rapport d'enquête afin d’étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 — Comptes rendus des auditions

Je n’ai rien à redire sur le fait que vous donniez votre avis ou que vous jugiez non pertinentes certaines questions, en revanche, cela me pose un problème qu’un collègue prenne la parole pour indiquer la réponse qui devrait être faite par la personne auditionnée, spécialement quand celle-ci joue un rôle particulier auprès de tel ou tel ministère. C’est à la personne auditionnée de répondre et non pas à un membre de cette commission, qui, en outre, soutient le gouvernement que sert le fonctionnaire que nous recevons. Cela sort du champ de notre commission d’enquête. Je l’ai dit une première fois, je le redis une deuxième fois et je le redirai une troisième fois, si nécessaire.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Monsieur le président, je vais vous relire l’intitulé de cette commission d’enquête : « étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 ». Nous ne sommes pas là pour étudier les raisons pour lesquelles le déficit public a augmenté ces trente dernières années.

M. le président Éric Coquerel. Bien sûr que si, ça en fait partie.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Pardon mais nous avons le droit de nous exprimer sur ce qui relève du champ de cette commission d’enquête. On peut avoir un débat sur les modalités de financement de cette dépense, qui était prévue et dont on connaît le coût, mais on ne peut pas considérer qu’elle est à l’origine des écarts auxquels nous nous intéressons.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur Lefèvre, vous n’avez pas à être l'arbitre des questions susceptibles d’être posées. Que les causes de cette imprévisibilité soient liées à une certaine politique économique peut relever du champ de cette commission d’enquête. Pour être encore plus clair, ce que je conteste, ce n’est pas le fait qu’un membre de la commission intervienne pour rectifier telle question ou tel positionnement mais qu’il prenne la parole pour induire la réponse que devrait apporter la personne auditionnée. Je ne suis pas d'accord du tout.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Je n’induis rien et vous-même prenez la parole, monsieur le président, ce qui est bien légitime.

M. Éric Woerth (EPR). C’est votre opinion sur la commission d’enquête, monsieur le président. Je pense que notre collègue Lefèvre a tout à fait raison de rappeler certaines choses. En tant que rapporteur, il peut poser les questions qu’il souhaite. Votre commentaire laisse penser que nous pourrions orienter les réponses des personnes auditionnées. Ce serait mépriser quelque peu la responsabilité qui est la leur.

Le déficit public de la France est simplement dû à l’incurie de la classe politique dans son ensemble.

M. le président Éric Coquerel. C’est votre analyse.

M. Éric Woerth (EPR). L'idée que la dépense publique est toujours une solution aux problèmes de la vie politique est répandue. Nous sommes quelques-uns à penser le contraire et il faut avoir le courage d’en tirer les conséquences. Nous avons bien vu que lors de la discussion du PLF, il n’y a pas eu beaucoup de courageux, c’est le moins que l’on puisse dire.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur Woerth, vous êtes en train de donner votre version, et c’est votre droit. Ce que je conteste, je le répète, c'est qu’un collègue ouvre son micro pour répondre à la place de la personne auditionnée, a fortiori quand il s’agit d’un fonctionnaire qui travaille pour le gouvernement. Inévitablement, cela influe sur la réponse qui pourra être faite. Je ne suis pas d'accord.

M. Jérôme Legavre (LFI-NFP). La part représentée par l’impôt dans le financement de la sécurité sociale a augmenté parallèlement à la diminution, sciemment organisée, des cotisations patronales. Je voudrais vous interroger au sujet des conséquences de ces orientations sur l’exactitude des prévisions ainsi que sur les dispositions prises.

Les dispositifs d’allégements généraux de cotisations et d’exemptions d’assiette privent la sécurité sociale de cotisations à hauteur de 86 milliards d’euros. Cette perte est partiellement compensée par des recettes issues d’impôts que ces allégements et exemptions affectent aussi à la baisse ce qui contraint à des emprunts de plus en plus massifs. Dans ce contexte, dans quelle mesure la baisse de rendement de l’impôt sur les sociétés (IS) peut-elle être considérée comme une surprise ?

Selon la mission de l’inspection générale des finances de 2024, les recettes de TVA, soit 205 milliards d’euros pour 2023, enregistrent une moins-value de 7,3 milliards par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2023. Cet écart inexpliqué fait peser un aléa sur les prévisions de recettes 2024 et, toujours selon l’inspection des finances, nécessite une analyse qui devra en particulier porter sur le niveau des demandes de remboursements des crédits de TVA.

Eu égard au rôle désormais joué par la TVA dans le financement de la sécurité sociale, j’ai deux questions : l’écart constaté entre prévisions et recettes est-il désormais expliqué ? Au regard de cet écart, quelle est la validité des prévisions de recettes de la sécurité sociale ?

M. Pierre Pribile. Compte tenu des allégements de cotisations, des éventuelles exemptions d'assiettes et des substitutions possibles entre salaires et primes – partiellement exonérées de cotisations –, une évolution de la masse salariale peut avoir des conséquences variées sur le budget de la sécurité sociale ce qui rend la prévisibilité des recettes très délicate. Pour autant, les mesures d’allégement ou d’exemption poursuivent des objectifs importants de politique publique, par exemple en matière d’emploi, qui priment sur la capacité de l’administration à assurer la prévisibilité des recettes et des comptes.

Je ne peux répondre à votre question sur l’IS car cet impôt est hors du champ de compétence de la direction de la sécurité sociale (DSS).

Sur la TVA, vous avez raison de souligner qu’eu égard à la part qu’elle représente dans les recettes de la sécurité sociale puisqu’elle compense notamment les allégements généraux de cotisations, – le moindre écart de recettes, et, a fortiori, s’il est important, comme celui enregistré en 2023, a un impact très fort sur l’équilibre des comptes de la sécurité sociale. À titre d’exemple, le projet de loi de finances rectificative (PLFG) comporte une rectification sur la prévision de recettes de TVA de 1,4 milliard d’euros. Pour une raison de calendrier, nous n’avons cependant pas pu prendre en compte son incidence dans le PLFSS. Or elle impactera défavorablement les comptes sociaux 2024 à hauteur de quelque 300 millions d'euros.

La DSS n’a pas de capacité de contre-expertise sur les prévisions de recettes de TVA, qui relèvent des autres directions du ministère des finances. La DSS intègre néanmoins l’évolution des prévisions au fur et à mesure qu’elles lui parviennent, sauf lorsqu’elles lui parviennent trop tard, ce qui fut le cas dans l’exemple que je viens de donner.

M. Jérôme Guedj (SOC). Après le président Éric Coquerel, je voudrais revenir sur le non-financement du Ségur de la santé et l’origine d’une partie du déficit de la sécurité sociale, sujet déjà abordé avec Franck Von Lennep lors de son audition la semaine dernière. Il ressort d’ailleurs d’une note de bas de page de l’annexe 5 du PLFSS, c’est-à-dire d’un document que vos services ont élaboré, que le montant du déficit de la branche maladie correspond quasiment au non-financement du Ségur de la santé. Le déficit de 15 ou 16 milliards traduit ainsi le choix qui a été opéré de ne pas financer le Ségur de la santé dont le coût, après une montée en puissance progressive, est aujourd’hui d'environ 13,6 milliards. Certes, vous n’êtes pas à l’origine de la décision du Ségur, qu’au demeurant nous approuvons car la revalorisation du salaire des soignants constitue une dépense justifiée, mais comment décider une dépense aussi massive– estimée à l’époque à 8,6 milliards d’euros – sans prévoir de recettes ? Dans le circuit de préparation des PLFSS y a-t-il eu un questionnement politique et administratif sur le moyen de financer cette mesure, en revenant sur des exonérations ou en votant des recettes nouvelles ? Comment décider une dépense si importante sans la financer ?

M. Pierre Pribile. J’ai déjà répondu à M. le président Coquerel. Cette dépense est désormais incluse dans les comptes. Toutes les mesures que le gouvernement proposera à votre assemblée de prendre auront vocation à combler le déficit. Au stade où nous en sommes, à l’aube de l’année 2025, nous mentionnons ce point lors de nos échanges avec les ministres – il figure d’ailleurs en annexe du PLFSS – mais, sans perdre la mémoire du passé, nous ne raisonnons plus pour savoir comment financer aujourd’hui une dépense décidée il y a cinq ans. Nous formulons des propositions en dépenses ou en recettes pour répondre à la situation telle qu’elle est à présent et parvenir à l’équilibre des comptes sociaux. Ainsi, dans nos notes de précadrage ou de cadrage du PLFSS, le sujet du Ségur de la santé constitue un sous-jacent, il ne donne pas lieu à un exposé explicite de financement a posteriori d’une dépense non financée.

Au demeurant, le Ségur n’est pas un cas isolé : il existe de nombreux exemples de dépenses décidées sans qu’en face soit prévue une recette, par économie ou gage. Nous devons donc résoudre une équation qui intègre une série de décisions de ce type et nous ne revenons pas, dépense par dépense, à la racine de chacune.

Mme Véronique Louwagie (DR). Ma question ne portera pas sur l’écart de prévision proprement dit. Vos propos et nos débats mettent en lumière un problème de financement de dépenses évolutives par des recettes assises sur les revenus du travail. Selon vous, notre système de financement de la protection sociale est-il toujours d’actualité ? Alors que les dépenses de soins continuent à augmenter tandis que les recettes n'évoluent pas de la même manière, ne conviendrait-il pas de revoir le financement de la protection maladie ? Celle-ci bénéficie à tous les Français, qu’ils travaillent ou non, tout en étant exclusivement financée par les revenus du travail ; s’il est juste que 65 millions de Français soient couverts, ne faut-il pas réfléchir à un autre système ? Avez-vous conduit des travaux pour proposer un autre dispositif de financement ?

M. Pierre Pribile. C’est un vaste sujet ! La question du financement de notre protection sociale est posée de manière permanente et le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFIPS) formule régulièrement des propositions.

Nous ne sommes plus tout à fait dans la situation que vous décrivez où seuls les revenus du travail financeraient l’assurance maladie. Ainsi, la contribution sociale généralisée (CSG), qui constitue une recette importante pour la sécurité sociale, est assise sur les revenus du travail mais aussi sur les revenus du capital et sur les revenus de remplacement. Historiquement, nous avons considérablement élargi le financement de la protection sociale : il ne repose plus uniquement sur les revenus du travail même si, in fine, seul le travail génère de la richesse et des recettes. Autre exemple, la TVA, qui compense les allégements de cotisations décidés pour des raisons économiques, est devenue un mode de financement majeur de notre sécurité sociale. Or elle n’est pas exclusivement assise sur le travail, loin s’en faut.

Cette évolution, normale, puisque, comme vous l'avez dit, l’assurance maladie est désormais universelle et n’est pas réservée aux seuls travailleurs de sorte que chacun doit y contribuer, est déjà bien engagée, et il n’y aura pas de retour en arrière. L’élargissement des modes de financement est nécessaire pour réduire l’écart entre les recettes et la dynamique propre des dépenses.

Pour autant, si l’on prend du recul, au-delà des prérogatives qui sont les nôtres, l’évolution des richesses constitue finalement le déterminant majeur des facultés de financement. Nous ne pourrons faire face à l’évolution des dépenses si nous ne produisons pas davantage de richesses.

La question du dynamisme des dépenses est également posée. Les dépenses d’assurance maladie, qui permettent un système de solidarité formidable au bénéfice de nos concitoyens, représentent 250 milliards d’euros, ce qui est considérable. Une partie de cette dynamique peut être freinée par un travail sur l’efficience de ces dépenses. Il est évident que sur un montant global de 250 milliards toutes ne sont pas toutes efficaces : il y a un travail quotidien à mener sur ce point. Ma conviction est que si cet effort indispensable sur l’efficience des dépenses permettra de rapprocher dépenses et recettes, il ne comblera pas le déficit actuel de 15 milliards d’euros.

Mme Véronique Louwagie (DR). Avez-vous mené des travaux en vue d’abandonner complètement les recettes assises sur les revenus du travail pour financer les dépenses maladie ?

M. Pierre Pribile. Non, pas depuis ma nomination en avril dernier.

Le sens de l’histoire n’est pas tant d’abandonner les recettes assises sur les revenus du travail que d’essayer d’élargir les sources de financement de façon à ce que le travail ne représente pas le seul contributeur pour la sécurité sociale. Nous cherchons moins à supprimer un mode de financement qu’à en organiser un dont le dynamisme soit le plus proche possible de celui des dépenses et qui soit le plus juste possible car tous nos concitoyens bénéficient de l’assurance maladie et tous doivent donc contribuer à mesure de leurs moyens.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Les dépenses non compensées par des recettes constituent des choix politiques auxquels, n’en déplaise à M. Woerth, toute cette assemblée n’a pas participé.

Ma question porte sur les faillites. En 2023, avez-vous anticipé le nombre de faillites d'entreprises et les baisses de cotisations afférentes ? En fonction de votre réponse, compte tenu de l’accélération actuelle d’ouverture de procédures collectives, quelle est l'anticipation des baisses de cotisations pour 2025 ?

M. Pierre Pribile. Les faillites ne constituent pas une source explicative majeure des écarts entre recettes et dépenses de sécurité sociale. Nous suivons davantage l’évolution du reste à recouvrer des Urssaf ; or, cet indicateur n’est pas actuellement préoccupant. Nous ne sommes pas indifférents à ce qui se passe dans l’économie mais, actuellement, cela n’a pas un impact majeur sur la dynamique des recettes.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Si, malgré son ampleur, le nombre de faillites n'est pas préoccupant au regard des recettes de la sécurité sociale, qu’en est-il de son impact sur les dépenses sociales ?

M. Pierre Pribile. Si je comprends bien, vous posez la question de l’évolution potentielle de l’emploi. Le texte qui vous avait été soumis est bâti sur une hypothèse d’augmentation de la masse salariale en repli par rapport à celle de 2024, qui reste plausible à l’heure actuelle.

De mémoire, l’hypothèse de hausse de la masse salariale pour 2024 était de 3,2 % ; elle sera réalisée. La prévision est de 2,8 % en 2025, soit un léger repli, intégrant une forme de ralentissement de l’économie prévue par la direction du Trésor.

Mme Christine Arrighi (EcoS). À hauteur de combien de points de PIB, cette forme de ralentissement de l’économie est-elle intégrée dans vos prévisions ?

M. Pierre Pribile. Nous ne l’intégrons pas en point de PIB ; nous traduisons ces prévisions en recettes pour la sécurité sociale. Chaque indicateur économique ne donne pas lieu à une traduction particulière dans le budget de la sécurité sociale, c’est la résultante de nombreux indicateurs qui produit un objectif de recettes. Ainsi, je ne peux pas vous dire exactement le lien entre un indicateur donné et la recette figurant dans le document qui vous a été fourni. Je n’ai donc pas de réponse univoque à votre question.

Ce ralentissement est intégré. La question est de savoir s’il se produira ou non. Si ce n’est pas le cas, nous constaterons un écart à la prévision tel que celui à l’origine de votre commission d’enquête pour les années passées.

Au surplus, nous évoquons des prévisions sur une année qui n’a pas encore commencé ! À l’aube de 2025, notre travail est de traduire une hypothèse macroéconomique mais non de comparer une hypothèse à un début de réalisation, ce qui sera fait à la fin du premier trimestre 2025.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Les futurs défauts de prévision donneront lieu à une autre commission d’enquête !

Ma deuxième question porte sur la fraude. Selon le rapport du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) et France Stratégie de septembre 2024, la fraude se situe du côté des entreprises et non des assurés. Dans le contexte de faillites massives que je viens d’évoquer, comment intégrez-vous le niveau de la fraude et comment vous semble-t-elle en mesure de prospérer ? Disposez-vous d’indicateurs spécifiques intégrés à vos modèles macroéconomiques ?

M. Pierre Pribile. Vous faites sans doute allusion au rapport du HCFIPS qui évalue la fraude sociale à 13 milliards d’euros dont la moitié provient d’une fraude à la contribution des entreprises ou des travailleurs indépendants.

La lutte contre la fraude constitue un enjeu majeur car, outre son impact financier, la fraude altère le consentement à notre système, son équité et l’égalité devant les charges publiques. Pour la combattre, nous fixons des objectifs aux caisses de sécurité sociale et nous leur accordons des moyens. Ainsi des postes supplémentaires d’inspecteurs et de contrôleurs ont-ils été alloués aux Urssaf. Cela produit des effets. Les indicateurs de fraudes identifiées et de recouvrements enregistrent une évolution positive, même s’il existe toujours un écart entre les deux du fait, par exemple, de la capacité d’une entreprise éphémère à disparaître opportunément avant de verser les redressements.

Le rapport du HCFIPS rappelle d’ailleurs que ce type de fraude ne peut donner lieu à un recouvrement intégral puisque de nombreux fraudeurs ont la capacité d'organiser leur insolvabilité ou de s’évanouir avant que les fraudes ne soient identifiées. Pour autant, nous ne relâchons pas nos efforts car il en va d’une question d’équité, au-delà même du rendement.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Une étude de l’Insee a démontré que le jour de carence n’avait pas fonctionné dans l’éducation nationale : une explosion des arrêts de longue durée est venue écraser les effets prétendument favorables de ce jour de carence.

Cependant, l’instauration de trois jours de carence dans la fonction publique a été annoncée par le gouvernement démissionnaire. Avez-vous évalué l'efficacité escomptée de cette réforme ? À quelle hauteur pour 2024 et 2025 ?

M. Pierre Pribile. Nous n'avons pas mené de travail de ce type car cette mesure concerne le budget de l’État. Aucune disposition n’est prévue en la matière pour le secteur privé dans lequel les jours de carence existent déjà avec des modalités différentes.

Nous ne sommes pas à l’origine de cette proposition et nous ne sommes pas en situation de chiffrer son impact car elle ne relève pas de la sphère de la sécurité sociale. La sécurité sociale ne rembourse pas les arrêts de travail des fonctionnaires ; ils sont compensés par l’État qui assure lui-même le remplacement du salaire.

Mme Perrine Goulet (Dem). En 2023, il avait été prévu que le rendement de la TVA serait peu dynamique en raison de l’affaiblissement de la consommation intérieure. Or le PLFSS 2024 est bâti sur une hausse de recettes de 3,2 milliards, que le HCFP trouvait optimiste. Pourquoi n’avoir pas suivi les mises en garde du HCFP ?

Dès mai 2024, la commission des comptes de la sécurité sociale a constaté une insuffisance de recettes de 5,4 milliards d’euros ; en juillet, le comité d’alerte a prévenu que la progression spontanée des dépenses de soins dépasserait la prévision à hauteur de 1 milliard d’euros. Dans de nombreux territoires, nos concitoyens peinent pourtant à se soigner ce qui amène à s’interroger sur la dynamique de ces soins de ville. Comment vos services ont-ils réagi face aux alertes ? Pourquoi les honoraires des médecins spécialistes, des masseurs-kinésithérapeutes et les indemnités journalières (IJ) ont-ils été mal calibrés pour 2024 ?

M. Pierre Pribile. En matière de TVA, nous sommes consommateurs de données. Nous ne savons pas prévoir l’évolution de ses recettes ; nous intégrons au fur et à mesure de leur communication les données fournies par nos collègues de Bercy sans être en mesure de les contre-expertiser.

Nous sommes en revanche contributeurs s’agissant des prévisions de dépenses d’assurance maladies. Il est exact que, par rapport aux difficultés d’accès aux soins dans certains territoires, la dynamique des dépenses peut surprendre. Cela démontre que le système de santé répond à la demande de soins. Contrairement au budget de l’État, le budget de la sécurité sociale n’est pas limitatif. Le PLFSS crée des règles de prise en charge puis les patients génèrent des dépenses en consultant et en se rendant à l’hôpital. L’évolution des dépenses suit donc les besoins de soins de nos concitoyens, ce qui est une bonne chose. Nous n’arrêtons pas de soigner au prétexte que l’Ondam est dépassé et cela est heureux ! Lorsque nous entrevoyons un dépassement de l’Ondam, nous disposons de leviers tels que des mesures réglementaires infra-annuelles. Il demeure qu’elles ont un impact résiduel. Nous essayons plutôt d’intégrer au mieux les dépenses de l’année écoulée pour bâtir le PLFSS de l’année suivante.

Dès lors que l’aléa est inévitable en matière de dépenses de soins, nous prévoyons aussi des mises en réserve sur l’Ondam. En 2024, elles se sont élevées à 700 millions d’euros. Cette année la dynamique étant supérieure aux mises en réserves, elles ne suffiront pas à combler l’écart entre les dépenses constatées et celles qui avaient été prévues. Chaque année, nous apprenons et nous intégrons les leçons des exercices passés.

En ce qui concerne les indemnités journalières, je n’ai pas de réponse à votre question. Nous sommes surpris du dynamisme de ces dépenses. Une partie de l’augmentation de leur montant s'explique par un « effet prix » : les IJ étant exprimées en taux de remplacement du salaire, la hausse des salaires liée à l’inflation se reflète dans les IJ. Il existe également un effet démographique : lorsque les seniors restent plus longtemps dans l’emploi, la probabilité d’arrêts de travail augmente. Toutefois, cet effet est partiellement compensé par la hausse du nombre de jeunes apprentis.

Nous constatons donc, sans pouvoir l’expliquer, une hausse généralisée des arrêts de travail quel que soit l’âge. La question qui se pose pour nous est de déterminer si ce comportement est durable et doit être intégré dans nos prévisions ou s’il est conjoncturel. Il est très difficile d’y répondre de manière univoque. Nous ne pouvons que nous tromper même si nous essayons de nous tromper le moins possible !

Mme Perrine Goulet (Dem). Afin de bien comprendre, je reviens sur la première partie de ma question relative à la TVA. Même si le HCFP estime qu’une prévision est incorrecte, si Bercy vous demande de l’intégrer, vous le faites ?

M. Pierre Pribile. Par principe, nous disposons tous des mêmes chiffres sinon les textes seraient incohérents. Il arrive que nous nous comprenions mal, mais cela reste tout de même assez rare car nous échangeons énormément.

L’hypothèse sous-jacente à nos textes est la même que celle sur laquelle le projet de loi de finances (PLF) est construit. Si Bercy ajuste sa prévision, nous ajustons la nôtre de la même manière. Lorsque le HCFP fait des remarques ou des observations, nous n’en tirons pas des conclusions différentes de celles d’autres administrations.

Mme Perrine Goulet (Dem). Nous devrions peut-être mieux regarder ce que nous dit le HCFP !

Pour revenir aux IJ, avez-vous lancé une campagne de sensibilisation des soignants au sujet des arrêts de travail ? Que mettez-vous en place pour lutter contre la fraude de certains soignants, mise en lumière par certains faits divers récents ?

M. Pierre Pribile. L’assurance maladie suit quotidiennement les dépenses relatives aux arrêts de travail et identifie, le cas échéant, les prescripteurs les plus prodigues. Cependant, chaque patientèle étant différente, il est difficile de repérer dans des chiffres la réalité d’une fraude ou d’une prescription excessive. La surveillance des arrêts de travail a néanmoins été renforcée au cours des derniers mois, compte tenu de l’évolution constatée des dépenses.

Comme pour les fraudes aux cotisations, l’assurance maladie a des objectifs en matière d’identification des fraudeurs et de perceptions d’indus. La moitié des fraudes évaluées par le HCFIPS sont le fait d’employeurs, alors que 10 % des 13 milliards d’euros de fraude sont commis par des professionnels de santé. Les actions de l’assurance maladie sont particulièrement importantes pour prévenir les fraudes, identifier les responsables et récupérer les sommes indues.

M. le président Éric Coquerel. Si je comprends bien, s’agissant de la TVA, il vous arrive donc de constater un écart entre les chiffres que vous observez et ceux communiqués par Bercy. Avez-vous le souvenir d’écarts suffisamment significatifs pour que vous décidiez de les signaler ? Cette question prend tout son sens puisque le manque de prévisibilité résulte notamment du rendement de la TVA.

M. Pierre Pribile. Nous n’avons aucune visibilité sur le rendement de la TVA : nous ne voyons que ce que voit l’Urssaf. Nous disposons de si peu d’éléments que nous ne contribuons même pas à la réflexion sur la prévision de l’atterrissage de la TVA. En d’autres termes, nous sommes de simples clients de cette prévision et de son actualisation.

M. le président Éric Coquerel. Je n’avais pas compris ça.

M. Christophe Plassard (HOR). Permettez-moi tout d’abord de vous remercier de votre présence et du travail essentiel que vous accomplissez au service de la sécurité sociale, qui est un pilier de notre modèle social. Alors que nous traversons une période marquée par des défis économiques et sociaux majeurs, la pérennité du système de protection sociale est au cœur des préoccupations des citoyens et des responsables politiques. Ces derniers s’inquiètent de la retraite et du vieillissement de la population, qui sont intrinsèquement liés.

Les retraites constituent d’ailleurs le poste essentiel des dépenses sociales, avant même les dépenses en matière de santé, d’éducation nationale ou de défense. Le vieillissement inexorable de la population fragilise le système de retraite par répartition.

Les mesures visant à conditionner les allocations familiales aux revenus des parents ont-elles contribué à la baisse du taux de natalité et, ce faisant, au vieillissement de la population ? Quelles mesures seraient souhaitables pour enrayer la baisse de la natalité ?

Par ailleurs, pensez-vous que la transition vers un système de retraite par capitalisation – même partiel comme dans la sphère publique – est inévitable ? Pensez-vous qu’il soit souhaitable, quand bien même nous serions parvenus, à terme, à rajeunir notre population ?

M. Pierre Pribile. Le vieillissement de la population est avant tout une bonne nouvelle. Il a cependant un fort impact sur les comptes sociaux, tant sur la branche vieillesse que sur la branche maladie ; les Français vivant plus longtemps, non seulement ils ont statistiquement besoin de plus de soins, mais ils en ont besoin plus longtemps. Il se traduit également par l’essor des maladies chroniques, qui représentent un coût considérable pour l’assurance maladie : grâce aux progrès de la médecine, un patient qui serait décédé prématurément d’une maladie aiguë est désormais un malade chronique.

La question à laquelle nous devons répondre est celle de son financement ; la réponse relève d’un choix éminemment politique, qui vous incombe chaque année lors de l’examen du PLFSS. L’existence même de la sécurité sociale permet à tous nos concitoyens de bénéficier du progrès médical, quels que soient leurs moyens et quel que soit le coût de leurs soins.

Par ailleurs, je ne dispose d’aucune donnée accréditant un lien de causalité entre l’évolution du mode de calcul des allocations familiales et celle de la natalité. Par-delà le versement de prestations financières, la branche famille a récemment concentré ses efforts sur les services rendus aux familles – garde d’enfant, accompagnement du congé parental et du congé de naissance – visant à rendre l’accueil d’un enfant aussi simple que possible.

Quant à la transition vers un système de retraites par capitalisation, il s’agit d’un choix entièrement politique. Elle n’a pour moi rien d’inéluctable du point de vue technique. Dans un système de retraites par répartition, les actifs financent les pensions de retraite de leurs parents ; la transition ne sera pas simple pour leurs enfants s’ils doivent financer celle de leurs parents ainsi que la leur dans le cadre d’un système de retraite par capitalisation.

M. Christophe Plassard (HOR). Dans le secteur public, une partie de la retraite repose sur un système de capitalisation. Ne faudrait-il pas l’introduire également dans le secteur privé, non pas pour se substituer au système actuel, mais pour le renforcer ?

M. Pierre Pribile. Ce choix est éminemment politique. Vous faites référence au régime complémentaire des fonctionnaires, dont les primes ne sont pas prises en compte dans les cotisations pour la retraite ; il a été instauré afin de compléter leurs pensions de base. Il existe déjà des systèmes de retraites complémentaires dans le secteur privé, fondés sur des cotisations plutôt que sur la capitalisation ; ils sont gérés par les partenaires sociaux et fonctionnent bien.

Faudrait-il cotiser davantage dans un système par répartition amélioré ou instaurer un système par capitalisation ? Les deux sont techniquement envisageables, mais le choix est parfaitement politique.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je m’exprime au nom du groupe Libertés, indépendants, outre-mer et territoires. Monsieur le directeur, vous êtes mis à disposition du ministre de l’économie en matière d’évaluation des éléments relatifs à votre mission. Je suis frappé par les pertes de recettes au regard des prévisions des deux dernières années ; elles s’élèvent à 4,8 milliards en 2023 et à 4,9 milliards en 2024. On nous explique que la croissance de la masse salariale a été surestimée, mais cet écart considérable est constant sur la période. Avez-vous influencé la direction du Trésor, qui synthétise les chiffres, ou vous êtes-vous mis d’accord sur cette estimation ?

La contribution sociale généralisée (CSG) et les prélèvements sociaux sur le capital présentent également des écarts, d’un montant de 1,8 milliard en 2023 et 2,7 milliards en 2024. Quant aux recettes de la TVA, dont un peu plus d’un quart contribue au financement de la sécurité sociale, elles accusent un recul de 12 milliards par rapport aux prévisions.

Les évaluations de recettes liées à la vente de tabac sont bien de votre ressort. Vous attendiez une hausse, à la suite d’une augmentation des prix, et nous constatons finalement une baisse des recettes. Je suis frappé, là encore, par le montant du manque à gagner, de 800 millions, par rapport à une recette de 12,9 milliards ; il fait suite à une perte plus modeste de 100 millions l’année précédente. Il me semble qu’il n’a pas été tenu compte du marché parallèle.

Enfin, les dépenses sont évaluatives et non limitatives. Or le déficit croissant des hôpitaux ne figure pas dans vos prévisions ; il est estimé, pour les seuls hôpitaux publics, à 2 milliards en 2025. Pourriez-vous nous éclairer à ce sujet, ainsi que sur le déficit des cliniques privées ?

M. Pierre Pribile. Nous ne prétendons aucunement influencer la direction du Trésor. Nous n’avons pas les compétences pour influer sur l’ensemble des hypothèses macroéconomiques pour l’année à venir ; la technologie nécessaire appartient à la direction du Trésor. Nous n’avons d’ailleurs pas un rôle d’influence, mais de collaboration entre directions, afin de conduire au mieux les politiques publiques. Il nous incombe d’ajuster les prévisions des recettes qui nous sont destinées à ce que nous constatons – à l’exception de la TVA, comme je l’ai expliqué. Notre apport est de plus en plus intéressant au fil de l’année, mais inexistant avant qu’elle commence : nous ne pouvons rien constater avant que les cotisations aient commencé à être versées. Nous n’avons donc pas d’influence sur l’hypothèse de départ, mais nous l’intégrons à nos prévisions. Par la suite, nous coopérons à rectifier l’hypothèse en fonction des encaissements constatés par l’Urssaf.

Vous avez raison, un écart de 800 millions a été constaté entre les recettes escomptées sur le tabac et ce que nous envisageons de collecter en fin d’année ; deux principaux éléments expliquent cette situation. Jusqu’à présent, lorsque l’on augmentait la fiscalité sur le tabac, le prix du tabac augmentait d’autant, mais pas davantage. Or en 2023 et en 2024, nous avons constaté l’augmentation du prix hors taxes du tabac ; peut-être les fabricants ont-ils anticipé sur le prix cible annoncé par les pouvoirs publics, préférant récupérer de la marge plutôt que de verser davantage de taxes ? C’est une hypothèse parmi d’autres. En tout cas, la hausse des prix a été bien supérieure à celle qu’aurait dû induire la seule augmentation de la fiscalité sur le tabac.

Le deuxième élément est sans doute lié au premier : la diminution des volumes de ventes a été supérieure à l’augmentation de la fiscalité, bien plus que lors des précédentes opérations de ce type, si bien que les recettes ont rapporté 800 millions de moins que prévu. Nous nous sommes posé la question du marché parallèle ; nous ne sommes pas naïfs au point de penser qu’elle est inexistante, en particulier quand les écarts de prix sont importants – c’est le cas avec certains pays limitrophes. En tout état de cause, une partie de cette moindre recette constitue une bonne nouvelle, puisqu’elle résulte d’une moindre consommation de tabac, dont on connaît les effets délétères sur la santé de nos concitoyens et donc, sur les dépenses de l’assurance maladie.

Des données, issues des études menées par Santé publique France (SPF) sur la consommation de tabac, permettent d’accréditer cette thèse puisqu’elles confirment une inflexion à la baisse en 2023. Une partie de ces 800 millions d’euros manquants correspond donc à une mauvaise nouvelle – une augmentation du trafic et des fraudes –, mais l’autre partie est une bonne nouvelle pour la santé publique et les comptes sociaux puisque la diminution de la consommation de tabac est aussi un effet recherché de la hausse de la fiscalité.

M. Gérault Verny (UDR). Vous avez expliqué qu’une transition vers un système de retraite par capitalisation soumettrait les enfants des actifs d’aujourd’hui à un double prélèvement, mais ce sont bien ces derniers qui devront supporter la dette de 3 300 milliards produite par le régime déficitaire des retraites !

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 prévoyait 631 milliards de produits, soit une augmentation de 5 % par rapport aux 600 milliards constatés en 2023. Comment avez-vous pu considérer une prévision aussi optimiste alors qu’aucune prévision macroéconomique n’allait dans ce sens ?

M. Pierre Pribile. L’augmentation des recettes figurant dans les PLFSS résulte toujours de deux éléments : les mesures nouvelles qui y sont présentées et l’évolution naturelle des recettes liées au dynamisme de l’économie. Même lorsque le climat économique n’est pas au beau fixe, la masse salariale augmente – une baisse des recettes ne pourrait résulter que d’un énorme choc économique. La dynamique de cette augmentation naturelle n’est généralement pas suffisante pour compenser la dynamique spontanée de l’évolution des dépenses, mais ce n’est pas parce que l’évolution des recettes est insuffisante qu’elle est négative.

M. Gérault Verny (UDR). Vous expliquez tout cela sur un ton docte, comme si les prévisions s’étaient avérées, mais ce n’est pas le cas ; surestimées, elles étaient erronées. J’aimerais que vous me répondiez plus précisément. La même question se pose pour les prévisions de recettes supplémentaires de l’impôt sur les sociétés : comment pouvez-vous prévoir une augmentation aussi importante des recettes de la sécurité sociale alors que la croissance attendue était de 1 % ?

M. Pierre Pribile. Il n’y a pas un lien univoque entre le taux de croissance et les recettes dégagées. Le principal déterminant des recettes de la sécurité sociale est l’évolution de la masse salariale, mais pour un taux de croissance donnée, la masse salariale peut évoluer de façon très différente. Une fois prise en considération la prévision du scénario macroéconomique de l’État, nous fournissons un travail non pas docte, mais acharné, pour lequel il n’existe ni solution unique ni contre-expertise.

Une fois connue l’évolution de la masse salariale, nous formulons différentes hypothèses : si elle est tirée par des revenus proches du smic, elle entraînera peu de recettes supplémentaires en raison des nombreuses exonérations de cotisations sur les bas salaires, alors que si elle est répartie de façon homogène sur l’échelle des salaires, elle sera plus profitable pour les caisses de la sécurité sociale. En tout état de cause, la prévision de recettes est le fruit d’un grand nombre d’hypothèses. L’écart est important entre les prévisions et le point d’arrivée : le déficit est de 18 milliards, contre 10 milliards prévus. Sur les 8 milliards d’écart, 6 sont dus à une surestimation des recettes. Cela étant, ces dernières augmentent par rapport à l’année précédente, certes insuffisamment, en raison de l’évolution positive de la masse salariale.

M. Gérault Verny (UDR). Selon la Cour des comptes, la fraude et les prestations indûment versées s’élèvent à 14 milliards d’euros dans la branche famille. Que mettez-vous en œuvre pour les réduire massivement, d’autant que ce montant correspond, à peu de chose près, à celui du déficit de la sécurité sociale ?

M. Pierre Pribile. Le dernier rapport particulièrement éclairant à ce sujet est celui du HCFIPS : il évalue le montant de la fraude à 13 milliards d’euros, sur un périmètre beaucoup plus large que la sécurité sociale au sens où nous l’entendons. Il s’agit d’une évaluation statistique : si nous connaissions exactement les montants, nous saurions où les récupérer.

Une partie de ce montant correspond à des prestations qui n’entrent pas dans le périmètre de la sécurité sociale et qu’on ne peut donc rapprocher des comptes sociaux : la prime d’activité, le RSA, les allocations de logement et les allocations de chômage, soit plus de 3 milliards. De manière générale, on ne peut rapprocher le montant de la fraude de celui du déficit de la sécurité sociale. Par ailleurs, ce dernier résulte davantage d’un écart de dynamiques que d’un écart de niveaux : on court après une dynamique de dépenses, que la dynamique de recettes ne suffit pas à compenser.

Nous avons amélioré nos outils d’évaluation de la fraude, dont le montant ne correspond pas à celui du déficit. Ce n’est cependant pas une raison pour ne pas agir et une grosse partie des efforts que nous menons vise à limiter la fraude. La branche famille a des objectifs à atteindre en la matière, concernant des prestations qui ne relèvent pas de la sécurité sociale, mais qui sont délivrées par des agents de la sécurité sociale.

Afin de fiabiliser le recours à certaines prestations – notamment le RSA et la prime d’activité –, nous avons lancé un chantier visant à préremplir les demandes d’allocation grâce aux données dont dispose déjà l’administration. En effet, tout ne relève pas de la fraude : les démarches sont d’une telle complexité que les allocataires ne savent pas toujours ce qu’ils doivent déclarer.

Je suppose que vous faites référence au rapport de certification de la branche famille par la Cour des comptes : il pointe une forme d’incertitude quant au bien-fondé des dépenses, liées pour partie à de la fraude, contre laquelle nous luttons, et pour partie à la complexité du système. Le chantier de préremplissage permettra de lutter contre les deux ; il est en cours d’expérimentation dans cinq caisses d’allocations familiales (CAF), avant une généralisation au cours du premier semestre 2025. Bien évidemment, les allocataires pourront corriger et compléter les formulaires préremplis, comme il est possible de le faire pour les déclarations d’impôt. Nous pourrons ainsi identifier les écarts entre les données dont nous disposons et ce que déclarent les allocataires, pour améliorer nos processus de collecte des données ou pour désamorcer d’éventuelles tentatives de fraude. Cela fait partie de nos efforts pour garantir le bien-fondé des dépenses réalisées par les CAF, qui ont un impact sur les comptes de l’État ou des collectivités locales.

M. le président Éric Coquerel. Je voudrais revenir sur la décorrélation entre la situation macroéconomique et les prévisions, évoquée par Mathieu Lefèvre. Vous avez expliqué qu’il n’y avait pas de décorrélation totale ; vous dites maintenant que l’effet de la croissance sur les prévisions n’est pas mécanique. Certes, il n’y a pas de lien direct : ainsi, si la masse salariale se maintenait alors que la croissance baissait, c’est la compétitivité globale qui diminuerait. Toutefois, une analyse du Fonds monétaire international (FMI) de 2016 estimait que si le lien n’est pas mécanique, il n’est pas non plus totalement inexistant. Dans la situation actuelle, il existe un lien entre l’augmentation des déficits et une croissance moins forte qu’estimée. C’est pourquoi je trouve votre réponse imparfaite : vous constatez qu’il n’y a pas de lien direct, mais comment envisagez-vous d’améliorer la situation ?

M. Pierre Pribile. Il y a une corrélation, mais on ignore laquelle ; elle peut fluctuer. Le taux de croissance n’induit pas, de manière univoque, un résultat attendu. Quand bien même il serait constant, la composition de la croissance et celle de la masse salariale peuvent différer d’une année à l’autre.

M. le président Éric Coquerel. Comment peut-on améliorer cela ?

M. Pierre Pribile. La prévision du coût des allégements généraux, qui s’élèvent à 80 milliards, est un sujet particulièrement complexe. Quelques pourcentages d’erreur peuvent provoquer des écarts importants – à la hausse ou à la baisse.

Nous menons le travail d’amélioration que vous appelez de vos vœux en nous basant sur notre expérience. Le choc d’inflation que nous venons de vivre, ainsi que la très forte dynamique salariale qui en a découlé, nous ont servi de simulation grandeur nature : le résultat que nous constatons aujourd’hui est le fruit de ce double choc sur le système. Dans notre modèle de prévision, nous avons pu ajuster les paramètres. Je ne peux cependant vous promettre qu’à l’avenir nos prévisions seront exactes au million d’euros près. Un exercice de prévision reste un exercice de prévision.

M. Fabien Di Filippo (DR). Le nombre d’arrêts maladie a augmenté de 30 % en onze ans, entraînant une dérive constante des indemnités journalières qui se chiffre aujourd’hui en milliards d’euros. Les conditions de travail dans les entreprises ne se sont pourtant pas dégradées dans des proportions justifiant cette hausse, et les arrêts maladies, qui cachent régulièrement bien d’autre chose qu’un problème de santé, sont souvent fort discutables.

Comment le nombre d’arrêts maladie et le coût des indemnités journalières ont-ils évolué en 2023 et 2024, non seulement par rapport à l’année précédente, mais aussi à vos prévisions ? Concrètement, comment y avez-vous pallié ?

M. Pierre Pribile. Effectivement, en 2023 et en 2024, les indemnités journalières ont largement contribué à la hausse des dépenses de l’assurance maladie. Il y a eu une rupture de tendance marquée après la crise du covid-19, que nous peinons encore à expliquer complètement.

L’indemnité journalière correspondant à une fraction du salaire de base, et les plafonds dépendant eux-mêmes du Smic, le choc d’inflation et la dynamique salariale erratique qui s’est ensuivie ont évidemment eu un effet sur l’évolution de la dépense.

Au-delà de cet effet « prix », imprévisible, et qui représente une part non négligeable de la hausse, il existe aussi un effet « volume ». Nous avons tout d’abord pensé qu’il était lié à l’âge : le taux d’emploi des seniors s’améliore, mais la probabilité d’être malade, et donc d’avoir besoin d’un arrêt de travail, augmente avec l’âge. Une fois ce paramètre isolé, la dynamique reste cependant identique ; l’effet de l’âge serait même plutôt négatif en 2024, puisque de plus en plus de jeunes arrivent sur le marché du travail – je pense notamment aux apprentis. Le taux de recours aux arrêts maladie augmente dans toutes les catégories d’âge.

Deuxième hypothèse : pendant la crise du covid-19, l’arrêt de travail relevait presque de l’autoprescription pour limiter les risques liés à l’évolution de l’épidémie, ce qui a pu créer une rupture dans le rapport de nos concitoyens au concept même d’arrêt de travail. Nous constatons néanmoins une hausse non seulement des arrêts de quelques jours, mais aussi des arrêts de longue – voire très longue – durée, qu’un changement de comportement ne saurait expliquer à lui seul : il faudrait donc creuser la piste épidémiologique. Pour l’heure, je ne peux pas vous apporter de réponse en la matière. Quoi qu’il en soit, nous travaillons sur les données dont dispose l’assurance maladie, afin de trouver des réponses plus structurelles pour limiter cette dépense.

M. Fabien Di Filippo (DR). Avez-vous un chiffrage des écarts dont les responsables politiques ont été informés ? Ces alertes formelles ont-elles été entendues ?

M. Pierre Pribile. Comme je l’ai dit, en 2024, s’agissant du dérapage de 1,2 milliard, 400 millions d’euros sont dus aux seules indemnités journalières. Face à cette situation, l’assurance maladie a renforcé ses actions de maîtrise médicalisée des dépenses en direction des patients, des prescripteurs et des entreprises et, parallèlement, l’abaissement à 1,4 Smic du plafond de la base de calcul de l’indemnité journalière, prévue dans le PLFSS pour 2025, aurait dû permettre de diminuer la dépense de l’assurance maladie de 600 millions d’euros – c’était un des paramètres de construction de l’Ondam pour 2025.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Puisque la clause de sauvegarde est une source de recettes, pourquoi ne pas avoir proposé son recalibrage dès que vous avez constaté le dérapage ?

Par ailleurs, quelles ont été les conséquences de l’abrogation du tarif forfaitaire de responsabilité (TFR) sur tous les produits contenant de l’amoxicilline, décidée le 31 juillet 2023 ?

Enfin, quelle part des indemnités journalières est versée au titre des arrêts de travail prescrits sur des plateformes en ligne, par rapport à la médecine de ville ou hospitalière ? Depuis le covid, il suffit d'aller cinq minutes sur les réseaux pour pouvoir se faire prescrire un arrêt de travail de trois à cinq jours – c’est presque de l’autoprescription !

M. Pierre Pribile. Techniquement, il aurait été possible d’abaisser le seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde afin que son rendement permette d’absorber intégralement le dépassement des dépenses, ou presque. D’un point de vue politique, cette solution n’a pas été jugée opportune, car c’est un bouleversement important des règles du jeu, en particulier quand il intervient en fin d’année.

En revanche, le PLFSS pour 2025 prévoyait bien, en complément d’un plan d’efforts d’économie sur les produits de santé à hauteur de 600 millions d’euros, la possibilité d’abaisser le seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde en fin d’exercice pour absorber la part d’écart qui n’aurait pas pu l’être grâce au plan d’économies.

Par ailleurs, je n’ai pas la réponse à votre question, très précise, sur l’amoxicilline.

Enfin, il me semble qu’il existe une disposition limitant à trois jours la durée des arrêts de travail prescrits en ligne. Or, comme vous le savez, la sécurité sociale ne verse des indemnités journalières qu’à compter du quatrième jour d’arrêt : au-delà de l’absentéisme dans les entreprises et des difficultés que cela peut créer pour l’économie, ces arrêts n’ont donc, par nature, pas de conséquences financières sur les comptes de l’assurance maladie.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Pour avoir testé, je vous garantis qu’il est possible d’obtenir un arrêt de plus de trois jours.

M. Pierre Pribile. En tout cas, normalement, pas de versement d’indemnités journalières.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Notre commission cherche à expliquer les écarts et à évaluer votre capacité de réaction. Au-delà des mesures que vous pouvez prendre pour l’exercice suivant, quelle est votre capacité réelle à freiner la dépense de l’exercice en cours – en valeur ou en pourcentage – lorsque vous constatez un écart entre les recettes et vos prévisions ou un dépassement de l’Ondam, comme ça a été le cas au printemps dernier ? La sécurité sociale est un gros paquebot, on imagine aisément l’ampleur de l’inertie.

M. Pierre Pribile. Au cours de l’année, elle est très faible, et globalement limitée au montant des mises en réserve, qui sont intégrées dans la construction de l’Ondam, et doivent justement permettre d’absorber un écart avec les prévisions. En 2024, elles étaient de l’ordre de 700 millions d’euros, ce qui aurait dû permettre de couvrir le dérapage, qui était évalué par le comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie à environ 500 millions d’euros en juillet. Dès lors que le dérapage a dépassé le milliard d’euros, la mobilisation des mises en réserve n’était évidemment plus suffisante.

Si c’est une mauvaise nouvelle sur le plan financier, le dynamisme des soins à l’hôpital public est plutôt positif sur le plan sanitaire, car cela prouve que, maintenant que la crise du covid est derrière nous, notre capacité de soins augmente. Reste que l’hôpital public doit inverser une tendance plus ancienne, ce qui complique l’évaluation de la dynamique de rattrapage, qui a été finalement plus rapide que celle que nous avions intégrée dans la construction de l’Ondam.

Au cours d’un exercice, nous pouvons également prendre des mesures réglementaires, comme la modification de la base de calcul de l’indemnité journalière – c’est une des pistes que nous avons instruites cet été à la demande du gouvernement – mais leur rendement reste relativement faible. Par exemple, décider en milieu d’année d’augmenter de cinq points le ticket modérateur sur les consultations médicales ne rapporterait que quelques centaines de millions d’euros. C’est bien loin d’être suffisant pour absorber l’écart constaté cette année, tout à fait inédit.

D’où la nécessité de bien calibrer les prévisions et, le cas échéant, de construire les exercices suivants de façon à absorber les écarts de l’exercice antérieur. C’est une des pistes d’amélioration sur lesquelles nous travaillons. Aujourd’hui, le comité d’alerte raisonne de manière annuelle. Il serait sans doute plus aisé de construire l’Ondam sur deux exercices, ce qui permettrait de maîtriser la dépense tout aussi efficacement – et même peut-être plus intelligemment –, sans avoir à prendre de mesures trop radicales en cas d’écart par rapport aux prévisions.

M. Jean-Pierre Bataille (LIOT). Aujourd’hui, les dépenses de l’assurance maladie liées aux médicaments s’élèvent à une trentaine de milliards d’euros. Avez-vous observé des écarts majeurs entre les prévisions et les dépenses réelles au cours des deux dernières années ?

Comme on le constate à l’étranger, certains traitements coûtent plusieurs millions d’euros ou de dollars. La montée en puissance des médicaments coûteux n’est pas sans conséquence sur les comptes de l’assurance maladie. A-t-elle déstabilisé vos prévisions de dépenses ? Êtes-vous inquiet de cette explosion des besoins en thérapies de pointe ? Destinées à un public très restreint, elles sont certes coûteuses, mais elles pourraient aussi être source d’économies à long terme.

M. Pierre Pribile. Le coût de ces traitements a effectivement un impact sur les dépenses, et nous sommes un peu inquiets même si, encore une fois, l’essor de ces solutions thérapeutiques est avant tout une bonne nouvelle sur le plan sanitaire – c’est tout le charme de nos sujets. Encore faut-il, ensuite, garantir l’accès à ces traitements, dont nos concitoyens ont rarement conscience du coût réel – et c’est tout à l’honneur de notre système de protection sociale : nos concitoyens souffrant d’un cancer, par exemple, n’ont pas à se demander s’ils auront les moyens de bénéficier d’un traitement qui coûte parfois des centaines de milliers d’euros.

Reste à savoir comment financer cet accès. Comme je l’expliquais, le dérapage des dépenses concernant les médicaments pour 2024 s’explique principalement par des remises sur les médicaments innovants inférieures de 1,2 milliard d’euros à ce qui était prévu.

Les remises relèvent de deux processus. D’un côté, les accords entre le Comité économique des produits de santé et les laboratoires, qui concernent les médicaments les plus coûteux, prévoient des clauses de volumes en vertu desquelles, au-delà d’un volume donné, le laboratoire rétrocède un pourcentage de son chiffre d’affaires, ce qui, mécaniquement, diminue ensuite le prix du médicament. De l’autre, le dispositif d’accès précoce des patients aux traitements les plus innovants – même si les laboratoires y voient probablement surtout le système le plus rapide d’accès au marché ! –, qui permet aux patients de commencer à être soignés avant la fin du processus d’évaluation et de négociation du prix du médicament. Pour faire simple : le laboratoire fixe son prix, auquel on applique une remise forfaitaire ; le prix issu des négociations est ensuite appliqué rétroactivement aux premiers mois ou aux premières années de traitement – c’est ce que l’on appelle le débouclage, qui lui-même génère des remises.

Or, cette année, le rendement des remises a été inférieur de plus de 400 millions d’euros à ce qui était prévu. Il y a donc bien un lien entre le dérapage et l’essor des médicaments innovants, et donc coûteux. Comme tous les autres pays dotés d’un système de solidarité étendu, nous devons nous interroger sur la manière d’absorber l’explosion du coût de ces traitements, qui alimente la dynamique des dépenses d’assurance maladie. À l’avenir, nous devrons sans doute mieux négocier le prix de ces produits, qui restent essentiels pour sauver des vies et améliorer la qualité de vie de nombre de patients. C’est, en tout cas, un des déterminants de l’équation, particulièrement complexe, de l’écart entre les dépenses et les recettes de notre système d’assurance maladie – pour l’année 2024, mais aussi les années à venir.

M. Jean-Pierre Bataille (LIOT). D’un point de vue prospectif, il serait intéressant d’évaluer les économies permises à long terme par le recours à ces nouveaux médicaments, capables de guérir ou de bloquer l’évolution de certaines maladies.

M. Pierre Pribile. Les conséquences des médicaments innovants sont saisissantes et dépassent le seul secteur sanitaire : le traitement contre l’hépatite C, par exemple, a permis de guérir des patients et donc d’alléger le système de santé du coût de leur prise en charge. Votre question soulève un point important : notre capacité à produire des études médico-économiques plus complètes, afin que la négociation des prix et la trajectoire de financement de la sécurité sociale prennent en compte ces conséquences économiques à long terme.

M. le président Éric Coquerel. Je vous ai vu acquiescer à l’intervention de Jean-Pierre Bataille, qui soulignait que, ces dernières années, il y avait eu à la fois une augmentation de la consommation de médicaments et de leur prix. À quel point cette double augmentation a-t-elle joué dans la variabilité des prévisions ?

M. Pierre Pribile. Le principal dérapage est celui de 1,2 milliard que je viens de présenter. Et s’il nous inquiète autant, c’est parce qu’il est révélateur de nos difficultés à prévoir le rendement des remises : c’est normal, car il est le fruit de centaines de négociations et de débouclages dont on ne peut anticiper le résultat, mais au regard des volumes concernés – le volume des remises versées sur les médicaments les plus innovants est passé d’à peine plus de 2 milliards avant la crise du covid-19 à plus de 10 milliards aujourd’hui – ; une erreur de prévision dans la dynamique, si minime soit-elle, a tout de suite des conséquences importantes. Par prudence, nous avions tablé sur une remise d’environ 20 %, alors que la dynamique des négociations était plutôt de 30 % à 40 % ces dernières années : malheureusement, nous nous sommes encore trompés de dix points, puisqu’on estime désormais qu’elles ne seront finalement que d’environ 8 %.

M. le président Éric Coquerel. C’est intéressant.

M. Michel Castellani (LIOT). Les prévisions sont toujours incertaines, en particulier dans un domaine multifactoriel comme le vôtre. Vous aviez prévu 10 ou 11 milliards de dépenses, il y en a finalement 16 ou 17. Dans l’absolu, c’est beaucoup, mais au regard de la masse globale, ce dérapage reste relatif.

En dehors des chocs imprévisibles, comment établissez-vous les prévisions ? Disposez-vous de modèles mathématiques et, le cas échéant, l’expérience passée permettra-t-elle de les améliorer ? Quel est le profil des personnels de la commission des comptes – mathématiciens, macro-économistes ?

M. Pierre Pribile. C’est gentil de relativiser le dérapage : certes, au regard de la masse financière en jeu, la plus petite inflexion peut avoir des effets très importants, mais cet écart reste une blessure pour tous ceux chargés de réaliser les prévisions au quotidien – des personnels très compétents, avec un haut niveau de diplôme. Nous sommes mortifiés, mais déterminés à comprendre la source de cet écart et à perfectionner nos modèles statistiques afin d’améliorer tant nos prévisions de départ que leur actualisation au fil de l’année.

En réalité, on ne se réveille pas un matin avec un dérapage de 8 milliards : c’est très progressif. Les dépenses sont actualisées au fil de l’eau, c’est ce qui rend difficile pour les ministres eux-mêmes de savoir à quel moment ils doivent réagir – d’autant qu’il n’est pas forcément souhaitable de donner un coup volant à chaque actualisation.

Nous travaillons à l’amélioration de nos outils, mais aussi de nos raisonnements et réactions face aux informations nouvelles. À cet égard, l’éclairage apporté par les rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale est très instructif, et je vous invite à les consulter : dans un souci de transparence, ces 200 pages, fruit du travail des équipes de la direction générale de la sécurité sociale, fourmillent non seulement de données, mais aussi d’autocritique sur les raisonnements menés les années antérieures. Lorsque nous nous sommes trompés, en expliquer la raison à nos concitoyens et les assurer que nous ne reproduirons pas les mêmes erreurs est bien le moins que l’on puisse faire – même si, nous le savons tous, l’histoire ne se répète jamais à l’identique. Et c’est bien ce qui fait tout l’intérêt de nos métiers.

M. le président Éric Coquerel. Merci monsieur le directeur.

6. Mercredi 11 décembre 2024 à 14 heures 30 – compte rendu n° 61

La Commission auditionne M. Emmanuel Moulin, ancien directeur général du trésor, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([6]).

M. le président Éric Coquerel. Notre audition se tient dans le cadre de nos travaux pour « étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 », pour lesquels notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Elle est soumise, à ce titre, au régime défini à l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que nos auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué à la personne auditionnée, ainsi qu’à vous, mes chers collègues.

Après le propos liminaire, moi-même puis les rapporteurs poserons des questions. Les commissaires pourront en poser ensuite, idéalement courtes et sans excéder deux minutes, afin de laisser le plus possible la parole aux personnes auditionnées. Le président et les rapporteurs pourront procéder à des relances si des réponses semblent insatisfaisantes.

Monsieur Moulin, je vais vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Emmanuel Moulin prête serment.)

M. Emmanuel Moulin, inspecteur général des finances, ancien directeur général du Trésor. Je suis actuellement inspecteur général des finances, chargé de mission par le premier ministre sur la Nouvelle-Calédonie. J’ai été le directeur de cabinet du ministre de l’économie et des finances de juin 2017 à octobre 2020, puis directeur général du Trésor jusqu’en janvier 2024, date à laquelle j’ai été nommé directeur de cabinet du premier ministre, fonction que j’exerçais jusqu’au 5 septembre.

Avant de vous répondre sur mon rôle dans les prévisions de finances publiques en 2023 et en 2024, je souhaiterais rappeler que nous avons connu deux périodes distinctes au cours des sept dernières années. Dès l’été 2017, nous nous sommes engagés dans une consolidation budgétaire, pour tenir les objectifs de finances publiques de l’année. En 2018, notre déficit était de 2,3 % ; il était de 2,4 % en 2019, année au cours de laquelle nous sommes sortis de la procédure de déficit excessif dans laquelle nous étions placés depuis dix ans, en dépit de la crise des gilets jaunes.

En 2020 nous avons traversé, comme l’Europe et le monde, la crise du covid, qui nous a conduits à mobiliser nos finances publiques pour protéger l’économie française et les Français. Cette action a été efficace, puisqu’elle a permis à notre économie de renouer avec la croissance dès 2021. En 2022 et en 2023, nous avons subi deux nouvelles crises, dont l’ampleur a été masquée par la violence de celle subie en 2020. De fait, les crises énergétiques de 2022 et inflationniste de 2023 étaient sans précédent depuis la fin des années 1970. En 2022, le prix du gaz a été multiplié par cinq, à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. En 2023, nous avons connu un pic d’inflation à plus de 7 %, au plus haut depuis 1984. Nous avons traversé cette période dans un contexte macroéconomique très heurté et affecté par une très grande volatilité.

Je vous présenterai mon rôle en 2023, en tant que directeur général du Trésor, puis en 2024, comme directeur de cabinet de Gabriel Attal.

Votre commission souhaite des éclaircissements sur l’exécution du déficit de 2023, qui est ressorti à 5,5 % contre une prévision initiale de 4,9 %, ainsi que sur les écarts de prévisions des recettes fiscales. Concernant la croissance, la prévision était établie à 1 % dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2023, un niveau un peu élevé pour le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Elle était dans la fourchette haute du consensus des économistes, qui s’établissait à 0,6 %. La Banque de France la fixait à 0,5 %. Notre prévision s’est révélée assez exacte, puisque la croissance s’est établie à 0,9 % en 2023. Son profil a été heurté avec un ralentissement au deuxième semestre et un fort ralentissement de la masse salariale en toute fin d’année.

S’agissant de la prévision de recettes, un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) indique que l’écart de 21 milliards d’euros entre l’estimation du compte provisoire et le PLF 2024 est essentiellement exogène et qu’il n’est pas exceptionnel : « L’écart de prévision sur l’année 2023 est substantiel car il faut remonter à la dernière crise économique d’ampleur (hors Covid-19), 2008, pour avoir un écart du même ordre de grandeur et dans le même sens […]. En valeur absolue, l’écart pour 2023 est comparable à plusieurs autres années de la série : 2021, 2020, 2017, 2009, 2008. Hormis 2017, il s’agit d’années marquées par des crises : crise financière et économique en 2008 et 2009 ou encore crise économique et sanitaire liée à la Covid-19 en 2020 et 2021. L’année 2023 peut être perçue comme une année de crise, mais moindre que celles précédemment citées, en raison de la forte inflation qui est réapparue en 2022 et 2023. En outre, la Commission européenne a maintenu la clause dérogatoire générale, qui suspend temporairement les règles du Pacte de stabilité et de croissance, jusqu’au 31 décembre 2023, ce qui illustre que, selon l’institution, la crise perdurait en 2023. »

À la lecture de ce rapport, on constate que, s’il y a bien des erreurs de prévisions, qui ne vont d’ailleurs pas toutes dans le même sens – on a souvent considéré que la direction générale du Trésor était trop pessimiste sur l’évaluation des recettes fiscales –, l’écart de 2023 est substantiel sans être exceptionnel.

Je voudrais revenir sur la note du 7 décembre 2023, qui alertait quant aux risques pesant sur l’exécution de l’année. Cette note, que j’ai signée avec ma collègue directrice du budget, précise que les dernières informations disponibles conduisaient à dégrader le solde 2023 à 5,2 %. Elle ne concerne que l’année 2023 et ne mentionne absolument pas 2024. Puisque vous l’avez lue, je n’entrerai pas dans le détail des écarts mentionnés, notamment sur les recettes fiscales, avec une révision des recettes de la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim), de la TVA, de la taxe sur les salaires, de l’impôt sur le revenu (IR), des droits de mutation à titre gratuit (DMTG), un peu plus dynamiques que prévu, et de la masse salariale, passant de 6,3 à 5,9 %, à l’origine d’une baisse de recettes de 1,7 milliard d’euros.

Par ailleurs, la note évaluait également des hausses de dépenses, par rapport à la prévision, qui dégraderaient le solde public d’environ 3 milliards d’euros. Toutefois, elle est souvent citée de manière partielle. Elle comprend en effet un point 3 intitulé « les aléas entourant cette prévision pour 2023 demeurent importants », notamment parce que nous n’avions pas le cinquième acompte d’impôt sur les sociétés (IS), qui nous avait surpris à la hausse en 2021, à hauteur de 10 milliards d’euros. Nous n’avions pas l’exécution budgétaire de l’État, pas plus que le reclassement de certaines opérations financières en dépenses publiques ou le classement de ces dernières en opérations financières.

La note s’accompagne d’une annexe, qui détaille vingt et un facteurs d’aléas, assortis d’un jugement sur la probabilité de leur occurrence – beaucoup d’entre eux sont dans un sens positif. La conclusion de la note est claire : la prévision de solde public pour 2023 sera réactualisée par la direction du budget et la direction générale du Trésor, une fois l’exécution budgétaire connue en janvier, levant une partie des aléas identifiés. Le déficit 2023 sera notifié par l’Insee lors de la publication du compte provisoire prévue le mardi 26 mars 2024. Dans la mesure où la prévision 2023 est encore sujette à de nombreux aléas, il n’est pas recommandé de communiquer sur cette mise à jour. J’ajoutais, et cela éclaire nos processus d’actualisation, qu’une nouvelle prévision serait réalisée par la direction générale du Trésor dans le cadre du budget économique d’hiver en février.

Cette note répond à deux des questions que vous m’avez posées dans votre questionnaire. Vous souhaitiez savoir quand nous avions pu constater que les prévisions de recettes n’étaient pas atteignables. Malheureusement, on ne le sait que quand nous disposons de l’ensemble de l’information nécessaire. Au moment où je signe cette note, il reste énormément d’incertitudes et de volatilité. Même s’il y a un risque, on ne peut pas dire le 7 décembre que les prévisions sont inatteignables.

Quant à savoir si l’écart est significatif, lorsque j’écris la note, l’écart de 0,3 point sur le déficit – à 5,2 au lieu de 4,9 – ne me semble pas ne pas pouvoir être infirmé dans le compte définitif publié par l’Insee, l’expérience des années passées montrant un biais pessimiste. En 2019, la prévision de la note ministres de décembre est à – 3,2 %, le chiffre de l’Insee publié en mars à – 3 %. En 2020, cette même prévision est à – 10,2 %, le provisoire de l’Insee à – 9,2 %. En 2021, la prévision est à – 7,5 % et le provisoire de l’Insee à – 6,5 %. En 2022, il n’y a pas de note ministres en décembre mais une note post-exécution budgétaire de l’État, en janvier, à – 4,9 %, tandis que le provisoire de l’Insee est à – 4,7 %.

S’agissant du PLF 2024, à la préparation duquel j’ai contribué, je souhaite répondre à deux de vos questions. La première porte sur la prévision de croissance pour 2024, initialement définie à 1,4 % dans le PLF 2024 et ramenée à 1 % par le ministre en février 2024. La prévision pour le PLF 2024 se fait au cours de l’été 2023, vers la fin du mois d’août. Lors de l’élaboration du projet de loi de finances, la prévision de croissance est proche de celle des institutions internationales, qui nous servent, en quelque sorte, de benchmark. La Commission européenne et l’OCDE prévoient une croissance de 1,2 % et le Fonds monétaire international (FMI) de 1,3 %. Notre prévision n’est donc pas absolument hors des clous. D’ailleurs, nous avons un garde-fou : le Haut Conseil des finances publiques, qui vérifie la plausibilité et la crédibilité de nos prévisions de croissance. Dans ce cas, il a noté qu’elle était peut-être dans la fourchette haute des prévisions sans être décalée. Le faible dynamisme de la croissance en fin d’année 2023 a conduit à la réviser en février 2024.

La seconde question porte sur la prévision d’élasticité des recettes fiscales et le choix fait à 0,6 en 2023 et à 1,1 en 2024. Le Trésor ne fixe pas une élasticité a priori. Les prévisions de recettes sont déduites d’un premier scénario macroéconomique et confrontées à l’augmentation du PIB en valeur. La prévision d’élasticité est un output, pas un input.

Comme vous l’a dit hier mon successeur, Jérôme Fournel, la norme, c’est que l’élasticité des prélèvements obligatoires évolue comme le PIB sur longue période, avec des profils relativement heurtés. En prévoyant une élasticité sensiblement dégradée à 0,6 en 2023, nous cherchions à anticiper un contrecoup par rapport aux élasticités beaucoup plus fortes de 2021 et de 2022. Il s’est montré plus dur que prévu, puisque l’élasticité a été de 0,4.

Pour 2024, notre prévision initiale était proche de l’unité, ce qui se justifiait par un nouveau contrecoup après la très faible élasticité de 2023. Étant donné que nous n’avions pas encore l’information sur la dégradation supplémentaire de 0,2 point, le raisonnement d’un retour à la moyenne était crédible. En moyenne, sur 2021 à 2024, malgré un profil très heurté, nous avions fait l’hypothèse d’une élasticité unitaire. Mais, dès le programme de stabilité, en avril 2024, nous l’avons révisée à la baisse, à 0,8, au vu des informations reçues, notamment sur l’exécution 2023. Je crois que les prévisions actuelles du gouvernement se situent autour de 0,7.

Je vous propose de revenir désormais sur mon rôle en 2024, en tant que directeur de cabinet du premier ministre, et sur les décisions que nous avons prises. Quand j’ai pris mes fonctions, j’ai immédiatement fait part au premier ministre des informations qui étaient en ma possession, ainsi que de la situation dégradée de nos finances publiques. Dès les premiers jours, le premier ministre a dit à ses ministres à quel point les enjeux de finances publiques seraient importants et qu’il démentirait toute annonce qui n’aurait pas été validée par Matignon. Ensuite, il a demandé à ses ministres, en concertation avec lui, de prendre un certain nombre de mesures de rétablissement des comptes publics. Dès le 21 janvier, Bruno Le Maire annonçait la décision difficile que nous avions prise de mettre fin au bouclier sur le prix de l’électricité. La taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) avait été abaissée à 1 euro ; nous l’avons fait remonter à 21 euros, pour 6 milliards d’euros d’économies.

Le lendemain, Catherine Vautrin et Bruno Le Maire ont annoncé le doublement des franchises médicales, soit une économie pour la sécurité sociale de 800 millions d’euros en année pleine.

Le 12 février, le premier ministre a publié un décret modifiant les dispositifs de soutien aux véhicules propres, avec un arrêt du leasing à 100 euros, dont le succès risquait de dépasser l’enveloppe allouée. Nous avons également diminué le bonus pour les Français les plus aisés.

En février, nous avons reçu une première alerte formelle sur le fait que la cible de déficit de 2024 ne serait sans doute pas respectée. Ce décalage était lié au dérapage du déficit 2023 et à de moindres recettes, en raison d’une croissance plus faible que prévu. La note de conjoncture de l’Insee faisait état d’un acquis de croissance de 0,5 % à la fin du premier semestre, rendant difficile l’atteinte d’une croissance de 1,4 %. Nous avons donc révisé à la baisse la prévision de croissance et rehaussé la cible de déficit dans le cadre du programme de stabilité.

Le 13 février, à peine quelques jours après que nous avons reçu les éléments du ministère des finances sur le budget économique d’hiver, nous avons révisé la prévision de croissance à 1 % – nous avons finalement été assez prudents, puisque l’acquis de croissance à la fin du troisième trimestre 2024 est d’ores et déjà de 1,1 % – et nous avons décidé d’adapter en conséquence nos dépenses, en mettant un frein d’urgence de l’ordre de 20 milliards d’euros.

Le 26 mars, nous avons publié la cible révisée de déficit pour 2024 dans le cadre du programme de stabilité, à 5,1 % contre 4,4 %.

Pour ce qui concerne la dépense, deux dispositifs ont été mis en œuvre pour réaliser les 20 milliards d’euros d’économies : un décret d’annulation de 10,2 milliards d’euros – le plus important publié sous la Ve République – et des gels de dépenses de 10 milliards d’euros supplémentaires sur le budget de l’État, de la sécurité sociale et des collectivités locales. Le décret d’annulation, publié le 21 février, est inédit. En dix jours, nous inscrivons 10 milliards d’économies, sur le ministère du travail, les chèques aux ménages, la masse salariale de l’État et l’aide publique au développement. En juillet, nous portons à 16,5 milliards d’euros le montant des crédits gelés pour 2024, afin qu’ils puissent être annulés en fin de gestion. Nous prévoyons un paquet de mesures réglementaires sur la sphère sociale, de façon à réaliser des économies.

Parallèlement, même si l’objectif n’est pas le budget mais le plein emploi, nous annonçons une réforme de l’assurance chômage, qui aurait eu à terme des effets favorables sur les finances publiques.

Le premier ministre lance également une mission sur la taxation des rentes pour disposer de 3 milliards d’euros de recettes supplémentaires, dès 2024.

La décision de ne pas faire de projet de loi de finances rectificative (PLFR) à ce stade a été prise par le premier ministre, après en avoir débattu avec le ministre de l’économie. Nous aurions eu des textes financiers, s’il n’y avait pas eu de dissolution. Nous avions bien sûr dans l’optique d’avoir un projet de loi de finances de fin de gestion et un projet de loi de finances pour 2025. Mais les dispositifs que nous avions à notre portée nous permettaient de réaliser des économies immédiatement, sans attendre le vote d’un PLFR, en plein accord avec les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), puisque nous avons respecté son plafond, qui nous permettait d’aller un peu au-dessus de 10 milliards d’euros. Ces économies pouvaient être mises en œuvre immédiatement sans risque et sans délai. D’autre part, le PLFR était intéressant pour augmenter des impôts, ce qui n’était pas dans notre optique. Nous avions quand même la perspective d’obtenir environ 3 milliards d’euros de recettes sur les rentes, ce qui pouvait se faire en PLF 2025 avec une petite rétroactivité.

Pour 2025, malgré la dissolution, nous avons souhaité préparer un PLF et des éléments d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), pour que le gouvernement qui succéderait à celui de Gabriel Attal dispose d’une base de travail. C’est ce que nous avons appelé un « budget réversible ».

Sur le PLF, nous avons préparé des lettres plafonds que le premier ministre a signées le 20 août pour un budget « zéro valeur » représentant des économies d’à peu près 15 milliards d’euros par rapport au tendanciel. Ces plafonds ont d’ailleurs été repris par le gouvernement, qui en a assoupli certains.

Sur le PLFSS, les revues de dépenses que nous avons faites nous ont permis de préparer de nombreuses économies, dont certaines ont été également reprises par le gouvernement, notamment en ce qui concerne les indemnités journalières.

Sur les collectivités locales, la loi de programmation des finances publiques (LPFP) définit des prévisions de dépenses inférieures à l’inflation de 0,5 %. Malheureusement, nous sommes désarmés pour en maîtriser l’évolution. L’article 23 du projet de loi de programmation des finances publiques, qui prévoyait un dispositif de contrôle semblable à celui des contrats de Cahors, a été supprimé par le Sénat. Cet élément de maîtrise de la dépense publique n’a pas pu être mis en œuvre, ce qui a beaucoup pesé sur l’évaluation du déficit pour 2024.

M. le président Éric Coquerel. Depuis 2017, la tendance est à la baisse des prélèvements obligatoires. La Cour des comptes l’a documentée : 62 milliards d’euros de perte de recettes, dont 45 milliards depuis 2019. La part des recettes publiques est ainsi passée de 57,7 % du PIB à 57 % en 2023 ; jusqu’à récemment, cette perte était partiellement compensée par leur dynamique spontanée mais aussi par une diminution des dépenses, qui sont tombées, sur la même période, de 54,3 % à 51,6 %.

Lorsque les perspectives économiques étaient favorables, les effets sur les finances publiques des baisses d’impôts étaient plus limités. En revanche, dès lors que la conjoncture se retourne, les recettes baissent brutalement. Ne pensez-vous pas que la politique menée depuis 2017 a renforcé l’effet d’un ralentissement de l’activité économique sur les rentrées fiscales et rendu plus difficile l’exercice de prévision ?

M. Emmanuel Moulin. Je ne suis pas sûr que l’on puisse établir un lien direct entre les baisses d’impôts et l’exercice de prévision.

Les baisses d’impôts se sont élevées à peu près à 60 milliards d’euros, répartis équitablement entre les ménages et les entreprises. La baisse du taux de l’IS de 33 % à 25 % ne s’est pas traduite par une diminution du bénéfice fiscal mais, bien au contraire, par son assez fort dynamisme. En revanche, la constance de la politique fiscale du gouvernement a permis aux entreprises et aux investisseurs internationaux d’anticiper en toute connaissance de cause, ce qui a été favorable à la croissance.

Il y a évidemment des cycles économiques et des crises. Il était difficile de prévoir l’invasion de l’Ukraine par la Russie, la crise du covid et la crise inflationniste – de fait, personne n’avait prévu ces trois crises. Je ne pense donc pas que l’on puisse faire de lien entre les prévisions et les déficits, lesquels se sont accumulés depuis 1974. Les finances publiques ont en effet toujours été déficitaires depuis cette date, avec 2 ou 3 % y compris en période de haut de cycle. Nous plongeons donc plus que les Allemands lorsque la conjoncture se dégrade, puisqu’ils sont à l’équilibre en période normale et ne descendent à notre niveau habituel de déficit qu’à l’occasion de crises.

Selon moi, le niveau de nos déficits n’est pas lié uniquement aux baisses d’impôts : il résulte aussi du niveau et de la dynamique des dépenses. C’était l’un des éléments qui préoccupait la direction générale du Trésor lorsque je la dirigeais. Si l’on compare la structure de la dépense publique en France par rapport à celle de la zone euro, on voit que la différence principale tient aux dépenses sociales.

Par ailleurs, nous nous défendons assez bien en matière d’impôts puisque le dernier baromètre indique que, malgré les baisses d’impôts, nous sommes quand même le pays qui a le taux de prélèvements obligatoires le plus élevé du monde.

M. le président Éric Coquerel. Je vais poser la même question un peu différemment.

Les premières années d’application de la baisse de taux d’imposition, notamment en matière d’IS, correspondent à une forte relance de l’activité économique et de la croissance à la suite de la crise du covid. Comme vous l’avez indiqué, la baisse de ces taux n’a pas conduit à moins de recettes, bien au contraire.

Peut-on considérer que la hausse exceptionnelle de l’activité après la pandémie a masqué les effets de la baisse des taux d’imposition, lesquels se sont manifestés lors du reflux de l’activité économique ? Ce phénomène a-t-il affecté la qualité de la prévision ?

M. Emmanuel Moulin. On assiste toujours à un phénomène de rebond après une crise. On l’avait déjà vu après celle de 2008-2009. Ce n’est donc pas exceptionnel.

En revanche, l’ampleur de la baisse du PIB et de la dégradation des finances publiques lors du covid en 2020 est exceptionnelle, de même que celle du rebond qui l’a suivi. Mais, si l’on regarde l’évolution de l’IS en 2023, on voit que l’excédent brut d’exploitation (EBE) augmente de 14 % alors que le bénéfice fiscal, lui, n’augmente que de 1 %. Le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) analyse de manière assez détaillée cette évolution, qui s’explique pour l’essentiel par des phénomènes indépendants de la politique fiscale.

Tout d’abord, la composition sectorielle de l’EBE a été défavorable. La progression de l’EBE s’explique en effet principalement par la situation d’un grand énergéticien national qui avait subi beaucoup de pertes l’année précédente et fait beaucoup de bénéfices en 2023. Il a évidemment reporté ses pertes, ce qui explique largement la déconnexion entre l’évolution de son EBE et celle de l’IS.

Ensuite, la situation du secteur financier s’est révélée lors du versement du cinquième acompte, et ce phénomène pouvait assez difficilement être anticipé. Ce secteur rapporte son EBE de manière globale, y compris celui résultant de ses nombreuses activités internationales. Mais la situation domestique du secteur financier a été affectée par une question de gestion de l’actif et du passif. Lorsque les taux d’intérêt augmentent, le coût de la ressource s’accroît mais, comme l’actif est composé essentiellement de prêts immobiliers à taux fixes, cela entraîne une dégradation des profits des établissements financiers. Nous n’avions pas perçu cette dernière lorsque nous avons fait les prévisions.

L’IGF a bien fait de recommander d’étudier de manière plus fine les évolutions de l’EBE par secteur. C’est assez compliqué car l’EBE publié par l’Insee chaque trimestre fait l’objet de nombreuses révisions. Ce n’est pas forcément une information très fiable. Mais nous devrions pouvoir mieux anticiper des phénomènes importants comme ceux qui ont affecté un énergéticien ou le secteur financier en 2023.

M. le président Éric Coquerel. Je reviens sur une question concernant l’IS que j’ai posée à M. Jérôme Fournel, qui m’a renvoyé vers le Trésor. Alors que la prévision de recettes était de 55,3 milliards d’euros dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2023, la prévision augmente de 12,1 milliards d’euros dans le cadre du programme de stabilité, pour atteindre 67,4 milliards d’euros.

Quand on suit les évolutions suivantes, on se rend finalement compte qu’il aurait été avisé de conserver la prévision initiale. Après les 67,4 milliards d’euros du programme de stabilité en avril, le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) pour 2023 ne prévoyait plus que 61,3 milliards d’euros, tandis que l’exécution a abouti à 56,8 milliards d’euros, soit un niveau légèrement supérieur à la prévision initiale pour 2023.

Pourriez-vous indiquer quelles étaient les évolutions qui ont pu expliquer ce relèvement de la prévision et qui vous ont permis de vous écarter de l’estimation considérée comme centrale par la direction générale des finances publiques (DGFIP) sur la base de l’analyse des données relatives aux acomptes de fin d’année ?

M. Emmanuel Moulin. Il faudrait que je demande à mes collègues la raison pour laquelle les prévisions de recettes ont été augmentées.

J’imagine que cela s’explique par le caractère très particulier de l’année 2023 en matière de croissance. Le début de l’exercice a été assez dynamique, avec un très bon deuxième trimestre. Puis la conjoncture s’est retournée et la croissance est devenue quasiment atone au deuxième semestre. C’est probablement pour cette raison et du fait des estimations de l’EBE que la prévision de recettes a été rehaussée au moment du programme de stabilité. Je vous propose de vous faire parvenir une petite note sur ce point, car je ne me souviens pas de tout.

M. le président Éric Coquerel. À la lecture du rapport de l’IGF sur les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires, je comprends que cette erreur de prévision était évitable. Selon ce rapport, une analyse par secteur économique, et notamment des résultats d’EDF, aurait pu conduire à corriger l’indicateur macroéconomique habituellement utilisé, c’est-à-dire l’EBE.

Comment expliquez-vous que cette analyse n’ait pas été menée par vos services, notamment lorsque vous avez relevé de 12,1 milliards d’euros la prévision de recettes d’IS dans le cadre du programme de stabilité ?

M. Emmanuel Moulin. Je ne pense pas que nous disposions de tous les éléments sur les bénéfices fiscaux au moment de l’élaboration de ce programme. Les bénéfices de l’année n sont en effet connus en juin de l’année n + 1.

Je vous ai déjà en partie répondu sur l’analyse sectorielle. C’est une bonne recommandation de l’IGF ; mon successeur l’a faite sienne et les équipes y travaillent. Mais ce n’est pas évident car cela suppose de s’appuyer sur des données suffisamment robustes en matière d’EBE pour pouvoir prévoir les évolutions des bénéfices et de l’IS par secteur.

M. le président Éric Coquerel. Dans votre réponse sur la décision de ne pas recourir à un PLFR, vous avez utilisé le « nous ». Celui-ci englobait-il le directeur de cabinet et M. Attal ?

M. Emmanuel Moulin. Cette décision appartient in fine au premier ministre, donc, en l’occurrence, à M. Attal.

M. le président Éric Coquerel. La semaine dernière, en réponse à une question de Charles de Courson, M. Fournel a admis qu’il y avait eu aussi une réunion à l’Élysée sur cette question.

Le « nous » que vous avez employé inclut-il le président de la République ?

M. Emmanuel Moulin. La Constitution prévoit que c’est le premier ministre qui dépose les projets de loi et qui décide. Mais il voit le président de la République toutes les semaines et il y a effectivement eu des réunions sur ce sujet avec ce dernier. C’est normal.

M. le président Éric Coquerel. Dernière question, un peu directe. Vous avez été directeur général du Trésor mais, auparavant, vous aviez été conseiller au cabinet du ministre de l’économie. Quelques années plus tard, vous êtes devenu le directeur de ce cabinet. Pourriez-vous nous informer sur le niveau d’étanchéité entre l’administration et le politique s’agissant des prévisions de recettes ? N’était-il pas d’usage, pour des raisons politiques, de boucler un compte avec des économies à documenter ou des scénarios de hausses de recettes s’écartant sensiblement d’un scénario technique ?

M. Emmanuel Moulin. Tout d’abord, il y a évidemment une interaction entre la décision politique et la prévision. Les services font des propositions de taux de croissance et c’est le ministre qui choisit celui qui est retenu. Cela rétroagit sur l’ensemble des prévisions, en particulier sur celles qui concernent les recettes. Cependant, depuis plusieurs années le taux de croissance retenu ne peut pas vraiment s’écarter du consensus car le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) veille.

Ensuite, lorsque des mesures nouvelles sont prévues, des estimations sont faites pour évaluer leur rendement. Cela donne lieu à une discussion avec les cabinets pour essayer de documenter ce rendement. Nous travaillons souvent avec la direction de la législation fiscale (DLF), qui est beaucoup mieux armée que nous pour faire ce travail. S’agissant de la Crim, nous avions demandé à la Commission de régulation de l’énergie (CRE) de nous aider à estimer son rendement. Enfin, on procède à l’évaluation du niveau des différentes recettes fiscales.

J’ai quand même eu une expérience assez longue. Les prévisions sont présentées au cabinet du ministre. Celui-ci pose bien entendu des questions sur la manière dont a été évalué le produit de tel ou tel impôt, mais je n’ai jamais vu un ministre demander de changer un chiffre qui lui était présenté et je ne l’ai jamais fait en tant que directeur de cabinet.

M. Éric Ciotti, rapporteur. L’évaluation de l’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB est l’une des causes de l’erreur de prévision de recettes, qui pèse lourdement sur l’aggravation des déficits en 2023 et plus encore en 2024.

Considérez-vous que cette prévision en matière d’élasticité a été manifestement extrêmement optimiste ? L’a-t-elle été pour des raisons techniques ou bien pour des raisons politiques – parce que cela permettait un ajustement qui correspondait à ce que souhaitait le gouvernement ?

M. Emmanuel Moulin. Il faut distinguer 2023 de 2024. En 2023, nous avions retenu une prévision d’élasticité de 0,6, c’est-à-dire un niveau extrêmement faible, rarement vu. Un graphique figurant dans le rapport de vos collègues du Sénat montre que l’évolution de l’élasticité est extrêmement heurtée, mais aussi que la prévision retenue était assez pessimiste.

Il se trouve que, cette année-là, le résultat a finalement été pire, puisque l’élasticité a été de 0,4. Je ne pense donc pas qu’on puisse dire que nous avons été excessivement optimistes en 2023. Il faut se rappeler que nous avions été très pessimistes en 2021 et en 2022. Nous avions expliqué au ministre que l’élasticité serait proche de l’unité mais, de façon un peu surprenante, elle a finalement été de 1,5. Nous avons donc retenu le chiffre de 0,6 en 2023 car il correspondait au point bas que nous étions en mesure de justifier.

En 2024, nous avions prévu une élasticité de 1,1 en suivant le raisonnement selon lequel elle reviendrait vers sa norme, c’est-à-dire l’unité. Notre calcul, qui a consisté à prendre la moyenne des élasticités – très heurtées – de 2021 à 2024, donnait à peu près une élasticité unitaire pour 2024. Cette prévision s’est révélée effectivement un peu optimiste.

Des éléments de contexte et de conjoncture font que l’on se retrouve avec une élasticité plus faible que prévu. Cette dernière a été révisée à 0,8 en avril, au moment de l’élaboration du programme de stabilité, et je crois que le gouvernement actuel l’estime désormais à 0,7.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pouvez-vous expliquer comment vous construisez la prévision d’élasticité ? Le pivot est à l’unité, ce qui paraît cohérent. Mais la volatilité est très forte puisque l’élasticité peut passer de 0,4 à 1,5 selon les années, soit une variation de un à trois. Quelle est la méthode utilisée pour la prévision et quelles sont les causes d’écarts aussi importants ?

M. Emmanuel Moulin. Comme je l’ai déjà indiqué, l’élasticité est une résultante. On ne bâtit pas les prévisions en fixant au préalable tel ou tel niveau d’élasticité. On s’attache d’abord au cadre macroéconomique, avec des prévisions en matière de croissance, de consommation et d’investissement. Cela se traduit par des prévisions pour les finances publiques. Nous ne travaillons pas seuls dans notre coin : nous discutons des prévisions pour chaque impôt avec l’ensemble des directions concernées – DGFIP, DLF, direction du budget, direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI)... Nous additionnons les résultats des prévisions de toutes les recettes fiscales avant d’y ajouter les cotisations sociales, qui sont liées à la masse salariale, pour obtenir un montant de prélèvements obligatoires que l’on compare au PIB en valeur ; et cela donne une élasticité. Le résultat fait l’objet d’un test de cohérence pour vérifier qu’il n’est pas hors normes, notamment par rapport à une élasticité unitaire sur la moyenne de la période.

Il en résulte effectivement des élasticités potentiellement différentes d’une année sur l’autre. Lors d’une crise économique, l’élasticité est très faible ; inversement, en cas de rebond de l’activité on peut avoir une surréaction des prélèvements obligatoires. Cela a notamment été le cas en 2021 et 2022. Puis l’on finit normalement par rejoindre une moyenne unitaire.

C’est la raison pour laquelle, après la très forte chute constatée en 2023, le test de cohérence réalisé pour 2024 amenait à un retour vers une élasticité proche de la moyenne, donc de l’unité. Par ailleurs, l’année 2024 a été un peu heurtée, pour des raisons économiques et du fait d’autres événements.

M. Éric Ciotti, rapporteur. J’en viens à des questions un peu plus politiques, liées à vos fonctions de directeur de cabinet du premier ministre.

Vous avez évoqué la note du 7 décembre, qui alertait sur la dégradation du solde de 2023. D’autres éléments ont été pris en compte dès le début de l’année 2024 et ils ont conduit au décret d’annulation de février 2024.

Se pose ensuite la question de la présentation éventuelle d’un projet de loi de finances rectificative. J’aimerais savoir qui s’y est vraiment opposé. Je me souviens d’avoir reçu courant avril un appel du ministre de l’économie en ma qualité de président d’une formation politique. Il m’avait fait part de son souhait de présenter un PLFR. Comment a-t-on abouti à la décision de ne pas recourir à un tel projet ? Qui a pris cette décision ? Est-ce le premier ministre, le président de la République, ou bien les deux ? Dans quel cadre, au cours de quelles réunions et selon quelles modalités ?

M. Emmanuel Moulin. Il n’y a pas de mystère sur le fait que le ministre de l’économie et des finances de l’époque, M. Bruno Le Maire, souhaitait un PLFR. Il l’a d’ailleurs déclaré dans un communiqué et, à vrai dire, c’est assez légitime. Si j’avais été à sa place, peut-être aurais-je plaidé en ce sens.

Cela étant, d’autres considérations entrent en ligne de compte. Des discussions ont eu lieu entre le ministre de l’économie, le ministre délégué chargé des comptes publics et le premier ministre. Puis il y a eu des entretiens entre le président de la République, le premier ministre et ses ministres, ce qui est tout à fait normal. Le premier ministre rencontrait le président de la République à peu près toutes les semaines, en présence du secrétaire général de l’Élysée et de moi-même. Tous les sujets étaient évoqués lors de ces réunions.

Nous avons eu effectivement une réunion au sujet des finances publiques, et pas seulement du PLFR, puisque nous avons reçu aux alentours du 10 février l’alerte – qui a ensuite été transcrite dans une note du Trésor du 16 février – indiquant qu’un fort risque pesait sur la croissance et sur l’exécution budgétaire. Dans de tels cas, on réagit et on se demande quel est le meilleur moyen disponible.

La Lolf nous autorisait à prendre un décret d’annulation de crédits à hauteur d’un peu plus de 10 milliards d’euros. On avait donc le choix entre ce décret et un PLFR qui réaliserait à peu près le même montant d’annulations tout en permettant de prendre certaines mesures fiscales. Mais les autres mesures d’économie relevaient plutôt du PLFSS et il aurait donc fallu déposer un autre projet de loi rectificative.

En s’interrogeant de manière clinique sur ce qui était le plus efficace, le plus rapide et le moins risqué politiquement, on arrivait facilement à la conclusion que la meilleure solution était de recourir à un décret d’annulation. Il permettait de faire très rapidement 10 milliards d’euros d’économies, dans un cadre autorisé par les textes budgétaires.

Il n’y avait pas de volonté de contourner le Parlement. À l’époque – c’est-à-dire en février –, nous pensions que nous étions là pour un petit moment et nous savions qu’il y aurait d’autres textes budgétaires dans l’année, avec un PLF pour 2025 et un PLFG. Nous aurions inscrit des dispositions fiscales dans ce PLF avec une petite rétroactivité et cela aurait permis de suivre les préconisations du ministre de l’économie sans en passer par un PLFR.

L’une des questions écrites qui m’ont été envoyées concernait un éventuel lien entre cette décision et les élections européennes. Je n’ai franchement pas le sentiment que cette dimension ait été abordée lors des débats. D’ailleurs, on ne peut pas dire que le décret d’annulation a été extrêmement populaire. Je rappelle que plusieurs ministres se sont émus des coupes opérées dans leur budget – dans certains cas en ayant des propos assez imagés sur le sort réservé à des animaux de compagnie… Ce décret n’était donc pas une décision facile. Nous avons ensuite pris d’autres mesures qui n’étaient pas très populaires en matière de franchises médicales et de tarifs de l’électricité. Bruno Le Maire les a assumées avec courage. Nous avons aussi annoncé une réforme de l’assurance chômage qui ne me semblait pas non plus totalement populaire.

En tant que directeur de cabinet du premier ministre, je n’ai pas eu le sentiment que la question des élections européennes ait pesé dans ces décisions.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous confirmez le sort préoccupant qui était réservé à ce pauvre animal de compagnie : c’est la grande information de cette commission d’enquête jusqu’à présent ! (Sourires.)

Plus sérieusement, pourriez-vous préciser qui a arbitré le choix de ne pas déposer un projet de loi de finances rectificative ? Est-ce le président de la République ou le premier ministre ?

M. Emmanuel Moulin. Constitutionnellement, c’est le premier ministre.

M. le président Éric Coquerel. Mais dans la réalité ?

M. Emmanuel Moulin. La réalité est que toutes les décisions sont préalablement discutées avec le président de la République. C’est en tout cas ce que je retiens de mon expérience de directeur de cabinet du premier ministre.

M. le président Éric Coquerel. Je comprends que l’avis de Bruno Le Maire n’est pas le même que le vôtre – à Gabriel Attal et vous-même.

M. Emmanuel Moulin. Oui, je l’assume.

M. le président Éric Coquerel. J’entends aussi que les décisions sont collectives, mais qui tranche en dernier ressort ? Est-ce l’Élysée ?

M. Emmanuel Moulin. Le président de la République et le premier ministre étaient sur la même ligne. Cela étant, de la même manière que le premier ministre est celui qui, constitutionnellement, décide de déposer un projet de loi, il fut celui qui a décidé de ne pas déposer de PLFR.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Ces derniers échanges anticipent quelque peu ma question suivante. De manière plus politique, dans les jours qui ont précédé les élections européennes du 9 juin, et donc la dissolution, quel était le niveau d’information de Matignon et de l’Élysée sur l’état précis des prévisions de déficit pour 2024 ? Au-delà des notes que vous avez évoquées, y a-t-il eu, dans les jours qui ont précédé cette échéance électorale, une alerte ou une réunion spécifique au sujet des paramètres budgétaires dégradés qui aurait pu motiver la décision du président de la République de dissoudre l’Assemblée nationale ?

M. Emmanuel Moulin. Je vous répondrai sur les éléments factuels dont nous disposions, car je ne puis me prononcer sur les motivations de la dissolution, qui fait partie des prérogatives constitutionnelles du président de la République.

Comme je l’ai dit, avant le 9 juin, nous disposions des budgets économiques d’hiver – qui sont publiés en février –, sur le fondement desquels nous avons pris un décret d’annulation de crédits. Nous disposions également de la publication de l’Insee du 26 mars. Et, à la même période, nous avons présenté le programme de stabilité, lequel révisait la prévision de déficit de 4,4 à 5,1 % du PIB.

Les informations suivantes dont nous avons eu connaissance sont les budgets économiques d’été qui, sauf erreur de ma part, ont été publiés le 13 juillet et qui prévoyaient une nouvelle dégradation du déficit pour 2024 à 5,6 %.

D’une manière générale, Matignon est dépendant des exercices réalisés par le ministère des finances ; nous ne faisons pas nos propres évaluations. La périodicité de ces études est celle que j’ai indiquée, avec la publication des budgets économiques, d’hiver en février et d’été en juillet. Nous n’avions donc pas de remontée d’informations particulière à la veille de la dissolution.

M. Éric Ciotti, rapporteur. À aucun moment, vous n’avez une conversation avec le secrétaire général de l’Élysée pour lui dire que les remontées dont dispose la tour de contrôle de Matignon font craindre une dégradation rapide qui nécessitera un projet de loi de finances pour 2025 très sévère, avec des mesures fortement correctrices susceptibles d’avoir un caractère impopulaire majeur ?

M. Emmanuel Moulin. C’est une question différente.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Elle est complémentaire.

M. Emmanuel Moulin. Elle me semble différente. Compte tenu des prévisions économiques, il allait être nécessaire de procéder à des ajustements dans le cadre du PLF pour 2025. Il est évident que nous y travaillions alors et, d’ailleurs, que nous échangions avec le président de la République sur les mesures envisagées.

J’en profite pour préciser que, lors de tous les échanges auxquels j’ai assisté – je n’étais pas toujours présent –, le président de la République a apporté un soutien total aux mesures que nous avons prises, qu’il s’agisse de celles que j’ai énumérées dans mon propos liminaire, ou encore du décret d’annulation. Il a par exemple pleinement soutenu le premier ministre au sujet de la réforme de l’assurance chômage et lorsque nous avons exposé certaines des mesures qui devaient être intégrées au PLF pour 2025.

M. Éric Ciotti, rapporteur. J’insiste sur ce point, car c’est important. Nous confirmez-vous qu’au-delà des notes, des alertes et des révisions qui ont eu lieu et dont nous avons une connaissance assez précise, il y a eu, dès le mois de mai, un travail non public – ce qui est normal – autour d’hypothèses correctrices assez sévères et donc impopulaires pour 2025 – de même nature, d’ailleurs, que celles que le premier ministre démissionnaire a effectivement inscrites dans le projet de loi de finances ?

M. Emmanuel Moulin. Lorsque le déficit s’élève à 5 ou 5,5 % et que vous souhaitez le ramener à 3 %, personne ne sera surpris que des mesures nécessairement difficiles et impopulaires soient prises. Ce mécanisme est connu de tous, aussi bien de l’opinion publique que des bancs de l’Assemblée nationale, et les choses étaient assumées. Certaines des mesures que nous avons évoquées à l’époque ont d’ailleurs été ensuite présentées par le gouvernement de Michel Barnier – d’autres furent différentes, notamment sur la répartition de l’effort encore les dépenses et les impôts.

Nous étions tout à fait conscients du fait que le PLF pour 2025 devait comporter un élément de consolidation assez important.

M. le président Éric Coquerel. Notons à cet égard que la constante fut celle du refus d’un PLFR au profit d’un PLFG. Écartée en mai, la proposition de Bruno Le Maire pouvait être acceptée ensuite, après les échéances électorales, mais il n’en a rien été. L’occupant de l’Élysée a été constant dans ce choix, même après le changement de premier ministre. Or, contrairement à un PLFG, un PLFR permet non seulement de réduire encore davantage les dépenses, ce que demandait Bruno Le Maire, mais aussi de discuter des recettes.

M. Emmanuel Moulin. Ayant quitté mes fonctions le 5 septembre, je ne peux commenter cela.

M. le président Éric Coquerel. Je sais bien. C’est un commentaire de ma part.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez évoqué une forme de décorrélation entre les résultats macroéconomiques et les prévisions de recettes : je pense à l’excédent brut d’exploitation, ou encore au bénéfice fiscal. Y a-t-il eu pareille décorrélation avec le produit de la TVA, l’évolution du prix de l’électricité et la décélération rapide de l’inflation ?

Plus largement, pensez-vous qu’une partie des difficultés prévisionnelles auxquelles vous avez été confronté est liée à cette décorrélation entre la macroéconomie et les prévisions de recettes ?

L’injection massive – et légitime – d’argent public lors de la crise sanitaire a-t-elle pu dérégler pour partie les modèles de prévisions ?

M. Emmanuel Moulin. Les comportements diffèrent selon la situation macroéconomique, mais peuvent s’expliquer.

Par exemple, lorsque les taux d’intérêt sont proches de 0 %, les acteurs économiques n’ont pas nécessairement intérêt à récupérer la TVA immédiatement ; il vaut mieux la laisser à l’État. Il peut donc y avoir une décorrélation des comportements. Nous l’avons constaté en 2023, avec le pic inflationniste et l’augmentation des taux : les entreprises ont été plus promptes à demander les remboursements.

Le problème d’interprétation que nous pouvons avoir, et que vous avez évoqué, est d’identifier s’il s’agit d’un comportement isolé, d’un à-coup, ou s’il est appelé à perdurer. C’est un défi pour la prévision. En l’occurrence, on peut expliquer qu’en cas de changement de taux d’intérêt, les acteurs aient intérêt à récupérer plus rapidement la TVA, avant de normaliser ensuite leur comportement.

En ce qui concerne l’électricité, le taux de la TICFE ayant beaucoup varié, il était difficile d’en prévoir le produit, d’autant que nous devions tenir compte du double effet de la Crim et du bouclier tarifaire. Je me rappelle qu’à la fin de l’année 2022, nous devions calculer combien allait rapporter la Crim et combien allait coûter le bouclier.

À cet égard, la direction générale du trésor ne fait pas de prévisions relatives au prix de l’électricité, pas plus qu’elle n’en fait pour le prix du pétrole ou les taux d’intérêt. Nous estimons que la meilleure prévision est celle du marché. En l’espèce, nous avions logiquement retenu les taux forward, lesquels ne prévoyaient absolument pas un reflux du prix de l’électricité. En conséquence, les recettes issues de la Crim ont été bien moins importantes – tandis que le coût du bouclier a, lui aussi, été moins élevé.

Au fond, avec ces instruments nouvellement créés, la position de l’État était ouverte sur les prix des matières premières, que nous ne maîtrisons absolument pas, ce qui rend les prévisions extrêmement compliquées.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Des premières auditions de cette commission d’enquête, je retiens qu’il est difficile d’agir en cours d’année en dehors de l’échelon étatique. Partagez-vous ce constat, sachant que vous avez évoqué le fait qu’il n’existe plus de mécanisme coercitif pour les collectivités ?

Les concernant, considérez-vous, à l’instar de l’ancien directeur général des finances publiques, que l’augmentation de leurs besoins de financement, en 2023 et en 2024, est liée à un retard, dû au covid, dans le cycle électoral ? Selon ce phénomène, les collectivités auraient moins investi lors de la crise sanitaire, décalant ainsi le cycle électoral.

Plus généralement, estimez-vous que le gouvernement nommé en septembre dernier aurait pu aller plus loin, en incluant davantage d’annulations de crédits dans le cadre du projet de loi de finances de fin de gestion, mais aussi par voie réglementaire pour faire face à la hausse des dépenses relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) – hausse qui a été évoquée en octobre ?

M. Emmanuel Moulin. Nous avons effectivement été surpris par l’ampleur des dépenses des collectivités, ou plutôt par la dynamique des dépenses. Je pense que l’ancien directeur général des finances publiques a raison : il y a certainement eu un retard dans les investissements en raison du covid. Le cycle électoral est légitime et se comprend bien ; nous pouvons d’ailleurs le modéliser. En revanche, l’évolution des dépenses de fonctionnement me semble plus difficile à expliquer. Alors que leur augmentation en 2023 avait déjà été assez importante, d’après les remontées d’octobre, elles progresseraient de nouveau de 5,9 % cette année.

Comme vous le disiez, il est pour moi important que la maîtrise des finances publiques concerne l’ensemble des administrations. L’État est effectivement celui qui subit le plus en cours d’année, dans la mesure où un décret d’annulation de crédits concerne les dépenses budgétaires qui dépendent de cet échelon. Par ailleurs, nous n’avons plus de système de régulation des dépenses des collectivités locales. Les contrats de Cahors ont été abandonnés à l’occasion de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027, ce qui est très dommageable. Je le répète : je crois que tout le monde souhaite que chacun contribue à la maîtrise des dépenses publiques.

Quant aux dépenses sociales, je ne me prononcerai pas sur les choix du gouvernement. Pour l’avoir vécu, je sais qu’être aux manettes n’est pas chose aisée. Ce serait un peu facile de critiquer mes successeurs. S’agissant de l’Ondam, je peux simplement indiquer que le comité d’alerte nous a saisis au cours de l’été dernier. J’ai alors demandé au secrétariat général du gouvernement si je pouvais prendre des mesures de régulation, mais il m’a été répondu que cela irait au-delà de ce que nous pouvions faire dans le cadre de la gestion des affaires courantes. Nous n’avons donc pas agi sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Pour avoir vous-même gelé 16,5 milliards d’euros de crédits, considérez-vous qu’il était possible d’aller plus loin que les annulations auxquelles il a été procédé dans le cadre du PLFG ?

M. Emmanuel Moulin. C’est ce que nous pensions étant donné que nous avions prévu davantage d’annulations de crédits en fin de gestion. Cela étant, il y a certainement des événements qui se sont produits après le 5 septembre et qui justifient les décisions prises par le gouvernement.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous dites que l’augmentation des dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales (Apul) s’élève à 5,9 % en 2024. Savez-vous si certains échelons dérapent plus que d’autres, si je puis présenter les choses ainsi ?

M. Emmanuel Moulin. Je ne connais pas les chiffres, mais nous pourrons regarder les remontées dont nous disposons.

M. Éric Ciotti, rapporteur. J’en profite pour faire une courte parenthèse. Lorsqu’une collectivité doit être inscrite dans le réseau d’alerte des finances locales, comme c’est le cas de la métropole de Nice, qui dépasse les seuils, le cabinet du premier ministre ou du ministre de l’économie donne-t-il instruction au préfet de ne pas le faire ?

M. Emmanuel Moulin. Je ne suis pas au courant d’une telle décision.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous êtes-vous entretenu avec vos homologues britannique et allemand, étant donné que leurs pays ont aussi connu des prévisions de recettes défaillantes ?

Par ailleurs, quels enseignements tirez-vous du chiffrage des nouvelles mesures ? La direction de la législation fiscale (DLF) n’a-t-elle pas été un peu seule pour procéder aux évaluations ? Vous dites avoir sollicité la CRE, mais était-ce suffisant ? Comment pouvons-nous nous améliorer ?

M. Emmanuel Moulin. À mon époque, j’avais des relations presque quotidiennes avec mes homologues européens, mais la question des finances publiques était moins prégnante. Nous étions largement en période de crise et nous révisions les règles budgétaires européennes. Je crois que mon successeur a abordé ce sujet avec eux et je sais qu’il a établi des comparaisons. D’ailleurs, lorsqu’on compare nos prévisions de déficit avec celles d’autres pays, on relativise les choses et on constate que nous n’avons pas été si mauvais. Je ne doute pas que mon successeur ainsi que la direction générale du trésor pourront vous communiquer des éléments. J’ajoute que l’exactitude de la prévision dépend parfois du sens dans lequel elle va.

Quoi qu’il en soit, l’Allemagne a connu des surprises en matière de recettes, tout comme le Royaume-Uni, où il manquait 20 milliards de livres dans le budget à l’arrivée au pouvoir de M. Starmer. C’est un phénomène commun aux grands pays.

Par ailleurs, concernant le chiffrage des nouvelles mesures, nous devons essayer de nous améliorer. La Crim est un cas à part, dans la mesure où elle est très dépendante d’un élément qui nous est totalement étranger, en l’occurrence le prix de l’électricité sur le marché. Quant aux mesures fiscales, je précise que toutes les prévisions sont faites à comportements inchangés. Cela explique que nous n’avons pas pu anticiper le fait que la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés ne s’est pas traduite par une baisse de son rendement, mais plutôt, lors des premières années, par une hausse. D’une manière générale, il est très difficile de ne pas retenir des comportements statiques car, dans le cas contraire, nos choix seraient très subjectifs, dont très critiquables.

En définitive, je reconnais que nos prévisions relatives aux mesures nouvelles n’étaient pas parfaites. J’espère que les responsables actuels s’efforcent d’améliorer les choses, ce qui n’a rien de facile.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Dans votre propos liminaire, vous avez rappelé que la France était sortie de la procédure européenne de déficit excessif. Or, sans les effets de la politique de la Banque centrale européenne (BCE) sur la charge de la dette, notre déficit ne serait jamais passé en dessous des 3 %. Personne, haut fonctionnaire ou pas, parmi toutes celles que nous avons auditionnées depuis deux semaines, n’a évoqué cet élément, qui n’a pourtant rien d’anecdotique – ou alors il s’agirait d’une anecdote à 20 ou 30 milliards d’euros ! Ainsi, comment auriez-vous fait si les taux de la BCE étaient restés dans la moyenne des dix années précédentes ?

M. Emmanuel Moulin. Je ne refais pas l’histoire en me demandant comment les choses se seraient passées dans un contexte différent.

La politique de la BCE a été tout à fait légitime, eu égard à la crise absolument majeure à laquelle nous devions faire face. À l’origine, elle a utilisé tous les instruments à sa disposition pour atteindre son objectif de 2 % d’inflation, quand cette dernière était quasiment nulle. Puis elle a pris des mesures non conventionnelles pour répondre à une crise qui touchait tous les pays européens, lesquels ont donc unanimement bénéficié de la baisse des taux ; cette politique n’a pas bénéficié qu’à la France. D’autres pays que le nôtre sont ainsi sortis de la procédure de déficit excessif.

Je reconnais que cette politique nous a aidés, mais celle-ci s’est depuis normalisée, voire est devenue restrictive. Quoi qu’il en soit, elle est indépendante de notre volonté, la Banque centrale européenne étant elle-même indépendante. Elle fixe ses taux et nous faisons avec.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Certes, tous les pays européens ont bénéficié de cette politique, mais en aucune façon ils n’ont mené la même politique budgétaire et fiscale que nous. Or, sept ans plus tard, particulièrement vis-à-vis d’économies comparables, notre situation budgétaire est la plus catastrophique. Des pays dont la richesse est bien moindre, comme ceux de la péninsule ibérique, sont d’ailleurs dans une situation bien plus favorable que la nôtre. Comment expliquez-vous que, en dépit de l’orientation de la politique de la BCE, la situation budgétaire se soit désormais inversée ?

M. Emmanuel Moulin. Je ne suis pas certain d’avoir compris votre point de vue sur l’orientation de la politique monétaire. La BCE conduit une politique pour l’ensemble de la zone euro, non pour un pays en particulier.

S’agissant des États de la péninsule ibérique et singulièrement de l’Espagne, je rappelle que ce pays bénéficie de fonds européens d’une ampleur tout à fait différente de la nôtre. Les subventions que reçoit ce pays dans le cadre du plan de relance Next Generation EU sont de l’ordre de 100 milliards d’euros, contre 40 milliards pour la France.

Enfin, contrairement à ce que vous affirmez, il me semble que tout le monde a mené la même politique budgétaire face au covid. L’Italie, l’Espagne ou encore l’Allemagne ont protégé leur économie. La différence est que nous partions d’un niveau de déficit plus élevé que les autres. Après la crise, ce niveau demeure supérieur ; c’est vrai.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je ne partage absolument pas votre analyse.

Plus généralement, depuis 2017, la Cour des comptes, dans ses rapports sur le budget de la France, n’a de cesse de souligner qu’aucune baisse des dépenses structurelles n’a été engagée. Cela correspond à vos années en tant que directeur de cabinet de Bruno Le Maire, puis de directeur général du Trésor, puis de directeur de cabinet de Gabriel Attal – étant entendu que les annulations de crédits du début d’année ne sauraient être considérées comme des économies structurelles, mais plutôt comme un coup de rabot.

Ainsi, dans la ligne directe de ma question précédente, comment expliquez-vous que les gouvernements auxquels vous avez participé de manière directe ou indirecte n’aient procédé à aucune baisse de dépenses structurelle ? Je tiens à votre disposition les extraits des rapports de la Cour des comptes.

M. Emmanuel Moulin. J’ai l’impression, monsieur le président, que nous dépassons ici le cadre de la commission d’enquête. Cela étant, je suis heureux d’avoir ce débat avec vous, et même si je n’ai pas été ministre, je ne me défausserai pas de mes responsabilités.

Plusieurs réformes structurelles ont bien été menées. Elles ont concerné le marché du travail, les retraites, ou encore l’assurance chômage. Elles ont conduit à réduire le taux de chômage à son plus bas niveau depuis 2007 et à augmenter le taux d’emploi de l’ensemble des catégories de population à leur plus haut niveau depuis 1974. Elles ont permis de créer environ 1,8 million d’emplois privés depuis 2017. Elles ont aussi engagé un processus de réindustrialisation et d’investissement et renforcé l’attractivité de la France, notamment pour les investisseurs étrangers. Nous pouvons avoir des désaccords, mais on ne peut pas dire qu’il n’y a eu aucune réforme structurelle.

Quant à notre action sur les finances publiques, elle ne se résume pas, contrairement à ce que vous avez dit, à une politique du rabot. Les réformes structurelles permettent d’augmenter l’activité, le PIB et les recettes fiscales, afin de couvrir des dépenses très attendues : je pense aux dépenses régaliennes, à l’augmentation du budget de la défense ou du ministère de l’intérieur, ainsi qu’aux fortes demandes sociales liées au vieillissement de la population et à la dynamique des dépenses d’assurance maladie.

M. Jean-René Cazeneuve. Vous avez expliqué pour quelle raison vous avez choisi de ne pas présenter un PLFR au printemps, évoquant notamment le risque politique posé par un tel texte. Faut-il comprendre que vous redoutiez d’une part que le PLFR ne soit pas voté et, d’autre part, que le déficit ne soit plus important après le vote de ce texte ?

M. Emmanuel Moulin. Le premier ministre prend en compte toute une série de facteurs. J’ai surtout détaillé les facteurs techniques, sur lesquels je le conseille en tant que directeur de cabinet. Je lui ai indiqué qu’il y avait deux voies, l’une simple et rapide, et l’autre aléatoire, lente et comportant un risque. Le premier ministre a ensuite fait son choix.

Les risques étaient que le PLFR ne soit pas voté, qu’il ait à engager la responsabilité de son gouvernement, qu’il y ait plus de dépenses après qu’avant ou encore que des augmentations d’impôts soient votées. Sa propre expérience en tant qu’ancien ministre du budget pouvait le conduire à une certaine prudence sur cet instrument financier. Il savait en outre qu’il aurait de toute façon un PLF à défendre à la fin de l’année.

M. Jean-René Cazeneuve. Au printemps dernier, vous aviez envisagé des recettes fiscales supplémentaires – taxation de rachat d’actions, révision de la Crim. Quel véhicule législatif aviez-vous prévu pour porter ces mesures fiscales ?

M. Emmanuel Moulin. Nous avions prévu de les intégrer dans le PLF pour 2025 avec une petite rétroactivité, autorisée par les textes financiers. Cela nous aurait permis d’obtenir quelque 3 milliards d’euros de recettes fiscales sur les rentes dès l’année 2024.

M. Jean-René Cazeneuve. La dynamique des recettes des collectivités territoriales était très soutenue en 2022 et 2023 – la taxe foncière a ainsi augmenté de 16 % en deux années. On sait par ailleurs que les dépenses des collectivités sont étroitement liées à leurs recettes. De ce point de vue, votre projection pour 2024 n’était-elle pas imprudente ?

M. Emmanuel Moulin. Je suis obligé de convenir, au vu de la dynamique de la dépense locale, qu’elle l’était. Mais nous nous inscrivons dans le respect de la loi, notamment la loi de programmation des finances publiques, qui prévoyait pour la dépense locale une progression inférieure à l’inflation minorée de 0,5 point. Cette référence n’est peut-être pas la bonne mais c’est celle qui figure dans la loi : nous sommes obligés de la suivre.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). La note du 7 décembre 2023 qui alerte sur la baisse des recettes donne lieu, le 13 décembre 2023, à une note du ministre Bruno Le Maire à la première ministre. Alors que la note du 7 décembre alerte sur la baisse des recettes mais qu’il n’y avait pas suffisamment d’éléments permettant de penser que cela porterait à conséquence en 2024, Bruno Le Maire affirme l’inverse dans la note qu’il produit six jours plus tard. Avez-vous eu, au cours de cette période, des discussions avec Bruno Le Maire ?

M. Emmanuel Moulin. Il y a évidemment des discussions entre moi et Bruno Le Maire, même si je n’étais pas destinataire de la lettre que vous avez mentionnée. Il est évident que si les éléments de cette note sont confirmés, alors cela a un impact sur 2024. La question est donc de savoir comment les évaluer. Ce n’est pas mécanique : il faut refaire un compte macro, un compte de finances publiques. De plus, il faut prendre en compte le changement de base de l’Insee, qui perturbe fortement le PIB et les comptes publics. Hors changement de base, le déficit 2023 est de 5, 3% et non 5,5 %. Un changement de base est très difficile à anticiper et oblige à revoir toutes les données avant de pouvoir calculer l’impact sur 2024. Bruno Le Maire est complètement dans son rôle et il a parfaitement raison d’alerter la première ministre sur les aléas qui existent concernant l’exécution 2024, liés au fait qu’il pourrait y avoir en 2023 un déficit plus élevé que celui prévu dans le PLF.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Était-il raisonnable de ne pas informer le Parlement et de voter un budget avec des recettes d’impôt sur les sociétés en hausse de 10 milliards par rapport aux prévisions de l’année précédente, alors que celles-ci avaient déjà été revues à la baisse en cours d’année ?

M. Emmanuel Moulin. La note du 7 décembre ne mentionne pas de risque ou d’aléa négatif sur les recettes de l’impôt sur les sociétés. La baisse de 4 milliards d’euros du rendement de l’IS n’a été connue qu’à la fin de l’année, au moment du cinquième acompte, c’est-à-dire après la note du 7 décembre et après la lettre de M. Le Maire. Il en va de même pour le bénéfice fiscal dont l’augmentation s’est établie à 1 % au lieu des 12 % attendus. Je vois donc mal comment nous aurions pu nous rendre au Parlement pour expliquer qu’il fallait modifier le projet de loi de finances pour 2024. Très clairement, il n’y a pas d’alerte sur l’IS dans la note du 7 décembre.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). La prévision de recettes de l’IS avait pourtant déjà été modifiée dans l’année, passant de 55 milliards d’euros en loi de finances initiale à 67 milliards ensuite, pour revenir en fin d’année à 61 milliards. Le 7 décembre, vous indiquez qu’il y a une fragilité sur les recettes sans rien dire de l’impôt sur les sociétés ; par ailleurs, on sait qu’il y a eu des variations sur les recettes de l’impôt sur les sociétés en cours d’année. Pouvait-on raisonnablement considérer, avec ces informations, qu’on ne devait pas toucher au PLF ?

M. Emmanuel Moulin. Cette note porte sur 2023. Il n’y avait pas suffisamment d’informations disponibles et elle comportait encore beaucoup d’aléas. Très logiquement, nous disions donc que la prévision pour 2024 serait réévaluée au cours du budget économique d’hiver, qui est établi en février. C’est d’ailleurs écrit dans la note de manière très explicite. Nous n’étions donc pas en mesure, au moment où nous rédigions cette note, de réévaluer la situation pour 2024.

M. Jean-Paul Mattei (Dem). Le rendement de la contribution sur la rente inframarginale des producteurs d’électricité était prévu à 9,7 milliards d’euros en loi de finances pour 2023, montant ramené à 1,9 milliard. Pourquoi les montants n’ont-ils pas été actualisés lors de l’examen de la loi de programmation des finances publiques et de la loi de finances de fin de gestion pour 2023, alors que 70 % de l’impôt dû en 2023 était déjà collecté ? Pourquoi un tel décalage ?

Par ailleurs, pourquoi était-il prévu une hausse de recettes de TVA de 3,2 milliards d’euros dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 ? Cela a suscité des interrogations de la part du Haut Conseil des finances publiques. Le directeur de la sécurité sociale a affirmé que sa direction n’était pas associée à la construction des prévisions de recettes de TVA, pourtant une des premières ressources de la sécurité sociale. Pourquoi la direction de la sécurité sociale (DSS) n’est-elle pas associée à la construction de ces prévisions ?

Que pensez-vous de la création d’une institution pluridisciplinaire indépendante dédiée aux prévisions macroéconomiques afin d’en renforcer la neutralité, la transparence et la crédibilité, à l’instar de ce que font certains de nos voisins européens, comme la Grande-Bretagne, qui a créé en 2010 le Bureau pour la responsabilité budgétaire ? Cela permettrait-il d’obtenir des informations plus rapidement ?

Enfin, vous semblez dire qu’un projet de loi de finances rectificative n’était pas utile. Il est vrai que, depuis quelques années, la doctrine est de mettre peu de choses dans les PLFR, sauf cas exceptionnel. Un PLFR n’aurait-il pas été un outil plus performant qu’un projet de loi de finances de fin de gestion ? Pourquoi pensez-vous que ce n’était pas utile ?

M. Emmanuel Moulin. Concernant la Crim, la prévision initiale de recettes pour 2023 était de 12,3 milliards d’euros, puis a été ramenée à 2,8 milliards d’euros en PLFG 2023 et à 0,6 milliard d’euros en exécution. Finalement, nous en sommes à près de 1,7 milliard d’euros, parce que nous sommes allés chercher les redevables pour qu’ils la payent. Cela dit, il s’agit de vases communicants : un moindre rendement de la Crim n’est pas forcément une mauvaise chose parce que le coût des boucliers diminue. C’est très lié au prix de l’électricité. Je ne sais pas pourquoi cela n’a pas été modifié dans la LPFP. Je ne suis d’ailleurs pas sûr que ce soit l’instrument le plus approprié pour réviser la Crim.

Même s’il serait très intéressant d’avoir son avis sur les recettes de TVA, le directeur de la sécurité sociale est davantage receveur que modélisateur. En réalité, ce sujet concerne surtout la DGFIP et la direction générale du Trésor : la première pour les mécanismes de remboursement, la seconde parce que cela dépend beaucoup de la consommation et des emplois taxables. Il paraît donc assez logique que la prévision soit faite en dialogue entre ces deux directions. La DSS est évidemment informée des prévisions, puisqu’elle est bénéficiaire d’une large partie de la TVA.

Je ne sais pas si la création d’un nouvel organisme de prévision apporterait beaucoup. De multiples organismes en établissent déjà : le gouvernement, l’Insee, dont l’indépendance n’est remise en cause par personne, la Commission européenne, le FMI, l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), etc. Il ne me paraît pas indispensable d’en créer un autre. Par ailleurs, il me semble dangereux d’externaliser une partie de la prévision pour l’exercice des missions du ministre parce qu’il a lui-même besoin d’avoir une prévision auprès de lui. De toute façon, cela n’exempterait pas le Trésor de faire des prévisions économiques ; il y aurait donc un risque de doublon, alors que vous cherchez plutôt à réduire le nombre d’institutions publiques.

Enfin, le choix de recourir à un PLFR revêt une dimension politique. Ce sont les gouvernements successifs qui décident de ce qu’ils veulent y mettre.

M. le président Éric Coquerel. Le Haut Conseil des finances publiques estime, dans son avis sur le PLF pour 2024, que « le rendement de certains impôts et le montant de certaines dépenses, notamment l’investissement des collectivités territoriales, restent incertains ». Il juge en outre la prévision de croissance de 1,4 % élevée, avec un optimisme sur la totalité des postes de demande – consommation, investissement, exportation. « Le Conseil note les incertitudes importantes qui entourent l’analyse de la situation économique, du fait en particulier de difficultés actuelles à comprendre de nombreux comportements (taux d’épargne élevé des ménages, faiblesse de la productivité par exemple). […] La prévision de déficit pour 2024 (4,4 points de PIB) conjugue principalement des hypothèses favorables et paraît optimiste. La prévision de prélèvements obligatoires est en effet tirée vers le haut par la prévision de croissance élevée de l’activité et, au-delà, par des hypothèses favorables sur le rendement de certains impôts. »

Pouvez-vous comprendre que les députés aient estimé, à partir de cette analyse et de celles d’autres institutions, que la crédibilité des prévisions du gouvernement servant de fondement au PLF pour 2024 était problématique ? On a du mal à comprendre pourquoi les services de Bercy et le gouvernement n’ont pas abouti aux mêmes conclusions au même moment, alors qu’ils disposaient de beaucoup plus d’outils que les députés.

M. Emmanuel Moulin. Je peux comprendre cela. C’est aussi le bénéfice d’avoir le Haut Conseil qui éclaire vos débats, sachant qu’il est destinataire de beaucoup d’informations et émet un avis en toute indépendance. De notre côté, nous pouvons avoir des éléments de divergence d’analyse avec le Haut Conseil, comme sur les comportements de remboursement de TVA en 2024. Mais quand les informations nous ont été communiquées en février et que nous avons pu tirer des conclusions des données relatives à la fin de l’année 2023, concernant notamment le cinquième acompte, le premier ministre a réagi très vite pour prendre en compte ces informations.

M. le président Éric Coquerel. Rétroactivement, comprenez-vous que les parlementaires qui ne trouvaient pas vos prévisions crédibles se demandent maintenant pourquoi il a fallu attendre pour que Bercy en arrive aux mêmes conclusions ?

M. Emmanuel Moulin. Je comprends évidemment votre interrogation. Il n’en demeure pas moins que la façon dont nous avons construit le PLF 2024 reposait sur des prévisions de croissance qui étaient peut-être un peu élevées mais plausibles par rapport aux données dont nous disposions. Il n’y avait d’ailleurs pas de différence majeure entre notre prévision de croissance et celles de l’OCDE, du FMI ou de la Commission européenne. Notre prévision d’EBE et de bénéfice fiscal ne semblait absolument pas extravagante, la déconnexion étant liée à des éléments sectoriels très particuliers. Je ne pense pas que l’on puisse considérer que nous ayons fait preuve de légèreté ; je pense d’ailleurs que si cela avait été le cas, l’avis du Haut Conseil des finances publiques aurait été beaucoup plus tranché. En l’occurrence, il ne dit pas que nous avons été insincères mais qu’une appréciation différente était possible.

M. le président Éric Coquerel. Je n’ai pas parlé d’insincérité.

M. Emmanuel Moulin. Le Haut Conseil joue le rôle d’un tiers de confiance, qui nous prévient si nous dépassons la ligne.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. N’est-il pas trop tôt, le 7 décembre, pour inférer des données en matière de recettes de 2023 l’effet de base pour 2024 ?

M. Emmanuel Moulin. C’est exactement cela. Le 7 décembre, nous ne disposons pas de toutes les informations, loin de là – il manque notamment le cinquième acompte, l’exécution budgétaire, les collectivités locales, la sécurité sociale. Cela fait beaucoup d’incertitudes. J’ai énuméré dans l’annexe de cette note vingt et un aléas, ce qui est significatif.

Il faut de plus éviter le biais rétrospectif. Nous savons, a posteriori, que nous avons fini à 5,5 % mais si nous avions fini à 4,9 %, nous n’aurions pas eu le même débat aujourd’hui. Il y a donc un biais rétrospectif dans nos interrogations, un biais de confirmation : nous avons terminé à 5,5 % alors que nous alertions à 5,2 %. Mais si le cinquième acompte avait été en ligne avec nos prévisions, le débat aurait été tout autre.

M. le président Éric Coquerel. Cela confirmait nos inquiétudes.

M. Emmanuel Moulin. Certes mais je n’ai jamais été convoqué par une commission d’enquête quand les prévisions de recettes étaient bien inférieures à ce qui a été réalisé.

M. le président Éric Coquerel. Ce n’est pas anormal.

M. Pierre Henriet (HOR). De nombreux paramètres quantitatifs interviennent dans les prévisions que vous faites en amont de la loi de finances – EBE, bénéfices fiscaux, recettes de TVA, taux de la BCE. Les écarts constatés en fin d’année entre les prévisions et l’exécution amènent à penser que les modèles de prévision sont dépassés. Pensez-vous que des corrections pourront être apportées dans les calculs mathématiques ? Certes, vos prévisions n’étaient pas si éloignées de celles des autres institutions européennes mais ne pensez-vous pas que travailler avec des chercheurs dans le domaine de l’analyse quantitative permettrait d’éviter de telles erreurs ?

M. Emmanuel Moulin. Votre question porte sur le cœur de l’activité de la direction générale du Trésor. N’en étant plus le directeur je n’en connais pas l’actualité la plus récente, mais je crois pouvoir dire que nous essayons en permanence d’améliorer nos techniques de prévision. Cela s’apparente à un défi : l’environnement est très instable, les crises sont de plus en plus fréquentes et nous devons chaque fois nous adapter. Pendant la crise liée au covid, nous avons recouru à de nombreuses informations que nous n’utilisions pas auparavant, afin de nous faire une idée de l’évolution de la conjoncture. Nous avons désigné par le terme de nowcasting cette technique de prévision immédiate fondée notamment sur des données relatives aux déplacements, à l’utilisation des cartes bancaires – nous avons établi un partenariat avec certains établissements bancaires pour les obtenir –, à la consommation d’électricité. Il faut ensuite être capable d’intégrer à l’exercice de prévision mené dans le cadre du PLF ces éléments qui concernent le court terme plutôt qu’un horizon d’un an ou deux. L’exercice est aussi parfois rendu difficile lorsque se distendent les liens entre des données que nous utilisons, comme l’indice de climat des affaires de l’Insee et le PMI, l’indice des directeurs d’achat, que nous entrons dans les modèles pour établir des équations de production ou de consommation, et les contraintes d’offre. Ces dernières ont été très fortes ces derniers temps à cause de la perturbation des chaînes de valeur et des difficultés de recrutement. Nous avons donc travaillé sur les moyens de prévoir la croissance à court terme en période exceptionnelle, en intégrant beaucoup plus d’éléments relatifs à la contrainte qui pèse sur l’offre qu’il n’y en avait dans nos modèles traditionnels – il y a eu une publication du Trésor sur ce sujet en août dernier. Nous avons ainsi retrouvé une qualité de prévision supérieure à court terme, par exemple sur le trimestre à venir, que nous donnons au ministre. L’Insee œuvre également en ce sens ; il est très en avance dans ce domaine. Évidemment, nous dialoguons en permanence avec ses membres comme avec ceux de la communauté scientifique. C’est pourquoi nous publions nos travaux : tous nos modèles sont en libre accès, afin que d’autres que nous puissent les tester et réagir.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ma première question concerne les finances locales. Comment avez-vous pu estimer à 2 % l’augmentation en valeur des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales dans le PLF pour 2024, et même abaisser la prévision à 1,8 % dans le programme de stabilité ? On a fini à 4,6 %. Pour l’investissement, vous étiez à + 7,5 % en LFI et à 7,8 % dans le programme de stabilité – on a fini à 13,2 %. J’ai fait le calcul du différentiel avec la LFI : la dérive se monte à 7,5 milliards d’euros par rapport aux prévisions. D’où celles-ci sortaient-elles ? De plus, vous aviez évalué le montant des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) à 18 milliards d’euros, comme dans la LFI pour 2023, et on a fini à 14,8 milliards d’euros, soit 18 % de moins. Or tout le monde savait ce qui allait se passer, puisque les chiffres vous sont remontés mensuellement.

M. Emmanuel Moulin. Il faudrait que je reprenne les éléments qui nous ont menés à établir ces prévisions.

M. Charles de Courson, rapporteur général. On nous a dit qu’elles étaient normatives.

M. Emmanuel Moulin. Je ne sais pas bien ce que ça veut dire.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ça veut dire qu’on se fait plaisir…

M. Emmanuel Moulin. Non, non. S’agissant des dépenses d’investissement, nous avions bien anticipé le cycle électoral : une progression de 7,5 %, ce n’est pas négligeable. Il a eu beaucoup plus d’effet que prévu, mais on ne peut pas faire comme si nous avions considéré que les élections n’auraient pas d’influence sur les programmations d’investissement.

Quant aux dépenses de fonctionnement, on pourrait inverser la question : pourquoi ont-elles dérivé autant, de 4,6 % en 2024, en période de désinflation ?

M. Charles de Courson, rapporteur général. Les décisions aboutissaient déjà à des hausses supérieures aux prévisions. Il aurait donc fallu que les collectivités réduisent les effectifs et contiennent toutes les autres dépenses. Sans outil de régulation, c’était du wishful thinking.

M. Emmanuel Moulin. Tous les sous-secteurs de l’administration publique doivent contribuer à la maîtrise de la dépense. C’est peut-être du wishful thinking, mais si nous considérons qu’un secteur entier est exempté de tout effort, nous ne parviendrons pas à restaurer les finances publiques. D’ailleurs la Cour des comptes recommande de diminuer les effectifs des collectivités locales.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous n’avez envisagé aucun dispositif.

M. Emmanuel Moulin. C’était l’objet de l’article 23 du projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP). À mon regret, il n’a pas été retenu. Il prévoyait un dispositif comparable aux contrats de Cahors, qui avaient bien fonctionné. Le gouvernement y a renoncé lors de l’examen du texte au Sénat, en 2023.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Le pacte de Cahors n’a jamais fonctionné.

Ma deuxième question concerne les recettes estimées de l’IS. La LFI pour 2023 prévoyait qu’elles se monteraient à 55,3 milliards d’euros, la LFI pour 2024 à 72 milliards d’euros. En 2023, nous sommes passés par 67,4 milliards d’euros dans le programme de stabilité, avant de redescendre à 61,3 milliards d’euros dans l’estimation des recettes de 2023 du PLF pour 2024, pour finir à 56,8 milliards d’euros dans la loi de règlement. Brutalement, on remonte à 72 milliards d’euros dans la LFI pour 2024, avant de dégringoler à 60,8 milliards d’euros trois mois plus tard, dans le programme de stabilité. Nous finirions, semble-t-il, à 57,7 milliards d’euros. Comment expliquez-vous ces incroyables variations ? Avez-vous boosté les recettes pour faire croire que le déficit était moins important ?

On nous dit que c’est arrivé parce que les recettes étaient indexées sur l’EBE. Mais le bénéfice fiscal n’est pas lié à l’EBE, pour de nombreuses raisons : le report déficitaire, les provisions, les amortissements notamment.

M. Emmanuel Moulin. Il existe un lien, même si des aménagements peuvent intervenir, comme des reports de déficit. Sans excédent brut d’exploitation, il est rare qu’il existe un bénéfice fiscal. L’IS est l’impôt le plus difficile à prévoir : il est très volatil, comme on l’a vu quand il s’est effondré pendant la crise de 2008. Dans le PLF pour 2024, le montant des recettes net de 2024 est estimé à 72,2 milliards d’euros, tandis que les recettes pour 2023 sont estimées à 61,3 milliards d’euros, en attendant notamment le cinquième acompte. Nous prévoyons donc que les recettes augmenteront de 10,9 milliards d’euros entre 2023 et 2024, portées par un bénéfice fiscal très dynamique en 2023, en hausse de 14 %. C’est cohérent avec le dynamisme de l’EBE des sociétés non financières.

À ce moment de l’année, nous ne connaissons pas l’exécution 2023 des recettes de l’impôt sur les sociétés, puisque nous ne disposons pas du cinquième acompte. Nous prévoyons encore qu’elles se monteront à 61,3 milliards d’euros. Lors de l’élaboration du programme de stabilité, nous savons qu’elles atteignent 56,8 milliards d’euros. Nous en tirons les conséquences sur le bénéfice fiscal de 2023, partant sur les recettes attendues en 2024. Les recettes nettes de l’IS en 2024 sont alors estimées à 60,9 milliards d’euros, soit une révision à la baisse de 11,3 milliards d’euros. Cette révision s’explique donc par le montant très décevant du cinquième acompte à la fin de 2023, qui influence le calcul des acomptes, du solde de l’IS pour 2023 versé en 2024 et du bénéfice fiscal de 2023, qui passe de + 14 % dans le PLF pour 2024 à + 2 % dans le programme de stabilité.

M. Charles de Courson, rapporteur général. En septembre 2023, le PLF pour 2024 prévoyait déjà que les recettes de 2023 se monteraient à 61,3 milliards d’euros, mais celles de 2024 sont estimées à 72,2 milliards d’euros : près de 11 milliards de plus, c’est une augmentation de presque 20 %. Si les bénéfices des entreprises avaient augmenté de 20 % entre 2023 et 2024, cela se serait su… Une telle hausse n’était donc pas possible.

M. Emmanuel Moulin. Pardon, mais nous raisonnons à partir de l’EBE de 2023 ; or nous prévoyons toujours qu’il augmentera de 14 %.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ces deux chiffres inscrits dans le PLF pour 2024 le sont au titre des recettes de 2023.

M. Emmanuel Moulin. Oui. Comme je vous l’ai dit, les chiffres que nous intégrons dans le PLF pour 2024 n’intègrent pas le cinquième acompte, puisque nous sommes en octobre, ni la révision de la prévision du bénéfice fiscal.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous ne calculez pas comme ça, puisque vous avez indiqué que vous l’indexez sur l’EBE.

Ma dernière question concerne la TVA. Deux années de suite, vos prévisions se sont révélées complètement erronées. Le taux d’épargne ayant beaucoup augmenté, passant de 15 % à 18 % environ, vous avez fait l’hypothèse que les Français allaient augmenter leur consommation en ponctionnant leur épargne. Deux années de suite, vous vous êtes trompés, mais vous continuez à nous donner cette explication pour 2025 – qui n’est pas l’objet de la commission d’enquête.

On nous a dit que les hypothèses s’étaient révélées erronées. Mais la même erreur a été commise deux années de suite. Quand je commets une erreur, j’essaie de la corriger l’année suivante.

M. Emmanuel Moulin. Je vais essayer de vous expliquer cela, mais je doute de vous convaincre. Ce n’est pas parce qu’un phénomène ne s’est pas produit en 2023 qu’il ne se produira pas en 2024. Par rapport aux comportements passés, le taux d’épargne est exceptionnellement élevé. Habituellement, les Français épargnent beaucoup, autour de 14 % du revenu disponible brut ; ce chiffre est monté à 17 % ou 18 %, à quoi il faut ajouter la surépargne constituée pendant le covid. Je pense que tous les économistes ont fait la même hypothèse : l’inflation se réduisant, la consommation va reprendre. Cela n’a pas eu lieu en 2023 parce que l’inflation est restée forte ; son ralentissement n’a pas entraîné de hausse de la consommation, sans doute parce que l’inflation perçue n’est pas celle que l’Insee calcule ; les gens maintiennent donc un niveau d’épargne élevé, qu’expliquent aussi peut-être les incertitudes que nous connaissons. Mais la consommation est censée reprendre à un moment. Là encore, tous les économistes s’accordent à penser que c’est le cas lorsque l’inflation diminue et que le pouvoir d’achat est fort ; or ce dernier a été préservé et a même significativement progressé en 2023.

M. le président Éric Coquerel. Je suis surpris que vous n’avanciez pas l’une des explications que les membres du gouvernement donnaient cet été : l’inflation a baissé plus vite que prévu, donc les recettes de TVA ont été moins élevées que prévu.

M. Emmanuel Moulin. Cette baisse a en effet des conséquences sur les finances publiques. Les recettes de TVA sont moindres, de plus, un décalage se crée entre les dépenses, indexées sur l’inflation passée, et les recettes, qui dépendent de l’inflation courante. Toutefois, cela n’est pas contradictoire avec l’éventualité d’une reprise de la consommation.

M. Emmanuel Maurel (GDR). M. Fournel, ancien directeur général des finances publiques, nous a dit que les premiers mouvements de recettes avaient été observés au cœur de l’été 2023. À deux reprises, ses services se sont alors rendu compte qu’il y avait un problème. Je m’interroge donc sur la transmission des informations entre l’administration et le ministère. Tout le monde fait référence à la note du 7 décembre, mais nous apprenons que la première aurait eu dès l’été 2023 l’intuition que les recettes allaient baisser. Si le ministre en avait pris connaissance plus vite, le PLF pour 2024 aurait peut-être été différent.

Avez-vous fait au moins une fois la simulation de ce que l’État gagnerait à sortir du marché européen de l’électricité ? Nos réacteurs étaient totalement opérationnels dès l’été 2023 et le bouclier a coûté énormément d’argent. L’Espagne et le Portugal ont obtenu une dérogation sur les tarifs. Y avons-nous pensé ?

La Crim a été instaurée en 2022 pour taxer les superprofits réalisés en raison de l’explosion des prix du gaz et de l’électricité. Comment expliquez-vous l’ampleur du fiasco ? Je pourrais comprendre qu’à cause de la volatilité des prix, on ait constaté 2 à 3 milliards d’euros de différence entre les prévisions et les recettes, mais on est à plus de 10 de milliards d’euros. La Crim a-t-elle été mal conçue ?

M. Emmanuel Moulin. Les recettes fiscales donnent lieu à des remontées. J’ai détaillé les évolutions concernant la Crim. Les recettes de l’IS ont provoqué une surprise majeure, liée au cinquième acompte. Je ne sais pas si M. Fournel avait anticipé la baisse dès le mois de juillet – cela m’étonnerait. C’est l’élément le plus déterminant du résultat d’exécution de 2023.

Je ne sais pas si une simulation des effets d’une sortie du marché européen a été faite. Je suppose que si elle l’avait été, une autre direction en aurait été chargée. Lorsque nous n’avions pas suffisamment produit d’électricité, à cause de problèmes dans les centrales, nous étions heureux de pouvoir en importer, comme de pouvoir en exporter quand nos centrales fonctionnent bien – c’est un élément important de notre commerce extérieur.

S’agissant de la Crim, j’ajoute à mes précédentes remarques qu’on ne peut l’envisager uniquement sous l’angle des recettes, il faut prendre en compte les dépenses : il y a un phénomène de vases communicants entre son produit et le coût du bouclier fiscal.

M. Daniel Labaronne (EPR). Le lien entre la croissance et les recettes fiscales est évident, comme celui entre les prévisions de croissance et les prévisions de recettes. Quand les prévisions macroéconomiques sont erronées, cela peut entraîner des erreurs d’estimation des recettes. En août 2024, Trésor-Éco souligne que nous avons longtemps utilisé des modèles de prévision fondés sur des contraintes de demande mais qu’avec la crise sanitaire, les contraintes d’offre se sont imposées, en raison des difficultés d’anticipation, de recrutement et d’approvisionnement en matières premières. Pourquoi n’avez-vous pas plus rapidement pris en considération cette évolution du contexte macroéconomique, afin d’élaborer des modèles alternatifs intégrant les contraintes d’offre ?

Cela me ramène à la question de l’épargne. Certes, dans une logique de demande, la consommation augmente quand les prix baissent. Là, les prix ont baissé mais c’est l’épargne qui a augmenté, avec une incidence très différente sur les recettes de TVA. Pourquoi ne pas avoir adapté les modèles à un environnement fondamentalement perturbé par la crise sanitaire ? C’est facile à dire a posteriori, il n’en reste pas moins que nous avons des économistes et des économétriciens très performants – il aurait été intéressant de combiner différents modèles de prévision pour obtenir des résultats plus réalistes.

M. Emmanuel Moulin. Si je puis me permettre, sans vouloir défendre outre mesure mes services, nos prévisions de croissance n’étaient pas si mauvaises. En octobre 2022, nous avons estimé la croissance de 2023 à 1 %. Tout le monde nous a dit qu’elle ne dépasserait pas 0,5 % parce que la croissance de 2022 aurait un effet retour. Nous avons maintenu notre prévision contre vents et marées ; à la fin des fins, la croissance s’est établie à 0,9 %. Pour 2024, nous avions prévu 1,4 %. Si on regarde l’acquis du troisième trimestre et les prévisions que la Banque de France a publiées ce matin, elle devrait atteindre 1,1 %, soit un écart de 0,3 point. Le consensus des économistes se montait à 0,8 % : nous ne sommes pas plus mauvais. J’assume donc le travail accompli. J’ajoute que nous adaptons en permanence les prévisions en fonction des évolutions, en élaborant un budget économique tous les six mois – celui d’été et celui d’hiver.

Je vous remercie, monsieur Labaronne, de citer notre publication relative aux contraintes d’offre ; il s’agit en effet d’une approche innovante. De tels travaux ne se font pas du jour au lendemain. Les jeunes auteurs qui y travaillent, qui sortent de l’université ou de grandes écoles, sont passionnants ; souvent, ils font des prévisions toute la journée et mènent leurs recherches sur leur temps libre, parce qu’ils réfléchissent aux modèles dont ils disposent. Grâce à leur engagement, à leur sens du service public et à leur créativité, nous améliorons les modèles pour le bien commun. Nous aurions pu accomplir cette tâche plus vite mais entre le covid, la crise énergétique et l’inflation, nous n’avons pas beaucoup chômé.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Vous avez expliqué que la note du 7 décembre 2023 était principalement consacrée aux difficultés de l’exercice 2023. À quel moment se cristallise la conviction que d’importantes difficultés surviendront en 2024 ?

M. Emmanuel Moulin. Quand je suis nommé directeur de cabinet du premier ministre, je sais déjà que la situation des finances publiques est compliquée et qu’il faut envisager toutes les mesures visant à réduire les dépenses et à éviter d’en créer de nouvelles – les dépenses que l’on ne fait pas constituent les premières économies. J’en parle avec le premier ministre et avec le ministre et nous décidons les mesures relatives aux tarifs de l’électricité, aux primes sur les véhicules automobiles et aux franchises médicales – cette dernière était dans les tuyaux depuis un moment déjà.

La certitude que les résultats de 2024 poseront un problème s’installe vers le 12 février, avec les résultats du budget économique d’hiver. Le 21 février, nous sortons un décret d’annulation de 10 milliards d’euros de crédits. Dans mon parcours professionnel, j’ai rarement vu une réaction aussi rapide à une information relative au déficit budgétaire.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). La France n’est pas le seul pays dont les recettes aient suivi des trajectoires étonnantes. En tant que directeur général du Trésor, vous avez siégé tous les mois à l’Eurogroupe. En avez-vous discuté avec vos homologues ? Sinon, un tel dialogue aiderait-il à mieux prévoir les dynamiques des recettes fiscales ?

M. Emmanuel Moulin. Lorsque j’étais directeur général du Trésor, de 2020 à 2023, mes collègues et moi avons beaucoup discuté de tous les éléments de politique économique, notamment sur les instruments les plus à même de protéger les populations de la crise liée au covid, puis de la crise énergétique. Nous avons d’ailleurs tous fait à peu près la même chose. La France a déployé quelques dispositifs singuliers, dont peut-être nous aurions pu nous passer, en particulier l’indemnité carburant.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Et les prêts garantis par l’État (PGE) !

M. Emmanuel Moulin. J’assume totalement les PGE.

Dans le cadre du Conseil des affaires économiques et financières comme dans l’Eurogroupe, nous discutons de tous ces éléments. Je crois qu’après mon départ, mon successeur et ses collègues ont ainsi débattu des prévisions de déficit et de recettes fiscales, en s’interrogeant sur la manière de limiter les effets de la volatilité et d’appréhender les chocs que nous subissons désormais en permanence.

M. Matthias Renault (RN). La presse a fait état d’une note du Trésor datée de juillet 2023, au moment du budget économique d’été, qui aurait donné la première alerte sur l’écart entre les prévisions pour 2023 et les résultats de l’exécution. Confirmez-vous cette information ?

M. Emmanuel Moulin. Je confirme qu’une note a été établie en juillet 2023. Elle indiquait les résultats du budget économique d’été : le solde public de 2023 était estimé à 5,2 % du PIB, contre 4,7 % en 2022. Elle précisait les risques liés à la dégradation de l’environnement économique, au coût des mesures de soutien relatives à l’énergie et au rachat des obligations convertibles en actions nouvelles ou existantes (Oceane) d’EDF : l’Insee aurait pu considérer que la transformation de titres subordonnés en capital constituait une opération budgétaire, donc une dépense. Il a finalement estimé qu’il s’agissait d’une opération financière.

Ce dernier élément illustre bien le problème des hypothèses favorables. Pour établir des prévisions, il faut choisir entre deux éventualités, dont l’une est plus favorable que l’autre. Sur l’ensemble des décisions, il faut veiller à la crédibilité des éléments et respecter un équilibre, donc ne pas toujours opter pour l’hypothèse favorable. Dans ce cas précis, c’était le bon choix.

M. Matthias Renault (RN). Il serait intéressant de porter cette note à la connaissance des commissaires.

À propos des prévisions de déficit et de vos relations avec le ministre, vous avez affirmé ne jamais avoir eu à modifier un chiffre qu’on vous avait soumis.

M. Emmanuel Moulin. Je parlais des recettes des prélèvements obligatoires, qui font l’objet de votre commission.

M. le président Éric Coquerel. La commission a pour objet les prévisions en général, pas seulement celles relatives aux prélèvements.

M. Emmanuel Moulin. La réponse sur laquelle vous m’interrogez concernait les prévisions de prélèvements obligatoires. Quand on me présente des hypothèses en la matière, je pose des questions, je demande comment elles ont été calculées, mais je n’ai jamais modifié de chiffres.

M. Matthias Renault (RN). Dans ce cas, je vous repose la question concernant les prévisions de déficit. Le PLF pour 2024 prévoyait que ce dernier atteindrait 4,4 %. Est-ce que vous dites au ministre que le Trésor prévoit 4,4 % et le ministre vous répond « banco » ? Ce chiffre donne-t-il lieu à une négociation ou à une discussion ? Ou bien tombez-vous d’accord dessus après en avoir discuté ?

M. Emmanuel Moulin. Ce n’est pas ainsi que les choses se passent. Nous élaborons nos prévisions à politique inchangée, sans prendre en compte aucune mesure. Donc, évidemment, le déficit obtenu est assez élevé par rapport aux dispositions du PLF. Ensuite, le gouvernement décide une politique budgétaire ainsi qu’une politique fiscale et il applique des mesures d’économie, à quoi s’ajoute le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Nous faisons alors tourner les prévisions en fonction de cela pour obtenir une estimation du déficit. Nous déduisons donc le déficit des mesures envisagées. Il arrive toutefois que nous soyons trop optimistes ou trop pessimistes en évaluant les rendements. La prévision comporte des risques.

M. le président Éric Coquerel. Le déficit prévisionnel, qui se monte à 4,4 % du PIB dans le PLF pour 2024, est inscrit dans l’article d’équilibre, donc il tient compte des réformes, il n’est pas calculé à politique inchangée.

M. Emmanuel Moulin. Bien sûr, il intègre les mesures de politique budgétaire.

M. le président Éric Coquerel. Cet été, le déficit pour 2025 était estimé à 7,1 %, à politique inchangée, avec la croissance tendancielle. Il n’en allait pas de même du chiffre de 4,4 %.

M. Emmanuel Moulin. Nous sommes d’accord.

M. le président Éric Coquerel. Je ne voudrais pas que les institutions se voient attribuer des chiffres qui n’étaient pas les leurs. Vous avez cité le consensus pour estimer la croissance de 2023 à 0,8 %. Il s’agit d’une moyenne établie à partir de la prévision de Rexecode, soit 0,4 %, et de celles des autres, auxquels je rends hommage : l’Insee et la Banque de France donnaient 0,9 % ; l’OCDE, 1,2 % ; l’OFCE, l’Observatoire français des conjonctures économiques, 0,8 %. Votre estimation n’était donc pas la seule dont l’écart avec le résultat se limite à 0,3 %.

M. Emmanuel Moulin. Tout à fait !

M. le président Éric Coquerel. Vous disiez que vous n’aviez jamais été convoqué par une commission d’enquête lorsque le rendement était supérieur aux prévisions. Je m’étonne que le déficit de 2022 n’ait pas été plus faible que l’estimation, étant donné l’élasticité exceptionnelle et imprévue qui s’est manifestée avant le contrecoup de 2023. Autrement dit, les résultats ont été meilleurs que prévu, mais le déficit n’a pas baissé. Pourquoi ?

M. Emmanuel Moulin. Nous n’avions pas prévu la guerre en Ukraine.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). À l’issue de cette audition, monsieur Moulin, je ne peux m’empêcher de vous poser une question qui pourrait s’adresser à d’autres. En tant que haut fonctionnaire ayant eu tant de responsabilités pendant sept ans, à partir de combien de milliards de dette, de déficit et de factures présentées aux Français qui perdent leurs droits sociaux estimez-vous qu’il faille démissionner de la fonction publique pour incompétence ?

M. Emmanuel Moulin. Monsieur le député, vous pouvez ironiser sur les fonctionnaires qui servent l’État. J’ai été leur chef, je les ai dirigés : j’ai vu des gens pleinement engagés, avec le sens du service public chevillé au corps, qui ne comptaient pas leurs heures – entièrement dévoués au bien public. Je les défendrai toujours. Vous pouvez me critiquer, cela m’est égal, mais je défends ceux qui ont travaillé avec moi à la direction générale du Trésor.

M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie.

7. Mercredi 11 décembre 2024 à 17 heures – compte rendu n° 63

La Commission auditionne Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([7]).

M. le président Éric Coquerel. Nous poursuivons nos travaux avec l’audition de Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques, qui a succédé à ce poste à M. Jérôme Fournel, que nous avons déjà auditionné jeudi dernier.

Je rappelle que cette audition obéit au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

Mme Amélie Verdier, je vous demande de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je vous invite à lever la main et à dire « je le jure ».

(Mme Amélie Verdier prête serment.)

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. Permettez-moi tout d’abord de vous dire que je suis heureuse de pouvoir répondre à vos questions, que la direction générale des finances publiques (DGFIP), comme les autres administrations, prennent très au sérieux. La prévision est un art difficile et même si certaines explications peuvent être données, quelques interrogations demeurent encore. J’aurai évidemment à cœur d’y répondre.

M. Fournel m’a indiqué qu’il devait des précisions à Mme Louwagie, notamment au sujet de l’impôt sur les sociétés (IS). J’en apporterai une partie lors de cette audition et il transmettra bien sûr les éléments attendus par écrit, comme il s’y était engagé.

En guise de propos liminaire, je reviendrai sur le rôle spécifique de la DGFIP en matière de prévisions. Je m’attarderai sur la manière dont fonctionnent les principaux impôts en jeu dans les écarts constatés. Je préciserai la manière dont la DGFIP transmet au ministre un certain nombre d’informations et, en fonction de vos attentes, je reviendrai sur l’exercice 2024 – ayant pris mes fonctions le 4 mars 2024, je ne peux pas commenter les plus anciens.

Que fait la DGFIP ? Elle tient les comptes de la plupart des acteurs publics, dont elle paie l’essentiel des dépenses, et encaisse environ la moitié des prélèvements obligatoires, pour en reverser une partie aux collectivités locales et aux caisses de sécurité sociale – vous avez évoqué ces flux lors d’une précédente audition. La DGFIP assure également la production des données comptables de l’État et suit celles des collectivités locales en cours d’année. Enfin, elle participe, mais de manière circonscrite, à l’élaboration des prévisions de recettes.

Trois acteurs contribuent à ces prévisions. Le premier est la direction générale du Trésor, une administration centrale, responsable en dernier ressort des prévisions macroéconomiques ou de finances publiques. Elle assure leur cohérence d’ensemble et garantit la meilleure prise en compte des premières pour affiner les secondes, et inversement. La direction générale du Trésor élabore les modèles de prévision, définit les trajectoires annuelles et pluriannuelles et assure la présentation des comptes en comptabilité nationale. En outre, elle intègre les informations que lui transmettent les autres administrations, dont la DGFIP, et décide de leur pondération, la prévision n’étant pas une science exacte.

Ensuite, des administrations assurent le recouvrement des recettes. Il s’agit bien sûr de la DGFIP mais également de la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et des Urssaf, qui recouvrent principalement la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS). Ces administrations produisent à échéances régulières des notes de suivi des encaissements, qui se rapportent à une prévision annuelle publique et à des prévisions mensuelles qui évoluent en cours d’année, au gré des informations disponibles.

Enfin, la direction du budget et la direction de la sécurité sociale (DSS) assurent la préparation et le suivi des recettes inscrites dans les textes financiers, respectivement le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Quant à elle, la direction de la législation fiscale (DLF), administrativement et fonctionnellement rattachée à la DGFIP mais qui est autonome et dépend directement des ministres, est chargée du chiffrage des mesures nouvelles, qu’elles soient prévues par le PLF initial ou introduites par des amendements. Elle travaille en lien avec la direction générale du Trésor, notamment sur les mesures les plus significatives, tandis que la DSS concourt au chiffrage des nouvelles recettes sociales. D’autres administrations peuvent contribuer à ces travaux : la commission de régulation de l’énergie (CRE) a par exemple été sollicitée dans le cadre de prévisions relatives à la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim).

J’en viens à présent à la manière dont sont réalisées les prévisions. Pour préparer la présentation publique d’une trajectoire, exercice qui offre l’occasion d’établir une prévision et le support d’une politique publique budgétaire ou fiscale, on fait l’hypothèse d’une politique inchangée, avant de tenir compte d’éventuels arbitrages. Plus précisément, les prévisions sont élaborées en trois temps. Le premier correspond à un amorçage, réalisé en fonction d’hypothèses macroéconomiques – croissance, inflation, base taxable, dynamique de revenus, bénéfices des entreprises, etc. Les informations fournies par la DGFIP, notamment les données comptables et extracomptables des exercices passés, ainsi que la dynamique passée des composantes de la croissance, sont alors prises en compte pour alimenter les premières prévisions d’hypothèses macroéconomiques.

La direction générale du Trésor fait ensuite la synthèse de ces prévisions et fournit ainsi la matière d’une vision globale de la croissance et des finances publiques – elles sont liées – à politique constante. Avant la présentation des textes financiers, il est donc possible de mesurer l’écart entre la trajectoire que suivront spontanément les finances publiques et les objectifs fixés, et d’envisager les dispositions nécessaires pour les atteindre. Dans certains pays – la France n’en a pas fait partie ces dernières années, faute d’une marge budgétaire suffisante –c’est lors de cette phase que des baisses d’impôts ou des dépenses supplémentaires sont prévues.

Les arbitrages politiques concluent ce processus. Cibles et mesures sont retenues, à l’issue du dialogue qui suit le travail technique, analytique et précis réalisé pour chacune des mesures envisagées. Les prévisions de rendement de chaque impôt sont ainsi préparées de manière assez consensuelle, en tenant compte de données macroéconomiques et d’éléments microéconomiques. Cette méthode, certes empirique, nous semble la meilleure – ou la moins mauvaise –, pour obtenir l’information que nous cherchons.

C’est lors de la deuxième phase, celle de l’établissement des prévisions budgétaires à politique constante, que la contribution de la DGFIP est la plus importante : nous exploitons autant que possible les informations déclaratives et comptables, mais aussi nos constats. Avant un exercice budgétaire, notre rôle est donc de contribuer à la définition de la trajectoire et des prévisions, puis, en cours d’exercice, il nous revient de vérifier que les rentrées fiscales, mensuelles ou non, correspondent bien à nos anticipations. Le ministre a transmis au rapporteur les notes qui décrivent, pour chaque impôt, l’état des recettes ; elles sont assorties d’éclairages portant sur les dépenses locales en cours d’années.

À partir de juin, les informations infra-annuelles éclairent la prévision des recettes de l’année en cours ; en juin et juillet pour les budgets économiques, puis en août, lors de la définition du compte du PLF, ces prévisions sont affinées en vue de la présentation des textes budgétaires ; dans les derniers mois de l’année – octobre et novembre –, notre suivi se fait plus attentif et notre information aux ministres devient aussi précise que possible, même si les données que nous traitons sont parfois contradictoires et rarement toutes disponibles avant la rédaction des textes financiers. Notre rôle porte sur les recettes fiscales – si ce n’est toutes, au moins l’essentiel – dont nous assurons le recouvrement et nous distinguons les recettes fiscales brutes des remboursements et dégrèvements. Ceux-ci sont comptabilisés dans la mission budgétaire idoine et diminuent le niveau des recettes brutes ; leur montant varie au cours de l’année, ce qui rend plus difficile l’exercice de prévision.

La direction générale des finances publiques produit des données en comptabilité budgétaire, mais fournit à la direction générale du Trésor des données utiles à l’établissement des comptes en comptabilité nationale, notamment relatives à la TVA. S’agissant des collectivités territoriales, nos prévisions portent, pour l’essentiel, sur les recettes d’impôts locaux. Celles-ci sont ensuite reversées aux collectivités dans un compte d’avance – je simplifie volontiers, mais sachez que des mécanismes particuliers peuvent s’appliquer à certaines recettes. Nous assurons également le suivi des dépenses et des comptes de ces collectivités, sachant d’une part que ces comptes ne sont pas établis en comptabilité nationale et d’autre part qu’ils sont suivis avec une journée de décalage, contrairement à ceux de l’État, suivis en temps réel.

Évoquons à présent les trois principaux impôts – l’impôt sur le revenu (IR), la TVA et l’impôt sur les sociétés (IS) –, les mécanismes qui leur sont propres et notre capacité à prévoir leurs recettes. Alors que les deux autres sont liquidés directement par le contribuable, l’impôt sur le revenu est perçu par voie d’émission de rôle : il revient à l’administration fiscale de calculer son montant. Le rendement de l’impôt pour l’année en cours résulte du barème prévu par la dernière loi de finances initiale (LFI) votée – à ce jour, nous continuons donc d’appliquer le dernier barème adopté, celui de 2024. Ce barème est appliqué aux revenus de l’année précédente, bien que ceux-ci ne soient pas encore complètement connus au moment où le projet de loi de finances est préparé : nous devons donc croiser la dynamique prévisionnelle des revenus, fournie par la direction générale du Trésor, et notre anticipation du taux moyen de prélèvement et de retenue à la source en amont de l’exécution. Nous sommes contraints de travailler sur des hypothèses, car nous intervenons avant de pouvoir constater l’émission : en 2024, les premières émissions d’IR, payées sur les revenus de l’année 2023, ont eu lieu pendant l’été. C’est d’ailleurs en septembre que les contribuables peuvent ajuster leur taux de prélèvement à la source.

L’impôt sur le revenu possède une dynamique relativement proche de celle de la croissance nominale de l’année précédente, puisqu’il est assis sur les revenus perçus lors de celle-ci. Toutefois, de nombreux facteurs peuvent provoquer un écart à la tendance, qu’il soit positif ou négatif, ne serait-ce que parce que l’indexation des tranches du barème ne coïncide pas toujours avec l’inflation constatée ex post, que des remboursements et crédits d’impôt peuvent s’appliquer du fait de changements législatifs ou de changements de comportements – nous établissons d’ailleurs des prévisions de comportements – ou que l’impôt sur le revenu peut être conjugalisé. Pour toutes ces raisons, la prévision des recettes de l’impôt sur le revenu n’est fiable qu’à la toute fin de l’année en cours ; elle est affinée à partir de l’été, après les premières émissions, et des ajustements de taux de prélèvement peuvent avoir lieu en septembre. Nous observons alors l’effet des remboursements et crédits d’impôt déclarés par les contribuables : le plus souvent incitatifs ou rendus possibles par la situation du contribuable, ils ne sont pas liés à une dynamique macroéconomique. Compliquent encore nos prévisions d’impôt sur le revenu le rendement des années antérieures – certains contribuables paient leur impôt avec retard – et le résultat des contrôles.

La TVA est un impôt liquidé par le contribuable lui-même et l’administration n’en fixe pas le montant à atteindre : c’est ce qui fait toute son efficacité ! La prévision de recette de TVA est directement fonction de la dynamique de l’assiette taxable, c’est-à-dire d’hypothèses de consommation et d’investissement en valeur nominale, précisées par des hypothèses d’inflation. Nous y reviendrons.

On peut dire que la TVA est l’impôt le plus directement lié à la prévision de croissance économique et à la dynamique des prix, puisque l’évolution de son rendement en cours d’année est traditionnellement un indicateur fiable de la conjoncture. Il arrive cependant qu’on constate un écart entre le taux de croissance nominale et l’évolution des recettes de TVA. Cette dernière dépend en effet des demandes de remboursement de crédits de TVA que peuvent faire valoir ou non les entreprises – en l’occurrence, l’exercice de cette faculté a pu expliquer de récents écarts à la prévision –, mais également de la composition de la croissance – à niveau de croissance économique donné et toutes choses égales par ailleurs, les niveaux respectifs de la consommation intérieure et de la consommation de produits importés font varier les recettes de TVA – ou de l’inflation.

Enfin, l’impôt sur les sociétés, est le plus difficile à prévoir. Il a été conçu pour donner aux entreprises une grande latitude dans le versement d’acomptes à l’administration des finances publiques. Cette dernière s’assure bien que les sommes dues ont été payées, mais les entreprises peuvent souvent déterminer elles-mêmes l’exercice pendant lequel elles s’acquittent de l’IS. Cet impôt est calculé grâce à une estimation du bénéfice fiscal de l’année en cours, année pendant laquelle il est versé en quatre acomptes. Ensuite, le solde de l’impôt – positif ou négatif – est acquitté en mai de l’année suivante, une fois le bénéfice fiscal calculé. Il est à noter que les plus grandes entreprises sont tenues de verser un cinquième acompte avec le quatrième, au cours du mois de décembre de l’année en cours.

La prévision de cet impôt est particulièrement ardue, car les entreprises ont la faculté légale d’autolimiter le versement des acomptes, si elles anticipent un bénéfice fiscal moindre que prévu. Ainsi, l’IS est l’impôt le plus volatil et celui qui réagit le plus à la conjoncture, ce qu’a démontré l’effondrement de ses recettes lors de la crise financière de 2008 ou, mais dans une moindre mesure, lors de la crise du covid. Il a en fait été conçu pour servir d’amortisseur automatique des fluctuations cycliques et refléter les résultats économiques des entreprises, qui déterminent ses taux, mais son solde au titre d’une année ne peut être connu que l’année suivante. Ainsi, nous n’avons pu comprendre le comportement de l’impôt sur les sociétés de 2023 qu’en exploitant les liasses fiscales éditées en mai 2024, mais nous avions formulé plus tôt certaines hypothèses explicatives. Comme l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés peut faire l’objet de crédits, imputés sur l’impôt dû ou restitués par l’administration fiscale. Ils sont d’autant plus difficiles à prévoir qu’ils sont censés être incitatifs.

Je ne m’étendrai pas autant sur les informations transmises aux ministres. Celui-ci reçoit des notes de suivi des recettes et des états budgétaires comptables. Nous avons résolu de mieux formaliser et expliciter les écarts de prévision constatés, tirant en cela les enseignements de la période la plus récente.

M. le président Éric Coquerel. Lors de son audition, votre prédécesseur a esquissé une explication de l’augmentation des remboursements de TVA. Elle serait liée à l’augmentation des taux d’intérêt, qui inciterait les entreprises à dégager de la trésorerie en demandant le plus rapidement possible les remboursements. En raison de ce phénomène, la TVA serait déjà inférieure d’un milliard d’euros par rapport aux prévisions du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG). Pourtant, nous avons déjà connu des taux aussi élevés, et même plus élevés. Les conséquences de l’augmentation des taux, qui étaient annoncées, ont-elles été suffisamment prises en compte lors de l’élaboration de la prévision ?

Mme Amélie Verdier. Je souscris à l’explication qui vous a déjà été donnée par Jérôme Fournel, les demandes de remboursement de crédits de TVA ont été plus importantes qu’habituellement. Par ailleurs, nous avons bel et bien pu enregistrer des taux d’intérêt plus élevés que ceux actuellement constatés, mais les années 2023 et 2024 ont été précédées par une période de resserrement progressif des conditions d’accès au crédit – souvenons-nous qu’avant la pandémie de covid, les taux d’intérêt étaient négatifs, mais qu’ils sont remontés tandis que l’inflation progressait. De plus, les entreprises conservent une certaine liberté quant au moment où elles présentent leurs demandes de remboursement de crédits de TVA, même si cette latitude est moindre que celle que leur offre l’impôt sur les sociétés. Enfin, le rythme de traitement des demandes par les services de la DGFIP constitue un autre facteur d’incertitude quand il s’agit de déterminer le montant de la TVA encaissée en comptabilité budgétaire. Il n’affecte toutefois pas la comptabilité nationale, qui détermine le montant de la TVA nette en fonction des demandes, et pas non plus le montant de la TVA nette finalement estimée, mais joue lors du relevé des comptes, à la fin du mois de janvier : c’est à cette période que les ministres communiquent sur le solde budgétaire et les recettes fiscales de l’année précédente et annoncent le montant de la TVA budgétaire.

Les remboursements de TVA ont été étroitement suivis, car nous souhaitions comprendre pourquoi la TVA nette était inférieure à celle que nous estimions. Il y a un peu plus d’un an maintenant, nous avions rehaussé nos anticipations de remboursement de TVA, pour constater qu’ils n’étaient pas si élevés. Une hausse tardive a bien été constatée, mais plus tard : nos prévisions ne sont pas figées et nous essayons de comprendre au mieux la dynamique de ces remboursements. En l’occurrence, nous observons, comme Jérôme Fournel, que toutes choses égales par ailleurs, y compris les taux d’intérêt, les entreprises présentent plus vite et dans des proportions plus importantes leurs demandes de remboursements de crédit de TVA. Nous imputons ce phénomène aux conditions de financement, mais la DGFIP ne fait qu’observer les liasses fiscales et les demandes qui lui sont présentées.

M. le président Éric Coquerel. Lors de l’audition précédente, que vous avez eu le temps d’écouter, M. Moulin constatait que la consommation populaire n’était pas remontée au niveau attendu en dépit d’une baisse de l’inflation, et que celle-ci étant en outre plus importante que prévu, il en était résulté une baisse des recettes de TVA. Auriez-vous pu prévoir ce phénomène ?

Mme Amélie Verdier. La DGFIP n’établit pas de prévisions macroéconomiques, mais utilise les données fournies par la direction générale du Trésor. Par ailleurs, vous vous souvenez certainement que l’inflation anticipée au moment de la présentation du PLF pour 2024 était plus élevée que celle que nous avons effectivement constatée. Le revenu disponible des ménages restant assez dynamique, nous aurions pu nous attendre à une consommation elle-même dynamique, conformément aux modèles de prévision classiques. Or cette prévision n’est pas tout à fait vérifiée et les recettes mensuelles de TVA nette ne sont pas à la hauteur du niveau anticipé, raison pour laquelle nous avons révisé leur montant entre la présentation du programme de stabilité 2024 et celle du PLF pour 2025.

M. le président Éric Coquerel. Sur l’impôt sur le revenu, on observe une dynamique similaire. Comme le souligne une note de vos services du 12 novembre 2024, l’IR 2023 s’est avéré bien en deçà des attentes, notamment en raison du montant des réductions et crédits d’impôt, bien plus important qu’envisagé : depuis 2022, ce montant augmente de 6 % chaque année. Pour 2024, le rendement inférieur aux prévisions s’explique à hauteur de 0,6 milliard d’euros par les réductions d’impôt et de 1,2 milliard d’euros par les crédits d’impôt. Or il s’agit d’une des composantes les moins prévisibles du solde d’IR. Devons-nous donc en conclure que la politique actuelle, qui comporte des dispositifs qui permettent à ceux qui payent le plus d’impôts d’en réduire le montant, contribue en partie aux difficultés que nous avons connues sur les prévisions de recettes en 2023 et 2024 ?

Mme Amélie Verdier. Factuellement, nous pouvons considérer que les réductions d’impôt profitent aux ménages les plus aisés, tandis que les crédits d’impôt profitent à tous les ménages. Nous avons d’ailleurs publié une note d’analyse des effets de chaque crédit d’impôt, que nous tenons à la disposition de la commission, car nous nous sommes nous-mêmes interrogés à ce sujet.

Le crédit d’impôt associé aux services à la personne présente une dynamique notable, signe qu’un certain nombre de ménages en bénéficient, alors même qu’aucune nouvelle disposition législative n’a modifié son mécanisme. Rappelons qu’il vise à soutenir les ménages recourant à l’emploi à domicile pour assurer la garde d’enfants, l’aide à des personnes âgées ou la réalisation de menus travaux, mais également à décourager le recours au travail non déclaré.

M. le président Éric Coquerel. Vous n’évoquez là qu’un crédit d’impôt parmi d’autres.

Mme Amélie Verdier. Certes, mais ce crédit d’impôt atteint un montant très significatif, de l’ordre de 6 à 7 milliards d’euros. De plus, il est l’un de ceux qui ont présenté une véritable dynamique dans la période la plus récente et nous en avons d’ailleurs été surpris. Nos analyses n’ayant révélé aucune atypie et ses contrôles ne présentant pas de spécificités, nous pouvons affirmer que ce crédit se développe sous l’effet du comportement de ménages qui souhaitent en bénéficier.

M. le président Éric Coquerel. Les crédits et réduction d’impôt peuvent-ils perturber vos prévisions ?

Mme Amélie Verdier. En 2024, nous avons révisé nos prévisions de recettes d’impôt sur le revenu de 2,6 milliards d’euros, entre la présentation du programme de stabilité et la présentation, à l’appui du PLF pour 2025, du budget révisé pour 2024. Or la moitié de cette révision est justifiée par un ajustement de notre estimation des remboursements et crédits d’impôt, le reste l’étant par les émissions et les effets du barème. Ainsi, les mécanismes fiscaux eux-mêmes peuvent provoquer une révision de nos prévisions, sans évolution de la conjoncture économique.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Nous constatons, au gré des auditions et à la consultation des documents que nous avons reçus, une optimisation des prévisions. Il semblerait que certains curseurs n’aient pas été poussés assez loin, ce que nous pouvons désormais apprécier en toute objectivité. En la matière, quelle est le rôle ou l’influence du politique, des ministres ? Quel lien entretenez-vous, quotidiennement ou régulièrement, avec vos ministres de tutelle, avec Matignon et avec le secrétariat général de l’Élysée ? Avez-vous, personnellement, un lien direct avec le premier ministre et avec le président de la République, qui auraient pu contribuer à l’élaboration de vos prévisions ?

Mme Amélie Verdier. Si je vous comprends bien, vous jugez que nous nous sommes montrés optimistes dans nos prévisions. Ayant occupé plusieurs postes au sein du ministère des finances, je peux toutefois vous assurer que nous avons plus souvent été surpris par des recettes fiscales meilleures que prévu que par des recettes inférieures à celles que nous avions anticipées. Cela dit, je comprends que vous vous interrogiez sur les recettes fiscales moindres des exercices récents et je m’efforcerai de répondre à vos questions. Sachez que je n’ai pas constaté d’optimisation ou de biais systématique, au contraire et permettez-moi d’insister sur le fait que des observateurs extérieurs se sont récemment prononcés à ce sujet : nous disposons désormais d’un rapport de la Cour des comptes sur les recettes fiscales et d’un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF), demandé par les ministres. J’ajoute que le Haut Conseil pour les finances publiques (HCFP) a imposé une plus grande discipline, en exigeant la cohérence d’ensemble de nos prévisions.

Notre rôle est de préparer des prévisions et il revient aux ministres de présenter leurs choix. Quitte à le dire trivialement, nous n’avons d’ailleurs pas intérêt à nous montrer trop optimistes : en effet, des observateurs se prononcent sur nos prévisions et nous devons rendre compte de l’exécution budgétaire. Tout au long de l’année 2024, les débats internes à la DGFIP ou menés entre administrations ont conclu à la nécessité de faire attention à deux risques, celui de se montrer trop optimistes au regard d’une conjoncture économique que nous n’appréhendions manifestement pas parfaitement – nous peinons à comprendre pourquoi, alors que la croissance se tient, les recettes de TVA sont moindres que prévu – et celui de noircir excessivement le tableau

S’agissant de l’impôt sur le revenu, nous nous efforçons d’analyser la dynamique des remboursements et crédits d’impôt, ainsi que l’écart entre la dynamique des revenus et le barème. S’agissant de la TVA, nous examinons la dynamique des demandes de remboursement de crédits et nous nous sommes interrogés, sans toutefois l’observer, sur l’existence d’une éventuelle déformation de la consommation, qui aurait conduit les ménages à privilégier les produits à taux réduit ou super-réduit. Toutes ces démarches ont pour objectif d’améliorer notre capacité de prévision.

Venons-en à mes éventuels liens avec l’exécutif. Je n’échange pas régulièrement avec les ministres au sujet des prévisions : la DGFIP a pour mission de fournir leur base technique, charge à la direction générale du Trésor de les intégrer à l’exercice d’ensemble. En tant que directrice générale, je participe assez régulièrement – mais pas systématiquement – aux réunions de préparation de l’arbitrage définitif du compte, tel qu’il sera présenté dans le cadre du projet de loi de finances. Le directeur général du Trésor en réalise la présentation et nous pouvons être amenés à exprimer notre opinion, sachant encore une fois que la prévision n’est pas une science exacte. Depuis que je suis directrice générale, je constate que nous sommes collectivement attentifs aux dernières informations disponibles et à leur cohérence, et c’est justement cette attention qui nous permet, si la date de présentation des textes financiers n’est pas passée, d’apporter des modifications.

Enfin, je n’ai pas de contacts avec l’Élysée. J’ai pu en avoir lors de ma prise de fonction, mais je n’en ai pas au sujet des prévisions économiques. Mes contacts avec Matignon restent exceptionnels : j’ai seulement participé à une réunion avec les services du premier ministre dans le contexte particulier du mois de septembre 2024.

M. Éric Ciotti, rapporteur. L’hypothèse d’atterrissage du projet de loi de finances de fin de gestion pour 2024 vous paraît-elle réaliste, compte tenu du niveau de recettes dont vous avez connaissance à ce jour ?

Mme Amélie Verdier. La loi de finances de fin de gestion pour 2024 a été promulguée le 6 décembre. Le PLFG a été présenté une semaine plus tard cette année, sur la proposition des administrations tirant les enseignements de l’exercice 2023. Ce décalage a permis d’intégrer davantage d’informations tout en ménageant le temps suffisant à l’adoption du texte, indispensable à l’engagement de la dépense en cas de recours devant le Conseil constitutionnel.

Nous sommes relativement confiants pour l’IR, pour lequel nous disposons de données d’émission et d’encaissement à jour, même si elles ne sont pas définitives. Sur la TVA, vous avez constaté que le gouvernement avait souhaité effectuer une révision d’ampleur modeste, prenant en compte les dernières informations sur la baisse de son produit couplée à la hausse d’autres impositions. Cette opération était possible cette année, mais ne l’était pas l’année dernière compte tenu de la date d’examen du texte.

Nous ne disposons pas des données d’exécution des mois de novembre et décembre, mais nous sommes raisonnablement confiants. Comme chaque année, je ne dirai rien sur l’IS tant que nous n’aurons pas connaissance des chiffres du cinquième acompte. La prévision est cohérente avec le scénario global de croissance et les estimations du bénéfice fiscal. Je ne me risquerai pas à revenir sur le détail des données, d’autant plus que c’est mon collègue de la direction générale du Trésor qui est le mieux placé pour le faire à cette période de l’année.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Constatez-vous une décorrélation entre la macroéconomie et les prévisions de recettes ? Plusieurs comportements et éléments macroéconomiques apparaissent comme erratiques, que l’on pense à l’inflation, aux taux d’intérêt ou aux prix de l’électricité. Ce dérèglement est-il lié au premier choc qu’a connu notre économie, à savoir la crise sanitaire et la réponse budgétaire massive qui lui a été apportée ?

Mme Amélie Verdier. Je ne suis pas forcément la mieux placée, depuis la direction qui procède aux encaissements, pour répondre à votre question, mais, davantage qu’une prévision, je peux vous donner un sentiment. Nous verrons dans la durée si la déconnexion de l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance est durable ou non. Le niveau d’élasticité a causé une surprise à la hausse en 2021 et en 2022 après le covid, puis à la baisse en 2023. Comment élaborer des prévisions correctes dans ce contexte ? Nous examinerons le résultat de 2024 pour déterminer quelle est l’ampleur de l’évolution des recettes par rapport à celle de la croissance.

Il ne me semble pas que l’on puisse parler de dérèglement ou de déconnexion. Les variations sont importantes et répétées, ce qui est nouveau et inquiétant : mes équipes et moi passons beaucoup de temps à analyser les causes des écarts sur les recettes des trois principaux impôts. Nous sommes attentifs aux encaissements comptables. L’inflation a été un peu moins élevée que prévu en 2024 : le scénario macroéconomique prévoyait une relative accélération au deuxième semestre par rapport au premier, notamment sous l’effet positif pour les recettes des Jeux olympiques que l’on a effectivement constaté mais sans doute pas avec l’ampleur attendue.

Contrairement à 2008 ou à 2012, le PIB ne s’effondre pas et nous nous interrogeons sur les modalités de consommation. L’évolution du revenu disponible des ménages reste dynamique : un tel phénomène soutient traditionnellement la consommation, mais nous ne constatons pas ce lien, qui se matérialisera peut-être avec retard comme cela se produit parfois.

Il est très difficile de prévoir le produit de l’IS en temps réel. Nous avons été fortement surpris, dans un sens positif, en 2022. Nous nous sommes replongés, avec mon collègue de la direction générale du Trésor, sur les estimations du bénéfice fiscal sur lesquelles la prévision était assise : notre hypothèse d’un bénéfice fiscal en hausse de 14 % était qualifiée de très prudente par certains. Sa croissance n’a finalement pas dépassé 1 %, cet écart entraînant des effets immenses sur l’IS.

Pour établir l’existence d’une décorrélation entre l’évolution des prélèvements obligatoires et celle de la croissance, il faudra qu’elle se répète pendant plusieurs années. Le covid a eu un effet économique que l’on n’a pas encore totalement appréhendé. Un soutien massif a été apporté à l’économie par une hausse de la dépense publique directe et par les prêts garantis par l’État (PGE) aux entreprises. Cette politique a amorti la crise. Actuellement, les redressements judiciaires et les liquidations d’entreprise augmentent, mais le rattrapage des liquidations qui ne se sont pas faites pendant la crise sanitaire n’est pas achevé. Cette crise et celle de l’inflation tirée par les prix de l’énergie ont eu un impact économique qui n’a pas été parfaitement appréhendé. Mes collègues directeurs ont souligné que l’office indépendant chargé des prévisions au Royaume-Uni s’était également trompé.

Nous continuons à améliorer nos prévisions : notre compréhension de l’impact des événements économiques récents reste imparfaite et nous ajustons en temps réel, en informant les ministres et le Parlement aux échéances prévues, les données contenues dans les textes.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Pour améliorer les prévisions, nos collègues sénateurs proposent d’établir un montant net de l’IS à partir du mécanisme d’autolimitation que vous avez évoqué. La semaine dernière, Jérôme Fournel nous a dit qu’une telle latitude était nécessaire pour les entreprises. Portez-vous un regard positif sur cette proposition ?

Mme Amélie Verdier. Sans changer la nature de l’impôt ni affecter la capacité d’action des entreprises, nous pourrions améliorer nos prévisions en demandant aux sociétés de nous communiquer plus précocement certains éléments. Accorder une grande liberté d’action sur un impôt qui affecte directement leur résultat me semble cohérent sur le plan économique.

Une note récente de l’Institut des politiques publiques (IPP) revient sur la latitude donnée par l’État sur la mécanique de l’IS, laquelle rend difficiles les prévisions mais donne une capacité de réaction aux entreprises. Le choix d’instaurer un cinquième acompte visait à faire profiter plus rapidement l’État d’une dynamique fiscale favorable, mais l’autolimitation reste importante. D’autres options sont possibles, mais celle-ci rend l’IS particulièrement réactif à la conjoncture, ce qui est plutôt une bonne chose pour un impôt qui dépend des résultats.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Comment expliquez-vous, pour l’année 2024, la divergence entre la prévision, assez prudente, du besoin de financement des collectivités locales et l’exécution, aussi bien en investissement qu’en fonctionnement ?

Mme Amélie Verdier. Comme nous tenons les comptes et que les collectivités locales bénéficient du mécanisme de la journée complémentaire, nous sommes en retrait par rapport au constat effectif des dépenses et des recettes. Une trajectoire avait été travaillée dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques, qui constituait la référence partagée. Une note de mon prédécesseur, transmise aux rapporteurs, analysait la situation financière des collectivités locales au début de l’année 2023 : elle montrait que celles-ci se trouvaient globalement en très bonne santé financière, même s’il est difficile de raisonner en moyenne compte tenu de leur nombre et de leur diversité. Ce constat restait vrai au début de l’année 2024, même s’il fallait le nuancer pour la strate départementale, et la situation des collectivités locales était meilleure qu’avant le covid.

Il n’était donc pas facile d’anticiper une dégradation de leur besoin de financement, même si certaines recettes, notamment celles liées aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO), étaient relativement volatiles. Or les DMTO se contractent fortement depuis 2023, même si la dégradation semble ralentir et tourne actuellement autour de 20 % – taux qui reste néanmoins élevé. Quant aux dépenses, la programmation d’un effort des collectivités a tenu compte du caractère relativement dynamique de certaines dépenses. Jusqu’à présent, les collectivités n’avaient pas souhaité détériorer leur capacité de financement ou accroître leur besoin, mais la situation a changé. Elles disposaient d’une capacité de financement supérieure à son niveau d’avant la crise sanitaire et elles ont commencé à consommer cette marge, pratique jusqu’alors inédite.

M. le président Éric Coquerel. Vous établissez une corrélation entre la baisse du rendement de la TVA et le ralentissement de l’inflation, et vous dites que l’erreur de prévision provient de l’augmentation continue de l’épargne : est-ce bien cela ?

Mme Amélie Verdier. Oui, nous avions anticipé un certain dynamisme de la consommation, mais celui-ci, quoique réel, s’est révélé moins fort qu’attendu.

M. le président Éric Coquerel. Quand vous dites que la consommation reste orientée à la hausse, même dans une dimension amoindrie, prenez-vous en compte la moyenne globale ou l’évolution pour chaque décile de revenus ? L’Insee vient de publier des données montrant que la consommation et le pouvoir d’achat décroissent pour les foyers appartenant aux sept premiers déciles et progressent fortement pour les ménages des trois déciles supérieurs. Or ce n’est pas la consommation des plus riches qui est à même de doper la croissance, c’est celle des classes moyennes et populaires. Dans un tel contexte, comment affinez-vous vos prévisions ? Retenez-vous seulement des moyennes ou travaillez-vous décile par décile ?

Mme Amélie Verdier. Je suis un peu gênée par votre question, parce que la DGFIP ne va pas du tout dans ce niveau de précision : les emplois taxables forment une donnée entrant dans les prévisions ; elle est élaborée par la direction générale du Trésor, qui étudie sans doute les chiffres auxquels vous faites allusion mais je ne peux pas vous en dire davantage. De notre côté, nous analysons les liasses des chiffres d’affaires ainsi que les dynamiques par secteur, à partir des informations que nous récupérons auprès des entreprises.

M. le président Éric Coquerel. Je poserai cette question à Bruno Le Maire demain.

M. Matthias Renault (RN). Une note de la direction générale du Trésor datant de l’été 2023 indique qu’un écart significatif commence à apparaître entre la prévision de la loi de finances pour 2023 et l’exécution du budget. La situation mensuelle de l’État, établie par la DGFIP, commence à fortement se dégrader à partir de juin 2023. Le solde structurel affiche alors un écart de 40 milliards d’euros par rapport à l’année précédente. À quel moment de l’année 2023, avez-vous été alertée d’une baisse des rentrées fiscales ? Quand en avez-vous fait part à la direction générale du Trésor voire au ministre ?

Mme Amélie Verdier. J’ai pris mes fonctions en mars 2024, mais j’ai reconstitué les notes : à la fin du mois de juillet 2023, les recettes de TVA étaient effectivement en retrait, tant en comptabilité budgétaire que nationale, mais elles ont retrouvé la ligne des prévisions dès la fin du mois d’août.

Je ne sais pas quand ces informations ont été intégrées dans la note à laquelle vous faites allusion, mais au moment de l’élaboration du projet de loi de finances pour 2024 et de la révision de l’exécution de l’année en cours, les derniers éléments disponibles ne montraient aucun écart. La note de mon prédécesseur sonnant l’alerte date du 27 novembre : elle indiquait que les chiffres du mois d’octobre faisaient apparaître une moins-value d’un milliard d’euros en TVA budgétaire et un peu plus en comptabilité nationale.

Je ne connais aucune note de la DGFIP faisant état d’un écart de 40 milliards d’euros dans le solde structurel et je serais étonnée qu’une telle note de la direction du budget existe car le sujet relève plutôt de la comptabilité nationale.

M. Matthias Renault (RN). Je faisais allusion à la situation mensuelle de l’État, publiée chaque mois par la DGFIP. En juin 2023, la dégradation du solde structurel par rapport à l’année précédente atteignait 40 milliards d’euros.

Mme Amélie Verdier. J’étais directrice du budget, donc je vois à quoi ressemblent les situations mensuelles d’exécution : elles sont très difficiles à lire, car si le profil des recettes fiscales, que nous vérifions chaque année, est à peu près établi, par exemple celui de la TVA qui n’est affecté par aucune saisonnalité et dont les recettes sont, à moyen terme, presque une fonction affine de la croissance malgré quelques soubresauts liés aux demandes de remboursements de crédits, la dépense de l’État peut souffrir d’un effet calendaire lié à des versements importants à une collectivité, à un compte d’avance ou au prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne : nous expliquons ces phénomènes dans les communiqués de presse de présentation des situations mensuelles budgétaires. Nous essayons de dresser des comparaisons mensuelles, mais celles-ci sont complexes : sur la masse salariale, de telles comparaisons sont pertinentes d’une année sur l’autre, car les effets de volume et de prix rendent relativement bien compte de l’évolution globale ; nous pouvons lisser la masse salariale de l’État car nous savons quand sont recrutés les professeurs, par exemple, mais un tel exercice n’est pas possible pour toutes les dépenses.

Je comprends votre raisonnement, mais devant un écart, même élevé, à la fin du mois de juin sur la situation du budget de l’État, mon premier réflexe serait de vérifier la présence d’effets calendaires. Il y a eu indéniablement un écart sur l’exécution budgétaire de 2023 : le communiqué de presse du 24 janvier 2024 explique que les recettes nettes du budget général ont été inférieures de 7,8 milliards d’euros à la prévision et que les dépenses ont également été plus faibles qu’attendu, le total faisant apparaître, à la fin de l’année, un solde pas si éloigné de celui inscrit dans la loi de finances de fin de gestion.

M. Matthias Renault (RN). En juin et juillet 2023, les éléments remontant à la DGFIP n’ont déclenché, si je vous comprends bien, aucun affolement ?

Mme Amélie Verdier. À partir de ce que j’ai pu reconstituer, la direction s’est interrogée sur la TVA, mais le doute a été globalement levé en août et en septembre, même si le résultat de fin d’année s’est révélé mauvais. En juin, nous ne disposions pas des émissions d’IR, donc il n’y avait pas de raison de s’inquiéter ; quant à l’IS, nous vivions encore dans le climat des excellentes nouvelles relatives à son solde et au niveau très élevé du bénéfice fiscal l’année précédente. Cela ne fait pas tout, mais je ne voyais pas de point d’alerte. La note de la direction générale du Trésor reposait peut-être sur des informations qui sont absentes des éléments produits par la DGFIP.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Une note du 27 novembre 2023 indique que les recettes de TVA sont plus faibles que prévu. Pourtant, quelques jours plus tard, le 7 décembre, le gouvernement affirme que les notes de la DGFIP ne soulèvent aucun problème sur le rendement de la TVA. Peut-on considérer que la décision de ne pas prendre en compte cette trajectoire dans le PLF a fragilisé ce dernier ?

À partir de quand les estimations de l’IS deviennent-elles signifiantes ? Est-ce impossible de disposer de données solides au moment de l’élaboration du PLF ? Si tel était le cas, cela constituerait un véritable problème puisque cet impôt représente une part considérable des recettes de l’État. Les personnes auditionnées nous ont dit qu’elles n’avaient aucun élément sur la baisse du rendement de l’IS, alors que le phénomène s’est déjà produit en 2023.

Mme Amélie Verdier. Une note du 30 octobre affirmait que la TVA était en ligne avec les prévisions à la fin du mois de septembre. Un mois plus tard, dans la note du 27 novembre à laquelle je faisais allusion, mon prédécesseur faisait part de moins-values de TVA. Le dépôt du PLFG au Parlement a eu lieu le 31 octobre : ce texte est assis sur un compte – formé des lignes de prévision de recettes fiscales et de la prévision d’ensemble des finances publiques –, arrêté une dizaine de jours plus tôt pour être soumis au HCFP. Le 31 octobre, le gouvernement et son administration n’avaient pas connaissance de la dégradation du rendement de la TVA, ils savaient juste qu’après une inquiétude en juillet, celui-ci était revenu un mois plus tard dans la ligne de la prévision, redressement confirmé dans la note de fin octobre au moment du dépôt du PLFG. Celui-ci est définitivement adopté le 22 novembre et la note d’alerte date du 27 novembre. Nous ne disposions que de chiffres mensuels, non d’une analyse complète de la trajectoire. Mon prédécesseur a fait part de la mauvaise nouvelle sur le rendement de la TVA à la fin du mois de novembre et a écrit qu’il fallait surveiller la fin de l’année. À ma connaissance, personne à Bercy ne s’est à ce moment-là risqué à une prévision pour 2024, car toute l’attention était focalisée sur l’année en cours, 2023. Compte tenu du calendrier d’adoption des textes, il n’était plus possible de modifier le PLFG au moment où sont tombés les mauvais chiffres de TVA. Les données ont été publiées dès le 24 janvier dans une communication portant sur le solde budgétaire de 2023. Les services de la DGFIP ont travaillé avec ceux de la direction générale du Trésor pour refaire la prévision, à politique inchangée, des budgets économiques. Une nouvelle estimation de la TVA fut inscrite dans le programme de stabilité.

Il serait inexact de vous dire que nous ne savons pas estimer le rendement de l’IS. Les ministres ont demandé un rapport à l’Inspection générale des finances (IGF) et une étude de nos méthodes à des experts. Il y a une question sur la mise en exergue de la largeur de l’écart possible entre le rendement et sa prévision. En vertu de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), nous élaborons les prévisions les plus sincères possible en utilisant toute l’information disponible. Certains sénateurs ont proposé de faire une prévision nulle pour le cinquième acompte afin de laisser la place à d’éventuelles bonnes surprises : il me semble que le cadre juridique nous interdit une telle liberté, car nous sommes contraints d’élaborer des prévisions sincères. Nous essayons de prévoir au mieux le bénéfice fiscal et le résultat des quatrième et cinquième acomptes, mais il est possible de recevoir un chiffre négatif comme cela arrive, au plan microéconomique, pour les entreprises. Jusqu’au 15 décembre, nous devons faire avec l’incertitude du produit final de l’IS car nous ne connaissons pas le cinquième acompte. Celui-ci s’est souvent révélé meilleur qu’attendu dans la période récente, mais il peut également être moins bon, comme en 2023. Une fois que nous recevons le cinquième acompte, les services de la DGFIP recalculent l’estimation du bénéfice fiscal, mais ils n’ont pas les liasses des entreprises ; en début d’année 2024, ils avaient revu sa croissance à la baisse, de 14 % à 2 %, et ce n’est qu’en mai qu’il fut possible de connaître définitivement la croissance du bénéfice fiscal, finalement de 1 %. Les services exploitent les liasses et examinent la situation des acteurs bénéficiant le plus de certains dispositifs ou effectuant des déclarations étonnantes.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). De quelles informations précises sur les recettes disposaient les ministres en décembre 2023, au moment de l’adoption du PLF ? Pouvaient-ils identifier des marges de manœuvre et tirer des leçons pour 2024 de la situation des recettes de l’année 2023 ?

Mme Amélie Verdier. Encore une fois, je n’ai pas trouvé de note indiquant un effet des recettes de 2023 sur l’année 2024 : la direction générale ne pouvait qu’extrapoler, mais elle identifiait un risque de moins-values pour les recettes de 2023.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Calculez-vous l’impact sur les recettes et la croissance des mesures prises en cours d’année, notamment les décrets d’annulation de crédits ? Lorsque 10 milliards d’euros de crédits ont été annulés en février, avez-vous évalué l’effet de cette décision sur les recettes de l’État ?

Mme Amélie Verdier. Ce n’est pas la DGFIP qui procède à cette estimation. S’agissant de l’exemple que vous prenez, je ne pense pas qu’une nouvelle prévision ait été élaborée, parce que ces annulations de crédits ne diminuaient pas le revenu disponible des ménages – je l’ai constaté lors de ma prise de poste en apprenant que 100 millions d’euros avaient été annulés dans les crédits de la DGFIP. Ces annulations nous ont conduits à revoir la programmation de dépenses, mais sans effet direct et automatique. Dans le cadre de ses budgets économiques, la direction générale du Trésor établit des prévisions « bouclées », dans lesquelles elle évalue l’effet macroéconomique de telles mesures budgétaires.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Vous avez évoqué des différences dans les recettes fiscales entre la prévision du programme de stabilité et le rendement constaté. Vous avez notamment attribué ce fossé aux crédits d’impôt – vous avez évoqué le crédit d’impôt services à la personne (Cisap) –, aux réductions d’impôt et, me semble-t-il, aux déductions d’impôt : pourriez-vous nous donner le montant de ces écarts en les ventilant pour chaque catégorie ? Les déductions et les crédits d’impôt ne couvrent pas les mêmes domaines d’activité et j’aimerais savoir où les différences ont été les plus grandes.

Mme Amélie Verdier. Je pourrai vous transmettre ces éléments. Le Cisap a été dynamique ces deux dernières années, l’ensemble des crédits d’impôt ont augmenté de 1,3 milliard d’euros et les réductions d’impôt de 600 millions d’euros. S’agissant des impôts relatifs aux revenus de 2023, les remboursements d’impôt sur les dons aux œuvres ont progressé de 179 millions d’euros et le Cisap de 494 millions d’euros. La hausse du Cisap est due à un effet volume – le nombre de bénéficiaires a crû. Les crédits d’impôt dont le coût a connu la hausse la plus dynamique sont le prélèvement forfaitaire unique (PFU) sur les revenus et capitaux mobiliers et le crédit d’impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants. La somme globale est constituée de plusieurs montants élevés, mais ceux-ci sont relativement faibles par rapport au rendement total de l’IR – l’impôt sur le revenu net dans la loi de finances de fin de gestion pour 2024 est estimé à 88,1 milliards d’euros et la plus forte révision, celle du Cisap, est inférieure à 500 millions d’euros. Il faut prendre en compte l’effet généré par un revenu moins dynamique que la revalorisation du barème.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Pourrez-vous nous communiquer par écrit des éléments détaillés au sujet de 2023 ? Quant à 2024, j’imagine que vous disposez d’éléments qui permettront d’éviter que, s’agissant des prévisions sur la base desquelles sera construit le PLF pour 2025, finalement retardé pour les raisons que vous savez, les mêmes causes ne produisent les mêmes effets, à tout le moins pour l’impôt sur le revenu.

Mme Amélie Verdier. Les prévisions sont reprises dans l’annexe des voies et moyens. Nous faisons les meilleures estimations possibles, mais la plupart des éléments que je viens de citer sont comportementaux. Les modèles peuvent être apprenants, mais on ne demande pas à l’avance aux gens ce qu’ils veulent faire en matière de remboursements ou de crédits d’impôt.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Oui, mais comme tout est retardé, vous allez disposer d’informations concernant 2024 que l’on n’avait pas jusque-là.

Mme Amélie Verdier. Factuellement, oui, c’est sûr, mais je ne sais pas encore.

Mme Sophie Mette (Dem). Votre prédécesseur a expliqué le 5 décembre que la DGFIP avait lancé un travail annuel d’analyse statistique des recettes fiscales afin de comprendre leurs variations. Ce travail serait effectué par le département des études et statistiques fiscales de la DGFIP. Quels objectifs précis ont été fixés pour ces investigations ? Avez-vous d’ores et déjà réalisé de premières analyses ? Pouvez-vous, le cas échéant, nous les communiquer ? Comment ce travail sera-t-il pris en compte par les différentes administrations ?

Un tiers de l’erreur de prévision en 2024 est lié aux recettes de l’impôt sur les sociétés, alors qu’elles ne représentent qu’environ 5 % de l’ensemble des prélèvements obligatoires. S’il est vrai que ces recettes sont par nature plus difficiles à prévoir que celles de l’impôt sur le revenu ou de la TVA, n’y a-t-il pas des améliorations à envisager dans le cadre, notamment, du dernier acompte d’IS dû par les grandes sociétés ? Dans une note parue en novembre 2024, l’Institut des politiques publiques (IPP) recommandait que le formulaire utilisé à cette occasion serve aussi à demander aux grandes entreprises de déclarer leur estimation du bénéfice pour l’année en cours. L’IPP a également proposé que le formulaire soit retourné plus tôt qu’en décembre afin d’aider à fiabiliser les prévisions de recettes. Qu’en pensez-vous ?

Mme Amélie Verdier. Cette note, à laquelle j’ai fait allusion tout à l’heure, avait également attiré mon attention. C’est une chose d’envisager de modifier les règles de l’impôt – et ce serait au législateur d’en décider – avec l’impact économique que cela impliquerait, c’en est une autre de demander un peu plus d’informations pour nous aider à améliorer les prévisions. Des éléments nous sont communiqués au moment du versement des acomptes, notamment le cinquième, ce qui est bien, mais il serait encore mieux d’avoir des informations un peu avant. C’est un sujet auquel nous réfléchissons en vue d’améliorer les prévisions. Il s’agirait d’expliquer aux entreprises l’intérêt d’avoir une anticipation de leur bénéfice qui ne les lierait pas contractuellement – c’est un peu ce qu’elles craignent. Elles ont jusqu’à décembre pour prendre des décisions, puisqu’elles ont une marge, qui est assumée, par exemple en matière d’autolimitation. À la fin, elles paieront de toute façon un impôt calculé sur leur bénéfice fiscal : leur marge ne concerne pas ce qu’elles vont payer, mais combien à quel moment.

J’insiste sur ce point, car je ne voudrais pas donner l’impression que les entreprises font ce qu’elles veulent en la matière. Des règles précises existent et leur bonne application est vérifiée lorsque les services de la direction générale des finances publiques engagent des contrôles. On regarde les liasses et on reconstitue, en partant du bénéfice commercial, si je puis dire, le bénéfice fiscal. À règles de l’impôt données, avoir un peu plus d’information en amont, notamment lors du versement des acomptes, aurait un sens. Cela permettrait d’anticiper le bénéfice fiscal.

Vous avez vu, par ailleurs, que la note de l’IPP posait la question du champ des entreprises soumises au versement des acomptes, qui dépend entièrement du législateur. Le critère actuel est la taille de l’entreprise et non l’ampleur de ses résultats. Cela fait partie des points que l’on pourrait envisager de regarder.

Des études statistiques, vous l’avez dit, ont été engagées. Je suis d’ailleurs accompagnée par le responsable du département qui en est chargé. Je vous signale en particulier une étude publiée au mois de septembre – un département d’études statistiques mène des analyses approfondies qui prennent un peu de temps, mais elles ont ensuite vocation à alimenter le débat public. Cette étude consistait à évaluer le manque à gagner en matière de TVA, thème important qui a été évoqué dans le cadre du Conseil d’évaluation des fraudes, installé par l’anté-prédécesseur du ministre du budget. Le tax gap, le manque à gagner par rapport à d’autres pays, notamment européens, n’est pas uniquement de la fraude : il peut aussi être lié aux taux réduits ou super-réduits de TVA, à des modalités de déclaration ou à la part des importations dans la structure de la consommation. Nous avons essayé d’entrer dans le détail de ce qu’on peut estimer être des manques à gagner.

Par ailleurs, j’ai fait allusion tout à l’heure à deux focus que nous avons réalisés. Le premier, qui n’a rien donné, consistait à regarder si une évolution de la structure de la consommation pouvait expliquer de moindres rendements de TVA : un déport vers des produits de première nécessité, à taux plus réduits, s’est-il produit ? Pour l’instant, ce n’est pas ce que nous avons observé – je dis « pour l’instant » car nous allons continuer à suivre cette question. La seconde portait sur un éventuel impact de la dynamique des demandes de remboursement de crédits de TVA. La réponse est oui : c’est une des explications – ce n’est pas la seule – du moindre rendement de la TVA nette.

M. Pierre Henriet (HOR). Je voudrais vous interroger sur les initiatives et les mesures que la DGFIP a prises pour améliorer les modèles de prévision fiscale à la suite de la situation que nous venons de connaître. Quelles sont, plus généralement, les recommandations que vous pourriez formuler pour éviter de nouveaux dérapages budgétaires ?

Mme Amélie Verdier. Nous essayons de nous améliorer, dans le cadre d’un travail collectif des administrations, mais notre diagnostic, plutôt conforté par les observateurs extérieurs, n’est pas que nous nous sommes complètement plantés de notre propre fait – pardonnez-moi d’être un peu vulgaire. Selon l’Inspection générale des finances, 80 % de l’erreur de prévision des recettes fiscales sont liés à des facteurs externes. Cela ne veut pas dire qu’il ne faut pas se concentrer sur le reste – nous devons améliorer notre capacité de prévision, et nous le faisons –, mais notre diagnostic n’est pas que nous utiliserions des modèles complètement ratés.

Nous avons déjà engagé un certain nombre d’actions pour mieux formaliser les remontées comptables et les croisements avec les données macroéconomiques. Le rapport de l’Inspection générale des finances disait, je crois, qu’il y avait peut-être eu moins de travail notarial, si je puis dire, de remontée après le covid. Nous nous y sommes attelés. Nous croisons les analyses d’amélioration continue : ce travail n’est pas achevé, mais le directeur général du Trésor a dû vous dire que cela nous permettait d’avoir un retour sur ce que chacun d’entre nous observe. L’Insee nous apporte, par ailleurs, une information globale, au niveau macroéconomique. Tout cela va dans le sens – je pense qu’on le verra dans le temps – d’une bonne compréhension du passé et d’une amélioration de nos modèles actuels. Nous nous efforçons d’intégrer en temps réel, autant que possible, les informations qui nous arrivent.

Vous connaissez également le projet de déploiement de la facturation électronique : à partir de septembre 2026, toutes les entreprises seront amenées à recevoir des factures électroniques et, pour les plus grandes d’entre elles, à en émettre ; ensuite, à partir de septembre 2027, tout le monde passera à la facturation électronique. Cela nous aidera à avoir des données plus contemporaines en ce qui concerne la TVA. Ce n’est pas pour tout de suite et ce n’est pas la seule raison pour laquelle nous le faisons – cela devrait assez largement simplifier la vie des entreprises –, mais cela fait partie des actions engagées à moyen terme pour avoir des données plus contemporaines, ce qui nous paraît l’essentiel, en tout cas pour la TVA.

S’agissant de l’impôt sur les sociétés, nous devons sans doute mieux croiser au niveau infra-annuel les informations que nous pouvons avoir secteur par secteur pour mieux appréhender des données que nous voyons de manière assez agrégée sur le plan comptable.

Quand nous échangeons avec nos homologues, et mes propos concernent aussi bien mes fonctions actuelles que mes fonctions antérieures, c’est surtout au sujet de l’effort structurel et non de la prévision du solde public à 0,1 ou 0,2 point de PIB près, même si je ne sous-estime pas l’écart constaté cette année. Il est très supérieur à ce que nous avions pu connaître auparavant, ce qui nous préoccupe. La clarté de l’information suppose notamment d’avoir un éclairage sur notre marge d’erreur, notamment pour l’impôt sur les sociétés, et sur la trajectoire pluriannuelle en matière d’effort structurel – ce qu’il faut faire et comment. Nous essayons de faire porter les efforts sur ces points collectivement, chacun à sa place, au ministère de l’économie et du budget.

Pour le reste, un certain nombre de propositions ont été faites au ministre. Il s’agirait, par exemple, de demander plus d’informations à des tiers. C’est une décision qui n’irait pas dans le sens d’une simplification, il faut dire les choses, mais qui pourrait améliorer nos capacités de prévision.

Nous allons, par ailleurs, vérifier dans la durée ce qui se passe. Je suis quand même assez convaincue que nous allons retrouver, notamment au sujet de la TVA, une capacité de prévision plus conforme à ce à quoi nous étions habitués. Ce qui s’est passé dans la période récente n’était pas classique – je pense aux variations de l’inflation et au fait que, à un niveau de croissance donné, nous n’avons pas bien appréhendé la consommation. Je ne reviens pas sur les masses en jeu, mais les montants sont relativement faibles en pourcentage du rendement de l’impôt.

Ce qui m’importe en tant que directrice générale des finances publiques, c’est bien sûr de contribuer à l’amélioration des prévisions, mais aussi d’améliorer la vie des contribuables, de rendre l’impôt simple, d’aller chercher les fraudeurs et de faciliter la vie de tous ceux qui sont désireux de bien payer l’impôt. Nous avions déjà un taux de paiement spontané élevé avant le prélèvement à la source et nous l’avons encore un peu amélioré grâce à cette réforme. Cela fait partie de ce que nous essayons de faire.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ma première question porte sur les prévisions concernant les collectivités territoriales. Avez-vous participé à la définition, dans la LFI pour 2024, du taux de croissance de leurs dépenses de fonctionnement ? D’abord estimé à 2 %, il a été révisé à 1,8 % dans le programme de stabilité et on a fini à 4,6 %. S’agissant des investissements, on avait initialement prévu, dans le cadre du cycle dit électoral, un taux de 7,5 %, puis de 7,8 % dans le programme de stabilité, et on a fini à 13,2 %, ce qui représente un écart non pas de 13 milliards d’euros, comme on nous le dit, mais de 7,3 à 7,5 milliards par rapport aux prévisions.

S’agissant des DMTO, pourquoi avoir maintenu une prévision de 18 milliards d’euros, comme en 2023, alors qu’on a fini cette année-là avec 16,9 milliards et 2024 avec 14,8 milliards ? Les écarts sont considérables tant pour les recettes que pour les dépenses. Il existe pourtant, en ce qui concerne les DMTO, une centralisation mensuelle : on voyait donc le décrochage. Tous les élus, notamment départementaux, l’ont très rapidement constaté, dès janvier ou février.

Mme Amélie Verdier. Comme je l’ai expliqué d’une manière un peu principielle, la direction générale des finances publiques ne fait pas directement de prévisions, y compris en matière de finances locales. Nous alimentons la direction générale du Trésor, qui est chargée de faire les prévisions. S’agissant de l’évolution des dépenses, nous faisons remonter des points de situation, qui sont maintenant publiés mensuellement – je le dis parce que c’est assez récent et que cela a contribué au partage d’informations sur la réalité de la situation. Nous faisons des hypothèses en fonction des « intrants » – je mets des guillemets – qui pèsent sur les dépenses de fonctionnement, comme les allocations et la masse salariale, mais aussi, pour beaucoup, en fonction de ce qu’on a vu par le passé, des comportements antérieurs des collectivités locales. Il n’y a donc pas de participation directe de la DGFIP aux prévisions et les chiffres reflétaient assez largement des comportements passés.

Par ailleurs, vous avez peut-être vu au fil des situations mensuelles publiées cette année que des variations ont eu lieu. Nous verrons comment nous terminerons l’année – elle n’est pas achevée et, compte tenu de la période complémentaire des collectivités locales, nous n’aurons pas tout avant quelques semaines ou même quelques mois. En revanche, il est exact que nous anticipons maintenant une dynamique plus forte que prévu.

S’agissant du cycle d’investissement, je fais plutôt appel, de nouveau, à mes souvenirs dans d’autres fonctions, pour vous répondre : on passe pas mal de temps à se demander si le cycle d’investissement de la période précédente, au niveau municipal pour l’essentiel, est reproductible ou non – évidemment, ce n’est jamais exactement la même chose. Cette fois-ci, nous étions au tout début de la période du covid : il a peut-être fallu plus de temps pour lancer les investissements. C’est ce qu’on se dit maintenant et on a essayé de faire un lissage par rapport aux objectifs, sachant qu’il n’est pas évident de savoir si les opérations se déboucleront en 2024, 2025 ou 2026. Nous ne participons pas aux prévisions en la matière. J’ajoute que les chiffres pour 2024 ne sont pas définitifs et que nous allons continuer à les publier mensuellement.

Pour ce qui est des DMTO, il y a effectivement une déception. La question est de savoir à quel moment on peut se dire que le marché immobilier a touché un point bas. C’est difficile. Notre rôle, comme vous l’avez souligné, est essentiellement de faire des remontées mensuelles sur la dynamique observée et de regarder comment elle se répartit. Un chiffre très agrégé ne veut pas forcément dire la même chose dans tous les territoires ou toutes les métropoles. Des prévisions sont faites, mais nous n’y participons pas directement.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous ne m’avez pas complètement répondu. Vous dites que vous n’avez eu aucune influence sur la direction générale du Trésor, mais tout cela n’est pas sérieux. Il suffisait d’appeler trois ou quatre présidents de département pour vous faire expliquer la chute des DMTO. Vous aviez connaissance des chiffres mensuels, mais vous n’avez pas prévenu vos collègues que leurs prévisions ne tenaient pas, tant pour les dépenses de fonctionnement que, s’agissant des DMTO, pour les recettes ?

Mme Amélie Verdier. J’ai dit que nous ne participions pas directement aux prévisions concernant les dépenses. Leur dynamique fait l’objet d’une communication régulière. Par ailleurs, comme l’ont rappelé non seulement les directeurs généraux du Trésor qui se sont succédé, mais aussi les ministres, la loi de programmation des finances publiques était marquée par une volonté de faire participer les collectivités aux efforts.

S’agissant des recettes, nous faisons bien sûr remonter les données, de façon agrégée et département par département. Les informations sont connues. Des hypothèses sont ensuite formulées en fonction de la conjoncture d’ensemble.

M. Charles de Courson, rapporteur général. En ce qui concerne la TVA, vous avez des remontées mensuelles. Quand on regarde la courbe, on commence à voir un décrochage au milieu de l’année 2023. Il s’accentue ensuite, mais l’année se termine avec un écart de seulement 3,7 milliards d’euros sur des recettes de 205 milliards d’euros. En 2024, on perdrait en revanche, aux dernières nouvelles, 11,3 voire 12 milliards d’euros, ce qui est considérable – cela représente 5 % du total. Avez-vous joué un rôle dans les prévisions ? Avez-vous dit à vos collègues du Trésor qu’il fallait absolument un réajustement ?

Je pourrais vous poser la même question à propos de l’impôt sur le revenu. Vous avez connaissance, avec le prélèvement à la source, d’un ordre de grandeur. Le décrochage est moins important du point de vue des montants, mais on finira l’année avec 6 milliards d’euros de moins, sur un total qui était estimé, pour simplifier, à 88 milliards d’euros.

Mme Amélie Verdier. S’agissant de la TVA, une révision a eu lieu dans le cadre du programme de stabilité, au printemps 2024. En comptabilité budgétaire, toutes APU (administrations publiques) confondues, l’estimation était de 220,7 milliards d’euros en LFI. Elle a été révisée de 5 milliards d’euros et on a donc abouti à 215 milliards d’euros dans le programme de stabilité.

M. Charles de Courson, rapporteur général. 212 milliards d’euros.

Mme Amélie Verdier. Ce que vous dites doit correspondre à l’écart entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité nationale, mais cela ne change pas le raisonnement concernant le delta.

On a pris en compte, dans un premier temps, ce qu’on appelle un effet base. Comme la TVA avait moins rapporté en 2023 qu’escompté, essentiellement en fin d’année, on est parti de l’idée que la base serait inférieure à la prévision en année pleine, de 2,7 milliards d’euros en comptabilité nationale. À cela s’ajoute un effet lié à la révision de la croissance, qui est passée de 1,4 % en LFI à 1 % dans le programme de stabilité. En TVA nette, toutes APU, la révision totale était de 5 milliards d’euros dans le programme de stabilité. Cela inclut un pur effet comptable, lié à l’effet base, et un effet lié à la nouvelle hypothèse de croissance macroéconomique.

Nous avons ensuite constaté au fil des mois, je l’ai dit tout à l’heure, que nous ne retrouvions pas tout à fait ce scénario, la croissance de la consommation étant notamment moindre que prévu au second semestre ; d’où la révision qui a été faite. Son ampleur est importante, je vous rejoins tout à fait : ce n’est pas très classique, surtout quand on ne révise pas beaucoup la croissance économique dans le même temps. Il y a sans doute des effets liés à la hausse des importations et au ralentissement de l’inflation, mais il faudra attendre l’exécution totale et définitive du budget pour avoir des explications complètes. Je pourrai revenir dans le détail sur les effets liés au remboursement de crédits de TVA, qui ont contribué à la baisse des recettes et continuent à être relativement dynamiques.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ce sont fondamentalement les hypothèses macroéconomiques d’une reprise de la consommation qui se sont révélées erronées tant en 2023 qu’en 2024. Le reste a une incidence, mais ce n’est pas une révision du PIB de 0,4 point qui peut expliquer le total : cela représente 800 millions sur 200 milliards d’euros.

Mme Amélie Verdier. Des effets liés à la composition de la croissance ont été pris en compte à hauteur de 4 milliards d’euros. C’est la direction générale du Trésor qui pourrait préciser complètement leur décomposition, mais ils sont importants et, je l’ai d’ailleurs déjà dit, dans un environnement où on révise la composition de la croissance économique, mais pas tant que ça son niveau

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous êtes la directrice générale des finances publiques. Je vous ai demandé si vous aviez influencé la direction générale du Trésor. Ce n’est pas vous, mais elle, qui fixe ces hypothèses ; néanmoins, avez-vous dit à vos collègues que vous constatiez un dérapage ? Votre direction générale l’a-t-elle fait, y compris avant votre arrivée ?

Mme Amélie Verdier. Je vous ai signalé la note de fin novembre 2023 sur les encaissements d’octobre – toutes les notes d’encaissement de la direction générale des finances publiques sont adressées bien sûr au Trésor. C’est à ce moment-là que la première alerte sur les recettes de 2023 a été donnée. Nous avons ensuite contribué activement au budget économique d’hiver, qui a permis de refaire la prévision et de revenir, je crois que je l’ai déjà dit, sur les montants de TVA attendus en 2024. Le programme de stabilité, quant à lui, est un exercice qui est d’abord conduit de manière macroéconomique par la direction générale du Trésor, mais nous l’alimentons en ce qui concerne les bases comptables.

Nous avons délibéré au vu des rentrées de l’été. Nous nous sommes posé les questions dans les deux sens, je vous le dis de manière très transparente, au moment du bouclage du PLF. Nous savions qu’il fallait faire attention : on risquait en effet d’être trop pessimiste par volonté de ne pas se tromper deux fois de suite, et en même temps il ne fallait pas être trop optimiste compte tenu des rentrées qu’on voyait. Nous avons proposé, et nous avons été suivis par le Gouvernement, de faire une révision dans le PLFG pour tenir compte des dernières remontées.

Je crois aussi avoir été transparente sur le fait qu’une part de l’évolution n’était pas complètement expliquée et que ce qui s’est passé n’est pas que nous n’aurions pas été écoutés, mais que nous n’avons forcément pris tout à fait la mesure, collectivement, d’une consommation un peu moindre que ce qui était prévu.

M. le président Éric Coquerel. Nous avons bien compris que personne n’avait eu raison avant l’heure.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Madame la directrice générale, je tiens à vous saluer : il me semble que c’est la première fois en deux semaines que nous avons des réponses intelligibles aux questions posées. Les représentants du peuple que nous sommes font face à la plus grave crise des finances publiques de l’histoire de la Ve République, mais nous avons l’impression que ce n’est la faute de personne, que la haute administration et les ministres à sa tête sont un trou noir : aucune lumière ne sort et on ne voit rien de ce qui s’y passe.

J’ai une question un peu générale sur l’organisation de la haute fonction publique et les relations avec le politique pour le haut fonctionnaire et la citoyenne que vous êtes. Alors que la situation des finances publiques se dégrade fortement depuis plusieurs années, malgré des rapports concordants de la Cour des comptes, du Haut Conseil des finances publiques et de membres des oppositions qui, quoi qu’on en dise, n’étaient pas du tout d’accord avec la majorité, comment peut-on arriver à des situations aussi graves, à des dérapages budgétaires aussi importants ? Au-delà de la question des étiquettes politiques, j’ai l’impression que rien ne sort, qu’il est impossible, aussi bien pour le Sénat que pour nous aujourd’hui, d’arriver à avoir des informations qui nous permettent, quand nous retournons sur le terrain et que nous rencontrons des contribuables, de leur expliquer ce qui s’est passé. On peut nous reprocher d’être en colère, d’utiliser de mauvais mots ou de ne pas être gentils, mais nous représentons des contribuables, tandis que vous êtes à leur service. L’écart est de 2 points de PIB en ce qui concerne le déficit et nous avons 1 000 milliards d’euros de dette de plus, mais la conclusion serait qu’il faut passer l’éponge, passer à autre chose.

Mme Amélie Verdier. Votre question est en partie politique : c’est votre rôle, mais le mien n’est pas forcément de répondre à cela.

Je me permets en revanche de revenir sur le fait que des informations sont communiquées au ministre, de façon anticipée, et ensuite rendues publiques à échéance régulière. S’agissant de la communication sur le solde budgétaire en 2023 – je m’y suis référée parce que je n’étais pas en poste à cette époque et que je me suis dit qu’il fallait bien regarder ce qui avait été dit et à quel moment –, il était écrit noir sur blanc que les recettes nettes du budget général étaient inférieures de 7,8 milliards d’euros aux prévisions. Il n’y a pas de copie cachée et nous assumons de donner les informations au fur et à mesure, quand elles sont connues et que nous sommes capables de faire des extrapolations.

J’ai essayé de vous répondre le plus précisément possible. Nous savons reconstituer ce qui s’est passé en ce qui concerne l’impôt sur le revenu, c’est objectivement un peu plus compliqué pour la TVA, parce que nous avons moins l’habitude de faire face à des écarts de cette ampleur, même si nous avons quand même, aujourd’hui, des éléments d’explication, et c’est encore plus vrai pour l’impôt sur les sociétés.

Votre propos, si j’ai bien suivi, était plus général : il concernait les déficits publics et renvoyait donc à d’autres considérations, allant au-delà des recettes fiscales. J’ai oublié, à cet égard, de vous parler de la fameuse contribution sur la rente inframarginale. Je pense que les personnes qui sont intervenues avant moi ont évoqué les raisons de l’écart objectivement assez inédit – je n’avais pas forcément vu cela dans le passé – entre l’estimation initiale et l’exécution. Je n’y reviens donc pas.

La situation des finances publiques a été assez inédite : un effort très substantiel a été fait au moment du covid – je m’en souviens bien – et il a eu des conséquences. Nous sommes là pour essayer de les tirer entièrement, impôt par impôt. S’agissant des prévisions, nous avons à rendre des comptes à propos des écarts et à expliquer pourquoi nous n’avons pas parfaitement prévu ce qui se passerait – c’était même loin d’être parfait, je le redis. Nous essayons d’être les plus transparents possible et de répondre à vos questions ligne à ligne, si je puis dire. Des effets se sont cumulés, ce qui a conduit à des écarts importants en matière de déficit.

M. le président Éric Coquerel. Merci, madame Verdier, pour vos explications.

8. Jeudi 12 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 64

La Commission auditionne M. Bruno Le Maire, ancien ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([8]).

M. le président Éric Coquerel. J’ai plaisir à retrouver ce matin M. Bruno Le Maire, qui a été ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique jusqu’en septembre 2024.

Cette audition obéit au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Nos auditions sont publiques. Nos deux rapporteurs ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué à la personne auditionnée et qui vous a également été transmis.

L’audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

Je vous demande de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Bruno Le Maire prête serment.)

M. Bruno Le Maire, ancien ministre de l’économie, des finances, de la souveraineté industrielle et numérique. Je suis, moi aussi, heureux de vous retrouver, monsieur le président, et de retrouver cette place familière. Merci d’avoir convoqué cette commission d’enquête sur les finances publiques de la France.

Je serai bref, car le débat sur le budget pour 2025 et la censure du Gouvernement ont fait tomber les masques : cette assemblée, à de si rares exceptions près, ne veut pas réduire les dépenses publiques ; cette assemblée ne veut pas réduire la dette ; cette assemblée ne veut pas de plan sérieux de rétablissement des comptes publics. Cette assemblée taxe, dépense, censure. Elle vote toutes les dépenses nouvelles – manière un peu baroque de redresser les comptes ; elle supprime toutes les économies – manière un peu surréaliste de maîtriser les déficits. Elle a depuis longtemps perdu le sens des réalités économiques et budgétaires, et elle a même au passage perdu le budget pour 2025, première victime collatérale de la censure. La seconde victime en est aussi connue : c’est le rétablissement rapide des comptes publics. Que de temps perdu !

Évidemment, il faut quand même donner le change ; il faut quand même faire semblant de vouloir réduire la dette et les déficits, pour sauver les apparences. Alors, suivant les orientations des groupes, un coup on joue avec des artifices, un coup on joue avec le feu.

Au NFP (Nouveau Front populaire), on aime jouer avec le feu, donc on multiplie les taxes, les impôts, les prélèvements de toutes sortes, dans un pays qui détient déjà le triste record de la pression fiscale en Europe. On fait croire que seuls les riches seront taxés mais on prévoit une augmentation de 1 point des charges sur tous les salaires, même les plus modestes. On invente le travail qui paye moins, le travail qui ne paye plus. M. Mélenchon connaît son histoire ; il sait que toutes les révolutions en France ont été précédées d’un mouvement de colère contre les impôts, alors lui et ses affidés chargent à mort la barque fiscale, dans le secret espoir de voir se lever le vent de la révolution, de renverser maintenant le gouvernement et, demain, le président de la République.

Pour le président de la République, vous trouverez sur votre chemin tous ceux – moi le premier –, qui croient encore en la force de nos institutions. Pour le gouvernement, en revanche, nous y sommes. Et avec l’aide de qui ? Avec la complicité du Rassemblement national qui, lui, préfère les artifices : une pincée de lutte contre la fraude, un poil de migrants en moins, et hop ! Les déficits ont disparu, comme par magie et sans effort – parce que le déficit est toujours la faute des autres, jamais notre responsabilité collective.

Mme Le Pen a voté la censure sous le regard attendri, au balcon de l’Assemblée nationale, de M. Mélenchon, qui jubilait. Triste jubilation des extrêmes, qui aggrave la situation de la France !

À quel moment a-t-il été sérieusement question du redressement des comptes de la nation dans vos débats ? Jamais. Où, dans vos débats, avez-vous proposé et documenté les économies durables, sérieuses, significatives ? Nulle part.

Oui, je suis responsable devant nos compatriotes de tous mes actes, de toutes mes décisions, de tous mes choix comme ministre des finances. Je suis responsable des dépenses que nous avons engagées pour faire face au covid et à la crise inflationniste. Je suis responsable des erreurs de mes services concernant les prévisions de recettes, puisqu’ils étaient sous mon autorité ; ces erreurs ont été documentées devant vous par les directeurs des administrations. Je suis aussi responsable des économies que nous avons décidées, engagées, présentées au début de l’année 2024 et que vous avez toutes combattues et rejetées.

Jamais en revanche vous ne me ferez porter la responsabilité de cet aveuglement collectif qui vous interdit de voir une chose simple : ni les impôts, ni les bouts de ficelle ne régleront le problème de la dette et des déficits en France, qui remontent à cinquante ans. Notre chômage de masse, notre effondrement industriel depuis 1980, notre modèle social, le poids des retraites sont la seule véritable explication de la situation où nous sommes. Ils sont le fruit des erreurs économiques des décennies passées, car les erreurs de politique économique se payent cher, et elles se payent longtemps.

La retraite à 60 ans, les 35 heures, les embauches massives de fonctionnaires, la multiplication des échelons administratifs, des autorités indépendantes, des commissions, des agences ont un coût : la dette, que nous remboursons maintenant au prix fort. Nous avons financé à crédit les promesses de tous ceux qui refusent les réalités économiques, et nous continuerons de financer à crédit notre modèle si nous revenons sur la réforme des retraites et si vous redistribuez toujours plus nos richesses nouvelles. Qui seront les débiteurs ? Les jeunes, qui sont les grands sacrifiés de la dette ; les actifs, qui se saignent pour payer des retraites de plus en plus coûteuses, et indexées sur les prix quand leurs salaires ne le sont pas. Que peut devenir une nation qui désespère ses jeunes et qui épuise ses travailleurs ?

La seule solution durable au problème des déficits et de la dette réside dans la transformation en profondeur de notre modèle économique et social. En sept ans, nous avons engagé ce chantier. Nous avons transformé ce modèle à bout de souffle, réformé les retraites, réformé le marché du travail, créé 2,5 millions d’emplois ; nous avons fait venir des investisseurs ; nous avons ouvert des usines ; nous avons baissé les impôts ; nous avons valorisé le travail ; nous avons généré une croissance depuis 2017 supérieure en moyenne à celle des Allemands ou des Britanniques ; nous avons fait donner les forces économiques de la nation. Pas assez, certainement ; et sur une durée très courte. Mais au moins avions-nous commencé à remettre la France sur les bons rails : ceux de la formation en alternance, du travail, du travail, du travail, et de la production.

En sept jours, avec la censure, vous avez fait dérailler à nouveau la France.

Devant qui prends-je la parole ce matin ?

Je parle devant des parlementaires qui viennent de voter en commission 60 milliards de dépenses supplémentaires dans le budget pour 2025, après avoir proposé – tous groupes confondus – plus de 400 milliards de dépenses supplémentaires dans le budget pour 2024. Et vous dites vouloir rétablir les comptes publics ? Hypocrisie !

Je parle devant des parlementaires qui ont combattu le nouveau pacte de stabilité européen ; des parlementaires qui, à de rares exceptions près, ont voulu alourdir la facture des mesures exceptionnelles de soutien face au covid, et qui refusent maintenant de mettre fin à ces mesures ; des parlementaires qui se précipitent au « 20 h » pour annoncer que les retraites seront bien revalorisées au 1er janvier. Et vous dites vouloir réduire le poids de la dette ? Hypocrisie !

Je parle devant des parlementaires qui prétendent vouloir le bien de nos compatriotes, mais qui offrent à longueur de séance publique le spectacle des invectives, des menaces, du bruit. Hypocrisie !

Dans ces moments exceptionnels, il aurait fallu le courage du compromis ; vous avez choisi la surenchère. Il aurait fallu de la sérénité ; vous avez choisi le désordre. Il aurait fallu de la stabilité ; vous avez choisi la fuite en avant.

Quel est le risque qui nous menace ? Ce n’est pas la faillite financière immédiate et brutale : nous en sommes protégés par la zone euro, que certains naguère voulaient quitter et que beaucoup continuent de critiquer. Le vrai risque est ailleurs ; ce sont les taux. Lentement mais sûrement, nous serons étranglés par le nœud coulant des taux d’intérêt, qui rendent le financement de notre dette de plus en plus coûteux. Demain, la charge du remboursement de la dette sera notre premier poste de dépense. Ce ne sont pas les hôpitaux, pas les écoles, pas les enseignants, pas les universités, pas la défense alors qu’il faut faire face au retour de la guerre en Europe, pas la lutte contre le réchauffement climatique. Non, ce sera, à la suite d’un aveuglement collectif, la charge de la dette. La France ne risque pas la mort subite ; elle risque la mort lente.

Pour prévenir ce risque, nous avons engagé le redressement des comptes en 2017. Nous sommes revenus sous les 3 % en 2018 et en 2019, et nous sommes sortis de la procédure pour déficit excessif pour la première fois depuis onze ans. En 2020, en 2021, en 2022, nous avons été rattrapés par la crise économique la plus grave depuis 1929 : celle du covid. Nous avons fait le choix de la protection maximale pour sauver notre économie et sauver nos emplois. Nous avons protégé notre potentiel fiscal, et par conséquent notre capacité à renflouer les comptes en sortie de crise. Oui, ces mesures de protection massive ont un coût : environ 15 points de dette supplémentaires. Permettez-moi de rappeler que, de 2008 à 2010, ce sont 35 points de dette supplémentaires qu’il a fallu pour sortir de la crise financière. Alors oui, ce sont 15 points de dette supplémentaires, mais pour faire face au covid, à la crise énergétique, à la flambée des prix ; pour sauver des milliers d’entreprises, des centaines de milliers d’emplois, des compétences, des savoir-faire uniques, des artisans, des commerces, des boutiques, des hôtels, des restaurants, des sites industriels que nous avons mis parfois cinquante ans à développer ; pour éviter à nos compatriotes une explosion de leur facture de gaz et d’électricité ; pour éviter que des territoires entiers ne sombrent dans la misère et le chômage de masse – a-t-on déjà oublié ?

Et qui peut critiquer ? Certainement pas vous : vous demandiez toujours plus. La dette covid est notre dette collective. Elle aurait été deux fois plus importante si je vous avais écoutés. En 2022 et en 2023, sur ma proposition, nous avons engagé la sortie de ces dispositifs exceptionnels. Qui était pour, ici ? Les députés de la majorité précédente. Qui d’autre ? Personne. Aurions-nous pu – et dû – sortir encore plus rapidement de ces dispositifs ? Des mesures d’économies plus fortes, plus radicales auraient-elles été justifiées ? Certainement, et d’ailleurs j’en ai proposé un certain nombre. Mais vous reconnaîtrez avec moi que jamais je n’ai trouvé nulle part le soutien nécessaire pour les faire adopter.

À la fin 2023 et au début 2024, alors que nous étions engagés dans le redressement des comptes, nous avons dû faire face, comme en Allemagne, à une perte brutale de recettes fiscales à hauteur de 42 milliards d’euros. Des dépenses nouvelles des collectivités locales à hauteur de 12 milliards d’euros sont venues alourdir la facture. Il a donc fallu prendre des décisions d’économies drastiques, rapides, impopulaires, pour tenir les comptes. Toutes ces décisions, je les ai proposées au président de la République, à Élisabeth Borne et à Gabriel Attal. Nous les avons prises et je les ai assumées publiquement. Elles ont représenté 25 milliards au total : annulations de crédits, sortie du bouclier tarifaire sur l’électricité, doublement de la franchise sur les médicaments, prélèvement sur les énergéticiens, taxation des rachats d’actions. Cette correction budgétaire en cours d’année est inédite. Nous avons fait face. Ces économies auront été, au bout du compte, les seules de 2024.

Populaires, ces décisions ? Certainement pas. Nécessaires ? Certainement. La plupart de ces mesures ont été prises par décret. D’autres auraient pu être inscrites dans une loi de finances rectificative. Au printemps 2024, cette voie me semblait la seule manière de mettre la question des finances publiques au cœur du débat politique. Chacun le sait ; chacun se fera son idée. Quel que soit le vecteur, une chose est sûre : toutes ces économies, vous les avez écartées du revers de la main. Vous avez même exigé de revenir dessus. Alors qui êtes-vous pour juger ?

La dégradation des comptes s’est poursuivie à l’été 2024. À ce moment, je ne disposais plus ni des leviers, ni de la légitimité pour prendre de nouvelles mesures de redressement efficaces et rapides. Après la dissolution, la gestion des affaires courantes ne me permettait pas de prendre des mesures à la hauteur de la situation. En septembre 2024, j’ai quitté le ministère des finances en laissant, avec Thomas Cazenave, un plan de rétablissement des comptes qui permettait, à cette date, de contenir le déficit public autour de 5,5 % en 2024. Il proposait de nouvelles mesures courageuses : augmentation de la franchise sur les consultations médicales, nouvelle réforme de l’assurance chômage, par exemple. Il ne comprenait en revanche aucune augmentation d’impôts, car je n’ai pas changé d’avis depuis sept ans : la solution est dans la croissance et dans la baisse des impôts ; la solution n’est certainement pas dans les augmentations d’impôts.

Il est très facile de faire porter sur mes seules épaules la responsabilité de la dégradation des comptes publics en 2023 et en 2024 – si facile que tout le monde ou presque, depuis mon retrait de la vie publique, a emprunté ce chemin, dans un unanimisme suspect et indigne de notre démocratie. Facile, mais faux : la dégradation brutale des comptes publics en 2023 et en 2024 tient avant tout, et vous le savez tous, à une erreur de prévision des recettes liée à la crise du covid et à la crise inflationniste. Nous avons réagi vite et fort – la plupart du temps contre vous. Facile, mais vain : il aurait été infiniment plus utile de nous mettre d’accord sur des mesures d’économies nécessaires pour faire face à cet accident et redresser la trajectoire de nos comptes. Facile, mais dangereux : nous risquons de passer à côté du seul débat essentiel, celui du modèle économique qui permettra à la France de réduire sa dette, de retrouver sa pleine souveraineté financière, et de voter enfin pour la première fois depuis un demi-siècle un budget à l’équilibre. Hélas, nous en sommes loin ; hélas, nous nous en éloignons.

M. le président Éric Coquerel. Je veux rassurer ceux qui nous écoutent ou qui nous lisent : cette commission d’enquête ne vise pas les députés et ne cherche pas à expliquer les raisons de la motion de censure. Votre introduction roborative a au moins le mérite de clore un débat : pour chercher les causes du dérapage des comptes publics, on ne peut pas se limiter aux erreurs techniques ; il faut s’intéresser aux raisons politiques de ces écarts.

Pour ma part, je ne pense pas que vous soyez le seul responsable de la situation : d’autres responsables politiques seront d’ailleurs entendus.

Au Sénat, vous avez affirmé que la dégradation des comptes publics s’expliquait principalement par le poids des dépenses sociales et la quantité de travail insuffisante. Pourtant, les dépenses publiques ont diminué de 2,7 points de PIB entre 2017 et 2023, passant de 54,3 % à 51,6 % du PIB. Les dépenses sociales sont également relativement stables : selon les dernières données de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees), elles représentaient 32,2 % du PIB, soit un niveau identique à celui de 2014. En revanche, les recettes publiques ont bien diminué de 0,7 point entre 2017 et 2023. De même, vous avez indiqué que la dégradation était également liée à une quantité de travail insuffisante. Mais si le niveau de recettes est décevant, ce n’est pas parce que les Français ne travaillent pas assez, mais parce que leur travail n’est pas suffisamment rémunéré : la masse salariale en 2023 s’est révélée inférieure aux attentes et les salaires réels du privé ont reculé de 1,6 %, selon Eurostat. Dès lors, comment pouvez-vous affirmer que c’est notre système de protection sociale – et non l’échec de la politique de l’offre – qui explique la dégradation ?

M. Bruno Le Maire. Nous sommes d’accord sur un point : celui des salaires. Un des problèmes majeurs de la société française, c’est, à mon sens, l’écart trop important entre le salaire brut et le salaire net. Cet écart est dû au poids des charges, et celles-ci financent le modèle social.

La moitié des dépenses publiques vont au social et aux retraites ; 30 % à l’État ; 20 % aux collectivités. Tant que nous n’aurons pas réduit la part de la dépense sociale et celle de la dépense des retraites dans la dépense publique, en réfléchissant à un nouveau modèle social français qui tienne compte d’une démographie nouvelle, moins dynamique, nous continuerons à accumuler les déficits et la dette. Je vous recommande la lecture d’un article d’un économiste, très bien documenté, M. Jean-Pascal Beaufret, paru il y a quelques semaines, qui établit de manière très formelle, très technique, que tant que les retraites ne sont pas financées, il n’y aura pas de rétablissement des comptes publics en France.

On peut toujours essayer de mieux organiser l’État ; c’est indispensable. On peut évidemment réorganiser les pouvoirs publics, et éviter la multiplication des strates – commune, intercommunalité, département, région, État ; il faut, c’est certain, tailler dans cette accumulation inefficace. Mais je persiste et je signe : la vraie question française, c’est celle de la dépense sociale et de la dépense de retraite.

M. le président Éric Coquerel. Je vous ai cité des chiffres qui montrent que les dépenses publiques, exprimées en points de PIB, ont diminué, que les dépenses sociales sont stables, et que les recettes ont baissé. C’est la seule réponse que ces données vous inspirent ?

M. Bruno Le Maire. Ma réponse, c’est que si vous ne traitez pas la moitié de la dépense publique, mais seulement 30 %, celle de l’État, ou 20 %, celle des collectivités locales, vous ne réglerez pas le problème des comptes publics en France.

M. le président Éric Coquerel. Vous dites donc qu’il n’y a pas de problème de recettes.

La politique de l’offre n’a pas eu les effets que vous nous aviez annoncés. En matière d’emploi, vous défendez un bilan : 2 millions d’emplois créés. Mais lorsqu’on y regarde de plus près, 38 % des emplois marchands créés depuis 2017 sont des emplois d’apprentis. Entre 2017 et 2022, le nombre d’autoentrepreneurs a augmenté de 700 000 – à la suite d’un amendement voté ici dans le projet de loi de finances rectificative pour 2017, et qui a doublé le plafond autorisé pour les autoentrepreneurs. En outre, 2 millions de travailleurs vivent sous le seuil de pauvreté. Enfin, en 2025, on estime que 143 000 emplois vont être détruits et le taux de chômage devrait remonter à 8 %. Au vu de ces chiffres, estimez-vous toujours que votre politique a permis de créer autant d’emplois que vous le dites ?

M. Bruno Le Maire. Nous avons créé 2,5 millions d’emplois.

Je constate que, dans nos discussions, le chômage n’est plus un sujet. Nous avons le triste privilège, monsieur le président, de faire partie, avec le rapporteur général et quelques autres, des doyens de cette assemblée : vous vous souviendrez, comme moi, d’un temps pas si lointain où le chômage de masse était la préoccupation numéro 1 des parents et des grands-parents en France, où tout le monde vivait avec l’angoisse que son fils, que sa fille ne trouve pas d’emploi. Ce temps est révolu, grâce aux décisions de politique économique que nous avons prises, et qui ont permis la création de 2,5 millions d’emplois.

Il y a 700 000 apprentis : tant mieux ! Il est évident que l’une des voies qui permettra à la France de se redresser, c’est la valorisation de l’apprentissage, des métiers industriels, et plus largement de tous les métiers de la main : j’ai toujours défendu cette idée simple que l’intelligence de la main vaut l’intelligence de l’esprit. En engageant tous nos jeunes dans la même voie universitaire, on commet une erreur fondamentale pour l’avenir du pays.

Vous parlez du seuil de pauvreté. Ce que je sais, c’est que 14 % des habitants de notre pays vivent sous le seuil de pauvreté, et que c’est un scandale dans un pays développé comme le nôtre. Mais ce sont 34 % des chômeurs qui sont sous ce seuil : quand on combat le chômage et que l’on crée du travail pour tous, comme nous l’avons fait depuis sept ans, on combat la pauvreté.

Enfin, s’agissant de la fin de la politique de l’offre, je suis bien obligé de constater que sa mise à l’arrêt depuis plusieurs mois n’a pas produit de résultats concluants sur l’activité économique du pays.

M. le président Éric Coquerel. Quand les Français entendent que 2 millions d’emplois ont été créés, ils pensent à des emplois réels. Ces questions des apprentis et des travailleurs pauvres, la question de la qualité des emplois, ne vous inspirent aucun commentaire ?

M. Bruno Le Maire. Il faut commencer par créer des emplois ! Tous ceux qui promettent monts et merveilles et qui ont détruit des emplois à force de vouloir en inventer de purs et parfaits sont responsables du chômage de masse dans notre pays. Ce que je sais, c’est que, depuis sept ans, nous avons tourné cette page, et que nous avons le taux d’emploi le plus élevé depuis 1975. C’est une réalité chiffrée. Faut-il, dans un deuxième temps, améliorer ces emplois, les perspectives de rémunération, la formation ? Certainement. Mais il faut faire les choses dans le bon ordre.

M. le président Éric Coquerel. Nous nous rappellerons qu’il n’y a pas de chômage de masse dans notre pays.

Vous avez affirmé, le 29 mars 2024, que la réindustrialisation du pays était une des plus grandes réussites depuis 2017. Un récent rapport de la Cour des comptes évoque plutôt des progrès très fragiles. Selon l’Insee, la part de l’emploi industriel dans l’emploi salarié privé est passée de 16,4 % à 15,5 % entre 2018 et 2024 – j’aimerais vous entendre sur ces chiffres précis.

M. Daniel Labaronne (EPR). Ces questions sont hors sujet !

M. le président Éric Coquerel. Il me semble, au contraire, que le propos liminaire du ministre a ouvert la discussion sur le rôle de la politique économique dans le dérapage des finances publiques. Chacun ici a une idée des causes des erreurs de prévision : beaucoup, particulièrement dans l’ancienne majorité, voient des causes techniques ; d’autres croient à une dissimulation ; d’autres enfin, dont je suis, estiment que des résultats interprétés de façon très optimiste peuvent expliquer le phénomène sur lequel nous enquêtons.

Je reviens à mon propos. Il y a chaque année de moins en moins d’ouvertures d’usines : 125 en 2021, 85 en 2022, 31 en 2023. En septembre dernier, 180 entreprises individuelles prévoyaient des plans de licenciements qui pourraient concerner 100 000 emplois directs et indirects. Monsieur Le Maire, estimez-vous toujours que votre politique a permis de relancer l’industrie ?

M. Bruno Le Maire. Merci, monsieur le président, de placer le débat au bon niveau.

Je considère que nous avons engagé la réindustrialisation de la France, et qu’il faut aller beaucoup plus vite, beaucoup plus loin, beaucoup plus fort. Nous n’avons pas le choix ; sinon, notre industrie finira aux États-Unis ou en Chine. Par conséquent, il faut fixer à la nation française l’objectif de redevenir une grande nation de production.

Je regarde ce qui s’est passé depuis cinquante ans. Le résultat est cruel : nous sommes le pays développé qui a subi la plus forte vague de délocalisations industrielles et la plus lourde désindustrialisation de tous les pays développés. Il n’y avait pas de fatalité à voir la part de l’industrie manufacturière dans le PIB tomber de 20 % à 10 % : ce n’est arrivé ni en Allemagne, ni en Italie, ni dans les autres grands pays industriels.

Alors, que s’est-il passé ? Les décisions prises dès le début des années 1980, comme la retraite à 60 ans, les 35 heures et l’augmentation des charges sur les salaires, se sont révélées des erreurs fatales pour l’économie – et comme je ne suis ni partial, ni idéologue, je concède bien volontiers que c’est un président socialiste, François Hollande, qui a commencé à les corriger, notamment en créant le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Résultat de ces erreurs majeures de 1981 et 1990 : la part de l’industrie dans le PIB a été réduite de moitié, générant des délocalisations masquées sous le concept totalement fumeux – et révoltant pour la classe ouvrière française – d’industrie sans usine. Dans ma vie politique, j’en ai entendu des conneries, mais celle-là est championne !

Dans la ligne de la création du CICE, nous avons engagé une politique industrielle volontariste fondée sur trois piliers. Tout d’abord, la relance du nucléaire, parce qu’une énergie décarbonée à bas coût est indispensable à la réindustrialisation. Tous ceux, ici, qui combattent le nucléaire, s’attaquent en réalité à l’industrie française. Ensuite, la baisse des impôts de production, en particulier la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) : avec des impôts de production sept fois plus élevés qu’en Allemagne, nous n’avions aucune chance de nous en sortir. Je les ai donc ramenés de 3,5 % à 3 % du PIB – et je suis le seul à l’avoir fait. Enfin, un effort de formation, notamment dans le nucléaire, et la création de nouvelles filières industrielles – une première depuis des décennies –, comme celle des batteries électriques ou celle de l’hydrogène. Tous ces efforts ont permis l’ouverture de plus de 600 usines.

Certes, ce n’est qu’un commencement, le mouvement de réindustrialisation doit maintenant impérativement être accéléré pour faire face à la politique américaine et chinoise. À cet égard, je plaiderai pour trois actions. Tout d’abord, il est urgent de supprimer définitivement la CVAE et la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), qui sont autant de boulets à nos pieds. Ensuite, il faut accélérer le développement des écoles de formation à tous les métiers de l’industrie – ingénieurs, ouvriers qualifiés, techniciens de maintenance –, pour que le secteur puisse trouver les compétences pour répondre à ses besoins. Enfin – et cela vous surprendra peut-être davantage –, je plaide pour un protectionnisme vert pour certaines filières émergentes : sans protection tarifaire à nos frontières, nous ne pourrons pas développer la filière des batteries électriques et des panneaux solaires, ni sauver celle des pompes à chaleur. Dans les tout derniers mois de mes fonctions comme ministre de l’économie, je me suis ainsi battu pour que l’Union européenne impose une surtaxe sur les véhicules électriques fabriqués en Chine ; et nous avons gagné cette bataille.

M. le président Éric Coquerel. Je suis très content de vous entendre défendre le protectionnisme aux frontières nationales, vous qui défendez généralement le cadre européen.

M. Bruno Le Maire. Je parlais des frontières de l’Union européennes, monsieur le président.

M. le président Éric Coquerel. Ah !

Vous n’avez cessé de répéter que les baisses d’impôts s’autofinanceraient grâce aux nouvelles recettes permises par la croissance et l’emploi, qu’elles étaient censées favoriser. Vous arguez que les mauvais résultats sont dus à un déraillement de la politique de l’offre, mais il est évident que ce n’est pas une politique de relance par la demande qui est à l’œuvre dans notre pays depuis plusieurs mois. Un des objectifs prioritaires que vous vous étiez fixés était la baisse du déficit qui, selon les dernières prévisions, devrait s’établir à 6,1 % du PIB pour l’année 2024. Rétrospectivement, diriez-vous que votre politique fiscale, qui a consisté à aggraver la baisse des recettes, singulièrement au bénéfice des plus fortunés, a été une réussite ?

M. Bruno Le Maire. Il n’y a jamais de réussite totale, ni d’échecs définitifs – vous trouverez l’auteur de cette citation.

Au regard de la pression fiscale dans notre pays – la plus lourde à l’échelle européenne, tant pour les ménages que pour les entreprises –, je considère que la baisse des impôts, des taxes et des prélèvements est une nécessité absolue pour libérer les forces économiques du pays et redonner confiance à nos concitoyens dans la capacité à vivre dignement de leur travail. Les Français peuvent légitimement dire stop aux taxes et aux nouveaux prélèvements obligatoires.

Nous avons choisi, contre vents et marées, de plafonner à 25 % l’impôt sur les sociétés (IS), y compris pendant la crise du covid-19 et la période inflationniste qui a suivi, et les résultats sont là : les recettes de l’IS sont passées de 31 milliards en 2015 à 57 milliards en 2023. Je persiste et je signe : il est de notre responsabilité collective de rendre la dépense publique plus efficace, pour rendre aux Français ce qu’ils sont en droit d’attendre de leur contribution, et certainement pas d’augmenter les impôts, qui est toujours une solution de facilité.

M. le président Éric Coquerel. Dès juillet, avec M. Cazenave, vous m’avez informé que la rentabilité des principaux impôts et taxes – IS, TVA, impôt sur le revenu (IR) n’était pas été aussi importante que prévu.

En instaurant une flat tax, sorte de bouclier social pour ceux qui vivent avant tout des revenus de leur capital, vous avez fortement transformé l’imposition dans l’objectif d’attirer des capitaux et, partant, de développer la compétitivité. Nous craignions alors – et nous vous l’avons dit – que ceux qui pouvaient bénéficier de la baisse de l’impôt sur le capital ne choisissent de faire migrer une partie de leurs revenus vers le capital – une crainte avérée par l’étude menée l’an dernier par l’Institut des politiques publiques (IPP) et Bercy sur la répartition des revenus des plus riches.

Ne pensez-vous pas qu’une telle transformation de la fiscalité a perturbé le système, expliquant en partie l’imprévisibilité et la moindre rentabilité des recettes de l’IR ?

M. Bruno Le Maire. Je ne crois pas, mais je ne suis pas expert : il reviendra à des personnes plus chevronnées de se prononcer.

Nous n’avons jamais été d’accord sur la fiscalité du capital. Contrairement à ce que l’on imagine spontanément, le prélèvement forfaitaire unique (PFU) ne vise pas que les plus fortunés : abaisser le prélèvement sur le capital à 30 %, c’est baisser l’impôt pour des millions de nos compatriotes qui ont créé leur société – des indépendants, des artisans – et se rémunèrent grâce aux dividendes. Ma ligne politique n’a jamais changé : améliorer la rémunération du travail pour que nos concitoyens puissent en vivre dignement. Je note par ailleurs que, même abaissé à 30 %, le taux du PFU reste supérieur à celui en vigueur dans la majorité des pays européens, en particulier l’Allemagne. Nous en avons longuement débattu avec Jean-Paul Mattei, mais je reste convaincu que la stabilité est la première des vertus en matière de fiscalité, car rien ne perturbe plus les agents économiques qu’une modification des taux tous les quatre matins. Je plaide donc pour le maintien du taux de 30 % pour le prélèvement forfaitaire unique.

En outre, nous n’avons pas baissé uniquement l’impôt sur le capital : nous avons aussi diminué l’impôt sur le revenu à hauteur de 5 milliards d’euros suite à la crise des gilets jaunes, ainsi que d’autres impôts qui pesaient sur les ménages, comme la taxe d’habitation, qui a allégé l’effort de 20 milliards d’euros. Et je rappelle qu’au tout début du quinquennat, nous avons supprimé les cotisations sociales pour les salaires les plus bas, ce qui a permis de rendre du pouvoir d’achat aux salariés les plus modestes.

M. le président Éric Coquerel. Quand on sait que trois personnes se partagent près d’un quart des actions du CAC40, les dividendes et le pouvoir d’achat semblent surtout redistribués aux plus riches.

M. Bruno Le Maire. Je me suis toujours battu pour instaurer une taxation minimale sur les plus grandes fortunes, en France et à travers la planète.

Mme Christine Pirès Beaune (SOC). Oh !

M. Bruno Le Maire. Mais oui madame la députée ! Qui a été à l’initiative de la taxation des plus riches ? Le Brésil et la France, alors que j’étais ministre des finances ! Qui a obtenu la taxation des géants du numérique ? Le ministre des finances français, avec ses collègues européens ! Qui a obtenu une taxation minimale de l’impôt sur les sociétés ? Le G7, à l’initiative, une fois encore, du ministre des finances français ! La justice fiscale passe aussi par les décisions internationales prises à notre initiative.

M. le président Éric Coquerel. Lors de l’examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2025, nous avons adopté un amendement tendant à instaurer une taxation minimale sur les grandes fortunes mais, sauf erreur de ma part, vos plus fidèles s’y sont opposés, comme ils l’ont fait sur les articles du texte de M. Barnier qui prévoyaient le même genre de mesure.

M. Bruno Le Maire. Parce que si vous le faites à l’échelle nationale, les chances sont grandes que les gens foutent le camp ! En agissant à l’échelle internationale, vous taxez tout le monde, ce qui est à la fois plus juste et plus efficace. C’était ma ligne de conduite, ça le reste.

M. le président Éric Coquerel. Au Sénat, vous avez indiqué que contrairement à l’hypothèse de croissance, qui fait l’objet d’un arbitrage politique au plus haut niveau de l’État – Jérôme Fournel nous l’a confirmé lors de son audition –, il existait un mur entre l’évaluation des recettes et la décision politique, afin d’éviter toute manipulation.

Or, les auditions et les documents qui nous ont été transmis montrent bien que ce mur est perméable à plusieurs niveaux. Tout d’abord, l’hypothèse de croissance a évidemment une incidence sur le niveau des recettes. Or, ce choix n’est pas neutre et, en l’espèce, il n’était pas technique : vous avez simplement considéré que la politique économique fonctionnait, que les conditions de vie des ménages étaient satisfaisantes, qu’ils n’auraient pas besoin de se prémunir contre l’avenir et réduiraient donc leur épargne. Mais si la baisse des salaires oblige les ménages les moins bien dotés à « désépargner », ceux qui en ont les moyens réduisent leur consommation pour se constituer un matelas en vue du choc qu’ils anticipent. Envisager une diminution du taux d’épargne était donc très optimiste, comme nous l’ont confirmé votre ancien directeur de cabinet et le directeur du Trésor.

Enfin, les notes de vos anciens services prouvent que le politique est bien intervenu sur les hypothèses, afin de rehausser les prévisions du niveau de recettes : une note du 13 septembre 2023 indique que certaines hypothèses visent à « remonter le taux de prélèvement obligatoire comme arbitré », et dans une note du 18 octobre 2023, le Trésor propose de « s’écarter du consensus interdirectionnel sur les prévisions de recettes, en prenant en compte une augmentation des recettes de + 0,6 milliard d’euros de TVA dans le PLFG 2023, au regard d’une légère surprise positive en août qui semble relativement défendable vis-à-vis du HCFP ».

Maintenez-vous vos propos sur le mur qu’il existerait entre l’administration et le pouvoir politique ?

M. Bruno Le Maire. Je les maintiens, monsieur le président : le ministre des finances n’intervient à aucun moment dans l’évaluation des recettes fiscales, même s’il est vrai – je l’ai toujours dit, ici comme au Sénat, et ça ne va pas changer maintenant – qu’il fixe l’hypothèse de croissance. Lorsque je l’ai évaluée à 1 % pour 2023, tous les membres de votre commission me sont tombés dessus au prétexte que cette prévision était trop optimiste. Tout le monde s’attendait à une récession, et pourtant, au final, la croissance s’est établie à 0,9 %, pas si loin de notre hypothèse. Pour 2024, j’ai fixé la croissance à 1,4 %, avant de ramener cette hypothèse à 1,1 %. Là encore, vous aviez estimé que c’était trop élevé – c’est votre droit, mais je rappelle que toutes les prévisions de croissance ont été validées par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), qui les jugeait plausibles. D’ailleurs, dans son avis de décembre 2023, le Conseil constitutionnel a rejeté le grief d’insincérité du budget, en particulier des prévisions de croissance.

Vous arguez que fixer l’hypothèse de croissance conduit à rendre un arbitrage sur l’évaluation des recettes. Oui, évidemment, mais reconnaissez que ce raisonnement est un peu jésuitique ! Je n’ai pas fixé l’hypothèse pour gonfler les recettes ; j’ai simplement évalué le potentiel de croissance de la France, année après année ; Et, année après année, à l’exception de 2020, nos prévisions se sont révélées proches de la réalité.

Enfin, je répète que ce sont les services qui évaluent le rendement des divers impôts et taxes, et c’est très bien ainsi. Sur ce sujet, il est bon et sain d’avoir une séparation entre le politique et l’administratif – si le ministre commençait à se mêler du rendement de la TVA, de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu, vous crieriez à la manipulation.

M. le président Éric Coquerel. Très tôt, vous avez estimé que la dégradation du déficit nécessitait le dépôt d’un projet de loi de finances rectificative (PLFR), afin de redonner la main à l’Assemblée nationale sur les choix à faire – ce n’est un secret pour personne, à commencer par moi, puisque vous m’en avez entretenu à de nombreuses reprises. Cela aurait aussi été l’occasion, me semble-t-il, de débattre des recettes.

Vous dites avoir écrit au premier ministre, Gabriel Attal, et au président de la République, en ce sens. Pourrons-nous avoir copie de ces courriers ? Entendu hier, l’ancien directeur de cabinet de Gabriel Attal nous a confirmé que l’arbitrage final avait été rendu par le premier ministre. Selon vous, quelle est la responsabilité de chacun dans cette décision ?

À l’époque, Gabriel Attal aurait justifié son refus par l’encombrement du calendrier législatif. Cet argument vous semble-t-il recevable ? N’aurait-on pas pu inscrire ce texte en priorité et, à défaut de pouvoir le faire cet été, n’aurait-il pas été plus opportun d’examiner un PLFR à l’automne, plutôt que d’attendre le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) ?

Pouvez-vous nous raconter cet épisode ?

M. Bruno Le Maire. Par définition, tout est possible pour cette commission, monsieur le président.

Je vous ai déjà raconté cette histoire ; je vais le faire à nouveau et je ne dévierai pas d’une virgule. Oui, il était souhaitable de déposer un projet de loi de finances rectificative, et c’est l’option pour laquelle je me suis battu, oralement et par écrit – je tiens évidemment à la disposition de la commission des finances toutes les notes que j’ai rédigées en ce sens. Je continue de penser que ce texte était nécessaire, non pas tant pour augmenter les recettes de 2 ou 3 milliards, mais avant tout parce qu’il aurait eu l’immense mérite de remettre la question de l’équilibre des finances publiques, absolument fondamentale, au cœur du débat politique – c’est-à-dire, par définition, au cœur des travaux du Parlement.

J’ai réclamé ce débat dès août 2021 – et je l’ai fait encore en juin 2022, tous les parlementaires de l’ancienne majorité en sont témoins –, parce qu’une grande nation, une des plus grandes puissances économiques de la planète, a besoin de débattre de la manière dont elle finance son modèle économique et social.

D’un point de vue politique, le PLFR était justifié, mais, comme l’a parfaitement rappelé le directeur de cabinet du premier ministre d’alors, ce n’est pas dans ce sens que l’arbitrage a été rendu.

Jamais, en revanche, l’objectif final du président de la république et du premier ministre n’a changé : ramener le déficit public sous les 3 % de PIB en 2027. Et c’est pour cet objectif que je me suis battu.

M. le président Éric Coquerel. Ce n’est pas celui qui a été retenu à la fin.

M. Bruno Le Maire. Il ne vous aura pas échappé, monsieur le président, que je ne fais plus partie de la fin.

M. le président Éric Coquerel. En entendant vos explications sur la censure, je me suis parfois demandé !

M. Éric Ciotti, rapporteur. J’ai quelques scrupules à vous poser des questions, tant il est clair que votre intervention, aussi politique qu’offensive, relève avant tout de la diversion.

Reste que, plein de certitudes, vous avez formulé une question extrêmement choquante, qui confine à l’antiparlementarisme et au populisme : « Qui êtes-vous pour juger ? » Nous sommes les représentants du peuple français, et nous exerçons ici notre mission constitutionnelle de contrôle, peut-être la plus importante confiée au Parlement.

Votre question révèle votre mépris et votre condescendance – je me permets de vous le dire au regard de la longue amitié qui nous unit…

M. Bruno Le Maire. N’exagérons rien ! Ne prenez pas vos désirs pour des réalités.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Nous avons longtemps milité au sein de la même formation, où vous aviez même participé à une primaire,…

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Et vous ne l’aviez pas soutenu !

M. Éric Ciotti, rapporteur. ...même si cette expérience a été couronnée de peu de succès, qui se situait dans le cadre d’une même famille politique.

Quoi qu’il en soit, vous ne pouvez pas nous parler ainsi.

Après avoir fustigé des décisions aussi dramatiques que la retraite à 60 ans, les 35 heures et la fin du nucléaire, qui ont creusé le déficit de plusieurs centaines de milliards d’euros, obéré la productivité et la compétitivité de nos entreprises et réduit le pouvoir d’achat des ménages – je ne peux que souscrire à ce constat légitime –, vous avez dressé un tableau idyllique de l’économie française qui est très à votre avantage. Mais je rappelle qu’à l’issue des sept années où vous avez eu l’honneur d’être ministre – comme nous avons l’honneur d’être parlementaires –, la dette s’est aggravée de 973 milliards d’euros, les déficits commerciaux cumulés atteignant 563 milliards, les déficits publics s’élèvent à 1 050 milliards et si le taux de chômage a effectivement diminué, il reste 1,6 point au-dessus de la moyenne européenne – seules l’Espagne, la Finlande et la Suède ont un taux plus élevé que la France, où il est de 7,6 %, contre 2 % en Pologne et 5,5 % en Allemagne. Ces chiffres devraient vous appeler à davantage de modestie : vous êtes, vous aussi, responsable et comptable de l’effondrement de l’économie française que vous avez parfaitement et légitimement décrit.

Vous faites porter à la censure une grande partie des maux de l’économie française, notamment le risque de hausse des taux d’intérêt ; vous avez sans doute omis la responsabilité de la dissolution. Il ne vous aura pas échappé, puisque vous étiez alors encore l’unique ministre de l’économie du président Macron, que dès le lendemain de la dissolution, le spread avec l’Allemagne s’était dégradé de 30 points ; à l’inverse, il s’est plutôt réduit suite au vote de la censure, qui a mis un coup d’arrêt à un budget qui augmentait de 40 milliards d’euros les prélèvements obligatoires sur les entreprises et les ménages.

Je ne comptais pas faire ce préambule, mais la teneur de votre intervention liminaire, qui m’a profondément surpris et choqué, appelait quelques rectifications.

J’en viens au dérapage de nos comptes publics en 2023 et 2024.

Lorsque vous recevez la note de la direction du budget et de la direction générale du Trésor, le 7 décembre 2023, il est encore temps d’engager des mesures correctrices dans le projet de loi finances pour 2024. Pourquoi ne l’avez-vous pas fait et avez-vous maintenu jusque tard dans l’année 2024 une prévision de croissance de 1,4 % que le consensus économique jugeait irréaliste ?

M. Bruno Le Maire. Il ne vous a pas échappé que je ne suis pas plus fan de la censure que de la dissolution, et pour une raison simple : je considère que la stabilité de la politique économique et fiscale est la seule manière d’obtenir des résultats durables et solides dans notre pays et pour nos compatriotes. Puisque vous parlez des spread, je rappelle que lorsque j’étais ministre des finances, ils sont restés stables autour de 25 points, à l’exception de la période du covid. C’est à la suite des événements politiques qu’ils ont bondi à 90 points – même si, aujourd’hui, ils sont redescendus aux alentours de 70 points. Donc oui, j’estime être en droit de vous demander qui vous êtes pour juger

M. Éric Ciotti, rapporteur. Quels événements ?

M. Bruno Le Maire. Je viens de dire que je n’étais ni un fan de la dissolution, ni un fan de la censure. Sans stabilité, il n’y aura pas de reconstruction économique ; c’est bien pour cela qu’avec le président de la République, nous l’avons garantie pendant sept ans.

Quoi que vous en pensiez, les chiffres sont têtus : nous avons le taux d’emploi le plus élevé depuis quarante ans, nous avons rouvert des usines dans un pays qui les fermait en série, nous avons recréé des filières de production et de formation, notamment dans le nucléaire auquel vous êtes si attaché, mais aussi développé de nouvelles voies, avec les batteries et véhicules électriques, l’hydrogène ou encore les pompes à chaleur.

C’est vrai, le taux de chômage actuel, de 7,6 % n’est pas satisfaisant et nous devons faire mieux en la matière. Mais demandons-nous pourquoi la France est le seul de tous les pays développés à ne jamais avoir atteint, en cinquante ans, le plein-emploi, qui correspond à un taux de chômage de 5 % ? La cause réside dans des choix collectifs contre lesquels je me bats.

J’ai plaidé pour que la réforme de l’assurance chômage aille plus loin, mais vous l’avez refusé, monsieur le rapporteur. C’était la condition à payer pour réduire le taux de chômage.

Oui, il faut un meilleur système éducatif, un autre système de formation. Il faut arrêter de vendre l’illusion de 80 % d’une classe d’âge au bac et tout le monde à l’université, dans des formations théoriques. Le taux de chômage ne descendra jamais à 5 % si la formation par l’apprentissage et l’alternance n’est pas améliorée, si l’idée simple que l’intelligence de la main vaut l’intelligence de l’esprit n’est pas défendue, si la réduction du coût du travail dans notre pays n’est pas poursuivie. C’est ce débat que nous devrions avoir.

Vous parlez d’un effondrement économique de la France ; pardon, j’ai vu une réalité radicalement différente. Il est regrettable que la reconnaissance de l’action menée depuis sept ans vienne des pays étrangers et que les parlementaires de la République soient incapables d’admettre combien notre politique économique a amélioré la vie de millions de nos compatriotes.

Vous me demandez si le budget pour 2024 aurait dû être corrigé à la fin de 2023. La directrice du budget vous a répondu : ce n’était ni techniquement possible, car les évaluations de la note du 7 décembre étaient trop incertaines, ni souhaitable, parce qu’on ne refait pas le budget de la France à partir d’un pressentiment ; on le fait sur la base de certitudes statistiques.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je suis contraint de vous rectifier. Non seulement j’étais favorable à la réforme de l’assurance chômage, mais le groupe auquel j’appartenais alors avait déposé un contre-budget qui visait à la pousser plus loin.

Quant à vous, vous avez commis l’erreur d’abandonner cette réforme entre les deux tours des élections législatives, pour des raisons électorales évidentes, qui s’éloignent très nettement de l’intérêt général. Dans votre propos liminaire, vous auriez pu revenir sur cette attitude, aux conséquences lourdes pour les finances publiques.

En février, vous avez pris un décret annulant 10 milliards d’euros de crédits. Vous soulignez l’importance de cet effort, mais il doit être relativisé, car 16 milliards d’euros de dépenses avaient été reportés du budget de 2023 à celui de 2024.

Qui a décidé de ne pas présenter de projet de loi de finances rectificative ? Quel rôle les échéances électorales européennes ont-elles joué dans le choix de reporter la prise de décision, malgré des conséquences très lourdes pour le budget et l’endettement ? Ces arbitrages ont-ils été pris par le président de la République, le secrétaire général de l’Élysée ou le premier ministre ?

M. Bruno Le Maire. L’ancien directeur de cabinet du premier ministre vous a parfaitement répondu hier. Conformément à la Constitution, il revient au premier ministre de décider de la présentation d’un projet de loi de finances rectificatives, après avoir rendu un arbitrage avec le président de la République. Pour ma part, je me suis suffisamment exprimé sur l’opportunité de ce texte.

Le lien que vous opérez entre l’absence d’un tel texte et les élections européennes me semble étrange. Depuis le début de 2024, je n’ai cessé d’annoncer des décisions impopulaires de réduction des dépenses. Le 21 janvier, alors que certains de vos collègues défilaient sur les plateaux de télévision pour demander de ne pas revenir sur le bouclier tarifaire sur l’électricité, je demandais de mettre fin à cette mesure exceptionnelle, qui n’avait été instaurée que pour faire face à la crise inflationniste. Nous étions à cinq mois des élections européennes. Nous avons ensuite annoncé l’annulation de 10 milliards d’euros de crédits de l’État, c’est-à-dire de l’argent en moins pour la transition climatique, pour l’aide aux pays en voie de développement, pour certains outils essentiels de l’État ou les universités ; ce n’était pas facile.

Ne nous reprochez pas d’avoir manqué de courage avant les élections européennes, alors que les faits montrent que nous avons eu le courage, avec le président de la République et le premier ministre de l’époque, d’annoncer des décisions impopulaires pour rétablir les comptes publics.

M. Éric Ciotti, rapporteur. L’écart considérable entre les prévisions de recettes de la contribution sur la rente inframarginale (Crim) de la production d’électricité, de 12 milliards d’euros, et les recettes effectivement constatées pour cet impôt, de 1,6 milliard, est l’une des causes du dérapage budgétaire. Comment expliquez-vous cette erreur d’évaluation ?

M. Bruno Le Maire. Cette erreur a été corrigée. Nous avons empêché qu’elle se reproduise en proposant, en 2024, une nouvelle modalité de perception de la Crim. Selon moi, cette erreur s’expliquait surtout par la baisse plus brutale que prévu des prix de l’électricité.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous qualifiez les mesures que vous avez annoncées d’impopulaires – je vous laisse cette appréciation politique. Vous avez reçu, à de multiples reprises, des notes de vos services vous alertant sur la gravité du dérapage budgétaire, mais vous ne les avez portées à la connaissance ni des parlementaires ni des Français. Je pose de nouveau la question : qui a refusé cette transparence ? Est-ce le premier ministre, le président de la République, ou vous-même ?

M. Bruno Le Maire. C’est faux, monsieur le rapporteur. Le 21 janvier, puis le 18 février, sur le plateau du journal de vingt heures de TF1, devant des millions de téléspectateurs, j’ai annoncé que le plus dur en matière de finances publiques était devant nous. Vous ne pouvez pas prétendre que je n’ai pas informé les Français !

Au début du mois de janvier, lors de mes vœux, relayés par la presse écrite, la radio, la télévision et les réseaux sociaux, j’ai rappelé que la question des finances publiques allait être la plus difficile. Je ne peux pas à la fois être traité de père la rigueur ou de père Fouettard en janvier, et de père Noël qui a cédé à la gabegie en décembre ! J’ai été extrêmement clair vis-à-vis de tous nos compatriotes sur la gravité de la situation des finances publiques et sur la nécessité de prendre des mesures de redressement.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pourtant, M. Barnier, quand il a pris ses fonctions de premier ministre, a indiqué découvrir une situation budgétaire beaucoup plus dégradée qu’il ne le pensait. Quelques jours auparavant, lors d’une audition par notre assemblée, vous n’aviez pas évoqué la gravité de la situation.

M. Bruno Le Maire. On peut tout me reprocher, mais certainement pas de ne pas avoir alerté depuis 2021 sur la gravité de la situation des finances publiques. Dès août 2021, lors de la Rentrée des entrepreneurs de France, j’ai déclaré qu’il était nécessaire de sortir des mesures d’urgences, du bouclier tarifaire et du « quoi qu’il en coûte ».

En juin 2022, au début de ce quinquennat, j’ai indiqué que nous étions à l’euro près et que nous avions atteint la cote d’alerte en matière de finances publiques. À chaque audition par cette commission, je n’ai cessé d’alerter. Je me suis battu pour la réforme des retraites, pour laquelle vous n’avez pas réussi à obtenir le soutien de l’ensemble du groupe que vous présidiez à l’époque, alors même que c’était indispensable pour rétablir les comptes publics.

Depuis trois ans, j’alerte sur la gravité de la situation ainsi que sur la nécessité de sortir des mesures d’urgence et de rétablir les comptes. On ne peut pas non plus me reprocher de ne pas avoir pris les mesures nécessaires en ce sens, y compris quand elles étaient impopulaires.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. L’un des mérites de cette commission d’enquête est de faire des convertis à la réduction des déficits publics. Les mêmes qui ont refusé les mesures que vous avez évoquées au cours de l’année 2024 – je me souviens de l’examen assez houleux du décret d’annulation en commission des finances –, et qui demandaient davantage de dépenses à l’occasion des différentes crises que nous avons connues, y compris pour subventionner les carburants, se sont convertis à la bonne gestion. Tant mieux, c’est un progrès.

La politique de l’offre a beaucoup été commentée. Peut-être aurions-nous dû ouvrir une commission d’enquête sur les bonnes rentrées fiscales en 2021 et 2022. Et peut-être la question à poser devrait-elle être : quel serait l’état de nos finances publiques aujourd’hui sans les réformes structurelles que vous avez engagées depuis 2017 ?

Replaçons l’erreur de prévision dans son contexte. Elle n’est inédite ni dans le temps – en 2008, les recettes de l’impôt sur les sociétés se sont effondrées, par exemple –, ni dans l’espace – l’Allemagne et la Grande Bretagne ont fait face à des erreurs de prévision similaires. Par ailleurs, le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) de juillet indique qu’elles sont liées pour plus de 80 % à des facteurs exogènes, ce qui devrait plaider pour s’abstenir de faire un procès politique dans cette commission.

Les premières auditions que nous avons menées font apparaître une imprévisibilité accrue du lien entre les recettes et le contexte macroéconomique. Le montant des recettes de TVA apparaît assez décorrélé du niveau de l’inflation ; l’impôt sur les sociétés est décorrélé des prévisions d’excédent brut d’exploitation (EBE) et l’épargne est décorrélée de l’inflation. Partagez-vous ce constat ? Cette décorrélation est-elle liée, selon vous, à la réponse budgétaire massive, de près de 250 milliards d’euros, à la crise sanitaire ? Cette réponse a-t-elle perturbé le modèle prévisionniste dont vous avez la charge ?

M. Bruno Le Maire. C’est l’un des facteurs d’explication. Depuis trente ans, les finances publiques de notre pays se dégradent. Il n’y a que quelques décennies, le niveau de notre dette publique était le même que celui de l’Allemagne, à 60 %. Toutefois, nous avons géré la crise financière de 2008 de manière différente de l’Allemagne et des autres pays européens. La dette publique a alors bondi, passant de 60 % à 95 % de la richesse nationale. Lorsque j’ai pris mes fonctions au ministère de l’économie, elle s’établissait à 97 % de la richesse nationale.

Lorsqu’est survenue une deuxième crise, à double lame – covid puis inflation –, nous avons collectivement choisi de protéger notre économie et nos salariés. Ces mesures ont coûté 15 points de dette publique. À la sortie de cette crise, j’ai plaidé, avec d’autres, pour sortir des dispositifs exceptionnels et rétablir les comptes. Nous avons engagé ce rétablissement à la fin de 2023. À la mi-novembre 2023, tout est nominal, comme disent les militaires : nous avançons dans la bonne direction pour tenir l’objectif de 3 % de déficit public en 2027 – même si certains nous reprocheront un rythme trop lent.

La découverte que les recettes fiscales étaient inférieures de 42 milliards d’euros aux prévisions a été comme un parpaing sur le pare-brise, un accident de la route. Nous y avons fait face en réduisant les dépenses. Comme vous l’avez rappelé, nous ne sommes pas les seuls à connaître cette situation. L’Allemagne a perdu 57 milliards d’euros de recettes pour les quatre années à venir.

Face à cet accident conjoncturel, nous avons réagi vite et fort. L’accident s’explique probablement par le brouillage lié à l’augmentation très forte de l’inflation et à son recul tout aussi fort et rapide. Les économistes, les statisticiens, devront confirmer cette intuition, notamment concernant les recettes de l’impôt sur les sociétés.

Mais le vrai problème est ailleurs que dans cet accident conjoncturel. Voulons-nous, oui ou non, des finances publiques assainies ? Quelles décisions structurelles sont nécessaires pour y parvenir ?

Il faut poursuivre le rétablissement des comptes, réduire les déficits et réduire la dette pour garantir l’indépendance de la France. Nous devons faire face à des défis technologiques, notamment l’intelligence artificielle (IA), et climatiques, qui demandent des investissements considérables, mais aussi au retour de la guerre sur le sol européen, avec un partenaire américain qui nous demande de payer pour poursuivre sa protection. Or la charge de la dette risque de nous priver de la capacité d’investir les centaines de milliards d’euros nécessaires pour faire face à ces défis. Il est donc indispensable de la réduire.

Je continue de promouvoir trois décisions majeures. Premièrement, nous devons poursuivre la transformation du modèle social français, avec notamment la réforme des retraites et de l’assurance chômage, et l’amélioration de la formation et de l’éducation. Notre objectif ne doit plus être que 80 % des membres d’une classe d’âge atteignent le bac, mais que 100 % obtiennent un emploi.

Deuxièmement, nous devons nous accorder sur les moyens de réduire la dépense publique, tout en garantissant une efficacité accrue des impôts versés par nos compatriotes.

Troisièmement, il nous faut investir, innover, pour garantir la croissance. Les 1 000 milliards de dette, en tant que tels, ne veulent rien dire. Il faut les rapporter à la richesse qu’ils ont permis de créer. Pour créer de la richesse, il faut que la dette renvoie à des dépenses d’investissement plutôt qu’à des dépenses de fonctionnement. Nous devons réussir à faire le partage entre les deux.

Il me semble que le vrai débat est là : pas sur un accident conjoncturel, pour lequel nous avons pris des mesures, mais sur la nécessité de réduire la dette et les déficits, pour dégager des marges de manœuvre pour les dépenses publiques et garantir l’indépendance de la France.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Le second enseignement de nos auditions est que, face à un tel accident, la réduction des dépenses de l’État constitue l’un des seuls leviers disponibles en cours d’exercice budgétaire. Vous avez actionné ce levier en prenant des mesures précautionneuses, si bien que les dépenses du budget de l’État ont été moindres qu’anticipé. Les budgets de la sécurité sociale et des collectivités n’ont, quant à eux, pas été affectés, alors qu’ils représentent respectivement plus de la moitié et 20 % des dépenses publiques.

Considérez-vous que l’évolution des besoins de financement des collectivités territoriales, qui est peut-être liée à un effet retard dans le cycle électoral, aurait pu être mieux maîtrisée grâce à un mécanisme de coercition, tel que celui que nous avions envisagé dans la loi de programmation des finances publiques de 2023 ?

Vous avez gelé plus de 16 milliards d’euros de crédits en 2024. Aurait-il été possible d’aller plus loin dans les annulations de crédits par voie réglementaire, notamment pour faire face à l’augmentation des dépenses soumises à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), qui a fait l’objet de deux alertes du comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie, selon le directeur général de la sécurité sociale ?

M. Bruno Le Maire. Oui. Au vu du volume total des dépenses, les économies que nous avons proposées, même si elles font pousser des hauts cris à certains, restaient raisonnables.

S’agissant des responsabilités respectives de l’État et des collectivités locales, d’un côté, les recettes ont été inférieures de 42 milliards aux prévisions, de l’autre, les dépenses des collectivités locales ont été supérieures de 12 milliards d’euros aux estimations. Le problème principal concerne donc les recettes. J’en prends toute ma part.

L’expression « collectivités locales » ne veut pas dire grand-chose : Foucrainville, qui compte quatre-vingt-cinq habitants est une collectivité locale au même titre que l’Île-de-France, alors qu’il s’agit de deux réalités très différentes.

Il me semble que le millefeuille territorial, incompréhensible pour nos compatriotes, est devenu ingérable. Il est une source de dépenses excessives et inefficaces. N’évacuons pas le problème, au motif que nous n’en serions pas responsables, si nous voulons progresser.

Enfin, un instrument de coercition des collectivités locales ne serait ni efficace ni souhaitable. Nous le savons d’expérience et, pour ma part, je crois à l’indépendance des collectivités locales. Dans les vingt à trente années à venir, il faudra réorganiser l’échelon territorial de A à Z, supprimer un échelon territorial pour permettre aux Français de s’y retrouver et renforcer l’indépendance des collectivités locales. Je plaide notamment pour leur autonomie fiscale. Les élus locaux, qui se battent parfois dans des conditions difficiles, seraient responsables devant leurs concitoyens des augmentations d’impôts qu’ils décideraient. Le petit jeu qui consiste, pour l’État et les collectivités locales, à se renvoyer la balle, n’est pas bon pour la nation française.

Plutôt que de choisir la voie de la coercition des collectivités, j’ai instauré un Haut Conseil des finances publiques locales (HCFPL), dont je pense qu’il est extrêmement utile pour travailler en bonne intelligence avec les collectivités sur leurs dépenses et leurs recettes. Je souhaite qu’il soit le plus actif possible.

Je ne crois pas à la coercition. Je crois à l’autonomie et à la simplification des collectivités locales.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous l’avez indiqué, la présentation d’un PLFR aurait permis de replacer au centre du débat la question des finances publiques. Mais ce véhicule législatif présentait l’inconvénient d’être moins rapide que l’outil réglementaire pour annuler les crédits. En outre, il était possible de prendre des mesures rétroactives dans le PLF pour 2025 – ce qui n’a d’ailleurs pas été fait. Enfin, il semble qu’il aurait été difficile d’aller plus loin que les annulations de crédit décidées en 2024, d’une ampleur inédite, aux dires de la directrice du budget. Ajoutons que, compte tenu des incertitudes liées à la discussion parlementaire, il n’était pas possible de prévoir quel aurait finalement été l’impact budgétaire de ce PLFR.

Ainsi, les bénéfices du recours à un PLFR n’étaient-ils pas inférieurs aux risques qu’il présentait ? La voie réglementaire n’était-elle pas la plus pratique ?

M. Bruno Le Maire. Force est de constater que les recettes attendues n’ont pas été là. Une autre voie aurait peut-être été plus efficace. Cela dépend du point de vue, technique ou politique, que l’on adopte.

Vous êtes des responsables politiques ; je l’ai été moi-même pendant vingt-deux ans. Plaçons-nous donc sur ce plan, comme l’a demandé M. le rapporteur Éric Ciotti. Un débat est nécessaire sur les finances publiques : plus les économies à réaliser seront importantes, plus elles affecteront la vie quotidienne de nos compatriotes, et plus il sera nécessaire d’en débattre sur la place publique, c’est-à-dire à l’Assemblée nationale. C’était ma conviction d’avril 2024 ; vous me connaissez suffisamment pour savoir que je n’en ai pas changé depuis. Un autre vecteur a été choisi, mais je pense que la présentation d’un projet de loi de finances rectificative était une manière de permettre ce débat.

M. le président Éric Coquerel. Vous reprochez aux parlementaires de ne pas s’être rendu compte que vous aviez amélioré la vie de millions de nos concitoyens – les Français ne semblent pas non plus s’en être rendu compte en juillet dernier.

La conviction d’avoir amélioré la vie de nos concitoyens n’a-t-elle pas affecté vos prévisions en matière de consommation ? Les hauts fonctionnaires auditionnés hier ont exprimé l’incompréhension de vos services devant l’absence de retombées de la baisse de l’inflation et de l’augmentation de l’épargne disponible sur la consommation en 2024.

Or, selon l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), entre 2021 et 2023, le pouvoir d’achat a baissé pour les sept premiers déciles ; il est resté stable pour le huitième ; les seuls déciles à avoir bénéficié d’une hausse évidente de pouvoir d’achat sont les deux derniers. La croyance dans les effets de votre politique ne vous a-t-elle pas amené à surestimer la hausse de la consommation populaire, au vu du pouvoir d’achat réel des Français ?

M. Bruno Le Maire. Ne disposant pas moi-même de chiffres précis sur ce sujet, je ne me hasarderai pas à des réponses inexactes ou bancales.

Face à la crise économique la plus grave depuis 1929, nous avons pris des mesures de protection, qui ont unanimement été jugées efficaces et salutaires. L’OFCE, à l’origine des chiffres que vous citez, le reconnaît bien volontiers, nous avons protégé le pouvoir d’achat de nos compatriotes. Dans certains pays européens, l’inflation du montant des factures de gaz et d’électricité a atteint 100 % ou 150 %. Cela n’a pas été le cas en France.

J’en suis convaincu, si l’on veut que l’épargne disponible soit dépensée, il faut garantir la stabilité de la politique économique. Toute incertitude en matière économique ou fiscale suscite l’attentisme des entreprises pour leurs investissements, et des ménages pour la consommation.

M. Éric Coquerel (LFI-NFP). Vous avez expliqué que le niveau de la dette devait être apprécié au regard du niveau de richesse qu’il autorise à produire. Je suis ravi de vous voir reconnaître que la dette n’est pas forcément mauvaise ; cependant, la dette est en l’occurrence due à une baisse des recettes et avantage les plus riches de nos concitoyens.

Ainsi, les gains fiscaux permis par le PFU ne profitent pas aux huit premiers déciles ; l’avant-dernier décile bénéficie de seulement 0,1 milliard et le dernier décile, de 8,6 milliards, dont 8 milliards vont aux 1 % des plus riches, soit 300 000 personnes. C’est ce qui explique – ces chiffres ne sont plus contestés par personne – que la part du patrimoine national détenue par les 500 Français les plus riches soit passée de 25 % en 2017 à 42 % aujourd’hui, alors que le patrimoine global n’a pas doublé.

Quid d’une politique qui crée des déficits et de la dette en distribuant des cadeaux fiscaux aux plus fortunés ?

M. Bruno Le Maire. Je n’ai jamais considéré que la dette était un mal en soi ; ce qui en est un, c’est une dette qui finance des dépenses de fonctionnement plutôt que d’investissement, avec un taux d’intérêt supérieur au taux de croissance. Une dette de cette sorte ruine l’indépendance du pays.

Selon la note de l’OFCE du 24 mai 2024, 70 % de l’augmentation de la dette est liée aux dispositifs anticrise ; c’est un choix collectif dont je revendique le caractère nécessaire et salutaire, et qui nous a protégés face à la crise du covid et à la crise inflationniste.

S’agissant des plus fortunés, la bonne voie est la taxation internationale, sur laquelle nous travaillons dans le cadre du G20. Elle permettra d’agir efficacement sans risque d’évasion fiscale.

La dette est un sujet fondamental pour l’avenir de notre nation et du continent européen. Nous vivons un moment de bouleversement : les États-Unis investissent massivement ; avec l’Inflation Reduction Act, ils mènent une politique d’attractivité basée sur l’effondrement des prix de l’énergie, qui risque de provoquer une deuxième vague de désindustrialisation en France. Donald Trump accentuera la baisse des prix du pétrole pour rendre son pays encore plus attractif pour les investissements étrangers. La compétition est féroce et les États-Unis ne nous feront aucun cadeau : s’ils peuvent récupérer notre base industrielle, ils le feront. La Chine n’en fera pas davantage – ni en matière de protection de son marché, ni en matière d’investissements, ni en matière de soutien aux nouvelles technologies. L’Europe va-t-elle rester les bras croisés ? Notre productivité s’est effondrée depuis trente ans, même si nous avions commencé, grâce à la politique menée depuis sept ans, à la restaurer. Comme Mario Draghi, j’estime qu’il faut dépenser davantage au niveau européen, dans trois secteurs majeurs : l’intelligence artificielle, pour ne pas être colonisés par les technologies américaines ou chinoises ; la défense, pour assurer notre sécurité ; le climat, pour éviter l’accélération du réchauffement global. Voilà les décisions les plus urgentes à prendre. Cependant, si nous voulons être crédibles dans le concert européen, il faut que nos comptes publics soient bien tenus. C’est à la condition que chaque État membre respecte cette discipline que l’idée de la dette commune et de nouvelles dépenses communes rencontrera l’adhésion.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Vous avez tort de vous énerver depuis une heure et demie : il ne s’agit pas d’un procès politique. Quel besoin de faire votre procès quand vous êtes pris en flagrant délit de faillite ? Nous ne cherchons pas à déterminer si vous êtes coupable ou non ; votre culpabilité est établie puisque durant les sept années où vous avez été ministre, la France a accumulé 1 000 milliards de dette, nos finances publiques ont connu un dérapage historique et la désindustrialisation et le chômage ont repris. Nous essayons plutôt de comprendre comment des gens aussi brillants et intelligents que vous ont pu à la fois tout bien faire et tout échouer. Nous n’aimerions pas reproduire les mêmes erreurs ! Étant moins intelligents et moins brillants que vous, nous sommes plus prudents et souhaitons nous y prendre mieux.

N’est-ce pas le Bruno Le Maire d’avant 2017 qui avait raison ? Vous disiez alors : « C’est un autre visage du socialisme, Emmanuel Macron, un visage plus avenant, plus ouvert, mais c’est toujours le socialisme » ; « Emmanuel Macron, c’est l’homme sans projet, parce que c’est l’homme sans conviction » ; « c’est de la soupe ». Puisque vous n’êtes visiblement responsable de rien, le vrai responsable n’est-ce pas Emmanuel Macron, tel que vous l’aviez décrit avant d’être son ministre ?

M. Bruno Le Maire. En tout cas, le vrai responsable de la dégradation du débat public, c’est vous. En transformant des mensonges en vérités, vous rendez le débat impossible. Vous parlez de désindustrialisation alors que nous avons ouvert 600 usines là où 1 million d’emplois industriels avaient été détruits auparavant. Vous parlez de chômage de masse alors que notre majorité a réussi à atteindre le taux d’emploi le plus élevé depuis 1974. Comment débattre si, au lieu de partir des faits, vous partez des mensonges ?

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Vous accusez les oppositions d’être responsables de toutes vos erreurs. Pourtant, entre 2017 et 2022, vous cumulez tous les pouvoirs ; vous avez une majorité écrasante à l’Assemblée nationale et rédigez donc le budget de A à Z, sans reprendre aucun amendement des vraies oppositions. En 2022, 2023 et 2024, vous faites adopter les projets de loi de finances à coups de 49.3 ; vous tenez donc la plume du début à la fin et les oppositions n’ont pas ajouté une virgule aux textes budgétaires. Or les derniers budgets présentent les deux plus gros dérapages de la Ve République. Comment les oppositions peuvent-elles être tenues responsables pour les erreurs d’un budget rédigé dans les couloirs de Matignon et de Bercy ?

M. Bruno Le Maire. Si nous avions suivi vos recommandations, nous aurions creusé le déficit encore plus largement.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Ce n’est pas ma question !

M. Bruno Le Maire. Entre 2017 à 2022, où nous étions majoritaires, les déficits publics étaient contenus. En 2017, le déficit s’était même réduit de 0,7 point – nous avions fait mieux que prévu ; ensuite, nous avons encore progressé. La seule exception, c’est l’année 2020, où nous avons connu le covid. Nous nous sommes donc montrés sérieux.

Si nous avons recouru au 49.3, c’est parce que vous ne proposiez que des dépenses supplémentaires, qui n’auraient fait qu’aggraver le déficit. En janvier 2024, vous vous êtes opposés à la sortie du bouclier tarifaire sur l’électricité ; Marine Le Pen vient d’ailleurs de faire tomber le gouvernement parce que nous ne voulions pas revenir sur cette mesure, que vous avez qualifiée de taxe Macron, de taxe Le Maire ou de taxe Attal, au gré de vos apparitions sur les plateaux de télévision. Aucun débat n’est possible si l’on confond mensonge et vérité. Vous avez le droit de critiquer notre décision de rétablir la fiscalité sur l’électricité, mais non d’affirmer que vous ne vous êtes jamais battus contre ! Vous étiez opposés au décret d’annulation de février 2024, qui permettait de dégager 10 milliards d’euros d’économies. Vous étiez opposés à la réforme des retraites – la mesure d’économie la plus significative pour redresser les comptes. En juillet 2024, vous avez fait campagne pour la nationalisation des autoroutes, qui impliquerait une dépense de 40 à 50 milliards ; pour l’exonération des moins de 30 ans d’impôt sur le revenu – une drôle de mesure de justice fiscale, dont bénéficieraient bien des chefs d’entreprise prospères –, qui impliquerait une dépense de 3,5 milliards ; pour une baisse de la TVA sur l’essence, qui coûterait 10 milliards ; pour l’augmentation du minimum vieillesse, qui coûterait 1 milliard. Au total, votre programme prévoyait 70 milliards de dépenses supplémentaires ; si nous vous avions suivis, nous serions allés droit dans le mur et nous aurions alourdi les dépenses publiques d’environ 100 milliards d’euros.

Quant aux économies que vous proposez, elles se résument à la suppression de l’aide médicale d’État (AME) – 1,2 milliard – et à la réduction de notre contribution à l’Union européenne – 5 milliards. En somme, vous proposez des milliards d’euros de dépenses et quelques millions d’économies ; cela ne saurait marcher.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Aucune réponse ! Vous avez la majorité pour écrire les budgets de 2017 à 2022, puis vous procédez par 49.3 de 2022 à 2024 ; et c’est là qu’on observe les pires dérapages budgétaires de la Ve République. Comment le justifiez-vous ?

M. Bruno Le Maire. Vous aurait-il échappé qu’en 2020, il y a eu la crise du covid, puis la crise inflationniste ? Vous êtes de nouveau dans le mensonge. En 2017, 2018 et 2019, c’est contre vous que nous avons rétabli les comptes publics, revenant sous les 3 % du PIB et sortant de la procédure pour déficit excessif. Ensuite, nous avons massivement protégé nos compatriotes. Non seulement vous étiez d’accord, mais vous proposiez même d’aller plus loin. Lorsque nous avons fait face à un accident, vous avez refusé toutes nos solutions. Comment voulez-vous rétablir les comptes en proposant sans cesse des dépenses supplémentaires ?

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). La réforme des retraites date de 2022 et ses effets économiques n’ont rien à voir avec les budgets précédents qui ont amené la France dans cette situation. Quant au chômage, durant les années de votre mandat, il y avait dans notre pays 600 000 emplois non pourvus et 5 millions de chômeurs et de mal-employés. En quoi la réforme de 2022 fait-elle réaliser des économies sur les années précédentes ? Comment la réforme de l’assurance chômage pourrait-elle créer les 4,5 millions d’emplois qui manquent, éliminant tout chômage résiduel – même s’il s’agit, pour moitié, de gens entre deux postes ?

M. Bruno Le Maire. Revenir sur la réforme des retraites ne produirait, pour le coup, aucune économie.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Ce n’est pas ma question. Attention, vous êtes sous serment !

M. Bruno Le Maire. Je suis sous serment, donc je dis des choses vraies, contrairement à vous qui dites des choses fausses. La réforme des retraites permet de réaliser, à terme, 15 à 17 milliards d’euros d’économies ; l’abroger reviendrait à nous priver d’une économie structurelle indispensable pour notre pays.

Quant à la réforme de l’assurance chômage, nous l’avons accompagnée de dispositifs de formation. On peut sans doute aller plus loin encore, mais vous qui aimez la Ve République devriez savoir que le taux d’emploi le plus élevé depuis 1974 a été atteint grâce à notre politique économique.

M. le président Éric Coquerel. Vous imputez la quasi-totalité de l’augmentation du déficit aux dépenses liées au covid. Or tous les économistes, dont François Ecalle qui a été auditionné par la commission d’enquête visant à établir les raisons de la très forte croissance de la dette française, expliquent que c’est principalement la baisse des recettes qui en est responsable. Dans le cadre du débat budgétaire, les oppositions et une partie de la majorité ont voté 50 milliards de recettes supplémentaires, ramenant le déficit en dessous de 3 % du PIB. Pour réduire le déficit, ne faut-il pas agir sur son origine – un problème de recettes – plutôt que de chercher sans cesse à réduire les dépenses ?

M. Bruno Le Maire. Ma conviction absolue, depuis vingt-cinq ans que je suis engagé en politique, c’est que les déséquilibres budgétaires français sont dus, en premier lieu, au modèle économique que nous avons choisi, un modèle de consommation. Nous devons passer à un modèle de production, pour créer de la valeur, de la richesse, des entreprises et des emplois mieux qualifiés et mieux rémunérés, qui apporteront de meilleures recettes d’impôt sur le revenu. Si nous gardons un modèle de consommation, nous irons vers un appauvrissement collectif généralisé : des emplois moins qualifiés et moins bien rémunérés ; moins d’usines et moins de valeur ajoutée produite en France. Je me suis battu toute au long de ma vie publique pour une bifurcation vers ce modèle industriel.

Il faut cependant être cohérent : si l’on veut une industrie nationale, de la valeur ajoutée, des usines, des ouvriers, une culture ouvrière et des salariés qualifiés, il faut baisser les impôts – la CVAE, la C3S – et les charges qui pèsent sur les entreprises industrielles. Il faut supprimer une série de normes bien plus contraignantes qu’aux États-Unis ou en Chine, et mettre en place un protectionnisme vert pour les filières en développement.

La voie que vous proposez, celle de l’augmentation des impôts, découragerait l’investissement des entreprises et démoraliserait les salariés. Nous sommes en désaccord, sur ce point, avec des membres de l’ancienne majorité, par exemple Jean-Paul Mattei. La pression fiscale est, en France, la plus forte parmi les pays développés ; il faut la baisser pour redonner un élan au travail et à l’investissement.

M. le président Éric Coquerel. Il s’agissait d’augmenter uniquement les impôts des ultrariches et des très grandes entreprises.

M. David Amiel (EPR). Je suis surpris que les collègues du Rassemblement national nous reprochent d’avoir conduit la réforme des retraites trop tard, alors qu’ils proposent sans cesse de l’abroger – sans offrir de solutions alternatives de financement. Ils nous reprochent aussi d’avoir trop dépensé pendant la crise énergétique alors qu’ils viennent de voter en faveur d’un bouclier tarifaire éternel.

Je suis également surpris, monsieur le président, par vos propos sur le rapport de la Cour des comptes sur la désindustrialisation. Pierre Moscovici soulignait, en audition, que la désindustrialisation avait été stoppée par la politique de l’offre, entamée sous François Hollande et prolongée par Emmanuel Macron et Bruno Le Maire.

Monsieur Le Maire, vous avez dit que le problème des recettes, en 2024, n’avait pas touché uniquement la France, mais également l’Allemagne et d’autres pays de l’Union européenne, tout comme le Royaume-Uni. Avez-vous eu des échanges avec vos homologues sur les difficultés de prévision des recettes dans ces années particulières ? Cette concomitance ne plaide-t-elle pas en faveur d’une approche européenne de cette question, en particulier pour une interprétation aménagée des règles budgétaires européennes durant ces années d’après-crise pleines d’imprévus ?

Si, au lieu d’attendre le printemps, nous avions débattu, dès cet automne, d’un projet de loi de finances rectificative, n’aurions-nous pas pu faire entrer en vigueur, dès 2024, des mesures susceptibles d’augmenter les recettes fiscales ? Je pense en particulier à la taxe sur les rachats d’actions et à la contribution du secteur maritime.

M. Bruno Le Maire. Il fallait tenter tout ce qui pouvait l’être. Entre janvier et juin 2024, en tant que ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, je m’étais efforcé de remettre nos finances publiques sur la bonne trajectoire, le plus vite possible.

Je n’ai pas eu d’échanges avec mon homologue allemand, qui a connu le même sort que moi et n’est plus ministre des finances. En revanche, il serait intéressant, lorsque tous les pays de la zone euro auront retrouvé un gouvernement stable, de s’interroger collectivement sur les raisons de cette perte de recettes qui a affecté non seulement la France et l’Allemagne mais aussi, hors zone euro, la Grande-Bretagne.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). En 2022, vous avez initié, avec Gabriel Attal, alors ministre des comptes publics, l’exercice des dialogues de Bercy. Reconduit en 2023, il devait associer les oppositions à la construction du budget dans le contexte où nous n’avions plus qu’une majorité relative. À l’occasion de ces dialogues, les oppositions désormais très enclines à donner des leçons, notamment le Rassemblement national, vous avaient-elles fait des propositions sérieuses et crédibles pour baisser la dépense publique ? Que les masques tombent !

M. Bruno Le Maire. Des propositions avaient été faites ; fallait-il les considérer comme crédibles ? C’est un autre débat. J’ai toujours été frappé par l’abondance des propositions de dépenses supplémentaires ; désormais spectateur du débat public, je le suis également par la volonté de revenir sur des réformes structurelles comme celle des retraites, qui représente pourtant un élément clé du redressement de nos comptes, puisque les retraites comptent pour beaucoup dans la dérive de la dette. En tout état de cause, l’exercice est salutaire : tout ce qui permet de dialoguer sérieusement sur ce sujet est utile.

M. le président Éric Coquerel. Je confirme qu’il y a eu des propositions. Je rappelle également que les dépenses fiscales sont aussi des dépenses. À l’occasion des dialogues de Bercy, Mme Borne avait auditionné les deux rapporteurs généraux et les deux présidents de commission ; des courriers précis avaient d’ailleurs été envoyés.

M. David Guiraud (LFI-NFP). Monsieur Le Maire, quand je vous entends, je constate que si vous n’êtes plus ministre des finances, vous avez gardé le ministère de la parole. Tant mieux, c’est l’occasion de confronter vos paroles aux faits. Vous avez dit que toute incertitude avait des effets négatifs sur les entreprises et les ménages ; mais n’est-ce pas vous-même qui créez cette incertitude économique ?

Le 16 février 2024, confirmez-vous avoir reçu une note de la direction générale du Trésor, portant sur le déficit public pour les années 2023 à 2027 et vous annonçant que le déficit s’élèverait en 2024 à 5,7 % ?

M. Bruno Le Maire. Vous découvrez la lune ! Au cours des deux auditions au Sénat, qui ont duré près de six heures, j’ai détaillé toutes les notes qui avaient été adressées par le Trésor et par la direction générale des finances publiques (DGFIP). Je peux en refaire la chronologie. Chaque fois, les services recommandaient de rester prudents car ce n’est qu’en mars que l’Insee publie les chiffres sûrs ; avant, il ne s’agit que d’évaluations.

En 2023, nous nous étions fixé un objectif de croissance à 1,4 %. Dans son avis de septembre 2023, le Haut Conseil des finances publiques juge plausibles cette croissance et les évaluations de recettes qui vont avec. Le 4, le 6 et le 16 octobre 2023, une note de la direction générale des finances publiques établit que les recettes – le solde IS, TVA et IR – vont être supérieures de 200 millions d’euros. Cela montre à quelle vitesse les choses se sont dégradées. Le 27 octobre 2023, le HCFP juge nos prévisions de recettes plausibles. Quand je dis qu’il s’agit d’un accident, un parpaing qui tombe sur le pare-brise de la voiture, la comparaison ne me semble pas exagérée.

Le 7 décembre, nous parvient la première alerte : la fameuse note du Trésor qui a fait l’objet d’heures de délibération au Sénat et qui indique que les recettes de TVA pourraient être moindres que prévu, et que les dépenses des collectivités territoriales pourraient augmenter. Elle ne fait même pas mention de l’IS, qui a pourtant été l’une des causes principales de la chute des recettes. Elle demande explicitement de ne pas communiquer sur ce sujet, car trop d’incertitudes pèsent sur cette prévision. Je réagis immédiatement : le 12 décembre, avec le ministre des comptes publics, nous convoquons le directeur général du Trésor, le directeur général des finances publiques et la directrice du budget pour réfléchir aux mesures à prendre. Nous anticipons, nous réagissons, nous décidons : 6 milliards de crédits sont annulés pour faire face à une éventuelle confirmation de la dégradation des recettes. Le 13 décembre, j’informe la première ministre par note et je propose une série de mesures : des revues de dépenses, des annulations de crédits, le relèvement de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE). Le 21 décembre 2023, le Conseil constitutionnel valide le projet de loi de finances pour 2024 et écarte le grief de défaut de sincérité.

Le 19 et le 24 janvier, nous recevons de nouvelles alertes de la DGFIP, du budget, du Trésor, qui confirment des pertes de recettes fiscales. Début février, nous commençons à recevoir les nouvelles prévisions de croissance du Fonds monétaire international (FMI) et de la Commission européenne. Nous sommes pris dans un effet ciseau entre la diminution des recettes et une situation géopolitique – guerre en Ukraine, crise en mer Rouge – qui affecte le niveau de croissance. J’informe le président de la République ; je lui propose de réviser la croissance, mais de maintenir nos objectifs de déficit. Dans la note du 16 février que vous mentionnez, le Trésor dit qu’il est possible, sans mesures de rectification, d’aboutir à 5,6 % de déficit, et chiffre à environ 30 milliards d’euros les mesures d’économies nécessaires pour parvenir à maintenir le déficit sous les 5 %.

J’ai donc proposé 30 milliards d’économies : 5 milliards sur la TICFE, le 21 janvier ; 10 milliards sur l’État, mi-février ; j’ai ensuite proposé au président de la République et au premier ministre 15 milliards d’économies supplémentaires, sous forme d’une loi de finances rectificative, début mars. Ces économies permettaient, malgré l’accident des recettes, de maintenir le déficit sous les 5 % en 2024.

M. David Guiraud (LFI-NFP). Vous aviez donc des alertes, même si tout est allé très vite. En février, elles vous étaient bien parvenues. Deux jours après avoir reçu la note du 16 février, vous étiez sur TF1 pour annoncer aux Français – aux investisseurs, aux partenaires, aux collectivités – que le déficit serait à 4,4 %. Je suis désolé, mais c’est vous qui êtes, en l’occurrence, source d’incertitude. Prétendez-vous que c’est quelques jours plus tard que vous vous êtes rendu compte qu’il y avait un trou de 30 milliards dans les finances publiques ? En octobre 2023, vous pouviez l’ignorer ; mais en février 2024, vous avez fait le choix politique d’annoncer des prévisions optimistes. Vous dites que le HCFP avait jugé vos prévisions plausibles ; mais toutes les auditions, notamment celle de Pierre Moscovici, prouvent que les alertes et les appels à la prudence étaient fréquents.

Dernière question. Vous appuyez beaucoup sur le déficit conjoncturel, mais dans le projet de finances pour 2023, le déficit global s’établit à 5,5 %, dont 5,1 % de déficit structurel et 0,3 % de déficit conjoncturel. En 2024, le déficit est à 6,1 %, dont 5,7 % de déficit structurel, hors inflation. Qu’est-ce qui vous permet alors d’affirmer que vous n’avez pas dégradé structurellement les comptes publics, et de tout mettre sur le dos de la crise du covid ?

M. Éric Ciotti, rapporteur. Il me semble que vous n’avez pas cité les notes que nous avons reçues, en particulier celle de la direction générale du Trésor (DGT) du 11 juillet 2023 évoquant le risque d’un déficit de 5,2 %, et celle du 30 octobre signalant un risque de moins-value importante s’agissant l’impôt sur le revenu et de la TVA. Dans son avis concomitant à cette dernière, le HCFP considère que la prévision pour 2023 est élevée et incertaine.

M. Bruno Le Maire. Il la juge également plausible : les deux estimations vont de pair. S’agissant de la note du 30 octobre, parlez-vous de 2023 ou de 2024 ?

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je parle d’une note de la DGFIP d’octobre 2023.

M. Bruno Le Maire. Elle ne figure pas dans le recensement dont je dispose ; j’ai en revanche des notes de la DGFIP datées du 4, du 9 et du 16 octobre. En tout état de cause, l’ensemble des notes seront mises à la disposition du Sénat et de l’Assemblée nationale.

Monsieur Guiraud, on corrige quand on sait qu’il y a une erreur, pas quand les évaluations de certains services demeurent incertaines et attendent d’être confirmées par l’Insee – en mars 2023. J’ai pâti de ces incertitudes lorsqu’avant l’été 2024, on m’a annoncé 16 milliards de dépenses supplémentaires des collectivités locales, finalement ramenées à 12 milliards – on ignore encore le chiffre définitif.

La responsabilité d’un ministre consiste à faire preuve de sang-froid, pas à sonner le branle-bas à chaque fois qu’un service signale un risque de dégradation, ni à inquiéter tout le monde avec des décisions précipitées. Un ministre doit prendre les décisions nécessaires et garder le cap, comme je l’ai fait ; il doit prendre les mesures de correction au bon moment, comme je l’ai fait. Une fois que le FMI et l’OCDE se sont prononcés, une fois que l’Insee, en mars, communique le montant précis des recettes, une fois qu’il a des certitudes, il élabore, sereinement et calmement, un nouveau programme de stabilité, qui est adopté en avril.

En sept années et demie comme ministre de l’économie et des finances, c’est ce besoin de sang-froid qui m’a guidé. Si j’avais cédé à la panique au moment de l’épidémie de covid, j’aurais suggéré d’augmenter le taux de l’IS et de modifier la politique fiscale ; à l’inverse, nous n’avons pas modifié celle-ci. Au moment de la crise inflationniste, j’aurais pu réviser certains paramètres ; à l’inverse, nous avons garanti la stabilité.

J’en ai la conviction profonde, conserver le même cap, garantir la stabilité aux entreprises, aux investisseurs et aux ménages, c’est ce dont la France a le plus besoin.

M. le président Éric Coquerel. Votre réponse à la question de David Guiraud ne me satisfait pas totalement. Vous parlez de certitudes, mais nous sommes d’accord pour reconnaître que l’imprévisibilité, équivalente à 1,7 point de PIB, est de nature à inquiéter les marchés. Si la France continue à emprunter sans problème, ce n’est pas uniquement parce que le déficit varie de 0,1 ou de 0,2 point, mais c’est grâce au sérieux dont elle fait preuve en matière de prévisions. En quelques mois, ce sérieux qui rassure les marchés a failli.

David Guiraud l’a rappelé, sur TF1, alors que vous saviez avec certitude que le déficit dépassera 4,4 % du PIB, vous avez continué à évoquer les mêmes chiffres ; ils étaient déjà faux et ont contribué à alimenter l’incertitude des marchés. Comment pouvez-vous justifier de citer des chiffres qui ne correspondent pas à ceux qui vous ont été communiqués deux jours plus tôt ?

M. Bruno Le Maire. Je le justifie et je le défends de manière très simple : je tiens à contrecarrer la propension immodérée à la dépense de tous les acteurs politiques français. Si à la moindre alerte, vous faites savoir que le déficit n’est plus de 4,4 % du PIB mais de 5 %, c’est open bar ! La responsabilité politique consiste à tenir ses objectifs : y renoncer ou les décaler à la moindre alerte, qui plus est incertaine, équivaut à donner aux acteurs politiques un blanc-seing pour engager des dépenses supplémentaires.

Par ailleurs, la note l’explique très bien : l’objectif d’un déficit égal à 4,4 % du PIB peut être tenu si 30 milliards d’économies sont dégagés. J’ai choisi de suivre cette voie, celle de la fermeté ; vous pourriez me le reprocher si je n’avais pas eu le courage d’annoncer ces économies, mais je les ai annoncées. La seule chose qui nous amène à corriger cet objectif, c’est la révision des prévisions de croissance de 1,4 % à 1 %, sur la base des estimations du FMI et de l’OCDE du début du mois de février.

Enfin, si les marchés avaient été aussi inquiets qu’on le dit, les spreads entre l’Allemagne et la France n’auraient pas explosé en septembre ou en octobre 2024, mais dès le début de l’année ; or ça n’a pas été le cas.

M. le président Éric Coquerel. Je ne suis pas convaincu. Taire la réalité des chiffres et leur évolution ne fait que reporter le problème, puisqu’il a bien fallu les annoncer ; d’autant que le dépassement des 5 % tenait déjà compte des mesures de gel des dépenses. Une telle démarche n’est positive ni pour les acteurs économiques ni pour tous ceux qui s’appuient sur ces chiffres.

M. Bruno Le Maire. C’est un point de désaccord entre nous. Il faut s’exprimer quand on a la certitude d’être face à un problème et quand dispose de la solution.

Le ministre de l’économie et des finances n’est pas là pour crier au loup et se couvrir en annonçant que les choses vont très mal. Il est là pour décrire la situation exacte dans laquelle se trouve le pays, et les réponses qu’il apporte aux problèmes.

M. le président Éric Coquerel. Ce n’était pas la situation exacte dans laquelle nous étions.

Mme Estelle Mercier (SOC). Monsieur Le Maire, un minimum d’humilité aurait été bienvenu dans votre discours d’introduction, compte tenu de la situation financière et de l’état de dégradation des comptes publics, dont vous êtes responsable en tant que ministre de l’économie ces sept dernières années ; cela ne fait aucun doute pour personne.

Qui sommes-nous pour vous juger ? Des parlementaires, élus de la nation et représentants du peuple, siégeant dans une commission d’enquête qui cherche à comprendre comment on a pu autant se tromper et quel a été votre rôle. Nos questions sont légitimes, que ça vous plaise ou non ! Nous n’avons aucune leçon à recevoir de vous ; en revanche, vous avez des comptes à nous rendre.

Les précédentes auditions ont montré que les prévisions pour 2024 anticipaient une baisse de 0,5 % de l’inflation subie par les collectivités locales par rapport à l’inflation moyenne des ménages, soit une augmentation de 1,8 %. La prévision des dépenses des collectivités locales était donc, dès le départ déconnectée, de leur situation budgétaire et financière réelle, d’autant qu’elles subissent une inflation de leurs coûts bien supérieure à celle des ménages – elles n’achètent pas des télévisions ou des pâtes. De mémoire, en 2023, l’inflation des coûts de fonctionnement était de 6 % à 7 % et celle des coûts d’investissement de 15 %.

Lors de son audition, Mélanie Joder a déclaré que cette prévision avait été associée à un instrument de pilotage par contractualisation de la dépense locale, que vous n’avez pas retenu – vous l’avez encore confirmé tout à l’heure. J’en conclus donc qu’il n’y a pas eu de dérapage des dépenses des collectivités locales : il s’agit simplement d’un écart entre une prévision fantaisiste de Bercy, volontairement optimiste et déconnectée des réalités budgétaires des territoires, associé à une absence de dialogue politique.

Par pitié, épargnez-nous le faux discours sur l’autonomie des collectivités locales, que vous n’avez cessé de malmener depuis des années !

M. Bruno Le Maire. Vous me confortez dans ma conviction : personne n’est jamais responsable de rien dans ce pays ! Les collectivités locales ne seraient pour rien dans cette situation ? Les termes « collectivités locales » ne veulent d’ailleurs strictement rien dire : ils traduisent des réalités qui n’ont rien à voir. Quoi de commun entre une petite commune, qui fait face à l’augmentation des prix de certaines dépenses de fonctionnement – la cantine scolaire, par exemple – et une grande région capable d’entretenir deux sièges de conseils régionaux – en Normandie, malgré la fusion ? Quoi de commun entre une grande ville, dont les fonctionnaires sont en nombre pléthorique et ne travaillent que 32 heures par semaine en moyenne, et un département qui se bat pour financer l’aide sociale à l’enfance (ASE) ?

Si on généralise, en disant que toutes les collectivités locales sont irresponsables et n’y peuvent rien, on n’avancera pas beaucoup ! Vous parlez de 6 % à 7 % d’augmentation des dépenses de fonctionnement ; il y a certainement des économies à faire. Certaines collectivités sont bien gérées, contrairement à d’autres ; je regrette que les premières soient trop souvent les victimes des agissements des secondes.

Si l’on veut avancer, il ne s’agit pas de se renvoyer la balle indéfiniment, mais de se saisir collectivement de cet enjeu ; les collectivités locales, séparément et en fonction de leur situation, doivent rendre des comptes.

Mme Christine Pirès Beaune (SOC). Entre 1998 et 2024, soit une durée de vingt-six ans, vous avez été au gouvernement ou avez travaillé auprès d’un gouvernement pendant vingt ans. La situation dans laquelle se trouve la France vous incombe en partie, me semble-t-il.

Vous estimez qu’un débat sur les finances publiques est nécessaire ; très bien, mais à condition qu’il s’accompagne d’un débat sur les services publics. Parler des unes sans évoquer les autres, c’est au mieux une ineptie, au pire une roublardise.

Vous vous dites favorable à la stabilité fiscale : je n’ai jamais entendu de phrase plus bête ! Moi aussi, je suis pour la stabilité fiscale, sous réserve que le système fiscal soit juste et équilibré.

Le deuxième rapport du Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital évoque les effets de la baisse de l’impôt sur le patrimoine : « Chaque année, les dividendes sont concentrés sur un petit nombre de foyers. Mais en 2018, ces dividendes ont été encore plus concentrés qu’en 2017 : […] un tiers des 23 milliards d’euros [distribués] ont été [perçus] par 3 800 foyers – 0,01 % des foyers fiscaux. » Les plus-values mobilières sont elles aussi très concentrées : 75 % des plus-values de droit commun ont été perçues par les mêmes 3 800 foyers fiscaux.

Qu’avez-vous fait, monsieur Le Maire pour ces 3 800 foyers fiscaux ? Rien ! N’êtes-vous pas un peu responsable de la stabilité de l’injustice fiscale ?

M. Bruno Le Maire. Cette notion de justice fiscale, on l’entend matin, midi et soir, dans tous les partis. Elle sert d’excuse pour augmenter les impôts des Français. J’ai lu ce rapport, dont vous faites une lecture partielle et partiale ; je vous en recommande la lecture intégrale, parce qu’il explique également à quel point la politique fiscale que nous avons menée a été positive.

Je me méfie des termes de justice fiscale, qui sont le prétexte à l’augmentation des impôts pour les plus fragiles de nos compatriotes. Augmenter de 1 point pendant plusieurs années les charges sur les bas salaires, comme le proposent vos alliés politiques, vous appelez ça de la justice fiscale ? Moi, j’appelle cela voler les gens qui travaillent !

M. Jacques Oberti (SOC). Répondez à la question !

M. Bruno Le Maire. Faisons attention aux mots que nous employons, parce qu’ils traduisent des réalités que nos compatriotes ont de plus en plus de mal à comprendre. Vous proposez d’augmenter les impôts de tout le monde, même ceux des travailleurs.

Moi aussi, je suis très attaché aux services publics. En politique, il faut avoir le courage de faire des choix et de regarder la réalité en face. La situation de l’hôpital public, auquel nous sommes tous viscéralement attachés et reconnaissants, est très difficile, qu’il s’agisse de l’immobilier ou des soignants. Mais ce n’est pas en augmentant les impôts des travailleurs, des indépendants ou des petites entreprises qui n’en peuvent plus que l’on pourra investir dans l’hôpital ! Il faut avoir le courage d’assumer des économies, que vous refusez.

Quand je propose de doubler la franchise sur les médicaments, la faisant passer de 50 centimes à 1 euro, vous criez au scandale. Je revendique cette décision, parce que la gratuité de tout pour tous ruinera nos services publics. Demander cet effort sur le prix du médicament, qui rapporte des centaines de millions d’euros pouvant être réinvestis dans les services publics, tout en maintenant un plafonnement à 50 euros pour les patients souffrant d’une affection de longue durée (ALD), est à la fois juste et efficace.

Nos débats montrent bien que deux directions radicalement différentes se font face. D’une part, la fuite en avant et le financement des déficits par les impôts, qui est un suicide collectif. Elle mènera à une révolution politique, parce que nos compatriotes refuseront de les payer. D’autre part, la direction que j’ai toujours défendue, la transformation de notre modèle économique, la création d’emploi et de croissance tout en réduisant la dépense publique pour ne financer que l’indispensable, notamment les services publics.

M. le président Éric Coquerel. La meilleure défense est certes l’attaque, mais pouvez-vous réagir précisément à l’extrait qui a été cité, sans revenir sur les choix politiques présupposés, et simplifiés, des députés qui vous interrogent ?

M. Bruno Le Maire. Je vais y réagir en citant l’intégralité du rapport évoqué : je l’ai précisément sous les yeux.

M. le président Éric Coquerel. Nous avons le temps. Et puisque l’on parle d’extraits, le rapport du HCFP évoqué tout à l’heure ne mentionnait pas uniquement que la prévision était « plausible ».

M. Bruno Le Maire. Certes. On peut lui faire dire que la prévision était incertaine et audacieuse, tout en oubliant le terme plausible, mais il reste préférable de systématiquement citer l’intégralité des propos.

M. le président Éric Coquerel. L’extrait cité par Mme Pirès Beaune était suffisamment long et la phrase assez précise pour que vous puissiez y réagir.

M. Bruno Le Maire. Permettez-moi de lire à mon tour ce rapport du Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital :

« La forte progression des dividendes déclarés par les ménages au titre de 2018 à 2020 – environ 23 milliards d’euros, contre 14 milliards de 2013 à 2017 – est comparable par son ampleur à la chute enregistrée en 2013, au moment où les revenus mobiliers ont été intégrés au barème progressif de l’IR.

« France Stratégie a contracté avec deux équipes de recherche pour évaluer quelle part de cette hausse des dividendes en 2018 est due à la mise en place du PFU. Ces équipes ont rencontré de grandes difficultés méthodologiques pour mener cette évaluation. Elles ont été à même d’établir l’existence d’un effet causal de l’instauration du PFU sur le versement de dividendes aux ménages, mais sans pouvoir évaluer un ordre de grandeur au niveau macroéconomique.

« Malgré ces évaluations […], le comité a considéré dans son rapport de 2021 que la majorité de cette augmentation a bien été causée par l’instauration du PFU. Plusieurs éléments plaident en ce sens : les résultats des évaluations de la réforme de la barémisation de 2013 […] ; les dividendes ont chuté en 2013 simultanément à la mise en place de la barémisation, puis ont retrouvé leur niveau initial en 2018 simultanément à la mise en place du PFU, pour se maintenir à ce niveau en 2019 et 2020 ; le surcroît de versement de dividendes est essentiellement observé chez les entreprises non cotées […] »

Cela signifie que l’augmentation des dividendes et l’instauration du PFU ont bénéficié non seulement aux grandes entreprises du CAC40, mais aussi à toutes les petites entreprises et à tous les indépendants qui se versent des dividendes.

M. Nicolas Ray (DR). Considérez-vous que les outils de prévision des recettes fiscales sont devenus imparfaits et qu’ils doivent être corrigés ? Avez-vous connu par le passé de tels écarts entre les prévisions de recettes et leurs exécutions ?

M. Bruno Le Maire. Dès lors que l’écart entre les prévisions et les recettes réelles s’élève à 42 milliards, ces outils doivent être corrigés ; il est essentiel de s’interroger sur le modèle produisant un tel écart. Toutefois, sans le relativiser, il convient de rapporter ce montant à celui de l’intégralité des recettes fiscales, qui s’élèvent à 1 200 milliards. J’ajouterai enfin que d’autres pays ont connu la même situation ; l’Allemagne, notamment, avec un écart de 57 milliards.

Nous devons évidemment regarder de près pourquoi les modèles ont failli, bouleversant toute la trajectoire de rétablissement des comptes publics. Cela ne doit pas se reproduire.

Je crois qu’au cours des trente dernières années, les écarts de prévision des recettes n’ont été aussi significatifs qu’une seule fois – peut-être deux.

M. Nicolas Ray (DR). Vous avez pointé la responsabilité des collectivités locales dans le dérapage actuel des déficits. Ces propos ont suscité de vives réactions puisque celles-ci ne représentent que 8 % à 9 % de la dette totale – un pourcentage qui est stable –, bien loin des 1 000 milliards de dettes accumulées sous votre ministère, dont 600 milliards hors covid. Or les collectivités locales sont tenues de voter des budgets à l’équilibre. Reconnaissez une maladresse, voire une erreur, dans vos propos à leur égard ?

M. Bruno Le Maire. Une maladresse, certainement, puisque mes propos ont été mal compris. Mais ce qui me préoccupe plus que tout, c’est l’intérêt de la nation et celui des Français. Même si je dois recevoir encore de nombreux coups, je ne renoncerai pas à regarder les choses en face et à dire la vérité.

On ne peut prétendre rétablir les comptes publics uniquement en taillant dans les dépenses de l’État : c’est un mensonge et j’aime la vérité. Je préfère dire les choses frontalement à nos compatriotes. La première nécessité consiste à revoir notre modèle social et nos dépenses en matière de retraite. On peut évacuer le débat en défendant toutes les dépenses sociales et en refusant de toucher aux retraites, mais on ne peut alors, dans le même temps, prétendre rétablir les comptes publics.

Par ailleurs, même si elles ne comptent que pour 20 % des dépenses publiques, on ne peut sérieusement dire que toutes les collectivités locales sont bien gérées. Même le rapporteur Éric Ciotti, qui a peut-être des arrière-pensées, le confirme. Certaines sont très bien gérées ; beaucoup font face à des situations très difficiles, en particulier les maires des petites communes. Pendant quinze ans, j’ai été le député d’une circonscription rurale et je connais les difficultés auxquelles ils sont confrontés. À l’inverse, une région se paye encore le luxe d’entretenir deux sièges de conseil régional. J’ai encouragé la fusion entre la Haute et la Basse Normandie, mais je ne comprends pas pourquoi il reste un conseil régional à Rouen et un autre à Caen ! Des mesures d’économie sont sans doute envisageables.

Certaines grandes villes comptent un plus grand nombre de fonctionnaires que toutes les autres villes de dimensions comparables ; leur temps de travail, en outre, n’est pas conforme à la durée légale.

J’ai sans doute été maladroit en laissant penser que je mettais tout le monde dans le même sac ; c’est complètement faux. Certains départements sont confrontés à la chute des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), en raison des difficultés du marché immobilier. La question des mineurs isolés est devenue ingérable pour beaucoup d’entre eux ; elle appelle une réponse forte et structurée.

Regardons sereinement les choses en face, en détail, mais ayons aussi l’ambition de reconnaître que le modèle économique de l’État-providence doit être remis en question si l’on veut véritablement rétablir les comptes publics.

M. Nicolas Ray (DR). Comme vous, nous pensons qu’un PLFR était nécessaire au printemps dernier ; le groupe Les Républicains l’avait réclamé.

Quelle a été la raison du refus du premier ministre ? Vous avez dit qu’un problème d’agenda parlementaire en était plus probablement la cause que l’approche des élections européennes. Toutefois, ma collègue Véronique Louwagie me dit que des PLFR ont été votés très rapidement pendant l’épidémie de covid. Qu’est-ce qui a vraiment motivé ce refus ? Avez-vous alors pensé à démissionner ?

M. Bruno Le Maire. Non. Je n’ai pas envisagé de démissionner, parce que j’ai une éthique de responsabilité. La démission ne s’envisage pas quand les temps sont durs, et s’envisage uniquement en cas de désaccord avec un objectif stratégique. Or je n’ai jamais eu de désaccord avec le président de la République ou ses premiers ministres successifs quant à l’objectif stratégique que constituaient la réduction de la dette et le retour du déficit sous le seuil des 3 % du PIB en 2027, conditions du rétablissement de nos comptes et de la continuité de notre crédibilité politique en Europe.

Ce n’est pas le ministre des finances qui décide de l’opportunité de présenter un PLFR ; Emmanuel Moulin, alors directeur de cabinet du premier ministre, vous l’a clairement dit. Comme le prévoit la Constitution, cette décision est prise par le premier ministre, après en avoir débattu avec le président de la République. Je continue de penser que cette modalité était politiquement préférable, puisqu’elle ne modifiait pas l’objectif stratégique de retour du déficit sous le seuil des 3 % en 2027.

Mme Véronique Louwagie (DR). Il me semble que nous nous éloignons quelque peu de l’objet de cette commission d’enquête, qui est la recherche des causes des écarts constatés. Nous devons être vigilants, afin qu’elle ne se transforme pas en une commission d’enquête sur la politique économique.

Monsieur Le Maire, vous considérez qu’il faut réduire les dépenses publiques sociales, compte tenu de leur poids dans l’ensemble des dépenses publiques. Pensez-vous qu’il soit possible de susciter l’adhésion de l’opinion publique sans s’attaquer, préalablement ou concomitamment, aux dépenses de l’État ? On entend régulièrement nos concitoyens nous dire que celui-ci ne fait pas d’effort pour réduire son train de vie. On pense évidemment aux différents opérateurs, agences et commissions et à l’enchevêtrement des différentes sphères, que vous avez évoqué.

M. Bruno Le Maire. Je partage entièrement votre remarque. Vous faites partie du petit nombre de députés, que j’ai cités dans mon propos liminaire, attachés au rétablissement des comptes publics et je vous en remercie.

Nous ne pourrons demander aucun effort aux Français si nous ne sommes pas capables de réduire le train de vie de l’État, de simplifier l’organisation administrative du pays et de supprimer des couches administratives dans le millefeuille français. Chacun doit sentir que l’effort est équitablement partagé.

Lorsque nous avons demandé des économies en 2024, j’ai proposé au président de la République que le premier volet de 10 milliards porte exclusivement sur les dépenses de l’État. Sans cet effort, nous ne pouvons pas dire aux Français que les remboursements des médicaments ou des consultations médicales ne seront pas au même niveau qu’avant, ni que l’indexation des retraites sur l’inflation sera partielle.

À la fin du mois d’août 2023, j’avais proposé au président de la République que cette indexation ne soit que partielle, sauf pour les plus petites pensions, par souci d’équité entre ceux qui travaillent et ceux qui sont à la retraite. J’ai parfaitement conscience que cela représente des efforts pour nos compatriotes, mais je suis convaincu, contrairement à de nombreux responsables politiques, que les retraités sont parfaitement capables d’entendre qu’ils doivent également faire un effort pour que les jeunes travailleurs n’aient pas à supporter un poids de la dette trop élevé. Je crois à la solidarité et à l’esprit de responsabilité des Français.

Il y a des efforts à fournir sur les dépenses de l’État, sur les opérateurs et les agences – je l’ai proposé –, mais aussi sur des enjeux plus symboliques, auxquels je suis très attaché, comme la taille du gouvernement. Nommer un gouvernement restreint, comptant une dizaine de ministres – une quinzaine tout au plus –, pleinement engagés dans leur mission, c’est aussi une façon de dire à nos compatriotes que nous aussi, responsables politiques, nous nous serrons la ceinture ! Les temps difficiles le sont pour tout le monde.

M. le président Éric Coquerel. Madame Louwagie, la présente commission enquête sur les variations et les écarts des prévisions fiscales et budgétaires. Nous pensons que les causes de ces variations sont liées à la politique économique qui a été menée. Bruno Le Maire a lui-même évoqué cette relation dans son introduction et votre propre question relative au train de vie de l’État est très politique.

M. Bruno Le Maire. Je suis d’accord avec Mme Louwagie et avec le président Coquerel. Nous devons aller au bout de la compréhension de ce qui s’est passé s’agissant des recettes ; c’est un sujet technique et complexe, à propos duquel nous n’avons pas encore obtenu toutes les réponses. Mais sans une politique économique visant à créer une nation de production, il sera impossible de rétablir les comptes publics.

Les écarts résultent de la conjoncture, alors que l’impossibilité d’avoir des comptes publics à l’équilibre au cours des cinquante dernières années relève de la politique économique.

M. Éric Ciotti, rapporteur. J’approuve les propos de M. Le Maire : on ne peut généraliser la situation des collectivités locales.

Pourquoi n’avez-vous pas inscrit dans le réseau d’alerte des finances publiques les collectivités dont les paramètres budgétaires l’exigeaient ? Je vous avais alerté au sujet de la métropole de Nice, où un arbitrage politique contraire aux paramètres budgétaires a été effectué.

M. Bruno Le Maire. Votre question me semble quelque peu orientée, monsieur Ciotti ! J’ai personnellement créé le Haut Conseil des finances publiques locales, qui a vocation à donner l’alerte et à prendre des mesures d’ajustement.

Mme Danielle Simonnet (EcoS). Je suis frappée, monsieur Le Maire, par le manque total d’humilité dont vous faites preuve. Tout gouvernement, comme tout ministre, est placé sous le contrôle du Parlement : acceptez cet état de fait et respectez ses représentants.

La Cour des comptes, en juillet 2024, et le gouverneur de la Banque de France, en septembre, ont affirmé que la principale cause de la hausse du déficit était la politique de baisse des impôts non financée. Pourquoi avoir maintenu et aggravé l’injustice fiscale, la fuite en avant avec les cadeaux aux plus riches et aux grandes entreprises ?

Vous avez balayé la question de la taxation des revenus du capital, en expliquant que la rémunération du capital était aussi une rémunération du travail, parce que de nombreux indépendants se rémunèrent en dividendes. Or d’après un rapport de France Stratégie d’octobre 2023, sur les 33,5 milliards de dividendes déclarés en 2021, 96 % ont été déclarés par 1 % des foyers. À combien estimez-vous le coût pour les finances publiques des cadeaux fiscaux sur les dividendes, qui ont profité quasi exclusivement à 1 % des foyers ?

M. Bruno Le Maire. Madame la députée, bien que je sois en retrait de la vie publique, je ne crois pas que l’on puisse dire que je me soustrais au contrôle du Parlement : j’entame ma dixième heure d’audition consacrée au dérapage des comptes publics. Je rends des comptes, mais d’après la façon dont je vois les choses.

Je constate que cette assemblée a laissé, dans le budget pour 2025, dériver les comptes publics. Elle n’a jamais soutenu mes efforts d’économie ; jamais !

Les baisses d’impôt profitent à tout le monde : lorsque l’impôt sur les sociétés baisse de 25 % et qu’il est plafonné à 15 % pour les plus petites entreprises, ce sont toutes les entreprises qui en bénéficient ! Bien évidemment, les volumes ne sont pas les mêmes, mais je continue de penser qu’un impôt stable sur les sociétés est aussi profitable aux PME, aux TPE, aux indépendants, aux artisans et aux commerçants, tout comme un PFU fixé à 30 %. Je sais qu’un débat porte sur ce taux, mais je n’en démordrai pas : il ne faut pas le modifier et risquer de laisser penser aux investisseurs que l’on change de politique fiscale comme l’on change de chemise.

Les sommes concernant les très grandes entreprises peuvent sembler importantes, mais des millions de nos compatriotes sont concernés.

Mme Danielle Simonnet (EcoS). Dans le cadre du plan de relance, plusieurs grandes entreprises ont bénéficié d’aides publiques sans respecter leurs engagements sociaux et environnementaux. Pourquoi ces manquements n’ont-ils pas été financièrement sanctionnés et quel impact cela a eu sur les prévisions budgétaires ?

M. Bruno Le Maire. À quelle entreprise pensez-vous ?

Mme Danielle Simonnet (EcoS). On peut faire la liste des entreprises qui licencient à tour de bras et qui ne respectent pas les exigences écologiques.

M. Bruno Le Maire. Je vous invite à la dresser : je ne peux pas vous répondre si vous n’êtes pas précise.

C’est à force d’avoir imposé à Michelin une traçabilité écologique plus stricte que celle de ses concurrents américains et chinois que cette entreprise se retrouve désormais obligée de supprimer des emplois en France.

A contrario, Air France s’est engagée dans une politique de décarbonation de ses carburants après que j’ai autorisé un prêt de 5 milliards en sa faveur ; elle a respecté ses engagements. Grâce à un important prêt garanti par l’État (PGE), nous avons sauvé Renault qui s’est engagé, plus que n’importe quel autre constructeur européen, à développer les véhicules électriques et à financer des usines de batteries électriques en France ; il respecte ses engagements. Donnez-moi des noms !

Mme Danielle Simonnet (EcoS). Vous n’avez rien à dire à propos de Sanofi ?

M. Bruno Le Maire. Quel est le montant de l’aide qui lui a été apportée ?

Mme Danielle Simonnet (EcoS). Il me semble que c’est vous, le ministre !

M. Bruno Le Maire. C’est vous qui posez la question : soyez précise.

Mme Danielle Simonnet (EcoS). Vous avez des comptes à rendre aux parlementaires : plutôt que d’essayer de me ridiculiser, dites-nous quel est le montant de l’aide apportée à Sanofi et combien d’emplois celle-ci a-t-elle supprimés par la suite ! Quels ont été ses engagements en matière de souveraineté sanitaire ?

M. Bruno Le Maire. Je ne cherche à ridiculiser personne, mais pour répondre à votre question, encore faut-il que je sache de quel montant il est question.

Je suis ici pour répondre aux questions portant sur la dégradation des comptes publics ; je le fais depuis trois heures, en apportant des précisions. Nous avons des désaccords, ce qui est bien normal. Vous mettez en cause des entreprises françaises : fournissez des éléments et des chiffres, auxquels je puisse apporter une réponse. J’aime les entreprises qui réussissent et je ne vous suivrai pas dans la voie consistant à pointer du doigt les grandes entreprises françaises.

Mme Danielle Simonnet (EcoS). Avec cette réponse, vous considérez donc qu’aucune grande entreprise ayant perçu des aides de l’État n’a manqué à ses engagements sociaux ou environnementaux.

M. Bruno Le Maire. Je ne dis pas ça !

Mme Danielle Simonnet (EcoS). Si vous n’apportez pas d’autres éléments de réponse, c’est donc que vous sous-entendez qu’il n’y a aucun problème en la matière et qu’aucune entreprise ayant perçu des aides de l’État ne licencie actuellement des dizaines de salariés, sans qu’il leur soit demandé un quelconque remboursement.

M. Bruno Le Maire. Madame la députée, quand on accuse, il faut des preuves. Cela s’appelle l’État de droit. Apportez-moi des preuves et des éléments, et je serai très heureux d’y répondre. Mais je considère que nous sommes tous ici présents pour défendre notre tissu économique et nos entreprises, certainement pas pour les fragiliser.

M. le président Éric Coquerel. Sanofi a reçu, en dix ans, 1 milliard d’euros de crédit d’impôt recherche (CIR), sans parler des autres aides publiques reçues. Estimez-vous, comme pour Michelin, que c’est un excès de contraintes qui les a conduits à supprimer des laboratoires de recherches et des postes de chercheurs ? Ne peut-on pas estimer qu’ils préfèrent installer des laboratoires et produire ailleurs simplement pour faire plus de profits ?

M. Bruno Le Maire. La question est plus précise, mais je ne pense pas avoir jamais évacué d’emblée la question du crédit d’impôt recherche. C’est un débat que nous avons eu au sein de la majorité, avec Jean-René Cazeneuve, avec Jean-Paul Mattei, mais aussi avec vous, monsieur le président. Il est tout à fait légitime d’examiner ce que le crédit d’impôt recherche peut rapporter, notamment dans le domaine du médicament, et ce qu’il coûte, comme de s’interroger sur d’éventuelles contreparties. Mais cela n’a rien à voir avec la politique de réponse à la crise, où il fallait sauver nos entreprises – ce dont je suis fier.

Quant à Michelin, il est facile de lui faire un procès. Pourtant, c’est une très belle, très grande entreprise, un des leaders mondiaux du pneumatique. Il n’y a qu’en France qu’on va taper systématiquement sur ce qui réussit, et surtout les entreprises qui réussissent à garder une empreinte industrielle ! Pour en avoir discuté avec M. Menegaux, oui, il licencie, mais pourquoi ? Regardez l’évolution du coût de l’énergie, notamment liée à la guerre en Ukraine, l’offensive menée par les Américains sur ce point, le coût de l’énergie en Asie. Et vous comprendrez pourquoi certaines entreprises sont en grande difficulté. Les pointer du doigt ne les aidera pas et ne sauvera pas les emplois.

Regardez ensuite les règles qui s’imposent en matière de durabilité des pneumatiques : elles sont, ainsi que les systèmes de contrôle, objectivement favorables aux pneumatiques chinois et défavorables aux pneumatiques français et européens. La vraie bataille à livrer, c’est d’établir des règles favorables à nos intérêts économiques. L’Europe doit apprendre à défendre ses intérêts économiques, et pas ceux de ses rivaux.

Enfin, on impose à Michelin, dans le cadre de la directive relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, des règles de reporting qui sont les plus strictes de la planète. Cela coûte, selon les évaluations de M. Menegaux, des dizaines de millions d’euros. Si nous voulons que nos entreprises coulent, continuons à les accabler de charges, de règles, de normes, d’obligations. Mais après, il ne faudra pas pleurer sur les emplois détruits !

En revanche, je rejoins le président Coquerel sur la réflexion à mener sur le coût du CIR, en constante augmentation, et sur ce qu’il nous rapporte en laboratoires, centres de recherche et emplois.

M. le président Éric Coquerel. On pourrait se demander s’il faut affaiblir nos normes ou plutôt mieux protéger nos entreprises, en menant une politique protectionniste.

M. Jean-Paul Mattei (Dem). Je suis un peu gêné par la tournure du débat, qui devient une discussion de politique générale – passionnante, au demeurant, mais ce n’est pas tout à fait notre sujet.

S’agissant du PLFR, pourquoi n’avez-vous pas pu aller au bout ? Nous partagions l’idée qu’il était nécessaire. Quelles recettes fiscales y auraient été prévues ? Auriez-vous continué à le demander au mois d’octobre ?

Vous avez dit au Sénat que, pendant la crise du covid, l’ensemble des services se retrouvaient dans des réunions mensuelles. Pourquoi ne pas les avoir réinstaurées, notamment lorsque les recettes sont redevenues très volatiles ?

On parle beaucoup de la flat tax, dont je rappelle qu’elle comprend un prélèvement de 12,8 % au titre de l’impôt sur le revenu et un autre de 17,2 % au titre des prélèvements sociaux. Le projet de loi de finances présenté par Michel Barnier prévoyait une augmentation de la part fiscale à 20 %, ce qui portait la flat tax à 37,2 % pour certains contribuables. Auriez-vous voté cette mesure, si vous aviez été député ?

Je suis d’accord avec vous sur la nécessité de préserver l’entreprise. Il faut distinguer bénéfice utile et bénéfice futile : un bénéfice réinvesti, c’est un outil de production – raison pour laquelle j’étais très réservé sur la contribution sur les grandes entreprises. On peut néanmoins s’interroger sur les bénéfices versés à l’extérieur, c’est-à-dire sur la rémunération du capital ; et vous admettrez que la contribution des revenus du travail au budget de l’État est supérieure que celle des revenus du capital. Il faut se poser les bonnes questions.

M. Bruno Le Maire. Je n’aurais pas voté cette augmentation du prélèvement forfaitaire unique. Je n’aurais jamais voté aucune augmentation d’impôt sur nos compatriotes, pour une raison simple : ils n’en peuvent plus ! Notre niveau de prélèvement, en particulier sur le travail, est déraisonnable, notamment au regard de ce que font les autres grands pays européens : la France diverge à nouveau par rapport à ses grands partenaires, mais aussi concurrents, au premier rang desquels l’Allemagne.

Les réunions mensuelles peuvent être utiles si elles servent à informer ; on pourrait les rétablir. Mais il s’agit là de sujets politiquement très sensibles. Souhaitons-nous vraiment que les politiques interfèrent dans le travail des services sur l’évaluation des recettes ? Les responsables politiques ne doivent pas pouvoir biaiser des évaluations, ou forcer le trait pour éviter de réduire la dépense.

Enfin, je crois qu’un PLFR aurait été utile, au mois d’octobre comme au mois d’avril. Tout débat sur les finances publiques est à mon sens le bienvenu.

M. Charles de Courson, rapporteur général. J’en reviens à l’objet de notre commission d’enquête.

Je commence par le dérapage des finances locales, estimé par vos services à 13 milliards. Mais ne faut-il pas simplement voir là le fruit de prévisions initiales totalement irréalistes – une augmentation de 1,8 % en fonctionnement et de 7,5 % en investissement, quand nous allons finir l’année avec des augmentations respectivement de 4,6 % et 13,2 % ?

S’agissant du cadrage macroéconomique pour 2024, pourquoi avoir retenu un taux de croissance du PIB de 1,4 % ? Ce chiffre se situe bien au-delà de celui du consensus des économistes, qui était de 0,8 %, la Banque de France l’estimant à 0,9 %, l’OCDE et la Commission européenne à 1,2 % et le FMI à 1,3 %. Nous allons finir autour de 1 %.

Vous avez parlé devant nos collègues sénateurs d’une « grave erreur technique d’évaluation des recettes ». Comment s’explique-t-elle ? En ce qui concerne l’IS, vous avez inscrit dans la loi de finances une estimation à 72 milliards, alors que nous avions péniblement prélevé moins de 58 milliards en 2023. La différence est énorme ! En l’état actuel de mes recherches en tant que rapporteur général, mon interprétation est que lier l’EBE à la base fiscale est totalement erroné. Il en va de même pour la TVA : la différence entre les prévisions et les recettes est de 6 %, c’est considérable. Avez-vous joué un rôle dans l’idée que les taux d’épargne, qui étaient montés à 17 %, voire 18 %, allaient diminuer ? Deux années de suite, ce n’est pas arrivé ; et c’est lié au fait que les ménages n’ont pas confiance. S’agissant enfin de l’IR, l’écart est de 6 milliards, 6 % ! C’est la conséquence pour moitié d’appels aux avantages fiscaux divers et variés plus importants que prévu, et pour l’autre moitié d’une surévaluation des revenus des ménages. Les raisons des erreurs de prévision sont donc très différentes selon les impôts – et je n’ai cité ici que les principales, mais elles vont pour la plupart dans le même sens.

Vous étiez ministre, vous nous dites que vous étiez responsable, mais que vous laissez faire les services. Je ne comprends pas.

M. Bruno Le Maire. Oui, en matière d’évaluation des rendements, je laisse faire les services ; c’est leur responsabilité. Il ne me semble pas bon que les ministres se mêlent de ces prévisions. Je ne m’en mêle donc pas, mais, comme chef de cette administration, j’endosse la responsabilité.

On pourrait envisager un système totalement différent dans lequel le ministre rassemble les experts du Trésor et de la direction générale des finances publiques, et donne son avis sur les prévisions. Mais ce serait politiser un débat profondément technique ! L’évaluation du rendement des taxes et des impôts doit rester une tâche technique. Le ministre fixe le niveau de croissance ; c’est là une responsabilité politique. Mais l’évaluation du rendement des impôts et des taxes relève des services. Si le ministre s’en mêle, c’est le début du désastre en matière de réduction de la dépense ! Voilà ma conviction personnelle.

S’agissant des finances locales, votre question porte en elle-même sa réponse. La différence est énorme, en effet – nous sommes à un an des élections municipales. On pourrait la considérer comme positive, puisque l’investissement nourrit la croissance. Il me semble néanmoins que notre évaluation était raisonnable.

En ce qui concerne le taux de croissance, je vous rappelle que quand j’avais proposé le chiffre de 1 % pour 2023, tout le monde ou presque – les experts, la commission des finances – prévoyait une récession pour cette année-là. On me disait que notre objectif ne tenait pas absolument pas la route ! Mais nous avons fini à 0,9 %. Comme je crois en notre économie, j’ai choisi pour 2024 un chiffre ambitieux de 1,4 %. Quand l’OFCE, la Commission européenne et le FMI ont lancé l’alerte, notant que l’environnement géopolitique était très délicat, j’ai abaissé ce taux à 1 %. Nous allons finir à ce niveau et je suis convaincu que, sans les nouvelles conditions géopolitiques, notre évaluation de départ se serait révélée juste.

Concernant l’IS, je vous rejoins sur la question de l’EBE et de la base fiscale. Le cinquième acompte crée chaque année une grande volatilité sur les recettes fiscales. C’est un débat technique, mais je redis qu’il me semble tout à fait judicieux de mener de front, comme le fait le président de la commission des finances, le débat technique et le débat politique. Il faudrait examiner cette question attentivement.

M. Charles de Courson, rapporteur général. La TVA aussi ?

M. Bruno Le Maire. La TVA aussi, oui.

La réunion est suspendue de midi cinq à midi dix.

M. François Jolivet (HOR). Les services vous alertent sur un potentiel problème le 7 décembre 2023, soit en toute fin d’exercice, alors que depuis l’instauration du prélèvement à la source, Bercy encaisse les acomptes de l’IR tous les mois. De quels outils de reporting dispose le ministre des finances ? Je voudrais m’assurer que le problème n’est pas systémique.

Les moyennes et grandes entreprises savent quel sera le montant de leur impôt sur les sociétés si le budget qu’elles ont prévu est exécuté, qu’elles ajustent tous les mois au besoin. Concrètement, comment fonctionne l’exécution du budget de l’État ?

M. Bruno Le Maire. Votre question est vaste, mais je vais tâcher d’être bref. Le budget de l’État se prépare selon un calendrier que vous connaissez bien ; nous avons également un budget économique d’été, qui permet de faire le point sur la trajectoire, et un budget économique d’hiver. En outre, des notes sont adressées au ministre de l’économie et des finances, sur une base mensuelle ou trimestrielle, par les différents services compétents en matière de recettes fiscales – le Trésor, responsable au premier chef de la politique économique globale du pays, la direction générale des finances publiques, la direction du budget et la direction de la sécurité sociale. Cette fameuse note du 7 décembre s’inscrit dans ce système d’alerte sur les éventuelles difficultés.

Je tiens évidemment compte des observations formulées par la direction générale du Trésor, mais je ne tire les conclusions des alertes qu’une fois que les données sont matérialisées par les chiffres de l’Insee, qui sont disponibles beaucoup plus tard : modifier le budget de la nation à chaque potentielle difficulté serait ingérable ! La note dont vous parlez disait très précisément : « Certains éléments nécessitent des investigations complémentaires. Il convient donc de rester prudent sur l’atterrissage exact. »

On pourrait imaginer que les présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances du Sénat et de l’Assemblée nationale soient destinataires de ces notes. J’y suis favorable, mais cela implique que chacun prenne ses responsabilités et sache utiliser à bon escient les informations transmises : si, chaque fois qu’une note alerte sur le fait qu’on n’est peut-être pas en ligne avec les prévisions et que la situation peut déraper, le pilote panique et exige une correction du budget, nous irons droit dans le mur. Néanmoins, un tel système aurait le mérite de partager l’information et de permettre un dialogue plus approfondi entre le gouvernement et les parlementaires sur le pilotage des finances publiques.

M. François Jolivet (HOR). Tel que le Conseil national de la résistance l’avait imaginé, le financement des systèmes de pensions – on ne parlait pas de retraite alors – et de protection médicale devait revenir aux familles et aux employeurs, l’impôt devant servir à financer les services publics.

Or voilà bien trop longtemps qu’il existe une grande porosité – et je sais que le président Coquerel souscrit à ce constat : nous avons perdu de vue la doctrine de départ, ce qui a finalement déresponsabilisé les acteurs, c’est-à-dire les partenaires sociaux pour ce qui concerne les retraites, et la sécurité sociale pour ce qui concerne la protection médicale.

Quelle est votre opinion politique sur ce sujet ?

M. Bruno Le Maire. Je me contenterai de quelques observations pour nourrir une réflexion devenue indispensable dans ce moment de grande transition.

À la création du système de sécurité sociale et du système de retraites, en 1945, il y avait peu de prestations et une démographie dynamique. Quatre-vingts ans plus tard, les prestations sont de plus en plus nombreuses et la démographie est de moins en moins dynamique. Ça ne peut pas marcher ! Nous allons, lentement mais sûrement, vers un appauvrissement généralisé. Ce modèle, qui consiste à prendre toujours plus à ceux qui travaillent pour financer les prestations de ceux qui ne travaillent pas, ou plus, est à la fois désespérant pour la nation, injuste et dangereux, surtout au regard des immenses défis que nous avons à relever.

Nous sommes en passe de devenir une colonie numérique des États-Unis et de la Chine : il faut investir massivement dans l’IA. Je rappelle que la capitalisation boursière de Google, qui s’élève à 2 500 milliards de dollars, dépasse à elle seule la capitalisation boursière de l’ensemble des grandes boîtes françaises du CAC40 ! Il faut investir aussi dans l’adaptation au changement climatique, dont nos compatriotes souffrent déjà en raison de la modification du trait de côte ou du retrait-gonflement des argiles qui menace leur maison. En outre, nous savons que, si nous ne payons pas davantage, Donald Trump laissera tomber notre sécurité, alors même que nous sommes menacés à nos frontières par la Russie de Vladimir Poutine.

Il y a donc un choix essentiel à faire, qui nous engage pour les cinquante prochaines années : déciderons-nous de maintenir l’État-providence dans sa forme actuelle, qui se révèle incapable de financer les priorités absolues que nous imposent les temps actuels, malgré une taxation toujours plus importante de ceux qui travaillent, ou aurons-nous le courage, collectivement, de changer de modèle, en recentrant les aides sociales sur ceux qui en ont réellement besoin et en s’assurant qu’elles ne sont plus financées uniquement par ceux qui travaillent – et qui n’en peuvent plus –, ce qui permettrait de dégager des ressources suffisantes pour les investissements stratégiques que j’ai évoqués ?

M. le président Éric Coquerel. Dans votre livre, vous remettez totalement en question le système social français assurantiel et prônez un système qui aiderait uniquement les moins favorisés, poussant de fait les autres vers le privé. Personnellement, j’y suis radicalement opposé.

On assiste à une fiscalisation croissante du système social, notamment en raison du recours à une fraction de la TVA pour compenser les exonérations de cotisations patronales – mais aussi, plus largement, la suppression d’autres impôts, comme la redevance télé, la CVAE ou la taxe d’habitation. D’une certaine manière, nous sommes en train de devenir accros à la TVA. Ne trouvez-vous pas cette tendance dangereuse ? Un rendement moins dynamique de cette taxe, comme ça été le cas en 2024, peut mettre en danger tout l’équilibre fiscal.

M. Bruno Le Maire. Je ne suis pas loin de penser comme vous, mais allons au bout du raisonnement : si la TVA est devenue une source de recettes universelle et absolue en cas de problème, c’est parce que notre modèle économique est fondé sur la consommation. Et je pense que ce modèle nous emmène droit dans le mur.

M. le président Éric Coquerel. C’est un choix !

M. Bruno Le Maire. Certes, mais je ne crois pas que ce soit le bon, car la part de la TVA dans les recettes de l’État se réduit comme peau de chagrin.

Pour ma part, je crois en un modèle économique différent : celui que nous avons commencé à construire, pendant sept ans, avec la majorité et le président de la République. Sans doute, comme l’a souligné M. le rapporteur Ciotti, aurait-il fallu aller encore plus vite, plus loin, être plus radical pour basculer vers un modèle économique de production qui défende nos agriculteurs, nos industries, nos laboratoires de recherche et notre innovation, et qu’enfin, on arrive à créer de la richesse en France pour dépendre moins de cette fameuse TVA.

M. le président Éric Coquerel. Si c’est le choix qui a prévalu depuis 2017, on peut au moins se dire que ce n’était pas le bon.

M. Emmanuel Maurel (GDR). Dommage que je n’aie pas le temps de réagir à tous vos propos sur le nécessaire changement de modèle, ce serait passionnant ! Votre audition tient à la fois du plaidoyer pro domo et de la déclaration de politique générale – j’ignorais que vous étiez candidat !

Permettez-moi de revenir sur l’histoire du parpaing sur le pare-brise. Ce parpaing, ne l’a-t-on pas vu venir de loin ? Lors de son audition, Jérôme Fournel a déclaré : « Nous avons pris conscience qu’il se passait quelque chose au cours de l’été 2023. Au reste, les premiers éléments d’évolution des recettes ou de cristallisation de pertes de recettes sont apparus […] à la fin de l’été. » Ces inquiétudes transparaissaient aussi dans une note du 11 juillet à laquelle certains de mes collègues ont fait référence. N’aurait-il pas fallu réagir dès ce moment-là et, en tout état de cause, ne pas attendre le début de l’année 2024 ?

Par ailleurs, le premier principe d’une bonne gestion consiste à retenir les hypothèses les plus prudentes, voire les plus pessimistes. Or vous avez évalué le rendement de l’IS à 72 milliards, soit 20 % de plus que l’année précédente, alors même qu’il est évident que la croissance n’atteindra jamais 1,4 %. Comment est-il possible de n’avoir pas anticipé le moindre rendement de l’IS ?

Enfin, le rendement de la Crim, évalué à 12 milliards à l’été 2022, n’a finalement rapporté que 1 milliard. Comment a-t-on pu se tromper autant ? C’est une question sincère de néophyte.

M. Bruno Le Maire. La variation des prix de l’énergie est l’une des plus difficile à anticiper. En l’espèce, la baisse du prix de l’électricité a été beaucoup plus rapide que prévu. Reste qu’il y a eu une erreur manifeste d’évaluation, ce qui m’a d’ailleurs amené à proposer un mécanisme plus simple, fondé sur le chiffre d’affaires des énergéticiens, afin de garantir la recette de cette contribution.

Le directeur général des finances publiques était mon directeur de cabinet, et je ne contredirai pas ses positions. Je veux bien entendre que tout le monde savait dès l’été 2023, mais personnellement, je n’ai reçu les notes de la direction générale des finances publiques que les 9 et 16 octobre. Je répète qu’il me semblerait judicieux que ces notes soient désormais transmises aux présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances du Parlement, ce qui évitera, à l’avenir, de chercher systématiquement des boucs émissaires, ce qui est tout à fait stérile.

Dans la première, le directeur général des finances publiques m’informe de la situation budgétaire de la TVA au 31 août : les recettes nettes, pour le mois comme en cumul sur l’année, affichent une plus-value – en l’espèce, 600 millions d’euros. Il s’agit de la première ressource fiscale de l’État : comment, alors, ne pas être fondé à penser qu’on est dans la bonne direction ?

Dans la deuxième, on m’informe que la recette nette finale de l’IS pour 2023 est très incertaine, en raison de difficultés pour anticiper le comportement des entreprises et donc le niveau du cinquième acompte, historiquement volatil mais déterminant – c’est d’ailleurs un sujet technique majeur.

Fin octobre 2023, le rendement de la TVA est bon, celui de l’IR également, et, malgré une incertitude sur l’IS, l’excédent fiscal s’élève à 200 millions d’euros. On ne me dit donc pas qu’il y a panique à bord ! Je ne suis pas devin : je n’ai aucune raison, moi, modeste ministre des finances, de douter des informations remontées par la DGFIP et le Trésor qui, je le répète, m’indiquent une plus-value de 200 millions d’euros de recettes.

M. Gérault Verny (UDR). Je bois du petit-lait en vous écoutant. Réduction de la fiscalité, économie de production, refus de toute nouvelle imposition : j’espère que le futur premier ministre vous nommera ministre de l’économie et que vous pourrez réparer l’économie française, qui vient de vivre sept années difficiles. La dette atteint 1 000 milliards, pour 500 milliards de croissance ; cela signifie que 2 euros de dette ont généré 1 euro de croissance. Ce n’est pas terrible !

Vous nous demandez de refuser toute augmentation de la fiscalité. Si vous aviez été député, auriez-vous rejeté un projet de budget tendant à alourdir la fiscalité de 40 milliards d’euros ?

M. Bruno Le Maire. Cela ne vous a pas échappé, je ne suis plus député, ni ministre. Je suis même sorti de la vie publique – même si j’ai grand plaisir à vous retrouver ici pour débattre sur l’avenir de la nation.

Je n’aurais jamais voté d’augmentation d’impôt. Mais ce n’est pas la même chose que de voter la censure du Gouvernement. Il y a une voie de passage entre les deux.

De nombreux parlementaires se sont opposés aux hausses d’impôts. Ils avaient raison et je salue leur courage politique.

M. Gérault Verny (UDR). Le Gouvernement avait engagé sa responsabilité sur le budget, ce qui compliquait la situation.

Tous les patrons de France sont en train d’établir leur budget prévisionnel pour 2025 de manière suffisamment raisonnable pour terminer l’exercice avec un solde positif, car les entreprises ne peuvent pas s’endetter comme le fait l’État.

Les recettes de l’IS n’ont pas chuté en 2024 ; c’est simplement qu’elles n’ont pas crû de 30 %, contrairement aux prévisions. J’ai posé la même question à toutes les personnes auditionnées, sans obtenir de réponse : comment une personne aussi brillante que vous ne s’est-elle pas interrogée en premier lieu sur la crédibilité d’une telle prévision de croissance des recettes fiscales, alors que le taux de croissance de l’activité attendu pour 2024 n’était que de 1 %, et que les entreprises n’étaient responsables que de la moitié de cette croissance, le reste étant malheureusement généré par la dette ?

M. Bruno Le Maire. Vous allez encore boire du petit-lait. Je ne cherche pas à être brillant et ne prétends pas l’être. En revanche, j’ai la prétention d’être honnête. Les prévisions de recettes de l’IS reposent sur une hypothèse d’élasticité entre la croissance et l’impôt sur les sociétés. En 2022, nous avions formulé l’hypothèse que l’élasticité des recettes fiscales à la croissance serait de l’ordre de 1 pour l’ensemble des impôts. L’élasticité a finalement été beaucoup plus forte, de 1,6, si bien que les recettes fiscales de 2022 ont été beaucoup plus importantes qu’espéré. En 2023, le phénomène inverse s’est produit, avec l’élasticité fiscale la plus faible depuis 1990 ou 1991.

Le problème n’est donc pas que nous ayons poussé le curseur trop loin, mais que le curseur que nous avons retenu – 1 euro de croissance conduit à 1 euro de recettes fiscales –, qui a été le bon, en moyenne, au cours des trente dernières années, ne l’a pas été en 2024. Je rappelle que nous avions déjà réduit notre prévision d’élasticité fiscale dans le PLF pour 2024.

C’est une question technique qui doit être posée, car elle est cruciale : le niveau d’élasticité fiscale qui a été valable pendant trente ans l’est-il encore ? Au regard des aberrations dans un sens ou dans l’autre depuis quatre ans, la réponse est visiblement non, et il faut réfléchir sur cet instrument.

Lors de la refondation, nécessaire, de la procédure budgétaire et d’évaluation des recettes en France, le ministre de l’économie et des finances devra rester responsable de l’évaluation de la croissance, dont beaucoup de paramètres sont très politiques, l’arbitrage final en la matière devra relever du premier ministre et du président de la République.

En revanche, les prévisions de recettes devront échapper à la responsabilité du ministre de l’économie et des finances et le calcul de l’élasticité devra être refondé de manière plus précise et cohérente.

M. Daniel Labaronne (EPR). Vous avez défendu vos choix politiques et souligné vos réussites en matière de croissance, de réduction du chômage ou d’attractivité de notre territoire.

Je m’interroge sur les modèles de prévision macroéconomique. Hier, Emmanuel Moulin a reconnu que la crise sanitaire, qui a créé des contraintes d’offres, avait remis en cause la pertinence des modèles de prévision utilisés jusque-là à Bercy, qui reposaient seulement sur des contraintes de demande, et qu’il avait fallu un certain temps pour élaborer des modèles alternatifs.

Je m’interroge également sur les modèles de prévision des recettes fiscales. Prennent-ils en compte les facteurs comportementaux ? Selon certaines analyses économiques, l’instabilité politique doit être prise en considération dans les comportements des acteurs économiques. Elle pousse les entreprises à accumuler plus de provisions que nécessaire et les ménages à épargner davantage. Je rappelle que l’année 2023 a été celle des 49.3 à répétition. Comment les événements politiques de 2024 – la dissolution de l’Assemblée, l’adoption d’une motion de censure – vont-ils affecter le comportement des différents acteurs en 2025 ? Ne faudrait-il pas élaborer des modèles de prévision de recettes plus robustes, qui prendraient en compte les effets du climat politique sur le comportement des acteurs ?

Vous n’avez sans doute pas eu le temps de donner des instructions à vos services pour moderniser les modèles de prévision macroéconomique et de recettes publiques en y intégrant de nouvelles variables, mais il faudrait revoir notre corpus théorique et économétrique.

M. Bruno Le Maire. Si notre politique économique a donné les résultats que j’ai indiqués en sept ans – le taux d’emploi le plus élevé depuis 1974 et un début de réindustrialisation, qui doit être confirmé –, c’est, je crois, grâce à deux facteurs, sa stabilité et sa clarté. Je suis favorable à une économie de production, au plein-emploi – avec un taux de chômage à 5 % – et à la refonte de l’État providence, qui ne peut plus avoir le tout-gratuit pour tout le monde comme horizon ultime. Voilà ce qui, à mon sens, est de nature à rassurer les investisseurs, les ménages et les entreprises.

Je crois à la stabilité fiscale, parce que faire joujou avec les impôts et les taxes crée de l’inquiétude et de l’incertitude, qui poussent les ménages à épargner et les entreprises à repousser l’investissement – forcément, elles ne savent pas à quelle sauce elles seront mangées. Nos compatriotes s’interrogent en permanence : quels taux, quelles contributions, quelles charges seront augmentés ?

En France, le taux d’épargne oscille entre 17 % et 18 % ; aux États-Unis, il est passé de 4,9 % à 4,8 % en août. Par ailleurs, le taux de croissance aux États-Unis est supérieur de 1,5 point au taux de croissance moyen de l’Europe. Bien sûr, le modèle américain est sur de nombreux points incompatible avec ce que nous voulons pour la société européenne, concernant les iniquités, les écarts de valeur et de richesse, notamment. Toutefois, il faut regarder les choses en face : un continent décolle, un autre stagne.

Si nous voulons décoller à notre tour, pour préserver nos principes de solidarité et notre modèle social, nous devons changer les fondamentaux. Nous avons commencé à le faire, notamment avec votre aide, Monsieur Labaronne, mais il faut aller encore plus vite.

M. le président Éric Coquerel. La question n’est pas celle du coût de notre modèle social. C’est que les États-Unis se soucient comme d’une guigne de leur déficit.

M. Bruno Le Maire. Si les États-Unis peuvent se ficher de leur déficit, c’est pour une raison très importante : le dollar est une monnaie de référence. L’une des grandes ambitions politiques de l’Europe devrait être de faire de l’euro une monnaie internationale de réserve. Le jour où ce sera le cas, nous pourrons sans doute lever la dette nécessaire aux investissements que suggère M. Draghi.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Dès le mois d’octobre 2023, la DGFIP vous a informé de difficultés concernant les prévisions de recettes. Dès le 7 décembre 2023, la direction générale du travail (DGT) ainsi que votre ministre des comptes publics vous ont informé de l’augmentation probable du déficit public, en portant les prévisions de 4,9 % à 5,2 %.

Face aux membres de la mission d’information relative à la dégradation des finances publiques au Sénat, vous avez affirmé qu’aucun ajustement n’était possible alors. Pourtant, une note datée du 13 décembre 2023 adressé par vous-même à Élisabeth Borne atteste du contraire.

Au Sénat, vous avez déclaré que « toutes les décisions possibles [avaient] été prises en temps et en heure. » Or tout à l’heure vous avez vous-même signalé que votre proposition de présenter un projet de loi de finances rectificative n’avait pas été suivie.

Vous qui nous taxez d’hypocrisie, pouvez-vous réaffirmer devant nous, en toute bonne foi, que « toutes les décisions possibles ont été prises en temps et en heure » ?

M. Bruno Le Maire. Oui, je le confirme. Je crois sincèrement que face à un effondrement imprévu de nos recettes fiscales, tout ce qui devait être fait a été fait en temps utile, et contre tout le monde ou presque.

La note que j’ai adressée à la première ministre après avoir reçu la note de mes services le 7 décembre prouve bien mon honnêteté : je ne cache pas les alertes sous le tapis. Le 12 décembre, j’ai réuni tous les directeurs d’administration concernés. Oui, l’erreur d’évaluation des recettes a été lourde et grave. Nous devons comprendre pourquoi les informations qui m’ont été données n’ont pas été les bonnes. En tout cas, puisque les directeurs d’administration qui me les ont transmises – auxquels je tiens à rendre hommage – étaient placés sous mon autorité, j’en prends la responsabilité.

Le 13 décembre, après avoir consulté les directeurs de l’administration centrale sur les mesures de correction possibles, j’adresse une note à la première ministre. Selon mes interlocuteurs, il n’était pas possible de modifier le projet de loi de finances ; la directrice du budget, Mélanie Joder, vous l’a confirmé. La situation étant incertaine, corriger le budget aurait constitué une faute économique et politique, en plus d’être inefficace. À ce stade de l’année, seules pouvaient être envisagées des mesures en gestion, que j’ai prises à hauteur de 6 milliards d’euros. Il fallait ensuite anticiper les mesures qui s’imposeraient début 2024 en cas de confirmation de la première alerte. J’ai communiqué à la première ministre mes propositions, qu’elle a validées. Ainsi, le 21 janvier 2024, j’ai ramené la TICFE, que j’avais mise à zéro pendant la crise énergétique pour soulager les ménages, à 21 % – une recette de 5 milliards d’euros. Au même moment, j’ai annoncé 10 milliards d’euros d’économies supplémentaires.

Je le redis donc, sincèrement : face à cette crise imprévue en matière de recettes, nous avons fait, en temps utile, tout ce qui était possible et efficace.

Mme Christine Pirès Beaune (SOC). Une précision : parler de justice fiscale n’implique pas d’augmenter les impôts pour tous. Le ruissellement des richesses promis à tous les Français n’a pas eu lieu ; il a bénéficié à un tout petit nombre. En revanche, le ruissellement de la dette s’est bien produit, tant pour l’État que pour la sécurité sociale.

Je suis d’accord avec vous, parler des collectivités locales n’a aucun sens – je le dis depuis 2012. Mais cela n’a aucun sens non plus de parler « des » entreprises – une TPE n’est pas un grand groupe –, ni « des » foyers fiscaux. L’extrait de rapport que j’ai lu n’est pas contradictoire avec celui que vous avez cité ; j’ai simplement choisi le passage qui évoque les 3 800 foyers fiscaux qui ont profité de la concentration des richesses.

Je maintiens donc que la stabilité fiscale ne vaut que si elle s’accompagne de justice.

M. Bruno Le Maire. Je connais votre honnêteté et je respecte vos convictions, même si je ne les partage pas toutes. Ma vision est cependant différente de la vôtre : dans un pays où la moitié des habitants ne paient pas l’impôt sur le revenu – même s’ils acquittent la TVA – et où 70 % de cet impôt sont payés par 10 % des contribuables, je comprends le ras-le-bol de l’immense majorité de nos compatriotes, qui perçoivent des revenus moyens.

Pour ce qui est de la toute petite part des grandes fortunes, j’ai toujours été favorable aux mesures internationales, susceptibles d’éviter l’évasion fiscale, et j’ai défendu ces solutions au G20, avec mon homologue brésilien. On me rétorque qu’il s’agit d’un rideau de fumée ; mais en 2017, quand j’avais proposé de taxer les géants du numérique, on m’avait pareillement répondu que c’était impossible. Pourtant je l’ai fait et la mesure apporte chaque année plus de 1 milliard d’euros au Trésor public. Même chose pour la taxation minimale à l’IS. La France doit mettre tout son poids politique, de concert avec d’autres pays du G20, pour imposer une taxation minimale des plus grandes fortunes au niveau mondial, comme le préconise Gabriel Zucman.

En revanche, arrêtons d’accabler d’impôts les classes moyennes, les gens qui travaillent : ils n’en peuvent plus, cumulant charges, cotisations et impôt sur le revenu sans toujours bénéficier des mêmes avantages que les autres en matière de services publics. Cette question doit faire l’objet de la plus grande prudence.

Je rejoins votre propos sur les collectivités locales et sur les entreprises. Une PME sous-traitante et un grand groupe donneur d’ordre ne vivent pas la même réalité.

Enfin, sans rouvrir le débat qui dure depuis des années, je ne crois pas au ruissellement spontané. La bonne voie consiste à refaire de la France une grande nation de production, qui crée de la valeur, tout en gardant notre système fiscal redistributif.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). J’ai déjà posé cette question capitale aux deux directeurs généraux du Trésor que nous avons auditionnés : à quel moment se cristallise chez vous la conviction qu’on va avoir de sérieux problèmes en 2024 ? Hier, Emmanuel Moulin nous expliquait que la note du 7 décembre 2023 concernait, dans son esprit, l’année 2023 ; il n’était donc pas, à ce stade, persuadé que l’année suivante nous réservait un problème majeur.

M. Bruno Le Maire. Ma conviction s’est faite au moment où les chiffres de croissance ont été révisés par les grandes institutions internationales, début février 2024. Jusque-là, on n’avait qu’un problème de recettes : c’est ennuyeux, mais ce n’est pas grave ; il arrive de se tromper et, même si l’erreur concerne un montant très élevé, elle peut se corriger avec des annulations de crédits, des mesures de rétablissement et de retour à la normale, et la sortie des dispositifs exceptionnels. En revanche, si la croissance n’est pas au rendez-vous parce que la situation géopolitique se dégrade, le problème devient plus sérieux. C’est ce qui m’a amené à prendre rapidement des mesures supplémentaires et à proposer, dès le début 2024, de présenter une loi de finances rectificative.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Vous avez dit qu’à partir des années 2000, la France et l’Allemagne avaient divergé à propos des finances publiques : l’Allemagne conduit des réformes de structure ; nous ne les ferons que vingt ans plus tard, avec Emmanuel Macron. Une autre lecture consiste à noter que le début des années 2000 est marqué par l’apparition de la monnaie unique. Vous avez été le doyen de l’Eurogroupe et y avez siégé durant sept ans et demi ; ne peut-on pas voir dans la dégradation continue des finances de la France une conséquence de la déresponsabilisation de notre classe politique sous l’effet de l’adoption de l’euro ?

M. Bruno Le Maire. L’euro agit hélas sur nos finances publiques comme un anesthésiant, mais non comme un remède. C’est pourquoi je ne partage pas les inquiétudes quant à l’imminence d’une crise financière ; un lent étranglement de l’économie française et un lent appauvrissement de notre pays me semblent plus probables si on ne résout pas le problème des finances publiques.

L’écart de niveaux de dette et de déficit entre la France et l’Allemagne tient à deux raisons principales.

D’abord, la part des retraites dans la richesse nationale, une singularité française qui doit être résorbée. Tous ceux qui ont refusé de voter la réforme des retraites n’ont aucune leçon à donner en matière de finances publiques, car les retraites représentent 14 % de la dépense publique, un chiffre aberrant en comparaison des autres pays européens et plus largement développés. C’est ce déséquilibre qui, en réduisant les salaires, appauvrit aujourd’hui ceux qui travaillent.

Ensuite, le taux d’emploi : l’Allemagne a assumé des réformes courageuses, conduites par Gerhard Schröder, qui ont ramené le taux de chômage à 5 % et le taux d’emploi à près de 80 %. Supprimer l’écart de 2,5 points de chômage qui nous sépare de l’Allemagne réglerait 80 % des problèmes de dette et de déficit dans notre pays. Il nous faut un modèle de production et de plein-emploi, non un modèle de consommation et de chômage.

S’agissant de la monnaie unique – je reviens à la question qui m’a été posée par le président de la commission des finances –, l’indépendance de l’Europe et de la France nous confronte à trois défis majeurs.

La monnaie européenne doit devenir une monnaie internationale de référence – seule façon de nous rendre indépendants des États-Unis. Si vous voulez que le rapport Draghi ne reste pas lettre morte, comme des milliers de rapports européens, l’euro doit devenir une devise de réserve mondiale. D’ailleurs, Donald Trump ne s’y est pas trompé, attaquant immédiatement la Chine sur sa volonté de faire du renminbi une monnaie internationale de référence. Faire de l’euro une telle monnaie devrait être notre première ambition des trente prochaines années : cela garantirait notre capacité à lever de la dette et à investir.

Le deuxième défi est la tech. Si nous ne rétablissons pas nos finances publiques, nous ne pourrons pas investir suffisamment dans les technologies, l’intelligence artificielle, la gestion des données et la souveraineté numérique.

Enfin, n’oublions pas la défense. Quand un pays voisin menace, tous les quatre matins, de nous frapper avec des missiles tactiques, il est bon de se protéger, car le parapluie américain ne durera que ce que Donald Trump aura décidé.

M. le président Éric Coquerel. Vous l’avez dit, la croissance française est restée en 2023 à 1 % ; l’Allemagne, elle, est entrée en récession et on s’y demande si, en voulant à tout prix limiter la dette, on n’est pas en train d’étrangler l’activité économique. N’est-ce pas notre système de protection sociale, qui offre un matelas à la consommation populaire et permet aux dépenses publiques de prendre le relais en cas de reflux de l’activité du secteur privé, qui explique qu’on ne décroche pas par rapport à l’Allemagne ?

M. Bruno Le Maire. J’ai une autre explication : l’Allemagne décroche à cause du prix de l’énergie et de ses choix calamiteux dans ce domaine, notamment de son renoncement au nucléaire qui n’a pas été suffisamment pallié par les énergies renouvelables de substitution. Ce pays paie au prix fort l’accélération de la désindustrialisation et le départ des grandes usines, notamment du secteur chimique, vers d’autres pays où l’électricité est décarbonée et moins chère, notamment les États-Unis.

Par ailleurs, les Allemands débattent de l’assouplissement du frein à la dette ; étant dans une situation inverse, nous devrions avoir un débat sur la création d’un tel frein. Vu comme il est difficile de faire des économies et de réduire la dépense publique, imposons-le à la classe politique par une mesure constitutionnelle ! Le frein à la dette pourrait être levé en cas de crise et de difficultés, et ne s’appliquerait pas aux dépenses d’investissement dans les secteurs stratégiques, notamment la tech et la défense ; mais il nous contraindrait à assainir les finances publiques. C’est en mélangeant le meilleur de ce qui se fait en France et en Allemagne qu’on peut tracer un chemin.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je persiste et je signe : pendant sept ans, vous avez fait adopter des budgets que vous aviez construits de A à Z – pendant cinq ans grâce aux pleins pouvoirs conférés par votre large majorité au Parlement, puis, deux années de suite, grâce au recours de Mme Borne au 49.3 – la rumeur voulait d’ailleurs que vous n’étiez pas content des mesures qu’elle y avait ajoutées. Comment pourriez-vous ne pas être responsable de la situation ?

Dans votre intervention liminaire, vous avez fustigé la création de postes de fonctionnaires au motif que cela générait beaucoup de dépenses. Or, fin 2022 – je ne dispose pas de chiffres plus récents –, on comptait 178 000 fonctionnaires de plus que lors de l’arrivée au pouvoir d’Emmanuel Macron, dont 90 000 dans la seule fonction publique d’État. Vous me rétorquerez sûrement qu’il était nécessaire de renforcer les effectifs des fonctions régaliennes – police, armée –, mais ce renforcement n’a pas été compensé par une diminution des fonctionnaires dans les domaines non régaliens, à l’exception de l’effort consenti par la DGFIP.

Par ailleurs, vous avez expliqué que le rétablissement des comptes avait notamment été compromis par la crise de covid-19. Or, dans son rapport annuel de 2018, la Cour des comptes pointait déjà l’existence de « déficits effectif et structurel plus élevés que dans la quasi-totalité des autres pays européens », ajoutant que le Gouvernement ne prévoyait qu’une amélioration très faible du solde public, pour une large part conjoncturelle. En 2019, elle déplorait à nouveau « une nette dégradation du solde et de la dette publics qui met en évidence la fragilité du redressement de nos finances publiques. […] les événements récents ayant démontré l’insuffisance et la grande fragilité du redressement opéré jusqu’à présent ». Selon la Cour des comptes, qui ne partage donc pas votre analyse, vous n’avez engagé aucun effort structurel pour diminuer la dépense publique. Aurait-elle tort ?

Vous cherchez à réduire la crise des finances publiques à un simple problème de prévisions, dont acte, mais permettez au Rassemblement national de considérer que ces erreurs maquillent en réalité une incapacité à maîtriser l’évolution des dépenses en volume.

M. Bruno Le Maire. Je suis très heureux, monsieur Tanguy, de vous voir enfin convaincu de la nécessité de réduire structurellement la dépense publique – une solution dont je suis moi-même l’un des fervents partisans –, car ce n’est absolument pas ce que vous proposez dans votre programme : il n’y a pas d’augmentation des dépenses publiques plus structurée, plus coûteuse et plus durable que la baisse de la TVA et la suppression de l’IR pour les moins de 30 ans !

Arrive-t-il au ministre des finances de ne pas être content ? Oui, bien sûr, notamment lorsqu’il perd les arbitrages. Par exemple, chacun sait que le fonds Vert n’a jamais été ma tasse de thé : si les collectivités territoriales veulent investir dans la transition écologique, très bien, mais il ne me semble pas qu’il revienne à l’État de financer leurs pistes cyclables. Il m’est aussi arrivé de tordre le nez devant la revalorisation du point d’indice des fonctionnaires, car par nature, plus on fait d’économies, mieux le ministre des finances se porte. Mais je faisais partie d’un gouvernement et, par définition, j’en assume donc toutes les décisions.

S’agissant des cinq années de « pleins pouvoirs », comme vous dites – la réalité est plus relative –, entre 2017 et 2019, nous avons rétabli les comptes publics et ramené le déficit sous la barre de 3 % du PIB. Puis, en 2020 et 2021, nous avons décidé de protéger nos concitoyens face au covid-19, la crise la plus grave qu’on ait connue depuis 1929.

M. Gérault Verny (UDR). La baisse de la dépense publique au cours des sept dernières années n’est pas très manifeste, puisqu’elle était plus élevée en 2023 qu’en 2017.

M. Bruno Le Maire. Pas en pourcentage du PIB. Toutefois, si vous voulez dire qu’on peut toujours faire mieux pour réduire structurellement la dépense publique et inventer un nouveau modèle d’organisation et de gouvernance, je suis tout à fait d’accord.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je vous remercie pour vos réponses, même si je déplore la stratégie politique, voire politicienne, que vous avez adoptée dans votre intervention liminaire, en faisant porter la responsabilité de l’effondrement économique, budgétaire et financier de la France sur d’autres que ceux qui ont été aux responsabilités depuis 2017. Je retiens une phrase : « personne n’est responsable de rien ». Je ne crois pas que les Français partagent ce sentiment.

Une correction doit être apportée au bilan que vous avez dressé, au-delà de la question de la dépense publique, qui le leste considérablement : la réindustrialisation dont vous vous êtes prévalu reste malheureusement toute relative. Vous avez rappelé l’effondrement de l’emploi industriel et de la part de l’industrie dans la valeur ajoutée nationale. Or les emplois industriels ne représentent que 12 % du total de l’emploi salarié en 2024, contre 13 % en 2017.

La dette covid, quant à elle, est estimée entre 300 et 325 milliards d’euros, selon les sources – 165 milliards de dépenses au titre des mesures d’urgence et à peu près autant de pertes de recettes –, soit moins d’un tiers des près de 1 000 milliards de dette accumulés entre 2017 et 2024.

Au vu de ces chiffres, ne regrettez-vous pas le défaut d’humilité dont vous avez fait preuve en prétendant, en juin dernier, avoir « sauvé l’économie française » ?

M. Bruno Le Maire. C’est trop facile de me faire ce procès. Vous me reprochez d’avoir adopté une stratégie politique, mais la politique, c’est noble. Je ne me présente pas devant vous en technicien, pour apporter les mêmes réponses que les directeurs de Bercy. Je suis très heureux que nous menions ce débat et je ne crois d’ailleurs pas avoir été épargné par les critiques politiques depuis plusieurs mois.

Il ne faut pas réveiller le chat qui dort. Je ne veux emmerder personne, mais ne venez pas me chercher avec des reproches qui sont à la fois injustes et faux. Je revendique la stratégie politique que vous regrettez, car elle permet au moins de connaître clairement les volontés des uns et des autres pour l’avenir de la nation. Mais si vous pensez qu’on peut me griffer matin, midi et soir et me faire porter l’intégralité de la responsabilité du déficit et de la dette alors que je n’ai jamais trouvé ici aucun soutien pour réduire la dépense, faire des économies ou abandonner les boucliers tarifaires sur le gaz et l’électricité, vous vous trompez d’homme ! Adressez-vous ailleurs !

Les Français ne sont pas effarés par mes propos, ils sont effarés par l’évolution du débat politique et par ce qui se passe dans l’hémicycle de l’Assemblée nationale. Croyez-moi, je les écoute et je sais ce qu’ils en pensent. Je suis heureux qu’au moins, pendant ces quatre heures d’audition, nous ayons pu débattre sur le fond et confronter nos arguments sur l’évolution de notre modèle économique et sur les grands choix à faire pour la France. Je remercie d’ailleurs le président Coquerel d’avoir fixé l’ambition de la commission à ce niveau-là.

Car oui, il y a bien un lien direct entre la situation des finances publiques françaises et le modèle économique que nous avons conforté pendant cinquante ans. Si je me suis battu sept ans durant pour changer ce modèle, augmenter le niveau de production et ouvrir des usines, c’est parce que je suis convaincu que cela permettra de garantir la prospérité aux Français et de rétablir nos comptes.

Nous ne sommes qu’au début de la réindustrialisation, monsieur Ciotti, alors que depuis quarante ans, on désindustrialise à tour de bras ! Je l’ai vu dans ma circonscription, dans l’Eure, en Normandie, où les usines et les sous-traitants automobiles ont fermé ; cela fait d’ailleurs les choux gras du Rassemblement national.

Certaines élites ont prétendu que l’on pouvait avoir de l’industrie sans usines ; elles se sont trompées ! On a augmenté les impôts de production sur les entreprises industrielles, tout en prétendant vouloir réindustrialiser ; c’était une faute. On a embauché des ingénieurs, mais sans plafonner leurs cotisations sociales, comme c’est le cas en Allemagne ; c’était une faute. On a dit vouloir réindustrialiser, mais on a fermé des réacteurs nucléaires ; c’était une faute. Toutes ces fautes et ces erreurs, nous avons cherché depuis sept ans à les corriger, humblement mais fermement.

Je suis d’accord avec vous sur un point : ce n’est qu’un frémissement. Je regrette qu’on ne persiste pas dans cette voie, qui est la seule favorable à la France : refaire de notre pays une grande nation de production.

M. le président Éric Coquerel. Ce que pensent les Français, ce sont les urnes qui le reflètent en dernière instance.

J’ai entamé cette audition en ayant à l’esprit l’analyse suivante : je vous pense honnête, mais la manière dont vous embellissez tous les aspects de votre bilan économique depuis 2017 a inévitablement des conséquences sur l’imprévisibilité des résultats, lorsque ceux-ci sont mauvais. Tout ce qui a été dit ce matin n’a fait que confirmer cette analyse.

Il y a un décalage entre les chiffres précis des niveaux d’industrialisation, de croissance, d’investissements et d’emploi, et le tableau que vous brossez. Vous pensez honnêtement que ce décalage pourrait ne pas avoir de conséquences, comme si le déficit annoncé allait finalement passer de 5,7 % à 4,4 % du PIB et alors même que le bilan n’est pas aussi bon que celui que vous dessinez.

Je fais le même constat s’agissant des conséquences en matière de recettes fiscales. À plusieurs reprises, vous avez souligné le caractère massif des effets du PFU pour nos concitoyens. Je vous ai communiqué les chiffres : tout le bénéfice du PFU est concentré sur les 10 % des Français les plus riches ; à 90 %, il est concentré sur 1 % d’entre eux, soit 300 000 personnes. Croire que cette mesure aura un impact massif sur la fiscalité des Français ne peut que mener à une surestimation tout aussi massive des recettes attendues, alors qu’elles sont en diminution. De la même façon, vous avez répété que le pouvoir global d’achat des Français s’est amélioré, alors que toutes les données montrent que ça n’a pas été le cas pour 70 % d’entre eux. Vous dites n’avoir jamais cru à la politique du ruissellement, mais il y a dans votre logique l’idée sous-jacente que les avantages fiscaux octroyés aux plus riches peuvent rejaillir sur l’activité économique.

Vous dites que l’épargne est plus importante en France que chez nos voisins, mais tout le monde n’est pas en mesure d’épargner : plus les revenus s’élèvent, plus l’épargne augmente. Si l’épargne est si forte, c’est bien parce que vous avez octroyé des avantages fiscaux à des gens qui ne les ont pas répercutés dans l’économie, par leur consommation et leur contribution à la production ; ils ont préféré thésauriser. Votre pari n’a pas fonctionné. Ces éléments participent également à expliquer l’imprévisibilité des écarts.

Enfin, je ne vous reproche pas d’avoir baissé les impôts, je vous reproche de l’avoir mal fait. Lors de l’examen du projet de loi de finances, contrairement à ce que vous dites, les amendements que nous avons défendus ne visaient pas à augmenter globalement les impôts, mais à revenir sur vos mesures fiscales, économiquement inefficaces et socialement injustes. Nos débats de ce jour ne m’ont pas fait changer d’avis au sujet de votre aveuglement quant aux résultats de votre politique économique, aveuglement qui a nécessairement un impact sur les prévisions.

M. Bruno Le Maire. Je n’établis pas le même lien que vous.

Si le ministre ne défend pas le bilan de la politique économique qu’il a conduite pendant sept ans, qui le fera ? Défendre ses actions fait partie des attributs de la fonction.

Merci de reconnaître mon honnêteté ; je m’efforce avant tout d’être lucide. Je ne prétends pas qu’en sept ans, la France est redevenue une grande puissance industrielle à l’instar de l’Allemagne, de la Chine ou des États-Unis, mais nous revenons de tellement loin ! Nous avons tellement fait n’importe quoi en la matière ces dernières décennies – c’est d’ailleurs l’un des éléments d’explication de l’appauvrissement relatif des travailleurs –, que malgré tout, ouvrir des usines dans un pays qui en fermait, ce n’est pas si mal.

Je vous invite à interroger le maire de Dunkerque, et plus largement, tous les habitants du Nord : vaut-il mieux habiter une ville dans laquelle aucune usine n’a ouvert ses portes depuis trente ans et dont les sites industriels n’ont cessé de fermer, ou une ville dans laquelle sont créées des usines de batteries électriques ? Ils préfèrent certainement une ville où sont ouvertes de telles usines, ou une ville comme Douai, où sera produite la nouvelle R5 électrique ! Je ne dis pas que c’est parfait, je dis que c’est mieux.

Quant à la croissance, ce n’est pas Byzance, mais la France a évité la récession. Le ministre de l’économie était peut-être nul, mais il a évité cet écueil, contrairement à l’Allemagne.

Depuis sept ans, nous avons connu la croissance la plus élevée, comparativement à la Grande-Bretagne, à l’Italie et à l’Allemagne. Mais la croissance moyenne en Europe, à cause des normes, de l’absence de marchés de capitaux et de l’absence d’investissements dans l’innovation, nous a fait perdre de la productivité par rapport aux États-Unis et de la croissance par rapport aux autres grandes puissances. Au cours des quinze dernières années, la productivité a crû de près de 30 % aux États-Unis et de 7 % en Europe.

Pendant les années 1970, 1980 et 1990, notre avantage relatif résidait dans une productivité plus forte que celle des États-Unis ; elle est désormais moindre. La France n’est pas un canard boiteux, ce sont les choix européens en matière de politique économique qui ne sont pas à la hauteur de la situation.

Vous établissez un lien entre les résultats insuffisants de la politique économique et un déficit trop important. Mettons de côté les crises liées au covid et à l’inflation, bien qu’elles soient fondamentales : mes regrets ne concernent pas nos grands choix de politique économique, parce que je pense que nous allions dans la bonne direction ; je regrette davantage ne pas être allé plus loin en matière de réorganisation et de réduction de la dépense publique. Il reste des économies à faire ; cela demande juste du courage.

M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie. Puisque vous avez eu le mot de la fin, cette audition n’était donc pas un procès politique !

9. Mardi 17 décembre 2024 à 16 heures – compte rendu n° 67

La Commission auditionne Mme Cécile Raquin, directrice générale des collectivités locales, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([9])

M. le président Éric Coquerel. Je vous rappelle que nous sommes réunis pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 et que notre commission s’est vue octroyer à ce titre les prérogatives d’une commission d’enquête. Cette audition obéit au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Madame Cécile Raquin, vous êtes directrice générale des collectivités locales. Je vais vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Cécile Raquin prête serment.)

Mme Cécile Raquin, directrice générale des collectivités locales. Afin de vous apporter des réponses circonstanciées, je vous propose, en propos liminaire, de rappeler le rôle de la direction générale des collectivités locales (DGCL) et les relations qu'entretiennent mes services avec les autres services de l'État et les collectivités territoriales.

La DGCL a la charge du suivi et du versement des concours de l'État, qui représentent environ 55 milliards d’euros, en particulier des dotations de fonctionnement et d'investissement. La principale dotation est la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui représente 27 milliards. Je citerai également des mécanismes de soutien à l’investissement : suivi du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) et répartition aux préfectures de dotations comme la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) ou la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID).

La DGCL est également responsable de programmes budgétaires : le programme 147, Politique de la ville ; le programme 112, Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ; le programme 119, Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ; et le programme 122, Concours spécifiques et administration. Nous assurons à ce titre la budgétisation, la répartition et la délégation des dotations ainsi que le suivi de leur niveau d'exécution.

La direction générale est aussi chargée des questions relatives à la fiscalité locale. Mes services entretiennent des relations étroites et régulières avec les services de la direction de la législation fiscale (DLF) et avec la direction générale des finances publiques (DGFIP) pour tout ce qui concerne le recouvrement. En ce qui concerne la fiscalité locale, nous intervenons pour tous les impôts relevant du code général des collectivités territoriales alors que la DLF est compétente pour ceux relevant du code général des impôts. Dans la pratique, nous travaillons en étroit partenariat, en échangeant toutes nos analyses. Lorsque nous chiffrons des mesures fiscales, nous le faisons toujours avec la contre-expertise des services de Bercy.

Au-delà de ces missions, la DGCL intervient dans la préparation des projets de loi de finances pour les mesures fiscales et financières qui intéressent les collectivités locales, dans le cadre général du pilotage par la direction du budget et la direction de la législation fiscale. Une autre mission importante de la DGCL est l’appui aux préfectures dans leur mission de conseil aux collectivités et de contrôle budgétaire.

S'agissant des questions relatives à l'exécution des dépenses locales et à leur circuit financier, nous travaillons en étroite collaboration avec la DGFIP qui anime le réseau de proximité des directions départementales des finances publiques (DDFIP). Mes services sont donc quotidiennement amenés à connaître de situations particulières des collectivités, qui touchent à une très grande variété de thématiques financières – comptabilité, emprunts, impôts locaux, montages financiers d'opérations ou difficultés de fonctionnement de certaines collectivités. Sur tous ces sujets, nous sommes en position d'appui et de conseil aux services de l'État dans leur relation avec les collectivités territoriales.

Je rappelle – c’est important – que la DGCL n'exerce aucun contrôle direct et n'a pas vocation à exercer une surveillance permanente et individuelle de chacun des budgets locaux. En revanche, nous pouvons être amenés à connaître de situations individuelles quand nous sommes saisis par des préfectures ou directement par des collectivités. À la différence de la DGFIP et de son réseau de comptables publics dont c'est le cœur de métier, la DGCL n'a donc pas accès à l'état en flux des comptes locaux.

Notre travail d'analyse repose d'abord sur l'accès aux comptes des derniers exercices clos, ce qui signifie que, au moment où je vous parle, tous nos travaux d'analyse ont été effectués sur les comptes de gestion 2023. Nous nous appuyons également, au cours de l'année, sur le document de synthèse nationale produit mensuellement par la DGFIP, la situation périodique des opérations comptables des collectivités territoriales (Spocc). C'est sur cette base que nous produisons des analyses nationales ou des analyses sur des situations individuelles, qui fournissent aux ministres chargés des collectivités locales un panorama de l'orientation générale des finances des collectivités et permettent d’expertiser des situations particulières.

Nous produisons tout au long de l'année des études publiées sous forme de bulletins d'information statistique et réalisées par le département des études et statistiques locales de la DGCL, qui a le statut de service statistique ministériel. Dans un souci de transparence, nous publions au fur et à mesure en accès libre, sur un site commun avec la DGFIP, ces études et toutes leurs données sous-jacentes.

Nos analyses rétrospectives permettent d'identifier des tendances, sous réserve des nécessaires précautions méthodologiques. Nous réalisons également des analyses prospectives fondées sur les budgets primitifs des collectivités et sur les décisions modificatives qui peuvent intervenir en cours d'année. Là encore, des précautions méthodologiques sont de mise, car ces budgets primitifs reflètent des choix de gestion et de politiques, et sont parfois décorrélés de l'exécution réelle, que ce soit en termes de recettes ou de dépenses. Ces écarts assez importants expliquent pourquoi nous nous fondons sur les comptes pour les analyses factuelles. Nos analyses de tendances sont enrichies de l’analyse des budgets primitifs.

Nous fournissons également des informations au Parlement, qui nous sollicite tout au long de l’année pour des documents ou des auditions, ainsi qu’à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes dans leur mission de contrôle. Nous jouons un rôle dans le dialogue avec les collectivités à travers différentes instances comme le Comité des finances locales (CFL) ou le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) dont nous assurons le secrétariat. Nous participons avec les représentants des collectivités aux travaux de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL). J’ajoute que l'organisation du Haut Conseil des finances publiques locales (HCFPL) relève des services du ministère de l'économie et des finances et que la DGCL en est membre.

En somme, la DGCL a accès aux mêmes données que celles des services des ministères en charge du budget et des comptes publics qui élaborent les lois de programmation des finances publiques et les lois de finances. Ces données financières locales ne sont qu'une variable de l'équation financière de la nation qui sous-tend les lois de finances. La prévision macroéconomique sur laquelle reposent les lois de programmation des finances publiques et les lois de finances de l'année requiert des outils et une expertise qui ne relève pas du champ de compétences de la DGCL et au résultat desquels elle n'a d'ailleurs pas accès. Je souhaite le dire d’emblée : les services de la DGCL n'ont donc été ni associés ni sollicités lors de la détermination de la trajectoire financière des administrations publiques locales et des collectivités territoriales puisque ce travail repose sur les analyses de la direction générale du Trésor.

M. le président Éric Coquerel. Lors de leur audition en septembre dernier, qui était leur dernière en tant que ministres – démissionnaires à l’époque –, Bruno Le Maire et Thomas Cazenave nous ont présenté une nouvelle dégradation de la prévision du déficit pour 2024, passant de 5,1 % à 5,6 %. Dès l'été, ces ministres avaient pointé du doigt les collectivités locales. Leurs dépenses avaient, selon eux, dérapé ou s'apprêtaient à déraper de 16 milliards et Thomas Cazenave a maintenu cette analyse lors de son audition au Sénat fin novembre. Selon lui, les collectivités n'auraient pas tenu compte de la loi de programmation des finances publiques, qui prévoyait une réduction de leurs dépenses de fonctionnement et un ralentissement de leurs dépenses d'investissement. Pourriez-vous nous expliquer comment les services de Bercy sont parvenus à ce montant ? L'avez-vous confirmé ?

Mme Cécile Raquin. La loi de programmation des finances publiques 2023-2027 a institué deux objectifs. Le premier concerne les administrations publiques locales (Apul) et prévoit une trajectoire de dépenses correspondant à une cible de solde public sur laquelle la France est considérée comme engagée par la Commission européenne. Il faut d’emblée distinguer deux sous-ensembles dans le périmètre des administrations locales, les organismes divers d'administration locale (Odal) et les collectivités locales stricto sensu.

Les organismes divers d’administration locale comprennent notamment les caisses des écoles, les centres communaux d’action sociale (CCAS), les établissements publics d'enseignement, les agences de l'eau, les chambres consulaires, Île-de-France Mobilités (IDFM), les services départementaux d’incendie et de secours (Sdis), la Société du Grand Paris et la Société du canal Seine-Nord Europe. Ces structures représentent un total de 30 milliards en 2022 et leurs dépenses connaissent une forte dynamique du fait de la présence d’IDFM et de la Société du Grand Paris dans ce périmètre.