – des prévisions non centrées, c'est-à-dire moins probables que la prévision centrée – et la non-prise en compte d’informations disponibles. Nous avons estimé ces écarts à 4,6 milliards d’euros, répartis à peu près également entre les deux catégories, dont 0,6 milliard pour la TVA, 2 milliards pour la Crim et 2 milliards pour l’IS. Ces chiffres doivent cependant être appréciés avec précaution. Par exemple, le solde de la Crim a été plus élevé qu’attendu en 2024, si bien que nous avons probablement surestimé le caractère favorable de l’hypothèse retenue. Ce montant est en outre relativement faible : l’explication principale de l’écart de prévision demeure, selon nous, le scénario macroéconomique. Les surestimations peuvent enfin être compensées par de bonnes surprises, comme en témoignent les DMTG, dont le rendement avait été sous-estimé.

D’autre part, nous avons recensé les informations disponibles en fin d’année à propos de l’écart entre la prévision et l’exécution. Nos analyses ont montré que les écarts mis en évidence par les administrations étaient sous-estimés. Tout l’intérêt de ce travail de décomposition de l’écart de prévision et de mise en évidence de facteurs d’explication réside dans la possibilité d’en tirer des recommandations. J’évoquerai ici trois d’entre elles.

En premier lieu, les prévisions centrées actuellement utilisées ne sont assorties d’aucune quantification de l’incertitude : elles sont avancées à dire d’expert. On clarifierait le débat en présentant une prévision centrée au sein d’un intervalle de confiance, charge ensuite au gouvernement de se positionner dans cet intervalle.

Ensuite, alors qu’il a été plusieurs fois souligné que l’écart de prévision n’avait été perçu que tardivement en 2023, développer des profils infra-annuels de prévision permettrait de mieux suivre, en cours d’exercice, l’écart entre les remontées comptables et lesdites prévisions.

Enfin, il importe d’améliorer l’information du public sur l’examen ex post des écarts, en définissant une méthode pérenne d’analyse et une classification des sources expliquant les écarts en question.

L’écart est inhérent à tout exercice de prévision : par définition, une prévision ne tombe jamais juste. C’est d’ailleurs pourquoi nous préférons le terme « écart » au mot « erreur » – car l’erreur est évitable. Nous estimons à 4,6 milliards d’euros la portion évitable des 21 milliards euros d’écarts observés, qui doivent eux-mêmes être ramenés à la somme totale des prélèvements obligatoires, laquelle dépasse 1 200 milliards d’euros. L’écart de prévision doit donc être relativisé, et résulte à nos yeux du scénario macroéconomique atypique qui a caractérisé l’année 2023. Cet exercice illustre l’intérêt de l’analyse a posteriori des écarts de prévision et doit fournir l’occasion d’améliorer les pratiques et les processus de prévision.

Présidence de M. Éric Coquerel

M. le président Éric Coquerel. Dans votre rapport, vous décomposez les sources de l’écart de prévision pour 2023 en facteurs externes et internes. Ces derniers constituent, selon vous, la part évitable de l’écart de prévision, soit 22 % des 21 milliards d’euros observés. Il s’agit selon moi d’un écart qui aurait pu être évité techniquement, même si tout exercice de prévision revêt des difficultés importantes.

Les 78 % restants s’expliquent, selon vous, par le retournement de la macroéconomie, par le comportement des contribuables ou bien par la décorrélation entre les indicateurs macroéconomiques et les recettes. En d’autres termes, il s’agit à mon sens d’un écart qui s’explique par les politiques menées et la mauvaise prévision du taux d’épargne ou des augmentations de salaire. N’aurait-il pas pu être évité en conduisant une politique différente, ou au moins anticipé par une meilleure approche des effets de la politique menée ?

M. Hippolyte d’Albis, inspecteur général des finances. La partie dite non évitable de l’écart de prévision correspond au montant que nous ne sommes pas capables d’expliquer, a posteriori, en nous appuyant sur toute l’information disponible au moment où la prévision a été faite. Nous l’attribuons aux comportements, qui peuvent changer au cours du temps et ne peuvent pas être maîtrisés, ou encore aux données macroéconomiques, c'est-à-dire à des éléments extérieurs à l’exercice de prévision de finances publiques.

Nous nous sommes efforcés de comprendre quelle était la meilleure prévision de finances publiques possible au vu de la prévision macroéconomique qui pouvait être faite à l’époque. Or cette prévision inclut, pour les années 2022 et 2023, un élément très important et assez nouveau : l’inflation. Comme cela a été dit à maintes reprises, celle-ci a diminué plus rapidement que prévu en 2023. Dans l’absolu, il s’agit d’une bonne nouvelle, puisque cela signifie que la politique monétaire – la coordination des banques centrales pour lutter contre l’inflation – a bien fonctionné. Néanmoins, la prévision d’inflation est essentielle pour anticiper les recettes des prélèvements obligatoires, qui dépendent du niveau du PIB en valeur, c'est-à-dire du PIB en volume corrigé de l’inflation – ou, plus exactement, du déflateur du PIB. L’erreur de prévision de l’inflation rétroagit donc sur la prévision de finances publiques. Or, les services du Trésor se fondent, pour établir cette dernière, sur des prévisions macroéconomiques, que nous considérons comme une source externe.

M. le président Éric Coquerel. Si la majeure partie – 78 %, dites-vous – de l’écart constaté était donc, à vous entendre, imprévisible, comment expliquez-vous que des institutions économiques comme le HCFP aient, dès l’automne 2023, lancé des alertes et pris leurs distances avec les hypothèses de croissance et de déficit annoncées ?

M. Hippolyte d’Albis. Lorsque des organismes formulent des prévisions, ils le font sur la base de l’information disponible. En l’occurrence, le HCFP a pris en compte l’évolution de la masse salariale, qui se retournait de façon inattendue, entraînant des évolutions dans le niveau des contributions sociales. Nous comptabilisons bien l’absence de prise en compte de cette alerte dans les causes internes, c'est-à-dire évitables, de l’écart de prévision.

M. le président Éric Coquerel. Vous mentionnez dans votre rapport des exemples de mesures qui auraient permis de réduire cet écart. S’agissant de l’IS, vous indiquez ainsi qu’« une analyse par secteur économique aurait pu conduire à corriger l’indicateur macroéconomique habituellement utilisé, l’excédent brut d’exploitation (EBE) », précisant que « la hausse de l’EBE […] s’explique pour moitié par l’augmentation de l’EBE d’EDF […]. Or, il était prévisible que l’impôt sur les sociétés associé à cette entreprise serait limité au regard du déficit enregistré en 2022. »

J’en déduis que vous estimez que Bercy aurait dû tenir compte de cette information, qui aurait permis une prévision plus proche de la réalité. Pourtant, les directeurs et directrices du Trésor et de la DGFIP auditionnés par la commission d’enquête ont maintenu que leurs prévisions s’étaient fondées sur toutes les données disponibles. Avez-vous pu identifier pourquoi une information aussi importante n’a pas été valorisée lors des exercices de prévision ?

M. Paul-Armand Veillon, inspecteur des finances. Les prévisions de l’IS par la direction générale du Trésor reposent sur un modèle de microsimulations. Les services simulent d’abord l’EBE agrégé à partir des hypothèses macroéconomiques de masse salariale, d’évolution du PIB, etc., avant de microsimuler, entreprise par entreprise, l’évolution du bénéfice fiscal. Ils intègrent ainsi des agrégats macroéconomiques dans leur modèle pour microsimuler l’évolution de l’IS. Ils ne réalisent en revanche pas – ou peu – d’analyses sectorielles.

La consultation des comptes trimestriels de l’Insee, qui produit des informations détaillées sur l’évolution de l’EBE par secteur, a effectivement montré que celui du secteur de l’énergie avait enregistré une forte hausse en 2023, attribuable pour moitié à l’augmentation de l’EBE d’EDF. Le Trésor s’appuie d’ordinaire assez peu sur les données sectorielles : il privilégie des modèles de microsimulation ou des méthodes économétriques, qui, au reste, sont habituellement plus fiables qu’une approche par entreprise, dans la mesure où il est assez rare qu’un seul acteur pèse si lourdement dans l’évolution de l’EBE global.

C’est donc plutôt l’habitude et la nature des modèles utilisés qui peut expliquer que cette donnée n’ait pas été prise en compte. Nous n’avons en tout cas pas démontré que cette information aurait été portée à la connaissance des prévisionnistes et volontairement exclue des calculs.

M. le président Éric Coquerel. M. Veillon, vous exercez désormais un rôle politique auprès de la ministre chargée des comptes publics. À ce titre, que pensez-vous qu’il soit possible de faire pour corriger cette situation ?

M. Paul-Armand Veillon. Je suis en effet le directeur adjoint du cabinet d’Amélie de Montchalin, après avoir occupé la même fonction dans le cabinet de Laurent Saint-Martin.

Nous recommandons, dans notre rapport, de mieux prendre en compte l’évolution sectorielle de l’EBE – je crois savoir que le Sénat s’est également exprimé en ce sens. Les prévisionnistes devraient étudier, en plus des évolutions macroéconomiques, l’évolution de l’EBE et du bénéfice fiscal des principales entreprises, qui peuvent influer sur l’évolution de l’EBE à l’échelle macroéconomique.

M. le président Éric Coquerel. Je m’interroge sur les hypothèses favorables intégrées dans les prévisions pour 2023. Vous indiquez par exemple que « la cible de 4,9 % de déficit a été retenue […] grâce à la prise en compte d’un scénario macroéconomique ajusté […], un ajustement des dépenses […] et, à la marge, des hypothèses favorables prises sur les recettes ». De même, vous soulignez que la prévision de recettes d’impôt sur les sociétés pour le programme de stabilité 2023 reposait sur une hypothèse favorable, à savoir une croissance du bénéfice fiscal pour 2022 de 7 %, alors que le consensus entre administrations avait retenu une hausse de 4 %.

Vous évoquez également un « pilotage par le déficit » en 2023, qui consiste à fixer un objectif de déficit optimiste dans l’espoir d’aboutir à un résultat proche de la cible. Ce fonctionnement ne risque-t-il pas de conduire à une surestimation des recettes, susceptible de déraper fortement si le contexte macroéconomique est mal appréhendé ?

Mme Émilie Maysonnave. Nous avons effectivement décrit comment les prévisions sont élaborées : la direction générale du Trésor formule des prévisions techniques, qui font l’objet d’échanges avec les cabinets ministériels, puis les prévisions deviennent normées. Cette dernière étape consiste à rendre des arbitrages sur les mesures nouvelles et le choix de l’aléa pesant sur les prévisions.

Nous avons bien identifié des hypothèses favorables, dont je répète toutefois qu’elles sont d’ampleur limitée. Elles constituent une forme de prise de risque pour le respect de la trajectoire de déficit, même si de bonnes surprises sont également possibles. Cette prise de risque n’est pas nécessairement problématique : l’important est de pouvoir documenter les écarts et expliquer les choix opérés. C’est l’objet d’une de nos recommandations.

La prévision de finances publiques est un processus très complexe, incertain par nature, qui résulte de la fixation de nombreux paramètres. Nous n’avons pas nécessairement identifié le risque que vous évoquez. Nous avons simplement décrit le processus tel que nous l’avons compris. Il nous semble pouvoir être amélioré par la documentation des écarts a posteriori et par la quantification de l’incertitude, qui permettrait de clarifier le débat autour de l’hypothèse favorable et de la prévision centrée.

M. le président Éric Coquerel. Le pilotage par le déficit ne vous semble-t-il pas susceptible de conduire naturellement au genre d’erreurs qui ont été commises et qu’il conviendrait de ne pas répéter à l’avenir ?

Mme Émilie Maysonnave. C’est une bonne question. Le déficit peut être à la fois une conséquence de la prévision et, dans le cadre du pilotage par le déficit, un élément de cadrage. La cible de déficit est forcément politique, notamment parce que la France s’engage, à travers son programme de stabilité, dans une trajectoire de réduction du déficit. Le gouvernement n’a donc pas intérêt à en fausser l’estimation. La preuve en est donnée par nos travaux respectifs, qui montrent toute l’importance d’étayer et de documenter les écarts de déficit lorsqu’ils surviennent.

M. Hippolyte d’Albis. Vous abordez une question très large. Dans un exercice de prévision, certains objets reviennent de façon récurrente – par exemple, l’impôt sur le revenu, dont on suppose que le taux reste stable. Le rôle du prévisionniste consiste à se fonder sur cette législation inchangée et à l’adapter à ce qu’il perçoit de l’évolution de l’économie pour faire une prévision. Il n’effectue alors aucun pilotage : la prévision se fonde uniquement sur l’information disponible.

Une prévision intègre cependant aussi des mesures nouvelles, qui font l’objet d’arbitrages gouvernementaux ou d’amendements parlementaires devant être chiffrés. C’est bien en ayant une certaine vision de ce que serait l’état des finances publiques en l’absence de toute réforme qu’on connaît les marges de manœuvre disponibles pour satisfaire à un objectif donné, par exemple la réduction du déficit. Les mesures nouvelles, qui sont du ressort du gouvernement, donnent forcément lieu à des correspondances entre le processus de construction du budget et l’élaboration des prévisions de finances publiques.

M. le président Éric Coquerel. À plusieurs reprises, on a choisi de retenir des hypothèses favorables, par exemple en matière de déficit. Ces choix ont été faits en fonction des effets attendus de la politique menée. Lorsqu’on accumule les hypothèses favorables, on a plus de chances d’être démenti par la réalité.

Mme Émilie Maysonnave. Nous ne pouvons pas reprendre à notre compte l’idée selon laquelle il y aurait une succession d’hypothèses favorables. En tout état de cause, leur ampleur est limitée. Nous en avons mis en évidence à chaque échéance de prévision. Celles-ci sont liées mais constituent chacune un exercice complet de prévision : autrement dit, les hypothèses favorables du programme de stabilité ne se cumulent pas avec celles du projet de loi de finances et celles du projet de loi de finances de fin de gestion.

M. Hippolyte d’Albis. Nous chiffrons ces hypothèses favorables à environ 4 milliards d’euros, ce qui est élevé en valeur absolue mais faible au regard des 1 200 milliards d’euros de recettes, dont elles représentent moins de 0,4 %. On peut certes considérer que ce montant est trop élevé et que toutes les prévisions doivent être centrées. Nous avons dit qu’il y avait de l’optimisme, ce qui ne signifie pas que l’ensemble du processus de prévision était optimiste.

Par ailleurs, l’année 2023 fait suite à deux exercices au cours desquels les recettes avaient été sous-estimées : on pourrait dire que les prévisionnistes et le gouvernement avaient été, alors, pessimistes. Lors de l’affaire de la cagnotte, au tournant des années 1999 et 2000, on avait accusé les prévisionnistes d’avoir caché des recettes fiscales potentielles pour réduire les déficits. Évidemment, les techniciens que nous sommes recommandent plutôt d’avoir des prévisions centrées. Toutefois, si ces dernières sont les plus probables du point de vue statistique, cela ne signifie pas qu’elles vont nécessairement se réaliser.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Parmi les six prélèvements que vous avez évalués, celui pour lequel l’exécution a le plus divergé de la prévision de recettes est sans nul doute la Crim. En effet, au lieu des 12,3 milliards d’euros attendus, les recettes se sont élevées à 600 millions d’euros. Quelle analyse faites-vous de cet écart considérable ? Une réponse évidente paraît être la surestimation du tarif spot de l’électricité, qui ne s’est maintenu que quelques semaines à 500 euros le mégawattheure (MWh), à l’été 2022. N’y a-t-il pas là une forme de surestimation volontaire qui témoigne d’une insincérité de la prévision budgétaire ?

M. Hippolyte d’Albis. Personne ne défendra cette prévision, qui est clairement un raté. Cela étant, j’aimerais rappeler le contexte. Établir une prévision est, par définition, un art difficile ; il l’est d’autant plus lorsqu’il s’agit de prévoir un prix, à plus forte raison dans le secteur de l’énergie. À la mi-2022, on se trouvait au cœur d’une crise énergétique sans précédent, caractérisée par des niveaux de prix très élevés sur les marchés spot. La meilleure chose à faire, pour un économiste qui souhaite prévoir un prix, est de regarder les marchés futurs – ou forward –, qui indiquent le prix que l’on est prêt à payer pour avoir, demain, des livraisons d’électricité. Sur les marchés forward, à l’été 2022, le prix du mégawattheure est monté à 1 300 euros ; autrement dit, on anticipait le fait que le prix allait demeurer élevé. On pensait alors que le système électrique français connaîtrait un black-out et que l’on subirait des difficultés au cours de l’hiver. On disait également que certains énergéticiens avaient réalisé beaucoup de profits grâce à la hausse des prix consécutive à l’invasion de l’Ukraine. Les acteurs avaient la conviction que ces entreprises engrangeaient des surprofits, des rentes indues, et qu’il convenait de les taxer, ce qui procurerait des recettes considérables – le chiffrage alors réalisé était en effet très élevé.

Ce n’est pas du tout ce qui s’est passé : le marché s’est retourné, les prix ont très fortement baissé – étant rappelé, toutefois, que les prix spot ont remonté à l’automne. Dans les budgets d’hiver réalisés en tout début d’année 2023, les prévisions avaient déjà été ajustées, et ont continué de l’être par la suite.

Si l’on voulait tirer des enseignements de cet épisode, on pourrait dire qu’une mesure nouvelle concernant un impôt particulièrement complexe doit être mieux chiffrée. Dans le rapport, nous faisons des recommandations qui, je crois, sont largement partagées ; nous proposons notamment que les mesures d’une telle ampleur, parfois issues d’un amendement gouvernemental, puissent faire l’objet d’un chiffrage plus transparent, éventuellement contestable et discuté de façon beaucoup plus large.

M. Éric Ciotti, rapporteur. On peut admettre vos arguments quant à la volatilité des prix de marché et à l’absence de visibilité. Cela étant, on constate une évolution des prix au cours de l’année 2023 ; la prévision de recettes passe alors de 12,3 à 2,8 milliards dans le PLFG, alors que la recette s’élève à peine à 600 millions en octobre. Même le chiffre corrigé paraît très élevé. Avez-vous une explication concernant cette surévaluation dans le PLFG ?

M. Hippolyte d’Albis. Comme nous l’avons écrit dans le document, cela fait partie des éléments que nous qualifions d’hypothèses favorables. La prudence aurait recommandé de faire une évaluation un peu plus faible. Il se trouve que, compte tenu d’un décalage des paiements, le montant collecté a été un peu plus élevé que les 600 millions d’euros figurant dans le budget. Le biais d’optimisme est donc moindre que ce que l’on a écrit dans le rapport. Il a été certainement nécessaire de relancer les énergéticiens présents sur le marché des énergies renouvelables, assujettis à la taxe, mais aussi, peut-être, de leur fournir des explications sur cette dernière compte tenu de sa complexité.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 faisait état d’un écart de prévision de recettes de 8 milliards d’euros pour 2023. Toutefois, le gouvernement n’a déposé aucun amendement pour prendre en compte cette situation. Pourtant, une note de la direction du Trésor signalait ce point dès l’été 2023, me semble-t-il, et d’autres notes ont suivi à l’automne. Le gouvernement n’a absolument pas rectifié le projet de loi de finances pour 2024, alors que, techniquement, cela aurait encore été possible. Sur quoi vous fondez-vous pour dire que l’écart constaté ne justifiait pas nécessairement cette correction ?

Mme Émilie Maysonnave. Nous nous sommes penchés sur l’information disponible – c’est-à-dire transmise par l’administration – lors de l’examen parlementaire des textes budgétaires, en nous concentrant sur deux dates : le 20 novembre et le 12 décembre. Cela revenait à s’interroger sur l’opportunité de procéder aux modifications que vous évoquiez. Nous avons aussi regardé les informations disponibles en source ouverte.

En novembre, les administrations avaient mis en évidence un écart de 3,7 milliards d’euros, soit près de 0,1 point de PIB, entre la prévision du PLFG – qui est établie en septembre – et leurs anticipations du résultat qui serait constaté en fin année. Ces 3,7 milliards provenaient d’une moins-value attendue sur la TVA, qui a été documentée par la direction générale des finances publiques (DGFIP) dès la fin octobre. Ce montant s’expliquait aussi, selon nous, par les acomptes de la Crim, connus en octobre également.

Nous avons identifié deux autres éléments, qui représentent un montant de 4,1 milliards d’euros, pour lesquels l’administration n’a pas relevé l’information disponible. Il s’agit, d’une part, d’EDF et, d’autre part, de la moindre dynamique de la masse salariale, mise en évidence par le HCFP en octobre, qui a entraîné une baisse des cotisations, des prélèvements sociaux sur l’activité et de l’impôt sur le revenu. Cela représentait au total, avant le 20 novembre, un montant de 7,8 milliards d’euros, tel que la mission l’a estimé a posteriori, soit 0,3 point de PIB. Cela commençait à faire beaucoup, mais les administrations, que l’on suppose de bonne foi, ont estimé l’écart à 3,7 milliards d’euros.

En décembre, les administrations ont identifié un écart de 6,6 milliards d’euros. En employant la même méthodologie – autrement dit, en prenant en compte l’information disponible par ailleurs –, nous y ajoutions 3,7 milliards d’euros. Au total, on parvenait à un montant d’environ 10 milliards d’euros, soit 0,4 point de PIB.

Nous avons écrit que les écarts signalés par les administrations ne justifiaient pas le dépôt d’un amendement gouvernemental. Le rôle de la mission de l’IGF n’est pas de dire si le gouvernement aurait dû ou non déposer un amendement. Ce que nous voulions signifier par là, c’est que les écarts de prévision signalés par l’administration, à hauteur de 0,1 ou 0,2 point de PIB, s’inscrivent dans la marge d’erreur classique des écarts de prévision à ce moment de l’année. Toutefois, nous affirmions que ces écarts étaient sous-estimés. S’ils ne l’avaient pas été, peut-être la question aurait-elle pu s’apprécier autrement. Nous en tirons des recommandations sur le processus de suivi de la prévision au regard du résultat constaté en fin d’année, notamment sur la masse salariale, qui pèse pour plusieurs milliards, et dont la dynamique moindre n’a pas été suffisamment anticipée par l’administration.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Envisagez-vous d’accomplir le même travail sur 2024 ? Intuitivement, le ratio que vous évaluez entre facteurs internes et externes vous paraît-il applicable à 2024 ?

M. Hippolyte d’Albis. Nous ne nous autosaisissons pas et n’avons pas vocation, me semble-t-il, à conduire des missions récurrentes. En revanche – c’est une recommandation du rapport –, il nous semble nécessaire que l’administration chargée de la prévision procède à une analyse a posteriori des écarts de prévision, qui soit pérenne, visible et compréhensible. En outre, chaque année, lorsque l’analyse fait ressortir des écarts de prévision, un plan d’action approprié devrait être conduit pour les réduire.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Les modèles de prévision et, plus généralement, les modèles macroéconomiques ont-ils été perturbés par les chocs exogènes survenus au cours des dernières années ? N’est-ce pas la principale explication des difficultés de prévision que nous avons rencontrées au cours des deux dernières années ? Vous avez notamment évoqué la désinflation : ce phénomène, qui marque le succès de la politique économique internationale et, surtout, européenne, n’a-t-il pas conduit, paradoxalement, à ces écarts de prévision ?

M. Paul-Armand Veillon. Les chocs survenus entre 2021 et 2023 ont eu un impact très net sur les prévisions d’IS et de TVA. S’agissant de l’IS, la crise énergétique a entraîné une forte hausse de l’excédent brut d’exploitation d’EDF, laquelle explique la moitié de la hausse de l’EBE global en 2023. En 2022, à l’inverse, EDF avait connu un déficit très important. Le choc énergétique a donc été à l’origine de la difficulté de la prévision.

Pour ce qui est de la TVA, on a assisté à un changement de comportement des ménages et des entreprises au cours de l’année 2023, qui s’est traduit par une accélération du remboursement des crédits de TVA. Ce phénomène n’avait pas été anticipé ; le stock de crédits de TVA était plutôt stable. C’est un deuxième exemple d’effet comportemental, qui est peut-être lié à une évolution de la trésorerie des entreprises et à l’inflation, qui n’était pas pris en compte dans les modèles.

Nous avons recommandé, en conséquence, de mieux prévoir le remboursement des crédits de TVA. Désormais, les administrations établissent une prévision dédiée à cette ligne. Par ailleurs, s’agissant de l’IS, nous recommandons une analyse sectorielle.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Ne pouvait-on pas prévoir l’écart de prévision puisqu’on savait assez tôt qu’EDF allait reporter le déficit enregistré en 2022 ?

M. Paul-Armand Veillon. Nous avons analysé l’information disponible lors de l’élaboration des prévisions pour le PLF 2024. On disposait à ce moment-là de deux types de données – les comptes trimestriels de l’Insee et les prévisions de résultats d’EDF pour le premier semestre 2023 – qui permettaient de constater une très forte hausse du bénéfice et de l’EBE par rapport à 2022. On savait que le déficit de 2022 allait être effacé. En outre, on pouvait anticiper, compte tenu des informations disponibles et de la possibilité de reporter le déficit de 2022, un moindre impact de la hausse de l’EBE sur le bénéfice fiscal et sur l’IS.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Les recettes de TVA ont été nettement inférieures à l’évolution de l’emploi taxable. En dehors des remboursements de crédits, comment expliquez-vous l’écart constaté ? Considérez-vous que l’évolution de la composition de la croissance ou les changements intervenus dans le comportement des ménages – caractérisés notamment par une hausse du taux d’épargne – sont à l’origine de ces moindres recettes ?

M. Paul-Armand Veillon. Lorsque nous avons conduit la mission, beaucoup d’inconnues demeuraient sur les raisons de l’écart de prévision. Une partie de l’écart était liée aux crédits de TVA ; une autre partie pouvait s’expliquer par la différence entre les hypothèses macroéconomiques prévues et constatées, mais ce décalage était assez faible et ne suffisait absolument pas à expliquer l’écart de prévision.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Savez-vous si des travaux ont été poursuivis pour expliquer ce phénomène ?

M. Paul-Armand Veillon. À notre connaissance, des travaux ont été lancés au sujet des crédits de TVA pour comprendre les raisons de l’ampleur des remboursements et mettre en place une prévision dédiée, mais nous n’avons pas été informés des conclusions de cette étude.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Avez-vous des recommandations pour mieux anticiper l’évolution de la masse salariale, notamment à l’horizon infra-annuel ?

M. Paul-Armand Veillon. Nous indiquons dans le rapport que les administrations prévisionnistes n’ont pas exploité les dernières informations disponibles. Le HCFP a lancé une alerte à partir des remontées de l’Acoss (Agence centrale des organismes de sécurité sociale). Des données comptables sur les cotisations constatées à la fin octobre et à la fin novembre montraient une décélération de la masse salariale, mais elles n’ont pas été prises en compte dans les notes de la direction générale du Trésor. L’écart ne provient donc pas d’une erreur de prévision mais de l’absence d’exploitation des informations disponibles en octobre et en novembre.

M. le président Éric Coquerel. Pourquoi ces informations n’ont-elles pas été prises en compte ?

Mme Émilie Maysonnave. Il appartient aux administrations d’en rendre compte précisément mais nous formulons l’hypothèse que le moindre dynamisme de la masse salariale est intervenu à une période où il n’y avait pas de suivi particulier lié à l’établissement d’une prévision dans le champ de la sécurité sociale. Nous documentons ce point de manière détaillée. Une première prévision est établie en septembre, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), et une seconde en fin d’année. En l’occurrence, on se trouvait entre les deux.

C’est peut-être une explication un peu courte mais nous avons constaté, de manière générale, que le champ des administrations de sécurité sociale pourrait être mieux suivi. En effet, pour ce qui concerne l’État, on a trouvé beaucoup plus de données consolidées sur l’historique de l’écart de prévision et la décomposition des écarts. C’est moins le cas pour les administrations de sécurité sociale, dont le suivi est éclaté entre la direction de la sécurité sociale (DSS) et la direction générale du Trésor. Nous recommandons un meilleur suivi de la part de ces administrations et l’établissement de profils de prévision infra-annuels, lesquels n’existent pas pour les cotisations sociales. L’écart de prévision est très faible par rapport au volume des cotisations sociales, mais il se chiffre tout de même en milliards d’euros, que l’on retrouve dans les écarts de prévision de recettes et du déficit. Cette question doit être mieux suivie, par exemple par la tenue de réunions mensuelles entre les équipes, afin de suivre les variables macroéconomiques et d’anticiper leur impact sur l’atterrissage de fin d’année.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous recommandez que l’on ne fasse plus de prévisions liées au projet de loi de finances de fin de gestion et que l’on se concentre sur le projet de loi de finances initiale, ce qui paraît contre-intuitif, compte tenu de la nécessité de prévoir de la manière la plus fine possible l’exécution.

Les difficultés rencontrées au sujet de la contribution sur la rente inframarginale viennent du fait que la mesure est arrivée en cours de débat. Avez-vous identifié des mécanismes de nature à améliorer la prévision des recettes liées à des mesures introduites par voie d’amendement ?

M. Hippolyte d’Albis. Vous abordez là la question de l’actualisation de la prévision. Traditionnellement, la direction générale du Trésor se livre à deux grands exercices de prévision. Ceux-ci sont complexes compte tenu de l’ensemble des lignes concernées, du nombre de recettes et de dépenses et, partant, de la très grande quantité d’informations à récupérer. Il faut consolider cette information, autrement dit la placer dans un système comptable unique, et l’utiliser afin d’établir une prévision. Étant donné le poids des finances publiques en France, cette prévision a un impact sur la macroéconomie et sur la prévision de croissance. Réciproquement, la croissance agit sur les finances publiques. L’objet à prévoir est donc très lourd et très complexe.

La loi impose que les documents budgétaires indiquent une prévision qui utilise toute l’information disponible jusqu’à la date même du vote, ce qui est légitime et bienvenu mais représente une contrainte très forte. En effet, une nouvelle information peut potentiellement modifier l’ensemble des lignes, y compris la prévision de croissance, ce qui entraîne, par voie de conséquence, d’autres modifications. Des personnes très dévouées et compétentes se consacrent à la prévision, mais on peut regretter que le système ne soit pas assez automatisé. La direction générale du Trésor n’a pas la capacité de refaire un exercice complet de prévision de très bonne qualité dès qu’apparaît une nouvelle information, qui est parfois intégrée avec retard, notamment lorsqu’elle survient à l’automne. La procédure suivie peut expliquer une mauvaise prise en compte.

Il pourrait être recommandé de préciser, lorsqu’on établit une prévision, qu’elle est faite en fonction de l’information disponible à telle date. Cela reviendrait à accepter de ne pas utiliser une information nouvelle parce qu’on n’est pas en mesure de bien l’intégrer. L’administration se trouve dans un entre-deux. On lui demande une tâche objectivement très difficile. Dans d’autres pays, tels les États-Unis ou le Royaume-Uni, on ne demande pas autant d’exercices de prévision. On peut toujours améliorer les choses et systématiser les procédures mais cela représente un coût. Nombreux sont ceux qui réfléchissent déjà à cette question. Il faut se demander s’il y a un gain à réduire l’écart de prévision de 0,1 %.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Si je vous comprends bien, l’effort d’ajustement aligné sur notre calendrier budgétaire peut se révéler contre-productif. Si vous n’élaboriez qu’une ou deux prévisions dans l’année sans les ajuster aux aléas, vous feriez un travail de meilleure qualité que celui imposé par les ajustements requis par la loi, c’est bien cela ?

M. Hippolyte d’Albis. Je ne remets pas en cause le fonctionnement démocratique. Au Royaume-Uni, les parlementaires ne peuvent pas déposer d’amendements au budget : l’administration chargée d’établir la prévision présente le budget, puis celui-ci est voté par la majorité parlementaire. En France, les amendements sont autorisés et ils peuvent affecter les finances publiques : c’est une bonne chose, mais cela complique le travail de l’administration qui doit ajuster sa prévision jusqu’au vote définitif du projet de loi de finances. Ce n’est pas contre-productif, mais la grande difficulté de la tâche réduit la probabilité de la voir être menée parfaitement à bien.

M. le président Éric Coquerel. Encore faut-il qu’il y ait une majorité… Depuis deux ans, la situation a changé de ce point de vue en France.

M. Hippolyte d’Albis. C’est en effet plus facile avec une majorité. Depuis deux ans, il y a davantage d’amendements à évaluer financièrement et à intégrer dans la prévision : cette évolution complexifie le travail de Bercy.

M. le président Éric Coquerel. Même avant l’augmentation du nombre d’amendements, le HCFP relevait des écarts entre la prévision et la réalité.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Je tiens à remercier les rapporteurs, qui nous communiquent les questionnaires transmis aux personnes auditionnées : c’est très précieux pour préparer nos questions.

Au fur et à mesure des auditions, nous commençons à cerner les difficultés de la prévision. Je m’inquiète tout autant de l’excès de pessimisme dans les prévisions – qui ne donne pas lieu à des commissions d’enquête – que d’optimisme. Autre élément alarmant, aucun fonctionnaire auditionné n’a évoqué l’apport de correctifs aux défauts de prévision. Cela n’augure rien de bon pour 2025 : si l’on considère qu’il n’y a pas eu d’erreur de prévision en 2023 et en 2024, comment pourrait-on imaginer que la situation ne se reproduise pas en 2025 ? Existe-t-il des éléments pouvant nous faire penser que les prévisions du projet de loi de finances pour l’année qui a commencé ne seront pas trop optimistes ? Au-delà du budget austéritaire en préparation, nous pouvons craindre le dépôt d’un projet de loi de finances rectificative ou la prise d’un décret annulant des crédits, afin d’amputer davantage les dépenses puisque le gouvernement se refuse à toute action sur les recettes.

Mme Émilie Maysonnave. Votre question est large et la mission de l’IGF ne peut y apporter qu’une réponse partielle. Le levier sur lequel il nous paraît possible d’agir a trait à la correction des erreurs évitables. Notre principale recommandation technique porte sur l’absence de prise en compte d’informations disponibles. Le gouvernement peut corriger lui-même les hypothèses favorables, en retenant une cible mieux centrée et assise sur l’ensemble des éléments dont il a connaissance.

La direction générale du Trésor a intégré notre suggestion de procéder à des analyses par branche pour l’évaluation de l’IS. La prévision du produit de l’IS pour l’année suivante prendra en compte les informations relatives aux branches.

M. Hippolyte d’Albis. Il y aura probablement un écart, parce qu’il est rare de prévoir l’avenir avec exactitude. Un projecteur a été mis sur cette question de la prévision.

M. le président Éric Coquerel. Oui, à cause de l’erreur massive qui a été commise. Si les marchés perdent confiance dans la fiabilité des éléments transmis par un État, cela peut avoir des conséquences. L’erreur à l’origine de notre commission d’enquête n’est pas seulement de 0,2 %.

M. Hippolyte d’Albis. Je ne dis pas que la discussion est illégitime, mais nous constatons que le sujet est devenu politique depuis un an et demi. Cette évolution possède des vertus : mettre en lumière cet exercice et inciter l’administration à améliorer ses prévisions pour éviter les critiques.

Vous suggérez peut-être, madame Arrighi, que les prévisions peuvent être présentées selon une stratégie politique visant à élaborer une loi de finances rectificative : la visibilité d’un tel jeu le rendrait dangereux. Plus les prévisions seront transparentes et diffusées, moins un gouvernement sera tenté d’utiliser l’exercice à des fins stratégiques. Tout une partie de notre rapport porte sur la communication de la prévision.

Néanmoins, il ne faut pas oublier que les écarts entre la prévision et le résultat constaté sont inhérents à l’exercice et n’obéissent pas forcément à une manipulation politique. La Cour des comptes et le Sénat ont traité le sujet de l’incertitude : il faut accepter que la prévision ne soit pas parfaite, même si l’exercice est effectué par des personnes sincères et compétentes.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Je ne mettais en doute ni la sincérité, ni la compétence des personnes qui ont effectué ces prévisions, mais je questionne le choix politique de ne communiquer que sur les hypothèses les plus favorables, pour les mesures nouvelles comme pour les recettes constatées.

Il faudrait comparer les prévisions aux éléments dont disposent les plus grandes entreprises afin de ne pas attendre le cinquième acompte de l’IS pour s’assurer, notamment grâce aux informations sur la TVA, de l’alignement du chiffre d’affaires des entreprises sur les prévisions. Cette option vous paraît-elle efficace pour limiter les erreurs évitables ?

M. Paul-Armand Veillon. Pour 2023, il aurait été utile de regarder le compte d’exploitation prévisionnel et le résultat du premier semestre d’EDF pour prévoir l’IS. Le poids des très grosses entreprises françaises dans l’IS est élevé : dans ce cadre, il peut être intéressant d’examiner la publication des résultats de ces entreprises au premier semestre afin d’ajuster, ou non, la prévision du bénéfice fiscal.

Nous n’avons pas précisément étudié les modèles de prévision de la TVA, donc j’ignore si une analyse par entreprise améliorerait la prévision.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Les directions financières des grandes entreprises sont assez affûtées pour établir leur chiffre d’affaires et peuvent moduler leur IS : je suis surprise qu’il ait fallu attendre le cinquième acompte pour ajuster la prévision. Les cent plus grosses entreprises, celles dont le chiffre d’affaires est le plus élevé, ont modulé leur acompte d’IS. Quant à la TVA, il est encore plus facile d’observer son évolution, puisque son versement par les entreprises est mensuel. Pouvez-vous m’éclairer sur l’absence d’ajustement de la prévision dans ce contexte ?

M. Paul-Armand Veillon. Le cinquième acompte correspond au bénéfice fiscal prévisionnel, établi à la fin du mois de novembre. Néanmoins, beaucoup d’événements peuvent se produire avant la clôture des comptes des entreprises, laquelle intervient généralement au début de l’année suivante. Celles-ci déclarent ensuite leur bénéfice fiscal en mars ou en avril, puis elles paient leur montant d’IS. L’administration a transmis les chiffres nécessaires à l’élaboration du PLF pour 2024 à la fin du mois d’août 2023, date à laquelle elle ignorait la prévision du bénéfice fiscal établie par les entreprises au moment du cinquième acompte. Elle disposait d’éléments sur le premier semestre de l’année et aurait pu obtenir des informations sur EDF, mais les entreprises pouvaient encore modifier fortement leur prévision de bénéfice fiscal et ajuster les quatrième et cinquième acomptes.

Les plus fortes variations se produisent au moment du cinquième acompte. En effet, comme celui-ci est versé à la fin de l’année, il constitue en quelque sorte un solde, qui peut fortement varier, à la hausse comme à la baisse. L’écart de prévision a atteint 5 milliards d’euros, mais le cinquième acompte est toujours difficile à prévoir du fait de sa volatilité. Nous avons regardé la chronique sur une longue période : elle laisse apparaître plusieurs surprises, notamment en 2022 où le cinquième acompte s’était révélé très positif, signe d’un écart de prévision.

Mme Christine Arrighi (EcoS). La régularisation fut en effet très positive en 2022 et nous en avions profité pour déposer des amendements visant à taxer les superprofits.

Certes, les prix de l’électricité varient et un contexte anxiogène a émergé autour de cette volatilité – que l’on se souvienne du col roulé de Bruno Le Maire –, mais les réponses apportées sur la Crim m’ont laissée sur ma faim. Jérôme Fournel nous a parlé d’une déconvenue majeure. Il est très étonnant qu’une rectification significative de ce dispositif mal conçu n’ait pas eu lieu en 2024. Je peux comprendre que l’hypothèse la plus favorable ait été choisie lorsque le contexte était anxiogène, mais que la même option soit retenue en 2024 est beaucoup moins défendable. Ne soumettre que les énergéticiens, notamment EDF, à cette contribution en a forcément limité le produit.

Mme Émilie Maysonnave. Il est difficile de vous répondre sur ce point. Nous n’avons pas étudié les modifications qu’il aurait fallu apporter à la Crim pour la rendre plus efficace en 2024.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Vous n’avez pas été saisis après cette catastrophe industrielle ?

Mme Émilie Maysonnave. Non.

M. Hippolyte d’Albis. Nous n’avons en effet pas été saisis, mais votre question est légitime. Faut-il construire un instrument fiscal en fonction de sa prévisibilité ? Plus il est prévisible, plus il aide le décideur politique qui dispose d’une information supplémentaire ; cependant, la prévisibilité n’est pas le seul critère présidant à la conception d’un impôt. La Crim, qui touche un faible nombre d’acteurs, est un dispositif très peu prévisible, très dépendant de l’évolution des prix de l’électricité et très complexe, mais on peut vouloir déployer un outil fiscal peu prévisible en considérant qu’il est juste de taxer les rentes inframarginales : ce choix relève d’un arbitrage politique.

Mme Christine Arrighi (EcoS). La Crim a été vendue politiquement pour son rendement.

M. Hippolyte d’Albis. Oui.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur d’Albis, vous avez affirmé que plus les prévisions étaient bonnes et diffusées, moins un gouvernement était tenté de les modifier dans un objectif politique. Est-ce un principe abstrait que vous avez énoncé ou faisiez-vous référence à des faits précis ?

M. Hippolyte d’Albis. C’est un principe, mais il n’a rien d’abstrait, il correspond à la réalité. Le gouvernement présente un projet de loi de finances reposant sur une prévision : si elle est rendue publique et qu’elle se révèle erronée, la crédibilité du gouvernement en souffre. Plus la prévision est détaillée et expliquée a priori et a posteriori, plus le processus est démocratique et vertueux.

M. le président Éric Coquerel. Certes, mais ce n’est pas exactement ce que vous avez dit. Vous avez parlé de la qualité de la prévision et de la communication autour de cet exercice.

Nous avons émis l’idée que les notes intermédiaires pourraient être transmises à certains membres de la commission des finances : même le gouvernement avait évoqué cette possibilité. Vous n’avez pas articulé la qualité de la communication à l’amélioration de l’anticipation mais à la limitation de la tentation de jouer avec la prévision. Face au soupçon d’un gouvernement qui présenterait des prévisions plus favorables en fonction d’objectifs politiques, vous défendez l’idée selon laquelle l’amélioration de la qualité des prévisions et de leur communication réduirait la tentation de manipuler les prévisions.

Dans le cas que nous étudions, estimez-vous que le gouvernement a présenté un tableau plus positif que celui qui ressortait des éléments transmis par les services de Bercy ?

M. Hippolyte d’Albis. J’ai énoncé un principe général : l’exercice de prévision doit être transparent et la communication avec le Parlement, la société civile, les tiers de confiance et, éventuellement, les acteurs à même d’effectuer des prévisions alternatives doit être renforcée. La prévision est un exercice technique qui mobilise les enseignements du passé et l’ensemble des informations disponibles.

Encore une fois, une bonne prévision ne consiste pas à sortir le bon chiffre, car il y a très peu de chance que celui inscrit dans la loi soit identique au résultat constaté ; une bonne prévision présente un intervalle dont la largeur n’est pas excessive. Un gouvernement peut se montrer plus optimiste que le technicien car il a confiance dans la politique qu’il applique. À l’inverse, il pourrait choisir la prudence par crainte de voir le déficit public déraper : en se positionnant ainsi, il révélerait la priorité qu’il accorde à la stabilité budgétaire et aux engagements qu’il a pris auprès de la Commission européenne. Le pouvoir politique peut se positionner à l’intérieur de l’intervalle de prévision, près de sa marge haute, de sa limite basse ou de son centre. À l’intérieur d’une prévision technique raisonnable et sincère, le gouvernement fixe une cible. Les Britanniques suivent cette approche : le gouvernement définit une cible de déficit public et l’institut chargé de la prévision s’assure que cet objectif se situe dans un intervalle de confiance crédible. Cette démarche n’est pas celle de la France, où le gouvernement fixe une prévision centrée technique : en 2023, il s’est montré trop optimiste, mais il avait fait preuve de pessimisme les années précédentes.

M. le président Éric Coquerel. Ma prochaine question m’a été soufflée par une journaliste, preuve que l’on nous écoute. Vous avez évoqué des lacunes dans la remontée des informations ou dans leur prise en compte par les directions de Bercy : y a-t-il des problèmes structurels de communication entre les directions ?

Mme Émilie Maysonnave. L’échange d’informations s’est quelque peu dégradé depuis la crise du covid : les directions tenaient auparavant des réunions mensuelles de suivi des prévisions, mais ces rencontres n’ont jamais repris après la crise sanitaire. Il n’y a désormais plus que quatre réunions annuelles, destinées à fonder, entre les administrations, le consensus que nous décrivons dans notre rapport. Les directions étaient arrivées d’elles-mêmes à la conclusion de la nécessité de réorganiser ces réunions – recommandation qui figurait dans notre rapport. En effet, l’exemple de l’impact de l’évolution de la masse salariale sur celle des cotisations sociales et de l’impôt sur le revenu illustre l’impératif d’échanger régulièrement les informations.

Mme Sophie Mette (Dem). Vous écrivez dans votre rapport que le processus d’arbitrage politique pour retenir les hypothèses macroéconomiques est itératif et repose sur des échanges entre la direction générale du Trésor et les cabinets ministériels portant sur les propositions techniques de l’administration, ajustées au fur et à mesure en fonction des arbitrages ministériels. Au-delà des mesures nouvelles communiquées à l’administration qui auraient un impact sur les prévisions, quelle est la nature exacte des retours effectués par les cabinets ministériels à la direction générale du Trésor ?

Vous indiquez que les hypothèses favorables ont été intégrées dans les prévisions techniques pour faciliter le respect des cibles de déficit en 2023 : est-ce une commande explicite des cabinets ministériels à la direction générale du Trésor ?

Mme Émilie Maysonnave. Nous avons rencontré des difficultés à traiter cette question. De nombreux échanges sont informels et nous n’avons pas lu de comptes rendus de réunions dans lesquels figurent des demandes explicites des cabinets à l’administration pour faire évoluer les prévisions.

La cible de déficit découle des prévisions, mais elle résulte également d’un choix politique et la maîtrise du déficit est un sujet débattu. Certaines hypothèses favorables figuraient dans la prévision technique de la direction générale du Trésor, preuve que l’exercice avait intériorisé la contrainte du déficit. Comme le processus ne nous semble pas très limpide, nous recommandons de le clarifier par la définition d’un intervalle de confiance. Un tel intervalle afficherait la prévision centrée pour chaque impôt, charge au gouvernement de se positionner à l’intérieur de cette fourchette. Un tel mécanisme dispenserait la direction générale du Trésor d’intérioriser la contrainte et clarifierait les rôles entre le technicien et le politique, celui-ci pouvant croire en sa politique et retenir des hypothèses plus risquées.

Mme Sophie Mette (Dem). Vous indiquez également que depuis 2017 et la réduction de la taille des cabinets ministériels, ces derniers ne participent plus aux réunions qui s’appelaient autrefois « arbitrage de recettes ». Ce changement porte-t-il préjudice à la bonne coordination entre le politique et l’administration dans l’exercice de prévision qui sous-tend les projets de loi de finances ?

Mme Émilie Maysonnave. Je n’ai pas d’avis personnel sur la question, ni de préférence entre les deux organisations possibles : actuellement, les réunions de consensus font converger les appréciations des techniciens, le résultat de cette réflexion étant ensuite passé au crible des cabinets ministériels.

M. Hippolyte d’Albis. Ces réunions présentent surtout l’avantage de partager des informations. Même si une administration consolide le tout à la fin, ce moment d’échanges est important.

Prévoir un impôt, ce n’est pas simplement utiliser un modèle mathématique ou statistique : il s’agit aussi de comprendre le monde dans lequel on vit. Il est très important que des personnes émanant de différentes administrations, avec des prérogatives et des compétences différentes, puissent se rencontrer. Le fait qu’un membre du cabinet suive ces échanges modifie-t-il le jeu d’acteurs entre les participants ? Probablement. Les deux solutions présentent des avantages et il n’est pas certain que l’une des deux l’emporte.

Mme Sophie Mette (Dem). Dans votre rapport, vous intégrez assez peu la dimension comparative afin d’identifier les potentielles bonnes pratiques chez nos partenaires européens. Vous indiquez seulement que vous recommandez de développer une méthode de quantification de l’incertitude afin d’adopter les meilleures pratiques internationales. Quelles sont ces meilleures pratiques auxquelles vous faites référence ? Avez-vous identifié d’autres bonnes pratiques à l’échelle internationale qui pourraient être introduites dans notre manière de construire les prévisions ?

M. Hippolyte d’Albis. C’est un vaste sujet. Il y a presque autant de façons de faire des prévisions qu’il y a d’administrations ou de pays.

Quand la prévision budgétaire est externalisée, on constate que le déficit est un peu mieux maîtrisé en moyenne, même si cela ne peut pas être une explication du déficit français. Toutefois, l’externalisation ne conduit pas à un écart moindre : ce n’est pas parce qu’une prévision est externe qu’elle est meilleure.

L’exercice de prévision est particulièrement complexe et nécessite de se trouver au cœur de l’écosystème de l’intervention de l’État pour être en mesure de récupérer et de consolider un très grand nombre d’informations. Il y a donc un avantage à ce que cet exercice soit internalisé dans l’administration centrale ; si vous l’externalisez, il y a plus de distance et c’est plus difficile. La proximité avec la décision politique est importante, ne serait-ce que pour connaître et coconstruire le budget.

La meilleure pratique que nous avons pu repérer consiste à prendre en compte l’incertitude et en parler ; c’est l’objet de notre première recommandation. Notre deuxième recommandation vise à faire un travail a posteriori transparent sur l’écart constaté et sur la mise en place de mesures correctives.

Le monde des prévisionnistes fonctionne ainsi : la prévision vise à proposer un intervalle de confiance, à parler d’incertitude. On n’associe jamais une certitude à une prévision. Les méthodes qui se développent beaucoup consistent à prévoir le présent : il s’agit de nowcasting, par opposition au forecasting, la prévision pour demain. Connaître le présent n’est pas si facile. L’utilisation d’informations qui pourraient être des indicateurs avancés pour connaître la situation présente fait partie des pistes d’amélioration. C’est très important car le PLF comporte non seulement la prévision pour l’année suivante mais aussi le résultat de l’année en cours. Or en décembre 2023, on ne connaît pas encore toute l’année 2023 : cela peut paraître étrange mais c’est ainsi, parce que certaines informations n’ont pas encore été traitées.

14. Mardi 21 janvier 2025 à 16 heures – compte rendu n° 72

La Commission auditionne M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut Conseil des finances publiques, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([13]).

M. le président Éric Coquerel. Notre commission, réunie pour « étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 », s’est vue octroyer à ce titre les prérogatives d’une commission d’enquête. Cette audition obéit donc au régime y afférent, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Monsieur Pierre Moscovici, vous êtes premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ; c’est en cette double qualité que nous vous auditionnons. Avant de vous donner la parole, je vous invite, en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, à prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Pierre Moscovici prête serment.)

M. Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques. Vous auditionnez à la fois le premier président de la Cour des comptes, qui vient de prêter serment devant vous – d’habitude, on prête serment devant moi –, et le président du Haut Conseil des finances publiques.

Je l’ai déjà dit à maintes reprises devant vous : notre mission d’assistance au Parlement est pour moi essentielle. En tant que tiers de confiance et vigie des finances publiques, il est de notre devoir de dire la vérité et, lorsqu’il y a lieu, d’alerter sur l’état de nos finances publiques.

Or nous avons alerté, de manière répétée, tout au long des années 2023 et 2024. Au cours de ces deux années, j’ai été auditionné par les commissions des finances des deux assemblées, et d’abord par la vôtre, à de nombreuses reprises sur tous les avis rendus par le HCFP, d’une part, sur les projets de loi de finances (PLF), sur le projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP), sur les projets de loi de règlement ou encore sur la trajectoire du programme de stabilité, ainsi que sur le plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) depuis la réforme des règles européennes et sur les rapports annuels remis par la Cour au Parlement, notamment le rapport annuel sur l’exécution du budget de l’État et le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques publié au mois de juin. Chaque fois, j’ai exprimé devant vous ma préoccupation, qui s’est muée en franche inquiétude, devant la dégradation de nos finances publiques au cours de ces deux années.

En 2025, je suis toujours inquiet et préoccupé mais aussi – et surtout – profondément navré de la situation dans laquelle ces deux dernières années nous ont plongés. Elles ont fait de nous le seul grand pays de 1’Union européenne – je dis bien le seul – à avoir été incapable d’engager sérieusement la résorption de son déficit et la simple stabilisation de son endettement, alors que tous nos partenaires ont déjà fait une part du chemin.

Votre commission a pour objet de rechercher, d’étudier et de comprendre les causes de la dégradation de nos finances publiques par rapport aux prévisions pour les années 2023 et 2024. Je commencerai par aborder ces causes sous l’angle des biais optimistes que le gouvernement a retenus dans ses prévisions macroéconomiques et budgétaires.

Le déficit prévu pour l’année 2023 était de 4,9 % du PIB mais il a finalement atteint 5,5 %, soit un dérapage considérable de 0,6 point. L’écart est encore plus élevé pour l’année 2024 : le déficit initial prévu à de 4,4 %, devrait se situer à 6,1 %, soit un écart inédit. Comment en est-on arrivé là ? C’est l’objet de vos travaux.

Incontestablement, certaines mauvaises surprises étaient difficiles à prévoir ; d’autres doivent impérativement être expliquées. Mais il est impossible – j’y insiste – de prétendre en toute conscience que personne ne connaissait la fragilité répétée des prévisions durant cette période. En effet, le HCFP a systématiquement appelé à la prudence, à partir de l’automne 2023, sur de nombreuses hypothèses relatives aux exercices 2023 et 2024.

Débutons par l’année 2023. Dans son avis sur le PLF de cette année-là, le Haut Conseil estimait dès 2022 que la prévision de croissance du Gouvernement à 1 % était « un peu élevée ». Dans son avis sur le programme de stabilité pour les années 2023 à 2027, le 25 avril 2023, il a estimé que les prévisions de croissance pour 2023 et 2024 « [n’étaient] pas hors d’atteinte, mais [semblaient] optimistes ».

Surtout, le HCFP a été le premier à donner l’alerte sur le scénario de solde public pour l’année 2023, en particulier sur la mauvaise surprise s’agissant des recettes. La première alarme date de son avis du 27 octobre 2023 sur le projet de loi de finances de fin de gestion. Le HCFP a considéré que les cotisations sociales et les prélèvements sociaux prévus apparaissaient un peu trop élevés, en raison de la prévision de masse salariale élevée. L’écart entre les prévisions et la réalisation de cotisations sociales pour 2023 a finalement atteint près de 5 milliards d’euros.

Une partie de l’écart entre la prévision de déficit pour 2023 et sa réalisation était difficile à prévoir, je le reconnais. C’est le cas en particulier de l’écart de 4,5 milliards d’euros constaté pour l’impôt sur les sociétés, qui est dû au dernier acompte versé par les grandes entreprises, et de l’écart de 3,7 milliards d’euros observé pour la TVA.

Mais ce n’est pas le cas de la totalité de l’écart, qui a été massif. En 2023, on a constaté – hors effets des évolutions méthodologiques – une différence de 15 milliards d’euros de déficit, ce montant correspondant à l’écart de 0,6 point de PIB entre la prévision et le déficit constaté. L’essentiel de cet écart était dû aux prélèvements obligatoires : leur moins-value par rapport à la prévision avait atteint 21 milliards d’euros, excédant même le montant de l’écart entre le déficit prévu et réalisé. En revanche, les dépenses avaient été légèrement inférieures aux prévisions.

En somme, après des recettes exceptionnellement dynamiques en 2022 et l’élasticité extraordinaire de l’écart entre prévisions et exécution liée à la crise du covid, nous n’avons pas anticipé ce qui n’a été qu’un retour à la normale. C’est donc la faiblesse des recettes par rapport à la prévision du gouvernement qui a expliqué l’essentiel de la révision à la hausse du déficit pour 2023.

Un réel effort d’économies structurelles aurait pu et dû contrebalancer ce manque à gagner. Force est de constater qu’il n’a pas été consenti. Le gouvernement s’est contenté du repli mécanique des dépenses exceptionnelles, sans même les résorber complètement. 2023 a donc été une année blanche sur le front des économies et une année sombre sur celui des recettes – et donc des finances publiques. Mais le dérapage ne s’est malheureusement pas arrêté là ; il s’est même accéléré.

L’exercice 2024 a été autrement plus problématique. Ce fut une année noire pour les finances publiques. Dès la présentation du PLF au mois de septembre 2023, nous avons alerté ici même sur le caractère optimiste de la quasi-totalité des postes de prévisions du gouvernement pour l’année 2024. À l’évidence, la prévision de croissance était nettement trop optimiste : elle s’établissait à 1,4 %, soit 0,6 point de plus – c’est considérable – que la prévision moyenne de 0,8 % qui faisait consensus chez les économistes. Tous les organismes de prévision et toutes les organisations internationales avaient alors établi des prévisions de croissance largement inférieures à celle du gouvernement.

J’en profite d’ailleurs pour souligner que, contrairement à ce qui a été indiqué à plusieurs reprises devant votre commission, y compris par l’ancien ministre Bruno Le Maire, le HCFP n’a ni validé les prévisions de croissance du gouvernement pour 2024 ni, a fortiori, considéré qu’elles étaient plausibles dans son avis sur le PLF pour 2024. Il a même été plus loin, en donnant l’alerte quant à l’optimisme exagéré du gouvernement pour la totalité des postes de demande – consommation, investissement et exportations. Or la prévision de l’évolution de ces agrégats est cruciale pour prévoir les rentrées fiscales.

Une prévision macroéconomique trop optimiste engendre mécaniquement des biais sur la prévision du déficit. Dès son avis du 22 septembre 2023 sur le PLF, le HCFP avait donc alerté sur l’optimisme de la prévision de déficit public pour 2024 en des termes on ne peut plus clairs : « La prévision de déficit public pour 2024 (4,4 points de PIB) conjugue principalement des hypothèses favorables et paraît optimiste. La prévision de prélèvements obligatoires est en effet tirée vers le haut par la prévision de croissance élevée de l’activité et, au-delà, par des hypothèses favorables sur le rendement de certains impôts […]. De plus, les dépenses risquent de s’avérer plus élevées que prévu, notamment s’agissant du coût des dispositifs énergétiques et des dépenses de santé (Ondam) ».

Selon les dernières prévisions, le déficit 2024 serait in fine supérieur de 1,7 point de PIB à la prévision du PLF pour 2024, soit un écart jamais vu hors temps de crise. Les mauvais résultats de 2023, notamment la faiblesse des prélèvements obligatoires qui explique pour partie cette dégradation – 0,7 point sur 1,7 –, ont projeté une ombre défavorable sur l’année 2024. Mais ne nous y trompons pas : la majeure partie de l’écart entre le déficit prévu et celui constaté en 2024 est imputable à l’année 2024 elle-même.

Les recettes spontanées des prélèvements obligatoires ont été très décevantes, en particulier celles de l’impôt sur les sociétés et de la TVA. Cela explique la révision à la hausse du déficit 2024 à hauteur de 0,7 point de PIB. La révision à la baisse de la croissance par rapport à la prévision initiale optimiste y contribue pour 0,2 point supplémentaire. Et encore, cet impact négatif a été compensé pour partie – à hauteur de 0,2 point de PIB – par les hausses d’impôt. Parallèlement, la dynamique des dépenses a été très importante. Les dépenses des collectivités ont crû nettement plus vite que prévu et ont contribué pour 0,3 point à l’écart de prévision, tandis que les dépenses de sécurité sociale ont dérivé de 0,1 point par rapport à la prévision initiale. Ce dérapage a été quelque peu atténué par les mesures en gestion relatives à la dépense de l’État qui ont été prises, c’est-à-dire les annulations et les gels de crédits, et par un repli de l’inflation plus rapide que prévu.

Parallèlement à l’explication de l’écart par rapport à la prévision initiale, c’est peut-être l’analyse de la dégradation de 0,6 point de PIB du déficit en 2024 par rapport à 2023 qui est la plus la riche d’enseignements. Elle met en lumière le rôle prépondérant de la dépense publique hors mesures exceptionnelles, qui a progressé nettement plus vite que la croissance. Elle a contribué à dégrader le solde public de 0,9 point de PIB par rapport à 2023, essentiellement à travers la forte dynamique des dépenses des collectivités et des dépenses de sécurité sociale, notamment en raison de la revalorisation des retraites sur la base d’une inflation passée élevée.

Ainsi, en 2024 bien plus encore qu’en 2023, la dépense publique est apparue hors de contrôle. Ce n’est pas très surprenant : comme la Cour et le HCFP l’avaient signalé, les objectifs de maîtrise de la dépense n’étaient pas documentés – j’y insiste – et, pour les collectivités locales, ne faisaient l’objet d’aucun mécanisme contraignant de régulation. Lors des auditions qu’il avait menées, le HCFP avait demandé aux représentants du gouvernement comment ils diminueraient la dépense publique de 0,5 point de PIB alors qu’aucune contrainte n’était prévue. Dans ces conditions, nous n’avons pas cru à ces chiffres.

La perte de contrôle de la dépense publique a été presque entièrement masquée par le repli mécanique des dépenses de soutien énergétique, qui a contribué à une amélioration du solde de 0,7 point de PIB. Cela n’aura pas suffi : le résultat global n’est pas bon.

Hélas, nos alertes sur le niveau élevé des prévisions macroéconomiques – recettes comme dépenses – n’ont pas été entendues. Pourtant, les avis du HCFP sur les PLF n’ont pas été les seules alertes que nous avons données. Ces deux dernières années, j’ai aussi présenté devant vous tous les travaux de la Cour des comptes relatifs aux finances publiques. Tous, sans exception, depuis le printemps 2022, signalaient l’ampleur de la dégradation. Tous, aussi, appelaient à une trajectoire de retour sous les 3 % plus réaliste et plus crédible que celle du gouvernement, sous-tendue par un scénario macroéconomique trop optimiste et irréalisable.

D’autre part, la Cour a systématiquement proposé des scénarios chiffrés alternatifs au scénario pluriannuel du gouvernement – je suis venu vous les présenter. Dans les deux dernières éditions du rapport relatif à la situation et aux perspectives des finances publiques (RSPFP), nous avons modélisé des trajectoires selon un niveau de croissance plus faible que prévu, des dépenses calées sur le rythme tendanciel, un niveau de prélèvements obligatoires constant. Tous ces différents scénarios aboutissaient à la même conclusion : il n’existait quasiment aucune marge de sécurité et le moindre écart par rapport aux hypothèses du gouvernement ferait dérailler substantiellement la trajectoire pour les années 2023 à 2027.

En particulier, dans le dernier RSPFP publié au mois de juillet 2024, préparé de longue date – nous ne nous sommes pas calés sur la dissolution –, nous examinions trois scénarios alternatifs à la trajectoire du programme de stabilité, qui prévoyait un déficit de 4,1 points en 2025 et un retour sous les 3 % en 2027. Ces scénarios retenaient des hypothèses de croissance et d’ajustement des dépenses et des recettes à partir de 2025 moins optimistes que celles du gouvernement, mais davantage en phase avec les tendances passées. Le cumul de ces trois scénarios conduisait à un déficit encore supérieur à 5 % en 2025 – il le sera – et s’approchant des 6 % en 2027. Il ne nous paraissait pas réaliste de prévoir un déficit inférieur à 3 % dans deux ans.

D’où mon deuxième point : malgré les biais optimistes de ses prévisions et la dégradation du solde public en 2023 et dès le début de l’année 2024, le gouvernement a maintenu une trajectoire pluriannuelle caduque, devenue en 2024 peu crédible, peu réaliste et peu cohérente – je ne fais que citer des adjectifs employés par le Haut Conseil et la Cour des comptes.

Dès le mois d’avril 2023, dans son avis sur le programme de stabilité pour les années 2023 à 2027, le HCFP écrivait que la réduction prévue du déficit ne laissait « pas de marges suffisantes pour maintenir le déficit public sous les trois points de PIB en cas de choc conjoncturel, même d’ampleur relativement modérée, de choc exogène de taux d’intérêt ou de croissance potentielle plus faible que prévu. » L’avis soulignait que la réduction visée du ratio de dette était « elle aussi fragile » car elle supposait « non seulement que la maîtrise de la dépense publique et l’absence de baisse nette de prélèvements obligatoires entre 2024 et 2027 prévues soient mises en œuvre, mais aussi que le scénario de croissance optimiste retenu par le gouvernement se réalise ».

Nos prises de position ultérieures se suivent et se ressemblent. Dans le RSPFP paru au mois de juin 2023, la Cour des comptes souligne que « la combinaison d’un scénario économique optimiste et d’un objectif exigeant de maîtrise de la dépense rend très incertain le scénario du programme de stabilité d’une dette qui commencerait à décroître en 2027 ». En février 2024, deux mois seulement après vous avoir demandé d’adopter le budget sur la base d’une prévision de croissance de 1,4 %, le gouvernement a abaissé cette prévision à 1 % et annoncé plusieurs mesures d’économies, dont une annulation de crédits à hauteur de 10 milliards d’euros et une hausse de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité, la TICFE. Mais un tel coup de rabot, qui ne peut jamais être une solution pérenne – j’y reviendrai –, n’a pas suffi à redresser la trajectoire.

Permettez-moi d’insister : si je me fais le greffier des rapports que nous vous avons présentés, c’est pour étayer les nombreuses alertes que nous avons lancées. En avril 2024, le programme de stabilité pour les années 2024 à 2027 présenté par le gouvernement continuait de prévoir un retour du déficit public sous les 3 % de PIB en 2027. Là, le Haut Conseil s’est un peu fâché. Dans son avis paru dans la foulée, il a utilisé des termes très forts, voire inédits pour lui, en soulignant que la nouvelle trajectoire du programme de stabilité « [manquait] de crédibilité », ce qu’il avait déjà dit, et de « cohérence » – ce qu’il n’avait jamais dit. De crédibilité, d’une part, car l’ajustement structurel présenté était « considérable sur deux ans », que « sa documentation [était] lacunaire ». Le HCFP a signalé de nouveau qu’« en l’absence de mécanisme contraignant », le montant de la contribution des collectivités à cet ajustement n’était pas réaliste. De cohérence, d’autre part, car la mise en œuvre de l’ajustement prévu aurait pesé au moins à court terme sur la croissance – en cas de prélèvement important sur la croissance, il est compliqué qu’elle augmente. Le RSPFP paru au mois de juillet faisait exactement le même constat. Les prévisions du gouvernement en matière de croissance et de déficit en 2027 étaient inexactes – notre raisonnement était imparable et les fonctionnaires étaient gênés de nous présenter de telles prévisions auxquelles ils ne pouvaient croire.

Malheureusement, l’exercice 2024 a donné raison au HCFP et à la Cour. Il a conduit le gouvernement à présenter à la Commission européenne, au mois d’octobre, un PSMT qui reporte à 2029 le retour sous les 3 % de déficit, comme je l’avais suggéré dès l’été. Ce nouvel objectif, bien que difficile à atteindre, doit être respecté rigoureusement.

Je n’irai pas par quatre chemins. Il n’est pas sérieux de transmettre à la Commission européenne des trajectoires pluriannuelles reposant sur des sous-jacents macroéconomiques optimistes et déjà caducs avant même le début de leur mise en œuvre. Il n’est pas sérieux de prendre des engagements sur la maîtrise des dépenses sans se donner les moyens de les tenir. La crédibilité de notre pays exige de revenir à une approche plus vertueuse, c’est-à-dire plus proche de la vérité.

Que faire, dès lors, pour éviter de se heurter de nouveau aux mêmes écueils ? D’abord, il faut se donner les moyens de faire une révolution de notre dépense publique ; ensuite, il faut faire évoluer le rôle et les prérogatives du HCFP.

Les revues de dépenses doivent devenir un exercice récurrent et véritablement utile pour faire des économies structurelles en dépenses ; c’est une urgence. Notre trajectoire de finances publiques ne peut plus reposer sur des baisses de dépenses non documentées et non mises en œuvre. Quelles mesures d’économies structurelles ont vraiment été appliquées ces deux dernières années, hormis la réforme des retraites pour laquelle les négociations sont en passe d’être rouvertes ? Poser la question, c’est y répondre. Une chose est certaine : les économies indispensables à la réduction du déficit public doivent être prioritairement obtenues par des réformes structurelles des politiques publiques, ciblant les dépenses peu efficaces et peu efficientes.

Les inspections générales et la Cour des comptes ont publié plusieurs revues de dépenses. En 2024, nous en avons publié deux, l’une relative à la contribution des collectivités au redressement des finances publiques, l’autre relative à la sortie des dispositifs d’aide exceptionnelle et de crise. Nous en publierons prochainement une autre sur l’assurance maladie.

Nous proposons aussi une méthode centrée sur la qualité de la dépense qui, je l’espère, sera appliquée rigoureusement et régulièrement par le gouvernement dans la préparation des textes financiers à venir.

Mais cela ne suffira pas à éviter la situation dans laquelle nous nous sommes trouvés en 2023 et en 2024. Il faut aussi revoir impérativement notre façon d’élaborer nos prévisions. À cet égard, je vous propose d’élargir le rôle et le mandat du HCFP. Les prévisions sont un exercice difficile – personne ne le nie – et il faudra prendre le temps de s’interroger sur la performance de nos mécanismes de prévisions de recettes. Je n’ai pas de réponse convaincante, pas plus que quiconque aujourd’hui. C’est la boîte noire que nous devons ouvrir après deux années d’écarts massifs. Mais cela n’explique pas tout.

L’indépendance des prévisions en France doit être mieux garantie. Il faut les libérer de tout volontarisme excessif du gouvernement – quel qu’il soit. J’espère que votre commission d’enquête aboutira aux mêmes conclusions. Il faut rendre à l’administration sa capacité à travailler de façon sereine et objective. Dans l’Union européenne, c’est le rôle des institutions budgétaires indépendantes, donc du HCFP en France, que de garantir la qualité des prévisions et de les tenir éloignées de l’hubris du politique.

Mais contrairement à ses homologues européens, le HCFP n’a ni tous les moyens, ni tous les outils, ni le mandat adéquat pour mener à bien cette mission. Nous n’avons que deux solutions sur lesquelles vous m’avez interrogé de manière récurrente. Soit nous qualifions le budget d’insincère, ce qui reviendrait en quelque sorte à utiliser l’arme nucléaire, c’est-à-dire à provoquer de facto l’inconstitutionnalité du PLF ; soit nous recourons à l’utilisation qualitative d’une sémantique délicate que vous connaissez bien, sous la forme d’une gradation d’adjectifs – « crédibles », « réalistes », « plausibles », « atteignables », « optimistes », « élevés » jusqu’à « irréalistes » et, pourquoi pas, « incohérents ». Mais une fois cela écrit, il ne se passe pas grand-chose. En clair, entre le nucléaire et la sémantique, il faut trouver une troisième voie.

La notion d’insincérité est très difficile à manier. Selon le Conseil constitutionnel, l’insincérité suppose une volonté de tromper. Vous conviendrez qu’il est délicat pour le HCFP de juger des intentions du gouvernement, dès lors qu’il s’agit de cas limites – c’est le cas de la prévision de croissance pour 2024. Cela prouve qu’il faut inventer autre chose.

J’envisage deux scénarios possibles. Le premier consisterait à confier au HCFP – institution budgétaire indépendante française – la réalisation des prévisions macroéconomiques et de finances publiques utilisées pour l’élaboration des textes financiers. C’est la solution retenue par de nombreux pays. Le cas le plus connu est celui du Royaume-Uni, où l’Office for Budget Responsibility, l’OBR, réalise les prévisions macroéconomiques. Mais c’est aussi le cas en Autriche, en Belgique, au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Slovénie et en Finlande – nous serions loin d’être les seuls à faire ainsi. Dans d’autres pays, comme l’Italie et l’Espagne, les homologues du HCFP réalisent leurs propres prévisions économiques en plus de celles du gouvernement.

Je le dis avec une certaine solennité : en France, tant que la prévision sera le seul fait de l’administration, elle sera soumise aux arbitrages gouvernementaux. Elle incitera donc fortement à anticiper ces arbitrages, du fait de délais très contraints. Il y a fort à parier, malheureusement, que si l’on ne change rien, le risque de recourir à des hypothèses optimistes perdurera.

Ce premier scénario de réforme n’est pas conforme à notre tradition politique et administrative – j’en suis conscient. Il consisterait à retirer à l’exécutif la réalisation de prévisions macroéconomiques – voire des prévisions de finances publiques – en confiant cette mission à une institution indépendante.

Un deuxième scénario de réforme, qui est plus compatible avec nos habitudes, consisterait à renforcer le rôle du HCFP en rendant ses avis contraignants. Il faudrait, à tout le moins, élargir et renforcer le mandat du HCFP et son accès à l’information, tout en lui confiant la mission de valider les prévisions macroéconomiques et financières du gouvernement.

Dans certains pays, comme le Portugal, l’institution budgétaire indépendante valide par un avis contraignant les prévisions, avant leur transmission au Parlement. Il faudrait dupliquer ce dispositif en France : le HCFP aurait un rôle de validation, et non d’exécution, des prévisions. En cas de scénario macroéconomique ou financier très optimiste, le gouvernement serait ainsi forcé de revoir sa copie à la baisse.

Une version dégradée de cette réforme – le minimum minimorum – consisterait à mettre en place un mécanisme que les Britanniques nomment comply or explain : on applique ou on explique. Le gouvernement serait alors tenu de rectifier sa prévision à la suite de l’avis du HCFP, lorsque ce dernier la jugerait optimiste, ou, à défaut, d’expliquer pourquoi il ne modifie pas son scénario, ce qui est compliqué en cas de scénario fantaisiste. Cette exigence est le minimum acceptable, d’autant plus qu’il s’agirait seulement de se conformer au droit européen en vigueur.

Tant qu’aucun mécanisme de validation ou de comply or explain n’aura été instauré, le Haut Conseil n’aura que deux choix insatisfaisants : soit accepter, avec des corrections ou des réserves, mais sans effet réel ni contrainte, les prévisions du gouvernement au risque qu’elles soient irréalistes, soit déclarer le projet de budget insincère et risquer la censure du Conseil constitutionnel, ce qui n’est pas la meilleure voie.

En tout état de cause, et quel que soit le scénario de réforme retenu, améliorer l’exercice de prévision nécessite de renforcer le mandat du HCFP. Je rappelle qu’en Europe, il compte parmi les institutions budgétaires indépendantes dont le mandat est le moins étendu. Sa saisine doit être élargie à l’analyse sur la soutenabilité de la dette, mais aussi au plan budgétaire et structurel à moyen terme et à ses rapports d’étape annuels ainsi qu’à l’actualisation des prévisions du PLF au printemps. Par ailleurs, sa saisine doit être prévue systématiquement lors du recalibrage du PLF, en cas de mesures ayant un effet significatif sur le solde – nous serons saisis demain de la nouvelle version du PLF pour 2025 –, et lors de la mise à jour des hypothèses macroéconomiques et de déficit public pour l’année en cours.

Par ailleurs – c’est là un enjeu crucial pour la qualité de nos avis, donc pour votre information et la transparence du débat démocratique –, l’accès du HCFP à l’information doit être considérablement amélioré. D’une part, il est nécessaire de lui transmettre toutes les informations qu’il sollicite – ce qui n’est pas le cas. Le gouvernement doit répondre à ses demandes d’information en dehors des saisines, ce qui n’est pas non plus le cas. Il faudrait donc supprimer l’interdiction d’autosaisine du HCFP. D’autre part, il doit disposer de toute l’information nécessaire lors des saisines, comme il l’a déjà demandé aux premiers ministres et aux ministres chargés de l’économie successifs, en transmettant une liste précise des éléments dont il a besoin.

Lors de son audition par votre commission d’enquête la semaine dernière, Jean-Luc Tavernier a dit, à propos de Bercy, qu’il n’était « pas bon d’être seul et de supporter seul la responsabilité des erreurs ». Je suis d’accord avec lui. Je vous propose une réponse concrète pour remédier à cette situation. Le HCFP est une institution indépendante qui n’est pas composée uniquement de magistrats de la Cour des comptes, mais qui compte également plusieurs économistes pluralistes. Il vous présente ses avis, il les adresse à la Commission européenne, il les communique aux citoyens : en clair, il peut et doit être le tiers de confiance qui rendra plus crédible et sereine la réalisation de prévisions. En élargissant son mandat, vous préserverez les prévisions macroéconomiques et financières de l’hubris du politique ; vous protégerez l’objectivité de l’administration, en exerçant un contrôle plus exigeant et plus serré. C’est une solution de bon sens. Je suis convaincu que ce serait faire œuvre utile, et même œuvre de salubrité publique.

Voilà les constats que je souhaitais porter à votre connaissance et les propositions que je fais au nom de la Cour et du HCFP pour améliorer cet état de fait et éviter que cette situation, qui me navre, ne se reproduise.

M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie pour cette introduction roborative, sans langue de bois, qui contextualise certains éléments qui font l’objet de notre commission d’enquête. Vous avez parlé des revues de dépenses structurelles. Il serait peut-être nécessaire de conduire aussi une revue de recettes qui s’intéresserait à leur diminution et à son impact. La question du déficit, en effet, peut être appréhendée sous ces deux angles. Cela étant, l’impact des baisses de recettes n’entre pas dans le champ des travaux de cette commission.

Je trouve positif que vous ayez rappelé des faits. Nous avons auditionné plusieurs membres d’anciens gouvernements et des fonctionnaires dont l’argument principal était que certes, ils n’avaient pas prévu la situation, mais que personne n’avait fait mieux – je schématise à peine. Dans vos avis sur les scénarios macroéconomiques pour 2024, vous aviez utilisé le mot « plausible » auquel étaient accolés les termes « mais néanmoins optimistes ». Dans vos avis sur les deux derniers PLF, vous avez évoqué des hypothèses de croissance « fragiles » et « un peu élevées », et dans votre avis sur le programme de stabilité pour les années 2024 à 2027, vous avez été jusqu’à relever un « manque de crédibilité ». Ces éléments nous avaient déjà amenés, à l’époque, à remettre en question la crédibilité du PLF pour 2024.

En premier lieu, si le gouvernement avait tenu compte de vos avis sur les PLF pour 2023 et pour 2024, aurait-il pu réduire l’écart des prévisions, quitte même à modifier ses estimations pendant le débat budgétaire ? La croissance en 2023 était certes très proche de la prévision initiale, que vous jugiez optimiste, mais sa composition était bien différente et le rendement des recettes était très exagéré. Aurait-on pu agir plus vite ?

M. Pierre Moscovici. Le Haut Conseil n’a jamais dit que les prévisions de croissance pour 2024 étaient plausibles.

M. le président Éric Coquerel. Je parlais des scénarios macroéconomiques.

M. Pierre Moscovici. Nous nous sommes posé beaucoup de questions. Je ne trahirai pas les délibérations du HCFP ; le secret des délibérations et le respect du pluralisme sont fondamentaux et, au reste, il n’y a jamais eu de fuite. Mais nous nous sommes vraiment interrogés sur ce que nous devions faire à ce moment-là, l’un des plus délicats – comme le fut la publication du programme de stabilité au printemps dernier – des cinq années pendant lesquelles j’ai présidé le HCFP.

Je reviens à votre question : la réponse est oui. Dans son avis sur le PLF pour 2023, le Haut Conseil estimait que la prévision de croissance était un peu élevée et que le solde public pour 2023 pourrait être plus dégradé que celui prévu par le gouvernement. Dans son avis sur le PLF pour 2024, le Haut Conseil a souligné le caractère optimiste tant des prévisions de croissance pour 2024, qui étaient élevées, que de la totalité des postes de demande, qui étaient importants pour les rentrées fiscales. Il a également considéré que la prévision de déficit pour 2024 était optimiste.

En somme, le Haut Conseil a alerté à maintes reprises sur le caractère optimiste des prévisions du gouvernement lequel, de facto, n’en a pas tenu compte lors de l’examen du PLF, puis a réagi trop tardivement en 2024.

Pourtant, la situation aurait pu être améliorée. Sous quelle forme ? Ce n’est pas à moi de le dire mais il est quand même curieux, mesdames et messieurs les députés, que vous ayez voté, au mois de décembre 2023, un PLF reposant sur des prévisions de déficit de 4,4 % et de croissance de 1,4 % pour constater deux mois plus tard que le déficit prévu s’établissait à 5,1 % et que la croissance n’était que de 1 %.

Il y avait des choses à faire. Certaines ont été faites, notamment des annulations de crédits. Peut-être fallait-il, pour ne pas finir l’année 2024 avec un déficit de 6,1 %, agir à un autre moment et de façon plus vigoureuse, peut-être par le biais de véhicules plus solennels. Je n’ignore pas que la situation politique est difficile et qu’il n’aurait sans doute pas été aisé de faire adopter un projet de loi de finances rectificative. Fallait-il en présenter un ? Poser la question, c’est y répondre.

M. le président Éric Coquerel. L’une des hypothèses les plus « fragiles », pour reprendre votre terminologie, est celle de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 portant sur les collectivités locales. L’été dernier, les ministres de Bercy sont venus nous expliquer que le déficit s’aggravait parce que les collectivités dépensaient trop.

Mais la réalité était autre : pour présenter un objectif de déficit convenable, ils avaient redressé la trajectoire par une baisse irréaliste des dépenses locales qui, au demeurant, n’aurait pas permis de se rapprocher des objectifs de croissance de 2023 et 2024. Lorsque vous avez dû vous prononcer préalablement à l’examen de la LPFP, quelle a été votre appréciation sur cette hypothèse de réduction des dépenses des collectivités locales de 0,5 % ?

M. Pierre Moscovici. La dégradation des déficits publics, comme je l’ai dit, est en grande partie due à une perte de contrôle des dépenses publiques. Le projet de loi de finances pour 2024, reprenant la LPFP adoptée en décembre 2023, retenait pourtant l’objectif ambitieux de maîtrise des dépenses de fonctionnement des collectivités locales en tablant sur une diminution de 0,5 point en volume, ce qui impliquait une hausse de 2 % en valeur.

Les dépenses de fonctionnement des collectivités locales augmenteraient en réalité de 5 % en valeur en 2024, selon les dernières informations comptables. Ce chiffre, couplé à la dynamique des dépenses d’investissement, a creusé le déficit public de 0,4 point de PIB en 2024, toutes choses égales par ailleurs.

Le gouvernement avait deux possibilités pour tenir sa cible initiale de déficit : retenir un objectif moins ambitieux pour les collectivités et dégager des économies par ailleurs, comme nous le suggérions ; ou maintenir son objectif et s’assurer de son respect par le biais d’un mécanisme contraignant, d’une diminution des transferts ou d’un mécanisme de régulation tel que les contrats de Cahors. Il était difficile de ne faire ni l’un ni l’autre. Si l’on se fixe un objectif très ambitieux, il faut établir en regard un dispositif contraignant.

D’un point de vue économique, comptable, financier, la responsabilité des collectivités locale est apparente, mais d’un point de vue politique, elles sont hors de cause puisqu’on s’est contenté de leur demander un effort sans plus de précision. Dès lors, le dérapage des dépenses des collectivités n’est pas totalement étonnant. Au demeurant, le RSPFP de 2024 alertait déjà sur ce point.

S’agissant de la suite de la trajectoire, aucun champ de l’action publique ne pourra s’exonérer des efforts collectifs. La revue des dépenses que j’appelle de mes vœux doit concerner les trois catégories d’administrations publiques.

M. le président Éric Coquerel. En ce qui concerne les éléments que le gouvernement vous transmet, l’absence de précision sur les mesures prévues a souvent été mentionnée. Vous avez évoqué des mesures non documentées qui ne vous permettent pas de vous prononcer sur le réalisme des trajectoires de dépenses. En d’autres termes, il vous était impossible d’effectuer la mission que la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) vous a confiée de façon adéquate.

Concrètement, cela signifie-t-il que le gouvernement n’était pas en mesure de vous présenter les économies envisagées ? Au cours de vos travaux précédents, a-t-on déjà opposé des refus à vos demandes d’information ?

M. Pierre Moscovici. Le HCFP ne dispose pas de toutes les informations nécessaires pour contre-expertiser les prévisions du gouvernement et formuler des avis pleinement éclairés à leur sujet. La Lolf prévoit que le gouvernement répond aux demandes d’information que lui adresse le HCFP dans le cadre de la préparation de ses avis. Les directives européennes rappellent la nécessité d’assurer aux institutions budgétaires indépendantes un accès adéquat et en temps utile à l’information nécessaire pour leur permettre d’accomplir leurs missions. Je dois regretter devant vous que tel ne soit pas toujours le cas.

Ainsi, lors de la préparation de l’avis relatif au projet de loi de finances pour 2025, le gouvernement a répondu à une demande d’information très tardivement. Certes, sa nomination avait elle-même été tardive et les conditions d’exercice de son office n’étaient pas simples. Il nous a cependant indiqué que les informations demandées ne permettraient pas au HCFP de rendre un avis éclairé sur la cohérence de l’article liminaire et sur le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses – ce qui revenait à nous dire « Circulez, il n’y a rien à voir » ; j’ai peu apprécié. J’ai donc écrit aux ministres Antoine Armand et Laurent Saint-Martin. En effet, ils avaient apprécié à la place du HCFP la pertinence des informations qu’il est susceptible d’utiliser pour ses avis, ce qui, à mes yeux, n’est pas acceptable. Dans notre avis, nous avons indiqué ne pas avoir eu les informations nécessaires pour apprécier une grande partie des prévisions du PSMT.

Plus généralement, le HCFP a regretté dans plusieurs de ses avis le caractère lacunaire ou incomplet des informations transmises par le gouvernement, notamment dans ses avis relatifs au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale de janvier 2023 et au PSMT d’octobre 2024.

Il va de soi que je suis favorable à la transmission au HCFP des notes de prévision des services ministériels, mais pas seulement. J’ai écrit à plusieurs reprises à la première ministre Élisabeth Borne ainsi qu’à Bruno Le Maire et à Antoine Armand, lorsqu’ils étaient ministres de l’économie, afin de leur demander la transmission de documents supplémentaires dont le HCFP a besoin pour mener ses analyses. Je tiens à vous le dire : il est impératif à mes yeux que nous ayons notamment accès à certaines notes d’alerte, aux résultats des exercices de prévision menés en cours d’année et à la décomposition des agrégats budgétaires dont nous devons apprécier le réalisme – la liste est longue, je vous en épargne le détail.

Il est indispensable que le HCFP obtienne toutes les informations qu’il sollicite et que le gouvernement réponde à ses demandes d’information même en l’absence de saisine. Il faut supprimer l’interdiction d’autosaisine du HCFP.

Tout cela n’est pas un plaidoyer pro domo. Le HCFP pourrait être situé ailleurs, même s’il me semble assez bien positionné, mais là n’est pas le sujet. En revanche, il est l’institution budgétaire indépendante de la France et son rôle dans l’amélioration des prévisions pourrait être très positif, mais il ne travaille pas avec le mandat, les moyens et les informations qui lui sont nécessaires pour exercer, sereinement et à votre profit, son office.

M. le président Éric Coquerel. En la matière, considérez-vous, après plusieurs années à la tête du HCFP, que la situation s’est dégradée ?

M. Pierre Moscovici. Depuis 2023, tout, en matière de finances publiques, s’est incontestablement dégradé, de la prévision à la qualité des informations échangées. Cette perte de contrôle a lieu à tous les niveaux. Il ne s’agit pas de mauvaise foi ; simplement, l’administration est soumise à une très forte pression qui contribue au problème.

Je considère, sans vouloir parler à leur place, que les services de Bercy ne travaillent pas dans les meilleures conditions sur ces sujets. Ils sont soumis à une pression forte, à un volontarisme excessif, qu’eux-mêmes anticipent ou reproduisent. C’est toute la chaîne qui ne fonctionne pas comme elle le devrait. Tel est du moins mon sentiment.

M. le président Éric Coquerel. J’en viens aux prévisions de recettes de l’impôt sur les sociétés, dont la surestimation explique en partie l’écart observé en 2023 entre la prévision et l’exécution du déficit public. La prévision était effectivement très optimiste, notamment dans le programme de stabilité pour 2023, dans lequel le gouvernement a relevé la prévision de recette d’IS de 12 milliards d’euros.

Pourtant, dans votre avis sur ce même programme de stabilité, vous indiquez que le gouvernement justifie la forte diminution du taux de prélèvements obligatoires à partir de 2023 par un net ralentissement de l’impôt sur les sociétés. Le gouvernement vous a-t-il communiqué à ce moment la révision à la hausse de la prévision de recette de l’impôt sur les sociétés intégrée dans le programme de stabilité ? Si tel est le cas, une hausse du rendement de l’IS vous semblait-elle plausible en 2023 ?

M. Pierre Moscovici. Ce qui est incontestable, c’est que certains impôts ont une responsabilité importante dans les écarts de prévision, car leur recette est difficile à prévoir. Tel est le cas de l’impôt sur les sociétés. Nous proposons de mener une étude rétrospective pour mieux comprendre le comportement des entreprises en matière d’ajustement de leurs acomptes.

L’IS est le plus volatil des grands impôts. De ce fait, il est celui qui accuse les plus grands écarts entre prévision et exécution, même lors de l’examen de la loi de finances de fin de gestion. De 2014 à 2023, cet écart était en moyenne de 6,8 milliards d’euros, soit 18,6 % de la prévision de recette en loi de finances initiale.

Le système de liquidation et de recouvrement de l’impôt sur les sociétés laisse une assez large part aux entreprises, soumises au versement de quatre acomptes obligatoires en mars, juin, septembre et décembre, établis en fonction de l’impôt dû au titre de l’année précédente. Toute entreprise à la faculté de réduire le montant des acomptes si elle estime qu’il excède celui de son impôt pour l’année en cours, dans le cadre de ce que l’on appelle « autolimitation ». Ces pratiques sont assez mal connues et mal anticipées par l’administration fiscale.

Il nous semble possible d’engager à peu de frais une étude rétrospective sur les comportements d’acompte des plus grandes entreprises, celles du CAC 40 par exemple, et d’envisager en cours d’exercice des contacts informels avec les grandes entreprises pour mieux anticiper leurs prévisions et leurs intentions en la matière. S’agissant de la partie recettes, nous sommes incontestablement devant une boîte noire. Il faut améliorer les capteurs de l’administration fiscale, qui est le mieux en mesure de mener cette étude, car elle dispose des données et des contacts à cet effet.

M. le président Éric Coquerel. Comme l’a montré le rapport de l’inspection générale des finances (IGF), l’écart par rapport à la prévision aurait pu être en partie évité par un suivi plus rapproché de la masse salariale. On lit dans l’avis du HCFP sur le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 : « La croissance prévue de la masse salariale marchande non agricole – + 6,5 % – apparaît désormais un peu élevée compte tenu de son ralentissement au cours de l’été ». Considérez-vous que cette alerte était suffisante pour amener le gouvernement à amender sa trajectoire dès l’automne 2023 ?

M. Pierre Moscovici. À l’occasion du projet de loi de finances de fin de gestion préparé en octobre 2023, le gouvernement n’a pas révisé à la baisse sa prévision de masse salariale, en dépit des données conjoncturelles les plus récentes, notamment celles issues de l’Urssaf. C’est pourquoi, dans son avis, le HCFP juge la prévision « un peu élevée » et évoque à plusieurs reprises les risques que l’évolution de la masse salariale fait peser sur les recettes fiscales. En fin d’année 2023, la croissance de la masse salariale a fortement ralenti pour s’établir à 5,3 %, contre une prévision de 6,5 %. L’écart de recette entre la prévision pour 2023 dans le projet de loi de finances pour 2024 et la réalisation a atteint près de 5 milliards d’euros sur les cotisations sociales.

Si le projet de loi de finances de fin de gestion ne traite pas, par nature, des prévisions pour l’année suivante, l’alerte du HCFP sur le ralentissement de la masse salariale en fin d’année 2023 vaut également, par une sorte d’effet d’acquis, pour 2024. Dans le programme de stabilité d’avril 2024, le gouvernement a d’ailleurs revu à la baisse sa prévision de croissance de la masse salariale, à 2,9 % contre 3,6 % dans le projet de loi de finances initiale.

L’évaluation de la croissance de la masse salariale par le HCFP dans son avis relatif au projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 aurait dû amener le gouvernement à réviser plus rapidement sa prévision de croissance de la masse salariale pour 2023 et 2024, donc ses prévisions d’évolution de certains prélèvements obligatoires dont l’assiette est basée au moins en partie sur les revenus salariaux, tels l’impôt sur le revenu, les cotisations sociales et les prélèvements sociaux.

M. le président Éric Coquerel. Vous avez évoqué la nécessité, pour que l’administration soit sereine et indépendante, de la tenir à l’abri de l’« hubris du politique ». Je suppose que vous faites allusion à la proximité parfois excessive entre les administrations et le pouvoir politique, et aux allers-retours entre les deux – nous avons justement auditionné l’IGF il y a quelques jours : il se trouve que l’un des inspecteurs des finances qui étaient présents a tout récemment rejoint un cabinet ministériel.

Vous suggérez de donner plus de pouvoir au HCFP. Je vous poserai une question un peu iconoclaste : quelle garantie avons-nous que le HCFP est indépendant et à l’abri de l’hubris du politique ?

M. Pierre Moscovici. Si tout le monde est suspect, nous allons avoir un problème… Je ne visais, en parlant d’hubris politique, aucune situation particulière, aucune forme de porosité entre cabinets ministériels et administration, aucun cas personnel. J’essayais simplement de décrire ce que j’ai moi-même vécu. Il se trouve que j’ai été haut fonctionnaire et ministre des finances : quand je parle de l’hubris du politique et de la pression sur l’administration, je sais de quoi je parle.

La prévision de croissance est in fine arrêtée par le ministre après avoir été préparée par l’administration. Si l’administration se sent sous la pression d’un ministre optimiste ou exagérément volontariste, elle anticipera ses demandes. Il peut arriver que le ministre lui-même en ajoute par rapport à son administration pour valider son volontarisme. Que fait l’administration française ? Loyale, elle applique la décision du politique, hors de toute considération de proximité politique.

Tel est sans doute le mécanisme qui a joué lors de l’établissement de la prévision de déficit pour 2024. Je vous rassure toutefois, c’est arrivé à d’autres gouvernements. Il s’agit d’une tentation dont tout politique est victime, dans des proportions variables. Le tout est de la maîtriser, mais il serait exagérément optimiste d’espérer que l’hubris se bride elle-même.

J’en viens au HCFP. C’est une institution budgétaire indépendante au sens des traités européens. Créé par une loi organique adoptée par le Parlement en décembre 2012, lorsque j’étais ministre des finances, il a déjà douze années d’expérience. Il a joué un rôle assez positif, notamment en limitant, à part dans la période récente, les écarts de prévisions excessifs.

Par ailleurs, il est bon que l’administration ait un interlocuteur. Mais cet interlocuteur est assez platonique. Il a le choix entre donner des avis que personne n’est tenu de suivre ou évoquer l’insincérité, ce qui met tout par terre. C’est pourquoi je vous propose d’inventer une troisième voie.

Ce qui préserve le HCFP de l’hubris du politique, c’est sa composition même. Présidé par le premier président de la Cour des comptes, il réunit des magistrats de la Cour, qui sont indépendants et impartiaux, et des experts désignés par les présidents des assemblées sur la base du pluralisme et des compétences. Je tiens à dire devant vous, sans faire état de nos délibérations, qu’aucun de ses membres n’a été à l’origine d’une fuite depuis cinq ans que je le préside, ce qui est assez rare pour être souligné.

J’ai toujours constaté que le pluralisme règne, au profit de la convergence des opinions. Actuellement, le HCFP réunit des économistes tels que Michaël Zemmour, qui n’est pas tout à fait de droite, et d’autres bien plus à droite. Tout le monde se rejoint. Il n’y a jamais eu d’absence de consensus entre les membres du HCFP depuis cinq ans que je le préside. Il offre une double garantie d’indépendance et d’impartialité, qui tient tant à son pluralisme qu’à son positionnement auprès de la Cour des comptes. Nous sommes pleinement préservés de l’hubris du pouvoir politique qui, au reste, est parfois gêné aux entournures par l’indépendance de la Cour des comptes, respectée par les Français en tant qu’institution de la République.

C’est sur le fondement de notre indépendance que je formule la proposition que je vous ai faite. Reprenons l’exemple de la prévision de croissance pour 2024 : si le HCFP avait été établi qu’elle serait au plus de 1 % et non de 1,4 %, et si le gouvernement avait été soumis au principe comply or explain, il aurait sans doute eu des difficultés à justifier le maintien de sa propre prévision de 1,4 %, ce qui aurait pu amener à une conclusion pratique.

M. le président Éric Coquerel. Telle est ma conviction de longue date, ainsi corroborée par votre expérience : l’influence de l’hubris du politique est inévitable, quasi structurelle. Elle ne dépend pas de la couleur politique du pouvoir en place. Vos déclarations infirment certains propos qui ont été tenus devant nous.

S’agissant du dérapage du déficit en 2023 et en 2024 qui nous occupe, qu’expliquent notamment des recettes inférieures aux prévisions, ne peut-on en conclure à un aveuglement du politique, en l’espèce sur les effets de sa politique lors des deux années postérieures à la crise du covid, au cours desquelles les recettes ont fortement augmenté par effet de rattrapage, nonobstant la baisse des seuils d’imposition ? S’agit-il selon vous d’une explication de l’optimisme exagéré qui a prévalu en 2023 et en 2024 en matière de prévisions de recettes ?

M. Pierre Moscovici. Il faut distinguer deux phénomènes. En 2021 et en 2022, le gouvernement a bénéficié de ce que l’on appelle, au Monopoly, une erreur de la banque en sa faveur. Si le HCFP estimait alors que les prévisions de recettes étaient un peu élevées, les recettes se sont avérées supérieures à nos propres estimations. Cela était dû à des comportements très particuliers pendant la crise du covid.

En 2023, un ajustement, qui était en réalité un retour à la normale, a eu lieu. Il aurait pu être anticipé, mais je me garderai de donner la moindre leçon, car personne ne l’a vu venir. En revanche, dès lors que nous étions revenus à la normale, il était infondé de faire des prévisions optimistes pour 2024.

Par ailleurs, certaines évolutions demeurent inexplicables, je le dis en toute honnêteté. C’est pourquoi je recommande d’affiner la machine à prévoir le produit de l’impôt sur les sociétés, dont le dysfonctionnement est manifeste. Pour ce faire, il faut sans doute restaurer les capteurs de l’administration et améliorer ses échanges avec nous.

M. le président Éric Coquerel. Vous avez dit, comme Jean-Luc Tavernier lors de son audition, qu’il ne faut pas laisser Bercy assumer seul la responsabilité des erreurs. Vous proposez à cet effet de renforcer les moyens du HCFP, ce à quoi je ne suis pas opposé en principe. Ne pensez-vous pas qu’il faudrait aussi laisser moins seul le Parlement et accroître les moyens dont il dispose pour mener à bien les missions de contrôle qui sont les siennes ?

M. Pierre Moscovici. Je le pense. Je vais répéter ce que je dis devant vous depuis cinq ans que je préside le HCFP : le Haut Conseil vous aide. Nos travaux, comme ceux de la Cour des comptes, nous placent, comme le disait Philippe Séguin qui en fut premier président, à équidistance entre le gouvernement et le Parlement. C’est avec grand plaisir que je défère aux rapports que vous nous demandez de produire ; nos magistrats y sont très attachés.

Le HCFP et la Cour des comptes, institutions budgétaires indépendantes, sont de ce point de vue non des auxiliaires mais des aides au Parlement. Plus nous avons de moyens, de faits et de chiffres, plus nous consolidons notre objectivité, plus notre rôle est contraignant, plus cela vous sert. L’augmentation des moyens du Parlement est complémentaire de l’augmentation des nôtres.

M. le président Éric Coquerel. L’objet de la présente commission d’enquête est d’éviter que de telles erreurs ne se reproduisent. En sommes-nous certains pour 2025 ?

M. Pierre Moscovici. Je ne peux pas répondre à cette question, la saisine du HCFP sur la révision du cadrage macroéconomique associé au budget 2025 étant imminente. Nous recevrons les chiffres et procéderons selon la méthode habituelle, qui consiste à auditionner les principaux instituts de conjoncture – la Banque de France, l’Insee, Rexecode et l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) –, à travailler sur leur consensus, à mener nos propres études d’après nos propres capteurs et à auditionner les administrations. Sur cette base, nous rendrons notre avis.

Je répondrai donc à cette question dans quelques semaines, si vous m’invitez à présenter notre avis, comme je le fais toujours. Je dirai alors si je juge les prévisions de croissance, de recettes et de dépenses élevées, réalistes, optimistes ou plausibles, en me plaignant, je le pressens d’ores et déjà, du caractère lacunaire des informations qui m’auront été transmises.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous avez eu des mots très forts pour qualifier la situation justifiant la constitution de notre commission d’enquête. Si la commission des finances s’est dotée des prérogatives d’une commission d’enquête, c’est que nous sommes face à une situation grave. Vous l’avez confirmé, ce qui tranche avec les auditions des hauts responsables administratifs de Bercy – dont vous avez rappelé la situation de dépendance – ainsi que des ministres ou anciens ministres.

Vous avez parlé d’une situation navrante et dites avoir envisagé l’hypothèse de déclarer insincère le projet de loi de finances pour 2024, ce qui aurait entraîné sa censure par le Conseil constitutionnel – autrement dit, l’arme nucléaire, selon votre expression. Pourquoi ne pas l’avoir fait, dès lors que la tonalité globale des propos que vous tenez devant nous indique que le budget était effectivement insincère ? Quels sont les responsables de cette situation ?

Le ministre Bruno Le Maire, lorsque nous l’avons auditionné, a dit que la prévision de croissance pour 2024 avait été confirmée par le HCFP ; vous avez indiqué que tel n’est pas le cas. L’ancien ministre des finances a-t-il menti à notre commission d’enquête ? Y a-t-il eu des dissimulations volontaires ? Vous avez évoqué des pressions sur les services – ces mots sont graves. Comment qualifiez-vous la rédaction et la présentation du budget 2024, qui semble en tout point insincère ?

M. Pierre Moscovici. Je suis attaché à la précision des mots. Je n’évoque pas la dépendance de l’administration, mais sa loyauté. Nous avons – je ne suis pas le seul ancien ministre de Bercy dans la salle – une administration des finances formidable, dans toutes ses composantes, mais nous la plaçons parfois dans une situation inconfortable dès lors que le politique lui demande de faire des exercices – j’ai rappelé le cas du programme de stabilité de 2024 – manifestement dépourvus de cohérence.

L’administration – je ne ferai pas insulte à son intelligence – savait évidemment qu’il serait impossible d’économiser chaque année 40 à 50 milliards d’euros tout en tablant sur une croissance de 1,7 % à 1,8 % pendant plusieurs années pour ramener le déficit à 3 % du PIB. Mais encore une fois, l’administration n’est pas dépendante ; elle est loyale. Elle émet des avis en toute indépendance. Les notes du Trésor, par exemple, présentent la réalité de la situation aux ministres, à qui il appartient de l’évaluer.

Par ailleurs, j’ai parlé de pression, non de pressions, ce qui n’est pas la même chose. Les fonctionnaires que vous avez auditionnés ne comptent pas leurs heures – à Bercy, dans certaines directions, les lumières sont encore allumées à 23 heures. Ils travaillent sous la pression du temps et de la volonté politique, non de pressions comprises comme des démarches perverses ou simplement désagréables.

Enfin, je ne vise personne. Je ne suis pas là pour régler des comptes ou cibler des individus, mais pour réfléchir à des processus et essayer de les améliorer. Ni moi ni, me semble-t-il, votre commission d’enquête, ne nous inscrivons dans le cadre d’un règlement de comptes.

S’agissant du principe de sincérité, il a été énoncé par le Conseil constitutionnel en 1993. Il est consacré par la Lolf. Il a pris le pas sur les autres principes canoniques du droit budgétaire. Il n’a jamais servi de fondement à une décision de censure d’un texte financier par le Conseil constitutionnel, qui en donne une définition précise fondée sur l’intention de tromper et sur l’impact sur l’équilibre général.

Le Conseil constitutionnel impose une double condition à la sincérité des textes financiers et des prévisions qu’ils comportent. La sincérité, dit-il, « se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine ». La forme même des textes financiers emporte une sorte de tout ou rien qui rend difficile la seule censure de telle ou telle inscription budgétaire.

Le mandat du HCFP est un peu différent. Nous parlons plutôt de cohérence et de réalisme. Au fond, notre mandat porte sur trois objets : les prévisions macroéconomiques ; les articles liminaires, dont nous apprécions la cohérence ; les prévisions de recettes et de dépenses, dont nous sommes chargés d’apprécier le réalisme. En pratique, c’est aussi le réalisme que nous recherchons dans le scénario macroéconomique.

Il est exact que le HCFP a évité de se référer à des règles ou à des principes issus d’autres textes que son propre texte constitutif. J’en ai discuté avec le président du Conseil constitutionnel, dans le cadre du dialogue normal sur les principes entre responsables d’institutions de la République. Nous avons toujours opté pour une gradation sémantique que j’ai évoquée en introduction et dont vous estimez-vous mêmes, lorsque vous m’auditionnez, qu’elle est subtile mais présente l’avantage de positionner l’appréciation du réalisme de chaque texte financier sur une échelle de gravité. Quand nous disons qu’un texte est incohérent et irréaliste ou peu crédible, en général, ce n’est pas bon.

Selon nous – nous avons eu ce débat, je n’en rappellerai pas telle ou telle occurrence –, il n’appartient pas au HCFP de s’exprimer directement sur la sincérité ou l’insincérité des prévisions des textes financiers. S’il advenait que nous tombions sur une prévision manifestement erronée, fantaisiste ou animée par l’intention de tromper – c’est une question de gradation –, nous le dirions sans hésiter. Mais quand nous sommes face à des ordres de grandeur qui nous paraissent excessifs sans pour autant être mus par l’intention de tromper, nous n’avons pas à nous prononcer sur la sincérité. Nous nous sommes posé la question en plusieurs occurrences de qualifier un budget d’insincère ; nous avons toujours tranché contre.

Plus généralement, chaque fois que cette question m’a été posée devant cette commission, j’ai répondu la même chose, et je répondrai toujours la même chose : je n’aime pas cette notion et je n’aime pas que le HCFP ait à l’utiliser. Je n’en estime pas moins que l’arsenal dont il dispose est trop faible. C’est pourquoi je vous propose, entre l’arme nucléaire de l’inconstitutionnalité et de l’insincérité d’une part et, de l’autre, la sémantique platonique, de créer un dispositif plus effectif sous la forme d’un mécanisme de validation, sinon d’élaboration, des prévisions macroéconomiques par le HCFP, à votre bénéfice.

M. Éric Ciotti, rapporteur. À défaut d’être insincère, le projet de loi de finances pour 2024 vous semble-t-il irréaliste ? Le gouvernement aurait-il dû le modifier dès la fin de l’année 2023, sur la base des notes dont il a été destinataire évoquées devant notre commission ? Le pouvait-il seulement ? Je laisse de côté l’éventualité de faire adopter un projet de loi de finances rectificative dans un contexte politique qui a été largement évoqué.

M. Pierre Moscovici. Un projet de loi de finances fondé sur une prévision de déficit à 4,4 % est fondamentalement irréaliste dès lors que le déficit fini par s’établir à 6,1 %, à moins que cet adjectif n’ait aucun sens.

Le projet de loi de finances pour 2024 était exagérément optimiste. Il était sans doute difficile de le corriger à la fin de l’année 2023, mais il n’aurait pas été très orthodoxe de le rectifier dès le début de l’année 2024. Il fallait modifier plusieurs paramètres du projet de loi de finances initiale, mais le conseil est facile et l’art difficile.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Il me semble important de remercier le HCFP dans son ensemble car depuis qu’il siège, les prévisions budgétaires du gouvernement sont nettement moins éloignées de la réalité qu’auparavant. L’intervalle d’optimisme laissé à chaque gouvernement est progressivement revenu dans des limites plus raisonnables.

Vous avez indiqué que les dépenses de l’État ont été tenues en 2023 et en 2024, même s’il aurait été possible d’aller plus loin par le biais des revues de dépenses que vous appelez de vos vœux. Confirmez-vous la répartition suivante du dérapage du déficit de 4,4 % à 6,1 % : 0,3 point en raison des dépenses des collectivités locales, 0,1 point en raison du dérapage des administrations de sécurité sociale et le reste en raison d’une prévision de recettes trop optimiste ?

M. Pierre Moscovici. Incontestablement, avant même une modification que je crois non seulement souhaitable mais nécessaire, le rôle du HCFP a été positif. En onze ans, les écarts entre prévisions et réalisation se sont substantiellement réduits. En général, le gouvernement n’ose pas présenter des prévisions de croissance dont il sait – même si le cas de 2024 reste quand même pour moi un peu saumâtre, je l’avoue – qu’elles ne se réaliseront probablement, voire certainement pas. C’est un progrès. Le tiers de confiance a d’ores et déjà démontré qu’il était utile, même sans prérogatives ; avec des prérogatives accrues, il pourra se montrer encore plus utile.

Pour le reste, comme je l’ai indiqué dans mon exposé liminaire, le dérapage du déficit en 2024 peut se décomposer ainsi : côté recettes, 0,7 point au titre de l’effet base à la fin 2023, 0,7 point du fait de l’élasticité des prélèvements obligatoires et 0,2 point en raison de la baisse de la croissance ; côté dépenses, 0,3 point au titre de la hausse des dépenses des collectivités locales et 0,1 point en lien avec l’augmentation des dépenses de sécurité sociale. La dérive des dépenses hors État est donc incontestable.

Toutefois, ces écarts n’étaient pas totalement imprévisibles. Le problème vient de ce que l’on a donné aux collectivités locales des impératifs très ambitieux, voire irréalistes, en l’absence de tout mécanisme de contrainte ou de régulation. Or il faut soit leur fixer des normes qu’elles peuvent tenir, soit construire avec elles un dialogue permettant de réduire effectivement la dépense locale. Dans le cas contraire, les chiffres qui vous seront transmis seront toujours créatifs, voire déclamatoires, et ne seront que difficilement suivis d’effets.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. En matière de prévisions de recettes, il semble ressortir des différentes auditions que les modèles de Bercy ont été singulièrement affectés par les différentes crises systémiques que nous avons traversées ces dernières années. Vous avez évoqué les recettes dont, du fait de leur surestimation en 2023 et en 2024, on ne pouvait certainement pas inférer une prévision pour les exercices suivants. Je songe aussi à la rapidité inattendue de la désinflation ou aux modifications du comportement des acteurs économiques.

Partagez-vous cette analyse ? À long terme, la prévision de recettes tendra-t-elle à revenir à la normale, au-delà de ce contexte de crise systémique ?

M. Pierre Moscovici. On peut l’espérer. C’est d’ailleurs ce qui ressort de notre avis sur le PLF pour 2025.

Les prévisions de recettes ne sont pas le domaine dans lequel nous sommes les mieux informés ni les plus convaincants : d’autres pourront, mieux que moi, tenter de vous expliquer pourquoi elles ont été si éloignées de la réalité, en 2023 et plus encore en 2024. Il y a là une boîte noire qu’il faut ouvrir et, sans doute, des rectifications à opérer. Je maintiens par exemple qu’il importe que l’administration fiscale améliore ses capteurs pour mieux cerner les évolutions de l’IS en cours d’année et, ainsi, éviter les ressauts en fin d’exercice.