rapport d'enquête afin d’étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 — Comptes rendus des auditions

M. Charles de Courson, rapporteur général. Le groupe LIOT est très attaché au respect du droit du Parlement ; or les commissions d’enquête sont l’un des moyens de ce contrôle. La convocation du Secrétaire général de la Présidence de la République n’est en rien contraire au principe de séparation des pouvoirs, qui concerne le Président, pas son entourage. Dans de nombreux cas, des membres de l’entourage et du cabinet du Président de la République se sont rendus à des convocations. Alors que je présidais la commission dite de l’affaire Cahuzac, nous avons appris par un témoignage que le maire de Villeneuve-sur-Lot avait appelé le directeur adjoint du cabinet du Président de la République ; nous avons convoqué ce dernier, qui est venu immédiatement et nous a dit que tout de suite après avoir reçu cet appel, il était allé voir le Secrétaire général puis, avec lui, le Président. Nous savions donc qu’à partir de cette date, le Président de la République était au courant. Cela ne pose donc pas de problème particulier. La loi organique prévoit qu’en cas de refus de se rendre à une convocation, le président de la commission d’enquête saisit la justice. La sanction est de 7 500 euros d’amende et deux ans d’emprisonnement – mais ce n’est pas le président de la commission des finances qui définit la peine : il saisit la justice, qui appréciera.

Un de nos collègues vient d’indiquer qu’il n’y a eu jusqu’à présent qu’un seul cas de saisine du parquet pour cette raison, saisine qui a conduit à une relaxe, a-t-il ajouté. Mais la relaxe tenant à ce que la convocation, n’ayant pas été adressée à l’intéressé sous son nom d’état-civil mais sous son pseudonyme, a été jugée irrégulière, l’exemple semble peu probant.

Ce qui m’inquiète dans la deuxième réponse du Secrétaire général, c’est cette phrase de l’alinéa final de son courrier du 6 février, qui vous éclairera plus précisément sur la position de la Présidence de la République : « Je suis persuadé que cette attention portée à nos principes constitutionnels fondamentaux est aussi pleinement partagée au sein de l’Assemblée nationale ». Mais enfin ! L’Assemblée nationale s’est prononcée à travers la commission d’enquête, et à une écrasante majorité. Il faut donc tenir bon. Le Parlement, en France, doit être respecté. Ce sera peut-être l’occasion d’un deuxième précédent. Toutefois, à la différence de ce qui s’est passé pour le militant du collectif Les Soulèvements de la terre, M. Alexis Kohler n’a pas été convoqué sous son pseudonyme mais sous son nom d’état civil, si bien que la jurisprudence que vous évoquez, cher collègue, ne s’applique pas.

M. Emmanuel Maurel (GDR). Le groupe GDR votera en faveur de la proposition du président Coquerel. Contrairement à nos collègues de droite, je juge le témoignage de M. Alexis Kohler précieux pour la commission d’enquête. D’autre part, chacun joue à l’apprenti juge constitutionnel ; certes, c’est d’actualité, mais je ne vois pas en quoi le principe de la séparation des pouvoirs serait profondément écorné si nous entendions M. Alexis Kohler. Notre régime de séparation des pouvoirs est souple, il n’y a pas d’étanchéité complète, on peut interroger l’exécutif et on l’a fait. Si l’article 67 de la Constitution établit l’irresponsabilité du Président de la République pour les actes qu’il a commis en cette qualité, c’est parce qu’il a une légitimité populaire découlant du suffrage, laquelle ne s’applique évidemment pas à ses collaborateurs ! Si ceux qui déroulent cet argumentaire voient vraiment là un grave problème de principe, on saisira le Conseil constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité et on verra ce qu’il dit, mais je trouve ces arguments vraiment spécieux. Enfin, les poursuites pénales ne sont rien d’autre que la stricte application de la procédure prévue dans l’ordonnance de 1958 – c’est donc encore beaucoup de bruit pour rien. Je propose donc que l’on vote. Si M. Alexis Kohler est raisonnable il se rendra à nos arguments et ça se passera très bien.

M. le président Éric Coquerel. Je reviens un instant sur la question constitutionnelle, bien que notre commission en ait déjà débattu assez longuement et que le vote ait été sans ambiguïté. L’article 67 de la Constitution est limpide : « Le Président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité », y lit-on. Il n’est pas écrit : « Le Président de la République et ses collaborateurs » ! Aussi, présenter de ce texte une interprétation selon laquelle aucune personne ayant travaillé à l’Élysée ne peut être convoquée devant une commission d’enquête de l’Assemblée nationale me semble pour le moins curieux.

Les dispositions de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 sont tout aussi claires : « Toute personne dont une commission d’enquête a jugé l’audition utile est tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée […] La personne qui ne comparaît pas ou refuse de déposer ou de prêter serment devant une commission d’enquête est passible de deux ans d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende ». Si notre commission estime nécessaire d’auditionner M. Alexis Kohler, je ne vois pas en vertu de quel statut particulier il n’aurait pas à supporter ce que n’importe quelle autre personne convoquée supporterait, quel statut le mettrait hors la loi, hors règlement et hors contrôle de l’Assemblée nationale. L’argument me semble vraiment peu recevable.

Des personnes qui ne se sont pas rendues aux convocations de commissions d’enquête, aucune n’avait été convoquée par la commission des finances exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête. Je rappelle que dans des cas de ce type, c’est au président de la commission d’enquête concernée qu’il revient de saisir le parquet. Que la commission des finances ait une indépendance particulière vis-à-vis de l’exécutif explique peut-être aussi pourquoi je juge inadmissible qu’une personne convoquée par la commission exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête puisse répondre : « Eh bien non, en fonction de ma lecture de la Constitution et de ce que j’estime que l’Assemblée devrait décider » – Charles de Courson l’a souligné tout à l’heure. Cet argument aussi me paraît irrecevable.

Sur la relaxe prononcée après les poursuites pénales évoquées par David Amiel et Charles de Courson, j’indique que le parquet, qui avait requis une peine, a fait appel. En tout état de cause, évoquer cette relaxe pour expliquer que l’on ne devrait plus appliquer les dispositions du III de l’article 6 de l’ordonnance de 1958 reviendrait à exonérer définitivement de toute sanction toute personne qui, à l’avenir, déciderait de ne pas se rendre à la convocation d’une commission d’enquête ; je pense que ce n’est pas ce que souhaitent les collègues qui mentionnent cet exemple.

La question du budget relève du Gouvernement, a-t-on souligné. Mais ce n’est pas nous qui avons tenu une réunion le 13 février 2024 à l’Élysée – cela a été dit par plusieurs personnes auditionnées –, une réunion manifestement importante sur une question liée au budget et à la politique budgétaire de la France à travers le PLFR. Plusieurs personnes auditionnées ont nommément cité M. Alexis Kohler, et non pas l’Élysée dans son ensemble, comme ayant joué un rôle dans cette affaire. Aussi, je ne trouve pas bon l’argument de notre collègue du groupe Les Républicains selon lequel il n’est pas important pour le sujet de notre commission d’enquête qu’un des participants manifestes à la prise de décisions vienne nous éclairer.

Enfin, je suis habilité à saisir le parquet sans avoir recueilli l’avis de la commission. J’ai souhaité avoir sa position, mais nous voterons sur les deux points que j’ai évoqués ensemble. La commission d’enquête touche à sa fin et je ne voudrais pas que l’on fasse tout pour perdre un peu de temps de façon à rendre nos travaux inopérants. Je pense que personne ne le souhaite.

Je vous donnerai lecture de la question mise aux voix après que M. Cazeneuve se sera exprimé. Une lettre va être envoyée à M. Alexis Kohler lui rappelant les peines qu’il encourt s’il ne se rend pas à notre convocation. Si je n’ai pas une réponse rapide, début mars par exemple, ou si j’ai une réponse négative, j’agirai.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Il me semble, monsieur le président, que vous n’avez pas répondu à la demande de plusieurs de nos collègues vous priant de nous communiquer la teneur du courrier que vous a adressé la Présidente de l’Assemblée nationale avant le vote de manière que nous soyons parfaitement éclairés.

D’autre part, je rappelle chacun à sa responsabilité : respecter l’article 16 de la Constitution dans sa lettre et dans son esprit. Je regrette qu’une alliance Rassemblement national – Nouveau Front populaire soit l’occasion d’une entorse supplémentaire à notre Constitution et crée un précédent. La Constitution est protectrice ; prendre l’habitude de l’écorner n’est pas une bonne manière d’agir, et si un jour les extrêmes prennent le pouvoir, vous regretterez peut-être de l’avoir fait. D’autre part, on constate au fil des auditions que l’écart entre les prévisions et les recettes ne vous intéresse pas, non plus que la raison des problèmes de modélisation économique apparus depuis deux ans. La seule chose qui vous intéresse, c’est de mettre en cause le Président de la République et vous n’avez eu de cesse, monsieur le président de la commission des finances et monsieur le rapporteur Ciotti, de poser des questions en ce sens. Je suggère donc à la commission d’enquête de se recentrer sur son champ d’investigation.

M. le président Éric Coquerel. Le courrier que m’a adressé Mme la Présidente de l’Assemblée nationale le 4 février dernier, après que je lui ai demandé de soutenir la décision de la commission quand M. Alexis Kohler a refusé une première fois de se rendre à notre convocation vous est diffusé à l’instant par mail. Je vous en donne lecture :

« Monsieur le président, cher collègue,

« Par lettre en date du 27 janvier 2025, vous m’avez informée du courrier que M. Alexis Kohler, Secrétaire général de la Présidence de la République, vous a adressé en réponse à sa convocation par la commission des finances. Dotée pour la circonstance des pouvoirs d’une commission d’enquête, celle-ci recherche « les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 ».

« Je suis résolument attachée, comme vous, aux droits du Parlement, et notamment à l’exercice, par l’Assemblée nationale, de sa mission constitutionnelle de contrôle de l’action du gouvernement. Je me félicite, dès lors, de la multiplication, au cours de ces dernières années, des travaux initiés à cette fin, en particulier par des commissions d’enquête. Il est légitime que la commission des finances souhaite recueillir tous les témoignages utiles pour lui permettre de mener à bien ses investigations.

« Les travaux d’enquête doivent néanmoins s’inscrire dans le cadre des normes de droit qui leur sont applicables. C’est ainsi que M. Alexis Kohler est fondé, au surplus des considérations d’agenda qu’il fait valoir, à rappeler quelles sont les règles constitutionnelles qui régissent les relations entre le Parlement et le Président de la République.

« En application du principe de séparation des pouvoirs, hors du cadre spécifique de l’article 68 de la Constitution, la responsabilité du Président de la République ne peut être engagée devant l’Assemblée nationale. En conséquence, ce dernier ne saurait être appelé, en aucune façon, à comparaître devant une commission d’enquête, comme l’a confirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 novembre 2014 relative à la loi portant application de l’article 68 de la Constitution.

« Ce régime constitutionnel d’irresponsabilité du Président de la République s’étend à ses collaborateurs, sous peine d’ouvrir la voie à une mise en cause du premier par l’entremise de la mise en cause de ces derniers, dans la mesure où son action serait appelée à être évoquée.

« Vous faites valoir, ce qui est exact, que des collaborateurs du Président de la République ont pu témoigner par le passé devant une commission d’enquête. Vous constaterez, néanmoins, que ces témoignages ont toujours été apportés soit au titre de fonctions antérieures, soit, s’ils l’ont été au titre des fonctions de collaborateur de la Présidence, de façon volontaire et à l’exclusion de toute évocation des conditions de prise de décisions du chef de l’État.

« A contrario, des collaborateurs du président de la République ont pu refuser, et à de nombreuses reprises, de répondre à une invitation à venir s’exprimer devant une commission d’enquête.

« Tel est le cadre qui doit être respecté. Mais la politique budgétaire relevant du gouvernement, je ne doute pas, en tout état de cause, que la commission des finances saura trouver les moyens d’analyser son action dans ce domaine durant la période considérée, et ainsi pleinement contribuer à la mission de contrôle du Parlement telle que définie par la Constitution.

Je vous prie de croire… »

Telle est la position de la Présidente de l’Assemblée nationale, position qui était également la sienne quand elle présidait la commission d’enquête sur Benalla. Je n’ai pas à la commenter sinon pour constater que la Présidente est fidèle à ce qu’elle a toujours dit à ce sujet.

Une remarque toutefois : on ne peut se limiter à dire, sans plus, que « les témoignages ont toujours été apportés soit au titre de fonctions antérieures, soit, s’ils l’ont été au titre des fonctions de collaborateur de la Présidence, de façon volontaire et à l’exclusion de toute évocation des conditions de prise de décisions du chef de l’État ». S’il en a été ainsi jusqu’à présent, c’est qu’il n’y a jamais eu de poursuites. Pourtant, encore une fois, rien dans les textes pertinents ne dit qu’une personne se rend à une convocation si elle le veut bien. Il y a là une interprétation du texte de l’ordonnance à mon sens inexacte, et je l’ai fait savoir à Mme la Présidente de l’Assemblée nationale.

J’invite la commission à se prononcer sur la question suivante :

Convient-il qu’une ultime convocation soit délivrée sous la forme d’une lettre recommandée avec accusé de réception en rappelant à M. Alexis Kohler les poursuites et les sanctions auxquelles il s’exposerait en application du III de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 si jamais il ne déférait pas à cette convocation en audition devant la commission des finances exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête et en prévoyant que des poursuites seront effectivement exercées si M. Alexis Kohler ne répond pas positivement à la convocation ?

Votant à main levée, la commission se prononce en faveur de la proposition.

25. Mercredi 19 février 2025 à 15 heures – compte rendu n° 86

La Commission auditionne Mme Claire Thirriot–Kwant, ministre-conseillère pour les affaires économiques et cheffe du service économique régional de Berlin, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([23]).

M. le président Éric Coquerel. Cette audition se tient dans le cadre de nos travaux pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024, pour lesquels notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Ces auditions obéissent au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit, qui a été communiqué à la personne auditionnée et qui vous a également été transmis.

Notre audition, en visioconférence, est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Claire Thirriot-Kwant prête serment.)

Mme Claire Thirriot-Kwant, ministre conseillère pour les affaires économiques et chef du service économique régional de Berlin. Le service économique régional (SER) de Berlin élabore des analyses des politiques publiques économiques et financières de l’Allemagne pour nos administrations et nos autorités. Il suit également les dossiers européens de manière à identifier convergences et divergences. Il effectue un travail d’influence auprès des acteurs politiques et économiques, émet des propositions pour alimenter la coopération entre nos deux pays et contribue à la diplomatie économique afin de promouvoir l’attractivité de la France, de favoriser l’export et de renforcer les relations économiques bilatérales.

Je commencerai par une rétrospective des finances publiques allemandes depuis la crise financière qui me conduira à mettre en relief l’attachement bien connu de ce pays à la discipline budgétaire. Il est parvenu à redresser immédiatement après la crise son déficit, qui est passé de 4,4 % en 2010 à 0,8 % dès 2011, puis a enregistré des excédents budgétaires au cours de la décennie 2010. Cet effort de consolidation a concerné l’ensemble des administrations publiques, qu’il s’agisse de l’État fédéral, des communes, des Länder ou des organismes de sécurité sociale. Cela s’est traduit par une forte diminution de l’endettement public, ramené à 60 % en 2019 alors qu’il atteignait 83 % en 2010. Parmi les facteurs ayant contribué à ce rétablissement, il faut citer les réformes structurelles menées depuis le début des années 2000, la conjoncture mondiale de la décennie 2010, plutôt favorable au modèle économique allemand fondé sur les exportations, et l’attachement politique à la réduction de la dette, qui s’est traduit en 2011 par l’inscription dans la loi fondamentale du mécanisme dit du frein à la dette.

À partir de 2020, la pandémie, la guerre en Ukraine et la crise énergétique qu’elle a provoquée ont constitué des défis majeurs pour l’économie allemande et les gouvernements de coalition successifs. La coalition en feu tricolore, Ampelkoalition, formée par les sociaux-démocrates, les libéraux et les Verts en novembre 2021, a prolongé la suspension du frein à la dette instaurée pendant la pandémie afin de soutenir les entreprises et les ménages et de limiter la hausse des factures énergétiques. Le déficit, qui s’est creusé jusqu’à 4,4 % en 2020, est repassé sous les 3 % pour s’établir à 2,6 % en 2023.

J’en viens à mon deuxième point : la gouvernance des exercices de prévision. Les prévisions élaborées en vue de la loi de finances fédérale et celles transmises à la Commission européenne reposent sur deux processus distincts.

Le cycle budgétaire traditionnel débute en janvier avec les prévisions du ministère de l’économie concernant les grandes hypothèses macroéconomiques. Leur réactualisation en avril sert de base au ministère des finances pour coordonner les estimations de recettes fiscales de tous les échelons administratifs, hors champ social. Ces prévisions sont établies collégialement par un groupe de travail présidé par le ministère des finances et associant acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux : le ministère de l’économie, les cinq instituts de recherche économique chargés d’établir le diagnostic commun, l’Office fédéral des statistiques, la Bundesbank et le Conseil des sages, équivalent de notre Conseil d’analyse économique, ainsi que les ministères des finances des Länder et l’Association des communes. Les estimations pour chaque impôt, élaborées en amont par chaque membre du groupe, sont discutées jusqu’à un consensus puis font l’objet d’une publication.

Les prévisions de dépenses suivent un processus plus classique. Elles font l’objet d’échanges entre les ministères techniques et le ministère des finances, puis d’arbitrages politiques en cas de désaccord.

À partir de ces prévisions, le ministère des finances élabore le projet de loi de finances ainsi que la loi fiscale. Sur la base de ce scénario, à législation inchangée, les partis et les ministres discutent des mesures nouvelles, qu’il s’agisse de dépenses ou de recettes, en vue des arbitrages du début de l’été. Le projet de loi de finances est adopté lors du dernier conseil des ministres avant la pause estivale, au mois de juillet, puis transmis au Bundestag qui l’examine en première lecture en septembre.

À l’automne, les prévisions sont réactualisées dans les mêmes conditions qu’en avril, en amont de la deuxième lecture du projet de loi de finances fédérale au Parlement, qui a lieu en novembre et décembre. Le cadrage macroéconomique et le volet recettes du projet de loi de finances fédérale de juillet sont eux-mêmes révisés par le ministère des finances, notamment pour tenir compte de l’impact des nouvelles prévisions macroéconomiques sur le plafond du déficit autorisé par le frein à la dette – c’est ce qu’on appelle la composante conjoncturelle.

Munie de ces derniers éléments, la commission du budget du Bundestag tient une réunion de conciliation pour mener d’ultimes arbitrages en se fondant sur les dernières hypothèses macroéconomiques retenues et les informations les plus récentes concernant les recettes.

Les prévisions élaborées pour les besoins de la loi de finances fédérale ne contiennent aucune des données de finances publiques répondant aux conventions maastrichtiennes. Les autorités se livrent à un exercice parallèle pour fournir aux institutions européennes les documents exigés dans le cadre du semestre européen. Le ministre des finances se fonde sur une analyse exhaustive des prévisions, toutes administrations publiques confondues, avant de transmettre le projet de plan budgétaire en octobre et le programme de stabilité en avril. Le ministère des finances, de manière étonnante étant donné le calendrier, ne tient alors pas compte des dernières prévisions économiques actualisées pour les besoins de l’élaboration de la loi de finances fédérale, qu’il s’agisse des prévisions macroéconomiques ou des prévisions de recettes fiscales, toutes deux disponibles en octobre. Il en résulte que les prévisions maastrichtiennes de finances publiques s’appuient sur des prévisions sous-jacentes réalisées trois à six mois avant que les documents ne soient transmis.

Pour construire ces prévisions, sont également utilisées les prévisions émanant des organismes sociaux qui sont coordonnés par les ministères sociaux, celui de la santé et celui des affaires sociales, en lien avec les organismes et les caisses de sécurité sociale.

Les prévisions maastrichtiennes font l’objet d’un avis du comité consultatif du Conseil de stabilité, équivalent de notre Haut Conseil des finances publiques, chargé de veiller au respect du cadre budgétaire national et européen. Comme ces avis ne sont publiés qu’une fois les documents transmis à la Commission européenne, ils bénéficient d’une moindre visibilité et sont moins commentés. Le comité lui-même déplore d’ailleurs régulièrement le manque de transparence des prévisions du gouvernement dans le cadre européen, leur actualisation insuffisante, en particulier pour les prévisions de croissance, et l’absence de prise en compte des mesures nouvelles et de leur chiffrage.

J’aborde mon troisième point : les écarts entre les prévisions et l’exécution, que la discipline budgétaire n’épargne pas au gouvernement. Pendant la décennie 2010, les prévisions ont été pessimistes, pour le solde public plus encore que pour la croissance. Cela peut s’expliquer par le fait qu’elles n’ont pas pris en compte la sous-exécution chronique des budgets allemands, notamment aux échelons locaux. Ce phénomène est particulièrement marqué pour les communes, chargées d’environ 60 % des investissements dans l’ensemble de l’Allemagne : elles ont du mal à décaisser et à engager les projets même si elles ont été dotées financièrement.

En 2023 et 2024, l’écart entre les prévisions et l’exécution s’est inversé. L’excès de pessimisme a fait place à un excès d’optimisme. Le projet de plan budgétaire envoyé à la Commission en octobre 2023 fixait le déficit public à 2 %, alors qu’il a atteint 2,6 %, et prévoyait pour la croissance réelle un taux positif de 2,5 %, alors que c’est un taux négatif de 0,3 % qui a été constaté. En 2024, on observe la même tendance : le déficit a été supérieur de 0,6 point à ce qui était prévu et la croissance inférieure de 1,8 point. Remarquons que les prévisions intermédiaires pendant ces deux années ont varié de manière inexpliquée, ce qui montre toute la difficulté de l’exercice de prévision en période d’incertitudes conjoncturelles. Pour 2023, c’est au niveau fédéral que les écarts ont été les plus nets, alors qu’en 2024, et c’est une première, les organismes sociaux et l’échelon local ont enregistré des déficits.

L’exécution budgétaire a été affectée par deux années successives de récession. Les causes en sont connues : conjoncture mondiale, mesures protectionnistes, difficultés de l’industrie, prix de l’énergie toujours élevés. À cela se sont ajoutées les incertitudes politiques internes : la coalition gouvernementale n’est pas parvenue à s’entendre sur les solutions et elle a éclaté en novembre 2024. Cela a suscité des comportements d’attentisme : les taux d’épargne sont restés bien en deçà du tendanciel d’avant 2020 et l’investissement privé a été très faible.

La dynamique des recettes révèle une grande cohérence entre dégradation de la conjoncture et baisse des rentrées fiscales, phénomène amplifié par certaines mesures fiscales. En Allemagne, l’indexation sur l’inflation du barème de l’impôt sur le revenu n’est pas automatique, elle fait l’objet d’une décision renouvelée chaque année. Or, en 2022, alors que l’inflation avait atteint 8,7 %, le gouvernement a attendu fin décembre pour procéder à cette indexation, ce qui s’est traduit par un écart de 20 milliards d’euros par rapport aux prévisions initiales de recettes, qui n’avaient elles-mêmes pas anticipé une inflation aussi forte. En 2024, les prévisions de recettes ont connu également une dégradation due à la conjoncture économique. Les recettes issues de la TVA à l’importation ont été moindres, du fait notamment de la baisse des prix de l’énergie importée.

Pour ce qui est des dépenses, l’année 2023 a été marquée par le déploiement des mesures de soutien conjoncturelles et de stabilisation des prix de l’énergie. L’Allemagne a annoncé vouloir mobiliser 300 milliards d’euros dans le cadre de quatre plans successifs, allant de la fin de l’année 2022 au début de 2024. Il s’agissait entre autres de provoquer un effet psychologique. En réalité, seule une partie de ces montants a été dépensée, notamment parce que le reflux des prix de l’énergie a été plus ample que prévu. En outre, la République fédérale a dû faire face à des dépenses difficilement anticipables liées à la guerre en Ukraine. D’une part, elle a reçu un peu plus d’un million de réfugiés ukrainiens, dont l’accueil a entraîné des dépenses sociales, relevant entre autres des minima sociaux. D’autre part, les dépenses militaires consacrées à l’Ukraine ont dépassé les montants inscrits dans le projet de loi de finances initiale.

La même dynamique a été observée aux échelons locaux : les dépenses ont augmenté plus que prévu, du fait de l’inflation, de l’augmentation des frais énergétiques et des frais de fonctionnement ainsi que de la hausse significative des salaires dans la fonction publique.

En 2024, pour la première fois, la sphère sociale – les organismes de sécurité sociale et l’assurance maladie – a connu un déficit, lié davantage à des difficultés propres qu’à la conjoncture. Des modifications législatives ont pesé, le niveau de remboursement des prestations ayant été rehaussé.

L’importante décision de la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe du 15 novembre 2023 a contraint le gouvernement à accélérer la consolidation budgétaire et l’on peut penser que le déficit aurait dépassé les 2,6 % enregistrés si elle n’était pas intervenue. Une autre explication de l’écart entre prévisions et exécution tient à la sous-exécution des dépenses, qui, bien qu’elle s’observe année après année, n’est pas intégrée dans les prévisions. Selon une récente étude menée par l’IW Köln (institut de l’économie allemande de Cologne), sur les 100 milliards d’euros prévus dans la loi de finances 2023 pour financer des investissements d’avenir – numérisation, mobilité, climat, logement, éducation, recherche et développement –, 20 % n’auraient pas été dépensés.

Je terminerai par une comparaison entre prévisions du gouvernement et prévisions issues d’instituts indépendants, qu’ils soient allemands ou internationaux. L’Allemagne dispose d’un écosystème très riche de prévisionnistes indépendants dont les estimations, établies deux à trois fois par an, portent sur les hypothèses macroéconomiques comme sur les finances publiques. Les prévisions relatives à la croissance et aux soldes publics que publient chaque année, en mars et septembre, les cinq instituts chargés d’élaborer le diagnostic commun retiennent particulièrement l’attention. Pour l’année 2024, la comparaison des prévisions établies par le gouvernement allemand, les instituts indépendants nationaux et les institutions internationales montre que chacun, à peu près à la même période, a révisé à la baisse ses estimations. On ne peut pas vraiment dire que les uns aient fait un meilleur travail que les autres. Les écarts de prévisions sont du reste relativement peu commentés dans le débat public en Allemagne. À chaque actualisation de ses prévisions macroéconomiques, le ministre des finances est amené à prendre position, voire à se justifier si des écarts avec les prévisions des instituts indépendants sont constatés.

Quelques observations pour terminer. Les années 2023 et 2024 ont été des années de crise en Allemagne. Le contexte économique très dégradé et l’inflation ont rendu très incertains les exercices de prévision, quels qu’ils soient. Le processus budgétaire a, en outre, été affecté par divers événements externes. L’accord de coalition est devenu caduc à l’issue de la crise provoquée par la guerre en Ukraine. La décision de la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe a imposé au gouvernement de revoir la loi de finances et l’éclatement de la coalition en novembre 2024 a empêché l’adoption de la loi de finances pour 2025.

L’organisation fédérale implique la participation de nombreux acteurs aux prévisions de finances publiques, ce qui entrave, en temps de crise, la publication rapide de ces prévisions, en tout cas de celles requises par le cadre européen, comme on l’a vu.

Je l’ai dit, les écarts de prévisions ne suscitent pas de débats en Allemagne. On s’interroge plutôt sur le bien-fondé du frein à la dette.

Enfin, en temps normal comme en temps de crise, certaines dépenses publiques ne parviennent pas à être engagées, notamment par les échelons locaux.

M. le président Éric Coquerel. Les difficultés de décaissement des communes ont-elles augmenté ces dernières années ? Comment les expliquez-vous ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Je ne sais pas si cette moindre capacité à engager la dépense publique est spécifique aux deux dernières années. C’est un phénomène chronique, qui dépasse les seules communes. Par exemple, le fonds lié à la Zeitenwende, créé en 2022 pour acheter des équipements militaires, n’a pas pu être décaissé pendant les deux premières années. Les procédures sont extrêmement lourdes. Cet excès de bureaucratie, qui touche les acteurs privés et publics, est d’ailleurs l’un des sujets de la campagne électorale.

Il faut également tenir compte de la capacité administrative limitée des communes. Les administrations fédérales et locales sont ainsi très peu numérisées. Quand je suis arrivée, j’ai découvert à ma grande surprise qu’elles utilisaient encore le fax pour communiquer entre elles.

M. le président Éric Coquerel. De quelle manière le ministère justifie-t-il les écarts de ses prévisions par rapport aux chiffres des institutions indépendantes ? Cette justification est-elle obligatoire ? Auprès de qui se fait-elle ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Il serait obligé de se justifier publiquement, ce qu’il n’a pas fait pour les deux derniers exercices, étant donné qu’il n’y avait pas d’écart.

M. le président Éric Coquerel. Dans quel cadre s’inscrit cette justification ? Le ministère a-t-il des comptes à rendre au Parlement ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Il doit expliquer dans le rapport publié au mois de janvier pourquoi il diverge du diagnostic commun sur les hypothèses de croissance. C’est une procédure contradictoire internalisée.

M. le président Éric Coquerel. Le ministère n’est donc pas obligé d’intervenir à une période donnée pour justifier tel ou tel écart ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Le moment-clé, c’est la publication du rapport économique vers la fin janvier. Deux légères réactualisations interviennent en avril puis en octobre. Si le ministère devait justifier un écart, il le ferait par écrit dans ces documents.

M. le président Éric Coquerel. Au cours de leur audition par notre commission d’enquête, d’anciens membres du gouvernement, comme Gabriel Attal, ont relativisé l’importance de l’écart des prévisions par le caractère exceptionnel de l’élasticité des prélèvements en 2021 et en 2022, qui aurait également été observé en Allemagne et au Royaume-Uni. L’Allemagne a-t-elle connu des écarts aussi marqués que la France ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Il n’a pas été fait état de difficultés particulières ces deux dernières années sur les questions d’élasticité des prélèvements obligatoires. Les recettes de l’impôt sur les sociétés ont été difficiles à évaluer, ce qui est habituel. C’est pendant la pandémie que les hypothèses n’avaient pas été confirmées, notamment pour les recettes de TVA, les comportements de consommation ayant différé des prévisions.

M. le président Éric Coquerel. L’Institut des politiques publiques (IPP) a réalisé une étude sur la surestimation des recettes de TVA en 2024. Il y précise qu’en Allemagne la prévision de recettes de TVA a été supérieure de 4 % aux recettes effectives – un écart moindre qu’en France, où les recettes ont été surestimées de 5,5 %. Les origines de cet écart ont-elles été étudiées en Allemagne ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Pas pour 2024, ce serait trop tôt. Par ailleurs, les prévisions des années précédentes n’ont pas été évaluées. Ces baisses sont probablement liées à la chute des prix de l’énergie importée entre septembre 2022 et 2024.

M. le président Éric Coquerel. Le PIB de l’Allemagne s’est contracté de 0,3 % en 2023 et de 0,2 % en 2024, en raison notamment d’une crise industrielle. À cela s’ajoutent une baisse des salaires réels et une consommation qui stagne, conduisant les Allemands – comme les Français – à renforcer leur épargne. Comme en France, le solde public s’est dégradé. En matière de croissance, l’activité est plus mal en point qu’en France. On retrouve dans les deux pays certains symptômes proches.

Pourriez-vous nous présenter la politique fiscale menée ces dernières années en Allemagne ? Quels remèdes ont été proposés ces derniers mois ? Je sais que l’équilibre budgétaire imposé par la Constitution fait débat.

Mme Claire Thirriot-Kwant. L’industrie pèse encore très lourd dans le PIB allemand, alors que les prix de l’énergie sont plus élevés qu’en France. Elle a été très touchée par la crise. En 2024, le solde du commerce extérieur était négatif. Ajoutons à cela une moindre consommation des ménages liée aux incertitudes de l’environnement international et national. Depuis dix-huit mois, et plus encore depuis un an, la coalition était désunie ; elle n’arrivait pas à s’entendre sur les solutions à la crise que traverse l’économie allemande, ce qui a d’ailleurs participé à son éclatement au mois de novembre. En juillet dernier, un paquet dit de croissance a été adopté, dont une partie n’a pas été mise en œuvre, faute de temps.

Il y a eu d’importantes mesures de soutien à l’économie : un soutien direct aux ménages par la revalorisation de certains minima sociaux ou des compléments d’allocation logement ; un plafonnement des prix de l’électricité et du gaz. Ces mesures ont permis de stabiliser l’économie – la récession de 2023 aurait été pire sans elles.

Le frein à la dette a été levé au moment de la crise du covid. Il existe en effet une clause dérogatoire pour réagir à des situations d’urgence. Depuis qu’il a été réinstauré, certains veulent le relâcher, d’autres le réformer, d’autres au contraire le maintenir en l’état. Sa rigueur a été renforcée par l’arrêt de Karlsruhe, qui l’a interprété d’une manière beaucoup plus restrictive. On s’aperçoit que ce frein à la dette, qui avait vocation à servir de garde-fou pour contenir les finances publiques de l’État, empêche de réagir aux chocs conjoncturels. La rationalité économique du dispositif est actuellement très critiquée par les économistes et le FMI (Fonds monétaire international) pour cela. On l’accuse également d’être en partie responsable du sous-investissement public structurel.

Compte tenu du contexte international, un débat est en cours sur la manière dont l’Allemagne pourrait retrouver des marges budgétaires, notamment pour financer l’effort de défense. Beaucoup de pistes sont avancées, mais la modification de ce frein suppose une majorité des deux tiers au Bundestag et une coalition qui se soit accordée pour aller dans cette direction.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pourriez-vous préciser le mécanisme de cette règle d’or dont on parle beaucoup en France et qui pourrait être un exemple pour nous ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Pour simplifier, disons que le frein à la dette plafonne le déficit structurel de l’État fédéral à 0,35 % du PIB chaque année. Il comprend également une composante dite conjoncturelle – un déficit supérieur est autorisé en cas de baisse de l’activité, moindre en cas de hausse – qui a permis, en 2024, en période de récession, d’autoriser un endettement de 20 milliards d’euros supplémentaires par rapport aux 40 milliards initialement prévus. Il n’y a pas de prescription sur la dépense.

Comme le dispositif est très strict, pour financer son effort de défense, en 2022, le gouvernement allemand a dû constitutionnaliser un fonds extrabudgétaire de 100 milliards d’euros. Cette exception, au même niveau que la règle, a ainsi dû être approuvée par une majorité des deux tiers au Bundestag. L’Allemagne peut donc s’endetter d’ici à 2027 d’environ 25 milliards d’euros par an pour s’équiper en matériel militaire, ce qu’elle n’aurait pas pu faire sur le budget régulier de la défense, qui est de l’ordre de 50 milliards d’euros.

Le frein à la dette était tellement contraignant qu’il a fallu trouver des moyens de le contourner : la première fois en le suspendant et la deuxième en créant un fonds d’endettement de niveau constitutionnel. Le débat est ouvert.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Il s’agit bien du seul budget fédéral, et non pas de celui des administrations de sécurité sociale et des collectivités ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. La règle est de 0,35 % pour le Bund et de 0 % pour les Länder, qui n’ont plus le droit de s’endetter depuis 2020. Le frein à la dette ne s’applique pas aux organismes de sécurité sociale, qui n’ont toutefois pas le droit de s’endetter non plus. Lorsqu’ils constatent un déficit au titre d’une l’année, ils doivent rétablir l’équilibre l’année suivante, soit en augmentant les cotisations sociales, soit en faisant baisser les prestations. Ainsi, face au déficit de la branche maladie, le 15 octobre 2024, ils ont décidé de demander aux caisses de rehausser les cotisations maladie de 0,8 % pour 2025. Un précédent relèvement, en 2023, n’avait pas été suffisant.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. En Allemagne, c’est la prévision de croissance qui avait été largement surestimée, dans des proportions qui n’ont rien à voir avec celles qui nous occupent : on parle de plus de 2 points en 2023 et de plus de 1,6 point en 2024. La dégradation de la prévision est-elle essentiellement liée à cette surestimation ?

Par ailleurs, comment se fait-il que l’Allemagne ne bénéficie pas d’une corde de rappel ? En France, le Haut Conseil des finances publiques aide, malgré tout, le gouvernement à se situer dans une fourchette qui ne s’éloigne pas trop du consensus des économistes.

Pourriez-vous distinguer l’effet en recettes et celui en dépenses de cette surestimation ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. La dégradation de la conjoncture a surpris tout le monde. Entre les estimations des grands instituts allemands et internationaux et la prévision du gouvernement, les ordres de grandeur étaient semblables.

S’agissant du comité consultatif du Conseil de stabilité, j’ai été surprise de constater que ses avis et ses publications passent quasiment inaperçus. Je pense que cela tient au fait qu’il intervient après et non avant l’élaboration des documents liés au Semestre européen. Il est indépendant et composé de représentants de la Bundesbank, de quelques instituts économiques et du Conseil des sages. Son travail a très peu d’écho au Parlement et dans les médias.

Quant à la répartition de la surestimation entre recettes et dépenses, encore une fois, les autorités ont fait face à deux années très compliquées et de nombreux facteurs ont joué.

Pour résumer, les moindres rentrées fiscales constatées en 2023 s’expliquent par l’indexation du barème de l’IR intervenue fin 2022 et qui n’avait pas été prise en compte dans les prévisions initiales. Je l’ai dit, cela a représenté 20 milliards d’euros.

En 2024, les recettes au titre de l’IR, de l’IS et de la TVA ont toutes baissé davantage que prévu. Nous ne savons pas quelles ont été les baisses les plus fortes, mais toutes ces recettes ont suivi l’évolution de la conjoncture.

Il est clair que les recettes fiscales sont très volatiles depuis la pandémie. En 2021, on a constaté qu’elles avaient évolué beaucoup plus vite que le PIB nominal, ce qui a surpris les prévisionnistes et le ministère des finances, car cela ne correspondait pas à ce que l’on avait observé jusqu’alors.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Connaissez-vous l’élasticité qui prévalait avant les années 2023 et 2024 ? Vos propos m’incitent à penser que cette élasticité était supérieure à l’unité s’agissant des principaux impôts avant la crise énergétique et qu’elle est largement inférieure depuis – ce qui rejoint pour partie les observations faites en France.

Mme Claire Thirriot-Kwant. Les données dont nous disposons ne permettent pas de dissocier les effets des mesures nouvelles de ceux de l’évolution spontanée. Or de très nombreuses mesures fiscales ont été adoptées au cours de cette période. Il est difficile de savoir quelle aurait été l’évolution des recettes à dispositif inchangé.

Mais l’élasticité de l’ensemble des recettes fiscales était en effet supérieure à 1 avant la crise énergétique.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez souligné que le contexte de crise économique avait rendu les prévisions plus incertaines.

Les facteurs exogènes que vous avez mentionnés – tels que les évolutions brutales de l’inflation et les comportements économiques plus prudents des agents économiques – sont-ils la principale cause de la dégradation de la qualité des prévisions ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Sans aucun doute. La dégradation de la conjoncture, les chocs externes et l’évolution des prix expliquent le comportement des agents économiques.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Il semble que la dégradation des dépenses ait été plus marquée pour l’État fédéral que pour les échelons locaux. Pourriez-vous nous en dire plus ?

Le suivi des dépenses fédérales est-il aussi précis que celui des dépenses locales et de la sphère sociale au sens large ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. La guerre en Ukraine et la crise énergétique ont entraîné des dépenses supplémentaires à l’échelon fédéral en 2023, même si elles ont été finalement moindres en exécution que ce qui avait été imaginé.

Les échelons locaux ont supporté un surcroît de dépenses sociales ou liées à l’arrivée des réfugiés – c’est notamment le cas pour les communes. Cela explique en partie la dégradation de leur situation financière.

Les dépenses de fonctionnement, notamment du fait de la hausse des prix de l’énergie, ont également fortement augmenté, de même que les dépenses de personnel – les partenaires sociaux ont négocié des revalorisations salariales qui se sont répercutées sur les budgets des différents niveaux d’administration.

Les Länder, les communes et les assurances sociales sont responsables du suivi au jour le jour de leurs dépenses et recettes. La collecte des impôts est effectuée par les Länder. Ainsi, ce sont ces derniers qui disposent de la meilleure vision de l’évolution des recettes grâce à leurs administrations fiscales, les Finanzämter. Les transmissions d’information vers l’organisme central prennent évidemment un peu de temps. Mais il existe des dispositifs de suivi et rien ne laisse penser que les administrations locales ou sociales sont sur ce point moins efficaces que l’État fédéral.

Ainsi, en 2024, le dérapage relatif des dépenses d’assurance maladie s’est vu en octobre, au moment de l’exercice de prévision pour l’année suivante. La transmission des informations sur l’évolution des cotisations sociales et des dépenses a montré qu’il y avait un hiatus qu’il faudrait combler en 2025.

Les différents acteurs sont certainement capables de voir ce qu’il se passe en cours d’exécution, mais ils interviennent à des moments précis. Pour les organismes de sécurité sociale, c’est en octobre, lorsqu’ils voient où ils en sont et s’il est nécessaire de réajuster les cotisations sociales.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Ma dernière question porte sur les reports de crédits, qui ont été beaucoup pratiqués en France, notamment lorsqu’il a fallu réagir à la crise sanitaire.

En Allemagne, la pratique budgétaire a-t-elle été bouleversée par de tels reports ? Cette période est-elle terminée ? Quelle appréciation portez-vous sur ces reports ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Je sais comment fonctionnent les reports de crédits en France, mais je suis moins familière avec les pratiques allemandes. Je vous propose de vous répondre par écrit afin de pouvoir vérifier d’abord si les notions sont comparables, car les mécanismes comptables ne sont pas tout à fait les mêmes que chez nous.

Mme Sophie-Laurence Roy (RN). Vous avez indiqué que les Länder percevaient les recettes fiscales et les reversaient à l’administration centrale, et que, comme la sécurité sociale allemande – et, d’ailleurs, les régions françaises –, ils ne sont pas autorisés à avoir un budget en déficit. Mais quel est leur degré d’autonomie lorsqu’il s’agit de décider de leurs propres recettes fiscales ?

Reversent-ils à l’État fédéral l’intégralité de l’IR et de la TVA qu’ils sont chargés de percevoir ?

Quelle est leur source de financement ? Existe-t-il un mécanisme qui ressemble à notre dotation globale de fonctionnement (DGF) ?

Vous avez évoqué un sous-investissement public structurel. Concerne-t-il seulement le niveau fédéral, ou aussi les Länder, et si oui, dans quelles proportions ?

Vu d’ici, on a le sentiment que les Länder sont plus autonomes que nos régions. Est-ce vrai en matière fiscale et s’agissant des investissements ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Dans le système fédéral allemand, la Constitution garantit aux Länder une très grande autonomie politique et financière.

Ils assurent la collecte des impôts et les reversent à l’État fédéral, ce qui permet de faire remonter les informations sur l’évolution des recettes, qui sont ensuite consolidées au niveau fédéral.

Le système repose sur des recettes attribuées et des recettes partagées.

Ainsi, toute la fiscalité de l’énergie bénéficie à l’État fédéral. L’équivalent de la taxe professionnelle et les taxes foncières sont affectés aux communes. Quant aux droits de mutation et à ceux liés aux transmissions, ils sont attribués aux Länder.

Mais les principales recettes fiscales que sont la TVA, l’IR et l’IS sont partagées, selon la clé de répartition suivante : 40 % pour l’échelon fédéral et 60 % pour les communes et les Länder.

Il existe en outre un mécanisme de péréquation très compliqué entre Länder, alimenté par ceux d’entre eux qui ont le plus de capacités contributives.

Depuis 2020, l’échelon régional – qui est responsable de l’échelon communal sur le plan financier – ne doit pas s’endetter.

Des communes ont enregistré des déficits. C’est le cas de Berlin. Ce sujet est désormais sur la table, car, en 2024, les finances locales se sont de nouveau dégradées en raison de la conjoncture et parce que l’État fédéral a fait peser sur l’échelon local certaines dépenses, notamment de solidarité, sans compensation financière. Il a créé des obligations sans que des recettes leur soient associées, à moins que les collectivités concernées décident d’augmenter leurs propres impôts.

Du fait de la très grande autonomie financière des collectivités locales, la situation allemande n’est pas comparable à celle de la France, qui est beaucoup plus centralisée. L’exercice maastrichtien exige donc une gymnastique particulière en Allemagne, car une grande part des décisions et des dépenses relève des échelons régionaux.

Mme Sophie-Laurence Roy (RN). Les collectivités peuvent-elles également décider du taux d’imposition de manière autonome ? Le niveau de l’IR est-il le même dans tous les Länder ?

Vous avez indiqué que les droits de mutation et ceux liés aux transmissions leur étaient attribués. Mais qui en fixe les taux ? L’État fédéral ou chaque Land ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. En plus de l’IS, les entreprises doivent s’acquitter de la taxe professionnelle, dont le taux est déterminé par chaque commune. Le taux de l’IS fédéral est de 25 %, mais celui de cette taxe peut varier entre 4 et 8 % selon les communes. Les entreprises peuvent donc être davantage imposées dans certains territoires.

L’IR est, quant à lui, identique partout.

Les taux des impôts fonciers et des droits de mutation varient en fonction des décisions des collectivités.

Les autres impôts sont fixés par la loi au niveau fédéral. Celle-ci est votée par le Bundestag et par le Bundesrat, qui représente les Länder. Aucun impôt ne peut être modifié au niveau fédéral sans l’accord du Bundesrat – ce qui s’explique par le fait que 60 % des recettes partagées sont affectées aux échelons locaux.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Si j’ai bien compris, les Länder font des prévisions en ce qui concerne leur propre budget et l’ensemble de celles-ci est ensuite agrégé au niveau fédéral.

Dans le cas où une anomalie se manifeste par rapport aux prévisions, l’État fédéral procède-t-il à une correction ? Ou bien chaque acteur subit-il les conséquences de ses erreurs de prévision lors du vote du budget ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Les représentants des Länder et des communes sont associés à l’élaboration des hypothèses sur les recettes dans le cadre d’un exercice qui se déroule deux fois par an, en avril et en octobre.

S’agissant des dépenses, les Länder sont soumis à la règle constitutionnelle qui leur interdit de s’endetter. Ils doivent transmettre à l’État fédéral les informations qui permettent d’établir les documents maastrichtiens, puisqu’en la matière on raisonne toutes administrations publiques confondues.

Le Conseil de stabilité, qui associe le ministre fédéral des finances et les ministres des finances des Länder, se réunit deux fois par an, au moment de l’élaboration du programme de stabilité et du plan budgétaire. Il procède à une évaluation ex post des remontées d’information pour vérifier si la tendance permet bien de respecter le frein à la dette et les règles européennes. Ce conseil étudie aussi la soutenabilité des finances publiques pour les années à venir.

C’est un organisme de surveillance par les pairs, qui regroupe ceux qui sont censés respecter la discipline imposée par les cadres nationaux et européens. Cette enceinte permet d’identifier les problèmes d’endettement ou les déséquilibres structurels. Ainsi, le dernier Conseil de stabilité, qui s’est tenu en décembre, a clairement identifié le problème de l’endettement des communes, désormais aggravé par la hausse des taux d’intérêt. Il reviendra certainement au prochain gouvernement, avec les Länder, de s’attaquer à ce problème pour éviter que ces nouveaux déficits s’accumulent.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Il existe donc une instance de dialogue et de régulation tout au long de l’année, ce qui évite un couperet – comme en France où, tout d’un coup, lors de l’examen du dernier projet de loi de finances, on a prétendu que les collectivités locales étaient responsables du déficit public.

Si j’ai bien compris, le Conseil de stabilité permet aux différents acteurs, Länder et communes compris, d’échanger et d’anticiper.

Mme Claire Thirriot-Kwant. C’est cela. Les membres de ce conseil ne se bornent pas à examiner l’exécution en cours. Ils s’intéressent surtout aux évolutions possibles durant les trois ou quatre années du cadre financier pluriannuel.

De nombreuses instances de discussion de ce type existent entre les Länder et l’État fédéral sur bien d’autres sujets que les finances. C’est par exemple le cas en matière de transports, domaine dans lequel les financements des différents acteurs sont particulièrement imbriqués. Les ministres chargés des transports se réunissent en général une fois par an, mais aussi en tant que de besoin.

Le Conseil de stabilité peut repérer les dérapages, mais je ne crois pas qu’il ait vraiment vocation à intervenir à chaud. L’important est de respecter formellement le frein à la dette. On a vu que ce dernier faisait l’objet de contournements et d’exceptions, ce qui ne concorde pas forcément avec les règles européennes.

L’écart entre les règles nationales et européennes va s’accentuer dès le prochain cycle, au cours duquel seront appliquées les nouvelles règles budgétaires européennes, en vigueur depuis avril 2024. Jusqu’à présent, le frein à la dette était bien plus strict que les règles européennes, ce qui conduisait tous les acteurs à se focaliser sur son respect. Mais, compte tenu de la conjoncture, les nouvelles règles vont certainement être beaucoup plus contraignantes pour l’Allemagne que les critères de Maastricht et un peu plus que le frein à la dette.

Mme Christine Arrighi (EcoS). En France, du fait de la variation des prix de l’énergie et de la mauvaise conception du dispositif, la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim) n’a pas rapporté à l’État autant qu’on ne l’espérait : son produit a en effet atteint 600 millions d’euros en 2023, ce qui est très loin des 12 milliards annoncés. L’Allemagne a-t-elle élaboré un dispositif de cette nature ? Si oui, a-t-elle subi la même « déconvenue majeure », pour reprendre une expression déjà utilisée devant notre commission d’enquête pour évoquer ce qui est plutôt un trou abyssal ?

Enfin, j’ai bien compris que le taux d’IS était fixé à 25 % en Allemagne, mais que les Länder pouvaient compléter cet impôt par une contribution supplémentaire dont le taux est compris entre 4 % et 8 %. Il en résulte que les entreprises allemandes, très compétitives, peuvent en réalité être soumises à un taux d’IS total de 29 % à 33 %. On prétend pourtant qu’en France, le taux d’IS serait trop élevé…

Mme Claire Thirriot-Kwant. Sur ce dernier point, vous avez parfaitement raison. Selon les chiffres de l’OCDE, le taux moyen d’IS allemand est de 30 % – 25 % de taux fédéral et 5 % au titre du Land. Dans le cadre de la campagne électorale, il y a un débat sur la fiscalité en Allemagne, que certains estiment trop lourde, sur les entreprises comme sur le travail. Ainsi, plusieurs partis préconisent une baisse du taux d’IS, qu’il faudrait ramener à la moyenne européenne.

L’Allemagne a introduit, en décembre 2022, un mécanisme dit des bénéfices aléatoires, qui visait à écrêter les profits des entreprises produisant de l’électricité à partir de toutes les sources d’énergie, y compris renouvelables : au-delà d’un certain plafond, l’État prélevait 90 % des bénéfices. Ce dispositif, qui n’est pas resté longtemps en vigueur – il est arrivé à terme le 30 juin 2023 –, a apparemment pâti du même problème de paramétrage ou d’estimation qu’en France, puisqu’il n’a rapporté qu’un milliard d’euros sur les 20 milliards prévus.

Mme Christine Arrighi (EcoS). La déconvenue est plus que majeure !

Mme Claire Thirriot-Kwant. Exactement. Cela s’explique par le fait que les prix de l’énergie sont redescendus très vite. Les recettes attendues devaient contribuer au financement du mécanisme de frein aux prix de l’énergie, destiné à protéger les ménages et les entreprises d’une hausse des prix de l’électricité ou du gaz au-delà d’un certain plafond. Le gouvernement avait annoncé, en septembre 2022, mettre 200 milliards d’euros sur la table pour financer ce mécanisme de subvention à la consommation ainsi que pour stabiliser le marché de l’énergie et soutenir les énergéticiens confrontés à des problèmes de capacité financière. Cela avait fait un peu de bruit en Europe : on disait que l’Allemagne sortait le bazooka. Or les sommes effectivement décaissées n’ont été que de 70 à 80 milliards.

Une partie de l’enveloppe prévue n’a donc pas été utilisée, non seulement parce que les besoins avaient disparu, mais également parce que les entreprises trouvaient le dispositif trop complexe. Il arrive en effet en Allemagne que des acteurs économiques renoncent au bénéfice de certaines mesures qu’ils estiment trop compliquées. Il est vrai qu’en l’espèce, le mécanisme de frein aux prix de l’énergie était assorti de nombreuses conditions.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Vous avez évoqué la dégradation conjoncturelle de la situation économique en Allemagne, qui a surpris l’ensemble des acteurs. Mais j’aimerais revenir aux années 2023 et 2024, sur lesquelles portent les travaux de notre commission d’enquête.

Début 2024, l’Allemagne a pris acte du ralentissement économique, ce qui a amené le gouvernement, dès le 21 février, à abaisser fortement sa prévision de croissance, qu’il a ramenée de 1,3 % à 0,2 %. Il s’avère finalement que l’économie allemande a reculé de 0,2 % en 2024. Il en a été de même cette année : le 29 janvier, le gouvernement allemand a ramené à 0,3 % sa prévision de croissance pour 2025, alors qu’un taux de 1,1 % était attendu à l’automne. Au-delà des facteurs conjoncturels et structurels évoqués au cours de cette audition, comment expliquer de tels réajustements répétés dès les semaines suivant l’adoption du budget fédéral ? N’est-ce pas étonnant ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. On peut effectivement considérer que c’est étonnant et, rétrospectivement, s’interroger sur les causes de ces écarts.

Pour 2023, on peut invoquer les effets de la très forte inflation – elle était de 5,9 %, après une année 2022 tout aussi difficile – et de la flambée des prix de l’énergie. Ces évolutions ont perturbé l’activité économique et les anticipations des acteurs. Il y avait un pessimisme ambiant, qui n’a d’ailleurs pas disparu, si bien que certains ont parlé de prophéties autoréalisatrices. Or c’est en 2022 que la loi de finances pour 2023 a été préparée. Les hypothèses retenues ont évidemment été revues au fur et à mesure, mais pas aussi rapidement que ne l’étaient les prévisions conjoncturelles, comme je l’expliquais au début de cette audition.

La volatilité de la situation était palpable dans les interactions entre les décideurs politiques et les acteurs économiques. Le gouvernement lui-même ne savait d’ailleurs pas trop ce qui allait se passer le mois suivant ! Il faut se rappeler qu’à la fin de l’hiver 2023, les Allemands se demandaient s’ils auraient suffisamment de gaz pour se chauffer et faire tourner les aciéries ou les verreries. En somme, les exercices 2023 et 2024 ont été marqués par de grandes incertitudes.

Vous l’avez noté, la récession que connaît l’Allemagne est une exception en Europe. L’année 2024 est la deuxième consécutive marquée par une croissance négative, et les dernières estimations montrent que 2025 risque de ne pas être non plus très brillante. En témoigne la prévision publiée en janvier dernier par le ministère de l’économie, qui table désormais sur une croissance de 0,3 %, alors qu’un taux de 1,1 % était espéré à l’automne.

L’Allemagne est confrontée à un environnement particulièrement difficile. Effectivement, on peut se demander pourquoi ces problèmes ne sont pas davantage anticipés, mais comment aurait-on pu prédire que l’élection de Trump se traduirait par une élévation des droits de douane, ou que les partis de l’Ampelkoalition ne parviendraient plus à s’accorder ? L’économie allemande, très dépendante de l’extérieur, a été victime d’un cercle vicieux. Ainsi, le ralentissement de l’économie chinoise s’est immédiatement répercuté sur l’activité en Allemagne.

M. Emmanuel Mandon (Dem). On se souvient bien de ce contexte très particulier, que nous avons nous-mêmes vécu différemment des Allemands, compte tenu des choix énergétiques faits par nos voisins.

Ces écarts de prévisions font-ils l’objet d’une grande attention politique et médiatique en Allemagne, à l’instar de ce qui se passe dans notre pays ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Pas du tout. Contrairement à ce que l’on peut constater en France, le fait que les prévisions aient été très éloignées de ce qui est advenu lors des derniers exercices n’a absolument pas été discuté. Le débat porte surtout sur la réponse à apporter à cette situation conjoncturelle dégradée et aux problèmes structurels révélés par la crise. Je veux parler de la question démographique, des enjeux relatifs à l’énergie – dont les prix sont trois fois plus élevés qu’aux États-Unis, un pays avec lequel l’Allemagne se compare toujours –, du sous-investissement, de la qualité des infrastructures… Ce sont ces problèmes structurels, bien identifiés, qui occupent le débat, y compris dans le cadre de la campagne électorale actuelle.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Vous avez présenté le travail de plusieurs instituts privés indépendants de l’État fédéral allemand. Les prévisions macroéconomiques, fiscales et budgétaires sont-elles élaborées uniquement par l’administration ? Des experts indépendants sont-ils sollicités ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Des experts indépendants sont sollicités lors de l’établissement des prévisions de recettes, c’est-à-dire à deux moments dans l’année, en avril et en octobre. Le groupe de travail dont j’ai parlé, coordonné par le ministère des finances, réunit notamment le ministère de l’économie, les instituts de prévision, la Bundesbank, les représentants des Länder et des communes, l’Office fédéral des statistiques. Dans ce cadre, tous ces économistes discutent de leurs prévisions respectives, pour chaque impôt, et confrontent leurs hypothèses jusqu’à ce qu’ils aboutissent à un consensus.

S’agissant des dépenses, à l’échelon fédéral ou au niveau des Länder, ce travail de prévision n’est effectué à ma connaissance que par l’administration. Cependant, à l’issue de ce processus, les documents publiés sont comparés avec les estimations réalisées par ailleurs par les instituts indépendants. Aussi le solde budgétaire peut-il faire l’objet d’un débat opposant les prévisions élaborées par ces instituts et celles qui sortent du ministère des finances.

M. Emmanuel Mandon (Dem). On sait que la Cour fédérale des comptes est étroitement associée à l’élaboration du budget. Pourriez-vous revenir sur le rôle joué par les uns et les autres, notamment par le Bundestag ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Le Bundestag commence à jouer un rôle une fois que le projet de loi de finances a été adopté en conseil des ministres, généralement début juillet. La commission du budget examine alors ce projet et organise les auditions d’experts nécessaires, sur la partie recettes comme sur la partie dépenses. En octobre, avant la deuxième lecture, le ministère des finances lui transmet les dernières hypothèses de croissance et d’inflation, ainsi que le montant de l’éventuel déficit supplémentaire permis par la composante conjoncturelle du frein à la dette. Dès lors, un comité de conciliation se réunit et, fort de tous ces éléments nouveaux, procède aux derniers arbitrages politiques, en dépenses comme en recettes, dans le respect du mécanisme du frein à la dette. Il relève donc du rôle souverain du Bundestag, au sein duquel se dégage généralement une coalition majoritaire, de finaliser la loi de finances fédérale. Une fois cette dernière votée en séance plénière, certains éléments, notamment fiscaux, sont examinés par le Bundesrat, puisque la seconde chambre a son mot à dire, comme je vous l’ai déjà expliqué, sur les recettes partagées et les mesures fiscales nouvelles.

M. le président Éric Coquerel. Vous dites qu’en Allemagne, ce ne sont pas les écarts de prévisions qui font débat, mais plutôt la récession ou le fait que la croissance ait été moindre que prévu. Au fond, ces deux débats ne renvoient-ils pas à la même chose ? Soit l’on pense que les difficultés sont circonstancielles, soit l’on considère qu’elles remettent en cause un modèle. Pour ma part, je penche plutôt pour la seconde solution.

En France, en période de reflux de l’activité économique, le déficit prend le relais pour assurer un matelas social qui permet, vaille que vaille, de maintenir la consommation populaire. En revanche, dans le modèle allemand, la croissance est alimentée par l’excédent important de la balance commerciale, y compris vis-à-vis des pays voisins ; dès lors que cet excédent faiblit, pour les raisons que vous avez expliquées, et que le déficit budgétaire n’est pas autorisé, au niveau constitutionnel, dans la même proportion qu’en France, la croissance s’en ressent. Ne pensez-vous pas que, dans les deux cas, le modèle national est remis en question, même si les signaux ne sont pas les mêmes ?

Mme Claire Thirriot-Kwant. Y avait-il un problème méthodologique ? Je n’en sais rien.

Si les écarts entre les prévisions et la réalité s’expliquent par l’accentuation de la récession, il n’empêche que le mécanisme de frein à la dette a empêché le gouvernement allemand d’amortir le choc. Cela suscite un débat dans le pays, qui dépasse la question d’un soutien conjoncturel et porte plutôt sur le solde structurel et le niveau des investissements.

Vous l’avez vu, la séquence est difficile à déchiffrer, car de nombreux facteurs, externes et internes – je pense par exemple aux décisions de la Cour constitutionnelle –, ont pu jouer dans un sens ou dans un autre, remettant constamment en cause les hypothèses et forçant le gouvernement à réviser la trajectoire de la loi de finances. Il n’empêche que la réponse conjoncturelle apportée pour affronter la crise a été assez forte, du fait du montant des crédits mobilisés. Ce qui a manqué pendant cette période, qui manquait déjà auparavant et qui manque toujours, c’est un effort d’investissement dans les infrastructures, et peut-être aussi dans la recherche et développement et dans l’éducation. La cause en est l’obligation de respecter la discipline budgétaire, qui permet de réaliser des excédents lorsque la situation est bonne, et des déficits respectant les critères de Maastricht lorsqu’elle l’est moins.

Votre question renvoie donc directement au débat actuel sur l’opportunité du frein à la dette, que d’aucuns qualifient de frein à l’investissement.

26. Jeudi 20 février 2025 à 9 heures – compte rendu n° 87

La Commission auditionne Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([24]).

M. le président Éric Coquerel. La présente audition se tient dans le cadre de nos travaux pour « étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 », pour lesquels notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Cette audition obéit ainsi au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit, qui a été communiqué à la personne auditionnée et qui vous a également été transmis. Dans un premier temps, après avoir fait prêter serment à la personne auditionnée puis avoir écouté son propos liminaire, moi-même ainsi que les rapporteurs poserons des questions. Les commissaires appartenant aux différents groupes pourront également poser des questions ensuite, pour une durée ne devant pas excéder deux minutes. Le président et les rapporteurs pourront, s’ils l’estiment nécessaire, procéder à des relances.

Notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

Madame Élisabeth Borne, vous avez été première ministre du 16 mai 2022 au 9 janvier 2024. Je vous demande de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Élisabeth Borne prête serment.)

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Vous avez souhaité m'auditionner dans le cadre de cette commission d'enquête, afin d'analyser les écarts de prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024. Comme dans le cadre de la mission flash du Sénat, je m'exprimerai uniquement sur les actions que j'ai menées pendant les vingt mois que j'ai passés à Matignon, de mai 2022 à début janvier 2024, dans un contexte inédit de majorité relative. Je ne reviendrai pas sur les éléments et méthodes de construction des hypothèses de recettes détaillées dans le rapport de l'Inspection générale des finances de juillet 2024. Vous avez également déjà auditionné les services ainsi que les ministres de l'économie et des comptes publics concernés par cette période.

Pendant ces vingt mois, le Parlement a adopté près d'une centaine de textes, dont deux budgets, ceux de 2023 et 2024, ainsi que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, que mes gouvernements ont préparés.

Dans le contexte de la guerre en Ukraine, de la crise énergétique et du retour de l’inflation à un niveau inédit depuis plusieurs décennies, mon gouvernement a présenté dès l'été 2022 deux textes d'urgence sur le pouvoir d'achat. La volonté de protéger nos concitoyens était partagée par l'ensemble du Parlement, ce qui a conduit à accroître le coût de certaines mesures – la remise sur le carburant a notamment été portée de 18 à 30 centimes par litre.

Entre 2021 et 2024, ces différentes mesures de soutien ont coûté 85 milliards d'euros. Néanmoins, les budgets préparés par mes gouvernements traduisaient la volonté de ramener le déficit sous la barre des 3 % en 2027 et de réduire la dette dès 2026. Ces budgets intégraient également les engagements du président de la République, notamment le renforcement des moyens des armées, des forces de sécurité intérieure et de la justice, inscrit dans trois lois de programmation dédiées.

Dans un contexte de majorité relative, j'ai dû m'impliquer personnellement pour contenir la surenchère des dépenses proposées par certains groupes parlementaires dans ces domaines. Dans le même temps, j'ai œuvré à la maîtrise des finances publiques au travers de réformes structurelles, telles que la réforme de l'assurance chômage, dans le prolongement de celle que j'ai conduite comme ministre du travail ; l'accompagnement renforcé des bénéficiaires du RSA, avec la création de France Travail et la réforme des retraites, nécessaire malgré son impopularité. Ces réformes généreront une économie de 30 milliards d'euros d'ici à 2030. Elles étaient indispensables mais, faute de majorité, j'ai dû engager la responsabilité du gouvernement pour faire adopter la réforme des retraites.

Dès le début de 2023 j'ai demandé à chaque ministre de proposer des économies de 5 % sur les dépenses de son ministère, hors masse salariale, pour préparer le budget pour 2024. J’ai également défendu la nécessité d'une maîtrise des dépenses publiques lors des assises des finances publiques en juin 2023, en mettant en avant les leviers nécessaires pour réduire les déficits et contenir la dette : le renforcement de notre potentiel de croissance ; les réformes structurelles ; la lutte contre les fraudes sociales et fiscales – grâce au plan présenté par Gabriel Attal, alors ministre des comptes publics – et l'évaluation de l'efficacité des politiques publiques.

Dès le printemps 2023, j'ai lancé des revues de dépenses pour identifier des marges de manœuvre supplémentaires. Cet exercice s'inscrit désormais dans la loi de programmation des finances publiques, qui prévoit une évaluation annuelle des politiques publiques. C’est un levier clé pour améliorer leur efficacité tout en générant des économies structurelles. De façon inédite, j'ai réuni personnellement tous les ministres pour leur fixer des objectifs clairs en matière de finances publiques. J’ai également adressé un courrier au premier président de la Cour des comptes ainsi qu'aux présidents et rapporteurs généraux de l'Assemblée nationale et du Sénat pour recueillir leurs recommandations en matière de revue de dépenses. Ces missions ont prouvé leur utilité et ont été reprises par mes successeurs pour préparer le budget pour 2025, notamment les revues sur les indemnités journalières, les emplois francs ou encore la trésorerie des opérateurs de l'État.

Ces travaux ont permis de construire des budgets avec une hypothèse de déficit de 5 % pour 2023 et de 4,4 % pour 2024, fondées sur les prévisions du ministère de l'économie et des finances. Dans un contexte de majorité relative, j'ai dû engager dix fois la responsabilité de mon gouvernement sur ces budgets, en résistant aux pressions pour augmenter certaines dépenses et en écartant de nombreuses propositions coûteuses.

Malheureusement, comme vous, je constate que les prévisions de recettes ont été largement erronées en 2023 comme en 2024. Pour sécuriser l'exécution des dépenses de l'État en 2023, j'ai signé le décret du 18 septembre 2023, annulant 5 milliards d'euros de crédits de paiement et 4,8 milliards d'euros d’engagement. Les dépenses ont ainsi été maîtrisées cette année-là.

À la mi-décembre 2023, le ministre de l'économie m'a alerté sur les interrogations des services concernant les recettes de 2023 sans que nous disposions encore d'une évaluation précise de l'ampleur du risque. Cette alerte est intervenue après la promulgation de la loi de finances de fin de gestion, le 30 novembre 2023, après le 49.3 pour la lecture définitive du PLFSS (projet de loi de financement de la sécurité sociale) pour 2024 et quelques heures avant le déclenchement de l'article 49.3 sur la nouvelle lecture du projet de loi de finances. Elle a néanmoins conduit à préparer l’arrêté augmentant la TICFE (taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité) au 1er février 2024, générant une recette nouvelle de près de 5 milliards d'euros, en complément de la hausse de TICGN (taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel). Elle a également conduit à préparer l'annulation de 10 milliards d'euros de crédit au début de 2024 décidée par mon successeur.

Durant ces vingt mois à Matignon, j'ai veillé à anticiper et à instaurer toutes les mesures nécessaires, en conciliant responsabilité budgétaire et nécessité d'adaptation aux incertitudes économiques. À partir du 9 janvier, je n'étais plus en fonction et je ne peux donc pas vous apporter davantage d'éclairage sur la suite. Je me tiens naturellement à votre disposition pour répondre à vos questions.

M. le président Éric Coquerel. Ma première question porte sur la chronologie des alertes qui vous ont été transmises lorsque vous étiez première ministre. Le 11 juillet 2023, dans le cadre d’une communication sur le budget économique d’été aux ministres chargés de l’économie et du budget, le Trésor émet une première alerte sur la baisse de recettes en 2023. Après une actualisation de la prévision de déficit à 4,9 % dans le programme de stabilité 2023-2027, cette note évoque une dégradation de 0,3 point de PIB, soit déjà la moitié du chemin jusqu’au taux de 5,5 % de déficit finalement constaté en 2023. Puis viennent à partir du 30 octobre 2023 des notes sur un fort risque de dégradation des recettes. Enfin, le 7 décembre, une note du Trésor fournit une première estimation du déficit pour 2023 à 5,2 % du PIB. Je comprends de vos réponses données au Sénat que vous n’aviez pas eu connaissance de cette dernière note. Est-ce exact ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Vous mentionnez des notes du Trésor et d’autres administrations du ministère de l’économie, dont certaines émettent des alertes dès le mois de juillet. Puisqu’il s’agit de notes internes au ministère, naturellement, elles ne m’ont pas été communiquées.

En revanche, j’ai reçu l’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) du 27 octobre 2023, qui estimait que la prévision du gouvernement d’un solde public pour 2023 de 4,9 points de PIB, « inchangée par rapport à l’estimation associée au PLF (projet de loi de finances) pour 2024, [était] plausible. » et que « les risques qui subsist[ai]ent pour la fin de l’année, tant sur la prévision des dépenses que sur celle des recettes, sembl[ai]ent relativement équilibrés »

M. le président Éric Coquerel. Je vous fais grâce d’autres extraits de cet avis, qui sont moins optimistes, et témoignent d’incertitudes et de doutes.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je cite la synthèse du document. Les incertitudes sont inévitables.

M. le président Éric Coquerel. Si je comprends bien, vous avez dû attendre de lire le 15 décembre la note que vous ont adressé les ministres de Bercy le 13 décembre pour avoir connaissance de la situation des finances publiques. N’avez-vous été informée à aucun moment du risque d’une perte de recettes, pourtant identifié dès juillet ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. En tant que première ministre, je n’avais pas vocation à prendre connaissance des notes internes au ministère de l’économie et des finances. En revanche, les avis du HCFP ont donné lieu, comme c’est normal, à des échanges avec le ministre de l’économie et des finances et le ministre des comptes publics. Je viens de vous donner la teneur du dernier avis du HCFP pour 2023.

M. le président Éric Coquerel. Le risque d’une perte de recettes, identifié de manière si évidente, constituait tout de même une information suffisamment importante pour qu’elle vous soit transmise. Je note que selon vous, cela n’a pas été le cas.

Toujours dans le courrier du 13 décembre 2023, les ministres chargés de l’économie et du budget proposent de « partager largement le caractère critique de notre situation budgétaire » dans l’opinion publique. On le sait, l’information n’a finalement été rendue publique que le 26 mars 2024. Pourquoi pas plus tôt ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. La note qui m’a été adressée le 13 décembre et dont j’ai pris connaissance le 15 décembre suggère de partager l'information sur le risque de dégradation des finances publiques. Tant les représentants des services que vous avez auditionnés, notamment la directrice du budget, que les ministres ont dû vous indiquer qu’à ce moment-là, si les services du ministère de l’économie et des finances identifiaient un risque, ils n’étaient pas en mesure de le quantifier. On voit mal comment il aurait été possible de communiquer auprès du grand public concernant un risque sur les recettes sans pouvoir l’évaluer.

Alors que je n’étais plus aux responsabilités, le ministre de l’économie a communiqué sur la situation des finances publiques dès que ces éléments ont été clarifiés et il a pris les mesures sur lesquelles nous avions travaillé en amont.

M. le président Éric Coquerel. La note adressée par Bruno Le Maire au président de la République le 6 avril 2024 nous donne des indices sur les raisons pour lesquelles la perspective de moindres recettes n’a pas été rendue publique.

Dans cette note, le ministre déclare vouloir « éviter de présenter une cible trop peu ambitieuse », soit un déficit supérieur à 5 % en 2024, de crainte d’être « immédiatement sanctionné par une dégradation de notre notation par les principales agences de notation ». C’est ainsi qu’il justifie de « ne pas avoir partagé largement le caractère critique de notre situation budgétaire ».

La question du maintien d’un objectif de déficit ambitieux – autrement dit irréaliste – pour 2024 s’est-elle posée entre le 15 décembre 2023 et votre départ de Matignon ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Le 15 décembre, la loi de finances de fin de gestion avait déjà été promulguée – elle l’a été le 30 novembre 2023 –, le PLFSS était déjà adopté et nous étions à quelques heures du dernier 49.3 sur le projet de loi de finances pour 2024. Comme les services, les ministres auditionnés et moi-même l’avons indiqué, à ce moment, nous ne disposions d’aucune évaluation de la révision des recettes.

Le ministre de l’économie et moi-même avons pris des mesures pour nous assurer de recettes supplémentaires – notamment un arrêté augmentant le produit de la TICFE de 5 milliards d’euros, en complément de la hausse de la TICGN déjà prévue dans le projet de loi de finances pour 2024. Par ailleurs, nous avons documenté 10 milliards d’euros d’économies, qui ont donné lieu à un décret d’annulation de crédits au début du mois de janvier, alors que je n’étais plus aux responsabilités.

M. le président Éric Coquerel. Ce n’était pas ma question. M. Le Maire indique qu’il n’a pas révisé à la hausse l’objectif public de déficit en 2024 pour éviter une dégradation de la note de la dette française. Cette préoccupation de M. Le Maire n’est-elle pas remontée à Matignon ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Entre le moment où le ministre de l’économie m’a alertée sur le risque de moindres recettes et mon départ de Matignon, le 9 janvier, les services n’étaient pas en mesure d’évaluer l’ampleur de la révision nécessaire. Comme ils vous l’ont indiqué, ils ont dû réévaluer les recettes à plusieurs reprises.

Nous nous sommes attachés à utiliser les leviers d’action immédiatement à notre disposition, en contenant les dépenses dans un décret d’annulation de crédits et en permettant des recettes supplémentaires – l’arrêté du 25 janvier 2024 du ministère de l’économie, entré en application le 1er février de la même année, a ainsi permis 5 millions de recettes supplémentaires.

M. le président Éric Coquerel. Des informations indiquaient que le déficit serait plus élevé que prévu. Bruno Le Maire ne vous a-t-il pas fait part des préoccupations évoquées dans sa note ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je n’ai pas à me prononcer sur des notes rédigées après mon départ de Matignon, et fondées sur des réflexions postérieures à celui-ci.

M. le président Éric Coquerel. Je note en tout cas qu’alors que vous étiez à Matignon, vous n’avez pas décidé de réviser les objectifs de croissance et les prévisions de déficit.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. À la mi-décembre, à quelques heures du dernier 49.3 sur le projet de loi de finances pour 2024, alors que le PLFSS était déjà adopté et la loi de finances de fin de gestion déjà promulguée, j’ai été alertée des interrogations des services du ministère de l’économie sur les recettes. Personne n’était alors en mesure de quantifier la diminution des recettes pour 2024, comme les services et les ministres que vous avez auditionnés vous l’ont indiqué. Il n’était donc pas possible de discuter de nouvelles hypothèses de déficit, faute d’éléments suffisants.

M. le président Éric Coquerel. Dans ce courrier du 13 décembre, les ministres vous proposent de « vous préparer à annuler, début 2024, tout ou partie des 10 milliards de crédits mis en réserve dans la loi de finances 2024, possiblement en parallèle de [leur] communication sur le déficit de l’État pour 2023 ». Ainsi, pendant le débat budgétaire, à la veille d’un 49.3, il était déjà prévu d’annuler 10 milliards de crédits mis en réserve, c’est-à-dire de modifier la teneur du PLF, mais les députés n’ont pas été prévenus. Trouvez-vous cela normal ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Vingt-quatre heures après avoir reçu la note des ministres, il n’était évidemment pas question de déterminer le contenu d’un décret d’annulation qui ne serait potentiellement pris qu’en janvier.

La note indique seulement qu’au vu de l’incertitude des services sur le montant des recettes, il faut se préparer à annuler 10 milliards d’euros de crédits. À ce moment-là, nous ne disposions pas des éléments nécessaires pour communiquer sur l’ampleur du risque et donc avoir un échange éclairé avec les députés, comme vous l’ont indiqué les services et les ministres auditionnés. Nous disposions seulement d’hypothèses de recettes. Nous n’avions pas d’éléments solides et nous ne pouvions donc pas planifier de mesures pour respecter l’objectif de déficit inscrit dans le projet de loi de finances pour 2024.

M. le président Éric Coquerel. Une note indique qu’il faut se préparer à annuler au début de 2024 tout ou partie des 10 milliards de crédits mis en réserve dans le projet de loi de finances pour 2024, en pleine discussion budgétaire, alors que vous vous apprêtez à recourir au 49.3. Du point de vue du Parlement, il ne semble pas normal qu’une information aussi importante ne soit pas transmise aux députés à ce moment-là, car elle aurait pu influer sur leur décision, et qu’elle ne soit transmise à la commission des finances que deux mois plus tard.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je ne sais pas si le fait que le gouvernement puisse se préparer à annuler 10 milliards de crédits mis en réserve, c’est-à-dire non affectés à des dépenses, est une information que les députés auraient pu entendre au moment où, en tant que première ministre, j’engage la responsabilité du gouvernement, en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Vous savez que ce ne sont pas des moments de débat entre le gouvernement et le Parlement.

M. le président Éric Coquerel. Nous sommes en désaccord total. Vous saviez déjà avant le 49.3 que 10 milliards de crédits du projet de loi de finances allaient être annulés et vous jugez normal de ne pas avoir communiqué cette information aux députés.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Cette note ne contenait pas d’information certaine. Elle indiquait simplement la nécessité de se préparer à piloter l’exécution du budget pour 2024 en tenant compte du montant des recettes effectives, quand il sera connu.

M. le président Éric Coquerel. Les mots exacts de la note sont : « vous préparer à annuler, début 2024, tout ou partie des 10 milliards de crédits mis en réserve dans la loi de finances ».

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. La note demande également de « piloter l’exécution budgétaire 2024 ». Elle ne délivre pas d’information, mais invite à la précaution.

M. le président Éric Coquerel. Les députés auraient dû disposer de cette information dans le cadre de la discussion budgétaire. Mais peut-être que j’accorde trop d’importance au contrôle budgétaire.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Nous pourrions revenir sur la manière d’améliorer l’information des ministres, du premier ou de la première ministre et du Parlement. Mais est-ce un 16 décembre, alors que le premier ministre engage la responsabilité du gouvernement, qu’il faut revenir avec les parlementaires sur les risques et les interrogations soulevées par les services ? Ce n’est pas la façon dont j’ai vécu l’engagement de la responsabilité du gouvernement.

M. le président Éric Coquerel. Selon Gabriel Attal, l’aggravation du déficit était liée non pas à un dérapage des dépenses de l’État, mais à de moindres recettes. Vous avez défendu la même position. Pourquoi alors n’avoir proposé aucune réelle mesure pour accroître les recettes, à l’exception de l’augmentation de la fiscalité énergétique ?

L’augmentation de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel était déjà prévue dans le projet de budget pour 2024, avant que le problème de recettes ne soit constaté, et les recettes attendues de l’augmentation de la TICFE, au début de 2024, n’étaient pas de nature à combler la perte de recettes. Si j’ai bien compris, à aucun moment, les ministres ne vous ont proposé d’augmenter les recettes à la hauteur de leur baisse.

La fin de l’année 2023, qui montrait selon moi l’échec des baisses d’impôts n’aurait-elle pas dû provoquer un revirement de votre politique ? Vous avez fortement diminué les recettes cette année-là, puis avez constaté un problème de recettes ; cela peut interroger. Avez-vous mené une réflexion sur ce point ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. La période entre le 15 décembre et la fin de l’année laisse assez peu de temps pour une telle réflexion.

M. le président Éric Coquerel. Je souhaite savoir si vous vous interrogez sur le plan politique.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Un passage du rapport de l’IGF est intéressant. Il y est écrit que « les écarts signalés par les administrations en novembre puis en décembre 2023 ne justifiaient pas le dépôt d’un amendement et la révision du scénario de finances publiques pour 2023 et 2024, l’ampleur de ces écarts était toutefois sous-estimée ».

Vous avez eu de longs échanges assez techniques avec les services sur le fait que le lien entre la croissance et les recettes s’était éloigné considérablement des normes habituellement retenues. Le fameux coefficient d’élasticité se situe généralement à 1. En l’occurrence, il a été de 1,6 en 2022 et de 0,4 en 2023.

Vous avez estimé qu’une autre politique fiscale serait souhaitable pour le pays. Je considère pour ma part que les services devraient manifestement conduire des travaux afin de savoir pourquoi les coefficients d’élasticité peuvent varier dans de telles proportions d’une année sur l’autre, alors qu’ils sont traditionnellement stables. Il s’agit de pouvoir mieux anticiper ces situations et mieux en informer le Parlement.

M. le président Éric Coquerel. Lorsque vous étiez première ministre, l’élasticité a aussi conduit à des recettes supérieures aux prévisions. Quelle était votre analyse sur ce phénomène ? Estimiez-vous qu’il s’agissait d’un résultat de votre politique ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Matignon n’est pas un organisme d’expertise.

M. le président Éric Coquerel. Mais vous prenez des décisions politiques.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Lorsque les recettes ont été plus importantes que ce qui était attendu en 2022, nous nous sommes dit que c’était grâce à la baisse des taux d’imposition. Nous avions pris cette décision politique car nous considérions que trop taxer finirait par faire perdre des recettes et que baisser les taux permettrait au contraire d’en avoir davantage.

M. le président Éric Coquerel. Vous ne vous dites à aucun moment que c’est plutôt le rebond de l’activité après le covid qui a conduit à davantage de recettes fiscales et qu’avec le retour « à la normale » en 2023 et en 2024, l’effet des baisses d’impôts se fait sentir ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je rappelle que le budget 2023 a été construit sur l’hypothèse d’un coefficient d’élasticité de 0,6. Les services avaient donc déjà estimé qu’il fallait être prudent après avoir enregistré des rendements des recettes plus importants que d’habitude pour une croissance donnée. Le risque d’un effet de balancier l’année suivante était pris en compte. Malheureusement, il ne l’a pas été à la hauteur de ce qui s’avérera être la réalité.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Notre commission d’enquête est destinée à faire la lumière sur la situation inédite observée en 2023 et en 2024, avec des écarts extrêmement conséquents entre les prévisions et les réalisations budgétaires.

Le cœur de nos travaux concerne le fonctionnement même des institutions, afin de connaître les causes de ce fiasco budgétaire majeur. Un écart de 50 milliards en matière de déficits publics, ce n’est pas rien – et cela a des conséquences pour nos concitoyens.

Rétrospectivement, quel regard portez-vous sur cette situation ? Traduit-elle un dysfonctionnement de l’État ? Est-ce un dysfonctionnement politique lié à l’articulation entre le ministère de l’économie, Matignon et l’Élysée ? Ou bien s’agit-il seulement d’erreurs techniques dues à des mauvaises prévisions ? Vous avez en effet beaucoup mentionné l’évolution de l’élasticité des recettes.

Je me souviens d’une conversation que nous avions eue quelques jours après votre retour à l’Assemblée nationale, alors que vous aviez quitté Matignon. Vous m’aviez fait part de votre surprise par rapport à l’ampleur des écarts qui étaient publiés par la presse.

Estimez-vous qu’il y a un problème ? Si oui, quelles en sont les causes selon vous ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Quand on assiste à une telle dégradation du déficit, il y a naturellement un problème.

Comme vous, j’ai lu le rapport de l’IGF – qui a été publié alors que je n’étais plus au gouvernement. Pour avoir été première ministre en 2023, je continue à estimer qu’il y a un dysfonctionnement quand on prend conscience aussi tardivement des écarts par rapport aux prévisions en matière de recettes.

Il est nécessaire de mettre en place un suivi de ces dernières. Je ne doute pas que c’est quelque chose de compliqué, notamment s’agissant de l’IS. Le calendrier de ses acomptes peut rendre difficile le suivi de l’exécution par rapport aux prévisions qui figurent dans la loi de finances. Mais j’ai un peu plus de mal à comprendre quelles sont les difficultés lorsqu’il s’agit de la TVA.

Être alerté mi-décembre d’un manque de recettes de plus de 20 milliards est un problème – sachant que cette somme résulte de l’accumulation d’écarts tout au long de l’année pour certains impôts.

Le rapport de l’IGF pointe notamment le fait qu’avant le covid, des réunions régulières avaient lieu entre les services pour suivre l’évolution des encaissements. Ces réunions ont été suspendues pendant la pandémie et n’ont pas été organisées de nouveau depuis lors. Il serait sans aucun doute nécessaire de mettre en place un meilleur suivi des rentrées fiscales, chaque mois ou chaque trimestre, afin de pouvoir prendre les décisions nécessaires s’il s’avère que celles-ci ne correspondent pas à ce qui était anticipé.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Est-il possible d’améliorer la manière dont est prise la décision politique ?

Il y a eu des alertes et des notes – nous y reviendrons. La réaction politique a-t-elle été à la hauteur ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je ne peux pas me prononcer sur la base de notes dont je n’ai pas eu connaissance.

Dans son rapport de juillet 2024, l’IGF a estimé que, compte tenu des incertitudes entourant l’évaluation des recettes, les écarts signalés par les administrations en novembre et en décembre 2023 ne justifiaient pas le dépôt d’un amendement et la révision du scénario de finances publiques pour 2023 et 2024. Ce rapport indique aussi que l’ampleur des écarts était sous-estimée.

Le nœud du problème réside dans le fait que les recettes ont été mal évaluées jusqu’en décembre 2023. Pour bien exécuter les lois de finances votées, il faut fiabiliser les évaluations des recettes perçues en cours d’exercice afin de ne pas constater à la fin de l’année qu’en réalité les écarts sont très importants. C’est un sujet dont il faut absolument se saisir.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Une note de la direction générale du Trésor du 11 juillet 2023 alerte sur une augmentation des déficits publics et indique qu’ils pourraient atteindre 5,2 % en 2023.

Vous n’en avez-vous pas eu connaissance ? J’ai du mal à croire qu’elle n’ait pas au moins été adressée à votre cabinet. De fait, elle n’a pas conduit à des corrections dans le cadre de la préparation du PLF et du PLFSS pour 2024.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. En tant que première ministre, je ne me plonge pas dans la production des notes de la direction générale du Trésor. J’ai des ministres chargés de l’économie, des finances et des comptes publics.

Le 27 octobre 2023, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) – dont le rôle est d’éclairer le gouvernement sur le réalisme des prévisions de finances publiques – estime que « la prévision du gouvernement d’un solde public pour 2023 de 4,9 points de PIB, elle aussi inchangée par rapport à l’estimation associée au PLF pour 2024, est plausible. »

Au-delà de toutes les notes qui peuvent être produites par les uns et les autres, les avis du HCFP font forcément l’objet d’un échange entre les ministres de l’économie, des comptes publics et le premier ministre. L’avis rendu à la fin d’octobre 2023 était rassurant sur le fait que le déficit prévu pour 2023 était plausible.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous l’avez répété et j’entends bien.

Le HCFP n’est cependant pas placé sous votre autorité C’est une instance indépendante et des propositions ont été faites pour lui conférer plus de pouvoirs dans la définition des prévisions macroéconomiques – mais c’est un autre sujet.

En revanche, vous avez autorité sur les ministres, lesquels sont les supérieurs hiérarchiques de leurs directions générales. J’ose imaginer qu’il y a une réaction lorsque la direction générale du Trésor, chargée des prévisions macroéconomiques, émet une alerte aussi grave.

Je veux bien entendre que vous n’avez pas eu cette note de la direction générale du Trésor, mais le ministre de l’économie en a forcément été destinataire, de même que votre conseiller budgétaire. Cela a dû susciter une réaction qui est remontée à votre directeur de cabinet et à vous-même.

On s’étonne que cette note n’ait pas de répercussion et ne se traduise pas par une modification du PLF pour 2024.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Vous aurez relevé que cette note du ministre de l’économie date de la mi-décembre. Je n’ai pas été alertée auparavant.

J’imagine que Bruno Le Maire vous a expliqué comment il avait tenu compte des notes antérieures de ses services et pourquoi il m’a remonté l’alerte qu’il avait lui-même reçue le 7 décembre.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Nous avons naturellement interrogé le ministre sur sa note du 13 décembre, qui nous paraît très tardive.

Vous avez employé le terme de dysfonctionnement – et nous pouvons tous partager votre sentiment. La remise tardive de cette note traduit-elle un dysfonctionnement dans la relation entre la première ministre et le ministre de l’économie ?

Ce dernier disposait d’une information durant l’été et il vous saisit en décembre alors que, comme vous le soulignez légitimement, le budget est sur le point d’être définitivement adopté. Est-ce une erreur politique ou technique de la part du ministre de l’économie ? Ou bien cela traduit-il la manière dont fonctionnait la relation entre Matignon et Bercy ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Vous citez une note de la direction générale du Trésor dont je n’ai pas été destinataire et au sujet de laquelle je n’ai pas eu l’occasion de discuter avec le ministre de l’économie.

Quand je lis l’avis du HCFP, j’imagine qu’il y avait d’autres notes que celle de juillet et qu’elles devaient aller dans un sens contraire. Je pense que Bruno Le Maire vous a expliqué qu’il a été alerté le 7 décembre, qu’il a réuni ses services et que, dans la foulée, il a jugé nécessaire d’informer la première ministre que j’étais alors.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Il n’y a pas eu d’alerte oralement ou de réunion sur la dégradation de la situation avant décembre ? Je suppose que vous vous réunissiez de manière hebdomadaire avec le ministre de l’économie.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Le rapport de l’IGF montre bien comment le ministère de l’économie s’appuie sur l’expertise des services pour élaborer les hypothèses de recettes. Cela me paraît plutôt raisonnable. Le ministère leur confie également le soin d’examiner le rendement des modifications fiscales envisagées.

Lorsque j’étais première ministre, au moment de la préparation des projets de lois de finances, j’ai consacré l’essentiel de mon énergie à tenir les dépenses – et je peux vous assurer que cela m’a largement occupée.

Quand vous préparez un budget, les services du ministère de l’économie vous transmettent des hypothèses de recette et vous avez un objectif d’équilibre. La somme des demandes de crédits faites par chaque département ministériel excède largement le montant des dépenses auquel l’on souhaite parvenir. La tâche du premier ministre consiste donc à faire accepter des économies aux ministères pour tenir les objectifs de dépenses.

Nous avons assisté à des années atypiques au cours desquelles les recettes n’ont pas correspondu aux prévisions initiales. Mais je peux vous assurer que le premier ministre doit mettre toute son énergie dans la maîtrise des dépenses. Je me suis personnellement impliquée dans les arbitrages sur les crédits lors de la préparation du PLF pour 2023, j’ai lancé des revues de dépenses dès le début de cette même année, j’ai participé aux assises des finances publiques et j’ai engagé des réformes structurelles.

Je reste convaincue que ces dernières sont nécessaires si l’on veut éviter de procéder à des coups de rabots, ceux-ci n’étant généralement pas la manière la plus judicieuse de tenir les dépenses. Tel était le sens des revues de dépenses que j’ai lancées et qui figurent dans la loi de programmation des finances publiques. Le rôle du premier ministre est d’abord d’anticiper des réformes structurelles et de prévoir des dispositifs qui permettront de tenir la dépense publique. Il consiste ensuite à demander aux ministères de revoir leur copie et de faire des économies pour respecter les plafonds de dépenses.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je voudrais revenir sur l’enchaînement des décisions prises à partir du 13 décembre 2023. Nous sommes à quelques jours de l’adoption définitive du PLF pour 2024. Vous recevez cette note d’alerte qui prévoit un fort dérapage des déficits publics tant pour l’exercice 2023 que s’agissant de la prévision pour 2024 – à hauteur respectivement de 12 et 18 milliards d’euros.

Le président de notre commission a soulevé il y a quelques instants la question de l’information du Parlement. Je crois qu’elle est parfaitement légitime au vu du caractère extrêmement préoccupant de ces informations.

Qu’avez-vous fait à partir de cette note du 13 décembre ? N’y a-t-il pas eu une volonté politique de dissimuler la réalité de l’aggravation de la situation à quelques mois des élections européennes ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je ne peux me prononcer que sur ce qui s’est passé entre le moment où je prends connaissance de la note, le 15 décembre, et celui où je quitte Matignon, le 9 janvier.

Il se trouve que le Parlement interrompt ses travaux en fin d’année, ce qui ne facilite pas la tâche.

Je ne peux que répéter que les services ne savent pas à ce moment-là quelles seront finalement les recettes en 2024. Cela a été dit par les ministres et par les services. J’ai sous les yeux le compte rendu de l’audition de la directrice du budget, laquelle a déclaré qu’« il était assez évident qu’il y aurait un impact sur 2024 mais, en vue de pouvoir déposer des amendements au PLF pour 2024, il aurait fallu être en mesure de quantifier précisément l’effet. On ne peut pas simplement dire à l’Assemblée ou au Sénat qu’il existe un risque et que l’environnement va évoluer ; encore faut-il être capable de l’évaluer, recette fiscale par recette fiscale. »

Tel n’était n’est pas le cas à ce moment de l’année. Je quitte Matignon alors que les services nous informent qu’il existe un risque sur les recettes. Mais ils ne savent pas les évaluer et renvoient à la prochaine prévision, qui doit intervenir au mois de février.

Je prends les mesures proposées par le ministre de l’économie dans sa note, c’est-à-dire à la fois préparer un décret pour augmenter les recettes – en l’occurrence la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) à partir du 1er février – et documenter le contenu d’un décret d’annulation – qui sera pris par mon successeur à hauteur de 10 milliards.

Ce sont à peu près les seules choses que l’on peut faire à ce moment-là. On ne dispose pas d’une évaluation précise par les services de ce que pourront être les recettes en 2024. Par précaution, nous prenons des mesures destinées à avoir davantage de recettes et à pouvoir publier un décret annulant des dépenses.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous dites que la note n’évalue alors pas les écarts de manière précise. Mais il existe pourtant une évaluation chiffrée s’agissant du déficit public, lequel passerait de 4,4 à 5 % du PIB, ce qui représente 18 milliards en 2024. Le projet de loi de fin de gestion l’évalue désormais à 6,1 %.

Je m’étonne que cet écart ne soit pas immédiatement porté à la connaissance du Parlement et je pose de nouveau la question : tout cela ne révèle-t-il pas une volonté politique de ne pas dire les choses, alors que s’annonce une période électorale intense ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je ne vais pas me prononcer sur les mois qui ont suivi mon départ de Matignon.

Mais l’IGF, la direction du budget et les services ont eu l’occasion de dire ou d’écrire qu’à la fin de 2023, on était incapable d’évaluer l’ampleur de la perte de recettes pour l’année 2024. Tel est le sens des propos de la directrice du budget que je vous ai cités : il est impossible de communiquer vis-à-vis des parlementaires en indiquant qu’il y a un risque sur les encaissements d’un certain nombre d’impôts – et donc sur l’ensemble des recettes fiscales – tout en étant incapable d’évaluer de manière plus précise la perte éventuelle de recettes.

Telle est la réalité au moment où je quitte mes fonctions

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pourriez-vous décrire de manière générale comment sont effectués les arbitrages budgétaires par Matignon et par l’Élysée ?

Plus précisément, comment ont été prises les décisions lors de la préparation des PLF et des PLFSS pour 2023 et 2024 ? Qui a rendu les derniers arbitrages ? Vous-même, le président de la République, ou bien tous deux ? Dans quelle configuration ces décisions ont-elles été prises ? Votre ancien directeur de cabinet a évoqué des réunions avec le secrétaire général de l’Élysée.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je ne peux pas détailler comment les réunions se sont déroulées pour chaque poste de dépense.

J’avais un agenda bien chargé au moment de la préparation du PLF pour 2023, puisque j’avais été nommée en mai 2022, que nous avions mené une campagne législative et préparé deux textes d’urgence sur le pouvoir d’achat, qui ont ensuite été débattus au Parlement lors d’une session extraordinaire. Dans le même temps, je devais mener l’ensemble des cycles de discussions avec chacun des ministères pour tenir l’objectif de dépenses devant nous permettre d’atteindre la cible de déficit fixée pour 2023. Cet exercice s’est reproduit à peu près dans les mêmes conditions pour le PLF 2024.

Je le redis : pour construire des textes financiers, on s’appuie sur des hypothèses de recettes et on fixe des objectifs de dépenses. Les premières sont préparées par les administrations, sur la base des orientations fiscales déterminées par le gouvernement. L’essentiel de l’énergie n’est pas consacré à remettre en question les modèles de prévisions des services du ministère de l’économie, mais bien à essayer de faire rentrer l’édredon dans la valise. Des ministères vous expliquent qu’il faudrait un objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) plus important et chaque département ministériel a vingt-cinq bonnes raisons pour contester le plafond de dépenses qu’on veut lui imposer. Vous passez donc l’essentiel de votre temps à essayer de contenir les dépenses.

Ma conviction profonde est que, pour maîtriser nos dépenses, et a fortiori dans l’état actuel de nos finances publiques, nous avons besoin de réformes structurelles. C’est la raison pour laquelle j’ai mené des réformes qui – pour dire le moins – n’étaient pas populaires. Je suis aujourd’hui à la tête d’un ministère dont 90 % à 95 % des dépenses sont des dépenses de T2, c’est-à-dire des dépenses de personnel, sur lesquelles on voit bien qu’on ne peut pas rogner. Il est donc essentiel de consacrer de l’énergie, en amont, à la préparation des textes financiers pour identifier les réformes structurelles susceptibles de dégager des économies. Un gouvernement dépense beaucoup de son énergie à chercher des pistes de réformes structurelles pour contenir les dépenses.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Nous le savons bien, madame la première ministre, mais ma question portait sur l’articulation des lieux de décision et d’arbitrage, notamment avec l’Élysée. À quel rythme et selon quel calendrier se tiennent les réunions d’arbitrage et, au bout du compte, qui a le dernier mot ? Le secrétaire général de l’Élysée ? Le président de la République ? Y a-t-il eu des réunions d’arbitrage à l’Élysée, notamment après la note du 13 décembre 2023 ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Il n’y a eu aucune réunion à l’Élysée pour évoquer la situation budgétaire entre la note qui m’a été adressée le 13 décembre, dont j’ai pris connaissance le 15 décembre, et mon départ de Matignon le 9 janvier.

M. Éric Ciotti, rapporteur. D’une façon générale, qu’en était-il des modalités d’arbitrage et des autres réunions ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Plus généralement, les discussions que j’ai eues avec le président de la République portaient sur la trajectoire macro. Il s’agissait de savoir ce que nous présenterions dans notre programme de stabilité, à quelle échéance nous nous fixions l’objectif de ramener le déficit en dessous de 3 % du PIB et quelle trajectoire nous nous donnerions. Ces réunions portaient donc sur les cibles macroéconomiques, et non pas sur des points particuliers du projet de loi de finances.

Nous avons eu, évidemment, de nombreuses séances de travail à l’Élysée sur certaines dépenses, par exemple pour la préparation du projet de loi de programmation militaire, car il relève des prérogatives du chef de l’État, en tant que chef des armées, de savoir ce qu’il souhaite consacrer aux dépenses militaires dans les années qui viennent.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pour les autres questions, les réunions se tenaient entre votre directeur de cabinet et le secrétaire général de l’Élysée ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je ne doute pas que des échanges aient eu lieu entre mon directeur de cabinet et le secrétaire général de l’Élysée sur certains points d’arbitrage, mais les échanges avec le président de la République portent sur les hypothèses macro relatives à la trajectoire générale des finances publiques ou sur le programme de stabilité que nous devons présenter au niveau européen, ainsi que sur différents sujets sensibles, comme les dépenses militaires.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Pensez-vous que les notes que nous évoquions tout à l’heure, notamment celle de la direction générale du Trésor, dont vous dites que vous n’avez pas eu personnellement connaissance, aient été communiquées à l’Élysée ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. J’espère qu’il n’y a pas de notes qui passent du ministère de l’économie à l’Élysée sans passer par Matignon. Je suppose que ce n’est pas le cas, car c’est le rôle du chef du gouvernement.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Une dernière question sur la Crim, la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité, qui accuse l’un des plus gros écarts entre les prévisions et l’exécution pour l’exercice budgétaire 2023. Alors que cette contribution que vous avez créée devait rapporter 12 milliards d’euros, ses recettes n’ont été que de l’ordre de 400 millions, et légèrement réévaluées dans le projet de loi de fin de gestion. Comment justifier une telle erreur ? Le prix du mégawattheure, fixé à 500 euros, n’était-il pas totalement irréaliste et n’enlevait-il pas toute consistance à cette contribution ? N’était-ce pas là une annonce politiquement fictive ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Malheureusement, au moment où cette contribution sur les rentes inframarginales a été instaurée, de nombreuses entreprises étaient démarchées par des fournisseurs d’énergie qui proposaient des contrats pluriannuels à cette hauteur. Peut-être les services vous ont-ils communiqué des données consolidées dont, pour ma part, je ne dispose pas. En tout état de cause, une surestimation de l’hypothèse de prix de l’énergie – qui est plutôt une bonne nouvelle pour notre économie, puisque l’objectif est d’avoir le prix le plus abordable possible pour les ménages comme pour les entreprises – se traduit par une moindre recette de contribution sur la rente inframarginale, mais aussi par une moindre dépense au titre des boucliers tarifaires créés pour protéger nos concitoyens. Elle se traduit aussi par une moindre dépense au titre des différents filets de sécurité adoptés pour protéger les collectivités locales. Elle se traduit encore, en revanche, par une plus forte dépense au titre de la compensation aux producteurs d’énergies renouvelables, auxquels un certain prix a été garanti.

Il serait intéressant que les services vous fournissent le bouclage global auquel aboutit le prix de l’électricité compte tenu à la fois de la contribution sur la rente inframarginale, de la compensation aux producteurs d’énergies renouvelables, du coût des boucliers tarifaires et des différents dispositifs instaurés pour protéger les Français, les collectivités et les entreprises. Ce sont en effet des jeux de vases communicants dont le résultat global n’est pas facile à estimer.

M. le président Éric Coquerel. Je rappelle, à l’intention des personnes qui nous écoutent et qui n’auraient pas entendu les auditions précédentes, trois phrases tirées de l’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Ce dernier considère d’abord, comme vous le rappelez, madame la ministre, que « le scénario macroéconomique du gouvernement pour 2023 est plausible », puis ajoute que « la prévision de déficit public pour 2023 (…) est vraisemblable au vu notamment des informations disponibles sur les sept premiers mois de l'année, même si le rendement de certains impôts et le montant de certaines dépenses, notamment l'investissement des collectivités territoriales, restent incertains. » Je ne suis pas sûr, et Pierre Moscovici nous l’a d’ailleurs confirmé, qu’en écrivant cela, le HCFP disposait de la note du Trésor du 11 juillet. Le Haut Conseil observe également, dans une phrase moins souvent citée par les personnes auditionnées, que « la prévision de déficit public pour 2024 conjugue principalement des hypothèses favorables et paraît optimiste », et explique pourquoi il en est ainsi.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Madame la première ministre, vous avez rappelé que le sujet qui nous occupe n’est pas tant un écart de dépenses qu’un écart de recettes, sauf pour les collectivités locales et, de façon marginale, les administrations de sécurité sociale. Vous avez également rappelé les efforts réalisés par votre gouvernement dans les délais que nous connaissons. Il s’en dégage le sentiment que ces efforts allaient de soi et n’ont suscité aucune réticence. J’ai cependant le souvenir que les décrets d’annulation de crédits ont été vivement critiqués au sein de notre commission des finances et que les mesures en recettes que vous avez évoquées, monsieur le président, à propos du gaz et de l’électricité, étaient difficiles à mettre en œuvre, a fortiori dans un calendrier politique difficile. Quelles réticences avez-vous rencontrées dans la mise en œuvre de ces économies et de ces augmentations de recettes, qui étaient indispensables ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Nous avons encore eu dans la discussion du budget pour 2025 un exemple des réticences face à la remise à niveau de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE). De fait, remettre au niveau d’avant-crise les taxes sur le gaz et l’électricité était une mesure très sensible, en particulier dans un contexte où les budgets étaient adoptés par 49.3, ce qui donnait systématiquement lieu à une motion de censure, comme cela semble désormais inscrit dans les traditions. Ainsi, le fait de prendre de telles mesures expose à une censure de la part du Parlement. Nous avons néanmoins jugé, avec le ministre de l’énergie, que le retour au niveau d’avant-crise pour la fiscalité de l’énergie était indispensable pour redonner des marges de manœuvre à l’État.

Les lois de programmation, qu’il s’agisse de la loi de programmation militaire ou de celles des ministères de la justice et de l’intérieur, sont un bon exemple : tout le monde nous reproche de dépenser trop, mais lorsque nous abordons les différents sujets séparément, chacun fait preuve de beaucoup d’imagination et d’ambition pour ajouter de nouvelles dépenses. Comme je l’ai dit en introduction, j’ai dû m’impliquer personnellement pour éviter que les marches de la loi de programmation militaire ne se situent 500 millions au-dessus de ce que le gouvernement avait prévu – même si la situation internationale nous laisse penser que nous avons raison de dépenser de l’argent pour renforcer nos capacités de défense. Toujours est-il que, chaque fois que nous présentons une mesure de dépense, les oppositions sont quasi-unanimes ou, du moins, largement d’accord pour ajouter des dépenses, tandis que chaque fois que nous présentons des économies, a fortiori des économies structurelles, elles suscitent une forte réticence. Ce n’est pas pour rien que j’ai dû faire passer par 49.3 la réforme des retraites, comme M. le président Ciotti s’en souvient sans doute.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Pour ce qui concerne les collectivités territoriales, on observe qu’une partie de la dégradation de la prévision est liée à une augmentation de la dépense, tant en investissement qu’en fonctionnement. Le gouvernement a maintenu des hypothèses de dépenses de fonctionnement et d’investissement qui prévalaient au moment où le mécanisme de contractualisation avec les collectivités était encore en vigueur, alors que celui-ci a disparu depuis le débat sur la loi de programmation des finances publiques. Le gouvernement a-t-il péché par optimisme en considérant que, sans ce mécanisme, les collectivités allaient naturellement ralentir leurs dépenses d’investissement et de fonctionnement, ou était-ce possible dans un contexte de cycle électoral un peu décalé en raison de la crise sanitaire ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Les scénarios relatifs aux investissements ont été bâtis à partir des scénarios classiques liés au cycle électoral, et les scénarios relatifs aux dépenses de fonctionnement l’ont été en considérant que les collectivités feraient un effort équivalent de maîtrise de la dépense – non pas une baisse, mais une hausse contenue. Dans les échanges que nous avons eus avec elles, les collectivités, qui étaient très réticentes et trouvaient de nombreux relais au Parlement pour éviter d’appliquer à leurs dépenses des mécanismes de contraintes du type du contrat de Cahors, nous avaient fait part de leur sens des responsabilités et de la nécessité de leur faire confiance pour tenir leurs dépenses publiques. Je le rappelle, les mécanismes du type Cahors ne permettent pas à proprement parler de tenir la dépense, car ils ne permettent, la première année, que de constater un éventuel non-respect des contrats puis, l’année suivante, d’envoyer une alerte, pour ne commencer que l’année n + 2 à prendre, le cas échéant, des mesures en réaction aux dépenses. L’enjeu est évidemment de parvenir à partager avec les collectivités la tenue des dépenses publiques de notre pays et de croire à la responsabilité de chacun pour maîtriser la trajectoire des finances publiques.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. C’est donc cet accord des associations d’élus qui vous a conduite à maintenir les prévisions, même sans mécanismes de correction ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Les associations de collectivités ne contestaient pas les trajectoires prévues et la nécessité de participer, au même titre que l’État, à l’effort de maîtrise des dépenses publiques. Elles ont, en revanche, contesté très fortement l’idée de mécanismes contraignants, mobilisant de nombreux relais au Parlement, de telle sorte que nous aurions même pu craindre une censure si nous n’avions pas écouté les protestations des groupes d’opposition et avions voulu maintenir ces contraintes.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Pour ce qui est des recettes, vous avez évoqué la volatilité de l’impôt sur les sociétés et sa mécanique particulière. Considérez-vous qu’il existe des voies d’amélioration dans sa prévision, par exemple en substituant à la prise en compte de l’excédent brut d’exploitation une forme d’échantillonnage entre les diverses sociétés au cours de l’année ? Par ailleurs, pensez-vous qu’on puisse améliorer le suivi infra-annuel de la masse salariale, qui souffre jusqu’à présent d’un manque de contemporanéité, sensible notamment dans les données remontées à la fin de 2023 ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Nous approchons des limites de ma capacité d’expertise en matière de modèles de prévisions de recettes ! Il me semble qu’il est effectivement important de mieux analyser la situation de certains secteurs. Les prévisions en matière d’impôt sur les sociétés devraient sans doute être éclairées par des analyses des évolutions macroéconomiques ou des politiques de provisions que certains secteurs jugent nécessaires et qui peuvent manifestement affecter les recettes anticipées dans les projets de loi de finances.

D’une façon générale, nous devons nous doter d’outils permettant des remontées plus rapides quant aux dépenses des collectivités locales et être capables de mieux anticiper les points d’atterrissage. À l’heure de l’intelligence artificielle, nous devons aussi être capables de mieux exploiter et de mieux croiser les données, en particulier pour ce qui concerne la masse salariale, afin de mieux anticiper les hypothèses de rendement des différentes cotisations sociales. Je n’ai aucun doute quant au fait qu’il est à la fois nécessaire et possible de nous doter de meilleurs outils pour éviter de ne constater les écarts que deux à trois mois après la clôture d’un exercice. Pour avoir dirigé une entreprise, je sais qu’aucun chef d’entreprise n’imaginerait qu’il pourrait ne pas suivre ses recettes et son chiffre d’affaires et se contenter de les constater a posteriori, trois mois après la clôture de l’exercice.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Est-ce à dire que vous considérez qu’il pourrait être utile, sinon d’externaliser totalement la prévision, comme, comme c’est le cas dans d’autres pays européens, du moins de laisser une plus grande marge d’appréciation au Haut Conseil des finances publiques ? Le président Moscovici demandait pourquoi nous n’appliquerions pas une politique du type comply or explain, aux termes de laquelle le gouvernement, en cas de désaccord avec le Haut Conseil, devrait à tout le moins en expliquer les motifs. Considérez-vous plutôt que le comité scientifique créé par le gouvernement précédent, en élargissant l’expertise à des tiers, notamment à des économistes, offre une voie d’amélioration des prévisions en recettes et en dépenses ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Peut-être peut-on combiner les deux. Lorsqu’on reçoit un avis du Haut Conseil – qui ne dit jamais que tout est nominal et bravo ! – on y est forcément attentif et il y a forcément des précautions à prendre, mais il est certainement utile que cette instance challenge davantage les hypothèses. J’ai compris que les actuels ministres de l’économie et des comptes publics sont déterminés à disposer d’une plus grande quantité de données. Ce qui pèche aujourd’hui, au-delà des contre-expertises que pourraient apporter les uns ou les autres, c’est le manque de fluidité des remontées d’informations. Quelqu’un, quelque part, doit bien avoir ces informations, mais elles ne sont pas consolidées et les ministres de l’économie et des comptes publics n’en ont pas assez à leur disposition pour pouvoir être alertés et alerter le premier ministre à propos de trajectoires de recettes non conformes aux prévisions.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous avez évoqué les années 2021 et 2022, où l’élasticité était largement supérieure à l’unité. C’était une bonne nouvelle. Considérez-vous qu’il pourrait être utile d’instaurer une forme de mécanisme de précaution visant à geler les recettes exceptionnelles pour nous prémunir en vue d’années où les recettes seraient moindres ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Nous avons eu une bonne surprise sur ces deux années et sans doute serait-il judicieux, au vu du retournement qui s’est produit ensuite, de mettre en réserve les excédents de recettes constatés certaines années par rapport aux prévisions, sans nous exposer pour autant à des polémiques telles que celle qui a naguère entouré les « cagnottes ».

M. Matthias Renault (RN). Entre l’élaboration des budgets économiques d’été, mi-juillet, et l’envoi du projet de loi de finances, mi-septembre, il existe une marge en matière de prévisions de croissance. Au mois de juillet, la direction du Trésor fait des prévisions macroéconomiques et, au mois de septembre, le gouvernement en pose éventuellement d’autres. Entre les deux peut s’écouler un laps de temps de négociation politique. Y avez-vous participé ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je n’ai pas bien compris votre question. Pouvez-vous la reformuler ?

M. Matthias Renault (RN). Au mois de juillet, au moment des budgets économiques, la direction du Trésor fait des prévisions, notamment de croissance et de déficit, pour le budget suivant. Au mois de septembre, au moment de l’envoi du projet de loi de finances, le gouvernement fait éventuellement d’autres prévisions, en fonction de discussions entre les services administratifs et le ministre de l’économie, le premier ministre ou d’autres personnalités politiques. C’est là un exercice classique depuis des décennies, comme cela nous a été dit durant les auditions par des anciens de la direction du budget. Avez-vous participé à de telles discussions pour modifier les prévisions des services administratifs ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Dans quel domaine ?

M. Matthias Renault (RN). Des prévisions budgétaires, de croissance ou de déficit – les prévisions macroéconomiques qui ressortent des budgets économiques d’été, mi-juillet.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Matignon n’a pas de contre-expertises à opposer aux scénarios de croissance décidés par le ministère de l’économie et ne va évidemment pas challenger son ministre de l’économie dans ce domaine. De nombreux instituts produisent quantité d’hypothèses et il est au cœur de la mission du ministre de l’économie de retenir la bonne prévision de croissance, y compris en fonction de l’efficacité attendue de la politique économique qu’il conduit.

Pour ce qui concerne les recettes, j’ai déjà expliqué – mais le rapport de l’Inspection générale des finances de l’été 2024 le fait largement mieux que moi – que le gouvernement ne fait que recevoir les hypothèses de recettes produites par les services pour des hypothèses de fiscalité données. Il peut intervenir en baissant des taux d’imposition ou en créant de nouveaux impôts. En revanche, je le redis, le cœur du travail du premier ministre dans l’élaboration d’un budget consiste à convaincre l’ensemble des départements ministériels de rester dans les cadrages qui leur sont donnés.

M. Matthias Renault (RN). Dont acte.

Fin 2023, vous avez signé une lettre de mission demandant à l’Inspection générale des finances et à l’Inspection générale des affaires sociales les conséquences budgétaires qu’auraient une série de désindexations des retraites et de toute une série de prestations sociales en vue du budget 2025. Pourquoi cette initiative ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. J’ai déjà eu l’occasion de dire que, de façon générale, ce n’est pas au mois de juillet que l’on réfléchit aux mesures qui permettront de construire le budget de l’année suivante. C’est toute la philosophie des revues de dépenses que j’ai lancées en cherchant à trouver des alternatives aux coups de rabot auxquels on est contraint si on n’anticipe pas des mesures pouvant avoir un rendement important. En l’occurrence, il y avait notamment, parmi tous les champs de réflexion ouverts pour trouver des marges d’économies possibles, cette mission sur l’impact des indexations ou désindexations de certaines prestations sociales.

M. Matthias Renault (RN). Je suis à moitié convaincu par votre réponse, car ce mécanisme est indépendant des revues de dépenses. Il s’agit là d’un gros rabot, et il est politiquement explosif de dire que l’on peut réfléchir à la désindexation, dans un an, des retraites et de toute une série de prestations sociales. Mieux vaut qu’il n’y ait pas de fuites à propos de cette demande faite aux inspections ! Formulée le 9 novembre, celle-ci était-elle une façon de répondre à une alerte concernant les finances publiques, en considérant qu’il était trop tard pour 2024, mais qu’il faudrait envisager d’autres mesures en 2025 ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je ne reviendrai pas sur les alertes que nous avions ou que nous n’avions pas à ce moment-là. En 2024, l’indexation des pensions devait être de 5,3 %, avec un effet retard d’une inflation antérieure. Cela représentait évidemment une augmentation considérable des dépenses sociales. Il n’y a pas de raison que la question ne soit pas portée dans le débat public. On peut poser devant les Français, sans le faire en catimini, le débat sur la participation collective à l’effort de redressement des finances publiques. On a vu à l’occasion des discussions sur le projet de loi de finances pour 2025 que certains groupes parlementaires, notamment celui auquel vous appartenez, monsieur le député, n’étaient pas d’accord, mais le modèle social auquel nous sommes, je le crois, tous attachés, connaît un véritable problème de soutenabilité. Documenter des hypothèses de ce type me paraît nécessaire pour mettre sur la table certaines questions.

M. Matthias Renault (RN). J’ai écouté vos réponses à propos de la fameuse note du 13 décembre 2023, mais je n’ai pas très bien compris comment vous avez réagi intérieurement : à quel point la situation vous a-t-elle paru grave ? Bruno Le Maire a-t-il demandé à vous voir pour discuter du problème ? Lui avez-vous demandé des explications sur le dérapage, ou avez-vous considéré qu’il ne s’agissait finalement que d’une note parmi d’autres ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Le fait que le ministre de l’économie fasse remonter des alertes à Matignon, par exemple si un collègue lui a fait part d’une idée de dépense qui lui semble percuter notre trajectoire de finances publiques ou s’il veut exprimer une préoccupation concernant la trajectoire prévue dans une loi de programmation, n’est pas quelque chose d’exceptionnel.

Bruno Le Maire n’a d’ailleurs pas sollicité de rendez-vous pour évoquer le contenu de la note et je n’ai pas perçu d’alerte imminente quand je l’ai reçue. J’ai pris connaissance de ce qu’il me proposait et, comme il l’a lui-même indiqué, nous avons mis en œuvre les propositions qui pouvaient l’être, en tout cas le temps de mon passage à Matignon, c'est-à-dire jusqu’à début janvier 2024.

M. David Amiel (EPR). Vous avez rappelé à juste titre que Matignon n’a pas de capacité de contre-expertise des prévisions macroéconomiques établies par le ministère de l’économie et des finances. Par ailleurs, le HCFP se prononce souvent en fin de processus budgétaire, sur la base d’un projet de loi de finances quasiment arrêté, quelques jours avant le début de son examen à l’Assemblée nationale.

Sans forcément aller jusqu’à des prévisions totalement indépendantes, la procédure budgétaire ne mériterait-elle pas d’être révisée, pour donner au HCFP un rôle de vigie tout au long de l’année, afin notamment de s’assurer que les modèles retenus par le ministère sont bien en ligne avec les progrès de la recherche académique ainsi qu’avec les modèles utilisés par les organisations internationales ou la Banque de France ? Le gouvernement a nommé à l’automne un comité scientifique chargé de faire un retour sur les deux dernières années. Quelle procédure vous semblerait-il pertinent d’institutionnaliser ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Comme, j’en suis sûre, les ministres que vous avez auditionnés et les nouveaux ministres en exercice, je suis convaincue qu’il existe des marges d’amélioration dans le suivi de l’encaissement des recettes et de l’exécution des dépenses. On assure parfaitement ce suivi s’agissant des dépenses de l’État, mais on constate un décalage très important pour celles des collectivités. On peut donc progresser dans ce domaine.

Par ailleurs, nous travaillons manifestement sur la base de modèles insuffisamment fins. Charger le Haut Conseil d’assurer un suivi plus continu de la réalisation et de l’exécution des textes financiers irait dans le bon sens. Cela vaut d’ailleurs aussi pour le Parlement, qui, bien qu’il ait une mission de contrôle, n’est saisi que très tardivement des textes financiers, à tel point que la commission doit examiner le projet de budget l’après-midi même de sa présentation en Conseil des ministres. Je crois beaucoup à la nécessité de renforcer la capacité d’évaluation et de contrôle du Parlement.

M. David Amiel (EPR). Vous êtes revenue sur les prévisions établies en matière de dépenses des collectivités territoriales, sur le rôle des associations d’élus et sur la pression politique qui s’est exercée au Parlement sur cette question. À la lumière des années précédentes, devrait-on instaurer des dispositifs plus contraignants en matière d’encadrement de la dépense des collectivités locales, que ce soit par des outils comme les contrats de Cahors ou par les mécanismes qui avaient été évoqués un temps pour le PLF pour 2025 ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Il faut privilégier des mécanismes de responsabilisation des collectivités locales. Le retour d’expérience sur les contrats de Cahors montre que, finalement, ils ne permettaient pas réellement de piloter la dépense des collectivités, pour les raisons que j’évoquais avec M. le rapporteur Lefèvre – c’est peut-être ce qui a conduit mon prédécesseur, Jean Castex, à les abandonner.

Les dispositifs contractuels qu’on peut être tenté d’inventer pour maîtriser les dépenses des collectivités se heurtent forcément au principe d’autonomie de ces dernières. Au-delà de ces mécanismes, quelles relations, quelle responsabilisation peut-on imaginer pour que les collectivités soient tenues de participer à l’effort général de redressement des finances publiques ? Cette réflexion mérite d’être menée, mais il s’agit moins de créer des outils contraignants à l’encontre de collectivités par nature autonomes que de réfléchir à ce qui peut les rendre davantage responsables.

Les dispositifs de mise en réserve prévus dans le budget pour 2025 sont sans doute des mécanismes intéressants, qui méritent d’être creusés. Sans doute peut-on aussi réfléchir au panier de recettes de certaines collectivités, qui sont totalement contracycliques par rapport à leur panier de dépenses.

M. Sébastien Delogu (LFI-NFP). Il est désormais établi que plusieurs réunions ont été organisées à l’Élysée afin de ne pas communiquer le déficit pour 2024 à l’opinion publique. Dans le contexte du passage en force de votre réforme des retraites, de l’adoption de la motion de rejet de la loi « immigration » et dans la perspective des élections européennes, quelles ont été les consignes et, plus généralement, le rôle du chef de l’État dans la rétention d’information quant au dérapage du déficit en 2023 ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Pardonnez-moi, mais je ne comprends pas votre question. Vous évoquez des choses qui seraient « établies ». De quoi parlez-vous ?

M. Sébastien Delogu (LFI-NFP). Du fait que plusieurs réunions se sont tenues à l’Élysée en vue d’éviter de communiquer le déficit pour 2024 à l’opinion publique.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. C’est votre opinion. Pour ma part, je ne m’adonne pas au commentaire. Si vous avez des questions factuelles, je peux essayer d’y répondre.

M. le président Éric Coquerel. Il n’y a donc pas eu de réunion ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je n’en sais strictement rien, monsieur le président. Quand ces réunions se seraient-elles tenues ?

M. Sébastien Delogu (LFI-NFP). Je vous pose la question.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je rappelle que j’ai quitté mes fonctions le 9 janvier 2024. Je ne sais pas de quelle réunion vous parlez.

M. Sébastien Delogu (LFI-NFP). J’en viens donc à une question plus factuelle.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. J’essaie de me souvenir des moments où je tiens des réunions. Je voyais le président de la République régulièrement à cette époque, mais je ne vois pas de réunion qui corresponde au contenu que vous décrivez.

M. Sébastien Delogu (LFI-NFP). Dès le 7 décembre 2023, vos ministres de l’économie et du budget, MM. Bruno Le Maire et Thomas Cazenave, sont alertés par la note de la direction générale du Trésor, dont vous avez indiqué ne pas avoir pris connaissance, tablant sur un déficit de 5,2 % et prévoyant une dégradation des recettes de 6 milliards d’euros, ce dont vous avez été informée. Le 13 décembre, ces deux ministres vous adressent officiellement une note annonçant que la prévision de déficit pour 2023 ne sera pas tenue et vous recommandent de « partager largement le caractère critique de notre situation budgétaire », avec le gouvernement mais aussi avec nos concitoyens, notamment à travers le Parlement.

Pourtant, six jours après, le 19 décembre, vous utilisez l’article 49.3 sans modifier le déficit prévu à l’article liminaire. Vous n’avez averti ni la représentation nationale, ni l’opinion publique mais avez choisi, semble-t-il en conscience, de passer brutalement par le 49.3, alors que vous saviez que la prévision du déficit figurant dans le texte était mensongère.

Comment justifiez-vous la décision de ne pas communiquer aux représentants du peuple et à l’opinion publique une information majeure, de nature à altérer drastiquement la sincérité de nos débats ? Vous n’hésitiez pourtant pas, il y a quelques semaines, à vous montrer très alarmiste et même à mentir à nos concitoyens en leur expliquant que l’adoption d’une motion de censure sur le budget empêcherait les cartes vitales de fonctionner, les fonctionnaires d’être payés et les retraites d’être versées, ce dont je déduis que faire peur à l’opinion publique ne vous pose pas de problème. Le mystère reste donc entier et je suis impatient d’entendre vos explications.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. J’entends votre réquisitoire, mais quelle est votre question ?

M. Sébastien Delogu (LFI-NFP). Pourquoi n’avez-vous pas averti la représentation nationale, au moment d’utiliser le 49.3, du dérapage du déficit pour 2023, dont nous aurions dû être informés ? Vous assurez ne pas avoir été informée de la note de la direction générale du Trésor, mais les services des ministères concernés vous ont avertie dès le 13 décembre et recommandé de communiquer sur le caractère critique de notre situation budgétaire, auprès du gouvernement mais également de l’Assemblée nationale.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Si vous avez lu la note du 7 décembre – dont je n’avais pas été destinataire, car le fonctionnement de l’État veut que les services remontent des notes à leur ministre, qui peut ensuite adresser des notes au premier ministre –, vous aurez noté que les services y indiquent qu’il était trop tôt pour communiquer, compte tenu des incertitudes attachées aux hypothèses présentées.

Les ministres m’ont en effet écrit le 13 décembre, dans une note dont j’ai pris connaissance le 15, m’invitant à partager les risques pour nos finances publiques. Les ministres eux-mêmes, comme l’Inspection générale des finances et la direction du budget, ont expliqué que nous étions alors incapables d’évaluer l’impact sur les recettes pour 2024. La directrice du budget, auditionnée par votre commission, a ainsi déclaré : « il était assez évident qu’il y aurait un impact sur 2024 mais, en vue de pouvoir déposer des amendements au PLF pour 2024, il aurait fallu être en mesure de quantifier précisément l’effet. On ne peut pas simplement dire à l’Assemblée ou au Sénat qu’il existe un risque et que l’environnement va évoluer ; encore faut-il être capable de l’évaluer, recette fiscale par recette fiscale », ce qui n’était pas le cas. Je peux également vous citer une nouvelle fois le rapport de l’Inspection générale des finances, aux termes duquel « les écarts signalés par les administrations en novembre puis en décembre 2023 ne justifiaient pas le dépôt d’un amendement et la révision du scénario de finances publiques pour 2023 et 2024 ».

Dans ce contexte, j’ai pris en compte la note que les ministres m’avaient transmise et qui listait plusieurs pistes susceptibles d’être explorées, recommandant notamment d’augmenter la fiscalité de l’énergie – ce que nous avons fait – et de se préparer à annuler en début d’année 2024 tout ou partie des 10 milliards de crédits mis en réserve – ce que nous avons fait également.

M. Sébastien Delogu (LFI-NFP). Au moment d’utiliser le 49.3, vous décidez donc de ne pas modifier le déficit prévu à l’article liminaire ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. L’Inspection générale des finances et tous les services de Bercy s’accordent sur le fait qu’on était alors incapable de formuler une autre prévision sur les recettes pour 2024 que celle qui était prévue. Pour sécuriser l’exécution du budget et le respect de la prévision de déficit, nous avons dégagé des recettes supplémentaires – grâce à la hausse de 5 milliards de la TICFE intervenue le 1er février – et nous nous sommes préparés à contenir les dépenses à hauteur de 10 milliards d’euros par le biais du décret d’annulation de crédits pris par mon successeur.

M. le président Éric Coquerel. Je persiste à penser que cette lettre qu’on vous a remise la veille du 49.3 et la préparation à laquelle elle a donné lieu aurait dû être portée à la connaissance de l’Assemblée.

Mme Estelle Mercier (SOC). J’avoue avoir un peu de mal à appréhender le processus de décision et de pilotage qui s’appliquait au sein de votre gouvernement. Pour toute personne ayant piloté un exécutif, que ce soit dans une petite commune, une grande collectivité ou un ministère, il est difficile de comprendre que M. Bruno Le Maire n’ait jamais, avant décembre 2023, évoqué avec vous la note du 11 juillet 2023 anticipant une dégradation du déficit à 5,2 %, enjeu majeur du pilotage budgétaire de l’année 2023 et qui a eu des conséquences sur 2024.

Comment, de manière très concrète et factuelle, avez-vous travaillé avec vos ministres en 2023 et préparé le budget pour 2024 ? Comment animiez-vous l’exécutif ? Quelles rencontres avez-vous eues avec le ministre de l’économie et des finances ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Vous mentionnez une note du mois de juillet évoquant un risque de dérapage budgétaire. D’autres notes ont été produites. Le Haut Conseil des finances publiques estimait en outre, dans son avis rédigé fin octobre 2023, que « la prévision du gouvernement d’un solde public pour 2023 de - 4,9 points de PIB, elle aussi inchangée par rapport à l’estimation associée au PLF pour 2024, est plausible ».

M. le président Éric Coquerel. Son avis ne se résumait pas à cette phrase.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Non, mais, en synthèse, à la question de savoir si une hypothèse de déficit à - 4,9 % pouvait ou non être maintenue, la réponse du HCFP était que cette prévision était plausible.

Mme Estelle Mercier (SOC). Ce n’était pas ma question.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Vous évoquez une note et me demandez pourquoi nous n’avons pas modifié nos hypothèses. Je vous réponds qu’à la fin du mois d’octobre 2023, le HCFP jugeait notre hypothèse de déficit plausible.

Je rencontrais le ministre de l’économie et des finances et celui chargé des comptes publics environ une fois par semaine. Je l’ai dit, un premier ministre engagé dans la préparation d’un projet de loi de finances consacre l’essentiel de son énergie, non pas à contre-expertiser les hypothèses de recettes produites par les services – et c’est bien là la difficulté que nous avons rencontrée en 2023 et en 2024 : un écart très significatif en 2023, et encore plus en 2024 –mais à tenir les dépenses, c'est-à-dire à faire en sorte que chaque ministre ne demande pas 120 % de l’enveloppe qui lui est allouée. Il lui revient aussi de réfléchir à des pistes d’économies structurelles, pour ne pas avoir à procéder à des coups de rabots et à sabrer dans ce qui peut être réduit, c'est-à-dire dans les dépenses d’investissement.

En tant que responsable d’un exécutif, vous le savez sûrement très bien : certaines dépenses, notamment celles liées à la masse salariale, sont très rigides. Si on ne prévoit pas de réformes structurelles, alors la seule marge de manœuvre consiste à réduire les dépenses d’investissement, qui sont généralement celles qui permettent de préparer l’avenir. C’est pourquoi, dans mes échanges avec les ministres, j’ai systématiquement voulu mettre l’accent sur la nécessité de préparer des réformes structurelles qui permettent de contenir la dépense publique sans obérer l’avenir. J’ai ainsi – et je crois qu’aucun premier ministre ne l’avait fait avant moi – présidé personnellement une réunion regroupant tous les ministres pour leur demander de participer à des exercices de revue de dépenses, c'est-à-dire de travailler en amont à des pistes d’économies susceptibles de nourrir le projet de loi de finances pour l’année n+2. Je note d’ailleurs que certaines de ces revues ont alimenté des pistes d’économies présentées dans le cadre du budget pour 2025.

Mme Estelle Mercier (SOC). Lorsque Pierre Moscovici a été auditionné par cette commission, il a souligné que le rapport du HCFP du 27 octobre 2023 alertait déjà sur la situation. Sa synthèse indiquait certes que l’hypothèse de déficit était « plausible », mais Pierre Moscovici nous a assuré que « le HCFP a été le premier à donner l’alerte sur le scénario de solde public pour l’année 2023, en particulier sur la mauvaise surprise s’agissant des recettes. La première alarme date de son avis du 27 octobre 2023 sur le projet de loi de finances de fin de gestion. Le HCFP a considéré que les cotisations sociales et les prélèvements sociaux prévus apparaissaient un peu trop élevés, en raison de la prévision de masse salariale élevée. L’écart entre les prévisions et la réalisation de cotisations sociales pour 2023 a finalement atteint près de 5 milliards d’euros ».

Le rapport pointait donc déjà un fort écart de recettes, lié à une mauvaise prévision : il n’a pas fallu attendre le mois de décembre pour que l’information vous soit communiquée.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Chacun peut alerter sur des risques. Au-delà du manque à gagner lié aux prévisions de masse salariale, que vous avez mentionné, l’écart de prévision a finalement atteint 21 milliards d’euros, en incluant la TVA, l’IS et l’IR. On peut regarder ligne à ligne l’avis du HCFP, mais il y est bien indiqué, dans la synthèse, que l’hypothèse de déficit était « plausible ». Si le HCFP considérait que tel n’était pas le cas, il ne devait pas l’écrire.

Mme Estelle Mercier (SOC). Vous avez indiqué ne pas être opposée à un système de type comply or explain. Or, lors de son audition, M. Moscovici a regretté à plusieurs reprises que certaines prévisions budgétaires, notamment en recettes, soient mal documentées. Il a déclaré : « J’ai écrit à plusieurs reprises à la première ministre Élisabeth Borne ainsi qu’à Bruno Le Maire et à Antoine Armand, lorsqu’ils étaient ministres de l’économie, afin de leur demander la transmission de documents supplémentaires dont le HCFP a besoin pour mener ses analyses. Je tiens à vous le dire : il est impératif à mes yeux que nous ayons notamment accès à certaines notes d’alerte, aux résultats des exercices de prévision menés en cours d’année », etc. Il a ajouté que le HCFP n’avait pas obtenu ces documents.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Cela ne me rappelle rien. Si M. Moscovici veut bien nous transmettre les courriers auxquels il fait référence, je chercherai des explications au fait qu’il n’ait pas reçu de réponse favorable. Par principe, si le HCFP nous demande des documents ou des notes, nous les lui fournissons.

Mme Estelle Mercier (SOC). Je n’imagine pas qu’il ait pu mentir à la commission sur ce point.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je ne prétends nullement qu’il l’a fait : je dis que je n’ai pas connaissance du courrier auquel il fait référence. Je ne sais pas quels documents il aurait souhaité avoir et n’aurait pas reçu.

Mme Estelle Mercier (SOC). Le 9 juillet 2022, votre ministre des comptes publics, Gabriel Attal, déclarait au journal Le Parisien : « Si on est capables depuis 2020 de réduire chaque année nos déficits, c’est grâce à l’activité économique très forte, liée à nos réformes, qui permet davantage de rentrées fiscales. » Force est de constater qu’en 2023 et 2024, ces rentrées fiscales et cette activité économique n’ont pas été à la hauteur des attentes. Pensez-vous que la faible croissance et la régression des recettes soient, de la même façon, liées aux réformes de votre gouvernement ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. En 2023, les recettes ont été conformes aux prévisions. La prévision de croissance figurant dans le PLF pour 2023 était de 1 % et l’exécution a été à 1,1 %.

Pour le reste, nous vivons dans un monde de crises. Quand je suis arrivée à Matignon, nous n’étions pas sortis de la crise de la covid et la Russie venait d’envahir l’Ukraine, ce qui a eu des répercussions en chaîne, dont une crise énergétique – j’ai passé une bonne partie de l’automne 2022 à gérer la crise des dépôts de carburant, interne à la France, mais également celle liée aux risques d’approvisionnement en énergie. Sont ensuite survenus les événements du 7 octobre 2023 qui, outre les drames que nous avons tous en tête, ont créé une instabilité géopolitique très forte. L’élection du nouveau président des États-Unis ne contribue pas non plus à créer de la stabilité dans le monde.

Sans doute devons-nous réfléchir à la part de cet enchaînement de crises multiples et à la façon dont notre pays peut tenir son cap. La question n’est plus tant celle des réformes économiques : nous vivons dans un monde d’instabilité très forte, avec des menaces d’extension des conflits aux portes de l’Europe.

Mme Estelle Mercier (SOC). Pour résumer, quand ça va bien, c’est grâce à vos réformes, et quand ça va mal, c’est à cause du contexte et des crises économiques.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je ne suis pas certaine que la gravité de la situation mérite qu’on défende des visions aussi caricaturales. Si vous voulez savoir si je crois à la politique de l’offre, la réponse est oui. Je suis convaincue que, pendant des années, nous avons trop taxé les entreprises et que ce n’est pas pour rien que la France souffre énormément des délocalisations et de la désindustrialisation qui a ravagé des pans entiers de notre territoire. J’estime que nous avons raison de donner de l'oxygène à nos entreprises et d’envoyer des signaux qui incitent les groupes étrangers à venir investir dans notre pays, car cela redonne de l’espoir à des territoires qui voient des industries se réimplanter après des décennies de fermetures d’usines.

Je suis donc convaincue que cette politique est bonne. Naturellement, on ne fait jamais tout bien. Plutôt que de nous envoyer des messages à la figure, peut-être pourrions-nous tous nous demander comment mieux agir dans l’intérêt de notre pays.

M. le président Éric Coquerel. Je suis tout de même surpris, en tant que parlementaire, que, la veille du 14 décembre, vous receviez une note de Bruno Le Maire signalant très clairement un écart de recettes significatif par rapport au budget que vous vous apprêtez à faire passer par 49.3 le lendemain. L’annulation de 10 milliards de crédits n’y est pas présentée comme une suggestion : on vous indique qu’elle devra avoir lieu. Trouvez-vous normal, dans une démocratie, d’avoir recours au 49.3 sur un texte qui, de fait, à la lecture de la lettre que vous aviez reçue la veille, se révélait totalement erroné ? Plus rien ne tenait debout et nous, parlementaires, n’en savions rien.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Tel que vous le présentez, je me permets de le dire, cela me semble un peu caricatural.

J’ai pris connaissance le 15 décembre – la veille d’un 49.3 – de l’alerte du ministre de l’économie datée du 13 décembre

M. le président Éric Coquerel. Le 49.3 était le 14 décembre et vous recevez la lettre le 13 décembre.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je prends connaissance de la lettre le 15 décembre, avant le 49.3 du 16 décembre – il y en aura un dernier le 19 décembre. À ce moment-là, tous les services, dont l'Inspection générale des finances, nous disent qu’ils ne sont pas capables de corriger le budget.

M. le président Éric Coquerel. Les informations reçues vous indiquaient que, en raison d'une masse salariale plus faible que prévu, les recettes d'impôt sur le revenu seraient inférieures de 1 milliard aux anticipations, les cotisations sociales de 2 milliards et que les moindres recettes de TVA pourraient atteindre plusieurs milliards d'ici à la fin de l'année, dont une moins-value de 1 milliard, déjà constatée fin octobre. Ce ne sont pas des hypothèses, ce sont des chiffres qui font en sorte que le budget qui va nous être proposé par 49.3, sur lequel il y aura ensuite une motion de censure, devient complètement erroné. Vous me dites que vous n’aviez plus le temps d’en proposer un autre. Il reste que la représentation nationale n’a pas disposé de ces informations qui transformaient considérablement le contexte. Même l’article liminaire n’a pas été modifié. Cela ne vous pose pas un problème ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Cette note m’a été transmise par Bruno Le Maire à la suite d’une note qu’il a reçue le 7 décembre de ses services qui disent qu’il y a beaucoup trop d'incertitudes à ce stade pour pouvoir communiquer sur le sujet. Le ministre dit alors qu’il faudra communiquer, il ne dit pas qu’il faudra communiquer le lendemain. La directrice du budget, que vous avez auditionnée, dit d’ailleurs très clairement que ses services sont incapables à ce moment-là d’indiquer quelles seront les recettes pour 2024. Quant à l'Inspection générale des finances, elle écrit que les écarts signalés par les administrations ne justifient pas le dépôt d'un amendement et la révision du scénario des finances publiques. Oui, à ce moment-là, il y a des alertes.

M. le président Éric Coquerel. Ce ne sont plus des alertes ce sont des informations.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Non, ce ne sont pas des informations, ce sont des alertes dont la directrice du budget vous a expliqué qu'elles étaient insuffisamment étayées et précises pour pouvoir changer en quoi que ce soit le projet de loi de finances.

M. le président Éric Coquerel. Elle ne l’a pas dit comme cela.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Excusez-moi, mais j’ai la phrase sous les yeux : « Il était assez évident qu'il y aurait un impact en 2024, mais en vue de pouvoir déposer des amendements au PLF pour 2024, il aurait fallu être en mesure de quantifier précisément l’effet. On ne peut pas simplement dire à l’Assemblée ou au Sénat qu’il existe un risque et que l’environnement va évoluer ; encore faut-il être capable de l’évaluer, recette fiscale par recette fiscale. » Or ce n’était pas le cas à ce moment-là.

M. le président Éric Coquerel. J'ai ici la lettre de Bruno Le Maire qui vous a été envoyée. Elle n’évoque pas des risques : elle donne des détails très précis sur les milliards de recettes à attendre en moins et sur les actions à prendre. C’est d’ailleurs exactement ce qui sera fait puisque 10 milliards de crédits seront annulés. Les parlementaires ont donc voté sur une motion de censure à la suite d’un 49.3 alors que des informations dont ils n’avaient pas connaissance auraient pu changer leur vote car le budget présenté n’avait plus aucune réalité dès le 13 décembre, et vous le saviez.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Les mesures qui ont été prises correspondent à des mesures de précaution normales. Votre interprétation de la lettre est un peu étrange, puisque vous laissez penser que le ministre de l'économie savait alors que ses services ne savaient pas.

M. le président Éric Coquerel. J’ai repris les termes d’une lettre qui vous ai adressé.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. On peut tous s'amuser à extraire des paragraphes. La note du 7 décembre, dont je n’étais pas destinataire, dit très précisément que les incertitudes sont trop fortes pour communiquer sur le sujet. La directrice du budget et l’Inspection générale des finances vous ont dit la même chose.

M. le président Éric Coquerel. Je n’ai pas une lecture particulière de la note : je donne des chiffres précis. Le ministre de l'économie donne des informations essentielles. Et nous avons voté sans les connaître. Vous auriez pu considérer qu’il y avait des choses à corriger à cet égard. Vous ne le faites. Vous l’assumez

M. Nicolas Ray (DR). La principale alerte concernant le dérapage des comptes publics date de cette note de mi-décembre 2023. Comme vous avez quitté vos fonctions quelques semaines après, je considère que votre responsabilité est assez limitée au titre de 2024. Pour autant, le dérapage a quand même commencé en 2023, le déficit passant de 4,9 % à 5,5 % du PIB. N’avez-vous pas sous-estimé la note du Trésor du 11 juillet 2023 qui lance des alertes sur le dérapage du déficit ? N’aurait-il pas fallu procéder à des annulations de crédits dès 2023 ? Avez-vous suffisamment pris en compte cette note dans la préparation du budget 2024 ?

J'entends votre remarque sur le Haut Conseil des finances publiques selon lequel la prévision était plausible, mais alors pourquoi la direction générale du Trésor dit autre chose ? Comment sortir de ce dilemme ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Il ne fait aucun doute qu’il n'est pas satisfaisant de déraper de 0,5 point de PIB. Je le regrette. Il faut prendre des dispositions en conséquence pour que des alertes comme celle que j’ai reçue à la mi-décembre sur les recettes fiscales remontent tout au long de l’année au ministre de l’économie. On n'imagine pas une entreprise qui prendrait connaissance de son chiffre d'affaires le 15 décembre ou qui ne disposerait d’informations consolidées sur son chiffre d'affaires qu’au mois de février de l'année suivante.

Je pense que le ministre de l'économie et la ministre chargée des comptes publics sont déterminés à mettre en place des systèmes d'information permettant d’éviter la situation que nous avons connue. Il n'est pas normal que les recettes fiscales soient moins élevées que prévu et que nous ne recevions d’alerte à ce sujet qu’à la mi-décembre, et les chiffres consolidés au mois de février de l’année suivante.

Si les alertes avaient été reçues au bon moment, nous aurions pu rectifier les trajectoires et éviter un dérapage de 0,5 point. Nous aurions tous été satisfaits, je pense, d’avoir tenu le déficit pour 2023. Il y a donc certainement des progrès à faire dans les constatations de recettes, qui devraient remonter régulièrement, mensuellement ou trimestriellement.

M. Nicolas Ray (DR). La prévisibilité et la perception des recettes fiscales, particulièrement de l’impôt sur les sociétés, posent problème à cet égard. Ne faudrait-il pas revoir le calcul et le calendrier d'acompte de cet impôt volatil ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Un conseil scientifique a été mis en place. Je ne vais pas me prononcer à sa place. Des réflexions sont en cours sur la nécessité d’analyser plus finement, secteur par secteur, quelques grands secteurs contribuant de façon importante aux moindres rentrées d'impôt sur les sociétés. Rendre les prévisions d'impôt sur les sociétés plus fiables n’est pas facile en raison des politiques de provision des entreprises. En outre, il peut y avoir des secteurs qui n'évoluent pas conformément à l'ensemble de l'économie alors qu’ils sont des sources de rentrées fiscales importantes.

En revanche, on devrait pouvoir sécuriser et suivre de façon beaucoup plus précise les rentrées de TVA. Je ne m’explique pas les écarts constatés. Cela reste un mystère pour moi.

M. Nicolas Ray (DR). Je suis élu local depuis dix ans et je voudrais faire un parallèle avec la construction des budgets locaux. En général, nous sommes plutôt pessimistes pour les recettes, notamment pour les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), les taxes foncières et les recettes de location, et nous exagérons les dépenses pour ne pas avoir de mauvaises surprises.

Ces pratiques de bon sens ne devraient-elles pas être mises en œuvre au niveau de l'État ? Cela pourrait passer par des réserves de précaution qu’on pourrait modifier en cas de bonnes nouvelles. Il me semble préférable de gérer les bonnes surprises que de subir les mauvaises.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. La construction du budget, je n’en doute pas, doit se faire sur la base d'hypothèses prudentes. La réputation du ministère de l'économie est d’ailleurs plutôt de faire des prévisions prudentes. L'exécution du budget 2022, qui a dégagé un solde moins déficitaire que prévu, le prouve.

La défaillance des hypothèses de recettes est peut-être liée aux boosts inhabituels de la relance après la crise de la covid et à des niveaux d’inflation que nous n'avions pas connus depuis des décennies. Nos voisins ont également connu de mauvaises surprises en matière de recettes pour les années 2023 et 2024. Mais les conséquences ne sont pas les mêmes pour un pays dont le déficit est très maîtrisé que pour un pays qui doit suivre une trajectoire de redressement de ses finances publiques.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Les nombreuses auditions que nous avons menées laissent entrevoir plusieurs hypothèses : erreurs de prévision ou d'appréciation, excès d’optimisme ou amateurisme légistique. Cette dernière hypothèse est particulièrement frappante s’agissant de la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim) dont les prévisions de recettes tournaient autour de 12 milliards alors que nous nous sommes retrouvés avec 600 millions d’euros. Globalement, le sentiment qui prédomine est celui d’une irresponsabilité généralisée, mais lorsqu’elle est à hauteur de 50 milliards, cela fait beaucoup.

Vous soutenez la politique de l’offre, au titre de laquelle vous avez baissé les impôts des entreprises pour les rendre plus compétitives. Mme Claire Thirriot-Kwant, ministre-conseillère pour les affaires économiques et cheffe du service économique régional de Berlin, nous a pourtant fait savoir, lors de son audition devant notre commission, que les entreprises en Allemagne sont taxées en moyenne à 30 % alors que leur compétitivité ne fait pas de doute. Votre argument est donc contredit.

À l'aune de votre expérience de première ministre, considérez-vous que les liens qui existent entre Bercy et Matignon sont suffisamment fluides, étroits et bien organisés ? En tant que première ministre, considérez-vous avoir disposé de tous les éléments nécessaires à la veille d’un 49.3 sur le vote du budget ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Les liens étaient très étroits puisque les réunions avec le ministre de l’économie et le ministre chargé des comptes publics se tenaient à un rythme hebdomadaire. Il s’agissait des seuls ministres que je voyais avec une telle fréquence.

Nous devons tous nous redire que le dérapage des déficits publics en 2023 et en 2024 est lié à une erreur sur les prévisions de recettes. Le ministre de l'économie a lui-même été informé tardivement de la réalité des recettes par rapport à leurs prévisions. La question est donc moins celle du lien entre Matignon et le ministère de l’économie que celle de notre capacité à améliorer tant l’estimation que la constatation des recettes.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Je m’adresse maintenant à la ministre que vous êtes. À partir de ce diagnostic, qu’est-ce qui a été mis en place et comment pouvez-vous vous engager sur la pertinence des prévisions pour 2025 ? Je rappelle que le gouvernement a déjà corrigé les prévisions sur lesquelles il a construit son budget, qui a été adopté par 49.3, sans corriger toutefois le détail des déficits. D’ailleurs, la niche écologiste qui a lieu aujourd’hui vous donne l'occasion d’adopter des recettes supplémentaires. Pouvez-vous vous engager à nous dire que les calculs sur lesquels repose le budget ne seront pas remis en cause demain ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je suis désormais ministre d’État, ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche. Il ne m’appartient donc pas de répondre à ces questions. Je ne doute pas que mes collègues Éric Lombard et ma collègue Amélie de Montchalin auront à cœur de vous expliquer les dispositions prises pour assurer un meilleur suivi. Pour avoir échangé avec eux, je peux en tout cas vous assurer que c'est une préoccupation qu'ils partagent largement.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Vous n'êtes donc pas assurée que les plafonds de dépenses qui vous ont été signifiés en tant que ministre de l'éducation nationale seront garantis pour 2025 et donc que les engagements pris, notamment par rapport aux postes d’accompagnant d'élèves en situation de handicap (AESH) et d'enseignant, seront respectés.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Ne mélangeons pas tout ! Je crois qu’il n’y a pas eu une seule fois où un gouvernement a été amené à annuler des recrutements de fonctionnaires pour tenir ses objectifs de dépenses. Je rappelle que quelque 95 % des dépenses de mon ministère, s’agissant de l’éducation nationale, concernent la masse salariale. Et l’État paye ses fonctionnaires.

Mme Christine Arrighi (EcoS). En tant que ministre d’État, vous ne pouvez donc pas vous engager sur le fait que des mesures correctives permettant de réduire le plus possible l’écart entre les prévisions et les constatations de recettes ont été prises.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je suis ministre d’État, ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche. Je vous l’assure, ces fonctions occupent mes journées. Je fais confiance au ministre de l'économie et à la ministre chargées des comptes publics pour améliorer le suivi des recettes afin d’éviter toute annulation de crédits. Certes, le fonctionnement harmonieux du gouvernement nécessite des échanges entre nous, mais la ministre de l'éducation nationale ne doit pas faire le travail du ministre de l'économie.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Le travail du gouvernement est de construire collectivement un budget. Mais je comprends que, en tant que ministre, vous ne pouvez pas vous y engager.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je le répète, depuis le début de la Ve République, je n'ai pas souvenir que des recrutements de fonctionnaires aient été stoppés parce qu’il fallait prendre des mesures d’économie. Nous sommes en train de lancer les concours de recrutement d’enseignants pour la rentrée 2025. Je travaille actuellement sur les cartes scolaires et je ne demande pas à mon collègue ministre de l’économie de s’en charger. Les défis sur la réussite de nos jeunes ou sur la performance de notre recherche sont considérables : j'essaie de m’engager sur mes champs de responsabilité.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Dans le cadre d’une commission d’enquête, il faut éviter certains écueils et il nous faudra faire le tri entre telle ou telle considération énoncée ici ou là.

Je note que vous avez reconnu un problème sur les prévisions et que vous avez parlé de dysfonctionnement. Après vingt mois passés à Matignon, votre vision des difficultés est juste et pertinente. Je souhaiterais donc savoir qui, dans la « chaîne de commandement » qui relie l’Élysée à Matignon et aux ministères économiques et financiers, a validé le scénario macroéconomique et les différentes prévisions concernant la croissance et l’inflation avant le dépôt des PLF pour 2023 et 2024.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Il s’agit du cœur de la mission du ministre de l’économie. Il reçoit tous les avis et consulte différents organismes de prévision. Les hypothèses de croissance et d’inflation relèvent donc de sa responsabilité. Elles sont évidemment validées par le gouvernement et les trajectoires macroéconomiques sont partagées avec le président de la République.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Sous l'impulsion du premier ministre Michel Barnier et du ministre chargé des comptes publics, un comité scientifique a été nommé en novembre dernier afin d'identifier des propositions concrètes d'amélioration de prévision et de suivi des comptes publics. Que pensez-vous de cette initiative ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. L'exécution du budget 2023 et les difficultés d'exécution du budget 2024 doivent conduire à revoir le rythme des remontées d'informations et à perfectionner les modèles économiques utilisés pour traduire des hypothèses de fiscalité et de croissance en hypothèse de recettes. Je pense donc que c’est une très bonne idée.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Vous avez évoqué le rôle du Parlement. Comment le renforcer ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Le Parlement est amené à examiner les textes financiers, souvent très rapidement, après la présentation du budget en conseil des ministres. Je ne sais pas si ce sont les meilleures conditions.

Il faut aussi qu’il puisse exercer son rôle d'évaluation et de contrôle. Les revues de dépenses que j’ai demandées doivent faire partie des sujets dont le Parlement doit se saisir. La soutenabilité de nos dépenses publiques est un enjeu majeur que nous devons relever collectivement. Il est important à cet égard que le Parlement puisse être davantage force de proposition pour des mesures de rétablissement de nos finances publiques. Il doit en outre être régulièrement informé de l’exécution du budget.

M. Emmanuel Mandon (Dem). S’agissant des collectivités territoriales, à quel moment avez-vous eu conscience d'une difficulté par rapport au rythme de leurs dépenses ? Nous étions dans la dynamique de la relance, au lendemain de la crise de la covid. La priorité de l’action du gouvernement n’était-elle pas ailleurs dans ce contexte lié en outre au cycle électoral ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je rappelle que le gros écart concernant les prévisions de dépenses dans notre trajectoire de finances publiques a eu lieu en 2024. Je n’ai pas d’explication particulière sur le fait que les hypothèses retenues – 0,5 point en dessous de l’inflation – se sont à peu près confirmées au début du quinquennat avant que nous ne connaissions un écart très important.

Cela dit, des décisions globales, en particulier sur le point d’indice, ont pu avoir un impact sur les dépenses de masse salariale des collectivités territoriales. Je n’ai néanmoins pas d’éléments pour expliquer pourquoi les dépenses ont été très supérieures à ce qui avait été envisagé avec les associations de collectivités locales, notamment malgré la baisse du prix de l’énergie en 2024.

M. Jérôme Guedj (SOC). Le coût du Ségur de la santé – revalorisation parfaitement légitime des rémunérations des personnels de santé –, évalué à 9 milliards au moment où il a été mis en place en 2020, s’élève désormais à 13 ou 14 milliards. La commission des comptes de la sécurité sociale a très clairement établi que le montant du déficit de l’assurance maladie correspondait aux dépenses qu’il a engendrées, faute de financement spécifique.

En 2022, lorsque vous avez été nommée première ministre, ce dispositif était arrivé à maturité, après avoir connu des extensions progressives, notamment à travers les accords Laforcarde. Lors de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2023, avez-vous reçu des alertes concernant son financement ? A-t-on appelé votre attention sur le fait qu’en l’absence de recettes pour compenser son coût, le tendanciel de l’objectif national de dépenses de santé, l’Ondam, serait affecté ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. La question ne m’a pas été posée en ces termes. Je n’ai pas été spécialement alertée sur ce point. Selon moi, l’enjeu qui doit tous nous interpeller est le suivant : comment, entre 2017 et 2025, a-t-on pu consacrer 80 milliards de plus au système de santé alors que nombre de nos concitoyens ne perçoivent aucune amélioration, voire constatent une détérioration ? Cela appelle un travail d’analyse : sur quels postes portent ces dépenses supplémentaires ?

M. Jérôme Guedj (SOC). Je mets de côté le sujet de l’efficacité de la dépense publique que vous venez d’évoquer pour revenir à ma question : comment se peut-il qu’à aucun moment, les pouvoirs publics n’aient prévu de compenser par des recettes supplémentaires la montée en puissance du Ségur de la santé, alors même qu’il s’agissait de dépenses prévisibles s’élevant à plusieurs milliards ? Pourquoi a-t-on laissé le tendanciel de l’Ondam les absorber ? De manière contradictoire, les salaires des soignants ont été revalorisés au prix d’une dégradation de leurs conditions de travail.

Des recettes auraient pu être recherchées, du côté des cotisations sociales mais aussi des exonérations dont elles font l’objet. Je n’ouvrirai pas le débat sur la politique de l’offre en m’interrogeant sur l’efficacité de telles exonérations mais, d’un point de vue politique, il aurait été possible de demander un effort à tout le monde, en revenant sur une part des 65 à 70 milliards du coût qu’elles engendrent afin de financer le Ségur de la santé. Selon moi, c’est avant tout une question de gestion des finances publiques : comment a-t-on pu décider de nouvelles dépenses sans mettre en face des recettes ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. J’entends votre point de vue mais, je le répète, cette question ne m’a été posée en ces termes. L’Ondam, qu’il porte sur les soins de ville ou sur les établissements hospitaliers, renvoie à des paniers de dépenses et de recettes complexes. Le dispositif du Ségur justifie-t-il l’affectation d’une recette spécifique supplémentaire ? Cela mérite d’être expertisé. Qu’attendre de la dynamique de croissance des différentes recettes, notamment du rendement des cotisations salariales et de la contribution sociale généralisée (CSG) ? Ce sont des questions que l’on peut se poser.

M. le président Éric Coquerel. Je terminerai, madame la première ministre, en vous posant trois questions.

La première est factuelle. Pouvez-vous nous confirmer que vous n’avez pris connaissance que le 15 décembre de la note que Bruno Le Maire vous a transmise le 13 décembre ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. J’en ai pris connaissance le 15, effectivement.

M. le président Éric Coquerel. Ce n’est pas une question piège mais le calendrier a son importance puisque le 14 décembre, vous avez déclenché le 49.3 sur la partie recettes du projet de loi de finances.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Il y en a eu un aussi le 16 décembre.

M. le président Éric Coquerel. Comprenez que je puisse m’étonner que vous n’ayez pris connaissance d’une note aussi importante que deux jours après.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Peut-être que son auteur n’a pas jugé utile de me faire…

M. le président Éric Coquerel. D’accord, c’est lui qui vous ne l’aurait pas donné avant le 15 ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je ne dis pas ça. Je dis qu’elle a dû suivre un circuit de courrier normal.

M. le président Éric Coquerel. Vous auriez découvert en lisant cette note du 13 décembre le problème posé par les recettes. Or, une note du 11 juillet donnait déjà l’alerte à ce sujet. Plusieurs notes, à partir du 30 octobre, mentionnaient également cette question. Rétroactivement, ne considérez-vous pas problématique que ces alertes ne vous aient pas été communiquées ? En tant que première ministre, prête à engager la responsabilité de votre gouvernement, diriez-vous que vous avez été suffisamment informée ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. J’imagine que dans le cadre des travaux de votre commission d’enquête, vous avez identifié les différentes notes ayant donné des alertes. Je suppose que des discussions ont eu lieu, qui ont conduit à relativiser leur importance. Je fais un simple constat : j’ai été alertée par une note du 13 décembre dont j’ai pris connaissance le 15 décembre.

M. le président Éric Coquerel. Gabriel Attal, devant notre commission, a déclaré que, comme il n’y avait pas eu d’augmentation des dépenses publiques et que les recettes n’étaient pas celles attendues, il se demandait matin, midi et soir, comment baisser les dépenses. Vous nous avez dit à peu près la même chose, en soulignant que vous aviez passé l’essentiel de votre temps à faire en sorte de maintenir les dépenses. Comprenez-vous que l’on s’interroge sur une telle attitude ? Convenez-vous qu’elle puisse paraître contre-intuitive ? C’est comme si vous soigniez le ventre d’une personne se plaignant de douleurs à la jambe.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Cela aurait voulu dire qu’on aurait dû créer un impôt en cours d’année. Le pilotage de l’exécution budgétaire dans notre pays…

M. le président Éric Coquerel. Un projet de loi de finances rectificative le permet. Ma question ne porte pas sur la faisabilité. Je vous demande simplement si vous comprenez que l’on s’interroge sur vos choix. Pourquoi continuer à diminuer les dépenses, alors même qu’il est établi qu’elles ne sont pas à l’origine des déficits, au lieu de mener des réformes structurelles portant sur les recettes ?

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. La France a le niveau des prélèvements obligatoires le plus élevé de tous les pays de l’OCDE.

M. le président Éric Coquerel. Pas pour les plus hauts revenus !

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Nous pourrons toujours ouvrir un débat sur la nécessité de taxer davantage les plus hauts revenus mais je reviens à ma réponse. Dans un pays qui se singularise par le niveau de ses prélèvements obligatoires, tous les gouvernements qui pilotent un déficit savent prendre des décrets d’annulation de dépenses, mais inventer des recettes en cours d’année, c’est autre chose. Certes, un débat peut toujours être organisé mais je ne suis pas certaine que ce soit praticable, a fortiori quand le Parlement a la configuration qu’on lui connaît aujourd’hui.

M. le président Éric Coquerel. Nous savons qu’à partir du 11 juillet, des notes de Bercy ont signalé que les recettes n’étaient pas aussi élevées que prévu et que les déficits seraient plus importants que dans les hypothèses retenues dans les textes budgétaires en préparation. Le 13 décembre, Bruno Le Maire va jusqu’à vous transmettre une note à ce sujet. Le Parlement vote donc des budgets sur des bases trompeuses. Il n’est informé de cette dérive que parce que le rapporteur général du Sénat, Jean-François Husson, finira par se rendre à Bercy en mars 2024 et trouvera cette note. Auparavant, nous n’avons reçu aucune information sur le changement de contexte, qui nous aurait sans doute conduits à avoir une réflexion différente sur le budget au cours de son examen.

Après toutes ces auditions, il est clair que cette chronologie pose problème, compte tenu de ce que le Parlement aurait dû savoir. Ce n’est pas une question mais une remarque.

Mme Élisabeth Borne, ancienne première ministre. Je l’ai bien noté. Je crois avoir dit que le ministère de l’économie devait se doter, d’abord pour lui-même, de meilleurs outils de suivi des recettes. Pour examiner l’évolution des dépenses de l’État, il dispose déjà de très bons outils ; des progrès restent à faire s’agissant des dépenses des collectivités. Une fois ces améliorations apportées, le Parlement pourra légitimement considérer qu’il doit en être informé.

M. le président Éric Coquerel. Merci, madame la première ministre.

27. Mardi 11 mars 2025 à 16 heures – compte rendu n° 89

La Commission auditionne M. André Laignel, premier vice-président délégué de l’Association des maires de France et présidents d’intercommunalité, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([25]).

M. le président Éric Coquerel. La présente audition se tient dans le cadre de nos travaux pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024, pour lesquels notre commission s’est vu octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête. Ces auditions obéissent au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

De façon générale, le bureau de la commission a décidé que ces auditions seraient publiques. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit, qui a été communiqué à la personne auditionnée.

Cette audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement audiovisuel sera ensuite disponible à la demande.

Monsieur Laignel, je vous demande de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. André Laignel prête serment.)

M. André Laignel, premier vice-président délégué de l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF). C’est avec gravité et intérêt que je me présente devant vous, dans le cadre d’une commission d’enquête. Lorsque vous m’aviez auditionné en octobre dernier, nous avions débattu de l’annonce gouvernementale d’un dérapage de 16 milliards d’euros attribué aux collectivités territoriales. J’avais alors fait savoir que ce chiffre, peu argumenté, ne correspondait pas à la réalité. L’exercice 2024 étant achevé, les estimations sont devenues des certitudes, même si tous les chiffres définitifs ne sont pas encore connus. Chacun peut ainsi constater que ces fameux 16 milliards n’existent pas – fort heureusement. Le seul dérapage effectivement observé concerne les propos de ceux qui ont attribué aux collectivités territoriales un tel écart dans la gestion de leurs finances.

D’autres erreurs de prévision, plus excusables, sont apparues. Je pense par exemple à l’évolution des recettes de TVA censées compenser la suppression de certains impôts qui étaient perçus par les collectivités territoriales. Selon les estimations faites en début d’année 2024, la hausse devait être d’un peu plus de 4 %, mais elle s’est malheureusement limitée à 1,7 ou 1,8 %, ce qui a conduit de très nombreuses collectivités à devoir rembourser une partie de la TVA qui leur avait été versée.

Ces écarts de prévision ont nui à la considération qui devrait être portée à la qualité de la gestion des collectivités territoriales – auxquelles a été attribué un pseudo-dérapage de 16 milliards – et porté directement un coup aux finances locales – puisqu’on a demandé à certaines collectivités de rembourser des compensations alors qu’elles n’étaient nullement responsables de la faiblesse des recettes de TVA.

Mais ce qui est peut-être encore plus grave que ces écarts, c’est l’obscurité dans laquelle les collectivités territoriales sont tenues – je m’exprime ici à la fois en tant que premier vice-président de l’AMF et en tant que président du Comité des finances locales (CFL). Ainsi, alors que nous cherchons depuis un certain temps à obtenir une revue des recettes des collectivités territoriales, l’État, par ailleurs très friand de revues des dépenses, nous laisse sans réponse. Bruno Le Maire n’a d’ailleurs même pas accusé réception de la demande que Jean-Léonce Dupont, président de la commission des finances de Départements de France, et moi-même lui avons adressée. Faute de temps pour solliciter son successeur, M. Armand, nous avons soumis les mêmes questions à M. Lombard il y a une quinzaine de jours.

Nous souhaitons d’abord connaître l’évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en euros constants au cours des quinze dernières années, ce qui ne devrait pas être très compliqué. L’AMF et le CFL ont eux-mêmes fait cet exercice et conclu à une perte de DGF pendant cette période, qui englobe plusieurs majorités, mais il me semblerait bon, dans un souci de démocratie et de transparence, que nous disposions de données partagées. Il est donc important qu’on nous réponde sur ce point.

Nous voulons par ailleurs établir le compte précis de la compensation des recettes fiscales nationalisées, notamment la taxe d’habitation et la CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises). Voilà deux ans que je demande à Bercy de bien vouloir me transmettre le montant exact de CVAE perçu en 2023 par l’État, que nous pourrions comparer à la compensation qui nous a été allouée. Je n’ai jamais obtenu de réponse, malgré de multiples relances.

La troisième question figurant dans le courrier porte sur les compensations de dégrèvements de fiscalité locale, dont certaines présentent des écarts importants avec le montant effectif des dégrèvements.

Enfin – mais nous aurions pu aller plus loin –, il nous faut connaître le montant des crédits d’investissement affectés aux collectivités territoriales – DETR (dotation d’équipement des territoires ruraux), DSIL (dotation de soutien à l’investissement local) ou fonds Vert – afin de mesurer l’éventuel écart entre les annonces et les sommes réellement allouées.

Aux erreurs de prévision s’ajoute donc une certaine obscurité quant à la réalité des crédits et compensations alloués aux collectivités territoriales. Alors qu’on nous avait assuré que la suppression de la CVAE et d’autres impôts ferait l’objet d’une « compensation évolutive », « à l’euro près », par l’affectation d’une part de TVA, celle-ci est en réalité plafonnée dans la loi de finances pour 2025, ce qui entraînera une perte de 1,2 milliard d’euros pour les collectivités.

Je constate surtout, dans la communication du gouvernement, une volonté de ne pas tenir compte de tous les impacts du budget 2025 pour les collectivités territoriales. Les annonces faisant état d’un effort de 2,2 milliards ne constituent certes pas, en elles-mêmes, une erreur de prévision, mais elles sont incomplètes : en réalité, la facture des différentes décisions qui nous sont imposées dans la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale sera de 7,4 milliards d’euros – à supposer que nous ayons pu tout répertorier. Aux 2,2 milliards liés au « Dilico » (dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales) nouvellement créé et au gel de l’augmentation de la fraction de TVA due aux collectivités, il convient en effet d’ajouter la baisse des crédits du fonds Vert, pour 1,35 milliard, ou encore les 4 points de hausse des cotisations à la CNRACL (Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales), pour 1,4 milliard – les 3 points de hausse décidés pour 2025 se cumulant avec la fin de la compensation de la hausse de 1 point qui avait été adoptée l’année précédente.

Je pourrais citer d’autres évolutions concernant des sommes moins élevées, comme la suppression de crédits relevant du plan Vélo – auquel le gouvernement semble préférer les chars d’assaut, même si je n’ai pas très bien compris qu’on fasse un parallèle entre les deux – ou la baisse du fonds Économie circulaire. Je n’énumérerai pas tous les exemples qui, mis bout à bout, conduisent au montant que j’ai évoqué, mais deux cas me paraissent symboliques : la suppression du fonds de soutien aux activités périscolaires, dont on sait pourtant combien elles sont essentielles pour prévenir la délinquance et compenser l’absence d’éducation dont souffrent certains jeunes dans leur famille, et la fin du plan national de prévention et de lutte contre les violences aux élus, qui me paraît constituer une immense maladresse, d’une portée bien supérieure aux 5 millions d’euros de crédits supprimés.

M. le président Éric Coquerel. Lors de son audition par la commission d’enquête, Mme Cécile Raquin, directrice générale des collectivités locales, a indiqué que ses services n’avaient été ni associés ni sollicités lors de la détermination de la trajectoire financière des administrations publiques locales, ce qui m’a étonné. J’imagine que le gouvernement avait tout de même pris la peine de consulter les associations d’élus locaux. Avez-vous été associés à la construction de cette trajectoire ? Le gouvernement vous a-t-il demandé si ses prévisions vous semblaient réalistes ?

M. André Laignel. Au cours de la deuxième – et dernière – séance d’une instance pompeusement nommée Haut Conseil des finances publiques locales, on nous a annoncé au sujet de la trajectoire financière des collectivités territoriales une baisse de 0,5 % des dépenses. Comme les minutes de l’époque en témoignent, j’ai indiqué aux ministres présents que c’était totalement irréaliste au vu de l’évolution des charges.

La masse salariale, notamment, avait déjà progressé de 4,8 % – la hausse s’établit désormais à environ 5 % –, sans que cette augmentation puisse être imputée aux collectivités territoriales, puisqu’elle était liée, à 90 %, à la hausse du point d’indice, à la réforme de la catégorie C, à la prime de pouvoir d’achat et au Rifseep (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel). Dans ces conditions, nous savions dès le départ que la baisse de 0,5 % qui nous était demandée ne serait pas tenable.

J’ajoute que l’impact de l’inflation sur les prix de l’énergie se faisait encore durement sentir et que le montant des achats de biens et de services avait augmenté de plus de 12 %, quand celui des AIS (allocations individuelles de solidarité) versées par les départements enregistrait une hausse de 8,7 %. Les taux d’emprunt avaient eux aussi beaucoup augmenté, si bien que la charge de la dette s’était accrue de 16 %. Tous ces facteurs étaient totalement indépendants des décisions des collectivités territoriales.

L’objectif n’était donc aucunement atteignable. Nous en avons été informés à la fin de la deuxième séance du Haut Conseil des finances publiques locales, mais il n’y a jamais eu de dialogue avec les collectivités territoriales ou de délibération sur ce point.

M. le président Éric Coquerel. Ayant moi-même assisté à cette réunion, je confirme votre intervention.

J’ai aussi interrogé Mme Raquin, lors de son audition, sur le dérapage de 16 milliards évoqué par Bruno Le Maire et Thomas Cazenave en septembre dernier. Elle a expliqué que si une tendance s’était dégagée de l’analyse des dépenses des collectivités, ce montant résultait d’une extrapolation contestable sur le plan méthodologique. Mme Raquin indiquait d’ailleurs, dans un courrier du 24 septembre adressé Catherine Vautrin, alors ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation, qu’au regard de la fragilité de la prévision des recettes et des dépenses d’investissement, « il [était] difficile de tenir les collectivités responsables d’une dégradation générale du solde public ».

Les ministres, avant de présenter ce chiffre, vous ont-ils soumis la méthodologie retenue ?

M. André Laignel. Non. Nous avons découvert cette annonce dans la presse. Je vous avais d’ailleurs fait part de ma grande surprise en octobre dernier et lancé un avis de recherche au sujet de ces 16 milliards. Ce montant était une fable construite sur l’hypothèse d’une baisse de 0,5 % qui n’avait strictement aucune chance de se réaliser compte tenu du contexte de l’époque.

M. le président Éric Coquerel. Le gouvernement envisageait une baisse des dépenses des collectivités en volume, qui ne s’est évidemment pas produite. Il a donc communiqué sur une dynamique des dépenses plus forte que prévu, alors que celle-ci, vous l’avez dit, était en partie due à des décisions ne relevant pas des élus locaux, comme la hausse de la valeur du point d’indice, les mesures pour les bas salaires, la prime de pouvoir d’achat ou encore la revalorisation de la garantie individuelle du pouvoir d’achat. Connaissez-vous la part de l’augmentation s’expliquant par des dépenses imposées aux collectivités ?

M. André Laignel. Pour certaines catégories de dépenses, oui ; pour d’autres, c’est plus complexe. S’agissant de la masse salariale, 90 % de l’augmentation relève soit de décisions prises par d’autres soit d’évolutions tenant au statut de la fonction publique territoriale et non à je ne sais quelle dérive soudaine en matière d’embauches. Je rappelle que, pour beaucoup de collectivités, la masse salariale représente pas loin de la moitié des dépenses de fonctionnement – c’est une moyenne, les petites communes rurales ont moins de masse salariale. Pour ce qui est des achats de biens et de services, qui représentent aussi une part importante des budgets, la hausse de 12,7 % incluait l’inflation de l’époque, notamment en matière d’énergie. Dans ma modeste communauté de communes, par exemple, le prix de l’électricité avait augmenté de 340 % au 1er janvier 2023. Vous conviendrez que les collectivités ont peu de marges de manœuvre face à des situations de ce type. Près des trois quarts de l’augmentation des dépenses des collectivités – qui ont progressé d’environ 5 % – étaient le résultat de facteurs externes à ces dernières.

M. le président Éric Coquerel. S’agissant des investissements nécessaires à la bifurcation écologique, de l’aveu même du Trésor, « la trajectoire des finances publiques s’appu[yait] sur une chronique d’investissements locaux ne tenant pas explicitement compte de ces enjeux ». Pensez-vous que le gouvernement a omis ces dépenses parce qu’elles auraient rendu sa trajectoire des finances publiques inatteignable ?

M. André Laignel. Elle l’était même sans cette omission.

Il nous était instamment demandé de flécher nos investissements en faveur des budgets verts, des économies d’énergie, de la biodiversité, etc. C’était même imposé par certains critères, depuis 2023, me semble-t-il, non pas uniquement dans le cadre du fonds Vert mais aussi de la DETR, par exemple. Une telle évolution est parfaitement justifiée du point de vue de l’équilibre écologique de notre planète, et ne pas en tenir compte dans les attendus de la trajectoire financière me paraît être une erreur fondamentale.

M. le président Éric Coquerel. Le Haut Conseil des finances publiques locales s’est réuni pour la première fois le 22 septembre 2023. Les participants ont indiqué refuser le retour de mesures contraignantes comme celles prévues dans les contrats de Cahors. Je crois comprendre que les ministres de l’économie et des finances réfléchissent à réintroduire des dispositifs de ce type. Leur maintien aurait-il permis de mieux maîtriser le dérapage des finances publiques locales évoqué par l’exécutif ? Je me fais l’avocat du diable.

M. André Laignel. Il est toujours difficile de savoir ce qui se serait produit si les circonstances avaient été différentes. Je crois néanmoins que cela n’aurait nullement suffi. Un nombre relativement restreint de collectivités territoriales étaient concernées et certaines d’entre elles avaient refusé de signer ces contrats, que j’avais qualifiés à l’époque de léonins parce qu’ils étaient à sens unique, au profit de l’État. De plus en plus de collectivités qui s’étaient initialement engagées de bonne foi n’étaient absolument pas disposées à renouveler ces contrats. Leur maintien aurait été, à mon sens, un immense échec.

M. le président Éric Coquerel. Les auditions ont montré que les recettes de TVA et de DMTO (droits de mutation à titre onéreux) se sont révélées inférieures aux prévisions. Alors que leurs dépenses sont de plus en plus contraintes, les collectivités risquent par conséquent de manquer de moyens pour financer leurs charges. Cette situation n’a-t-elle pas été aggravée par les suppressions d’impôts locaux et par l’affectation croissante, à titre de compensation, de fractions d’impôts nationaux, notamment la TVA, qui a accru l’exposition des collectivités aux aléas macroéconomiques, particulièrement en 2023 et en 2024 ? À force de supprimer des impôts locaux, les gouvernements qui se sont succédé depuis 2017 n’ont-ils pas contribué à produire le besoin de financement mis en avant par les ministres ?

M. André Laignel. Bien sûr que si. La suppression des impôts locaux a été une erreur non seulement pour l’État – qui s’est privé de 50 milliards d’euros de recettes alors qu’il cherche désespérément les dizaines de milliards qui lui manquent –, mais aussi pour l’avenir des collectivités territoriales à qui on avait expliqué que tout se ferait à l’euro près mais qu’on laisse dans le brouillard le plus épais. Voilà dix-huit mois que je demande des chiffres au sujet de la CVAE qui sont parfaitement connus, puisqu’elle est encaissée par l’État à la fin de chaque année : il y a une volonté avérée de dissimulation. Puisque nous connaissons, de notre côté, les sommes reversées aux collectivités territoriales, ces chiffres nous permettraient de démontrer que cela ne correspond pas à ce que l’État encaisse.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Je ne comprends pas : connaissez-vous ces chiffres, ou non ? S’ils sont connus, pourquoi les demander ?

M. André Laignel. L’État a perçu la CVAE en 2023 – comme en 2024, d’ailleurs. J’ai demandé, en début d’année 2024, combien il avait recouvré. Ce n’est pas compliqué, mais on ne m’a jamais répondu. En revanche, nous savons quelle compensation nous avons reçue. Je demande simplement à pouvoir comparer les montants que l’État a encaissés, et qu’il s’était engagé à reverser aux collectivités, avec ceux qui ont effectivement été alloués. Si je me trompe, qu’on m’en fasse la démonstration, mais voilà dix-huit mois que je demande, pour le Comité des finances locales, ces éléments tout à fait décisifs.

S’agissant des recettes de TVA reversées aux collectivités pour compenser les suppressions d’impôts, la loi de finances pour 2025 répond malheureusement à la question, puisque l’actualisation prévue a été remise en cause. La parole de l’État n’a donc probablement pas été tenue pour ce qui est de la CVAE – mais je suis prêt à battre ma coulpe si l’on me prouve que je me trompe – et ne l’a à coup sûr pas été en 2025 pour la TVA.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous dites à la fois que les objectifs du gouvernement étaient impossibles à tenir et qu’il n’y a pas d’écart par rapport à la prévision. Contestez-vous le chiffre du directeur général du Trésor, qui évoque une différence de 13 milliards d’euros entre la dépense locale effective et ce qui était prévu dans la loi de finances pour 2024 puis dans la loi de finances pour 2025 ? Ce chiffre est corroboré par une note Trésor-Eco de janvier 2025, qui précise que l’écart atteindrait 8 milliards pour les dépenses de fonctionnement et 5,4 milliards pour l’investissement. Je le dis sans qualifier la dépense supplémentaire, qui est certainement tout à fait légitime, au moins s’agissant de l’investissement.

M. André Laignel. L’État fonde son calcul sur une baisse de 0,5 % qui n’a jamais été actée par les collectivités territoriales. On ne peut pas parler de dérapage par rapport à une norme fixée de manière extérieure, sans être soumise aux collectivités territoriales. Il n’y a donc eu aucun dérapage. En outre, amalgamer l’évolution des dépenses de fonctionnement et celle des dépenses d’investissement est une hérésie.

Les dépenses de fonctionnement répondent aux impératifs que j’ai évoqués. Quand on les examine chapitre par chapitre, on ne constate aucune évolution exagérée. L’évolution de la masse salariale, cumulée à l’inflation, a frappé de plein fouet les collectivités territoriales. Les écarts par rapport aux pronostics s’expliquent assez facilement en matière de fonctionnement.

En matière d’investissement, je n’ai jamais entendu parler d’une norme visant à fixer une évolution. Ce serait d’ailleurs une aberration absolue, y compris pour l’économie nationale, qui a besoin des investissements des collectivités territoriales. Qu’elles aient augmenté leurs investissements de 5 milliards d’euros malgré les difficultés du moment devrait être porté à leur crédit, d’autant qu’elles l’ont fait en adoptant des budgets à l’équilibre et en n’accroissant que modérément leur emprunt – qu’elles payent elles-mêmes et qui n’alourdit donc pas le déficit de l’État, même s’il peut être inclus dans les comptes européens.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous considérez donc que ce sont les prévisions du gouvernement qui étaient erronées.

N’y a-t-il pas, dans le ressaut des investissements par rapport aux prévisions, un effet du décalage de l’habituel cycle électoral, en raison de la crise sanitaire ? Les collectivités territoriales n’ont-elles pas, par un effet de rattrapage assez légitime, décalé leurs investissements en fin de cycle ?

M. André Laignel. Je n’ai jamais eu connaissance d’une prévision concernant l’évolution de l’investissement : la seule prévision était celle de 0,5 % que j’ai évoquée. On devrait se réjouir que les collectivités territoriales continuent à moderniser le territoire et à répondre aux attentes de nos concitoyens.

Il y a eu effectivement un décalage dans le cycle du mandat puisque l’année 2020 a été quasiment neutralisée par la covid, de même que 2021 et la première partie de 2022. Depuis le début du mandat actuel, on ne constate aucune évolution en matière d’investissement par rapport au mandat précédent, mais 2025 permettra peut-être d’aller plus loin. En tout cas, il n’y a eu aucun dérapage dans ce domaine.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous dites qu’il n’y a pas eu de concertation. Pourtant, Élisabeth Borne, à qui nous avons posé la question, a indiqué que les chiffres figurant, notamment, dans le programme de stabilité pour 2024 avaient fait l’objet d’une concertation avec le gouvernement. Le contestez-vous ? Par ailleurs, pourriez-vous nous dire quelles ont été en valeur les recettes supplémentaires dont les collectivités territoriales ont bénéficié en 2023 et 2024 ? Ou bien leurs recettes étaient-elles inférieures ?

M. André Laignel. Je ne suis pas sûr de pouvoir répondre à votre quiz – je me souviens que je suis devant une commission d’enquête. N’ayant pas les chiffres précis sous les yeux, je vous renvoie à une publication, reconnue par tous, de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales – que je préside – qui porte sur les comptes des collectivités territoriales. Le dernier rapport sur cette question a été publié en juillet 2024.

Je ne sais pas ce que Mme Borne a dit devant votre commission, mais je suis sûr qu’elle est toujours de bonne foi, je le dis sincèrement. Nous avons été informés. Il n’y a pas eu de concertation. Lorsqu’on nous dit : ce sera – 0,5 %, j’entends mais cela ne signifie pas que j’acquiesce.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Lorsque le gouvernement vous demande de diminuer les dépenses de 0,5 %, vous contestez le chiffre, mais n’entretenez-vous pas un dialogue avec l’exécutif pour atteindre l’objectif de réduction globale des dépenses publiques, toutes administrations publiques confondues ?

M. André Laignel. Nous sommes toujours ouverts au dialogue pour trouver les mesures les plus efficaces pour la nation et les collectivités territoriales mais, en l’occurrence, on ne nous a pas proposé de dialoguer : on nous a annoncé le chiffre, point. Pourtant, nous avions réclamé un dialogue et nous l’espérions. Nous souhaitions expliquer pourquoi les chiffres avancés par le gouvernement n’avaient aucune chance d’être atteints – ce à quoi je m’étais employé devant le Haut Conseil des finances publiques locales – à moins de fermer des services à tour de bras. Pour ma part, je souhaiterais que l’on aille un peu au-delà du dialogue et que l’on négocie, à charge ensuite pour le Parlement de décider, souverainement, de valider ou non les termes de l’accord – à l’instar de ce qui a lieu pour les accords de branche ou d’autres accords dans le domaine social.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Un certain nombre de dépenses sont à la main des collectivités : je pense en particulier à la masse salariale. Considérez-vous qu’elle a eu un impact majeur sur l’écart par rapport à la prévision en matière de fonctionnement ?

M. André Laignel. Il me semblait avoir expliqué que c’était l’un des sujets sur lesquels nous avions le moins la main. L’année 2023 a été marquée par l’augmentation du point d’indice, qui n’a été ni négociée ni décidée avec les collectivités territoriales, par des mesures liées à l’inflation et par l’instauration du Rifseep, lequel entraîne automatiquement une évolution de la masse salariale. Par voie de conséquence, 90 % de l’évolution de la masse salariale est due à des mesures – que l’on peut par ailleurs approuver – qui n’ont pas été décidées par les collectivités territoriales. L’évolution a été moindre en 2024 car il y a eu moins de bouleversements législatifs concernant la masse salariale.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Considérez-vous que l’évolution de la dépense locale dont nous sommes désormais comptables, soit un dépassement de 13,4 milliards d’euros par rapport à la trajectoire, était inéluctable ? N’y avait-il aucune marge de manœuvre possible compte tenu des choix que le gouvernement avait imposés aux collectivités locales ?

M. André Laignel. Ne caricaturons pas : il y a toujours des marges de manœuvre. Cela étant, une grande part de l’évolution n’est pas déterminée par les collectivités territoriales, bien que ces dernières bénéficient selon la Constitution, paraît-il, du principe de libre administration. La hausse a probablement été de l’ordre de 2,5 % dans des domaines relevant de leurs choix propres. Cette augmentation est-elle aberrante alors que nos concitoyens nous adressent, localement, un nombre croissant de demandes ? Nous aurions peut-être pu nous limiter à 2 au lieu de 2,5 % mais rappelons que nous avons subi deux ans et demi très difficiles pour nos concitoyens, nos collaborateurs et nos collectivités. La moindre des choses était d’avoir un effet de rattrapage. Celui que l’on a connu était particulièrement modeste.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Cette audition permet de recadrer quelque peu le débat général. Au cours des auditions que nous avons menées, les collectivités ont souvent été pointées du doigt – notamment par les premiers ministres et les ministres qui se sont succédé – au sujet de la dégradation de nos finances publiques et de l’écart de prévision. Je n’ai jamais très bien compris ce procès. Pouvez-vous revenir sur cette question ?

Pour avoir présidé pendant neuf ans un département, je suis bien placé pour savoir que les collectivités ont l’obligation de voter des budgets à l’équilibre. Elles dégagent une capacité d’autofinancement qui se traduit par une épargne nette ; face à cela, elles ont un besoin de financement. La comptabilité publique européenne considère ce besoin de financement comme un déficit public qui, en réalité, n’existe pas, puisque le besoin de financement est couvert par l’épargne nette et l’emprunt. On peut créer une dette mais pas un déficit : il ne peut y avoir d’excédent des dépenses par rapport aux recettes pour la simple raison que c’est interdit. Vous paraît-il nécessaire de faire évoluer ces règles comptables, qui alourdissent artificiellement les comptes ? Comment pourrait-on corriger la situation ? Cela pourrait donner lieu à une proposition de notre commission.

M. André Laignel. Nos budgets sont effectivement votés à l’équilibre. Nous dégageons, au minimum, un autofinancement brut – et souvent, heureusement, un autofinancement net – qui permet de couvrir la charge de la dette. Les derniers chiffres, issus de la Situation mensuelle comptable des collectivités territoriales de février 2025, indiquent toutefois une baisse considérable de l’autofinancement, brut comme net, en 2024, qui affecte l’ensemble des strates de collectivités. Les départements sont les plus touchés, devant les régions et le bloc communal.

Je ne parle jamais de déficit des collectivités territoriales mais de besoin de financement, et je rappelle systématiquement que nous nous le payons nous-mêmes. Le mode de calcul est en effet vicié : cela mériterait d’être revu.

Je voudrais rappeler quelques chiffres, car nous sommes las d’entendre parler des dérapages des collectivités territoriales et de constater qu’elles sont pointées du doigt en permanence. Les dépenses des collectivités locales françaises sont parmi les moins élevées en Europe : elles représentent 19 % des dépenses publiques contre une moyenne européenne de 31 %. Le déficit public est nourri par le déficit de fonctionnement du budget de l’État : sur les 6,1 points de déficit de 2024, 5 points relèvent de l’État. On ne constate pas davantage un quelconque dérapage des collectivités en matière de besoin de financement, lequel n’a jamais dépassé 0,7 % du PIB depuis 1994. La dette des collectivités reste inférieure à 9 % du PIB depuis 1995. Ces constats dans la durée démontrent que les collectivités n’ont connu aucune dérive.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Quel regard portez-vous sur le montant global des transferts et sur leur évolution ? On observe de plus en plus de transferts de l’État vers les collectivités locales, qui, pour la majeure partie d’entre eux, ont pour objet de compenser la suppression ou la diminution des impôts locaux – taxe professionnelle ou, plus récemment, CVAE et taxe d’habitation. Il faut distinguer ces derniers transferts de ceux qui correspondent, notamment, au versement de la DGF. Quelles mesures proposeriez-vous pour réformer ces transferts qui, selon moi, reposent sur une base qui dérive dangereusement ?

M. André Laignel. Comme je l’ai dit tout à l’heure, l’État a pris en charge, en théorie, plus de 50 milliards d’euros : je dis en théorie car nous demandons à vérifier la réalité de la compensation. Aucune ressource nouvelle n’a compensé l’impact pour le budget de l’État. Cela contribue à expliquer que le coût net de l’opération pour lui – étant précisé, toutefois, qu’il existe plusieurs modes de calcul – atteint un montant considérable, compris entre 36 et 40 milliards d’euros, qui affecte son déficit. J’ai dit à quel point tout cela était une erreur à la fois pour l’État et pour les collectivités.

Il existe des transferts d’une autre nature, correspondant à l’évolution des normes. D’après les chiffres du CNEN (Conseil national d’évaluation des normes), qui ont été validés par l’État – puisqu’ils sont établis sur la base des fiches financières fournies par ce dernier –, 2,5 milliards d’euros ont été transférés aux collectivités territoriales en 2022 et, à nouveau, 1,8 milliard – de mémoire – en 2023. Autrement dit, les collectivités ont subi des transferts de charges liées à l’adoption de normes pour un total de plus de 4 milliards au cours de ces deux années.

Aux effets de l’inflation et des changements législatifs s’ajoutent les transferts insidieux de compétences, qui ne sont pas nécessairement pris en compte dans les calculs. Ainsi, la police municipale n’entre pas, en principe, dans le champ des compétences des collectivités territoriales, ce qui ne les empêche pas d’être très actives dans ce domaine. L’Observatoire des finances et de la gestion publique locales a chiffré à 2 milliards d’euros, hors caméras et matériels, la charge qui en résulte pour les collectivités.

De même, nous intervenons de manière croissante dans le domaine de la santé, bien que nous n’ayons aucune compétence en cette matière, si ce n’est, évidemment, en application de la clause de compétence générale. Comment pourrions-nous nous désintéresser des questions de santé dans nos territoires ? De plus en plus de collectivités – cela concerne tant les régions que les départements et les communes – participent à la prise en charge de la politique de santé au moyen de dispositifs très variés, tels que les maisons de santé.

Je pourrais vous citer bien d’autres domaines dans lesquels les collectivités territoriales sont de plus en plus présentes, soit à la demande de l’État – sans que cela ne soit acté dans une fiche financière –, soit simplement parce qu’elles doivent pallier une défaillance.

M. Éric Ciotti, rapporteur. En votre qualité de président du Comité des finances locales, avez-vous été consulté sur l’augmentation de 0,5 % des DMTO consentie par l’État aux départements ? Ils ont été autorisés à augmenter la fiscalité locale, geste très généreux qui relève, selon moi, d’une grande hypocrisie.

M. André Laignel. Non, mais certains diraient que nous n’avons pas à l’être puisque c’est une décision parlementaire. Si l’on entretenait un véritable dialogue, cela aurait pu être le cas. Les départements avaient formulé une demande, mais la décision n’a pas fait l’objet d’une négociation, et ce qui leur a été accordé n’est pas du tout à la hauteur de leurs attentes. Les départements connaissent actuellement une situation très problématique. Lors de la réunion de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales que je présidais ce matin, le président de la commission des finances de Départements de France, Jean-Léonce Dupont, a indiqué que quatorze départements étaient dans le rouge en 2024 et qu’ils devraient être plus de trente dans ce cas en 2025 – leur nombre devrait probablement être compris entre quarante et cinquante. L’essentiel des préoccupations provient, d’une part, des AIS qui évoluent spontanément à la hausse, compte tenu du nombre croissant de familles en difficulté dans nos communes et nos départements et, d’autre part, de la baisse de plus de 30 % en deux ans des DMTO, qui constituaient une ressource majeure. La question est de savoir si l’on peut accorder aux départements des ressources aléatoires – les recettes des DMTO étant en dents de scie – pour faire face à des dépenses en augmentation.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Dans ce contexte difficile, marqué notamment par une crise très forte de l’immobilier, qui pèse sur les DMTO perçus par les départements et les communes et crée une tension sur les dépenses, comment voyez-vous évoluer les dépenses du bloc communal et intercommunal, notamment en matière d’investissement ?

M. André Laignel. Selon la DGFIP (direction générale des finances publiques), entre le 31 janvier 2024 et le 31 janvier 2025, l’épargne brute de l’ensemble des collectivités territoriales – qui permet de couvrir les dépenses obligatoires, parmi lesquelles le remboursement du capital emprunté – a connu une baisse de 8,2 %. L’épargne nette – qui est à mes yeux plus significative dans la mesure où c’est elle qui nous permet d’agir – a accusé, quant à elle, une diminution de 14,6 %. Sur la même période, la trésorerie est en baisse de 12,6 % : autrement dit, on puise dans les réserves – c’est leur but. Cela témoigne de l’effet qu’ont produit en 2024 des évolutions telles que les suppressions d’impôts et les non-compensations, que j’ai évoquées antérieurement. Ces mesures devraient avoir un impact bien supérieur cette année.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Avez-vous été consultés sur la hausse des dépenses de fonctionnement et d’investissement des collectivités territoriales retenue dans le cadre de la préparation du PLF (projet de loi de finances) pour 2023 puis du PLF pour 2024 ?

M. André Laignel. Nous en avons été informés mais nous n’avons pas été consultés.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Après l’abandon des contrats de Cahors, avez-vous été associés aux travaux visant à instituer un système de régulation des finances locales tant dans le budget 2023 que dans le budget 2024 ?

M. André Laignel. Non.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Que pensez-vous de la surévaluation des recettes, notamment de DMTO, de TEOM (taxe d’enlèvement des ordures ménagères) et en matière de foncier bâti, dans les PLF pour 2023 et 2024 ?

M. André Laignel. Il y a eu une erreur d’appréciation manifeste. La crise immobilière avait déjà commencé. On n’a pas prolongé la courbe qui s’amorçait en 2023.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je rappelle qu’on a maintenu en 2024 les prévisions de DMTO au niveau de celles de 2023, alors qu’on dispose, pour cet impôt, de remontées mensuelles, avec un décalage d’à peine un mois. Cela ne vous a pas questionnés ?

M. André Laignel. Cela a fait plus que nous questionner : nous avons marqué notre étonnement devant le Comité des finances locales. Les représentants de Départements de France – je pense en particulier à Jean-Léonce Dupont – ont fait remarquer que cela n’avait aucun sens, que l’on ne voyait aucune reprise de l’immobilier pour 2024 sur le terrain et que le maintien des chiffres de 2023 conduisait manifestement à une impasse.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Pensez-vous que le Dilico pourrait freiner les dépenses locales de fonctionnement en 2025 ?

M. André Laignel. On peut toujours le craindre ou l’espérer, selon la philosophie que l’on adopte. Personnellement, je ne pense pas que cela se produise – s’agissant, en tout cas, du bloc communal. En effet, nous sommes en année préélectorale, nous avons souvent des « coups partis » et la baisse de nos moyens conduira probablement un certain nombre de collectivités à recourir à l’emprunt pour tenir les engagements qu’elles avaient pris à l’égard de leurs concitoyens dans le cadre des projets communaux.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Comme tous les élus locaux, vous dénoncez la perte d’autonomie fiscale des collectivités. Ce problème existe depuis de nombreuses années mais s’est accéléré. Comment pourrait-on rétablir l’autonomie fiscale locale ?

M. André Laignel. Voilà plus de vingt ans que je combats toutes les suppressions d’impôts, car c’est une erreur financière pour l’État et les collectivités, mais aussi une erreur démocratique, car cela a coupé le lien entre les citoyens – et ensuite les entreprises – et les collectivités territoriales. Cette erreur a été commise de manière continue. Il est très difficile de reconstituer ce qui a été détruit, mais il faudra revenir à une participation de l’ensemble de nos concitoyens. La position de l’AMF est claire : nous sommes favorables à une contribution territoriale universelle. Celle-ci peut très bien ne pas se traduire par un accroissement de l’impôt pour les citoyens, puisqu’elle peut être compensée par des dégrèvements d’une autre nature. Je n’entrerai pas dans le détail ; des cabinets ont travaillé sur le sujet. Il est important de retisser le lien entre les citoyens et les collectivités, tant pour les premiers que pour les élus car, dès lors que ces derniers ne décident plus de l’évolution des dépenses et des choix fiscaux, une déresponsabilisation s’installe, ce qui n’est pas sain pour la vie démocratique.

M. Anthony Boulogne (RN). La France n’a pas connu de budget en équilibre depuis cinquante ans. Elle a multiplié les emprunts pour assurer ses dépenses courantes et a enchaîné les déficits. Les deux dernières années ont été marquées par une dégradation plus qu’inquiétante des finances publiques, qui est allée au-delà des prévisions gouvernementales, déjà très pessimistes. L’ensemble des administrations publiques – État, sécurité sociale et collectivités locales – sont concernées par ce dérapage. La dégradation des comptes publics locaux en 2023 et en 2024 semble s’expliquer en partie par des prévisions de croissance trop optimistes de l’État, qui ont faussé le montant attendu des recettes fiscales des collectivités. Confirmez-vous cette analyse ?

Les grosses collectivités disposent-elles d’une expertise locale pour s’assurer de la fiabilité des prévisions de l’État ? Mettez-vous parfois en doute ces prévisions lorsqu’elles s’écartent à l’excès des chiffres de l’année précédente et ne correspondent pas à la réalité économique constatée sur le terrain ?

Les quelques collectivités qui disposent encore de ressources propres ne devraient-elles pas prévoir des marges de manœuvre budgétaires en cas d’erreur dans les prévisions gouvernementales ?

En votre qualité d’élu local, connaissez-vous précisément le montant des recettes versées par l’État, notamment de la DGF, avant l’élaboration du budget ?

M. André Laignel. C’est lors du vote du budget que nous apprenons le chiffre exact. Nous avons toutefois connaissance des chiffres des années précédentes. Nous effectuons des calculs dans le cadre du Comité des finances locales : au-delà du chiffre brut, il faut tenir compte des prélèvements sur la DGF, qui peuvent faire varier le montant d’une année sur l’autre. C’est lors de la délibération du Comité des finances locales que nous connaissons le chiffre net.

Il est arrivé par le passé que les prévisions soient justes mais au cours des deux ou trois dernières années l’AMF a affirmé très clairement – comme l’attestent nos nombreux communiqués – que les prévisions étaient irréalistes – s’agissant, par exemple, de la baisse de 0,5 % des dépenses en 2024, qui ne pouvait en aucun cas être tenue. Le Comité des finances locales, dont les membres sont élus par les collectivités territoriales et que Charles de Courson connaît bien pour y avoir siégé pendant des années, produit également des analyses acérées.

Lors du dernier scrutin, il y a environ un an, plus de 60 % des maires et des présidents d’intercommunalités – et une proportion encore supérieure des présidents des conseils départementaux et régionaux – ont participé à l’élection des membres du Comité des finances locales, alors même qu’il n’y avait qu’une liste. C’est dire l’importance qu’attachent les élus locaux à cette instance et sa légitimité – il en est de même pour le CNEN.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). La Cour des comptes a évoqué un « emballement des dépenses locales » dans son rapport de février. Les dépenses ont en effet augmenté de près de 7 % en 2023 et devraient croître de plus de 5 % en 2024 – les chiffres définitifs ne sont pas encore connus. Cela représente une hausse de 2,5 à 3 points en volume. L’augmentation des dépenses locales est supérieure de 5 points à celle des dépenses de l’État. Comment expliquez-vous cette évolution alors que vous subissez le même niveau d’inflation et le même accroissement du point d’indice que dans les autres fonctions publiques ?

M. André Laignel. Que la Cour des comptes le dise n’en fait pas une vérité révélée. David Lisnard, président de l’AMF, et moi-même avons cosigné une réponse pour contester ces analyses ; pour nous, elles ne sont pas fondées. Je pourrai vous faire parvenir ce courrier, qui n’a rien d’extraordinaire : les associations d’élus sont consultées et nous répondons par écrit. Nous réfutons tout emballement. L’évolution réelle des dépenses des collectivités territoriales est beaucoup moins forte qu’annoncé : entre janvier 2024 et janvier 2025, les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 4,4 % – nous sommes très loin des chiffres que vous venez de citer.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Je vous laisse contester les chiffres de la Cour des comptes. Toutefois, vous n’avez pas répondu à ma question. En 2023 et en 2024, les dépenses en volume des collectivités territoriales ont augmenté de 2,5 points. La hausse est très supérieure à l’inflation et plus élevée, de 5 points, que pour les dépenses de l’État. Comment expliquez-vous ces écarts ?

M. André Laignel. Je ne referai pas la démonstration de l’incidence des charges imposées et de la conjoncture à laquelle nous avons dû faire face. Je le répète, les chiffres que vous mentionnez sont erronés. J’ai devant moi la situation mensuelle comptable des collectivités locales au 31 janvier 2025, fournie par la DGFIP : je n’invente aucun chiffre. Les dépenses réelles de fonctionnement ont augmenté de 4,4 %. C’est très loin de ce que vous évoquez.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). C’est 2,5 points de plus que l’inflation et 5 points de plus que les dépenses de l’État : vous ne répondez pas sur l’écart.

Entre 2012 et 2020, les recettes de DMTO ont pratiquement doublé. Le Comité des finances locales (CFL), que vous présidez depuis très longtemps, a pour responsabilité d’en mettre une partie en réserve. Ces dernières années, les mises en réserve ont été extrêmement faibles. Avec le recul, ne pensez-vous pas qu’il aurait fallu les augmenter, pour aider les départements à franchir une étape très difficile ? Le CFL n’a-t-il pas sous-estimé le besoin de péréquation ?

M. André Laignel. Comme Départements de France, nous en avons débattu – nous le faisons chaque année, avec tous les partenaires concernés. Le Comité des finances locales a adopté les propositions faites à l’unanimité. Avec le recul, on peut toujours considérer qu’il aurait fallu mettre plus en réserve, mais qui aurait pu dire il y a quatre ans que les recettes de DMTO s’écrouleraient aussi vite ?

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je sors de mon rôle pour compléter la réponse précédente. En 2019, le département des Alpes-Maritimes a perçu 527 millions d’euros au titre des DMTO ; en 2024, 530 millions. Sur la période de référence que vous citez, le chiffre est donc stable. Le département a contribué à la péréquation, horizontale et verticale, à hauteur de 64 millions en 2019 et de 100 millions en 2024 – s’agissant des recettes de DMTO, les Alpes-Maritimes sont le deuxième département, après Paris. Ainsi, la péréquation a augmenté de 50 % ! Elle a bien été mise en œuvre.

M. André Laignel. Monsieur Cazeneuve, vous comparez l’évolution des dépenses des collectivités et celle des dépenses de l’État. Or nous finançons intégralement nos dépenses, ce qui n’est pas le cas de l’État.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Vous avez traité de fable l’extrapolation effectuée à partir des chiffres de fin juillet. Toujours selon la situation mensuelle comptable des collectivités locales, les dépenses de fonctionnement avaient, à cette date, augmenté de 7 %, et les dépenses d’investissement de 14 %. Comme pour les dépenses de l’État – c’est le travail du budget –, une extrapolation a été faite en année complète, d’où le chiffre de 16 milliards d’euros. La bonne nouvelle, c’est qu’on n’a pas constaté 16 milliards – le chiffre est plus près de 10 milliards. L’augmentation des dépenses a donc ralenti au second semestre. Comment l’expliquez-vous ?

M. André Laignel. Je ne peux pas expliquer ce que nous ne maîtrisons pas. Par ailleurs, extrapolation n’est pas raison – on le constate assez facilement en l’occurrence. Les membres du CFL ont quasi unanimement contesté les chiffres avancés au sujet du « dérapage » – terme très excessif. Nos informations venaient du terrain, non de comptes abstraits faits par certaines administrations, et elles ne nous donnaient absolument pas les mêmes indications. Selon moi, les remontées de terrain étaient plus fiables que les extrapolations qu’on nous a présentées. D’ailleurs, la suite l’a prouvé.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Vous contestiez l’effort de 0,5 point en volume pour 2024 et vous dites que vous avez été mis devant le fait accompli – je veux bien vous croire sur cette question. Lors du débat budgétaire, je ne me souviens pas que vous ayez sollicité les parlementaires à ce sujet. Avez-vous informé les membres de mon groupe ou le rapporteur général de l’époque que vous n’étiez pas à l’aise avec ce chiffre ?

M. André Laignel. Je ne sais pas ce qu’est être à l’aise avec une baisse de 0,5 point ! J’ai contesté ce chiffre dès la première minute ; je ne voyais pas la nécessité d’aller au-delà de la protestation déjà exprimée, notamment dans le cadre du Haut Conseil des finances publiques locales. Plusieurs membres du gouvernement étaient présents ainsi que le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale et le premier président de la Cour des comptes. Dès le départ, j’ai dit que rien de tout cela n’avait de sens, que cet objectif était inatteignable. Je n’ai pas à en dire plus. J’ai toujours été à l’aise avec mon analyse de la réalité financière des collectivités.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Vous auriez pu en faire part aux parlementaires, qui auraient apprécié votre sollicitation.

Vous avez dit sous serment que vous n’aviez pas la main sur la masse salariale. Heureusement, les collectivités territoriales ont une part de responsabilité dans ce domaine. Vous avez également dit, ce qui me gêne plus, que l’encadrement des dépenses des collectivités n’avait fait l’objet d’aucune concertation depuis la fin des contrats de Cahors. J’en suis témoin, les membres du gouvernement et les associations d’élus ont très longuement discuté de ce qui devait ou non figurer dans la loi de programmation des finances publiques – on s’en souvient ici. Pourriez-vous clarifier ce point ?

M. André Laignel. De nombreuses rencontres ont eu lieu. On nous a informés mais, sur ce sujet, jamais les discussions n’ont atteint le stade de la négociation. Nous dire que ce sera tant, sans modification possible, ce n’est pas organiser une concertation.

Je n’ai jamais dit que nous n’avions aucunement la main sur la masse salariale ; j’ai dit que pour 90 % des évolutions financières en la matière les décisions initiales ne relevaient pas de nous. J’ai dressé la liste de tous les éléments ne dépendant pas de décisions locales qui ont eu un impact sur l’évolution de la masse salariale en 2023. J’ai même précisé que j’approuvais certaines des décisions prises sans nous, comme l’augmentation du point d’indice. Il était nécessaire de revaloriser la fonction publique territoriale, mais nous n’avons pas décidé l’augmentation et nous n’avons pas négocié son taux.

M. le président Éric Coquerel. Le projet de loi de programmation des finances publiques et le PLF pour 2024 ont été adoptés par 49.3, sans débat sur tous les points à l’Assemblée nationale. Il n’y avait pas de majorité pour voter ces textes : beaucoup de groupes contestaient les chiffres avancés, notamment les économies attendues s’agissant des collectivités. Il suffit de lire le compte rendu : on ne peut pas faire comme s’il n’y avait pas des contestations à l’époque.

Pour ce qui est de l’estimation de 16 milliards d’euros, pensez-vous que les collectivités ont freiné leurs dépenses ou que les prévisions étaient exagérées ?

M. André Laignel. Je considère que les prévisions ont été exagérées. J’irai plus loin : je pense que cette préparation d’artillerie, en quelque sorte, visait à justifier la baisse des moyens alloués aux collectivités territoriales.

M. le président Éric Coquerel. Mme Raquin a souligné que la méthodologie était contestable. Vous nous avez dit qu’elle ne vous avait pas été présentée. Avez-vous par la suite tenté d’en prendre connaissance et de la comprendre ?

M. André Laignel. Oui, j’en ai d’ailleurs parlé à l’époque avec le rapporteur général du budget, Charles de Courson. Bien entendu, nous avons investigué. M. de Courson m’a transmis des documents. Il existe un biais : les calculs ont été effectués à partir de l’évolution des dépenses jusqu’en juillet, moment où elles atteignent un pic. Toute extrapolation à partir de ce résultat sera fausse, ce que l’administration sait parfaitement.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Dans sa note de juillet, à partir de laquelle on a extrapolé abusivement, la DGFIP soulignait qu’il ne fallait pas procéder ainsi car le taux obtenu ne serait certainement pas celui qui serait constaté a posteriori pour l’année.

Mme Christine Pirès Beaune (SOC). Les documents stratégiques peuvent fausser les prévisions en matière de déficit public. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, la loi de programmation des finances publiques vise à donner une vision pluriannuelle des dépenses et des recettes des administrations publiques – l’État et ses opérateurs, les collectivités territoriales, les administrations de sécurité sociale. Cette loi de programmation permet également à l’État de présenter nos orientations à la Commission européenne ; la trajectoire est ensuite actualisée dans le programme de stabilité. Ces deux documents sont les seuls à offrir une vision prospective consolidée du déficit. Or la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 et le programme de stabilité d’avril 2024 présentent des défauts qui sont peut-être à même d’expliquer les erreurs de prévision constatées.

D’abord, ils ne comportent pas de prévision par catégorie d’acteurs. Ensuite, ils ne proposent pas de traduction opérationnelle, ce qui d’ailleurs serait compliqué – 42 000 acteurs sont concernés. Enfin, ils ne prennent pas en considération les éléments exogènes. Je pense par exemple au rapport de l’Institut de l’économie pour le climat (I4CE), qui évalue ce qu’il faudrait financer au niveau des collectivités locales pour assurer la transition énergétique et pour faire face au changement climatique. À aucun moment de l’élaboration de ces trajectoires pluriannuelles, l’avis des collectivités n’est obligatoire. Devrait-il l’être ?

M. André Laignel. Le rappel est utile. Aucune consultation n’est obligatoire, et il n’y a pas forcément de consultation facultative. Le financement des collectivités locales constitue un des trois éléments majeurs des lois de programmation : elles devraient être obligatoirement consultées – ce serait la moindre des choses. Un tel changement représenterait un progrès majeur. Nous pourrions en amont exprimer nos objections, présenter nos calculs et nos remontées de terrain, que Bercy ne peut pas toujours prendre en considération – ses agents sont brillantissimes, mais intégrer des données dans des tableaux ne revient pas à les vivre sur le terrain. L’AMF dispose pour s’informer d’un réseau de plus de 30 000 maires : notre degré d’implication et notre analyse sont en grande partie liés à notre capacité à faire remonter l’information.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Merci pour votre analyse ; vos réponses sont toujours très cohérentes. Votre discours est celui d’un décentralisateur mais, dans ce pays, ce n’est pas aussi simple.

Les prévisions de recettes doivent être les plus précises possible, en particulier pour celles affectées aux collectivités territoriales. À l’automne 2024, lors des auditions que j’ai menées en tant que rapporteur spécial, des représentants des collectivités locales ont déploré la probable surestimation des recettes de TVA pour 2025. Il m’a été indiqué que certaines collectivités se seraient assuré le concours d’ingénieurs en sciences des données, afin de disposer de leurs propres estimations. Avez-vous connaissance de telles initiatives ?

M. André Laignel. Je n’en ai pas une connaissance précise : on m’a fait part d’informations du même ordre. Je ne dispose pas de données mais étant donné le niveau de compétences que vous évoquez, il ne peut s’agir que d’un petit nombre de collectivités, qui ont les moyens. Je ne peux exclure que de très grandes collectivités aient leurs propres moyens d’analyse. C’est vraisemblablement le cas de grandes villes dotées d’un appareil administratif du plus haut niveau.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Il est apparu au cours de nos auditions qu’une externalisation des travaux techniques de prévision à moyen terme menés par Bercy était envisagée. En tant que président du Comité des finances locales, qu’en pensez-vous ? Les collectivités territoriales y seraient-elles favorables ? Comment pourraient-elles y participer ?

M. André Laignel. Sur le principe, je vois mal comment on pourrait ne pas être favorable à une évolution propre à améliorer la connaissance des données et des problèmes. Quelle pourrait être notre implication ? Les collectivités ont peu de moyens d’analyse à l’échelle nationale. Le CNEN ne s’occupe que des normes. L’Observatoire des finances et de la gestion publique locales, que je préside, a un personnel très restreint – j’ai quatre collaborateurs. Nous faisons des analyses ciblées, par exemple sur le coût des bibliothèques et des médiathèques dans l’ensemble des collectivités territoriales ou sur le coût des polices municipales, afin d’objectiver certaines questions, mais nous sommes limités à quelques études par an. Pour aller plus loin, il faudrait beaucoup plus de collaborateurs.

M. Emmanuel Mandon (Dem). À la suite de la crise sanitaire, de nombreux États voisins, comme le Royaume-Uni et l’Allemagne, ont également surestimé la croissance des recettes fiscales, de TVA en particulier. Leurs collectivités territoriales ont-elles été pour cette raison contraintes de relever les mêmes défis que les nôtres ?

M. André Laignel. Très honnêtement, je ne suis pas capable de vous répondre.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Monsieur le président, M. Laignel est-il auditionné en tant que président du Comité des finances locales ou en tant que représentant de l’Association des maires de France ?

M. le président Éric Coquerel. Nous avons sollicité l’AMF. M. Lisnard n’étant pas disponible, il nous a proposé d’entendre M. Laignel.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Entendrons-nous M. Lisnard ?

M. le président Éric Coquerel. Non, il ne viendra pas, il a été remplacé par M. Laignel. En raison des délais, une audition n’était possible que s’il se faisait remplacer. C’est lui qui a choisi de se faire remplacer.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). C’est surprenant.

M. le président Éric Coquerel. Qu’entendez-vous par là ?

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). C’est surprenant dans le cadre d’une commission d’enquête. Certes, c’est très bien que M. Laignel soit là, mais j’ai été surpris que le président de l’AMF ne l’accompagne pas.

M. le président Éric Coquerel. Il ne pouvait pas venir aux dates que nous lui proposions. Il ne le pouvait qu’à des dates trop tardives eu égard à l’obligation de remettre le rapport en avril. C’est pourquoi il a choisi de se faire représenter.

M. André Laignel. Si vous le permettez, j’ajoute que je tiens tous mes propos au nom de l’AMF. Dans ces domaines, David Lisnard et moi parlons d’une seule voix.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Vous n’êtes pas le seul à toujours comparer les dépenses de l’État et celles des collectivités pour dire qu’on ne peut rien vous reprocher, puisque vos budgets sont à l’équilibre. Néanmoins, on oublie toujours de dire que les collectivités et l’État n’ont pas les mêmes responsabilités – vous le savez, vous avez été membre du gouvernement. L’État est chargé de la dissuasion nucléaire, de la protection du pays, de la sécurité, de la protection sociale, des retraites, de l’éducation nationale, et cetera, et cetera. Pour moi, un tel argument est avancé pour qu’on ne débatte pas du sujet, ni du rôle des collectivités locales dans la situation des finances publiques. D’autres arguments sont recevables, mais celui qui consiste à dire que les collectivités sont irréprochables et, en gros, que si l’État était géré comme les collectivités, il n’y aurait pas de problème de dette ni de déficit, ne l’est pas.

M. André Laignel. Je ne crois pas avoir attaqué l’État de quelque façon que ce soit. Il fait face à ses propres contingences, que je mesure parfaitement – vous l’avez souligné, j’ai été membre du gouvernement. Je ne compare absolument pas les finances des collectivités avec celles de l’État, lequel ne fait pas nécessairement preuve de la même prévention – c’était plutôt mon propos. Nous n’avons jamais eu la prétention d’être irréprochables. Rien dans ce que j’ai dit ne vous permet de l’affirmer.

Nul ne peut douter que sur 44 000 entités, certaines présentent des problèmes, mais nous considérons que globalement les collectivités territoriales gèrent sérieusement leurs affaires, quelles que soient leurs couleurs – l’AMF et le CFL représentent l’ensemble des familles politiques. J’ai évoqué les comparaisons européennes en ce qui concerne le coût des collectivités, ainsi que l’évolution, depuis 1994, de leurs dépenses et des déficits en pourcentage du PIB. On constate, et les chiffres sont ceux de l’État, que les niveaux sont stables depuis plus de vingt ans.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Même si vous n’en approuvez pas tous les éléments, il ressort du rapport sur les finances locales que la Cour des comptes a publié en 2024 que l’emploi public local a explosé, ce que nous pouvons constater dans nos circonscriptions, et que de trop nombreuses collectivités n’appliquent toujours pas le temps de travail légal. Tout cela a sur les finances publiques des conséquences négatives. Certaines collectivités ne devraient-elles pas balayer devant leur porte ? N’ont-elles pas fait preuve d’un peu trop de largesse, ces vingt dernières années, dans leur gestion des ressources humaines ?

M. André Laignel. Je n’ai pas ce sentiment. Je ne crois pas que les fonctionnaires territoriaux soient des privilégiés, ni qu’ils aient bénéficié de largesses.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). Je n’ai pas dit cela.

M. André Laignel. Vous avez employé le terme « largesse », dont on pourrait inférer que la politique de gestion du personnel des collectivités serait débridée et que les agents auraient bénéficié d’avantages hors du commun, ce qui n’est évidemment pas le cas. Telle ou telle collectivité a pu décider de mener une politique que je ne me permettrais pas de juger mais que vous pourriez considérer, de votre côté, trop large. Nationalement et globalement, ce n’est pas le cas. L’immense majorité applique la loi relative au temps de travail. C’est ce que je fais dans ma propre communauté de communes – je suis républicain.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur Sitzenstuhl, j’ajoute que j’ai reçu de M. Lisnard une lettre dans laquelle il demandait officiellement à être remplacé pour cette audition et que j’ai à ce sujet consulté les deux rapporteurs.

M. Fabien Di Filippo (DR). Quand on évoque les problèmes de prévision ou les « dérapages », on occulte souvent les détails.

Nous nous intéressons aux écarts entre les prévisions et l’exécution en 2023 et 2024. En 2023, les effets de l’inflation énergétique étaient encore très sensibles. Quel en a été l’impact ? Un collègue a évoqué l’inflation, mais en oubliant que l’énergie pèse bien plus dans le budget d’une commune que dans celui d’un ménage. Quand le prix de l’énergie augmente de 200 ou 300 %, le budget s’en ressent fortement.

Ma deuxième question porte sur les arrêts maladie et plus particulièrement les mi-temps thérapeutiques. Jusqu’en 2020 les conditions pour bénéficier de ces derniers étaient relativement strictes. Le gouvernement a ensuite décidé qu’un simple passage chez le médecin traitant et un document Cerfa suffiraient. Dans une commune que je connais bien, neuf agents sont concernés. Or, pendant un an, la commune paie l’intégralité du salaire. Cela peut représenter 135 000 euros, soit environ 1 % du budget de fonctionnement. Avez-vous un avis sur ce point ?

Une part significative des collectivités ne peut plus s’assurer. Pour celles qui le peuvent encore, les franchises sont de plus en plus élevées. Les autres doivent prendre en charge le risque elles-mêmes.

Ces différents éléments, mis bout à bout, représentent des centaines de milliers d’euros, y compris pour des villes moyennes. Il faudrait compenser d’une manière ou d’une autre, mais on n’y arrive peut-être plus.

M. André Laignel. Nous avons lancé – au sein de l’Association des maires de France – un travail important sur les assurances. Je suis conscient que je mets tantôt cette casquette tantôt celle du Comité des finances locales, mais je n’ai pas le sentiment de trahir l’une ou l’autre entité en évoquant mes deux rôles.

Alain Chrétien, membre du bureau de l’AMF, a présenté un rapport sur l’assurabilité des biens des collectivités locales dans lequel il formule, avec son corapporteur, des propositions. Par ailleurs, le gouvernement devrait publier prochainement des préconisations – nous en avons parlé ce matin dans le cadre de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales.

Nous rencontrons trois problèmes majeurs. Le premier est le refus des assurances. Certaines collectivités se trouvent aujourd’hui sans assurance, soit pour une partie de la couverture nécessaire, soit pour la totalité. C’est de plus en plus fréquent. Le deuxième problème est le montant des franchises : il peut être tel qu’il n’y a strictement aucun intérêt à souscrire un contrat. Le troisième problème est la multiplication par deux, par trois, voire plus, des primes par rapport à ce qui était payé antérieurement. Ces trois problèmes sont très préoccupants. Je suis actuellement en négociation pour une assurance sur les biens de la communauté de communes que je préside et je ne sais pas encore si je l’obtiendrai.

Nous cherchons des solutions avec le gouvernement. Les procédures existantes doivent être renforcées pour que nous ayons droit à des assurances. Ensuite, il faudra sans doute mettre en place des commissions d’arbitrage afin que tout se déroule dans des conditions acceptables.

Je me permets de rappeler que ce ne sont pas les maires qui décident en matière d’arrêts maladie, mais les médecins, car on fait parfois peser sur les maires la responsabilité de l’absentéisme. Nous sommes amenés à constater l’absentéisme à la suite d’arrêts maladie qui sont sans doute prescrits par les médecins à juste titre dans 99,9 % des cas – il y a éventuellement, ici ou là, un peu de laxisme.

Concernant l’inflation énergétique, certains contrats ont été conclus au cours des années dont nous parlons – 2021, 2022 et 2023 –, parfois pour une période de trois ans. Ma commune, par exemple, a eu la malchance de devoir renégocier avant le 1er janvier 2023 et s’est donc retrouvée avec une augmentation de 340 %. Dans ces conditions, comment voulez-vous absorber une baisse des dépenses de 0,5 % ?

M. le président Éric Coquerel. Le Haut Conseil des finances publiques locales, dont on peut dire que le rôle est en quelque sorte de suivre un peu plus attentivement les dépenses, s’est réuni deux fois et il n’y aura pas de troisième fois, si je ne me trompe pas. Considérez-vous que c’est un échec ?

M. André Laignel. Oui, c’est un échec.

Pour une fois, j’avais été consulté – cela arrive. Bruno Le Maire m’a appelé personnellement pour me dire : « Tu es président du Comité des finances locales. Je voudrais mettre en place un organisme, mais n’y vois pas un doublon. Ce serait un lieu où l’on pourrait éventuellement dialoguer ». Je lui ai ensuite demandé s’il était possible d’aller au-delà, jusqu’à une négociation, et il m’a dit oui. Je lui ai alors répondu que, dans ces conditions, j’étais tout à fait d’accord en tant que président du CFL et que je ne doutais pas que l’Association des maires de France serait représentée, ce qui a été le cas lors des deux sessions.

Monsieur le président, vous avez participé aux réunions : vous avez pu constater qu’à aucun moment une négociation ne s’est engagée, malheureusement. Le Haut Conseil des finances publiques locales aurait pu être un bon outil s’il avait été un lieu non seulement de concertation, mais aussi de négociation sur l’objet des efforts demandés, sur leur volume et sur des garanties face aux injonctions permanentes de l’État à notre égard.

Nous sommes tous républicains et polis, nous pouvons tous dialoguer en permanence, mais il faut aller plus loin en recherchant les voies d’un accord, comme cela se fait dans de grands pays qui nous entourent. Je pense notamment à l’Allemagne, où le Bundesrat s’occupe de ces questions et où rien ne se fait au sujet des collectivités sans qu’il y ait d’abord une négociation. Celle-ci est plus que jamais nécessaire dans notre pays.

M. le président Éric Coquerel. Le débat sur la responsabilité des collectivités dans l’augmentation imprévue des déficits exerce sur elles une pression pour l’avenir.

J’ai eu un peu de mal à rassembler les chiffres – il faut notamment regarder la formation brute de capital fixe des administrations publiques locales – mais, grossièrement, la part des entreprises dans l’investissement total a baissé de 2 points entre 2017 et 2023 alors que la part de l’investissement public a augmenté. Elle est passée de 15 % à 18,5 % grâce aux collectivités locales, qui représentent environ 41 % de l’investissement financé. Par ailleurs, à peu près toutes les études montrent que, pour espérer respecter les accords sur le climat, il faudrait 23 milliards d’euros d’investissements supplémentaires de la part des collectivités d’ici à 2030.

N’y a-t-il pas une contradiction entre l’importance du rôle des collectivités en matière d’investissement et des objectifs qui leur sont fixés en ce qui concerne la transition écologique et le fait que, dans le même temps, l’État compte sur elles pour réduire les déficits ?

M. André Laignel. C’est manifestement contradictoire. On nous demande d’investir de plus en plus et quand nous investissons on nous le reproche – nous l’avons encore entendu tout à l’heure.

On ne peut répondre aux besoins, en particulier en matière de transition écologique, que si les collectivités territoriales participent pleinement. Qui peut croire que la seule action de l’État permettra d’assurer les évolutions indispensables ? Je pense notamment à l’eau et l’assainissement, qui font partie des grands enjeux pour notre civilisation – la question de l’eau est mondiale –, mais c’est vrai plus généralement pour tout ce qui concerne le verdissement.

On nous demande de faire plus. La loi de finances pour 2025 a ainsi renforcé le fléchage vers des investissements dans la transition écologique, pour la DETR, la DSIL et le peu qu’il reste du fonds Vert, mais on accroît nos obligations tout en réduisant nos moyens d’investissement. La dotation du fonds Vert a diminué de 1,35 milliard d’euros. Or, pour avoir une idée de la réalité des investissements réalisés dans les collectivités, il faut multiplier par trois ou quatre, selon les domaines, le montant des subventions de l’État. Cela signifie que la suppression de 1,35 milliard d’euros de crédits représente au moins 5 milliards d’euros d’investissement en moins. Il faudrait au contraire, je l’ai dit, faire plus afin de répondre aux nécessités de notre temps.

M. le président Éric Coquerel. Il me reste à vous remercier.

28. Mercredi 12 mars 2025 à 15 heures – compte rendu n° 90

La Commission auditionne M. François Sauvadet, président de Départements de France, M. Jean-Léonce Dupont, vice-président délégué, M. Jean-Luc Chenut, président du département d’Ille-et-Vilaine, et M. Nicolas Fricotaux, président du département de l’Aisne, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([26]).

M. le président Éric Coquerel. Cette réunion obéit au régime des auditions d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Cet article impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. François Sauvadet, Jean-Léonce Dupont, Jean-Luc Chenut et Nicolas Fricoteaux prêtent successivement serment.)

M. François Sauvadet, président de Départements de France. Nous vous remercions de nous entendre, ce qui nous offre l’occasion de rétablir certaines vérités. Pour Départements de France, être convoqué par la présente commission d’enquête est important.

La première vérité que nous tenons à rétablir est contraire à une petite musique que, dans tous les départements, nous trouvons insupportable : les collectivités, notamment les départements, seraient responsables du déficit de notre pays. Lorsque l’on parle de collectivités, il faut être clair sur un point : les situations sont très différentes selon que l’on est maire, président d’intercommunalité – vous avez ainsi auditionné hier André Laignel, premier vice-président délégué de l’Association des maires de France et présidents d’intercommunalité (AMF) –, président de département ou président de région.

En ce qui nous concerne, nous n’avons plus aucune marge de manœuvre fiscale depuis le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes. Je vais vous faire une confidence : je n’ai jamais demandé au nom de Départements de France la suppression de la taxe d’habitation, compensée par ce transfert qui nous prive de marges de manœuvre fiscale.

On nous a vendu, en compensation, une part de la TVA en nous disant que cette ressource progresserait grâce à la tonicité de la consommation dans notre pays. Il s’agit – je pèse mes mots devant une commission d’enquête – d’une forme de mensonge d’État. En outre, la part de TVA affectée aux collectivités est gelée, de même que la dotation globale de fonctionnement (DGF), alors que l’une et l’autre représentent ensemble 40 % du panier de ressources des départements. Par ailleurs, la chute du marché immobilier – qui n’est pas sans rappeler les conséquences de la crise des subprimes en 2009, certes d’une violence inouïe – induit une chute considérable des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), en dépit du léger frémissement actuel.

Cette chute de nos ressources est concomitante, ce qui est inédit dans l’histoire des départements, d’une explosion des dépenses sociales. Sur ce point aussi, j’aimerais que les choses soient claires : la plupart de nos dépenses sociales nous sont imposées par l’État, souvent sans discussion préalable. Les chiffres sont très simples – je mesure la portée des propos que je tiens devant une commission d’enquête et j’ai trop de respect pour le Parlement pour ne pas vous dire la vérité des chiffres : en deux ans, l’État nous a imposé 3 milliards d’euros de dépenses pérennes supplémentaires.

Nous avons eu la revalorisation du RSA, qui n’est pas finie. Hier soir, nous avons reçu un petit message sur nos portables nous indiquant, en guise de concertation – maintenant que c’est décidé, on en reparlera –, que le RSA sera revalorisé de 1,7 % au 1er avril prochain, ce qui représente environ 170 millions d’euros de dépenses supplémentaires à notre charge.

Nous avons eu les revalorisations dans le domaine médico-social consécutives à l’extension du Ségur, aux personnels administratifs par exemple, que nous ne souhaitions pas mais qui a été décidée par arrêté au dernier moment par une ministre en suspens. Cela représente aussi 170 millions d’euros, que les trois quarts des départements n’ont pas payés – je l’assume – dans l’attente d’une compensation financière.

Nous avons eu tout le train des augmentations du point d’indice.

S’agissant des pompiers, nous avons dû faire face à l’aggravation de la situation liée au changement climatique. La contribution communale étant plafonnée au niveau de l’inflation, l’essentiel de l’effort supplémentaire est consenti par les départements. Je ne discute pas la légitimité de la prime de feu, mais comment faisons-nous ?

Je pourrais aussi vous parler de l’affluence de mineurs non accompagnés (MNA) et de la question de la protection de l’enfance – j’ai récemment été auditionné par la commission d’enquête portant sur ce sujet. Le système est à bout.

Tandis que nos dépenses pérennes augmentaient de 3 milliards d’euros, nos recettes diminuaient de 8 milliards. Je tiens les chiffres à votre disposition. La baisse des DMTO a été chiffrée à 5,5 milliards. Nous avons subi des non-indexations, sur lesquelles je ne reviens pas. S’agissant du foncier bâti, qui a donc été transféré, la seule augmentation des bases nous aurait permis de bénéficier de 1,5 milliard d’euros, que nous n’avons pas eu. Et la tonicité des recettes de TVA promise en compensation par le gouvernement n’a pas été au rendez-vous.

Je n’ai qu’une question à poser. Je l’ai adressée au gouvernement, qui n’a pas répondu. Je la pose aussi à l’Assemblée nationale et au Sénat, ainsi qu’à tous nos interlocuteurs. Dans ce contexte, comment faisons-nous ?

On nous a dit que ce n’était pas grave si le RSA augmentait un peu, puisque le nombre de bénéficiaires allait diminuer. Or il est en train de remonter, d’autant que l’assurance chômage a été réformée. J’ai demandé des indicateurs très précis sur les transferts qui en résultent dans une période non pas de crise économique mais de tensions dans l’ensemble de nos territoires. Il faut regarder le phénomène d’accélération qui va se produire s’agissant du nombre de bénéficiaires du RSA, dans le cadre d’un travail sur la maîtrise de la donnée.

Les dépenses sociales représentent environ 70 % de nos budgets, contre 57 % il y a dix ans.

Le ministre des collectivités territoriales a répondu, devant la commission du développement durable, que nous allions bénéficier d’une hausse des droits de mutation. J’assume d’avoir demandé une telle évolution, même si elle a fait l’objet d’un débat, qui est légitime – certains pensent qu’il pourrait en résulter une aggravation de la crise de l’immobilier. Je rappelle que les primo-accédants ne seront pas concernés par la mesure et que l’augmentation de 0,5 point des DMTO représente, d’après les estimations, entre 500 et 600 millions d’euros supplémentaires dans l’hypothèse d’une stabilisation du marché. C’est une petite bouffée d’oxygène mais cela ne réglera pas le problème, puisque nous assumons, tout en étant privés de 8 milliards d’euros, 3 milliards de dépenses supplémentaires, que nous ne pilotons pas mais dont nous assurons la répartition, ce qui est légitime compte tenu de la bonne connaissance que nous avons, grâce à nos assistants sociaux, de la réalité sociale du pays.

S’agissant du gel des recettes de TVA, j’ai entendu le ministre dire que ce n’était pas grave, puisque l’augmentation était prévisionnelle, donc putative. Il faudrait demander au président de l’AMF s’il ne serait pas grave que l’État capte l’effet, pour les communes, de la hausse des bases de la taxe sur le foncier bâti. Il faut quand même, à un moment, veiller au sérieux des propos que l’on tient ! Pour nous, en tout cas, la tonicité de la ressource n’est pas au rendez-vous.

J’ai une profonde interrogation sur nos choix de société. On ne peut pas continuer ainsi. M. Moscovici a récemment déclaré qu’il fallait réduire les recettes pour réduire les dépenses. On a déjà essayé dans le domaine médical et on a vu les résultats : moins de médecins et maintenant des déserts médicaux ! Voilà bien une logique qui fera avancer le pays !

On a gelé 40 % de nos ressources, nos recettes de DMTO ont baissé, mais le train de la dépense ne s’arrête pas. Pour cette année, 1 milliard d’euros de dépenses supplémentaires nous a déjà été annoncé, dont 127 millions en raison de l’augmentation de 1,7 % du RSA au 1er avril – 170 millions en année pleine –, dont nous avons été informés par un message sur nos portables et que les départements devront absorber seuls.

On nous annonce aussi une convention collective unique, sans nous avoir associés aux discussions, en dépit des engagements pris par M. Castex, à l’époque, puisque nous sommes financeurs. On a estimé que réunir autour de la table les employeurs et les salariés du champ social suffisait. Drôle de façon de faire de la concertation ! Je ne discute pas le principe de la revalorisation du travail de nuit et le week-end, mais comment la finance-t-on ? Il est question de 350 millions d’euros.

Par ailleurs, je rappelle que l’extension du Ségur, que l’on nous a imposée au détour d’un arrêté d’un gouvernement post-mortem et post-dissolution, coûte 170 millions d’euros. Quant à l’augmentation du taux de cotisation à la CNRACL (Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales), elle représente 300 millions d’euros. Je le dis très simplement devant la représentation nationale : on ne peut pas continuer comme cela.

J’entends dire que les départements de France seront appelés à faire un effort supplémentaire de résorption du déficit public, mais il faudra nous expliquer ce que nous ne ferons plus. Je rappelle, même si vous le savez tous, puisque vous êtes des praticiens de terrain, que le département n’est pas que la collectivité chargée du social. Nous assumons cette responsabilité en proximité, et continuer à le faire a un sens. Mais si les dépenses sociales passent de 70 à 74 % de nos budgets alors que la ressource reste flat (plate), que ferons-nous des ponts ? Vous avez vu les reportages à ce sujet. Nous gérons 385 000 kilomètres de voirie.

S’agissant des pompiers, un Beauvau de la sécurité civile est en cours, mais on ne traite pas le problème du financement. La part des communes est plafonnée et l’État ne met pas au pot, ou très peu, tout en nous demandant de faire un effort face aux conséquences du changement climatique, comme les feux de forêt et les inondations.

Quant aux aides aux communes, certains départements les ont déjà arrêtées. Si vous avez aimé la crise des gilets jaunes, attendez que les communes se rendent compte que les départements, qui sont leurs partenaires, ne vont plus les aider alors qu’on affiche des ambitions dans divers domaines tels que le patrimoine.

On ne pourra pas dire qu’on découvre le problème. Je suis président de Départements de France depuis un peu plus de trois ans, et j’ai siégé de nombreuses années au Parlement. J’ai saisi les parlementaires, les rapporteurs généraux et les gouvernements successifs – il faut dire qu’avec quelque six ministres de la santé en deux ans, il est un peu compliqué d’entretenir un dialogue suivi avec l’État sur les réponses à apporter à des problèmes récurrents. Nous sommes dans une situation infernale.

J’en viens à la question des critères objectivés. Il existe, vous le savez, un fonds de sauvegarde pour les départements les plus en difficulté, qui est alimenté par une fraction de TVA mise en réserve. Nous avions obtenu du gouvernement Borne un abondement pour les quatorze départements identifiés comme étant en difficulté. À cet égard, je remercie l’Assemblée nationale pour l’amendement visant à faire face à l’augmentation du nombre de départements en difficulté. Même s’il n’a pas été retenu par la CMP (commission mixte paritaire), il a été le signal d’une prise de conscience.

À critères constants, nous sommes passés de quatorze à vingt-neuf départements en difficulté à la fin de l’année 2024. Je le dis solennellement devant cette commission d’enquête : les deux tiers des départements français auront un taux d’épargne brute inférieur à 7 % d’ici à la fin de l’année sous le simple effet des mesures annoncées. Je n’invente pas ce chiffre pour des raisons de commodité – je suis au contraire pleinement conscient de la difficulté dans laquelle est placé le pays et du fait que nous avons tous la responsabilité de trouver des solutions. Le chiffre figure à la page 99 d’un rapport de la Cour des comptes publié en juillet dernier : elle estime qu’on est dans une situation de grande fragilité en dessous de 7 % d’épargne brute.

J’ai transmis à chacun des groupes de l’Assemblée et à votre commission des estimations concernant la situation des départements. Quand j’ai présenté les chiffres au gouvernement, j’ai dit que si Bercy les contestait, il faudrait au moins se mettre d’accord sur un diagnostic au sujet de l’évolution des dépenses et des recettes, avant de regarder ce qu’il faut continuer de faire ou au contraire arrêter. Je n’ai pas réussi à obtenir les chiffres. Il a fallu que nous engagions un travail, au sein de Départements de France, pour nous doter d’instruments en matière de données face à l’évolution extrêmement rapide de la situation. Quand vous êtes une commune, vous fixez un taux et, compte tenu de la base, vous avez une recette assurée. De notre côté, c’est au mois le mois pour les recettes de DMTO, ce qui nous place dans des situations infernales.

Certains départements s’étaient désendettés, comme celui de la Marne. Il avait un taux de taxe sur le foncier bâti très bas et le périmètre est resté identique lorsqu’elle a été compensée par des recettes de TVA. Il en résulte une aplasie, qui s’est accompagnée d’une explosion des dépenses. Des départements dont la santé financière était présumée bonne se retrouvent dès lors dans une situation de grande fragilité, au point de ne plus pouvoir s’endetter, en l’absence de marge brute, ni continuer à entretenir les routes et disposer d’un budget contracyclique.

J’en viens au sujet de la donnée. Tout le monde peut avoir un sentiment sur tout. Le meilleur moyen d’en sortir, ou à tout le moins de fonder ce sentiment, c’est d’objectiver la donnée. Or, sur ce point, nous avons un problème. Je dénonce – et je pèse mes mots – l’imprévisibilité, voire l’opacité dont fait preuve l’État au sujet des données, y compris celles relevant de nos compétences propres. Il existe un grave problème en matière de prévision, mais aussi de transmission des données, sur lequel j’appelle l’attention de l’Assemblée nationale et de votre commission. Je sais, monsieur le président, monsieur le rapporteur général, le combat que vous avez mené en la matière.

Prenons l’exemple du Dilico (dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités locales). M. Rebsamen a laissé entendre que nous n’avions pas transmis les données à l’ensemble des présidents de département, comme si nous étions responsables de la non-diffusion de l’information. Il m’a dit ensuite qu’il avait été taquin. Compte tenu de la situation du pays, je ne cherche pas à l’être. Il faut être sérieux. Dès que Départements de France a pris connaissance de ces éléments, il y a quelques jours, je le déclare devant cette commission d’enquête, ils ont été transmis à l’ensemble de nos membres qui sont en train de préparer les budgets. Par ailleurs, nous venons seulement d’être informés de l’atterrissage concernant la TVA au titre de 2024, alors qu’en dépendent les montants versés en 2025 et que cette ressource représente 28 % de nos recettes.

Lorsque le Haut Conseil des finances publiques locales s’est réuni le 9 avril 2024 – Jean-Léonce Dupont pourra en témoigner –, le premier président de la Cour des comptes a évoqué la situation très favorable des départements en s’appuyant sur les chiffres de 2022, alors que nous avions perdu 3 milliards d’euros de DMTO en 2023. Imaginez l’incompréhension des présidents de département. On leur dit que leurs collectivités se portent bien quand leurs ressources s’effondrent.

Nous sommes en train de nous doter d’un outil de maîtrise de la donnée, dans le cadre d’un partenariat avec l’ensemble des départements, pour objectiver les situations et leur évolution mensuelle. Le RSA, l’APA (allocation personnalisée d’autonomie) et la PCH (prestation de compensation du handicap) sont versés chaque mois, et nous recevons les DMTO tous les mois. La situation est dramatique, car nous ne maîtrisons plus la dépense, qui nous est imposée. Chacun doit avoir bien conscience des conséquences des décisions prises. La maîtrise de la donnée est très importante pour éviter de se réveiller demain dans une situation encore pire.

Nous avons toujours dit que nous étions prêts à consentir un effort pour rétablir les finances publiques de l’État ; mais dans le contexte actuel, l’effort qui nous a été demandé n’est ni juste ni proportionné. Le gel de la fraction de TVA est catastrophique pour nous. Sur 1 milliard d’euros, selon nos estimations, 700 millions seront à notre charge. On ne peut pas dire que c’est banal ou qu’il s’agit d’argent virtuel, comme l’a prétendu le gouvernement.

Je souhaite que, pour le prochain budget, la situation des départements soit objectivée et qu’on arrête de parler des collectivités en général – les situations sont différentes. Nous avons demandé au gouvernement de prendre l’engagement de prévoir dans le prochain PLFSS (projet de loi de financement de la sécurité sociale) un partage, à parts égales, de la charge des AIS (allocations individuelles de solidarité). Je peux déjà vous annoncer une explosion de la dépense au titre de la PCH avec la prise en compte de davantage de maladies, comme celle de Charcot, et la suppression de la limite d’âge. À l’heure actuelle, les dépenses liées aux AIS ne sont compensées qu’à hauteur de 40 % – et même seulement 36 %, à peu près, pour la PCH. Nous devons faire face ensemble au choc social et à la montée des précarités dans le contexte économique actuel.

Par ailleurs, il faut travailler dès maintenant – c’est une supplique – à l’instauration d’une ressource pérenne qui permettrait d’assurer au moins les dépenses de prestations sociales. La CNSA (Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie) a récupéré 2,5 milliards d’euros l’an dernier ; on nous a dit royalement qu’on nous accorderait une aide de 200 millions. Plusieurs groupes politiques de l’Assemblée ont fait une proposition, qui figure aussi dans le rapport d’Éric Woerth sur la décentralisation : il s’agirait de départementaliser une part de la CSG (contribution sociale généralisée) pour tenir compte de la situation singulière de certains départements, confrontés à des afflux de population et à des fragilités sociales. Cela pourrait constituer une ressource proportionnée et stable.

Nous sommes face à un mur – je ne sais pas comment le dire autrement – mais j’ai l’impression que l’administration continue de fonctionner comme si tel n’était pas le cas. Il n’y a pas de concertation réelle, mais seulement une apparence de concertation. On nous informe des décisions tout en insistant sur le fait qu’on nous en parle – encore heureux ! Il existe un vrai problème de fonctionnement dans ce pays. Il faut qu’on redéfinisse et qu’on maîtrise le périmètre de l’action sociale.

Je pense au vieillissement. Rien n’est plus sûr que la démographie : nous savons tous qu’il y aura un afflux de personnes atteignant l’âge de 80 ans, au moins, dans nos départements. Comment ferons-nous ? La ministre m’a dit que nous devrions être contents d’obtenir 200 millions d’euros pour combler les déficits dans les Ehpad : divisez donc cette somme par le nombre de départements ! Dans le mien, l’aide à domicile est passée à 100 millions d’euros, sur un total de 600 millions. Je vais arrêter de financer les déficits des Ehpad : je ne peux plus payer, voilà la réalité. On pourra toujours dire que nous affabulons ou que nous défendons notre boutique ; je pense, pour ma part, qu’il faut redéfinir ce que nous voulons pour notre pays.

On finance des émissions qui mettent en cause notre action en matière d’aide sociale à l’enfance alors que nous prenons en charge, à la place de l’État, des multiréitérants et des jeunes délinquants que des juges confient à nos établissements parce qu’il n’y a pas de place du côté de la PJJ (protection judiciaire de la jeunesse). Par ailleurs, environ 28 % des jeunes qui nous sont confiés présentent des problèmes psychiatriques lourds. Mais on nous pointe du doigt ? L’État dit qu’il ferait mieux que nous ? Chiche ! Qui peut penser que le rétablissement des Ddass (directions départementales des affaires sanitaires et sociales) d’autrefois, pour traiter les situations de la même façon dans la Creuse et en Seine-Saint-Denis, serait une bonne solution ?

Je lance un appel, qui est aussi un cri du cœur : il faut mettre à plat les données et les objectiver. J’ai dit devant mes collègues que je ne participerai, personnellement, à aucun comité des financeurs tant que les données n’auront pas été stabilisées. Il est insupportable d’avoir à en débattre et de recevoir des informations au compte-gouttes, selon le bon vouloir de l’État, sans que celui-ci nous dise, ni ne mesure, les conséquences financières de ses décisions. Cela nous oblige à nous doter de notre propre outil. Vous conviendrez que nous vivons dans un monde bizarre !

Je souhaite simplement qu’on poursuive le travail ensemble. Nous ne gagnerons pas la bataille si nous ne nous entendons pas sur un état des lieux, sur ce qu’on continue à faire et ce qu’on arrête et, surtout, sur la manière de financer. Cette manière de se défausser politiquement en nous reprochant une dépense que l’on a soi-même provoquée tout en nous disant qu’il faut la maîtriser est insupportable. C’est un dévoiement de l’action politique et publique, du moins telle que je la conçois.

J’ai peut-être été un peu sévère ; vous mettrez cela sur le compte de ma passion pour nos territoires et de la défense de nos départements. Quoi qu’il en soit, nous devons avoir ensemble, parlementaires et présidents de département, une vision de la France.

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président délégué de Départements de France. Je ne peux que confirmer les propos du président Sauvadet.

Je commence par l’absence totale de transparence et de conditions de travail sereines entre Bercy et Départements de France. Nous assistons à un simulacre de concertation. Lorsque vous êtes invité avec d’autres représentants de collectivités à un grand meeting à Bercy, vous ne recevez aucun document en amont. On projette quelques transparents sur un grand écran et on ne vous remet aucun document écrit. Puis on vous demande si vous voulez faire une remarque ou poser une question ; si vous en posez une, il n’en est absolument pas tenu compte – en l’occurrence, il s’agissait notamment de la prévision, par le ministère, de l’évolution des droits de mutation. Après la forte augmentation qu’ils avaient connue, le ministère anticipait, avec un très grand talent, une baisse de 6 % en 2023. Nous étions alors dans la première partie de l’année et la baisse atteignait déjà 15 %. Nous avons donc demandé à partir de quel modèle cette hypothèse avait été construite ; naturellement, on ne nous a pas répondu et nous avons constaté, une fois la réunion terminée, que le chiffre était maintenu. Si je voulais être très dur, j’inciterais votre commission d’enquête à demander les prévisions concernant l’évolution à trois ans des finances des collectivités territoriales qui ont été présentées ce jour-là par le ministère. On nous annonçait un état de Nirvana financier, alors qu’en réalité nous étions déjà au pied du mur. On est au-delà de l’imprévoyance – j’hésite entre incompétence et volonté de tronquer la vérité.

Lors de la suppression de la part de la taxe sur le foncier bâti que percevaient les départements, Bercy a fait une simulation nous démontrant que l’évolution sur trois ans de la TVA était plus dynamique – vous connaissez le talent de Bercy pour trouver la période de référence qui lui convient. Départements de France avait fait une simulation sur dix ans qui démontrait que la taxe sur le foncier bâti, impôt de stock, évoluait de manière plus dynamique que la TVA, impôt de flux. Naturellement, la décision de remplacer la taxe sur le foncier bâti par une fraction de la TVA a été prise. Et, deux ans plus tard, on nous a annoncé que nous ne bénéficierions pas de la dynamique éventuelle de cette dernière. Il y a eu, à mes yeux, un mensonge d’État.

J’en viens à la préparation du lancement du Haut Conseil des finances publiques locales. Nous étions tous très attachés à sa création car nous sentions bien à quel point un tel Haut Conseil était nécessaire – le Comité des finances locales n’aurait probablement pas pu faire le même travail grâce à un renforcement de ses moyens…

La présentation qui nous a été faite était, selon l’interprétation du ministère, une concertation. Le ministre de l’époque a invité les grandes associations représentatives des collectivités territoriales. Il a commencé son discours en nous disant toute sa confiance dans les collectivités locales – nous avons un peu l’habitude de ce genre de propos et nous espérons plutôt des preuves. Il nous a ensuite demandé de valider les chiffres qui nous avaient été présentés et de nous engager formellement à désendetter les collectivités locales. Enfin, il nous a dit que le ministère avait commencé à réfléchir à un système d’assurance-réassurance qui permettrait aux collectivités locales, quand elles auraient des excédents de recettes, d’anticiper.

J’ai modestement pris la parole pour répondre au ministre que j’étais très sensible à son message de confiance mais que j’attendais quelques preuves. Nous ne validerions pas les chiffres puisque nous savions déjà qu’ils étaient faux et que les simulations étaient totalement erronées. Quant à l’idée de s’engager à se désendetter, j’ai dit au ministre qu’il ne lui avait pas échappé que la strate départementale, qui avait bénéficié de ressources tout à fait convenables pendant deux ans, s’était désendettée. L’inflation était alors assez forte : la différence entre l’État central et nous était que nous nous désendettions lorsque nous avions quelques ressources supplémentaires, alors qu’il continuait à s’endetter quand il avait, avec l’inflation, des recettes plus élevées. Non seulement nous n’allions pas prendre l’engagement de nous désendetter, mais nous nous engagerions au contraire à nous endetter pour faire face à deux phénomènes : le changement climatique – qui impose des investissements – et le mur du vieillissement.

Dans les cinq à dix ans qui viennent, le baby-boom de l’après-guerre va, en effet, se transformer en papy-boom de l’état de dépendance. Un département modeste comme le mien compte 500 bénéficiaires supplémentaires de l’APA en 2025. Il faut le financer, dans le contexte décrit par le président Sauvadet. Comment fait-on ?

L’idée d’un système de réassurance était pour moi un clin d’œil merveilleux, car je m’étais battu pendant près de quatre ans avec Bercy pour faire comprendre qu’il serait pertinent de nous autoriser à mettre en réserve les excédents obtenus lorsque les recettes sont portées par un cycle dynamique, afin de pouvoir faire face ensuite aux creux et de garantir la pérennité des investissements. Quatre ans de combat et un lobbying forcené pour finir par entendre le ministre dire que ce système pourrait être généralisé ! Je lui ai répondu que nous n’étions naturellement pas opposés au principe ; mais, comme il n’avait parlé que de nos recettes, j’ai fait valoir que, Bercy étant totalement objectif, le ministère devrait aussi prendre en compte l’évolution de nos dépenses, en particulier les augmentations décidées par l’État.

Telle fut la teneur de nos échanges à l’occasion de ce que l’on a présenté comme une coconstruction, ou du moins une consultation. Il me semble que les collectivités locales procèdent différemment lorsqu’elles consultent. Nous prévenons, nous faisons parvenir les informations, nous nous mettons d’accord sur les données et ensuite nous commençons à discuter vraiment.

J’insiste sur ce point car nous assistons à quelque chose de terrible. Comme l’a dit le président Sauvadet, nous sommes vraiment au pied du mur. La situation a un côté un peu désespérant. Nous avons connu de nombreuses difficultés dans le passé, mais les départements ont su les surmonter grâce à leur agilité et à leur volonté. Cela fait penser que, lorsque nous dénonçons un problème, nous aurions en fait la capacité de le surmonter. Sauf que là nous sommes au bout du système.

Que signifie la stagnation, voire la diminution de nos recettes ? Dans mon département, la baisse des DMTO représente 50 millions d’euros de moins sur un budget de 800 millions. À cela s’ajoute l’obligation de reverser une partie des recettes de TVA qui nous sont attribuées : l’État nous les verse par douzièmes en fonction des prévisions, irréalistes, qui figurent dans la loi de finances. En 2024, j’ai ainsi dû reverser 10 millions d’euros perçus.

Dans le même temps, les charges évoluent. J’ai évoqué les effets du vieillissement, mais chaque président de conseil départemental peut aussi vous dire que, depuis la crise de la covid, nous constatons une augmentation exponentielle des signalements d’informations préoccupantes concernant des enfants, qui sont confiés ensuite à nos services. Nombre de ces enfants relèvent de la pédopsychiatrie lourde et doivent suivre un process de soins. Ils sont confiés à nos équipes, qui ne sont pas formées pour cela. Dans un certain nombre de départements, on trouve des cas dans lesquels le simple coût de sauvegarde est compris entre 100 000 et 150 000 euros par enfant, car nous sommes obligés de prévoir l’équivalent de trois postes à temps plein pour s’occuper de la surveillance, alors que cela ne relève normalement pas de notre compétence.

Et pourtant, nous faisons l’objet de leçons de morale et de jugements péremptoires aux termes desquels nous dépenserions trop. Je vous assure que c’est insupportable et que cela peut même accélérer la détérioration de notre situation. Le découragement incite quelques collègues totalement désabusés à se dire que ce n’est plus la peine d’essayer quoi que ce soit, qu’il faut au contraire laisser les choses se dégrader pour qu’on s’aperçoive au ministère de l’économie et des finances que l’évolution fatale décrite depuis des années est en train d’arriver. C’est terrible pour les élus, car nous essayons d’être responsables. Pour vous donner un exemple, notre épargne nette a baissé de 63 % entre 2022 et 2023, puis de 95 % entre 2023 et 2024 : l’accélération du rythme est extraordinaire.

Si nous ne trouvons pas une solution d’ici au budget 2027 pour assurer, dans le champ de la solidarité, un financement pérenne, des départements seront en état de cessation de paiement. Certains pourraient même l’être déjà : après avoir absorbé toutes les réserves accumulées les années précédentes, ils ont mis en place un chevauchement des dépenses d’un exercice sur l’autre – certaines dépenses intervenues en 2024 sont en réalité payées grâce au budget de 2025 –, ce qui s’appelle de la cavalerie. Ce phénomène s’amplifiera évidemment cette année dans le contexte que nous avons décrit, puis trouvera un point d’orgue en 2026. Il sera impossible d’aller plus loin en 2027 et nous connaîtrons alors des situations inédites dans lesquelles des collectivités en état de cessation de paiement seront placées sous tutelle, sachant que l’autorité de tutelle n’aura aucun moyen de redresser les choses puisqu’il n’existe plus aucun levier fiscal. Voilà ce qui nous attend, au plus tard dans deux ans. Vous comprendrez notre découragement.

M. Jean-Luc Chenut, président du conseil départemental d’Ille-et-Vilaine. Pour avoir participé à ses côtés aux réunions du Haut Conseil des finances publiques locales et du Comité des finances locales, je partage en tout point ce qui a été dit par Jean-Léonce Dupont.

En octobre, on nous a montré en tout et pour tout trois diapositives à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances, alors que le soir même une carte qui n’avait pas été portée à notre connaissance était diffusée lors du journal télévisé de France 2 : elle montrait les départements éligibles à telle ou telle disposition du texte.

Pour souligner la gravité de la situation, on se réfère parfois à la crise de 2008-2009, mais celle que nous connaissons actuellement est beaucoup plus aiguë.

À l’époque, les DMTO représentaient moins de 10 % des recettes des départements ; en 2022, c’était plutôt autour de 20 à 22 %. En 2009, un département pouvait voter les taux de quatre impositions : taxe professionnelle, taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et taxe foncière sur les propriétés non bâties, ce qui représentait en moyenne entre 45 et 50 % des recettes réelles de fonctionnement d’une collectivité ; en 2022, nous n’avons plus aucun pouvoir de taux.

En deux ans, 98,3 % de l’épargne nette des départements se sont évaporés. Selon les données de la direction générale de la comptabilité publique, cette épargne s’élevait à 8,3 milliards d’euros en 2022 ; au 31 décembre dernier, il n’en restait que 147 millions pour 102 départements. Dans le même temps, l’épargne nette des communes a augmenté de 8,3 % et celle des intercommunalités de 16 %, tandis que celle des régions a baissé de 44 %. Quand il y a 147 millions d’euros d’épargne nette pour 102 départements, cela signifie que la situation financière d’un grand nombre d’entre eux est négative, puisque certains départements ont quand même une épargne nette de 20 ou 30 millions. Une telle situation est totalement inédite.

Le reste à charge, qui correspond à la différence entre ce que nous recevons et ce que nous versons au titre de l’APA, de la PCH et du RSA, est globalement de plus de 12 milliards d’euros. Dans un département comme l’Ille-et-Vilaine, cela représente 140 millions, soit 15 % du budget. Celui-ci sera récessif : nous allons réduire nos investissements de 30 à 35 %, ce qui signifiera 40 millions d’euros de commande publique en moins. Nous ferons également 30 millions d’économies en matière de fonctionnement, dans tous les secteurs, y compris la culture, l’éducation populaire et le sport, ce qui implique des emplois en moins. C’est impératif pour maintenir un tout petit équilibre budgétaire dans le contexte actuel. La filière du BTP (bâtiment et travaux publics) va être très durement touchée par ces choix, que feront de très nombreux départements.

On nous parle de sincérité budgétaire, mais on oublie que nous pouvions auparavant nous appuyer sur des bases garanties. Nous avions parfois un petit bonus de 1 ou 2 % en fin d’année grâce à ce qu’on appelait des rôles supplémentaires. Désormais, rien n’est acquis. Les DMTO sont extrêmement volatils, et les pertes s’élèvent à 5,5 milliards en deux ans. On nous notifie des recettes de TVA en début d’année, mais elles sont réduites en cours d’exercice, pour 15 millions d’euros dans le département de l’Ille-et-Vilaine. Par ailleurs, deux mesures de ponction figurent dans la loi de finances : le gel des fractions de TVA qui nous sont affectées et le dispositif de lissage conjoncturel, dont le joli nom ne peut masquer qu’il s’agit d’un prélèvement de 220 millions – montant supérieur aux 147 millions d’épargne nette qui nous restent.

S’agissant des estimations des DMTO, nous sommes bien obligés de nous en remettre aux hypothèses retenues par ceux qui analysent la conjoncture économique, mais sans avoir aucune garantie. Nous avons constaté lors des deux dernières années combien les évolutions pouvaient être brutales, les départements ayant tous perdu entre 30 et 35 %. L’exercice est donc d’une très grande difficulté.

Le vieillissement de la population entraîne chaque année une augmentation de 3 ou 4 % du nombre de bénéficiaires de l’APA. L’élargissement de la PCH a conduit à une augmentation de 10 % dès la première année, sans aucune mesure de compensation. Le Ségur de la santé a fait l’objet d’un arrêté publié au mois de juin, avec effet rétroactif au 1er janvier, sans le moindre euro de compensation. Enfin, le nombre de jeunes confiés aux départements a augmenté de 50 à 60 % en dix ans. Nous avons une obligation de résultat et nous sommes pointés du doigt lorsque nous n’arrivons pas à suivre la cadence des mesures de placement.

M. Nicolas Fricoteaux, président du conseil départemental de l’Aisne. Jean-Léonce Dupont a estimé que d’ici à 2027 beaucoup de départements feraient face à un mur pour se financer. En réalité, certains sont déjà dans cette situation – et le département de l’Aisne en fait partie.

Le financement des départements est particulièrement injuste et inéquitable. Ceux qui en ont le plus souffert sont ceux qui se trouvent devant le mur budgétaire dès cette année. Certains ont peut-être encore un peu de marge, mais ils finiront par arriver à la même situation.

Le département de l’Aisne cumule les fragilités, avec un taux de pauvreté excessivement élevé, un taux de chômage de pratiquement 11 %, très au-dessus de la moyenne nationale, et des mesures de protection de l’enfance qui sont supérieures de 50 % à ce que l’on constate partout ailleurs en moyenne.

Nous avons aussi des problèmes liés à l’autonomie en raison du vieillissement de la population. L’Aisne est un département majoritairement rural, qui compte le plus de communes en France – 800 –, juste après le Pas-de-Calais. Tout cela nécessite d’irriguer le territoire grâce à une longue voirie – la douzième ou la treizième dans notre pays – et d’aider de nombreuses communes.

Comme le financement des politiques sociales n’était pas à la hauteur des coûts, nous avons dû progressivement nous endetter davantage que d’autres départements afin de pouvoir investir. Nous avons aussi dû augmenter la fiscalité puisqu’il fallait bien faire face à l’explosion des dépenses sociales.

Tout cela s’est sédimenté et s’est ajouté aux difficultés de financement. Notre épargne nette était tout juste à l’équilibre, voire négative. Depuis deux ou trois ans, elle est négative, avec une capacité de désendettement comprise entre vingt et trente ans, selon que l’évolution des recettes de DMTO est plus ou moins favorable.

L’an dernier, nous avons voté un budget en déséquilibre de 22,5 millions d’euros afin d’alerter l’État. Cette somme correspondait à ce qu’il nous manquait pour équilibrer le budget lorsque nous l’avons construit en avril. Il faut une réforme structurelle du financement des départements et nous espérions qu’elle pourrait aboutir rapidement ou du moins être lancée.

Nous avons bien sûr entendu les propositions d’Éric Woerth, qui allaient pour certaines dans le bon sens et nous donnaient l’espoir d’avoir un financement adapté aux politiques qu’on nous demande de mener à la place de l’État – parce que tout le sujet est là. En l’absence de décisions faisant suite à ces propositions, nous n’avons pas eu le fonds d’aide que nous espérions. Nous avons donc dû reporter des dépenses et arrêter certaines politiques. Nous avons utilisé les excédents qui nous restaient, soit 15,5 millions d’euros.

En 2025, nous n’avons plus d’excédents et nous allons finir l’année avec 1 million d’euros – autant dire rien. Et encore : si l’on joue sur les restes à réaliser, nous arrivons à – 1 million. Nous devrions en réalité être à zéro. Il nous manque déjà 15 millions.

La loi de finances conduit à une baisse de 5,6 millions de nos recettes issues de la TVA par rapport à la dynamique espérée. Les départements les plus pauvres sont les plus touchés par l’absence de dynamisme de la TVA, car ce sont eux qui avaient la fiscalité la plus élevée. Ceux dont la fiscalité était peu élevée ont globalement un peu moins de TVA, alors que nous en recevons beaucoup pour compenser la perte de notre importante fiscalité sur le foncier bâti. À cela s’ajoutent les évolutions concernant le fonds de sauvegarde – nous perdons à ce titre autour de 6,7 millions d’euros – et la péréquation. Nous démarrons l’année avec 18 millions en moins, tant du fait de l’absence de décisions que de certaines décisions prises, comme celle concernant la CNRACL.

Je suis en train de réfléchir à un budget qui reporte l’effort de fin d’année sur 2026. Je ne sais pas comment faire autrement. Je discute avec les collaborateurs de l’Élysée et du premier ministre ainsi qu’avec la préfète, mais en fait on n’a pas de solution, et ils ne sont pas près de m’en donner. Nous arrêtons donc beaucoup de politiques de soutien dans un territoire qui en a pourtant besoin. Les territoires où il faudrait le plus de moyens en matière d’action publique sont en réalité ceux qui en ont le moins. On le constate chez nous : il y aura de moins en moins d’action publique pour soutenir des associations qui agissent sur le terrain et des communes, pour qu’elles rendent des services d’une manière à peu près équitable partout. Nous serons de moins en moins attractifs et nous aurons de moins en moins de recettes de DMTO. Nous allons augmenter leur taux, mais cela représente à peine 2 millions d’euros de recettes supplémentaires, alors que l’absence de dynamique en matière de TVA conduit à une baisse de 6 millions. La difficulté n’est pas pour 2027 ; elle est déjà là en 2025.

Il nous faut absolument des prévisions de recettes stables et connues à l’avance. Mais il faut aussi que les dépenses obligatoires soient mieux financées par la solidarité nationale. L’augmentation des cotisations employeurs à la CNRACL fait peut-être partie des questions dont nous devons encore discuter au sein de Départements de France. Plus globalement, le problème concerne moins la compensation que le reste à charge, c’est-à-dire le coût final pour la collectivité. Si le taux de compensation est de 50 % pour tous les départements, cela ne veut pas dire que le reste à charge est égal. Certains départements connaissent, par exemple, peu de problèmes en matière d’autonomie. Il faut regarder la question à travers le prisme du reste à charge, par rapport aux recettes dont on dispose, plutôt qu’à travers le prisme de la compensation. Si on ne prend pas en compte les différences de contexte social, d’un département à l’autre, on n’arrivera jamais à rendre équitable le financement.

Ce sont des sujets essentiels et il faut travailler très vite à une réforme. Il faut aussi donner des réponses immédiates aux départements qui ne bénéficient pas de l’aide d’un fonds de soutien, car ils voient encore reculer le moment où ils percevront des recettes nécessaires pour financer les dépenses. Cela va encore accentuer la difficulté en 2026 et 2027.

M. le président Éric Coquerel. Merci pour ces interventions longues mais précieuses. Votre audition répond bien à ceux qui doutent de l’utilité de cette commission d’enquête. Celle-ci a pour objet non seulement de savoir ce qui s’est passé, mais aussi de comprendre comment les choses pourraient encore s’aggraver si rien n’est fait. Comme vos opinions politiques sont différentes, votre description de la situation peut difficilement être contredite – c’est peut-être d’ailleurs la raison pour laquelle certains groupes ne sont plus présents dans cette salle.

J’ai bien compris votre cri du cœur et le fait que nous étions face à un mur. J’espère que des journalistes nous écoutent, car tout cela me semble utile.

En septembre dernier, les ministres nous ont annoncé un « dérapage » de 16 milliards d’euros des dépenses locales, ce qui leur a permis de dénoncer la responsabilité des collectivités dans la dégradation du déficit public. Mais, comme nous l’avons vu, ce montant était erroné.

Quant à l’absence de respect de la trajectoire des finances locales, les auditions ont montré qu’il s’explique très largement par l’irréalisme des hypothèses du gouvernement. La diminution annoncée de 0,5 % en volume des dépenses de fonctionnement était incompatible avec les nouvelles dépenses des collectivités décidées par le gouvernement – le président Sauvadet l’a bien expliqué. C’était également incompatible avec des enjeux qui ont été sciemment ignorés, comme la nécessité d’investir pour la bifurcation écologique.

Pouvons-nous conclure que la prévision de baisse des dépenses locales était un moyen de présenter une trajectoire des finances publiques qui s’améliorait sans remettre en cause la politique économique et fiscale menée depuis 2017 ?

M. Jean-Léonce Dupont. Vous évoquez un « dérapage » des finances locales et son effet sur le déficit public. Or je rappelle que le déficit public en question est celui de l’État et que le budget des collectivités est obligatoirement équilibré. Les dépenses des collectivités ont tout au plus pu augmenter davantage que selon la trajectoire prévue.

M. le président Éric Coquerel. Vous avez bien compris que je n’endossais pas le terme « dérapage ».

M. Jean-Léonce Dupont. Tout à fait. Et ce n’est pas la gestion des collectivités locales qui a entraîné une augmentation du déficit public de l’État.

L’objectif de 0,5 % correspond à des demandes extérieures, qui relèvent peut-être d’un niveau supranational. Cet objectif n’avait aucun sens et nous avons expliqué qu’il n’était pas tenable. En effet, entre 60 et 70 % du budget de fonctionnement des départements est consacré à des dépenses non pilotables. Par exemple, nous ne décidons pas du montant des allocations individuelles de solidarité, ni du nombre de leurs bénéficiaires.

Pour combler le puits sans fonds du déficit de l’État, le même effort est demandé aux régions, aux départements et aux grandes collectivités locales. Ce n’est pourtant pas la même chose de subir un prélèvement de 2 % quand on pilote l’intégralité des dépenses de fonctionnement et quand, comme c’est le cas des départements, on n’en pilote que 30 %. Ne pas prendre en compte l’effet pour les départements des politiques de solidarité est une ineptie ou une malhonnêteté intellectuelle.

En outre, l’objectif de réduction des dépenses de 0,5 % ne tient pas compte de l’évolution de la démographie. Dans un département comme le mien, comment faire quand on a 500 bénéficiaires supplémentaires de l’allocation personnalisée d’autonomie par an ? Un tel objectif n’a aucun sens. Ces exigences sont hors de la réalité.

M. François Sauvadet. Effectivement, les trajectoires demandées sont insensées. Elles devraient être déterminées par strate de collectivité.

Nous avons obtenu un retraitement des dépenses concernant les AIS (allocations individuelles de solidarité) et l’ASE (aide sociale à l’enfance). Si on retire ces prestations, nous avons respecté la trajectoire de 0,5 %.

J’aurais également souhaité que le montant du financement des Sdis (services départementaux d’incendie et de secours) soit retraité, notamment après la décision de revaloriser la prime de feu. Ce sont les départements qui ont fourni tous les efforts supplémentaires, puisque la contribution des communes au financement des Sdis ne peut croître plus vite que l’inflation.

Après que le chef de l’État nous a reçus à l’Élysée, la création d’un fonds pour l’achat de camions de pompiers a été annoncée dans le cadre des premiers travaux du Beauvau de la sécurité civile, face aux risques accrus d’incendie et d’inondation. Finalement, nous avons dû doubler ou tripler la mise de l’État. Or quel retraitement est prévu ?

Je suis prêt à travailler avec la commission des finances pour objectiver les données mois par mois. Nos dépenses, comme nos recettes – qui sont fragiles –, évoluent très rapidement, d’un mois sur l’autre. Un pilotage très fin est donc nécessaire. Or l’État refuse de prendre en compte le caractère particulier de notre situation et il charge la barque. Je le dis très simplement : il faut arrêter car elle coule.

M. le président Éric Coquerel. Comment expliquez-vous l’irréalisme des prévisions ? Est-ce un problème technique, d’incompétence, de modèles, ou une volonté d’améliorer la trajectoire pour les années à venir ?

M. François Sauvadet. Il y a un problème en ce qui concerne la mise à disposition des données, notamment pour les AIS. Nous nous battons depuis un an et demi sur cette question. Rendez-vous compte : alors que nous abordions l’examen du projet de loi de finances, j’ai été obligé d’étudier moi-même tous les comptes départementaux pour démontrer à l’État, qui ne voulait pas nous fournir la donnée, que dans 40 ou 50 % des départements, la marge brute s’établissait à un niveau identifié comme préoccupant, ou dangereux.

Par ailleurs, je l’ai dit tout à l’heure, on a utilisé 2022 comme année de référence pour évaluer le produit des DMTO en 2024 et servir de base pour 2025. Nous avons un problème d’objectivation des données, alors que le montant de nos dépenses et de nos recettes évolue très vite, notamment en raison des décisions qui sont prises.

Ce sont mes collègues qui en décideront, mais je n’ai pas l’intention de participer au comité des financeurs de l’action sociale qui doit se tenir prochainement si les données dans ce secteur n’ont pas été stabilisées au préalable.

M. le président Éric Coquerel. Pour 2023 et 2024, les prévisions de recettes ont été surestimées par Bercy. Ainsi, celles pour l’impôt sur les sociétés en 2023 sont passées de 55 milliards d’euros en loi de finances initiale à 67 milliards d’euros dans le programme de stabilité présenté en avril 2023. L’exécution – 57 milliards d’euros de recettes – s’est finalement avérée légèrement supérieure à la prévision initiale, mais reste éloignée de celles qui ont suivi, notamment celle de 61 milliards dans le PLFG (projet de loi de finances de fin de gestion) pour 2023.

Les droits de mutation à titre onéreux, qui constituent une recette importante pour les départements, sont aussi concernés par cet excès d’optimisme. Lors de l’élaboration de la prévision, avez-vous été consultés ? Départements de France a-t-elle alerté les ministres en cours d’année que les prévisions n’étaient pas en phase avec la crise immobilière ? Si oui, quand ?

M. Jean-Luc Chenut. Nous suivons ces chiffres mois par mois. Dès la fin de l’année 2022, nous avons constaté un tassement très net et même dans certains cas un début de décroissance des DMTO, après une période de croissance forte. La plupart des départements, dès leur budget pour 2023, ont donc prévu des abattements allant de 5 à 10 %. Nous n’imaginions pas une diminution de 3,7 milliards du montant.

Nous avons un peu de mal à penser qu’il s’agit d’un problème de compétence. Tous les éléments ont été expertisés. La Cour des comptes, dans ses rapports annuels de 2023 et 2024 sur les finances publiques locales, a évoqué la singularité de la situation des départements.

Concernant la régulation des dépenses de fonctionnement, chacun connaît la spécificité structurelle du budget des départements. C’est le seul échelon où, en moyenne, 80 % des dépenses sont dites de fonctionnement – ce qui comprend des prestations et des allocations. Par contraste, une métropole peut consacrer 50 % de ses dépenses aux investissements, pour les transports en commun par exemple. Nous sommes cadrés pour la totalité des dépenses, même si nous n’en définissons ni le périmètre, ni les critères, ni les montants.

M. Jean-Léonce Dupont. Dès le second semestre 2022, nous savions que la courbe des recettes des DMTO s’inversait. Au cours de la réunion que j’évoquais tout à l’heure, au premier semestre 2023, les services de Bercy évoquaient une baisse de ces recettes de 6 %. Nous avons indiqué qu’elle serait au moins de 15 %, mais il n’en a absolument pas été tenu compte. La baisse a finalement été encore plus marquée.

Concernant la TVA, lorsque la loi de finances pour 2024 a été votée, j’ai discuté avec des responsables budgétaires du département de l’opportunité de retenir le taux de croissance inscrit dans la loi de finances, car certains d’entre nous étaient convaincus que ce chiffre ne serait pas atteint. Au bout du compte, nous l’avons retenu. Puis, comme nous avons terminé l’année 2024 avec une progression de 0,8 %, nous avons dû reverser l’excédent perçu dans le cadre des douzièmes.

M. François Sauvadet. Cela fait deux ans et demi qu’en tant que président de Départements de France, j’alerte chacun des membres des gouvernements successifs. Encore hier, alors que la ministre des sports évoquait les piscines itinérantes prévues dans le cadre du plan Aisance aquatique, j’ai indiqué que les départements ne pourraient plus répondre aux appels à projets. Même si je partage les objectifs de solidarité et de cohésion nationale, je ne participe plus à aucun appel à projets en tant que président de département, car cela engagerait des dépenses supplémentaires.

M. Jean-Luc Chenut. Certains dispositifs sont très pernicieux. Lors de l’annonce de la création du Dilico, nous avons d’abord pensé que ce dispositif reposerait sur une réfaction de ressources. Finalement, ce ne sera pas le cas. L’État affichera des concours financiers stables, mais nous obligera à payer un mandat en fin d’année. Celui-ci sera de 7,5 millions d’euros pour l’Ille-et-Vilaine, ce qui représente 0,7 % de croissance des dépenses réelles du département. Ainsi, non seulement nous serons taxés, mais on pourra dire que nous avons laissé le montant des dépenses réelles de fonctionnement déraper. C’est pernicieux : lorsqu’on fera des analyses globales, ces sommes seront considérées comme des détails, elles se perdront dans la masse. Les 220 millions d’euros du Dilico compteront comme des dépenses des départements.

M. François Sauvadet. Et cela concernera 50 % d’entre eux.

M. le président Éric Coquerel. Vous avez évoqué la diminution de l’épargne brute des départements, liée notamment au remplacement des impôts locaux par la TVA dans les recettes, et la nécessité de solutions financières pérennes, comme celles proposées par M. Woerth. Le problème n’est-il pas dû avant tout à la suppression d’impôts locaux ?

M. Nicolas Fricoteaux. Le problème est que la fiscalité locale, notamment dans les départements les plus pauvres, a servi à financer une solidarité qui relevait du niveau national. Les départements qui devaient accompagner le plus dans ce domaine ont nécessairement actionné le levier fiscal – l’Aisne a dû le faire, par exemple. Ils sont devenus moins attractifs puisqu’ils pouvaient moins investir dans les infrastructures, en raison de la part des dépenses sociales, et parce qu’ils avaient des taux de fiscalité élevés, donc répulsifs. Il y a eu moins d’implantations d’entreprises car le foncier bâti était plus cher.

Recourir à la fiscalité locale ne pose pas de problème dès lors qu’elle finance du volontarisme et qu’elle permet de mener des politiques sociales différenciées dans les départements, par exemple pour aider davantage dans le cadre de l’APA. On peut tout à fait mobiliser la fiscalité locale, mais il faudrait d’abord qu’un socle national soit assuré dans tous les territoires, de façon équitable, en matière de solidarité.

M. François Sauvadet. Nous n’avons jamais demandé la suppression du levier fiscal que nous avions avec la taxe sur le foncier bâti. Dès l’annonce de son transfert, à la suite de la suppression de la taxe d’habitation, nous avons fait part de notre profonde inquiétude : tout disparaissait en matière de levier fiscal. J’ai été élu président de conseil départemental en 2008 : je me souviens encore du choc qu’a constitué la crise des subprimes, alors que nous n’avions pas de prise sur les dépenses.

Nous subissons les conséquences de décisions auxquelles nous n’avons pas été associés. C’est paradoxal : on nous reproche une dépense décidée pour l’essentiel par l’État ! L’inquiétant est que le film continue : l’État nous demande un effort de 1 milliard d’euros cette année. Il faut arrêter de charger la barque en matière de dépenses et réexaminer toutes les politiques sociales pour voir comment on pourra les financer dans la durée.

Nous sommes pieds et poings liés face à l’État. Il gèle les montants de nos dotations, mais fait chauffer le moteur de la dépense. Ainsi, nous avons la tête dans le four et les pieds dans le frigo : la température moyenne est normale, mais nous ne sommes pas pour autant en très bonne santé.

M. Jean-Luc Chenut. La suppression de la taxe d’habitation coûte 24 milliards d’euros, en valeur actualisée, aux finances publiques locales. L’État compense cette perte en attribuant une part de la TVA aux collectivités locales, mais c’est autant d’argent dont il se prive pour son budget et cela explique une partie du déficit.

Les départements ont été étonnés d’être pris à témoin dans le débat sur la suppression de la taxe d’habitation, parce qu’ils n’en percevaient pas le produit, contrairement aux communes. Nous ne demandions donc rien.

M. Jean-Léonce Dupont. Je rappelle que nous ne respectons plus la Charte européenne de l’autonomie locale, qui prévoit qu’une partie du financement des collectivités locales doit être constituée de ressources propres. L’État avait mis plus de vingt ans à ratifier cette charte.

Globalement, nous sommes plutôt favorables aux impôts locaux, car ils permettent de maintenir un lien entre les moyens dont les collectivités disposent pour gérer les affaires publiques et les citoyens. Il est évident qu’une vraie difficulté apparaît lorsqu’il n’existe plus aucun lien en la matière.

M. le président Éric Coquerel. Monsieur Sauvadet, vous avez remercié l’Assemblée nationale d’avoir adopté des mesures tenant compte des départements en difficulté lors du débat budgétaire, puis vous avez regretté qu’elles ne figurent pas dans le texte finalement voté. Or le problème est qu’il n’a pas été voté. Autrement, la question aurait peut-être été prise en compte.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous avez dressé à raison un constat très sombre de la situation des départements. Je le sais pour avoir présidé pendant neuf ans un département et pour présider désormais sa commission des finances.

Revenons à l’objet de notre commission d’enquête. Votre signal d’alarme devra être entendu. Vous avez rappelé que les collectivités votent des budgets à l’équilibre. J’ai donc eu du mal à comprendre pourquoi un ancien ministre de l’économie et des finances vous accusait d’une grave dérive financière qui aurait dégradé les comptes publics de la nation.

Conformément aux règles européennes, le besoin de financement des collectivités est enregistré comme un déficit public alors que ce n’en est pas un – il n’est en rien comparable au déficit considérable de l’État, ou à celui, plus modeste mais néanmoins important, des administrations de sécurité sociale. Départements de France et les autres associations de collectivités locales pourraient refuser cette dialectique erronée. Les comptes des collectivités locales sont à l’équilibre, même si leurs besoins de financement peuvent être couverts par de la dette, notamment pour les investissements indispensables dans les infrastructures.

M. Jean-Léonce Dupont. Je ne peux qu’approuver vos propos. La présentation budgétaire sert un message politique totalement faux, selon lequel les collectivités seraient responsables de l’approfondissement du déficit de l’État.

En outre, il faut arrêter de fixer des objectifs inatteignables en connaissance de cause, puis de nous dire qu’il est très mal de ne pas les respecter. Je pense à l’objectif de réduction de 0,5 % des dépenses ou encore à l’obligation de sortir du parc locatif les logements classés F ou G lors de leur dernier diagnostic de performance énergétique.

En tant que président d’un office HLM, j’ai calculé le coût des travaux de remise à niveau nécessaires en multipliant le coût moyen pour un appartement – 20 000 euros – par le nombre de logements. C’est totalement impossible à financer dans les délais impartis et je pense que la conclusion serait la même si le calcul était fait au niveau national. Les services de l’État me demandent où nous en sommes – ils m’indiquent que nous n’atteindrons pas l’objectif a priori. Naturellement, et je l’ai dit dès le départ !

Quelle est la mécanique ? On fixe un objectif inatteignable, on constate qu’il n’est pas atteint et on doit donc trouver un responsable. Bien sûr, c’était extraordinaire politiquement et médiatiquement de fixer l’objectif, même s’il était en fait inatteignable : on allait agir ! Et quand on n’y arrive pas, c’est la faute des autres.

Il faudrait simplement, comme je m’y emploie au niveau local, faire le maximum du possible, y compris en matière d’évolution des dépenses, suivant des faits objectifs et de manière différenciée selon les strates, afin d’obtenir des résultats correspondant aux objectifs et de ne pas induire l’idée que de mauvais gestionnaires seraient aux responsabilités.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Le Haut Conseil des finances publiques locales s’est réuni deux fois, en septembre 2023 et en avril 2024. Quels objectifs ont été fixés lors de ces réunions ? Des mécanismes de maîtrise de la dépense locale vous ont-ils été proposés ? Le cas échéant, pourquoi n’ont-ils pas été instaurés ?

M. Jean-Luc Chenut. Nous ne sommes pas sortis de ces réunions plus éclairés que nous y étions entrés. C’était un tour de table très institutionnel – vous avez vu, monsieur le président, comment cela s’est passé. Chacun a eu un peu de temps pour s’exprimer et je crois que nous avons dressé un état des lieux fondé et argumenté.

Nous avons été un peu déçus. L’assistance n’était guère nombreuse lors de la première réunion. Il s’agissait, selon le ministre, d’un acte de refondation d’une relation partenariale avec les collectivités, ce qui nous semblait plutôt de bon augure. Toutefois, à la sortie de la réunion, nous étions extrêmement perplexes. La perspective d’une nouvelle forme de contractualisation a été évoquée, mais nous avons d’emblée annoncé que nous ne voulions pas des contrats aussi léonins que ceux de Cahors, édictés d’une façon assez unilatérale. Il ne s’est rien passé ensuite.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Vous avez parlé des nouvelles charges – nombreuses – qui vous ont été imposées. Quelle est votre évaluation du coût global des MNA pour les départements ? Combien en accompagnez-vous ?

M. Jean-Léonce Dupont. La dépense est de l’ordre de 2 milliards d’euros, en incluant les jeunes majeurs – jusqu’à 21 ans.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Qu’en est-il du nombre de MNA que vous accompagnez ?

M. Jean-Léonce Dupont. Ils sont autour de 45 000.

M. François Sauvadet. De manière générale, nous sommes confrontés à une vraie difficulté sociale en matière de prise en charge de l’enfance. L’an dernier, le nombre d’enfants de moins de 3 ans accueillis dans les départements a pratiquement doublé, ce qui est extrêmement préoccupant. Les dépenses consacrées à l’ASE, dans ses différentes composantes, y compris la protection des mineurs non accompagnés, dans les conditions que vous savez, ont dépassé 10 milliards d’euros.

Nous avons eu de nombreux échanges avec le gouvernement et l’État, mais aussi entre nous, pour établir une doctrine de prise en charge des MNA. Nous avons également été en contact étroit avec vous, monsieur le rapporteur, lors de l’afflux de MNA il y a deux ans – votre département était en première ligne, puisque l’essentiel du mouvement migratoire passait par l’Italie. Le rythme s’est ensuite ralenti l’an dernier.

M. Jean-Léonce Dupont. La compensation de l’État est de l’ordre de 5 % pour les dépenses de mise à l’abri et d’évaluation. Nous avons eu des discussions au sujet du coût réel : l’État justifie son approche forfaitaire par des différences en matière de coût et d’évaluation d’un département à l’autre – je n’en dirai pas plus.

M. Jean-Luc Chenut. En Ille-et-Vilaine, les dépenses liées aux mineurs non accompagnés représentent environ 15 % du total des dépenses de protection de l’enfance.

M. Éric Ciotti, rapporteur. On a beaucoup entendu dire – et je regrette, à cet égard, que des membres de notre commission qui ont posé beaucoup de questions sur les collectivités locales soient moins présents aux auditions de leurs deux grandes associations – que ces collectivités avaient une grande part dans l’augmentation de la dérive des finances publiques. Or, comme vous l’avez rappelé, en matière d’épargne brute, les strates communale et intercommunale ne sont pas dans la même situation que les départements. Ma question, peut-être un peu naïve, est donc de savoir comment interpréter la pression mise sur les départements, qui sont clairement le maillon le plus fragile, compte tenu de leurs dépenses, en particulier des dépenses sociales liées à la mission de solidarité qui est en quelque sorte transférée de la nation vers l’échelon local : cela ne recouvre-t-il pas une volonté de supprimer cet échelon en l’asphyxiant complètement ?

Depuis des années, en effet, deux échelons sont à la mode : les régions et les intercommunalités, qui dépensent sans compter – en particulier l’échelon intercommunal et les métropoles –, tandis que les départements sont pressurisés. Vous avez pris des décisions auxquelles, personnellement, je ne souscris pas toujours, notamment pour l’augmentation des droits de mutation, bouée de sauvetage que certains départements vont employer. Les Alpes-Maritimes ne le feront pas, car nous considérons que cette mesure pèsera encore plus sur un secteur de la construction et du logement en quasi-faillite, et qu’elle risque d’entraîner des effets encore plus négatifs sur les recettes globales des DMTO et surtout sur l’apport essentiel – presque 100 milliards d’euros – du secteur de l’immobilier à notre richesse nationale. Par ailleurs, j’ai parfois contesté aussi la péréquation horizontale, qui a opposé les départements entre eux.

Même si cette question sort un peu du champ de la commission d’enquête, quelle réaction envisagez-vous pour mettre fin à ces attaques récurrentes ?

M. François Sauvadet. S’agissant de l’asphyxie, on peut toujours s’interroger, en effet. Certains pensent qu’il y a trop d’échelons et la suppression de l’échelon départemental est pour eux une évidence – je pense à certains membres de la haute technocratie que nous connaissons bien. Cette idée doit être rangée dans les placards, car on a bien vu, depuis les gilets jaunes et les différentes crises qui se sont succédé, que l’échelon du département est redevenu, du moins aux yeux des décideurs publics, celui de la proximité et de l’action.

Je pense toutefois qu’il y a un vrai dysfonctionnement public dans notre pays et qu’on est en train de laisser dériver la dépense. Avec la succession des ministres – six ministres de la santé et pratiquement autant dans le médico-social –, la machine s’est enclenchée et continue de tourner. On ne peut plus affirmer aujourd’hui que personne ne savait : je dis depuis des mois que, pour maîtriser la dépense, il faut d’abord appuyer sur la touche « pause ».

Je viens d’apprendre qu’on va faire sauter le verrou de l’âge pour le versement de la PCH aux personnes atteintes de la maladie de Charcot. C’est légitime, mais qui va payer ? Nous allons voir la PCH exploser. Dans un département comme le mien, qui a un budget de 600 millions d’euros, cette prestation représente 100 millions et je suis certain qu’on va en prendre pour 15 millions dans les mois qui viennent – je vous donne rendez-vous dans un an. La machine est devenue infernale : les décisions se prennent sans que nous en soyons informés, ou alors au dernier moment, et on appelle cela de la concertation ou de la consultation. On ne peut pas continuer comme cela.

Le réveil sera brutal – pour l’instant, ça passe encore. Si vous avez aimé ce qui s’est passé avec la crise des gilets jaunes, vous aller aimer aussi le moment où nous ne pourrons plus financer l’aide aux communes dans l’ensemble du pays ni continuer d’assurer la gestion de nos routes. À ce jour, j’ai réduit de 10 millions d’euros les crédits destinés à l’entretien des routes, et je vais continuer. Vous avez déjà regardé des émissions qui alarment tout le monde en montrant l’état de ponts qu’on n’a pas remplacés, mais vous allez voir ! Cela peut arriver même dans l’Oise – car certains départements sont présumés riches, si l’on écoute le ministre chargé des collectivités. J’ai de l’affection pour lui et du respect pour le gouvernement de la France, mais on ne peut quand même pas laisser dire, à propos de l’augmentation de 0,5 % des droits de mutation à titre onéreux – que j’assume –, qu’il y a encore des départements riches.

Je respecte la position de M. Ciotti, que je serais même tenté de partager. Ce n’est pas de gaieté de cœur que nous avons dit que nous allions prendre ce qu’on nous donne : nous ne pouvons plus faire face. La question de fond directement posée à tout le monde est de savoir comment nous allons faire dans les temps qui viennent. Personne aujourd’hui ne peut dire : « Je ne savais pas ».

M. Jean-Léonce Dupont. Monsieur le rapporteur, j’ai du mal à penser que vous puissiez être naïf. Je voudrais faire passer un message : cet étranglement financier peut s’assimiler, si la situation perdure, à un assassinat financier. Et le pire, c’est que nous connaissons les assassins.

Cet assassinat financier tient probablement à l’idée qu’ont encore certains que la suppression d’une strate serait la solution. Or si nous supprimons la strate départementale, sachant que le coût du fonctionnement de l’assemblée de cette collectivité, qui comprend notamment les indemnités des élus, est de l’ordre de 0,15 % à 0,20 % du budget départemental, il n’y aura plus d’élus pour gérer efficacement et avec agilité, mais le champ du social demeurera : qui le gérera ? Doit-il remonter au niveau de l’État, dont on connaît les déficits ? Redescendre au niveau d’intercommunalités de 15 000 habitants qui devront alors gérer le handicap et la dépendance ? C’est impensable. La question doit-elle donc remonter à la région, dont on a vu l’efficacité et l’agilité pour gérer, par exemple, certaines problématiques de proximité lors du transfert de la compétence en matière de transport scolaire ? En tout cas, la dépense demeure.

Les routes, comme le souligne M. Sauvadet, seront de moins en moins entretenues et certaines d’entre elles seront barrées parce que des ouvrages d’art deviendront dangereux. Que traduit la volonté de décentraliser quelques centaines de kilomètres de routes nationales ? En réalité, l’État est incapable d’entretenir ce réseau national. Il déclare donc qu’il ouvre un axe supplémentaire de décentralisation. La logique eût voulu, puisque nous entretenons 400 000 kilomètres de routes, que l’on confiât cette responsabilité à la strate départementale, avec les moyens correspondants. Après consultation des départements qui accepteraient cette compétence, on nous a demandé de nous prononcer sans même nous faire connaître les mesures de compensation prévues.

Nous avons répondu, dans un premier temps, que nous ne nous prononcerions pas sans connaître ces mesures. On nous a donc indiqué, dans un deuxième temps, que puisque la France était le pays de l’égalité et de la justice, on procéderait en divisant les investissements par le nombre de kilomètres de routes. Il n’échappera à personne que certains départements, dans des zones de montagne par exemple, comptent des ouvrages d’art plus importants que d’autres, situés en plaine : au nom de l’égalité absolue, les départements de plaine allaient donc recevoir proportionnellement beaucoup plus. Devant cette situation, de nombreux départements qui, dans une logique de compétences, auraient voulu prendre celle-ci, l’ont refusée – moins d’une vingtaine l’ont prise.

Toutefois, l’État ayant la volonté de se décharger, il a sollicité les régions, de telle sorte que certaines d’entre elles, gérant quelques dizaines, voire quelques centaines de kilomètres, ont dû créer des services et toute une ingénierie, alors qu’on se bat pour obtenir des ingénieurs. Et lorsque cela ne marchait pas, et que les régions non plus ne voulaient pas de cette compétence, on s’est tourné vers les métropoles.

Ceux-là mêmes qui vous expliquent qu’il faut simplifier et rendre cohérent le champ des compétences ont, pour des raisons de transferts de charges plutôt que de décentralisation, transféré tantôt à la métropole, tantôt à la région et tantôt au département une compétence que l’État central est dans l’incapacité d’assumer. Voilà notre réalité.

Qui va entretenir les routes ? Qui va assumer le social et les collèges ? Dans mon département, le rapport entre la dotation que j’ai reçue de l’État pour l’investissement dans les collèges et ma dépense réelle est de 1 à 10 – c’est-à-dire que je dépense dix fois ce que l’État a compensé au moment du transfert des collèges. Pensez-vous que, si cette compétence remonte aux régions ou à l’État central, on supprimera la dépense ?

En réalité, supprimer la strate départementale ferait économiser 0,20 %, correspondant aux dépenses de gestion de l’assemblée, et ferait perdre la volonté, le courage et l’agilité des acteurs locaux pour gérer des compétences dont on imagine que la recentralisation se traduirait par un déficit encore plus grand au niveau de l’État central.

M. le président Éric Coquerel. Pour ma part, je suis plutôt de ceux qui ne veulent pas supprimer les communes et les départements. Ce que vous décrivez ressemble à un transfert d’austérité consistant à mettre la poussière sous le tapis.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Vous êtes face à un mur ! Sur de nombreux bancs, nous avons été outrés d’entendre répéter depuis le début des travaux de cette commission d’enquête par les ministres, par la Cour des comptes et par un certain groupe politique que les collectivités étaient en partie responsables du déficit excessif de l’État.

Monsieur Dupont, à l’issue de la réunion où vous avez contesté les chiffres qui vous étaient présentés, avez-vous fait remonter votre désaccord jusqu’au gouvernement afin de signaler que les départements connaîtraient un dérapage conséquent ?

M. Jean-Léonce Dupont. Je vous invite à vous faire communiquer les tableaux qui nous ont été présentés lors de cette réunion ; selon eux, grosso modo, nous n’aurions pas su quoi faire de nos excédents en 2028 ! Nous n’avons pas fait de remontée directe par la suite, sinon au cours de la réunion préparatoire durant laquelle le ministre nous a demandé de valider les chiffres avant le lancement officiel du Haut Conseil – ce que, bien entendu, pour ce qui concernait les départements, nous n’avons pas fait. Je ne dis pas que nous n’avons pas eu d’échanges, parfois informels, avec certains ministres pour expliquer la situation mais, officiellement, Départements de France n’est pas allé au-delà des discussions qui ont eu lieu durant ces réunions.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Je suis d’accord avec ce que vous avez dit tout à l’heure. Un exemple assez flagrant est le fait que, malgré la création de grandes régions, dont on nous promettait des économies, les dépenses sont toujours là. Le rapport de M. Woerth indiquait qu’un moyen pour les collectivités de faire des économies était de se recentrer sur leurs compétences. Si chaque département l’avait fait, auriez-vous réellement réalisé des économies ?

M. Nicolas Fricoteaux. Il s’agit en fait de clarifier les compétences. Quand l’État n’a pas les moyens d’assumer ses politiques sociales de manière soclée, comment fait-on pour les financer ?

La clarification des compétences au sens où Éric Woerth l’entendait, si mon interprétation est bonne, permet de réduire le champ d’action des collectivités et de mieux répartir les enveloppes dont elles disposent, dès lors que les moyens peuvent manquer pour financer les compétences non obligatoires ou facultatives. C’est à cela que l’on aboutit. Comment trouver des financements pour les politiques obligatoires, notamment sociales, de manière équitable – et non pas égalitaire ? Il s’agissait donc de clarifier pour réduire le champ et répartir les moyens là où il y en avait besoin.

Pour aller plus loin dans la réflexion, au-delà des politiques socles qui doivent être menées partout sur le territoire national, une fiscalité additionnelle pourrait exprimer çà et là un volontarisme politique des départements et les distinguer les uns des autres.

M. Jean-Léonce Dupont. Nous avons tous à l’esprit le fait que, lorsque l’État développe ou essaie de développer ses politiques dans les collectivités, il demande de faire des tours de table et, comme c’est par exemple le cas avec les contrats de plan État-région pour le financement de l’enseignement supérieur, qui n’est pas un champ de compétence des départements, il sollicite naturellement un financement hors champ de compétence.

M. Jean-Luc Chenut. Plutôt que de compétences « facultatives », je préfère parler de compétences « partagées » car, dans certains domaines, comme le sport, la culture ou l’éducation populaire, certaines interventions relèvent de différents niveaux – la commune pour le tourisme, le département pour des comités départementaux ou les régions pour les ligues. Même si l’on décidait de mettre à zéro la totalité de nos actions dans ces domaines, il faut être conscient qu’elles représentent moins de 2 % des budgets. C’était peu visible, mais on est en train de réduire massivement ces ressources et on voit bien désormais le poids que représentait le département dans la vie de toute une chaîne d’acteurs. Cela se traduira donc par de nombreux licenciements.

Une autre compétence facultative, au sens juridique, est l’aide aux communes. On voit bien à l’occasion de très nombreuses inaugurations, notamment dans les communes plutôt rurales et plutôt petites, que l’apport du département est souvent de 30 % à 35 % et que, sans cela, le projet ne se fait pas.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Vous nous avez aussi fait part de l’impossibilité dans laquelle vous vous trouvez de rénover un certain nombre de logements et de la pression de l’État en la matière. Si vous ne rénovez pas ces logements et que les locataires en sortent, avez-vous évalué combien cela vous coûtera ? Non seulement vous n’aurez pas fait les travaux et les logements ne pourront plus être loués, mais vous devrez assurer le relogement de toutes les personnes concernées.

M. Jean-Léonce Dupont. Je ne suis pas allé tout à fait jusqu’au bout de l’explication. On se fixe un objectif inatteignable, on constate qu’on ne l’atteint pas et on trouve des responsables mais, en général, vient aussi un moment où l’on demande une prorogation. Je ne peux certes pas anticiper certaines décisions mais nous sommes face à des évidences très fortes. Chacun voit bien les tensions qui existent dans le domaine du logement, notamment la grande difficulté de la primo-accession et de la sortie du parc locatif. Le cheminement résidentiel est partout remis en question. En outre, l’augmentation des taux d’intérêt n’incitait pas non plus au mouvement. Le cumul de ces facteurs produit des tensions très fortes, à quoi s’ajoute la décision de sortir du parc, pour les raisons indiquées, des logements supplémentaires. Le moment venu – mais toujours au dernier moment et sans anticipation –, on peut donc remettre en cause la date prévue en prolongeant le délai de trois ans, le temps qu’un certain nombre de logements soient réhabilités.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Il est curieux qu’aucun représentant du groupe EPR ne soit présent à cette audition. Lorsque nous avons examiné l’écart de 50 milliards d’euros entre les prévisions et le déficit effectif, le ministre de l’économie, chargé de la réalisation de ce budget – passé sans vote, par recours au 49.3 –, nous a dit que, sur le total, 16 milliards d’euros étaient de la faute des collectivités territoriales. Ainsi, quand vous venez nous présenter ce qui est, selon vous, la vérité des chiffres et des données, les amis et les soutiens de Bruno Le Maire sont absents. Le débat entre vous aurait pourtant pu être intéressant parce qu’il aurait permis de confronter certains éléments.

Je voudrais vous interroger sur l’échange d’informations qui a pu intervenir entre vous et le ministre. Vous avez tous évoqué une opacité ou des mensonges d’État, ainsi que des objectifs sciemment inatteignables, et je souhaiterais donc connaître le degré de précision des informations transmises lors de la préparation du budget 2024, c’est-à-dire fin 2023. Vous dites, par exemple, que les prévisions de DMTO pour 2024 ont été assises sur les chiffres de 2022. Puisque vous soulignez que les DMTO, qui ont baissé de 3 milliards d’euros en 2023, sont suivis mois par mois, vous étiez en mesure d’avoir des chiffres quasi exacts à la fin de l’année 2023 : à qui avez-vous transmis ces chiffres et à quel moment ?

De la même manière, à quel moment et à qui avez-vous explicité le fait que vous jugiez inatteignable l’objectif de baisse de 0,5 % des dépenses ? Vous avez évoqué le Haut Conseil des finances locales qui s’est tenu à l’automne 2023, mais aussi des échanges, même informels, avec des ministres lors de la préparation du budget : à quels ministres avez-vous exprimé ces alertes ? Notre objectif est de comprendre si tous les éléments que vous invoquez, comme la disparition de la fiscalité locale et la montée en charge des dépenses, qui nous semblent évidents, étaient bien à la disposition des ministres, et donc si les décisions prises dès décembre 2023 l’ont été en connaissance de cause, ce qui signifierait qu’il y avait une forme d’insincérité dans le budget, qui allait donc de toute façon au crash.

M. Jean-Luc Chenut. Nous pourrons très certainement vous fournir tous les communiqués émis par Départements de France au fil de ses réunions et de ses déclenchements d’alerte tout au long de l’année 2023. Pour ce qui concerne la préparation du budget 2024, je vous renvoie au rapport de septembre 2023 de la Cour des comptes sur la situation des budgets locaux, qui tirait le signal d’alarme à propos de la situation singulière des départements par rapport aux autres collectivités. Ce rapport était éminemment public et connu des ministères.

M. François Sauvadet. Je confirme ce que vient de dire Jean-Luc Chenut. Pour la préparation budgétaire, tirant les leçons de ce que nous avions connu, nous avons décidé de faire un gros travail de compilation pour obtenir les informations que l’appareil d’État devrait être en mesure de nous fournir. C’est nous-mêmes qui avons mis en place une collecte de data pour essayer d’avoir tous les éléments. Nous avons contribué au travail de la Cour des comptes – j’ai cité la page 99 de son rapport du mois de juillet – qui corroborait déjà notre position à un moment où l’on avait souvent tendance à considérer que nous exagérions et que chacun n’avait qu’un simple sentiment sur la question. Nous avons donc décidé, avec mes collègues, d’objectiver la donnée.

Depuis le travail que nous avons fait à partir du printemps pour donner l’alerte et pour préparer le budget 2025, personne, même la représentation nationale, ne peut dire qu’il n’était pas au courant. Nous avons fait un travail de prospective, et même de rétro-prospective des taux d’épargne brute des départements, pour en montrer la dégradation. Nous avons objectivé les chiffres. J’ai même rencontré le premier ministre de l’époque, à qui j’ai fourni les données dès le mois de septembre, en lui disant que, s’il n’était pas d’accord avec elles, il pouvait les transmettre à Bercy, qui pourrait nous convoquer et nous fournir les éléments permettant de contester nos données. J’ai envoyé les documents à tous les groupes, au président de votre commission et au rapporteur général, avec lequel je me suis entretenu personnellement à plusieurs reprises, tandis que Jean-Léonce Dupont et Jean-Luc Chenut faisaient de même au Sénat. Personne ne peut donc dire qu’il ignorait la situation. Nous avons contribué, par notre travail, à réduire le prélèvement, l’effort qui nous était demandé – qui était initialement de 5 milliards – et nous nous sommes efforcés de donner l’alerte quant à la situation singulière des départements.

Nous sommes, je le répète, solidaires des autres collectivités sur le plan des libertés et de la reconquête d’une autonomie fiscale et financière, mais nous insistons sur le caractère singulier de la situation des départements, compte tenu de leurs compétences et de la structure de leurs dépenses et de leurs recettes. C’est tout ce que j’ai demandé de prendre en compte. Nous avons obtenu une première diminution, puis une seconde, qui a été confirmée après avoir été anticipée par Michel Barnier et son gouvernement. Nous avions obtenu que notre situation singulière soit prise en compte, et le montant de la contribution était pratiquement redescendu de l’ordre d’un milliard d’euros.

J’ai toutefois trouvé profondément injuste et incompréhensible – et je continue à le penser – que le ministre des collectivités territoriales nous dise que l’effort qu’il demandait était soutenable. Les 220 millions d’euros du Dilico étaient répartis entre seulement 50 % des départements, puisque nous avions demandé une exonération pour les cinquante départements en difficulté, mais l’idée selon laquelle il existait encore des départements riches et que l’augmentation de 0,5 % des DMTO réglerait le problème, comme l’a laissé entendre le ministre, ou qu’elle pourrait faire l’objet d’une nouvelle répartition entre nous, c’est-à-dire d’une péréquation horizontale, revenait à oublier que nous avions déjà exploré le chemin de la solidarité horizontale, qui représente, dans le contexte actuel, 1,5 milliard d’euros. Demandez au président des Alpes-Maritimes ! Les Hauts-de-Seine – cela pourra faire sourire certains, mais pas moi – sont proches d’une situation dans laquelle leur marge brute devient négative. Que l’on conteste ces chiffres si l’on veut !

Lorsqu’il faut mettre ainsi des centaines de millions d’euros au pot, pour dégager 1,5 milliard, c’est qu’on est au bout d’un système. Nous avions réussi à obtenir un fonds de sauvegarde, destiné aux quatorze – puis vingt-neuf – départements en difficulté et dont le président du département de l’Aisne a rappelé l’importance. J’ai plaidé pour ce fonds et donné l’alerte, mais on m’a renvoyé dans mes buts. C’est insoutenable. Non seulement on nous demande un effort malgré la gravité de notre situation, qui était déjà reconnue et identifiée auparavant, mais on ne prend même plus des mesures de sauvegarde pour les départements les plus en difficulté. Et on vient nous parler d’effort soutenable ? Que votre commission d’enquête exige donc qu’on lui produise des chiffres attestant que les données que nous fournissons seraient fausses ! La ministre des solidarités a eu ces éléments – je me souviens des entretiens que nous avons eus. Je lui ai remis le document et nous avons regardé l’évolution de la dépense. Sophie Pantel était alors encore présidente de département. Nous avons fait nous-mêmes le travail de collecte de données pour montrer les conséquences financières de la situation.

Je vous le dis solennellement : depuis le mois de septembre, personne dans ce pays ne pouvait ignorer la difficulté singulière devant laquelle sont placés les départements. Je l’affirme sous serment devant la commission d’enquête.

M. le président Éric Coquerel. Je vais envoyer une demande au gouvernement dès ce soir.

M. Jean-Luc Chenut. Malgré la brutalité de ce que nous vivions, nous avons été confrontés, autour de l’année 2023, à un véritable déni de réalité. À l’été 2023, on nous renvoyait à nos comptes administratifs de 2022, souvent votés en mai ou juin, qui étaient les meilleurs de l’histoire des départements. L’épargne nette était en effet à son niveau le plus élevé – 110 millions d’euros pour l’Ille-et-Vilaine en 2022. Nous avons fini l’année 2023 à 2 millions. Le retournement a été brutal, mais nous le signalions depuis le début de l’année 2023 – nous suivions l’évolution des droits de mutation à titre onéreux. Compte tenu des éléments que peut aujourd’hui connaître Bercy, il n’est pas besoin d’attendre le vote des comptes administratifs pour savoir que la tendance n’est pas bonne. On vient ainsi de nous donner, en février, les soldes par catégorie de communes au 31 décembre 2024 : la connaissance de la situation est quasi instantanée. L’évolution a été d’une brutalité inédite, puisque nous sommes passés de la meilleure année à la pire. Nous avions toutefois activé les capteurs et les déclencheurs d’alerte depuis le début de l’année 2023.

M. Jean-Léonce Dupont. Dans nos relations avec l’État, nous avons connu l’approche trumpienne des contrats de Cahors : j’ai décidé que vous deviez faire ceci ou cela et si vous ne le faites pas, vous serez sanctionnés. Pourtant, tout contrat suppose normalement une négociation.

Aujourd’hui, on nous dit qu’on va faire preuve d’une grande souplesse : l’État nous fixe une orientation, qui est une évolution de – 0,5 %. Mais comment y arriver quand vos dépenses non pilotables représentent 70 % de vos dépenses totales et qu’elles sont appelées à augmenter encore ? Si, sur le différentiel, nous sommes parvenus à appliquer cette évolution, nous savions très bien, à la fin de l’année 2023, que l’objectif ne serait pas respecté, d’autant que nous étions confrontés aux difficultés engendrées par l’évolution des DMTO. L’État central en connaît, mois par mois, les chiffres puisque les DMTO sont acquittés avec un décalage d’un mois. Au moment de l’élaboration du budget, leur évolution sur l’année 2023 était donc connue. S’est ajouté à cela le fait qu’était prévue une augmentation des recettes de TVA de 4,8 %, voire de plus de 5 %, alors qu’elle n’a finalement été que de 0,8 %. Après, cela ne dépend plus de nous.

L’augmentation des dépenses locales a alourdi la dépense publique sans pour autant creuser le déficit de l’État. Le problème, c’est que sous couvert des critères européens, on a fait passer dans l’opinion publique l’idée selon laquelle, du fait de cette augmentation de dépenses publiques obligatoires, les collectivités locales étaient responsables de l’accroissement du déficit de l’État, alors que ces deux phénomènes n’ont rien à voir.

Je le répète, le ministère, avant la fin de 2023, connaissait l’évolution des DMTO, au moins jusqu’au mois d’octobre.

Mme Sophie Pantel (SOC). Comme d’autres, je regrette l’absence d’un certain nombre de nos collègues, surtout après ce qui nous a été dit sur les collectivités pendant le débat budgétaire.

Je remercie les représentants de Départements de France pour l’état des lieux très précis qu’ils ont dressé. Ils ont pu réexpliquer le poids des dépenses non choisies, les conséquences des transferts de charges, le rôle que jouent les départements quand ils viennent combler les carences de l’État et la différence essentielle entre la section de fonctionnement et le fonctionnement – il ne faut pas confondre des prestations avec des petits fours et du champagne. Ils ont pu aussi revenir sur les éléments erronés qui ont été indiqués à notre commission, les fameux 16 milliards d’euros d’augmentation du déficit public censés avoir été entraînés par l’augmentation des dépenses des collectivités locales.

Les difficultés des départements sont connues, notamment l’effet ciseaux. Tout le monde en avait été alerté. J’ai moi-même participé à des réunions ministérielles à vos côtés.

Vous avez rappelé l’importance des deux piliers sur lesquels reposent les départements : la solidarité humaine, si importante dans un contexte de crise, et la solidarité territoriale. Le rapport Woerth a évoqué la possibilité de mettre fin aux compétences partagées, termes préférables, en effet, à ceux de « compétences optionnelles », « compétences choisies » ou « compétences non obligatoires ». Pour les départements ruraux et les départements de montagne, ces compétences sont essentielles.

Les CRC (chambres régionales des comptes) en sont à enquêter sur la capacité des départements à absorber les dépenses, compte tenu des pertes de recettes. Quel est votre avis à ce sujet ?

Quelles devraient être selon vous les recettes pérennes de demain ? Ne s’agirait-il pas seulement de quelques pansements de plus ? La solution n’est-elle pas plutôt à rechercher du côté d’une véritable décentralisation ? Les missions très régaliennes seraient laissées à l’État et pour le reste on ferait confiance aux territoires. Cela suppose de les doter d’une réelle capacité financière, notamment en matière fiscale, et de respecter le principe de libre administration des collectivités – M. Dupont a rappelé que la Charte européenne de l’autonomie locale n’était pas respectée.

Que pensez-vous des attaques lancées contre les départements ? Ne manifestent-elles pas une volonté de faire disparaître cet échelon ? Mais je n’insiste pas car M. Ciotti a déjà posé cette question.

La fusion entre les sections « soins » et « dépendance » dans le financement des Ehpad entraînerait, selon certains, de moindres dépenses pour les départements. Certes, ceux dont les dépenses liées à la dépendance se situent en dessous de la moyenne seront sans doute gagnants mais seulement pendant une courte durée. Quelle est votre position sur ce qui est présenté régulièrement par la ministre de la santé comme un acte fort et une solution pour vous ?

M. François Sauvadet. D’après les déclarations du gouvernement, plus particulièrement celles récentes du ministre des collectivités territoriales, il ne faut pas espérer de réforme de la décentralisation avant les prochaines élections présidentielles. La situation politique actuelle ne la rendrait d’ailleurs pas aisée.

S’agissant de la fusion des sections, je comprends bien la commodité d’une telle évolution mais je suis extrêmement réservé à ce sujet. Nous avons exprimé le souhait que l’expérimentation se fasse en miroir, à la fois du côté des ARS (agences régionales de santé) et du côté des départements volontaires. Or le gouvernement comme l’administration ont beaucoup insisté pour que cette fusion ne soit gérée que par les ARS et je vois les conséquences d’un tel choix se profiler. Je crains que la maîtrise budgétaire ne soit utilisée pour fermer des établissements, notamment dans le monde rural. Tout le monde sait ce qu’il y a dans les tuyaux : on se prépare à des fermetures d’établissements ayant moins de 50 lits, au motif que le vieillissement de la population serait une maladie, ce qui reste à expertiser. Certes, des personnes très âgées en perte d’autonomie relèvent du soin, mais il y en a d’autres qui relèvent de l’accompagnement, même dans le grand âge. Nous voyons bien quelle mécanique s’est installée.

J’ai demandé des précisions sur le financement de l’expérimentation qui va être engagée dans vingt-trois départements. L’État a prévu 200 millions d’euros. Faisons un rapide calcul : quand la généralisation aura lieu, après la fin de l’expérimentation, prévue du 1er juillet prochain au 31 décembre 2026, il faudra un investissement cinq fois supérieur, autrement dit d’environ 1 milliard d’euros si nous restons dans le même ordre de grandeur. Très franchement, je n’y crois pas beaucoup. C’est comme pour l’expérimentation de France Travail : au moment de la généralisation, d’un seul coup, tout le monde s’est rendu compte que les moyens de l’établissement public n’étaient pas suffisants, même s’il n’y a pas eu de taille dans les effectifs, et qu’il était nécessaire de mieux cibler les publics.

Au sein de Départements de France, j’ai proposé l’installation d’un comité de suivi de l’expérimentation de fusion des sections, composé des administrations et des départements expérimentateurs et non expérimentateurs. Je considère que nous devons continuer à être très présents dans le domaine médico-social : jamais nos compatriotes n’ont eu autant de mal à accéder aux soins alors que jamais nous n’avons autant dépensé pour la santé. Dans mon département – et c’est la dernière fois que je le fais – j’ai racheté à une commune un Ehpad accueillant quarante-cinq personnes pour éviter sa fermeture et la dissolution de la communauté médicale qui s’est constituée autour de lui, avec encore deux médecins et un kiné. Si nous laissons les clefs de la gestion des Ehpad aux ARS, je crains que cela n’aboutisse à créer de nouveaux déserts médico-sociaux. Tirons les leçons de ce qui s’est passé dans notre pays.

Pour structurer l’offre de solutions à apporter face au vieillissement et à la perte d’autonomie, nous avons besoin d’établissements de proximité. Il nous faut aussi moderniser les métiers de l’accompagnement social. Ce n’est pas qu’une question de salaires. Réfléchissons à une externalisation des services et à une adaptation des temps de travail pour préserver la vie de famille quand il s’agit de s’occuper de personnes qui requièrent une présence vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Dans ce domaine, une vision territorialisée est préférable à une vision concentrée.

Je respecte bien évidemment mes collègues qui se sont engagés dans cette expérimentation mais il ne faut pas oublier que beaucoup ont fait ce choix pour des raisons financières. Le département de Seine-Saint-Denis s’est lancé dans l’expérimentation concernant le transfert du RSA, mais il n’est plus question de la généraliser car cela engendrerait des coûts que l’État ne pourrait pas supporter.

M. Nicolas Fricoteaux. Toute la question est de savoir si les Ehpad relèvent encore du champ médico-social. Ne les oriente-t-on pas plutôt du côté du sanitaire et de son financement ? Les établissements de proximité évoqués par François Sauvadet s’approchent davantage de résidences autonomie, donc de l’habitat intermédiaire. La fusion « soins » et « dépendance » renvoie plutôt à des soins de suite ou à des soins dans un contexte de forte dépendance.

Par ailleurs, il y a l’État-providence, la solidarité départementale et la solidarité nationale, mais il faut aussi intégrer la part de l’usager dans nos réflexions sur le financement par les départements. L’Aisne vient de donner aux Saad (services d’aide et d’accompagnement à domicile) la possibilité de fixer librement leurs tarifs. Cela n’implique pas que nous ne prenons pas en compte les difficultés de certaines personnes, nous voulons simplement adapter la prise en charge financière aux besoins et aux ressources de chacun. Si nous n’intégrons pas la part de l’usager, nous n’y arriverons jamais, et cela vaut pour tous les domaines. Le RSA rénové est une manière d’y réfléchir.

M. Jean-Léonce Dupont. Les transferts de compétences nouvelles, d’un côté, et les reprises de compétences existantes, de l’autre, m’inquiètent toujours. Si vous connaissez un seul exemple d’opération proposée par le pouvoir central ayant conduit à une amélioration sur le plan financier, j’aimerais vraiment le connaître.

S’agissant de la recentralisation du RSA, je vais vous donner mon interprétation personnelle. Alors que la France connaissait a priori une baisse structurelle du chômage, Bercy a cru faire une bonne opération : on s’est dit qu’il ne serait pas idiot de reprendre la compétence et de récupérer les financements mis en place par les départements, en pensant que le nombre de bénéficiaires du RSA allait diminuer. Or il ne vous a pas échappé que nous assistons plutôt à un retournement : le nombre de chômeurs tend à augmenter. Comme par hasard, le pouvoir central s’est bien gardé de demander la généralisation du dispositif. Autant vous dire que la prudence me semble s’imposer.

Quant aux dépenses, nous n’aurons plus de capacités pour les absorber. J’en reviens à une idée que j’avais évoquée dans une conversation avec Charles de Courson et qui a été en partie reprise dans le rapport Woerth. Si, d’ici à 2027, nous ne fléchons pas une partie des recettes de la CSG vers les collectivités locales, en leur laissant un pouvoir de décision, fût-il encadré, nous ne pourrons pas sortir de l’impasse dans laquelle nous sommes. Cela supposerait bien sûr un fonds de péréquation. C’est la seule solution envisageable et, je vous le dis, nous avons au maximum deux ans devant nous. Si nous ne le faisons pas pour nos budgets 2027, nous aurons d’énormes difficultés.

M. Philippe Juvin (DR). La situation n’est pas grave, elle est très grave. Je partage votre avis : les collectivités locales ne sont responsables en rien de la situation très dégradée des finances publiques puisque, par principe, elles doivent équilibrer leur budget. Elles sont soumises à une règle d’or dont l’État s’exonère. Les élus locaux sont les exécutants de politiques dont ils ne maîtrisent ni le périmètre, ni les montants, ni les coûts. À cela s’ajoute l’effet du dynamitage de la fiscalité locale. Les dépenses et les recettes n’étant pas pilotées, l’avion a du mal à rester en l’air : le crash est proche. Vous dites que les départements sont exposés à un risque de cessation de paiement et j’en suis tout à fait convaincu. Les Français s’en rendront compte le jour où cela se manifestera par des effets concrets, qu’ils concernent l’entretien des routes et des ponts, la prise en charge de la dépendance, du vieillissement et du handicap ou les collèges.

Que ceux qui doutent des vertus de bonne gestion attachées à la décentralisation se représentent, par exemple, les collèges avant et après. Je me souviens d’établissements très dégradés, qui ont désormais été rénovés. Je m’étonne du fait que depuis dix ans, toutes les lois de décentralisation sont en réalité des lois de recentralisation. Si elles ne recentralisent pas de jure, elles recentralisent de facto avec des effets sur la fiscalité. La solution, c’est de recréer pour chacune des strates administratives une fiscalité locale dont une partie porterait sur les habitants et l’autre sur l’activité économique.

J’entends ce que vous dites au sujet de la CSG mais cela suppose qu’il y ait un pouvoir local de décision, sinon cela n’aurait pas de sens. Le taux est d’un peu moins de 10 %. Quel devrait-il être, toutes choses égales par ailleurs, compte tenu des nécessaires variations liées aux politiques départementales ?

La plupart de vos dépenses sont des dépenses de fonctionnement, bien entendu, mais ce sont des dépenses de fonctionnement contraintes. Qu’en est-il des aides aux communes ? L’État considère parfois qu’on pourrait s’en passer parce qu’il ne connaît pas la réalité des territoires. Quelle est globalement la part de ces aides dans le budget de fonctionnement des départements ?

M. Jean-Léonce Dupont. S’agissant de la variation locale de la CSG, soyons clairs, Bercy est contre. Vous imaginez bien : dès qu’il s’agit de l’autonomie des collectivités, c’est insupportable. Au moment où il rédigeait son rapport, Éric Woerth avait sur ce point des divergences avec Bercy. Nous n’en sommes qu’à discuter d’un éventuel principe. Pour faire des simulations et des évaluations, nous avons demandé des chiffres à Bercy. Nous ne les avons pas. Si vous pouviez nous aider à les obtenir, nous vous en saurions gré.

M. le président Éric Coquerel. Je suis justement en train d’écrire un courrier.

M. Jean-Léonce Dupont. Quant aux aides aux communes, elles s’élèvent à environ 1,4 milliard d’euros, globalement. Pour vous donner une idée, le budget de mon département est d’un peu moins de 900 millions d’euros et je consacre 150 millions sur six ans aux collectivités locales.

M. Nicolas Fricoteaux. Dans le département de l’Aisne, cela représente 2 %, soit 15 millions d’euros, sur un budget total de 750 millions d’euros, dépenses d’investissement et de fonctionnement confondues.

Vous vous demandez quelle part de CSG pourrait compenser les dépenses sociales. Je pose la question autrement : quel serait le reste à charge par habitant pour chacune des collectivités départementales ? C’est toute la différence entre égalité et équité.

Mme Marina Ferrari (Dem). Je vais m’attacher à poser des questions qui nous ramèneront au cœur de la commission d’enquête en vous interrogeant sur les raisons qui, selon vous, ont provoqué le dérapage budgétaire et sur la manière dont vous avez vécu les choses. Vous savez, puisque vous me connaissez, que je ne fais pas partie des responsables politiques qui mettent en cause la responsabilité des collectivités. En revanche, j’estime – et je vous remercie de l’avoir souligné, monsieur le président Sauvadet – que nous avons une responsabilité collective. Une dette, qu’elle soit contractée par une collectivité ou par l’État, reste une dette publique, qui pèse sur les Français.

Comme vous, je suis convaincue que les départements sont plutôt les bons élèves de la classe, si je puis m’exprimer ainsi. Les éléments que vous nous avez fournis le confirment. Le rapport de la Cour des comptes sur la situation des finances publiques de février 2025, qui vous a fait vivement réagir, souligne que les dépenses des collectivités ont connu en 2024 une forte hausse. On peut regretter que ce rapport n’établisse pas de distinctions entre les strates de collectivités et en leur sein, les différences d’un département à un autre, d’une intercommunalité à une autre ou d’une commune à une autre pouvant être importantes. Globalement, les dépenses de fonctionnement ont progressé de plus de 2,6 %. Nous connaissons le contexte : les achats ont été affectés par l’inflation et le point d’indice a été revalorisé. Quel a été, par ailleurs, le rôle de l’évolution de la masse salariale au sein des départements, hors mesures de revalorisation ou mesures techniques comme le GVT (glissement vieillesse technicité) ? Pouvez-vous nous éclairer à ce sujet ? Quelle a été l’évolution des effectifs et des dépenses de masse salariale ? Qu’en est-il de l’absentéisme ? Nous savons qu’il a un coût important au sein des collectivités.

S’agissant du recul des DMTO, nous avons été nombreux, y compris au sein de la commission des finances, à alerter sur le risque qu’il faisait peser sur les départements. Vous avez rappelé que, lors d’une réunion à Bercy au premier semestre 2023, vous aviez déjà signalé un écart très important entre les prévisions du ministère et les vôtres. Que s’est-il passé en 2024 ? Avez-vous réitéré ces alertes auprès des services de l’État ? Les écarts de prévisions sont-ils restés les mêmes ?

Cela me conduit à ma dernière question qui porte sur l’avenir. Il semblerait que nous soyons confrontés à un véritable problème d’écarts de prévisions, dont on ne sait s’il est dû à de l’incompétence, à une volonté de tronquer la vérité ou à de réelles difficultés à établir des prévisions. Vous avez commencé à esquisser des pistes de réflexion en proposant notamment d’objectiver, mois par mois, les données, en lien avec la commission des finances. Avez-vous pensé à d’autres solutions qui nous éviteraient de tomber dans les mêmes écueils ?

M. François Sauvadet. Certes, les dépenses des collectivités locales ont évolué mais je tiens à rappeler devant votre commission d’enquête ce que cela recouvre : pour les prestations – RSA, PCH, APA –, nous avons été confrontés en 2023 à 1 milliard d’euros de dépenses supplémentaires, et en 2024 à 760 millions de plus ; s’agissant du financement de l’ASE, nous avons eu 1,1 milliard d’euros de dépenses supplémentaires en 2023 et 590 millions en 2024 ; pour les Sdis, la hausse a été de 130 millions en 2024. Se sont ajoutés à cela 590 millions au titre de la revalorisation du point d’indice et du GVT. Ce sont autant de mesures dont nous n’avons pas décidé mais que nous devons assumer financièrement. Je le répète : il faut mettre la dépense en mode « pause ».

Nous intervenons dans de nombreux domaines. À moins de nous dire très clairement ce que nous ne ferons plus et de l’assumer, il faut garantir la pérennité de nos actions. L’État ne peut pas nous reprocher des dépenses qu’il a lui-même ordonnées sans garantir pour autant des recettes. Cette situation a suscité en 2023 et 2024 de l’incompréhension parmi les présidents de départements de France hexagonale et d’outre-mer mais je sens qu’à ce sentiment succède maintenant la colère, et je pèse mes mots.

M. Nicolas Fricoteaux. Nous avons augmenté les effectifs de vingt postes, dans mon département, pour l’accompagnement rénové des allocataires du RSA : au-delà des mesures que nous devons appliquer et de la question de la protection de l’enfance, les contractualisations avec l’État ont une incidence.

Lors du transfert des personnels TOS (techniciens, ouvriers et de service), il a fallu titulariser cent personnes, qui avaient des contrats aidés, dans nos cinquante-sept collèges. De nouveaux postes ont donc été créés. Cela remonte à un certain temps, mais c’est un peu dans l’esprit de ce que nous vivons, particulièrement depuis 2023.

M. Jean-Léonce Dupont. Nous ne disposons pas encore des comptes de gestion des départements pour 2024 mais nous estimons que l’augmentation des dépenses serait de l’ordre de 5 %. Pour les personnels, il y aurait plutôt une stagnation. Les augmentations de dépenses seraient liées à 90 % à des mesures imposées par l’État.

J’ai pu exercer l’art de la répétition, qui est, paraît-il, l’art de la pédagogie, à Matignon, auprès de ministres successifs comme auprès de représentants de Bercy et de la DGCL (direction générale des collectivités locales) que nous avons informés des évolutions de nos recettes, notamment des DMTO. Cela n’a pas eu d’effets puisque ces évolutions n’ont pas été prises en compte de manière réaliste.

Ayant été parlementaire dix-neuf ans, j’ai toujours été très sensible à l’article 40, qui rend irrecevable tout amendement créant une dépense non compensée. Je dis que la parole gouvernementale et présidentielle devrait être liée par l’article 40. Dès lors que les départements n’ont plus aucune liberté pour fixer des ressources nouvelles, aucune dépense nouvelle pour la strate départementale ne devrait être décidée si une recette n’a été pas été identifiée auparavant pour la couvrir. C’est une solution que je livre à votre réflexion.

M. le président Éric Coquerel. Les départements ont été appelés, légitimement à mon sens, à participer au financement des mesures du Ségur. Ce que vous dites à ce sujet rejoint ce que nous constatons au niveau national : le Ségur a été décidé sans que des recettes correspondantes soient prévues, point sur lequel Jérôme Guedj insiste souvent.

Mme Marina Ferrari (Dem). Juste une précision : quand je parle de responsabilité collective, je n’exonère pas les parlementaires qui proposent et adoptent des amendements lors de l’examen des textes budgétaires.

M. le président Éric Coquerel. Beaucoup d’amendements ont été supprimés avec le recours au 49.3. La responsabilité première, à mon avis, n’est pas là ; mais cela renvoie à une discussion politique.

Mme Félicie Gérard (HOR). Les départements subissent une chute de ressources, comme les DMTO, et une augmentation des dépenses sociales, particulièrement marquée dans un département comme le mien, le Nord.

Pour rendre plus saines les relations budgétaires avec l’État, est-il nécessaire de clarifier les compétences des départements et d’entamer un recentrage sur les compétences exclusives ? Le poids des dépenses sociales variant d’un département à l’autre, faut-il revoir les mécanismes de péréquation ? Comme le secteur immobilier n’est pas au mieux de sa forme, les rentrées fiscales qui sont assises sur lui deviennent de plus en plus incertaines : n’est-il pas dangereux de conserver une si grande dépendance des recettes des départements aux DMTO ?

M. Jean-Léonce Dupont. Le problème qui se pose n’est pas tant celui de la clarification des compétences – tous les éléments sont connus – que celui de la volonté du pouvoir central d’avoir des collectivités décentralisées autonomes. Je me tiens à votre disposition si vous souhaitez qu’un jour nous abordions ce sujet de façon plus approfondie.

S’agissant des mécanismes de péréquation, vous avez raison, mais c’est très compliqué. C’est un sujet que nous abordons au Comité des finances locales, dont je suis rapporteur : remettre à plat tous ces mécanismes est une très lourde tâche. Ils se contredisent parfois : un département bénéficiaire de tel système peut être appelé à contribuer à un autre. Il va falloir attendre encore quelques années avant que les capacités de l’intelligence artificielle atteignent un niveau suffisant pour trouver la solution. Cela ne veut pas dire que je désespère que notre technocratie y parvienne, mais j’émets quelques réserves.

S’agissant des DMTO, soyons clairs : jamais ils n’ont été prévus pour financer les dépenses sociales. Ils sont destinés à financer des dépenses, qui peuvent suivre des cycles évolutifs, telles que les collèges, les routes et la solidarité territoriale. Chaque collectivité doit avoir la sagesse d’intégrer le caractère fluctuant de cette ressource. On peut se fonder sur les tendances observées, qui sont marquées par des années d’excédents et des années de sous-financement. Si une collectivité assure, de manière prévisionnelle, la gestion de ces fluctuations, elle peut, très honnêtement, avoir de quoi financer les compétences auxquelles je faisais référence. Il existe peut-être quelques exceptions, mais globalement tout département doit y arriver sans aucun problème. Quand on a un peu moins de ressources, on fait, comme tout un chacun, un peu moins de dépenses ou on les étale un peu plus dans le temps.

Le problème, c’est le financement du champ de la solidarité. Je le redis, sans la mise en place, dans les deux ans qui viennent, d’un système reposant sur la CSG, qui est la seule possibilité, nous n’y arriverons pas. J’insiste sur le fait que supprimer les départements n’enlèverait rien au problème du financement des compétences qui leur reviennent actuellement. Arrêtons de laisser supposer que c’est l’existence de cette strate qui crée les difficultés.

Nous demandons des informations financières en vue de faire des simulations. Cela nous permettrait d’échanger avec les services de l’État, en toute franchise et dans le cadre d’une coopération reconstruite, afin d’élaborer des solutions en connaissance de cause, de part et d’autre. Nous comptons sur vous. Vous le voyez, finalement, nous ne désespérons pas.

M. Nicolas Fricoteaux. Les DMTO ne sont pas destinés à financer le social, en effet, mais ils servent de ressources pour l’aménagement du territoire. Or les territoires les moins attractifs ont moins de recettes issues des droits de mutation et donc moins de moyens pour financer l’aménagement du territoire.

M. Jean-Léonce Dupont. Vous avez raison mais, pour être tout à fait exact, il faut aussi prendre en compte les mécanismes de redistribution. Les écarts entre les montants de DMTO par habitant ne sont pas du tout les mêmes après péréquation.

M. Nicolas Fricoteaux. Il faudrait entrer davantage dans les détails.

Je reviens sur la clarification des compétences. La question qui se pose, en réalité, est celle de la capacité à financer ce qui est essentiel. Les Hauts-de-Seine ont participé à hauteur de 90 millions d’euros à l’installation de terrains de hockey sur gazon lors des Jeux olympiques ; tant mieux, mais l’Aisne n’a pas ces 90 millions pour financer la solidarité. Il faut commencer par s’interroger sur ce qu’il est essentiel de financer partout, de manière équitable, et ensuite sur le recours à des financements individualisés pour mener des politiques plus ou moins volontaristes dans les territoires en actionnant le levier fiscal.

M. Charles de Courson, rapporteur général. J’ai cinq questions à vous poser.

Lors de la préparation des projets de loi de finances pour 2023 et pour 2024, avez-vous eu des discussions concernant la fixation d’objectifs de dépenses de fonctionnement et d’investissement ?

M. Jean-Léonce Dupont. Nous n’avions qu’une orientation générale.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Quelles sont vos prévisions pour ce qui est de l’augmentation des dépenses de fonctionnement, d’une part, et des dépenses d’investissement, d’autre part, en 2025 ?

M. François Sauvadet. D’après les indications que nous avons, l’État a déjà programmé pour 2025 1 milliard d’euros de dépenses supplémentaires qu’il va nous imposer, ce que nous dénonçons dans le contexte budgétaire que traverse le pays et qui touche aussi les départements.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Si l’on agrégeait tous les budgets départementaux, quel serait le taux global d’augmentation des dépenses de fonctionnement ? Vous avez évoqué, me semble-t-il, une hausse de 5 %.

M. Jean-Léonce Dupont. Tous les budgets n’ont pas encore été votés.

M. François Sauvadet. Compte tenu des incertitudes dans lesquelles nous étions plongés, la procédure d’élaboration budgétaire est en cours dans certains départements. Nous ferons un point au niveau agrégé. Les choix que nous avons été amenés à faire, pour la plupart d’entre nous, consistent à réduire les dépenses, mais nous devons intégrer les dépenses obligatoires qui nous sont imposées par l’État. Autrement, la tendance qui se dégage est la maîtrise des dépenses.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Envisagez-vous une décélération en 2025 ?

M. François Sauvadet. Il y aura incontestablement une décélération, hors AIS et dépenses obligatoires. La seule augmentation du RSA représente 170 millions d’euros. En revanche, les investissements seront en phase de décélération dans le pays.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Les investissements baisseront-ils partout ? Et dans quelle proportion ? De 5 à 10 % ? De 15 % ?

M. François Sauvadet. Oui, c’est certain, et je pense qu’ils baisseront de l’ordre de 5 ou 10 %.

M. Jean-Léonce Dupont. La baisse devrait s’accentuer en 2026. Mon département, par exemple, a procédé à un désendettement accéléré lors des années antérieures : il a retrouvé une capacité d’endettement relativement importante et constitué des provisions. Le recours à l’emprunt et la mobilisation des provisions permettent très momentanément de maintenir l’investissement, mais cela ne durera pas plus de deux ans. En cas de déséquilibre budgétaire, la première variable d’ajustement est l’investissement, qui s’effondre.

Je ne peux pas vous donner un chiffre, mais une baisse se produira en 2025 et je pense qu’elle va s’accentuer en 2026, d’autant qu’elle sera couplée avec un autre phénomène. Les investissements du bloc communal, que nous finançons, s’infléchissent lors des renouvellements électoraux. On investit plutôt avant et ensuite il faut un peu de temps pour que des projets soient relancés. Par conséquent, on assistera probablement à un tassement de l’aide aux collectivités locales en 2026. Cela va plutôt nous arranger, mais cette évolution contribuera à la baisse des montants d’investissement.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Quelles nouvelles recettes envisagez-vous pour faire face au coût des missions confiées aux départements ? L’idée d’un taux départemental de CSG et d’un fonds de péréquation a été évoquée tout à l’heure. Éric Woerth avait abordé la question, mais seulement sous la forme d’une part de CSG – il m’a dit qu’il n’avait finalement pas proposé un taux en raison des hurlements de Bercy ; je lui ai répondu qu’il avait eu tort. Je crois comprendre qu’une évolution en la matière vous satisferait, mais j’attends d’en savoir plus sur les assiettes de CSG au niveau des départements pour faire des simulations. Existe-t-il d’autres pistes de réflexion ?

M. Jean-Léonce Dupont. J’ai été auditionné au Sénat en compagnie d’Éric Woerth, notamment. Nous étions tous les deux convaincus que la recréation d’un impôt local relevait pratiquement du domaine de l’impossible. Une nouvelle taxe d’habitation qui ne dirait pas son nom paraît totalement irréalisable. On pourrait envisager un élargissement de certaines assiettes de la TSCA (taxe spéciale sur les conventions d’assurance), notamment pour financer les Sdis, mais les montants ne seraient pas du tout les mêmes. On ne serait pas au cœur de la problématique du financement. Recourir à la CSG, comme vous l’évoquez et non de la manière envisagée dans le rapport d’Éric Woerth, serait la seule solution.

M. Nicolas Fricoteaux. On pourrait aussi prendre en compte la part de l’usager, je l’ai dit tout à l’heure, ainsi que la valeur du sauvé en ce qui concerne les Sdis.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Il y a de la marge en matière de tarification, notamment dans les Ehpad – une modification vient d’ailleurs d’être adoptée en ce qui concerne le découplage par rapport à l’aide sociale à l’hébergement.

Ne faudrait-il pas laisser aux départements, dans des conditions qui pourraient être encadrées, la possibilité de fixer le montant des allocations individuelles de solidarité ? Selon qu’on vit à Paris ou dans la Creuse, le RSA ne représente pas la même chose. Il en est de même pour l’APA selon qu’on est dans le Calvados ou dans les Bouches-du-Rhône. À l’heure actuelle, l’application d’un barème national interdit toute modulation.

M. Jean-Léonce Dupont. C’est une très bonne question et je vous remercie de l’avoir posée. Cette idée a déjà été évoquée, assez rarement, mais elle s’est toujours heurtée au principe absolu de l’égalité.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ce principe s’applique dans des situations identiques.

M. Jean-Léonce Dupont. Absolument. S’il fallait s’engager dans cette voie, tout le talent et toute la pédagogie du rapporteur général seraient nécessaires.

M. Charles de Courson, rapporteur général. On donnerait simplement au conseil départemental la liberté de décider. Il pourrait moduler le montant dans la limite, par exemple, de 10 % ou de 15 %. Qu’en pense Départements de France ?

M. François Sauvadet. Nous n’avons pas pris position sur cette question.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Dernière question : après l’échec du pacte de Cahors, les gouvernements successifs ont étudié différents systèmes de régulation de la dépense publique locale, qui n’ont pas été mis en place. Quelle est votre position sur cette idée des technos, si je puis dire ?

M. Jean-Léonce Dupont. À titre personnel, je ne suis pas choqué par l’idée qu’on nous fasse part d’une orientation qui serait souhaitée. S’il s’agit d’encadrer notre action en fonction d’une orientation qui serait décidée par d’autres, je suis en revanche totalement choqué, en raison de notre conception de l’autonomie des collectivités locales, mais aussi parce que nous savons que, dans le système français, de telles orientations s’appliqueraient de la même manière aux uns et aux autres alors que, comme nous l’avons souligné, les situations sont extrêmement différenciées selon les strates de collectivités et même à l’intérieur des strates.

Les contrats de Cahors encadraient l’évolution de nos dépenses. Dans le département du Calvados, nous avons un laboratoire d’analyses très performant, qui est probablement un des leaders mondiaux dans le domaine équin, par exemple. Pour des raisons de bonne gestion, nous avions décidé une mutualisation avec les départements de l’Eure, de l’Orne et de la Manche. Ce regroupement impliquait que les personnels concernés dans les départements voisins soient intégrés dans le personnel départemental avant d’être réaffectés à l’établissement. Cette opération temporaire nous aurait fait dépasser l’évolution fixée pour notre masse salariale. C’était donc impossible.

Je ne suis pas choqué par une ligne générale dès lors qu’elle est indicative, qu’elle n’est pas identique pour toutes les collectivités et qu’on prend en compte les spécificités. Une collectivité peut par exemple avoir à financer un évènement exceptionnel, comme une commémoration, ce qui conduit lors d’un exercice à des dépenses plus importantes, que l’on ne retrouvera pas dans le département voisin. On ne va quand même pas l’empêcher au motif qu’on sortirait ainsi du cadre. L’idée d’appliquer des règles de façon homogène tant aux différentes strates qu’en leur sein n’a aucun sens de mon point de vue.

M. Eddy Casterman (RN). Merci pour tous ces éléments précieux pour les travaux de notre commission, qui montrent combien le principe de subsidiarité est peu respecté, en particulier en matière fiscale. Appliquer ce principe permettrait pourtant de faire disparaître bien des maux.

Je souhaite poser deux séries de questions au président Fricoteaux, afin d’éclairer le débat en prenant notre département comme illustration.

Comme l’a rappelé le président Sauvadet, nous savons que l’asphyxie financière des départements s’explique principalement par l’embolie de la dépense sociale, que l’État laisse à leur charge sans jamais apporter les compensations suffisantes. Comment établissez-vous les prévisions de dépenses en matière sociale, celles-ci étant par nature non pilotables puisqu’il s’agit de dépenses de guichet ?

Pouvez-vous nous indiquer quelle a été en 2023 et en 2024 l’augmentation en volume des dépenses au titre du RSA, de la prestation de compensation du handicap, de l’allocation personnalisée d’autonomie et de l’aide sociale à l’enfance, s’agissant des MNA en particulier ? Que représentent les dépenses consacrées à ces derniers par rapport au budget de l’aide sociale à l’enfance dans notre département ? L’évolution constatée est-elle conforme aux prévisions ? Comment avez-vous été accompagné par les services de l’État pour construire vos prévisions concernant ces quatre postes de dépenses, y compris pour le budget de 2025 ?

Vous avez indiqué que les dépenses dites sociales représentaient environ 75 % des dépenses du département, lesquelles augmentent d’ailleurs. S’agissant du RSA, j’ai lu dans la presse locale que le renforcement des contrôles décidé par votre exécutif permettait d’espérer une baisse de 500 000 euros sur les 117 millions de dépenses annuelles, soit une économie d’à peine 0,4 %. Quelles sont selon vous les pistes de diminution structurelle des dépenses qui permettraient de pallier les difficultés ?

M. Nicolas Fricoteaux. En 2023, nos dépenses de fonctionnement général ont augmenté de 9 %. Les dépenses sociales ont aussi progressé, en particulier s’agissant de l’autonomie et de la protection de l’enfance, les hausses allant de 7 à 10 %. Nous avons réussi à stabiliser les dépenses liées au RSA, car le nombre d’allocataires s’est sensiblement réduit, ce qui a permis d’absorber les augmentations successives du montant de cette prestation.

Le pilotage est réalisé à partir de l’évaluation des demandes l’année précédente et en début d’année. Cela nous permet de savoir à peu près quels montants doivent être alloués aux différentes dépenses sociales.

En 2023, l’augmentation des dépenses a surtout été due aux décisions concernant les rémunérations des agents et des intervenants, qu’il s’agisse du CTI (complément de traitement indiciaire), du point d’indice ou de la revalorisation des services d’aide à domicile. Les charges ont augmenté dans les mêmes proportions que dans les autres départements, même si je ne peux pas vous donner maintenant des chiffres précis.

M. le président Éric Coquerel. Nous avons un peu dépassé le cadre de la commission d’enquête stricto sensu, mais je considère qu’il importe moins de juger ce qu’il s’est passé que d’éclairer l’avenir. Cette audition était donc utile.

29. Mardi 18 mars 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 91

La Commission auditionne M. Michel Neugnot, premier vice-président de la Région Bourgogne-Franche-Comté, représentant de Régions de France, dans le cadre des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) ([27]).

M. le président Éric Coquerel. Monsieur Neugnot, vous remplacez Carole Delga, qui ne pouvait se rendre disponible dans les délais qui nous sont impartis. Les deux rapporteurs de l’enquête, MM. Eric Ciotti et Mathieu Lefèvre, ont élaboré un questionnaire écrit qui a été communiqué à la personne auditionnée. Cette audition obéit au régime de celles d’une commission d’enquête, tel que prévu par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Cet article impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Michel Neugnot prête serment.)

M. Michel Neugnot, premier vice-président de la région Bourgogne-Franche-Comté, représentant de Régions de France. L’existence même des régions est souvent remise en cause. Créées bien plus tard que les autres, ces collectivités se sont vues confier, depuis 1986, de plus en plus de compétences, avec un rôle important en matière d’organisation de l’ensemble du territoire.

Votre première question visait à savoir si nous avions été consultés en amont de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 et participé à l’élaboration du projet. Au même titre que les autres associations d’élus, l’association Régions de France n’a pas été consultée, mais seulement informée, donc placée devant le fait accompli. Il en a été de même lors de la préparation des programmes de stabilité transmis chaque année, au printemps, à Bruxelles et actualisant régulièrement la trajectoire des finances publiques, dont celle des administrations publiques locales (Apul).

Vous avez également souhaité connaître notre bilan des deux années d’application – 2018 et 2019 – des contrats de Cahors. Ce système permet-il de maîtriser la dépense locale ? D’autres systèmes de régulation des finances locales sont-ils privilégiés ? Pour mémoire, en 2019, les dépenses de fonctionnement des régions – pour les régions fusionnées comme pour les autres régions, hors transports transférés et gestion des fonds européens – étaient au même niveau qu’en 2015. L’épargne brute des régions a également enregistré une évolution moyenne de 5,7 % entre 2015 et 2019 ; la capacité de désendettement a connu une baisse continue depuis 2016, passant de 5,5 ans à 4,3 ans en 2019, soit une diminution de près de 22 %.

En dehors des périodes de crise, les régions, qui sont des collectivités responsables, n’ont pas attendu que l’État leur donne instruction de réduire leur endettement. Elles ont su démontrer leur capacité à piloter en responsabilité leurs finances et à prendre les dispositions nécessaires au rétablissement des grands équilibres. Par ailleurs, divers mécanismes, comme la règle d’or relative à l’équilibre budgétaire, permettent déjà de limiter l’endettement et d’assurer une bonne capacité de désendettement des collectivités.

Régions de France, attachée au principe de la libre administration des collectivités territoriales, était clairement opposée à la démarche de contractualisation imposée. Elle considérait toutefois cette dernière comme un moindre mal au regard de la réduction aveugle des dotations opérées entre 2014 et 2017. En 2018 et 2019, toutes les régions – qu’elles aient signé ou non un contrat – ont respecté l’objectif qui leur avait été assigné au sein de ces contrats. Régions de France estimait que, pour que cette contractualisation fasse sens, il fallait qu’elle se traduise par des engagements respectifs des deux parties et par leur respect, et non par des obligations pesant sur les seules collectivités territoriales.

En outre, si certains retraitements concernant les régions étaient opérés – concernant notamment les fonds européens –, toutes les décisions de l’État ne l’étaient pas, alors qu’elles orientaient mécaniquement à la hausse les dépenses des collectivités, sans possibilité pour ces dernières de les moduler.

Enfin, l’objectif de réduction annuelle du besoin de financement des collectivités associées à la contractualisation supposait une baisse du niveau des emprunts, donc du niveau des investissements. Compte tenu des compétences des régions, comprenant le développement économique et les transports, dans un contexte de relance et de transition écologique, il n’était ni souhaitable, ni réaliste que les régions réduisent le niveau de leurs investissements.

Votre troisième question était la suivante : en l’absence d’un mécanisme contraignant de contractualisation, le maintien, dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, d’un objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement de moins 0,5 % par an en volume vous paraît-il réaliste ? Régions de France avait fait part de son opposition aux orientations fixées par la LPFP, adoptée par recours à l’article 49, alinéa 3 : l’évolution annuelle en volume des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités de moins 0,5 point ; l’objectif de dégager un excédent de 0,2 point de PIB en 2026 et 0,4 point en 2027.

Il convient avant tout de s’interroger sur la faisabilité d’un tel objectif et de ses conséquences sur les politiques publiques mises en œuvre par les collectivités territoriales, notamment les régions. En effet, la LPFP 2023-2027 ne prévoyait aucun retraitement – à l’exception des dépenses sociales des départements – dans le calcul de l’objectif de baisse annuelle des dépenses de fonctionnement.

Les dépenses de fonctionnement des régions sont toutefois orientées mécaniquement à la hausse, principalement sous l’effet de facteurs exogènes : des décisions imposées par l’État en matière de revalorisation salariale, représentant plus de 120 millions d’euros en année pleine, sans compter les 150 millions d’euros liés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ; la trajectoire financière liée aux péages ferroviaires, qui progresse plus rapidement que l’inflation – à hauteur de 8 % par an, soit 1,7 milliard d’euros en 2023, 1,9 milliard en 2024 et 2,07 milliards en 2025 ; la montée en charge progressive du protocole Ségur de la santé – 191 millions d’euros en 2023 et 232 millions en 2024 ; l’augmentation des charges financières liées à la forte hausse des taux – plus 53 % entre 2022 et 2023, soit une hausse de 300 millions d’euros pour l’ensemble des régions ; la revalorisation annuelle, depuis 2022, pour suivre l’inflation, de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle ; les transferts du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

Les collectivités territoriales sont confrontées à des injonctions contradictoires de la part de l’État s’agissant de l’objectif de réduction du besoin de financement : il les appelle en même temps à investir fortement en faveur de la transition écologique. Je précise que l’objectif fixé en termes de solde n’est pas décomposé au sein du champ des Apul, qui comprend les collectivités territoriales et les organismes divers d’administration locale (Odal) – Île-de-France Mobilités (IDFM), la société du Grand Paris, qui s’est transformée en société des grands projets (SGP), la société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo) –, qui représentent un besoin de financement et d’investissement en forte progression au cours des dernières et des prochaines années.

Comme la Cour des comptes l’a relevé dans le fascicule 2 de son rapport annuel sur les finances publiques locales 2024, l’objectif de réduction du besoin de financement se traduit, à terme, par une baisse des investissements portés par les collectivités territoriales. Le gouvernement n’avait pas communiqué cette trajectoire aux représentants des associations d’élus.

Ainsi, les objectifs fixés prévoient une diminution des dépenses d’investissement des Apul hors SGP de 5 milliards d’euros entre 2025 et 2027, soit une baisse en volume de respectivement moins 7 % et moins 4 %, s’inscrivant non seulement en contradiction avec l’objectif de soutien à la croissance, mais également avec la stratégie nationale bas-carbone.

En effet, selon une étude réalisée en septembre 2024 par l’Institut de l’économie pour le climat (I4CE) et La Banque Postale, pour tenir la trajectoire prévisionnelle de la planification écologique, « les besoins d’investissement des collectivités en faveur du climat dans les secteurs du bâtiment, des transports et de l’énergie sont estimés à 11 milliards d’euros d’investissements supplémentaires par an et en moyenne d’ici à 2030 par rapport à 2022 », comprenant « le développement des infrastructures de report modal – plus 4 milliards d’euros par an ». Dans ce cadre, les besoins d’investissement des régions s’élèvent à près de 2 milliards d’euros supplémentaires par an en moyenne sur la période 2024-2030, « soit un quasi-doublement par rapport à leur niveau de 2022 – plus 80 % ».

La quatrième question concernait les leviers dont disposent les régions pour maîtriser leurs dépenses, en l’absence de mécanismes contraignants : les régions se sentent-elles engagées par cet objectif de la LPFP ? En tant qu’acteurs responsables de la dépense publique, conscientes qu’elles partagent une trajectoire financière commune avec l’État, les régions ont toujours su maintenir leurs équilibres budgétaires : aucune dérive financière concernant leur gestion n’a été constatée au cours des dernières années. Cependant, en raison de fortes contraintes exogènes pesant sur leurs dépenses de fonctionnement, toute contrainte sur leurs recettes se traduira par une baisse, soit des dépenses publiques, soit de l’investissement, voire les deux.

Vous m’avez aussi interrogé sur le dynamisme de la dépense des régions en fin d’année 2023. Les dépenses de fonctionnement des régions ont augmenté de 4,7 % en 2023, en retraitant l’effet comptable de la reprise en propriété des recettes perçues par la SNCF opérée par une région en 2023, soit une baisse en volume de 0,2 % – le taux d’inflation étant de 4,9 %. Ces chiffres tiennent compte du rescrit fiscal permettant de récupérer la propriété des recettes liées au TER : il a été obtenu par la région Occitanie en 2023, par les régions Sud-Provence-Alpes-Côte d’Azur et Grand-Est en 2024, tandis que les régions Auvergne-Rhône-Alpes et Bourgogne-Franche-Comté devraient en bénéficier en 2025.

Une part significative de la hausse des dépenses de fonctionnement des régions en 2023 découle des conséquences de l’envolée des prix de l’énergie – leur hausse était supérieure au taux d’inflation global – et des mesures salariales décidées par l’État. Les régions étant la seule strate de collectivité à n’avoir bénéficié d’aucune compensation, il ne saurait nous être fait grief d’une mauvaise gestion.

Dans le fascicule 1 de son rapport sur les finances publiques locales 2024, la Cour des comptes a également précisé qu’« à l’instar de 2022, la hausse des achats a principalement concerné les contrats de prestation de service de transport – plus 0,6 milliard d’euros, soit plus 27,7 % en 2023 et plus 0,9 milliard d’euros, soit plus 48,5 % depuis 2019 ».

Deuxième point soulevé par la Cour des comptes : les dépenses d’eau, d’énergie et de chauffage, directement prises en charge par les budgets des régions, ont fortement augmenté, de 0,1 milliard d’euros, soit une hausse de 69 %, sous l’effet de la hausse de ces dépenses pour les lycées, dont de surcroît les dotations de fonctionnement ont crû en 2023 pour la seconde année consécutive. Par ailleurs, les mesures salariales décidées par l’État ont eu sur la masse salariale des régions un impact de 120 millions d’euros en 2023.

Dans le même temps, les recettes des régions ont augmenté de 2,4 % en 2023, soit une baisse en volume de 2,5 % compte tenu de l’inflation. La faible progression des recettes régionales en 2023, inférieure à l’inflation, découle de la dynamique de la TVA, qui représente désormais 55 % des recettes de fonctionnement des régions, et d’une orientation structurelle à la baisse des recettes liées à l’économie carbonée que sont la part régionale de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et la carte grise. Dans ce domaine, l’arrivée des véhicules électriques est un élément perturbateur. Nous ne pourrons pas compter indéfiniment sur des recettes assises sur une économie carbonée qu’il s’agit de décarboner.

L’épargne brute des régions est mécaniquement en recul de 400 millions d’euros, soit 5,8 %. La hausse des investissements régionaux, principalement dans le secteur des mobilités, les a portés en 2023 au niveau historique de 14,2 milliards d’euros, soit une hausse de 6,3 % avec une incidence en volume de 1,4 %. Financée par l’emprunt, elle a dégradé le ratio de désendettement des régions, qui est désormais de 6,1 ans, contre moins de 6 ans avant la crise sanitaire. L’exercice de la compétence transports exige du temps. Le transport ferroviaire, en particulier, suppose des investissements à honorer sur plusieurs années, ce qui contraint la trajectoire budgétaire. Les régions n’ont eu d’autre choix que de recourir massivement à l’emprunt.

Si les régions ont constitué la seule catégorie de collectivités à ne pas retrouver en 2021 et en 2022 les niveaux d’épargne brute et la capacité de désendettement constatés en 2019 avant la crise sanitaire, il faut rappeler qu’elles sont aussi la seule catégorie de collectivités à ne pas bénéficier de mesures de soutien du gouvernement lors de la crise inflationniste. Elles ont même contribué à financer des aides à des acteurs économiques très affectés par la hausse des tarifs de l’énergie, dans le cadre de l’exercice de leurs compétences.

La crise sanitaire a-t-elle eu un effet sur le calendrier (décalage dans le cycle électoral de la dépense locale) et les montants (trésorerie de sortie de crise) des dépenses d’investissement engagées ?

À la demande de l’État et afin d’accompagner les plans de relance, les dépenses d’investissement des régions ont connu une hausse historique en 2020 de 14 %, soit 1,7 milliard, présentant une forte concentration sur les entreprises. C’était le « quoi qu’il en coûte ». Les dépenses de soutien aux entreprises ont notamment augmenté de 67 %, soit 1,1 milliard d’euros. Les régions ont accompagné les efforts de l’État et de l’Europe pour y faire face.

La Cour des comptes, dans le fascicule 1 du rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et leurs établissements publics en 2020, constate : « Dans l’ensemble, la section de fonctionnement des régions apparaît ainsi la plus affectée par la crise sanitaire alors que cette catégorie de collectivités n’a pas fait l’objet de mesures de soutien spécifique en 2020, contrairement aux communes, aux groupements et aux départements. » Faute de soutien financier de l’État, qui par ailleurs appelait les régions à investir dans le cadre de la relance, la hausse des investissements régionaux a été financée par un recours à l’emprunt dégradant significativement leur capacité de désendettement.

Quelle part de cette hausse des dépenses attribuez-vous à des contraintes extérieures (hausse du smic, hausse du point d’indice de la fonction publique, revalorisation de prestations sociales) ? Quelle part est due à des choix discrétionnaires des collectivités (masse salariale) ?

Les mesures de revalorisation salariale des agents régionaux par augmentation du point d’indice ont coûté 98,6 millions d’euros en 2024, première année pleine d’application, après avoir eu un impact de 30 millions d’euros en 2023. Dans le détail, la revalorisation du point d’indice a coûté 50 millions d’euros, l’ajout de points pour les catégories C et B 11 millions d’euros et l’ajout de points pour toutes les catégories d’agents 36 millions d’euros. La prime de pouvoir d’achat ciblée sur les moyens et bas salaires a coûté 41 millions d’euros en 2023 – il s’agit d’une estimation réalisée sur une prime moyenne, cette prime n’étant pas obligatoire et soumise à une délibération pour les collectivités.

Quant aux mesures d’accompagnement – réduction de la garantie individuelle du pouvoir d’achat (Gipa), revalorisation des frais de mission, augmentation de la prise en charge des transports collectifs de 50 % à 75 %, revalorisation de 10 % des indemnités forfaitaire des jours du compte épargne-temps (CET) –, leur coût est estimé à 5,3 millions d’euros en 2024. Ces mesures s’ajoutent à celles prises en 2022, notamment la revalorisation de 3,5 % du point d’indice, dont le cumul représente pour les régions une augmentation de 300 millions d’euros de 2022 à 2024 – près de 60 millions d’euros en 2022, 120 millions d’euros en 2023 et 120 millions d’euros en 2024.

Par ailleurs, le gouvernement a publié en février dernier un décret visant à augmenter de douze points, à compter de 2025 et en quatre ans, le taux de cotisation des employeurs territoriaux au titre de la résorption du déficit de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Cette augmentation, couplée à la fin des compensations de la hausse du point décidée en 2024, induit un coût budgétaire de 150 millions d’euros en 2025 induisant une hausse totale de plus de 330 millions d’euros de 2019 à 2028.

Régions de France tient également à rappeler que les dépenses de personnel des régions représentent 6 % des dépenses de personnel des collectivités en 2023 pour 20 % des investissements publics – j’ai détaillé les raisons du passage de cette proportion de 13 % à 20 %. Nous estimons que les régions ont une maîtrise rigoureuse de leurs dépenses de personnel, comme l’atteste leur diminution au sein de leurs dépenses globales de 0,02 % de 2022 à 2023 et plus généralement depuis 2016, alors même que les compétences des transports scolaires et interurbains et du développement économique leur ont été transférées. Ces charges nouvelles n’ont pas affecté les éléments de maîtrise budgétaire.

Comment expliquez-vous l’accélération du dynamisme des dépenses d’investissement 2024 ?

En 2024, sans préjudice des données définitives, qui seront présentés dans les comptes administratifs (CA) et dans les comptes financiers uniques (CFU), les dépenses d’investissement des régions progresseraient de près de 7,5 %. Cette hausse s’inscrit dans la tendance observée depuis 2019.

Dans le cadre des plans de relance et de la décarbonation de notre économie, notamment des modes de déplacement, les régions ont été la catégorie de collectivités dont les dépenses d’investissement ont le plus progressé de 2019 à 2023, à hauteur de 26 %, soit une hausse de 2,9 milliards d’euros. Si les régions représentaient 14 % de la dépense publique locale en 2023, elles portent désormais 20 % de l’investissement public local contre 17 % en 2019, soit 15 % de l’investissement public total contre 13 % en 2019.

Les transports sont le premier poste d’investissement des régions, à hauteur de 3,6 milliards d’euros. Leurs dépenses d’investissements consacrées au transport public de voyageurs ont doublé depuis 2017 et augmenté d’un tiers depuis 2019. Par ailleurs, les dépenses d’investissement dans l’enseignement du second degré dépassent d’un cinquième celles de 2020, finançant principalement la rénovation énergétique des lycées.

En raison de la chute de leur épargne brute, liée à une atonie de leurs recettes qui ont progressé seulement de 4,5 % de 2019 à 2023, avec une inflation cumulée de 12,7 % et sans soutien financier de la part de l’État contrairement aux autres catégories de collectivités, les régions ont dû recourir à l’emprunt pour accompagner les plans de relance, à la demande de l’État, ce qui a dégradé leur capacité de désendettement. Cette tendance haussière des investissements régionaux concourt à la transition écologique, dans le cadre des grands programmes européens et nationaux auxquels nous souscrivons pleinement. Les budgets primitifs 2025 adoptés par les régions prévoient une baisse de leurs dépenses d’investissement d’environ 6 %.

Par rapport aux remontées comptables de la fin de l’été 2024, comment expliquez-vous le ralentissement rapide des dépenses de fonctionnement des collectivités à la fin de l’année 2024 ?

La direction générale des finances publiques (DGFIP), en introduction de chacune de ses notes mensuelles consacrées à la situation comptable des collectivités territoriales, indique : « Cette évolution infra-annuelle doit être appréhendée avec précaution car elle est impactée, d’une part, par le rythme d’encaissement par les collectivités de leurs recettes – y compris les versements de l’État, notamment la dotation globale de fonctionnement (DGF) – et, d’autre part, par le rythme d’inscription en comptabilité de ces versements. Ces pratiques des collectivités peuvent varier d’une année sur l’autre, de même que la date de certains versements importants. »

Il convient d’être extrêmement prudent s’agissant de l’utilisation des données comptables en cours d’année, voire de s’abstenir de les extrapoler, comme l’ont fait les ministres de Bercy en septembre 2024, estimant à partir de données provisoires que les collectivités « pourraient à elles seules dégrader les comptes de 2024 de 16 milliards d’euros » sans rappeler les précautions d’usage en la matière ni préciser sur quelle base ils affirmaient cela, s’agissant de données en cours d’année et non consolidées.

Je pense que nous souffrons énormément, dans notre République, de ne jamais dire clairement sur quoi on se fonde. Mène-t-on des raisonnements construits sur du sable ou sur des fondations sûres et avérées ? De nombreux récits commettent cette erreur, qui, à mes yeux, fait grandement obstacle à la tenue d’un débat républicain sain et serein sur les problèmes que nous avons à affronter.

Les résultats en fin de gestion, qui indiquent plutôt un besoin de financement des Apul de 10 milliards d’euros en 2024, démontrent bien que les estimations communiquées étaient prématurées et un peu audacieuses. Il est également à préciser que la communication des ministres portait sur les Apul – qui comprennent les collectivités territoriales et les organismes divers d’administration locale (Odal) –, lesquels ne dépendent pas de nous. Il serait intéressant d’en dresser des budgets distincts.

À l’avenir – telle est la perspective d’une commission d’enquête –, il serait souhaitable de rétablir la sérénité en la matière, et de ne pas utiliser des chiffres faux et non avérés pour justifier telle ou telle politique.

Quoi qu’il en soit, il ne peut être apporté de réponse précise à la question du ralentissement constaté des dépenses de fonctionnement des collectivités à la fin 2024 par rapport aux données comptables de l’État.

La réunion du Haut Conseil des finances publiques locales (HCFPL) d’avril 2024 a-t-elle permis de dégager des pistes de régulation de la dépense locale ? Le gouvernement vous a-t-il présenté des mécanismes de maîtrise de la dépense locale ? Le cas échéant, pourquoi ceux-ci n’ont pas été mis en place ?

Lors de la réunion du HCFPL d’avril 2024, le gouvernement a rappelé l’objectif fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 d’une évolution annuelle en volume des dépenses de fonctionnement des collectivités « à un rythme […] inférieur de 0,5 point au taux d’inflation ». Il n’a ni proposé ni présenté aux représentants des associations d’élus des mécanismes de maîtrise de la dépense locale.

Lors de cette réunion, après une présentation par les ministres de Bercy des revues de dépenses en cours et à venir, les représentants des associations d’élus ont rappelé leur souhait d’une revue de recettes des collectivités. Parler des unes sans parler des autres, c’est marcher sur une jambe et boiter lourdement.

Nous demandons un bilan de l’évolution des recettes ces dernières années et de leur adéquation aux compétences exercées et aux charges transférées, d’autant que les périmètres varient chaque année. Régions de France a demandé la mise en œuvre d’un groupe de travail spécifique portant sur le financement du transport ferroviaire, dont j’ai démontré l’importance et l’impact. À ce jour, aucune suite n’a été donnée à ces demandes.

M. le président Éric Coquerel. En septembre dernier, les ministres de Bercy nous ont présenté ce qu’ils appelaient un dérapage des dépenses locales de 16 milliards d’euros. En fin de compte, ce dérapage n’a pas été constaté. Par ailleurs, nos auditions ont montré que l’hypothèse d’une diminution des dépenses de fonctionnement des collectivités locales de 0,5 % en volume, sur laquelle se fondait le gouvernement, n’était pas réaliste en raison des nouvelles dépenses locales qu’il avait décidées.

Je vous sais gré d’avoir rappelé que cette hypothèse était notamment incompatible avec des enjeux ignorés, au premier rang desquels la nécessité d’investir pour la bifurcation écologique. L’étude réalisée par l’I4CE et La Banque Postale que vous avez citée est passionnante. Si tout cela était prévisible, peut-on en conclure que la prévision de baisse des dépenses locales était un moyen de présenter une trajectoire des finances publiques optimiste par rapport à ce qui pouvait se produire ?

M. Michel Neugnot. On nous avait annoncé une augmentation d’un peu moins de 5 %. En réalité, la première année, elle a été de 2,3 %, donc inférieure à l’inflation, et, en 2024, de 1,1 %. Beaucoup de régions n’avaient pas vraiment cru à ces annonces, si bien qu’elles avaient fixé des trajectoires de recettes, notamment de TVA, inférieures à celles prévues. Le discours politique était optimiste car l’histoire a montré que ces trajectoires n’étaient pas réalistes. En France, on essaie de trouver des chiffres pour justifier des discours ; malheureusement, les gouvernements passent et l’on finit par se retrouver sans solution, d’autant qu’il est beaucoup plus difficile de réagir après avoir été baladés pendant un an ou deux.

M. le président Éric Coquerel. Pensez-vous qu’une baisse des dépenses était possible ?

M. Michel Neugnot. Honnêtement, je ne le pense pas. Les régions, qui développent des politiques publiques, aident également à régler certains problèmes des territoires. Les investissements sont nécessaires, et les besoins sont grands. Je le dis avec une certaine solennité : si nous ne réfléchissons pas dès maintenant à des modes de financement qui ne s’appuient plus sur une économie carbonée, le réveil sera difficile. Prenons l’exemple du réseau ferroviaire. Depuis le rapport du COI – Conseil d’orientation des infrastructures –, qui préconisait un investissement de 100 milliards d’euros, on sait qu’il manque environ 1,5 milliard d’euros de financement par an. Thierry Guimbaud, le président de l’Autorité de régulation des transports (ART), que j’ai rencontré récemment, a l’intention de montrer la photographie du réseau utilisable dans cinq ans, celle du réseau utilisable dans dix ans, à trajectoire budgétaire constante. Cela me semble une bonne manière de sensibiliser sur le sujet. L’État, qui est le propriétaire du réseau, doit s’interroger sur la façon dont il le financera ou ne le financera pas. Les régions peuvent faire rouler des trains mais, pour qu’ils roulent, encore faut-il que le réseau soit en bon état et qu’il évolue technologiquement. Nous avons l’obligation de développer les investissements et les services rendus à nos concitoyens, notamment dans le domaine des mobilités, qui représente un tiers du budget des régions.

M. le président Éric Coquerel. Lors d’une réunion du Haut Conseil des finances publiques locales vous avez rappelé, à la suite de Carole Delga, la nécessité d’une revue des recettes. Pensez-vous que la situation ait été aggravée par les suppressions d’impôts locaux et l’affectation d’une part d’impôts nationaux, qui a augmenté l’exposition des collectivités aux aléas macroéconomiques – la TVA représente 63 % des ressources fiscales des régions ? À force de supprimer les impôts locaux, les gouvernements successifs depuis 2017 n’ont-ils pas fait augmenter le besoin de financement des collectivités ?

M. Michel Neugnot. La CVAE – cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises – n’était pas une recette facile à suivre. Dans une région où l’industrie automobile est très présente, nous avions des à-coups et les recettes étaient difficiles à prévoir. Pour nous, le passage à la TVA était une forme d’assurance, sauf que quand cette taxe produit trop, on nous la limite.

Cela pose aussi un problème ancien : le lien entre le paiement de l’impôt et ses effets sur le territoire. Nos concitoyens nous disent tous qu’ils veulent plein de TER, parce qu’ils paient des impôts. Ce n’est pas simple de leur expliquer que l’impôt qu’ils paient ne sert pas directement à les financer. Nous devons évoluer sur ce point.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Le Trésor présente un décalage de 4,3 milliards d’euros en 2023 par rapport à la loi de finances de fin de gestion – 2,6 milliards en fonctionnement et 1,7 milliard en investissement – et de 13,4 milliards en 2024 – 8 milliards en fonctionnement et 5,4 milliards en investissement –, à un niveau inférieur à celui évoqué par le gouvernement. Partagez-vous ces chiffres ? Selon vous, quels sont les déterminants d’une telle évolution ? Les mesures imposées aux régions, comme l’augmentation du point d’indice, expliquent-elles une partie ou la totalité de ce décalage ?

M. Michel Neugnot. Une partie seulement. Nous avons des dépenses nécessaires, d’autres qui ont été contraintes et des compétences nouvelles. Nous souhaitons assumer pleinement nos compétences qui sont au cœur de ce qu’une société doit faire. Il ne faut pas avoir la dépense publique honteuse. Ce qui est important, c’est ce que l’on en fait. Or, pour l’instant, autant nous savons à peu près les politiques que nous devons mener et le volume que nous devons réaliser, autant nous manquons de réponses pour les financer. La fiscalité est impopulaire – c’est visible pour le versement mobilité. Or développer de nouvelles mobilités, faire circuler les trains à vitesse nominale ne peut se faire sans financement.

Le législateur avait fait en sorte que le versement mobilité soit consacré à une augmentation des réponses de mobilité, en investissement et en fonctionnement. Ce n’est qu’à ce prix que l’on peut la développer. Il est indispensable de savoir quelles politiques l’État veut mener et surtout d’éviter le yo-yo. Nous devons disposer d’une visibilité sur ces trajectoires longues, qui passe par une loi de programmation pluriannuelle, comme l’avait demandé Élisabeth Borne, au moment du pacte ferroviaire. Cela permet d’éviter un retour des débats et de faire du budget une variable d’ajustement, comme dans le cas des 100 milliards d’euros.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Il y a une incompréhension entre l’État et les collectivités. Force est de constater que l’on doit améliorer les prévisions et que cet écart par rapport à la prévision interroge – il représente environ un tiers des 50 milliards d’euros. Comment améliorer le dialogue avec le gouvernement ? Nous avons le sentiment que celui-ci considérait que, malgré l’absence d’un mécanisme contraignant, les collectivités allaient d’elles-mêmes faire les efforts pour atteindre les objectifs qu’il avait fixés arbitrairement.

M. Michel Neugnot. Carole Delga l’avait dit : un contrat doit engager la responsabilité des uns et des autres. Les régions n’ont jamais dit qu’elles ne voulaient pas prendre leur juste part de la situation nationale. Il faut que l’État échange avec elles ; c’est à cette condition que la confiance reviendra. Nous courons le risque d’un décrochage total avec nos concitoyens. Chacun ne peut avoir son propre récit et sa propre interprétation. Il y a besoin de fondamentaux communs, d’une appréciation commune de la réalité objective. Chaque nouveau ministre pense à l’empreinte qu’il va laisser, alors qu’il devrait s’inscrire dans le long terme. C’est le nœud du problème, et il est ancien. La période de crise, notamment climatique, que nous vivons devrait inciter le gouvernement à entretenir un véritable dialogue avec les collectivités.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. En prévoyant de part et d’autre des engagements pluriannuels en matière de non-transfert de compétences ou de non-ingérence dans la politique salariale, par exemple ?

M. Michel Neugnot. Un transfert de compétences coûte plus cher, notamment parce que les règles ne sont pas très favorables. Mais en étant plus près, on est mieux identifié par ceux qui profitent de cette compétence, ce qui change totalement les choses. Conseiller régional depuis 1986, j’ai assisté au transfert des lycées. Le président avait augmenté de 98 % les impôts de la région pour faire face à ce choc. Cela coûte plus cher, parce que cela rend un meilleur service. C’est important de faire le lien entre le service rendu et le coût.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Quelle est la part des régions dans l’écart, en fonctionnement et en investissement ? Nous n’avons que les chiffres agrégés, alors que les situations doivent varier en fonction des strates de collectivités. La TVA étant une ressource particulièrement dynamique, ne pourrait-on imaginer, dans les collectivités, un mécanisme de mise en réserve des bénéfices pour les années moins fastes ?

M. Michel Neugnot. C’est déjà ce que font les régions. Elles décalent des investissements si les recettes ne sont pas là. Un mécanisme de régulation et de contrôle pourrait être une solution d’étalement, même si le mouvement de la TVA est beaucoup moins erratique que celui de la CVAE. Ce qui pose problème dans l’attribution de la fraction de TVA, c’est qu’elle peut être gelée indéfiniment au même niveau.

M. Jacques Oberti (SOC). Il y a en effet une forme d’incohérence entre le plein exercice de la région et le fait qu’elle n’ait plus le pouvoir entier de l’impôt. En tant que membre du Conseil national d’évaluation des normes, j’ai eu à plusieurs reprises l’occasion de me prononcer sur la nécessité d’évaluer l’impact financier de l’attribution de nouvelles prérogatives aux collectivités territoriales. Avez-vous évalué l’impact du SRDEII – schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation – ou du Sraddet – schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires ? Le dialogue avec l’ensemble des territoires pour les mettre en œuvre nécessite des moyens conséquents. L’attribution de nouvelles prérogatives a-t-elle restreint vos marges ?

M. Michel Neugnot. Les régions développent de plus en plus une culture de l’évaluation, d’autant plus nécessaire que l’argent public est rare. L’évolution est très nette dans ce domaine : il s’agit d’analyser systématiquement le service rendu pour chaque euro dépensé.

Le Sraddet est un schéma prescriptif – certains souhaiteraient qu’il le soit moins. Le débat sur l’objectif zéro artificialisation nette (ZAN) nous a étonnés, mais peut-être s’explique-t-il par le calendrier électoral… Quoi qu’il en soit, nous établissons ce schéma, et nous en vérifions l’application. Il en va autrement pour le SRDEII. Je pense que chaque région procède à des évaluations.

La crise liée au covid-19 a perturbé les choses car, auparavant, toutes ces dépenses étaient stabilisées. À ce propos, on peut regretter le « quoi qu’il en coûte » aujourd’hui, mais il a permis de préserver peu ou prou notre tissu industriel. L’Allemagne, par exemple, qui n’a pas opté pour cette politique, a davantage accusé le coup. Il faut toujours comparer – et on ne le fait pas suffisamment dans le débat public français – le coût de l’action et celui de l’inaction. L’absence de décision peut coûter plus cher qu’une décision de moindre qualité.

La culture de l’évaluation est d’autant plus nécessaire que nous disposons désormais d’outils – je pense notamment à l’intelligence artificielle – qui nous permettent de faire beaucoup plus de simulations. Par définition, la crise nous fait passer d’un état à un autre ; les collectivités, notamment les régions, sont prises dans le flot de l’évolution de la gestion. Si une étude globale du SRDEII a été réalisée, nous vous en communiquerons les chiffres.

M. Jean-Paul Mattei (Dem). Moi qui suis également élu local depuis plusieurs années, j’ai du mal à distinguer le contour des compétences des régions. Je note tout de même que vous avez été meilleurs que l’État – du moins est-ce ce que j’ai compris – puisque vous avez anticipé une baisse des recettes de TVA lors de l’élaboration de vos budgets.

Le transfert de compétences vers les régions, notamment en matière de transport scolaire, a-t-il généré un surcoût ou une économie ? Comment évaluez-vous l’amortissement de cette dépense supplémentaire ? Il s’agit, selon moi, de surcoûts qui ne sont pas forcément très efficaces, mais ils sont liés à des choix politiques sur lesquels je ne reviendrai pas.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2025, adopté récemment – certes par 49.3 –, nous avons décidé, à la demande de la présidente de Régions de France, d’autoriser les régions à prélever un versement mobilité équivalent à 0,15 % de la masse salariale des entreprises de plus de onze salariés. Certaines régions ont décidé de ne pas utiliser cette possibilité. La demande pouvait paraître légitime, mais ce versement correspond à un impôt de production supplémentaire puisque les entreprises doivent l’acquitter même si elles ne dégagent pas de bénéfices. Régions de France a-t-elle d’autres idées de recettes qui permettraient à ces collectivités de financer sur le très long terme le développement des transports à des fins d’aménagement du territoire ?

Enfin, quelle est la part des frais de personnel dans les dépenses de fonctionnement des régions ? Comment évaluez-vous la qualité de la dépense et des politiques publiques au regard des économies qui pourraient être réalisées ? J’ajoute que si la hausse des rémunérations, décidée par l’État, pèse sur les collectivités, elle leur profite également dans la mesure où leur personnel est plus motivé et plus productif s’il est mieux payé.

M. Michel Neugnot. Pourquoi les compétences en matière de transports scolaire et interurbain devaient-elles être transférées aux régions ? En l’absence de liaison ferroviaire, le transport se fait par des cars interurbains. Si l’on veut répondre aux exigences du développement durable, il faut bien que la communauté de communes qui a la chance de disposer d’une gare où des trains s’arrêtent développe un moyen de transport – car, auto-partage… – qui rabatte les voyageurs vers cette gare. Ce qui va compter, à l’avenir, c’est bien la complétude de la chaîne de mobilité, laquelle suppose l’existence d’un système d’information en temps réel à même de sécuriser les temps de transport.

Or, en Bourgogne, avant le transfert de compétences, il a fallu, pour aboutir à un accord sur ce système d’information multimodal, que la région négocie avec quatre départements et plusieurs autorités organisatrices de transport urbain. Je vous prie de croire qu’il a été très difficile d’embarquer tout ce monde dans le même bateau. En confiant à la région l’ensemble des compétences liées à la mobilité, on lui permet d’apporter des réponses plus complètes et, surtout, on facilite l’utilisation, à cette échelle, des outils qui permettent de communiquer sur les mobilités.

Quant au transport scolaire, les équipes départementales ont été transférées aux régions. Le transfert de compétences a permis de diminuer le coût des outils de gestion des transports, qui aurait été beaucoup plus élevé si chaque département avait dû s’en équiper. La modernisation est toujours un investissement coûteux, mais il faut tenir compte du temps long. Un élu a fait l’erreur de dire, à l’époque, que le transfert rapporterait tant. On ne peut pas compter de cette manière, car il y a le temps qui passe, le progrès technologique... En tout état de cause, le transfert permet d’être plus efficace à un moindre coût.