rapport d'enquête afin d’étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 — Comptes rendus des auditions

Malgré tout, on peut en effet espérer que ces écarts ne se reproduisent pas à l’identique et qu’on revienne progressivement à une situation plus normale. Simplement, en toute rigueur, cette espérance ne nous dispense pas de commencer par fournir un effort de cohérence. La machine doit être plus fiable qu’elle ne l’est manifestement devenue.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Nous sommes tous sensibles à l’intérêt qu’il pourrait y avoir à externaliser la prévision. Au risque de me faire l’avocat du diable, je rappelle toutefois que le Royaume-Uni, qui a fait ce choix, a lui aussi rencontré des difficultés à prévoir ses recettes. L’externalisation nous prémunirait-elle réellement, par nature, de ces errements ?

M. Pierre Moscovici. Pour dire les choses assez simplement, rien ne nous en prémunira. La prévision est un exercice très difficile, qui fera toujours l’objet d’aléas. Les écarts deviennent problématiques quand ils sont systématiques et quand les dérapages sont ignorés ou que leur appréciation est biaisée par un optimisme constant. Ce que permet l’intervention d’un tiers dans l’élaboration ou la validation de la prévision, c’est la confrontation entre la vision du politique et de l’administratif et celle d’un tiers, en vue d’aboutir à une vision commune.

Cela ne nous empêchera pas de constater, certaines années, des écarts importants : aucun système n’est parfait. Simplement, il en est un dont on sait déjà qu’en plus d’être imparfait, il conduit de manière presque systémique à la tentation de l’écart – qu’il le crée, en quelque sorte. Voilà ce qu’il faut éviter. En la matière, il n’y a pas de silver bullet – de solution miracle.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Parmi les difficultés que nous avons rencontrées figure la prévision de l’impact de mesures adoptées en cours d’examen sur les recettes. Je pense notamment à la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim). Sur ce point, estimez-vous que la prévision de recettes était à l’époque, comme nous l’ont assuré les inspecteurs des finances, la meilleure possible ? Vous paraît-il envisageable que le Parlement vous saisisse en cours d’examen pour connaître votre chiffrage concernant une mesure aussi importante ?

M. Pierre Moscovici. Un décalage très important a été constaté entre le chiffrage initial de la Crim et son rendement effectif. Il s’explique en partie par l’hypothèse de prix qui avait été retenue lors de l’élaboration du projet de loi de finances pour 2023, à savoir 517 euros par mégawattheure. Comme nous l’indiquons en page 74 de notre rapport sur la prévision des recettes fiscales de l’État entre 2014 et 2023, cette hypothèse correspondait « à une demande du cabinet du ministre chargé des finances publiques formulées le 8 novembre 2022 pour garantir la cohérence avec les autres chiffrages relatifs au PLF 2023 » – voilà ce à quoi je fais référence quand je parle de travail sous pression.

Plusieurs lignes du PLF pour 2023, en dépenses comme en recettes, dépendaient du prix de l’électricité retenu : le coût du bouclier tarifaire, les moindres charges de contribution au service public de l’électricité (CSPE) et la Crim. Soulignons, à cet égard, qu’une surestimation ou une sous-estimation aurait des effets incertains sur le solde, puisqu’elle affecterait à la fois les dépenses et les recettes.

L’évaluation retenue correspondait en réalité quasiment au pic des prix spot enregistré à l’été 2022 et s’appuyait sur le niveau très élevé des prix observés sur le marché à terme, jugé plus représentatif, qui atteignaient alors environ 700 euros. Retenir une estimation de prix en début d’automne dans le cadre de l’élaboration du PLF était un exercice délicat. Il s’agissait en partie d’un choix politique, permettant d’afficher un niveau de soutien aux consommateurs et de taxation de la rente plus ou moins élevé. La seule remarque qu’on peut formuler – avec prudence –, est qu’il semblait tout de même possible d’anticiper une désinflation plus importante pour 2023. Le rendement de la Crim paraissait donc confortablement estimé.

Quant à savoir comment améliorer le chiffrage en cours d’examen, il est vrai que certaines erreurs de prévision, comme celle-ci, sont liées à des dispositions fiscales introduites par amendement sans avoir fait l’objet d’une évaluation juridique et économique préalable ni été soumises à l’avis du Conseil d’État ou du HCFP, ce qui peut donner lieu à des contradictions avec le droit de l’Union européenne. Il s’agit là d’une question très délicate, car il est évidemment hors de question de réduire le droit d’amendement des parlementaires et du gouvernement. Toucher aux règles de présentation des amendements supposerait en outre de modifier le règlement des assemblées, ce qu’il n’appartient évidemment pas à la Cour des comptes de recommander – je ne le fais d’ailleurs pas.

Peut-être pourrions-nous néanmoins réfléchir à quelques orientations de bon sens : dans la mesure du possible, se donner le temps de procéder à des évaluations préalables ; s’assurer que les amendements déposés ou acceptés par le gouvernement ont été expertisés par la direction de la législation fiscale ; ne retenir que des évaluations prudentes et non des chiffres souhaitables. La Crim, qui n’a rapporté que quelques centaines de millions d’euros sur les milliards escomptés, est un exemple typique de prévision non pas absurde, mais très optimiste et volontariste, même si personne ne pouvait prévoir à quel point l’inflation diminuerait rapidement.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Lors de la présentation de la LPFP, vous aviez critiqué à juste titre les écarts de production et les hypothèses de croissance potentielle. Le fait que cette loi soit devenue assez rapidement caduque a-t-il eu une incidence sur l’écart entre la prévision et l’exécution et l’absence de nouvelle loi de programmation actualisée ?

M. Pierre Moscovici. Vous soulevez plusieurs questions plus ou moins techniques.

Je commencerai par une question politique. Il n’est pas sérieux d’adresser à la Commission européenne, dont j’ai été membre en tant que commissaire à l’économie et à la productivité – je parle donc d’expérience –, des trajectoires dont on sait d’emblée qu’elles sont approximatives, voire qu’elles seront caduques avant même d’avoir été transmises. La Commission européenne, nous en faisons actuellement l’expérience, aurait été plutôt bonne fille si nous nous étions montrés réalistes : c’est une institution très bienveillante qui n’a aucune volonté de nuire à la France. Nos partenaires s’inquiètent de voir la France se mettre à l’écart : tout le monde souhaite que nous rentrions au bercail, que nous nous conformions aux traités et que nous respections nos engagements. Il n’est donc pas bon de leur envoyer de façon répétée des trajectoires irréalistes et rapidement caduques. L’élaboration et la révision du programme de stabilité – remplacé par le PSMT, sur lequel le HCFP devrait s’exprimer au moins annuellement – doivent être conduites avec sérieux et sincérité : en la matière, il est tout à fait fondamental d’être crédible.

Je me suis exprimé devant vous à plusieurs reprises en sachant que la précédente LPFP n’était pas crédible – cela semblait acquis depuis la crise du covid. Je n’ai certes jamais demandé qu’on en élabore une nouvelle, mais, quand cela a été fait, l’avis du HCFP était assez explicite : nous avons très vite conclu qu’elle ne tenait pas du tout la route. L’avis relatif au programme de stabilité pour 2024 fut le plus irritant que j’aie eu à présider : l’affirmation selon laquelle le déficit passerait de 5,1 à 3 % du PIB en deux ans, dans les circonstances de température et de pression de l’époque, était tout de même un peu difficile à avaler. Nous avions donc estimé que ce document n’était ni crédible ni cohérent. Il faut éviter ce genre de choses.

Nous sommes maintenant dotés d’un PSMT. Il reposait sur une trajectoire de retour du déficit en deçà de 3 % du PIB en 2029. La Commission européenne a d’ailleurs été plutôt bienveillante hier, considérant que le fait de le ramener à 5,4 % en 2025, et non à 5 %, permettait tout de même à la France de rester dans les clous. Nous devrons néanmoins fournir chaque année un effort structurel significatif, de l’ordre de 0,6 point de PIB, ce qui ne sera pas facile. Nos concitoyens doivent en être informés : des moments difficiles nous attendent ces prochaines années. L’effort à fournir pour revenir à 3 % de déficit en 2029 en l’état actuel des finances publiques sera réel. Je ne souhaite pas que nous soyons amenés à formuler de nouvelles trajectoires chaque année : cela finira par nous poser un problème à tous.

Pour le reste, dans son avis de septembre 2023 sur le projet de LPFP révisée, le HCFP avait jugé trop optimiste l’évaluation de l’écart de production et de la croissance potentielle par le gouvernement. Dans le programme de stabilité, le gouvernement a fortement révisé à la baisse ses prévisions de croissance et à la marge son estimation de l’écart de production, moins de quatre mois après la promulgation de ladite LPFP. En octobre dernier, il a encore modifié sa prévision de croissance potentielle, qui nous semble désormais plus réaliste – elle s’établirait à 1 %, et non à 1,3 % – et relevé son estimation de l’écart de production en 2023. Tout en jugeant qu’il était très peu documenté, nous avions d’ailleurs salué cet exercice dans l’avis sur le PSMT que je vous avais présenté : les données macroéconomiques étaient plus robustes et le nouveau scénario de PIB potentiel, quoiqu’encore un peu optimiste, semblait désormais raisonnable.

L’optimisme des prévisions successives de PIB potentiel a incontestablement conduit à sous-estimer l’ampleur des efforts nécessaires pour assurer la soutenabilité de la dette. Là encore, l’exécutif nous a systématiquement présenté des chiffres optimistes : aucune prévision d’écart potentiel ne s’est ensuite confirmée. Il aurait fallu les réviser plus tôt.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Le HCFP dispose-t-il des informations nécessaires pour expertiser et formuler un avis pleinement éclairé sur les prévisions gouvernementales ? Seriez-vous d’ailleurs favorable à ce que lui soient transmises les notes de prévision des services ministériels adressées au ministre, comme l’a proposé le Sénat ?

Le monopole de la direction générale du Trésor dans les prévisions relatives aux recettes et dans l’encadrement du ministre en matière de prévisions de croissance du PIB et d’inflation ne constitue-t-il pas un vrai danger quant à la sincérité des documents budgétaires ?

M. Pierre Moscovici. Je crois avoir répondu à la première question et je serai très clair : non, nous ne disposons pas des informations nécessaires pour élaborer des avis totalement éclairés. J’ajoute que nous ne disposons pas non plus du temps suffisant pour ce faire. Les équipes du HCFP, dont certains membres m’accompagnent aujourd'hui, sont soumises à un rythme très dur lorsqu’il leur faut produire un document. Nos avis sont, je le crois, de bonne qualité ; songez qu’ils sont généralement rédigés en seulement cinq à sept jours, en travaillant nuit et jour, y compris le week-end. Les délais qui nous sont imposés sont beaucoup trop courts.

Je confirme par ailleurs que nous devrions disposer des notes internes des services, dont je pourrais vous faire parvenir la liste.

Enfin, si je propose de confier au HCFP, au minimum, un rôle de validation des prévisions du gouvernement, c’est parce que j’estime qu’il faut détendre ce lien pour que le volontarisme politique soit encadré – ou au moins discuté – et que l’administration soit remise en question. La direction générale du Trésor, comme d’ailleurs celle du budget, fait un travail absolument formidable et je ne considère pas que son monopole soit porteur d’un risque d’insincérité, mais il ne serait pas inutile qu’elle confronte son expertise avec l’extérieur. Certains scénarios vont même plus loin et prévoient une externalisation de la prévision. C’est d’ailleurs ainsi que procèdent un nombre non négligeable de pays – j’en ai cité six, auxquels il convient d’ajouter le Royaume-Uni, même s’il ne fait plus partie de l’Union européenne, ainsi que deux autres où les prévisions sont effectuées en parallèle par un tiers. Je ne demande pas forcément que nous allions si loin – j’ai suffisamment évolué dans cette sphère, à la direction de la prévision puis à la direction générale du Trésor pour savoir combien ce serait compliqué –, mais ces prévisions doivent être réellement contre-expertisées.

Qu’on retienne le scénario dégradé du comply or explain ou le scénario intermédiaire de la validation, il faut donc que le HCFP dispose de davantage de temps, d’information et de moyens. Je n’exige pas que tous les agents de la direction générale du Trésor chargés de la prévision soient transférés au HCFP, mais nous devons renforcer nos effectifs. Il faudrait également en finir avec l’interdiction de l’autosaisine du HCFP : nous devons pouvoir être un challenger permanent de l’administration. Grâce aux parlementaires, ses moyens humains ont doublé depuis que je le préside : ils ont royalement été portés de 3,5 à 7 équivalents temps plein (ETP). Nous faisons néanmoins toujours partie des institutions de la zone euro les plus petites, avec le mandat le plus étroit. Compte tenu de la taille de notre pays et de l’importance de cette question, ce n’est pas raisonnable. Le fait que nous soyons contraints de faire des miracles avec de tout petits moyens n’est bon pour personne, et certainement pas pour vous, car nous pourrions réellement vous aider à débattre avec le gouvernement dans de meilleures conditions.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous évaluez le dérapage des dépenses des collectivités locales en 2024 à 0,3 point de PIB, soit 9 milliards d’euros. Ne résulte-t-il pas tout simplement d’hypothèses totalement irréalistes ? Les dépenses de fonctionnement étaient censées n’augmenter que de 1,8 point en valeur, c'est-à-dire baisser de 0,5 à 0,8 point en volume, tandis que la hausse des investissements était supposée se limiter à 7 %, en plein cycle électoral – elle s’est finalement établie à 10 ou 11 %. N’est-il pas abusif de parler de dérapage alors que le problème vient plutôt d’hypothèses irréalistes et de l’absence de mécanisme de régulation ?

M. Pierre Moscovici. Les chiffres montrent incontestablement que les dépenses locales sont responsables d’une large part du dérapage observé en 2024. Seulement, l’objectif fixé était en effet excessivement ambitieux, d’autant qu’aucun mécanisme contraignant de contrôle ou de régulation n’était prévu. Dans de telles conditions, il ne faut pas s’étonner que la dépense des collectivités locales ait augmenté.

C’est la raison pour laquelle le HCFP estimait, dans son avis initial, qu’il était impossible de s’assurer du caractère réaliste des prévisions. Nous avions bien noté qu’elles étaient relativement optimistes dans le contexte de l’époque. Il eût fallu soit élaborer des prévisions plus serrées, soit établir des mécanismes contraignants de régulation. Tant qu’on demandera aux collectivités locales de faire des efforts sans en avoir débattu avec elles et sans qu’ils soient adaptés à leurs possibilités, on continuera d’afficher des chiffres qui ne veulent pas dire grand-chose – pardon d’être un peu brutal, mais vous aurez remarqué que je m’efforce, depuis le début de cette audition, d’être carré dans mes réponses.

M. Charles de Courson, rapporteur général. L’écart entre l’évaluation des recettes d’IS et son rendement effectif est énorme : en 2024, il s’établira à 56 ou 57 milliards d’euros, pour une prévision de 72 milliards d’euros. La direction générale du Trésor explique ce décalage en rappelant que l’évolution des recettes d’IS est indexée sur celle de l’excédent brut d’exploitation (EBE). Il n’y a pourtant aucun lien direct entre l’assiette fiscale et l’EBE : les reports déficitaires, les dotations, les amortissements, les provisions et d’autres éléments doivent être pris en compte. Pour faire des prévisions plus réalistes, ne faudrait-il pas sélectionner un échantillon de grandes entreprises et les interroger sur la partie française de leurs bénéfices, le système d’estimation pouvant être conservé pour les autres ?

Quant à la TVA, la direction générale du Trésor, soutenue par le ministre, a tablé deux années de suite sur une reprise de la consommation, au motif que les taux d’épargne étaient très élevés, donc amenés à baisser. Cette reprise n’a été constatée ni en 2023 ni en 2024 et les écarts sont allés croissant. Des indicateurs avancés de la grande distribution et du commerce ne seraient-ils pas utiles pour juger du caractère réaliste ou non de cette prévision ?

Enfin, s’agissant de l’impôt sur le revenu, de la contribution sociale généralisée (CSG) et des cotisations sociales, dont la masse salariale est l’une des principales composantes, n’avons-nous pas aussi un problème de suivi des indicateurs qui pourraient être mis à notre disposition, notamment par les Urssaf ?

M. Pierre Moscovici. Je ne peux que souscrire à l’ensemble de vos propos.

La prévision d’IS pour le PLF de l’année n + 1 repose sur le bénéfice fiscal de l’année n-1, corrigé d’une prévision pour l’année n. Elle dépend aussi du choix du coefficient d’élasticité, de l’incidence des mesures nouvelles, d’éventuels reports de déficit des entreprises, des remboursements et dégrèvements, et du versement du cinquième acompte. Je pense en effet qu’il faudrait sélectionner un échantillon – probablement le CAC40 – pour tenter d’évaluer ce cinquième acompte au fil de l’année et mieux anticiper la fin de l’exercice.

Pour ce qui est de la consommation des ménages, une note du secrétariat permanent du HCFP montre que les prévisions ont été en moyenne plus optimistes et moins précises, au cours des vingt dernières années, que celles de l’activité dans son ensemble. Nous avons alerté, en 2023 comme en 2024, sur leur caractère optimiste. Dans le PLF pour 2023, alors que le gouvernement prévoyait que l’activité serait principalement soutenue par une consommation en hausse de 1,4 % grâce aux mesures de soutien au pouvoir d’achat, la consommation n’a finalement augmenté que de 0,9 point. Dans le PLF pour 2024, le gouvernement anticipait une hausse de la consommation des ménages de 1,8 % ; elle s’est finalement une nouvelle fois établie à 0,9 point. Je ne m’étendrai pas sur l’exercice 2025, mais, nous avons relevé le même problème : le gouvernement assure que la croissance sera soutenue par la diminution de l’épargne et le rétablissement de la consommation. Il a certes révisé sa prévision de croissance à la baisse et j’attends de connaître ses projections précises, dont j’espère qu’elles se fonderont sur une prévision plus réaliste de la consommation. Pour des raisons diverses et variées, relevant à la fois de l’instabilité géopolitique et de l’incertitude politique, nos concitoyens retiennent manifestement leurs investissements et leurs dépenses. Nous verrons si les prévisions avancées nous semblent cohérentes.

Je vous rejoins également sur le troisième point que vous avez soulevé.

M. le président Éric Coquerel. Dans votre avis sur le programme de stabilité pour 2023, vous annonciez une baisse des prélèvements obligatoires à compter de 2023, notamment en raison de la baisse du rendement de l’IS. Pourtant, au même moment, le gouvernement augmentait de 12,1 milliards sa prévision de rendement de ce même impôt. Le HCFP en avait-il été informé ? Si oui, pourquoi avoir mentionné une baisse de rendement contradictoire avec la nouvelle prévision de recettes ?

M. Pierre Moscovici. Je n’ai pas la réponse à cet instant mais je m’efforcerai de vous l’apporter.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Ma perspective sur les causes des écarts qui nous intéressent aujourd'hui est assez différente : il me semble qu’ils peuvent être attribués à la non-maîtrise des dépenses publiques.

Ce constat ressort très clairement des rapports publics annuels publiés par la Cour des comptes depuis 2017, dont il constitue le fil rouge. Deux périodes peuvent être distinguées dans le vocabulaire utilisé : entre 2017 et la crise du covid, s’exprime un regret quant au manque d’économies et de réformes structurelles, de maîtrise des dépenses publiques ; après votre arrivée au pouvoir, notamment à partir de 2022, un nouveau lexique est utilisé, insistant sur l’insuffisante « sélectivité des dépenses publiques ». Il n’y a là aucune critique de ma part : j’y vois simplement une différence sémantique notable.

Nous avons longuement débattu des capacités de prévision, des modèles, des données qu’il faudrait ajouter à l’analyse et des autorités qu’il faudrait consulter. Je trouve au contraire que toutes les informations sont là et qu’il n’y a aucune critique à faire aux institutions que vous représentez. Ce sont désormais les parlementaires qui doivent assumer leurs responsabilités. Pourtant, à entendre les auditions qui se sont déroulées à l’Assemblée nationale et au Sénat, on a le sentiment que la non-maîtrise des dépenses publiques n’est aucunement responsable du dérapage budgétaire. Le lien me semble pourtant évident. Qu’en pensez-vous ?

M. Pierre Moscovici. Je n’ai pas l’impression d’être arrivé « au pouvoir ». Je l’ai été lorsque j’étais ministre mais je ne le suis plus depuis longtemps ; en l’occurrence, je ne suis que premier président de la Cour des comptes.

Il se trouve en effet que je suis arrivé à la tête de la Cour des comptes le lendemain de la fin du premier confinement, le 3 juin 2020. Nous sortions alors d’une période très particulière, pendant laquelle plus de 150 000 de nos concitoyens ont perdu la vie. S’est alors instauré ce qu’on a appelé le « quoi qu’il en coûte ». Il est vrai que la Cour des comptes, à cette occasion, a un peu changé son regard et n’a nullement condamné cette politique : quand il s’agit de sauver des vies, des entreprises ou un système social, on ne compte pas a priori, même s’il faut gérer du mieux possible. Il eût été absurde, en cet instant, de porter un jugement négatif sur la dépense publique. Par ailleurs, l’idée selon laquelle la Cour des comptes serait perçue par nos concitoyens comme foncièrement hostile à la dépense publique ou systématiquement partisane de l’austérité me paraissait absurde. Le problème n’était pas là.

L’enjeu était alors la qualité de la dépense publique. J’assume d’avoir changé de sémantique : je maintiens que si la part des dépenses publiques dans le PIB passe de 53,8 % en 2019 à 57 % aujourd'hui sans qu’une amélioration fondamentale du service public ne soit perçue par nos concitoyens ni objectivement mesurée – en témoigne par exemple notre rang au classement du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (Pisa) –, c’est qu’il y a un problème de qualité de la dépense publique. J’ai donc effectivement souhaité que la Cour des comptes s’attache davantage à évaluer la qualité, la performance et l’efficience de la dépense publique. Je suis persuadé qu’on peut réduire les dépenses sans dégrader le service public ni abîmer le modèle social, voire en les confortant. Voilà ce que j’entends quand j’évoque la revue systématique des dépenses : il faut soulever le capot des politiques publiques et les regarder de près. On y trouvera des choses obsolètes, inefficaces ou inefficientes.

Je vous invite à lire le petit rapport que nous avons consacré aux dépenses exceptionnelles de sortie de crise, dans lequel nous proposons plusieurs milliards d’euros d’économies sur un périmètre assez restreint. Il n’a fait l’objet d’aucune protestation de la part des professions concernées, ce qui tend à suggérer que nous avons avancé des mesures de bon sens, dont l’application pourrait être relativement indolore.

La principale concerne l’apprentissage : il nous semble que les apprentis étudiant dans l’enseignement supérieur, parfois à niveau bac + 5 ou bac + 6 – nous en employons nous-mêmes à la Cour des comptes – ne rencontrent pas de problèmes particuliers sur le marché de l’emploi. En Allemagne, où l’apprentissage est très répandu, sa définition n’est pas si extensive. Recentrer les aides à l’apprentissage sur les bénéficiaires qui en profiteront le plus dans le contexte actuel d’un marché de l’emploi meilleur que par le passé serait une bonne chose. Le rapport souligne également le manque d’intérêt de certaines dépenses culturelles. De la même façon, est-il vraiment utile de soutenir les véhicules lourds dans une phase de décarbonation ?

Nous pourrions tout à fait systématiser cette démarche. C’est ce que je suggère.

L’institution évolue ainsi vers davantage d’évaluation des politiques publiques et de la qualité de la dépense publique, en lien avec les assemblées parlementaires, qui nous demandent des rapports très intéressants, que nous rédigeons avec grand plaisir.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Au-delà de ce changement de vocabulaire, les rapports publiés depuis 2017 soulignent, chaque année, que, quelle que soit la conjoncture, aucune économie structurelle n’est réalisée. Or, dans les auditions conduites ici même ou au Sénat, l’accent est mis sur le dérapage des recettes. Ce n’est pas du tout mon analyse, et j’ai le sentiment que ce n’est pas non plus celle qui ressort des rapports successifs de la Cour des comptes. Avez-vous observé, au cours des sept dernières années, des réformes structurelles susceptibles de permettre le redressement durable des comptes publics ?

M. Pierre Moscovici. Peut-être êtes-vous un lecteur plus assidu que je ne le suis des rapports de la Cour des comptes. Je ne me risquerai pas à commenter ceux qui ont été rédigés avant mon arrivée à la présidence de l’institution, même si je ne doute pas qu’ils soient passionnants et de qualité.

Pour ce qui est des exercices 2023 et 2024, en revanche, j’ai en effet clairement indiqué qu’à l’exception de la réforme des retraites, aucune réforme structurelle permettant une baisse des dépenses n’avait été conduite. Je le maintiens. Je n’irai pas jusqu’à dire qu’on trouve déjà toutes les informations nécessaires dans nos rapports : il me semble nécessaire d’adopter une démarche beaucoup plus collective et poussée de revue systématique des dépenses. En attendant, il existe déjà dans nos rapports des gisements tout à fait considérables d’économies.

M. Éric Woerth (EPR). Le problème est bel et bien le niveau de la dépense publique – chacun d’ailleurs le dit et le redit. Tout nouveau ministre souhaitant la faire baisser ouvre les rapports de la Cour des comptes, avant de les refermer, parce qu’il faut un peu de continuité et beaucoup de courage pour appliquer leurs recommandations. Si nous sommes tous d’accord pour dire qu’il y a trop de dépenses publiques, jamais nous ne nous accorderons sur celles à réduire. Le gouvernement doit prendre ses responsabilités.

En l’absence d’un organisme régulateur, les dérapages globaux des collectivités locales sont très difficiles à piloter. Les contrats de Cahors n’ont pas prospéré. La même difficulté se pose pour les dépenses de la sécurité sociale.

Il nous manque un travail de la Cour des comptes sur les modèles, en recettes et en dépenses, dont le fonctionnement est assez opaque. Sont-ils compétitifs ? D’autres pays européens ont connu de grandes difficultés de prévisions, ce qui n’est pas étonnant, étant donné les incertitudes actuelles. Le rôle du HCFP est évidemment très important et il ne serait peut-être pas inintéressant de lui confier d’autres missions.

Au fond, dès lors qu’il n’y a pas eu d’intention de tromper, tous les acteurs sont un peu responsables dans cette affaire. Il faut rectifier les erreurs. Le Parlement doit jouer son rôle et procéder à son examen critique. Nous contrôlons de façon continue l’action du gouvernement. Qu’est-ce qui nous empêche de contrôler les prévisions de recettes de Bercy ? Rien. Il nous faut seulement l’institutionnaliser.

M. Pierre Moscovici. Je suis largement d’accord avec vous. Il n’y a pas de pilote dans le contrôle de la dépense des collectivités locales. Il faut essayer de trouver des solutions partagées et d’établir un dialogue pour définir une pente réaliste. En revanche, il y a des pilotes dans le cockpit de la dépense sociale. Nous avons fait une revue de dépenses sur l’assurance maladie que nous allons rendre publique. Il serait intéressant de confier à la Cnam une fonction un peu plus vigoureuse. S’il faut investir dans certains domaines, on peut aussi économiser dans d’autres – sans pour autant abîmer l’hôpital.

S’agissant des modèles, j’attends votre commande.

Enfin, je vous transmettrai un document sur nos suggestions concernant le HCFP, notamment sur son mandat, sa capacité d’autosaisine et ses moyens. C’est lui, l’institution budgétaire indépendante française, qui doit jouer ce rôle d’interface, de tiers de confiance et de validateur au service du citoyen, sous le contrôle du Parlement.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Vous avez déclaré au Sénat, en avril 2024, n’avoir eu connaissance qu’en mars de la note du Trésor du 7 décembre 2023, qui alertait le gouvernement. Comment expliquez-vous l’avoir reçue aussi tard ? À quel moment avez-vous pris connaissance de celle du 16 février, qui alertait une nouvelle fois sur une aggravation du déficit, en tablant sur un chiffre de 5,7 %, quand le gouvernement parlait encore le 18 février d’un déficit à 4,4 % ?

M. Pierre Moscovici. Nous n’avons pas disposé des informations dont nous aurions dû disposer. Comme chaque année, la Cour a instruit en fin d’année 2023 et les premiers jours de 2024 ce qui devait devenir le chapitre « Finances publiques » du rapport annuel publié le 12 mars 2024. La désormais fameuse note datée du 7 décembre 2023 n’a pas été communiquée à cette occasion, alors qu’elle annonçait que le déficit public pourrait s’établir à 5,2 % du PIB. Elle montre bien que, début décembre 2023, l’administration ne croyait pas à l’hypothèse de 4,9 % de déficit. L’instruction du chapitre « Finances publiques » du rapport annuel s’est terminée le 14 décembre 2023. Le rapport a été envoyé à la contradiction le 18 décembre. Parallèlement, un questionnaire d’actualisation a été envoyé le 19 décembre. Une audition avec la directrice du budget s’est tenue, sans réponse écrite, le 11 janvier. Puis une réponse écrite de la direction générale du Trésor et de la direction du budget est parvenue à la Cour le 24 janvier, avec les éléments d’actualisation demandés. Cette réponse ne mentionnait pas la dégradation du déficit public mais n’affirmait pas non plus que celui-ci serait de 4,9 points, comme prévu par la loi de de finances de fin de gestion. La réponse du ministre début mars évitait de donner des chiffres de déficit public en 2023 et en 2024.

L’administration n’a pas été transparente avec la Cour sur la période allant de décembre 2023 à mars 2024. Nous en avons tiré les conséquences cette année, en demandant fermement qu’un tel épisode ne se reproduise pas. Il me semble que les équipes chargées des travaux sur les finances publiques ont bénéficié de davantage de transparence cette année. Cela doit devenir systématique. Nous avons d’ailleurs choisi de modifier notre calendrier, en isolant le chapitre introductif du rapport annuel, qui sera publié avant la fin du mois de février. Ce sera l’occasion d’un nouveau rendez-vous du contrôle parlementaire.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Ce manque de transparence a-t-il aussi concerné la note du 16 février ?

M. Pierre Moscovici. Oui.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Cette note a son importance, étant donné qu’elle est produite deux jours avant la réitération par le ministre de l’objectif de déficit.

M. Pierre Moscovici. Nous ne l’avons pas eue mais nous la connaissions, parce qu’elle a fuité assez largement, sans avoir de statut officiel.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Compte tenu de ces deux notes et des alertes, notamment celle du 27 septembre 2023, selon laquelle les prévisions étaient trop optimistes, peut-on considérer qu’au moment du dépôt du PLF 2024 le gouvernement dispose de suffisamment d’informations pour estimer que ses hypothèses ne sont pas les plus probables et, partant, que ses estimations ne sont pas les bonnes ?

M. Pierre Moscovici. Incontestablement, la prévision de 1,4 % est exagérément optimiste et tout à fait volontariste, puisque le consensus des économistes s’établissait à 0,8 %. Nous l’avons fait savoir à l’administration. C’est un choix qui a été fait et que je n’ai pas à commenter.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). On peut remettre en cause sa sincérité, puisque, contrairement à ce qu’affirment les ministres, ils disposaient bien, selon vous, d’un nombre important d’informations.

Par ailleurs, êtes-vous capables d’évaluer l’impact sur la croissance, au cours de l’année 2024, des coupes budgétaires successives ?

M. Pierre Moscovici. Je tiens à revenir sur le premier point – l’insincérité que vous supposez. Je ne veux pas me laisser entraîner sur un terrain où je ne veux pas aller : qui dit volontarisme ne dit pas intention de tromper. Je préfère parler d’un excès d’optimisme.

C’est plutôt l’Insee qui peut mesurer en cours d’année les impacts sur la croissance.

M. le président Éric Coquerel. Vous avez dit que, le 16 février, vous étiez au courant de la note parce qu’elle avait fuité. Deux jours après, dans les médias, les ministres annoncent un déficit qui n’en tient pourtant pas compte. Quel est votre sentiment alors ? Êtes-vous étonné ? Inquiet ?

M. Pierre Moscovici. J’essaie de ne trop céder aux sentiments. Ce n’est pas exactement que la note a fuité…

M. le président Éric Coquerel. Vous la connaissiez. Et ce n’est pas ma question.

M. Pierre Moscovici. C’est plus flou que cela. On sait que quelque chose existe, que l’administration a des estimations – ce n’est pas un milieu totalement étanche – mais je n’ai pas la note. Permettez-moi donc de corriger le mot « fuiter ». Enfin, disons qu’elle a fuité au sens où des gens la connaissent. Des membres de mon administration peuvent nous dire qu’il y a une note du Trésor et qu’elle va dans tel ou tel sens.

M. le président Éric Coquerel. Vous savez qu’il y a une note du Trésor. Pourtant, les ministres maintiennent leur chiffre. Qu’en pensez-vous ?

M. Pierre Moscovici. Je suis embêté, parce que cela confirme mon sentiment qu’en réalité tous les chiffres sur lesquels on travaille, à commencer par un déficit à 4,4 %, vont être largement dépassés.

M. le président Éric Coquerel. J’entends bien votre remarque sur l’excès d’optimisme. Je pense en effet que le gouvernement a été aveuglé par ce qu’il projetait des effets de sa politique. Mais, le 18 février, il ne s’agit plus d’optimisme, puisque les ministres ont un chiffre et qu’ils en donnent un autre.

M. Pierre Moscovici. N’ayant pas cette note, je ne peux rien affirmer ni faire de commentaires publics. Je me dis in petto qu’il y a quelque chose qui se prépare.

M. le président Éric Coquerel. Cela me conforte dans l’idée qu’il faut que le HCFP ait accès aux notes intermédiaires.

Mme Estelle Mercier (SOC). Monsieur le premier président, merci beaucoup pour vos propos d’une cohérence et d’un réalisme dont vous seul pouvez faire preuve dans cette commission. La Cour des comptes et le HCFP avaient lancé plusieurs alertes, dès 2023, à la fois sur l’optimisme des prévisions de recettes et sur la trajectoire budgétaire, sans qu’aucune mesure forte ne soit réellement prise. Cela interroge sur le rôle du HCFP et de la Cour des comptes, ainsi que sur les conditions dans lesquelles vous êtes saisis. Vous avez évoqué le problème du temps des saisines du HCFP et du manque d’informations venant de Bercy. Comment votre mécanisme du comply or explain trouverait-il sa place dans la temporalité très contrainte d’un processus budgétaire ? En quoi permettrait-il d’améliorer l’accès aux informations ?

M. Pierre Moscovici. Prenons l’exemple des prévisions macroéconomiques. Imaginons qu’un gouvernement établisse une prévision de croissance à 1,4 %, soit 0,6 point au-dessus du consensus. Le Haut Conseil, comme il l’a d’ailleurs fait en 2023, relève l’excès d’optimisme, en fixant la prévision entre 0,8 et 1 %. Dans un système de comply or explain, l’administration doit soit appliquer ce chiffre soit expliquer précisément pourquoi elle s’en écarte, ce qui l’exposerait à des accusations plus graves en cas de dérapage. Je suis favorable à un mécanisme plus contraignant : le HCFP fait les prévisions, ensuite il valide ou non les hypothèses, et si les siennes ne sont pas reprises in fine, alors le comply or explain s’applique. Si un gouvernement s’accrochait à des prévisions irréalistes, le dispositif aurait un effet contraignant plus puissant.

Mme Estelle Mercier (SOC). L’organisation des services de Bercy et la bonne communication entre les différents acteurs et les différentes directions sont-elles un sujet ?

M. Pierre Moscovici. Ce n’est pas un sujet pour nous. Deux directions jouent un rôle fondamental dans l’élaboration du budget : la direction générale du Trésor, qui a la capacité de prévision, notamment macroéconomique, et qui est aussi chargée du lien avec l’Union européenne, et la direction générale du budget, chargée du suivi des dépenses. Ce sont ces deux directions qui nous présentent ensemble le projet. J’ai souligné au passage le rôle d’une troisième direction qui me paraît importante dans les prévisions de recettes. Si l’on souhaite améliorer certaines prévisions de rendement d’impôt, il importe que la direction générale des finances publiques améliore ses propres capteurs, puisque c’est elle qui est en contact direct avec les entreprises.

Mme Estelle Mercier (SOC). La direction générale des collectivités locales (DGCL) avait des prévisions différentes, ce qui explique notamment le décalage.

M. Pierre Moscovici. Il y a en effet d’autres directions concernées, qui ne sont pas des directions de Bercy. J’ai cité la Cnam, la direction de la sécurité sociale, qui est aussi présente quand on nous présente le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), et la DGCL. Je ne pense pas que l’organisation administrative soit déficiente. En revanche, il y a parfois un problème d’information et de transparence dans le lien avec le pouvoir politique. La situation serait différente si les prévisions étaient externalisées.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). Entre les prévisions de recettes dans la loi de finances initiale et la réalisation, la déperdition en IS est très forte, de même pour l’impôt sur le revenu et la TVA. On peut constater a posteriori que les prévisions de recettes étaient très optimistes et celles de dépenses sous-estimées, d’autant que beaucoup de déplacements de ministres se soldaient par des engagements financiers nouveaux. Vous êtes-vous posé la question d’une alerte ou d’une suggestion de correction en direct avec les ministères ?

M. Pierre Moscovici. J’évoquais précisément l’IS parce que son mécanisme est assez différent des autres – il faut prévoir des capteurs. Les prévisions d’impôt sur le revenu et de TVA découlent en grande partie des hypothèses macroéconomiques. Je souhaite que nos saisines infra-annuelles soient systématisées dans un texte de loi organique ; elles ne doivent pas dépendre de la bonne volonté du gouvernement. Quant au HCFP, il doit pouvoir s’autosaisir.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). Vous avez établi une distinction entre l’insincérité, qui suppose une volonté de tricher, et la notion de responsabilité. N’est-on pas ici au point de bascule dans l’irresponsabilité ? Vous souhaitez que les prévisions ne soient plus confiées à la seule administration et faites du HCFP le candidat naturel pour apporter cet éclairage. À quel coût cela pourrait-il se faire, car vous devriez sans doute étoffer vos effectifs ? Par ailleurs, comment se présenterait l’évolution des taux d’intérêt si nous ne revenons pas à 5,4 % dans le projet de loi de finances ? Par cette question, je souhaite tester vos capacités à nous donner une vision d’avenir.

M. Pierre Moscovici. Nos capacités sont assez convenables. Cependant, je ne veux pas me prononcer sur 2025, puisque j’attends la saisine demain.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). Les informations existent et nous en avons connaissance.

M. Pierre Moscovici. Je ne peux pas me contenter d’informations obtenues par ouï-dire. Je vous promets que je vous répondrai prochainement de manière très concrète, quand nous aurons examiné de près le projet.

Le HCFP n’est pas une annexe de la Cour des comptes. Il est logé auprès de la Cour des comptes pour une question de crédibilité, mais c’est avant tout un organisme d’analyse économique indépendant, avec un secrétariat permanent – qui ne compte que 8 ETP. Il faudrait augmenter ses moyens. Pour que cela marche, il faut que nous ayons plus d’informations et un peu plus de temps – cinq ou sept jours, c’est beaucoup trop court. Il faut aussi que l’équipe économique soit renforcée, sachant que tout dépendra du scénario retenu, qu’on nous confie les seules prévisions ou leur validation aussi. Dans le premier cas, il faudrait transférer une quarantaine de fonctionnaires de la direction générale du Trésor, dans le second, une vingtaine d’économistes indépendants.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Lors de l’audition au Sénat du 27 septembre 2023, vous aviez émis des réserves sur les prévisions, sans même disposer des éléments que vous avez réclamés à plusieurs reprises et avec un outil de prévision des recettes qui dysfonctionne – je vous cite. Alors même que d’autres personnes auditionnées nous ont dit être allées de surprise en surprise, cela ne semble pas du tout avoir été votre cas. Comment avez-vous pu construire une analyse qui se révèle exacte, sans les éléments nécessaires et avec un outil déficient ?

M. Pierre Moscovici. Nous ne sommes pas Mme Irma. Nous n’avons pas tout modélisé, ni tout vu, ni tout compris. Les outils de prévision des recettes, si imparfaits qu’ils soient, servent tout de même de garde-fous : nous avions vu que les chiffres avancés étaient trop optimistes. Nous sommes mieux outillés sur la macroéconomie et sur les dépenses publiques.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Vous êtes en train de nous dire que, sans avoir tous les éléments dont dispose l’État, avec des outils imparfaits, vous parvenez à faire de meilleures prévisions que la direction générale du Trésor ? Est-ce le seul effet de votre principe de précaution ?

M. Pierre Moscovici. Nous sommes capables de porter une appréciation, que je crois réaliste et prudente, sur les prévisions. Si j’ai commencé par cette récapitulation, un peu fastidieuse sans doute, de toutes les alertes que nous avons données, c’est parce que nous les aurons faites continûment au cours de ces deux années. Je ne prétends pas que nous soyons la perfection. C’est un exercice très compliqué, qui comporte toujours des erreurs, qu’il faut limiter. Il y a eu trop d’optimisme, trop de volontarisme ces dernières années. Pour être tout à fait objectif, personne n’imaginait un tel dérapage de recettes ni que nous nous retrouverions à 6,1 % de déficit en 2024. Le Haut Conseil n’a d’ailleurs pas la prétention de l’avoir dit. En revanche, la Cour des comptes, dans son rapport paru au mois de juillet, présentait un certain nombre de scénarios montrant qu’on risquait d’être largement au-dessus de 5 % de déficit en 2025 et près de 6 % en 2027. Cela prouve qu’avec des outils assez rustiques et un peu de prudence et de bon sens, on peut parfois éviter certaines erreurs. Je ne m’enorgueillis pas qu’on ait vu les choses ; je regrette plutôt qu’on n’ait pas été suivis.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Votre présentation n’a pas été fastidieuse ; elle a au contraire révélé la prudence de vos estimations et l’optimisme débordant du gouvernement, qui n’aurait pas été bien grave s’il n’avait pas eu pour conséquences un budget austéritaire et le déficit de démocratie des annulations de crédits.

Le HCFP dispose de crédits budgétaires placés au titre d’une action du programme 164, dans la mission Conseil et contrôle de l’État. Qu’est-ce qui vous empêche de jouer ce rôle ?

M. Pierre Moscovici. Jusqu’à l’année dernière, il y avait deux missions, qui ont été regroupées en une seule – le Haut Conseil représente une dépense minime, au sein de l’une des plus petites missions de l’État. C’est un budget qui est voté et qui nous donne les moyens dont nous disposons.

M. le président Éric Coquerel. Il faudrait une hausse des crédits sur ce sujet.

M. Pierre Moscovici. Il faudra un transfert d’une douzaine d’emplois au Haut Conseil des finances publiques. Ce n’est pas cher au vu de ce que cela peut rapporter.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Ce n’est donc pas tant une question d’ordre juridique que de moyens ?

M. Pierre Moscovici. Ce sont en effet les missions de l’État telles que vous les votez.

Mme Perrine Goulet (Dem). Je m’adresse à l’ancien ministre que vous êtes. En 2023 et en 2024, le Parlement était fragmenté voire divisé. Aurait-on pu voir un tel écart dans les prévisions avec un Parlement plus stable ?

On parle depuis tout à l’heure de notes du Trésor, de revue de dépenses, d’avis du HCFP, de rapports réguliers de la Cour des comptes. C’est à se demander si tous ces écrits servent à quelque chose, compte tenu de l’augmentation continue des dépenses de l’État et des collectivités, de l’Ondam (objectif national de dépenses d’assurance maladie) et des dépenses de guichet, notamment de l’allocation adulte handicapé. N’y a-t-il pas trop d’acteurs qui interagissent sur ces sujets, entraînant une dilution des avis voire un manque de responsabilité et de visibilité ?

Vous proposez de renforcer le Haut Conseil des finances publiques. Mais, malgré vos avis et vos alertes, vous n’avez pas eu le pouvoir de faire changer les choses. Nous, parlementaires, nous l’avons. Aussi ne devrait-on pas plutôt renforcer les moyens du Parlement afin de faire nous-mêmes des prévisions macroéconomiques ? Sinon, plutôt que d’organiser des transferts de personnel, ne devrait-on pas confier à la Cour des comptes ou au Trésor les fonctions qu’exerce actuellement le HCFP ? Faut-il vraiment tant d’organismes pour établir des prévisions macroéconomiques fiables ?

M. Pierre Moscovici. Première réponse : oui, de tels écarts seraient tout à fait possibles en cas de majorité au Parlement. En tant qu’ancien ministre de l’économie et des finances, je sais qu’arrêter une prévision de croissance n’est pas une décision simple. Vous vous doutez bien qu’on ne la prend pas seul. Elle engage le Premier ministre. Les dérapages voire l’hubris peuvent donc se produire même avec une majorité nette, comme cela a déjà été le cas, même si ce n’était pas dans les mêmes proportions – bien sûr, la situation politique actuelle ne facilite pas les choses.

Vous semblez opposer l’accroissement des pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement au renforcement du rôle du HCFP, mais l’un n’exclut pas l’autre. J’ai été non seulement ministre de l’économie et des finances, commissaire européen aux affaires économiques et monétaires mais aussi membre par deux fois de votre commission, et je vais être très prudent. Le Parlement, dans une situation de fragmentation, aurait peu de chances d’adopter une prévision de croissance consensuelle et dans le cas d’une forte majorité, il aurait tendance à coller à celle du gouvernement. Le renforcement des pouvoirs d’évaluation du Parlement ne me paraît pas contradictoire avec l’existence d’une institution indépendante à même d’éclairer ses débats.

Mme Perrine Goulet (Dem). Cette indépendance que vous mettez en avant pour la Cour des comptes, le Trésor en est aussi doté d’une certaine manière. Pourquoi ne parvenons-nous pas à agir efficacement pour endiguer l’augmentation de nos dépenses alors qu’une multitude d’acteurs rendent des avis et des rapports sur l’état des finances publiques ?

M. Pierre Moscovici. Vous ne pouvez pas mettre sur le même plan la Cour des comptes et la direction générale du Trésor. Le décret relatif aux attributions du ministre des finances est clair : le rôle du directeur général du Trésor est d’être un fonctionnaire loyal. Certes, il est à la tête d’une administration qui peut dire des vérités au ministre mais in fine, c’est toujours le pouvoir politique qui décide. La Cour des comptes, elle, est totalement indépendante : personne ne se risquerait à téléphoner à son premier président pour orienter un rapport ou lui suggérer un sujet d’enquête. Seules les commissions des finances du Parlement ont la faculté de demander à la Cour de réaliser des enquêtes, aux termes du 2° de l’article 58 de la Lolf.

Quant à la Cour des comptes et au Haut Conseil, ce sont deux entités différentes. Le choix a été fait, lorsque le HCFP a été créé, de le placer « auprès » de la Cour des comptes, mot qui a toute son importance. Personnellement, je ne suggérerai pas de fusion. Les experts économiques du HCFP, dont les sensibilités et les origines diffèrent de celles des magistrats de la Cour, apportent des compétences complémentaires d’une utilité précieuse. Il me paraît en outre difficile de comparer une institution ayant un budget de quelque 250 millions d’euros et employant 1 800 personnes, rue Cambon à Paris et dans les chambres régionales des comptes, à un organisme ne comptant que 8 ETP, rattaché au même programme budgétaire qu’elle.

En défendant le HCFP, je fais un double plaidoyer pro domo puisque j’en suis le président, après l’avoir porté sur les fonts baptismaux lorsque j’étais ministre. Poursuivant ce plaidoyer, je dirai que pour atteindre l’efficacité vous recherchez, il faudrait lui attribuer des pouvoirs plus contraignants.

M. François Jolivet (HOR). Pour bien cerner le rôle de la direction générale du Trésor dans l’élaboration des prévisions, il faut rappeler qu’elle a été créée en 2004 après avoir intégré la direction de la prévision et de l’analyse économique, auparavant autonome.

Elle élabore des analyses macroéconomiques, représente les intérêts de la France auprès de l’Union européenne et conseille le gouvernement. Pour le cas qui nous occupe, nous ne savons pas s’il existe des notes internes – vous connaissez ce mécanisme par lequel les hauts fonctionnaires cherchent à se protéger – permettant de retracer les échanges avec le ministre et son cabinet. Vous avez rappelé quelle part elle prend dans la fabrication du budget aux côtés de la direction du budget qui veille au respect du principe de l’annualité des dépenses.

Les ministères « métiers » se sont considérablement affaiblis. Nous voyons bien comment tout se concentre dans le bâtiment principal, perpendiculaire à la Seine, à Bercy. Là, on explique à la direction du logement que les logements vont se construire même si ce n’est pas le cas, TVA oblige, et on réussit à faire avaler à la direction générale des entreprises qu’il est possible d’instaurer une taxation des dividendes alors même que l’imposition des résultats diminuera son rendement.

La dépense publique ne cesse de croître, malgré les alertes lancées dans les rapports nationaux et internationaux. Une récente publication de la Cour des comptes a souligné que la règle de l’annualité des dépenses était peu compatible avec le bon entretien du patrimoine de l’État, notamment parce qu’elle limite l’impact des coûts évités.

Ne pensez-vous pas que se pose avant tout un problème systémique dans la conduite de l’action publique ?

M. Pierre Moscovici. J’ai bien connu ces différentes directions, y compris dans leur configuration antérieure puisque j’ai dirigé le service du financement et de la modernisation de l’économie au commissariat général du Plan dans les années quatre-vingt-dix. J’ai été ministre des finances mais n’ai pas souhaité l’être à nouveau. Désormais premier président de la Cour des comptes et président du HCFP, je ne pense pas que ma vision personnelle de l’organisation administrative de la France soit passionnante pour vos travaux. En tout cas, elle n’est pas suffisamment étayée par des travaux collectifs indépendants pour que je puisse la dévoiler avec intérêt.

M. François Jolivet (HOR). Si, comme vous le préconisez, le HCFP est chargé d’élaborer les prévisions ou de les valider, quel contrôle pourra exercer la Cour des comptes si celles-ci se révèlent mauvaises ?

Si l’on appliquait aux chambres régionales des comptes ce que vous proposez pour l’État, pensez-vous que ce serait tenable pour elles ?

M. Pierre Moscovici. Les chambres régionales des comptes n’ont pas ce rôle à jouer auprès des collectivités territoriales ; elles n’auraient du reste pas les moyens de le remplir.

Nous pouvons contrôler ce que nous voulons mais il me semble que le problème qui occupe votre commission est de savoir comment rendre la prévision plus efficace, plus effective, plus réaliste, plus en phase avec ce qui se passe en temps réel. Le HCFP a l’avantage de pouvoir mordre sur l’instant présent alors que la Cour des comptes intervient toujours a posteriori.

M. Emmanuel Maurel (GDR). Votre intervention tonique et éclairante, même implacable, confirme ce que nous sommes un certain nombre à subodorer au sein de cette commission d’enquête : le gouvernement, alerté depuis longtemps, savait que les prévisions qu’il a retenues ne pouvaient servir de base à un projet de loi de finances.

L’administration n’a pas été transparente avec vous : tels sont les mots très forts que vous avez employés. Si c’est le cas, n’est-ce pas tout simplement parce qu’elle a répondu aux souhaits supposés des dirigeants de Bercy ? Ne s’est-elle pas sentie encouragée ? Nous savons qu’elle n’est pas véritablement autonome. Vous avez même parlé d’un milieu qui n’était pas totalement étanche.

Lors de son audition, Jérôme Fournel, directeur général des finances publiques, a déclaré que les problèmes de recettes étaient connus dès l’été 2023. Or Bruno Le Maire dit ne les avoir découverts qu’en février 2024. Est-il possible que des fonctionnaires aussi haut placés n’aient pas informé le ministre ?

M. Tanguy et M. Jolivet aiment à revenir sur le dérapage des dépenses publiques ; pour ma part, ce sont les recettes qui me préoccupent. La politique de l’offre part du présupposé que moins d’impôts, c’est plus de recettes à terme. Or on se rend bien compte que ce n’est pas le cas. Il n’est qu’à voir l’impact de la suppression de la taxe d’habitation, de la réduction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et des modifications de la fiscalité des plus-values mobilières. Quel rôle cela a-t-il joué ?

Notre objectif n’est pas de faire le procès des prévisionnistes mais je ne comprends toujours pas comment il y a pu avoir des écarts de plusieurs milliards entre le rendement prévu et le rendement constaté de l’IS et de la Crim. Comment les expliquez-vous ?

M. Pierre Moscovici. S’agissant de l’IS et de la Crim, il y a eu du volontarisme sans aucun doute. Il est certain que pour l’IS, le contact avec le patient a été perdu. Je n’y reviens pas car j’ai déjà répondu.

Pour ce qui est de la transmission des informations au ministre, je ne peux pas vous dire comment les choses se sont passées concrètement ; je n’étais pas dans la pièce. Qui décide que certains documents doivent ou non être transmis au ministre ? L’administration anticipe-t-elle d’elle-même de ne pas les communiquer ? Lui dit-on ne pas le faire ? Quelles informations M. Fournel a-t-il adressées à son ministre ? Quelles informations a reçues celui-ci ? Je ne le sais pas. Vous pourrez apprécier par vous-même les réponses que vous auront apportées les différentes personnes auditionnées sous serment.

Je n’entends donner de leçons à quiconque mais lorsque j’étais ministre des finances, je n’aurais pas aimé que mon administration décide à ma place de communiquer ou pas à la Cour des comptes telle ou telle information. Et j’aurais détesté qu’on m’informe de l’existence d’un écart de cette nature bien après qu’il a été constaté. Je l’avoue, j’ai une conception qui appartient peut-être à l’ancien monde : je considère qu’in fine, le politique – et ce n’est pas une question de personnes – est toujours responsable, même lorsqu’il ne sait pas et que les canaux de transmission ont mal fonctionné.

Quant à la politique de l’offre, il ne m’appartient pas de juger si elle a été ou non efficace. En revanche, comme j’ai eu l’occasion de vous le dire à plusieurs reprises et comme la Cour des comptes et le HCFP l’ont écrit, à partir du moment où la situation des finances publiques s’est dégradée, en 2023, nous n’avions plus les moyens de procéder à des baisses d’impôts sèches, autrement dit non accompagnées d’économies ou d’augmentations d’autres prélèvements.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux questions posées à titre individuel.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Des alertes, la Cour en a émis depuis longtemps. En 2017, elle préconisait un effort inédit de dépenses ; en 2018, elle soulignait que le déficit était plus élevé que dans la quasi-totalité des pays européens ; en 2019, elle signalait la fragilité du redressement de nos finances publiques ; en 2020, elle notait que la position de la France s’était dégradée plus que celle de ses voisins ; en 2022 – mettons à part l’année 2021 marquée par la crise du covid –, elle annonçait qu’il fallait faire preuve de sélectivité dans le choix des dépenses et engager des réformes ambitieuses.

Puis ce fut, ces deux dernières années, la cerise sur le gâteau. La Cour alerte en 2023 sur les prévisions de croissance et de recettes qu’elle juge trop élevées et en 2024, « année noire » selon vos termes, sur l’optimisme du Gouvernement s’agissant de tous les postes budgétaires. Elle souligne le manque de cohérence et de crédibilité du budget mais n’utilise pas l’arme nucléaire qui aurait consisté à dénoncer son insincérité. Pourtant, dès la mi-février, elle a eu connaissance de l’évaluation inexacte du taux de croissance qui nous a conduits droit dans le mur puisqu’analyses et chiffres ont été faussés. Vos précédentes alertes n’ayant pas entraîné de changements de la part du gouvernement, ne considérez-vous pas que vous auriez dû recourir à la notion d’insincérité pour le faire réagir ?

M. Pierre Moscovici. Je note avec satisfaction le regard spéléologique que votre formation politique porte sur les rapports de la Cour des comptes, institution importante pour les Français.

Je crois avoir répondu à votre question. Nous n’avons pas les mêmes missions que le Conseil constitutionnel et nous restons prudents quant à la notion d’insincérité, qui ne doit être utilisée qu’en dernier recours, dans des cas flagrants. Je vous rappelle tout de même que dans notre avis sur le programme de stabilité, nous n’avons pas hésité à hausser le ton : manque de crédibilité, manque de cohérence, manque de réalisme.

Entre les gradations tout en subtilité des termes que nous employons et l’arme de l’insincérité qui, comme la vraie arme atomique, est faite pour ne pas qu’on s’en serve afin d’éviter toute conséquence dramatique, il existe une troisième voie. C’est la raison pour laquelle je vous demande d’être attentifs à notre proposition d’accroître les délais dont dispose le HCFP, d’élargir son mandat, d’augmenter légèrement ses moyens et surtout de rendre ses avis plus contraignants. Les choses eussent été différentes si ces modifications avaient été décidées, j’en suis persuadé.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Avant 2020, la Cour des comptes, que j’affectionne tout particulièrement en tant que bonapartiste, a mis en garde les gouvernements contre leur tendance à considérer les mesures d’assouplissement quantitatif comme un acquis en intégrant la baisse des taux dans leurs perspectives de rétablissement des comptes publics. Elle n’a eu de cesse de leur rappeler le caractère exceptionnel et donc temporaire de la politique de la Banque centrale européenne (BCE) et la nécessité de prendre en compte le solde primaire du budget, hors paiement des intérêts, ce qu’aucun gouvernement n’a fait entre 2017 et 2019.

Sous serment, dans cette commission, il nous a été dit qu’un grand plan visant à anticiper le changement de la politique monétaire de la BCE et donc ses conséquences sur la charge de la dette avait été prévu. En avez-vous eu connaissance lorsque vous êtes arrivé à la tête de la Cour des comptes en 2020 ?

Ma deuxième question porte sur les indicateurs. Pour des raisons politiques, ils font l’objet de tant de manipulations qu’ils perdent tout sens. Dans la mesure, par exemple, où les subventions qui contribuent à créer des emplois coûtent plus cher que les recettes que ceux-ci génèrent, on en vient à confondre le maquillage des chiffres avec la réalité. Quand la croissance est nourrie artificiellement par la dépense publique, elle ne peut s’accompagner de recettes suffisantes. Quelle est votre position à ce sujet ?

M. Pierre Moscovici. Je ne vous savais pas bonapartiste mais moi qui ne le suis pas, j’étais prédestiné à devenir premier président de la Cour des comptes car je suis né cent cinquante ans, jour pour jour, après sa création.

Je ne veux pas me laisser entraîner dans une discussion de politique générale car ce n’est pas mon rôle. De manière générale, et cela dépasse largement le cas de la France, il était imprudent de considérer que la politique de l’assouplissement quantitatif serait éternelle. Alors ministre des finances, j’ai largement approuvé le « whatever it takes » – quoi qu’il en coûte – de Mario Draghi qui a sauvé l’euro en nous donnant un ballon d’oxygène après la période de forte récession qui a suivi la crise financière. Certes, gagner de l’argent en empruntant, c’est formidable mais il était clair que des taux d’intérêt réels très faibles ou négatifs n’allaient pas perdurer. Depuis 2021, la charge de la dette a doublé et elle risque de doubler encore dans les années à venir si nous n’agissons pas de manière déterminante.

Je ne sais pas qui, sous serment, a évoqué tel ou tel plan mais je rappelle que l’Agence France Trésor, service de Bercy qui gère les émissions de dettes, ne se berce pas d’illusions. Attentive aux évolutions réelles du marché, prenant le pouls de la politique monétaire, elle émet généralement des hypothèses de taux prudentes.

M. le président Éric Coquerel. Je terminerai par quelques remarques.

Je serais plutôt d’accord avec votre proposition de donner plus de poids au HCFP en élargissant son champ d’intervention et en accentuant ses contrôles. En revanche, il ne me semble pas pertinent de le doter de pouvoirs contraignants, lesquels doivent être réservés à mon sens aux instances politiques.

Le HCFP a pour mission de « veiller à la cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des finances publiques avec les engagements européens de la France », ce qui n’a rien de neutre économiquement. Cela implique des biais, nous le voyons bien dans l’attention qu’il porte à la baisse des dépenses publiques. Dans ces conditions, je considère que le Parlement est largement défavorisé par rapport à l’exécutif. Il devrait disposer de moyens de contrôle renforcés.

M. Pierre Moscovici. Rendre les avis du Haut Conseil contraignants ne revient pas à le doter d’un pouvoir de nature politique. Il s’agira surtout pour lui de valider des prévisions, prérogative qui n’a rien de considérable. Ce changement n’empêche nullement le Parlement d’avoir davantage de responsabilités.

15. Mercredi 22 janvier 2025 à 16 heures – compte rendu n° 74

La Commission auditionne M. Olivier Garnier, directeur des études économiques à la Banque de France, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([14]).

M. le président Éric Coquerel. Mes chers collègues, je vous rappelle que nous sommes réunis pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024. À ce titre, notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Cette audition obéit donc au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué à la personne auditionnée et qui vous a également été transmis.

Dans un premier temps, après avoir fait prêter serment à la personne auditionnée puis avoir écouté son propos liminaire, moi-même ainsi que les rapporteurs poserons des questions. Après quoi, les commissaires appartenant aux différents groupes pourront également poser les leurs, si possible courtes, l’idée étant de laisser le plus possible la parole aux personnes auditionnées. Le temps imparti à chaque groupe pour l’ensemble de ses orateurs ne devra pas excéder deux minutes. Le président et les rapporteurs pourront, s’ils l’estiment nécessaire, procéder à des relances si des réponses semblent insatisfaisantes.

Je rappelle que notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

Monsieur Olivier Garnier, vous êtes directeur des études économiques à la Banque de France. L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Olivier Garnier prête serment.)

M. Olivier Garnier, directeur des études économiques à la Banque de France. Permettez-moi de commencer par rappeler le cadre dans lequel la Banque de France établit ses projections économiques et les difficultés qu’à l’instar de tous les prévisionnistes, nous avons rencontrées au cours des deux dernières années.

La Banque de France établit quatre projections économiques par an, le dernier mois de chaque trimestre. Les projections de décembre 2024, par exemple, portaient sur les années 2025, 2026 et 2027 – un horizon bien plus lointain que celui des projets de loi de finance. Produites dans un cadre européen, ces projections, élaborées en toute indépendance par rapport au gouvernement, sont coordonnées par la Banque centrale européenne (BCE). Elles s’appuient sur des hypothèses communes à l’ensemble des banques centrales nationales, fondées à la fois sur des conventions, s’agissant de paramètres comme le prix du pétrole ou les taux de change – estimés à partir des prix sur les marchés à terme – et sur l’environnement externe – la croissance américaine, par exemple. Les projections suivent un processus itératif : après une première estimation, elles sont ajustées en fonction des projections des autres pays et des rétroactions que celles-ci pourraient avoir sur notre économie. Au-delà des discussions entre banques centrales, ces données font l’objet d’une revue par les pairs : on peut nous demander d’examiner les projections faites par la banque centrale d’un autre pays, et vice-versa. Les prévisions peuvent donc être remises en question par les autres pays.

Le calendrier des projections est déterminé par celui des conseils monétaires des gouverneurs. En effet, nos projections ne peuvent être rendues publiques qu’après la publication par Christine Lagarde de la projection pour l’ensemble de la zone euro, qui intervient généralement le jeudi après-midi. Nous ne pouvons plus, alors, les modifier, même si les paramètres ayant permis de les alimenter ont évolué. Leur confection est donc tenue au secret le plus strict, et nous n’avons aucun contact avec Bercy pendant cette période.

Ce calendrier n’est pas sans générer des difficultés : l’Eurosystème, le système européen des banques centrales nationales, n’autorise à prendre en compte que les mesures déjà adoptées ou annoncées de façon suffisamment précise pour être intégrées au calcul. Or, le conseil des gouverneurs se tenant généralement début septembre, nous sommes contraints d’établir des projections sans connaître le contenu du projet de loi de finances (PLF). Nous rencontrons le même écueil s’agissant de nos prévisions à l’horizon 2027 : nous ne prenons en compte les éléments qui figurent dans le programme de stabilité ou le plan budgétaire et structurel à moyen terme que s’ils sont suffisamment précis et connus.

Notre approche est différente de celle de Bercy. Notre objectif est en effet de prévoir la croissance et l’inflation, et non le solde public : à notre niveau, les finances publiques sont plutôt une variable d’entrée. D’ailleurs, les données que nous publions chaque trimestre ne comportent pas de tableaux spécifiques aux finances publiques ; tout au plus donnons-nous quelques indications, plus ou moins précises selon la période.

Nous avons identifié trois éléments susceptibles d’expliquer les écarts entre nos projections et celles des autres institutions, notamment Bercy. Premièrement, nos hypothèses dépendent largement de conventions liées au contexte international, et sont établies selon un calendrier européen qui ne correspond pas nécessairement à celui du projet de loi de finances, par exemple. Deuxièmement, la Banque de France s’appuie un modèle de projection macroéconométrique propre, le FR-BDF, et des modèles satellites distincts de ceux utilisés par Bercy. Troisièmement, comme le savent tous les prévisionnistes, toute projection fait intervenir des jugements d’experts. Attention, il ne s’agit pas de jugements arbitraires établis au doigt mouillé ; seulement, si les résultats de notre modèle ne sont pas cohérents avec nos observations dans d’autres domaines, nous pouvons être amenés à le retravailler. L’arbitrage des experts pourrait ainsi expliquer les écarts de prévisions.

Permettez-moi de revenir sur nos prévisions pour les années 2023 et 2024 – en me fondant sur celles publiées en décembre, qui intègrent certains éléments budgétaires et, à ce titre, sont les seules comparables à celles retenues par Bercy et au réalisé.

En décembre 2022, nous avions prévu une hausse de 0,3 % du PIB pour 2023. Or la hausse a atteint 1,1 %. Notre prévision était donc nettement plus pessimiste que la réalité, alors que Bercy tablait sur une hausse de 1 % dans le PLF pour 2023. Fait inhabituel, nous avions, à l’époque, proposé une fourchette, tant les incertitudes liées aux prix du gaz étaient fortes – mais nous en restions à 0,8 % pour le haut de la fourchette. Néanmoins, en termes de composition de la croissance, nous avions vu juste : nous avions anticipé une faible demande intérieure privée – c’est-à-dire la consommation et les investissements –, et c’est bien ce qui s’est passé. Ce sont la demande intérieure publique et la contribution du solde extérieur qui ont été bien plus fortes que ce que nous attendions.

En décembre 2023, nous avions prévu une hausse de 0,9 % du PIB, pour un chiffre définitif de 1,1 %. Là encore, notre prévision était inférieure à celle de Bercy, qui avait retenu une hausse 1,4 % dans le PLF pour 2024 avant de la ramener à 1 % au printemps dans le cadre du programme de stabilité. Tout comme Bercy nous avions un peu surestimé la consommation, et ce sont la demande publique et la demande étrangère qui ont tiré la croissance.

Pour ma part, je tire plusieurs conclusions.

Tout d’abord, la crise de covid-19, l’invasion de l’Ukraine – avec toutes les incertitudes liées à l’approvisionnement en énergie – et la crise inflationniste qui a suivi ont forgé un contexte exceptionnel.

Ensuite, mon expérience des prévisions économiques me porte à penser que ce ne sont pas tant les prévisions macroéconomiques qui étaient erronées pour 2023-2024 – nos projections étaient d’ailleurs assez proches de celles de Bercy – que le passage du cadrage macroéconomique aux recettes. Les analystes oublient souvent que, si la prévision de croissance du PIB est incertaine, sa traduction en termes de recettes l’est au moins autant, du fait des nombreux facteurs qui entrent en jeu.

M. le président Éric Coquerel. Vos prévisions de croissance pour les deux exercices passés étaient inférieures de 0,5 point à celles retenues par le gouvernement dans le projet de loi de finances – 0,5 % contre 1 % pour 2023, 0,9 % contre 1,4 % pour 2024. Pour 2023, les prévisions du gouvernement se sont révélées les plus justes, contrairement à 2024. Pourquoi vos prévisions étaient-elles plus pessimistes ?

M. Olivier Garnier. Comme je l’ai expliqué, notre prévision pour 2023 a été globalement correcte s’agissant de la demande intérieure privée ; nous avons seulement sous-estimé la consommation et l’investissement publics et la contribution de la demande extérieure. Je rappelle que nous travaillons sur les hypothèses internationales fournies par l’Eurosystème, qui avaient sous-estimé la croissance extérieure. En 2024, l’écart a été moins marqué. Nous avons surestimé certaines composantes et sous-évalué la demande publique – en particulier celle des collectivités locales, que nous ne suivons pas de près – et la contribution du solde extérieur.

N’oublions pas que des périodes comme celle que nous traversons conduisent inévitablement à une révision des prévisions, parfois importante – cela se vérifie dans tous les pays. Nous le faisons chaque trimestre, mais le cadre budgétaire national, beaucoup plus contraint, n’offre pas cette possibilité. Fin 2022, lorsque nous avons donné une fourchette de croissance du PIB entre – 0,3 % et + 0,8 %, l’incertitude était très forte, notamment s’agissant de l’approvisionnement en gaz : on se demandait si on allait passer l’hiver ! Certains prévoyaient même une récession en Europe, en particulier en France. Les projections économiques sont toujours soumises à une forte incertitude.

M. le président Éric Coquerel. Je suis de ceux qui ne sont pas très étonnés que, dans un contexte de reflux de l’activité au niveau mondial, la dépense publique – notamment celle des collectivités locales – ait soutenu la consommation. On l’avait vu après la crise des subprimes : contrairement à l’Allemagne, la France n’était pas entrée en récession.

Ce qui me surprend, c’est que les prévisions de croissance du gouvernement se soient révélées exactes alors que les éléments qui ont effectivement tiré la croissance ne figuraient pas du tout dans son scénario – les dépenses des collectivités locales, qu’il n’envisageait que comme une aggravation du déficit, mais aussi les exportations nettes d’électricité, et le dynamisme du secteur aéronautique et du tourisme. Comment l’expliquez-vous ?

M. Olivier Garnier. C’est une excellente question. Ce n’est pas complètement le hasard : fort heureusement, en économie, certaines dynamiques se compensent. Par exemple, si la demande intérieure privée est faible, le niveau d’importation l’est aussi et le solde extérieur jouera positivement. Si la demande privée avait explosé, la composition de la croissance aurait été différente.

Je rappelle que l’hiver 2022 a été marqué à la fois par la sortie de la crise du covid-19 et le choc de l’invasion de l’Ukraine, avec toutes ses conséquences en matière d’approvisionnement en gaz. L’éventail des prévisions des économistes était, de fait, très large. À cet égard, l’existence d’écarts ne me semble pas anormale.

M. le président Éric Coquerel. Mais comment ont-ils pu faire des prévisions exactes à partir du mauvais scénario ?

M. Olivier Garnier. Ils avaient tablé sur la consommation des ménages et une baisse plus marquée du taux d’épargne. Il n’était pas aberrant d’imaginer que le surplus d’épargne accumulé par les ménages pendant la période du covid serait consommé. Cela s’est d’ailleurs vérifié aux États-Unis, mais pas en France, ni chez la plupart de nos grands partenaires européens. Ce phénomène était d’autant plus difficile à anticiper que le contexte, je le répète, était inédit : dans ma longue carrière d’économiste, je n’avais jamais vécu un arrêt total de l’économie et une consommation nulle comme nous l’avons vu pendant le covid. Logiquement, la sortie de cette période a été marquée par des incertitudes si fortes que nous en avons été réduits, au vu des multiples scénarios possibles, à nous contenter d’une fourchette d’estimation – c’est tout à fait inhabituel, et même inédit. D’ailleurs, le haut de la fourchette, fixé à 0,8 %, n’était pas si éloigné des prévisions de Bercy, qui étaient de 1 %.

M. le président Éric Coquerel. Comme vous venez de l’expliquer, en 2023, comme en 2024, les prévisions de croissance du gouvernement reposaient sur l’hypothèse d’une consommation portée par la baisse du taux d’épargne.

Pour reprendre les termes du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), je considérais cette hypothèse comme optimiste. En effet, les salaires réels diminuaient, de 1 % en 2022 et de 0,8 % en 2023. En outre, comme vous le souligniez dans votre publication de mars 2023, la progression des revenus avait été largement soutenue par les revenus financiers et la baisse des prélèvements obligatoires, moins directement consommés que les revenus du travail. En septembre 2023, vous notiez encore que le taux d’épargne restait étonnamment élevé, probablement en raison de l’érosion de l’épargne sous l’effet de l’inflation. Le risque que la consommation ne reparte pas était bien identifié : vous souligniez en mars 2024 que le maintien d’un taux d’épargne élevé des ménages était un aléa susceptible de tirer l’activité à la baisse.

Or, alors qu’on ne constate toujours pas de réelle baisse de l’épargne, les mêmes hypothèses fondent à nouveau les budgets pour 2024 et 2025. Peut-on en conclure que c’est parce que le gouvernement a choisi d’exclure cet aléa, pourtant bien identifié, que les prévisions de croissance ont été trop optimistes ?

M. Olivier Garnier. L’évolution du taux d’épargne a surpris tout le monde, moi le premier.

Tout d’abord, comme je l’ai dit, on pouvait légitimement penser que le surplus d’épargne accumulé pendant le covid serait consommé, ou au moins que l’on reviendrait progressivement au niveau d’épargne pré-covid. Il y a bien eu une baisse du taux d’épargne après le covid, et Bercy a tablé sur le fait qu’elle se poursuivrait, mais en 2023 et 2024 le taux d’épargne est reparti à la hausse. Il atteint désormais 18 %, 3,5 points au-dessus de son niveau pré-covid.

Près de la moitié de cette hausse – 1,5 point – s’explique par la composition des revenus : une large part de l’augmentation du pouvoir d’achat pendant cette période a été soutenue par la hausse des taux d’intérêt, entraînant avec elle la rémunération du livret A et les revenus des contrats d’assurance vie.

Ces revenus n’ont pas été consommés, ce qui s’explique par plusieurs facteurs. Tout d’abord, ils concernent plutôt les ménages aisés, qui ont une propension marginale à consommer plus faible. Surtout, cette augmentation est essentiellement comptable : les intérêts perçus ont effectivement augmenté, mais cela n’a fait que compenser l’érosion du patrimoine sous l’effet de l’inflation – finalement, les revenus réels n’ont pas nécessairement augmenté.

En 2024, la hausse du revenu disponible des ménages a été plus importante que prévu, dépassant 2 % ; en 2025 et 2026, il faut s’attendre à un net ralentissement de cette dynamique. Cela ne pèsera pas nécessairement sur la consommation, puisque ce gain de pouvoir d’achat était automatiquement épargné.

Enfin, reste ce qu’on appelle, faute de mieux, les incertitudes. On voit bien que le contexte international et la situation politique en France peuvent créer une situation d’attentisme, avec toutes les conséquences que l’on sait sur la consommation et l’investissement, et donc sur le taux d’épargne – au moins de manière transitoire. C’est là que les jugements d’experts interviennent – ce qui, je l’ai dit, peut expliquer des différences entre les prévisionnistes.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Existe-t-il une coordination entre la Banque de France et la direction chargée des prévisions au sein de la direction générale du Trésor, ou encore avec le gouvernement ? Le cas échéant, quelle a été la nature et la fréquence de ces échanges au cours de la période qui nous occupe ?

M. Olivier Garnier. Nous établissons nos projections en toute indépendance, dans le cadre de l’Eurosystème ; elles sont d’ailleurs strictement secrètes, ne serait-ce que pour éviter des fuites sur les marchés. Les seuls échanges que nous avons sont avec les autres banques centrales nationales et la BCE. Nous n’avons aucun lien avec Bercy au moment où nous produisons les prévisions – et réciproquement : Bercy n’échange pas avec nous lors de la préparation du projet de loi de finances.

En dehors de ces périodes, il existe des échanges entre techniciens qui peuvent être l’occasion de comparer les projections, comme nous le faisons avec les économistes d’autres institutions comme l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je comprends cette exigence de secret et d’indépendance, mais vous paraîtrait-il opportun de prévoir des mécanismes permettant des rapprochements entre les deux institutions, malgré leurs évidentes différences statutaires ?

Le Premier président de la Cour des comptes, que nous avons entendu hier, souhaitait accorder davantage d’indépendance à la direction de Bercy chargée des prévisions vis-à-vis du gouvernement. Le système actuel vous semble-t-il satisfaisant ? Le cas échéant, comment la coordination pourrait-elle être améliorée ?

M. Olivier Garnier. La question d’une éventuelle concertation organisée par Bercy n’est pas spécifique à la Banque de France : elle concerne, plus largement, la communauté des experts et des économistes. À une époque, c’était le rôle dévolu à la Commission économique de la nation, qui réunissait les économistes des grandes institutions publiques et privées sous l’égide de Bercy. Une telle instance ne résoudrait pas tout, mais il est toujours utile de pouvoir discuter et confronter ses approches et analyses sur un sujet. C’est une piste de progression.

Au reste, les prévisions en matière économique sont publiques et le HCFP procède naturellement, dans le cadre de son avis, à une comparaison entre celles du gouvernement et le consensus économique. D’ailleurs, je suis systématiquement auditionné en amont de la publication de ce document.

En revanche, il n’existe pas véritablement de communauté d’experts en matière de prévisions fiscales – en particulier parce que peu de gens disposent des compétences et des données pour les établir. Il manque quelque chose qui soit capable de remettre en question les projections du ministère de l’économie et des finances en matière de recettes. Le HCFP doit bien émettre un avis, et pourrait être un bon garde-fou, mais il ne peut s’appuyer sur aucune autre institution nationale. La Banque de France, par exemple, n’a aucune compétence et n’établit pas de prévisions impôt par impôt. Peut-être faudrait-il encourager la recherche dans ce domaine. Ce serait utile.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Le gouvernement n’a-t-il pas fait preuve d’un excès d’optimisme dans ses prévisions pour 2023 et 2024 ?

M. Olivier Garnier. Pour 2023, la prévision macroéconomique du gouvernement a été plus proche du réalisé que la nôtre. Elle ne péchait donc pas par excès d’optimisme. Pour 2024, la prévision initiale était un peu trop élevée, à 1,4 %, mais elle a été corrigée assez rapidement et le taux de croissance s’est finalement fixé entre les deux chiffres.

Des garde-fous existent. Le Haut Conseil des finances publiques apporte une perspective extérieure bienvenue sur les projections du gouvernement. Pour moi, encore une fois, le problème ne réside pas dans les projections macroéconomiques, mais dans leur conversion en projections de recettes.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pensez-vous que la dernière prévision officielle du déficit des finances publiques pour 2024, de 6,1 % du PIB, reste pertinente ?

M. Olivier Garnier. Je peux seulement juger des chiffres du PIB, à partir de ceux de l’activité et de la consommation. Pour le quatrième trimestre de 2024, l’Insee n’a pas encore publié les comptes mais nos enquêtes mensuelles de conjoncture nous portent à penser que le PIB est resté stable, avec une hausse de l’activité sous-jacente de 0,2 %, par contrecoup des Jeux olympiques. Ces chiffres sont compatibles avec la prévision de 1,1 % de croissance du PIB. Il n’y a pas de mauvaise surprise à attendre en matière macroéconomique en 2024.

En revanche, l’incertitude est forte pour 2025, encore plus probablement que pour les années précédentes, au vu du contexte politique français et de l’environnement international – par exemple l’augmentation des droits de douane aux États-Unis.

M. le président Éric Coquerel. Nous suspendons l’audition pour aller voter en séance publique.

L’audition est suspendue de quinze heures quarante à seize heures.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Selon vous, l’impact des prévisions macroéconomiques sur l’écart entre les recettes prévues et celles constatées est assez faible. Êtes-vous malgré tout capable de le quantifier pour 2023 et 2024 ?

Vous évoquez des difficultés méthodologiques de prévision, liées aux chocs exogènes subis par notre économie et les économies voisines. Selon vous, la crise inflationniste puis la désinflation assez brutale ont-elles perturbé les modèles de prévision ?

M. Olivier Garnier. Je ne dis pas que le cadre macroéconomique n’a pas eu d’impact, mais qu’il a joué dans les proportions habituelles. Au début des années 1990, dans les chocs que nous avons connus, il a pu être la cause d’écarts beaucoup plus importants.

Dans ses notes sur le blog de l’Institut des politiques publiques, Laurent Bach, l’un des rares membres du monde académique à s’être penché sur la question, explique que si les recettes fiscales de la TVA et de l’impôt sur les sociétés (IS) ont été moindres qu’escompté, c’est principalement à cause d’autres facteurs que la macroéconomie – même si celle-ci a eu des effets indirects.

Pour la TVA, un facteur crucial, même s’il est difficile de le quantifier, serait celui des crédits de TVA. Pour l’IS, les taux d’intérêt ont sans doute joué un rôle inhabituel pendant la période : puisqu’ils étaient plus élevés, les entreprises auraient préféré garder leur trésorerie.

Quant à l'inflation, elle a effectivement atteint un niveau inhabituel pendant la période. Cela n’a pas été aussi inhabituel que la pandémie l’a été en son temps, certes, mais nous n’avions pas connu un tel niveau d’inflation depuis les années 1980.

Il est toujours compliqué d’évaluer l’effet de l’inflation sur les finances publiques. Trop souvent, les analystes se contentent de noter que, l’inflation ayant reculé en 2024, le PIB nominal et les recettes ont été plus faibles. Mais le taux d’inflation joue aussi sur les dépenses.

L’effet du taux d’inflation sur la masse salariale n’est pas non plus évident : ce n’est pas parce que le prix de l’énergie a davantage baissé qu’attendu que la masse salariale diminuera dans les mêmes proportions.

Bref, il faut se méfier des explications trop hâtives avec l’inflation. La période a été compliquée par le choc des termes de l’échange – les fortes variations de prix des matières premières importées, qui ont eu des effets sectoriels importants. Par exemple, l’inflation a fait gonfler l’excédent brut d’exploitation (EBE) des entreprises dans certains secteurs mais a eu l’effet inverse dans d’autres, comme celui des services. En outre, des effets de composition de l’IS ont pu perturber les choses.

Autre point technique : les projections de recettes utilisent souvent le calcul du taux d’élasticité par rapport au PIB nominal. Pourtant, le PIB nominal est un objet assez théorique : c’est le prix de la valeur ajoutée, dont le calcul repose sur de nombreuses conventions. Est-ce vraiment le bon déflateur ? Pour évaluer les recettes de la TVA, il faudrait plutôt se baser sur les prix de la consommation, qui sont déterminants.

De fait, pendant la période, les prix du PIB et de la consommation n’ont pas évolué de la même manière. Ces mouvements marqués ont conduit à des réallocations entre secteurs, qui peuvent expliquer une partie des erreurs. En tout cas, ce n’est pas un problème de modèle en tant que tel.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Selon vous, l’externalisation totale des prévisions qui dépendent actuellement du gouvernement constituerait-elle un progrès démocratique ? La publication d’intervalles de confiance pourrait-elle améliorer la prévision, notamment des recettes ? Disposez-vous d’éléments de comparaison avec d’autres systèmes, notamment ceux de nos voisins allemands et britanniques, qui ont également connu des prévisions dégradées ces deux dernières années ?

M. Olivier Garnier. Il ne me revient pas de me prononcer sur l’opportunité d’une externalisation des prévisions. En tant qu’expert, je ne suis pas certain que la question de savoir qui effectue les prévisions macroéconomiques soit la plus importante : ce qu’il faut surtout, c’est qu’elles puissent être discutées, remises en question, et qu’il y ait des garde-fous comme le HCFP. Au Royaume-Uni, les prévisions ont été externalisées auprès d’un organisme indépendant, l’OBR (Office for Budget Responsibility). Je ne suis pas certain qu’elles soient pour autant meilleures.

Et sur quelle base les déclarer meilleures ? Entre les prévisions de la Banque de France et celles de Bercy, je serais bien en peine de dire quelles sont les meilleures. L’important est que le mécanisme et les hypothèses utilisés soient transparents et puissent être discutés.

Le débat sur les intervalles de confiance est récurrent parmi les prévisionnistes, y compris au sein de l’Eurosystème. Pour nos prévisions pour 2023, nous avions proposé une fourchette. Pendant la crise du covid, il nous est également arrivé de proposer un scénario central et un deuxième scénario.

L’avantage des intervalles de confiance est qu’ils permettent de rappeler à la communauté des utilisateurs que toutes les projections sont entourées d’incertitudes. Le scénario présenté est celui qui nous semble le plus probable à un instant T, mais pas le seul. Cela a donc une vertu pédagogique importante.

Mais l’expérience commune montre que, du point de vue de la communication, cela ne fonctionne pas. Pour ses prévisions d’inflation, la Banque d’Angleterre a l’habitude de produire des fan charts – des graphiques indiquant les probabilités avec un dégradé de couleur : personne n’y fait attention, ni les analystes, ni la presse ! Tous ne retiennent que l’hypothèse centrale.

Par ailleurs, dans le contexte budgétaire, la loi de finances doit nécessairement indiquer un chiffre et non une fourchette de possibilités. Selon moi, plutôt qu’une fourchette, il faudrait créer une réserve de précaution, qu’on dépense ou qu’on abonde selon que les rentrées fiscales sont décevantes ou meilleures qu’attendu. Car oui, il arrive d’avoir de bonnes nouvelles, le problème étant qu’actuellement, ce surcroît de recettes est dépensé.

Enfin, s’agissant des comparaisons internationales, il est clair que ce problème de prévision n’est pas spécifique à la France. Nous discutons avec les autres membres de l’Eurosystème, qui sont tous confrontés aux mêmes problèmes – prévisions macroéconomiques et des recettes, chiffrage de la consommation et de l’épargne. L’Allemagne a aussi connu des problèmes s’agissant de la TVA. Nous confrontons nos expériences. Ces problèmes se retrouvent partout, particulièrement dans la période que nous venons de traverser.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Sauf erreur de ma part, la Banque de France n’analyse pas l'effet des variations de taux de la Banque centrale européenne. Seul l’OFCE publie une prévision de croissance qui chiffre explicitement les chocs externes, où sont comptabilisées ces variations. Or leurs effets ne sont pas anecdotiques. En 2023 comme en 2024, elles ont réduit les prévisions de croissance du PIB de 0,6 point. Pour 2025, elles conduisent à les augmenter de 0,4 point. Je n’ai jamais entendu M. Villeroy de Galhau évoquer cet impact.

M. Olivier Garnier. La politique monétaire, en particulier l’étude de l’impact des variations de taux d’intérêt sur l’activité et l’inflation, c’est le cœur de notre métier. Ces informations sont publiées, en France et par la Banque centrale européenne pour la zone euro.

Nous nous penchons dans de nombreuses études sur la politique monétaire et ses effets. Dans les discours du gouverneur de la Banque de France, par exemple, vous entendrez quelle est la contribution de cette politique à la désinflation. Nous estimons que la politique monétaire qui a été menée a permis de réduire d’au moins 2 points l’inflation – et encore, sans prendre en compte ses effets sur les anticipations. L’économiste en chef de la Banque centrale européenne, Philip Lane, fournit également de nombreuses informations en la matière.

Il faut bien distinguer, en matière de taux d’intérêt, ce qui relève des causes endogènes – quand l’activité s’accroît, le taux d’intérêt d’équilibre tend à monter – et ce qui résulte de façon plus discrétionnaire de la politique monétaire, ce qui nécessite des calculs plus compliqués. Mais nous suivons de près ce sujet, qui suscite aussi de nombreuses recherches académiques, car c’est notre cœur de métier.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). C’était bien votre cœur de métier, jusqu’à ce que la compétence en matière de politique monétaire soit confiée à la Banque centrale européenne.

J’ai vu les publications et les discours sur l’effet de la politique de la Banque centrale européenne sur l’inflation, et je n’ai pas été convaincu. Pour moi, l’hyperinflation a été importée. Je ne vois absolument pas le lien entre la politique monétaire et la baisse de l’inflation dans la zone euro, elles sont complètement décorrélées.

La Banque de France n’est-elle pas dans une position difficile ? Elle ne dispose que d’une voix au sein du Conseil des gouverneurs de la BCE. La politique monétaire qu’elle doit défendre n’est pas celle de la France, mais celle de la zone euro, alors que les économies de la zone euro n’ont jamais convergé et que chaque pays a des intérêts divergents, sans parler du fait que la politique de la BCE est alignée sur celle de la Fed.

Surtout, vous n’avez pas répondu à ma question : la Banque de France a-t-elle produit des analyses concernant l’effet des choix de la BCE sur la croissance ? Pour ma part, je n’en ai pas trouvé. Les seules analyses disponibles sont celles de l’OFCE, qui considère que la politique monétaire menée a réduit la croissance de 1,2 point sur la période 2023-2024.

Vous vous autocongratulez, mais les effets de la politique monétaire sur l’inflation ne sont pas prouvés. D’ailleurs, la Banque de France n’a absolument pas anticipé l’hyperinflation – aucune publication n’alertait sur ce risque, ou alors elle est bien cachée, car je ne l’ai pas trouvée. Lors de ses auditions par la commission des finances, le gouverneur de la Banque de France n’a pas non plus mentionné ce risque – je le sais, car, en bon souverainiste, je l’ai interrogé sur ce point. Je suis d’ailleurs le seul à déplorer que nous ne discutions plus de notre politique monétaire.

M. Olivier Garnier. Nous sortons ici du domaine de cette commission d’enquête. Vous dites que l’inflation est importée et que vous ne voyez pas le lien avec la politique monétaire. Il est vrai que le problème trouve son origine dans un choc des prix importés. Mais l’inflation est le phénomène de contamination des autres prix et des salaires par ce choc, et le rôle de la politique monétaire est de l’éviter. Si la contamination n’a pas eu lieu, c’est justement parce que nous avons mené une politique monétaire volontariste – à la différence de ce qui s’était passé dans les années 1970 à la suite des chocs pétroliers.

Il n’y a pas si longtemps, beaucoup annonçaient que nous ne parviendrions pas à réduire l’inflation, ou alors au prix d’une récession. Or l’inflation est revenue autour de 2 % dans la zone euro, sans récession, même si l’activité est ralentie.

C’est vrai, une politique de resserrement monétaire a un effet restrictif sur l’activité, que nous prenons en compte dans nos projections. De la même manière, nous prévoyons une reprise de l’investissement en 2026-2027, lié à la détente des taux d’intérêt. Nous pourrons vous communiquer de nombreuses études sur l’impact de cette politique sur l’activité et l’inflation. C’est notre cœur de métier.

M. le président Éric Coquerel. Même si la France n’est pas en récession, l’Allemagne, elle, l’est.

M. Olivier Garnier. Certes, mais les raisons sont structurelles et ne tiennent pas à la politique monétaire. Le modèle industriel allemand est remis en cause, du fait de problèmes d’approvisionnement en énergie et de sa dépendance vis-à-vis de la Chine.

M. le président Éric Coquerel. En Allemagne, certains contestent la politique actuelle de réduction excessive des déficits.

M. Olivier Garnier. C’est une question de politique budgétaire. Nous ne nous occupons que de la politique monétaire.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur Tanguy, votre groupe n’est pas le seul à s’intéresser à la politique monétaire. Je fais partie de ceux qui pensent que l’indépendance des banques centrales n’est pas une bonne chose.

M. Jacques Oberti (SOC). Hier, le président du Haut Conseil des finances publiques a indiqué que nous manquions sans doute de contre-expertise dans l’élaboration des prévisions et dans l’analyse ensuite des écarts avec le réalisé. Dans le monde actuel, ces écarts varient beaucoup plus que par le passé. Améliorer les modèles serait donc une bonne chose, d’autant que les outils de modélisation évoluent.

Vous soulignez que l’indépendance des prévisions est essentielle. Vous comparez les diverses prévisions et leur proximité avec les chiffres effectivement constatés, tant en matière de PIB que de recettes fiscales. C’est un travail nécessaire afin d’éviter les errements politiques qui pourraient compromettre notre capacité à maîtriser nos finances.

Vous avez évoqué la Commission économique de la nation, qu’il faudrait peut-être rétablir afin de gagner en transparence sur les différentes prévisions et donc sur le choix politique. Avez-vous d’autres propositions à formuler pour éviter que la situation que nous avons connue en 2023 et 2024 ne se reproduise ?

M. Olivier Garnier. Même si l’expertise des équipes de Bercy ne fait aucun doute, comme dans tout domaine, une contre-expertise est nécessaire. Pour le cadrage macroéconomique, celle-ci existe déjà, avec le Haut Conseil des finances publiques. De nombreuses institutions, comme l’OCDE, la Commission européenne ou le Fonds monétaire international, formulent en outre des prévisions économiques qu’on peut confronter aux analyses de Bercy.

C’est plutôt dans le domaine des prévisions de recettes que nous aurions besoin de contre-expertises. Pour les développer, il faudra remédier à des problèmes complexes d’accès aux données et aux modèles de Bercy. C’est sans doute la principale marge de progrès.

Mme Sophie Mette (Dem). Vous nous confirmez que la Banque de France travaille en toute indépendance, sans coordination avec le gouvernement. Quid de vos relations avec la direction générale du Trésor ?

Par ailleurs, comment construisez-vous vos projections macroéconomiques ? Disposez-vous de modèles prédictifs, à l’instar de la direction générale du Trésor ?

M. Olivier Garnier. Je vous confirme que nous ne nous coordonnons ni avec le gouvernement, ni avec Bercy, y compris la direction générale du Trésor. Les échanges techniques qui ont lieu à tous les niveaux entre nos experts ne portent pas sur le processus d’élaboration de la prévision.

Notre outil principal pour les projections macroéconomiques, le FR-BDF, a été développé au sein de la Banque de France et nous avons rendu publics les documents permettant de comprendre son fonctionnement. Nous utilisons également des modèles satellites pour des questions plus spécifiques, comme l’évolution des prix.

M. Charles de Courson, rapporteur général. La présente commission cherche à comprendre comment l’écart entre les prévisions et les recettes a pu atteindre la somme de 20 milliards en 2023 et le double en 2024.

Il y a d’abord eu une erreur sur la consommation des ménages pour 2023. Votre hypothèse selon laquelle le taux d’épargne allait diminuer et les ménages ponctionner l’épargne constituée, ce qui aurait relancé la consommation, s’est révélée inexacte. Pourquoi avoir maintenu cette hypothèse en 2024 et en 2025 ?

M. Olivier Garnier. Les prévisions de décembre 2022 ont plutôt sous-estimé la consommation : celle-ci a augmenté de 0,9 % en 2023, alors que nous avions prévu 0,3 %. En 2024, en revanche, nous l’avons surestimée.

Pour 2024, nous n’avions pas envisagé de baisse significative du taux d’épargne, mais nous avons été surpris par sa remontée. Celle-ci s’explique notamment par la hausse du pouvoir d’achat lié au revenu disponible, qui devrait atteindre environ 2 %, si l’on en croit nos projections et la note de conjoncture de l’Insee, en attendant les comptes du quatrième trimestre. Le recul et les travaux que nous avons menés nous ont permis de comprendre, comme je l’ai expliqué, que ce chiffre de 2 % était trompeur : cette hausse des revenus financiers n’est pas économique, mais comptable. De la même manière, si le gain de pouvoir d’achat en 2025 redescend à 0,3 ou 0,4 %, comme l’indiquent nos projections, il ne faudra pas en conclure que le pouvoir d’achat a été freiné par la politique budgétaire. Ce sera la conséquence de cet effet comptable des revenus d’intérêts.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous n’avez pas expliqué pourquoi vous aviez maintenu les années suivantes une hypothèse qui s’était révélée erronée.

Vous aviez prévu une hausse de 0,3 %. Quelle était l’estimation du gouvernement ?

M. Olivier Garnier. Je ne peux pas répondre pour le gouvernement, mais il avait prévu une augmentation de 1,4 %.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Et cela a fini à 0,9 %. Et pour 2024 ?

M. Olivier Garnier. Pour 2024, la Banque de France prévoyait une hausse de 1,5 %, contre 1,8 % pour le gouvernement, et elle s’établit à 0,8 %.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Errare humanum est, perseverare diabolicum ! L’hypothèse a été maintenue pour 2025. Quelles prévisions justifient le taux de 0,9 % ?

M. Olivier Garnier. Pour 2025, nous prévoyons que la consommation augmentera de 0,9 % ; dans le projet de loi de finances, le gouvernement de l’époque a estimé que la hausse se montera à 1,3 % – je ne connais pas les nouvelles hypothèses de Bercy.

Vous dites qu’il ne fallait pas reproduire la même erreur, mais le taux d’épargne est très élevé. Ce n’est pas parce qu’il a augmenté qu’il va continuer à le faire : il faut analyser les choses. Nous savons aujourd’hui que l’augmentation du taux d’épargne par rapport à 2019 s’explique pour 1,5 point par l’effet sur les revenus financiers de la hausse des taux d’intérêt. Or les taux se replient : nous estimons que, d’ici à 2027, le taux d’épargne va reperdre 1,5 point, parce que les gains de pouvoir d’achat seront beaucoup plus faibles. L’effet comptable qui a gonflé les chiffres va disparaître avec la baisse des revenus d’intérêts.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Nous essayons d’identifier les erreurs qui se répètent parce qu’elles sont fondées sur la reproduction des mêmes hypothèses. Ici, l’hypothèse n’a pas varié. D’où vient l’idée que le taux d’épargne devrait revenir à 14,5 % ? C’est simplement le niveau qui a été constaté pendant quelques années. Les acteurs économiques peuvent changer, les taux d’épargne n’ont pas de raison de rester stables à long terme. Il n’est pas certain que tout redevienne comme avant.

M. Olivier Garnier. Nous prévoyons encore un taux d’épargne à 16,4 % pour 2027 : ce n’est pas un retour complet, nous retrouverions simplement les niveaux atteints en 2023. Je donnais simplement l’explication d’une partie de la hausse constatée. Nous pensons que cette partie-là va s’effacer. L’autre moitié de l’augmentation reste inexpliquée ; elle est peut-être due aux changements que vous évoquiez. Celle-là, nous ne l’annulons pas dans nos prévisions.

Vous avez raison de souligner qu’il ne faut pas s’obstiner à prévoir un retour à 14 %. À l’inverse, il ne faudrait pas non plus penser que le taux restera éternellement à 18 %. Cela aurait d’autant moins de sens que le facteur de la composition des revenus, qui a récemment soutenu la hausse, devrait à l’avenir favoriser la baisse. Celui-là, nous avons réussi à l’identifier, mais d’autres facteurs interviennent. C’est pourquoi le rôle des jugements d’experts que j’évoquais est essentiel.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ma deuxième question concerne les prévisions des résultats fiscaux des entreprises. Les écarts avec la réalisation sont énormes. Pour 2024, les recettes de l’IS étaient estimées à 72 milliards d’euros et s’établissent en fait à 57 milliards, comme en 2023. Pour 2025, la prévision, plus prudente, se monte à 56 milliards. N’avez-vous pas été troublé de lire dans le PLF pour 2024 une augmentation aussi considérable, alors que vos publications ne révélaient pas de forte hausse de l’assiette des entreprises installées en France et assujetties à l’IS ?

M. Olivier Garnier. Nous parlons depuis tout à l’heure surtout de consommation des ménages. Je précise que, d’après les études, l’essentiel des moindres recettes de TVA ne s’explique pas par la consommation. Une grande partie de la consommation des ménages, telle qu’elle apparaît dans la comptabilité nationale, n’est pas soumise à la TVA, notamment les loyers et certaines dépenses de santé, qui sont de gros morceaux. Les surprises s’expliquent plutôt par les crédits de TVA.

S’agissant de l’IS, le problème ne vient pas tant des prévisions relatives à l’excédent brut d’exploitation des entreprises que du passage au bénéfice fiscal et du comportement des entreprises en matière d’acomptes et de solde, qui a un effet accélérateur. Nous avons connu des périodes de fortes plus-values d’IS, suivies de périodes de moins-values : le mouvement suit bien sûr le cycle économique, mais il est surtout influencé par ce mécanisme d’acomptes et de solde, ainsi que par le passage de l’EBE au bénéfice fiscal.

En effet, on établit les comptes nationaux à partir de l’EBE. Le taux de marge des entreprises s’étant maintenu, il n’y a pas eu de mauvaises surprises dans ce domaine. Il n’en va pas de même du bénéfice fiscal : de nombreuses entreprises, dans certains secteurs, disposaient de bénéfices reportables. Cet aspect a sans doute été mal appréhendé. En outre, pour le calcul de l’IS, ce n’est pas le montant global des déficits qui importe, mais sa distribution entre les entreprises. Si la majeure partie des bénéfices sont détenus par des entreprises qui ont aussi d’importants déficits à reporter, vous aurez peut-être raison sur la masse, mais les recettes de l’IS subiront un effet négatif. Celui-ci est difficile à prévoir. Dans ce domaine, un travail reste à accomplir.

M. Charles de Courson, rapporteur général. La thèse de la variation du comportement des entreprises entre les acomptes, en particulier pour le calcul du quatrième, ne tient pas. En 2023, les recettes atteignaient 57 milliards ; en 2024, à peu près autant ; et pour 2025, on les estime à 56 milliards – ce qui équivaut à 57, en tenant compte du milliard lié aux exonérations de charges. Cela fait trois années de stabilité alors que si la thèse des acomptes était valable, on observerait des variations. Comment des telles prévisions ont-elles pu être établies ? On nous parle de l’EBE, mais ce n’est pas le montant de l’EBE qu’on estime, ce sont les recettes de l’IS.

M. Olivier Garnier. Je sors ici de ma fonction, puisque nous n’élaborons pas de prévisions relatives à l’IS. Vous citez les 72 milliards inscrits au PLF pour 2024, mais c’était avant la prise en compte de la moins-value sur les recettes de 2023 : une grosse partie de la moins-value des recettes de 2024 correspond à la conséquence mécanique de celle de 2023.

M. Charles de Courson, rapporteur général. La Banque de France dispose du fichier. Vous établissez notamment les cotations. Vous êtes donc en mesure de dire que les prévisions ne sont pas réalistes. La direction générale du Trésor fait ses prévisions de son côté : l’étanchéité avec vous est-elle normale ? Vous pourriez leur opposer que vous constatez des résultats stables, donc que les hypothèses d’augmentation des recettes de l’IS sont infondées.

M. Olivier Garnier. Il faut bien avoir en tête que, même à la Banque de France, nous ne disposons pas des comptes de 2024. Jean-Luc Tavernier a dû vous le dire, nous n’aurons pas toutes les liasses fiscales des entreprises avant d’avoir les comptes. Même pour 2023, l’Insee n’a pas encore établi tous les comptes : des révisions sont encore possibles, y compris significatives. Même les informations publiées dans les comptes trimestriels de l’Insee sont des estimations susceptibles d’être largement révisées. Pour 2024, personne à ce jour ne dispose d’une information globale sur les entreprises, pas même la Banque de France.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur Garnier, je vous remercie.

16. Jeudi 23 janvier 2025 à 9 heures – compte rendu n° 75

La Commission auditionne M. François Écalle, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes et président de Fipeco, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([15]).

M. le président Éric Coquerel. Mes chers collègues, je vous rappelle que nous sommes réunis pour « étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 » et que notre commission s’est vue octroyer à ce titre les prérogatives d’une commission d’enquête.

Le bureau de la commission a décidé que les auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué aux personnes auditionnées et qui vous a également été transmis. Notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale, l’enregistrement audiovisuel étant ensuite disponible à la demande.

M. François Ecalle, vous êtes conseiller maître honoraire à la Cour des comptes et président de l’association Fipeco – Finances publiques et économie. Avant de vous laisser la parole, je vous rappelle qu’en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les personnes auditionnées par une commission d’enquête doivent prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. François Ecalle prête serment.)

M. François Ecalle, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes, président de Fipeco. Je vous précise au préalable que Fipeco est une toute petite association, où je suis le seul à travailler, les autres membres ayant les fonctions d’un comité de lecture. Je ne pourrai donc peut-être pas répondre à toutes vos questions. J’ajoute que je ne représente pas le comité d’experts chargé par le ministre de l’économie d’examiner les prévisions de finances publiques : j’en faisais partie mais je m’exprime ici à titre personnel.

De 1993 à 1997, j’étais le sous-directeur chargé des finances publiques de la direction de la prévision, fusionnée depuis avec la direction du Trésor. Nous avions alors toujours deux jeux de prévisions : celles, techniques, internes au ministère et les prévisions officielles, dites normées. J’ai ensuite contribué aux audits des finances publiques demandés par le nouveau premier ministre, en 2002 et en 2012 : j’ai constaté que cela n’avait pas changé. J’ai obtenu les prévisions techniques, très différentes des prévisions officielles. Au vu des informations publiées par l’Assemblée nationale et par le Sénat au cours de ces derniers mois, j’ai l’impression qu’il y a toujours deux jeux de prévisions.

Les prévisions officielles de moyen terme me semblent avoir toujours été normées et construites pour afficher un objectif politique de réduction du déficit public, de nature à rassurer nos créanciers et nos partenaires européens. Plus on se rapproche du verdict de l’Insee, plus les prévisions officielles sont généralement proches des prévisions techniques. Je pense que les écarts entre les prévisions des déficits publics de 2023 et 2024 et les déficits constatés ou prévus aujourd’hui relèvent plutôt de l’erreur technique, même si des éléments de normage peuvent être identifiés – comme les prévisions de croissance des dépenses des collectivités locales – et si les prévisions officielles n’ont pas été actualisées aussi vite que les prévisions techniques à la fin de 2023.

Le compte de l’Insee des administrations publiques de 2023 est encore provisoire, tandis que celui de 2024 n’est pas encore connu : cela invite à la prudence. Si les dernières nouvelles ne semblent pas mauvaises, il est probable que ces écarts sont inédits – sous réserve de mettre de côté les années de récession et de rebond de l’activité après une récession.

Ils tiennent pour partie au scénario macroéconomique. N’étant pas un macroéconomiste, je me contenterai d’évoquer les dépenses publiques et le passage du scénario économique aux prévisions de recettes, en distinguant les problèmes de méthode et les problèmes de gouvernance.

S’agissant des méthodes, les erreurs ont été faibles sur les dépenses de l’État, dont les crédits sont pour la plupart limitatifs et plutôt bien contrôlés ; elles ont été assez faibles sur les dépenses des administrations sociales, relativement prévisibles pour un scénario macroéconomique donné. Les erreurs sont surtout venues des prévisions de recettes – impôts et cotisations sociales – et de dépenses des administrations publiques locales.

La prévision est un art difficile ; je me suis trompé lorsque j’en faisais. Les quatre dernières années ont été marquées par des chocs inédits, pouvant expliquer des erreurs inédites. Cela dit, les méthodes de prévision du ministère des finances pourraient être améliorées. Par exemple, il faudrait réestimer a posteriori l’impact budgétaire des mesures fiscales nouvelles, construire des séries longues de recettes à législation constante pour les principaux prélèvements obligatoires, chercher quels agrégats macroéconomiques sont les mieux corrélés avec ces recettes. Le dernier acompte de l’impôt sur les sociétés a toujours été très difficile à prévoir : peut-être des informations pertinentes de certaines entreprises peuvent-elles être obtenues au moment de la préparation du projet de loi de finances ? Il faudrait chercher, avec des méthodes statistiques, les principaux déterminants du produit des impôts locaux et des dépenses des collectivités locales, et examiner plus souvent les méthodes utilisées dans les autres pays.

Les remontées comptables infra-annuelles n’ont d’intérêt que si elles peuvent être confrontées à des prévisions mensuelles des recettes et des dépenses cohérentes avec les prévisions annuelles. Les méthodes d’élaboration des profils infra-annuels des prévisions de recettes et de dépenses – elles existent au ministère des finances – pourraient sans doute être améliorées.

J’en viens aux questions de gouvernance. Je distinguerai, d’une part, les prévisions pour l’année en cours et l’année suivante, et, d’autre part, les prévisions de moyen terme pour les années au-delà. Les prévisions pour l’année en cours et l’année suivante reposent essentiellement sur des informations partagées entre les directions générales des finances publiques (DGFIP), des collectivités locales (DGCL) et la direction de la sécurité sociale (DSS). Si ce partage d’informations n’a jamais été parfait, il serait sans doute pire si les prévisions de finances publiques étaient réalisées par un organisme tiers – je ne le conseillerai donc pas. Les équipes chargées des prévisions sont très professionnelles et il ne serait pas facile de les remplacer ou de les transférer à l’extérieur du ministère.

Les prévisions de l’administration doivent toutefois être plus facilement expertisées et challengées par des tiers. Je pense par exemple aux mesures suivantes : enrichir la description des méthodes de prévision dans le rapport sur les voies et moyens ; publier des retours d’expérience sur les écarts entre réalisation et prévisions – la direction du Trésor l’a fait il y a trois jours ; confronter plus régulièrement le chiffrage des mesures nouvelles avec celui d’autres organismes ; publier des séries longues de recettes à législation constante pour les principaux impôts ; appeler les chercheurs à travailler sur les déterminants des recettes et dépenses locales ; fournir plus d’informations – comme les prévisions mensuelles de recettes – au Haut Conseil des finances publiques (HCFP), lui donner plus de temps pour travailler et lui permettre de s’autosaisir.

Les prévisions de recettes sont intrinsèquement fragiles ; l’État ne contrôle pas certaines dépenses, notamment celles des collectivités locales. Si ce risque en termes de prévisions pourrait être compensé par des efforts plus importants de l’État, ceux-ci risqueraient d’être excessifs. L’État doit donc inciter plus fortement les collectivités locales à contribuer au redressement des comptes publics.

Dès l’installation du HCFP en 2013, nous nous sommes interrogés – ses autres membres et moi-même – sur son rôle en matière de prévisions pour l’année en cours et la suivante. Selon la réglementation européenne, le Haut Conseil devrait produire ou approuver les prévisions économiques et exercer une surveillance du respect des règles budgétaires. La loi organique de 2012 a toutefois seulement prévu qu’il donne un avis consultatif sur les prévisions économiques et qu’il apprécie la cohérence entre les soldes structurels du projet de loi de finances et de la loi de programmation.

Nous avons tout de suite considéré que notre mandat ne pouvait pas se limiter à vérifier que le solde structurel du projet de loi de finances était le même que celui de la loi de programmation : nous devions apprécier la cohérence globale des prévisions macroéconomiques et de finances publiques. Nous nous sommes demandé si notre avis sur les prévisions économiques devait se conclure par « nous approuvons » ou « nous n’approuvons pas » ces prévisions. Nous avons considéré que telle n’était pas la volonté du Parlement de l’époque : nous n’obtiendrions sans doute pas les informations du ministère des finances nécessaires pour prendre une position aussi tranchée.

Il est toujours techniquement très difficile d’affirmer qu’une prévision est soit bonne, soit mauvaise : ce n’est jamais binaire. Les conséquences d’un avis négatif n’étaient pas claires. En effet, le gouvernement pouvait maintenir ses prévisions et il revenait alors au Conseil constitutionnel de trancher. Refuser d’approuver la prévision du gouvernement ne la rend pas pour autant insincère au sens du Conseil constitutionnel – cela suppose une volonté de tromperie. Il était donc probable qu’un avis négatif n’aurait pas eu d’effet. Nous avons donc choisi de conclure les avis du Haut Conseil avec une gamme variée d’adjectifs non hiérarchisés – plausible, peu réaliste, optimiste. Ainsi, ses avis sont très difficiles à décrypter. Tel fut le cas de ceux émis en 2023 et 2024, comme de ceux des années précédentes.

S’agissant des prévisions de moyen terme, les directions du Trésor et du budget les ont toujours faites à politique inchangée ; elles n’ont jamais été publiées depuis le début des années 1990. J’ai sans doute été le dernier à les publier ; à l’époque, je les partageais avec la délégation parlementaire pour la planification du Sénat.

Ces travaux devraient pouvoir être publiés sous le contrôle d’un tiers de confiance – par exemple, le HCFP. Cela nécessite d’accepter qu’il existe deux prévisions de moyen terme, l’une technique à politique inchangée, l’autre correspondant à la programmation officielle des finances publiques, incluant la mise en œuvre de mesures nouvelles que le gouvernement ne souhaite pas dévoiler dans l’immédiat, en particulier pour prendre le temps de la concertation. L’écart entre les déficits publics apparaissant dans ces deux prévisions à un même horizon mesurerait alors l’ampleur des mesures à prendre pour atteindre des objectifs officiels de déficit : les débats pourraient s’engager sur une base plus claire.

M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie pour cette intervention liminaire – elle répond à notre demande – et pour vos propositions. J’ai retrouvé dans vos propos ce qui a été dit ici par Pierre Moscovici il y a deux jours : si nous nous sommes retrouvés avec un tel écart sur les recettes, c’est en raison de l’optimisme des ministres, donc du choix d’intégrer des hypothèses macroéconomiques exagérées, ce que le HCFP avait d’ailleurs relevé. Selon vous, le gouvernement ne prend pas suffisamment en compte les prévisions budgétaires de ses propres services économiques. Dois-je en conclure qu’il force les hypothèses et que, contrairement à ce que Bruno Le Maire a affirmé devant cette commission, il n’y a pas de réelle étanchéité entre le ministre et l’administration qui réalise les prévisions – ce que Pierre Moscovici a très clairement dit ?

M. François Ecalle. J’ai observé les pratiques du ministère des finances lorsque j’y étais en fonction, puis lorsque je travaillais à la Cour des comptes et au HCFP. Depuis 2016, j’en suis toutefois loin, même si je me suis tenu informé des différents travaux parlementaires rendus publics depuis quelques mois et que j’ai fait partie du comité d’experts. Je répondrai donc que, non, il n’existe pas de totale étanchéité entre les ministres et l’administration.

Le degré d’implication du pouvoir politique diffère toutefois selon l’horizon des prévisions. Les prévisions à moyen terme – les programmes de stabilité, les lois de programmation –, au-delà de l’année n+1, ont toujours été complètement normées, le but étant d’afficher un objectif de déficit public : jusqu’à il y a quelques années, il s’agissait de le ramener à zéro ; désormais, l’ambition est un peu moindre et vise un seuil juste un peu en dessous de 3 % du PIB. Le programme de stabilité et la loi de programmation sont ensuite construits pour y parvenir, ce qui est totalement politique. À l’approche de la fin de l’année en cours, alors que l’Insee va rendre son verdict au mois de mars de l’année suivante, l’intérêt politique à normer les prévisions est bien moindre – le politique intervient donc bien moins, alors qu’il le fait beaucoup s’agissant de l’année en cours.

Les années 2023 et 2024 sont clairement marquées par les dépenses des collectivités locales, pour lesquelles la prévision figurant dans le programme de stabilité d’avril 2024 ne correspondait pas à la prévision technique. Pour ces années, je ne suis pas capable d’établir la part qui relève du biais optimiste des ministres et celle qui correspond à des erreurs techniques, même si je pense que cette dernière – en ce qu’elle se rapproche du verdict – est beaucoup plus importante.

M. le président Éric Coquerel. Les interventions politiques que vous évoquez peuvent-elles aller jusqu’à tordre des prévisions économiques normées ?

M. François Ecalle. Oui. Mes souvenirs sont très anciens mais les choses n’ont pas dû beaucoup changer. Nous présentions nos prévisions techniques au cabinet du ministre, lequel nous faisait part – de façon très informelle – de son choix de chiffrage pour le taux de croissance ou le déficit public lorsque venait le moment de la prévision officielle. Il nous revenait alors de publier les comptes correspondants.

M. le président Éric Coquerel. La Cour des comptes a documenté les baisses de prélèvements obligatoires depuis 2017 : elles atteignent désormais 60 milliards d’euros par an. Interrogé par une autre commission d’enquête, vous avez indiqué que le problème n’était pas tant celui des dépenses que des recettes. Je partage votre analyse. J’observe que les baisses de recettes n’ont finalement pas été autofinancées par une hausse de l’activité économique. Si les ministres affichaient des niveaux de recettes élevés entre en 2021 et 2022, au sortir d’une période de crise, j’ai la conviction que le gouvernement, aveuglé par la confiance dans sa politique, n’a pas anticipé le retour à la normale. Quel est votre avis sur l’effet de ces baisses massives d’impôts sur l’écart à la prévision ? En d’autres termes, pensez-vous que le gouvernement a cru récolter les fruits de sa politique, ce qui l’a empêché de prendre conscience du caractère exceptionnel des années post-covid – 2021 et 2022 ?

M. François Ecalle. En effet, l’analyse comptable de l’augmentation du ratio du déficit public rapporté au PIB entre 2016 et 2023 montre la faible part jouée par les dépenses publiques. Il faut toutefois tenir compte du fait que le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), qui faisait partie des dépenses publiques en 2016, a été remplacé par des allégements de charges, ce qui a automatiquement fait baisser le ratio des dépenses publiques par rapport au PIB – de mémoire, de 0,9 point.

L’écart est principalement dû au taux des prélèvements obligatoires, qui ont diminué de 50 à 60 milliards d’euros sur la période. Cela n’a pas été constaté en 2022. À l’époque, j’avais indiqué que cette année était anormale, car elle a battu un record en matière de prélèvements obligatoires, malgré leur forte baisse. L’année 2023 était donc une forme de normalisation.

Cela a sans doute joué sur les prévisions, puisque l’année 2021-2022 a été exceptionnelle en matière de rentrées de recettes fiscales, avec une très forte élasticité des prélèvements obligatoires au PIB – le rebond de l’activité après une récession est fréquent. Le ministère des finances en était conscient puisque, fin 2023, les prévisions intégraient une baisse de cette élasticité, inférieure à 1. Il semble toutefois avoir été surpris par l’ampleur de la correction ou normalisation.

À titre personnel, j’identifie deux catégories de baisses de prélèvements obligatoires, sur les entreprises et sur les ménages. Les baisses concernant les entreprises sont nécessaires, en raison de nos problèmes de compétitivité, du déséquilibre structurel de nos échanges extérieurs et de la désindustrialisation. Je n’ai cependant jamais dit qu’elles allaient s’autofinancer mais au contraire que tel ne serait pas le cas : si l’on veut stabiliser le déficit public, les mesures fiscales doivent être compensées par des réductions de dépenses – des économies d’un ordre de grandeur équivalent.

M. le président Éric Coquerel. Je vous poserai encore trois questions. Tout d’abord, vous considérez que les prévisions ne devraient pas relever uniquement de Bercy et que le HCFP gagnerait à être davantage aidé et à pouvoir s’autosaisir. Cela n’est-il pas également vrai pour l’Assemblée nationale, dont le contrôle fait partie des prérogatives ?

M. François Ecalle. Vous avez raison, même si je ne saurais me permettre de faire des recommandations concernant l’Assemblée nationale, qui n’est d’ailleurs pas totalement désarmée en la matière.

M. le président Éric Coquerel. Je pose une autre question quelque peu iconoclaste sur le HCFP. Vous avez souligné que beaucoup de termes ont été utilisés afin d’éviter l’emploi du mot « insincérité », qui aurait eu des conséquences trop lourdes en matière constitutionnelle. Le HCFP ne s’est-il pas montré trop prudent ? A-t-il été à la hauteur de sa mission ?

M. François Ecalle. Il a continué à suivre la doctrine établie en 2013. Il était effectivement difficile de hiérarchiser les adjectifs utilisés : les mots « passablement optimistes » revêtent-ils un sens plus négatif que « modérément optimistes » ? Ce n’est pas clair. Selon le président du HCFP, la résolution du problème suppose de revenir aux prérogatives qui lui ont initialement confiées : le Haut Conseil doit produire ou approuver.

Produire – comme le fait, au Royaume-Uni, l’Office for budget responsibility (OBR) – est plus compliqué qu’on ne le pense ; les résultats ne sont pas forcément meilleurs. Ce serait une mauvaise idée que d’éclater l’écosystème des prévisionnistes. du ministère des finances – direction du Trésor, direction du budget, DSS, DGFIP. J’écarte donc l’option selon laquelle le HCFP produirait lui-même les prévisions.

Faut-il qu’il les approuve ? Pierre Moscovici a évoqué deux scénarios à cet égard. Demander au HCFP d’approuver ou de ne pas approuver soulève les mêmes questions qu’en 2013 : que se passera-t-il s’il n’approuve pas ? En effet, s’il ne conclura pas à l’insincérité, synonyme de volonté de tromperie, il pourrait ne pas approuver les prévisions pour des raisons purement techniques. Dès lors, que fera le Conseil constitutionnel ? Sans doute considérera-t-il qu’il ne lui revient pas de valider les prévisions réalisées par le gouvernement et approuvées par le Parlement lors du vote de la loi de finances. Je me rangerai donc plutôt à la dernière option de Pierre Moscovici, selon laquelle le gouvernement pourra conserver sa prévision, même en l’absence d’approbation, à la condition de s’en expliquer.

M. le président Éric Coquerel. Dernière question, sommes-nous immunisés quant à l’ampleur des problèmes rencontrés en termes de prévisions pour le budget 2025 ?

M. François Ecalle. Je me garderai d’assurer que nous sommes immunisés, même si une grosse partie des erreurs de ces trois dernières années s’explique par la conjoncture exceptionnelle. Si l’année 2025 ne suit pour l’instant pas le même chemin, elle présente tout de même de gros risques. Ainsi, l’instabilité politique et les difficultés à ce que le Parlement adopte une loi de finances ne contribuent pas à améliorer la confiance dans l’avenir des investisseurs, qui détestent l’incertitude. L’environnement international est lui aussi très risqué. Il ne faut donc pas écarter l’hypothèse d’un gros problème en 2025.

Les prévisionnistes hésitent à prévoir des chocs et des événements inédits, par crainte de la critique. Il ne faut pas exclure que toutes les prévisions de croissance, qu’elles émanent du ministère, de l’OCDE, de la Commission, de Rexecode ou de l’OFCE – Observatoire français des conjonctures économiques –, qui oscillent actuellement entre 0,8 % et 0,9 %, descendent toutes d’un cran au cours de l’année.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. M. Moscovici nous assurait avant-hier que les prévisions étaient à la limite de l’insincérité. Vous dites, au contraire, que l’écart, principalement sur les recettes, s’explique par des raisons techniques. Reprendriez-vous l’idée de limite de l’insincérité ? Je rappelle que le Haut Conseil des finances publiques qualifiait en septembre 2023 le scénario macroéconomique de « plausible », la prévision de déficit de « vraisemblable », et la prévision de croissance d’« élevée », certes, mais nous terminons à 1,1 %, donc entre le consensus des économistes et la prévision du gouvernement. S’agissant du projet de loi de fin de gestion pour 2023, la prévision de croissance est qualifiée de « réalisable », celle de solde public de « plausible » et celle de prélèvements obligatoires de « globalement plausible », avec là encore une croissance prévue à 1 % et qui était finalement de 0,9 %.

M. François Ecalle. Je ne reprends pas le terme d’insincérité : au sens du Conseil constitutionnel, cela supposerait – comme beaucoup de délits – un élément d’intentionnalité. Or je ne sais pas quelle était l’intention du gouvernement : je n’étais pas dans le bureau du ministre de l’économie et je ne sais pas ce qui s’y est dit.

Le travail du comité d’experts n’avait pas pour objet de répondre à cette question. Nous avons essayé de travailler plutôt sur les méthodes ; les mesures que j’ai citées en introduction sont largement celles que propose ce comité. Nous n’avons pas cherché à savoir quelle était la part du politique et celle du technique ; c’est plutôt, à mon sens, le rôle de votre assemblée. Il y a des deux, je crois, mais avec davantage de technique que de politique.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. La Banque de France estime que l’essentiel de l’écart de prévisions sur les recettes est lié à la traduction du cadrage macroéconomique en recettes : à macroéconomie inchangée, on peut avoir des prévisions de recette différentes. Faites-vous vôtre cette analyse ? La composition de la croissance et le comportement des acteurs ont-ils joué un rôle important dans les erreurs de prévision qui nous occupent ?

M. François Ecalle. Oui. La prévision de croissance du PIB en 2023 et 2024 n’était pas anormalement erronée, surtout dans un contexte inédit de chocs successifs dans un sens et dans l’autre. Le problème ne vient pas de là, en effet, mais de la composition de la croissance – entre consommation, échanges extérieurs, etc. – et surtout de la traduction en termes de croissance des recettes, à législation constante, de ce scénario macroéconomique.

Je précise « à législation constante », car on oublie souvent l’impact des mesures nouvelles. Leur chiffrage est un problème. Je pense en particulier à la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (CRIM) – qui ne peut toutefois pas expliquer la différence entre les prévisions du PLF pour 2023 et le résultat final, puisqu’elle a été adoptée par amendement. Il y a quand même là une erreur de 11 milliards d’euros !

Celle-ci était particulièrement énorme, mais beaucoup de mesures ne sont jamais revues après le chiffrage initial. Il n’y a pas de séries historiques : nous n’avons aucune série de croissance des impôts à législation constante – ou plutôt il y en a bien une, qui permet de montrer l’évolution de l’élasticité des prélèvements obligatoires à législation constante. Pour la créer, j’ai reconstitué moi-même, il y a une dizaine d’années, à partir d’informations très hétéroclites, une croissance à législation constante des prélèvements obligatoires. Cette donnée a été reprise par le Haut Conseil, et on en voit maintenant le graphique un peu partout. Mais j’ai eu beaucoup de mal pour l’établir, et je ne suis pas du tout sûr de la fiabilité de mes chiffres. C’est là un problème sur lequel il faudrait se pencher.

Vous auditionnez bientôt Laurent Bach, qui vient de publier un papier intéressant sur l’évolution récente de la TVA. Pour prévoir les recettes, on utilise – je le faisais à la direction du Trésor il y a trente ans – un agrégat tiré de la comptabilité nationale, les « emplois taxables », dans lesquels on trouve grosso modo 60 % de consommation des ménages, 20 % d’investissement en logement, les derniers 20 % correspondant aux rémanences de TVA. Ce que montre Laurent Bach, c’est que la croissance des emplois taxables ne colle plus bien, ces trois ou quatre dernières années, avec celle de la TVA. Il faudrait donc réexaminer la corrélation entre cet agrégat et la TVA.

Il faut peut-être changer la formule des emplois taxables – pour passer à 65 % de consommation des ménages, par exemple. Il faut aussi se demander si d’autres agrégats sont mieux corrélés avec la TVA : Laurent Bach propose de se fonder plutôt sur les importations ; je n’y crois pas beaucoup.

Il y a enfin la question des comportements des acteurs. Laurent Bach montre qu’une bonne partie de l’erreur vient des remboursements de TVA. Il s’intéresse surtout au comportement des entreprises – qui peuvent avoir intérêt à demander des remboursements plus ou moins vite, en fonction des taux d’intérêt notamment – mais il ne faut pas oublier celui de l’administration : les délais de remboursement dépendent des procédures de contrôle, qui peuvent être plus ou moins rapides. Pendant la crise de 2020, il fallait qu’elles soient rapides pour améliorer la trésorerie des entreprises ; par la suite, on a durci les procédures. Seule la DGFIP est capable de mesurer ces coups d’accordéon.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Connaissez-vous la composition de l’écart de 1,7 point de PIB, entre les 4,4 points initialement prévus et le résultat final de 5,1 ?

M. François Ecalle. Non. Je n’ai eu ni le temps ni les moyens de faire cette étude.

Le Trésor a publié il y a trois jours une note qui revient sur les prévisions de finances publiques pour 2023 et 2024. Elle présente une décomposition, qui a été présentée au comité d’experts il y a un mois et demi et qui nous a paru une bonne base de réflexion.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Hier, la Banque de France nous a proposé un mécanisme de précaution sur les recettes : en cas de recette supérieure aux prévisions, on constituerait une réserve – je ne parlerais pas de cagnotte ; ce fonds compenserait les moindres recettes les années où cela serait nécessaire. Cette proposition vous paraît-elle pertinente ?

M. François Ecalle. C’est une idée qui revient souvent, sous des formes diverses – fonds de régulation, fonds conjoncturel, etc.

Ce sont de bonnes idées, relativement faciles à mettre en œuvre en régime normal, quand la situation des finances publiques n’est pas spécialement dégradée. C’est beaucoup plus difficile quand on a un déficit très élevé, et que l’on se donne des objectifs ambitieux pour le réduire.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Quelle est votre position sur l’externalisation des prévisions ? Je comprends que vous êtes plutôt favorable au scénario dégradé évoqué par Pierre Moscovici, dans lequel le gouvernement conserverait une marge de manœuvre, mais serait chargé de s’en expliquer devant un HCFP et un Parlement qui verraient tous deux leurs pouvoirs renforcés.

M. François Ecalle. Tout à fait. C’est ce qui me semble souhaitable pour les prévisions pour l’année en cours et l’année suivante.

Il me semble essentiel de distinguer celles-ci, associées au projet de loi de finances, des prévisions pour les années au-delà. Pour le moyen terme, le problème est tout à fait différent.

Comment construit-on un programme de stabilité ou une loi de programmation des finances publiques ? Vous commencez par les recettes. Vous prenez une croissance potentielle un peu optimiste – mais pas trop, il ne faut pas que ce soit trop voyant ; une croissance du PIB en volume qui lui permet de rejoindre son potentiel ; une croissance des prix qui se stabilise au niveau cible de la Banque centrale européenne, c’est-à-dire un peu en dessous des 2 %. Vous obtenez ainsi une croissance du PIB en valeur. En appliquant une élasticité de 1, vous obtenez l’évolution des recettes. Ensuite, vous passez aux dépenses, dont vous calculez la croissance pour qu’elle vous permette d’atteindre votre objectif de déficit… Et si jamais le résultat est vraiment irréaliste, vous pouvez ajouter un soupçon de mesures fiscales nouvelles que vous ne documentez pas, et qui vous permettront de remonter un peu le taux des prélèvements obligatoires. Bref, il n’y a rien derrière, c’est purement normatif !

La première loi de programmation des finances publiques, en 1993 – on disait « loi d’orientation », à l’époque –, tenait sur un fichier Excel d’une dizaine de lignes. Depuis, c’est beaucoup plus complexe, car la Commission européenne demande beaucoup plus d’informations. Mais la méthode de construction est toujours la même.

Cela donne une prévision de moyen terme qui n’a jamais été respectée, et qui est à mon sens purement politique.

J’ai pu constater, quand je menais des audits de finances publiques, que la direction du budget et celle du Trésor établissaient des prévisions de moyen terme, techniques, à politique inchangée, dans lesquelles on ne suppose pas que l’on va prendre des mesures d’économie. Ces prévisions sont très utiles. Elles n’ont jamais été publiées – la dernière fois, c’était moi qui les faisais, en 1994-1995, et nous les transmettions à la direction de la planification du Sénat, qui les publiait. Du jour où le ministre de l’économie a découvert qu’elles ne conduisaient pas à un déficit de 3 % du PIB en 1997, on ne les a plus publiées. Il serait à mon sens nécessaire de les externaliser, peut-être en donnant un pouvoir beaucoup plus important à un tiers de confiance, comme le disait Pierre Moscovici – qui pourrait, par exemple, être Pierre Moscovici lui-même.

M. le président Éric Coquerel. Je revendique aussi cette place pour l’Assemblée nationale.

M. Philippe Lottiaux (RN). Merci de vos analyses. Je retiens de vos propositions qu’une externalisation des prévisions à moyen terme permettrait d’avoir un débat plus objectif. Mais, vous le confirmez aussi, on peut bien avoir les meilleures prévisions du monde, la commande politique prévaut. Elle oriente, c’est un fait. Ce que nous avons du mal à savoir, c’est quelle était la commande et qui l’a passée.

Pouvez-vous revenir sur l’élasticité des recettes par rapport à la croissance ? Une croissance faible en recettes dure-t-elle ? Est-ce là une situation conjoncturelle, ou bien structurelle ?

La crise du logement et de la construction, que l’on a laissé s’installer et qui va durer, n’a-t-elle pas un impact fort sur les recettes de TVA ?

Vous disiez aussi qu’il ne fallait pas trop toucher aux dépenses de l’État, car les diminuer fortement aurait un effet récessif, et vous vous prononciez plutôt pour contraindre les dépenses des collectivités. Je suis sceptique : les collectivités représentent un peu plus de 5 % de la dette publique, mais 70 % de l’investissement public. L’État est dopé à la dépense publique comme Lance Armstrong à l’EPO, mais si on diminue ses recettes de fonctionnement plutôt que celles d’investissement, on peut ne pas trop toucher à la croissance. Si on contraint fortement les collectivités, en revanche, on va toucher à la majorité de l’investissement, et on risque vraiment, pour le coup, un effet récessif.

M. François Ecalle. S’agissant de l’élasticité globale des prélèvements obligatoires au PIB – sachant qu’il y a aussi des élasticités impôt par impôt –, le petit graphique que j’évoquais tout à l’heure montre, sur longue période, qu’elle s’établit en moyenne à 1. Elle a été nettement supérieure à 1 en 2021 et en 2022, et inférieure à 1 en 2023 et en 2024 ; on peut penser qu’elle reviendra vers 1 et que cette phase d’élasticité faible est terminée. Mais je ne fais pas de prévisions, je n’en ai pas les moyens ; ma réponse est théorique.

On voit souvent de telles variations dans les périodes de crise puis de rebond. Ainsi, l’impôt sur les sociétés est très réactif : il amplifie les cycles conjoncturels. Et vous avez raison, l’immobilier joue un rôle : en 2021 et 2022, l’immobilier se portait encore bien. Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) sont donc très bien rentrés, comme d’autres impôts liés à l’immobilier : impôt sur la fortune immobilière (IFI), droits de succession, taxes foncières, etc. Cela explique le fait que l’élasticité ait été nettement supérieure à 1 dans ces années-là. En 2023 et 2024, en revanche, le marché de l’immobilier a chuté, et les recettes aussi.

Quant aux collectivités locales, je me réfère à une période qu’elles n’ont pas aimée, celle du quinquennat Hollande, durant laquelle les dotations de l’État ont été réduites de 12 milliards d’euros. Dans un premier temps, les collectivités ont réduit leurs investissements : c’est souvent le plus facile, et d’ailleurs je ne suis pas sûr que tous ces investissements soient pertinents ; mais dans un second temps, elles ont réduit leurs dépenses de fonctionnement. En 2015 et en 2016, l’emploi public dans les collectivités locales a diminué, certes très peu, mais cela ne s’était jamais vu.

Mme Estelle Mercier (SOC). Vous estimez que les erreurs ont été essentiellement techniques. L’année 2022 a été anormale, et l’ampleur de la normalisation en 2023 a été mal évaluée : on peut tout à fait l’entendre, même si nous avons déjà connu des crises et des rebonds, et que cela ne doit pas être complètement imprévisible. Mais comment expliquez-vous qu’en 2024, on ait maintenu des prévisions optimistes et décalées par rapport à la réalité économique ?

M. François Ecalle. Il est possible que les résultats de 2022 nous aient illusionnés. Pendant la préparation du programme de stabilité d’avril 2023, on a découvert que les résultats de 2022 étaient bien meilleurs que prévu : il y a eu des erreurs aussi dans l’autre sens. De manière mécanique, cette base de recettes bien meilleure en 2022 que prévu a relevé les prévisions de recette pour 2023 : toutes choses égales par ailleurs, si vous avez plus de recettes une année, vous en aurez plus l’année suivante ; les prévisionnistes appellent cela l’effet base. Cela aurait dû être corrigé, on s’en aperçoit a posteriori. Cela a été fait en partie : le ministère des finances s’attendait à une normalisation, mais pas aussi forte.

Oui, il y a eu une erreur. Quelle est la part de l’erreur et quelle est celle de l’intervention politique ? Je le redis, je n’en sais rien.

Prenons un autre exemple, celui des dépenses des collectivités locales. Il est clair que la prévision d’évolution qui figurait dans le projet de loi de finances pour 2024, puis dans le programme de stabilité en avril 2024, était irréaliste. Je ne pense vraiment pas que la direction du Trésor l’ait choisie spontanément. Mais, si l’on en croit la prévision actuelle, nous allons constater pour 2024 un déficit des administrations publiques locales en points de PIB qui est inédit depuis trente ou quarante ans. Je redis que les prévisionnistes ont toujours un peu de mal à annoncer des nouvelles quand elles sont à la fois mauvaises et inédites. Si j’avais été en poste à la direction du Trésor l’année dernière, j’aurais hésité à afficher un déficit des administrations publiques locales jamais atteint depuis trente ou quarante ans. Il y a une forme de retenue : l’intervention du politique n’est pas nécessaire pour que les prévisionnistes renoncent à afficher des chiffres qui sont la conclusion de leur raisonnement, mais qui paraissent extraordinaires.

Mme Estelle Mercier (SOC). Vous avez été spécialiste des recettes fiscales entre 2013 et 2015. Avez-vous constaté des évolutions dans l’approche de la fiscalité ou dans la qualification de certaines dépenses en tant que dépenses fiscales depuis 2017 ? Les niches fiscales ne font plus l’objet d’une comptabilisation, ni même d’une estimation. Ont ainsi disparu des comptes les dispositifs concernant les sociétés mères et filiales, qui représentent pourtant presque 17 milliards d’euros, le régime d’intégration des groupes – pour presque 16 milliards d’euros – et le régime sur les titres de participations et leur distribution – pour presque 7 milliards d’euros. Que pouvez-vous nous dire à ce sujet ?

M. François Ecalle. Quand je m’occupais des finances publiques à la Cour des comptes, entre 2008 et 2015, nous avons fait plusieurs rapports sur les dépenses fiscales. Celles-ci sont définies comme des dérogations à une norme fiscale qui conduisent à une perte de recettes pour l’État. Mais quelle est la norme ? Ce n’est pas évident du tout. Vous avez cité des dispositifs pour lesquels on peut s’interroger : sont-ils la norme ou une dérogation à la norme ? Je donnerai un autre exemple, plus familier : celui du quotient familial, autrefois considéré comme une dérogation à la norme et donc comme une dépense fiscale, et aujourd’hui considéré comme la norme. Si on organisait un débat sur le sujet, je ne pense pas que l’on arriverait à une conclusion définitive.

La Cour avait dit, à l’époque, qu’il faudrait à tout le moins que le ministère des finances explicite ce qui relève de la norme et ce qui relève de la dérogation. Il l’a fait, en partie – la Cour a été suivie, insuffisamment à mon avis. Ce n’est pas toujours très clair, notamment pour la TVA.

L’année dernière, le ministère des finances a réduit de 10 milliards d’euros le montant des dépenses fiscales, notamment à travers celles qui sont liées à la TVA, pour des raisons qui, selon moi, ne sont pas justifiées. Il y a donc encore des problèmes.

À l’époque, la Cour, après de longues hésitations, avait considéré que la définition des dépenses fiscales – et donc leur liste – devait être confiée à une autre institution ; aujourd’hui, c’est la direction de la législation fiscale qui l’établit dans son coin. La Cour n’a pas été suivie, mais je précise que ni elle, ni le Conseil des prélèvements obligatoires n’étaient très preneurs de cette mission difficile.

Mme Estelle Mercier (SOC). À vous entendre, on a l’impression que seuls les services décident de ce qui figure ou pas dans telle ou telle liste, et qu’il n’y a aucune intervention politique. Est-ce vraiment la réalité ?

M. François Ecalle. C’était la réalité quand j’étais à la Cour des comptes et que j’écrivais ces rapports, entre 2008 et 2015. Je ne peux pas me prononcer sur ce qu’il en est aujourd’hui.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Que le budget ait été sincère ou pas, que les prévisions retenues aient été le résultat d’une erreur technique ou le produit d’un optimisme débordant, le fait est que le déficit est abyssal. Or la représentation nationale a été informée trop tardivement de la situation pour être en mesure de proposer les correctifs utiles, voire, en ce qui me concerne, pour plaider en faveur de recettes supplémentaires. Il s’agit là assurément d’un déni démocratique.

Nous nous demandons toujours quand et par qui a été prise la décision de retenir une prévision optimiste et de se passer d’un projet de loi de finances rectificative ; j’espère que cette commission d’enquête permettra à tout le moins de mettre en lumière les responsabilités de chacun. Car il ne s’agit pas seulement, comme l’a dit Jérôme Fournel, d’une déconvenue majeure : la situation pèse sur les Françaises et les Français, les collectivités locales, nos investissements et les politiques sociales et environnementales.

Estimez-vous nécessaire de réaliser une évaluation, d’une part, de la transformation, en 2019, du CICE en allégements de cotisations patronales et, d’autre part, de ses conséquences sur le montant des recettes sociales ?

M. François Ecalle. Cette transformation a eu des conséquences sur le plan comptable. En effet, les crédits d’impôt sont considérés par les comptables nationaux comme des dépenses publiques. De fait, le CICE est totalement indépendant du bénéfice fiscal : c’est une aide à l’emploi. En le transformant en allégements de charges, on a donc réduit la dépense publique d’environ un point de PIB et diminué les prélèvements obligatoires.

Que faut-il penser de cette mesure ? Des rapports du comité d’évaluation du CICE, lequel relevait de France Stratégie, je retiens que ce dispositif était mal construit, pour des raisons qui tiennent, là encore, au déficit public. En effet, si l’on a choisi un machin aussi complexe qu’un crédit d’impôt remboursable au bout de deux ou trois ans, c’est parce qu’au moment où la décision a été prise, en 2012, on s’était engagé à ramener le déficit à 3 % du PIB en 2013. Sous cet aspect, l’allégement des cotisations patronales est beaucoup plus simple et il a un effet immédiat sur la trésorerie, à la différence du CICE, dont certaines entreprises devaient attendre trois ans le remboursement.

Quant à la question plus générale des allégements de cotisations patronales, j’ai toujours estimé, pour ma part, qu’il s’agissait d’une bonne mesure pour soutenir l’emploi non qualifié. D’après le rapport Bozio et Wasmer, ce ne serait pas aussi évident : les nouvelles technologies affectent désormais des emplois plus qualifiés, le dispositif a pour effet de créer des trappes à bas salaires, le plafond de 2,5 Smic serait trop élevé… Il y a donc matière à revoir le profil de ces allégements, mais la transformation du CICE a plutôt été une bonne chose.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Pensez-vous que ces allégements très importants ont pu troubler les modèles de calcul des prévisionnistes ?

M. François Ecalle. Les allégements de cotisations sur les bas salaires sont probablement en partie à l’origine de l’erreur commise en 2023-2024 sur les cotisations sociales. Cette erreur s’explique également par le scénario macroéconomique, mais un autre facteur a joué : des revalorisations assez importantes du Smic, liées à son indexation sur l’inflation, sont intervenues de manière inopinée, lorsque la hausse des prix dépassait 2 %. Le phénomène a sans doute un peu perturbé les prévisionnistes, qui ont mal mesuré l’impact de ces revalorisations sur les allégements de cotisations. Il aurait pu être mieux évalué – le comité d’experts a examiné ce point. Les informations de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) auraient peut-être permis de réagir plus vite. Vous avez raison, c’est une des causes de l’erreur.

Mme Christine Arrighi (EcoS). L’Insee annonce que la prévision de croissance est revue à la baisse, de 1 % à 0,8 %, tandis que le déficit passerait de 5,5 % à 6 %. Pensez-vous que l’instabilité de la situation actuelle incite les prévisionnistes à la prudence et que les chiffres annoncés pourraient être, cette fois encore, contredits ?

M. François Ecalle. L’Insee se garde bien de faire des prévisions concernant le déficit public. Le Haut Conseil des finances publiques estimera vraisemblablement que la prévision de croissance de 0,9 % est « plausible ». Pour ma part, je suis plus pessimiste car l’incertitude, qui est toujours une mauvaise chose, est très forte au niveau national et international.

M. Emmanuel Mandon (Dem). L’an dernier, vous avez indiqué au Sénat que les travaux de prévision et les méthodes utilisées au sein du ministère des finances n’avaient pas beaucoup changé depuis près de vingt ans. Sur quelles observations se fondent cette conviction et quelles améliorations vous paraissent-elles possibles ?

M. François Ecalle. Techniquement, les méthodes de prévision des recettes fiscales sont les mêmes que celles que l’on utilisait il y a trente ans. Par exemple, la prévision concernant l’impôt sur les sociétés repose essentiellement sur le scénario macroéconomique, dans lequel l’agrégat le plus pertinent est l’excédent brut d’exploitation. Or on savait déjà, à l’époque, que celui-ci est très éloigné du bénéfice fiscal, auquel, du reste, d’autres éléments s’ajoutent, notamment les reports de déficit. On cherchait donc des agrégats plus pertinents. Puis on a envisagé d’utiliser l’information que les entreprises sont tenues de publier sur leurs comptes trimestriels, avant d’y renoncer devant la complexité de la tâche – c’était avant internet ! Ce serait plus facile aujourd’hui, mais le problème se pose toujours dans les mêmes termes : cette information porte sur les comptes consolidés mondiaux, ce qui ne dit pas grand-chose de l’impôt sur les sociétés qu’elles vont payer en France. Il faudrait donc sélectionner des entreprises qui paient leurs impôts en France, c’est-à-dire franco-françaises ou publiques – il y a eu un raté concernant EDF.

S’agissant de la TVA, on se posait les mêmes questions que Laurent Bach il y a trente ans ! Il montre qu’il existe une déformation des emplois taxables, mais c’était déjà le cas à l’époque. Le taux majoré de TVA était beaucoup plus élevé, de sorte qu’il y avait une déformation de la consommation entre les produits soumis au taux majoré et ceux qui étaient soumis au taux normal. On faisait donc évoluer la TVA comme les emplois taxables, en ajoutant un correctif pour tenir compte de cette déformation de la consommation. On procède ainsi depuis trente ans, et on commet des erreurs ; on cherche, mais on ne trouve pas forcément.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Le ministère de l’économie et des finances dispose-t-il, selon vous, des moyens convenables pour recueillir les données économiques nécessaires à l’évaluation de la pertinence des dépenses de service et de prestation ?

M. François Ecalle. Le ministère a beaucoup d’informations, mais cela ne suffit pas, comme l’illustre l’exemple de l’impôt sur les sociétés. Nous nous sommes demandé, au sein du comité d’experts, s’il ne faudrait pas demander aux entreprises de communiquer, chaque été, au moment de la préparation du projet de loi de finances, des informations sur ce qu’elles pensent que sera leur bénéfice fiscal pour l’année en cours. Mais, ce faisant, nous leur imposerions une obligation supplémentaire. Or on considère souvent que les entreprises sont déjà très réglementées et ont beaucoup d’informations à fournir.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Fipeco recourt à des données statistiques fournies par l’Insee. L’interprétation de ces données et les méthodes qu’il utilise vous paraissent-elles suffisamment robustes pour garantir la qualité de l’information sur laquelle s’appuient les politiques économiques et sociales du gouvernement ?

M. François Ecalle. L’Insee fait très sérieusement son travail, sous le contrôle d’Eurostat pour ce qui concerne notamment les agrégats relatifs aux finances publiques. Après, on peut débattre – ce sont des discussions qu’ont les économistes et les comptables nationaux – du périmètre des finances publiques ou de certaines conventions comptables. Ainsi, l’agrégat macroéconomique le plus important est le produit intérieur brut. Or on sait, depuis qu’on le mesure, qu’il a des défauts ; il ne prend pas en compte pas certains éléments. En revanche, il a le grand avantage de représenter assez bien l’assiette sur laquelle sont réalisés les prélèvements obligatoires, comme le montre l’élasticité de ces prélèvements au PIB.

M. le président Éric Coquerel. La parole est à M. Matthias Renault, pour une intervention à titre individuel.

M. Matthias Renault (RN). Concernant les prévisions budgétaires du gouvernement, l’intervention politique est-elle systématique ? À quel moment a-t-elle lieu, étant rappelé que le budget économique est finalisé dès le mois de juillet ? Fait-elle l’objet de réunions entre la direction du budget, la direction du Trésor, le ministre et son cabinet ? La modification des chiffres intervient-elle une fois que le ministre a reçu la prévision technique de la direction du budget ou de la direction du Trésor, ou a-t-elle lieu plus en amont ?

M. François Ecalle. Je ne peux parler que de ce que je connais, c’est-à-dire de ce que j’ai fait – cela remonte maintenant à trente ans – et de ce que j’ai vu, notamment à l’occasion des audits de 2002 et de 2012. Ce sont d’ailleurs les seules années où la Cour des comptes a obtenu toutes ces informations. Lors de ces audits, j’ai pu avoir communication du dossier technique, qui est constitué d’une centaine de pages de fiches, de notes, etc. Nous avons pu recueillir ces documents car, dans les deux cas, le premier ministre nouvellement entré en fonction a demandé la réalisation d’un audit.

D’après mon expérience, qui s’est arrêtée en 2015, la direction du Trésor, autrefois la direction de la prévision, élabore son budget technique, avec les budgets économiques, en juillet. Ces budgets économiques sont transmis au ministre et à son cabinet, accompagnés au moins d’une note. Le dossier est généralement envoyé, au moins en partie, au cabinet. Ensuite, cela se passe de manière très informelle, dans le cadre des relations qu’entretiennent le conseiller économique ou budgétaire du ministre et le directeur du Trésor. Les discussions se déroulent dans leurs bureaux. Lors du lancement de la phase de préparation du PLF et du rapport économique et financier, un membre du cabinet, qui peut en être le directeur, fait état de la position du ministre ; il indique généralement que ce dernier trouve la prévision de croissance trop pessimiste et qu’il conviendrait de la remonter, par exemple, de 0,2 ou 0,3 point. La prévision de déficit est également évoquée. Les modifications apportées sont le fruit de relations interpersonnelles. Certains conseillers auront à cœur de démontrer à l’administration que le ministre a d’excellentes raisons techniques de penser que la prévision devrait être plus optimiste ; d’autres se contenteront de faire part de la décision du ministre…

M. Matthias Renault (RN). Dès lors que l’on constate un écart entre les prévisions techniques et la prévision figurant dans le PLF, on peut donc se livrer à certaines interprétations ?

M. François Ecalle. Vous pouvez vous poser des questions. Cela étant, il faut aussi tenir compte des décalages dans le temps. Les budgets d’été de la direction du Trésor sont élaborés en juin et en juillet, pour être parachevés, généralement, aux alentours du 14 juillet. La préparation du PLF s’échelonne ensuite du 14 juillet au 14 septembre. Au cours de ces deux mois, des informations nouvelles arrivent. La direction du Trésor rédige des notes plus légères ; elle peut signaler au ministre, par exemple, que les dépenses des collectivités locales augmentent bien plus que prévu. Ces informations sont susceptibles d’être prises en compte, à un degré variable, dans le rapport économique et financier, au terme du dialogue très informel qu’entretiennent le cabinet et le Trésor. Rien n’est complètement gelé ; les choses peuvent toujours évoluer, techniquement et politiquement.

M. Matthias Renault (RN). Vous avez affirmé que la Cour des comptes n’avait eu accès aux notes techniques qu’à l’occasion de ces deux audits. Vous paraîtrait-il de bonne politique qu’elle puisse en avoir connaissance systématiquement, au moins pour le rapport de gestion, indépendamment des documents dont peut disposer le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ?

M. François Ecalle. Si l’on obligeait l’administration à fournir ces prévisions techniques, elle vous dirait qu’elles n’existent pas ; elle vous remettrait des prévisions qui ressemblent étrangement aux prévisions officielles. Les prévisions techniques figureraient sur des notes sans en-tête, non signées, que l’on appelle des notes blanches, lesquelles constituent des documents de travail dépourvus de toute signification. C’est aussi pour ce type de raisons qu’il ne me semble pas possible d’accorder beaucoup plus de pouvoirs au HCFP. La dernière des trois options proposées par Pierre Moscovici, qui consiste à donner plus d’informations dans le cadre d’une démarche de comply or explain – appliquer ou expliquer –, me paraît être, en conséquence, la plus souhaitable.

En revanche, l’administration me paraît prête à communiquer ses prévisions de moyen terme. En effet, elle a bien conscience que les programmes de stabilité, les lois de programmation définissent des programmes structurels à moyen terme, fixent des objectifs de déficit public qui, bien que n’ayant strictement aucun sens à politique inchangée, exigent des efforts considérables. Elle verrait donc d’un bon œil, à mon sens, que ses travaux techniques soient, d’une manière ou d’une autre, extériorisés, en commençant par une échéance de prévision à trois ans.

M. le président Éric Coquerel. J’aimerais réécouter, à l’aune des propos très intéressants que vous nous avez tenus, les auditions de personnes actuellement en fonction à Bercy. La réalité que vous décrivez est en effet un peu différente de ce que l’on nous a affirmé depuis le début de la commission d’enquête.

Je retiens en particulier l’une de vos recommandations, celle de la nécessité d’avoir connaissance des prévisions – je pense notamment aux lois de programmation. Il me paraîtrait en effet utile que nous disposions de ces informations – à politique constante, si je puis dire – afin de nous faire une idée plus précise de la situation et de disposer d’un moyen de contrôle.

Je vous remercie, monsieur Ecalle.

17. Mardi 28 janvier 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 76

La Commission auditionne M. Laurent Bach, co-responsable du pôle Entreprises de l’Institut des politiques publiques, M. Xavier Ragot, président de l’Observatoire français des conjonctures économiques (en visioconférence) et de M. Olivier Redoules, directeur des études de Rexecode, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([16]).

M. le président Éric Coquerel. Nous sommes réunis pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour 2023 et 2024. Notre commission dispose des prérogatives d’une commission d’enquête. Cette audition obéit donc au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, messieurs Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué aux personnes auditionnées et qui vous a également été transmis.

Dans un premier temps, après avoir fait prêter serment aux personnes auditionnées et avoir écouté leurs propos liminaires, moi-même ainsi que les rapporteurs poserons des questions. Les commissaires appartenant aux différents groupes pourront également poser des questions ensuite, si possible, courtes, l’idée étant de laisser le plus possible la parole aux personnes auditionnées. Le président et les rapporteurs pourront, s’ils l’estiment nécessaire, procéder à des relances si des réponses semblent insatisfaisantes. Je rappelle que notre audition est transmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(MM. Laurent Bach, Xavier Ragot et Olivier Redoules prêtent serment.)

M. Laurent Bach, co-responsable du pôle Entreprises de l’Institut des politiques publiques. Je suis professeur de finance à l’ESSEC, ce qui me donne certainement un nombre de vues originales sur ces questions de finances publiques, mais j’ai bien conscience que c’est en tant que membre de longue date de l’Institut des politiques publiques (IPP) que vous me faites venir aujourd’hui. Contrairement à mes collègues de l’OFCE et de Rexecode, aucun des membres de l’IPP n’est macroéconomiste. C’est donc par un autre cheminement que nous nous sommes impliqués dans les débats budgétaires des années récentes. Nous avons participé à l’évaluation de nombre des mesures nouvelles introduites depuis 2017. Il s’agit d’évaluations à caractère microéconomique, dont le but est soit d’établir la distribution de l’effort budgétaire proposé entre les ménages ou les entreprises, soit d’estimer l’effet causal des réformes sur tel ou tel comportement espéré ou redouté. Elles concernent par exemple la réforme de la fiscalité du capital, la baisse de la taxe d’habitation ou les subventions à la décarbonation de l’industrie. Ces évaluations ont d’ores et déjà permis de réévaluer les coûts et les bénéfices de mesures qui, encore aujourd’hui, représentent un effort budgétaire très conséquent pour nos finances publiques.

Depuis le milieu de l’année 2024, nous suivons à l’IPP la chronique des écarts de prévision budgétaire avec un engagement croissant, à mesure que les termes principaux de l’erreur s’avèrent être très proches de nos domaines d’expertise. En effet, il apparaît que ce n’est pas tant la prévision macroéconomique qui a pêché, mais la prévision de recette d’impôts sur laquelle, à l’IPP, nous travaillons en permanence. C’est ce qui m’a amené à publier régulièrement, depuis le début de l’automne dernier, des analyses circonstanciées de la prévision des recettes d’impôt sur les sociétés et de TVA. Sur ces deux points, il m’apparaît que le gros de l’erreur vient de l’inadaptation des modèles de prévision de chaque impôt à la situation nouvelle, issue de la sortie des confinements, de la crise énergétique et du retournement des taux d’intérêt. Il faut bien dire que l’on n’avait encore jamais vu le bénéfice fiscal croître de plus de 40 points en un an, ni de taux de croissance de l’assiette de TVA à deux chiffres. Sont survenues de ce fait de nombreuses surprises de prévision, positives dans un premier temps, puis très négatives ces derniers temps. J’ai pu constater le même mouvement de balancier sur les mêmes impôts en Allemagne. Or il est bien connu que les réactions aux surprises budgétaires ne sont pas symétriques : on détend la dépense quand la surprise est bonne et on ne la contraint pas d’autant quand la surprise est mauvaise. C’est ainsi qu’un épisode d’incertitude de la prévision peut générer un endettement supplémentaire, bien qu’involontaire. On peut le regretter, voire chercher à limiter cette tendance, ou bien penser, comme c’est mon cas, que c’est là un enchaînement de décisions proprement politiques qui dépasse mes compétences d’analyste.

Aussi, lorsque les modèles se dérèglent ou lorsque les résultats d’une évaluation sont fragiles, mon réflexe est d’abord de chercher à comprendre l’origine technique des erreurs, et ce même, et surtout, lorsque l’on en constate l’existence simultanée ailleurs en Europe. On ne saurait en particulier se contenter d’une explication par l’accident statistique de la pandémie et de la guerre en Ukraine, suivie d’un atterrissage brutal. Il faut en effet, en plus, une mécanique propre des recettes fiscales pour expliquer, par exemple, que l’on puisse prédire, comme c’était le cas du projet de loi de finances pour 2024 (PLF 2024), une augmentation de près de 20 % des recettes d’IS quand la croissance économique n’aurait, elle, atteint que 1,4 %.

En tous les cas, comprendre l’erreur passée pour éviter l’erreur future nécessite une prise de recul et le traitement d’informations issues d’horizons plus larges qu’habituellement. Il me semble qu’un tel questionnement a eu lieu au sein des administrations. J’en juge par exemple par l’introduction, certes peu documentée publiquement, d’ajustements à leur modèle de prévision de la TVA dès 2023. Ces innovations n’ont à l’évidence pas suffi à améliorer la prévision pour 2024, voire elles ont pu, comme l’avait suggéré alors dans son avis le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), faire surestimer encore un peu plus les recettes. Le problème, de mon point de vue, est surtout qu’il reste difficile de comprendre, à partir des seuls documents budgétaires, comment ces prévisions de recettes sont faites, et comment les méthodes et les sources utilisées s’ajustent d’une année sur l’autre. Je pense que pour comprendre à temps, il aurait fallu scruter plus d’informations comptables des entreprises, dont beaucoup sont rapidement livrées à l’administration fiscale. On aurait pu aussi se tenir plus rapidement averti de l’évolution des comportements de paiement des entreprises et de ses causes. Cependant, dans le feu de l’action, on n’a pas toujours ni les ressources ni la crédibilité pour suivre toutes les pistes.

C’est pour cette raison qu’il faudrait, à l’avenir, que l’administration ne soit pas seule à travailler sur ces sujets et que des équipes de chercheurs puissent fournir une prévision alternative des éléments du budget les plus incertains, à scénario macroéconomique donné. La croissance du bénéfice fiscal ou de l’assiette de la TVA ou les comportements de paiement de ces impôts sont, à l’IPP, des sujets sur lesquels nous avons l’habitude de travailler en nous saisissant des sources administratives les plus récentes. Nous sommes par exemple capables de produire une analyse poussée des déclarations individuelles de TVA et d’IS déposées au printemps dès l’été qui suit.

Vous ne m’entendrez bien sûr pas dire ici que si l’IPP avait été mis en mesure de prévoir les recettes de TVA et d’IS 2023 et 2024, nous aurions nécessairement proposé une prévision plus proche de la réalité que celle de l’administration. Ma conviction est bien plus modeste. Avoir à disposition plus d’une évaluation crédible aurait permis aux législateurs et au HCFP de mieux comprendre l’ampleur et les sources de l’incertitude sur ces sujets. Comme vous l’a dit le directeur général de l’Insee il y a deux semaines, cette diversité des estimations existe déjà s’agissant des prévisions macroéconomiques, notamment grâce au travail reconnu de l’OFCE et de Rexecode, ici présents. Cependant, ce n’est pas encore le cas s’agissant de la prévision des dépenses et recettes à macroéconomie donnée, pour laquelle l’administration est seule, tant il faut maîtriser la mécanique des recettes fiscales et les données attenantes.

Les méthodes à utiliser pour la macroéconomie d’un côté et les finances publiques de l’autre sont en effet bien différentes. Cela se matérialise d’ailleurs par une distinction entre ces deux matières au sein même de l’organigramme des services de prévision de Bercy. Il ne faut en particulier pas se méprendre sur les prévisions de soldes, qui sont aujourd’hui produites par les macroéconomistes extérieurs à l’administration. Elles servent avant tout comme un ingrédient important de la prévision de l’activité, comme l’a indiqué la semaine dernière Olivier Garnier de la Banque de France. Quand il s’agit pour le HCFP d’évaluer la prévision de solde, il n’inclut pas dans ses avis de mention des prévisions autres que celles de l’administration.

Pour conclure, il serait donc naturel et souhaitable qu’il incombe à ceux qui évaluent les politiques publiques aujourd’hui de participer pleinement aux prévisions de finances publiques. On ne peut toutefois pas seulement compter sur un engagement bénévole de leur part si l’on veut que cette contribution soit régulière.

M. Olivier Redoules, directeur des études de Rexecode. Je ne fais pas de prévisions aujourd’hui. J’ai fait de la prévision en début de carrière, j’ai commencé ma carrière au département de la conjoncture de l’Insee, j’ai beaucoup examiné celles des autres quand j’étais au Medef, mais aussi au secrétariat du Haut Conseil des finances publiques et à la Cour des comptes. J’ai participé à un audit de la Cour des comptes en 2021 et à la préparation d’un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Aujourd’hui, je suis dans une maison, Rexecode, dont le cœur de métier est la prévision économique, d’abord au service de ses adhérents, qui sont les entreprises, depuis 1957.

Je propose d’organiser mon intervention en deux temps. Tout d’abord, s’agissant du retour sur le passé, beaucoup de choses ont été dites par Laurent Bach, dont je veux saluer les travaux sur la TVA et sur l’IS, entre autres. Ensuite, je parlerai des moyens d’améliorer les choses, en tout cas le processus de prévision, qui est un bien collectif.

À Rexecode, nous faisons des prévisions de manière assez différente de celles du Trésor. Nous sommes très peu nombreux, nous veillons surtout à avoir des comptes qui sont cohérents entre eux, entre agents économiques, ce que l’on appelle un « bouclage » en macroéconomie. Ensuite, nous essayons d’intégrer au maximum l’information, qui est souvent de l’information publique – on peut penser aux enquêtes de l’Insee – mais aussi privée, qui va nous guider et nous permettre d’établir un chiffre de croissance ou de consommation pour l’année passée. Notre objectif est d’éclairer nos adhérents, qui paient pour cela et qui, s’ils ne sont pas contents, peuvent partir. Nous faisons ce cadrage chaque trimestre et il repose aussi sur des intuitions macroéconomiques. C’est là où le jugement d’experts peut jouer. Par exemple, nous avons fait l’hypothèse, qui s’est vérifiée, peut-être pour de mauvaises raisons, que les ménages ne réduiraient pas leur taux d’épargne, et qu’ils chercheraient plutôt à préserver la valeur réelle de leur patrimoine. De fait, cette hypothèse que nous avons émise au moins depuis 2022 nous a conduits à avoir une vision très modeste de la croissance de la consommation des ménages, qui cherchent plutôt à maintenir un taux d’épargne élevé.

Nous sommes auditionnés régulièrement par le HCFP, comme l’OFCE ainsi que l’Insee et la Banque de France. Nous présentons donc à cette occasion notre dernier cadrage de prévision. Si l’on se place en septembre 2023, au moment où nous avions fait nos prévisions qui ont été présentées au HCFP dans le cadre de la préparation du PLF pour 2024, nous avions une prévision de croissance beaucoup plus faible que celle du Gouvernement. Celle-ci s’est finalement révélée trop faible pour 2024. Cependant, nous avions plutôt de bonnes prévisions sur la consommation. Nos prévisions se sont révélées trop pessimistes essentiellement sur la dépense publique et sur les exportations, qui sont deux postes qui, certes, engendrent de la croissance, mais qui n’engendrent pas forcément autant de recettes fiscales. Pour mémoire, le Gouvernement avait une prévision de croissance de la consommation pour 2024 de 1,8 %, ce qui est très fort. En outre, le Gouvernement avait aussi choisi une prévision de 1,4 % de croissance au moment du PLF. Elle était bien supérieure au consensus, le HCFP l’a rappelé à maintes reprises. Peut-être qu’au-delà même du chiffre de croissance, l’histoire n’était pas complètement la bonne. Vouloir faire baisser assez fortement le taux d’épargne et en faire un moteur de croissance était peut-être un pari hasardeux.

Sur les finances publiques, nous n’avons pas fait du tout le même travail que l’IPP. Nous ne sommes donc pas capables d’atteindre ce niveau de détail. Nous essayons de suivre les comptes et nous avons vu, par exemple, que la TVA devenait de moins en moins décryptable. Au vu de la situation mensuelle budgétaire, nous avions de moins en moins de possibilités de réconcilier cela et d’y voir une logique. Il y a sans doute eu des choses qui étaient perturbées, à la fois par le comportement des agents, mais aussi par le mécanisme même des impôts. Ils se sont ajoutés par ailleurs à d’autres éléments plus macroéconomiques : l’inflation perturbe forcément à la fois le comportement des agents et la dynamique fiscale. Nous avons été surpris par la bonne tenue des entreprises fin 2022, et d’autres mouvements ont perturbé la lecture des comptes fiscaux et sociaux. On peut penser à la fin d’un certain nombre de mesures exceptionnelles, et, de manière générale, à la fin d’une période exceptionnelle qui était le Covid et qui nous concernait encore en 2023.

En ce qui concerne 2024, les moindres recettes atteignaient un peu plus de 40 milliards d’euros, dont la moitié était déjà un effet de base. Environ 21 milliards d’euros étaient par exemple connus grâce à l’information disponible, peut-être pas en décembre mais plus tard. En 2024, plusieurs effets négatifs sont allés dans le même sens : la baisse de l’IS, mais l’on pouvait s’y attendre quand le cinquième acompte de décembre était mauvais ; la TVA qui s’est révélée beaucoup plus basse que prévu, par rapport à une prévision que le HCFP signalait déjà dans son avis pour le projet des lois de finances pour 2024. Il s’étonnait alors que la croissance de la TVA soit supérieure à celle des emplois taxables ; le fait que le Gouvernement pariait sur une stabilisation des recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), alors que le marché immobilier ne montrait pas encore de signe de stabilisation.

À ceci, il faut ajouter de mauvaises surprises qui n’étaient pas forcément prévisibles, notamment sur l’IR ou sur les collectivités locales. Une partie importante de la surprise vient du fait qu’une partie de la prévision relevait plus de l’intention que de la prévision, et était pour partie performative. Rien ne forçait les collectivités locales à faire les efforts anticipés par le gouvernement. Elles ne les ont d’ailleurs pas faits. Il y a donc eu un mélange qui se voit davantage traditionnellement sur les programmations de moyen terme, notamment les programmes de stabilité ou des lois de programmation de finances publiques, systématiquement ratés. Dans le cas présent, pour un PLF, nous avons eu un mélange de prévision et d’intention, peut-être en raison du projet de loi de programmation des finances publiques.

En matière d’enjeux, nous avons toujours tendance à nous dire qu’a priori, la dette n’est pas un problème si, pour reprendre l’expression consacrée « r = g », c’est-à-dire que le taux d’intérêt réel que l’on paie est à peu près similaire au taux de croissance. S’il existe un problème de confiance, ce ne sera peut-être plus le cas. Si, sur notre taux d’intérêt, une prime de risque est en place, en raison des marchés financiers ou de nos partenaires européens qui se montrent défiants, on ne pourra plus faire le pari de se dire que la dette est quelque chose de neutre à moyen terme. Ensuite, il y a un coût politique, vous le mesurez tous les jours en raison d’un déficit important et d’erreurs de prévision, qui nécessite du temps pour comprendre ce qui se passe.

Que pourrait-on faire pour améliorer les choses ? Cela pose la question de ce que l’on met derrière le mot « prévision », de sa finalité et de ce que l’on prend en compte dans une prévision. Raisonne-t-on à politique inchangée ? En raisonnant à politique inchangée, on pourrait reprocher au gouvernement de ne pas intégrer des mesures qui dégraderaient le déficit, alors qu’il paraîtrait logique qu’il intègre des mesures assez sûres, qui améliorent les finances publiques. Intègre-t-on les mesures politiques soumises à discussion, celles du gouvernement, mises en place par amendement au cours du débat parlementaire ? Jusqu’en 2023, le Gouvernement faisait passer ses textes en 49.3. Ce n’était donc pas un sujet. Cependant, cela le devient, maintenant que le Parlement a plus de poids dans l’élaboration des textes. De même, il est important de savoir si l’on intègre, ce qui a été le cas au cours des dernières années, des intentions ou des paris. C’est dit de manière très technique dans les avis du HCFP, mais quand l’on dit qu’une mesure est « non documentée », cela veut dire que c’est un pari ou une intention. Certes, on peut considérer que le Gouvernement est de bonne foi et qu’il souhaite vraiment le faire, mais cela ne garantit pas que cela soit fait. Par conséquent, il serait important, pour les futures prévisions, d’essayer de distinguer ce qui relève de l’intention du Gouvernement, exprimée dans le cadre d’une vision stratégique, et ce qui relève d’une prévision, qui permet d’évaluer ce qui est vraisemblable, réaliste, qui se passe à la fois pour l’économie et pour les finances publiques.

S’il fallait définir une bonne prévision, nous pourrions avoir quelques bases. Un premier point serait d’éviter tout volontarisme. Quand on part d’un écart de production négatif, ce qui veut dire que l’on considère qu’il y a un potentiel de rebond très important et spontané pour l’économie, cela doit être beaucoup plus justifié qu’aujourd’hui. On le fait de manière assez systématique, il suffit de regarder les derniers problèmes de stabilité ou la loi de programmation de finances publiques. En pratique, on s’est souvent trompé sur le potentiel de l’économie, on l’a souvent surestimé. Un autre point important est de ne pas compter sur un rehaussement de la croissance potentielle à l’horizon de la prévision. Certes, il est possible de prendre des mesures qui vont rehausser la croissance potentielle, par exemple la réforme des retraites, mais ces mesures sont en général très difficilement programmables. C’est très difficile de dire dans quelle temporalité, quand bien même on croit à leurs effets, ces effets seront vraiment visibles. C’est encore plus incertain quand on pense aux recettes fiscales qu’elle procurerait. Enfin, un dernier point est d’éviter tout ce qui relève de l’intention, du « non documenté ».

Que faire de plus par rapport à ce que l’on fait aujourd’hui ? Le HCFP fait très bien son travail. Il a émis plusieurs alertes, à la fois sur le scénario macroéconomique et sur les soldes budgétaires. Il faudrait peut-être lui donner plus de poids, par exemple en matière de communication. Il pourrait s’autosaisir, ce qui n’est pas le cas, et ce qui semble une exception française. Il pourrait aussi se voir donné le rôle d’animer un débat sur la prévision macroéconomique et budgétaire, sur le modèle des « commissions économiques de la nation », que je n’ai pas connues, mais dont Denis Ferrand m’a vanté les mérites. On peut aussi accroître l’implication des organismes extérieurs pour apporter une expertise. Cela demande deux choses : un accès aux données et des moyens, car, comme nous le voyons, il s’agit d’un sujet complexe. Il faut acquérir une expertise et il ne faudrait pas rajouter du bruit au débat. De manière générale, j’insiste et je rejoins totalement Laurent Bach sur le besoin et l’intérêt de plus de transparence.

Enfin, la prévision ne va pas remplacer la décision de politique publique. On peut très bien avoir des prévisions très fines et très techniques, il faut donc tenir compte des avis du HCFP. Faut-il lui donner la mission de valider explicitement les projets du Gouvernement ? Pourquoi pas ? A minima, il serait possible de soumettre le Gouvernement à un exercice de comply or explain, en cas d’écarts ou de réserves du HCFP. Il convient de rester prudent, car même si l’on investit beaucoup pour affiner les prévisions, elles resteront des sujets incertains. Nous savons bien que le risque n’est pas complètement symétrique : en cas de bonne surprise de croissance, ce n’est pas si grave. Cependant, une mauvaise surprise enclenche un certain nombre de difficultés. On pourrait imaginer avoir des réserves financières et, de manière un peu plus stricte, avoir des mécanismes de correction. On a su, au moment du Covid, être très agile tout au cours de l’année pour adapter la politique budgétaire à la situation économique et sanitaire. Si l’on considère que l’objectif de retour à la soutenabilité des finances publiques est important, il faut pouvoir mettre en place des mécanismes de correction. Soit on les prévoit au moment des textes financiers, soit on le fait de manière réactive. Tout cela bénéficiera de plus de transparence et de la capacité, notamment du HCFP et d’autres organisations, d’animer le débat public en la matière. Enfin, peut-être faudrait-il également changer la façon dont on apprécie les cibles. On établit une cible de déficit, qui est la résultante de beaucoup d’éléments, notamment du cycle économique. Dans une période où l’on va vouloir faire de la consolidation budgétaire – nous y serons peut-être contraints – on pourrait vouloir raisonner plutôt en « effort ». Il me semble que la bonne terminologie est la « dépense nette des prélèvements ». C’est quelque chose, si je comprends bien, auquel nous pousse une nouvelle règle européenne et qui aurait deux avantages : le premier, c’est que l’on mesurerait vraiment ce que l’on fait. Cela serait plus proche de l’action. Ensuite, le résultat serait peut-être aussi plus contracyclique. Si l’on fait une consolidation budgétaire, le risque est que la croissance s’affaiblisse et que l’on ait de mauvaises surprises sur le déficit, non pas parce que l’on n’a pas fait les bonnes mesures, mais juste parce qu’il y aura des effets à court terme inévitables de la consolidation budgétaire sur la croissance économique.

M. Xavier Ragot, président de l’Observatoire français des conjonctures économiques. Je vous parle d’une université américaine, Princeton, où les débats budgétaires sont tout aussi vifs qu’en France.

Je suis directeur de recherche au CNRS et j’interviens comme président de l’OFCE. Ce débat est intéressant parce qu’il renvoie à la raison d’être de l’OFCE. L’OFCE a été créé en 1980 par Raymond Barre, puis consolidé par François Mitterrand, à une époque où il y avait un débat sur les prévisions économiques françaises, qui étaient produites par l’Insee à l’époque. Le Gouvernement, dans une « sagesse libérale », a choisi de créer un institut indépendant, l’OFCE, pour critiquer, au sens intellectuel du terme, les prévisions et les évaluations des politiques publiques du Gouvernement. Cela fait 40 ans que l’OFCE joue ce rôle de vigie lucide et critique des trajectoires des finances publiques dans le débat politique français.

Tous les ans, l’OFCE organise l’Observatoire français des comptes de la nation, où nous invitons tous les conjoncturistes et prévisionnistes de la place de Paris à confronter leurs prévisions. La Banque de France, l’Insee, le Trésor, la Commission européenne, Standard & Poor’s, des banques privées, Rexecode y participent, entre autres. Nous confrontons nos prévisions et nous avons des débats annuels où l’on compare les erreurs, les prévisions. On voit que le métier de prévisionniste est assez compliqué et qu’il y a des biais entre les institutions sur le taux de croissance. Souvent, c’est d’ailleurs notre constat d’octobre dernier, les prévisions de croissance de la direction générale du Trésor ne sont pas en moyenne plus mauvaises que les autres.

Nous nous penchons ici sur les prévisions de finances publiques, effectuées, à ma connaissance, par très peu d’instituts. Je n’en connais que trois : la direction générale du Trésor, la Banque de France et l’OFCE. L’Insee a bien sûr de bonnes prévisions, mais il fait des prévisions à six mois. Dans le paysage français, les instituts qui travaillent sur les prévisions des finances publiques globalement (tous les impôts, toutes les mesures nouvelles, toutes les prévisions et toutes les composantes de l’économie) effectuent un travail très important. Nous le réalisons avec une équipe, à l’OFCE, qui est dirigée par Éric Heyer, Mathieu Plane et Xavier Timbeau, en particulier, deux fois par an, en octobre et en avril. L’équipe entière, pendant deux mois, se concentre sur le travail de prévision. Il s’agit d’un travail colossal.

La prévision comporte deux composantes : d’abord, la croissance à mesures inchangées, prenant en compte l’évolution des salaires, de la consommation, de l’investissement et des exports, qui influencent les recettes fiscales et, ensuite, l’évaluation des mesures nouvelles proposées par le Gouvernement et votées par le Parlement.

La difficulté varie pour ces deux objets. Il s’agit d’un travail de conjoncturiste et nous utilisons des modèles. Le modèle macroéconomique de l’OFCE est assez peu différent du modèle de la direction générale du Trésor. La structure est similaire. Ce sont les choix de paramètres qui sont différents, basés sur des appréciations différentes.

Les mesures nouvelles sont quant à elles particulièrement difficiles à analyser pour tout observateur externe, car Bercy a un avantage comparatif dans la définition de la mesure. Par exemple, pour la contribution à la rente inframarginale des énergéticiens – qui, on le sait, entraînait une erreur de prévision substantielle – le détail de la mesure, le détail de l’assiette fiscale et du texte législatif lui-même n’étaient pas connus au moment où cette mesure a été annoncée. Les instituts comme l’OFCE et tous les analystes ont donc dû utiliser en grande partie l’information transmise par la direction générale du Trésor, qui a un avantage comparatif.

De ce fait, la prévision des finances publiques est un exercice intense, qui demande une approche globale et, comme l’a dit Laurent Bach, des compétences très spécifiques, impôt par impôt. La difficulté du conjoncturiste est de prendre toutes ces informations et de faire une narration globale sur une vision de la dynamique de l’économie française. Cette spécificité de la prévision des finances publiques fait qu’il y a peu d’acteurs en France qui travaillent sur ce sujet.

Je pense qu’il est difficile d’envisager de fractionner les compétences de prévision de la direction générale du Trésor. L’idée d’enlever des compétences à la direction générale du Trésor pour les mettre dans un autre institut, afin de renforcer l’analyse, ne me semble pas une très bonne idée. Dans le cas français, le sujet n’est pas tant, me semble-t-il, le fractionnement des compétences que la transparence des produits élaborés par la direction générale du Trésor.

S’agissant du Haut Conseil des finances publiques, je pense qu’il faut envisager un écosystème des prévisionnistes. Le Haut Conseil des finances publiques ne va pas faire de prévision. Il prend les analyses des prévisionnistes et les compare. Il faut donc se demander comment renforcer le travail des prévisionnistes qui interviennent en dehors du Haut Conseil des finances publiques. Mon expérience est qu’il y a un travail très important à accomplir sur la transparence des documents. Ne soyons pas naïfs, il y a certains documents dont je comprends, en tant qu’économiste à l’OFCE, qu’ils ne peuvent pas être transparents (des analyses de scénarios, de nouvelles recettes fiscales, pour informer le ministre des options politiques). Mais un grand nombre de documents transmis au Haut Conseil des finances publiques pourraient être publics et ne le sont pas. Or nous sommes auditionnés pour nous exprimer sur la crédibilité des prévisions du Gouvernement, sur la base de documents sur la dynamique de certaines recettes fiscales que nous n’avons pas. Le système ne fonctionne pas. Nous devrions avoir au moins une bonne partie de l’information dont dispose le Haut Conseil des finances publiques pour nous exprimer sur la qualité des prévisions qu’analyse le Haut Conseil des finances publiques. On confond le rôle du Haut Conseil des finances publiques et l’information transmise aux prévisionnistes de la place, à Paris. Je pense qu’une grande partie des notes transmises au Haut Conseil des finances publiques par la direction générale du Trésor devraient être publiques très tôt dans l’année. Nous avons besoin d’informations pour nos prévisions et cette asymétrie d’information est dommageable à toute la qualité du débat.

Je pense qu’il faut tenir des réunions trimestrielles d’information sur la dynamique des recettes fiscales, comme avec le Haut Conseil des comptes de la nation, qui se tenait en juillet. Bercy pourrait faire un point avec tous les conjoncturistes de la place pour réactualiser la dynamique des recettes publiques, les dépenses des collectivités locales, les recettes de TVA, les recettes d’IS et la dynamique des cotisations en lien avec la directions de la sécurité sociale, pour que tous les acteurs disposent de l’information, de manière transparente, au moins en juillet. J’évoque le mois de juillet afin que ce point ait lieu avant le PLF et avant la réunion cruciale de septembre, où est arrêté le cadrage « macroéconomique » qui servira de base au débat parlementaire. Il est crucial que des informations soient transmises au mois de juillet.

Ce qui motive cette commission d’enquête, c’est l’erreur un peu inédite à très court terme, à un an, de l’écart de prévision. Je pense qu’il y a un autre horizon crucial pour comprendre la dynamique des prévisions, à 10 ans, à 20 ans, de la projection des finances publiques à législation inchangée. Aux États-Unis, le Congressional Budget Office (CBO) fait une prévision de la dette à 10-20 ans et donne un cadrage autour duquel il est possible d’apprécier les divergences de court terme, afin de savoir si l’on parle de fluctuations autour d’une tendance ou si une nouvelle tendance se dessine. Je trouve qu’en France, dans la prévision des finances publiques, on manque de cet horizon très long, qui doit être élaboré par un institut, qui cadre les fluctuations de court terme. Cet horizon long est fractionné dans différentes projections de notre système fiscal (les retraites, la démographie, l’éducation). C’est un biais singulier par rapport aux autres pays. À mon sens, l’institut qui devrait effectuer ce travail est France Stratégie, qui dispose, dans ses réseaux, du Conseil d’orientation des retraites, du Conseil d’orientation pour l’emploi, du Comité de suivi de l’assurance maladie, du Haut Conseil pour le climat, du Conseil national de la productivité, du Haut Conseil des rémunérations, de l’emploi et de la productivité, du Conseil d’analyse économique, dont j’ai l’honneur de faire partie et dans le cadre duquel nous avons élaboré une note relative à la projection de la dette publique à 10 ans. Je pense que, dans cet écosystème des prévisionnistes des finances publiques, il est nécessaire de réfléchir sur le temps long, au-delà du débat crispé sur la dette publique. Cette réflexion devrait être portée par France Stratégie, et non par le Haut Conseil des finances publiques, qui a déjà bien à faire pour analyser les prévisions de court terme du Gouvernement.

M. le président Éric Coquerel. Pour rendre ses avis sur les projets de loi de finances, le Haut Conseil aux finances publiques compare les prévisions de croissance du Gouvernement à celles d’autres organismes, dont les vôtres, messieurs Xavier Ragot et Olivier Redoules. Pour 2023 et 2024, il a considéré que les prévisions de croissance du Gouvernement étaient élevées. Vos prévisions étaient effectivement bien plus basses, en particulier celles de Rexecode. Finalement, ce sont les prévisions du Gouvernement qui ont été les plus proches de la croissance observée, du moins pour le niveau, puisque sur ces deux années, sa composition, c’est-à-dire la manière dont le Gouvernement imaginait cette croissance, n’a pas bien été appréhendée. Cela a été développé dans des auditions précédentes, mais contrairement à ce qui a été attendu, ce n’est pas la consommation des ménages qui a tiré la croissance, mais le commerce extérieur et la dépense publique. Alors que le Gouvernement avait intégré une hypothèse de réduction des dépenses, ce sont en fait ces mêmes dépenses qui ont permis de sauver sa prévision. Comment analysez-vous le fait qu’en s’étant trompé sur la manière d’y arriver, le Gouvernement a quand même atteint l’objectif de croissance imaginé au départ ?

M. Olivier Redoules. Il faut distinguer 2023 et 2024, qui sont deux années très différentes. En 2023, dans le contexte dont on se souvient, c’est-à-dire celui de l’automne 2022, la prévision relevait du pari. Le Gouvernement a fait le choix de parier qu’il n’y aurait pas de disruption forte des approvisionnements d’énergie. Il s’est trouvé que son choix était judicieux et qu’assez rapidement, nous avons constaté à l’automne que les prix baissaient même plus vite que ce que nous pouvions espérer. La prévision pour 2024 était différente : nous n’attendions pas de choc de ce type. Nous voyions les clignotants s’allumer sur un certain nombre d’indicateurs. Je ne sais pas si nous pouvons vraiment dire que quand on prévoit une croissance de 1,4 % et que l’on finit à 1,1 %, il s’agit d’une petite réduction. L’information qui était disponible fin 2023 ne permettait pas de prévoir 1,4 %.

Ensuite, un effet de vase communicant entre la croissance et le déficit s’est sans doute produit. Nous avons tenu une prévision un peu plus basse que prévu, mais tout de même très forte, à savoir 1,1 % de croissance, mais en enregistrant un déficit beaucoup plus important. D’une certaine façon, nous avons fait un peu plus de croissance qu’espéré et un peu plus de déficit aussi.

M. Xavier Ragot. L’analyse de Bercy sur la dynamique du PIB a été meilleure que celle d’autres prévisionnistes. Est-ce que c’est pour de bonnes ou de mauvaises raisons ? Les services de Bercy se sont trompés, mais beaucoup d’autres aussi, sur les composantes de la croissance du PIB. Effectivement, c’est la dynamique du commerce extérieur qui a été bien plus positive qu’attendu et la consommation qui a été plus atone. La dynamique du commerce extérieur a été positive en raison d’une chute des importations et pas vraiment à cause d’une augmentation des exportations.

Le débat qui anime les conjoncturistes porte sur le taux d’épargne des ménages. Il existe deux sujets polémiques : le taux d’épargne des ménages et la productivité des entreprises, donc la dynamique du taux de chômage. Dans les prévisions du taux d’épargne des ménages, les évaluations de l’OFCE montrent, entre autres, que par rapport aux prévisions du Gouvernement, la dissolution et l’instabilité politique ont coûté entre 0,2 et 0,3 point de taux de croissance. Cet écart est colossal, parce que les gens investissent moins et les ménages épargnent plus. Ils s’interrogent sur le futur. Il existe donc une composante endogène, l’incertitude de l’environnement français et international, qui entraîne une hausse du taux d’épargne des ménages. Cet effet s’est révélé au cours de l’année 2024.

Le sujet de la prévision des finances publiques et l’erreur du Gouvernement ne remettent pas en cause la qualité des prévisions du Gouvernement à mesures inchangées, puisqu’il ne s’est pas trompé plus que les autres sur le niveau du PIB et sur les composantes du PIB. La question cruciale réside dans l’élasticité des recettes fiscales, qui a été sous-évaluée en 2020-2021 et surévaluée en 2023-2024.

M. le président Éric Coquerel. Depuis 2017, le Président de la République a engagé une politique de baisse des prélèvements obligatoires, qui a surtout profité aux ménages les plus aisés, comme l’a récemment montré un rapport de la Cour des comptes. Cette politique aurait dû conduire à une diminution des recettes fiscales. Cependant, après la crise sanitaire, nous avons connu deux années exceptionnelles où l’élasticité des prélèvements obligatoires était supérieure à un. Après avoir posé cette question à François Ecalle, je voudrais également entendre votre avis. L’écart à la prévision que nous avons connu ces deux dernières années ne s’explique-t-il pas par cette politique de baisse massive d’impôts ? Est-il possible que le Gouvernement n’ait pas vu le caractère exceptionnel de ces années post-Covid et qu’il ait donc pu conclure que les baisses d’impôts s’autofinançaient, ce que les années 2023 et 2024 ont infirmé ?

M. Xavier Ragot. Tout d’abord, les baisses d’impôts contribuent d’une manière structurelle au déficit. Nous l’avions évalué, avec Raul Sampognaro et Mathieu Plane, et nous avions imputé la moitié de la hausse de la dette aux dépenses pérennes. Il existe donc une dimension structurelle de contribution des baisses d’impôts au déficit depuis 2017.

Cependant, je pense que votre question est plus précise : en quoi ces baisses d’impôts, dont l’effet pourrait être prévisible, ont entraîné possiblement un optimisme dans l’appréciation des recettes fiscales, quand ces dernières étaient plus dynamiques que le PIB ? Il est difficile de répondre à cette question, parce qu’effectivement, pour 2021-2022, les recettes fiscales étaient très dynamiques, plus que le PIB. Cela a surpris tout le monde. Le déficit a décru – puisque les recettes fiscales ont augmenté – plus qu’anticipé par beaucoup d’acteurs, nous y compris. Les recettes fiscales croissent normalement comme le PIB et l’élasticité est égale à un en moyenne, à législation inchangée. Là, l’élasticité a été supérieure à un. Tout le monde s’attendait à ce qu’elle décroisse pour retrouver sa moyenne historique. La question portait donc sur la rapidité de la décroissance de l’élasticité des recettes au PIB. Nous avons tous été surpris. On l’estimait à 0,8 point à peu près en 2023-2024. Elle a atteint 0,5-0,6 pour beaucoup de recettes fiscales de manière conjointe : IS, TVA, cotisations et DMTO.

Je ne pense pas que les baisses d’impôts de 2017 aient entraîné un optimisme très important. Je pense que l’optimisme sur les recettes fiscales 2023-2024 était peut-être lié à des surprises positives sur le marché de l’emploi. Les créations d’emplois étaient très dynamiques. Il y a pu y avoir l’illusion que cette dynamique du marché de l’emploi était le signe d’un dynamisme de l’économie sous-jacente qui pouvait générer des recettes fiscales. À l’OFCE, nous étions plus pessimistes sur la dynamique de l’emploi parce que nous pensions qu’elle était associée à l’apprentissage, à différents éléments de nature conjoncturelle plutôt que structurelle. J’associerais donc l’optimisme relatif aux recettes fiscales à l’optimisme relatif à la dynamique de l’emploi, qui était relativement bonne par rapport aux tendances historiques en 2023-2024.

M. Laurent Bach. Il y a une doctrine de l’administration sur la mesure de l’impact budgétaire des mesures nouvelles, de type baisse d’impôts : c’est de faire l’hypothèse que les agents ne répondent pas, que les bases taxables, entre autres, n’augmentent pas, quand les taux baissent. Cela veut dire qu’il y a d’abord une doctrine de prudence.

En revanche, cela peut être introduit dans les prévisions macroéconomiques, parce qu’effectivement, la réponse des agents à ces mesures peut être intégrée dans la prévision de l’investissement. Si, tout à coup, le rendement de l’investissement est jugé plus positif grâce à des baisses d’impôts, nous pouvons penser qu’il va monter. La consommation peut augmenter si un impôt baisse, comme la taxe d’habitation, et que la propension marginale à consommer est élevée.

Nous revenons à la question de la qualité du cadrage macroéconomique qui a été introduit par le Gouvernement. Encore une fois, dans la mesure où ce scénario macroéconomique n’a pas été trop mal évalué, nous pouvons en déduire qu’effectivement, ces baisses d’impôts ont un impact sur le niveau du déficit, probablement. Toutefois, il ne s’agit pas d’une question de prévision.

M. Olivier Redoules. L’avis du Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi de finances de fin de gestion fait état d’un certain nombre d’impôts qui sont responsables de l’erreur de prévision alors qu’ils n’ont pas forcément fait l’objet de telles mesures de baisse. La moindre recette d’IS observée en 2023 vient pour partie des revalorisations successives du smic qui ont précédé la diffusion du choc de prix à l’ensemble des salaires. Nous voyons qu’aujourd’hui, le taux moyen de cotisation est revenu à peu près à son niveau de fin 2019. Dans quelle mesure cette évolution traduit-elle la baisse du taux d’IS, qui a été prise en compte « un pour un » dans les mesures nouvelles du Gouvernement ? Est-ce simplement le contrecoup d’une recette qui avait été exceptionnellement élevée en raison de nombreux facteurs conjoncturels en 2022 ? Il est difficile de le savoir.

M. le président Éric Coquerel. Nous entendons à peu près les mêmes réponses sur les solutions à trouver, notamment sur la question de l’écosystème des prévisions, mais personne ne parle de la manière dont il est possible d’aider l’Assemblée nationale à mieux contrôler. Comment l’Assemblée pourrait-elle également avoir ses propres expertises ? Cela vous semble-t-il une mauvaise idée ?

M. Xavier Ragot. À l’OFCE, nous avions un contrat-cadre avec l’Assemblée nationale pour élaborer des prévisions et nous avons réalisé une série de prévisions pour tester le concept, notamment sur l’IS. Nous avions rédigé des notes, en 2018 me semble-t-il, pour montrer que l’OFCE pouvait aider la représentation nationale à réfléchir dans le cadre du PLF. Nous étions allés assez loin dans la réflexion. Nous avions proposé une ligne téléphonique avec des créneaux qui permettraient d’appeler des économistes de l’OFCE pour essayer de faire des évaluations à une heure, trois jours et deux mois, dans le cadre du PLF. L’Assemblée nationale n’a pas donné suite à cette démarche.

Des instituts comme les nôtres, ou l’IPP et d’autres j’en suis sûr, seraient volontiers disponibles, dans un cadre à définir, pour aider la représentation nationale, notamment lors de ce moment très intense qu’est le PLF. Toutefois, un tel travail doit être organisé, car il demande de mobiliser des équipes de manière assez intense.

M. Laurent Bach. Il est arrivé que l’IPP travaille pour le Sénat. Nous avons été les premiers, avec le Sénat, à produire une évaluation de l’impact budgétaire réel de l’introduction du PFU en 2017. Nous avons aussi été les premiers à estimer la probabilité de remboursement des PGE au printemps 2021. Nos travaux étaient très intenses, avec une temporalité très courte. Il fallait, après avoir répondu à un appel début mars, travailler sur les données et rendre un rapport début avril, ce qui, pour nos équipes, est très difficile.

Il faut évidemment s’accorder sur les conditions de publication des résultats. Nous avons une charte éthique qui nous impose de publier nos résultats, quels qu’ils soient. À partir du moment où vous, Assemblée nationale, vous vous engagez à nous demander un travail, nous le publierons, même si vous n’êtes pas d’accord avec le contenu.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Selon vous, à quelle période – je parle de 2024 – l’écart entre le projet de loi de finances et l’exécution était-il perceptible par les prévisionnistes, par les équipes de la direction générale du Trésor et par le cabinet du ministre ? À quelle période de l’année, selon les éléments dont vos instituts disposaient, pouvait-on sonner ce signal d’alarme qui est intervenu finalement assez tard ?

M. Olivier Redoules. Avant de répondre, je voudrais souligner mon soutien au besoin d’avoir des compétences pour l’Assemblée et pour le Parlement.

L’information est disponible assez tardivement dans l’année. Une partie de l’information assez importante devait être disponible fin décembre 2023, début janvier 2024 : il s’agissait du cinquième acompte d’IS et des remontées de TVA. Cela permettait –le Gouvernement s’est d’ailleurs exprimé dans ce sens et a pris des dispositions, notamment le gel de crédits – d’avoir un ordre de grandeur de l’effet de base qui, à la fin, est une perte d’un peu plus de 20 milliards d’euros de prélèvements obligatoires.

Ensuite, au fil de l’année, le travail est complexe : l’une des recettes, qui était la plus lisible sur les documents budgétaires disponibles publiquement, à savoir la TVA, ne l’est plus du tout. C’est encore plus compliqué pour les autres recettes. Je dirais que, jusqu’au mois d’octobre, les informations ne sont pas disponibles pendant un temps assez long. Des remontées comptables sur certains impôts sont sans doute disponibles mais avec une marge d’incertitude assez élevée.

Nous avions une idée des recettes de DMTO, peut-être un peu plus tôt, au mois d’août. Toutefois, pendant une longue période, nous n’avons pas eu suffisamment d’informations. Les derniers mois de l’année ouvrent une incertitude très élevée, qui ne permet pas de conclure à partir des données de sept ou huit mois de l’année sur la recette de toute l’année. Par exemple, en 2022, les recettes de TVA étaient plutôt bonnes jusqu’au mois de juillet, et la situation s’est dégradée en fin d’année.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pour être plus concret, selon vous, de quels éléments d’appréciation sur la dérive des déficits publics l’exécutif disposait-il au mois de mai 2024 ?

M. Laurent Bach. Je vais répondre au sujet de l’IS, car il s’agit de quelque chose d’assez précis. À partir du moment où vous avez le dernier acompte de décembre 2023, vous savez, pour les plus grandes entreprises, quels sont leurs bénéfices fiscaux en 2023. Cela vous donne une idée très précise, ou assez précise, de ce qui va se passer pour l’ensemble des autres entreprises en 2024, puisque pour la plupart des entreprises, ce qu’elles vont payer en 2024 est le résultat de leurs bénéfices de 2023. Le cinquième acompte a un intérêt, bien sûr en lui-même mais aussi pour prévoir les recettes d’IS tout le long de l’année 2024, jusqu’en décembre, date à laquelle une nouvelle information sur le bénéfice 2024 est disponible. Il me semble que ce travail a été effectué, puisque les chiffres du PSTAB sur l’IS ont reflété cette réévaluation des recettes d’IS pour 2024, probablement en raison de la réception du cinquième acompte en décembre 2023. L’information est donc disponible en décembre. Celle-ci doit être retraitée, parce que les grandes entreprises ne fonctionnent pas exactement comme toutes les autres entreprises. Ce travail a été fait et il a visiblement été bien conduit, puisque la prévision de croissance des bénéfices a été mise à jour de 13 % à 2 % entre le PLF 2024 et le PSTAB d’avril. Cette actualisation reflète les données du cinquième acompte.

Pour la TVA, c’est beaucoup plus immédiat. Vous pouvez disposer d’informations assez ponctuelles et importantes sur les remboursements. La plupart des entreprises demandent leur remboursement de TVA en décembre de l’année. Quand elles font la clôture de leurs comptes, elles se disent qu’elles doivent se faire rembourser des sommes importantes au titre de la TVA et qu’elles vont donc les demander en décembre. Par conséquent, en janvier 2024, vous avez toutes ces demandes de remboursement qui affluent et qui vous donnent un renseignement supplémentaire pour la comptabilité budgétaire 2024 et en comptabilité nationale pour 2023. Cependant, évidemment, sur la TVA, une information continue sur l’évolution de l’activité est disponible tout au long de l’année.

M. Xavier Ragot. Au moins en juillet, une consolidation était possible.

Le programme de stabilité, élaboré en avril, contenait des prévisions pluriannuelles sur cinq ans de déficit et des déclarations d’intentions de réformes à venir sur plusieurs années. Le Gouvernement « raconte » en quelque sorte son histoire fiscale. Les informations sont déclaratives et les observateurs les perçoivent comme telles.

Par conséquent, les fluctuations mensuelles budgétaires de l’État sont difficiles à lire en début d’année, sur les quatre premiers mois, parce qu’elles fluctuent énormément. Le programme de stabilité ne comporte pas d’éléments d’analyse de cette situation mensuelle mais plutôt sur les données pluriannuelles. Il faut attendre mai-juin pour avoir une tendance, qui permet la consolidation de la tendance des finances publiques de moyen terme.

Avant le mois de juin, il est compliqué de distinguer les éléments de l’ordre des fluctuations et les éléments de l’ordre de la tendance sur l’année. Nous ne pouvons pas exclure que le Gouvernement avait des informations (sur la dynamique d’investissement des collectivités locales, sur la dynamique des salaires…) en termes de prévision sur l’année. Nous n’avons pas eu accès à l’entièreté de ces documents. Je ne peux donc pas vous répondre plus précisément sur la clarté et le degré d’information qu’aurait pu avoir Bercy avant juin sur des indicateurs avancés d’évolution des finances publiques sur l’année 2024.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Il est possible, selon votre réponse, que le 9 juin, jour de la dissolution, l’exécutif disposait d’informations qui n’étaient pas sur la place publique sur la dégradation de nos finances publiques.

M. Xavier Ragot. Je pense que nous ne pouvons pas l’exclure. Il existe une question implicite : quel est le moment adéquat pour que l’exécutif, en toute certitude, mette des informations dans le débat public avec un degré de confiance suffisant ? Quelle est la stratégie de communication de l’incertitude que doit transmettre l’exécutif ? C’est un débat second, qui porte sur le moment adéquat. Le premier débat, c’est l’information.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Sur l’exécution budgétaire 2024, le chiffre de 6,1 % de déficit public vous paraît-il à ce stade toujours tenable, pertinent et exact ?

M. Laurent Bach. Sur ce sujet, nous disposons des informations parues dans la presse récemment, dans Les Échos la semaine dernière.

Les seuls chiffres dont nous disposons concernent le secteur « État ». Pour les secteurs « Sécurité sociale » et « collectivités locales », pour lesquels les dépenses sont très volatiles, nous n’aurons pas d’informations avant la publication du compte des administrations publiques de l’Insee.

M. le président Éric Coquerel. Je voudrais savoir si vous pensez que la très forte hausse du chômage au quatrième trimestre 2024, de 3,9 %, qui est la plus forte remontée en une décennie, peut avoir un impact sur les résultats économiques, et donc les déficits ?

M. Laurent Bach. Les remontées comptables dont nous disposons, en tout cas dans la presse, pour la TVA part « État » ne suggèrent pas une aggravation, en tout cas pas depuis les chiffres de la loi de finances de fin de gestion. Cependant, il y a peut-être eu d’autres impacts. En général, c’est la TVA qui est l’impôt le plus lié à l’activité courante, mais il peut y avoir des effets sur d’autres éléments du budget que je ne suis pas en mesure d’évoquer à ce stade.

M. Xavier Ragot. Nous nous fondons sur des éléments lus dans la presse sur des dynamiques que connaît Bercy, que nous ne connaissons pas et que les journalistes connaissent avant nous. Sur de nombreux sujets, nous devons vous répondre indirectement, par des lectures de presse, sur des documents auxquels nous n’avons pas accès.

Par ailleurs, effectivement, la hausse rapide du taux de chômage va contribuer à ne pas faire baisser le taux d’épargne et à diminuer les dynamiques de cotisations sociales et l’activité économique. Les prévisions de l’OFCE faisaient malheureusement état d’une hausse du taux de chômage à l’horizon de fin 2025. Il serait légèrement en dessous de 8 %, à 7,9 % je crois. Toutefois, nous révisons actuellement nos anticipations. Le chiffre est un peu plus négatif. Il s’agit de notre appréciation d’une dégradation de la situation de la France qui va peser sur les prévisions de déficit que nous sommes en train d’élaborer pour l’année 2025.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Messieurs, vous nous dites que les baisses de recettes et d’impôts qui ont eu lieu en 2017 ne permettent pas de comprendre la sous-exécution des recettes fiscales qui nous occupent. Est-ce à dire, selon vous, que le débat qui nous occupe n’est pas tant un débat de politique économique qu’un débat de prévision technique ?

Ensuite, vous indiquez que le scénario macroéconomique a été « correctement établi en 2023 et 2024 ». Est-ce à dire, par conséquent, que le débat qui nous occupe est d’abord un débat de transmission technique du scénario macroéconomique à la croissance spontanée de certains grands impôts que vous avez évoqués, notamment l’impôt sur les sociétés et la TVA ?

M. Laurent Bach. Naturellement, ce n’est pas dans mes compétences de juger la partie proprement politique des conséquences de cette erreur de prévision. Mais en tout cas, je peux essayer de comprendre la partie technique. Cela ne veut pas dire qu’il n’y a pas une partie politique. J’ai notamment mentionné que le problème politique que posent ces erreurs de prévision, c’est que quand cette dernière est bonne, on a tendance à la dépenser et que quand elle est mauvaise, on a tendance à ne pas contraindre dans les mêmes proportions. Cela a un effet d’endettement, que l’on peut juger politiquement comme une bonne chose ou une mauvaise chose. Un débat politique doit avoir lieu, mais ce n’est pas un débat sur lequel je me sens capable de donner une information utile.

Sur la partie technique, je pense que dans la mesure où le cadrage macroéconomique pour 2023-2024 n’a pas été mauvais et dans la mesure où les baisses d’impôts sont censées se refléter dans ce cadrage macroéconomique et pas directement dans les prévisions de recettes – parce que la doctrine de l’administration est de considérer que les baisses d’impôts ont un effet très important sur le budget et donc c’est seulement dans la mesure où ces dispositions ont un effet sur l’activité que l’impact de ces mesures sera amoindri –l’erreur de prévision, d’un point de vue purement technique, n’est pas liée à ces baisses d’impôts. En revanche, ces baisses d’impôts ont peut-être un impact sur le débat proprement politique que l’on veut avoir sur le niveau d’endettement que l’on voudrait atteindre.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous confirmez donc que la politique fiscale menée en 2017 est décorrélée des prévisions qui nous occupent aujourd’hui.

M. Laurent Bach. Effectivement, d’un point de vue technique, l’effet de ces baisses d’impôt sur l’erreur de prévision me paraît négligeable.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Quelles sont les similarités dans les difficultés de prévision technique qu’ont rencontrées également les Allemands et les Britanniques ? Pour les Britanniques, je pense notamment à la question de l’externalisation des prévisions. Considérez-vous, quand on voit la différence technique qu’ont connue également les Britanniques, que l’externalisation est par définition une bonne chose ?

M. Laurent Bach. Je suis allé voir moi-même les prévisions qui ont été faites en Allemagne et au Royaume-Uni. En Allemagne, on constate beaucoup de similitudes, peut-être pas avec la même ampleur. Toutefois, les erreurs sont du même type, sur les mêmes impôts. Une erreur importante a été commise sur la TVA en 2024 et une autre sur l’impôt sur les sociétés pour la même année, sachant qu’en Allemagne, l’impôt fédéral sur les sociétés représente un poids beaucoup moins important dans les recettes.

Des phénomènes similaires, au moins sur le continent européen, ont produit les mêmes conséquences. Pour autant, cela ne veut pas dire que nous ne pouvions pas avoir une meilleure prévision. Ce n’est pas parce que les Allemands se sont trompés que les Français ont le droit de se tromper. Des choses sont à améliorer dans la prévision, encore plus si le sujet est européen et pas seulement français.

En ce qui concerne l’externalisation britannique à l’Office for budget responsibility (OBR), il faut comprendre qu’elle n’a pas véritablement augmenté la qualité des prévisions. De plus, l’externalisation suppose un accès plus compliqué aux données fiscales. Par exemple, l’OBR n’a pas le droit d’utiliser de données individuelles fiscales, parce que le secret fiscal britannique lui interdit. Par conséquent, cet organisme doit réaliser des prévisions sans données individuelles, alors qu’en France, évidemment, le Trésor a accès à certaines données individuelles, ce qui lui permet d’être plus précis, notamment pour la mesure de l’impact des mesures nouvelles.

M. Olivier Redoules. Il me semble que les autres pays ont aussi commis des erreurs de prévision. Une partie importante des erreurs de prévision sont liées à un contexte macroéconomique fluctuant, avec une série de chocs qui se sont ajoutés. La différence avec la France réside peut-être dans la capacité de ces pays à prendre des mesures correctives en cours d’année, qui est peut-être plus forte que la nôtre. Ce n’est donc pas simplement une question de prévision des finances publiques, mais également de pilotage.

Sur la question de l’externalisation, je partage le point de vue de Xavier Ragot : cela serait très compliqué. Je pense que beaucoup partagent cette idée. La ressource humaine qui permet de réaliser des prévisions est rare et il sera très compliqué de démultiplier les endroits où elle est effectuée. Cela étant, si nous faisons abstraction de cette limite, un arbitrage doit sans doute être réalisé en faveur d’une prévision moins précise et moins informée mais plus transparente. Cette question a peut-être guidé le choix d’un certain nombre de pays et c’est pour cette raison qu’il faut se poser la question ici.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous évoquez également la question de l’optimisme dans les prévisions au sens large, qui serait courante sur le long terme et assez linéaire. Ne peut-on pas, malgré tout, distinguer dans l’optimisme des prévisions de finances publiques au sens large une sorte de réalisme de court terme, à un ou deux ans, et un biais d’optimisme, à plus long terme, qui serait lié notamment aux engagements européens ? Cette distinction ne vaudrait pas seulement pour la France, mais aussi pour les pays membres de la zone euro, avec une forme de déconnexion entre le court terme et le moyen terme que nous pourrions essayer de résoudre.

M. Laurent Bach. Quand nous comparons le réalisé à la prévision et quand nous examinons tous ces graphiques qui comportent un biais systématique, il est vrai que ce biais se voit typiquement pour le programme de stabilité d’avril, pour la prévision au-delà de l’année en cours et ,pour le projet de loi de finances, au-delà de l’année à venir.

Comme suggéré par François Ecalle ici même, il y a probablement deux ensembles de prévisions au-delà de l’année N+ 1 : celui qui comporte des programmes, des mesures, des pratiques à mettre en œuvre, qui expliquent ce biais, parce que l’ensemble de ce paquet de mesures qui est intégré dans le programme de stabilité n’est pas totalement mis en œuvre et que ce décalage existe toujours. Il serait intéressant de comparer l’évolution des prévisions à politiques et pratiques inchangées avec le réalisé deux, trois ou quatre ans plus tard. Malheureusement, nous ne disposons pas de ces informations. Elles ne sont pas publiées, ou en tout cas, quand elles le sont, avec des scénarios d’évolution des dépenses qui sont très conventionnels. Par exemple, la croissance des dépenses des quinze dernières années est reprise comme base de projection pour les trois prochaines années, sans autre réflexion. Ce sont ces éléments qui sont publiés dans le rapport économique, sociale et financier 2024, par exemple. Il existe probablement des prévisions sans mesures nouvelles de ces dépenses qui sont plus réalistes.

M. Xavier Ragot. Il me semble que le biais à deux ans, quand on prend l’histoire des finances publiques, a été considérablement réduit depuis le travail du Haut Conseil des finances publiques. Aujourd’hui, les prévisions du Gouvernement du PIB à un an ou deux ans, comme nous l’avons dit, ne sont pas plus mauvaises que d’autres, voire à la marge, dans les années récentes, relativement meilleures que les autres. Ce sont les composantes du PIB dont on a parlé qui sont mal prévues par beaucoup de conjoncturistes. Je dirais que le travail du Haut Conseil des finances publiques a été salutaire sur ce point.

En outre, le contenu du PSTAB – aujourd’hui le PSMT – est très déclaratif et très lié à des engagements pluriannuels européens. De plus, l’engagement réalisé sur des mesures non précisées est autant politique qu’économique. Toutefois, à deux ans, l’horizon de nombreuses prévisions actuelles, les prévisions du Fouvernement des deux années passées sont peu biaisées. Pour 2025, notre analyse est en cours. Nous serons bientôt auditionnés à ce sujet par le Haut Conseil des finances publiques.

M. le président Éric Coquerel. Vous dites donc qu’il n’y a pas d’incidence technique de la baisse des impôts sur les prévisions de déficit. Je voudrais savoir quel est votre avis, même si vous avez dit que vous n’étiez pas expert sur cette question, sur l’incidence politique de cette lecture, c’est-à-dire de ce qui donne une vertu à la baisse des impôts, par exemple sur l’emploi, l’investissement.

M. Laurent Bach. Le sujet de l’effet budgétaire de toutes ces baisses d’impôts me concerne en premier lieu, parce que nous avons évalué le nombre de ces baisses. Nous sommes capables d’estimer l’effet budgétaire. Ce dernier, même en prenant en compte les réponses comportementales, est globalement assez négatif, parce que, par exemple, les réformes de la fiscalité du capital n’ont pas eu un impact très fort sur l’investissement. Elles ont eu des impacts plutôt faibles sur la création et sur l’exil fiscal. Il y a tout un ensemble de réponses qui peut-être étaient espérées et que nous n’avons pas trouvées.

L’important est de savoir si, dans les prévisions macroéconomiques, ces effets avaient été anticipés. Je ne suis pas capable de le dire, parce que je ne suis pas macroéconomiste et je ne sais pas exactement comment ils ont été intégrés, si ils l’ont été. Je constate néanmoins que les prévisions macroéconomiques n’ont pas été, de manière flamboyante, très élevées, puisqu’elles sont, pour cette année, légèrement au-dessus de ce qui aurait pu être le résultat d’une anticipation d’un effet très fort sur l’investissement.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Ma question est très simple. Je trouve que cette audition porte en elle l’une des réponses à nos interrogations. Vous faites des analyses économiques, des prévisions, elles ont leurs limites. Le Gouvernement fait les siennes, d’autres institutions font les leurs. C’est simplement aux hommes politiques, ici et au Sénat, de faire leurs choix et leurs arbitrages.

Tout est déjà sur la table. Des différentes études et prévisions que vous faites, tous les éléments me semblent intéressants, avec leurs limites, leurs contradictions éventuelles, leurs biais, et à la fin, nous devons faire nos arbitrages. Finalement, n’en demande-t-on pas trop à vos prévisions ?

Il y a un débat plus large sur la « science économique ». Des gens plus intelligents que moi ont montré les limites de cette volonté de la catégoriser comme science et de vouloir utiliser des outils qui vous confèreraient une pseudo-noblesse de science dure. Tout cela n’est-il pas le signe d’une démission des politiques, qui cherchent une espèce de Graal, de formule magique, et demandent à l’économie, à l’économétrie, à la prévision économique, ce qu’elle ne peut pas faire ?

Si l’on mettait vos études à leur juste place, ce qui ne signifie absolument pas les minorer, mais au contraire les respecter dans leur vertu, leur mérite et leurs limites, si tout le monde restait à sa place et si les hommes politiques prenaient la leur et assumaient leur courage et leurs analyses, tout cela n’aurait pas lieu.

M. Laurent Bach. La question du traitement des analyses que nous faisons me paraît très importante, afin de savoir comment toutes nos productions sont prises en compte. En tant que producteurs, nous trouvons toujours que vous ne nous écoutez pas assez, mais cela ne veut pas forcément dire que vous devriez toujours nous écouter.

En revanche, vous dites que « tout est déjà sur la table ». Or, du point de vue des analystes, je pense qu’il y a un certain nombre de choses qui pourraient être produites par les analystes qui ne le sont pas encore. En réalité, notamment du point de vue des recettes ou même de certaines dépenses, nous pourrions faire une prévision alternative de certains éléments que, pour l’instant, seul le Gouvernement produit et sur lesquels les incertitudes sont nombreuses, comme l’évolution du bénéfice fiscal, l’évolution de l’assiette de la TVA ou les comportements de remboursement. À l’IPP, nous avons une vue très concrète, mais jusque-là, nous ne l’avons pas fait, car nous n’avions pas de contrat. Nous avons des contrats sur certaines évaluations très ponctuelles qui nous permettent d’accéder aux données du Trésor, mais qui ne suffisent pas pour nous mobiliser, pour utiliser ces données à l’effet de produire une prévision simultanée de certains éléments particulièrement incertains du budget.

M. Olivier Redoules. Ces prévisions, quand bien même on augmenterait assez massivement les outils, seront toujours entourées de beaucoup d’incertitudes. Elles sont de trois types : l’incertitude de l’économie elle-même, l’incertitude du comportement des agents et l’incertitude des mesures qui sont prises. Nous avons parfois du mal à comprendre les effets des mesures passées. Ce travail nécessite du temps et nous rencontrons des difficultés à appréhender les effets des mesures qui sont annoncées sous forme d’intentions ou qui sont plus avancées.

Il faut donc faire preuve de prudence, soit en constituant des réserves financières, soit en partant de prévisions plus conservatrices à moyen terme. La production économique peut tout de même jouer un rôle. Il peut être utile de se rendre compte, au moment de voter un texte budgétaire, que les recettes fiscales sur lesquelles il se base pour l’année suivante sont surestimées.

C’est aussi le cas des débats qui peuvent avoir lieu sur les amendements. Il serait envisageable d’avoir des capacités, au sein du Parlement, d’évaluer, de contre-expertiser ce que fait le Gouvernement, mais aussi d’évaluer ses propres projets d’amendements. Aujourd’hui, il me semble que seuls les projets d’amendement adoptés sont effectivement évalués. Améliorer ces aspects contribuerait à la transparence du débat et à une prise de décision mieux informée.

M. Xavier Ragot. Je pense que la remarque est légitime et que l’économie ne se substituera pas aux politiques. Néanmoins subsiste la question de l’amélioration de la qualité de l’information du débat public, qui est au cœur de la mission de l’OFCE. Nous communiquons régulièrement dans les médias français, en veillant à être rigoureux et précis, notamment sur l’incertitude de nos évaluations. Cela contribue à l’éducation de nos concitoyens sur l’incertitude inhérente au fonctionnement de l’économie.

Néanmoins, des points relèvent du consensus parmi les économistes, sur des effets des dynamiques fiscales du budget, de certaines dynamiques de la politique monétaire dont nous n’avons pas parlé ici, sur la conjoncture française. Il est raisonnable de mettre en avant ces points dans le débat public. Cependant, malheureusement, dans le débat public, ce qui est consensuel parmi les économistes attire moins les journalistes que les éléments de débat. Je pense qu’il est important, en lien avec l’information transmise par le Gouvernement, de donner une place raisonnable à l’analyse économique.

Enfin, notre capacité d’analyse et de prévision sera d’autant plus renforcée que l’on peut s’asseoir sur des propositions de réformes issues du Parlement ou de l’exécutif pour éclairer le débat public. Sur les implications budgétaires, commerciales, de croissance de telles réformes plutôt que telles autres, je pense qu’il est important et utile de nous mobiliser. Le concitoyen doit saisir les implications budgétaires des mesures votées à court et à moyen terme sur un ensemble de sujets, qui peuvent aller des politiques commerciales aux politiques fiscales, industrielles, sur lesquelles je pense que l’analyse économique a des choses à dire.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je trouve que l’OFCE est très précis sur les effets de la politique monétaire, et un peu isolé. Vos analyses sont mal utilisées par certains mouvements politiques, parce qu’elles sont utilisées de manière partielle. De plus, des éléments cruciaux comme le rôle des énergies fossiles, le prix du pétrole ou de l’électricité ne sont pas suffisamment débattus, contrairement à d'autres pays comme les États-Unis. Nous avons abandonné certains leviers de souveraineté économique, financière et énergétique, ce qui nous contraint à débattre sur des sujets qui renvoient à des données plus aléatoires.

En outre, l’analyse économique se fonde sur la répétition de comportements. Or, face à des ruptures de modèles ou des changements brutaux dans les politiques commerciales, énergétiques ou monétaires, vous êtes confrontés aux limites de votre science. N’est-ce pas simplement une difficulté inhérente à votre discipline, et ne devrions-nous pas prendre vos analyses avec plus de prudence dans ce contexte ?

M. Xavier Ragot. Nous avons effectivement insisté sur la dimension budgétaire, car c’était l’objet de cette audition et que ces instruments relèvent de la compétence de la représentation nationale. Cependant, dans notre prévision de l’économie française, cet environnement global, notamment la politique monétaire, joue un rôle important. Notre prévision de croissance intègre la baisse attendue des taux d’intérêt de la Banque centrale européenne, qui devrait contribuer significativement à la croissance française.

L’ensemble des sujets mentionnés, l’évolution de la politique commerciale, la politique énergétique et la politique monétaire, sont cruciaux pour notre projection à 10 ou 20 ans des finances publiques. Cependant, pour nos prévisions à court terme (un à deux ans), sauf en cas de crise financière majeure, les évolutions structurelles récentes, comme l’arrivée de Trump au pouvoir, ont peu d’impact sur notre prévision du déficit en 2025.

Les limites des modèles renvoient toujours à un débat complexe et je ne veux surtout pas survendre les analyses économiques. Je dirais simplement que beaucoup d’économistes ont prévu une bulle de la « tech » américaine, qui est en train d’exploser. Même face à des situations inédites, l’analyse économique peut s’avérer utile lorsqu’elle est utilisée à bon escient.

M. Thierry Liger (DR). Nous avons parlé d’effets à court terme, à moyen terme et à long terme. Comment intégrez-vous les baromètres des PME, les données sur les défauts de paiement des Urssaf ? Vous avez évoqué les remboursements d’IS et les effets TVA sur les grandes structures, qui diffèrent de ceux des petites structures, notamment pour la TVA liée à l’exportation. Comment ces dynamiques, qui agissent comme des effets correcteurs, sont-elles intégrées dans vos modélisations ?

M. Olivier Redoules. À Rexecode, nous avons un certain nombre d’enquêtes et d’échanges avec des fédérations professionnelles et des entreprises. Nous intégrons ces données de manière qualitative. Par exemple, nous prenons en compte les faillites ou les inquiétudes des entreprises dans nos prévisions d’investissement. Cependant, nous n’avons pas de modèle qui applique une règle de trois directe entre un indicateur et une prévision d’investissement. Cela s’explique notamment par les nombreux chocs non reproductibles que nous avons connus récemment.

M. Laurent Bach. L’année 2009 a été particulièrement importante à cet égard, avec un choc très négatif sur les recettes de TVA et d’IS, dû aux nombreuses faillites de PME. Actuellement, nous ne sommes pas au même niveau de crise. L’effet direct sur les recettes peut exister : lorsqu’il y a beaucoup de faillites, certaines entreprises cessent simplement de payer, ce qui se reflète rapidement dans les recettes. Je ne sais pas si nous sommes à un niveau d’alerte suffisant pour observer cet effet, ni si le Trésor le prévoit, car nous manquons de détails sur la prise en compte de ce type d’effet de trésorerie dans les prévisions.

M. Xavier Ragot. Nous examinons attentivement de nombreux indicateurs économiques faibles, tels que le climat des affaires, l’indice PMI, les taux de faillite. Ces données révèlent le climat de confiance dans l’économie et nous permettent de construire des indicateurs avancés pour évaluer globalement la situation des ménages et des entreprises. Ces indicateurs diffèrent des modèles macroéconomiques. Nous modulons les résultats de ces derniers en fonction des informations fournies par les indicateurs avancés, ce qui constitue le travail du conjoncturiste.

Il existe également des techniques de prévision en temps continu, appelées nowcasting, qui utilisent l’intelligence artificielle pour exploiter un maximum d’informations, y compris les requêtes Google ou des données à très haute fréquence. Ces techniques permettent aux conjoncturistes d’obtenir des informations précieuses sur la santé des PME ou la dynamique de certains secteurs comme la construction.

Cependant, pour l’année 2023-2024, ces indicateurs avancés se sont révélés peu utiles, car les chocs sur les recettes fiscales étaient décorrélés du PIB. Ces indicateurs ont permis d’anticiper l’évolution du PIB, mais n’ont pas pu prévoir les phénomènes fiscaux spécifiques à cette période.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Je souhaite rebondir sur une analyse de monsieur Laurent Bach. Vous indiquez : « Les gouvernements européens ne meurent pas tous de recettes de taxe sur la valeur ajoutée plus basses que prévu, mais tous en sont frappés. » Puis, vous précisez : « la prévision du produit de la taxe sur la valeur ajoutée en 2024 a été surestimée de 4 % en Allemagne et de 2,5 % au Royaume-Uni ». Pour vous, la difficulté à prévoir les produits de TVA n’est donc pas nouvelle et n’est pas un problème français, mais touche de nombreuses économies mondiales. Dans chaque pays concerné, l’État tente de combler l’écart entre prévisions et réalisé en mettant en place divers dispositifs visant à combler le déficit dans l’assiette des impôts. Vous évoquez notamment l’introduction d’une TVA sur certains produits financiers ou d’assurance. Pourriez-vous nous détailler l’intérêt de cette proposition pour fiabiliser les prévisions de recettes ? Avons-nous des retours d’expérience de l’étranger en la matière ?

M. Laurent Bach. En théorie, la TVA est un impôt simple sur la consommation, dont l’évolution est largement prévue par les instituts macroéconomiques. Si la TVA fonctionnait comme dans la théorie, sa prévision devrait être parfaite. Cependant, le problème réside dans le fait que certains types de consommation sont exonérés ou taxés à des taux réduits. Ainsi, même avec une prévision précise de l’évolution de la consommation, l’assiette TVA peut s’en écarter. Par exemple, les produits taxés au taux élevé baissent particulièrement en 2024. Cela crée un décalage entre l’évolution de la consommation et celle de l’assiette TVA. Ce phénomène n’est pas propre à la France et peut se produire dans d’autres pays, notamment en raison des déformations de la consommation suite à la pandémie et à la crise énergétique. Pour rendre la TVA plus prévisible, une solution serait de modifier son assiette pour qu’elle se rapproche davantage de la consommation totale, en introduisant par exemple de la TVA sur les produits financiers actuellement exonérés.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Dans vos travaux respectifs, avez-vous eu l’occasion d’évaluer la pertinence et l’efficacité du modèle macroéconométrique Mésange, de la direction générale du Trésor, développé pour évaluer l’impact sur l’économie française de mesures de politique économique ou de chocs externes ?

M. Olivier Redoules. Je n’ai pas évalué personnellement le modèle Mésange, mais nous l’utilisons régulièrement. Il s’agit du meilleur modèle public disponible. Il est à la fois complet et relativement simple, mis à jour en 2017 par des experts de haut niveau issus de diverses administrations, notamment de l’Insee et de la direction générale du Trésor. Il a le monopole de la prévision crédible à moyen terme. Cependant, il convient sans doute de faire preuve de précautions quand on l’utilise.

Le fait est qu’il est sans doute intéressant pour illustrer un scénario, mais ce n’est pas un modèle à utiliser pour réaliser des prévisions. Cependant, il suppose que l’on raisonne en équilibre financier, sinon il pourrait aboutir à des mesures excessives. En outre, il ne permet pas de déterminer précisément le timing des impacts des mesures. Le modèle reflète un consensus économique sur les effets à long terme de certaines mesures, basé sur une riche synthèse de la littérature. Toutefois, ces prédictions moyennes ont peu de chances de se réaliser exactement telles quelles dans la réalité.

Dans les programmations à moyen terme, Mésange et d’autres outils ont été utilisés pour estimer les effets de croissance potentielle des réformes. Ces scénarios partent souvent d’une situation en dessous du potentiel, prévoyant un rattrapage spontané suivi d’une augmentation du potentiel grâce aux mesures politiques. Bien que cette approche soit valable pour décrire la cohérence d’une stratégie économique, en déduire des prévisions précises de recettes, de croissance, d’emploi et d’équilibre budgétaire est problématique.

Il serait utile d’avoir, en plus de la stratégie du Gouvernement, une trajectoire à politique inchangée, plus réaliste et ne comptant pas sur des effets incertains.

M. Xavier Ragot. Il existe peu de modèles macroéconométriques permettant d’évaluer les politiques publiques en tenant compte des effets de celles-ci sur l’emploi, l’épargne et les finances publiques. Outre Mésange, nous pouvons citer e-mod de l’OFCE, en cours de réestimation, et le modèle de la Banque de France.

Le modèle Mésange, en particulier, est évalué dans des cahiers de variantes et le problème d’un tel modèle macroéconomique réside dans la possibilité de l’utiliser de différentes manières. Il y a beaucoup de jugement dans l’introduction des mesures dans Mésange. Finalement, ce sont les équipes de conjoncturistes qui utilisent le modèle qui permettent de parvenir à une qualité de prévision. Je pense que les erreurs de prévision ne proviennent pas tant d’équations mal spécifiées de Mésange, mais du jugement sur le rendement de certaines recettes fiscales qui étaient un peu « hors modèle », surévaluées, par les personnes qui ont utilisé Mésange. Nous constatons par ailleurs des différences avec le modèle OFCE, notamment sur la dynamique du taux de chômage prévu, mais pas sur la prévision de finances publiques 2023-2024.

M. Emmanuel Mandon (Dem). En novembre dernier, nous savons que deux d’entre vous ont été invités à contribuer à un comité scientifique de neuf experts sur la prévision de finances publiques. Le Gouvernement ou la direction générale du Trésor ont-ils déjà fait appel à votre expertise auparavant, que ce soit de manière ponctuelle ou de manière récurrente, en vue d’améliorer le travail de prévision macroéconomique ?

M. Laurent Bach. À l’IPP, nous n’honorons que des contrats, nous ne réalisons pas de consulting caché. Nous n’avons pas de contrat avec la direction générale du Trésor sur la prévision des recettes. Ma participation au comité est bénévole et vise à faciliter les échanges avec l’administration pour poser des questions et formuler des recommandations. C'était ma première interaction avec les services de prévision de l’administration.

M. Xavier Ragot. À l’OFCE, les interactions avec l’administration font partie de notre mandat. Nous sommes en contact avec différentes administrations qui demandent à nous auditionner pour disposer de nos prévisions. Au-delà du chiffre que nous publions, leur volonté est de comprendre pourquoi nous effectuons cette prévision-là. Dans ces cas-là, nous interagissons avec nos homologues du Trésor. Durant la crise sanitaire, nous avons eu des échanges sur les prévisions de faillites et l’impact des PGE. Nous nous efforçons de rendre nos économistes disponibles pour expliciter nos analyses auprès des administrations et des députés. Nous sommes également auditionnés par la Commission européenne et le FMI pour donner notre appréciation de l’économie française.

Mme Félicie Gérard (HOR). Le déficit public s’est considérablement dégradé sur la période 2023-2024, atteignant des niveaux bien supérieurs aux prévisions initiales du Gouvernement. Nous cherchons donc à identifier les facteurs ayant conduit à cette prévision erronée. Comme vous l’avez dit, il existe des lacunes dans notre manière de réaliser nos prévisions fiscales. Toutefois, en tant que parlementaires, nous avons chaque année quelques semaines seulement pour examiner et adopter un budget. Ainsi, alors que les prévisions budgétaires évoluent parfois de manière significative en fin d’année, quelles pistes identifiez-vous pour rendre plus efficaces la construction du projet de loi de finances et la discussion budgétaire au Parlement ?

M. Xavier Ragot. Nous avons essayé de mettre en place des éléments avec l’Assemblée nationale. Nous avons une convention-cadre OFCE Assemblée nationale et une convention-cadre OFCE Sénat pour évaluer sur des temps courts dans un cadre précis des propositions d’analyse soumises au Parlement.

Je pense qu’il s’agit d’une bonne modalité, sur laquelle il est possible de réfléchir. Une convention-cadre entre l’Assemblée nationale et quelques instituts pour définir un « droit de tirage » pour trois ou quatre évaluations par an, par exemple de septembre à octobre, pourrait être une manière de contribuer aux réflexions de l’Assemblée nationale. Ces évaluations ont effectivement vocation à être publiques dans tous les cas. Je pense que c’est la condition du sérieux de nos évaluations que de pouvoir être soumises à la critique de nos pairs. Ce processus d’interaction formalisé entre les parlementaires et nos instituts permettrait d’optimiser l’allocation des ressources pour ces évaluations à court terme, et ce pour des montants modestes.

M. Laurent Bach. Je pense qu’il serait bénéfique pour le législateur d’avoir accès à des contre-prévisions sur certains éléments, afin de pouvoir confronter différentes projections sur des aspects techniques. De fait, cette contre-prévision, en tout cas sur certains points, n’existe pas et ce n’est pas quelque chose dont vous pouvez vous saisir lorsque vous lisez les documents budgétaires. C'est un élément qui devrait être mis en place, tant pour vous que pour les tiers de confiance évaluant les prévisions de recettes et de dépenses. De plus, il y a un enjeu d’évaluation des mesures nouvelles. Des contrats-cadres existent déjà, comme celui que nous avons avec le Sénat, offrant un droit de tirage sur des études. Ce système a déjà été utilisé par le passé et pourrait être davantage exploité.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je constate que les prévisions sur la croissance en volume du PIB étaient relativement justes. Cependant, la composition de cette croissance diffère significativement des prévisions, en 2023 comme en 2024, relatives au commerce extérieur et à la consommation des ménages.

Concernant l’impôt sur les sociétés, comment expliquez-vous l’écart de 14 milliards d’euros sur un impôt rapportant environ 58 milliards d’euros, et qui reste stable de 2023 à 2025 ? L’explication basée sur l’indexation sur l’excédent brut d’exploitation semble insuffisante.

Pour la TVA, pourquoi observons-nous une surestimation systématique de la consommation des ménages ? On invoque souvent un retour attendu du taux d’épargne à 14,5 %, mais les comportements économiques peuvent évoluer. Or cette erreur se répète sur plusieurs années.

Concernant l’impôt sur le revenu, traditionnellement prévisible, car lié à la masse salariale, nous constatons des écarts importants. Pouvez-vous commenter ?

Les DMTO n’ont quant à eux pas été réajustés, malgré une baisse significative en 2023.

Enfin, nous pourrions parler des prévisions sur le tabac, pour lequel des baisses sont constatées, malgré les prévisions de hausse...

M. Laurent Bach. Concernant l’impôt sur les sociétés, plusieurs facteurs expliquent les difficultés de prévision. Nous pouvons citer, tout d’abord, l’effet multiplicateur des erreurs. Ainsi, une petite erreur sur le bénéfice fiscal se traduit par une erreur amplifiée sur les recettes, en raison du système d’acomptes et de solde. Ensuite, nous pouvons évoquer la faible corrélation entre l’excédent brut d’exploitation (EBE) et le bénéfice fiscal, sauf en période de crise majeure. Des éléments comme les déductions fiscales, les reports en avant, influencent cette relation. Enfin, nous pouvons parler de l’impact disproportionné des grandes entreprises. Par exemple, EDF a augmenté son EBE de 46 milliards d’euros en 2023, mais a peu payé d’impôts en utilisant ses pertes antérieures. À l’inverse, CMA-CGM a vu son EBE chuter de 25 milliards à 2 milliards d’euros, avec peu d’impact fiscal.

Pour la TVA, le problème de prévision de la consommation relève de l’analyse macroéconomique. Cependant, même avec une estimation parfaite de la consommation, l’erreur sur l’assiette de la TVA aurait persisté. En 2023 et 2024, l’assiette de la TVA a évolué moins dynamiquement que la consommation réelle, notamment parce que les éléments les plus taxés ont le plus diminué, pour des raisons qui restent à comprendre.

M. Olivier Redoules. Je vous cite l’avis du Haut Conseil des finances publiques de septembre 2023 sur le PLF 2024 : « la prévision de prélèvements obligatoires est tirée vers le haut par la prévision de croissance élevée et, au-delà, par des hypothèses favorables sur le rendement de certains impôts (croissance de la TVA) ». Pour en revenir à la TVA, nous avons prévu une croissance de la TVA supérieure à sa base taxable, elle-même dépendant d’une prévision de consommation de 1,8 %, supérieure à celle du PIB, qui supposait une baisse du taux d’épargne. Pour 2023, la prévision de consommation était également supérieure à celle du PIB. Il y a eu des hypothèses de rebond de certains impôts dont, implicitement, le niveau sous-jacent a été surestimé, considérant les baisses de recettes comme exceptionnelles, alors que c’était probablement le surplus de 2022 qui était exceptionnel. La difficulté réside dans l’estimation du niveau sous-jacent des recettes. Des analyses détaillées permettent de mieux le cerner alors qu’un raisonnement basé sur des grandes masses peut être trompeur.

Je salue également le travail de la direction générale du Trésor, mais je ne sais pas s’il y a eu un déficit de modélisation ou si les hypothèses étaient trop volontaristes.

M. Xavier Ragot. Il existe des facteurs communs qui expliquent que le rendement des recettes a été plus faible que prévu pour nombre d’impôts. Les années 2021 et 2022 étaient exceptionnelles en termes de rendement fiscal, mais c’était ininterprétable après le choc Covid, les PGE ou le dispositif d’activité partielle. La dynamique des assiettes fiscales était incompréhensible. Ensuite, le choc énergétique a créé de l’inflation. Les taux d’intérêt augmentés ont gelé le marché immobilier, entraînant la chute des DMTO. L’inflation a changé le comportement de consommation des ménages. Pour beaucoup de ménages français, cette hausse des prix était inédite. Le panier de consommation s’est tourné vers des biens de marque ou des biens de moins grande qualité, qui ont des assiettes fiscales différentes par rapport à d’autres consommations plus standards.

Il existe un risque de désagréger trop finement, impôt par impôt, entreprise par entreprise, et de ne pas voir la raison inédite de ces erreurs fiscales incroyables de l’ordre d’un point de PIB. Les chocs macroéconomiques, énergétiques et l’inflation ont complètement changé l’ensemble du fonctionnement des marchés. Nous sommes en train d’essayer de comprendre ce qui s’est passé dans le changement de comportement, en termes d’acomptes d’IS, de consommation, d’accès au logement, de stratégies d’investissement, de stratégies de consommation et de taux d’épargne.

Il ne faut pas que la trop grande désagrégation donne l’illusion de la compréhension, alors que toutes nos économies européennes ont connu un choc inédit, le choc inflationniste, que tous les conjoncturistes essaient d’intégrer dans la dynamique des assiettes fiscales.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Monsieur Bach, il y a quelques jours, vous avez publié un rapport intitulé À la recherche de la TVA perdue. Vous y émettez plusieurs hypothèses : vous dites que le modèle de TVA utilisé par le Trésor n’a pas été en mesure de suivre les déformations de l’assiette de TVA qui ont eu lieu depuis 2020. Je suppose que vous pointez du doigt un problème d’adaptation de son modèle. Ensuite, vous émettez l’hypothèse, et nous le savons, que les entreprises ont demandé des remboursements anticipés de TVA. Cela n’était-il pas un petit signe que les entreprises avaient besoin de trésorerie pour anticiper une baisse de rentrée d’impôts de production ? Enfin, au vu de tout ce que vous avez écrit, faut-il changer de modèle d’évaluation ?

M. Laurent Bach. Concernant le modèle, il est nécessaire pour comprendre l’assiette TVA car il n’existe pas de déclaration directe de ce qui est réellement taxé à la TVA, net des remboursements. Nous devons modéliser l’ensemble de l’économie, les achats et les ventes, en supposant une certaine stabilité dans la structure économique. Ce modèle fonctionnait bien avant 2020, mais a ensuite montré des écarts importants, d’abord en surestimant les recettes de TVA, puis en les sous-estimant en 2023 et 2024. Cela indique un changement dans les relations entre les différents secteurs économiques, un phénomène observé dans plusieurs pays. Il est difficile d’anticiper ces retournements, mais il est nécessaire de développer des compétences pour ajuster le modèle plus fréquemment et rapidement, et d’obtenir plus d’informations.

Concernant les remboursements, l’effet des difficultés financières des entreprises peut jouer un rôle. Cependant, la principale explication semble être la forte croissance de l’assiette TVA en 2021 et 2022 (environ 10 % chaque année), suivie d’un retour à la normale. Le système de TVA implique des paiements immédiats et des remboursements différés, ce qui a temporairement favorisé les recettes de l’État au détriment de la trésorerie des entreprises. Lorsque la croissance de l’assiette est revenue à la normale, cet effet s’est estompé. Pour mieux comprendre ce phénomène, il faudrait utiliser davantage de données individuelles sur les déclarations et le stock de créances des entreprises envers l’État, des informations qui commencent à être disponibles pour les chercheurs depuis trois ou quatre ans.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur Ragot, par rapport au budget initial de Michel Barnier, l’OFCE avait prévu un impact de 0,8 point de PIB, si je ne me trompe pas. Avez-vous recalculé cet impact en fonction de la nouvelle composition du budget, qui comprend 24 milliards d’euros de dépenses en moins côté budget de l’État, 2 milliards d’euros côté collectivités territoriales, et 8 milliards d’euros côté Sécurité sociale ?

M. Xavier Ragot. Nous sommes en train d’y travailler. Nous anticipons une saisine du Haut Conseil des finances publiques. Malheureusement, je n’ai pas de chiffre à vous donner parce que les équipes travaillent, au moment où je vous parle, sur cet élément-là. Par ailleurs, la note de l’OFCE comparant la qualité des prévisions des prévisionnistes français sera disponible en fin de semaine.

18. Mardi 4 février 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 78

La Commission auditionne M. Gabriel Attal, ancien premier ministre dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([17]).

M. le président Éric Coquerel. Nous poursuivons, avec la présente audition, nos travaux visant à « étudier et [à] rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 », pour lesquels notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Ces auditions obéissent au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui vous a été transmis.

Dans un premier temps, après avoir fait prêter serment à la personne auditionnée puis avoir écouté son propos liminaire, moi-même, ainsi que les rapporteurs, poserons des questions. Les commissaires appartenant aux différents groupes pourront également poser des questions ensuite, si possible courtes, l’idée étant de laisser le plus possible la parole aux personnes auditionnées. Le temps imparti à chaque groupe pour l’ensemble de ses orateurs ne devant pas excéder deux minutes. Le président et les rapporteurs pourront, s’ils l’estiment nécessaire, procéder à des relances si des réponses semblent insatisfaisantes.

M. Gabriel Attal a été, entre mai 2022 et juillet 2023, ministre délégué chargé des comptes publics, puis, à compter de janvier et jusqu’en septembre 2024, premier ministre.

L’article 6 de l’ordonnance de 1958 impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Gabriel Attal prête serment.)

M. Gabriel Attal, député, ancien premier ministre. Je suis heureux d’avoir l’occasion de m’exprimer devant vous sur cette question capitale de nos finances publiques et de répondre à toutes vos questions, comme j’ai eu l’occasion de le faire il y a quelques semaines au Sénat devant la mission d’information sénatoriale. Cet exercice me semble essentiel. Depuis 2022 nous avons eu, monsieur le président, l’occasion de travailler ensemble sur bien des thèmes. Malgré nos différences politiques, nous l’avons toujours fait dans un esprit républicain et vous savez l’importance que j’accorde au travail parlementaire.

Je veux revenir, dans ce propos liminaire, sur les grands axes de mon action et sur les décisions que j’ai prises en tant que premier ministre en ce qui concerne la gestion de nos comptes publics. Si vous en êtes d’accord, je rentrerai davantage dans les détails techniques en réponse aux questions des rapporteurs et des députés.

J’ai été nommé premier ministre le 9 janvier 2024. Il a été tout de suite très clair que la question de la maîtrise des finances publiques serait au cœur de mon action à Matignon. Dès le 11 janvier, au cours de ma première intervention médiatique au journal télévisé de 20 heures, j’ai dit aux Français que la situation de nos finances publiques était difficile et qu’il n’existait pas d’argent magique. Quelques jours plus tard, le 18 janvier, alors que mes équipes s’étaient déjà mises au travail pour identifier les premières pistes d’économie, j’ai réuni l’ensemble des ministres, puis, au mois de février, les ministres délégués et les secrétaires d’État de mon gouvernement. Lors de ces rencontres, j’ai annoncé très clairement la couleur. J’ai insisté pour que toute annonce ayant un impact budgétaire fasse l’objet d’une évaluation et d’une validation en amont par Matignon, compte tenu de l’état déjà très fragilisé de nos comptes. La presse avait d’ailleurs relayé une des phrases que j’avais prononcée : « Toute annonce avec des conséquences budgétaires qui sera faite sans avoir été validée par Matignon sera immédiatement contredite. » Cette formule ne souffrait d’aucune ambiguïté, et chacun de mes ministres était très au clair sur la situation des finances publiques. Je tiens à souligner notamment l’engagement constant du ministre de l’économie et des finances, Bruno Le Maire, et de son ministre délégué chargé des comptes publics, Thomas Cazenave.

Le 30 janvier, j’ai évoqué le sujet des finances publiques très explicitement dans ma déclaration de politique générale ici à l’Assemblée, en déclarant que « le préalable du réarmement de la France, c’est la responsabilité budgétaire. Nous devons faire preuve d’une responsabilité exemplaire dans nos finances publiques », avant d’ajouter : « Nous allons poursuivre et renforcer les revues de dépenses auxquelles tous les ministères et tous les secteurs de l’action publique seront associés. »

En mars, en réponse à une question à l’Assemblée, je suis allé plus loin encore et j’ai brisé une forme de tabou en évoquant explicitement la « rigueur » face à la nécessité d’agir, ce qui a suscité de nombreux commentaires.

J’ai donc affirmé d’emblée, et très clairement, l’importance d’une ligne de conduite rigoureuse en matière budgétaire. Des déclarations, nous sommes passés aux actes.

Je veux profiter de la retransmission de cette audition en direct sur LCP pour annoncer une bonne nouvelle, les informations positives étant à mes yeux insuffisamment relayées dans le débat public. L’Insee vient de communiquer sur l’exécution des comptes 2024 : grâce aux efforts engagés à partir de janvier 2024 et poursuivis tout au long de l’année 2024, le déficit budgétaire de l’État en 2024 s’est réduit de 17 milliards d’euros. Pour le dire autrement, le déficit de l’État, qui est passé de 173 milliards d’euros en 2023 à 156 milliards en 2024, a baissé de 10 % au cours de l’année où le gouvernement que je dirigeais était aux affaires. À un tel rythme annuel, le déficit des comptes de l’État serait résorbé en dix ans.

Au cours de l’année 2024, les dépenses de l’État ont diminué de 11 milliards par rapport à 2023. La dernière diminution des dépenses de l’État d’une année sur l’autre remonte à 2015 et s’explique par la baisse drastique des dotations aux collectivités locales décidée par le gouvernement de François Hollande. Il me semble important de le rappeler car, dans le débat public, on a pu avoir ces derniers mois le sentiment, alimenté par certains, que les dépenses de l’État ont dérapé en 2024 par rapport à 2023.

Durant toute la durée de mon passage à Matignon, j’ai eu à prendre, en matière de finances publiques, des décisions difficiles, souvent impopulaires, et qui ont été contestées fortement au sein des groupes de l’opposition à l’Assemblée nationale.

Je souhaite maintenant détailler les choix décidés au cours des six mois précédant les élections européennes et la dissolution, avant que le Président de la République n’entérine ma démission.

Le 9 janvier, jour de mon arrivée à Matignon, mon directeur de cabinet, ancien directeur général du Trésor, m’a fait un rapport précis sur l’état critique de nos finances publiques et sur l’ampleur du travail à fournir pour les stabiliser. En tant qu’ancien ministre délégué chargé des comptes publics, je n’ignorais évidemment rien de cette situation, mais j’étais ministre de l’éducation nationale au cours des six mois précédant ma nomination à Matignon. J’ai donc été moins directement impliqué dans la préparation du projet de loi de finances pour 2024. Je n’ai notamment pas eu connaissance des alertes formulées à l’automne et à l’hiver 2023 par le ministre de l’économie et des finances à travers différentes notes adressées à ma prédécesseure, dont votre commission d’enquête s’est fait l’écho.

Compte tenu de la situation, nous avons décidé, avec mon gouvernement, dès janvier, de mesures importantes.

La première d’entre elles a été prise en janvier sous l’impulsion courageuse de Bruno Le Maire et concernait le relèvement de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) à 21 euros. Je rappelle qu’elle avait été réduite à 1 euro par mégawatt pendant la crise énergétique. Cette décision a permis de dégager un surplus de recettes de près de 6 milliards d’euros par an. Elle a pourtant soulevé beaucoup de débats et une opposition quasi unanime des oppositions à l’Assemblée nationale.

En février 2024, une alerte sur le risque de dépassement de la prévision du déficit pour 2023 en raison d’une chute soudaine des rentrées fiscales nous est parvenue. Dans le même temps, la croissance attendue pour 2024 s’annonçait inférieure aux prévisions initiales. Compte tenu de l’arrêt de la croissance au quatrième trimestre 2023, l’Insee avait revu sa prévision de croissance pour 2024. Dès lors, l’objectif de croissance pour 2024 de 1,4 %, retenu dans le projet de loi de finances présenté à l’automne 2023, devenait très difficile à atteindre, voire hasardeux.

Devant ces signaux nous avons décidé, avec Bruno Le Maire, de ne rien cacher de la situation et d’agir avec force. Après concertation avec le ministre de l’économie et des finances, nous avons modifié notre hypothèse de croissance à 1 % pour 2024, un choix de prudence qui a finalement été validé par les faits, puisque l’Insee vient de publier la semaine dernière son estimation de croissance à 1,1 % pour 2024.

Nous avons ensuite enclenché un frein d’urgence sur nos dépenses publiques.

Dans le cadre du programme de stabilité, nous avons publié une cible de déficit revue à 5,1 % pour 2024, au lieu des 4,4 % initiaux. Cet ajustement conséquent prouve à la fois la totale conscience de mon gouvernement de la gravité de la situation et de l’ampleur des décisions à prendre, mais aussi une forme de lucidité sur les efforts nécessaires pour atteindre notre cible. Le 13 février, un mois à peine après ma nomination à Matignon, j’ai donc pris la décision d’annuler par décret 10,2 milliards d’euros de crédits budgétaires. Ma volonté était claire : il revenait à l’État et aux ministères, et non aux Français, de se serrer la ceinture. Cette décision, par son ampleur, était inédite. Je ne connais pas d’exemple dans notre histoire récente d’un gouvernement ayant assumé et réalisé autant d’économies par décret seulement un mois après sa nomination.

Cette décision lourde, que j’assume, a fait couler beaucoup d’encre. Elle a même fait l’objet d’un recours par des membres de la majorité sénatoriale. Celui-ci a été définitivement rejeté par le Conseil d’État la semaine dernière. Elle n’a pas été populaire dans les différents secteurs concernés, mais j’ai estimé, et j’estime encore aujourd’hui, qu’elle était nécessaire.

Nous ne voulions pas nous arrêter là. Nous avons dans un second temps, en milieu d’année, identifié 10 milliards d’euros d’économies supplémentaires dans les sphères sociales, de l’État et des collectivités territoriales. La dissolution de l’Assemblée nationale ne nous a cependant pas permis d’aller jusqu’au bout de cette démarche.

En mars, nous avons poursuivi les efforts en doublant les franchises médicales, ce qui a permis à la Sécurité sociale d’économiser 800 millions d’euros par an. Cette décision impopulaire était elle aussi nécessaire, notamment parce que ces franchises n’avaient pas évolué depuis vingt ans, malgré l’inflation. Elle a suscité une opposition unanime. Je tiens d’ailleurs à votre disposition l’ensemble des communiqués de presse des différents groupes d’opposition.

Toujours en mars, à l’occasion du premier anniversaire du plan de lutte contre les fraudes que j’avais lancé à Bercy, j’ai présenté le bilan de l’action de mon gouvernement contre la fraude, ainsi que de nouvelles mesures. Nous avons obtenu l’an passé des résultats historiques contre les fraudes, avec notamment plus de 15 milliards d’eurls mis en recouvrement en matière de fraude fiscale. Du côté de la fraude sociale, les redressements Urssaf et la détection de fraudes aux prestations sociales et à l’assurance maladie ont atteint un niveau historique grâce au plan que j’ai lancé en 2023. Ces premiers résultats, obtenus grâce à des mesures courageuses, vont continuer à s’améliorer, notamment grâce aux progrès technologiques et aux investissements engagés.

En avril, j’ai lancé une mission composée de parlementaires pour trouver plus de 3 milliards d’euros de recettes nouvelles, en ciblant notamment la taxation des superprofits des énergéticiens et les rachats d’actions.

En mai, j’ai engagé une réforme de l’assurance chômage qui aurait permis d’inciter davantage à l’emploi en créant 100 000 emplois, tout en dégageant 5 milliards d’euros d’économies supplémentaires par an. Cette réforme a été empêchée par la dissolution de l’Assemblée nationale, mais nous continuons à la défendre, car elle nous semble toujours nécessaire pour le pays.

En juin, nous avons lancé des travaux de revue de dépenses pour dégager d’autres mesures d’économie, principalement dans le domaine social.

En juillet, nous avons décidé du surgel de 16 milliards d’euros avec l’intention d’en annuler une part significative d’ici à la fin de l’année 2024.

En août, alors même que mon gouvernement était démissionnaire, mais constatant qu’un nouveau gouvernement ne serait pas nommé immédiatement et qu’il disposerait de délais restreints pour agir, j’ai organisé, avec les ministres démissionnaires, la rédaction des lettres plafonds. Nous avons ainsi posé les bases d’un budget que nous avons qualifié alors de réversible. Ce budget identifiait 15 milliards d’euros d’économie pour 2025. La quasi-intégralité des économies des budgets présentés par Michel Barnier et François Bayrou sont issues de ce budget réversible.

Nous avions engagé une rationalisation des dépenses de la politique de l’emploi, notamment celles relatives à apprentissage et au budget de France Compétences pour que cet établissement public retrouve enfin une trajectoire d’équilibre budgétaire. Je me réjouis que ces orientations aient été maintenues par Michel Barnier puis François Bayrou dans le budget 2025. Nous avions annoncé une rationalisation des opérateurs de l’État et une débureaucratisation à tous les étages. Je me réjouis que le budget 2025 assume des réductions de dépenses pour les agences de l’État.

Je me réjouis également que, lors des débats sur le budget 2025, quasiment tous les groupes aient soutenu des mesures ambitieuses pour rendre au budget des Français l’argent retiré par les fraudeurs.

Les revues de dépenses ont débouché sur plusieurs mesures reprises dans leurs grandes lignes par le gouvernement actuel dans son projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Je pense notamment aux restrictions concernant les indemnités journalières et les arrêts maladie. Sur les finances des collectivités locales, nous avions aussi formulé différentes pistes, qui n’ont pas toutes été retenues.

Je souhaite résumer la chronologie des économies décidées lors de mon passage à Matignon, car elles ont été un marqueur de mon action. J’ai eu le sentiment de consacrer l’essentiel de mon temps et de mon énergie à faire des économies : janvier, fin du bouclier tarifaire sur l’électricité, 6 milliards d’euros de recettes supplémentaires ; février, annulation de 10 milliards d’euros de crédits budgétaires ; mars, doublement des franchises médicales ; avril, lancement d’une mission pour identifier plus de 3 milliards d’euros de recettes nouvelles ; mai, annonce de la réforme de l’assurance chômage, 5 milliards d’euros ; juin, préparation de 10 milliards d’euros d’économies supplémentaires, principalement dans la sphère sociale ; juillet, surgel de 16 milliards d’euros de crédits avant leur annulation en fin d’année ; août, préparation du budget réversible avec 15 milliards d’euros d’économies nouvelles pour 2025. C’est grâce à ces actions menées avec Bruno Le Maire et Thomas Cazenave que l’État a dépensé en 2024 11 milliards d’euros de moins qu’en 2023.

Nous avons donc pris des décisions, souvent impopulaires, mais impératives, pour baisser nos dépenses et tenir nos déficits. Chacune de ces décisions, et les débats à l’Assemblée nationale le montrent, a été contestée, attaquée et critiquée par les oppositions d’alors dans une très forte unité, mais nous avons tenu le cap.

Une gestion responsable des finances publiques s’intègre dans une politique économique cohérente. Si nos dépenses publiques sont considérablement plus élevées que celles de nos voisins de la zone euro, c’est parce que nos dépenses sociales sont bien plus élevées. Est-ce un mal absolu ? Pas nécessairement : je suis fier de notre modèle social, qui est le plus protecteur d’Europe et sans doute l’un des plus protecteurs au monde. Nous devons protéger cet atout inestimable. À cette fin, nous devons sans cesse l’adapter et veiller à son équilibre financier. Ma prédécesseure à Matignon a courageusement mené l’indispensable réforme de retraites. Sans cette réforme, l’avenir de notre système de retraite serait encore plus gravement compromis et sa situation serait encore plus dramatique. Nous avons également réajusté notre régime d’assurance chômage pour réduire l’écart qui nous sépare de nos voisins européens qui ont moins de chômeurs et plus de travailleurs en emploi. J’ai également agi en décidant de généraliser la réforme du RSA sous condition d’activité ou de formation partout sur le territoire. C’est un remarquable succès. Garantir l’équilibre de nos comptes impose donc tout à la fois des rationalisations budgétaires dans chaque secteur d’intervention publique, des réactions rapides à toute dégradation de la conjoncture et, plus fondamentalement, des réformes pour accroître le taux d’activité, le taux d’emploi et la productivité dans notre pays à travers des politiques industrielles de formation et d’éducation.

Le bilan de l’action qui a été menée en matière budgétaire durant mon passage à Matignon montre que nous avons tenu compte des alertes, pris des décisions fortes malgré des critiques nombreuses, ajusté notre prévision de croissance et notre objectif de déficit, lancé des économies budgétaires de 20 milliards d’euros en cours d’année et, enfin, préparé un budget avec 15 milliards d’euros d’économies supplémentaires pour 2025.

Je pense que nous reviendrons au cours de nos échanges sur la différence entre la prévision de recettes et les recettes réalisées, notamment en 2023, mais je voudrais pour finir insister sur la baisse des dépenses de l’État en 2024 par rapport à 2023.

M. le président Éric Coquerel. Cette audition est importante car vous avez occupé, en tant que ministre du budget puis en tant que premier ministre, des fonctions essentielles au cours de la période sur laquelle nous enquêtons.

Vos propos comme ceux tenus lors des auditions précédentes renforcent ma conviction de départ selon laquelle votre difficulté à prévoir les résultats de votre politique économique, notamment en matière de recettes, s’explique par une surestimation de ses effets.

Pierre Moscovici a tenu des propos sévères sur l’optimisme des prévisions de croissance des derniers gouvernements, qui ont retenu des prévisions supérieures à celles fournies par les organismes consultés. Selon lui, cet optimisme trahit l’hubris du politique et son influence sur les administrations, notamment celles chargées de définir les niveaux de croissance. Il semblerait que vous n’avez pas été épargné puisque le projet de loi de finances pour 2023, que vous présentiez avec Bruno Le Maire, était construit sur – je cite les propos de Pierre Moscovici – une prévision de croissance « un peu élevée, et fondée sur plusieurs hypothèses fragiles ». La prévision était de 1 % de croissance en 2023. Elle s’est finalement révélée proche de 0,9 %, mais les moteurs de cette croissance n’ont absolument pas été ceux qui avaient été anticipés, ce qui explique, en partie, l’écart sur les recettes. Dans ces conditions, la prévision de croissance, bien que proche du taux réalisé, était fausse.

Quelle a été, lors de la rédaction du projet de loi de finances, votre appréciation de la prévision retenue ? L’avez-vous considérée comme étant trop élevée ou comme étant conforme aux données macroéconomiques dont vous disposiez ? Le ministre de l’économie vous a-t-il consulté sur cette prévision ?

M. Gabriel Attal. Nous reviendrons peut-être sur la question des effets budgétaires de notre politique économique mais je note que vous considérez que l’écart de déficit n’est pas lié à un dérapage des dépenses de l’État, mais à un écart sur les recettes. C’est important de le dire, car le débat public de ces derniers mois laisse les Français penser que l’écart de déficit est dû au dérapage des dépenses de l’État, qui a pourtant à la fois moins dépensé que prévu et que l’année précédente. Il est bien dû à un écart de recettes sur les raisons duquel nous reviendrons dans nos échanges. L’Inspection générale des finances (IGF) et l’Institut des politiques publiques (IPP), dans une récente étude, ont détaillé ces raisons.

Lors de la présentation du budget 2023 à l’automne 2022, je me souviens – j’étais alors ministre délégué chargé des comptes publics – que la prévision que nous avions retenue était conforme au consensus des économistes. Elle s’est révélée supérieure de 0,1 point au taux réalisé. J’observe que nous avons connu des écarts plus importants.

Quant aux propos du premier président de la Cour des comptes, il me semble que dans son audition, il faisait référence à l’écart entre la prévision de croissance du projet de loi de finances pour 2024 et la croissance réalisée en 2024. Je n’ai pas présenté ce projet de loi de finances puisque, à l’époque, j’étais ministre de l’éducation nationale. Je n’étais plus à Bercy et je n’étais pas encore premier ministre. Je ne peux donc pas vous renseigner sur la manière dont la prévision de croissance a alors été construite.

J’ai été alerté assez tôt – dans les premiers mois suivant ma nomination à Matignon – de la chute brutale de l’activité au cours du dernier trimestre de 2023. J’en ai tiré toutes les conclusions, comme je viens de l’indiquer. Une de mes premières décisions a été, avec Bruno Le Maire, de revoir à la baisse la prévision de croissance pour 2024.

M. le président Éric Coquerel. Certains ont pu parler d’explosion des dépenses publiques, mais certainement pas moi. Je relève que, depuis 2017, les dépenses publiques ont baissé par rapport au PIB. Le problème est bien celui de la prévision des recettes pour 2024. François Ecalle l’a confirmé et vous venez de le redire.

Vous avez dit avoir eu l’impression en tant que premier ministre de passer votre temps à faire des économies. Pourquoi ne l’avez-vous pas plutôt passé à chercher des recettes ?

M. Gabriel Attal. Il y a une différence politique entre nous. Quand je cherche à réduire le déficit, la première question que je me pose est : quelles dépenses peut-on réduire ? Votre réflexe est plutôt de vous demander quelles taxes augmenter.

M. le président Éric Coquerel. C’est paradoxal puisque vous reconnaissez que le problème tient aux recettes.

M. Gabriel Attal. Je considère que, pour faire face à une baisse de recettes, il faut s’adapter en baissant les dépenses. Les Français appliquent cette logique à la gestion de leur vie courante. Lorsqu’ils ont un trou dans leurs recettes, sur un mois ou sur une année, ils vont d’abord se demander quelles dépenses réduire avant d’aller chercher des recettes ailleurs, par un emprunt par exemple. Ce sont deux philosophies différentes.

J’ajoute que nous n’avons pas écarté la question des recettes. Je rappelle que nous avons lancé au printemps une mission pour identifier des recettes supplémentaires par la taxation des superprofits des énergéticiens et par celle des rachats d’action. Le gouvernement qui m’a succédé, celui de Michel Barnier, a d’ailleurs repris le dispositif sur les rachats d’action à la suite du travail de Jean-René Cazeneuve et des autres membres de la mission, mais pas celui sur les superprofits des énergéticiens. Nous avons aussi cherché des recettes supplémentaires, de l’ordre de 3 milliards d’euros.

M. le président Éric Coquerel. Vous assumez votre politique. Je n’en attendais pas moins de vous. Cette politique de l’offre et de la compétitivité s’est traduite par une baisse des dépenses mais aussi par une baisse volontariste des recettes, et pas seulement par un écart des prévisions de recette. En 2023, les impôts ont ainsi connu des baisses massives, à hauteur de 62 milliards d’euros, dont 10 % au profit des plus riches.

Dans les années post-covid, notamment en 2022, le montant des impôts collectés ne pouvait qu’augmenter puisqu’après avoir été plongés au fond de la piscine par le covid, nous sommes remontés à la surface en un an grâce au rebond de l’économie. Vous pouviez alors vous dire que votre politique de baisse de certains impôts fonctionnait. Ne croyez-vous pas que vous avez été alors illusionnés sur les vertus de votre politique, ce qui expliquerait pourquoi vous vous attendiez à des recettes supérieures à celles effectivement rentrées dans les années redevenues normales ?

M. Gabriel Attal. J’entends la critique des oppositions sur les baisses d’impôts réalisées depuis 2017, mais n’oubliez pas de rappeler que la plus importante d’entre elles concerne la taxe d’habitation, à hauteur de 20 milliards d’euros. Elle ne bénéficie donc pas aux plus fortunés. Si vous proposez de rétablir la taxe d’habitation, donc que les ménages de la classe moyenne payent de nouveau une taxe de 1 000 euros par an en moyenne, dites-le de façon claire ! Ce n’est pas ma position.

Nous avons assumé la baisse de certains impôts, car elle a eu pour résultat d’augmenter leur assiette Nous avons ainsi baissé le taux de l’impôt sur les sociétés (IS) de 33 % à 25 %. Je ne pense pas que les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) aient considéré qu’il s’agissait alors d’un gain indu. Cette baisse leur a permis de développer leur activité, d’investir et d’embaucher et nous a permis ainsi de collecter davantage qu’avec un taux à 33 %. Une petite part d’un gros gâteau est plus importante qu’une plus grosse part d’un petit gâteau. Le bénéfice fiscal de l’impôt sur les sociétés a augmenté de 2 points depuis 2017, passant de 7 % à 9 %, mais cette augmentation du rendement de l’impôt malgré la baisse de son taux nous place à peine dans la moyenne de l’Union européenne.

Accabler nos entreprises d’impôts supplémentaires signifie moins d’investissement et moins d’embauche pour les Français. Il faut arrêter. C’est mon point de vue et celui de mon groupe.

M. le président Éric Coquerel. Je ne vous ai pas demandé de défendre votre politique économique. Je le répète : sur les 60 milliards d’euros de baisse, 10 % ont bénéficié aux plus riches.

Je précise donc ma question. L’écart de déficit est dû à une moindre entrée des recettes de l’impôt sur les sociétés, de l’impôt sur le revenu et de la TVA. C’est documenté et vous l’avez dit vous-même. Le montant des impôts collectés a certes augmenté malgré la baisse des taux d’imposition, mais cette augmentation a été constatée au cours des deux années exceptionnelles qui ont suivi le covid. Ce n’est plus vrai en 2023 et 2024. Ma question ne porte pas sur la justification politique, mais sur le point de savoir si le contexte post-covid ne vous a pas conduit à mal anticiper la baisse de rendement de ces impôts après le retour à la normale.

M. Gabriel Attal. Le taux d’impôt sur les sociétés n’a pas baissé au cours des années 2023 et 2024. La baisse est intervenue entre 2017 et 2022. La baisse des recettes de l’impôt sur les sociétés en 2023 et 2024 n’est donc pas liée à une baisse du taux d’imposition.

M. le président Éric Coquerel. Je crois avoir mal été compris. La baisse du taux de l’IS n’est devenue pleinement opérante qu’après l’arrêt de l’économie pendant un plus d’un an à cause du covid. Les années post-covid ont connu une rentabilité exceptionnelle de l’IS, qui avait d’ailleurs été sous-estimée par Bercy. Cela ne vous a-t-il pas conduit à un excès d’optimisme dans vos prévisions concernant une année normale, au cours de laquelle la rentabilité de l’impôt baisse nécessairement ?

M. Gabriel Attal. La réponse est très clairement négative. Vous avez été destinataire du rapport de l’Inspection générale des finances et vous avez probablement pris connaissance de l’étude réalisée très récemment par l’Institut des politiques publiques sur les raisons de l’écart entre les prévisions de recettes et les recettes effectivement perçues sur les années 2023 et 2024. Cette étude constate un dérèglement dans l’élasticité de nos recettes, c’est-à-dire dans la relation entre la variation du taux d’imposition d’un impôt et celle du montant collecté. Au cours des années précédentes, il était possible de prévoir le montant des recettes pour un point de croissance. Les différents rapports réalisés sur le sujet en fournissent plusieurs explications, notamment liées au changement de la structure de notre croissance, pas tant en raison du covid que de la guerre en Ukraine et de l’inflation. Notre croissance est désormais davantage tirée par les exportations que par la consommation, ce qui explique pourquoi la baisse assez massive des recettes de la TVA n’a pas été anticipée.

J’ajoute – on ne l’entend pas assez dans le débat public, mais l’Institut des politiques publiques le met en lumière dans sa dernière étude – que ce problème d’élasticité des recettes n’est pas propre à la France : il s’est également posé en Allemagne et au Royaume-Uni. L’IPP, qui est indépendant, constate que ces deux pays, et sans doute d’autres, ont également vu la nature de leur croissance être déréglée après la guerre en Ukraine et l’inflation. On entend trop souvent dans le débat public qu’il y a eu un dérapage des dépenses en 2024 par rapport à 2023 alors que c’est l’inverse qui s’est produit – et je vous remercie, monsieur le président, de l’avoir reconnu – tout comme on n’entend pas assez souvent que l’Allemagne et le Royaume-Uni ont connu un problème de recettes similaire au nôtre en 2024.

L’élasticité des recettes de l’IS, au regard du taux de croissance, a été décevante par rapport aux prévisions. L’IS est un impôt très volatil, extrêmement sensible aux retournements économiques. Certaines entreprises ont probablement anticipé un déficit en 2024 et l’ont imputé sur leurs bénéfices de 2023, ce qui expliquerait les moindres rentrées d’IS. Nous n’aurons la confirmation de cette hypothèse que lors des prochains mois, une fois connue l’exécution complète de 2024.

Lorsque j’ai reçu, en février 2024, quelques semaines après ma nomination à Matignon, l’alerte sur la chute brutale des recettes intervenue fin 2023, j’ai changé, avec Bruno Le Maire, la prévision d’élasticité de nos recettes dans le programme de stabilité 2024. Nous l’avons fait passer de 1,1 – ce qui correspondait à la prévision du PLF pour 2024 – à 0,8. Le Haut conseil aux finances publiques (HCFP) avait alors estimé, dans son avis sur le programme de stabilité, que ce choix était « raisonnable ».

J’ai fait avec les informations que j’ai reçues, au moment où j’en ai eu connaissance, et j’ai pris les décisions en conséquence.

M. le président Éric Coquerel. L’Allemagne et le Royaume-Uni ont subi des effets similaires – liés à la même politique – mais à un degré très différent.

Je reviens sur le suivi de l’exécution du budget. Plusieurs alertes ont été lancées en 2023. Quand avez-vous été alerté pour la première fois d’un risque de dégradation du déficit ? Si cette alerte a eu lieu lorsque vous étiez encore ministre chargé du budget, quelle a été votre réaction et comment en avez-vous informé votre successeur, Thomas Cazenave ?

M. Gabriel Attal. Aucune alerte n’a été remontée sur la chute brutale des recettes en 2023 avant que je quitte mes fonctions de ministre des comptes publics, en juillet 2023. L’alerte détaillée dont je dispose sur la chute des recettes est faite début 2024, après ma nomination à Matignon. Les notes de Bruno Le Maire de la fin 2023, dont vous vous êtes fait l’écho, ne m’ont pas été adressées : j’étais alors ministre de l’éducation nationale. Je suis nommé à Matignon en janvier 2024 ; je recrute comme directeur de cabinet l’ancien directeur général du Trésor, Emmanuel Moulin. Lors de notre première discussion, nous examinons évidemment la question des finances publiques et les décisions à prendre. La première alerte détaillée sur la baisse des recettes nous parvient par une note de février 2024, laquelle provoque une réunion avec les ministres concernés mais aussi avec le Président de la République, à l’Élysée.

M. le président Éric Coquerel. Il a été fait le choix, début 2024, de ne pas présenter de projet de loi de finances rectificative (PLFR), alors que Bruno Le Maire y était favorable, comme il l’a répété ici. Il a été finalement décidé de prendre un décret d’annulation de crédits de 10 milliards d’euros et, pour le reste, d’attendre. Pourriez-vous nous indiquer qui a pris la décision de ne pas présenter de PLFR : est-ce vous – en désaccord avec le ministre de l’économie et des finances – ou est-ce le Président de la République, lors d’une réunion du 13 février 2024 que plusieurs personnes auditionnées ont évoquée ?

M. Gabriel Attal. Cette question a été posée ; nous en avons parlé avec les ministres concernés. Une réunion s’est effectivement tenue à l’Élysée le 13 février 2024, au cours de laquelle ce sujet a été abordé. Le Président de la République et moi-même avons pris la décision ensemble. J’assume cette décision car, en vertu de la Constitution, il appartient au seul premier ministre de présenter un projet de loi devant le Parlement. Nous avons revu notre objectif de croissance pour 2024 et notre cible de déficit – à 5,1 % – pour cette même année. Pour atteindre ce niveau de déficit, nous devions réaliser 20 milliards d’euros d’économies. Deux choix s’offraient à nous : passer par un PLFR ou emprunter la voie du décret d’annulation et du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG). Nous avons retenu cette seconde option, qui nous permettait d’atteindre le même volume d’économies.

Bruno Le Maire a d’ailleurs affirmé, lors de son audition au Sénat, que, lorsqu’il plaidait en faveur d’un PLFR, c’était exclusivement pour des raisons politiques. La présentation de ce texte n’aurait pas permis, comme il le reconnaît lui-même, de réaliser plus d’économies, puisque nous avions prévu d’atteindre un certain quantum ; elle aurait eu pour objet de « mettre dans le débat public la question des finances publiques ». Nous avons considéré que cette question était présente dans le débat public, notamment en raison des déclarations que j’ai faites en ma qualité de premier ministre : j’ai parlé, à ce moment-là, de rigueur et des décisions difficiles que nous avons eu à prendre.

M. le président Éric Coquerel. J’entends qu’au minimum, vous étiez d’accord avec le Président de la République. Au Sénat, devant la commission des finances, vous avez justifié cette décision par l’encombrement du calendrier législatif, du fait du projet de loi d’orientation agricole (PLOA) et du projet de loi sur la fin de vie. Confirmez-vous ces propos ?

M. Gabriel Attal. Oui. Outre qu’il n’était pas nécessaire de présenter un PLFR pour atteindre le montant d’économies requis, cela nous aurait obligés à consacrer à ce projet de loi une grande partie du calendrier parlementaire alors que d’autres textes importants devaient être examinés : le PLOA, le projet de loi sur la fin de vie et d’autres projets et propositions de loi. Beaucoup de responsables politiques affirment qu’il aurait fallu un PLFR mais, compte tenu de leurs déclarations d’alors, tout porte à croire qu’ils auraient saisi l’occasion pour voter, non des économies, mais de nombreuses dépenses supplémentaires. On pouvait emprunter une voie autre que le PLFR, comme nous y autorisaient la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), à savoir un décret d’annulation – dans la limite d’un plafond de 10 milliards d’euros – et un PLFG pour annuler des crédits en fin d’année.

M. le président Éric Coquerel. Je faisais partie des responsables qui demandaient, à l’époque, un PLFR, car cela permettait aussi d’aborder la question des recettes, ce qui n’aurait pas été possible dans le cadre de l’examen d’un PLFG. C’était, à mes yeux, à l’Assemblée de déterminer de quelle manière on devait traiter de la question.

M. Gabriel Attal. Nous avons réalisé un volume important d’économies pendant un laps de temps très court. Nous avons aussi cherché des recettes, notamment par le biais de la mission composée de parlementaires. Nous avons conclu que l’absence de PLFR permettait d’adopter des recettes supplémentaires pour 2024 grâce au PLF 2025. En effet, dans un projet de loi de finances pour l’année n + 1, on peut adopter des recettes pour l’année n. Nous avions prévu d’insérer des recettes supplémentaires dans le PLF 2025 mais, ayant remis ma démission au Président de la République à la suite de la dissolution, je n’ai pas présenté ce texte. J’ai toutefois fait preuve de cohérence et de constance : avec les députés du groupe Ensemble pour la République, nous avons déposé des amendements au PLF 2025 visant à prévoir des recettes supplémentaires pour 2024, notamment concernant le rachat d’actions et les énergéticiens.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Nous examinons, entre autres questions, l’influence du calendrier électoral sur les dérapages en matière de prévisions et de résultats budgétaires. Les élections européennes ont-elles retardé les décisions de correction qui devaient être prises, notamment la modification des prévisions qui, aux dires du premier président de la Cour des comptes, étaient très optimistes ?

Quel degré de connaissance le Président de la République avait-il de la dégradation des finances publiques au moment où il a procédé à la dissolution ? Cette situation a-t-elle été une des raisons de la dissolution ?

M. Gabriel Attal. Je crois vous avoir fait la démonstration que les élections européennes n’ont en rien retardé les décisions qui devaient être prises en matière de gestion des finances publiques. Si nous avions eu pour objectif d’éviter les mesures impopulaires avant ce scrutin, je n’aurais pas augmenté la taxe sur l’électricité en janvier – qui a été qualifiée par certains d’« impôt Attal ». De même, je n’aurais pas annulé 10 milliards d’euros de crédits budgétaires en février. Tout le monde a l’air de considérer que c’était une chose assez facile à faire mais il faut se souvenir des réactions que cela a suscitées dans tous ministères concernés – une de mes ministres avait même proféré des menaces contre mon chien. En outre, si telle avait été notre préoccupation, nous n’aurions pas doublé, en mars, le montant des franchises médicales dans l’objectif de réaliser 800 millions d’euros d’économies. Enfin, je rappelle que, dans un entretien à La Tribune Dimanche, fin mai – soit à quelques jours des élections européennes – j’ai annoncé une réforme de l’assurance chômage visant à dégager 4 à 5 milliards d’euros d’économies par la réduction de la durée de l’indemnisation du chômage.

Nous avons eu plusieurs réunions à l’Élysée avec le Président de la République, notamment une réunion à la mi-février. Des points réguliers ont également été faits, soit en Conseil des ministres, soit dans le cadre de réunions que nous avions ensemble. Le Président était donc évidemment informé. N’en ayant pas été informé en amont, je ne peux pas vous dire grand-chose sur les raisons qui ont conduit à la dissolution. Le Président de la République s’est exprimé à plusieurs reprises à ce sujet ; il a expliqué aux Français pourquoi il avait pris cette décision. En tout état de cause, je ne crois pas une seconde que le choix de la dissolution ait été lié à la situation budgétaire. D’ailleurs, l’instabilité qui en a résulté et le choix irresponsable de censurer le budget l’année dernière ont eu évidemment un impact négatif sur nos comptes publics.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pourquoi avoir annulé, entre les deux tours des élections législatives, la réforme de l’assurance chômage, dont vous aviez évalué le gain budgétaire à 5 milliards d’euros ? N’était-ce pas pour une raison électorale ?

M. Gabriel Attal. Je ne l’ai pas annulée, je l’ai suspendue – c’est le terme que j’ai employé. En effet, le décret d’application de la réforme devait entrer en vigueur entre les deux tours de l’élection ; à ce moment-là, l’Assemblée ne pouvait pas exercer de contrôle sur l’activité gouvernementale ni évaluer les politiques publiques, puisqu’elle était dissoute. Les mêmes qui, aujourd’hui, disent que nous aurions dû prendre le décret m’auraient reproché d’avoir assumé par un texte réglementaire une réforme d’une telle ampleur sans que le Parlement ne soit en mesure d’exercer son activité de contrôle – à l’époque, rappelons-le, il n’y avait ni questions au gouvernement, ni questions orales sans débat, ni questions écrites, ni aucune autre activité parlementaire. J’ai considéré que, d’un point de vue démocratique, cette réforme devait s’appliquer alors que l’Assemblée était en activité. J’ajoute que j’ai remis ma démission quelques jours après. Après mon remplacement à Matignon, j’ai assumé la présidence du groupe Ensemble pour la République, lequel a défendu l’entrée en vigueur de la réforme. Je continue à la défendre. Pour ce faire, il suffit d’un décret signé par le premier ministre.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Une nouvelle assemblée a été élue quatre jours après l’annulation du décret et pouvait assumer pleinement sa mission de contrôle. L’annulation de la réforme a réduit les recettes de quelque 5 milliards d’euros.

M. Gabriel Attal. Nous n’avons pas annulé la réforme, nous l’avons suspendue. Si nous l’avions annulée, nous aurions pris un nouveau décret pour maintenir les mêmes règles en matière d’assurance chômage. Ce n’est pas ce que nous avons fait : de mémoire, nous avons pris un décret de jointure pour prolonger d’un mois le régime existant et donner la possibilité de prendre un nouveau décret très vite. Ensuite, le choix de suspendre la réforme n’a pas eu d’impact sur les économies ni sur les recettes puisque la réforme devait s’appliquer en décembre 2024 ou au début de 2025. Si la réforme avait été décidée par mon successeur, elle aurait pu s’appliquer, comme prévu, en 2025.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Il y aurait donc eu un gain, potentiellement, de 5 milliards d’euros en 2025.

Qui était décisionnaire en matière budgétaire ? Était-ce vous ou le Président de la République ? Quel était son degré d’implication ? Avez-vous formulé des propositions visant à réduire les dépenses ou à faire évoluer les recettes que le Président aurait refusées ?

M. Gabriel Attal. Le Président était évidemment très impliqué sur ces sujets lorsque j’étais premier ministre. En vertu de la Constitution, le premier ministre prend les décisions et rend les arbitrages. Naturellement, lorsque j’ai pris des décisions, je l’ai fait après avoir échangé avec le Président de la République. Nous avons tenu des réunions au sujet des finances publiques. En outre, au cours du point hebdomadaire que j’avais avec le Président, il nous est évidemment arrivé d’aborder cette question.

Je n’ai pas d’exemple de mesures d’économies ou de recettes supplémentaires que j’aurais proposées, en tant que premier ministre, et que le Président de la République aurait refusées. Ce dernier a accepté les nombreuses mesures d’économies additionnelles que je souhaitais appliquer. En revanche, lorsque j’étais ministre délégué aux comptes publics auprès de Bruno Le Maire, il nous est arrivé de faire des propositions d’économies qui n’ont pas été retenues, mais cela fait partie du fonctionnement normal d’un gouvernement : Matignon arbitre. Il nous est également arrivé de regretter des dépenses supplémentaires décidées en cours d’année sans que nous en soyons informés.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pouvez-vous nous donner des exemples de ces dépenses supplémentaires ?

M. Gabriel Attal. Il s’agit, par exemple, de la revalorisation du point d’indice, au sujet de laquelle nous nous étions exprimés, à l’époque, avec Bruno Le Maire. Cette mesure a eu des effets en cascade sur les budgets de nos collectivités locales. Je peux également évoquer les dépenses engagées dans le cadre du plan de relance, qui ont été « soclées », ou les crédits de 500 millions d’euros affectés au plan Vélo, que nous aurions souhaité réduire. Tout cela est normal : le ministre du budget propose des économies et des mesures rigoureuses pour assurer l’équilibre des comptes, puis le premier ministre rend des arbitrages qui sont, par définition, légitimes, puisqu’ils relèvent de sa fonction.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes, a tenu des propos très sévères sur les dérapages budgétaires. Il a affirmé, à propos de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) : « Il n’est pas sérieux de transmettre à la Commission européenne des trajectoires pluriannuelles aux sous-jacents optimistes et déjà caducs avant même le début de leur mise en œuvre. Il n’est pas sérieux de prendre des engagements sur la maîtrise des dépenses sans se donner les moyens de les tenir. La crédibilité de notre pays exige […] une approche plus vertueuse. » Je le cite encore : « J’ai alerté à de nombreuses reprises sur le risque de déraillement du train budgétaire. » Et enfin : « La France est le seul grand pays de l’Union européenne à avoir été incapable d’engager sérieusement la résorption de son déficit. » Cette analyse ne vous paraît-elle pas pertinente ?

M. Gabriel Attal. La France a engagé une résorption importante de son déficit dans les années 2017 à 2019. Il est repassé, à cette époque, sous les 3 %, ce qui nous a permis de sortir de la procédure européenne pour déficit excessif. Par la suite, un certain nombre de mesures ont été prises : je ne rappellerai pas la crise des gilets jaunes, le « quoi qu’il en coûte » pendant la crise sanitaire et le plan de relance. Je suis convaincu que ces dépenses étaient nécessaires mais aussi que certaines – je pense notamment au plan de relance – ont été « soclées » alors qu’elles auraient dû être retirées plus rapidement. On aurait pu faire les choses différemment, même s’il est toujours facile de le dire a posteriori. Depuis 2022, du fait de la majorité relative, il a été plus difficile encore de mener des réformes structurelles et de réaliser des économies additionnelles. Le groupe Les Républicains avait soutenu des réformes que j’avais proposées dans le cadre de mes fonctions successives, notamment celle de l’assurance chômage. Toutefois, certaines dépenses importantes intervenues en 2022 et en 2023 – je pense à la ristourne carburant, qui a coûté plus de 10 milliards d’euros – étaient le fruit d’exigences auxquelles nous avons dû nous plier pour que le gouvernement tienne. Monsieur le rapporteur, vous aviez soutenu, avec M. Marleix, la courageuse réforme des retraites, qui était nécessaire à la maîtrise de nos dépenses sociales, mais cette position n’a pas été partagée par l’ensemble du groupe LR, ce qui nous a contraints à engager le 49.3. Il ne s’agit pas de se défausser de ses responsabilités : je reconnais que tout n’a pas été réussi, que des erreurs ont été commises, mais il faut toujours se rappeler le contexte et les positions qu’ont adoptées, à l’époque, les uns et les autres.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Il est important de rappeler, comme vous l’avez fait, la chronologie, sous peine de céder à une forme d’illusion rétrospective susceptible de nourrir un procès de la politique économique ou, tout simplement, un procès politique.

La dépense de l’État a été singulièrement réduite. Il n’en a pas été de même de la dépense locale, notamment en 2024. Cela vous a-t-il surpris ? Considérez-vous que, si cette dernière a été plus élevée que prévu, cela s’explique aussi par l’absence de mécanisme de contrainte ? La question se pose aussi, dans une moindre mesure, pour les administrations de sécurité sociale.

M. Gabriel Attal. Il me semble que la direction générale du Trésor a donné de premières indications sur la structure de l’écart entre le déficit de 2024 et les prévisions. Nous n’avons pas encore le déficit réalisé mais, au vu du solde budgétaire qui a été communiqué, on peut d’ores et déjà constater que l’État a moins dépensé en 2024 qu’en 2023, ce qui se traduit par une réduction du déficit et du solde. On peut estimer, au vu des prévisions de l’Insee sur l’exécution 2024, que le déficit avoisinera les 6 %, ce qui correspond à la prévision figurant dans le PLF 2025. D’où provient l’écart entre la prévision de 5,1 % et le chiffre de 6 % ? La direction générale du Trésor l’explique par plusieurs facteurs. D’abord, la dégradation du solde des collectivités locales a entraîné une divergence de 0,4 % : en effet, les dépenses de fonctionnement et d’investissement des collectivités ont augmenté, respectivement, de 6 à 7 % et de 12 à 13 % par rapport aux prévisions. Ensuite, le niveau plus faible qu’attendu des recettes est à l’origine d’un écart de 0,4 %. Enfin, les dépenses de la sécurité sociale expliquent une différence de 0,1 %.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez évoqué un ensemble de mesures législatives et réglementaires que vous aviez préparées pour contenir le déficit de 2024. Avez-vous une estimation de ce qu’auraient pu rapporter ces mesures – en mettant à part la réforme de l’assurance chômage – en 2024 ? Pourriez-vous nous préciser ce qu’il était encore possible de faire, au niveau réglementaire, à la mi-2024 ? Quelles annulations de crédits pouvait-on décider dans le cadre du PLFG, étant rappelé que vous aviez gelé 16 milliards d’euros de crédits ?

M. Gabriel Attal. Nous avions en effet prévu d’appliquer un ensemble de mesures dans la suite de l’année 2024 ; un certain nombre d’entre elles avaient déjà été annoncées. Avec les députés du groupe Ensemble pour la République, nous avons ensuite beaucoup plaidé pour que ces mesures soient reprises par le gouvernement qui a succédé au mien et avons déposé des amendements visant à les mettre en œuvre. Leur application aurait permis de réaliser des économies supplémentaires d’au moins 10 milliards d’euros – et probablement un peu plus – en 2024. J’ai fait le choix, en juillet, de geler 16 ou 17 milliards d’euros de crédits budgétaires. On comptait, in fine, en annuler près de 9 milliards, ce qui aurait supposé qu’on adresse une notification dès septembre aux ministères. Ces notifications étant arrivées plus tard, à l’automne, seuls 6 milliards – sur les 16 – ont été annulés.

Nous avions prévu des économies supplémentaires, de l’ordre de 3 milliards d’euros, dans la sphère sociale, notamment grâce au paquet réglementaire sur lequel nous avions travaillé. J’avais fait part de nos propositions, notamment lors du débat budgétaire, à l’automne. Il s’agissait de réduire le plafond des indemnités journalières en cas d’arrêt maladie – ces dépenses ayant explosé –, de diminuer un certain nombre d’autres remboursements – voire, pour les tests covid hors prescription médicale, d’y mettre fin –, de réformer l’assurance chômage – même si les bénéfices de cette mesure étaient surtout attendus à partir de 2025 – et d’obtenir quelque 3 milliards d’euros de recettes supplémentaires sur les rachats d’actions et les superprofits des énergéticiens, somme qui aurait pu être perçue en 2024 si on les avait inscrites dans le PLF 2025 – notre groupe a déposé des amendements en ce sens. Nous avions également déposé des amendements dans le PLF 2025 pour ramener le déficit de 2024 à 5,5 %, au lieu de 6 %. Je continue à penser que le déficit aurait pu être inférieur en 2024 si ces mesures avaient été prises, mais je ne jette la pierre à personne.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Du côté de l’État, tout ce qui pouvait être fait l’a été. Considérez-vous que l’absence de mécanisme de correction infra-annuelle des dépenses des collectivités locales et des administrations de sécurité sociale a été préjudiciable au cours d’une année où l’on a connu des baisses de recettes à répétition ?

M. Gabriel Attal. Lorsque j’étais ministre des comptes publics auprès de Bruno Le Maire, j’avais proposé aux collectivités locales de conclure des pactes de confiance, qui conservaient un peu l’esprit des contrats de Cahors mais privilégiaient une autre méthode. Le mécanisme que nous avions présenté conduisait à définir une trajectoire prévisionnelle de l’augmentation des dépenses de fonctionnement des collectivités locales, ce qui aurait permis de prendre des mesures d’ajustement en cas de dérapage important. Matignon n’a finalement pas retenu ce dispositif, au sujet duquel nous avions engagé, en particulier avec Christophe Béchu, une longue concertation avec les associations d’élus. Je persiste à penser qu’un dispositif comme celui-là pourrait avoir du sens, mais je ne veux pas accabler qui que ce soit, et certainement pas les collectivités locales, qui se sont vues contraintes d’intégrer, en cours d’année, l’augmentation du point d’indice, ce qui a augmenté mécaniquement leurs dépenses de fonctionnement. Même si d’autres mesures sont envisageables, un outil tel que celui que j’ai évoqué permettrait de mieux piloter nos finances publiques sur le long terme.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Les chiffres de la croissance ne sont pas si éloignés de la prévision macroéconomique : pour 2023, l’écart – 0,1 point – est assez marginal ; pour 2024, la croissance s’est établie à 1,1 %, à rapporter à une prévision de 1,4 % : la divergence demeure limitée, d’autant que le chiffre a été revu à la baisse assez rapidement. Malgré tout, les économistes ont souligné l’existence d’une difficulté dans la transmission du scénario macroéconomique à la réalité des agents, en raison de biais de comportements et de modèles. Considérez-vous que nos modèles de prévision ont été durablement perturbés par les chocs exogènes qu’a connus notre économie ? Cela expliquerait que d’autres pays aient subi des difficultés en matière de prévision, y compris le Royaume-Uni, où l’exercice est pourtant externalisé.

M. Gabriel Attal. Le même problème s’est manifesté en Allemagne et au Royaume-Uni – merci, monsieur le président, de l’avoir souligné car peu le disent publiquement –, mais dans de moindres proportions. L’Institut des politiques publiques montre que l’écart de prévisions sur les recettes pour 2024 était de 5,5 % en France, de 4 % en Allemagne – ils sont toujours en train de réajuster et leur taux pourrait se rapprocher du nôtre –, et de 2,5 % au Royaume-Uni. C’est normal, dites-vous, puisque ces pays ont tous fait les mêmes choix macroéconomiques. L’Allemagne étant alors gouvernée par les sociaux-démocrates, cela veut dire que nous menons une politique proche de celle des sociaux-démocrates européens. Merci de dire à nos collègues sociaux-démocrates qu’il faut donc la soutenir et l’accompagner.

Ainsi que documenté par l’IGF et l’IPP, la structure de la croissance s’est modifiée dans les pays européens après la crise sanitaire et la poussée de l’inflation liée à la guerre en Ukraine : la croissance est désormais tirée davantage par les exportations que par la consommation. Nous devons adapter nos modèles de prévision à cette nouvelle donne qui, du reste, est plutôt une bonne nouvelle pour notre pays sur le plan macroéconomique.

M. le président Éric Coquerel. Notez que l’Espagne n’a pas eu les mêmes problèmes de prévisibilité.

Vous nous avez invités à nous reporter au contexte et aux dires des uns et des autres à l’époque. Fin 2023, plusieurs députés ici présents et issus de divers groupes, y compris appartenant à l’actuel socle gouvernemental, estimaient que les chiffres retenus pour le PLF et la loi de programmation n’étaient pas très crédibles. Votre jugement n’était donc pas partagé par de nombre de députés de cette commission.

Si j’ai bien compris votre réponse à l’une de mes précédentes questions, vous n’auriez pas été alerté sur un risque de dégradation en juillet 2023, alors que la prévision de déficit passait déjà de 4,9 % à 5,2 % dans les budgets économiques d’été ?

M. Gabriel Attal. Si. Je vous ai donné l’état des informations dont je disposais. Lors de mon arrivée à Matignon, on m’a remis la fameuse note du Trésor du 7 décembre 2023, dont je n’avais pas à disposer en tant que ministre de l’éducation nationale. En février 2024, le Trésor nous a adressé la première alerte véritable et plus documentée sur la diminution des recettes à la fin de l’année 2023. Le 13 juillet 2024, j’ai reçu les prévisions des budgets économiques d’été, c’est-à-dire la dernière note formelle indiquant une dégradation des recettes. Le 30 août 2024, le directeur de cabinet du ministre de l’économie et des finances a envoyé un SMS à mon directeur de cabinet, lui indiquant qu’il y aurait probablement une nouvelle baisse de recettes par rapport à ce qui était prévu, mais qu’il ne pouvait pas encore en donner l’ampleur. Les détails de cette diminution arrivent le 11 septembre 2024, alors que Michel Barnier m’avait succédé à Matignon depuis près d’une semaine.

M. le président Éric Coquerel. Pour ma part, je parlais de juillet 2023.

Nous en venons aux questions des orateurs de groupe.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Comme il est difficile de contester autant de mensonges en deux minutes, je vais me concentrer sur une seule question. Vous prétendez qu’il n’y a pas de problème concernant les dépenses. Dans la loi de finances de fin de gestion pour 2023, les dépenses publiques s’élevaient à 1 700 milliards d’euros, un montant qui est passé à 1 767 milliards d’euros dans la loi de finances de fin de gestion pour 2024. Michel Barnier aurait donc dépensé 67 milliards d’euros ?

M. Gabriel Attal. Monsieur Tanguy, vous n’avez pas dû écouter l’intégralité de mon intervention ; aussi je vous redonne les chiffres que j’ai cités : le déficit de l’État est passé de 173 milliards d’euros en 2023 à 156 milliards d’euros en 2024, c’est-à-dire qu’il a diminué de 17 milliards d’euros, soit de quelque 10 %. Voilà ce que j’ai dit.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je ne vous ai pas interrogé sur vos propos, mais sur la réalité des dépenses publiques. Vous étiez premier ministre de la France, pas d’un secteur qui vous intéresse, à moins que vous ayez été partiellement premier ministre. Entre deux lois de fin de gestion, les dépenses publiques, toutes confondues, déraillent de 67 milliards d’euros. Si ce n’est pas vous, qui en est responsable ?

M. Gabriel Attal. Votre propos est très intéressant puisque vous reconnaissez que les dépenses de l’État ont baissé alors que les dépenses publiques augmentaient. Quelles sont ces dépenses publiques qui ne sont pas des dépenses de l’État ? Les dépenses sociales et celles des collectivités locales. Vous pensez donc que le dérapage est dû aux retraites, tout en défendant le retour de l’âge légal de départ à 62 ans, qui entraînerait davantage de dépenses. Ou alors, vous estimez que ce dérapage est imputable aux collectivités locales. Avec votre groupe, vous passez pourtant votre temps à expliquer aux collectivités locales que vous les défendez, que les autres sont les grands méchants. En effet, la dépense publique globale a augmenté. La dépense de l’État s’est réduite en 2024 par rapport à 2023, ce qui n’était pas arrivé depuis dix ans. En revanche, les dépenses sociales et celles des collectivités locales ont augmenté. En volume, le facteur le plus important de cette augmentation a été la revalorisation des retraites – près de 15 milliards d’euros. Étiez-vous contre cette revalorisation ? Au contraire, vous l’avez défendue.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Si vous voulez un débat politique, je suis disponible pour que nous l’ayons à l’extérieur, avec une égalité de temps de parole et non pas une heure et demie pour vous et deux minutes pour moi. En tant que premier ministre de la France, vous n’aviez donc pas autorité sur toutes les dépenses ? Vous pouvez bien sûr accuser l’opposition au cours de débats sur les chaînes de télé ou les antennes de radio, où je suis tout disposé à vous répondre. Ici, je vous pose la question : étiez-vous premier ministre de l’hôtel Matignon et du chenil, d’une toute petite partie des dépenses ? Il était important, en effet, de nous dire sous serment que votre pauvre chien avait failli être transformé en ragoût par Mme Dati !

M. Gabriel Attal. Vous êtes un peu chafouin, monsieur Tanguy, parce que vous êtes incapable de me répondre sur le fond. Vous déplorez une augmentation de la dépense publique, mais vous êtes incapable de dire si c’est la hausse des dépenses sociales que vous regrettez ou celle des dépenses des collectivités locales. Car les dépenses de l’État, elles, ont baissé dans l’intervalle, ce qui n’était pas arrivé depuis dix ans.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Puisque vous n’acceptez pas l’exercice, je vais vous laisser mon numéro de téléphone pour que nous débattions dans les médias. Vous ne tenez pas compte du fait que les dépenses globales ont complètement dérapé. Dont acte.

Venons-en aux comparaisons avec l’étranger dont vous nous reprochez de ne pas tenir compte. Quand je vous entends citer les chiffres, j’ai des doutes sur votre capacité à compter. En France, les prévisions ont dérapé de 5,5 % contre 4 % en Allemagne et 2 % au Royaume-Uni. La différence représente quand même quelque 25 % dans un cas et 50 % dans l’autre, ce qui veut dire que nous ne sommes pas du tout dans les mêmes ordres de grandeur. Puisque vous voulez jouer au professeur et à l’élève – comme Marine Le Pen, ce n’est pas trop mon truc – quelles ont été les conséquences de ces dérapages de prévisions sur les déficits de l’Allemagne et de la France ?

M. Gabriel Attal. C’est moi-même qui ai donné ces chiffres et insisté sur les différences entre pays. Pour l’Allemagne, je le répète, le taux de 4 %, estimé par l’IPP, est en cours d’actualisation et le taux définitif pourrait se rapprocher de celui de la France. En tout cas, le phénomène a été constaté à des ampleurs différentes chez nos voisins. L’implication budgétaire n’est pas identique en France et en Allemagne, de même que la situation budgétaire des deux pays diffère. Quoi qu’il en soit, vous déplorez une hausse des dépenses sociales de 60 milliards d’euros, mais vous n’avez pas répondu à la question que je vous ai posée à trois reprises : qu’est-ce qui, selon vous, a trop augmenté dans ces dépenses sociales ? Sans la revalorisation de leur pension, nos retraités auraient perçu en moyenne 3 500 euros en moins par an. J’aimerais bien savoir quelles sont les dépenses que vous visez.

M. David Amiel (EPR). Cet intéressant débat confirme enfin le diagnostic. Monsieur Coquerel, vous avez explicitement reconnu que le problème tient à la prévision des recettes et non au dérapage des dépenses. Monsieur Tanguy, vous avez implicitement reconnu que la hausse des dépenses publiques était imputable aux collectivités locales et aux dépenses sociales. Vous avez d’ailleurs donné le solde de toutes les administrations publiques et non pas celui de l’État qui, au cours de la période, a produit un effort historique de maîtrise de ses dépenses, comme montré par l’Insee et souligné par vous, monsieur Attal.

Pour ma part, j’aimerais vous interroger sur les modalités de cet ajustement budgétaire, sachant qu’une diminution des dépenses de l’État, telle que celle que vous avez réalisée en 2024, peut avoir des répercussions sur la croissance. Il faut éviter qu’une dynamique d’ajustement budgétaire en vienne à casser l’activité, à dégrader les recettes, donc le déficit public, en une sorte de course-poursuite à la baisse. Entre 2011 et 2013, nous avions observé ce type de spirale, la politique de rigueur ayant plombé la croissance et le déficit public. À l’époque, quelles étaient vos estimations des effets sur la croissance des mesures que vous vous apprêtiez à prendre ?

M. Gabriel Attal. L’une de nos boussoles était de réaliser des économies ayant le moins possible de répercussions négatives sur l’activité économique et l’emploi. L’amélioration des taux d’emploi et de croissance est en effet le meilleur levier pour équilibrer nos comptes : avec le taux d’emploi de nos voisins allemands, nous aurions beaucoup moins de difficultés à équilibrer nos comptes et notre déficit serait beaucoup plus proche des 3 %.

Lorsque j’ai pris ce fameux décret de 10,2 milliards d’euros d’annulations de crédit en cours d’année, j’avais cette préoccupation en tête. À cet égard, je peux vous citer des données indépendantes, transparentes et consultables par chacun, celles de l’Insee et de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares).

En 2024, la croissance a tourné autour de 1,1 %, et elle a été positive tout au long des trois trimestres que j’ai passés à Matignon, ce qui n’était pas le cas dans les pays voisins, notamment en Allemagne. Au cours de ces mêmes trois trimestres, le chômage a baissé de 0,1 point. Entre janvier et septembre 2024, le taux d’emploi des seniors a augmenté de 1,6 point – il n’a jamais été aussi élevé –, la part des jeunes sans emploi ni formation a baissé de 0,5 point, le taux d’emploi en CDI a progressé de 0,6 point, le taux d’emploi à temps complet était au plus haut depuis qu’on le mesure, le taux de chômage de longue durée a baissé – 40 000 demandeurs d’emploi en moins. Pour citer un indicateur auquel vous êtes sensible, monsieur le président, j’indique que le halo du chômage a baissé de 64 000. Je pourrais aussi vous citer le nombre d’emplois créés.

Je constate que les mesures d’économie d’ampleur que j’ai eu à prendre en tant que premier ministre – notamment les 10 milliards d’euros d’annulation de crédits, les près de 17 milliards d’euros de surgel de crédits – n’ont pas eu d’impact négatif sur l’activité économique et sur l’emploi. Tant mieux ! C’est aussi pour cela que je me suis mobilisé avec vous et notre groupe pour limiter au maximum les mesures de fiscalité supplémentaires dans le budget pour 2025, le risque étant qu’elles aient un effet récessif sur l’activité économique et donc sur les rentrées fiscales.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Je voudrais rappeler à mes collègues le principe de libre administration des collectivités territoriales Si le gouvernement constate en cours d’année que le déficit dérape, il n’a pas les moyens d’intervenir à moins que le Parlement ne vote un système de contrat ou équivalent dans le cadre du PLF. Vous confirmez que la task force parlementaire, que vous aviez impulsée, avait identifié environ 3 milliards d’euros de recettes supplémentaires qui auraient pu être intégrées dans la loi de finances pour 2025. Avez-vous une estimation de ce qu’aurait été le déficit si vous n’aviez pas pris les décisions dont vous nous avez dressé la liste ?

M. Gabriel Attal. Ces 20 milliards d’euros d’économies en moins correspondent à entre 0,7 et 1 point de déficit supplémentaire.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Vous avez donc été destinataire de la note du Trésor du 16 février annonçant que le déficit allait passer de 4,4 % à environ 5,7 %. Vous avez participé avec les ministres concernés à une réunion qui s’est tenue en présence du Président de la République. Que vous êtes-vous dit au cours de cette réunion ? Avez-vous validé l’intervention de Bruno Le Maire au journal télévisé de TF1 deux jours plus tard, où il a maintenu publiquement un objectif de déficit à 4,4 % ? Rappelons que vous avez dit au Sénat que vous aviez demandé que soit validée toute annonce budgétaire.

M. Gabriel Attal. Cette réunion ayant duré plus de deux heures, je pourrais vous en parler assez longtemps. Nous y avons partagé les informations dont nous disposions sur la diminution plus importante que prévu des recettes. Nous avons regardé quels étaient les leviers possibles pour nous y adapter et limiter au maximum notre déficit.

S’agissant de l’actualisation, je signale que le taux de 5,7 % est une estimation à politique inchangée, c’est-à-dire sans le décret d’annulation de crédits. D’où la révision à 5,1 % du déficit cible pour 2024 dans le programme de stabilité. Pourquoi Bruno Le Maire ne l’a-t-il pas annoncé immédiatement dans les deux jours qui ont suivi ? Parce que nous attendions l’exécution définitive du budget de 2023 qui intervient lors des publications de mars de l’Insee. Une révision des prévisions est un acte lourd dans la mesure où elle a des répercussions sur les marchés, la dette, l’économie. Avant d’ajuster, il fallait tenir compte de l’exécution définitive du budget de l’année précédente, qui est intervenue quelques semaines plus tard. Il faut aussi revoir tout le cadrage macroéconomique, ce que nous avons fait dans le programme de stabilité. La direction générale du Trésor a été mobilisée pendant des semaines pour faire tourner tous les modèles, afin que nous puissions adapter nos prévisions Ce n’est pas quelque chose que l’on fait tous les quatre matins.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Tout en la justifiant, vous reconnaissez donc que la prise de parole de Bruno Le Maire n’est pas transparente : il maintient publiquement un objectif de déficit qui ne peut être atteint avec les 10 milliards d’euros de coupes annoncées – il aurait fallu une mesure à 36 milliards d’euros pour passer de 5,7 % et 4,4 %.

M. Gabriel Attal. Non. Bruno Le Maire a redonné l’objectif du PLF pour 2024 en matière de déficit à un moment où nous n’avions pas de prévisions actualisées parce que les administrations étaient en train de refaire les comptes. C’est quelques semaines plus tard, dans le programme de stabilité, que la prévision a été actualisée. Bruno Le Maire a donné le dernier chiffre arrêté avec les services de Bercy concernant le déficit.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Ce que vous appelez quelques semaines plus tard, monsieur Attal, c’est deux mois : l’interview a eu lieu le 18 février, alors que le chiffre a été actualisé à 5,1 % le 17 avril. Pendant deux mois vous avez continué à affirmer aux Français, au gré des interventions télévisées, que le déficit demeurait inchangé. Or vous étiez conscient, à ce moment-là, d’avoir annoncé une mesure qui ne suffisait pas pour maintenir le déficit à ce niveau. Pourquoi, au cours de cette période, la Cour des comptes et la représentation nationale n’ont-elles pas été officiellement informées de la note du 16 février ?

M. Gabriel Attal. Dans l’intervalle, avant la présentation du programme de stabilité, j’ai eu l’occasion d’annoncer le décret d’annulation, le doublement des franchises médicales en mars, le lancement de la mission sur les nouvelles recettes et de la réforme de l’assurance chômage. On ne peut pas dire qu’il y a eu une forme d’inertie en matière budgétaire à ce moment-là.

Quitte à me répéter, je vous rappelle que le programme de stabilité est présenté tous les ans au mois d’avril. Pourquoi n’est-il pas possible d’annoncer officiellement une nouvelle cible ou prévision de déficit pour l’année en cours à la fin du mois de février 2024 ? Parce qu’il manque deux éléments : l’exécution définitive du budget 2023 qui intervient lors des publications de l’Insee à la fin du mois de mars ; le nouveau cadrage macroéconomique de la direction générale du Trésor, qui est arrivé au cours de ces semaines-là. Voici la manière dont choses se sont déroulées, en transparence.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Pendant toute cette période, alors que le déficit a fini par atteindre 6 % ou 6,1 %, vous n’avez pas jugé bon que la Cour du compte soit informée ou qu’il puisse y avoir un quelconque débat devant l’Assemblée nationale puisque vous aviez choisi de ne pas recourir à un PLFR – je n’ai d’ailleurs pas compris votre argument sur ce point. Vous avez pourtant reconnu un problème de recettes que la baisse de près de 11 milliards d’euros des dépenses de l’État ne suffirait pas à compenser.

M. Gabriel Attal. En tant que membre de la commission des finances, vous devez savoir que la Cour des comptes produit tous les ans un rapport sur l’exécution budgétaire de l’année précédente. En 2024 comme chaque année, elle l’a fait en s’appuyant sur les informations qui lui ont été communiquées par les ministères et notamment par Bercy. Des échanges et des communications d’informations ont évidemment eu lieu avec la Cour des comptes. S’agissant du Parlement, conformément à la Lolf, les présidents des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ont été informés du décret d’annulation par le gouvernement. En outre, j’ai répondu à toutes les questions que vous m’avez posées au cours de cette période dans le cadre de débats, des questions au gouvernement, des questions au premier ministre qui avaient alors lieu le mercredi.

M. le président Éric Coquerel. Bruno Le Maire ne nous a pas fait la même réponse que vous : il n’a pas nié qu’une alerte lui indiquait un déficit plus important que celui qu’il a annoncé à la télévision. Valider ce nouveau déficit aurait signifié qu’il renonçait en quelque sorte à atteindre le taux prévu, a-t-il expliqué. Or, de manière volontariste, il comptait sur les mesures rectificatives pour en rester au déficit de 4,4 %. Les notes du Trésor, même lorsqu’elles font état de craintes, ne devraient-elles pas être transmises au Haut Conseil des finances publiques (HCFP), à la Cour des comptes, voire au Parlement pour que nous soyons un peu à armes égales ? Lorsque le ministre dispose d’informations qu’il décide de ne pas communiquer, nous en sommes privés pour juger de la politique à mener.

M. Gabriel Attal. Je m’excuse si je n’ai pas été assez clair, mais je dis la même chose que Bruno Le Maire. S’il n’y avait pas eu d’alertes, je n’aurais pas pris le décret d’annulation à 10 milliards d’euros, augmenté les franchises médicales et annoncé des économies supplémentaires. Quand un ministre reçoit une alerte concernant un risque d’aggravation du déficit, il ne prend pas le taux redouté comme nouvelle cible à atteindre car il peut prendre des mesures tendant à redresser la situation. À la suite de ces alertes, nous avons travaillé pendant plusieurs semaines pour définir une nouvelle cible de déficit qui tiennent compte des mesures correctives et d’économies adoptées. Dans toutes les notes et alertes qui remontent, il est d’ailleurs précisé que les estimations sont faites « à politique inchangée ». Si elles devenaient la ligne des gouvernements, il n’y aurait plus de politique – je ne pense pas que c’est ce que vous souhaitez. La responsabilité des gouvernements et des politiques est précisément de prendre des mesures pour répondre aux alertes qu’ils reçoivent.

M. le président Éric Coquerel. Notre responsabilité est de contrôler la politique suivie. Or, je le répète, nous ne sommes pas à armes égales.

M. Nicolas Ray (DR). Pour justifier l’absence de PLFR, vous expliquez qu’un décret et un projet de loi de finances de fin de gestion étaient suffisants pour redresser la trajectoire et maintenir le déficit à 5,1 %. Or le déficit a finalement atteint 6,1 %. N’avez-vous pas sous-estimé en début d’année l’ampleur des mesures à prendre pour corriger le déficit, ce qui aurait nécessité le recours à un PLFR ?

M. Gabriel Attal. Le volume d’économies annoncées au printemps 2024 correspondait aux alertes reçues à ce moment-là sur la baisse des recettes : il fallait faire 20 milliards d’euros d’économies pour contenir le déficit à 5,1 %. Le 13 juillet, nous avons reçu de nouvelles alertes faisant état d’un écart de prévisions plus important. À ce moment-là, j’avais déjà présenté ma démission au Président de la République. Lorsque la note du 11 septembre est arrivée, je n’étais plus en fonction à Matignon. À ce stade, il paraissait difficile de tenir le taux de 5,1 %. En appliquant les mesures prévues, nous aurions pu contenir le déficit à environ 5,5 %.

M. Nicolas Ray (DR). Nous ne serons pas d’accord sur la suppression de la taxe d’habitation, réforme qui n’était pas souhaitable et qui a coûté 23 milliards d’euros par an. Selon nous, cette taxe n’était pas plus injuste que la taxe foncière, calculée sur la même assiette. N’avez-vous pas sous-estimé le financement de cette réforme d’ampleur ?

M. Gabriel Attal. Cette réforme a été lancée au début du premier quinquennat, à une époque où je siégeais parmi les députés. Elle a été assumée dans une politique globale incluant des mesures d’économies, telles que la suppression des contrats aidés en 2018, qui avaient suscité de virulents débats avec les collectivités locales et les associations. Entre 2017 et 2019, la taxe d’habitation a été supprimée pour 80 % des foyers. Au cours de la même période, le déficit a été réduit de quasiment 1 point. Le déficit a diminué alors que les Français gagnaient 1 200 euros par an en moyenne grâce à la suppression de cette taxe.

M. Nicolas Ray (DR). Êtes-vous favorable à l’idée soumettre les prévisions de croissance et les PLF à l’avis conforme du HCFP ?

M. Gabriel Attal. Les prévisions de croissance sont soumises à l’avis du HCFP. S’il me semble important que cet avis soit relayé et fasse l’objet de débats, je pense qu’un avis conforme serait une forme de désarmement du Parlement puisque ce sont les parlementaires qui adoptent le PLF. En tout cas, je constate que le HCFP a jugé « plausibles » la plupart des prévisions de croissance qui lui ont été soumises ces dernières années.

M. Jean-Didier Berger (DR). Vous avez parlé des questions de pilotage concernant le budget des collectivités. Dans le contrat qui pourrait lier l’État aux collectivités, ne pensez-vous pas qu’il faudrait améliorer la prévisibilité des mesures qui vont leur être imposées par l’État, d’une part, et des dépenses qu’elles vont effectuer selon le principe de libre administration, d’autre part ? Peut-être faudrait-il aussi les inciter à construire leur budget plutôt en décembre qu’en mars si nous voulons avoir des prévisions de dépenses réalistes ? Ne faudrait-il pas envisager un mécanisme identique pour le pilotage des dépenses de sécurité sociale ? Si c’était à refaire, feriez-vous différemment en matière de choix ou de communication ?

M. Gabriel Attal. Pour insister sur l’importance de la prévisibilité, j’ai donné l’exemple de la hausse du point d’indice, qui tombe d’en haut en cours d’année. Pour les collectivités locales en général et votre ville de Clamart en particulier, c’est le genre de mesures difficiles à assumer en cours d’année. La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation pourrait s’emparer de l’idée d’avancer la date de publication des budgets et faire des propositions en ce sens, car c’est une piste de réflexion intéressante.

S’agissant de la sécurité sociale, je signale qu’il existe un comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie. Pendant la période de gestion des affaires courantes, quand mon gouvernement avait démissionné, il m’était interdit de prendre des mesures nouvelles. Deux de nos collègues ont d’ailleurs mené une mission flash pour contrôler les décisions prises et vérifier qu’elles respectaient les règles. Ils ont conclu que tel était le cas, ce qui est plutôt positif. J’avais demandé au secrétaire général du gouvernement (SGG) si je pouvais prendre des mesures de réduction du remboursement des indemnités journalières, afin de lutter contre la hausse des dépenses d’arrêt maladie. Il m’a répondu qu’étant démissionnaire, je ne le pouvais pas.

Que ferais-je différemment ? Nous pourrions en discuter longtemps. Je vous ai rappelé la chronologie des alertes et des décisions que j’ai prises en tant que premier ministre, avec Bruno Le Maire à mes côtés. J’ai l’impression d’avoir réagi au moment où je disposais des informations. Au cours de ces huit mois à Matignon, en tout cas des six mois hors de la phase de gestion des affaires courantes, nous avons consacré l’essentiel de nos efforts à la recherche d’économies supplémentaires. Peut-être n’ai-je pas encore le recul suffisant pour dire ce qu’il aurait fallu améliorer.

Mme Estelle Mercier (SOC). Le 9 juillet 2022, vous avez déclaré au journal Le Parisien : « Si on est capables depuis 2020 de réduire chaque année nos déficits, c’est grâce à l’activité économique très forte, liée à nos réformes, qui permet davantage de rentrées fiscales. » Votre incapacité à réduire le déficit depuis 2022, lequel a même dérapé, prouve-t-elle, a contrario, que vos réformes ont dégradé l’activité économique – le PIB français a crû de 0,9 % en 2023 et de 1,1 % en 2024 quand le PIB espagnol croissait de 3,2 % l’année dernière –, donc les rentrées fiscales ?

M. Gabriel Attal. J’ai déjà répondu à cette question tout à l’heure : le rapport de l’IGF et l’étude de l’IPP ont montré que le covid avait déréglé la structure de la croissance et que cette dernière était moins riche en recettes. En 2024, année où j’étais à Matignon, l’État a dépensé moins que l’année précédente, fait inédit depuis dix ans. Pour parvenir à ce résultat, j’ai notamment annulé 10 milliards d’euros de crédits en cours d’année. Voilà des faits.

Le poids des composantes de la croissance a également changé, celui de la consommation ayant diminué au profit de celui des exportations. Le produit de la TVA a ainsi chuté par rapport aux anticipations : ce phénomène s’est produit en France, en Allemagne et au Royaume-Uni. Quant à l’activité, la croissance de 1,1 % du PIB français en 2024 est nettement supérieure à celle du PIB allemand.

Mme Estelle Mercier (SOC). Ma question portait plutôt sur le manque à gagner en recettes, compris entre 60 milliards d’euros et 80 milliards d’euros par an, produit des réformes fiscales menées depuis 2017. Vous ne parlez que des dépenses mais, dans le solde budgétaire, les recettes comptent également. Avec le recul, ne pensez-vous pas que l’on puisse comprendre le dérapage du déficit et la situation budgétaire actuelle en se donnant la peine de réfléchir à la politique économique et fiscale conduite ces dernières années ? N’y a-t-il pas de droit d’inventaire ?

M. Gabriel Attal. On peut toujours procéder à un inventaire et regretter certaines décisions, mais souhaitez-vous rétablir la taxe d’habitation pour les Français ?

Mme Estelle Mercier (SOC). Le sujet n’est pas d’être pour ou contre la taxe d’habitation. En revanche, la suppression de ce prélèvement a fragilisé les territoires, les communes, l’investissement public et le lien démocratique entre les collectivités territoriales et leurs contribuables car seule la taxe foncière subsiste. La question ne se limite pas à la taxe d’habitation, elle porte sur la réforme du financement des collectivités locales.

M. Gabriel Attal. La relation entre les collectivités locales et leurs administrés ne se résume fort heureusement pas à la taxation ; les liens entre eux sont nombreux et vont bien au-delà de l’imposition. Je note que les socialistes ne se prononcent pas sur le rétablissement de la taxe d’habitation. Vous regrettez certaines baisses d’impôt décidées ces dernières années, alors que je les défends : j’assume que l’on ait rendu 1 200 euros par an aux classes moyennes en supprimant la taxe d’habitation. Ce manque à gagner pour les collectivités locales a d’ailleurs été compensé – s’il ne l’avait pas été, le coût aurait été nul pour les finances publiques. J’assume que l’on ait réduit le taux de l’impôt sur les sociétés de 33 % à 25 % et que l’on ait ainsi redonné de l’oxygène aux PME et aux ETI. Si vous n’êtes pas d’accord, allez voir les entreprises de votre circonscription et dites-leur que vous souhaitez augmenter leur IS. Ce débat est sain et démocratique, encore faut-il accepter que je ne défende pas la même ligne que la vôtre.

M. le président Éric Coquerel. Vous considérez que la politique menée n’a eu aucune incidence sur le montant des recettes de l’État ?

Mme Estelle Mercier (SOC). Quand vous ne savez pas quoi répondre, monsieur Attal, vous posez une autre question à votre interlocuteur pour changer de sujet.

M. Gabriel Attal. À quoi n’ai-je pas répondu ?

Mme Estelle Mercier (SOC). À tout !

Mme Christine Arrighi (EcoS). Comme les personnes précédemment auditionnées, rien ne semble vous faire changer d’avis. Vous conservez certaines obstinations : sur la dette, qui a crû de 1 300 milliards d’euros en sept ans, sur la baisse des cotisations sociales et des impôts, et sur l’augmentation des dividendes, dont le montant a établi de nouveaux records en 2023 et en 2024. Vous avez montré une grande constance dans la politique que vous avez menée contre les catégories de la population que je représente.

Comment avez-vous réagi à la déconvenue majeure qu’a évoquée Jérôme Fournel sur la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim), dont le rendement a atteint 600 millions d’euros et non 12 milliards d’euros ? Vous étiez ministre des comptes publics puis premier ministre, qu’avez-vous fait ?

M. Gabriel Attal. Je suis député et, contrairement à vous, je représente toutes les catégories de Français et tous les électeurs de ma circonscription.

Vous me reprochez de ne pas avoir beaucoup changé d’avis : nous nous côtoyons depuis quelques années et vos positions sur la politique du gouvernement ne m’ont pas semblé beaucoup évoluer non plus.

Plusieurs rapports ont expliqué le moindre rendement de la Crim par la baisse de l’inflation, laquelle a diminué le montant des superprofits prévu par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) sur lequel les services de Bercy s’étaient fondés pour élaborer le dispositif.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Vous n’avez pas répondu à la question : qu’avez-vous fait pour réformer ce prélèvement ?

M. Gabriel Attal. Nous avons élaboré une nouvelle Crim, dont nous avons changé le nom. Nous avons confié une mission à plusieurs parlementaires, dont Jean-René Cazeneuve, pour définir une nouvelle assiette. Nous avons réajusté les prévisions de rendement à la baisse et conçu un nouveau dispositif technique, que nous n’avons malheureusement pas pu faire adopter même si l’amendement a été présenté – on peut le consulter sur le site de l’Assemblée nationale.

Mme Christine Arrighi (EcoS). J’ai pris connaissance de l’amendement, qui prévoit un rendement à peine supérieur à celui du précédent mécanisme. Vous n’aviez manifestement pas envie de déployer un dispositif capable de générer le produit initialement prévu.

Qu’avez-vous fait lorsque vous avez constaté que les sociétés d’autoroute n’acquittaient pas la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance (TEITLD) et ne payaient pas, depuis 2020, la taxe d’aménagement du territoire (TAT) ?

M. Gabriel Attal. L’amendement n’a en effet pas eu le même rendement que la Crim, tout simplement parce qu’il n’a pas été adopté. Il me semble que le rendement du dispositif qu’il promouvait aurait été supérieur à celui de la Crim.

Je peux vous assurer que les services de Bercy mettent tout en œuvre pour recouvrer l’intégralité des sommes dues par l’ensemble des contribuables, personnes physiques comme morales. Des procédures judiciaires sont en cours avec les sociétés d’autoroute, dans lesquelles l’État leur demande d’acquitter certaines taxes. Nous devons attendre l’issue de ces contentieux.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Lesquels ne sont pas suspensifs.

Au fil des auditions, nous touchons du doigt les causes de l’écart entre les prévisions très optimistes et la réalité constatée les années précédentes. Après la commission mixte paritaire sur le PLF 2025, un amendement a été déposé sur l’article 41 : « Dès que le gouvernement a eu connaissance des nouvelles prévisions macroéconomiques, il a souhaité réviser les hypothèses sous-jacentes de ce texte. […] En conséquence, les recettes totales nettes de l’État sont en diminution de 3,6 milliards d’euros par rapport au texte issu de la CMP. » Par rapport au PLF pour 2025 présenté en octobre, la baisse dépasse 8 milliards d’euros. Que pensez-vous de cet amendement déposé par le gouvernement que vous soutenez ? Après les écarts de 2023 et 2024, vous n’avez rien fait pour améliorer les prévisions, comme le montrent les nouvelles erreurs que met en lumière cet amendement.

M. Gabriel Attal. Je vais sans doute vous décevoir, mais je ne suis plus membre du gouvernement. C’est ce dernier qu’il faut interroger sur un amendement qu’il aurait déposé postérieurement à la CMP. J’ai les mêmes informations que vous : le gouvernement a annoncé qu’il revoyait ses prévisions, parce que des événements géopolitiques et économiques se sont produits entre le renversement, délétère pour l’économie française, du gouvernement de Michel Barnier auquel vous avez procédé et la discussion du PLF 2025 au début de cette année. Il me semble de bonne politique que le gouvernement adapte ses prévisions, notamment pour intégrer la facture de la censure que vous avez soutenue au détriment de nos concitoyens.

Mme Sophie Mette (Dem). Le premier président de la Cour des comptes, Pierre Moscovici, a évoqué en décembre dernier l’écart entre les prévisions fiscales et budgétaires et la réalité en France l’année dernière. Il en appelle à un contrôle accru du HCFP sur les prévisions : cet organisme devrait, selon lui, jouer le rôle de tiers de confiance entre les hauts fonctionnaires qui analysent la situation et le ministre, selon la logique anglo-saxonne de comply or explain – appliquer ou expliquer – qui oblige à faire état de son désaccord avec les chiffres de l’administration, cette dernière devant alors retenir les chiffres du HCFP ou expliquer son refus de les prendre en compte.

Pensez-vous, comme M. Moscovici, que cette méthode aurait permis de mieux prendre en compte les alertes lancées en 2023 et en 2024 ? Plus généralement, estimez-vous que cette façon de faire soit la bonne ? Dans une démocratie représentative, la marge de manœuvre des élus est clairement identifiée, mais ce principe la limiterait : approuvez-vous une telle perspective au nom de l’efficacité ou la rejetez-vous ?

M. Gabriel Attal. Je souhaite accroître la transparence et le contrôle de l’action de l’exécutif dans le domaine budgétaire. En revanche, il ne me semble pas que cette évolution passe par un rôle accru du HCFP. C’est le poids du Parlement qu’il convient de renforcer. Sauf erreur de ma part, les membres du HCFP ne sont pas élus, contrairement aux parlementaires. Le Parlement devrait bénéficier de davantage de moyens d’évaluation et de contrôle de l’exécutif, dans la sphère budgétaire comme dans d’autres domaines de l’action publique. Au-delà des moyens, il serait opportun d’accroître le nombre d’informations transmises au Parlement, notamment sur les prévisions budgétaires.

L’actualisation à la baisse d’une prévision de croissance a un impact immédiat sur les marchés et sur l’activité économique et un impact potentiel sur les entreprises et l’emploi. Il ne faut pas actualiser les prévisions à la moindre alerte, afin de protéger l’économie et les entreprises. On regretterait d’avoir modifié une prévision à la suite d’une alerte qui ne s’est finalement pas concrétisée, car une telle décision peut faire des dégâts.

M. le président Éric Coquerel. Je suis au moins d’accord avec votre souhait d’accroître les moyens de l’Assemblée.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Vous nous avez très bien éclairés sur votre action de ministre des comptes publics puis à la tête du gouvernement, marquée par le souci de préserver l’équilibre des finances publiques dans un contexte contraint. Votre expérience est assez exceptionnelle, car vous avez exercé vos fonctions pendant une période courte mais inédite.

Le Parlement n’a pas la capacité d’analyser les évolutions de la conjoncture et des finances publiques en temps réel. Quelles leçons tirez-vous de la période très particulière allant de juin 2022 à 2024 ? Quelle autonomie aviez-vous par rapport au Président de la République ?

M. Gabriel Attal. S’agissant du fonctionnement de l’exécutif, la Constitution dispose que c’est le premier ministre qui prend les décisions. Ce n’est pas le Président de la République qui peut décider de présenter un projet de loi de finances rectificative (PLFR) ou qui arbitre les mesures contenues dans un PLF. Bien entendu, le premier ministre échange régulièrement avec le Président de la République, surtout lorsqu’ils appartiennent à la même famille politique. Je ne préconise aucun changement institutionnel dans ce domaine.

Il conviendrait en revanche d’assurer un échange d’informations plus fréquent entre le gouvernement et le Parlement, mais dans des conditions de confidentialité à même de protéger l’économie et les entreprises. Le président de la commission des finances et le rapporteur général du budget peuvent toujours effectuer un contrôle sur pièces à Bercy, mais il est préférable de ne pas en arriver à une telle procédure en prévoyant des échanges d’informations plus réguliers.

M. François Jolivet (HOR). Avez-vous trouvé au ministère des comptes publics des outils modernes d’information sur le recouvrement mensuel des impôts ?

M. Gabriel Attal. Oui. Les services de Bercy continuent de moderniser leurs outils. Ainsi, les données des cartes bancaires sont désormais disponibles presque en temps réel, ce qui permet d’affiner les prévisions de recettes. Des progrès ont été effectués pendant le covid : la direction générale du Trésor est parvenue à mobiliser des données dites de haute fréquence sur la consommation d’électricité, les données, anonymes bien entendu, de cartes bancaires, et les indicateurs de mobilité, pour évaluer rapidement l’impact de la crise sanitaire sur l’activité. Nous pouvons nous appuyer sur ces outils pour affiner les prévisions.

M. François Jolivet (HOR). Vous avez décidé de ne pas présenter de PLFR au Parlement, mais jugeriez-vous opportun que la Lolf contraigne le gouvernement à en présenter un en cas de dérapage constaté avec les présidents des commissions des finances et les rapporteurs généraux de l’Assemblée et du Sénat ? Si oui, à partir de quel écart entre la prévision et la réalité ?

M. Gabriel Attal. La question tient moins au dérapage qu’au volume d’économies que l’on souhaite réaliser. La Lolf autorise le gouvernement à annuler environ 12 milliards d’euros de crédits par décret ; au-delà de ce montant, un PLFR est nécessaire. Avec 10 milliards d’euros de crédits annulés, j’ai presque atteint le plafond autorisé, lequel me semble bien calibré. Il est important que le gouvernement puisse prendre rapidement des décisions, notamment pour envoyer des signaux à ceux qui financent la dette ; or prendre un décret est bien plus rapide que faire adopter un PLFR.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Dans le projet de loi de finances pour 2024, l’estimation du produit de l’IS était de 72 milliards d’euros, alors que le rendement n’avait atteint que 57 milliards d’euros en 2023 et que le taux de l’impôt était stable. Son produit ne progressera d’ailleurs que de 1 milliard d’euros en 2024. Comment expliquez-vous cet écart de 14 milliards d’euros entre la prévision et la réalité ? Pourquoi avoir retenu le chiffre de 72 milliards d’euros dans le PLF ?

M. Gabriel Attal. Je ne peux pas vous répondre, car j’étais ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse au moment de l’élaboration et de la présentation du PLF pour 2024 : je n’ai donc pas participé aux arbitrages ayant présidé à sa conception.

L’IS est un impôt très volatil. J’ai dit tout à l’heure que le résultat avait pu être inférieur à la prévision à cause du choix d’imputer sur le résultat de 2023 certains déficits attendus l’année suivante par les entreprises.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Un premier ministre peut tout de même demander des explications. Pourquoi avoir estimé le rendement de l’IS à 72 milliards d’euros ? Rien n’indiquait que le bénéfice des entreprises allait exploser de la sorte en 2024 !

M. Gabriel Attal. Je ne suis responsable que des décisions que j’ai prises. Le ministre de l’économie et des finances, le ministre chargé du budget et le premier ministre sont responsables du PLF : je n’occupais aucune de ces positions lorsque le PLF pour 2024 a été présenté. J’apprécierais peu que des premiers ministres qui m’ont précédé ou succédé commentent les choix que j’ai effectués lorsque j’étais à Matignon : chacun est comptable de ses décisions.

En février 2024, j’ai reçu une note alertant sur la distorsion entre la prévision des recettes et celles effectivement perçues et sur le niveau trop élevé de l’élasticité retenu dans le PLF pour 2024. J’ai décidé, choix salué à l’époque, de réduire l’estimation de l’élasticité de 1,1 à 0,8.

M. Charles de Courson, rapporteur général. On peut se poser des questions sur les décisions de votre prédécesseur, même si vous en êtes solidaire.

M. Gabriel Attal. Je le suis en effet.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Dans le PLF pour 2024, le produit de la TVA est estimé à 220 milliards d’euros contre 208 milliards d’euros en 2023 – l’exécution a fait apparaître un rendement légèrement inférieur à 212 milliards d’euros, soit un écart par rapport à la prévision comprise entre 8 milliards et 10 milliards d’euros. Ne pensez-vous pas que l’hypothèse d’une reprise de la consommation par une ponction de l’épargne était erronée ?

M. Gabriel Attal. Je fais pleinement confiance aux services de Bercy qui soumettent au gouvernement leurs prévisions de croissance et de recettes fiscales. Je ne remettrai pas en cause leurs estimations. Je vous ferai la même réponse que pour l’IS : je ne peux que défendre les choix que j’ai effectués en tant que premier ministre, par exemple la révision à la baisse, opérée dans le programme de stabilité, de certaines prévisions de recettes pour 2024. J’ai pris cette décision parce que j’ai reçu, après mon arrivée à Matignon, une note des services de Bercy m’alertant de la chute des recettes à la fin de l’année 2023 et de la poursuite de cette trajectoire en 2024. Le HCFP a qualifié cette décision, au moment de la présentation du programme de stabilité, de « raisonnable ».

M. Charles de Courson, rapporteur général. Les membres du gouvernement sont responsables de leur administration et non l’inverse. Les ministres et le premier ministre ne sont pas obligés de retenir les chiffres de leurs services.

Dans le PLF pour 2024, le produit de l’impôt sur le revenu (IR) était estimé à 93,4 milliards d’euros contre 88,6 milliards d’euros en exécution en 2023 et 88 milliards d’euros l’année suivante. Là encore, la surestimation de la croissance implicite des revenus ne vous a-t-elle pas inquiété ?

M. Gabriel Attal. Vous m’interrogez une nouvelle fois sur un PLF qui a été présenté à un moment où j’étais ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse. Il serait inquiétant que je donne des leçons sur un projet de budget que je n’ai pas arbitré.

Il y a bien eu un écart entre les prévisions et la réalisation sur le montant des recettes perçues en 2024. C’est l’un des mérites de cette audition : tout le monde a reconnu que les dépenses de l’État avaient baissé en 2024 par rapport à 2023. Il n’y a pas eu de dérapage des dépenses en 2024 ; en revanche, les recettes ont été moins élevées que prévu. L’IGF et l’IPP, à qui nous pouvons faire confiance, ont remis des rapports apportant des réponses sur les causes de ces résultats.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Trouvez-vous normal que le ministre chargé de l’économie communique directement avec le Président de la République et se contente de faire, quand il a le temps, une copie des échanges au premier ministre ?

M. Gabriel Attal. Ce constat ne concerne pas que le ministre chargé de l’économie. L’important est que la communication soit conjointement adressée au Président de la République et au premier ministre. Néanmoins, il est vrai que de tels circuits peuvent poser question. Je n’ai pas beaucoup d’exemples en tête, car si des notes n’ont été envoyées qu’au Président de la République, je n’en ai pas eu connaissance. J’ai parfois reçu des notes à destination du Président de la République sur lesquelles était inscrite la mention « Copie au premier ministre » : de tels documents ne me semblent pas respecter nos institutions, notamment la qualité de chef du gouvernement du premier ministre. Certaines déclarations reflètent la même attitude : on s’y habitue !

M. Charles de Courson, rapporteur général. Après avoir reçu une copie d’une note adressée au Président de la République, vous n’avez jamais rappelé au ministre concerné le circuit normal de communication, lequel repose sur le fait que le premier ministre est responsable de l’ensemble du gouvernement ?

M. Gabriel Attal. Si, parce que je voyais les principaux ministres en tête-à-tête presque toutes les semaines, au pire tous les quinze jours, pour faire un point sur l’ensemble des dossiers. Je recevais directement les informations à l’occasion de ces échanges très réguliers. Qu’un ministre décide de transmettre également ces éléments au Président de la République par écrit car il le voit moins souvent, en mettant le premier ministre en copie, n’est pas totalement conforme aux usages des institutions mais n’est pas si choquant, à condition que le travail s’effectue directement entre le ministre et le premier ministre.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vos réponses sur le PLF pour 2024 sont étonnantes, car les décrochages entre les prévisions et la réalité ont commencé dès 2023. Certes, contrairement à 2024, l’écart n’avait pas atteint 41 milliards d’euros, mais il était loin d’être négligeable et il reflétait un début de dérapage. Pourquoi n’avez-vous pas interrogé les ministres chargés de l’économie et du budget sur la crédibilité de leurs hypothèses ? L’écart s’est produit deux années de suite et il a augmenté entre 2023 et 2024 : M. Le Maire et son homologue chargé du budget se sont défaussés sur les services, mais le premier ministre est responsable donc il doit intervenir, n’est-ce pas ?

M. Gabriel Attal. C’est exactement ce que j’ai fait au moment de ma nomination à Matignon. Lorsque je suis devenu premier ministre, j’ai été alerté sur la baisse des recettes en 2023, principalement à la fin de l’année : j’en ai immédiatement fait part aux ministres concernés, avec lesquels j’ai confié une mission à l’IGF pour identifier les causes de l’écart entre les prévisions et la réalité constatée.

Je ne me défausse jamais sur qui que ce soit et certainement pas sur l’administration. J’ai agi à chaque alerte reçue sur la baisse des recettes en essayant de diminuer les dépenses pour réduire au maximum le déficit.

M. le président Éric Coquerel. Je suis assez d’accord avec les propos de Pierre Moscovici sur l’influence de l’hubris des responsables politiques sur les administrations qui travaillent pour eux. Cela fait deux fois que vous nous renvoyez au rapport de l’IGF sur les causes de l’écart entre les prévisions de recettes et les résultats effectifs, mais, quel que soit le respect dû à ce corps, c’est à la commission d’enquête de préciser l’enchaînement des faits.

M. Gérault Verny (UDR). J’ai l’impression de perdre mon temps. Chacune des personnes auditionnées nous explique qu’elle n’y est pour rien, que tout va bien. Je vais vous poser des questions très simples, et j’en attends autant de vos réponses.

Entre avril 2022 et septembre 2024, quelle a été l’évolution de la dette publique en France ?

M. Gabriel Attal. Vous pouvez me soumettre à un quiz, mais même les grands spécialistes des finances publiques qui m’accompagnent, membres de l’administration, ne connaissent pas tous les chiffres par cœur !

M. Gérault Verny (UDR). Moi, je le connais.

M. Gabriel Attal. Évidemment, puisque vous avez préparé votre question ! Il y a derrière moi l’ancien directeur général du Trésor et l’ancien conseiller chargé des finances publiques, chef de pôle à Matignon, et eux-mêmes ne connaissent pas tous les chiffres par cœur, mois par mois. Ils m’indiquent qu’entre début 2023 et mi-2024, la dette est restée stable à 112 % du PIB.

M. Gérault Verny (UDR). C’est un pourcentage. Pouvez-vous m’indiquer l’évolution de la dette publique entre avril 2022 et septembre 2024 en valeur ? Ce n’est pas une question rhétorique : quand on a été ministre chargé des comptes publics puis premier ministre, la moindre des choses est de savoir de combien la France s’est appauvrie pendant cette période ! En l’occurrence, de 326 milliards d’euros.

Y a-t-il eu une autre période que ces sept ans de socialisme macroniste pendant laquelle la dette s’est autant aggravée ?

M. Gabriel Attal. Il peut arriver que les esprits s’échauffent mais, jusqu’à présent, nous avons tous fait montre de respect les uns envers les autres. Si cela vous fait plaisir de m’entendre vous répondre que je ne sais pas, de tête, l’augmentation en valeur de la dette entre mai 2023 et décembre 2024, pour vous exclamer ensuite que c’est un scandale, continuez ; mais je ne rentrerai pas dans votre jeu.

Quant à votre deuxième question, il y a bien eu des périodes où la dette a augmenté de manière plus importante, comme sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy – + 24 points de PIB de dette en cinq ans.

M. Gérault Verny (UDR). Contrairement à ce que vous laissez entendre, ce n’était pas une question rhétorique. Et en guise de respect, vous avez systématiquement contourné les questions qui vous ont été posées, quand vous n’avez pas tout simplement refusé de répondre, comme à Charles de Courson ! Et quand vous vous y êtes finalement appliqué, votre réponse était erronée : si les recettes liées à l’IS ont été moins importantes que prévu, c’est que vous aviez tablé sur une hausse de 30 % de l’IS, donc de la richesse produite en France – une hypothèse complètement farfelue !

Monsieur Attal, pourriez-vous au moins m’écouter quand je vous parle, plutôt que de parler à vos conseillers ?

M. Gabriel Attal. Bien sûr ; je sais faire deux choses en même temps.

M. Gérault Verny (UDR). J’en veux pour preuve votre bilan : 326 milliards d’euros de dette supplémentaires ! Félicitations.

Je ne poserai pas d’autre question puisque, de toute façon, vous n’y répondez pas.

M. le président Éric Coquerel. Comme Bruno Le Maire vous estimez, monsieur Attal, que la mère des batailles était de réduire le déficit. Pourtant, alors que, fin 2023, vous prévoyiez un déficit de 4,4 % pour 2024, ce dernier a finalement atteint 6,1 %. Considérez-vous que votre politique économique a été une réussite ?

M. Gabriel Attal. L’aggravation du déficit n’est pas liée à un dérapage des dépenses de l’État, mais à de moindres recettes – vous l’avez d’ailleurs vous-même reconnu. Celles-ci sont-elles la conséquence de notre politique fiscale en faveur de l’économie, de la croissance et de l’emploi, qui nous a conduits à baisser certains impôts ? Non – mais vous avez le droit de ne pas être d’accord.

M. le président Éric Coquerel. Je reformule ma question – car je ne pense pas qu’il y ait eu dissimulation, je pense simplement que votre politique économique s’est plantée. L’objectif de la loi de programmation était de ramener le déficit sous les 3 % en 2027. À deux ans de cette échéance, et alors que vos prévisions tablaient sur 4,4 % de déficit pour 2024, il atteint désormais 6,1 %. C’est donc bel et bien un échec, y compris au regard de vos propres objectifs : pensez-vous que ce soit le résultat de votre politique économique ?

M. Gabriel Attal. La France n’est pas coupée du monde : les crises que nous avons traversées ont évidemment eu des conséquences sur nos budgets.

Entre mi-2017 et mi-2024, le taux d’activité a augmenté de 8,5 points en France, contre 3,8 en Allemagne et 6,8 en Italie ; 2,5 millions d’emplois ont été créés, dont 130 000 dans l’industrie : tout cela est très positif pour notre économie et pour les Français. Vous avez le droit de ne pas être d’accord, mais je suis convaincu que la politique de l’offre que nous avons menée n’explique pas la chute brutale des recettes en 2024.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux questions des autres députés.

M. Matthias Renault (RN). Vous avez été ministre chargé des comptes publics jusqu’au 20 juillet 2023 : de fait, le seul budget dont vous ayez suivi l’ensemble de la préparation est le PLF pour 2023.

Mi-juillet 2022, les premières prévisions de croissance et d’inflation sont transmises par le Trésor dans le cadre du budget économique d’été ; au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2023, de nouvelles projections sont transmises. Y avait-il une différence entre les prévisions techniques et les hypothèses retenues dans le PLF – cela arrive couramment, car les hypothèses retenues par le gouvernement traduisent aussi des choix politiques ?

M. Gabriel Attal. C’est effectivement courant, mais je n’ai pas souvenir d’écart substantiel, et les équipes qui m’accompagnaient alors non plus.

Il s’écoule environ deux mois entre le budget économique d’été et la présentation du PLF : de mémoire, nous avons retenu, dans le PLF pour 2023, les hypothèses les plus proches du consensus des prévisionnistes, s’agissant notamment de la croissance. Au reste, nous étions finalement assez proches de la réalité, puisque le taux de croissance a atteint 0,9 %, et nous avions tablé sur 1 %.

M. Matthias Renault (RN). Vous avez quitté vos fonctions le 20 juillet 2023. Avez-vous tout de même eu connaissance du budget économique d’été ?

M. Gabriel Attal. Une note de Bruno Le Maire du 11 juillet 2023 a bien été remontée à mon cabinet, mais je n’en ai pas eu connaissance personnellement.

M. Matthias Renault (RN). Contenait-elle une alerte sur le niveau de déficit pour 2023 ?

M. Gabriel Attal. Oui : le déficit était estimé à 5,2 % au lieu de 4,9 % initialement prévus – mais rien qui ne pouvait être corrigé en cours d’année.

M. Matthias Renault (RN). La première alerte date donc de juillet 2023, et non d’octobre.

M. Gabriel Attal. On me confirme que l’administration a fait parvenir tous ces documents aux rapporteurs.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Après deux années de dérapage entre les prévisions et les recettes réelles, ce qui a déjà de quoi interroger, voilà que les prévisions pour cette année se sont, une fois encore, révélées inexactes, comme le prouve l’amendement déposé par le gouvernement entre la CMP et le 49.3, et que vous semblez découvrir.

Or ces prévisions relèvent soit de la compétence des administrations – et nos auditions me donnent à penser qu’elle n’est pas à remettre en question –, soit de la responsabilité du gouvernement. En tant que premier ministre, à partir de quelles prévisions avez-vous construit les lettres de cadrage envoyées à l’ensemble des ministres en juillet 2024 ? Quel correctif y avez-vous apporté pour éviter qu’elles pèchent par optimisme, comme les années précédentes ? Cette année encore, les recettes seront inférieures de 8 milliards d’euros à ce qui était prévu.

M. Gabriel Attal. Les lettres plafonds ne fixent que des cibles en dépenses, pas de prévisions de recettes ou d’hypothèses de croissance.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Mais vous fixez bien le plafond de dépenses en fonction de l’objectif de déficit et des recettes que vous espérez obtenir, ou je n’y comprends vraiment plus rien !

M. Gabriel Attal. J’ai préparé ces lettres en tant que premier ministre démissionnaire d’un gouvernement réduit à la gestion des affaires courantes. Malgré cette situation, nous avons choisi de lancer la procédure budgétaire en envoyant les lettres plafonds, afin que mon successeur n’ait pas à partir de zéro – et cela nous a d’ailleurs été reproché à l’époque, y compris par votre groupe. Maintenant, vous m’accusez de ne pas avoir été suffisamment précis : dont acte.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Je regrette surtout que nous n’ayons jamais pu obtenir ces fameuses lettres plafonds ! Nous avons fini par les découvrir par la presse.

M. Gabriel Attal. Quoi qu’il en soit, pour ne pas préempter les choix politiques du futur gouvernement, j’ai voulu un budget dit réversible. Nous avons donc construit ce que l’on appelle un budget à base zéro, qui reconduisait les plafonds de dépenses de l’année précédente. Cela n’avait donc, je le répète, rien à voir avec des prévisions de recettes, l’objectif en matière de déficit ou des hypothèses de croissance.

M. le président Éric Coquerel. Comme quoi : il suffirait d’inscrire les cibles des lettres plafonds dans la loi spéciale et nous aurions un budget, au fond !

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Vous avez assuré que le choix de ne pas déposer de PLFR n’était pas lié aux élections européennes, et que vous vous étiez simplement appuyés sur les dispositions de la Lolf – qui prévoyait, heureux hasard, des plafonds d’annulation de crédits parfaitement adaptés à la situation malgré un déficit historique – pour rétablir les finances publiques sans effort supplémentaire.

À quel moment estimez-vous que les marges de manœuvre offertes par la Lolf seront suffisantes – ce qui n’a finalement pas été le cas – et qu’il n’est pas utile de déposer un PLFR ?

M. Gabriel Attal. La Lolf ne fixe que le volume maximal d’économies pouvant être décidées par décret ; il ne s’exprime pas en valeur mais en pourcentage – en l’espèce, 1,5 % des crédits.

Au regard des informations dont on disposait alors sur le niveau de recettes, il fallait réaliser 20 milliards d’euros d’économies pour maintenir le déficit sous la barre des 5,1 %. En vertu de la Lolf, nous avons donc annulé immédiatement 10 milliards d’euros de crédits par décret. Pour les 10 milliards d’euros restants, nous pouvions soit recourir à un PLFR soit nous appuyer sur le projet de loi de finances de fin de gestion et dégager des recettes supplémentaires en prévoyant des mesures rétroactives dans le PLF pour 2025 – c’est cette dernière option que nous avons choisie. Comme l’a expliqué Bruno Le Maire, déposer un PLFR aurait eu le mérite d’ouvrir le débat sur les finances publiques : c’était un argument politique, et le choix n’avait aucune incidence sur le volume d’économies à réaliser : il s’agissait simplement de savoir par quel vecteur passer.

M. Philippe Brun (SOC). Il est clair, depuis le début des auditions, que l’essentiel du problème réside dans les moindres recettes, donc dans le taux d’élasticité. Or, contrairement au taux de croissance, on n’en parle jamais alors qu’il a un impact considérable sur la sincérité des comptes, car il peut expliquer les décalages d’exécution que nous avons connus. Au demeurant je n’ai toujours pas compris comment ce taux était choisi, ni s’il faisait l’objet d’un arbitrage politique et, le cas échéant, à quel niveau – ministre du budget ? Premier ministre ? En outre, l’élasticité des recettes au PIB peut-elle être remise en cause par certaines institutions ? Au fond, voilà ce que la commission d’enquête cherche à établir.

M. Gabriel Attal. D’une certaine façon, le ministre des finances rend un arbitrage en fixant le cadre macroéconomique qui guide la construction du projet de loi de finances. Pour ce faire, il s’appuie sur les prévisions de croissance et d’élasticité fournies par la direction générale du Trésor.

Par définition, le ministre chargé des comptes publics en a connaissance, puisqu’il présente le PLF, mais il n’intervient pas : c’est une compétence technique, qui relève du Trésor. Ces dernières années, une tendance de long terme s’est dessinée, avec une élasticité établie autour de 1 : c’est un écart drastique de la tendance qui alerte le ministre.

M. Philippe Brun (SOC). Même dans cette commission, à la sortie du rapport du HCFP, on peut passer des heures à débattre de la justesse des prévisions en matière de croissance ou d’inflation, sans jamais aborder celle du taux d’élasticité, qui a pourtant des conséquences budgétaires tout aussi importantes. C’est d’ailleurs un instrument dont l’administration use si elle veut gonfler un peu le budget, sans prévoir de recettes ou d’économies supplémentaires, car personne ne s’y intéresse, contrairement au taux de croissance et au taux d’inflation, qu’elle a plutôt tendance à sous-estimer pour rassurer.

Me confirmez-vous que le cabinet du ministre des comptes publics ne remet pas en cause les hypothèses proposées par l’administration ?

M. Gabriel Attal. Je vous le confirme. En revanche, dans le cadre de son avis, le HCFP évalue bien les arbitrages du gouvernement en matière d’élasticité. En tant que premier ministre j’ai décidé, avec Bruno Le Maire, d’abaisser de 1,1 à 0,8 le niveau d’élasticité dans le programme de stabilité, conformément aux recommandations formulées par la direction générale du Trésor. Le HCFP a indiqué qu’il s’agissait d’une hypothèse raisonnable de retour progressif à une élasticité unitaire des recettes – 0,4 en 2023, 0,8 en 2024, 0,9 en 2025 et 1 à partir de 2026.

Je vous remercie d’avoir souligné que c’est bien la faible élasticité des recettes à la croissance anticipée qui explique la baisse des recettes constatée en 2023 et 2024, donc le dérapage du déficit.

M. le président Éric Coquerel. Le secrétaire général de la présidence de la République était-il présent lors de la réunion qui s’est tenue à l’Élysée le 13 février 2024 ? Je rappelle que vous répondez sous serment.

M. Gabriel Attal. Je n’ai plus en tête la liste des participants, mais je serais étonné qu’il ne l’ait pas été.

M. le président Éric Coquerel. Sachant que la DGF n’est pas indexée sur l’inflation et connaissant la baisse des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), ne pensez-vous pas que vous avez surestimé la capacité des collectivités locales à diminuer leurs dépenses de fonctionnement de 0,5 % ? Était-ce une cible raisonnable ?

M. Gabriel Attal. Elle avait été fixée dans le programme de stabilité, avant d’être inscrite dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027. À l’époque, les associations d’élus nous avaient indiqué que les collectivités locales étaient capables d’atteindre cette cible en maîtrisant leurs dépenses de fonctionnement, sans avoir à recourir à un cadre contraignant.

M. le président Éric Coquerel. Pensez-vous que la dissolution a un rapport avec les résultats économiques qui venaient de tomber ?

M. Gabriel Attal. Comme je l’ai dit tout à l’heure au rapporteur Ciotti, je ne sais pas quelles motivations ont conduit à la dissolution, mais je ne pense pas que les résultats économiques en faisaient partie. D’ailleurs, comme l’a montré la censure, cette dissolution a elle-même généré une instabilité politique à l’origine de plusieurs des difficultés économiques et budgétaires actuelles.

M. le président Éric Coquerel. C’est un fait : le chômage remonte, le nombre de défaillances d’entreprise augmente, le PIB a reculé au quatrième trimestre 2024 et le pouvoir d’achat des salariés a baissé. Pensez-vous que ce soit la conséquence de votre politique économique ?

M. Gabriel Attal. Je pense que c’est la conséquence des hausses de fiscalité décidées ces derniers mois : avec l’annonce de l’augmentation des charges et de l’instauration de surtaxes – notamment sur l’impôt sur les sociétés –, certaines entreprises anticipent l’augmentation du coût du travail, ce qui a malheureusement un impact sur l’activité économique, donc sur l’emploi.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous avez justifié vos politiques et défendu vos résultats – et c’est bien normal, même si chacun est libre de les contester. Mais il est des faits tout à fait objectifs : les comparaisons internationales.

En dehors de la crise des gilets jaunes, apparue en réaction à la hausse massive du coût des carburants – une crise qui doit largement aux politiques menées par les précédents gouvernements, sur des bases erronées –, tous les pays ont vécu la crise sanitaire. Pourtant, il existe un écart très important entre les résultats économiques de la France et ceux de ses partenaires européens. Nous avons le niveau de prélèvements obligatoires et de dépense publique le plus élevé de l’Union européenne, et pourtant nous avons un taux de chômage, un coût du travail et des impôts de production beaucoup plus élevés que la moyenne européenne. Entre 2017 et aujourd’hui, notre PIB par habitant s’est effondré et la place économique de la France a été reléguée à la vingt-septième position mondiale. À contexte international certes perturbé, mais égal pour tous les pays européens, nous avons les plus mauvais résultats. Comment expliquez-vous cet écart ?

M. Gabriel Attal. Toute ma jeunesse, j’ai entendu que le chômage de masse et la désindustrialisation étaient des fatalités. Pourtant, aujourd’hui, nous avons le taux de chômage le plus bas depuis quarante ans – en particulier chez les jeunes –, et le taux d’emploi le plus haut jamais mesuré. Depuis cinq ans, on compte plus d’ouvertures d’usines que de fermetures et davantage d’emplois industriels créés que détruits : certes, nous n’avons pas effacé en quelques mois trente ans de désindustrialisation, mais nous avons amorcé un changement. D’ailleurs, pour la cinquième année consécutive, la France est considérée comme le pays le plus attractif d’Europe pour les investissements étrangers par les baromètres internationaux indépendants : ce n’est pas un hasard !

Tout n’est pas parfait, et il y a encore du chemin à parcourir. Je suis de ceux qui considèrent qu’il n’est pas acceptable de s’abstenir de toute réforme supplémentaire d’ici à 2027 : les États-Unis de Donald Trump et la Chine ne nous attendront pas, et même nos partenaires allemands, une fois les élections passées, investiront massivement dans le soutien à l’innovation, l’intelligence artificielle, et tous les secteurs susceptibles d’améliorer la croissance. Plutôt que d’ajouter encore des impôts et des taxes, je forme le vœu qu’au cours des deux prochaines années, on travaille à des réformes courageuses et des mesures de soutien à l’activité économique. Cela passe par la formation et des investissements dans les services publics.

M. Éric Ciotti, rapporteur. La baisse du chômage est incontestable – et je m’en réjouis –, mais elle est aussi incontestablement beaucoup moins importante que dans la plupart des pays européens. Quant à la part des emplois industriels dans l’emploi, elle a reculé de 1 point en trois ans, pour tomber à 10 % – et cet effondrement ne ralentit pas, hélas. En Allemagne ou en Italie, cette part est presque deux fois plus élevée. Comment expliquer cette différence ?

M. Gabriel Attal. Pas moins de 2,5 millions d’emplois ont été créés depuis 2017 : cette augmentation concerne peut-être davantage d’autres secteurs que l’industrie, mais je répète que depuis cinq ans, il y a davantage d’emplois industriels créés que détruits.

Comme vous le savez, monsieur le rapporteur, la plupart de nos voisins européens ont engagé depuis parfois plus de vingt ans des réformes que nous n’avons amorcées qu’à partir de 2017 : cela explique que leur économie soit plus rapide et que le chômage y baisse plus vite.

M. le président Éric Coquerel. Je confirme les chiffres d’Éric Ciotti : la part de l’emploi industriel dans l’emploi n’a augmenté que de 0,1 % depuis 2017 – en somme, elle a stagné.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). J’essaie simplement de comprendre les chaînes de commandement et de décisions, et la psychologie qui les sous-tend. Vous avez exercé les plus hautes responsabilités de l’État – j’insiste sur cette notion de responsabilité : à partir de quel niveau de déficit et de dérapage estimez-vous qu’un responsable politique doit quitter ses fonctions de son propre chef ? C’est une question sincère. Les comptes publics ne se portent pas bien, le budget ne tient pas la route, ce qu’on propose à Bruxelles, c’est du pipeau – personnellement, je m’en fiche, mais je sais que vous y tenez, vous qui êtes pro-Europe –, et pourtant, vous ne pensez pas à partir de vous-même.

M. Gabriel Attal. Tant que vous pensez avoir les moyens d’agir, vous restez. Dès mon arrivée à Matignon, de premières alertes m’ont été remontées sur la chute brutale de nos recettes et, dès février 2024, avec mon gouvernement, nous avons pris des décisions difficiles, courageuses aussi, pour ajuster nos dépenses en conséquence. Toutes ces décisions d’économie, votre groupe les a combattues : c’est votre droit le plus entier. À aucun moment je n’ai eu le sentiment de ne plus pouvoir prendre les décisions que je jugeais nécessaires pour faire face à la chute brutale des recettes. En quittant Matignon, j’avais d’ailleurs réduit de 17 milliards d’euros le déficit de l’État par rapport à l’année précédente.

Plutôt que de me demander si je dois partir, je cherche toujours comment agir ; j’ai agi jusqu’à ce qu’on décide de me faire partir, et j’assume les décisions que j’ai prises.

M. le président Éric Coquerel. En somme, vous considérez que tout le problème réside dans la baisse des recettes, et non pas dans la hausse des dépenses publiques. Pourtant, le budget se concentre uniquement sur la diminution des dépenses publiques, sans chercher de recettes supplémentaires : cela me laisse rêveur sur les résultats à en attendre ! Pour ma part je ne vois toujours pas comment on réglera les choses en jouant sur le niveau des dépenses puisque le problème, ce sont les recettes.

M. Gabriel Attal. Nous avons évidemment cherché de nouvelles recettes aussi : nous espérions tirer 3 milliards d’euros de la taxe sur les superprofits des énergéticiens et de la taxe sur les rachats d’action. Cette dernière mesure a été reprise par le gouvernement suivant.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur Attal, je vous remercie.

19. Mercredi 5 février 2025 à 9 heures – compte rendu n° 79

La Commission auditionne M. Michel Barnier, ancien premier ministre, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([18]).

M. le président Éric Coquerel. Mes chers collègues, nous auditionnons ce matin M. Michel Barnier. Cette audition se tient dans le cadre de nos travaux pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024, pour lesquels notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Ces auditions obéissent au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit, qui a été communiqué à la personne auditionnée et qui vous a également été transmis.

Dans un premier temps, après avoir fait prêter serment à la personne auditionnée puis avoir écouté son propos liminaire, moi-même ainsi que les rapporteurs poserons des questions. Les commissaires appartenant aux différents groupes pourront également poser des questions ensuite, pour une durée d’environ deux minutes. Le président et les rapporteurs pourront, s’ils l’estiment nécessaire, procéder à des relances.

Notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

Monsieur Barnier, je le rappelle, vous avez été premier ministre de septembre à décembre 2024.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Michel Barnier prête serment.)

M. Michel Barnier, ancien Premier ministre. Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, messieurs les rapporteurs, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie infiniment de votre invitation à apporter ma contribution à vos travaux au sein de la commission des finances, que je connais assez bien pour en avoir fait partie il y a quelques années – je le dis sans nostalgie, mais avec le souvenir de travaux de qualité dans la pluralité de votre représentation politique. Je serai heureux de contribuer, autant que je le pourrai, à ce travail d’éclairage et de le faire publiquement, en saluant celles et ceux qui nous écoutent à l’extérieur de l’Assemblée nationale.

J’ai eu l’honneur d’être le premier ministre de notre pays pendant trois mois, du 5 septembre au 12 décembre de l’année dernière. J’ai accepté d’assumer cette responsabilité que m’a confiée le Président de la République sans avoir exercé de fonction au sein du gouvernement depuis 2009. Après avoir quitté à cette date mes fonctions de ministre de l’agriculture et de la pêche, j’ai rejoint la Commission européenne, où j’ai occupé de 2010 à 2015 les fonctions de commissaire chargé du marché intérieur et des services financiers, et de vice-président, ce qui n’est pas négligeable pour comprendre mon raisonnement et mon approche de l’environnement dans lequel notre pays est plongé.

En arrivant à la tête du gouvernement, en formant mon équipe, mon premier souci est d’obtenir la vision la plus claire et la plus fiable possible de la situation de nos finances publiques. Fort de mon expérience de membre de la Commission européenne, qui m’a permis de voir notre pays d’à côté et parmi les autres, j’ai alors à l’esprit un graphique bien connu figurant l’évolution comparative des ratios de dette publique rapportée au PIB de la France et de l’Allemagne. Jusqu’en 2008, les deux courbes se confondent. Un premier décrochage se produit alors : les deux augmentent, mais la nôtre plus rapidement que celle de l’Allemagne. À partir de 2011, l’écart se creuse.

J’y vois un effet d’alerte. De mon point de vue, avec de tels écarts, on ne peut pas avoir la même monnaie, quoi que l’on pense de la monnaie unique – à titre personnel, je pense qu’elle offre un cadre commun bénéfique dans notre monde troublé et instable. Il n’est pas bon que la gestion des finances nationales diverge à ce point au sein de la zone euro. À Bruxelles, cela s’appelle « pacte de stabilité » ou « critères de bonne gouvernance » ; je l’appellerai pour ma part « règlement de copropriété ». Nous sommes copropriétaires de l’euro et devons gérer ensemble cette monnaie.

J’ai aussi en mémoire la catastrophe, qui n’est pas complètement naturelle, de la crise financière de 2007-2008, dont j’ai dû gérer, à mon poste de commissaire au marché intérieur et aux services financiers, avec d’autres, les suites. Provoquée par le comportement insensé et irresponsable de certaines banques américaines et européennes ainsi que par le détricotage systématique, porté par un fort courant ultralibéral, de toute forme de régulation pendant trente ans, elle a eu des conséquences graves pour beaucoup de gens, plusieurs millions d’emplois ayant été détruits.

J’ai enfin en mémoire le travail que j’ai dû faire pendant quatre ans, patiemment, pour reconstruire l’architecture de régulation européenne, grâce à quarante et une lois, que j’ai présentées au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne, et qui s’inscrivaient dans la feuille de route adoptée par le G20 en 2008. Elles ont permis à notre continent de se réarmer sur le plan de la supervision, de la régulation, des sanctions et de la transparence.

J’ai donc à l’esprit, lorsque je deviens premier ministre de la France, l’interdépendance qui est la nôtre, dans le monde d’aujourd’hui, avec nos voisins, en particulier avec ceux qui font partie de la même zone monétaire.

Le 10 septembre, je m’entretiens avec Bruno Le Maire, ministre démissionnaire de l’économie et des finances, Thomas Cazenave, ministre démissionnaire chargé des comptes publics, et le directeur général du Trésor. Le gouvernement précédent, dirigé par Gabriel Attal, a pris conscience de la dégradation rapide des finances publiques. Les résultats des impôts levés en 2023, notamment ceux de l’impôt sur les sociétés, lui ont été transmis. Il a promulgué des décrets d’annulation de crédits dès février 2024. Le cadre macroéconomique a été actualisé en cours d’année. Indéniablement, des efforts ont été faits par le précédent gouvernement pour tenter de maîtriser le déficit.

Lorsque je prends mes fonctions le 5 septembre, je suis informé par la direction générale du Trésor que la situation s’est dégradée de près d’un point de PIB depuis juillet 2024, au lendemain de la dissolution de l’Assemblée nationale. Cela représente une dégradation de 28 milliards par rapport à la première estimation officielle produite par Bercy.

Le 11 septembre – je suis en fonction depuis six jours –, je prends connaissance d’une note de la direction générale du Trésor bien différente de la note précédente, datant du 17 juillet. J’y lis ceci : « L’actualisation que nous présentons dans cette note conduit à une dégradation de la prévision du solde public par rapport aux prévisions d’une ampleur inhabituelle à si brève échéance de la présentation du projet de loi de finances ». Cette note, dont je prends connaissance à peine nommé, est pour moi essentielle. Elle confirme ma propre conviction fondée sur le graphique précité et sur mes échanges avec le gouverneur de la Banque de France qui, en tant que membre du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne, a une vision globale et comparative de notre situation.

La note qui se trouve sur mon bureau fait état des dernières remontées comptables relatives aux recettes fiscales et aux dépenses des collectivités locales, en les jugeant préoccupantes. Chacun a en mémoire l’analyse du ministre de l’économie et des finances sortant, excessive de mon point de vue, selon laquelle les dépenses des collectivités locales avaient fortement dégradé les dernières prévisions de solde public.

Quoi qu’il en soit, le déficit public qui m’est indiqué dans cette note comme base de mon travail s’établit à 6,3 % du PIB en 2024 et à 6,9 % du PIB en 2025, contre respectivement 5,6 % et 6,2 % deux mois plus tôt. Pour redresser la situation, la direction générale du Trésor préconise des économies d’ampleur estimées à 45 milliards en 2025, en plus de la concrétisation des lettres plafonds envoyées à l’été par le gouvernement précédent, en vue de ramener la prévision du déficit public à 4,9 % du PIB, soit 60 milliards d’économies en tout. Une autre proposition d’économies, à hauteur de 70 milliards, vise à revenir à la cible du programme de stabilité adopté en mai 2024, soit 4,1 % du PIB – nous en sommes loin.

C’est pourquoi j’ai dit, en essayant d’exprimer la vérité de la situation que je trouvais, que le contexte était beaucoup plus préoccupant que ce que j’avais imaginé. Peut-être avais-je été mal informé ou avais-je mal suivi l’actualité, me trouvant éloigné des affaires. Quoi qu’il en soit, j’ai décidé de prendre mes responsabilités et d’informer immédiatement les Français de la situation.

C’est pourquoi, dès le 1er octobre 2024, à peine trois semaines après ma nomination, je prononce ma déclaration de politique générale en essayant de satisfaire à une double exigence : indiquer la volonté de réduire la dette ; dire la vérité sur nos comptes publics en annonçant d’emblée que, pour l’année 2024, le déficit devrait dépasser 6 % de notre richesse nationale. J’essaie de dire, peut-être de façon un peu inhabituelle, la prévision des soldes publics aux Français.

Tel est le contexte dans lequel, après avoir dressé le constat le plus objectif possible, je suis amené à préparer un budget difficile mais sincère pour 2025, afin de tenter de commencer à rétablir les finances publiques de notre pays. J’ai tout à fait conscience qu’il n’y a, dans ce budget, que des points difficiles. Je le sais depuis le début, mais je considère qu’il est de ma responsabilité de faire prendre une marche descendante à la trajectoire très dangereuse suivie par nos finances publiques.

La question se pose alors de savoir s’il est opportun de présenter un projet de loi de finances rectificative. Nous avons envisagé la possibilité de prendre en urgence des mesures de frein de la dépense au second semestre. Nous y avons renoncé en raison du contexte politique très particulier de l’Assemblée nationale et faute de temps avant la fin de l’année pour réaliser un effort inédit mais nécessaire de réduction, à tout le moins de moindre accroissement, de la dépense publique, en plus des deux textes budgétaires qu’il fallait présenter, sur lesquels nous préférons nous concentrer.

Le projet de budget que je prépare s’inscrit dans un cadre macroéconomique fidèle aux prévisions validées à deux reprises par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) et aux dernières prévisions transmises par le ministère de l’économie et des finances : une croissance du PIB estimée à 1,1 % ; une inflation estimée à 2,1 % ; une cible de déficit de 6,1 % du PIB pour 2024 et de 5 % pour 2025, impliquant des efforts budgétaires.

Ce choix est validé à deux reprises par le HCFP. Dans son avis du 8 octobre 2024 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2025, le HCFP indique notamment qu’il s’agit d’une « inflexion de tendance par rapport [aux] deux dernières années » et « considère que la prévision de recettes, de dépenses et donc de solde public pour 2024 est encore affectée d’une incertitude non négligeable, mais est cohérente avec les informations comptables et budgétaires disponibles et avec le scénario macroéconomique ».

Il confirme cette analyse dans son avis du 31 octobre 2024 relatif au projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) pour l’année 2024, où il rappelle que celui-ci « repose sur le même scénario macroéconomique et affiche la même prévision de déficit public que le projet de loi de finances pour 2025 » et indique qu’il « considère que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2024 (+ 1,1 %) reste réaliste » et que « les comptes nationaux trimestriels publiés par l'INSEE après la saisine du Haut Conseil, qui conduisent à un acquis de croissance de 1,1 % à l'issue du troisième trimestre 2024, confortent ce diagnostic ».

Tel est le constat partagé dont mon gouvernement et moi partons. Je remercie les membres de mon gouvernement, auxquels j’ai demandé de participer à cet effort partagé dans toute la sphère publique de réduction des dépenses et d’accroissement des recettes en vue de réduire drastiquement le déficit public.

Je fais alors face, comme vous, à une contrainte de calendrier inédite qui pèsent sur nos travaux. C’est pourquoi je dis d’emblée que le budget que je présente est d’autant plus perfectible – aucun n’est parfait – qu’il a été préparé très rapidement. Il me semble utile de détailler, pour ceux qui nous écoutent, la chronologie de la préparation des deux projets de loi. Il ne s’agit pas de rechercher l’excuse ou la complaisance, mais de faire état des conditions dans lesquelles nous avons dû travailler tout en maintenant l’effort de rigueur et de sincérité.

Je suis nommé le 5 septembre 2024. Je prends connaissance plus en détail de la situation des finances publiques dans la note de la direction générale du Trésor du 11 septembre. Je constitue le gouvernement le 21 septembre et le réunis pour la première fois le 27, dans le cadre d’un séminaire dont un atelier est spécifiquement consacré au budget. Quatre jours plus tard, le 1er octobre, je fais état devant le Parlement de mon souci de vérité.

Le 2 octobre, le HCFP est saisi des prévisions macroéconomiques et des articles liminaires du PLF et du PLFSS. Son avis du 8 octobre confirme les prévisions macroéconomiques retenues, dont il valide la sincérité. Le 9 octobre, un mois et trois jours après ma nomination, je dépose le PLF au Parlement, certes avec une dizaine de jours de retard sur le calendrier parlementaire habituel mais en ayant eu trois semaines pour préparer un texte aussi solennel et important pour notre pays.

À chaque fois que j’ai été informé d’une nouvelle prévision concernant les dépenses publiques, j’ai essayé de réagir rapidement. Par exemple, je suis informé le 14 novembre d’un dérapage de 1 milliard de nos dépenses de sécurité sociale, en raison notamment d’une dynamique supérieure aux prévisions des médicaments les moins remisés, donc les plus chers à rembourser. Dès le lendemain, je fais jouer la clause de sauvegarde pour ne pas aggraver le déficit de la sécurité sociale, qui est déjà particulièrement élevé.

Par ailleurs, nous ne sommes pas isolés en Europe. Nous devons informer nos partenaires de notre situation, comme ils doivent nous informer de la leur, par le truchement de la Commission européenne et du Conseil de l’Union européenne, dans le cadre de ce que j’ai appelé le règlement de copropriété de la zone euro. C’est pourquoi j’ai rapidement demandé à la Commission européenne une renégociation de notre plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT).

Les efforts nécessaires pour satisfaire à nos engagements auprès de la Commission européenne auraient dû être de 70 milliards de réduction de la dépense publique, ce qui ne m’a semblé ni envisageable ni supportable à court terme. Il n’en reste pas moins que la France a été placée, au cours de l’été 2024, sous la procédure de déficit excessif par le Conseil de l’Union européenne, ce qui exige de réagir, d’informer et de changer pour préserver la crédibilité économique et financière de notre pays.

C’est pourquoi j’ai décidé, après en avoir informé le président de la République, de renégocier le calendrier auprès de l’Union européenne, en présentant une trajectoire budgétaire pour les années 2025 – 2029 respectant les exigences des nouvelles règles budgétaires élaborées par le commissaire Gentiloni, ainsi que des réformes et des investissements sur la durée pour justifier l’accord que nous sollicitons sur un allongement de la période d’ajustement budgétaire de quatre à sept ans, en visant un déficit public de 3 % du PIB en 2029.

Cette négociation nouvelle a été présentée au Conseil des ministres et transmise au Parlement le 23 octobre avant envoi formel de la demande à la Commission européenne le 31 octobre. Le 13 novembre, je me rends à Bruxelles pour y rencontrer la présidente de la Commission, le vice-président Dombrovskis, commissaire à l’économie et à la productivité, et M. Gentiloni, commissaire aux affaires économiques et monétaires.

Faute de présenter un PLFR, j’adopte avec mon gouvernement une stratégie de réduction de la dépense par le biais du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) pour 2024, que nous avons inscrit, par cohérence et surtout parce qu’il repose sur les prévisions fiables et actualisées tous les deux mois de l’administration, dans le cadre macroéconomique retenu pour le PLF et pour le PLFSS. Nous avons donc retenu, pour ce texte, une prévision de croissance de 1,1 %, une cible de déficit public de 6,1 % et un ratio d’endettement par rapport au PIB de 109,7 %.

Dans ce cadre, nous avons procédé aux ajustements de crédits indispensables à la fin de gestion 2024, induits par des mauvaises nouvelles et des exigences nouvelles qui n’était pas budgétées, notamment les importantes dépenses – et ce n’est pas fini – dues à la situation en Nouvelle-Calédonie et au soutien à l’Ukraine, à certaines aides et prestations sociales telles que l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et les bourses sur critères sociaux pour les étudiants, et au versement de primes qui n’étaient pas budgétées aux forces de l’ordre qui ont – bien – fait leur travail pendant les Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 (JOP). Nous avons également cherché à limiter la dépense de l’État au strict minimum. Je rappelle que l’exécution du budget de l’État est maîtrisée pour 2024, la prévision d’exécution étant inférieure de 6 milliards au niveau prévu par le budget 2024.

Cet effort budgétaire visait à réconcilier la réalité avec les prévisions de déficit public. Le 4 décembre 2024 – une journée dont je me souviens –, après avoir engagé la responsabilité de mon gouvernement sur le texte issu de la commission mixte paritaire (CMP) conclusive pour le PLFSS, vous avez adopté à la majorité de cette assemblée une motion de censure. Ma mission s’est arrêtée là. Contraint de gérer les affaires courantes pendant quelques jours, j’ai perdu la possibilité d’agir sur la trajectoire des finances publiques. Je note toutefois que le budget présenté par mon gouvernement, que j’ai toujours voulu juste et responsable, a été largement repris par le nouveau gouvernement dans le projet de budget pour 2025 soumis à votre examen.

Je ne me satisferai jamais du niveau du déficit public mais je suis heureux que les prévisions retenues pour 2024, dans le cadre du scénario macroéconomique ayant servi de base aux textes financiers et surtout au PLFG, aient été respectées. Il y a même eu une légère amélioration par rapport au taux de 6,1 % attendu puisque, selon les dernières informations dont nous disposons, le déficit s’établit à 6 %. Cette reprise dans le contrôle des prévisions, on la doit notamment au sérieux et à la sincérité du travail mené par nos équipes.

Je terminerai par un point qui me paraît important. Le 10 janvier dernier, la direction générale du Trésor a actualisé ses prévisions macroéconomiques dans une nouvelle note. Partant des données disponibles le 16 décembre, elle évoque une baisse de 0,2 point par rapport à la prévision de croissance retenue dans le scénario macroéconomique sous-jacent au projet de loi de finances pour 2025 d’octobre validé par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Deux raisons justifieraient cette révision : le contexte géopolitique instable né de l’élection du président américain ; l’incertitude engendrée par la chute du gouvernement à la suite de l’adoption de la motion de censure en décembre, situation à laquelle votre assemblée souhaite, semble-t-il, majoritairement mettre fin – j’en suis personnellement heureux pour notre pays.

Alors que le projet de loi de budget présenté par notre gouvernement devait assurer un ajustement budgétaire à hauteur de 1,4 point de PIB, les nouvelles prévisions retiennent désormais l’hypothèse d’un ajustement structurel primaire de 1 point, ce qui porte le montant des mesures de redressement nécessaires de 60 milliards à 72 milliards. C’est ainsi que le chiffre de 12 milliards a pu être évoqué à propos des conséquences de l’adoption de la motion de censure. C’est bien la double incertitude sur la capacité de notre pays à adopter un budget et surtout à réduire de manière structurelle ses dépenses publiques qui a pesée sur nos prévisions de croissance.

Voici les éléments que je souhaitais évoquer pour éclairer les décisions que j’ai pu soumettre à votre assemblée lorsque j’étais premier ministre.

M. le président Éric Coquerel. Sur les incertitudes liées à la motion de censure, je ne partage pas votre analyse, mais ce n’est pas l’objet de notre commission d’enquête.

À votre arrivée à Matignon, vous auriez découvert une « situation budgétaire très grave » qui vous aurait conduit à demander tous les éléments pour en apprécier l’exacte réalité. Ces propos nous paraissent surprenants. Jérôme Fournel, que vous avez choisi pour diriger votre cabinet, avait exercé les fonctions de directeur général des finances publiques pendant près de cinq ans avant de devenir directeur du cabinet de Bruno Le Maire en janvier 2024. Vous aviez donc à vos côtés l’une des personnes les mieux informées de la situation budgétaire du pays. Par ailleurs, Bruno Le Maire et Thomas Cazenave, peu de temps après votre nomination, sont venus nous informer d’une aggravation du déficit, passé de 5,1 % à 5,6 % du PIB, en mettant en avant un dérapage des dépenses des collectivités territoriales de 16 milliards d’euros – chiffre qui ne s’est pas vérifié et que, vous-même, vous venez de nous l’indiquer, aviez alors qualifié d’excessif. Moins de deux mois après votre nomination, la prévision de déficit a été une nouvelle fois dégradée, passant à 6,1 % du PIB, chiffre contesté par les membres de l’ancienne équipe de Bercy qui – ils l’ont répété lors des auditions – jugeaient l’objectif de 5,5 % tenable.

Cet objectif que les ministres nous avaient présenté à la fin de l’été n’était-il pas, selon vous, trop optimiste ? À votre arrivée, avez-vous jugé réalistes les mesures proposées pour l’atteindre ? Je pense notamment à la proposition de Bruno Le Maire d’annuler l’ensemble des crédits mis en réserve, soit 16,7 milliards d’euros. Enfin, afin de limiter le déficit pour 2024, pourquoi ne pas avoir recouru à un projet de loi de finances rectificative qui aurait permis, contrairement à un projet de loi de finances de fin de gestion, de prendre des décisions concernant les recettes ?

M. Michel Barnier. Avec tout le respect que je vous dois, monsieur le président, je peux comprendre que vous ne souhaitiez pas aborder les conséquences de la motion de censure.

M. le président Éric Coquerel. La question est autre.

M. Michel Barnier. Cela peut toutefois constituer une partie de ma réponse et je pense avoir le droit de m’exprimer sur ce point : mon rôle est de souligner devant votre commission d’enquête que la motion de censure adoptée par certains d’entre vous a été source d’instabilité et a eu un coût. Chacun dit ses responsabilités et les assume.

J’ai déjà expliqué les raisons pour lesquelles le ministre des finances, le ministre des comptes publics et moi-même avons décidé, après discussions, de ne pas faire le choix d’un nouveau texte financier, qui aurait été un troisième projet de loi de finances. J’ai pensé, et je ne me suis pas trompé, que compte tenu des difficultés rencontrées avec les deux premiers, il ne me semblait pas utile d’en rajouter. Les contribuables, en particulier les entreprises, ont besoin de stabilité en matière fiscale. J’ai toujours en mémoire l’excellent rapport sur la compétitivité française que Louis Gallois a rendu au début du mandat du président François Hollande. L’une de ses premières recommandations était d’assurer aux entreprises de notre pays plus de stabilité sur le plan fiscal mais aussi réglementaire – on n’a pas été déçus depuis, au niveau national et européen. Il ne me semblait pas bien de prendre des mesures fiscales ayant un effet rétroactif.

S’agissant des dépenses au titre de 2024, il faut distinguer trois types de mesures. Le gouvernement précédent – M. Attal a dû vous le dire – avait mis en réserve 16 milliards de crédits après une annulation de 10 milliards intervenue au mois de février. Comme toujours lorsque des annulations substantielles ont déjà eu lieu, seule une partie de ces crédits peut réellement être annulée. Au moment où j’ai pris mes fonctions, c’est-à-dire à l’automne, certains gels portaient sur des lignes de crédits n’offrant pas de véritables marges de manœuvre. Par ailleurs, il a fallu financer – était-ce prévisible ou pas ? – des dépenses pour 2024 qui n’étaient pas budgétées : le début de la reconstruction de la Nouvelle-Calédonie, dont 25 % du potentiel économique a été détruit ; l’aide à l’Ukraine, qui coûte cher ; les primes et les heures supplémentaires pour les forces de sécurité et les fonctionnaires mobilisés pour les jeux Olympiques ; les élections législatives anticipées de juillet. Malgré ces contraintes, j’ai maintenu les gels de crédit. Le projet de loi de finances de fin de gestion a permis de réduire de 6 milliards les dépenses de l’État et l’atterrissage a montré que nous avions respecté les objectifs en matière de dépenses et même fait un peu mieux.

Des économies portant sur la sécurité sociale avaient été envisagées avant l’été 2024 par le gouvernement précédent sans avoir toutefois fait l’objet d’arbitrages définitifs. Il s’agissait d’augmenter le ticket modérateur sur les consultations médicales, de modifier les règles relatives à l’apprentissage et d’abaisser le plafond des indemnités journalières prises en charge par l’assurance maladie. Mon prédécesseur a peut-être une opinion différente sur ce point mais compte tenu du fonctionnement normal de l’État, dont j’ai pu faire l’expérience d’encore plus près lorsque j’étais à Matignon, les délais de mise en œuvre n’auraient pas permis que ces mesures aient des effets en 2024 en étant décidées à l’automne. De manière générale, les gains d’efficacité que l’on peut attendre de la réduction du fonctionnement de l’État, des agences, des opérateurs – et qui ont été constatés dans les collectivités locales avec des mesures similaires – ne peuvent pas se faire sentir dès l’année n + 1. Il faut du temps pour déterminer à qui l’on peut demander un effort et pour savoir si cet effort est juste et quelles conséquences directes ou indirectes il peut avoir. Lorsque je suis devenu Premier ministre, ces mesures d’économies sur la sécurité sociale ne me sont pas apparues pertinentes.

Enfin, et je l’assume pleinement, j’ai écarté deux mesures fiscales envisagées pour 2024 par le gouvernement précédent : la taxation des rachats d’actions et la taxation de la capacité de production d’électricité destinée à remplacer la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim) dont le rendement s’était révélé très décevant. J’ai estimé qu’elles risquaient d’avoir un effet de petite rétroactivité sur 2024 et qu’elles avaient davantage leur place dans le projet de loi de finances pour 2025. En outre, la taxe sur l’électricité était susceptible d’être immédiatement répercutée par EDF sur les factures d’électricité. Ce choix peut bien sûr être critiqué – je respecte tous les points de vue – mais j’ai pensé qu’il n’était pas possible de présenter un projet de loi de finances rectificative au moment où je suis devenu Premier ministre.

M. le président Éric Coquerel. Si je comprends bien, l’objectif d’un déficit à 5,6 % ne vous semblait pas réaliste.

M. Michel Barnier. Les efforts imaginés pour réduire ce déficit ne m’apparaissaient en effet pas réalistes ou, pour dire les choses autrement, pas tous possibles à mettre en œuvre.

M. le président Éric Coquerel. Dans ses avis, le Haut Conseil des finances publiques s’est montré particulièrement sévère à l’égard des prévisions de croissance et des scénarios macroéconomiques. Le budget déposé par votre gouvernement n’a pas été épargné. Selon le Haut Conseil, « la prévision de croissance pour 2025 – 1,1 % – apparaît en premier lieu un peu élevée compte tenu de l’orientation restrictive du scénario de finances publiques » et « retient des hypothèses favorables » ; quant à la prévision de masse salariale pour 2025, il l’a qualifiée d’« un peu optimiste ». Par ailleurs, l’effet récessif de vos coupes budgétaires n’a pas suffisamment été pris en compte – rappelons que l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) l’avait estimé à 0,8 point de PIB.

Nous retrouvons dans l’avis que je viens de citer tout ce qui était déjà mentionné pour 2023 et 2024 avec les conséquences que nous connaissons. Elles n’ont pas manqué de se reproduire puisque la prévision de croissance a été dégradée à 0,9 point. Pourquoi n’avoir pas fait preuve de plus de prudence dans les hypothèses macroéconomiques de votre projet de loi ?

M. Michel Barnier. Tout dépend de la manière dont on lit les avis du HCFP : en voyant le verre à moitié plein ou à moitié vide, ce dont on peut débattre très longtemps, monsieur le président. J’ai cité devant vous certaines des alertes et des recommandations qu’il a émis. Dans son avis du 8 octobre, il souligne que la prévision de recettes, de dépenses et donc de solde public pour 2024 est « encore affectée d’une incertitude non négligeable » mais qu’elle est « cohérente avec les informations comptables et budgétaires disponibles et avec le scénario macroéconomique ». Son deuxième avis, publié le 31 octobre, m’a paru constructif et m’a encouragé à continuer. Nous étions donc sincères et réalistes en retenant de telles prévisions de croissance et d’inflation pour construire le budget.