rapport d'enquête relative aux ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères – États, organisations, entreprises, groupes d’intérêts, personnes privées – visant à influencer ou corrompre des relais d’opinion, des dirigeants ou des partis politiques français — Comptes rendus des auditions

SOMMAIRE

Pages

1. comptes rendus des auditions menées par la commission d’enquête
2. 1. Audition, ouverte à la presse, de M. Thomas Gomart, directeur de l’Institut français des relations internationales (IFRI) (19 janvier 2023)
3. 2. Audition, ouverte à la presse, de M. Paul Charon, directeur du domaine « Renseignement, anticipation et menaces hybrides » de l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM) (19 janvier 2023)
4. 3. Audition, ouverte à la presse, de M. Frédéric Charillon, professeur en sciences politiques à l’université Paris Cité (19 janvier 2023)
5. 4. Audition, ouverte à la presse, de M. Manuel Lafont Rapnouil, directeur du Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS, ministère de l’Europe et des affaires étrangères) (26 janvier 2023)
6. 5. Audition, ouverte à la presse, de M. Charles Duchaine, directeur de l’Agence française anticorruption (AFA) (26 janvier 2023)
7. 6. Audition, ouverte à la presse, de Mme Alice Rufo, directrice générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS, ministère des armées) (26 janvier 2023)
8. 7. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Philippe Vachia, président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) (2 février 2023)
9. 8. Audition, ouverte à la presse, de M. Didier Migaud, président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) (2 février 2023)
10. 9. Audition, à huis clos, de M. Nicolas Lerner, directeur général de la sécurité intérieure (DGSI, ministère de l’intérieur) (2 février 2023)
11. 10. Audition, à huis clos, de M. Guillaume Valette-Valla, directeur de Tracfin (ministère de l’économie et des finances) (9 février 2023)
12. 11. Audition, ouverte à la presse, de MM. Jean-François Bohnert, procureur de la République financier, et Jérôme Simon, premier vice-procureur financier (9 février 2023)
13. 12. Audition, à huis clos, de M. Florian Colas, directeur national du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED, ministère de l’économie et des finances) (15 février 2023)
14. 13. Audition, à huis clos, de M. Bernard Émié, directeur général de la sécurité extérieure (DGSE, ministère des armées) (15 février 2023)
15. 14. Audition, à huis clos, de MM. Stéphane Bouillon, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), Vincent Strubel, directeur de l’Agence nationale de sécurité des services informatiques (ANSSI), et Gabriel Ferriol, chef du service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum) (16 février 2023)
16. 15. Audition, ouverte à la presse, de M. André Gattolin, sénateur des Hauts-de-Seine, rapporteur de la mission d’information du Sénat sur les influences étatiques extra-européennes dans le monde universitaire et académique français (9 mars 2023)
17. 16. Audition, ouverte à la presse, de M. Patrick Lefas, président de Transparency International France (9 mars 2023)
18. 17. Audition, ouverte à la presse, de M. Christophe Deloire, secrétaire général de Reporters sans frontières (9 mars 2023)
19. 18. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant MM. Frédéric Métézeau et Maxime Tellier, journalistes à Radio France, MM. Damien Leloup et Florian Reynaud, journalistes au journal Le Monde, et Mme Sandrine Rigaud, rédactrice en chef de Forbidden Stories (14 mars 2023)
20. 19. Audition, à huis clos, de M. Joffrey Célestin-Urbain, chef du service de l’information stratégique et de la sécurité économiques (SISSE, ministère de l’économie et des finances) (14 mars 2023)
21. 20. Audition, ouverte à la presse, de M. Rachid M’Barki, journaliste (22 mars 2023)
22. 21. Audition, ouverte à la presse, de M. Guillaume Hézard, directeur de l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF, ministère de l’intérieur) (23 mars 2023)
23. 22. Audition, ouverte à la presse, de M. Marc-Olivier Fogiel, directeur général de BFM TV (23 mars 2023)
24. 23. Audition, ouverte à la presse, de M. Buon Tan, ancien député (23 mars 2023)
25. 24. Audition, ouverte à la presse, de M. Thierry Mariani, député européen, ancien ministre, ancien député (28 mars 2023)
26. 25. Audition, à huis clos, de M. Antoine Bondaz, chargé de recherche à la Fondation pour la recherche stratégique (29 mars 2023)
27. 26. Audition, ouverte à la presse, de Mme Cécile Vaissié, professeur en études russes et soviétiques à l’université Rennes 2 (29 mars 2023)
28. 27. Audition, ouverte à la presse, de M. Nicolas Tenzer, président du Centre d’étude et de réflexion pour l’action politique (CERAP) (29 mars 2023)
29. 28. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Maurice Ripert, ambassadeur de France (30 mars 2023)
30. 29. Audition, ouverte à la presse, de M. Raphaël Glucksmann, député européen, président de la commission spéciale INGE 2 (4 avril 2023)
31. 30. Audition, ouverte à la presse, de M. Michel Sapin, ancien ministre (5 avril 2023)
32. 31. Audition, ouverte à la presse, de M. Nicolas Pinaud, directeur adjoint de la direction des affaires financières et des entreprises de l’OCDE, chef par intérim de la division anti-corruption, et de Mme Sandrine Hannedouche-Leric, analyste juridique principale à la division anti-corruption, coordinatrice de l’évaluation de phase 4 de la France (groupe de travail de l’OCDE sur la corruption) (6 avril 2023)
33. 32. Audition, ouverte à la presse, de M. Maxime Audinet, chercheur à l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM) (6 avril 2023)
34. 33. Audition, ouverte à la presse, de Mme Nathalie Loiseau, députée européenne, présidente de la sous-commission Sécurité et défense du Parlement européen (6 avril 2023)
35. 34. Audition, ouverte à la presse, de M. Arnaud Montebourg, ancien ministre (11 avril 2023)
36. 35. Audition, ouverte à la presse, de Mme Audrey Tang, ministre taïwanaise du numérique (12 avril 2023)
37. 36. Audition, ouverte à la presse, de M. Philippe Olivier, député européen (12 avril 2023)
38. 37. Audition, à huis clos, de M. Jean-Pierre Duthion, lobbyiste et consultant (12 avril 2023)
39. 38. Audition, ouverte à la presse, de M. Maurice Leroy, ancien ministre, ancien député (13 avril 2023)
40. 39. Audition, ouverte à la presse, de MM. Charles d’Anjou, président du média Omerta et Régis Le Sommier, directeur de la rédaction (13 avril 2023)
41. 40. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Chevènement, ancien ministre (2 mai 2023)
42. 41. Audition, ouverte à la presse, de M. François Fillon, ancien Premier ministre (2 mai 2023)
43. 42. Audition, ouverte à la presse, de M. José Bové, ancien député européen (4 mai 2023)
44. 43. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Luc Schaffhauser, ancien député européen (4 mai 2023)
45. 44. Audition, ouverte à la presse, de Mme Marine Le Pen, présidente du groupe Rassemblement national (24 mai 2023)

comptes rendus des auditions menées par la commission d’enquête

Les auditions sont présentées dans l’ordre chronologique des séances tenues par la commission d’enquête.

Les enregistrements vidéo des auditions ouvertes à la presse sont disponibles en ligne à l’adresse suivante : https://videos.assemblee-nationale.fr/commissions.ingerences-etrangeres-commission-d-enquete

1. Audition, ouverte à la presse, de M. Thomas Gomart, directeur de l’Institut français des relations internationales (IFRI) (19 janvier 2023)

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Nous ouvrons les travaux de notre commission d’enquête en recevant M. Thomas Gomart, directeur de l’Institut français des relations internationales (IFRI).

Nous avons en effet souhaité auditionner en premier lieu des experts et membres du corps académique afin de préciser les termes qui seront au cœur des débats de notre commission d’enquête. Je pense en particulier à la notion d’ingérence : vous nous expliquerez ce qu’elle recoupe et en quoi elle se distingue du concept d’influence. Notre rapporteure, Mme Constance Le Grip, et d’autres membres de notre commission d’enquête ont souvent décrit le concept d’ingérence comme un spectre, un continuum qui recouvre plusieurs sujets. Au-delà de cette question sémantique, vous nous présenterez votre analyse de la situation, vous nous décrirez l’ampleur de ces ingérences ou de ces risques d’ingérence, et vous nous expliquerez comment le sujet devrait, selon vous, être abordé par notre commission d’enquête. Vous pourrez aussi nous aider à tracer quelques pistes.

Expert en relations internationales, vous avez consacré votre thèse aux relations franco-soviétiques de 1958 à 1964 et vous avez publié de nombreux articles sur la Russie et les État issus de l’Union soviétique – une zone géographique sur laquelle notre commission d’enquête envisage de se pencher plus particulièrement. Parmi vos ouvrages récents, on peut citer L’Affolement du monde – 10 enjeux géopolitiques, sorti en 2017, et Guerres invisibles – Nos prochains défis géopolitiques, publié en 2021. Votre tout dernier livre, Les Ambitions inavouées. Ce que préparent les grandes puissances, sort en librairie aujourd’hui même.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Thomas Gomart prête serment.)

M. Thomas Gomart, directeur de l’Institut français des relations internationales (IFRI). Les circonstances un peu difficiles de cette journée de grèves ont empêché M. Thierry de Montbrial de répondre à votre invitation : il m’a donc demandé de représenter l’IFRI devant votre commission d’enquête.

Vous avez sollicité mon analyse de la situation géopolitique actuelle et de l’évolution des formes d’ingérence que la France et, plus généralement, les États démocratiques doivent affronter. Je ferai cet exposé du point de vue qui est le mien, celui d’un directeur de think tank. Ce secteur fonctionne grâce à des échanges constants et repose sur un principe de coopération avec des pairs étrangers, quel que soit le pays où ils travaillent. Autrement dit, l’univers des think tanks tel que nous le concevons à l’IFRI est fondamentalement ouvert.

Je pourrais sans doute répondre sans trop de difficultés à votre demande d’analyse géopolitique, mais il me sera plus difficile de parler d’ingérence car cette notion renvoie, à mon sens, à des manœuvres secrètes qui ne sont pas compatibles avec le secteur ouvert que je viens d’évoquer. Je parlerai davantage des stratégies d’influence, à savoir des tentatives de faire évoluer le comportement de certains acteurs sans recourir à la force. Je comprends que vous ayez un débat sur ces différentes notions – mon collègue Frédéric Charillon, que vous auditionnerez aussi cet après-midi, sera davantage capable de vous éclairer.

Je ferai cet exposé en m’appuyant sur mes propres travaux, que vous avez eu la gentillesse de citer, et sur ceux de mes collègues de l’IFRI.

Après vous avoir proposé un cadre d’analyse synthétique de la situation géopolitique, j’essaierai d’identifier quatre grandes évolutions des formes d’influence, d’ingérence ou d’action extérieure, puis je me pencherai plus spécifiquement sur les stratégies militaires d’influence, un thème sur lequel l’IFRI a mené des travaux récemment.

S’agissant tout d’abord de la situation géopolitique actuelle, nous nous situons au chevauchement de deux cycles stratégiques. Nous sortons du cycle de la lutte contre le djihadisme, marqué par une approche très asymétrique, pour entrer dans celui de la compétition de puissances. Si ce cycle réapparaît en tant que tel dans la doctrine, nous n’en étions en réalité jamais vraiment sortis – pour des raisons sur lesquelles je pourrai revenir, nous avons cependant eu tendance, dans l’univers qui est le mien, à minorer les questions stratégiques. De même, je ne pense pas du tout que nous en ayons fini avec la lutte contre le djihadisme. Le fait que nous nous situions simultanément dans ces deux cycles a des conséquences en termes d’influence et d’ingérence. Notre pays fait face à une dégradation de son environnement stratégique plus rapide que les experts ne l’avaient prévu. Lors de l’élaboration de la Revue stratégique de défense et de sécurité nationale 2017, à laquelle j’ai participé, un certain nombre de phénomènes avaient été identifiés, mais l’accélération due notamment à la guerre en Ukraine est tout à fait marquante.

J’aimerais maintenant souligner un enchevêtrement et deux découplages, qui en annoncent peut-être un troisième.

Dans les livres que vous avez mentionnés, j’ai essayé de décrire un enchevêtrement entre ce qui relève des affaires intérieures et des affaires extérieures, entre ce qui relève d’acteurs publics et d’acteurs privés, entre ce qui relève de logiques locales et de logiques globales. Tout cela crée un niveau de complexité très difficile à appréhender par l’analyse.

Deux grands découplages permettent de caractériser la situation géopolitique qui est la nôtre. Le premier est le découplage entre la Chine et les États-Unis dans certains segments du domaine technologique. Il n’y a cependant pas de divergence complète entre ces deux pays en matière économique : nous sommes face à deux économies siamoises qui, à mon avis, vont le rester. Le deuxième découplage, beaucoup plus récent, a des effets immédiats sur l’économie politique internationale et notre situation intérieure : c’est le découplage énergétique entre la Russie et l’Union européenne à la faveur de la guerre d’Ukraine. Je vois se dessiner un troisième découplage entre les pays industrialisés et les pays du Sud global – une notion contestée par notre diplomatie –, qui portera sur le concept d’injustice climatique.

Pour décrire le contexte géopolitique de la manière la plus synthétique qui soit, je vous proposerai quatre pistes de réflexion.

Premièrement, nous sommes confrontés à une accélération de la contrainte environnementale qui entraînera des déplacements de populations, des tensions accrues sur les ressources et une multiplication des crises naturelles. Pour résumer les choses en une formule, l’Ukraine est détruite par les armes russes mais le Pakistan l’est par les inondations. Nous devons donc essayer de faire preuve de réalisme environnemental en comprenant que les questions de climat, de biodiversité et de pollution, qui renvoient certes à la notion de biens communs, sont aussi de plus en plus le terrain de confrontations entre différentes logiques nationales et de renationalisations de stratégies. Pour le dire autrement, la Chine et les États-Unis subordonnent aujourd’hui leurs politiques climatiques et numériques respectives à leur rivalité stratégique. Cela rend le positionnement des Européens, qui appréhendent davantage ces sujets par le biais de logiques coopératives, très délicat.

Deuxièmement, nous assistons à une accélération de la propagation technologique, c’est-à-dire de la propagation d’outils d’autonomisation (empowerment) – en ce qu’ils permettent à chacun de produire ses propres médias –, de coopération, mais aussi de coercition. Les individus, les organisations et les États ont beaucoup de mal à naviguer dans ces emboîtements de juridictions et de souverainetés et à distinguer, parmi ces outils, ce qui relève de la coopération et ce qui relève de la coercition. L’usage d’un ordinateur HP pour le secrétariat de cette commission d’enquête n’est pas le même qu’à l’aéroport de Moscou-Cheremetievo, par exemple.

Troisièmement, en dépit d’une dynamique d’hyperconnexion, nous observons une fragmentation politique et sociale, une archipélisation des sociétés. Les inégalités sont croissantes, tant entre les pays ou les régions du monde qu’au sein d’un même pays. Cette fragmentation politique et sociale aboutit à des formes de confrontation cognitive que l’on retrouve à la fois dans les modes de consommation et dans les modèles politiques. La mise en données de toutes nos actions individuelles et collectives va continuer à croître de manière exponentielle. Dans Le Premier XXIe siècle, Jean-Marie Guéhenno relève une convergence entre les entreprises technologiques et le Parti communiste chinois (PCC), qui « se retrouveraient dans la même ambition de contrôler les esprits jusqu’au point où le confort aura fait oublier la servitude ». Il s’agit là d’un sujet très important pour votre commission d’enquête, dans la mesure où il pose la question de la cohésion nationale. Il faut se demander comment cette dernière réagit à la mise en données du monde et dans quelle mesure elle est victime des tentatives d’ingérence ou des stratégies d’influence d’acteurs extérieurs.

Quatrièmement, il convient de citer les quatre principaux chocs à venir, qu’ils soient de nature géostratégique ou géoéconomique. L’Union européenne a du mal à se positionner dans la rivalité entre la Chine et les États-Unis : ainsi, en novembre dernier, le chancelier Scholz s’est rendu à Pékin quand le président Macron est allé à Washington. Par ailleurs, on peut se demander s’il n’y aura pas, dans le capitalisme global, une sorte de remplacement de la Chine par l’Inde, un pays qui s’affirme et sur lequel nous devrions beaucoup plus travailler. Il faudra aussi scruter l’évolution de la Russie et de l’Iran, qui sont désormais les deux pays les plus sanctionnés au monde ; ils présentent un certain nombre de convergences s’agissant de leur appareil d’État et de leur appareil répressif, mais aussi des différences profondes quant à l’évolution de leurs sociétés civiles respectives. Je souligne enfin l’importance des puissances régionales : dans le livre que je publie aujourd’hui, je m’intéresse notamment à l’Arabie Saoudite et à la Turquie, qui affichent des ambitions de transformation de leur environnement.

Je m’efforcerai maintenant de décrire, de manière très synthétique, les principales évolutions des formes d’action que je peux observer. Dans mon livre Guerres invisibles, je les ai résumées en quatre verbes : numériser, innover, dissimuler, contrôler.

Numériser, tout d’abord. Après la mise en place du Safe Harbor aux États-Unis, il a fallu dix-huit ans à l’Union européenne pour adopter le règlement général sur la protection des données (RGPD). Au cours de ces dix-huit années, il s’est produit, pour paraphraser Karl Marx, une accumulation primitive des données. Surtout, nous avons compris que nous étions désormais confrontés à un « capitalisme de plateforme » qui, par divers canaux, cherche à prendre le contrôle de l’appareil productif. Quand on n’a pas de plateforme, on est fondamentalement tributaire de celles des autres. Certains analystes comme Shoshana Zuboff pensent que ce capitalisme de plateforme est en train d’aboutir à un « capitalisme de surveillance » où l’extraction, le stockage et l’exploitation des données, qu’elles soient individuelles ou collectives, sont au cœur de l’activité économique. Cela me conduit à une observation qui, à mon sens, reviendra souvent au cours de vos travaux : celle d’une hyperconcentration du pouvoir dans les mains d’un petit nombre d’acteurs économiques, que l’on résume très souvent et peut-être trop rapidement aux GAFAM américains – Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft – et aux BATX chinois – Baidu, Alibaba, Tencent, Xiaomi. On peut également mentionner le rôle de Huawei concernant la 5G.

Innover, ensuite. Historiquement, il existe un lien très direct entre le niveau de dépenses militaires et la capacité d’innovation. Or les GAFAM disposent désormais de capacités d’investissement, en recherche fondamentale comme en recherche appliquée, supérieures à celles des États, en particulier des États européens – pour les BATX, ce point est beaucoup plus difficile à déterminer. Traditionnellement, l’innovation est d’abord militaire avant de trouver des applications civiles, mais le mouvement est en train de s’inverser. Dans les domaines de l’intelligence artificielle et du software, les Européens sont très absents. Nous nous trouvons face à deux complexes militaro-numériques : le complexe américain, que nous comprenons car il repose encore sur une séparation des pouvoirs, et le complexe chinois, que nous avons beaucoup plus de mal à comprendre.

Dissimuler, maintenant. Un certain nombre d’États conservent et entretiennent des capacités de dissimulation, lesquelles demeurent un attribut de puissance à l’ère de la transparence réclamée par les sociétés civiles. On peut citer la prolifération nucléaire, qui s’est notamment réalisée – en tout cas pour ce que nous en comprenons à partir de travaux ouverts – par le réseau Khan, ou encore l’action des services de renseignement, à propos de laquelle je ne peux m’exprimer puisqu’elle est, par définition, secrète. On peut en revanche essayer de réfléchir sur les « mesures actives », une notion développée par la Russie pour désigner des opérations de manipulation menées directement ou indirectement par un service de renseignement. Je vous renvoie aux travaux de Thomas Rid, qui a récemment publié un livre très au point sur ce sujet.

Contrôler, enfin. Cette action passe par différents canaux : je pense notamment à toute l’ingénierie financière liée au dollar, ou encore à l’arme fiscale – certains parlent de « Bermuland » en référence aux dispositions fiscales offertes par les Bermudes et l’Irlande –, qui fait que 60 % des profits réalisés par les multinationales américaines en dehors du territoire des États-Unis sont déclarés dans des pays à fiscalité réduite. Ce contrôle s’exerce aussi sur l’élaboration des normes par les agences onusiennes, un domaine dans lequel les Chinois investissent fortement. Je citerai encore l’arme juridique, le lawfare, auquel nous avons consacré un certain nombre de travaux, ainsi que la pratique des sanctions et contre-sanctions qui régit aujourd’hui une partie de la vie internationale.

Le troisième et dernier volet de ma présentation porte sur les stratégies militaires d’influence. Je m’appuierai sur une étude de mes deux jeunes collègues Élie Tenenbaum et Laure de Roucy-Rochegonde dans le cadre de l’Observatoire des conflits futurs, animé par l’IFRI en lien avec les trois états-majors d’armée. Quatre acteurs ont été étudiés : l’État islamique, les États-Unis, la Russie et la Chine.

L’« Appel à la résistance islamique mondiale » lancé en 2004 par Moussab al-Souri a d’abord été mis en ligne, ce qui a facilité sa diffusion. Dix ans plus tard, l’État islamique disposait de plus de 40 000 comptes Twitter actifs. Ainsi, pendant dix ans, les djihadistes ont bénéficié d’une forme d’impunité liée au concept de neutralité du Net – ce constat rejoint les débats actuels sur la possibilité de retirer des contenus des plateformes. En 2015, au moment de l’attentat contre la rédaction de Charlie Hebdo, 19 000 sites français ont fait l’objet d’attaques simultanées. Les réseaux sociaux ont été, pour les djihadistes, un outil de recrutement particulièrement performant.

S’agissant des États-Unis, on constate une convergence cyberinformationnelle et une coopération très poussée avec le secteur privé. Le cloud proposé par les entreprises technologiques américaines s’avère très efficace par rapport à ceux des prestataires d’autres pays, qui ne pourront jamais offrir la même qualité de service compte tenu des investissements nécessaires et surtout de l’avance prise par leurs concurrents américains. Cela emporte évidemment d’importantes conséquences pour les acteurs économiques et un certain nombre d’acteurs publics européens.

En Russie, où l’on observe une continuité entre les traditions impériales, soviétique et post-soviétique, des opérations de manipulation de l’information sont pilotées par l’appareil de sécurité, en réaction très forte aux révolutions dites « de couleur », au printemps arabe et évidemment aux événements d’Ukraine en 2014, qui ont conduit les Russes à faire preuve d’un activisme sans équivalent dans l’usage des réseaux sociaux et la création de médias dédiés. On pense en particulier à Russia Today (RT) et à Sputnik, dont la ligne éditoriale consiste surtout à exploiter les clivages internes des démocraties occidentales pour démontrer l’inefficacité prêtée à ce système politique. En juin 2017, Vladimir Vladimirovitch Poutine félicitait les « hackers patriotiques », ces groupes de corsaires très liés à l’appareil d’État et conduisant des opérations d’envergure. On peut mentionner l’usine à trolls connue sous le nom d’Internet Research Agency créée par Evgueni Prigojine, lequel est également à l’origine du groupe Wagner.

La République populaire de Chine revendique officiellement le terme de propagande ; le PCC, arrivé au pouvoir au terme d’une guerre révolutionnaire, lui a même dédié un département très puissant du Comité central, qui contrôle directement un certain nombre de médias comme Xinhua. L’Armée populaire de libération (APL) a élaboré les concepts de guerre de l’opinion publique – tant chinoise qu’internationale –, de guerre psychologique contre les combattants adverses et de guerre juridique passant par le lawfare.

Si j’ai souhaité consacrer le dernier volet de mon exposé aux stratégies militaires d’influence, c’est aussi parce que ce sujet est désormais pris en compte par notre appareil d’État. Fin 2021, le ministère de l’Europe et des affaires étrangères a publié une « Feuille de route pour l’influence de la diplomatie française ». Plus récemment, dans le cadre de la revue nationale stratégique présentée en novembre 2022, une sixième fonction stratégique, la « fonction influence », a fait son apparition, sans doute en réaction aux stratégies d’influence conduites par d’autres puissances.

L’erreur méthodologique à ne pas commettre serait de dissocier, comme l’ont probablement trop fait les experts – je ne parle pas de ceux de l’IFRI –, les logiques de puissance de celles d’influence. Pour la plupart de nos partenaires comme de nos compétiteurs, les deux concepts sont intimement liés.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Je vous remercie pour cet exposé passionnant et très complet.

Vous avez dit en préambule que vous concentreriez votre réflexion sur la notion d’influence, considérant que l’ingérence relevait, si j’ai bien compris, de manœuvres secrètes. Or vous avez décrit par la suite diverses stratégies d’influence dans les domaines économique, militaire et diplomatique qui, au-delà de leur aspect officiel, visible, utilisent aussi des manœuvres secrètes. Vous avez parlé par exemple du réseau Khan, par lequel le Pakistan aurait aidé la Corée du Nord à se doter de l’arme nucléaire. De même que l’eau souterraine peut jaillir en geysers, il arrive que les manœuvres secrètes apparaissent au grand jour, qu’elles soient révélées par des journalistes ou déjouées par les services d’autres pays : le caractère secret de l’ingérence s’en trouve alors altéré.

M. Thomas Gomart. Les concepts se chevauchent, dans une sorte de continuum. Ils sont compris différemment selon que l’on adopte une approche française, britannique, américaine, russe ou chinoise. Autant j’ai encouragé la réalisation de travaux sur les stratégies d’influence, qui peuvent être identifiées et décrites, autant je n’ai pas commandé d’études sur les stratégies d’ingérence, parce que ces dernières ne relèvent pas de sources ouvertes. Cette distinction se justifie donc d’un point de vue méthodologique ; je l’ai faite en tant que directeur d’un institut de recherche qui, comme je vous l’ai expliqué, travaille dans une logique d’ouverture par rapport à ses pairs étrangers. Cependant, vous avez raison, je vous ai présenté des choses qui relèvent de manœuvres secrètes, telles que l’action du réseau Kahn ou la démarche de la Russie en matière informationnelle, dans un certain nombre de cas.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. La distinction sémantique entre influence et ingérence est-elle vraiment si importante ? Est-elle même pertinente ? Ne pourrions-nous pas utiliser un mot pour l’autre ?

M. Thomas Gomart. Je ne suis pas juriste, mais je considère que l’ingérence présente un caractère délictueux que n’a pas l’influence. Tout le monde exerce de l’influence, tandis que l’ingérence se caractérise par une intentionnalité particulière.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Dans ce cas, ne faudrait-il pas changer de point de vue et considérer que l’ingérence est caractérisée dès lors que des personnes d’une nationalité cible sont soumises et obéissent, directement ou indirectement, volontairement ou naïvement, à une influence extérieure ? Au fond, l’ingérence serait le résultat d’une stratégie d’influence qui a réussi et qui s’exerce sur des personnes d’une nationalité cible.

M. Thomas Gomart. À mon sens, les méthodes ne sont pas les mêmes. S’agissant des stratégies d’influence, Frédéric Charillon décrit très bien les différents canaux par lesquels passe le soft power : l’éducation, la marque pays… L’ingérence se caractérise, quant à elle, par un degré de pression beaucoup plus fort présentant, je le répète, un caractère délictueux. Votre formule selon laquelle l’ingérence serait « une stratégie d’influence qui a réussi » ne recevrait sans doute pas l’assentiment de notre diplomatie. Lorsque nos diplomates nouent des contacts à l’étranger, ils exercent un travail d’influence visant à renforcer le rayonnement de notre pays ou à faire passer des messages, mais cela s’arrête là.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. J’entends bien vos explications. Cependant, quand on dit d’un dirigeant ou d’un décideur politique qu’il est « sous influence », cela signifie qu’il n’agit plus en fonction de son libre arbitre ni dans l’intérêt de sa fonction. Je pense à des monarques français que l’on a décrits comme sous influence de l’Espagne ; de même, on a dit que la diplomatie française, sous Louis XV ou juste avant la Révolution, était sous influence autrichienne. En d’autres termes, les historiens considèrent que les décisions du roi ou de ceux qui le conseillaient n’allaient pas dans le sens des intérêts du royaume. Je choisis volontairement des exemples anciens pour éviter les polémiques.

Comme vous, je n’ai jamais considéré que les stratégies de puissance avaient cessé. Je remarque cependant que les sujets très importants que vous avez abordés sont assez peu évoqués lors des débats précédant les grands choix démocratiques, ou même dans le débat public d’une manière plus générale, sauf lorsqu’ils ne peuvent vraiment plus être évités parce qu’il y va du maintien de notre niveau de vie, de la protection de nos libertés ou de la sauvegarde de la démocratie – c’est-à-dire lorsque surviennent des crises très graves telles que l’agression russe contre l’Ukraine, la crise énergétique ou la crise du covid, qui a occasionné des problèmes d’approvisionnement en matières premières. On évoque un peu les sujets numériques, sans qu’ils prennent pour autant une place démesurée dans les campagnes électorales, et beaucoup l’influence présumée de tel ou tel pays sur tel ou tel parti ou personnalité politique – rares sont les partis qui échappent à de telles accusations. Quant à vous, vous avez parlé de choses plus concrètes, à savoir de l’influence économique, diplomatique et militaire, ou encore des stratégies d’information ou de désinformation adoptées par tel ou tel pays. Il y a donc une différence très nette entre ce qui relève de l’influence, voire de l’ingérence selon votre point de vue d’expert, et ce qui relève de ces phénomènes dans le débat public ou dans les débats politiques, y compris dans ceux que nous avons dans cette enceinte.

M. Thomas Gomart. Je partage entièrement votre constat mais je n’ai pas vraiment de solutions à vous proposer. Nous sommes parfois très surpris du peu d’intérêt de nos concitoyens pour les sujets de politique étrangère et de politique de sécurité au moment des grandes échéances démocratiques. L’IFRI a essayé d’alimenter le débat, en 2017 comme en 2022, en présentant les positions de tous les candidats sur des questions que nous avions nous-mêmes définies. En 2017, avec Thierry de Montbrial, nous avons même publié un ouvrage, Notre intérêt national – Quelle politique étrangère pour la France ?, en guise de contribution au débat public avant l’élection présidentielle. Mais vous savez mieux que moi qu’un candidat n’est pas élu sur un sujet de politique étrangère. D’importantes questions d’économie politique internationale sont examinées de manière très partielle ; or la question des approvisionnements énergétiques devrait, à mon sens, être beaucoup plus discutée dans l’espace public, surtout dans le contexte de transition énergétique qui est le nôtre. Il ne s’agit pas réellement d’un désintérêt de la part de nos concitoyens : je vois à l’IFRI une forte appétence, notamment chez les jeunes, pour la géopolitique, qui est désormais une option dans l’enseignement secondaire et dans certaines classes préparatoires. En tout état de cause, je regrette que ces sujets ne soient pas plus abordés dans le débat public, que ce soit en France ou dans d’autres pays.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Ce qui m’a également interpellé dans votre exposé, c’est le peu de place que vous avez accordé à la France et même à l’Union européenne. Cela signifie-t-il que notre pays n’est pas une cible majeure, ou qu’il n’est pas un acteur suffisamment important pour être davantage mentionné ? En d’autres termes, la France n’est-elle plus dans le jeu ?

M. Thomas Gomart. Tous les pays sont des cibles diplomatiques, mais la France l’est tout particulièrement pour une raison assez simple : elle est un membre permanent du Conseil de sécurité, ainsi qu’une puissance dotée. Son appareil productif est aussi l’objet de raids.

Dans mon dernier livre, je montre en quoi les politiques de long terme menées par neuf pays – la Russie, la Chine, l’Allemagne, le Royaume-Uni, les États-Unis, l’Inde, la Turquie, l’Arabie Saoudite et l’Iran – délimitent pour nous un espace stratégique. Elles sont décisives car elles touchent toutes, directement ou indirectement, à notre politique énergétique. Au début de tout raisonnement géopolitique, il faut désormais intégrer la brique « énergie et climat », qui emporte sur notre organisation industrielle des conséquences dont nous devrions débattre davantage.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Je vous remercie pour votre exposé très éclairant, qui situe bien le contexte et permet de dessiner quelques perspectives.

Je souscris globalement à la distinction assez précise que vous faites entre influence et ingérence. L’influence est vieille comme le monde et le jeu des puissances : elle renvoie à ce que les Anglo-saxons appellent parfois le soft power. À travers toute l’histoire, de nombreux pays ont mis en œuvre des stratégies d’influence ; c’est d’autant plus vrai pour la France, un pays qui se voit comme une puissance, qui est membre permanent du Conseil de sécurité, héritier d’une très longue tradition diplomatique et militaire, et qui détient l’arme nucléaire. En réalité, notre stratégie d’influence est très organisée, même si nous n’affichons pas depuis longtemps notre volonté de l’exercer. L’ingérence – ou l’interférence, pour reprendre le concept anglo-saxon – est de mon point de vue très différente. Elle présente en effet un caractère délictueux, toxique et malveillant, dans la mesure où elle vise à déstabiliser voire à détruire une cible. Cette dernière peut être un État, un média ou un quelconque organisme. J’ai bien entendu que l’ingérence n’entrait pas dans le champ d’étude de l’IFRI puisque de telles actions relèvent de l’activité des services et sont donc en très grande partie secrètes.

Parmi les stratégies d’influence étudiées et documentées par l’IFRI, avez-vous établi des distinctions selon les pays, les zones géographiques, les régimes politiques ? Avez-vous perçu des différences de nature ou d’intensité entre les stratégies d’influence mises en œuvre par la Russie, la Chine, l’Arabie Saoudite et les autres acteurs que vous avez mentionnés ? Quelles sont les couleurs particulières de ces différentes stratégies ?

M. Thomas Gomart. J’insiste sur un point : si l’IFRI évolue dans un univers ouvert, tel n’est pas le cas de certains de ses pairs à l’étranger. La liberté de pensée, d’action et de déplacement qui est la mienne n’est pas comparable à celle de mes collègues chinois. Nous considérons que nous devons maintenir nos contacts avec tous les pays, quel que soit leur régime politique, mais nous sommes évidemment conscients des différences d’organisation administrative et politique que rencontrent nos collègues.

Je prendrai d’abord l’exemple de la Russie, un pays où j’ai beaucoup voyagé, étudié et noué de solides amitiés – comme en Ukraine, d’ailleurs. Je ne sais pas si les budgets consacrés à la stratégie d’influence russe sont des données publiques, mais ce qui est frappant dans l’organisation du Club Valdaï, c’est son approche très intégrée, du sommet de l’État – puisque le président Poutine est mobilisé à chaque exercice – jusqu’aux réseaux sociaux. Ces opérations de communication politique, que je qualifierais de grand style, s’appuient sur la présence du président russe, qui conclut chacun des sommets avec un discours très construit élaboré par un premier cercle d’experts russes, qui sera diffusé et traduit dans toutes les grandes langues, et avec la participation d’experts et de journalistes internationaux que l’on essaie d’associer jusqu’à un certain point. À chaque fois, on a l’impression d’une hyperconcentration du temps, lors de la prise de parole présidentielle, puis d’une dissémination de ce discours pour atteindre non seulement une cible russe, mais également une cible mondiale très segmentée – ce sont notamment les leaders d’opinion qui sont visés. Cette organisation a été, de mon point de vue, relativement efficace.

Je lis que la stratégie d’influence chinoise est très intégrée, mais il suffit de comparer les fils Twitter des ambassades russe et chinoise en France pour percevoir les différences de style et d’approche entre les deux pays.

Avant le Brexit, les Britanniques ont plutôt appuyé leur stratégie sur une marque pays, la Cool Britannia. Il s’agissait en quelque sorte d’une stratégie de rayonnement, à la différence des deux autres exemples que je viens d’évoquer.

Mme Anna Pic. L’influence est assez différente de l’ingérence : elle relève de la séduction et ne s’accompagne pas d’une volonté de nuisance.

Il est des stratégies que nous n’avons pas vu venir. Ainsi, la Russie a exploité une certaine image des conflits au sein de nos démocraties, qu’elle a intégrée dans un récit que nous n’avons pas su maîtriser. L’explicitation n’étant pas dans notre culture, nous essayons de calmer les choses sans rappeler nécessairement quels sont les piliers de la démocratie ; or celle-ci consiste justement en une mise en scène des conflits, que l’on résout par le mécanisme de la représentation. C’est ainsi que la Russie s’est ingérée dans nos affaires et a détérioré l’image de l’Occident afin de renforcer sa présence, notamment, dans les pays d’Afrique. Nous avons subi, ces dernières années, des attaques massives.

En commission des affaires européennes, Raphaël Glucksmann et d’autres personnalités nous ont invités à mettre fin à la culture du secret et à éviter le terrain de la guerre hybride en rendant publiques les informations sur les tentatives d’ingérence que nous subissons. Cette nouvelle pratique constituerait une arme contre l’ingérence et la manipulation étrangères. Qu’en pensez-vous ? Vous avez affirmé que la dissimilation restait un attribut de la puissance, et on ne peut que vous donner raison dans les domaines militaire et diplomatique. Mais ne gagnerait-on pas à mieux connaître les stratégies d’ingérence et d’influence ? On a vu par exemple le poids très important qu’avait la Russie en Allemagne du fait des contrats conclus par cette dernière avec Gazprom. De même, ne faudrait-il pas décrypter publiquement les mécanismes démocratiques et en informer l’opinion ?

M. Thomas Gomart. Permettez-moi tout d’abord de citer un livre d’Alain Dewerpe, Espion – Une anthropologie historique du secret d’État contemporain, publié en 1994. Transparence et secret sont les deux côtés d’une même pièce. De même qu’on a besoin de secret médical ou de secret professionnel, on a besoin de secret diplomatique, particulièrement dans les moments comme celui que nous vivons. En phase de conflit, il doit être possible de mener de manière secrète des tentatives de négociation diplomatique. Les relations interétatiques doivent préserver des espaces de secret : c’est tout l’objet d’administrations spécifiques dans un certain nombre de pays. Or ces appareils administratifs sont soumis, dans nos sociétés démocratiques et ouvertes, à des demandes d’explication, d’accountability, de plus en plus pressantes de la part des sociétés civiles. En réalité, le secret n’exclut pas la transparence ; c’est au législateur, notamment, de tracer la frontière entre les deux.

Il est évidemment utile de mieux connaître les systèmes des autres pays. Nous pensons souvent notre politique étrangère et notre politique de sécurité en étant hors sol, en nous fondant sur nos seuls attributs de membre permanent du Conseil de sécurité et de puissance dotée : c’est là un angle mort de notre réflexion stratégique. Il serait au contraire tout à fait essentiel d’effectuer un travail beaucoup plus long et intellectuellement plus ambitieux, qui consisterait à décrire le dispositif des autres pays et à tenter de définir leurs intentions.

Vous avez cité l’exemple de la Russie, que je propose de développer quelque peu. L’évolution du régime de Vladimir Poutine en plus de deux décennies est particulièrement intéressante ; on s’aperçoit rétrospectivement que nous n’avons pas voulu voir certaines bifurcations.

Le règne de Vladimir Poutine commence par un naufrage, celui du Koursk en août 2000. Le président russe n’ayant pas de base politique, il va s’appuyer sur les structures de force, c’est-à-dire sur un triangle formé par le leadership politique, les services de renseignement et les forces armées. Les relations entre ces trois composantes sont d’autant plus difficiles à analyser qu’historiquement, dans le système soviétique, les services de renseignement étaient notamment chargés de surveiller les forces armées. S’y sont greffés des éléments de grande criminalité que Catherine Bolton a décrits de manière très précise.

Surviennent alors la deuxième guerre de Tchétchénie et la révolution orange de 2003-2004 en Ukraine. Dans l’esprit de Vladimir Poutine, ce genre de manifestations, de protestations ne pouvaient être que téléguidées depuis l’extérieur. Après l’élection à la tête de la Géorgie de Mikheil Saakachvili, qui mène la politique étrangère que l’on sait, la diplomatie russe opère un tournant marqué par le discours de Munich prononcé par le président Poutine en 2007 et par l’intervention de l’armée russe en Géorgie en 2008, sur fond de débats otaniens.

Mais la véritable bifurcation du régime russe a lieu en 2012, lorsque Vladimir Poutine retrouve la présidence de la Fédération de Russie après avoir occupé quatre ans la fonction de premier ministre. Une répression, très mesurée au regard de ce qu’on observe aujourd’hui en Russie ou dans d’autres pays, va s’organiser en réponse aux protestations citoyennes de Bolotnaïa contre cette manipulation constitutionnelle. En 2013, on entend expliquer que la Russie et l’Ukraine sont deux pays habités par un seul peuple. S’ensuivent l’annexion de la Crimée et la déstabilisation du Donbass – au fond, le conflit actuel a commencé il y a maintenant plus de neuf ans.

Je pourrais aussi repartir en arrière et revenir sur les années Eltsine et la répression du Parlement en 1993. Peut-être s’agissait-il là aussi d’une bifurcation que nous avons sous-estimée dans nos analyses et qui a précédé la première guerre de Tchétchénie.

Le sentiment antifrançais en Afrique s’explique non seulement par nos propres erreurs, par nos propres défaillances – c’est une dimension qui mériterait d’être analysée très attentivement –, mais aussi par des opérations de manipulation de l’information ayant produit des effets assez rapides dans les opinions publiques africaines. J’en ai moi-même fait l’expérience en discutant avec des collègues africains. Le talent de la diplomatie russe est de présenter la Russie comme un leader du Sud global alors même que ce pays mène actuellement une guerre coloniale en Ukraine.

Mme Anne Genetet. Si vous avez bien distingué la notion d’influence de celle d’ingérence, il peut aussi y avoir des glissements de l’une à l’autre : des stratégies d’influence peuvent glisser tout doucement vers des actions d’ingérence. Au vu de votre expérience d’observateur des comportements des puissances étrangères, quels sont les signaux d’alerte pouvant laisser présumer qu’une stratégie d’influence est en train de dégénérer, de devenir malveillante et de glisser vers l’ingérence ? Quels outils devrions-nous développer afin de percevoir ces signaux ? Auriez-vous des exemples concrets à nous citer dans les actions de la Russie, de la Chine, de l’Iran, du Qatar ou de la Turquie, cinq pays sur lesquels nous entendons travailler plus particulièrement ?

M. Thomas Gomart. Lorsqu’un diplomate m’invite à déjeuner, je réponds toujours favorablement. Si ce même diplomate m’offre un stylo Montblanc après quelques déjeuners, j’y verrai un glissement – nous sensibilisons d’ailleurs les chercheurs de l’IFRI aux risques que comportent ce genre de situations.

D’un point de vue beaucoup plus large, plusieurs indicateurs peuvent être observés. Le premier concerne le niveau des investissements réalisés en faveur d’actifs stratégiques – après la crise du covid, un travail a du reste été mené s’agissant de la définition de ces actifs et secteurs stratégiques. Au-delà de cet aspect capitalistique, j’appelle particulièrement l’attention de la représentation nationale sur les cas de journalistes ou de chercheurs poursuivis pour leurs écrits par des pays ou groupes étrangers. Un autre signe de ce glissement peut être perçu lorsqu’un État commence à s’inscrire dans une logique de censure des médias et des réseaux sociaux. Ainsi, le 28 février 2022, j’ai accordé un entretien à des journalistes russes avec lesquels j’avais de très bons rapports ; ayant parlé de « guerre », je n’ai jamais vu cet entretien publié.

M. Pierre-Henri Dumont (LR). Nous assistons à une course technologique entre les GAFAM et d’autres industries, indépendantes ou liées à un régime politique. Ces entités disposent de capacités d’investissement très importantes que les entreprises et les États européens n’ont pas. En outre, les innovations technologiques sont plus rapides que la compréhension de ces nouvelles applications et de leurs conséquences dans les sociétés au sein desquelles elles se diffusent sans être aussi contrôlées – ainsi, les critères d’accès au réseau chinois TikTok ne sont pas les mêmes en Chine qu’en Europe et aux États-Unis. De quels moyens les sociétés occidentales, qui n’arriveront pas à rattraper leur retard technologique, disposent-elles pour mieux comprendre les mutations que ces innovations vont entraîner ? Comment faire en sorte que les décisions soient prises plus rapidement ? Vous avez évoqué les dix-huit ans qui ont séparé les premières mesures de régulation aux États-Unis de l’adoption du règlement général sur la protection des données (RGPD) au niveau européen.

Au détour d’une phrase, vous avez mentionné Huawei, ce géant des télécoms chinois qui proposait de déployer la technologie de la 5G plus rapidement que nous n’étions nous-mêmes en mesure de le faire. Que préconisez-vous pour mieux nous protéger ? Comment se fait-il que nous ayons mis autant de temps avant de prendre conscience du problème posé et de légiférer dans ce domaine ? Les décideurs politiques ont-ils été naïfs ? Ont-ils été influencés par le pouvoir chinois ou les représentants de l’entreprise en Europe ? Est-ce l’expression d’une faiblesse économique des pays européens et plus précisément de la France, qui n’avait pas les moyens de déployer la 5G et a donc fait le choix de cet opérateur, avant de revenir en arrière ?

Vous avez expliqué que la prise en compte d’une brique « énergie et climat » était désormais déterminante. Pour des raisons de politique intérieure, les dirigeants allemands ont décidé d’abandonner l’énergie nucléaire et demandé à la France de fermer deux réacteurs : n’est-ce pas là un exemple d’influence qui a glissé vers l’ingérence, puisque cela met en péril la souveraineté économique de notre pays ?

M. Thomas Gomart. Le cas de Huawei est un très bon exemple. L’entreprise, qui a conclu son premier contrat à l’étranger en 2004, a connu un développement fulgurant du fait de sa maîtrise et de sa compétitivité technologiques. Elle a exercé un lobbying très puissant en Europe, auquel a répondu un contre-lobbying tout à fait explicite. Dans Guerres invisibles, je raconte des entretiens réalisés au département d’État, à Washington, au cours desquels on m’a remis un argumentaire contre Huawei en précisant qu’il revenait à Ericsson et à Nokia de réagir. Par ailleurs, Huawei a décidé de poursuivre des chercheurs qui s’étaient exprimés contre l’entreprise – certains de mes collègues et journalistes en parleraient mieux que moi. Enfin, l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) qui, n’étant pas un service de renseignement, peut intervenir beaucoup plus facilement dans le débat public, a elle-même souligné l’importance du sujet ; rappelant que notre partenaire allemand était beaucoup plus équipé en matériels Huawei que nous ne l’étions, l’agence a encouragé le secteur à prendre des mesures spécifiques.

L’exemple de TikTok est aussi très intéressant. Ce réseau est interdit en Inde. Je note au passage que certains États interdisent à leur population l’usage de certaines applications, comme Twitter ou Facebook tout en y recourant massivement dans leurs opérations de manipulation. Voilà un autre indicateur du passage de l’influence à l’ingérence.

J’en viens à votre question sur la politique énergétique, qui est effectivement cruciale. Depuis 1945, les rapports entre les cinq membres permanents du Conseil de sécurité et les pays du Moyen-Orient peuvent se résumer à un échange entre de l’énergie et des armes. – si l’on met de côté la Russie, qui n’a pas besoin d’acheter d’énergie mais vend quand même des armes.

Après la fin de la Seconde Guerre mondiale, les États-Unis ont voulu garantir à leurs alliés la sécurité de leurs approvisionnements au Moyen-Orient afin de retarder l’exploitation des ressources fossiles de l’hémisphère nord. La première entaille à cette politique s’est produite lors de la crise de Suez ; les Européens ont alors souhaité importer à nouveau des ressources provenant d’URSS, revenant à la situation de l’entre-deux-guerres. À l’initiative de l’Italie, l’oléoduc Droujba a ainsi été construit au début des années 1960. La deuxième entaille est intervenue au début des années 1980, en pleine crise stratégique, lorsque la France, l’Allemagne fédérale, le Royaume-Uni et l’Italie ont décidé d’importer du gaz soviétique par voie terrestre. Ce faisant, les pays européens ont mécaniquement dégradé leurs capacités navales, puisqu’ils n’ont plus à sécuriser le flux.

Nous sommes aujourd’hui à un tournant : les Européens, en particulier les Allemands, se retrouvent contraints d’inverser très vite leur modèle énergétique. Au lieu d’acheter de l’énergie à l’Est, ils s’approvisionnent un petit peu au Sud, mais surtout à l’Ouest puisque le gaz russe est principalement remplacé par du gaz norvégien, du gaz britannique et du gaz naturel liquéfié (GNL) américain.

En 2005, le chancelier allemand Gerhard Schröder a pris la décision de construire les gazoducs Nord Stream, dont le premier est devenu opérationnel en 2011. Ce choix renvoie à une divergence fondamentale entre la France et l’Allemagne : nos voisins ayant décidé d’abandonner le nucléaire, ils se sont tournés vers le gaz, malgré son empreinte carbone, tout en continuant à exploiter le charbon et en investissant beaucoup plus massivement que nous dans les énergies renouvelables. Cela explique en partie les difficultés franco-allemandes actuelles. À partir de quand les décisions allemandes relèvent-elles de l’ingérence ? Ne renvoient-elles pas plutôt à des choix de trajectoires fondamentalement différents des nôtres, tant dans le domaine de la politique étrangère qu’en matière d’approvisionnements énergétiques ? C’est plutôt ainsi que je décrirais les choses, même si nous avons pu observer des cas de corruption tout à fait visibles dans le paysage politique allemand.

M. Laurent Esquenet-Goxes. Au début de votre exposé, vous avez évoqué la stratégie de l’État islamique, qui a investi très rapidement le web en créant notamment de nombreux comptes Twitter. On connaît également l’existence d’une usine à trolls en Russie. Elon Musk a récemment ouvert la possibilité de certifier des comptes Twitter pour 8 euros : aussi les comptes de certains terroristes afghans sont-ils maintenant certifiés. Cette volonté de libéraliser Twitter à outrance relève-t-elle à votre sens de l’ingérence ou de la manipulation ?

M. Thomas Gomart. Je suis incapable de vous répondre s’agissant de la stratégie visée par Elon Musk pour Twitter. Il est très intéressant d’observer l’influence que peuvent avoir de telles personnalités, dont les déclarations ont quelque chose de très performatif.

Avant les élections de 2020, je m’étais intéressé au rapport très complet et très critique du Sénat américain concernant les grands acteurs de la Tech américaine. Ce rapport mettait en lumière les problèmes posés par ces situations monopolistiques, tant pour la sauvegarde de l’entreprenariat que pour la vie démocratique du pays.

Quelles sont les ambitions politiques d’Elon Musk à plus long terme ? Voilà peut-être la question qu’il faut se poser. Cette personne produit d’ailleurs aussi un discours de nature géopolitique, que ce soit pour conquérir le marché chinois avec Tesla ou pour déployer son système de satellites Starlink en Ukraine. Rappelez-vous qu’en septembre dernier, Elon Musk avait déclaré publiquement qu’il faudrait dorénavant payer pour que ces constellations continuent à opérer, abandonnant ainsi sa posture de philanthrope pour revenir à celle d’homme d’affaires.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez très bien décrit les stratégies d’influence de la Russie, mais les éléments constitutifs du système de contrôle que vous avez évoqué renvoient surtout à l’influence exercée par les États-Unis. Le système monétaire, dont l’influence est effectivement déterminante, est dominé par le dollar. Le système juridique, celui du lawfare, est également américain. Il en est de même des sanctions, qui émanent essentiellement des États-Unis, qu’elles soient votées par les instances internationales ou appliquées, volontairement ou involontairement – notamment par le biais du lawfare –, par les alliés des Américains ou les pays non alignés. J’ai oublié le quatrième système, mais je compte sur vous pour nous le rappeler.

Considérez-vous que ces systèmes de contrôle relèvent de l’influence ? Lorsque les mesures sont hostiles, ne peut-on pas parler d’ingérence ? Ainsi, l’extraterritorialité du droit américain a conduit à la condamnation, en 2014, de la banque BNP Paribas à payer une amende de 10 milliards d’euros – une somme correspondant, comme par hasard, à une année de bénéfices. À l’époque, la quasi-totalité des observateurs français avaient contesté, si ce n’est le principe de la sanction, du moins son ampleur, qui n’a pas été sans conséquence pour notre système bancaire. En l’occurrence, est-on encore dans l’influence ou déjà dans l’ingérence ?

M. Thomas Gomart. Le quatrième volet de la fonction de contrôle était la production de normes par les agences onusiennes. On constate un fort investissement chinois dans le contrôle de ces agences. Le terrain était libre du fait du retrait ou du désintérêt des Américains pour ces instances, ainsi que du sous-investissement de diplomaties comme les nôtres qui manquent de moyens pour y être davantage présentes.

Permettez-moi de compléter mes propos concernant les sanctions. Un très bon livre de Juan Zarate raconte l’histoire de l’Office of Foreign Assets Control (OFAC), une instance que tout le monde connaît aujourd’hui mais qui était encore quasiment confidentielle au début des années 1980. En 2001, la réponse américaine aux attentats du 11 septembre a été de contrôler les flux financiers des groupes terroristes ; ce faisant, les autorités ont récupéré énormément d’informations qui leur servent à autre chose. Au fur et à mesure, les sanctions se sont donc sophistiquées. Du reste, les États-Unis ne sont plus les seuls à prendre des sanctions : la Chine, la Russie, le Japon ou encore l’Europe en prononcent également. Il faut alors voir comment ces sanctions se combinent entre alliés. Pour nous, Européens, la grande différence entre les États-Unis, la Chine et la Russie, c’est que nous sommes les alliés des premiers.

À mon sens, l’attitude des États-Unis vis-à-vis des Européens s’explique très largement par le fait que nous avons désarmé depuis le début des années 1970, c’est-à-dire depuis deux générations, tandis que les autres acteurs stratégiques mondiaux réarment depuis 2001, c’est-à-dire depuis une génération. Aussi la quasi-totalité des pays européens pensent-ils leur sécurité dans le cadre otanien. À ce titre, notre pays fait figure d’exception. Seuls trois États membres de l’Alliance atlantique sont capables de concevoir leur politique de défense en dehors de l’OTAN : les États-Unis, bien sûr, la Turquie et la France. Les autres pays européens considèrent que leur sécurité est assurée par les Américains. Nous sommes d’ailleurs dans un moment de resserrement de la relation transatlantique, notamment du fait des enjeux énergétiques que j’ai évoqués en répondant à M. Dumont.

Mme Anne Genetet. Dans le cadre de l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN), où je suis auditrice, je me suis intéressée au phénomène des sanctions. Effectivement, les États-Unis ne sont pas les seuls à en imposer ; il ne faut pas oublier non plus les contre-sanctions, qui sont une réaction assez immédiate aux sanctions.

Il y aurait sans doute beaucoup à dire sur le comportement des Américains pour exercer un contrôle par le droit – pour ce qui concerne le domaine économique, je vous renvoie au livre de Frédéric Pierucci. Cependant, d’autres puissances étrangères utilisent ces outils, et parfois même notre propre droit pour se défendre. Ainsi, on a appris hier matin qu’un jeune étudiant français de l’université de Metz était visé par une plainte en diffamation déposée par l’institut Confucius de Metz pour avoir défendu la présidente de l’Association des Ouïghours de France. Du reste, la Chine fait aussi valoir ses propres règles, comme le montre l’affaire des commissariats chinois en France. La guerre par le droit, ou le contrôle par le droit, n’est pas seulement le fait des Américains.

M. Thomas Gomart. Je serai très heureux de communiquer à votre commission d’enquête un travail sur le lawfare réalisé par une chercheuse de l’IFRI, Amélie Férey.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Quel regard portez-vous sur la riposte orchestrée par notre appareil d’État – au sens large – face à la menace réelle et aux atteintes effectives à notre souveraineté que l’on pourrait qualifier d’ingérences étrangères ? La prise de conscience vous semble-t-elle à la hauteur de la situation ?

M. Thomas Gomart. Il y a bel et bien une prise de conscience, que ce soit au ministère des armées et au ministère de l’Europe et des affaires étrangères, qui sont mes interlocuteurs privilégiés, ou à Bercy, une administration que je connais moins bien. Un certain nombre de dispositifs ont été élaborés, et l’on sent que nous avons changé de trajectoire. Nous sortons d’une période de réarmement, conformément à la loi de programmation militaire actuelle – nous verrons bien ce qui sera annoncé pour la prochaine. Cela s’explique par la compréhension très nette des défis auxquels nous faisons face. On peut se référer au discours prononcé par le Président de la République à l’École de guerre en février 2020, qui souligne la dangerosité du monde et la nécessité de répondre aux menaces.

Tout cela est-il suffisant ? Il m’est difficile de répondre à cette question, par manque de compétences techniques. J’entends que certaines choses sont très bien protégées tandis que d’autres le sont beaucoup moins, par manque de moyens ou en raison d’une absence de doctrine. Le fait que nos hôpitaux soient à ce point victimes de cyberattaques illustre à mes yeux tout le travail qui reste à faire.

2. Audition, ouverte à la presse, de M. Paul Charon, directeur du domaine « Renseignement, anticipation et menaces hybrides » de l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM) (19 janvier 2023)

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Nous accueillons maintenant M. Paul Charon, directeur du domaine « Renseignement, anticipation et menaces hybrides » à l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM).

Spécialiste de la Chine, M. Charon est le coauteur, avec M. Jean-Baptiste Jeangène Vilmer, d’une importante étude, Les Opérations d’influence chinoises – Un moment machiavélien, paru en 2021.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, monsieur le directeur, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Paul Charon prête serment.)

M. Paul Charon, directeur du domaine « Renseignement, anticipation et menaces hybrides » de l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM). Mon propos portera essentiellement sur la Chine, dont je suis spécialiste.

Les concepts d’ingérence et d’influence ont besoin d’être distingués, mais ce n’est pas aisé en raison de l’absence de définition académique bien établie. Alors que l’influence est tolérable et le plus souvent tolérée, tel n’est pas le cas de l’ingérence. La distinction du tolérable et de l’intolérable relève en réalité des États, dont les arbitrages diffèrent grandement en la matière.

L’un des critères, certes insuffisant, qu’il est néanmoins possible d’utiliser concerne la réciprocité : confronté à une opération d’influence ou d’ingérence de la part d’un État, il est possible de se demander si celui-ci accepterait que le même type d’action soit pratiqué sur son territoire. Il convient cependant d’apporter une réserve : bien évidemment, on ne peut comparer la France avec la République populaire de Chine, qui n’est pas une démocratie, ni un État de droit. Un autre critère a été évoqué par l’ancien Premier ministre australien Malcolm Turnbull, qui faisait référence aux trois « C » – Covert, Coercive, Corrupt –, soit des activités à la fois secrètes, coercitives et corruptrices.

Ensuite, quand on parle de la Chine, il faut d’abord et surtout penser au Parti communiste chinois (PCC), qu’il faut distinguer d’une population qui est souvent la première victime de ses agissements.

En matière d’influence, nous évoluons dans une profonde asymétrie de connaissance face à la Chine : ils nous connaissent bien mieux que nous ne les connaissons. De fait, l’un des concepts centraux du dynamisme de la pensée stratégique chinoise repose sur le pouvoir discursif, lequel a été emprunté à Michel Foucault. Dans une libraire chinoise, il est ainsi loisible de trouver nombre d’ouvrages de penseurs occidentaux traduits, discutés, commentés et parfois instrumentalisés. L’inverse n’existe pas : dans la plupart des pays occidentaux, on connaît surtout Sun Tzu, alors que celui-ci est très peu influent sur la pensée stratégique chinoise. En revanche, les vrais auteurs influents ne sont pas assez connus. Ainsi, l’ouvrage le plus décisif en termes de stratégie est la Science de la stratégie militaire, œuvre collective et officielle qui date d’une vingtaine d’années mais n’a été traduite dans une langue occidentale – l’anglais en l’occurrence – que l’année dernière. Il nous faut donc combler le plus rapidement possible cette asymétrie, notamment en augmentant le nombre de chercheurs travaillant sur ces questions.

À présent, je tiens à évoquer les formes de cette influence et de cette ingérence chinoises. En matière d’influence, le premier objectif tend à empêcher tout discours négatif sur le PCC ou la Chine elle-même quand le deuxième vise à l’inverse à produire un discours positif sur le PCC et la Chine. Ils se traduisent ensuite par un certain nombre d’opérations de séduction ou de subjugation, qui relèvent plutôt de l’influence, en s’appuyant par exemple sur la langue et la médecine traditionnelle chinoises, les instituts Confucius, etc. La Chine est ainsi dépeinte comme une grande puissance mais bienveillante, qui propose des relations « gagnant-gagnant ».

La Chine développe également des opérations d’infiltration ou de coercition par lesquelles elle cherche à obtenir satisfaction par la contrainte ou en infiltrant les sociétés cibles. Il peut s’agir notamment de mesures de rétorsion économique contre les acteurs qui émettent des critiques ou refusent d’obtempérer aux demandes de Pékin.

De plus, il est possible d’identifier un certain nombre de vecteurs et de champs dans lesquels se déploient les opérations d’influence. Il s’agit en premier lieu des diasporas – 40 à 60 millions dans le monde –, qui sont d’abord considérées comme une menace par le PCC. À ce titre, la diaspora chinoise de France est la plus importante d’Europe ; elle regroupe 600 000 personnes. Ces diasporas sont perçues comme une menace parce qu’elles maîtrisent la langue et les codes culturels chinois, ne cessent de faire des allers et retours entre le pays d’accueil et la Chine, et sont donc susceptibles d’y importer les valeurs libérales. En conséquence, la diaspora est d’abord une cible des opérations d’influence ̶ dites opérations de front uni – pour la rallier aux objectifs du Parti.

La diaspora fait aussi parfois l’objet d’opérations extrêmement dures, à l’instar de celles menées contre Vicky Xu, une Australienne d’origine chinoise qui a publié un rapport sur les activités chinoise au Xinjiang et les cas d’internement des Ouïghours. Elle a subi une opération de dénigrement et de trolling sur les réseaux sociaux et a été accusée d’être une traître à la nation Han.

Cependant, la diaspora est également un vecteur de l’influence de la Chine, pour diffuser un récit positif dans la société d’accueil ou recruter d’autres intermédiaires qui diffuseront à leur tour ce discours positif, qu’il s’agisse de think tanks, de chercheurs, de journalistes ou d’hommes politiques. Le dispositif est très bien structuré, à travers des bureaux chargés des affaires avec la communauté outre-mer mais également des associations locales servant de relais.

Au-delà, les médias sont concernés selon différents objectifs. Cela concerne d’abord la mise en place de médias de rang international comme CGTN ou Xinhua qui peuvent rivaliser avec Al Jazeera ou CNN tout en adoptant les méthodes des médias russes tels que Russia Today (RT). Il s’agit également de prendre le contrôle des médias sinophones à travers le monde, ce qui est aujourd’hui le cas pour 95 % d’entre eux. En France, les médias privés en langue chinoise sont tous sous le contrôle du Parti, à l’instar de Nouvelles d’Europe, principal quotidien de langue chinoise dans notre pays.

Cette politique de contrôle peut également prendre la forme d’articles placés dans les médias locaux. Par exemple, le China Watch, supplément de huit pages rédigé par le China Daily, était proposé à des médias de premier rang contre rémunération. Même si ces articles sont souvent grossièrement rédigés, ils présentent l’avantage pour la Chine de créer une dépendance financière pour ceux qui les diffusent et de les conduire éventuellement à pratiquer une forme d’autocensure. Enfin, il peut s’agir d’articles directement placés dans des médias. Jeune Afrique avait ainsi publié un article rédigé par Le Quotidien du Peuple ; un chercheur français ayant dévoilé la chose sur les réseaux sociaux, le journal coupa les liens avec les médias chinois. Cela montre que lorsqu’existe un risque réputationnel, on a intérêt à rendre publiques ces pratiques.

Le répertoire d’actions de la Chine passe ensuite par l’éducation, au sein des universités, à travers des dispositifs de contrôle des étudiants chinois présents en France. Ces étudiants sont contrôlés parce qu’ils peuvent représenter une menace mais ils sont aussi parfois mobilisés par le gouvernement lors de manifestations, comme cela a été le cas en 2017 après le décès de Liu Shaoyao, un ressortissant chinois tué par la police lors d’une intervention à son domicile à Paris : plusieurs étudiants chinois m’ont dit qu’ils avaient été plus ou moins forcés d’aller manifester.

Ce répertoire concerne en outre les think tanks qui peuvent être créés par la Chine, comme cela a été le cas à Budapest, pour pénétrer le débat local mais aussi faciliter la mise en place de projets liés aux routes de la soie. Une autre possibilité consiste à tisser un réseau de coopération avec des think tanks locaux, pour « blanchir » les idées chinoises. Cette action peut également porter sur des maisons d’édition contrôlées ou créées en coopération avec des acteurs chinois. Les éditions La Route de la soie sont ainsi liées au département de la propagande chinois.

Un dernier champ concerne les opérations de manipulation de l’information, afin de diffuser une image positive de la Chine, par exemple en amplifiant de manière artificielle le nombre de followers d’un média chinois ; mais également en pratiquant le discrédit à l’encontre de personnes jugées critiques à l’encontre de Pékin.

À l’instar des Russes, les Chinois peuvent utiliser la désinformation pour souffler sur les braises, en identifiant des sujets susceptibles de créer du dissensus et des tensions sociales et en faisant en sorte que ce sujet prenne de l’ampleur. Il s’agit là de l’héritage des « mesures actives » pratiquées par le KGB.

Notre rapport a pour sous-titre « Un moment machiavélien » en référence au Prince de Machiavel, dans lequel celui-ci explique qu’il est plus sûr d’être craint que d’être aimé. À présent, pour la Chine, la séduction ne suffit plus ; la coercition est perçue comme plus efficace. Ce moment est finalement l’illustration d’une russianisation ou soviétisation des opérations d’influence chinoises, qui s’inspirent des modi operandi de l’Union soviétique. L’opération de désinformation autour de la covid-19 est emblématique. La Chine a ainsi accusé les États-Unis d’avoir fabriqué le SARS-CoV-2 dans le laboratoire militaire de Fort Detrick – manipulation elle-même copiée sur celle lancée par le KGB en 1983 afin de laisser accroire que le sida était une création américaine, à Fort Detrick déjà, pour décimer les populations afro-américaines et gay.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez évoqué le concept des trois « C » de l’ancien Premier ministre australien. En tant qu’expert de l’influence chinoise, avez-vous identifié des tentatives ou réussites d’ingérence qui rempliraient l’un ou plusieurs des critères mentionnés ?

M. Paul Charon. Notre rapport évoque en effet plusieurs opérations d’influence, telles que celles menées par les instituts Confucius mais également des actions d’ingérence comme l’opération de désinformation mentionnée à l’instant sur le SARS-CoV-2.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Avez-vous été informé de soupçons de corruption concernant des États, des organisations, des entreprises, des groupes d’intérêts, ou des personnes privées ?

M. Paul Charon. L’exemple le plus flagrant de corruption est celui de Sam Dastyari, un sénateur australien dont le recrutement par des intermédiaires agissant pour le compte de l’appareil d’État chinois a pu être prouvé. La chercheuse Anne Mary Brady a également mis en exergue des cas d’ingérence en Nouvelle-Zélande.

Bien entendu, la Chine concentre ses efforts sur certains pays. Ainsi Taïwan, mais aussi l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Canada ou les États-Unis, sont bien plus ciblés que l’Europe. Et même en Europe, la France n’est pas le pays le plus touché. Toutefois, ces cas ont été révélés car l’écosystème académique et journalistique travaille beaucoup plus sur ces questions qu’en France.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Des domaines de politique intérieure chinoise peuvent interroger les valeurs occidentales, comme les questions du Tibet, des Ouïghours ou des minorités ethniques et sexuelles en Chine. Or celles-ci n’ont plus beaucoup de retentissement en France, alors qu’a contrario on n’imaginerait pas une rencontre avec les dirigeants de la Birmanie sans parler des Rohingyas. Y voyez-vous un hasard, une indifférence ou la conséquence d’une politique d’influence ou d’ingérence chinoise dans notre pays et dans les démocraties alliées ?

M. Paul Charon. Mon constat est légèrement différent : tout a changé lors des trois dernières années. Avant la crise du covid, la question de l’influence de la Chine se posait peu ; mais cela n’est plus le cas aujourd’hui. Ce sujet est désormais de première importance, au sein des communautés scientifiques mais également des médias.

Incidemment, les travaux menés sur la question des Ouïghours ont prouvé qu’il est possible de travailler sur un système fermé comme celui de la Chine. Je pense notamment à ceux d’Adrian Zenz, sinologue et tibétologue allemand qui a été le premier à alerter sur la situation des Ouïghours au Xinjiang en recueillant des informations irréfutables. En contrepartie, il a été victime de campagnes de dénigrement et ne peut plus se rendre en Chine.

Néanmoins, le travail est mené ; la meilleure illustration en est l’effondrement de l’image de la Chine dans le monde. Il y a vingt ans, la Chine bénéficiait par exemple d’une opinion positive à 70 % en Corée du Sud, contre seulement 19 % aujourd’hui. Cette image s’est dégradée un peu partout dans le monde. Certes, il convient de faire une distinction selon la richesse des pays : l’image de la Chine est plus négative dans les pays riches que dans les pays pauvres, où les Chinois peuvent encore acheter une bonne image et jouer sur une opinion très anti-occidentale ou anti-européenne – et ils ne s’en privent pas !

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Plusieurs articles ont fait état de l’influence chinoise en Nouvelle-Calédonie, notamment dans le cadre des trois référendums qui se sont tenus lors des dernières années. Disposez-vous d’informations particulières ? Avez-vous identifié des réseaux d’influence, spécifiquement sur la question de l’indépendance et de l’accès à la ressource en nickel ? Des mesures de rétorsion ont-elles été prises contre ces initiatives antinationales ?

M. Paul Charon. Je n’ai pas spécifiquement travaillé sur la Nouvelle-Calédonie. En revanche, le mode opératoire paraît correspondre à ce que les Chinois sont susceptibles de faire ou ont réalisé ailleurs. À Okinawa, ils agissent par exemple auprès d’un certain nombre d’associations locales pour les encourager à exiger le départ des troupes américaines. D’une manière générale, le PCC exploite et instrumentalise des mouvements populaires de contestation s’il y voit un intérêt.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Avez-vous entendu parler de rapports des services ou d’experts sur le sujet ?

M. Paul Charon. Anne-Mary Brady travaille sur cette question et publiera sans doute rapidement une recherche sur ce sujet.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Je souhaite revenir sur quelques sujets sur lesquels vous avez produit des éléments précis dans votre rapport. Certaines opérations d’influence sont très agressives, notamment la pénétration dans les milieux universitaires, les centres de recherche, les think tanks et les médias. Que dire de la complaisance ou de l’écoute attentive vis-à-vis des intérêts chinois de la part de certains médias français ayant pignon sur rue ?

M. Paul Charon. Dans le domaine universitaire, plusieurs problèmes se posent. Le premier porte sur la capacité du PCC à exercer une influence sur les établissements via la présence d’étudiants, la France n’étant pas le pays le plus concerné. Le Parti fait en sorte d’empêcher régulièrement l’organisation de conférences ou de colloques sur les sujets qui l’irritent. Lors d’un sommet de la sinologie européenne au Portugal, le Hanban, organisme qui gère les instituts Confucius et qui est rattaché au Front uni, a par exemple demandé la suppression de la page consacrée à la fondation taïwanaise Chiang Ching-kuo dans la présentation du colloque.

L’influence peut se traduire également par la mobilisation des étudiants présents dans une université, puisque leur présence assure une partie du financement de celle-ci. Cette mobilisation peut in fine aboutir à une forme d’autocensure à la demande des autorités du Parti. Il s’agit là d’une question concrète et inquiétante.

Un deuxième problème porte sur les contraintes exercées à l’encontre de la sinologie : si un chercheur rédige un article jugé négatif ou critique par le PCC, il ne pourra plus obtenir de visa pour se rendre en Chine. Or un sinologue qui est privé de terrain de recherche met de fait en péril sa carrière académique. Ce type d’opérations touche particulièrement les jeunes chercheurs ayant peu fait de terrain, qui ont besoin d’aller en Chine pour leurs recherches et pour pratiquer la langue. Elles peuvent conduire à des phénomènes très pervers d’autocensure.

Un troisième mode opératoire, encore plus grave, est celui des procédures bâillon. La chercheuse Valérie Niquet a par exemple été attaquée en diffamation par Huawei lorsqu’elle a expliqué que cette entreprise était liée à l’Armée populaire de libération. Ici, il ne s’agit pas tant de gagner le procès que d’épuiser les ressources financières et morales de la partie adverse, afin de dissuader d’autres acteurs de procéder à des travaux critiques.

De fait, plusieurs chercheurs étrangers m’ont dit qu’ils redoublaient de prudence dans la manière dont ils choisissaient et traitaient certains sujets après avoir été attaqués par un intermédiaire du Parti. Lorsque nous travaillons sur ces sujets, la recherche académique se double donc d’une lecture juridique pour ne pas risquer une procédure de la part d’un acteur lié aux intérêts chinois. À cet égard, des actions peuvent et doivent être entreprises, telles que l’utilisation de fonds, pour protéger des chercheurs ou journalistes qui sont attaqués en diffamation.

Par ailleurs, certains think tanks décident de coopérer avec des acteurs chinois. Dans notre rapport, nous avons élaboré une grille d’analyse de ces coopérations, allant de coopérations ponctuelles à des coopérations plus systématiques en tant qu’alliés de circonstance sur des thématiques communes, par exemple l’antiaméricanisme. Le dernier stade est celui de la complicité à proprement parler. Il concerne notamment l’institut Schiller, dont la convergence de vues avec les valeurs du Parti est encore plus profonde et qui adopte une posture révisionniste concernant les institutions internationales.

Enfin, plusieurs travaux ont été réalisés pour mesurer le niveau de pénétration des médias occidentaux. La France s’en sort plutôt bien, quand d’autres médias, par exemple en Italie, ont été plus frappés. Dans notre pays, cette influence a essentiellement pris la forme du supplément China Watch, que j’ai précédemment mentionné.

Le PCC est beaucoup plus puissant sur les médias non officiels comme les youtubers ou les influenceurs sur d’autres plateformes comme Instagram ou TikTok. Il opère ainsi le recrutement d’influenceurs pour diffuser une image positive de la Chine ou réaliser des reportages passant sous silence les problèmes du pays.

Mme Anne Genetet (RE). Députée de la onzième circonscription des Français établis hors de France, qui couvre notamment la zone géographique de la Chine et de Taïwan, je suis frappée par cette attitude chinoise agressive, qui nuit in fine à leur image. Je me demande à ce titre si la situation pourrait évoluer à la faveur de la nomination du nouveau ministre des affaires étrangères chinois. Vous savez que nous entrons bientôt dans l’année du lapin d’eau, qui exprime vigilance et habileté, à l’affût de son environnement mais également capable d’agir très rapidement. Le lapin d’eau séduisant pourrait-il succéder au loup guerrier ?

Vous avez également souligné le manque de locuteurs chinois et de connaisseurs de ce pays. Pour mieux cerner les intentions chinoises, la lecture des Livres blancs chinois me semble incontournable. Le projet d’aide au développement de la Chine est en outre improprement traduit en français par le terme de « nouvelle route de la soie », qui me semble d’un romantisme inapproprié. Le choix des mots est éloquent. Pour ma part, je préfère l’appellation de « projet de la ceinture et de la route », telle qu’il est traduit dans d’autres langues, notamment l’anglais – Belt and Road Initiative ou BRI.

D’après vos observations, quelles sont les initiatives qui relèvent de l’influence et de l’ingérence sur la classe politique française ? Quels sont les signaux d’alerte que vous nous recommanderiez d’adopter ? Comment pouvons-nous repérer les démarches réalisées auprès du monde politique ?

M. Paul Charon. Vous avez raison de mentionner la nomination d’un nouveau ministre des affaires étrangères chinois, Qin Gang, qui était préalablement ambassadeur aux États-Unis. Le signal n’est pas extrêmement clair : il ne s’agit pas d’un modéré et son passage par Washington a été émaillé de fortes tensions et de démonstrations de force.

En revanche, il importe d’envisager ce changement à l’aune de deux autres nominations : d’une part celle du nouvel ambassadeur chinois aux États-Unis, qui est plutôt un modéré ; d’autre part, la rétrogradation de Zhao Lijian, ex-porte-parole du ministère des affaires étrangères, qui représentait sans doute l’incarnation la plus forte des loups guerriers.

Il s’agit là de deux signaux forts attestant la volonté chinoise de nuancer sa diplomatie agressive, du moins de manière conjoncturelle. Dans les mois à venir, nous allons sans doute assister à un adoucissement de leur manière de procéder. De même, l’ambassadeur de Chine à Paris utilise désormais un ton différent de celui qu’il employait encore il y a quelques mois.

La question des loups guerriers est très complexe à lire. Elle a donné lieu à un véritable débat au sein du système chinois. Certaines personnalités et dignitaires ont plaidé contre cette orientation de la diplomatie chinoise.

Concernant la BRI, vous avez raison, même si le terme était bien, au départ, celui de « route de la soie ».

Enfin, il est toujours difficile de cerner les opérations d’influence sur des politiques, notamment lorsqu’elles se déploient à très bas bruit. Nous pouvons cependant essayer d’y parvenir, d’abord en identifiant les bons dispositifs. Ainsi, le principal dispositif chinois qui tente de recruter des hommes et femmes politiques est le Département des liaisons internationales (DLI), qui est rattaché au Comité central du PCC. Le DLI avait historiquement la charge des relations avec les partis communistes dans le monde, qu’il conserve encore – les relations entre la Chine et la Corée du Nord, par exemple, sont des relations de parti à parti et non d’État à État. Après l’effondrement du bloc de l’Est, le DLI a étendu ses activités à l’ensemble des partis politiques et organise régulièrement des évènements en Chine, où des hommes politiques sont invités. En conséquence, surveiller qui se rend à ces manifestations représente un bon moyen de repérer ceux qui sont devenus des cibles du PCC. Tous les partis sont potentiellement concernés : depuis deux ans, nous observons d’ailleurs l’utilisation d’une rhétorique d’extrême droite par le PCC, qui maintient simultanément des liens avec des organisations situées à l’opposé du spectre politique.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. L’exemple de la Hongrie est à ce titre assez révélateur.

M. Paul Charon. C’est exact. Le phénomène peut également être observé en Allemagne, notamment.

M. Pierre-Henri Dumont (LR). Comment pouvons-nous agir pour contrer la BRI, dans laquelle certains pays de l’Union européenne se sont fortement impliqués ? Récemment, une partie importante du port de Hambourg a été cédée au premier armateur chinois, probablement lié au Parti. Ne pourrions-nous pas conditionner l’adhésion de pays candidats à l’intégration dans l’Union européenne, notamment dans les Balkans occidentaux, en les obligeant à ne pas s’arrimer à l’initiative de la BRI ?

Ensuite, vous avez indiqué que la diaspora chinoise est considérée à la fois comme une menace et comme une cible par le PCC. L’organisation non gouvernementale Safeguard Defenders a ainsi révélé l’existence de postes de police chinois illégaux à l’étranger, notamment en France – il y en avait trois à Paris –, dotés de commissaires secrets qui pourraient effectuer des rapatriements forcés de citoyens chinois. Disposez-vous d’informations sur ce point ?

M. Paul Charon. Il est sans doute possible de contrer la BRI en soulignant la dimension néfaste de ces investissements, notamment dans les pays où ils se sont mal déroulés. Nous pouvons ainsi rappeler aux pays de l’Europe centrale et orientale qu’ils ont plus intérêt à travailler avec l’Union européenne qu’avec les acteurs chinois.

Un effort notable de communication doit aussi être mené en Europe, pour mettre en valeur ce que nous sommes capables de réaliser. Ainsi, pendant la crise du covid 19, certaines populations civiles étaient persuadées que l’Europe avait moins agi que la Chine pour la fourniture de masques, alors que la vérité est toute autre. Simplement, la Chine parle mieux de ce qu’elle fait.

Par ailleurs, je ne suis pas spécialiste des investissements chinois mais il me semble plus pertinent de souligner l’intérêt des pays que vous évoquez à ne pas travailler avec la Chine que de renforcer les contraintes.

Enfin, je n’ai pas travaillé directement sur la question des postes de police illégaux. J’ai d’ailleurs relevé certaines erreurs dans les dénonciations effectuées – des associations désignées comme travaillant pour le PCC alors qu’elles sont plutôt du côté taïwanais –, qui m’incitent à la prudence. Pour autant, l’existence de l’opération Fox Hunt est avérée ; elle a consisté à rapatrier de force des cadres du Parti qui s’étaient réfugiés à l’étranger, possiblement avec l’appui de postes de police clandestins dans des pays européens. La Chine l’assume en partie, puisque l’opération Fox Hunt a fait l’objet d’un film éponyme dont l’action se déroule en France, avec la vedette hongkongaise Tony Leung.

M. Laurent Esquenet-Goxes (DEM). Pouvez-vous évoquer la lutte d’influence dans le Pacifique que la Chine a de plus en plus tendance à considérer comme une mer intérieure ? Par ailleurs, avez-vous connaissance d’une volonté de la Chine de peser sur les élections en France ?

M. Paul Charon. Nous avons détecté au moment de l’élection présidentielle un activisme chinois sur le réseau WeChat, appelant simplement les communautés d’origine chinoise à se rendre aux urnes, sans consigne de vote particulière. Il est possible de penser qu’il s’agissait là d’un test pour mesurer la capacité des autorités chinoises à mobiliser la diaspora en France. Il me semble néanmoins que le risque est faible en France en raison de notre système politique. Il est plus marqué dans d’autres pays, notamment les États fédéraux, où les élections locales ont une importance bien plus grande. Il faut rappeler que dans certaines villes canadiennes ou australiennes, la population d’origine chinoise est majoritaire. Encore une fois, nous n’avons pas détecté pour le moment de volonté de peser sur les élections locales ou nationales en France. La difficulté, dans notre pays, est qu’il n’y a pas de médias indépendants s’adressant aux membres de la diaspora qui maîtrisent mal le français ou préfèrent s’informer en chinois.

Par ailleurs, les objectifs de la Chine dans le Pacifique ne sont pas très clairs, y compris pour elle-même. Je ne crois pas qu’elle le considère comme une « mer intérieure » à l’instar de la mer de Chine. Nous ne pouvons néanmoins que constater une pénétration très forte et une présence accrue des moyens militaires chinois dans la région, laquelle a entraîné une prise de conscience marquée des grandes puissances de la région, mais également de la France. Celles-ci ont ainsi pris un certain nombre de mesures, notamment pour rappeler que ces mers sont libres et qu’elles doivent être maintenues comme telles.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. L’aéroport de Toulouse a été cédé il y a quelques années à une entreprise chinoise. Cette participation a été revendue depuis, mais à l’époque des inquiétudes avaient été exprimées, car les pistes de Blagnac servent également à Airbus. Disposez-vous d’informations sur ce sujet ?

M. Paul Charon. Je ne dispose pas d’informations, n’ayant pas travaillé sur ce sujet. En revanche, je peux vous répondre d’une manière plus générale. Il est toujours délicat pour un chercheur travaillant sur les questions d’influence d’alerter sur certains risques et en même temps de ne pas provoquer une exagération ou une amplification de cette menace.

Nous savons qu’un certain nombre d’investissements ne sont absolument pas demandés par le Parti, quelle que soit la région du monde. Les acteurs privés chinois sont relativement libres dans leurs choix d’investissement – c’est assez manifeste en Afrique comme le montre Thierry Pairault –, même s’ils peuvent parfois subir des contraintes et si le Parti peut les instrumentaliser s’il le souhaite. De la même manière, sur la masse des opérations d’espionnage menées par la Chine en Occident, la majorité n’est pas le fait d’acteurs relevant de l’appareil du Parti mais d’entreprises privées ou publiques qui recrutent des cabinets spécialisés. Cela explique la surreprésentation d’opérations économiques dans les cas d’espionnage chinois avérés.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Le recrutement d’anciennes personnalités politiques françaises pour siéger dans des conseils d’administration de filiales de sociétés chinoises comme Huawei est-il supervisé par le Parti communiste chinois ?

M. Paul Charon. Il est très difficile de répondre à cette question. Les acteurs chinois, comme les autres, recrutent d’anciens hommes politiques principalement pour leur carnet d’adresses.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. L’exemple canadien ne peut-il pas nous fournir des pistes pour hausser en France le niveau de sensibilisation et de protection des élus, qu’ils soient nationaux ou locaux ? Ensuite, que pouvez-vous nous dire sur TikTok, dont la stratégie de séduction des secteurs culturels est extrêmement conquérante ?

M. Paul Charon. Le Canada devrait être considéré comme un modèle dans le domaine de la lutte contre les ingérences. Le niveau d’éveil des élus et de la société civile y est bien plus élevé que chez nous, sans doute parce que le problème est plus grave et plus ancien chez eux. Nous devrions par exemple nous inspirer, durant les campagnes électorales, de leurs méthodes d’information en plusieurs langues sur les risques de manipulation de l’information, de corruption, etc.

Je n’ai pas travaillé de manière spécifique sur TikTok. Cependant, ce réseau social en tant que tel n’est pas plus dangereux que d’autres. Plus précisément, ils sont tous aussi dangereux. Le Parti s’est initialement attaché à contrôler ses propres réseaux avant de diffuser ses récits et sa rhétorique sur les réseaux sociaux étrangers, notamment occidentaux. La population qui utilise TikTok est très jeune et très influençable, mais on pourrait en dire autant d’Instagram ou du réseau Bilibili.

Au-delà, ces questions concernent la régulation des plateformes, mais également l’éducation aux médias, primordiale pour être à même décrypter une information quelle qu’elle soit – car Tiktok ou Instagram sont aussi devenus, de manière indirecte, des médias d’information. Il faut absolument renforcer cette éducation dès le plus jeune âge, mais également tout au long de la scolarité, y compris dans l’enseignement supérieur. Dans les pays anglo-saxons, il existe par exemple une formation à la pensée critique dans tous les cursus. Celle-ci n’existe pas en France ; il y a là un manque qu’il conviendrait de combler.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Il y a quelques années a éclaté un scandale lié à la délivrance de faux diplômes à des étudiants chinois. De fait, le nombre élevé d’étudiants chinois, notamment dans les écoles de commerce françaises, influence leur modèle économique. Ce poids a-t-il selon vous une influence sur le contenu des cours qui y sont dispensés, notamment sur l’économie et les entreprises chinoises, sur le recrutement des enseignants ou sur les publications scientifiques, sans parler de l’influence sur les cadres formés par ces écoles ?

Ensuite, à votre connaissance, le département des liaisons internationales du PCC entretient-il des liens autres que symboliques avec le parti communiste ou d’autres partis français ?

M. Paul Charon. La question des faux diplômes diffère de celle des diplômes délivrés par les universités accueillant des étudiants chinois. La présence parfois massive de ces étudiants dans certaines formations a eu impact dans un certain nombre de cas. Le rapport évoque notamment l’Australie, où des écoles de commerce proposant des MBA dans lesquels les étudiants chinois devenaient majoritaires étaient frappées de phénomènes d’éviction : les meilleurs candidats australiens préféraient ainsi suivre leur MBA au Royaume-Uni, au Canada ou aux États-Unis.

Cependant, je crois que nous avons passé désormais le pic de cette période où les établissements du supérieur avaient misé sur les étudiants chinois pour financer une partie de leur budget. Ensuite, il est évident que plus le nombre d’étudiants chinois est élevé, plus ils sont en mesure de peser sur le contenu des formations ou sur le recrutement des professeurs.

Enfin, la doctrine publiée par le département des liaisons internationales n’exclut aucun parti a priori. Le DLI entretient des relations avec des partis de l’ensemble de l’échiquier politique.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous ne disposez donc pas d’informations sur les partis français en particulier ?

M. Paul Charon. Pour en avoir une meilleure idée, un moyen consiste à passer en revue les événements annoncés par DLI où sont conviés des membres de partis politiques étrangers. Comme les Chinois s’en servent pour montrer qu’ils sont reconnus, ils listent les personnes invitées et qui ont accepté de venir.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. On peut faire une analogie avec le programme Young Leaders.

M. Paul Charon. Oui, à cette différence près qu’il ne s’agit pas ici d’un programme de formation au long cours mais d’un événement unique. L’idée est la même pour les Chinois : acquérir un brevet d’honorabilité et promouvoir un certain nombre de messages, pour que ces hommes parlent le langage du PCC quand ils rentreront chez eux. On peut penser par exemple à la diffusion de termes comme « relation gagnant-gagnant », « puissance bienveillante » ou « émergence pacifique de la Chine », qui appartiennent au vocabulaire du Parti.

3. Audition, ouverte à la presse, de M. Frédéric Charillon, professeur en sciences politiques à l’université Paris Cité (19 janvier 2023)

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Nous accueillons M. Frédéric Charillon, professeur en sciences politiques à l’université de Paris Cité, cofondateur et ancien directeur de l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM).

Monsieur le professeur, votre plus récent ouvrage, intitulé Guerres d’influence – Les États à la conquête des esprits, présente un intérêt tout particulier pour notre commission d’enquête, tant il démontre que la frontière est ténue entre influence et ingérence.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Frédéric Charillon prête serment.)

M. Frédéric Charillon, professeur en sciences politiques à l’université Paris Cité. J’ai en effet publié l’année dernière un ouvrage intitulé Guerres d’influence. Ce phénomène m’est en effet apparu lorsque j’étais directeur de l’IRSEM, mais aussi à l’occasion de mes différents travaux universitaires et de mes déplacements. Cette recherche n’est d’ailleurs pas terminée et j’ai également pu observer à la fois l’intérêt que ce livre avait suscité de la part d’entreprises et l’existence de zones de flou qui demeurent encore à défricher.

En matière d’influence, il faut savoir de quoi l’on parle, ce qui n’est pas évident. Il importe de se montrer vigilant sur les définitions retenues pour éviter un problème courant dans nos démocraties libérales parfois enclines à s’enthousiasmer pour un sujet à la mode sans l’avoir préalablement défini. Tel a été le cas par exemple de la notion de prospective, utilisée sans avoir été clairement explicité.

La vigilance doit également s’attacher aux différentes postures. De nombreuses puissances qui ne nous veulent pas toutes du bien développent des moyens considérables pour exercer leur influence. Pour autant, il ne faut pas sombrer dans une forme de frénésie ou de panique : l’influence est partie intégrante de la compétition internationale contemporaine. Aujourd’hui, la plupart des pays mettent en œuvre une stratégie d’influence, et cela ne doit pas vous conduire à sonner le tocsin.

À titre d’exemple, un rapport parlementaire britannique s’est penché il y a quelques années sur une supposée immixtion russe dans l’élection présidentielle américaine de 2015 et le référendum sur le Brexit, qui avait eu lieu la même année. Après avoir listé les actions entreprises par les Russes, la conclusion du rapport était frappée au coin du pragmatisme : qu’on le veuille ou non, il s’agit du monde tel qu’il est aujourd’hui et il faut accepter l’existence de ces stratégies.

Pour cerner la question de l’influence, on peut revenir aux grands auteurs de sciences politiques comme Joseph Nye, connu pour avoir conceptualisé la notion de soft power. Celui-ci peut ainsi se résumer à la question suivante : comment obtenir un changement de comportement chez d’autres personnes, qu’il s’agisse de décideurs, de leaders d’opinion ou des opinions publiques ? Le premier moyen est l’usage de la force, de la menace, de la contrainte physique. Le deuxième est la rémunération ou la promesse d’une récompense. Cette dernière peut être d’ordre financier, mais elle peut également être plus subtile, comme l’introduction dans des réseaux ou l’adoubement par des cercles. Le troisième est la conviction, à laquelle peut naturellement être associée une forme de séduction, en établissant une confiance, en donnant le sentiment d’une légitimité, au point même que l’interlocuteur pourrait penser que cela vient de lui : il s’agit là du soft power.

À la lecture de la nouvelle feuille de route de l’influence française et du discours du 9 novembre 2022 du président de la République sur le sujet, on peut discerner trois éléments différents. Le premier concerne l’influence telle que je viens de la décrire, qui a pour but de faire changer des comportements. Il peut s’agir d’obtenir un vote favorable dans une enceinte internationale, une autorisation de prise de participation, l’ouverture d’un espace aérien, bref, des actes concerts.

Un élément différent concerne le rayonnement auquel correspond peu ou prou, pour les anglophones, le nation branding, qui consiste à donner à un pays une image repérable et positive, c’est-à-dire le fait d’être reconnu comme porteur de valeurs positives ou d’opportunités professionnelles. On agit ici plus sur une image, une reconnaissance, une perception positive, ce qui n’est pas la même chose que de demander à quelqu’un un acte précis.

Enfin, il convient d’évoquer la contre-influence, soit la résistance aux fake news et à la déstabilisation. L’objectif est ici de faire prendre conscience à une population qu’elle est susceptible d’être manipulée. Il s’agit donc d’une sorte de résistance à l’immixtion extérieure. Dans la mise en pratique de ces trois politiques publiques, les acteurs seront différents selon les champs d’intervention.

Dans le monde, il est possible de distinguer trois grandes familles de pratiques très différentes. La première est une pratique démocratique et libérale, fondée sur le modèle américain tel qu’il est développé depuis 1945. Plus précisément, cela concerne l’exposition d’un modèle que l’on veut séduisant, aussi bien pour des élites dont on attend le soutien que pour une opinion publique qui sera davantage séduite par une culture populaire. Cela peut se traduire d’une part par la délivrance de bourses dans les universités ou d’invitations pour les leaders d’opinion – ce que les États-Unis pratiquent depuis très longtemps – et d’autre part par la diffusion d’un mode de vie ou d’une culture – que l’on pense simplement à l’émission de Voice of America Jazz Hour, très suivie de l’autre côté du rideau de fer. Cette alliance projette un modèle que l’on veut séduisant dans le but de le transformer en soutien politique. Le modèle américain a connu des réussites incontestables dans ce domaine. Dans les décennies d’après-guerre, on se souvient par exemple que des intellectuels comme Raymond Aron ou Arthur Koestler soutenaient les États-Unis. Dans les débats publics, on appelait à défendre ce modèle, quels que soient ses défauts, au nom de la démocratie.

Le deuxième modèle est celui des pays autoritaires : il ne cherche pas tant à convaincre qu’à faire douter les démocraties. En sciences politiques, il est alors question de sharp power : le couteau remué dans la plaie pour mettre en évidence les maux des sociétés démocratiques. L’objectif est déployé à travers des médias, en insistant sur les mauvaises nouvelles et les dysfonctionnements.

Dans mon ouvrage, j’évoque enfin une troisième catégorie : celle de la « croyance rémunérée », souvent issue des monarchies du Golfe. Elle joue sur une fibre très mobilisatrice, la religion, pour s’adresser à des communautés spécifiques au lieu d’une large opinion publique. Ce jeu est ensuite rendu possible par la rente pétrolière.

Quelle est la situation de l’Europe et de la France en particulier ? Pendant très longtemps, les Européens ne semblaient pas apprécier le terme d’influence, qui était associé à la propagande et apparaissait comme contraire aux valeurs démocratiques. Les États-Unis n’avaient pas ces pudeurs, estimant qu’il s’agissait d’information. L’Union européenne n’aimait pas non plus mettre en avant ses propres réalisations : d’une certaine manière, il n’était pas digne d’agir de la sorte en démocratie.

La France redécouvre depuis quelque temps la notion d’influence, mais elle me semble toujours affectée par un certain nombre de petits défauts. Le premier tient à la confusion entre l’influence et le rayonnement. Ensuite, nous avons parfois tendance à considérer en France que l’influence est une fin en soi. Or l’influence est en réalité un outil, un moyen d’obtenir quelque chose en faveur de nos intérêts. Il importe donc de définir au préalable nos intérêts et nos objectifs.

Il me semble également que, si nous comptons beaucoup sur notre culture et la francophonie, nous éprouvons des difficultés à politiser cette adhésion culturelle. À cet égard, la situation de la France est d’ailleurs assez comparable à celle du Japon : notre culture est appréciée, mais elle n’entraîne pas nécessairement le soutien de nos positions et de nos intérêts géopolitiques. Les États-Unis, eux, y parviennent, ainsi que la Russie. En 1997, lors du sommet de la francophonie à Hanoï, Jacques Chirac avait d’ailleurs lancé ce débat, en suggérant de transformer cette adhésion culturelle en une adhésion politique, dans une forme de club qui pense différemment.

En guise de conclusion, je souhaite évoquer différents sujets qui font l’objet d’offensives d’influence. Il s’agit tout d’abord des milieux de l’expertise et des réseaux professionnels, qui peuvent susciter des tentatives de recrutement, par exemple sur LinkedIn. Il existe par ailleurs des pressions sur le monde intellectuel, qu’il s’agisse des universités, des think tanks ou du monde de l’édition, lequel fait également l’objet de luttes d’influence. Ainsi, la Chine a fait pression avec succès sur des maisons d’édition universitaires prestigieuses comme Cambridge University Press pour que certaines publications soient retirées de leur catalogue.

La dépendance financière des établissements universitaires à l’égard des étudiants étrangers mérite également d’être surveillée. Ces étudiants sont en effet parfois pris en main par leur ambassade et finissent par exiger le retrait ou la modification de certains thèmes d’étude – ne plus parler de Taïwan comme d’un pays mais comme d’une province chinoise, par exemple.

Le public jeune, y compris adolescent, doit être pris en compte, tant il peut être la cible d’influenceurs ou de chaînes particulières comme AJ+. Ces actions ciblent les très jeunes personnes pour façonner leur état d’esprit et les rendre extrêmement critiques à l’égard de la démocratie. Certains pays autoritaires ont lancé de réelles offensives pour convaincre ce type de public.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Les deux précédentes auditions ont insisté sur la dimension du secret, de la dissimulation, pour établir une distinction entre influence et ingérence. Y attachez-vous la même importance ?

M. Frédéric Charillon. La subtilité des nouvelles stratégies d’influence tient au fait qu’elles n’ont plus nécessairement besoin d’être secrètes. L’ingérence peut se définir comme une immixtion dans des réseaux pour essayer de changer le cours d’une politique. L’influence a un champ d’action plus large, qui peut s’adresser à des publics sans forcément essayer de pratiquer l’entrisme, en agissant sur le temps long. De fait, l’influence peut faciliter l’ingérence : il y a un continuum. Si un public tient pour acquis que son système est mauvais et que d’autres sont plus justes, il sera d’autant plus manipulable par des stratégies d’ingérence qui lui demanderont ensuite différents services.

Il est également possible de considérer que l’influence relève plus du soft power et l’ingérence de l’espionnage. Le modèle d’analyse MICE utilisé dans le monde de l’espionnage et de l’intelligence résume ainsi les leviers utilisables pour conduire quelqu’un à trahir son pays et travailler avec un autre : le M correspond à l’argent, le I à l’idéologie, le C à la contrainte et le E à l’ego. Quelqu’un qui se laissera convaincre par un certain nombre d’influences ouvertes sera d’autant plus facilement manipulable par des actions beaucoup moins publiques.

Je le répète : certaines activités sont plus répréhensibles que d’autres, mais il existe une réelle continuité entre l’influence et l’ingérence.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous évoquez le retard de l’Europe par rapport aux États-Unis ; j’estime que l’on peut même parler de naïveté. Vous avez également souligné que le rapport parlementaire britannique sur ce sujet concluait que l’influence faisait partie du jeu international et mettait en lumière l’existence de moyens pour obtenir un changement de position des acteurs.

Parmi ceux-ci figure la force. On peut penser ici aux assassinats et tentatives d’assassinat perpétrés par une puissance étrangère au Royaume-Uni. Le même mode d’action a également été employé en Turquie et la France a aussi fait l’objet de coups de force ou de pressions, notamment sur les librairies. Vous avez en outre parlé de la question de la rémunération directe et des différentes formes de rémunération indirecte.

Dans ces domaines, la « règle du jeu » ne semble pas respectée. Je souhaite revenir sur cette naïveté : en tant qu’expert, estimez-vous qu’il existe des méthodes d’identification solides pour isoler les personnes, les surveiller et le cas échéant les mettre hors d’état de nuire, en les traduisant en justice, en retirant leur influence ou en les soumettant à du name and shame ? Le moyen le plus rapide pour retirer une influence publique à une personnalité, un think tank ou toute entité consiste en effet à le compromettre publiquement.

M. Frédéric Charillon. Vous avez raison de le souligner : les stratégies d’influence font de plus en plus fréquemment usage de l’intimidation. Il existe en effet de plus en plus de manières subtiles de pousser à la violence ou à l’intimidation sans se rendre soi-même coupable de violence.

Par exemple, le fait de stigmatiser un universitaire ou un intellectuel qui aurait écrit un ouvrage ne plaisant pas différents pays, jusqu’à exciter une communauté sur les réseaux sociaux, est difficilement prouvable ou opposable. La personne incriminée pourra toujours plaider la liberté d’expression pour se défendre. Pour autant, elle aura réussi à faire passer à l’acte violent d’autres personnes via les réseaux sociaux, dans une forme de manipulation.

Il est donc nécessaire d’apporter des réponses nouvelles. Le fait de vouloir faire taire quelqu’un ou d’empêcher la tenue d’un débat via des procédures bâillons entraîne un affaiblissement. L’intimidation peut prendre la forme de procès pour diffamation qui n’ont aucune chance d’aboutir mais gâchent la vie de la personne et dissuadent ses collègues de la soutenir de manière publique. Simultanément, il est possible d’exciter sur les réseaux sociaux une multitude d’individus anonymes.

Il existe des dispositifs juridiques pour poursuivre de tels agissements, par exemple l’incitation à la haine. Mais certains intervenants y échappent, dans le cadre du jeu subtil de l’influence, notamment lorsqu’elle est anonymisée. Pour autant, nous connaissons des personnes qui sont d’excellents manipulateurs sur les réseaux sociaux et qui font peser in fine sur la cible un sentiment de crainte, par exemple lorsque celle-ci est reconnue et abordée dans la rue, comme cela est déjà arrivé à certains de mes collègues.

Pouvons-nous isoler des « meneurs » ? Disposons-nous d’un arsenal juridique suffisant ? Il est difficile de répondre, car la liberté d’opinion peut facilement être évoquée. Exprimer un désaccord dans un débat est une chose ; laisser entendre que ce que dit une personne est ignoble et qu’elle n’a pas le droit de le dire en est une autre. Dans ce cas, je crois qu’il faut se montrer un peu plus ferme.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez mentionné la différence de perspective entre les pays européens et les États-Unis en matière d’influence. Cela m’amène à évoquer l’affaire Alstom. Les justices américaine, suisse et britannique avaient mis en cause des pratiques de corruption « classique » de la part de cette entreprise, telles les rétrocommissions. Celles-ci ont donné lieu à des mesures de rétorsion de la part des États-Unis, qui en ont profité pour établir une stratégie d’influence.

Pour reprendre vos propos, deux visions de l’influence ont cours. L’une paraît en voie d’extinction dans les démocraties occidentales : la corruption active « à l’ancienne ». L’autre a plus trait à des mesures d’influence pour obtenir des avantages économiques et industriels.

M. Frédéric Charillon. Les stratégies de corruption par l’argent existent toujours, comme l’illustrent les exemples récents au sein du Parlement européen, mais la rémunération peut également être indirecte. Je pense par exemple à la création de think tanks par certains pays qui nomment ensuite à leur tête des experts ou des chercheurs particulièrement bien rémunérés. Le fait de confier un statut particulier à certaines personnes peut les inciter à changer d’avis. J’ai pu le constater dans certaines régions du monde : des personnes très hostiles à un pays voisin peuvent modifier brusquement leur discours après une nomination, associée à une rémunération confortable et à d’autres avantages symboliques ou matériels comme des déplacements fréquents dans de très bonnes conditions d’hébergement ou des invitations à des événements de prestige. De telles pratiques sont de plus en plus fréquentes et il importe d’y prendre garde.

Les pressions économiques et les menaces de sanction représentent à la fois une forme d’influence et d’intimidation. Les États-Unis peuvent par exemple afficher des valeurs et estimer publiquement que ceux qui ne les partagent pas n’auront plus accès à certains avantages ou réseaux. Les pratiques se diversifient et deviennent également de plus en plus subtiles. Dans ce cadre, il semble pertinent de revoir nos instruments de résistance ou de contre-attaque. Pour ma part, j’ai déjà été approché par des pays qui m’ont indiqué qu’un de leurs concurrents directs mettait en place un think tank à Paris et qui me proposaient de jouer un rôle dans une structure similaire qu’ils envisageaient de créer – et il était évident que ce ne serait pas du bénévolat. La discussion n’est pas allée plus loin.

Ces pratiques sont en apparence anodines et non répréhensibles – on a le droit de créer un institut de recherche –, mais elles ont néanmoins pour objet d’acheter des loyautés. Ceci passe notamment par le repérage et l’identification de personnes estimées comme vulnérables. Il peut s’agir de personnes encore très influentes, de réels leaders d’opinion, mais qui peuvent à certains moments de leur vie éprouver une déception professionnelle ou redouter de ne plus exercer des fonctions de premier plan. Elles peuvent donc être sensibles à des approches leur offrant la possibilité de continuer à rayonner, de voyager et d’être reçues dans de bonnes conditions.

De telles manœuvres sont plus subtiles que la simple remise d’une valise de billets et elles sont de plus en plus répandues.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez parlé du repérage de personnes affectées par une faiblesse temporaire ou de longue durée. À l’inverse, existe-t-il une forme de contre-repérage ? Des services garants de la sécurité nationale et des intérêts de la France vous ont-ils interrogé pour savoir si vous aviez été approché ? Les services se renseignent-ils pour évaluer les fragilités de certains ?

M. Frédéric Charillon. Il me semble qu’un travail est réalisé assez régulièrement dans ce domaine pour mesurer d’éventuelles tentatives extérieures.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Avez-vous déjà été personnellement interrogé ?

M. Frédéric Charillon. Je ne suis pas forcément un bon client pour des tentatives d’influence extérieures. En effet, je ne suis pas un expert géographique, je me concentre sur la politique étrangère de la France et sur les relations internationales. Or les pays étrangers sont particulièrement intéressés par les expertises régionales.

L’influence peut cibler des enseignants-chercheurs ou des étudiants particulièrement intéressés par un pays ou une civilisation et il est extrêmement difficile de faire prendre conscience à ceux-ci qu’ils peuvent faire l’objet d’approches intéressées. De nombreux étudiants qui s’intéressent aux relations internationales sont incités par leurs enseignants à prendre des initiatives pour organiser des événements. Ils peuvent par exemple être reçus par une ambassade, qui peut leur proposer de financer une journée d’étude en leur fournissant une assistance logistique ou des intervenants. Il n’est pas aisé de leur dire qu’ils ont été naïfs ou manipulés quand ils sont parvenus à monter un colloque sur un sujet d’étude précis. Cette difficile sensibilisation doit être réalisée bien en amont, dans la mesure où nos étudiants détestent précisément avoir le sentiment d’être manipulés. Cette démarche doit être de leur fait : il ne faut pas qu’ils aient l’impression d’être accusés de naïveté, d’autant plus qu’ils sont tout sauf stupides. Il faut leur rappeler que le contenu des débats ne doit en aucun cas être modifié du fait des cadeaux ou des soutiens apportés. Des actions sont menées, mais elles exigent des effectifs nombreux car les tentatives d’influence sont fréquentes. J’imagine qu’il est impossible de surveiller chaque manifestation scientifique ou chaque initiative organisée dans les universités.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Vous nous avez présenté les trois grandes familles d’influence et fourni une grille de lecture très opérationnelle. Par-delà le travail d’approche général de la thématique, cette commission d’enquête a l’intention d’œuvrer par grandes zones géographiques : la Russie et certains pays de l’ex-URSS, la Chine et les pays du Golfe.

Avez-vous constaté une accélération ou une modification des stratégies d’influence de la part des pays de ces grandes trois zones ? Leurs approches sont-elles différentes ? La stratégie que vous qualifiez de stratégie de « croyance rémunérée » menée par les monarchies du Golfe est-elle spécifique ?

M. Frédéric Charillon. L’intensification est réelle. Dans le Golfe, la crise ouverte entre le Qatar et l’Arabie Saoudite en 2017 a par exemple suscité une forte compétition pour gagner des relais d’opinion.

Ensuite, les savoir-faire sont différents selon les zones géographiques et l’antériorité de l’expertise. À l’évidence, la Russie dispose d’une pratique plus ancienne et parfois plus subtile de ce genre de manipulations.

Parmi ces puissances, il peut également être utile d’identifier celles qui se lancent dans un débat plus ouvert et celles qui opèrent de manière plus brutale, en achetant des loyautés. Certains pays ont compris que, pour être influents, ils devaient tolérer une certaine dose de critiques. D’autres pays ne sont pas encore en mesure de l’accepter et adoptent des postures plus rigides, ne souffrant aucune remise en question : ils payent quelqu’un pour dire quelque chose et il ne faut surtout pas que la personne s’en écarte. De fait, les régimes les plus autoritaires ne peuvent pas réellement développer une stratégie de soft power s’ils refusent d’entendre la moindre note discordante et exigent systématiquement une obéissance totale.

C’est peut-être pour cette raison que des pays comme le Qatar ont innové, avec des chaînes de télévision comme Al Jazeera, en montrant qu’ils étaient capables de produire un débat plus ouvert, quand d’autres voisins du Golfe n’étaient pas forcément prêts à l’accepter. Même RT, de temps en temps, ouvre un peu le débat.

Certains pays ont clairement indiqué dans les documents de doctrine relatifs à leur action extérieure que leur diplomatie publique allait désormais se lancer dans une compétition d’influence, laquelle s’est clairement intensifiée lors des dernières années. De fait, la France, au même titre que d’autres pays, a fini par accepter cet état de fait et par consentir à descendre dans l’arène.

Des instruments ont donc été mis en place et accompagnés de moyens importants dans des pays qui ont érigé certaines priorités. Des administrations et des institutions entières sont créées et se voient allouer des budgets importants. L’intensité des initiatives pourra varier. Elles pourront parfois être mobilisées de manière très agressive. Lors du conflit qui l’a opposé à l’Arabie Saoudite, le Qatar s’est trouvé isolé un moment avant de mobiliser ses relais pour contre-attaquer.

Comment pouvons-nous répondre ? La création de tels types d’instrument ne figure pas dans notre ADN et une démocratie libérale comme la nôtre n’a pas vocation à propager des fakes news. Mais lors de notre histoire récente, nous avons malgré tout ressenti qu’il nous fallait nous soucier de ces questions. L’année 2003 a été à ce titre remarquable, au plus fort du French bashing aux États-Unis. À cette occasion, nous nous sommes aperçus que nous ne disposions pas d’un caucus français à Washington : nous étions l’un des rares pays européens à ne pas avoir un réseau de personnes prêt à nous défendre au sein des institutions américaines, comme le Congrès par exemple ; personne n’était là pour rappeler aux Américains que nous étions malgré tout des alliés et non des traîtres, que nous continuions de coopérer étroitement dans la lutte antiterroriste, etc.

Il faut donc prendre la mesure de l’effort déployé par certains États pour mettre au point ces instruments. Des priorités politiques ont justifié à leurs yeux l’attribution de moyens financiers et humains élevés, accompagnés d’un suivi constant de la part des plus hautes autorités de l’État. Il ne s’agit pas de tomber dans la paranoïa, mais d’être conscients de ce qui est mis en œuvre dans d’autres pays pour agir sur les esprits, influencer des leaders d’opinions et faire passer des messages.

Mme Anne Genetet (RE). Votre exposé décrit très bien l’existence de ce continuum entre l’influence et l’ingérence. Je suis frappée par vos propos concernant l’inexistence d’un caucus français en 2003, que je rattache aux certitudes erronées dont nous pouvons faire preuve. C’est une erreur de penser que tout le monde sait qui nous sommes et ce que nous défendons. Il convient de procéder autrement et d’agir avec plus d’humilité.

Vous avez évoqué le cas des étudiants et des moyens pour leur permettre de se poser les bonnes questions afin d’éviter de se trouver piégés. Les universités sont supposées être dotées de commissions sur l’intégrité scientifique. Des formations ne pourraient-elles pas être délivrées à ce moment-là pour mettre en garde les étudiants ?

De plus, le procédé n’est-il pas le même avec les élus, qu’il s’agisse des parlementaires, des maires ou des conseillers départementaux ? En tant qu’élus, nous sommes par exemple assaillis de demandes de stage qui sont parfois très suspectes. Avez-vous connaissance de formations à destination des élus pour les aider à discerner les tentatives d’approche de la part de puissances étrangères ?

Vous avez mentionné le cas des chaînes de télévision. Je travaille actuellement sur la réglementation européenne et la diffusion via Eutelsat d’outils d’influence hostiles à la France, soit à partir de notre territoire, soit à destination de notre territoire.

M. Frédéric Charillon. L’influence et la contre-influence ne s’improvisent pas et ne se décrètent pas : elles s’entretiennent à long terme. Il importe de sensibiliser, de la manière la plus intelligente possible. À ma connaissance, il n’existe pas de formations spécifiques pour aider les élus, qui, vous avez raison, peuvent rencontrer les mêmes situations que les étudiants – des groupes d’amitié, par exemple, existent aussi, de manière plus ou moins informelle, dans les universités. En revanche, il serait sans doute possible de décliner une expérience qui a déjà été menée. Ainsi, en 2017, j’étais coordinateur pour les questions internationales à l’ENA et un groupe de parlementaires nouvellement élus nous avait sollicités. Issus de la société civile, ils souhaitaient recevoir une formation aux questions internationales et stratégiques. Nous avons coordonné pour eux un programme sur plusieurs semaines. Cette expérience s’est avérée particulièrement enrichissante pour tous, enseignants comme parlementaires. Il ne s’agit pas de tomber la paranoïa – le contact avec l’étranger est toujours une bonne chose, y compris, dans les moments difficiles –, mais de discuter régulièrement des interactions que tout un chacun peut avoir avec différents pays.

Il me semble en effet important de prolonger vos travaux par des mises en œuvre concrètes, à travers un dialogue avec l’ensemble des acteurs. En France, un défaut habituel consiste à penser qu’il suffit de décréter pour agir, en matière d’influence comme sur d’autres sujets, et l’on considère parfois, les institutions aidant, que le Président de la République est le principal facteur d’influence de la France. La thématique de l’intelligence économique a par exemple souffert de ce phénomène il y a une vingtaine d’années. D’autres pays ont mis en place des mécanismes beaucoup plus précis et concrets dont nous pourrions nous inspirer.

M. Pierre-Henri Dumont (LR). Vous avez évoqué les différentes offensives médiatiques ayant eu lieu sur différents canaux, notamment à travers les influenceurs et la chaîne AJ+. Cette chaîne diffuse d’ailleurs des contenus qui ne seraient pas tolérés dans son pays d’origine.

Vous avez également expliqué que les stratégies de contre-influence sont difficiles à mettre en œuvre. Notre culture démocratique est plutôt d’essence positive : nous ne cherchons pas à combattre les fakes news par d’autres fakes news ou par la mauvaise foi. Malgré tout, nous risquons de perdre face à des stratégies qui cherchent à miner notre société. Comment faire pour renverser la vapeur, descendre dans l’arène et combattre ces médias au sens large ? Cela doit-il passer par une interdiction ? Je dois vous faire part de ma grande inquiétude à cet égard, par exemple lorsque je rencontre une classe d’élèves dont la moitié ont pour ambition de devenir influenceurs…

M. Frédéric Charillon. Les publics les plus vulnérables sont en réalité en quête de révélations. Ils ont l’impression qu’on leur cache des choses, que le langage médiatique traditionnel est trop convenu. Ce sentiment les rend sensibles à des messages plus sulfureux. Il y a là une carte à jouer pour les démocraties : nous n’avons pas besoin de mentir pour être attractifs ; il suffit de dire la vérité car c’est à cela que le public est sensible.

Je souhaite évoquer un exemple. Plusieurs de mes étudiants russes se montraient extrêmement méfiants lorsque les autorités américaines expliquaient – dans une stratégie de communication du renseignement inédite ̶ que l’invasion russe en Ukraine était imminente à la fin février 2022. Or, quand celle-ci s’est déroulée conformément aux alertes américaines, j’ai pu observer l’immense désarroi qui s’est emparé d’eux : on ne leur avait pas menti.

La grande force des médias d’influence réside dans leur promesse de dire la vérité quand tous les autres mentiraient. Si l’on arrive à démontrer que nos médias sont transparents et fiables, voire si l’on produit des informations qu’en d’autres temps on aurait préféré garder confidentielles, le public peut se retourner en faveur des démocraties. Les jeunes ont envie qu’on leur dise les choses que l’on ne leur disait pas auparavant. Le combat n’est donc pas complètement perdu, parce que les régimes autoritaires ne fonctionnent pas sur un modèle de vérité.

Ensuite, faut-il interdire les médias étrangers ?

M. Pierre-Henri Dumont (LR). Nous l’avons fait pour certains d’entre eux. Nous avons interdit RT.

M. Frédéric Charillon. C’est exact. En la matière, je défends le principe de réciprocité : à partir du moment où certains de nos médias sont interdits dans certains pays, je ne vois pas pourquoi nous n’en ferions pas de même. Au-delà, je pense qu’il faudrait réaliser une étude objective pour cerner les raisons de l’audience et la rapidité du succès des médias comme RT ou AJ+.

Par ailleurs, la question de l’audiovisuel extérieur est un vieux débat en France : nous n’avons toujours pas réussi à créer notre CNN à la française. Pour autant, nous disposons d’un certain nombre d’instruments, à l’instar des instituts français de recherche à l’étranger (UMIFRE), un réseau international de vingt-sept instituts de recherche en sciences humaines et sociales, souvent situés dans des pays et des villes difficiles. Je pense par exemple au CEDEJ au Caire, mais nous avons aussi des entités en Iran, à Moscou, à Bangkok ; l’Institut français du Proche-Orient a dû se replier de Damas à Beyrouth, mais il conserve des antennes à Erbil, à Jérusalem, à Aman. Ces structures souvent anciennes bénéficient encore d’une réelle légitimité et d’une image très positive dans ces pays. Ce sont des lieux de débat et de discussion qui apportent une bouffée d’oxygène aux populations.

Je souhaiterais donc que ces instituts, que l’on laisse parfois se décrépir, profitent d’un réel coup d’accélérateur, en améliorant leur budget de fonctionnement, en étoffant les équipes et en élargissant le recrutement. Nous avons là des structures qui sont enviées par beaucoup d’autres pays et qui pourraient servir une stratégie d’influence assumée. Il existe une demande forte – à laquelle peuvent également répondre les centres culturels français, les services culturels des ambassades, les alliances françaises –, et le public qui va bien au-delà des seuls diplômés francophones. Je pense aussi à la Nuit des idées, initiative du quai d’Orsay qui rencontre un vrai succès.

M. Pierre-Henri Dumont (LR). Le succès de RT a été en grande partie lié au mouvement des gilets jaunes.

M. Frédéric Charillon. Certes. Encore une fois, sans aspirer à vouloir reproduire leurs recettes, il faut essayer de comprendre les raisons du succès de ces médias. Pourquoi la moindre requête sur Google apporte-t-elle tant de renvois à Sputnik ?

M. Laurent Esquenet-Goxes (DEM). Le succès d’audience de ces médias sur internet est dû en grande partie aux usines à bots.

M. Frédéric Charillon. Pour rester dans le champ européen, les fondations allemandes ont plus de succès que nos instituts de recherche.

M. Pierre-Henri Dumont (LR). Elles disposent aussi de ressources financières bien plus importantes.

M. Frédéric Charillon. En effet. Cette question épineuse doit être évoquée à un moment.

M. Pierre-Henri Dumont (LR). Considérer qu’il suffit de dire la vérité pourrait s’entendre si le public cible ne vivait pas en silos, dans des bulles cognitives. Les médias comme RT ou AJ+ fonctionnent surtout grâce aux algorithmes des réseaux sociaux : une personne qui pense que la terre est plate aura à sa disposition de nombreuses vidéos qui renforceront sa croyance. Il n’y a plus d’information communément admise et partagée. En réalité, je suis assez inquiet pour l’avenir dans ce domaine.

M. Frédéric Charillon. Le contenu du message et le vecteur doivent être distingués. Je tiens d’ailleurs à vous faire part d’une anecdote qui m’a frappé : au début de l’affaire ukrainienne, une influenceuse de poids a communiqué auprès de son public – plusieurs millions de followers – pour rappeler qu’il s’agissait là de l’invasion d’un pays par un autre et a en quelque sorte fait œuvre d’éclairage de sa communauté.

Cela pose d’ailleurs un vrai problème : un certain public en plein désarroi ne nourrit plus son sens critique et s’en remet à des personnalités qu’il considère comme fiables et légitimes. Peut-être est-il possible de retourner le phénomène des influenceurs à l’avantage des démocraties, ne serait-ce que parce que celles-ci laissent beaucoup plus de liberté d’expression. Je suis certes inquiet, mais je ne suis pas encore désespéré.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Nous non plus.

Mme Mireille Clapot (RE). Vos propos sur l’achat des loyautés par des propositions gratifiantes me semblent particulièrement intéressants. Dans l’industrie, c’est une chose contre laquelle on met fortement en garde. Je souhaiterais vous interroger sur les éventuelles stratégies d’influence de deux pays dont vous n’avez pas parlé : Israël et l’Arménie. Pourriez-vous nous éclairer sur celles-ci ?

M. Frédéric Charillon. Israël conduit une stratégie d’influence, que j’évoque d’ailleurs dans mon livre. J’ai notamment interrogé des personnes considérées comme des relais d’Israël et qui ne s’en cachent pas. À cet égard, il y a sans doute là une différence majeure entre les démocraties et les pays autoritaires : les personnes qui défendent les démocraties dans le débat public avancent à visage découvert.

De nombreux travaux universitaires ont d’ailleurs été menés sur la question de la stratégie d’influence d’Israël. Je pense notamment au célèbre livre Le Lobby pro-israélien et la politique étrangère américaine de John Mearsheimer et Stephen Walt, que l’on ne peut suspecter d’antisémitisme. Ces derniers ont ainsi décortiqué les mécanismes de cette influence tout en démystifiant un certain nombre de fantasmes. L’action des réseaux n’est d’ailleurs pas univoque : dans le cas d’Israël, les lobbys AIPAC et J Street sont plus attachés à des partis politiques qu’à l’État d’Israël à proprement parler.

La Turquie a également mis au point une stratégie d’influence à travers la gestion du culte musulman, qui tourne parfois à l’intimidation. Je pense tout particulièrement aux actions de la Diyanet, qui jouit d’une visibilité et de moyens financiers importants.

Tout le monde n’est pas à armes égales face à ces stratégies, d’autant que les alliances peuvent être mouvantes. Jusqu’à peu, les pays du Golfe faisaient par exemple bloc au sein du Conseil de coopération du Golfe. À partir de 2017, le Qatar a été soumis à un blocus sous les accusations de plusieurs pays dont l’Arabie Saoudite et les Émirats arabes unis. La Turquie a longtemps été associée au Qatar, mais depuis quelque temps, le rapprochement d’Erdogan avec le régime saoudien entraîne des dissensions. Pour étudier et suivre ce paysage changeant, il faudrait disposer d’un observatoire. De la même manière, certains pays dont on parle peu, comme les pays scandinaves ou l’Australie, réussissent en toute discrétion à élaborer une excellente stratégie d’influence, notamment dans les instances internationales. En Afrique, un pays comme le Rwanda a également réussi à obtenir des positions importantes, notamment dans les opérations de maintien de la paix.

Le Maroc mène de son côté une stratégie intéressante : les MEDays de Tanger étaient initialement des journées stratégiques orientées comme leur nom l’indique vers la Méditerranée, mais leur objet s’est progressivement élargi pour concerner aujourd’hui l’ensemble de l’Afrique subsaharienne. En réalité, presque tous les pays conduisent aujourd’hui une stratégie d’influence à leur mesure, qu’il s’agisse d’enjeux liés seulement à la sécurité nationale ou d’ambitions plus larges.

Pour en revenir à votre question, l’Arménie mène aussi une telle stratégie, même si elle paraît aujourd’hui plus impuissante face à l’alliance turco-azérie en raison du moindre intérêt de la Russie. En résumé, quand on y regarde de plus près, on découvre une palette de stratégies nationales d’influence qui méritent d’être étudiées avec attention. Au sein de l’Union européenne, des pays moins puissants que la France en termes politiques, démographiques ou militaires sont parvenus à des résultats notables à Bruxelles. Je pense notamment au Portugal qui est devenu très influent au sein de l’Union dans les années 1990 et 2000.

On pourrait évoquer à loisir d’autres réussites, à l’image de la Corée du Sud et même de la Nouvelle-Zélande dans certains secteurs – c’est aujourd’hui le nouvel Eldorado des étudiants.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Lors des trois auditions de ce jour, le sujet de l’ingérence auprès des décideurs, des relais d’opinion ou du personnel politique en France a été très peu évoqué. Il ne vient pas spontanément lors des présentations. Quelle est votre opinion à ce sujet ?

M. Frédéric Charillon. Je ne sous-estime pas le phénomène. Le problème n’est naturellement pas uniquement français, il suffit de penser par exemple à Gerhard Schröder en Allemagne. L’exemplarité peut faire défaut et nécessiterait probablement un cadrage plus strict.

Simultanément, il est tout à fait acceptable que des personnalités politiques souhaitent soutenir un pays ou émettent un avis. Il est difficile de le leur interdire : cela fait partie du débat géopolitique normal. En revanche, des règles strictes sont souhaitables en matière d’interférences financières, même si celles-ci ne sont pas forcément faciles à détecter.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. L’objet de la commission n’est évidemment pas de mettre en cause le soutien à tel ou tel pays dans le débat public, mais bien de discerner ce qui relève de l’ingérence. En tant qu’expert, estimez-vous que le cadre actuel suffit ou pensez-vous que cette commission devrait se pencher sur un cadre plus strict ?

M. Frédéric Charillon. Je pense qu’un cadre plus strict serait utile. Les éléments qui choquent porte sur les liens financiers mais il faut aussi s’interroger sur les liens entretenus avec certains pays. À ce titre la fréquence des contacts et des séjours doit être évoquée. La tolérance doit être plus faible, ce qui n’obère en rien la liberté d’expression : toute personne a le droit de dire pourquoi elle défend telle ou telle cause. Le Congrès américain est par exemple très attaché à la transparence des soutiens et des financements accordés à ses membres.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Des obligations de transparence existent déjà, mais j’entends aisément l’exigence d’une plus grande transparence et d’une plus grande responsabilité, ce que les Anglo-Saxons qualifient d’accountability.

M. Pierre-Henri Dumont (LR). Cet aspect doit être concilié avec le principe du respect de la vie privée.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Nous ne remettons pas en cause les principes de liberté de conviction et de respect de la vie privée. Il est cependant important d’avoir un avis tranché, pour qu’une autorité compétente, notamment les services, nous assure que telle ou telle personne est clean.

M. Frédéric Charillon. Cela est pratiqué pour d’autres responsables publics. Lorsque j’étais directeur de l’IRSEM, cela aurait posé un problème que j’aille dix fois par an en Russie.

4. Audition, ouverte à la presse, de M. Manuel Lafont Rapnouil, directeur du Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS, ministère de l’Europe et des affaires étrangères) (26 janvier 2023)

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Nous avons le plaisir d’accueillir M. Manuel Lafont Rapnouil, directeur du Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS), groupe de réflexion placé auprès du ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, monsieur le directeur, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Manuel Lafont Rapnouil prête serment.)

M. Manuel Lafont Rapnouil, directeur du Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS, ministère de l’Europe et des affaires étrangères). Le CAPS est un think tank interne du ministère l’Europe et des affaires étrangères, directement rattaché à la ministre. Il développe une capacité d’analyse, de réflexion, d’anticipation et de proposition sur l’ensemble des sujets internationaux, afin de fournir une valeur ajoutée différente de celle du réseau diplomatique. Nous bénéficions ainsi d’une forme d’indépendance et, selon la formule consacrée, les vues formulées par le CAPS ne sauraient être considérées comme des positions officielles du ministère.

Je précise que nous ne travaillons pas sur les affaires intérieures, mais je vais m’efforcer de répondre aux questions qui m’ont été adressées. Tout d’abord, je souhaite opérer une distinction entre ingérence et influence mais également évoquer la notion anglo-saxonne d’interference.

Dans une logique de droit international, s’ingérer consiste à se mêler indûment des affaires d’autres États. C’est contraire au principe d’égalité souveraine, qui est au cœur du droit international et d’où découle le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures. Ce principe est consacré notamment par l’article 2 de la charte des Nations unies, mais également par d’autres textes juridiques et politiques.

Toute intervention dans les affaires intérieures ne représente pas une ingérence au sens juridique du terme. Si une intervention par la force armée sur le territoire d’un État en l’absence de consentement dudit État représente une ingérence incontestable, d’autres cas de figure peuvent présenter des contours plus discutables.

Ensuite, puisque l’ingérence est indue, cela signifie bien qu’a contrario, il existe une forme non interdite d’intervention dans les affaires d’autrui, que l’on peut nommer « influence ». De fait, elle est pratiquée par tous. Cette notion a été popularisée par Joseph Nye lorsqu’il a forgé le concept de soft power, c’est-à-dire une puissance douce, non coercitive, qui fonctionne plus par la séduction. Le droit international offre un cadre assez permissif : il ne suffit pas qu’un pays B n’apprécie pas la déclaration d’un pays A pour qu’il puisse la qualifier d’ingérence dans ses affaires intérieures – par exemple si le pays A rappelle un engagement que le pays B a pris dans le cadre d’un traité international.

L’idée d’influence, qui a parfois une connotation négative pour certains, est en revanche assumée par la doctrine française – cela a encore été affirmé par la Revue stratégique nationale de 2022. Pour autant, toute influence n’est pas forcément légitime quand bien même elle respecterait le cadre légal. Nous observons par ailleurs la montée en puissance d’une compétition des influences dans le cadre d’une compétition des puissances accrue. Derrière la bataille des influences se profile une bataille des modèles nationaux qui engage aussi les différentes conceptions de l’ordre international.

Dans ce contexte, nous constatons le recours à des tactiques problématiques, même lorsqu’elles respectent formellement la légalité, qu’elle soit internationale ou interne. Je pense notamment au lawfare, c’est-à-dire le fait d’utiliser le droit et notamment les procédures juridictionnelles à des fins détournées. Je suis sensible par exemple aux procédures bâillons, ces attaques en diffamation qui ne visent pas tant à remporter l’action judiciaire qu’à épuiser les ressources financières et morales des chercheurs ou des intellectuels. On l’a vu pour les travaux sur Huawei réalisés par la Fondation pour la recherche stratégique. Ces manœuvres ont également touché les auteurs d’un rapport conjoint CAPS-IRSEM sur les manipulations de l’information en 2018, qui ont été poursuivis par RT France.

Parmi les zones grises de l’influence figurent également le lobbying ou le recrutement par idéologie. Dans le débat autour de ces pratiques, il existe une volonté de maintenir une confusion entre ingérence et influence, entre lesquelles demeure un continuum. D’un côté, il y a un problème avec la légalité, de l’autre un problème de légitimité. Mais on ne saurait assimiler toute politique d’influence à de la manipulation.

La notion d’ingérence était particulièrement prégnante à l’époque de la guerre froide, avec notamment l’utilisation de « mesures actives » par les Soviétiques, telles que les coups d’État, les financements d’acteurs politiques et syndicaux ou de groupes armés, ainsi que des stratégies médiatiques. À l’époque, le débat insistait déjà sur les vulnérabilités des sociétés ouvertes face aux pays dirigés par les pouvoirs autoritaires qui ferment les espaces de liberté et se prémunissent contre des attaques, ou même de simples politiques d’influence, sur ce terrain.

Ces éléments reprennent aujourd’hui une forme d’actualité en raison de la réapparition de stratégies d’influence et d’ingérence agressives. La mutation du système international est marquée par la redistribution de la puissance, l’hétérogénéité des valeurs – ce que l’on appelle la désoccidentalisation du monde et l’essor de pouvoirs autoritaires aux visées révisionnistes sur le système international –, le rôle des acteurs non étatiques et un contexte favorable à l’essor de stratégies indirectes.

En parallèle, nous observons une mutation de l’environnement international, à travers la mondialisation et la montée des interdépendances qui modifient le cadre de ces actions. On peut notamment penser l’influence à l’aune de la circulation universitaire et des diasporas, mais également de la mondialisation financière.

La troisième évolution est liée au contexte technologique, comme la révolution numérique, les réseaux sociaux, le hacking, les usines à trolls et les bots. Mentionnons également l’évolution des tactiques : les manipulations de l’information actuelles diffèrent de celles employées pendant la guerre froide.

L’interference correspond quant à elle à la traduction du mot « ingérence » en anglais dans le droit international, sans différence analytique notable.

La deuxième question qui m’a été adressée concerne les travaux du CAPS sur ces sujets. Parmi les documents publics, le rapport CAPS-IRSEM de 2018 précédemment mentionné sur les manipulations de l’information adressait un certain nombre de recommandations aux autorités. Il se concentrait sur les manipulations d’origine étatiques, particulièrement russes, qu’elles soient directes ou indirectes.

Le rapport soulignait notamment l’effet de deux facteurs : les capacités inédites de diffusion virale rapide autorisées par internet et les réseaux sociaux, mais également la crise de confiance et la dévalorisation de la parole publique ou experte dans nos sociétés, dans le but de produire un débat sur la notion de vérité.

Le CAPS a poursuivi son travail au-delà de la focale russe pour travailler sur l’influence en général. En novembre 2021, le ministère de l’Europe et des affaires étrangères a ainsi publié une Feuille de route de l’influence que nous avons contribué à alimenter.

Il importe aussi de mentionner le concept de sharp power, popularisé par les auteurs Christopher Walker et Jessica Ludwig dans le débat académique. Il se distingue du hard power – la force et la contrainte – et du soft power – la séduction et la compétition libre entre des idées alternatives – pour se concentrer sur des stratégies de distraction et de manipulation qui visent à limiter la liberté d’expression et à déformer l’environnement informationnel et politique.

Nous avons également travaillé sur les libertés académiques. Alors que celles-ci sont reconnues par le droit international, on observe des stratégies délibérées pour les remettre en cause car elles contribuent à la vitalité démocratique et aux capacités d’analyse de la politique intérieure et extérieure de certains pays. Il peut s’agir d’intrusion, d’entrisme, de chantage au financement, et même de menaces et de dissuasion dans le milieu de la recherche, de l’enseignement et de la coopération scientifique. Elles ont notamment fait l’objet du rapport du sénateur Gattolin sur les influences étatiques extra-européennes dans le monde universitaire et académique français.

J’en viens à l’introduction de l’influence comme fonction stratégique dans la Revue stratégique de 2022. La France a longtemps préféré parler de diplomatie culturelle, mais l’idée de la diplomatie d’influence s’est imposée au début des années 2010. Elle correspond à une évolution du système international. En 2021, le ministre Le Drian a présenté la Feuille de route de l’influence dans l’idée de moderniser notre propre diplomatie d’influence mais aussi de nous adapter au durcissement de la compétition sur le terrain de l’influence. À l’époque, la formule retenue affirmait que « l’influence est l’autre nom de la puissance ».

La Revue nationale stratégique poursuit cette logique : l’influence est une fonction stratégique du point de vue de la politique de sécurité nationale, afin de répondre aux menaces hybrides au spectre très étendu. Deux principaux débats sont ainsi présents dans le discours des experts. Tout d’abord, dans notre propre stratégie, devons-nous distinguer les pratiques que nous nous autorisons et celles de nos compétiteurs ? Il y a là une ligne de crête délicate entre une approche qui serait purement défensive – donc réactive – et une approche offensive qui présente le risque de recourir aux procédés que l’on critique chez nos compétiteurs. À mon sens, cette approche offensive présente le risque de se retourner contre nous, en termes de crédibilité interne et externe. La posture offensive est légitime mais doit a priori être construite sur la force de nos idées et de notre modèle et non sur des tactiques problématiques.

Le deuxième débat est de savoir si l’influence peut être l’objet direct d’une politique. Ainsi, la Feuille de route ne réduit pas les politiques qui contribuent à notre influence à leur dimension instrumentale et compétitive. Ma conviction reste que l’influence est la résultante de toutes les politiques à vocation extérieure – enseignement, diplomatie culturelle, coopération –, y compris une partie de l’action non gouvernementale rattachée à la France, plutôt que l’objet direct d’une politique publique.

Concernant l’évolution des ingérences étrangères en France, je précise que le CAPS ne travaille que très marginalement sur les affaires intérieures. Néanmoins, l’observation internationale atteste une probable intensification et diversification des vecteurs des tentatives d’ingérences étrangères dans la vie politique et économique d’un certain nombre de pays. Elles ont également construit des instruments qui se sont adaptés aux vulnérabilités qui ont pu être identifiées. Enfin, le nombre d’États actifs dans ce champ qui va de l’ingérence à l’influence problématique est plus important. Ces politiques ne sont plus l’apanage des grandes puissances.

Au-delà de ces tentatives directes – recrutement, lobbying, corruption – existent d’autres formes plus indirectes, axées notamment sur la sphère informationnelle et médiatique. On pense ici aux réseaux sociaux, à internet, aux algorithmes, au monde de la culture, à l’enseignement et la recherche. Citons en outre les normes politiques et les standards industriels et technologiques, la capacité d’accès aux données que ces normes et standards peuvent permettre, mais également le fonctionnement des organisations internationales, qui peut avoir un impact direct sur la vie politique nationale.

Ensuite, nous revenons à une situation en partie comparable à celle rencontrée lors de la guerre froide ̶ en termes de capacités de subversion et de vulnérabilité éventuelle ̶ en raison de l’ouverture de nos systèmes. Les opérations russes ou chinoises dans ce domaine cherchent à fragiliser nos institutions, notre cohésion nationale et suscitent des effets d’alignement en notre défaveur, comme on le voit actuellement avec l’instrumentalisation de la guerre en Ukraine n’en est qu’un des derniers avatars.

La fragilisation de notre système politique correspond à une forme d’ingérence dans nos affaires intérieures. Le remède peut consister à appliquer la règle de droit – par exemple retirer leur licence à des opérateurs qui ont pu être autorisés par le passé –, voire la modifier. Dans le cas des effets d’alignement, l’influence vise à contraindre notre action depuis la scène internationale.

En parallèle, nous observons de la part de nos compétiteurs un effet de fermeture de leurs propres espaces de liberté interne, mais aussi dans les pays tiers. Je pense notamment aux restrictions de la liberté de la presse, de la liberté d’association, de la capacité de la société civile à coopérer avec des acteurs étrangers, à la diminution de l’espace pour les défenseurs des droits humains, à la censure et la fragmentation sur l’ensemble du cyberespace, à la diffusion de technologies de contrôle social. Face à ces dangers, il importe de soutenir la résilience démocratique dans un certain nombre de pays soumis à ces tendances autoritaires.

Aujourd’hui, des propagandes ouvertes sont complétées par des propagandes plus souterraines utilisant la manipulation de l’information dans le but de saper la confiance dans la démocratie. Elles visent à alimenter les tensions ou à provoquer la polarisation de la société, à créer des dissensions entre alliés et à renforcer l’attrait pour les régimes ou les pratiques autoritaires. Parmi les exemples récents les plus flagrants figurent la diplomatie du masque ou la diplomatie du vaccin.

Face à ces tendances, nous observons un certain nombre de convergences dans les réponses mises en place par les États :

– les règles sur le financement de la politique, la transparence, l’interdiction des financements en provenance de l’étranger ;

– la lutte contre la corruption ;

– l’encadrement des carrières des personnalités politiques ou hauts fonctionnaires ;

– le renforcement du pluralisme ;

– la régulation des plateformes et des réseaux sociaux ;

– la préservation des communs numériques et de tout ce qui contribue au caractère ouvert, libre et sûr du cyberespace ;

– le développement de la coopération internationale, notamment dans le cadre du G7 ;

– l’aide au renforcement de la souveraineté numérique d’un certain nombre de pays.

Le CAPS ne mène pas une analyse par zones géographiques mais nous pouvons discerner des tendances générales et des effets d’imitation dans les pratiques. Il s’agit notamment de la multiplication des acteurs étatiques en mesure de développer des actions d’influence qui peuvent tourner à l’ingérence, du recours à des acteurs non étatiques et de l’instrumentalisation des systèmes démocratiques. Cette complémentarité est au cœur de la logique de l’hybridité.

Frédéric Charillon est venu devant vous présenter sa typologie de l’influence : séduction démocratique libérale, déstabilisation autoritaire et croyance rémunérée. J’ajouterai pour ma part une dimension idéologique : le phénomène des « idiots utiles » n’a pas totalement disparu.

La Russie a développé des stratégies de manipulation de l’information. À ce titre, il me semble intéressant de mentionner la galaxie Prigojine, qui va bien au-delà du seul groupe Wagner et comprend des médias, de la production cinématographique, de la propagande en ligne. La stratégie russe est en effet une stratégie de confusion et subversion.

La Chine apprend des méthodes russes mais elle joue aussi avec ses spécificités, notamment grâce à sa communauté d’expatriés, ses étudiants et son réseau culturel à l’étranger, ses capacités technologiques, son affirmation dans les organisations internationales et sa politique de connectivité et d’infrastructures. Dans le cas de la Chine, la stratégie est partie d’une logique de contrôle et d’un effort de désalignement d’un certain nombre d’acteurs pour évoluer vers une stratégie qui alimente la contestation des normes et promeut un modèle alternatif.

Les deux modèles partagent néanmoins comme caractéristique commune le développement d’une forme de relativisme.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez indiqué que dans le droit international, le fait de se mêler indûment des affaires d’autres États était contraire au principe d’égalité souveraine, consacré par la Charte des Nations unies mais également par d’autres textes juridiques. Quels sont ces autres textes ? Que définissent-ils exactement ? Sont-ils paralysés depuis l’émergence de nouvelles puissances ?

M. Manuel Lafont Rapnouil. Je pense notamment à une déclaration des Nations unies de 1970 relative au principe du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États. Je pense également à la jurisprudence de la Cour internationale de justice. Par exemple, selon cette dernière, un embargo ne constitue pas une ingérence dans la mesure où aucun État n’est tenu de commercer avec un autre État ; mais une livraison d’armes à des groupes paramilitaires sur un territoire en est une. Prendre position sur les affaires intérieures d’un État n’est pas forcément une ingérence, dès lors que ces affaires intérieures ont un lien avec des engagements juridiques pris par l’État en question.

Le principe de non-ingérence n’est pas contesté en lui-même, car il renvoie au principe fondamental d’égalité souveraine entre les États. La contestation se situe sur l’interprétation de ce qui peut constituer une ingérence ou la définition parfois extensive de la notion d’affaires intérieures.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Il me semble que le rapport public du CAPS soulignait que l’échec des Macron leaks était une preuve que l’écosystème médiatique, politique et juridique français était plutôt sain et bien organisé. En 2022, un sondage de l’IFOP montrait que nos concitoyens continuaient largement à s’informer sur les médias traditionnels et que, contrairement à ce que l’on entend parfois, ce ne sont pas les réseaux sociaux qui font les élections. Depuis 2017, avez-vous perçu des changements qui témoigneraient d’une plus grande efficacité des ingérences étrangères ?

M. Manuel Lafont Rapnouil. N’étant pas spécialiste de la France, je me concentrerai sur la situation internationale, qui est marquée par une dégradation, qu’elle soit liée à la polarisation croissante des démocraties occidentales accentuée par les réseaux sociaux ou à la multiplication des acteurs qui y voient un terrain d’action propice. Les réseaux sociaux peuvent influer sur la façon dont l’agenda médiatique est construit, et ils sont plus actifs dans les systèmes comportant les élections primaires avec peu de participants – je pense aux États-Unis –, qui sont très sensibles à ces canaux d’information.

Le rapport de 2018 ne met pas forcément en lumière un écosystème sain et protecteur mais identifie les facteurs de résilience, comme la qualité de l’espace médiatique ou la confiance dans la parole publique, qui sont néanmoins aussi nécessaires que fragilisées. La crise du covid a montré combien le débat public pouvait être perçu comme beaucoup plus confrontationnel que maïeutique.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Les sondages menés à l’échelle européenne sur l’image des chefs d’État montrent que l’opinion publique conserve un avis très négatif sur les dirigeants russes et chinois, ainsi que sur M. Trump à l’époque. À l’aune de ces sondages, il semblerait donc que les tentatives d’ingérence ne portent pas leurs fruits. Estimez-vous que l’éducation et le débat politique en démocratie nous protègent des ingérences ?

M. Manuel Lafont Rapnouil. L’objectif des politiques d’ingérence et d’influence n’est pas nécessairement de donner une bonne image du pays et de ses dirigeants. Dans certains cas, il s’agit plutôt de créer de la dissension et de creuser les divisions au sein d’un pays. De ce point de vue, un certain nombre de pays présentent une situation plus contrastée que celle que vous avez évoquée ; le narratif russe peut rencontrer un certain succès en Europe occidentale et plus encore dans la zone balkanique.

Il importe donc de ne pas confondre la propagande simpliste et manichéenne qui était la norme il y a quelques décennies avec les stratégies actuelles d’influence, qui sont plus indirectes, sophistiquées et pernicieuses. Ces stratégies attaquent parfois avec succès les notions de vérité, les normes universelles, qu’elles soient juridiques ou politiques. Cette forme de contestation est, de fait, au cœur des objectifs des stratégies d’ingérence. Quand la Chine mène une diplomatie du masque, elle cherche certes à améliorer son image, mais surtout à affaiblir les solidarités européennes. Le décalage entre la perception de l’aide chinoise et celle de l’aide, bien plus importante en réalité, apportée par l’Union européenne montre le potentiel de succès d’une stratégie d’ingérence bien menée.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Je trouve intéressant que vous ajoutiez aux trois critères de M. Charillon la dimension idéologique que peut revêtir l’ingérence. Nous l’avons connue avec les « compagnons de route » du régime soviétique ou du régime maoïste. C’est aujourd’hui plus sophistiqué – ce qui n’exclut pas la brutalité – mais il y a toujours des « idiots utiles » dans notre pays.

Au-delà de la Feuille de route de l’influence française et de la Revue stratégique de 2022, quelles sont vos préconisations en matière de protection contre ces actions d’ingérence, voire de stratégie de contre-ingérence ?

M. Manuel Lafont Rapnouil. Les travaux du CAPS montrent que l’influence est la résultante d’une action qui poursuit d’abord un objectif propre. La meilleure réponse à la diplomatie du masque et du vaccin ne réside pas uniquement dans la promotion de l’aide apportée par l’Europe auprès des Italiens, des Allemands ou des pays des Balkans, mais, plus concrètement, dans le renforcement de cette aide et le partage de vaccins.

Il faut poursuivre ce travail au-delà de la période de crise, dans le long terme. Aujourd’hui, la meilleure manière de contester la version russe de l’histoire selon laquelle les difficultés en matière d’exportations de blé sont causées par l’Ukraine et par ses soutiens de l’OTAN n’est pas uniquement de produire des communiqués de presse, mais surtout de faire en sorte que les céréales sortent bien d’Ukraine et parviennent aux populations qui en ont besoin. Il est alors plus difficile pour la Chine, qui a passé beaucoup de temps à reconstituer ses propres stocks de céréales, ou pour la Russie, à laquelle on peut faire valoir que la situation ne s’est améliorée qu’après qu’elle a autorisé le trafic en mer Noire, d’expliquer que ce n’est pas leur faute. En résumé, l’action prévaut sur le verbe même si une stratégie par les actes porte moins rapidement ses fruits qu’une stratégie de communication.

Par ailleurs, j’observe parfois dans les débats animant les think tanks une tentation de répliquer aux stratégies d’ingérence par la loi du talion, en agissant de la même manière, en manipulant l’information. J’y vois là un danger pour la crédibilité de notre action extérieure, mais aussi pour la cohésion nationale.

Mme Stéphanie Kochert (HOR). Vous avez évoqué les manœuvres de la Russie et de la Chine pour fragiliser l’adhésion de nos citoyens au projet démocratique. Pouvez-vous détailler cet aspect, partager certains exemples et décrire les moyens employés ?

M. Manuel Lafont Rapnouil. Encore une fois, le CAPS ne travaille pas sur les sujets de politique intérieure. Pour autant, le sujet des libertés académiques me semble particulièrement révélateur. Les autorités chinoises ont par exemple menacé de ne plus envoyer d’étudiants dans les universités australiennes, conditionnant leur venue à des restrictions quant aux débats, aux activités de recherche ou aux sujets possibles. Cela serait revenu à priver ces établissements de ressources financières substantielles. Le même phénomène s’est produit dans d’autres pays. De fait, les instituts Confucius déployés dans de nombreux pays sont fréquemment logés dans des établissements culturels, universitaires ou de recherche locaux. Aujourd’hui, le mouvement de balancier est cependant parti dans l’autre sens car les conditions de partenariat étaient devenues problématiques, malgré l’attrait de l’apport financier lié à la coopération.

D’une certaine manière, le débat sur la 5G chinoise a lui aussi montré que la question de la perception et de la confiance est aussi importante que celle de la réalité avérée. Le sujet portait à la fois sur la dépendance technologique et la vulnérabilité de la sécurité nationale, mais aussi sur la manière dont cette offre pouvait avoir un effet sur le champ informationnel.

Si j’ai surtout insisté sur les nouveautés, les phénomènes classiques perdurent, tels que le lobbying, la corruption et le recrutement par idéologie ou par affinité. Certains peuvent adhérer à la rhétorique de Poutine ou de Xi Jinping non pas parce qu’ils seraient des nationalistes russes ou des communistes pro-chinois, mais plus prosaïquement parce qu’ils partagent des idées prônant le traditionalisme, le souverainisme ou l’antiaméricanisme.

Enfin, il convient d’insister sur la subversion par la confusion ou par le doute. M. Paul Charon a certainement évoqué devant vous toutes les modalités de ces stratégies allant de l’influence à l’ingérence.

Pour autant, des pays peuvent conduire des politiques d’influence non seulement légales mais aussi légitimes, même si elles s’opposent aux positions françaises. Par exemple, la conception française de laïcité est loin d’être partagée par toutes les démocraties occidentales, mais on se situe là dans le débat d’idées et le soft power, avec un cadre et des règles du jeu sur lesquels on est d’accord – ce qui change singulièrement la donne !

Mme Anna Pic (SOC). Je souhaite évoquer les stratégies d’influence visant les personnalités. Existe-t-il des stratégies massives de la part de puissances autoritaires qui portent sur le champ économique concomitamment à la sphère informationnelle ? Je pense notamment aux liens profonds qui unissent des dirigeants allemands et Gazprom. Comment enquêter sur ces réseaux et leurs modes d’influence ? En effet, les hommes politiques, mais aussi les journalistes, les experts et les universitaires constituent des cibles particulièrement sensibles en tant que relais d’opinion.

M. Manuel Lafont Rapnouil. Nous n’avons pas travaillé précisément sur ce sujet mais nous devrions certainement y regarder de plus près. Votre question souligne la nécessité de clarifier et de distinguer les situations légales, voire légitimes, de celles qui sont problématiques. Ces dernières nécessitent une réponse et, le cas échéant, un changement de l’état du droit.

La diplomatie française cherche elle aussi à se doter de relais d’opinion dans les pays avec lesquels elle travaille. De fait, les relations entre les pays ne se résument plus aux relations entre les gouvernements. Il faut donc veiller à ne pas condamner les agissements d’autres acteurs d’une manière qui leur facilite la tâche dans le procès en confusion qu’ils souhaitent établir.

Il existe bien une différence entre les approches des pays démocratiques et celles des régimes autoritaires. Une des manières de la mettre en exergue consiste à insister sur la transparence, à l’image des initiatives qui existent déjà pour le financement de la vie politique ou la façon dont les responsables politiques ou les hauts fonctionnaires se reconvertissent. Je ne pense pas que les reconversions dans le secteur privé posent un problème différent des reconversions dans le public. La sphère économique a tout autant besoin de transparence et de clarification.

Une bonne partie de la réponse réside dans la capacité à restaurer une forme de confiance. Les doutes et le scepticisme de l’opinion publique sont alimentés par le sentiment que toute parole est forcément intéressée. La meilleure manière de traiter le problème consiste donc à assurer de la transparence, du pluralisme et des débats contradictoires qui respectent la diversité et les nuances des opinions.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Dans le cas de l’Allemagne, M. Schröder, ancien chancelier, a pris la tête du conseil d’administration de Gazprom pour construire un gazoduc qui relie directement la Russie à l’Allemagne, contournant nos alliés et partenaires d’Europe de l’Est. À cette occasion, les services du ministre ont-ils été alertés ? De même, lorsque les Chinois prennent une participation dans le port de Hambourg ou celui du Pirée, lancez-vous des alertes auprès du ministre ? Concrètement, comment agissez-vous ?

M. Manuel Lafont Rapnouil. Mon institution n’écrit pas sur ces sujets, qui sont couverts par les postes diplomatiques dans les pays concernés. L’ambassade de France à Berlin informe évidemment la ministre de la situation allemande et des problèmes qu’elle peut susciter. Par ailleurs, l’influence est une stratégie diffuse qui se déroule dans le temps.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Je ne vois pas ce qu’il y a de diffus lorsqu’un ancien chancelier allemand dirige le conseil d’administration d’une entreprise russe qui construit un gazoduc entre la Russie et l’Allemagne et qui, ce faisant, contourne tous nos partenaires européens.

M. Manuel Lafont Rapnouil. La présence de Gerhard Schröder, ancien chancelier allemand SPD, au conseil d’administration de Gazprom n’explique pas par exemple la position de la CDU. Or Nord Stream II s’est mis en place essentiellement sous le mandat de la chancelière Merkel. Le discours selon lequel la construction de ce gazoduc ne répondait pas à des motifs géopolitiques mais uniquement à des considérations économiques était tenu par les membres du gouvernement, voire par la chancelière, qui n’avaient pas de raison d’être influencés eux-mêmes par Schröder.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Je rappelle que Mme Merkel présidait un gouvernement de coalition avec le SPD.

M. Manuel Lafont Rapnouil. Pas sur toute la période, ce qui ne l’a pas empêchée d’avoir une position constante sur le sujet. Par ailleurs, l’analyse de la situation et des problèmes suscités par Nord Stream II a bien entendu été réalisée au sein du ministère des affaires étrangères.

En outre, je continue d’estimer que les stratégies d’influence se déploient de manière diffuse et indirecte, ce qui rend le traitement de la situation compliqué. Il ne suffit pas d’interdire à un ancien chancelier allemand d’être membre du conseil d’administration d’une entreprise étrangère qui poursuit à la fois des objectifs économiques et des objectifs géopolitiques.

Je le répète : ces stratégies agissent de manière diffuse et indirecte, par l’adjonction successive d’un certain nombre d’éléments, lesquels finissent par créer un état d’esprit particulier. Elles fonctionnent particulièrement bien avec les réseaux sociaux, qui ne sont ni bottom up, ni top down, mais décentralisés. Ce cheminement crée in fine un effet politique significatif et visible en termes de manipulation de l’information.

M. Stéphane Vojetta (RE). Vous nous avez expliqué que la frontière est parfois très ténue et subjective entre l’influence et la diplomatie, notamment la diplomatie culturelle. Je souhaiterais que nous nous penchions plus concrètement sur l’ingérence réelle, c’est-à-dire la volonté d’une puissance extérieure d’exercer une action d’influence directe sur les choix politiques ou la situation politique d’un pays tiers.

Selon moi, l’objectif de telles stratégies ne vise pas à ce que Vladimir Poutine remporte un concours de popularité en France. En revanche, il vise à favoriser l’émergence d’une forme de cinquième colonne qui puisse agréger les « idiots utiles » dont nous parlions et participer de l’intérieur à la déstabilisation d’un régime ou d’un gouvernement, voire de provoquer des affrontements.

À cet égard, il existe plusieurs soupçons d’ingérence directe et concrète de puissances étrangères. Je pense notamment aux rumeurs concernant le rôle de la Russie dans le processus indépendantiste catalan à travers un soutien financier. Je pense également à la volonté de certains proches de dirigeants nord-américains de soutenir et de favoriser l’émergence du mouvement des Gilets jaunes en France. Selon certains observateurs, l’objectif était bien d’affaiblir un compétiteur, qu’il s’agisse de l’Europe ou d’un pays tiers.

Les réseaux sociaux représentent de plus en plus un relais politique de ces volontés d’ingérence étrangère dans la vie interne de nos démocraties. Les cinquièmes colonnes se trouvent renforcées par les fake news et les biais de confirmation propagés par des robots. In fine, ces stratégies favorisent non seulement les intérêts des puissances étrangères mais aussi parfois ceux d’acteurs politiques locaux. Pensez-vous que nous sommes capables de remettre le génie dans la bouteille et de pouvoir influer sur l’enfermement algorithmique qui enserre nos sociétés démocratiques ?

M. Manuel Lafont Rapnouil. Je partage assez largement vos propos mais je ne suis pas sûr que l’objectif des stratégies d’influence et d’ingérence vise nécessairement à faire émerger une cinquième colonne ou toute autre forme de relais politique direct. Certes, des stratégies de « capture des élites » existent, mais pas uniquement via la corruption ou l’idéologie.

Vous estimez à juste titre que les réseaux sociaux occupent une part importante de cette discussion. Mais une stratégie hybride intègre précisément différents instruments, différents niveaux. Au-delà de l’idée de « remettre le génie dans la bouteille », une des revendications de longue date consiste à exiger des plateformes qu’elles assurent la transparence de leurs algorithmes. Il convient également d’améliorer la régulation et le discernement face aux informations et, au-delà, de s’interroger sur les modèles économiques des réseaux sociaux. Les dérives sur les réseaux sociaux existent parce que certains en tirent un profit économique, d’autres un profit politique. Ce qu’il faut, c’est assécher le terrain pour qu’il ne soit plus rentable.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Notre collègue Anne Genetet, qui suit cette audition en direct sur le site de l’Assemblée, me charge de vous poser la question suivante : « Avez-vous observé que des acteurs politiques français puissent être les cibles de lobbying, de pression, de subversion ? Dans quels pays, sur quels acteurs et avec quelles méthodes ? »

M. Manuel Lafont Rapnouil. Il est évident que des acteurs politiques français font l’objet d’un tel ciblage. Il ne faut cependant pas confondre des stratégies d’influence légitimes avec des stratégies plus malignes ou problématiques. On peut évoquer notamment la mise sur écoute de personnalités politiques, de hauts fonctionnaires, d’experts, comme l’affaire Pegasus nous l’a révélé récemment. Mais il peut aussi s’agir de stratégie de communication plus ou moins agressive ou personnalisée d’acteurs diplomatiques en poste à Paris qui interviennent dans les débats politiques nationaux. Je pense par exemple à la « diplomatie du loup guerrier » exercée par des diplomates chinois.

De fait, les stratégies d’ingérence étrangère ne sont pas forcément cachées ou clandestines, elles peuvent s’étaler au grand jour et même être revendiquées. Je pense notamment à l’« affaire des deux Michael », conflit juridique et diplomatique qui a entraîné de fortes tensions entre le Canada et la Chine : deux ressortissants canadiens ont été condamnés pour espionnage et détenus en Chine de manière prolongée en rétorsion à l’arrestation au Canada d’une dirigeante de Huawei à la demande des États-Unis. Le discours chinois était particulièrement explicite quant au lien entre les deux affaires, à tel point que les deux Michael ont été libérés dans la foulée de la libération par le Canada de la dirigeante de Huawei. Il s’agit là d’une démonstration de force patente par les autorités chinoises, qui souhaitaient en faire un exemple.

De même, en Italie, une enquête a été conduite au sujet de financement de la Ligue du Nord par la Russie. Elle concernait des transactions d’approvisionnement en pétrole impliquant des versements de fonds à ce parti pour les élections au Parlement européen. Les preuves n’ont pas été suffisantes pour permettre au procureur de continuer les poursuites, mais la matérialité de la discussion et de l’offre n’a pas été contestée.

De fait il existe une grande variété de moyens disponibles pour construire des relations pouvant ensuite donner lieu à des proximités idéologiques, des compromissions, voire des chantages. Cela existe ailleurs en Europe et il n’y a pas de raison de penser que la France serait épargnée.

M. Thomas Ménagé (RN). Disposez-vous d’exemples probants concernant nos alliés européens ? Avez-vous détecté des pays susceptibles d’être particulièrement fragiles ? Enfin, vous n’avez pas évoqué la question supranationale. À la fin de l’année 2022, l’implication du Qatar a été révélée dans le versement de sommes d’argent à des parlementaires européens. Vous nous avez présenté un certain nombre de concepts utiles, mais l’objectif de cette commission consiste aussi à comprendre concrètement comment ces mécanismes se mettent en place, notamment aux portes de la France.

M. Manuel Lafont Rapnouil. Je ne pense pas être le bon interlocuteur : mon métier consiste plus à travailler sur des concepts qu’à mener des enquêtes sur des cas précis. Le CAPS s’efforce, au-delà des exemples concrets, de discerner des traits récurrents et des changements de tendance. Nous ne menons pas de travail systématique pour distinguer les vulnérabilités des uns et des autres ; mais d’autres le font.

Pour autant, il est par exemple évident que l’Allemagne est aujourd’hui traversée par un débat portant sur sa dépendance économique vis-à-vis de la Chine, sans parler de la dépendance énergique qui existait et existe toujours partiellement vis-à-vis de la Russie. En elle-même, cette dépendance n’est pas nécessairement la conséquence d’une politique d’ingérence ou d’influence mais elle témoigne d’une politique étrangère réaliste et parfois agressive, une politique de hard power.

Au-delà, il est pertinent de s’interroger sur la traduction de ces vulnérabilités à un niveau plus granulaire, par exemple sur la manière dont une partie des personnels politiques, des dirigeants économiques, des journalistes et universitaires sont ciblés.

La dépendance à la Chine n’est pas propre à l’Allemagne ; les discussions sur Huawei et la 5G ont par exemple concerné à peu près tous les pays en Europe. De manière assez frappante, les Chinois ont mis en place le groupe des « 16+1 » pour encourager la coopération entre la Chine et des pays d’Europe centrale et orientale. Il s’agissait là d’une tentative de créer un cadre leur permettant de mener une politique dans ces pays et d’obtenir une économie d’échelle dans leur stratégie d’influence en facilitant la promotion d’une politique d’investissement et de prise de contrôle d’actifs existant par ailleurs.

Par ailleurs, de nombreux pays ont acheté le logiciel Pegasus de l’entreprise israélienne NSO et se sont par la suite intéressés à des partenaires européens. Parmi ces pays figurent notamment des pays d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient qui cherchaient à comprendre le débat national dans un certain nombre de pays européens sur des sujets qui les intéressaient.

Le cadre supranational peut effectivement être évoqué à l’aune de l’enquête de corruption qui semble mettre en cause le Qatar et le Maroc vis-à-vis du Parlement européen. De fait, il existe de nombreuses manières de mener une politique d’influence au sein des organisations internationales. Une fois que des positions sont obtenues par un pays au sein des instances, il lui est ensuite possible de pousser des sujets qui l’intéressent au premier chef. Je pense par exemple aux standards industriels. L’Union internationale des télécommunications est ainsi traversée de débats majeurs sur l’établissement des prochains standards pour internet ou la téléphonie mobile.

5. Audition, ouverte à la presse, de M. Charles Duchaine, directeur de l’Agence française anticorruption (AFA) (26 janvier 2023)

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Nous accueillons M. Charles Duchaine, directeur de l’Agence française anticorruption (AFA), un service à compétence nationale créée en 2016 par la loi Sapin 2. Placée auprès du ministre de la justice et du ministre chargé du budget, elle a pris la place du Service central de prévention de la corruption.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, monsieur le directeur, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Charles Duchaine prête serment.)

M. Charles Duchaine, direction de l’Agence française anticorruption (AFA). L’Agence exerce depuis le début de l’année 2017. Nous avons en effet succédé au Service central de prévention de la corruption (SCPC), dont les missions étaient plus étroites. Nos pouvoirs sont élargis : le législateur nous a donné à la fois un rôle de conseil et de soutien aux acteurs publics et aux entreprises ainsi qu’un rôle de coordination administrative dans notre domaine. Nous sommes d’ailleurs en train d’élaborer le prochain plan pluriannuel de lutte contre la corruption pour la période 2023-2025. Nous assistons les autorités compétentes dans leurs prises de position au sein dans instances internationales et menons en outre également des activités de contrôle.

La loi Sapin 2 a notamment fait suite à une évaluation négative de l’OCDE en 2012, qui considérait que la France n’effectuait pas un travail suffisant en matière de lutte contre la corruption et que son activité de poursuite et de sanction était très modérée. De plus, la loi se voulait également une réponse de la France aux procédures dites extraterritoriales, notamment des autorités américaines, qui avaient donné lieu à des sanctions contre de grands groupes.

Ces objectifs ont été atteints, ainsi que l’OCDE l’a reconnu. Aujourd’hui, la France poursuit et juge les affaires de corruption se déroulant sur son sol ou commise par ses entreprises et prononce des sanctions significatives. Nous sommes même cités en exemple pour la qualité des dispositifs que nous avons adoptés, aussi bien en termes de prévention qu’en termes de poursuite et de répression. Je pense notamment à la convention judiciaire d’intérêt public, ce mode transactionnel de règlement des procédures pénales en matière de corruption, qui nous a permis de nous aligner sur des procédures étrangères, notamment les procédures britanniques et américaines. Cela nous a permis d’instaurer un instrument de dialogue et de coordonner les poursuites, tout en évitant aux entreprises d’être poursuivies plusieurs fois pour les mêmes faits. Nous ne sommes pas en revanche un service de renseignement ni de contre-espionnage.

La loi du 9 décembre 2016 a imposé aux acteurs économiques de grande taille – plus de 500 salariés et au moins 100 millions d’euros de chiffre d’affaires – de mettre en place des procédures de prévention et de détection du trafic d’influence et de la corruption. Pour les administrations publiques, la loi a imposé des contrôles de l’AFA, sans malheureusement déterminer le contour de ce contrôle. Nous sommes donc privés de la capacité d’édicter des sanctions, puisqu’aucune obligation précise n’a été adoptée. En conséquence, nombre d’acteurs publics ont longtemps considéré que les procédures de prévention et de détection étaient facultatives. Ce qui explique que le rapport d’évaluation de la loi Sapin 2, rédigé par les députés Gauvin et Marleix, constate de moindres progrès dans le secteur public.

Nous avons essayé de construire autour de ce vide un dispositif anticorruption, qui ne concerne d’ailleurs pas seulement la corruption et le trafic d’influence pour les acteurs publics, mais également les quatre autres infractions d’atteinte au devoir de probité que sont la concussion, le détournement de fonds publics, le favoritisme et la prise illégale d’intérêts. Ce référentiel a été initialement un peu contesté par les acteurs publics ; mais il est aujourd’hui accepté, à telle enseigne que le rapport d’évaluation parlementaire formulait une proposition tendant à entériner par la loi la pratique que nous avions posée.

Nos contrôles sont très approfondis, mais notre capacité d’action dépend évidemment des moyens d’action qui nous sont octroyés. Or ceux-ci sont nettement inférieurs à ceux qui nous avaient été annoncés lors du vote de la loi, à la fois sur le plan financier et sur celui des ressources humaines. En termes d’effectifs, nous sommes en effet très loin du compte : l’effectif cible était de soixante-dix équivalents temps plein (ETP), alors que nous ne sommes aujourd’hui que cinquante-trois pour assurer des missions très larges de conseil, de contrôle et de coordination administrative. Nous sommes par ailleurs l’interlocuteur de l’OCDE et du Groupe d’États contre la corruption (GRECO) lorsque des demandes sont présentées et nous consolidons les réponses des administrations concernées.

Naturellement, il convenait d’essayer de ne pas laisser les juridictions étrangères, sous prétexte de lutte contre la corruption, mener des investigations sur le territoire national ou mettre nos sociétés sous monitoring et in fine accéder à des informations stratégiques. La loi avait ainsi pour objet de faire en sorte que la justice française traite les problèmes français et retrouve sa souveraineté judiciaire. La meilleure illustration de cette réussite s’est matérialisée par la signature en 2018 de la première convention judiciaire d’intérêt public, simultanément à la conclusion d’un deferred prosecution agreement (DPA) par les autorités américaines sur la Société générale. Pour la première fois, les justices se rapprochaient et convenaient du principe d’une peine et de la répartition de l’amende.

Par la suite, le monitoring de l’affaire Airbus a été confié à la France, ce qui constitue un succès par rapport à la situation antérieure où des cabinets américains venaient sur le territoire national faire le travail de la justice américaine d’une manière très discutable. J’appelle cela de la trahison. Je considère en effet que même avec l’accord de l’entreprise, le département américain de la justice n’est pas juridiquement fondé à envoyer des cabinets d’avocats effectuer des enquêtes sur notre sol.

Nous étions concernés par l’exécution des conventions judiciaires d’intérêt public, mais également par la mise en œuvre de la loi de blocage, qui nous conduit à réunir un comité ad hoc pour examiner les documents réclamés par un État étranger et décider s’il convient ou non de les leur transmettre sans porter atteinte aux intérêts supérieurs de l’État. Pendant longtemps, la compétence a été partagée entre le service de l’information stratégique et de la sécurité économiques (SISSE) et le SCPC. La situation s’est depuis améliorée puisqu’en février 2022, un guichet unique a été instauré auprès de la direction générale des entreprises et du SISSE. Le SISSE dispose désormais d’une compétence générale quand l’AFA a une compétence résiduelle : lorsqu’il transmet des documents dans le cadre d’une procédure pour corruption, nous sommes compétents pour mettre en place ce comité.

Notre mission de contrôle et de conseil repose sur la mise en place de procédures : nous n’avons pas accès directement à des dossiers de corruption. À l’occasion de nos contrôles, nous pouvons certes trouver un certain nombre d’informations donnant lieu à des soupçons, ce qui peut nous conduire soit à diligenter un contrôle d’initiative pour vérifier l’état des procédures de conformité, soit à signaler les faits au parquet en application de l’article 40 du code de procédure pénale. Mais nous n’entrons pas directement dans des affaires de corruption.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez évoqué l’insuffisance des moyens humains de l’AFA. Vos homologues en Europe et dans les pays de l’OCDE sont-ils bâtis sur un modèle comparable ? Pensez-vous que des services ou des administrations de l’État devraient être rassemblés pour améliorer l’efficacité de vos actions ?

M. Charles Duchaine. On ne peut prétendre faire de la lutte contre la corruption sans faire de la détection. Or aujourd’hui, selon moi, personne ne le fait, car les moyens associés n’existent pas. Il existe des services spécialisés et très compétents, notamment l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLIFF), mais ils sont débordés.

En effet, les infractions de corruption et trafics d’influence sont par nature des infractions dissimulées, qui nécessitent une bonne connaissance du domaine. Il faut être en mesure d’avoir en tête une typologie et être capable de déterminer l’existence de la corruption à travers des cas complexes. Le problème s’était d’ailleurs posé dans les mêmes termes dans les années 1990 pour les affaires de blanchiment.

Les outils mis en place par la France en 2013 et 2016 sont pertinents. Nous constituons à ce titre un exemple pour nos homologues étrangers. Notre dispositif en matière de prévention est évolué : nous nous intéressons à la conformité des entreprises et des administrations publiques avant même d’avoir des soupçons sur la commission d’un crime ou d’un délit, quand la plupart des pays ne s’intéressent à ces sujets qu’à la faveur de poursuites. Aux États-Unis, l’appréciation sur la qualité du dispositif de prévention de la corruption sera par exemple un élément de pondération de la peine. À l’inverse, notre dispositif opère en amont et permet à notre agence, malgré la faiblesse de ses moyens, d’avoir un véritable impact sur le milieu économique et le secteur public.

De fait, on ne peut pas prétendre lutter contre le phénomène de corruption – que je ne suis pas capable de quantifier au demeurant – uniquement par des actions répressives.

S’agissant des instruments, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, créée en 2013, concourt à la transparence et à la détection de certains comportements, notamment des conflits d’intérêts pouvant être les prémices de prises illégales d’intérêts. Le Parquet national financier (PNF) est quant à lui bien rodé sur ces questions, même si les effectifs ne sont pas suffisants – je considère qu’il faudrait constituer de véritables équipes opérationnelles autour des magistrats.

Notre système est donc remarqué et remarquable à bien des égards, mais nous n’avons pas aujourd’hui les moyens pour réaliser les objectifs ambitieux confiés par le législateur, notamment en termes d’ETP.

De plus, nous ne disposons pas forcément de l’information dont nous aurions besoin. Nous établissons une stratégie dans la programmation de nos contrôles et nous avons essayé d’être fidèles à l’esprit de la loi. Notre objectif vise avant tout à protéger nos entreprises contre les risques et les tentations de corruption. Nous avons donc d’abord contrôlé celles qui nous paraissaient les plus exposées et celles qui sont chefs de file dans certains secteurs et zones géographiques afin que la méthode se diffuse aussi largement que possible. La même démarche a présidé à notre contrôle des acteurs publics : nous nous sommes d’abord concentrés sur les régions et les grandes collectivités qui nous paraissent les plus exposées. Nous envisageons également de diffuser un guide à destination des petites collectivités.

Qui détecte la corruption ? Les articles de presse peuvent soulever des dossiers et donner lieu à des ouvertures d’enquête. Certains dossiers judiciaires peuvent conduire à découvrir des faits de corruption. Les services spécialisés sont malheureusement de moins en moins dotés et les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) ont peu investi le domaine de la délinquance financière. Il n’existe plus de contrôle de légalité et la DGCCRF n’est plus présente dans les commissions d’appels d’offres. Il faudrait donc mettre en place des moyens d’investigation. Les lanceurs d’alerte, qui ont fait l’objet de dispositions récentes, sont des vecteurs évidents de révélation de ce type de faits.

La convention judiciaire d’intérêt public était censée faciliter l’autodénonciation, mais l’effet est jusqu’à présent limité.

Il importe donc de renforcer les capacités de détection et de rappeler un certain nombre de règles, ce que nous faisons, au même titre que la HATVP ou les ministères via des déontologues. Il s’agit plus précisément de rappeler les principes fondamentaux, de renforcer le contrôle, d’élaborer des cartographies des risques et des codes de conduite, aussi bien en interne qu’à l’international.

Mais ce constat n’est pas nouveau : il est partagé depuis des décennies, même si beaucoup ne le disent pas.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez indiqué que vous n’étiez pas capable de quantifier le phénomène de corruption en France.

M. Charles Duchaine. Nous faisons de gros efforts pour y parvenir. Nous vivons tous sous la dictature de l’indice de Transparency international, qui ne concerne d’ailleurs que les acteurs publics et que je respecte d’autant plus que nous ne disposons de rien d’autre. Nous essayons néanmoins de nous en libérer, non pour améliorer notre classement mais parce que c’est une question d’orientation de l’action publique : comment traiter un phénomène si on ignore ce qu’il représente ?

Les services de police sont peu nombreux parce que la corruption est l’infraction du pouvoir, mais aussi parce que les résultats sont trop aléatoires tout en mobilisant beaucoup de personnes pendant longtemps. Une cartographie permet justement de mieux orienter l’action. Depuis deux ans, nous avons entrepris ce lourd travail, qui suppose la contribution d’acteurs publics, dont les juridictions, mais aussi les services de sécurité intérieure, qui disposent d’éléments statistiques. Nous essayons également de collecter les sanctions disciplinaires prononcées dans l’administration sur les atteintes au devoir de probité et d’exploiter les informations recueillies lors des actions de contrôle et de conseil. Aujourd’hui, la méthode est bien établie ; elle doit être alimentée.

La direction des affaires criminelles et des grâces demande désormais aux parquets de nous communiquer chaque année la liste des dossiers relevant de cette matière. Nous pourrons ainsi constituer une cartographie au fil de l’eau, sachant que, pour qu’une affaire aboutisse au plan pénal, les faits remontent en général à quatre ou cinq ans.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez mentionné quelques entreprises françaises sous monitoring américain. Y en a-t-il eu d’autres ? Je pense notamment à Total.

M. Charles Duchaine. Je crois que cela a été le cas pour Total, mais cela ne l’est plus désormais. Je ne suis pas de ceux qui considèrent que l’action extraterritoriale américaine est forcément gouvernée par la volonté de faire de l’espionnage, même si elle peut le permettre. Elle peut s’expliquer par bien d’autres raisons. Cette action extraterritoriale constitue aussi une manière de mettre de l’ordre dans des zones et secteurs où la corruption est devenue la règle.

En outre dans la justice américaine, les juges deviennent du jour au lendemain avocats, puis procureurs, etc. Ce mélange des genres est une des causes des interrogations qui peuvent être soulevées. Passer du public au privé et privé au public est à la mode, mais ce n’est pas sans danger.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Avez-vous connaissance de demandes de monitoring émanant d’autres pays que les États-Unis ?

M. Charles Duchaine. À ma connaissance, nous n’avons eu affaire qu’aux États-Unis et à la Grande-Bretagne. Mais la Chine, l’Indonésie et l’Inde commencent également à s’intéresser à ces questions. J’ai en tête le cas d’une entreprise française venue nous consulter car une entreprise étrangère demandait, dans le cadre d’une due diligence, c’est-à-dire d’une évaluation des tiers, de donner des renseignements lui paraissant aller au-delà de ce qui lui semblait raisonnable de fournir. On voit que ces procédures peuvent servir à une sorte d’entrisme.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Selon la note qui m’a été communiquée, durant la période 2017-2021, vous avez ouvert cent quarante-deux contrôles d’initiative et dix-sept contrôles d’exécution de mesures judiciaires. Sans forcément entrer dans l’ensemble des détails, pouvez-vous nous dire quelles entités ou personnes morales auraient eu à subir des ingérences étrangères ?

S’agissant des risques liés au monitoring, je crois que l’appareil d’État est parfaitement conscient des enjeux et que l’on ne saurait parler de naïveté à cet égard.

Par ailleurs, êtes-vous en contact avec l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) ?

Enfin, je me suis laissé dire que vous aviez signalé au parquet de Nanterre il y a un an et demi des faits délictueux de la part de Huawei France. Pouvez-vous nous en dire plus ?

M. Charles Duchaine. Si vous vous l’êtes laissé dire, cela signifie que certaines personnes ont trop parlé. Ces choses-là ne devraient pas se dire : les enquêtes pénales ne doivent pas être divulguées, sous peine d’en compromettre les résultats. J’ai été récemment traité de « fossoyeur en chef » d’un dossier par un article de presse. Sans violation du secret professionnel, certaines informations n’arriveraient pas entre les mains de la presse.

Sur les cent quarante-deux contrôles d’initiative que vous avez évoqués, quatre-vingt-onze concernaient des acteurs économiques et cinquante et un des acteurs publics. Vingt d’entre eux sont des accords dits de suite, c'est-à-dire portant sur la mise en œuvre de recommandations effectuées à la suite d’un premier contrôle. Si nous constatons que rien n’a été fait ou qu’il y a une mauvaise volonté manifeste, nous pouvons saisir la commission des sanctions pour obtenir des injonctions ou des peines pécuniaires.

La stratégie de nos contrôles a pour objectif de diffuser le plus rapidement possible des dispositifs anticorruption complets et efficaces au sein des organisations qui sont les plus exposées selon nous au risque d’atteinte à la probité. S’agissant des acteurs économiques, 84 % des contrôles d’initiative ouverts au 31 décembre 2021 ont porté directement ou indirectement sur des grandes entreprises, trente-cinq entreprises cotées au CAC 40 ou au SBF 120, cinq grandes entreprises publiques, dix-huit filiales françaises de groupes étrangers, huit grandes entreprises non cotées.

Sur les treize contrôles portant sur les plus petites entreprises, dix ont été ouverts dans le cadre du contrôle des principales entreprises d’un secteur économique. Les contrôles d’initiative ouverts sur des acteurs publics ont concerné des acteurs de première importance : quatre régions, une collectivité d’outre-mer, cinq départements, trois métropoles, six communes de plus de 100 000 habitants, une société d’économie mixte (SEM) d’aménagement parmi les plus actives de France et un office public de l’habitat (OPH) gérant un parc de logements significatif. Dans le secteur étatique, nous avons contrôlé neuf établissements publics nationaux, deux centres hospitaliers universitaires (CHU), une association reconnue d’utilité publique faisant appel à la générosité publique, une fédération sportive, deux acteurs majeurs des Jeux olympiques, une direction d’administration centrale gérant plusieurs réseaux de services déconcentrés, deux universités, deux chambres de commerce et d’industrie.

Ces contrôles doivent être rapportés à nos effectifs modestes. Nous avons également eu à cœur de diffuser un référentiel comportant la loi, le règlement, nos recommandations, mais également des guides sectoriels et thématiques que nous élaborons, parfois en collaboration avec certains assujettis – par exemple Régions de France ou le secteur du BTP. Nous essayons donc d’associer les acteurs à notre travail.

Les contrôles se sont toujours accompagnés de la volonté d’accompagner et d’aider les entités à arriver aux résultats que la loi leur demande d’atteindre. Lors de nos premiers contrôles, en 2017-2018, la plupart des grands groupes n’avaient aucun dispositif de lutte contre la corruption, même si certains prétendaient en avoir un. Il a donc fallu mettre en place une méthode, y compris dans les grandes entreprises sanctionnées par la justice américaine. Aujourd’hui, les contrôles se multiplient et dans les entreprises de grande taille, la cartographie et les procédures sont désormais disponibles. Les deux points qui posent le plus problème concernent l’évaluation des tiers et les contrôles comptables. Dans les entreprises de plus petite taille, de plus grands efforts méritent d’être menés.

Pour le secteur public, le rapport d’évaluation est très critique – à tort, à mon avis, mais l’AFA était alors dans le collimateur d’un autre organisme. Pourtant, les choses y ont beaucoup évolué également et le dialogue est bien plus aisé.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Pouvez-vous identifier dans vos contrôles des entités ou organisations étrangères ou liées à des puissances étrangères qui vous sembleraient mener des tentatives de corruption et de trafic d’influence sur le sol français ?

M. Charles Duchaine. Il m’est difficile de vous répondre. Par des échantillonnages, nous vérifions si les politiques affichées par les entreprises sont effectivement mises en œuvre. À travers l’évaluation des tiers, nous pouvons voir si une entreprise est liée à des personnes politiquement exposées à l’étranger. L’État au sens large peut avoir des idées sur les intentions de certains acteurs. Mais nos contrôles ne permettent pas d’élaborer une vision de ces éléments. Si ces faits parvenaient à notre connaissance, nous nous empresserions naturellement de les dénoncer au parquet.

M. Laurent Esquenet-Goxes (Dem). Que pouvez-vous nous dire sur des ingérences qui auraient lieu au sein des administrations ?

M. Charles Duchaine. Ma réponse est identique à celle que j’ai faite à la précédente question, pour les mêmes raisons. Nous avons une compétence pour contrôler les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les associations et fondations reconnues d’utilité publique. Nous avons essayé de transposer le référentiel de l’article 17 de la loi Sapin 2 à ces acteurs, mais cela ne nous a pas permis à ce jour de constater des intrusions dans les administrations de l’État ou les collectivités – même si elles existent, selon les alertes des services de renseignement que nous avons reçues il y a quelques années.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Êtes-vous capables de contrôler les cabinets ministériels ou les parlementaires ?

M. Charles Duchaine. Je pense que cela serait pertinent, mais nous ne pouvons pas le faire, pas plus que pour les autres instances de l’exécutif. Nous n’en avons pas la capacité juridique. À la suite du rapport du GRECO qui mettait en cause l’absence de contrôle dans ces secteurs, nous sommes rapprochés de Matignon et de l’Élysée et avons adressé, dans le cadre d’un « diagnostic partagé », un questionnaire aux ministères, de manière amiable et conventionnelle. Mais encore une fois, nous n’avons pas de capacités de contrôle, ce qui est regrettable ne serait-ce qu’en termes d’image.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Les parlementaires, comme d’autres catégories d’élus, sont soumis à des obligations légales de déclaration auprès de la HATVP ou des déontologues.

Il me semble que vous n’avez pas répondu à ma question sur vos relations avec l’OLAF…

M. Charles Duchaine. Nous n’avons pas d’interactions particulières avec l’OLAF. De manière plus générale, nous souffrons d’une forme de cloisonnement. Par exemple, lorsque nous effectuons un contrôle, il serait intéressant de disposer de renseignements sur des précédents ou de renseignements émanant des différents services de l’État. Nos contrôles portent sur les organisations, pas sur les personnes physiques : si nous étions amenés à intervenir au Parlement, ce serait sur le fonctionnement global de l’institution et non sur les élus. De la même manière, nous pouvons contrôler une juridiction, mais pas l’activité juridictionnelle.

M. Éric Bothorel (RE). Vous avez évoqué la difficulté de détection. J’ai remis il y a quelques mois un rapport au Premier ministre sur le partage de la donnée au sein des administrations, qui peut améliorer la mission des ministères et des agences. Dans l’exercice de vos missions, avez-vous pu bénéficier de ces accès aux données, qui permettraient de qualifier un niveau de risque très en amont ? Par ailleurs, avez-vous constaté une évolution de la corruption avec l’apparition de nouveaux outils technologiques ?

M. Charles Duchaine. Le partage de l’information est selon moi notoirement insuffisant. Dès notre création, nous avons sensibilisé les services de renseignement sur la nécessité de fournir des renseignements, non seulement pour orienter notre action, mais aussi pour protéger nos entreprises.

Même si les choses vont un peu mieux, je regrette que la loi n’ait pas prévu la possibilité pour l’Agence d’exercer un droit de communication auprès de tel ou tel service. Aujourd’hui, nous sommes enfermés sur nous-mêmes, alors même que la base de données de Tracfin permettrait de faire des ciblages orientés à l’occasion des contrôles plutôt que d’agir au hasard. Tant que nous n’aurons pas compris cela, nous ne serons pas efficaces. De la même manière, on nous oppose tous les secrets puisque les textes ne prévoient pas qu’ils ne nous sont pas opposables.

Nous sommes donc obligés de trouver des accommodements avec les uns et les autres, mais cela n’est pas satisfaisant. L’AFA pourrait être un organe de détection assez puissant. Je n’entends pas faire de la police judiciaire, mais j’aimerais, à l’occasion de mes contrôles, aller un peu plus loin pour éventuellement communiquer les informations à un service de police, comme c’est le cas en Italie. Nous le faisons, mais pas sur la base de textes clairement établis et pas aussi bien que nous pourrions le faire.

Ensuite, les nouvelles technologies sont probablement mises à profit pour effectuer des opérations de corruption. Mais mon expérience m’a appris que les modes opératoires étaient généralement simples, sachant qu’il n’y a quasiment plus de flux et que tout se fait par opérations de compensations d’un pays à l’autre : les trois quarts des dossiers de corruption sont construits autour de fausses facturations.

De manière plus inquiétante, la corruption n’est pas qu’une affaire de cols blancs : elle peut intervenir à de très bas niveaux. De nombreux narcotrafiquants prospèrent dans l’économie, puis dans la politique, grâce à de l’argent sale. Il serait temps de se réveiller, car la démocratie est en jeu.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Pouvez-vous nous en dire plus ?

M. Charles Duchaine. Pendant longtemps, les délinquants se contentaient d’avoir de l’argent et de mener grand train. Aujourd’hui, ces délinquants veulent détenir des activités licites et rémunératrices. Ils sont intéressés par l’obtention de permis de construire et ils infiltrent les milieux politiques, voire entrent eux-mêmes en politique.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Cette réflexion vous est-elle inspirée par les contrôles que vous avez opérés ou est-ce lié à votre activité d’ancien magistrat ?

M. Charles Duchaine. Je n’ai pas observé ce phénomène dans le cadre de mes fonctions de directeur de l’AFA ; mais je l’ai vu dans mes fonctions antérieures de juge d’instruction. La procureure de Paris s’est exprimée il y a peu dans Le Monde à ce sujet et ses propos étaient semblables aux miens.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez mentionné un peu plus tôt le fait que vous n’avez pas les mêmes moyens d’intervention sur les collectivités publiques que sur les entreprises privées. Vous avez aussi souligné la suppression des contrôles de légalité des juridictions sur les collectivités et les marchés publics.

M. Charles Duchaine. Il existe un risque important au niveau de la commande publique en termes de corruption ou de favoritisme. Très peu de contrôles sont en réalité effectués. Le contrôle de légalité est très formel et ne permet pas de détecter le favoritisme par exemple.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Si j’ai bien compris vos propos, on aurait renforcé le contrôle par le haut, celui des grandes entreprises, mais simultanément affaibli le contrôle de légalité ou les juridictions s’occupant de la corruption par le bas. On sait bien que lorsque les entreprises ont confiance dans la légalité des procédures d’appel d’offres, la démocratie fonctionne ; lorsque, en revanche chaque acte administratif mineur peut donner lieu à une suspicion de corruption, la société s’effondre par le bas.

M. Charles Duchaine. La loi de 2016 a permis de renforcer la prévention de la corruption dans les grandes entreprises et dans le secteur public. Mais lorsque la loi a créé le parquet national financier en 2013, elle a supprimé les juridictions spécialisées dans le ressort des cours d’appel prévues par l’article 704 du code de procédure pénale. À l’époque, il existait une attention des procureurs et des services locaux sur la matière économique et financière. Aujourd’hui, cette matière échappe à leur compétence. Ces affaires ne sont pas traitées comme elles devraient l’être alors même qu’elles sont plus nombreuses et plus complexes qu’auparavant en raison précisément de l’évolution des moyens technologiques.

Ces juridictions locales n’étaient parfois pas aussi spécialisées qu’elles auraient dû l’être, mais c’était malgré tout une présence qui n’existe plus aujourd’hui.

Mme Clara Chassaniol (RE). Plus concrètement, lorsque vous exercez un contrôle, certains pays refusent-ils de coopérer et de vous transmettre les documents dont vous auriez besoin ?

M. Charles Duchaine. Nos contrôles sont administratifs. Ils nous permettent de réclamer un certain nombre de documents et de procéder à des entretiens à l’intérieur ou à l’extérieur de l’entreprise. Nous n’avons aucun pouvoir coercitif : on nous remet les documents que l’on veut bien nous remettre – même si en général on nous les remet.

Ces contrôles visent à vérifier la réalité et l’efficacité de procédures administratives mises en place au sein de l’entreprise : il ne s’agit pas d’obtenir des preuves de faits de corruption ou autres. Il peut arriver que nous ayons besoin d’informations situées à l’étranger, notamment dans le cadre de filiales. En principe, la société mère que nous contrôlons nous communique ces informations. Nous pourrions imaginer – et nous avons dû le faire d’ailleurs – demander des informations à des autorités étrangères dans le cadre de l’assistance administrative ou de l’entraide pénale internationale.

Sans intention particulière, le législateur de 2016 a posé une condition qui nous paralyse un peu, celle qui nous impose que la société mère ait son siège en France pour pouvoir effectuer un contrôle. La règle est que nous pouvons contrôler toute entité se trouvant sur le territoire dès lors qu’elle a au moins 500 salariés ou plus de 100 millions d’euros de chiffre d’affaires, ou dès lors qu’elle appartient à un groupe qui, de façon consolidée, atteint ces seuils, à la condition que le siège du groupe soit en France. Par exemple, nous ne pouvons pas contrôler Boeing, qui n’a pas de représentation sur le territoire atteignant les 500 salariés et les 100 millions de chiffre d’affaires. Autre exemple : il peut suffire qu’un groupe étranger scinde une filiale en deux pour que nous ne puissions plus le contrôler. Nous sommes donc très favorables à la recommandation parlementaire de supprimer cette condition de territorialité du siège de la mère.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Avez-vous dû effectuer des contrôles sur des filiales de sociétés russes ou d’entreprises qataries, émiraties ou saoudiennes ? Avez-vous eu l’opportunité ou la volonté de le faire ?

M. Charles Duchaine. Autant il nous paraissait important de pouvoir contrôler des sociétés étrangères, notamment américaines ou chinoises, autant nous n’avons pas été préoccupés par l’idée de contrôler des sociétés russes ou qataries. Nous n’avons pas fait le choix de le faire.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Estimez-vous que des grandes entreprises, notamment stratégiques, sont encore exposées à des procédures américaines comme Alstom les a connues en son temps ?

M. Charles Duchaine. Je ne peux répondre avec certitude à votre question. Globalement, le niveau de conformité des grands groupes français s’est bien amélioré, ce qui leur permet d’être moins inquiétés par les justices étrangères. Pour autant, on ne peut pas en déduire que ces entreprises ne sont pas exposées à des risques de corruption. On peut très bien imaginer une entreprise présentant un dispositif anticorruption formidable et qui, à l’occasion d’une opération particulière, ne respecte pas ses propres procédures.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Savez-vous si des entreprises françaises ou européennes ont pu obtenir le monitoring d’une entreprise américaine sur le sol américain, pour appliquer nos propres normes anticorruption ?

M. Charles Duchaine. À l’occasion d’un contrôle que nous avons effectué sur une entreprise américaine en France, celle-ci en a rendu compte à son siège aux États-Unis, lequel lui a demandé en retour de se mettre en ordre.

6. Audition, ouverte à la presse, de Mme Alice Rufo, directrice générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS, ministère des armées) (26 janvier 2023)

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Nous accueillons Mme Alice Rufo, directrice générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) au ministère des armées.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, madame la directrice générale, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Alice Rufo prête serment.)

Mme Alice Rufo, directrice générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS, ministère des armées). Je m’efforcerai d’apporter une contribution utile à vos travaux, qui portent sur une question majeure de sécurité et de souveraineté nationale, dans le respect du secret de la défense nationale et du principe de séparation de l’autorité judiciaire et des autres pouvoirs

Je souhaite opérer tout d’abord une distinction entre la notion d’influence et celle d’ingérence, afin d’éclairer notre appréciation des situations en les caractérisant. La DGRIS considère que l’influence est un volet essentiel à l’expression de la puissance, a fortiori dans un monde où la force militaire n’est plus la source exclusive de la puissance. La Revue nationale stratégique rendue publique il y a quelques mois définit ainsi l’influence comme une nouvelle fonction stratégique qui vise à défendre les intérêts et les valeurs de la France, à promouvoir et valoriser ses engagements dans tous les domaines et à répondre ou riposter à des manœuvres ou à des attaques, en particulier dans le champ informationnel, contre nos intérêts.

L’influence s’affiche et s’exerce au grand jour. Dans les démocraties, elle le fait dans le respect des lois et des principes internationaux ; elle reste donc dans le cadre de la légalité.

La notion d’ingérence peut quant à elle être abordée sous deux angles. Le premier concerne le principe international de non-ingérence qui découle de la souveraineté des États, au sens de la Charte des Nations unies. Cette dernière pose le principe de non-intervention dans les affaires relevant essentiellement de la compétence nationale d’un État, sans porter atteinte à l’application des mesures de coercition prévues au chapitre 7 de la Charte.

Le second angle relève d’une lecture de l’ingérence du point de vue national ; celle d’un acte hostile qui vise à porter atteinte autrement que par la confrontation militaire aux intérêts fondamentaux de la nation ainsi qu’à la défense nationale et au secret de la défense. Elle peut s’exercer dans les domaines politique, économique, numérique, et prendre différentes formes telles que l’interférence, l’intrusion, la captation, la coercition, la corruption ou encore la trahison. Sauf dans de rares exceptions, l’ingérence ne se revendique pas, ne s’affiche pas et s’exerce contre un État ou ses représentants sans son accord. Elle peut reposer sur des éléments légaux et illégaux.

Une fois ce cadre posé, il est clair que les deux notions sont liées. L’influence peut préparer le terrain à une ingérence, et l’ingérence peut être le vecteur d’une stratégie d’influence. Ensuite, l’ingérence ou son prétendu refus, est utilisée par certaines puissances comme un élément de discours d’influence, un narratif. C’est le cas de la Russie qui, notamment pour contrer notre influence en Afrique, tient un discours qui se revendique de la non-ingérence au moment même où elle mène une guerre d’annexion sur le continent européen, en violation de toute souveraineté.

J’en viens au rôle de la DGRIS. Elle exerce au sein du ministère des armées une fonction de relations internationales et conduit un dialogue avec nos interlocuteurs étrangers, notamment grâce à la densité de son réseau d’attachés de défense, qui nous permettent de mener et de coordonner, en lien avec l’état-major des armées et les autres entités du ministère, la politique internationale du ministère. La DGRIS exerce également une fonction relevant davantage de la stratégie, laquelle nous conduit à contribuer aux livres blancs, aux revues nationales stratégiques et donc à réfléchir sur les notions d’influence et d’ingérence. La fonction stratégique d’influence va ainsi donner lieu dans les prochains mois à l’élaboration d’une stratégie spécifique.

Je souhaite maintenant vous présenter brièvement les évolutions du contexte stratégique qui placent particulièrement les enjeux d’ingérence et d’influence au centre de l’attention. Nos documents de stratégie – Livre blanc et Revue nationale stratégique – mettent en avant le durcissement de la compétition stratégique, qui passe par des stratégies d’influence beaucoup plus assertives et des ingérences plus débridées.

Nous sommes clairement passés d’une période de compétition à une période de confrontation stratégique, qui est notamment le fait d’agendas révisionnistes et de l’opportunisme militaire de puissances globales et régionales de plus en plus affirmées. La Russie en particulier assume de plus en plus ouvertement une ambition impérialiste à travers une logique de rapport de force.

L’approche indirecte que le pouvoir russe menait contre ce qu’il appelle « l’Occident collectif » se double désormais d’une volonté d’engager la confrontation militaire directe. Ce passage d’une ère de la compétition à une ère de la confrontation est aussi le fait de l’affaiblissement des normes et principes qui régulaient la vie internationale depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Ils sont désormais battus en brèche et contestés de l’intérieur. La Revue nationale stratégique met ainsi en avant le fait que la remise en cause de l’ordre qualifié d’occidental par le régime chinois irrigue l’action internationale de la Chine dans les domaines politique, économique, technologique et diplomatique.

Le deuxième élément marquant pour la réflexion sur les stratégies d’influence et d’ingérence est que nous sommes entrés dans une ère d’hybridité. Cette hybridité se manifeste par le recours de nos compétiteurs stratégiques à une combinaison intégrée de modes d’action militaires et non militaires, directs et indirects, licites ou illicites, légitimes ou illégitimes, souvent subversifs, ambigus et difficilement attribuables. Ce mode de confrontation combine ainsi des actions de genre différent.

En conséquence, le champ de la confrontation s’est accru, dans le domaine informationnel ou celui du droit – le lawfare –, mais également dans l’instrumentalisation de nos interdépendances : on l’a vu récemment avec la pandémie et on le voit aujourd’hui avec la guerre en Ukraine. Dans ce double contexte de confrontation et d’hybridité, les stratégies d’influence et les manœuvres d’ingérence peuvent avoir un impact direct sur notre souveraineté. Elles viennent s’ajouter à d’autres actions, y compris militaires, qui visent un objectif stratégique global. Par exemple, en cas de conflit, la propagande de l’adversaire peut conduire à constituer une forme de « brouillard de guerre » dans lequel il est difficile d’évoluer. En temps de paix, ces méthodes peuvent créer un brouillard informationnel qui trouble les repères et fragilise la cohésion et la résilience nationales.

Ces stratégies d’influence et d’ingérence agissent selon une logique de zone grise, de continuum entre la guerre et la paix, le légal et l’illégal, le déclaré et le caché. Elles placent aussi nos démocraties en situation d’asymétrie face à nos compétiteurs puisque nos forces – le débat, l’ouverture, le respect du droit, le multilatéralisme, l’attachement à la stabilité, le respect de la souveraineté – sont considérées comme des fragilités, qui peuvent à ce titre être exploitées. Cette asymétrie s’exerce dans la réponse que nous pouvons formuler : quand nous menons des actions dans le respect du droit, nos compétiteurs s’en affranchissent. Notre réponse exige donc de notre part une résilience très forte face à des compétiteurs aux interventions de plus en plus débridées.

La DGRIS agit sous trois angles principaux. Elle définit tout d’abord la stratégie d’influence internationale du ministère des armées. Celle-ci s’est longtemps concentrée sur des actions conduites au profit de nos forces en opération, pour faciliter par exemple leur insertion au niveau local en lien avec les populations. Mais cette stratégie est désormais dictée par la nécessité de prendre en compte l’intégralité du spectre des champs de confrontation et des modes opératoires. Un des rôles de la DGRIS porte donc sur la conduite de cette stratégie d’influence, laquelle consiste avant tout à convaincre et à expliquer le bien-fondé de notre action. Le réseau des attachés de défense nous aide beaucoup à expliquer et à contrer certains narratifs construits pour affaiblir l’action de la France et de ses armées à l’étranger. La DGRIS mène son action de manière ouverte et dans le dialogue, mais le ministère des armées n’est pas naïf : il s’agit également de décourager nos adversaires ou, si cela n’est pas possible, d’entraver leur action.

Le deuxième domaine d’intervention concerne les relations que la DGRIS entretient avec la recherche stratégique. Elles exigent de notre part une grande attention, tant les chercheurs sont des cibles de stratégies d’ingérence et d’influence – les procédures bâillons ont déjà été mentionnées devant cette commission. Nous travaillons aussi à déconstruire les « vérités alternatives » et les narratifs révisionnistes que construisent nos compétiteurs stratégiques. À cet effet, nous œuvrons avec les think tanks pour constituer une relève stratégique de jeunes chercheurs et répondre à nos adversaires en nous appuyant sur une recherche qui dispose d’une liberté académique totale.

Enfin, dans le cadre de ses attributions, la DGRIS travaille à l’établissement des risques et des menaces, à la fois par une approche par pays et par une analyse qui passe par l’étude des champs confrontationnels qui se sont étendus, à l’instar du cyber ou de la désinformation.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous nous avez indiqué que la Russie et le Chine remettent en cause l’ordre international, notamment onusien, alors qu’elles ont contribué à le construire et qu’elles en sont deux des piliers, notamment en tant que membres permanents du Conseil de sécurité. Comment l’expliquez-vous ?

Mme Alice Rufo. Vous avez raison. La Russie viole la Charte des Nations unies lorsqu’elle envahit un pays souverain. Pour justifier de telles actions, elle emploie fréquemment une logique consistant à inverser les responsabilités. Il y a là une logique de puissance et de narratif en accompagnement de son action militaire.

La Chine, notamment à travers sa stratégie des nouvelles routes de la soie ou BRI, explique qu’elle souhaite construire un ordre international aux caractéristiques chinoises. Elle opère ainsi une réorientation du droit international selon ses intérêts et en fonction de sa vision des relations internationales. Notre rôle consiste donc à défendre le multilatéralisme, qui se fonde sur la négociation, la prise en compte de tous les points de vue et le respect des engagements qui ont été négociés.

La Chine et la Russie sont membres du G20 et du P5. L’affaiblissement qu’elles tentent d’opérer en est d’autant plus grave, car il contribue à une déconstruction de l’ordre international.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. De manière objective, il me semble que la France est le seul des membres permanents du Conseil de sécurité à ne pas avoir enfreint la Charte des Nations unies – à l’inverse, l’intervention américaine en Irak a eu lieu sans mandat de l’ONU. Pourquoi se trouve-t-elle alors incluse dans l’appellation d’« Occident collectif », alors que la défense du multilatéralisme est une caractéristique de sa politique extérieure ? Comment se fait-il qu’elle soit aujourd’hui affaiblie par des récits mensongers alors qu’elle y a résisté de l’après-guerre jusqu’à une période très récente ?

Mme Alice Rufo. L’indépendance dans l’appréciation et dans l’action internationale est en effet une des caractéristiques de la politique étrangère France. Elle suscite d’ailleurs des débats, par exemple lorsque nous militons pour la souveraineté européenne et l’autonomie stratégique. De mon point de vue, la notion d’Occident collectif renvoie à un narratif général – la Chine aime notamment parler de « l’Ouest contre le reste ».

Ces deux pays agissent de la sorte pour justifier leur propre action et entretenir une compétition en s’appuyant sur des ressentiments et le positionnement de certains pays, comme celui des non-alignés. Nous inclure dans cet Occident collectif permet de caricaturer notre position et notre action dans un narratif fondamentalement hostile à l’influence française, notamment en Afrique.

De notre côté, nous réaffirmons notre volonté de parler à tout le monde, pour mener un travail d’outreach et déconstruire les narratifs caricaturaux, par exemple ceux employés par la Russie au sujet de la crise alimentaire résultant du conflit en Ukraine. De fait, nous sommes indépendants et souverains dans la conduite de notre politique étrangère et cela est connu, ce qui nous rend légitimes pour aller parler à tous et nous permet de convaincre, comme ce fut le cas au sommet de Bali.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez exercé des responsabilités importantes à l’Élysée pendant dix ans. À cette occasion, avez-vous eu connaissance d’informations précises sur des cas d’influence ou d’ingérence de pays étrangers visant des relais d’opinion, des dirigeants ou des partis politiques français ?

Mme Alice Rufo. Je suis devant votre commission en tant que directrice générale des relations internationales et de la stratégie. Il ne m’appartient pas de me prononcer au titre des fonctions que j’ai exercées à l’Élysée.

Quand on est diplomate ou aux postes que j’ai occupés ou que j’occupe aujourd’hui, on est très souvent conduit à caractériser les stratégies de nos compétiteurs afin de protéger notre pays des tentatives d’influence et d’ingérence étrangères. Lorsque nous voyons que notre propre droit est utilisé pour empêcher nos chercheurs de faire leur travail – je pense notamment aux poursuites en diffamation intentées par RT France –, nous devons nous interroger sur la stratégie à mener.

Ensuite, en tant que fonctionnaire, je suis soumise à certaines obligations si quelque chose d’illégal vient à ma connaissance. Cela n’a pas été le cas.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Le cadre de notre commission d’enquête est fixé par la Constitution et par l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative aux assemblées parlementaires. Nous devons nous en tenir au principe de séparation des pouvoirs et nous entendons ici Mme Rufo en sa qualité de DGRIS.

Je vous remercie, madame la directrice générale, pour votre exposé sur les évolutions globales de la géopolitique, qui ont vu notre monde passer d’une ère de compétition à une ère de confrontation marquée par l’hybridité des actions. Pouvez-vous nous évoquer la manière dont s’élabore la riposte de la République française face aux ingérences ?

Mme Alice Rufo. L’action de l’État s’est beaucoup renforcée ces dernières années pour tenir compte de ces évolutions, qui concernent à la fois la confrontation stratégique et l’hybridité. Lorsque l’on se réfère à la fonction stratégique influence, le ministère de l’Europe et des affaires étrangères devra mener en premier lieu cette coordination. La fonction de résilience est quant à elle particulièrement dévolue au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui a du reste renforcé son action sur la question des ingérences numériques via le dispositif Viginum.

Sur ces sujets qui touchent à nos intérêts fondamentaux, à notre souveraineté, mais aussi à l’action de nos forces, le ministère des armées est profondément vigilant. La direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) est particulièrement en charge de la contre-ingérence, en lien avec la direction générale de l’armement, puisqu’elle travaille à protéger le pays contre les menaces exercées à l’encontre de la sécurité des militaires et de notre base industrielle et technologique de défense.

Le rôle spécifique de la DGRIS en la matière porte sur l’international et l’analyse des stratégies de puissance régionales et globales. À cet égard, un vivier renforcé en matière de recherche stratégique constitue un des éléments de notre résilience démocratique. Disposer de chercheurs bénéficiant d’une liberté académique permet de déconstruire des narratifs et de rétablir certaines vérités. Nous avons également des coopérations avec des think tanks et avec l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM), qui nous permettent de porter un regard différent pour mieux appréhender les menaces et les risques qui pèsent sur l’action de la France dans le domaine militaire.

La réponse nationale a été consolidée puisque l’influence est désormais qualifiée de fonction stratégique. L’action se mène beaucoup au niveau de nos partenariats et de nos alliances, notamment dans le cadre de l’OTAN et de l’Union européenne. Cette dernière a d’ailleurs beaucoup évolué ces dernières années sur ce sujet. L’agenda de Versailles adopté au niveau des chefs d’État et de gouvernement de l’Union vise notamment à réduire les interdépendances susceptibles de nous placer en situation critique. On peut également citer le règlement européen contre la coercition économique exercée par les pays tiers.

En résumé, les stratégies d’ingérence et d’influence de nos compétiteurs font l’objet d’une intégration très forte. La réponse que nous exerçons implique donc une coordination accrue de l’ensemble des acteurs de l’État, au premier rang desquels le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, auteur en 2021 de la « Feuille de route de l’influence ».

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Nous avons évoqué longuement la Chine et la Russie. Pouvez-vous nous parler d’autres puissances régionales qui se sont invitées de manière agressive et malveillante dans des stratégies d’ingérence et d’influence ? Je pense notamment à l’Iran.

Mme Alice Rufo. Tous les pays pratiquent l’influence, qui peut être quelque chose de tout à fait positif. De plus, l’influence n’est pas uniquement le fait d’acteurs étatiques.

À l’instar de la Revue stratégique nationale, mon propos a été centré sur la Russie et la Chine, mais on peut naturellement évoquer l’Iran, les puissances du Golfe et la Turquie, qui est notre alliée. Quel que soit le pays et quelles que soient nos relations avec ce pays, la vigilance doit être maintenue. Comme beaucoup de pays où sont commises des violations des droits de l’homme, l’Iran est le premier à rappeler la nécessité de respecter sa souveraineté et de ne pas s’immiscer dans sa politique intérieure. Le principe de non-ingérence ne doit pas pour autant conduire à remettre en cause des droits universels qui sont tout autant garantis par la Charte des Nations Unies.

M. Éric Bothorel (RE). La propagande russe à l’encontre de la France en Afrique est notamment incarnée par la diffusion de dessins animés méprisants qui discréditent de manière impardonnable l’armée française au Sahel. Existe-t-il un retour d’expérience sur l’efficacité de l’ingérence des Russes par l’intermédiaire du groupe Wagner ? Tirons-nous des enseignements sur la manière dont cette influence mâtinée d’ingérence s’est opérée, au point de voir se dégrader l’influence française sur cette partie du globe ?

Ensuite, je m’interroge sur l’extrême droite américaine. Avez-vous eu connaissance de relais particuliers en Europe ou en France qui souhaiteraient y déstabiliser la démocratie et les processus démocratiques ?

Mme Alice Rufo. Il n’y a jamais de bonne ingérence, quand bien même elle est assumée, par exemple par M. Prigojine. De notre côté, nous ne la pratiquons pas car elle est illégale et contraire à nos intérêts : nous sommes une démocratie et nous agissons dans le monde selon ce que nous sommes, en respectant le droit.

Nous tirons des leçons des stratégies d’influence et d’ingérence pour connaître l’état du risque et de la menace, mais aussi déterminer les modalités d’action, qui évoluent de manière permanente, à l’image du dessin animé que vous avez mentionné. Dans son discours de Toulon le 9 novembre 2022, le Président de la République a ainsi annoncé que nous allions redéfinir les orientations de notre stratégie en Afrique, en lien avec nos partenaires africains.

Cependant, ce travail n’est pas guidé par les actions de la Russie ou de la Chine sur ce continent. Nous le menons parce que nos partenaires africains sont confrontés à des menaces, notamment terroristes, et à des défis de sécurité et des défis globaux. De fait, ils affirment leur volonté légitime d’autonomie stratégique. Dès lors, il nous faut tenir compte de ces évolutions – y compris le déploiement de stratégies d’influence très agressives – et, dans l’échange avec nos partenaires, modifier nos modalités d’action pour disposer d’un partenariat plus efficace.

L’IRSEM et le CAPS ont publié un rapport sur les manipulations de l’information qui a traité de la volonté d’influencer les élections présidentielles françaises en 2017. Ce rapport montre la gravité de ces tentatives mais montre aussi qu’elles ont échoué : les Français ont exercé leur choix librement. Néanmoins, nous devons rester vigilants et la création de Viginum en 2021 vise précisément à protéger notre démocratie.

M. Éric Bothorel (RE). La Chine s’intéresse à d’anciens pilotes militaires français qu’elle souhaiterait recruter pour former son armée de l’air. Avez-vous une idée du nombre de personnes qui ont été approchées ?

Mme Alice Rufo. Non. Nous avons pris connaissance, comme tout le monde, de ces approches qui nous conduisent à nous interroger sur le parcours des anciens agents du ministère. À cet égard, je souhaite rendre hommage à l’engagement et à la qualité de nos personnels, dont je connais le sens des responsabilités. Le fait d’avoir une deuxième partie de carrière est parfaitement légitime pour les militaires, qui sont soumis par ailleurs à un cadre déontologique particulier et sont tenus au devoir de réserve et de discrétion concernant leurs missions passées et les informations qu’ils auraient pu détenir. Néanmoins, ces sujets ne relèvent pas directement de ma responsabilité.

Mais vous avez raison d’interroger ce champ particulier, même si les intentions ne sont pas toujours malveillantes. Où s’arrête la coopération et où commence la compromission ? Il s’agit là de la responsabilité de chacun, mais également de la responsabilité collective de se protéger en qualifiant les faits et en décryptant le monde, sans paranoïa ni naïveté.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous dites qu’il ne faut pas partir du principe que toutes les actions sont par définition malveillantes. Ne faudrait-il pas au contraire considérer dans le domaine de la sécurité nationale que la malveillance est la règle et la bienveillance l’exception, notamment quand des pays tiers cherchent à capter des compétences stratégiques ?

Mme Alice Rufo. Votre question suscite différentes réponses. En premier lieu, il est nécessaire d’établir des distinctions entre ce qui relève de l’influence et de l’ingérence. Simultanément, la volonté de ne pas tout confondre ne doit pas conduire à tout relativiser.

Cela dit, le contexte stratégique a fortement évolué. La guerre en Ukraine n’est pas, comme on peut l’entendre parfois, un conflit comme les autres. Elle représente un bouleversement stratégique majeur : la Russie, membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, envahit un État souverain. Nous sommes donc tous concernés, bien au-delà de l’Europe.

S’agissant de la Chine, l’ouverture du pays a permis de sortir des centaines de millions de personnes de la pauvreté et a donné lieu à de nombreuses coopérations. Néanmoins, la Chine actuelle a fait évoluer sa stratégie.

Bref, il nous serait difficile de considérer que tout le monde est malveillant, d’autant que notre métier consiste précisément à dialoguer avec des interlocuteurs étrangers. Mais il est clair que la multiplication des stratégies agressives d’influence et d’ingérence nous contraint à une prise de conscience et nous oblige à modifier nos pratiques et nos modalités d’action.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Nous n’avons pas encore évoqué dans notre commission l’influence des mouvements religieux – j’ai notamment en tête le mouvement évangélique, dont la croissance est exponentielle. Nous savons par exemple que l’influence de la droite évangélique américaine sur la politique étrangère des États-Unis est particulièrement marquée, ce qui peut avoir des conséquences pour nos démocraties.

De plus, certains de ces mouvements sont très concentrés géographiquement, et peuvent avoir une influence politique notable sur des collectivités territoriales. Intégrez-vous ces paramètres dans vos réflexions ?

Mme Alice Rufo. Il existe au sein de la DGRIS un Observatoire international du fait religieux. Nous intégrons donc bien les mouvements religieux dans notre réflexion stratégique. Par ailleurs, les attachés de défense sont aussi conduits à défendre le principe de laïcité à l’étranger. S’agissant des collectivités territoriales, le ministère de l’intérieur serait mieux à même de vous répondre.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez indiqué qu’il n’existait pas de bonne ingérence. J’ai néanmoins le souvenir d’une période où certains parlaient d’un « devoir d’ingérence » pour des motifs relatifs aux droits de l’homme. Au nom de ce devoir, étaient ainsi justifiées des interventions, d’abord en ex-Yougoslavie, puis en Irak ou en Libye. Ce devoir d’ingérence était d’ailleurs évoqué au sein de différentes familles politiques, même s’il a aujourd’hui disparu du débat. À une époque, cette ingérence était donc revendiquée par certains, qui aujourd’hui condamnent, sans doute à juste titre, l’ingérence des autres. Certes, revendiquer l’ingérence pour sauver des populations n’est pas identique au fait de s’ingérer pour perturber le fonctionnement d’une démocratie. Je m’interroge seulement sur le terme et les émetteurs.

Mme Alice Rufo. Le devoir d’ingérence a notamment été porté par les ONG sur les questions humanitaires. Il n’a pas totalement disparu. Je pense à la problématique de l’accès aux populations civiles, notamment du Comité international de la Croix-Rouge, qui est garanti par le droit international. Très souvent, des puissances comme la Russie s’y opposent. Compte tenu des stratégies de blocus souvent utilisées, l’accès aux populations civiles est pour nous essentiel. Mais il ne s’agit nullement d’ingérence au sens où nous l’avons entendu jusqu’à présent.

De manière générale, quelle que soit l’époque, l’intervention dans un pays est encadrée par la Charte des nations unies. Les membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU disposent à ce titre d’un pouvoir de veto. Je rappelle d’ailleurs que l’intervention en Libye n’avait pas fait l’objet d’un tel veto à l’époque. Les interventions militaires armées se déroulent dans le cadre du droit international, soit à la demande d’un pays souverain comme au Mali, soit dans le cadre d’une résolution du Conseil de sécurité.

M. Éric Bothorel (RE). J’ai souvenir que le terme d’ingérence a été popularisé dans le débat public par Bernard Kouchner à l’occasion de la guerre du Biafra et de la famine qui s’était ensuivie.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez raison de le préciser.

7. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Philippe Vachia, président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) (2 février 2023)

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Nous ouvrons aujourd’hui la troisième journée de travail de notre commission d’enquête. Après avoir auditionné des experts et des institutionnels, nous recevons aujourd’hui M. Jean-Philippe Vachia, président de la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP).

Créée en 1990, la CNCCFP a la charge du contrôle des comptes de campagne des candidats à toutes les élections et du respect d’un certain nombre d’obligations comptables des partis politiques. Monsieur le président, vous avez un regard direct sur les financements de toute origine et, notamment, d’origine étrangère. Le champ de possibilité de ces financements d’origine étrangère a d’ailleurs été restreint lors des dernières années. Notre commission tente de savoir s’il existe des ingérences d’origine étrangère effectives, et donc toxiques, en lien avec la vie politique et ses acteurs en France. Nous souhaitons évaluer avec vous l’ampleur de ces financements, qui peuvent être légaux mais aussi illégaux. Nous aborderons également le financement ordinaire des partis politiques et le financement ponctuel des campagnes électorales et nous identifierons les capacités de votre administration ainsi que celles que l’Assemblée nationale pourrait lui attribuer dans un but de renforcement de son action. En effet, il convient de vérifier que le cadre juridique et les outils dont vous disposez sont adaptés. Nous souhaitons aussi obtenir votre témoignage, car vous jouez un rôle depuis de longues années dans ce domaine.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Jean-Philippe Vachia prête serment.)

M. Jean-Philippe Vachia, président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Je précise que je m’inscris dans le cadre des attributions de la commission que je préside et dont vous venez de rappeler les deux éléments principaux. Mon propos a vocation à déterminer les types, possibles ou impossibles, d’ingérences étrangères dans le financement de la vie politique, au sens de la loi de 1988 sur la transparence financière et du chapitre du code électoral qui traite des conditions financières des campagnes électorales. Je prendrai aussi appui sur la loi pour la confiance dans la vie politique du 15 septembre 2017, celle-ci ayant renforcé profondément le cadre législatif. Il demeure cependant des risques et marges d’incertitude.

Dès 1990, il a été inscrit dans les deux textes, à savoir la loi sur la transparence financière et le code électoral, une interdiction des contributions ou aides matérielles directes ou indirectes des États étrangers et des personnes morales de droit étranger. Cette disposition constitue aussi une recommandation du Comité des ministres des États membres de 2003. Le Conseil d’État avait par exemple estimé que la commission avait eu raison de refuser l’agrément du Parti nationaliste basque, car il était fondé sur un parti de droit étranger. Les concours de personnes morales aux campagnes électorales et aux partis politiques sont quant à eux interdits complètement et définitivement depuis la loi du 19 janvier 1995. Auparavant, ils étaient autorisés dans certaines limites.

Les dons des personnes physiques sont, pour leur part, encadrés pour les dons aux campagnes électorales, à hauteur de 4 600 euros maximum par campagne, et aux partis politiques, à hauteur de 7 500 euros maximum par an. Un couple qui donnerait à la fois aux campagnes et aux partis en décembre de l’année n et en janvier de l’année n+1 pourrait totaliser un don d’un montant très important. Toutefois, il est important de souligner qu’il n’existait pas de condition de nationalité française ou de résidence en France jusqu’en 2017.

S’agissant maintenant des prêts, aucun encadrement n’était appliqué avant 2017 aux prêts des personnes morales et physiques. J’ai effectué certaines recherches, mais je ne prétends cependant pas être exhaustif dans les exemples que je pourrais vous fournir. Avant 2017, certains emprunts ont pu avoir lieu auprès de personnes physiques qui pouvaient venir de l’étranger. Monsieur le président, je me dois d’ailleurs de citer certains exemples qui concernent le Rassemblement national.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Je vous en prie.

M. Jean-Philippe Vachia. Nous avons identifié, par exemple, un emprunt en 2017 auprès d’une personne physique, dans le cadre du financement de la campagne de Marine Le Pen. Plus précisément, le prêt avait été financé à partir d’une banque basée aux Émirats Arabes Unis. Par ailleurs, ce prêt a été remboursé. En outre, un emprunt de 500 000 euros avait été effectué par Les Républicains auprès d’une personne physique ayant des activités axées sur l’international. Nous avons également enregistré des emprunts auprès de personnes morales. Par exemple, le parti Cotelec, dirigé par Jean-Marie Le Pen, avait emprunté deux millions d’euros auprès d’une société chypriote en 2014. Cet emprunt a lui aussi été remboursé. Je reviendrai sur l’emprunt russe du Rassemblement national plus tard dans mon exposé.

Tant pour les campagnes électorales que pour les partis politiques, la loi de 2017 interdit les prêts de toute personne morale autre que les partis politiques respectant les critères de la loi de 1988, c’est-à-dire qui déposent leurs comptes auprès de notre commission, et les banques ou sociétés de crédit ayant leur siège dans l’Espace économique européen – soit les pays de l’Union européenne et trois autres pays. Pour information, 588 partis sont recensés par notre commission à ce jour.

Par ailleurs, il existe une condition de nationalité française ou de résidence en France pour les dons de personnes physiques. Par exemple, un Chinois résidant en France peut consentir un don à une campagne. Il existe également un encadrement des prêts des personnes physiques. Généralement, les mesures prises pour les campagnes électorales sont dupliquées pour les partis politiques. Par conséquent, les partis politiques ne peuvent désormais plus emprunter qu’auprès des partis politiques et des banques de l’Espace économique européen.

Nous publions chaque année notre avis sur les comptes des partis politiques et nous mettons en ligne les états financiers de ceux-ci. Vous pouvez donc regarder le bilan, le compte de résultat et l’annexe des dossiers d’environ 500 partis, car certains sont défaillants. Les annexes sont maintenant beaucoup plus détaillées : elles contiennent des informations telles que les montants consolidés des emprunts souscrits, répartis par type de prêteur et par type de prêt, et l’identité des prêteurs personnes morales. Notre commission a quant à elle accès à l’identité des personnes physiques prêteuses, mais nous ne publions pas ces listes de donateurs personnes physiques.

S’agissant des dons des personnes physiques, il existe une condition de nationalité française ou de résidence en France comme pour les campagnes. Cependant, ces conditions ne s’appliquent pas aux cotisations, ce qui me semble résulter d’un oubli du législateur. Concrètement, une personne étrangère a la possibilité de cotiser à un parti politique. Nous pouvons alors seulement constater, s’agissant des dons, qu’une procédure permet au mandataire de s’assurer que la personne qui consent le don est de nationalité française ou réside en France. Cependant, nous n’avons aucun pouvoir d’investigation et nous ne pouvons pas demander aux impôts si une personne est effectivement résident fiscal ou non. Nous n’avons que la déclaration, et effectuer une fausse déclaration expose une personne à des poursuites. Si nous avons des suspicions, nous pouvons saisir Tracfin. Au niveau des emprunts, nos contrôles peuvent désormais être plus effectifs, car nous veillons chaque année à la présence des emprunts au bilan des comptes des partis politiques et à l’amortissement ou non de ceux-ci. Il demeure cependant des risques et des marges d’incertitudes.

Dans les comptes des partis politiques, le passé a un certain poids. Des emprunts contractés avant 2017 et qui continuent de vivre peuvent encore y figurer. Ces emprunts peuvent avoir été réalisés auprès de personnes physiques. Le cas de l’emprunt russe correspond quant à lui à un emprunt réalisé alors par le Front national auprès d’une banque russe. Il s’élevait à 9 millions d’euros et il devait être remboursé à terminaison au bout de cinq ans, c’est-à-dire en 2019. Cependant, il a été renégocié avec une nouvelle banque russe en 2019, car la précédente avait fait faillite et la nouvelle était substituée dans les droits et obligations de la précédente. L’emprunt a été rééchelonné jusqu’à 2028 et nous veillons à ce que les annuités aient bien été versées et à ce que cet emprunt se réduise dans le passif d’année en année. Cet emprunt n’a d’ailleurs rien de mystérieux et il est possible de trouver toutes les informations nécessaires sur notre site.

De plus, il existe maintenant un encadrement des prêts des personnes physiques : ceux-ci ne peuvent pas excéder cinq ans, voire dix-huit ou vingt-quatre mois en cas de campagnes électorales ou pour un parti politique si le prêt a été consenti à un taux inférieur au taux d’intérêt légal. Cependant, aucune condition de nationalité ne s’applique aux prêts des personnes physiques et aucun plafond n’y est appliqué. Une même personne peut donc consentir un prêt de plusieurs centaines de milliers d’euros tant qu’il ne dépasse pas 47,5 % du plafond des dépenses électorales. Pour les prêts aux campagnes électorales, nous opérons un contrôle à travers le compte bancaire du mandataire. Nous pouvons donc vérifier l’origine immédiate d’un prêt, mais nous n’avons cependant pas la capacité de remonter en arrière. Lorsque les sommes sont très importantes, nous pouvons demander à la personne quelle est l’origine de l’argent. Si nous avons quelque suspicion, nous pouvons saisir Tracfin, mais nous ne pouvons pas demander à Tracfin de mener des investigations pour notre compte. Je rappelle par ailleurs que la loi de 2017 disposait que les prêts des personnes physiques sont autorisés à condition qu’ils ne soient pas effectués à titre habituel. Pour vérifier cette condition, nous devions disposer d’un certain recul. Depuis 2017, nous avons eu des élections européennes, municipales, départementales, régionales et législatives : nous avons donc suffisamment de recul pour déterminer si cette condition d’absence de prêteurs habituels est respectée, du moins pour les montants les plus importants.

Enfin, le cadre européen du financement de la vie politique est extrêmement compliqué. Un règlement de 2014 organise le fonctionnement des partis politiques européens et il crée une Autorité pour les partis politiques européens et les fondations politiques européennes. Le règlement dispose que les partis politiques européens et les fondations n’ont pas le droit de financer les partis politiques nationaux de manière directe ou indirecte. Toutefois, une autre disposition prévoit que les partis politiques européens peuvent participer aux campagnes électorales pour l’élection du Parlement européen. Le Conseil d’État, dans un avis du 19 mars 2019, a estimé qu’un parti européen pourrait cofinancer la campagne électorale d’une liste nationale pour le Parlement européen. Cependant, à la suite de contacts noués avec l’Autorité européenne, nous nous sommes aperçus que celle-ci se montrait bien plus restrictive. Elle explique qu’un parti européen ne peut pas cofinancer la campagne électorale d’une liste nationale, mais qu’il peut simplement faire une campagne sur des thèmes européens. Le directeur de l’Autorité a confirmé par écrit que le cofinancement n’était pas autorisé. Concrètement, lors d’un meeting qui rassemble le parti national et le parti européen, ce dernier ne peut pas se substituer au premier dans le financement de l’événement. Je reconnais que cette situation est particulièrement complexe.

Contrairement aux partis politiques nationaux, les partis politiques européens peuvent aujourd’hui recevoir les contributions de personnes morales dans une mesure limitée. En outre, un texte modificatif du règlement européen 2014 se montrerait plus strict vis-à-vis des risques d’ingérences extérieures.

En conclusion, nous estimons qu’il faudrait un meilleur encadrement des prêts des personnes physiques et nous insistons sur la nécessité de clarifier les modalités d’intervention des partis politiques européens dans les campagnes nationales. Nous souhaitons aussi voir élargir nos capacités juridiques d’action et pouvoir avoir des échanges interactifs avec Tracfin.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez fourni quelques exemples de prêts émis par des personnes morales et physiques étrangères, mais vous avez précisé que cette liste n’était pas exhaustive. Cette liste existe-t-elle et peut-elle être communiquée aux commissaires de cette commission, ou du mois à Mme la rapporteure ? Par ailleurs, avez-vous déjà dû effectuer certains signalements à Tracfin en lien avec cette liste ?

M. Jean-Philippe Vachia. Nous ne disposons pas de liste. Nous avons mené une recherche dans la mémoire collective en nous appuyant sur notre service juridique. Les éléments sont assez simples à circonscrire dans les bilans des partis politiques ; en revanche, la situation est plus compliquée s’agissant des prêts contractés par le passé et qui ont été remboursés. Je ne peux, par conséquent, pas vous donner l’assurance que nous sommes capables de tout identifier depuis 1990. Certains prêts ou emprunts ont donc pu être contractés auprès d’institutions étrangères à une époque ancienne. Cependant, ceux-ci ne devaient pas être massifs car ils n’ont pas marqué la mémoire collective de notre commission. En outre, nous publions les comptes des partis chaque année et les membres de votre commission peuvent les consulter. Nous avons également archivé l’ensemble des dossiers relatifs aux campagnes électorales en remontant jusqu’à 2012 inclus.

Nous avons tout de même des échanges avec Tracfin, qui nous questionne sur ces sujets. Nous pouvons également saisir Tracfin lorsque nous avons un questionnement, mais nous n’obtenons pas de retour sur celui-ci.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Depuis que vous êtes président de la CNCCFP, avez-vous eu à saisir Tracfin pour des financements étrangers dans le cadre de prêts, car vous aviez quelques suspicions, notamment relatives aux partis politiques représentés au Parlement ou qui auraient pu l’être au vu de leur poids électoral ?

M. Jean-Philippe Vachia. Depuis le début de ma présidence, nous avons déjà saisi Tracfin, mais pour des sujets qui ne relèvent pas du champ de cette commission d’enquête. En effet, il n’était pas question de la problématique de financements étrangers. Cependant, je vous fais cette réponse aujourd’hui et il n’est pas impossible que nous saisissions Tracfin dans les mois à venir en lien avec ce dont j’ai parlé lors de cette audition. Comme nous n’avons pas décidé en collège de ce que nous allions faire, je ne peux pas m’avancer plus.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Je comprends que les éléments étudiés dans le cadre des campagnes électorales de 2022 pourraient vous amener à saisir Tracfin sur des éléments de financements étrangers.

M. Jean-Philippe Vachia. Nous ne pouvons saisir Tracfin que sur des interrogations à propos des origines possibles de certains fonds. Je n’ai absolument pas les moyens de savoir qu’un financement provient de l’étranger, sauf si certains prêts ont été consentis par des personnes de nationalité étrangère et vivant ailleurs qu’en France. D’ailleurs, cette situation ne correspond pas nécessairement à une forme d’ingérence. Actuellement, nous terminons l’examen des comptes de campagne de l’élection législative. Nous réaliserons ensuite un bilan et nous pourrons identifier les prêts importants de personnes physiques qui proviendraient d’une même personne.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Pouvez-vous également saisir le parquet national financier (PNF) ?

M. Jean-Philippe Vachia. Un ensemble d’irrégularités mentionnées dans le code électoral et dans la loi de 1988 peut constituer des délits – je vous renvoie à l’article L.113-1 du code électoral. Lorsque nous avons des suspicions sur de potentielles irrégularités, nous sommes amenés à faire des signalements au titre de l’article 40 du code de procédure pénale. Nous ne pouvons pas saisir directement le PNF, si bien que notre point d’entrée est le procureur de la République de Paris, qui a quant à lui le pouvoir de renvoyer le dossier au PNF. Si un parti politique a son siège dans une région et qu’un manquement est constaté, nous saisissons le procureur de la République territorialement compétent.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez évoqué une disposition légale qui permet à des étrangers qui ne sont pas de nationalité française ou de nationalité d’un autre État de l’Espace économique européen de faire des dons s’ils sont résidents fiscaux en France. Dès lors, des banques étrangères ayant des bureaux à Paris et qui pourraient être immatriculées en France, mais dont les capitaux principaux sont localisés en Chine, en Russie, aux États-Unis ou au Maroc, pourraient-elles effectuer un prêt si elles disposent d’une immatriculation ou d’une autorisation d’exercer en France ?

M. Jean-Philippe Vachia. Le critère est d’avoir un siège et un agrément en France. Par exemple, une filiale d’une grande banque américaine ou chinoise qui aurait un agrément auprès de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) pourrait effectuer un tel prêt. Je serais plus prudent sur les succursales qui se présentent comme telles – la question doit être précisée avec les autorités bancaires. En règle générale et sans prétendre être entièrement exhaustif, ce sont de grandes banques nationales qui effectuent ce type de prêt, de même que de nombreuses banques mutualistes. En dehors de l’emprunt contracté par Mme Le Pen auprès d’un établissement hongrois, qui fait donc partie de l’Union européenne, le Crédit coopératif a été le seul prêteur de la dernière campagne présidentielle, généralement via le parti politique.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez évoqué le prêt de 9 millions d’euros du parti Front national et le prêt du parti Les Républicains : ont-ils été réalisés avec des conditions commerciales comparables à celles qui existaient en France ou votre commission estime-t-elle que ces prêts ont été consentis à des conditions exorbitantes ou avec des conditions qui constitueraient un avantage commercial ?

M. Jean-Philippe Vachia. A priori, ces prêts d’origine étrangère sont plutôt consentis à des taux supérieurs à ce qu’ils auraient été s’ils avaient été effectués par un établissement bancaire national.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Êtes-vous en situation, grâce au recul dont vous disposez depuis l’application des dispositions de la loi de 2017, de constater une évolution soit quantitative soit en termes de zones géographiques dans le recours des partis politiques ou des candidats aux élections aux dons et aux prêts ?

M. Jean-Philippe Vachia. Oui, même si je manque encore de recul pour les élections législatives. Après les élections municipales, régionales et départementales, nous avons constaté une diminution des emprunts contractés auprès des banques au profit des emprunts consentis auprès des personnes physiques. Nous verrons si cette tendance se confirme pour les élections législatives, pour lesquelles les plafonds de dépenses se situent entre 60 000 euros et 70 000 euros et les budgets maximums avoisinent les 35 000 euros ou 45 000 euros. Pour rappel, le plafond de remboursement des dépenses est placé à 47,5 %. Les banques mutualistes sont les plus présentes pour ces emprunts, mais nous constatons une montée en puissance des prêts consentis par des personnes physiques, notamment pour les candidats du Rassemblement national et de La France insoumise.

Il existe aussi des interactions entre les partis politiques et les campagnes électorales. Par exemple, un parti est libre de financer totalement ou partiellement une campagne électorale et il peut être amené à contracter un emprunt pour ensuite le diviser et effectuer des prêts aux candidats selon le principe du prêt « miroir ». Dans ce cas, les prêts consentis aux candidats doivent répondre aux mêmes conditions que l’emprunt contracté par le parti politique. Mais on n’avait sans doute pas pensé au départ qu’un parti pourrait contracter des emprunts auprès de personnes physiques avant de les redistribuer sous forme de prêts aux candidats. Ce procédé est légal, mais il n’avait pas réellement été envisagé.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Existe-t-il une évolution des nationalités des personnes physiques qui effectuent ces prêts aux candidats et aux partis politiques ?

M. Jean-Philippe Vachia. Non, les prêts viennent massivement de personnes qui ont un nom français, une adresse française et un compte en banque français. Lorsqu’un prêt réduit provient d’une personne à l’étranger, nous pouvons imaginer qu’il s’agit d’un acte de militantisme, ce qui ne pose pas de problème réel. C’est le sujet des prêts très importants qui doit être étudié de plus près.

Par ailleurs, cela peut être une très bonne affaire pour les personnes physiques En effet, certains prêts de personnes physiques sont consentis à un taux supérieur au taux légal : par conséquent, le prêt peut représenter une forme de placement. Toutefois, le prêteur court le risque que le candidat n’atteigne pas le seuil de 5 % des suffrages nécessaire pour obtenir un remboursement de la part de l’État.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Lorsque vous êtes remboursé, il existe un suivi qui permet de constater que l’argent que l’État vous verse est bien rendu au prêteur afin d’éviter tout enrichissement personnel. Mais, lorsqu’un candidat n’est pas remboursé, existe-t-il un suivi du bon remboursement du prêt ?

M. Jean-Philippe Vachia. Nous avons mis en place ce suivi pour les élections municipales et nous vérifions cette année le bon remboursement des prêts aux personnes physiques dans le cadre des élections régionales et départementales. Dans un an, nous procéderons de la sorte pour les élections législatives. En outre, nous avons mentionné dans notre rapport d’activité que, dans un quart des cas, nous n’avions pas la preuve du remboursement du prêt. Nous avons donc systématiquement saisi le procureur de la République territorialement compétent, car il s’agit d’une infraction. Cette démarche a permis d’obtenir, dans de nombreux cas, le remboursement du prêt ; pour d’autres cas, nous attendons encore des informations ou une enquête judiciaire aura lieu. Ce système est particulièrement lourd alors que nous indiquons explicitement que l’emprunteur, c’est-à-dire le candidat, doit donner chaque année la preuve de remboursement de son emprunt dans le cadre d’un emprunt pluriannuel auprès d’une personne physique. Dans la pratique, nous effectuons un premier rappel et, si la situation ne se débloque pas, nous adressons une mise en demeure.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. S’agissant de dons de personnes physiques aux partis politiques et aux candidats, la commission est-elle capable d’établir la liste des personnes de nationalité étrangère ou des Français résidant à l’étranger ?

M. Jean-Philippe Vachia. Nous pourrions effectivement extraire la liste des dons des personnes résidant en France et qui n’ont pas la nationalité ainsi que des personnes vivant à l’étranger.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Un ancien ambassadeur de France en Russie, M. Jean-Maurice Ripert, a affirmé sur une chaîne de télévision d’information en continu que tout le monde savait que certaines personnalités ne repartaient pas les mains vides lorsqu’elles venaient à Moscou. Que vous inspirent ces déclarations ? Ont-elles fait l’objet de discussions ou de débats ?

M. Jean-Philippe Vachia. Cela ne peut pas ne pas nous interroger. Comme je l’ai indiqué à l’occasion de la publication de nos décisions sur la campagne présidentielle, nous disposons des déclarations des comptes de campagnes et nous pouvons demander diverses justifications, mais nous rencontrons davantage de difficultés pour les dépenses qui seraient à l’extérieur du compte et qui ne seraient pas déclarées. À travers un suivi des réseaux sociaux, nous essayons de traquer des événements qui ne se retrouveraient pas dans le compte. Les éléments visibles dans une campagne passent difficilement inaperçus, même si nous pouvons nous interroger sur le coût réel de tel ou tel élément.

Nous étudions également les passifs des partis politiques, qu’il s’agisse de passifs bancaires ou de prêts de personnes physiques, ainsi que les dettes fournisseurs. Lorsque celles-ci se perpétuent d’année en année à l’égard d’un même fournisseur sans que celui-ci ne soit jamais réglé, nous considérons qu’il s’agit de facto d’une aide du fournisseur personne morale et nous donnons les suites appropriées à ce constat.

C’est pour répondre à ce type de préoccupation que nous demandons un accès aux comptes du ou des partis politiques soutenant un candidat dans l’année de l’élection. Nous n’avons en effet aucun contrôle sur les dépenses des partis politiques et nous souhaitons avoir un droit de communication analogue à celui des services fiscaux sur les sociétés prestataires de services des candidats. Sans celui-ci, nous ne pouvons qu’interroger un candidat pour obtenir des précisions relativement à telle ou telle facture. Dans nos dernières décisions, nous avons seulement réclamé des attestations, car nous ne pouvions pas aller plus loin.

Mme Anne Genetet (RE). Pour les députés élus comme moi par les Français de l’étranger, le sujet du financement par des personnes morales ou physiques étrangères est particulièrement important. Nous avons des élections locales, celles des conseillers élus des Français de l’étranger, pour lesquelles il n’existe pas de comptes de campagne, ce qui représente une réelle difficulté. Ils ne font évidemment l’objet d’aucun remboursement : on ne peut rembourser ce qui n’est pas contrôlé.

Vous avez indiqué que la résidence à l’étranger des donateurs fait l’objet d’un recoupement. Pour autant, les non-résidents fiscaux en France n’ont pas le droit à une quelconque déduction. Ne pas pouvoir vérifier le statut de résident fiscal ne pose donc pas trop de problèmes dans ce cas.

Vous avez par ailleurs évoqué l’augmentation des prêts de personnes physiques. Je pense que ce phénomène est corrélé à la réticence croissante des établissements bancaires à nous consentir des prêts lorsque nous entrons en campagne, ce qui pose la question de la banque de la démocratie qui avait été proposée.

Concernant les frais hors campagnes électorales, je comprends que vous n’avez pas la main sur les dépenses des partis ou des personnalités politiques. Nos frais de mandat sont tout de même contrôlés, mais il est possible d’alimenter certaines personnes via des invitations, des déplacements ou des restaurants : ces montants peuvent ensuite créer un sentiment de redevabilité chez la personne qui les reçoit. Il est difficile de contrôler ces différents paramètres.

Avez-vous une structure, au sein de la CNCCFP, qui puisse communiquer de l’information aux candidats potentiels ex ante ? Par ailleurs, quels sont les critères précis permettant de définir un établissement financier étranger ? Pouvez-vous revenir sur les critères qui définissent un prêt d’origine étrangère ? Enfin, lorsqu’un transfert de fonds de plus de 5 000 euros est effectué, votre établissement bancaire en France vous contacte et vous demande de prouver l’origine des fonds par la remise d’un relevé bancaire montrant quelle est l’origine des fonds. L’enquête est donc menée de manière systématique par Tracfin.

M. Jean-Philippe Vachia. Seuls les établissements bancaires ayant leur siège dans un pays de l’Espace économique européen sont autorisés à consentir des prêts aux candidats ou aux partis politiques. Dès lors, une filiale de banque étrangère doit avoir un siège dans cet Espace économique européen. Je renvoie d’ailleurs au site de l’ACPR pour vérifier que tel établissement est bien un établissement financier autorisé à pratiquer des opérations de banque sur le territoire de l’Espace économique européen. Les interrogations ex ante peuvent en outre intervenir sur de nombreux autres sujets et nous y répondons.

Les prêts d’origine étrangère, c’est-à-dire hors de l’Espace économique européen, sont par définition interdits pour les personnes morales. Je note par ailleurs votre remarque sur les prêts consentis par les personnes physiques.

Je suis d’accord avec vous sur le sujet des dons : il est effectivement nécessaire d’être résident fiscal pour bénéficier de l’exonération. Mais certaines personnes peuvent désirer faire un don sans disposer de cet avantage, qui, je le rappelle, est plafonné à 15 000 euros de dons pour un couple.

Mme Anne Genetet (RE). Il est donc possible de donner davantage que le montant autorisé en déduction fiscale.

M. Jean-Philippe Vachia. Si un couple de personnes veut soutenir un parti politique et que nous sommes au mois de décembre de l’année n. Les deux membres du couple peuvent chacun donner 7 500 euros à ce parti. En janvier de l’année n+1, ils peuvent à nouveau donner chacun 7 500 euros au même parti. Lors d’une année de double élection, les deux membres de ce couple pourront également donner chacun 4 600 euros pour la présidentielle et 4 600 euros pour les législatives. Si vous ne prenez que l’année n, ce couple pourra donner plus de 15 000 euros de manière licite, mais l’avantage fiscal n’interviendra que dans la limite de 15 000 euros.

Je confirme qu’il n’existe pas de système de financement et de remboursement pour les élections consulaires. En effet, nos compétences sont fondées sur l’idée que nos décisions aboutissent au remboursement de l’État au-dessus de 5 % des suffrages exprimés.

Le problème de la réticence des établissements bancaires est tout à fait avéré, notamment à l’ouverture du compte en banque, comme cela a été souligné cette année par le médiateur du crédit dans son rapport. Ce problème est principalement rencontré par des candidats qui ne disposent pas de grande structure partisane sur laquelle s’appuyer. Il existe par ailleurs des problèmes d’accès aux crédits.

Je pense qu’il faut renforcer le droit au compte prévu par les textes. Il est possible de s’adresser à la Banque de France qui désigne ensuite un établissement bancaire, mais certains établissements bancaires désignés traînent les pieds.

La loi de 2017 avait prévu la possibilité de créer par ordonnance une banque de la démocratie. Pour ma part, je ne pense pas qu’il faille créer une banque ex nihilo, mais plutôt trouver un mécanisme d’automaticité d’ouverture d’un compte dans une banque de service public. Toujours est-il que beaucoup de candidats aux législatives ont rencontré des difficultés, d'autant que la campagne est brève et laisse peu de temps pour trouver un mandataire puis une banque.

M. Laurent Esquenet-Goxes (Dem). Le financement russe de la campagne de Mme Le Pen est un cas d’école. Lorsque le prêt a été repris par une autre banque russe, n’aurait-il pas été préférable d'imposer que le refinancement soit opéré par une banque européenne alors que nous savons aujourd’hui que cet État est notre ennemi mortel ?

M. Jean-Philippe Vachia. Je ne me permettrais pas de dire ce qui est préférable ou non dans l’absolu. Nous nous sommes placés en droit et nous nous sommes demandé s’il s’agissait d’un nouveau prêt ou du même prêt. S’il avait été question d’un nouveau prêt, il n’aurait pas pu exister, car il serait tombé sous le coup de l’interdiction de la loi de 2017. Nous avons examiné le contrat de prêt et le jugement du tribunal arbitral puis du tribunal de commerce de Moscou, traduits par le Quai d’Orsay, afin de voir s’il s’agissait du même prêt. Il est apparu que c’était effectivement le cas, ce pour quoi cet emprunt subsiste au passif du Rassemblement national et ce jusqu’en 2028. À la fin de 2021, il restait un peu plus de 7 millions d’euros à rembourser.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Estimez-vous que ce cas de figure est susceptible d’entraîner des conséquences en termes d’ingérences étrangères ?

M. Jean-Philippe Vachia. C’est toute la question. S’il a été décidé en 1990 que ni un État étranger ni une personne morale étrangère ne pouvaient apporter une contribution, c’était dans l’idée d’empêcher les ingérences étrangères. La question pourrait se poser si le prêt d’une banque était consenti à un taux dérisoire, c’est-à-dire à un prix d’ami. Ce n'est pas le cas en l’espèce. Pour notre part, nous constatons une situation financière et nous examinons des documents juridiques ; je n’ai pas à porter de jugement sur les conditions dans lesquelles cet emprunt a pu être contracté. Aujourd’hui, cette manière de procéder est interdite et c’est d’ailleurs une des toutes premières choses que nous vérifions

Il reste donc cet emprunt ainsi que quelques autres situations d’emprunts auprès de personnes physiques antérieurement à 2017 qui demeurent au passif de certains partis. Nous sommes extrêmement attentifs au remboursement de ces prêts. Si nous constations qu’un emprunt ou une dette fournisseur n’était pas remboursé, nous considérions cela comme une aide prohibée et le dénoncerions auprès du procureur de la République.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Face au risque d’être exposé à une ingérence ou même une influence étrangère dans le cas de prêts consentis par une banque étrangère qui aurait une filiale valablement reconnue comme autorisée à exercer sur le territoire français, il appartiendrait donc au législateur d’aller plus loin et d’apporter une restriction plus grande pour préserver notre démocratie de tout risque. En effet, on ne peut exclure qu’une filiale d’une banque étrangère établie valablement sur le territoire français puisse se trouver sous le contrôle d’un pouvoir politique.

M. Jean-Philippe Vachia. Vous avez tout à fait raison sur cette possibilité. Cela étant, je ne suis pas sûr que le législateur puisse imposer une telle restriction à des filiales ayant un siège dans un pays de l’Espace économique européen. Cela ne serait sans doute pas conforme au droit européen. Lors des dernières années, nous n’avons pas rencontré de tels cas. Je n’exclus pas que des emprunts aient été contractés auprès de HSBC, mais le Royaume Uni faisait encore partie de l’Union européenne à cette époque.

M. Kévin Pfeffer (RN). Si des partis politiques ou des candidats ont dû aller chercher des fonds à l’étranger ou auprès de personnes physiques, c’est le symptôme que les banques françaises et européennes ne jouent pas le jeu. Je comprends en outre que vous estimez que les conditions actuelles d’obtention des fonds pour les partis politiques et les campagnes sont bien encadrées par la loi. Le confirmez-vous ? Estimez-vous que les dispositifs légaux actuels permettent bien d’identifier et d’encadrer l’origine des fonds ? Quelles pourraient être les failles résiduelles de ce système ?

Par exemple, l’absence de condition de nationalité française ou de résidence en France pour les cotisations aux partis politiques pourrait éventuellement représenter une dernière faille. J’imagine qu’il est question du tarif des adhésions et cotisations, par conséquent de montants relativement faibles.

Vous évoquiez des emprunts résiduels de personnes physiques étrangères qui seraient désormais interdits, mais qui pourraient encore figurer dans les comptes de certains politiques. Pouvez-vous nous apporter un éclairage sur les montants en jeu et sur les partis concernés ?

M. Jean-Philippe Vachia. L’encadrement des dons est tout à fait adéquat. Par ailleurs, les cotisations jouent tout de même un rôle important dans le financement des partis politiques. Elles représentent 15 ou 20 millions d’euros sur les 180 millions d’euros que représentent les ressources des partis politiques. Cela dit, la probabilité qu’il y ait des cotisations massives de personnes de nationalité étrangère me semble très faible. En revanche, je pense qu’il serait nécessaire de davantage encadrer les prêts des personnes physiques, notamment en appliquant une condition de nationalité française ou de résidence en France et en plafonnant le montant maximum possible par campagne électorale.

Au sujet des emprunts résiduels auprès des personnes physiques, je n’ai pas dit que celles-ci étaient étrangères. Cependant, je ne peux pas garantir l’origine des fonds qui ont permis de consentir ces prêts.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Dans la presse, une polémique a été reprise par les concurrents de Mme Pécresse dans le cadre de la primaire du parti Les Républicains : des adhérents de plusieurs diasporas, mais d’un intérêt géographique commun, auraient pris une part importante dans la désignation de Mme Pécresse au premier tour. Dès lors, la possibilité que des cotisations soient payées par des personnes de nationalité étrangères, et qui ne parleraient peut-être même pas français, pourrait jouer un rôle politique important. La désignation de Mme Pécresse aurait pu avoir une incidence importante, voire décisive. J’insiste toutefois sur mon emploi du conditionnel sur ces éléments.

Par ailleurs, les experts que nous avons auditionnés nous ont fait état de capacités de robotisation, d’automatisation de commentaires et de diverses procédures numériques. Au vu de la performance de l’intelligence artificielle, nous pourrions envisager que des centaines de milliers de petites opérations financières de cotisation soient enregistrées et celles-ci passeraient sous les radars, notamment de Tracfin. Cette possibilité est bien sûr théorique, mais il ne s’agit pas d’une impossibilité.

M. Jean-Philippe Vachia. Oui, il n’existe pas de condition de nationalité et nous ne pouvons pas exclure le scénario que vous imaginez.

Nous rendons communicable la liste des dons, mais sans l’identité des donateurs. Vous pouvez donc recevoir la liste des dons reçus pour une année donnée, le cas échéant commune par commune, par un parti, mais celle-ci sera anonymisée. Il y a deux catégories de donateurs : d’une part, certaines personnes donnent à une campagne électorale et souhaitent bénéficier de leur avantage fiscal, auquel cas il n’y a pas de problème ; d’autre part, certains donateurs souhaitent soutenir une campagne au maximum sans se soucier de l’avantage fiscal. Ce raisonnement peut également s’appliquer aux cotisations.

M. Laurent Esquenet-Goxes (Dem). Un outil informatique permettrait-il d’effectuer des recoupements et de constater qu’énormément de cotisants apparaissent dans une commune, voire que les cotisants soient plus nombreux que le nombre d’habitants dans une ville ?

M. Jean-Philippe Vachia. C’est théoriquement possible, même si ce scénario paraît peu probable.

Je suis par ailleurs extrêmement frappé de l’importance des dons constatés dans le cadre des campagnes électorales qui ont lieu dans les outre-mer en comparaison avec la métropole.

Mme Clara Chassaniol (RE). Constatez-vous une évolution au sujet des dons consentis aux partis politiques et lors des campagnes par des personnes étrangères résidant en France ? À l’occasion d’annulations de comptes de campagne ou de questions qui vous auraient été posées, avez-vous observé des questionnements qui auraient pu vous faire penser que certaines personnes essaient de contourner les règles ou cherchaient des solutions pour obtenir des financements à l’étranger ? Y a-t-il eu beaucoup d’annulations liées à ce type de fraudes ?

M. Jean-Philippe Vachia. Nous avons des possibilités limitées de traitement de données nominatives du fait des protections légales en vigueur. Par exemple, aucun traitement ne nous permettrait de sélectionner les personnes de nationalité étrangère. On pourrait éventuellement analyser tous les dons d’une campagne et identifier les noms avec une consonance étrangère. J’ai simplement le sentiment qu’elles sont peu nombreuses.

Les rejets de comptes ne sont pas motivés par des soupçons d’ingérence étrangère. Ces rejets interviennent plutôt en raison du non-accomplissement de formalités substantielles. Enfin, certains rejets peuvent être prononcés pour des concours anormaux interdits de personnes morales, notamment lorsque des prestations délivrées à un candidat sont manifestement sous-estimées ou non comptabilisées.

Enfin, si les dons aux partis politiques sont largement informatisés, les dons pour les campagnes électorales passent par des formulaires en papier, hormis pour les élections présidentielles.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez évoqué le sujet des dettes fournisseurs. J’avais cru comprendre qu’avec la loi de 2017, les accords avec les fournisseurs sur plusieurs années – qui permettaient aux candidats disposant de peu de moyens de répartir les coûts dans le temps – avaient été interdits. Or vous avez souligné le cas de dettes fournisseurs qui ne seraient pas éteintes.

En outre, la presse a fait état d’informations sur des prestations de cabinets de conseil données à titre gratuit ou à des niveaux faiblement valorisés. Est-ce une nouvelle pratique ? Dans les comptes de campagne jusqu’à la fin des années 2020, les prestations, notamment de cabinets de conseil, ne semblaient pas jouer un rôle quelconque. Ce sujet est-il sous contrôle ? Évidemment, je pose ma question dans la limite des enquêtes en cours.

M. Jean-Philippe Vachia. Au sujet des dettes fournisseurs qui se perpétuent d’année en année, nous considérons qu’à partir d’un certain moment il s’agit d’une aide illégale du fournisseur en tant que personne morale et nous transmettons le dossier au parquet judiciaire compétent.

En ce qui concerne les cabinets de conseil, nous regardons les catégories de prestation facturées aux candidats dans les comptes de campagne. Une de ces catégories porte sur le conseil en communication. Son contenu est disparate, puisqu’elle comprend aussi bien des prestations intellectuelles, telles que des conseils, que des prestations d’ordre plus matériel, telles que la sonorisation d’une salle ou la conception de documents de campagne. Par conséquent, nous nous demandons si la facturation de ces prestations a eu lieu au bon prix et si des rabais excessifs n’ont pas été octroyés. Face à un développement considérable du numérique, nous avons dû avoir recours, dans le cadre de la dernière campagne présidentielle, à une expertise pour vérifier que la facturation de ces outils s’inscrivait dans les prix du marché.

Toujours dans le cadre de l’élection présidentielle, nous avons été amenés à demander aux candidats qui se trouvaient être chefs d’un exécutif, à savoir le Président de la République, la présidente du conseil régional d’Île-de-France et la maire de Paris, d’attester qu’ils n’avaient pas eu d’autres recours que ce qui était indiqué dans les comptes, car ils sont susceptibles de faire passer des contrats avec des cabinets de conseil. Il nous a été répondu qu’aucune intervention qui aurait nécessité un règlement financier qui ne serait pas dans le compte de campagne n’avait été effectuée.

Cependant, des bénévoles de l’équipe de campagne peuvent avoir travaillé ou travailler encore pour un cabinet de conseil. Ce sujet nous amène à la question de la constitution des équipes de campagne : des salariés – beaucoup pour l’élection présidentielle, très peu pour les autres élections –, des prestataires de services et des bénévoles. Pour les législatives et d’autres campagnes se posent le cas sempiternel des assistants parlementaires, pour lesquels nous vérifions qu’ils interviennent bien pendant leurs congés, à l’occasion d’une mise en disponibilité, etc. Pour l’élection présidentielle, nous avons réclamé la liste nominative des membres des équipes de campagne. Il est possible qu’y figurent des personnes qui ont été cadres dans un cabinet de conseil, ou qui le sont encore, des professeurs d’université, voire des magistrats à la Cour des comptes, et qui interviennent en dehors de leurs heures de service. Nous n’ignorons pas le communiqué du Parquet national financier, mais nous n’en savons pas plus.

La Commission intervient dans le délai de six mois, sur la base d’une déclaration qui lui est faite et dans la limite de ses pouvoirs. Elle n’a aucun pouvoir d’investigation, pas même ceux reconnus à d’autres autorités administratives indépendantes comme la CNIL, l’Autorité des marchés financiers ou la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, et il arrive parfois qu’on découvre certains éléments dans ce temps plus long qu’est le temps judiciaire. Mais nous pouvons aussi saisir le parquet si nous avons des suspicions.

Mme Caroline Colombier (RN). Qu’en est-il des ristournes éventuelles accordées aux partis et aux candidats ?

M. Jean-Philippe Vachia. Les rabais et ristournes sont des points de contrôle habituels. Ils correspondent souvent à des pratiques commerciales courantes, par exemple pour la location de grandes salles. Il faut donc s’assurer du caractère commercial des rabais, notamment en comparant les coûts lorsque cela est possible.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Des entreprises étrangères ont-elles pu proposer des prix qui vous auraient paru étranges ?

M. Jean-Philippe Vachia. Je ne me risquerai pas à vous répondre. Des entreprises étrangères ou leurs filiales fournissent des prestations, mais elles ne sont pas forcément accompagnées de rabais.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Concrètement, la Commission a-t-elle déjà soupçonné une entreprise de jouer le rôle d’intermédiaire pour des intérêts étrangers ?

M. Jean-Philippe Vachia. Nous nous sommes posé des questions sur certaines entreprises, mais pas sous l’angle « étranger ».

Mme Anne Genetet (RE). Il est tout à fait possible qu’un établissement dont on aurait besoin pendant une campagne électorale se trouve appartenir à un propriétaire étranger ne faisant pas partie de l’Espace économique européen.

La vie politique n’est pas uniquement jalonnée de campagnes électorales. Le contrôle de l’influence ou de l’ingérence éventuelle d’une entité étrangère sur un candidat putatif hors des campagnes électorales pose une véritable question.

Les décisions que vous rendez sur les comptes de campagnes que vous contrôlez sont-elles publiques ? La motivation d’un rejet total ou partiel est-elle également publique ?

Vous avez expliqué que vous effectuez un contrôle des emprunts auprès des personnes physiques et de leur remboursement. Comment la question est-elle traitée pour le cas des prêteurs se trouvant à l’étranger ? Comment vérifiez-vous qu’un candidat pour une élection à l’étranger qui a reçu un prêt d’une personne de son entourage l’a bien remboursé ?

M. Jean-Philippe Vachia. La période de financement contrôlée en lien avec une campagne s’étale généralement sur six mois. Avant ces six mois, il n’existe pas de règle. Pour être précis, cette période est d’un an pour l’élection présidentielle, exceptionnellement réduite à neuf mois pour la campagne qui vient d’avoir lieu.

Il est vrai que les partis politiques vivent leur vie toute l’année. Nous avons des attributions pour vérifier qu’ils remplissent leurs obligations comptables et qu’ils respectent la réglementation du point de vue de leurs ressources en ce qui concerne les dons et les emprunts. Mais nous ne contrôlons pas les dépenses des partis politiques. À la limite, un parti pourrait décider d’organiser constamment des voyages à l’étranger sans aucun but professionnel ou pédagogique. Cependant, le détournement de fonds à des fins personnelles est un délit puni par le code pénal et le commissaire aux comptes devrait le dénoncer.

Nos décisions sont publiées au Journal officiel pour la présidentielle sous réserve de l’absence de recours – auquel cas c’est le Conseil constitutionnel qui publie la décision. Les autres décisions ne sont pas publiées, mais elles sont communicables à toute personne qui en fait la demande. Nous pourrions d’ailleurs envisager de mettre en ligne nos décisions, ce qui suppose toutefois un important travail d’anonymisation. J’ajoute que les dossiers sur lesquels nous travaillons sont également communicables, et même la procédure contradictoire entre la Commission et le candidat. Bref, un énorme gisement de données est à la disposition du public.

M. Kévin Pfeffer (RN). J’ai bien noté que les dispositions légales pour interdire les financements étrangers extra-européens sont bien appliquées. Il existe des financements résiduels subsistant dans les comptes des partis politiques qui seraient maintenant illégaux mais qui ont été souscrits avant 2017 et sont sous le contrôle de votre commission, qui en vérifie le bon remboursement.

Vous avez évoqué la possible intervention des partis politiques européens pour les campagnes européennes. Ces partis politiques européens peuvent du reste interférer avec la vie politique française à tout moment, notamment par des campagnes de publicité. Des articles avaient indiqué, lors de l’élection européenne de 2017, que le parti ALDE – Alliance des libéraux et des démocrates pour l'Europe – avait reçu des contributions de plusieurs milliers d’euros de la part d’entreprises étrangères telles que Microsoft, Google ou Bayer-Monsanto. Estimez-vous problématique que ces partis politiques européens ne soient pas soumis à la même législation et aux mêmes obligations ? En effet, ces financements étrangers de partis politiques européens sont, à ma connaissance, toujours autorisés, ce qui pose des questions sur l’autorisation d’intervention de ces partis politiques européens les campagnes électorales françaises.

M. Jean-Philippe Vachia. Cette question est tout à fait pertinente. La législation qui s’applique aux partis européens diffère effectivement de la législation nationale. Par exemple, ils peuvent recevoir des contributions de personnes morales étrangères dans certaines limites. Un réexamen du règlement de 2014 est négocié actuellement et celui-ci penche vers davantage de restrictions par rapport à ces risques d’ingérences étrangères. Les partis politiques européens sont néanmoins soumis au contrôle de l’Autorité pour les partis politiques européens, qui dispose d’un pouvoir de contrôle sur leurs dépenses.

Par ailleurs, la question de la réglementation de la publicité politique au niveau européen relève d’un autre règlement qui est en cours de discussion. Ce sujet constitue encore un point de questionnement, car il présente certains risques.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Lorsque j’étais candidat pour le parti Debout la France pour les élections européennes de 2014, j’avais introduit un recours devant le Conseil d’État sur les publicités en ligne du PPE et du PSE sur les réseaux sociaux. Ces publicités portaient un message politique – certes respectable en lui-même. Le Conseil d’État avait botté en touche en disant qu’il existait le droit européen d’une part et le droit français d’autre part. Or ces deux droits sont en totale opposition. En effet, dans la période d’interdiction totale de la publicité politique sous toutes ses formes et il y avait sur le territoire français, pendant une période électorale, de la publicité politique en ligne à destination des électeurs français. Ce sujet est toujours sur la table après huit ans.

Au sujet du manque de moyens, votre institution, qui est importante pour les citoyens et les élus, est amenée à valider des comptes qui se retrouveront des années plus tard dans la presse. En outre, vous condamnez certaines pratiques sans moyens d’action, ce qui jette un certain discrédit sur votre institution, car vous ne pouvez donner une validation que selon les règles qui vous sont imposées et avec les moyens dont vous disposez. Pour l’opinion publique, qui n’est pas au fait de toutes ces subtilités, c’est tout de même compliqué.

M. Jean-Philippe Vachia. Je ne suis pas tout à fait d’accord avec votre discours, Monsieur le président. Le Parlement européen vote une législation européenne et l’action des partis politiques européens est autorisée en toute connaissance de cause sous des formes qui ne sont pas admises pour des partis politiques français. Ce choix politique est posé par le législateur européen et il revient au gouvernement français de remplir son mandat dans les instances de négociation, car le règlement doit être adopté par le Parlement et le Conseil. Un parti politique européen peut donc faire une campagne publicitaire pour les élections européennes, à l’exclusion de toute autre élection. Il ne pourrait pas le faire pour l’élection présidentielle, par exemple. Nous n’aurions alors aucun mal à qualifier le concours anormal de personne morale, de rejeter les comptes et de transmettre l’affaire au procureur de la République sans aucun état d’âme.

Les partis politiques européens peuvent également être amenés à faire campagne pour un Spitzenkandidat, c’est-à-dire un candidat à la présidence de la Commission européenne. Dès lors, un parti européen pourrait soutenir une personne qui serait sa tête de liste dans tel pays de l’Union pour l’élection de 2024. Ce sujet peut être considéré comme complexe, mais il ne met pas en cause la crédibilité de notre commission. Nous publierons, pour les élections européennes comme pour les autres élections, un guide du candidat et du mandataire insistant sur les spécificités de cette campagne.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Dans votre propos liminaire, vous avez fait état d’échanges avec votre homologue européen, qui indiquait que les partis politiques européens ne pouvaient pas financer un parti politique national et s’insérer dans le dispositif de la campagne nationale dudit parti politique, même si celui-ci fait partie d’une alliance européenne.

M. Jean-Philippe Vachia. Il nous l’a en effet précisé dans une lettre que je communiquerai à cette commission. Un parti politique européen qui aurait de tels comportements se mettrait dans une situation d’irrégularité qui serait sanctionnée financièrement par l’Autorité pour les partis politiques européens.

M. Laurent Esquenet-Goxes (Dem). Nous avons plusieurs fois écarté les micro-partis dans cette discussion au vu de leur nombre d’adhérents et de leur poids sur les scrutins. Cependant, nous savons tous que ces micro-partis servent au financement de campagnes électorales de partis politiques plus importants. Nous avons tous en tête le cas d’école du parti Jeanne qui avait surfacturé des kits de campagne à ses candidats. Quel suivi opérez-vous de l’argent qui entre dans ces micro-partis ?

M. Jean-Philippe Vachia. Sur les 588 partis politiques recensés, 500 ont réellement une vie et 34 partis, dont 20 ou 25 sont des partis d’outre-mer, sont éligibles à l’aide publique. Il existe aussi des partis de taille intermédiaire et de taille très réduite, qui n’ont que quelques milliers d’euros de ressources et de dépenses. Tous ces partis ne participent pas nécessairement au financement des campagnes électorales. Ils ne sont que 100 ou 150 à le faire, ce qui est du reste tout à fait licite. En outre, une dévolution peut survenir au profit d’un parti lorsqu’un surplus est constaté dans un compte de campagne et qu’il ne provient pas de l’apport personnel du candidat.

Par ailleurs, certains partis perçoivent des dons bénéficiant de l’avantage fiscal et ils sont libres de dépenser cet argent comme ils le souhaitent. Nous vérifions qu’ils déposent leurs comptes chaque année et nous nous montrons intransigeants sur la manière dont ils perçoivent les dons. Pour le reste, ils font ce qu’ils veulent avec cet argent. Nous disposons certes de leur compte de résultat, mais celui-ci n’est pas réellement précis. Il apparaît enfin que ce phénomène croît d’année en année. Il y a des personnalités politiques qui estiment devoir créer leur propre parti en plus du grand parti auquel elles appartiennent. Il y a aussi des partis poursuivant des buts purement locaux.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Au sujet de l’affaire Jeanne, la justice a déclaré en première instance qu’il n’y avait pas eu de surfacturation et il y a maintenant appel du procureur.

En outre, le directeur de l’Agence anticorruption a évoqué des risques de corruption par ingérence étrangère non pas par les chefs de file habituels, mais, d’une manière plus pernicieuse, par les collectivités territoriales. Existe-t-il un risque d’ingérence étrangère de groupes, d’États ou de sectes qui pourraient corrompre des acteurs locaux, notamment via des micro-partis ?

M. Jean-Philippe Vachia. Nous contrôlons les comptes de campagne dans les municipalités de plus de 9 000 habitants, soit 1 200 communes, dans le cadre des élections locales. Nous effectuons donc des contrôles de même nature sur l’origine des fonds. Certaines campagnes locales sont essentiellement financées par l’apport personnel du candidat, qui est lui-même fondé sur un emprunt qu’il a contracté auprès d’une banque ou de personnes physiques ; d’autres comptes de campagnes regroupent un apport du parti national – certains partis mutualisent les dépenses et apportent des prestations de service aux candidats locaux – et des dons. Très souvent, ces dons représentent une partie limitée des financements de ces campagnes, mais il peut arriver que cette partie soit plus significative. De plus, nous pouvons parfois constater que des prêts de personnes physiques atteignent des niveaux importants. Toutefois, nous ne pouvons pas remonter la filière afin de savoir d’où vient cet argent. À titre d'anecdote, nous avons découvert dans une circonscription que le candidat A d’un parti X bénéficiait d’un prêt du candidat B du même parti X dans une autre circonscription, et que ce candidat B avait simultanément consenti un prêt à 5 % au candidat A.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Cette commission doit à la fois identifier les problèmes s’ils existent et rassurer les citoyens si ces problèmes sont moins nombreux que nous pouvions le craindre. En tant que garant de la bonne tenue des comptes des partis politiques français et des campagnes électorales françaises, pensez-vous que le financement de la vie politique depuis l’étranger est un problème qui doit préoccuper la représentation nationale ou qu’il est sous contrôle ?

M. Jean-Philippe Vachia. Si je m’en tiens au strict sujet du financement et sous toutes les réserves de risque de financement indirect que j’ai exposées précédemment, j’ai le sentiment qu’il n’existe pas de phénomène massif de risque d’origine étrangère. Cependant, il convient de se montrer extrêmement prudent sur le sujet et je me méfie notamment de l’explosion du rôle des réseaux sociaux. Nous nous sommes par exemple posé la question des influenceurs et des nouvelles chaînes, sujet que nous avons traité dans l’examen des comptes de campagne dernièrement et qui peut présenter des risques de facilitation d’ingérences étrangères. Mais il s’agit davantage d’une prévision sur une potentielle mutabilité importante du paysage du financement.

8. Audition, ouverte à la presse, de M. Didier Migaud, président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) (2 février 2023)

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Nous avons le plaisir, dans le cadre de cette troisième journée d’enquête parlementaire, de recevoir M. Didier Migaud, président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et ancien Premier président de la Cour des comptes.

Depuis trois semaines, notre commission s’est penchée sur la définition de son périmètre et des termes associés, grâce à l’aide d’experts et de personnalités du monde académique. Nous avons également commencé à auditionner les responsables de différentes institutions : l’Agence française anticorruption (AFA), mais aussi la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Il était donc dans l’ordre des choses d’auditionner à présent le président de la HATVP. En effet, vous avez par définition une vision d’ensemble des élus et des responsables publics, en particulier des hauts fonctionnaires qui influencent grandement les décisions politiques sans pour autant être élus.

Nous vous interrogerons, monsieur le président, sur les éventuelles anomalies que vous avez pu repérer au sein de vos dossiers et sur les risques d’ingérence étrangère. Il s’agira également d’examiner le cadre juridique et les moyens à votre disposition, sachant que ceux-ci ont beaucoup évolué durant la dernière décennie. Ces moyens permettent-ils d’identifier et de lutter contre les risques d’ingérence ? Faut-il les renforcer ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Didier Migaud prête serment.)

M. Didier Migaud, président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Je vous remercie de m’inviter aujourd’hui pour échanger avec vous sur la question de l’ingérence de puissances étrangères, quand celles-ci visent à influencer ou corrompre des relais d’opinion, des dirigeants ou des partis politiques français.

Ces sujets emportent des enjeux démocratiques de transparence auxquels je suis sensible, en tant que citoyen bien sûr, mais surtout en tant que président d’un acteur majeur de la préservation de l’indépendance des responsables publics par rapport aux intérêts privés.

En effet, la Haute Autorité est là notamment pour garantir que les responsables publics prennent les décisions dont ils ont la charge conformément à l’intérêt général ; elle les protège autant qu’elle les contrôle. La Haute Autorité met par ailleurs à disposition du public des outils issus de ses missions qui peuvent contribuer à mettre en lumière l’influence étrangère. Je pense notamment au répertoire des représentants d’intérêts. Cette transparence de l’information est nécessaire : beaucoup de textes ont été votés ces dernières années pour aller vers cet objectif. Des évolutions peuvent encore être apportées, de manière à aboutir à des dispositifs encore plus utiles aux décideurs et aux citoyens. Je suis à la disposition de la commission pour les évoquer.

En préambule, permettez-moi de rappeler que l’action de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, tant en matière de contrôle que de conseil et d’accompagnement, est centrée sur le responsable public lui-même, qu’il soit membre du Gouvernement, élu de la République, fonctionnaire ou agent public. Comme vous le savez, il n’est donc pas question, à proprement parler, de partis politiques.

Sur la question particulière de l’influence, la mission de la Haute Autorité consiste à s’assurer que le responsable public n’est pas placé en situation de conflit d’intérêts et que sa probité ne puisse être remise en question, la prise de décision publique devant se faire dans l’intérêt général et non en servant des intérêts personnels ou extérieurs. L’enjeu est aussi de veiller à ce que la neutralité de la fonction publique ne puisse pas être contestée.

Tout cela suppose des règles.

Des règles de contrôle en premier lieu, qui instaurent également des mécanismes de précaution et de prévention, et permettent in fine de protéger les responsables publics dans l’exercice de leurs fonctions ; mais aussi des règles éthiques et déontologiques qui encadrent les relations entre le responsable public et la personne qui cherche à l’influencer ; enfin, des règles de transparence pour le responsable public lui-même – ce dernier doit savoir qui lui parle, autrement dit au service de quels intérêts il exerce – mais également pour les citoyens, qui sont en droit de savoir qui cherche à influencer la prise de décision publique et dans quel but. Relativement à ces règles, que je propose de présenter successivement dans ce propos liminaire, j’identifie plusieurs sujets susceptibles de vous intéresser particulièrement et de nourrir votre réflexion.

En matière de contrôle tout d’abord, la Haute Autorité a pour mission de donner une assurance raisonnable de la probité et de l’exemplarité des responsables publics. Elle dispose pour cela de plusieurs outils : les déclarations de situation patrimoniale de près de 18 000 élus et responsables publics, en début et fin de mandat ou de fonctions, dont le contrôle vise notamment à prévenir tout enrichissement illicite, moyennant la vérification de l’exactitude, de la sincérité et de l’exhaustivité de ces déclarations. La Haute Autorité dispose également des déclarations d’intérêts d’environ 16 000 responsables publics, déposées dans les deux mois après le début de leurs fonctions ou de leur mandat et dont le contrôle vise à prévenir un potentiel conflit d’intérêts. Telle qu’elle est définie dans la loi française, cette notion doit s’entendre comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ». Le législateur français a fait le choix d’une définition large du conflit d’intérêts, puisque nous sommes quasiment le seul pays à avoir défini un conflit d’intérêts public-public.

Lorsque, dans le cadre de ses contrôles, la Haute Autorité identifie un tel risque, elle demande au responsable concerné de prendre des mesures de précaution, par exemple un déport, voire d’abandonner l’intérêt lorsque le risque est trop fort.

La Haute Autorité ne limite pas sa mission de prévention des conflits d’intérêts à son activité de contrôle des déclarations d’intérêts transmises par les responsables publics. En parallèle, elle a pris l’initiative de conseiller et d’accompagner les responsables publics au quotidien, pour contribuer à diffuser une véritable culture de l’intégrité dans la sphère publique.

J’ajoute que l’ensemble des responsables publics entrant dans le champ de contrôle de la Haute Autorité peuvent la saisir sur toute question déontologique, au titre de l’article 20 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Cela peut être le cas lorsque, par exemple, un chef d’exécutif local souhaite mettre en place une charte déontologique ou s’il s’interroge sur l’engagement d’un élu de sa collectivité dans une association financée par un tiers.

Autre mécanisme de contrôle qu’il me semble opportun de rappeler aujourd’hui : depuis 2020, la Haute Autorité a repris une partie des missions qu’exerçait la commission de déontologie de la fonction publique. Elle intervient ainsi directement dans le contrôle des mobilités entre les secteurs public et privé pour environ 15 000 à 20 000 agents publics qui occupent les fonctions les plus stratégiques et sensibles. Le contrôle de la Haute Autorité s’exerce lors de la mobilité dans le secteur privé de l’agent public, mais aussi lors de sa nomination.

Cette mobilité vers le secteur privé n’est pas interdite ; elle a même été encouragée par les gouvernements successifs depuis une quinzaine d’années. Elle doit néanmoins s’inscrire dans un cadre et respecter certaines règles. Ainsi, la Haute Autorité vérifie si l’activité envisagée risque de poser des difficultés de nature pénale ou déontologique. L’objectif de ce double contrôle est de protéger aussi bien l’intéressé que l’administration.

Sur le plan pénal, il s’agit de vérifier que le responsable public ne se place pas en situation de prise illégale d’intérêts. Sur le plan déontologique, l’objectif est de s’assurer que les nouvelles activités exercées par l’intéressé ne risquent pas de mettre en cause le fonctionnement indépendant et impartial de l’administration.

Si elle identifie de telles difficultés, la Haute Autorité peut rendre un avis de compatibilité avec réserves. C’est le cas lorsque des mesures de précaution sont susceptibles de prévenir le risque pénal et déontologique. Dans la très grande majorité des cas, la Haute Autorité autorise le projet de l’agent, mais dans deux tiers des cas, l’avis favorable s’accompagne de réserves. Dans certains cas relativement rares – un peu moins de 10 % –, aucune réserve ne permet d’écarter ces risques. La Haute Autorité rend alors un avis d’incompatibilité. Il s’agit de situations où le collège a identifié un risque de prise illégale d’intérêts ou déontologique trop fort.

Ce contrôle est pratiqué quelle que soit la nationalité de l’entreprise qui accueillerait l’agent ou le responsable public. La plupart du temps, les projets de mobilité s’effectuent en France auprès d’entreprises françaises. À titre de contre-exemple, la Haute Autorité a été conduite à rendre des avis sur les projets d’anciens ambassadeurs français qui souhaitaient travailler au sein de sociétés étrangères. Pour prévenir les risques d’ordre déontologique, elle a pu encadrer les futures relations professionnelles des intéressés en leur interdisant d’exercer une activité de représentation d’intérêts pour le compte de leur nouvel employeur auprès du Quai d’Orsay, auprès de l’ambassade de France dans le pays où ils avaient auparavant été ambassadeurs, ou même auprès des autorités de ce pays.

Ces réserves visent à préserver le fonctionnement normal, l’indépendance et la neutralité des anciens services. Autre cas susceptible d’intéresser particulièrement votre commission : la Haute Autorité a empêché la reconversion d’un agent public chargé du suivi des participations de l’État au sein de l’Agence des participations de l’État qui souhaitait rejoindre une entreprise étrangère, à la fois partenaire et concurrente de l’entreprise française dont l’agent assurait la surveillance. La Haute Autorité a émis un avis d’incompatibilité au regard du risque de prise illégale d’intérêts susceptible d’être caractérisée, dans la mesure où l’agent public avait formulé des analyses sur un projet de coopération avec l’entreprise étrangère, mais aussi en raison du risque déontologique lié au caractère stratégique du secteur et à la nécessité de protéger l’indépendance de l’État français, dès lors que cette personne avait été destinataire d’un certain nombre d’informations confidentielles – c’est bien pourquoi, du reste, l’entreprise concurrente voulait le recruter.

Toutefois, s’agissant du contrôle de la reconversion d’anciens responsables publics dans le secteur privé, je note qu’en France aucun délai de carence ne s’applique, contrairement à ce qui se pratique dans d’autres pays, où il est interdit aux anciens hauts responsables publics d’exercer une activité de lobbying ou de rejoindre une entreprise étrangère pendant un certain nombre d’années. C’est le cas au Canada et aux États-Unis.

Enfin, je tiens à préciser que, pour renforcer l’efficacité de ses contrôles, en lien notamment avec la question de l’influence étrangère, la Haute Autorité s’appuie sur son activité internationale qui lui permet d’être au fait de stratégies d’influence et de partager les bonnes pratiques de contrôle et d’encadrement mises en œuvre par d’autres pays. Elle participe notamment aux travaux de réflexion menés par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Elle identifie également à long terme la nécessité de progresser dans le recueil de données sur l’influence étrangère, notamment par le biais des dispositifs d’encadrement de la représentation d’intérêts et des reconversions professionnelles des responsables publics français vers des entités étrangères.

Au-delà des outils et mécanismes de contrôle qui contribuent à garantir l’intégrité des responsables publics et à lutter contre la corruption au sens large, des règles déontologiques doivent encadrer les relations entre ces mêmes responsables publics et les personnes qui exercent une activité d’influence.

C’est ce qu’a introduit la loi dite Sapin 2 concernant la représentation d’intérêts. Cette loi encadre pour la première fois en France une activité qui suscite souvent de vives interrogations, voire beaucoup de méfiance. La représentation d’intérêts est une activité très ancienne, légitime dans une démocratie puisqu’elle permet aux acteurs privés issus du monde économique ou de la société civile de faire entendre leur point de vue ou d’apporter leur expertise, et aux décideurs d’être ainsi les plus éclairés possible. Le dispositif introduit par la loi Sapin 2 n’a pas vocation à remettre en question cette pratique. Il a vocation en revanche à rendre compréhensibles et transparentes les relations entre représentants d’intérêts et responsables publics, ainsi qu’à les encadrer.

Depuis juillet 2017, les représentants d’intérêts sont tenus de s’inscrire sur un répertoire numérique accessible sur le site internet de la Haute Autorité, dans lequel ils doivent donner des informations sur leur organisation, leurs actions de représentation d’intérêts et les moyens qu’ils consacrent à cette activité. Nous comptons 2 500 représentants d’intérêts qui sont aujourd’hui inscrits sur ce répertoire et qui y ont déclaré plus de 54 000 activités.

Par ailleurs, des règles déontologiques ont clairement été définies par le législateur pour encadrer les relations entre les représentants d’intérêts et les responsables publics. Les représentants d’intérêts doivent exercer leur activité avec probité et intégrité. Ils sont par exemple tenus de déclarer leur identité, l’organisme pour lequel ils travaillent et les intérêts ou entités qu’ils représentent dans leurs relations avec les responsables publics. Cette obligation leur interdit de dissimuler l’identité de ceux qui les rémunèrent. Le respect de ces obligations déclaratives et déontologiques a également été confié à la Haute Autorité, qui a déjà mené plusieurs centaines de contrôles.

Bien que ces obligations pèsent sur les représentants d’intérêts eux-mêmes, la Haute Autorité fait également connaître aux responsables publics qui entrent dans le champ de la loi Sapin 2 – à savoir les ministres et les membres de leur cabinet, les parlementaires et leurs collaborateurs, les directeurs d’administration centrale, un certain nombre d’élus locaux ̶ l’existence des dispositifs destinés à prévenir les tentatives de manipulation et les risques déontologiques. Dans ce cadre, elle les encourage à consulter le répertoire accessible sur le site de la Haute Autorité. Si le responsable public constate que la personne qui le sollicite n’est pas inscrite au répertoire et qu’il se demande s’il s’agit d’un représentant d’intérêts, il peut contacter la Haute Autorité, qui le renseignera. La Haute Autorité encourage également les responsables publics à informer les représentants d’intérêts qui les sollicitent que les actions qu’ils entreprennent à leur égard doivent être déclarées sur le répertoire, ou encore à faire preuve de vigilance lors des échanges avec les représentants d’intérêts, car certaines de leurs pratiques sont soumises au respect des règles déontologiques mentionnées précédemment.

Une circulaire du Premier ministre portant sur le renforcement de la transparence des actions d’influence étrangère conduites auprès des agents publics de l’État a d’ailleurs été publiée en octobre 2021. Son objet est d’inciter fortement les responsables et agents publics à vérifier sur le registre des représentants d’intérêts l’identité des interlocuteurs qui les sollicitent directement.

Enfin, des règles de transparence s’imposent quand il s’agit d’influence. La Haute Autorité y participe grandement puisque, si son activité de contrôle lui permet de détenir potentiellement un certain nombre d’informations, elle rend publique une bonne partie de ces données. Il y a donc l’information dont la Haute Autorité dispose, mais également et surtout l’information que la Haute Autorité met à disposition.

Je pense bien sûr aux déclarations des responsables publics qui sont mises en ligne sur le site internet et qui permettent aux lanceurs d’alerte, aux médias, aux citoyens, de s’assurer par eux-mêmes de la probité et de l’intégrité des responsables publics concernés. Dans un seul cas, la Haute Autorité publie des déclarations qu’elle ne peut pas contrôler, ce sont celles des candidats à l’élection présidentielle. Je pense par ailleurs au répertoire des représentants d’intérêts, qui, s’il demeure perfectible à bien des égards, permet déjà d’accéder à un certain nombre de données.

Si les États étrangers n’entrent pas en tant que tels dans le champ du répertoire, puisque seules les entités remplissant les critères définis par l’article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013 sont soumises à des obligations d’inscription et de déclarations de leurs activités de lobbying et des moyens afférents, les entreprises privées ou publiques, les associations et fondations et les cabinets de conseil qui représentent leurs intérêts sont susceptibles d’être qualifiés de représentants d’intérêts.

Que ce soient les données contenues dans les déclarations des responsables publics ou celles accessibles depuis le répertoire, toutes peuvent être particulièrement instructives, en elles-mêmes ou par le croisement avec d’autres jeux de données. Elles sont à la disposition des chercheurs ou des citoyens dans ce but : celui de la réutilisation de ces données et de l’analyse.

Des pistes d’amélioration existent pour aller plus loin encore dans la mise à disposition de données utiles. Des évolutions pourraient effectivement être apportées au dispositif d’encadrement du lobbying afin de renforcer la transparence des activités d’influence des États étrangers. Le registre européen prévoit ainsi que l’origine des financements soit mentionnée ; dans cet esprit, il pourrait être demandé aux cabinets de conseil d’indiquer les États tiers qu’ils ont comme clients. Nous envisageons d’ailleurs de faire évoluer en ce sens nos lignes directrices relatives au répertoire des représentants d’intérêts.

J’ajoute, même si cela ne concerne pas directement les travaux de votre commission, que la Haute Autorité a publié en octobre 2021 un rapport sur l’encadrement de la représentation d’intérêts, dans lequel elle proposait de nombreuses pistes d’amélioration du dispositif, qui est clairement imparfait puisque certains critères d’identification des représentants d’intérêts sont parfois absurdes et injustes. Ainsi, seules les actions de lobbying menées à l’initiative des représentants d’intérêts sont recensées, ce qui amène certaines entités importantes à avoir finalement peu d’actions à déclarer, celles-ci étant rarement à l’initiative des contacts – ce sont les pouvoirs publics qui prennent contact avec elles. Ce critère de l'initiative n’est pas dans la loi, mais se retrouve malheureusement dans un décret postérieur à la loi. De même, le critère des dix actions par personne physique au sein de l’entité permet de contourner en grande partie l’esprit même de la loi : il suffit que plusieurs personnes se limitent à neuf actions dans le cadre de leur activité pour rester en dehors de la nécessité de déclaration.

Le cadre législatif et réglementaire actuel est donc trop complexe et mérite d’être revu. Il accuse quelques manques, notamment les associations cultuelles, qui peuvent être un vecteur d’influence pour des États étrangers et qui sont pourtant exclues de la catégorie des représentants d’intérêts. Je pourrai y revenir si vous le souhaitez lors de nos échanges.

Parallèlement aux obligations des représentants d’intérêts, la Haute Autorité encourage, par étapes, la publicité en open data des rencontres des responsables publics avec les représentants d’intérêts, pour rendre plus transparentes leurs relations. Des parlementaires ont également déjà pris cet engagement. Par ailleurs, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) avait rendu en 2018 plusieurs avis favorables à la mise en ligne des agendas publics des membres du gouvernement « dans un format ouvert, aisément réutilisable et exploitable et régulièrement actualisé ». Ces avis ne sont pas contraignants, mais il serait peut-être judicieux de généraliser ces bonnes pratiques afin d’avoir une meilleure connaissance de l’activité de lobbying et parachever le dispositif.

La Haute Autorité est bien sûr attachée au respect de la vie privée des responsables publics : il ne s’agit pas de rendre intégralement publics leurs agendas, mais seulement les rencontres qu’ils ont avec les représentants d’intérêts inscrits au répertoire. La régulation du lobbying ne peut en effet être efficace que si les obligations de transparence sont réciproques, c’est-à-dire si les responsables publics mettent à disposition, dans un format ouvert et homogène, les informations relatives à leurs relations avec les représentants d’intérêts – sachant que, s’agissant du fonctionnement du répertoire, c’est au représentant d’intérêts de déclarer l’ensemble des actions, des contacts et des moyens engagés.

Cette transparence est d’autant plus utile lorsqu’il s’agit de prévenir les actions susceptibles d’influencer, voire de corrompre un responsable public. Il faut souligner à ce propos qu’un élu ou un agent public n’est pas seul : des dispositifs de protection et d’alerte existent au sein des administrations ou des collectivités en cas de suspicion d’ingérence de la part d’agents étrangers. En cas de doute, l’agent peut par exemple se tourner vers son référent déontologue ou vers sa direction juridique.

S’agissant des personnes soumises à un contrôle préalable relativement à un projet de reconversion professionnelle, le dispositif accuse également un certain nombre de manques et des compléments pourraient être apportés.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Depuis votre prise de fonction, avez-vous été alerté quant à des risques d’ingérence étrangère ? Ce problème mobilise-t-il votre énergie ?

M. Didier Migaud. Non, honnêtement, on ne m’a pas signalé de situation qui pourrait poser un problème. Néanmoins, tous les élus ne se situent pas dans notre champ. Et s’agissant des parlementaires, nous contrôlons l’exhaustivité, l’exactitude et la sincérité des déclarations d’intérêts, mais en ce qui concerne l’application des règles dans la vie de tous les jours, le contrôle relève du bureau de chaque assemblée.

Certaines situations peuvent être signalées, notamment les associations étant considérées comme proches de certains États et où des élus peuvent avoir des responsabilités, ou encore la question des jumelages organisés par les collectivités qui peuvent faire l’objet de tentatives d’influence.

Le sujet du risque d’ingérence est devenu beaucoup plus prégnant ces dernières années. Cela explique la circulaire dont j’ai fait état précédemment, mais aussi la création par le gouvernement de Viginum, service destiné à la lutte contre les manipulations de l’information en provenance de l’étranger visant à déstabiliser l’État, la création de votre commission, tout comme celle qui existe au sein du Parlement européen. De même, l’OCDE y travaille et nous essayons nous-mêmes d’y travailler, mais il reste du travail pour pouvoir proposer des mesures de prévention contre ce type de comportement.

Du côté de la HATVP, nous disposons de plusieurs outils permettant d’appréhender ces sujets. D’une part, la déclaration d’intérêts, puisque l’élu ou le haut responsable public est obligé de faire apparaître sur sa déclaration d’intérêts les domaines dans lesquels il peut se retrouver en situation de conflit d’intérêts. D’autre part, il existe ce registre des représentants d’intérêts, bien que celui-ci comporte un certain nombre d’imperfections. Nous appelons d’ailleurs l’attention des pouvoirs publics depuis plusieurs années sur ces insuffisances de ce répertoire. Nos demandes commencent à être entendues, puisque la commission des lois de l’Assemblée nationale a formulé plusieurs propositions d’amélioration, tout comme la commission de déontologie du Sénat dans un rapport – même si dans les faits, rien ne bouge pour l’instant.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. S’agissant des déclarations d’intérêts des parlementaires ou des élus, votre autorité a-t-elle eu connaissance de déclarations qui posaient problème ? Avez-vous soupçonné des liens avec des intérêts étrangers, a fortiori des intérêts de puissances hostiles, par exemple via des associations cultuelles ou culturelles ? Avez-vous eu connaissance de dossiers de parlementaires, de dirigeants d’exécutifs locaux ou d’autres personnalités publiques qui auraient posé problème quant à la question précise de l’ingérence étrangère ?

M. Didier Migaud. Non, je n’ai connaissance d’aucun sujet qui puisse être qualifié d’ingérence. L’influence des États étrangers s’exerce de manière plus sournoise, d’où l’intérêt de mettre en place un certain nombre de dispositifs. Les voyages organisés payés par un État étranger sont par exemple plus faciles à identifier que des rémunérations en liquide, à partir du moment où l’élu déclare bien son déplacement.

Néanmoins, beaucoup de progrès ont été réalisés pour prévenir les atteintes à la probité, ce dont les citoyens ne sont d’ailleurs pas totalement conscients. Nous sommes catastrophés par la défiance exprimée lors des enquêtes d’opinion quant à l’honnêteté des responsables publics, alors que nos contrôles montrent que l’immense majorité d’entre eux exercent leur activité de manière honnête et transparente. Il faut donc expliquer que des structures ont été mises en place et que les comportements déviants sont beaucoup mieux identifiés qu’auparavant et beaucoup plus sévèrement sanctionnés. Les dispositifs sont encore à compléter comme le montrent les propositions récentes émanant du Parlement ; vous aurez peut-être la possibilité de vous en saisir.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. J’imagine que vous êtes attentifs aux polémiques relatées dans la presse et aux lanceurs d’alerte. Dans ce cas, procédez-vous à une vérification des déclarations de patrimoine et d’intérêts des personnalités mises en cause ? Si vous décelez des incohérences ou soupçonnez des manquements, revenez-vous vers ces personnalités ? Avez-vous eu l’occasion de procéder à une réouverture de dossier à la suite de polémiques qui aurait permis d’affirmer ou infirmer les accusations ?

M. Didier Migaud. Il nous arrive effectivement de traiter des signalements provenant de citoyens ou de médias. Cela peut nous conduire à rouvrir certains dossiers et nous vérifions toujours la pertinence des signalements et leur réalité. Il peut nous arriver à partir de la réouverture de dossiers de transmettre au parquet certaines situations, afin que la justice, compte tenu de ses moyens d’investigations supplémentaires, puisse instruire de façon plus approfondie le dossier. De plus, à travers les informations que nous rendons publiques, d’autres services de l’État peuvent identifier un certain nombre de sujets, comme Tracfin ou le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), avec qui nous sommes en relation.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous avez évoqué la différence d’appréciation entre l’opinion publique qui apparaît très suspicieuse vis-à-vis de la sphère politique et de la haute fonction publique et la réalité que vous constatez, où les conflits d’intérêts sont relativement rares et les responsables plutôt probes et intègres.

Le but de cette commission n’est pas de faire apparaître des noms, mais de mesurer l’ampleur d’un phénomène, afin de savoir si la représentation nationale doit s’en inquiéter ou non. Y a-t-il donc beaucoup de dossiers, parmi ceux que vous avez transmis au parquet, qui concernaient des personnalités politiques ou des personnages publics ayant une influence déterminante sur le débat public ?

M. Didier Migaud. La prise de conscience de ces sujets est plus forte qu’hier. S’agissant des élus locaux, les déclarations d’intérêts amènent dans les deux tiers des cas la HATVP à proposer quelques mesures de prévention pour éviter un possible conflit d’intérêts qui pourrait se transformer en prise illégale d’intérêts. Car tout conflit d’intérêts ne se transforme pas obligatoirement en prise illégale d’intérêts. C’est pourquoi les déclarations d’intérêts et les propositions de déport qui peuvent en découler sont extrêmement utiles. Il s’agit de mettre en garde l’élu ou le responsable public vis-à-vis de ses propres intérêts et de ceux de sa conjointe ou de son conjoint. Enfin, la déclaration d’intérêts doit aussi être pour la personne l’occasion de s’interroger sur tous les conflits d’intérêts possibles, compte tenu des fonctions qui sont les siennes. En effet, il existe une jurisprudence de la Cour de cassation qui considère les prises illégales d’intérêts au regard des relations amicales. La déclaration d’intérêts doit donc être l’occasion de s’interroger par rapport aux responsabilités endossées.

Au niveau des collectivités territoriales, il est important de tenir ce raisonnement car beaucoup d’élus ont également des activités professionnelles à côté de leur mandat. Il faut donc être très prudent. Je constate d’ailleurs que nous avons un très bon écho par rapport à ces sujets. De même, les ministres se montrent très réactifs. Vous savez que les ministres ont deux mois pour procéder à leurs déclarations : j’ai milité pour que ce délai soit réduit, afin que la HATVP puisse formuler les propositions de déport plus rapidement et que les membres du Gouvernement ne se trouvent pas exposés pendant trois à quatre mois à des situations de prise illégale d’intérêts.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Je reviens sur ma question : estimez-vous que, parmi les dossiers rouverts suite à des signalements de la presse ou d’opposants politiques, il se trouvait des personnalités politiques ou publiques de premier plan ?

M. Didier Migaud. Lorsqu’il s’agit de personnalités de premier plan, vous en avez vous-même connaissance. Les saisines du parquet sont en effet rendues publiques. Nous avons heureusement très peu de cas, ce qui est rassurant quant aux dispositifs de contrôle mis en place. S’agissant des principales personnalités, les déclarations des ministres nécessitant une transmission au parquet sont exceptionnelles. Concernant les parlementaires, les observations pouvant être formulées par la HATVP sont également extrêmement rares. Si des omissions peuvent exister, elles ne sont généralement pas assez substantielles pour entraîner une appréciation susceptible d’être rendue publique ou une transmission au parquet. Une vraie prise de conscience des obligations s’opère chez les responsables nationaux et nous avons dans l’ensemble une collaboration constructive.

La question du contrôle des mobilités pose parfois un peu plus de difficultés, car les enjeux sont moins bien compris et les lois encore assez récentes. Des risques de nature pénale et déontologique doivent être pris en considération. On entend parfois une musique selon laquelle les mobilités ou les reconversions professionnelles seraient rendues impossibles, ce qui entraînerait un problème d’attractivité de la fonction politique et même ministérielle. Il faut rétablir la vérité : les décisions d’incompatibilité sont très rares. En outre, ces décisions sont toujours justifiées : elles visent à protéger la personne qui pourrait s’exposer à un procès autant qu’à protéger les institutions. Nos avis et décisions sont d’ailleurs susceptibles de recours. Jusqu’à présent, le Conseil d’État nous a toujours donné raison.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Considérez-vous que cette notion de déport est vraiment opérationnelle pour protéger l’intérêt public, compte tenu de la manière dont s’organise le pouvoir en France et de la concentration des pouvoirs dans un milieu parisien où tout le monde se connaît ? Ne trouvez-vous pas cette notion très formelle et très insatisfaisante ?

M. Didier Migaud. Je ne partage pas votre point de vue. Le déport est un dispositif essentiel qui permet de se prémunir à la fois des conflits d’intérêts et de l’apparence des conflits d’intérêts. Le législateur a d’ailleurs fourni une définition précise du conflit d’intérêts et emploie également le terme d’« apparence ». Organiser des déports, y compris en apparence, est très protecteur pour la personne elle-même, qui pourrait être sans cela fortement sanctionnée par le juge pénal.

S’agissant des conditions d’application de ces déports, il est vrai que certains élus locaux ont pu expliquer qu’ils se déportaient sans l’avoir réellement fait et qu’ils ont été condamnés parce qu’ils n’étaient pas sortis de la salle : ces situations pourraient être précisées par le législateur. De plus, le déport peut ne pas se justifier dans certaines situations. Toutefois, au regard de la profession exercée par le passé et des responsabilités occupées, le déport me paraît indispensable pour garantir le bon fonctionnement, l’indépendance et la neutralité de l’administration. Il existe d’ailleurs, pour les ministres, un registre de déports, consultable par tout un chacun.

Dans l’ensemble, ces déports sont parfaitement compris, et si certaines poursuites qui ont été engagées ont pu paraître excessives, on ne peut que répondre que le droit est fait ainsi. Peut-être pourrait-on préciser certains points du code pénal et les conditions d’exercice de ces déports, mais le déport a un vrai intérêt.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Je retiens de votre présentation que le réflexe déontologique semble de plus en plus ancré chez le personnel politique et public, ce qui est un point positif pour la bonne santé de notre démocratie et la sincérité de notre vie politique.

Néanmoins, des améliorations peuvent encore être envisagées. Vous en avez évoqué certaines.

S’agissant des représentants d’intérêts, j’ai noté que vous envisagez au sein de la HATVP de modifier vos lignes directrices, afin que le représentant d’intérêts qui aurait pour client une puissance étrangère soit obligé de le mentionner expressément dans sa déclaration. Il s’agit d’un point que j’avais identifié comme un manque.

M. Didier Migaud. Ce point était en effet absent de nos lignes directrices, alors que premièrement il n’est pas contraire à la loi, et que deuxièmement il peut être extrêmement utile au regard des sujets qui intéressent votre commission d’enquête.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Il est très important que ce point soit entendu par ceux qui suivent nos auditions.

S’agissant toujours des déclarations d’intérêts, pensez-vous que nous pourrions être plus précis et plus contraignants de manière à obliger le déclarant à signaler tout lien professionnel ou bénévole qu’il aurait avec des intérêts étrangers ? Je pense à des entités étrangères telles que des associations ou des fondations.

M. Didier Migaud. Oui, je le pense. Il faut rappeler que nous exerçons dans un cadre extrêmement précis, défini par la loi et un certain nombre de textes réglementaires, sur lequel la HATVP n’a pas de capacité d’interprétation. Or certains points mériteraient peut-être d’être précisés, éventuellement par l’intermédiaire d’une rubrique définissant ces liens éventuels avec l’étranger dans une visée de transparence. De même, la rubrique des observations pourrait être précisée : légalement, l’obligation de déclaration ne porte que sur la personne concernée et sur son conjoint, et pas sur les autres proches et l’entourage. Le juge pénal ne raisonne pas toujours ainsi. C’est pourquoi il existe une ligne qui demande à s’interroger sur les autres conflits d’intérêts potentiels, mais elle pourrait être davantage formalisée.

Nous avons donc intérêt à être plus précis et plus exhaustifs quant aux informations qui sont demandées au déclarant, car si certains se posent beaucoup de questions au moment de l’établissement de la déclaration, d’autres ne s’en posent aucune et peuvent être rattrapés ensuite par les contrôles. Il nous arrive de recevoir, après la publication des déclarations, des signalements d’activités non déclarées de certains élus. Nous vérifions bien sûr ces informations et il n’apparaît pas toujours que ces omissions sont « substantielles », elles peuvent être mineures et souvent liées au mandat exercé – les personnes sont souvent membres de droit non rémunérés au sein d’autres entités et il leur arrive d’oublier de le déclarer. Toutefois, il est demandé dans ce cas à la personne de corriger sa déclaration, afin d’éviter ces malentendus.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Dans les dossiers que vous avez eu à transmettre au parquet, existait-il des suspicions d’ingérence ou d’influence étrangère ?

M. Didier Migaud. Non, il s’agissait soit d’infraction d’atteinte à la probité, soit de manquement aux obligations vis-à-vis de la HATVP, soit de prise illégale d’intérêts ou de détournement possible de fonds publics, mais pas de situation d’ingérence.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Votre long parcours professionnel et politique vous a amené à connaître beaucoup de lieux de pouvoir : estimez-vous qu’un scandale comme le Qatargate soit susceptible de se déclencher dans une autre enceinte parlementaire que celle du Parlement européen ? Pourrait-il survenir sur le territoire national, ou pensez-vous au contraire que le cadre réglementaire et législatif et les instances de contrôle, à commencer par la HATVP, sont suffisamment robustes pour préserver la démocratie française ?

M. Didier Migaud. Malgré les évolutions positives de ces dernières années, le risque est toujours possible. Néanmoins, les contrôles sont plus forts. S’agissant du scandale du Qatargate que vous évoquez, il faut rappeler que les députés européens français doivent des déclarations d’intérêts et de patrimoine, ce qui n’est pas le cas de tous les autres députés européens. Le risque est donc vraisemblablement moins fort, mais il existe toujours. Les comportements déviants peuvent toujours exister, mais un certain nombre de systèmes d’alerte ont été mis en place dans notre pays. De même, si les avoirs détenus à l’étranger ne sont pas déclarés et que les États qui abritent ces fonds ne jouent pas le jeu de la transparence, les infractions sont toujours possibles. Néanmoins, les possibilités de détecter ces comportements sont croissantes et les sanctions plus importantes.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Compte tenu de ce que vous dites, la menace dans notre pays est finalement autre : elle est hybride, elle passe par les réseaux sociaux, l’information, les manipulations et les manœuvres, qui comme vous l’avez dit sont sournoises.

M. Didier Migaud. La corruption existe aussi dans notre pays. Je pense d’ailleurs que pour la combattre, elle doit faire l’objet d’une politique publique. Or le Parlement n’est jamais saisi d’un programme concernant l’ensemble des dispositifs mis en place pour lutter contre les atteintes à la probité ou la corruption, et encore moins de l’exécution d’un tel programme. Une réflexion est également à conduire sur les compétences des uns et des autres et sur la cohérence des dispositifs, car il peut y avoir des chevauchements ou des doublons. Nous avons des marges de progression auxquelles il faut réfléchir à froid. En effet, nous avons toujours légiféré à chaud, à la suite de scandales, ce qui n’est pas toujours le plus pertinent.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Notre commission d’enquête a précisément pour ambition de réfléchir à l’anticipation de ces phénomènes, à leur traitement en amont plutôt qu’a posteriori – de mémoire, la création de la HATVP elle-même fait suite au scandale Cahuzac…

M. Laurent Esquenet-Goxes (Dem). S’agissant du répertoire des représentants d’intérêts, vous avez évoqué un plafond de dix actions à déclarer et la possibilité de se limiter à neuf actions afin d’éviter la démarche : dans quelle mesure l’inscription à ce répertoire est-elle déclarative ou contrainte ? quels sont les moyens dont vous disposez pour contraindre les intéressés à s’y inscrire ?

M. Didier Migaud. Tout cela est déclaratif, mais nous avons la possibilité de contrôler et d’appliquer des sanctions : dans le cas d’un défaut de déclaration massif, le risque correspond à une amende de 15 000 euros et un an d’emprisonnement. Enfin, il existe la possibilité de rendre publiques les décisions que nous prenons, ce qui peut avoir un impact sur l’image du représentant d’intérêts, en particulier dans le cas d’un représentant qui bénéficierait par exemple de marchés publics avec l’État ou avec des collectivités territoriales. Il existe donc bien des possibilités de rendre publiques les mises en demeure et de transmettre le dossier au pénal au motif de non-respect des obligations déclaratives.

M. Laurent Esquenet-Goxes (Dem). Je vous remercie, mais cela ne répond pas tout à fait à ma question : dans quelle mesure pouvez-vous inciter les représentants d’intérêts à déclarer s’ils ne le font pas ?

M. Didier Migaud. Nous leur adressons une mise en demeure et s’ils n’y répondent pas, nous transmettons le dossier au parquet. Même si avant ce recours, nous réalisons beaucoup de pédagogie et de relances, afin d’obtenir des réponses. Toutefois, il est certain qu’il y a beaucoup de possibilités de contourner le dispositif : par le biais des neuf actions au lieu de dix ou par le critère de l’initiative. Autant de possibilités qui permettent de contourner la définition même du représentant d’intérêts. C’est sur ce point que le législateur pourrait reprendre la main, car le décret tel qu’il est rédigé pose un problème.

Un parlementaire a récemment interpellé l’exécutif au sujet du champ de la décision publique concerné. Le gouvernement a répondu qu’il pourrait effectivement se saisir de cette question. Toutefois, le champ de la décision publique n’est pas le seul sujet, les critères d’identification des représentants d’intérêts doivent aussi être revus.

Mme Anne Genetet (RE). Il est visible à travers vos propos que nous avons du mal à placer le curseur entre liberté et sécurité au sein de notre vie publique.

Vous avez parlé de parlementaires européens, je m’étonne du fait qu’il n’existe pas l’équivalent d’une HATVP pour les parlementaires européens. Une telle autorité européenne vous paraît-elle pertinente ? Ou pourrait-elle constituer un doublon par rapport à vos activités ?

Par ailleurs, je m’interroge sur les critères d’identification des représentants d’intérêts. Ces derniers peuvent posséder par exemple une double nationalité : est-ce pour vous un indicateur de vigilance ?

S’agissant de nos élus locaux et territoriaux, qui peuvent parfois se montrer moins au fait des risques de pression de la part de puissances étrangères, comment les alerter et les aider à repérer les risques ? Je pense par exemple à une entreprise qui viendrait démarcher une collectivité locale dans le cadre d’un marché ou d’un projet public et derrière laquelle pourrait se dissimuler une puissance étrangère. Comment donner les informations aux personnes confrontées à ces situations ?

Enfin, si un parti politique est amené à recevoir des représentants de puissances étrangères, a-t-il l’obligation de le déclarer ? Sur cette même question d’équilibre entre la liberté des relations à garantir et la sécurité de nos intérêts nationaux, en tant que parti politique, conviendrait-il ou non déclarer les liens que nous pouvons avoir avec des ambassadeurs, des diplomates, des entreprises étrangères ? Lorsque ces personnes figurent dans la liste consultable sur le site internet de la HATVP, la réponse est simple. Elle se complique lorsque ce n’est pas le cas, sachant que pour l’intérêt de certains enjeux diplomatiques, il est parfois préférable de ne pas tout divulguer.

M. Didier Migaud. Il n’existe pas de HATVP au niveau européen, mais cela fait partie des propositions portées par les autorités françaises, le Président de la République et un certain nombre de députés européens. La présidente du Parlement européen a évoqué récemment le sujet et la présidente de la Commission européenne s’est engagée à faire des propositions cette année dans ce sens. Nous animons d’ailleurs un réseau d’éthique européen regroupant un certain nombre d’autorités similaires à la HATVP dans d’autres pays.

S’agissant des autres questions, la difficulté consiste à définir la frontière entre l’influence normale relevant de la politique diplomatique d’un pays et l’ingérence. La France aussi essaie d’exercer une influence à l’étranger, ce n’est pas condamnable. Néanmoins, il faut pouvoir l’encadrer et le réguler dans une forme de transparence qui peut d’ailleurs constituer une réponse. Si l’influence se fait en toute transparence, avec les déclarations nécessaires, les décideurs peuvent travailler en toute connaissance de cause par rapport aux informations données. Ainsi, le fait de posséder une double nationalité ou de défendre certains points de vue, compte tenu des relations d’amitié avec certains pays, ne constitue pas un comportement condamnable. À partir du moment où ces actions sont menées en toute transparence, sans corruption, les convictions personnelles ne sont pas répréhensibles. Certains échanges internationaux doivent effectivement conserver une forme de confidentialité, mais ces échanges sont assez limités et, généralement, ce qui relève du secret de la défense nationale ne concerne pas les élus.

Il faut donc faire la part des choses : tout ne relève pas des textes, certaines choses relèvent de l’éthique personnelle. Il revient à la personne d’avoir quelques repères lui permettant de ne pas franchir la ligne. La transparence est donc utile dans le cadre de la vie d’une démocratie, même si ce n’est pas une réponse à tout.

S’agissant des partis politiques, ils ont un statut particulier défini par la Constitution et sont exclus de la liste des représentants d’intérêts. En revanche se pose la question du contrôle de leur financement. Il existe en effet une commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques : son président, que vous avez entendu, a fait quelques propositions pour améliorer le dispositif. On peut s’étonner que la France compte, plus de 570 partis identifiés. À titre personnel, je pense que le dispositif de contrôle pourrait être amélioré.

Mme Anne Genetet (RE). Je ne parlais pas du financement, mais bien des relations que les partis politiques entretiennent avec des puissances étrangères, à travers la rencontre d’ambassadeurs, de partis politiques étrangers ou d’entreprises étrangères. Je ne crois pas que les partis soient dans l’obligation de déclarer ces rencontres.

M. Didier Migaud. Non, ils n’en ont pas l’obligation. En outre, ces rencontres ne sont pas problématiques et d’ailleurs elles sont souvent rendues publiques par l’intermédiaire des réseaux sociaux.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Pour illustrer la question de Mme Genetet, je vais prendre un exemple : j’ai moi-même rempli ma déclaration en indiquant les responsabilités que j’avais au sein d’un parti politique. Dans ce cas, des précisions ne devraient-elles pas être apportées quant aux liens avec les partis politiques étrangers ?

M. Didier Migaud. Ce point renvoie à la question de la rapporteure sur la précision de certaines rubriques dans la déclaration d’intérêts : il faudrait peut-être poser la question des éventuelles interactions avec des pays étrangers. Le problème existe notamment au sein de l’Assemblée avec les groupes d’amitié. Des initiatives sont prises par l’Assemblée elle-même, mais aussi par des députés qui peuvent accepter des invitations dans des pays étrangers avec éventuellement des contreparties à apporter. Si ces relations sont normales, il n’existe aucune difficulté à les justifier. La transparence peut donc dans ce cadre être utile, et même nécessaire.

Mme Caroline Colombier (RN). Comment pouvez-vous réellement effectuer un contrôle sur les personnalités de la vie publique faisant partie de conseils d’administration ou de surveillance d’entreprises dont certaines puissances étrangères pourraient être actionnaires ?

M. Didier Migaud. La présence de la personne au sein d’organes dirigeants doit être indiquée à la HATVP, cette obligation se limitant à trois années après la cessation des fonctions.

Mme Caroline Colombier (RN). Il n’y a donc pas de possibilité de contrôler d’éventuelles actions d’influence.

M. Didier Migaud. Passé ce délai de trois ans, il n’y a effectivement plus aucune obligation de déclaration ou d’avis à solliciter auprès de la HATVP.

Mme Caroline Colombier (RN). Pensez-vous disposer des moyens humains et financiers nécessaires pour effectuer tous ces contrôles ?

M. Didier Migaud. Cette question est toujours délicate, mais j’aimerais tout d’abord qu’une réflexion ait lieu sur la cohérence des dispositifs mis en place : sur la question des doublons, des chevauchements, sur celle du renforcement de certains dispositifs. Le problème est qu’en France, nous avons du mal à nous interroger sur l’efficacité et l’efficience de la dépense publique, même si ces sujets progressent – c’est mon cheval de bataille depuis fort longtemps !

Il est certain que nous avons des moyens contraints. Nous avons pu obtenir une petite augmentation de nos effectifs, mais au regard de l’élargissement de nos missions, nous n’avons pas toujours la possibilité ni de contrôler la totalité du public relevant de notre champ d’action ni de communiquer sur nos actions. Dans l’intérêt de tous, il faudrait davantage « solenniser » certains moyens, notamment ceux qui concernent les relations entre la HATVP et les pouvoirs publics, afin de montrer que les contrôles ont bien lieu. Certains rendez-vous pourraient être l’occasion de communiquer sur les actions mises en place, y compris les vôtres. Même si des améliorations restent souhaitables, tout le monde reconnaît, notamment les organisations internationales, que la France a beaucoup progressé sur le terrain de la probité et de l’exemplarité.

Mme Clara Chassaniol (RE). Vous avez évoqué le sujet de l’initiative des parlementaires dans le cadre d’une rencontre avec un représentant d’intérêts : l’obligation de déclaration serait-elle une manière de mettre au jour des éléments potentiellement problématiques ? Je m’interroge sur le risque d’une trop grande transparence pour la liberté des parlementaires, et sur les risques d’instrumentalisation politique et polémique via les réseaux sociaux. Pensez-vous qu’il faille laisser une certaine liberté concernant certains rendez-vous ?

D’autre part, pensez-vous qu’il y aurait une utilité à rendre obligatoire une déclaration d’intérêts pour les collaborateurs parlementaires ? En effet, ces derniers ont accès à un certain nombre d’informations et il peut y avoir des risques d’ingérence.

M. Didier Migaud. Pour répondre à la première question, il est souvent suggéré que les personnes occupant des responsabilités effectives, par exemple un président de commission ou le rapporteur d’un texte, puissent faire état des échanges qu’elles ont avec les représentants d’intérêts inscrits sur le répertoire. Cela paraît légitime, et d’ailleurs pourquoi le cacher ? Être éclairé par le maximum de personnes ou d’entités est plutôt une bonne chose. Le législateur a souhaité favoriser une certaine traçabilité vis-à-vis de l’élaboration des lois et des grandes décisions, afin de rendre compte de ceux qui sont intervenus dans ce processus pour essayer de l’influencer. Il n’est pas honteux de partager les points de vue pour en débattre – même si j’ai pu constater, en tant que président ou rapporteur général de la commission des finances, que des amendements étaient repris, fautes de frappe comprises, par des députés de sensibilités différentes. Du reste, les rapports parlementaires indiquent de plus en plus souvent la liste des personnes rencontrées, et beaucoup de ministres le font également.

S’agissant des collaborateurs parlementaires, il faut effectivement les déclarer et certaines règles s’imposent à eux : ils ne peuvent pas être rémunérés par des représentants d’intérêts. Nous avons d’ailleurs déjà traité un dossier de cet ordre et le collaborateur a dû mettre fin à cette situation. En revanche, les collaborateurs des présidents des assemblées doivent des déclarations d’intérêts.

L’idée est d’amener les parlementaires à se poser les bonnes questions, sans imposer pour autant des déclarations d’intérêts à leurs collaborateurs.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. J’ai une dernière question à vous poser sur votre propos liminaire. Vous avez évoqué le fait que la HATVP a récupéré certaines attributions de la commission de déontologie de la fonction publique, en application de la loi de 2019. Or cette commission de déontologie a pris des décisions qui ont fait débat dans la presse, notamment sous le mandat de François Hollande. On peut citer le cas de Hugh Bailey, qui faisait partie du cabinet d’Arnaud Montebourg, puis de celui d’Emmanuel Macron lorsqu’il était ministre de l’économie. Il a travaillé sur la vente d’Alstom pour devenir finalement président d’Alstom France, la commission de déontologie ayant validé ce passage du public au privé, ce qui ne cesse de m’interroger. De même, Frédérik Rothenburger, qui faisait partie du cabinet d’Arnaud Montebourg et travaillait personnellement sur le dossier du démantèlement d’Alstom, a été nommé ensuite chez General Electric puis à la banque Lazard, banque ayant travaillé sur le démantèlement d’Alstom au profit de General Electric. Là encore, la commission de déontologie a jugé acceptable cette reconversion. Le dossier ayant suscité les plus de gros titres est sans doute celui de David Azéma, président de l’agence des participations de l’État passé chez Bank of America. Enfin, on peut citer M. Bruno Bézard qui a pris un poste au sein du fonds de pension Cathay Pacific, d’influence chinoise.

Compte tenu des critères que vous adoptez aujourd’hui, considérez-vous que ces cas ne posent pas de problème en termes de conflits d’intérêts ? Je n’ai personnellement jamais compris la décision de la commission de déontologie sur ces dossiers de notoriété publique qui relèvent clairement d’influences étrangères, en l’occurrence américaine et chinoise.

M. Didier Migaud. Vous comprendrez que je ne peux pas répondre à votre question : je n’ai pas été saisi de ces situations, la HATVP n’étant compétente sur le sujet que depuis le 1er février 2020. Ces dossiers sont antérieurs. Je ne peux rendre des comptes que sur les dossiers que nous traitons depuis cette date. Des commentaires sont d’ailleurs apportés sur nos décisions : je suis parfois un peu surpris et déconcerté par certains, qui témoignent d’une lecture qui semble peu approfondie. Certains dossiers font l’objet d’une procédure judiciaire. Nous verrons quelles en seront les conclusions.

9. Audition, à huis clos, de M. Nicolas Lerner, directeur général de la sécurité intérieure (DGSI, ministère de l’intérieur) (2 février 2023)

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Mes chers collègues, nous auditionnons M. Nicolas Lerner, directeur général de la sécurité intérieure (DGSI). Cette audition se déroule à huis clos, ce qui nous oblige à une parfaite discrétion sur les propos qu’il tiendra. Tout commentaire à leur sujet dans les médias ou sur les réseaux sociaux est à proscrire.

L’audition fera l’objet d’un compte rendu, qui pourra être publié sous le contrôle de M. Lerner, et nourrira les travaux de Mme la rapporteure. Toute infraction à l’obligation de discrétion serait préjudiciable à nos prochaines auditions à huis clos, ainsi qu’à celle-ci, ce format ayant été retenu pour offrir à M. Lerner toute liberté pour répondre à nos questions, compte tenu du caractère sensible des informations qu’il détient et des sujets dont il a à connaître au nom de l’État.

Monsieur le directeur général, nos questions porteront, d’abord, sur la définition juridique et opérationnelle que vos services donnent aux diverses formes d’ingérence étrangère, ce qui nous permettra de la comparer à celles que nous avons entendues jusqu’à présent. Elles auront trait, ensuite, à votre analyse de la réalité et de l’évolution de cette menace, ainsi qu’aux moyens et aux modes opératoires dont disposent les services de l’État pour lutter contre elle. Nous souhaitons enfin savoir si vous estimez que notre démocratie est menacée, perturbée ou bouleversée par les ingérences étrangères, ou si au contraire celles-ci sont maîtrisées par les personnes qui doivent y prendre garde.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Nicolas Lerner prête serment.)

M. Nicolas Lerner, directeur général de la sécurité intérieure. Monsieur le président, madame la rapporteure, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de m’avoir convié à participer à vos travaux sur un sujet qui est au cœur de l’activité de la DGSI, et auparavant de celle des services qui l’ont précédée.

La DGSI, créée par décret le 30 avril 2014, est l’héritière de grands services, notamment la direction de la surveillance du territoire (DST), qui, depuis sa création à la fin de la seconde guerre mondiale, était chargée de prévenir toutes les formes d’espionnage et d’ingérence étrangère. Elle a été créée dans un contexte de menace, de nature avant tout terroriste aux yeux du grand public et de nos dirigeants, sur nos intérêts fondamentaux. Elle a donc longtemps été identifiée au rôle, qui est le sien et dans lequel notre engagement ne faiblit pas, compte tenu du niveau de la menace, de chef de file de la lutte antiterroriste. Elle n’en a pas moins repris les missions de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), qui elle-même avait repris celles de la DST, en matière de détection et de lutte contre toute forme d’ingérence étrangère.

À cet égard, quatre alinéas de l’article 2 du décret du 30 avril 2014 relatif aux missions et à l’organisation de la direction générale de la sécurité intérieure me semblent importants.

L’alinéa 2 dispose que la DGSI « assure la prévention et concourt à la répression de toute forme d’ingérence étrangère », ce qui constitue sa première mission. L’alinéa 5 prévoit qu’elle « concourt à la prévention et à la répression des actes portant atteinte au secret de la défense nationale ou à ceux portant atteinte au potentiel économique, industriel ou scientifique du pays ».

L’alinéa 6 dispose qu’elle « concourt à la prévention et à la répression des activités liées à l’acquisition ou à la fabrication d’armes de destruction massive ». L’alinéa 8 énonce qu’elle « concourt à la prévention et à la répression de la criminalité liée aux technologies de l’information et de la communication », notamment si ces attaques cyber portent atteinte à nos intérêts fondamentaux.

S’agissant de la méthode, l’article 3 dispose que : « Les services concourant à la sécurité nationale transmettent sans délai à la direction générale de la sécurité intérieure les renseignements se rapportant aux activités mentionnées à l’article 2. »

Depuis la création de la DGSI, la lutte contre les ingérences étrangères n’a cessé de prendre de l’importance, qu’il s’agisse des moyens engagés ou des préoccupations qui sont les nôtres, en raison du contexte international, d’une part, et, d’autre part, du fait que la France y est particulièrement exposée.

S’agissant du contexte international, sans préjudice de vos propres observations ni de celles d’experts des relations internationales que vous auditionnerez, j’aimerais énumérer quelques tendances vues de la DGSI.

Les années 1990 et le début des années 2000 ont été caractérisés, me semble-t-il, par un double espoir, qui était souvent une double conviction.

Premièrement, on a cru que tous les États convergeraient spontanément vers le modèle démocratique, dans l’euphorie de la chute du Mur, des premières années d’exercice du pouvoir de Vladimir Poutine, qui ont nourri un espoir de rapprochement avec l’Europe et l’Ouest en général, et de l’évolution de la Chine. Tous les États prendraient le chemin de la démocratie, modèle intrinsèquement meilleur que les autres, car tel était le sens de l’Histoire.

Deuxièmement, on a cru que la compétition entre États, qui a toujours existé et n’allait pas disparaître, s’organiserait autour de quelques règles et quelques principes, notamment l’économie de marché. La compétition économique, demain, serait le juge de paix de la rivalité entre les pays. Ces espoirs étaient notamment suscités par l’ouverture de la Chine, qui a adhéré à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2001.

Il est clair que ces espoirs, si tant est qu’ils aient été crédibles ou partagés par tous, ont été déçus. Vues de la DGSI, à l’aune de leurs conséquences sur le territoire national, les relations internationales sont désormais caractérisées par quatre tendances principales.

La première est le retour très net, depuis quelques années, à la confrontation entre États. Nous sommes passés d’un monde où les États se livraient à une compétition à un monde dans lequel ils assument des confrontations bien plus directes. La confrontation a lieu à deux niveaux. À l’échelle de la planète, l’opposition entre les deux grandes puissances que sont les États-Unis et la Chine domine, chacun essayant d’y attirer les autres États, comme si ceux-ci n’avaient d’autre choix que celui de s’aligner sur l’un de ces deux modèles, ce que contestent la France et l’Europe. À l’échelle régionale, les zones de conflit se multiplient. Qu’il s’agisse de la Syrie, de la Libye, du Yémen, de l’Afrique subsaharienne, où les intérêts français sont fortement contestés, de la zone indo-pacifique, de la Méditerranée orientale ou du Golfe, très peu d’endroits du monde échappent à une rivalité accrue entre États.

La deuxième tendance est l’agressivité accrue dont les États n’hésitent plus à faire preuve. Celle-ci a lieu sur des terrains très divers, de l’affirmation du leadership à la présence économique en passant par la sphère informationnelle, de plus en plus investie par les États pour vanter les mérites de leurs modèles respectifs et tenter de décrédibiliser, voire de déstabiliser celui des autres. La confrontation hybride se développe, par le biais des sociétés militaires privées (SMP), dont le rôle va croissant sur plusieurs théâtres d’opérations. Quant à la confrontation armée, elle se déroule par procuration, comme c’est le cas au Yémen, en Libye et dans le Golfe, ou directement, comme c’est le cas en Ukraine. Globalement, les modes opératoires sont bien plus agressifs qu’ils ne l’étaient il y a quelques années.

La troisième tendance est le fait que certains États s’affranchissent aujourd’hui allègrement de la règle de droit international, dans le contexte d’un affaiblissement du multilatéralisme. Le contrôle du respect des règles incombe à un organisme, le Conseil de sécurité des Nations unies, dont font partie à titre de membres permanents des nations qui se retrouvent désormais en opposition voire en confrontation, les États-Unis, la Chine, la France, la Russie et le Royaume-Uni, ce qui complique certes singulièrement sa tâche de régulation, qui n’en demeure pas moins nécessaire et indispensable. Par ailleurs, de 1945 à la chute du Mur de Berlin, certaines règles tacites, que l’on peut apprécier ou contester, régissaient les relations entre États. Par exemple, chaque bloc respectait globalement la sphère d’influence de l’autre. Tout cela a disparu. Aux yeux de certains États, dorénavant, le fait accompli et la loi du plus fort sont les seules règles qui prévalent.

La quatrième tendance est l’importance accrue que les États accordent aux enjeux de souveraineté. Le Président de la République a démontré un attachement renouvelé à cette ambition depuis son accession aux responsabilités, qu’il s’agisse de la crise sanitaire ou de la question – dont nous avons eu à connaître il y a trois ans – de savoir si un opérateur étranger, en l’occurrence chinois, pouvait ou non accéder à nos cœurs de réseaux de communication dans le contexte du déploiement de la 5G. En matière de souveraineté énergétique, à l’illusion, née de la mondialisation, selon laquelle chaque État pouvait se servir là où se trouvent les ressources, a succédé la conscience qu’un État, compte tenu de la montée des tensions, peut se trouver dans une situation de forte dépendance pour l’accès à certaines matières premières essentielles.

Dans ce contexte mondial, notre pays est particulièrement exposé aux tentatives d’espionnage et d’ingérence, pour trois raisons principales.

Premièrement, la France reste, sur la scène internationale, une grande puissance dont la voix porte. Membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, État doté, la France promeut par ailleurs un modèle démocratique. Sa présence est assurée par le réseau de la francophonie et par le deuxième réseau diplomatique au monde. Ses territoires outre-mer contribuent à en faire une puissance mondiale.

Les États qui nourrissent des ambitions sur la scène mondiale espionnent donc les positions françaises et leur évolution. On entend par espionner le fait d’accéder de façon illégale à des informations confidentielles. Plus un État est présent sur la scène internationale, plus sa voix porte, plus il est puissant, et plus il est exposé à des actions d’espionnage.

Il est aussi menacé par des actions d’ingérence, que les services distinguent de la politique d’influence. Il est logique qu’un État tente de rayonner, d’influencer et de convaincre sur la base de son modèle et de ses valeurs. Tel est le cas de la France. L’ingérence, quant à elle, est une politique d’influence masquée. Elle consiste, pour un État, à mener des actions visant à rendre la politique d’un autre pays structurellement favorable à la sienne, sans que l’on sache d’où parlent les personnes et les organisations auxquelles il a recours.

La France est également exposée à des actions de déstabilisation visant à décrédibiliser son influence et son modèle. Ces actions peuvent prendre diverses formes, notamment économiques et, de plus en plus, informationnelles. Il s’agit, dans le cadre d’une politique spécifiquement conçue et calibrée, d’appuyer là où cela fait mal et de fragiliser le modèle et les intérêts français dans le monde.

Deuxièmement, notre territoire accueille des communautés étrangères et des diasporas d’origines variées au sein desquelles se trouvent des individus qui, depuis le territoire national, se livrent à une activité politique, parfois d’opposition au régime du pays dont ils sont originaires. C’est l’honneur de la France d’accueillir ces opposants et de leur permettre d’exercer leur opposition, conformément aux lois françaises.

Les États dont la conception de la démocratie diffère de la nôtre considèrent que cette activité porte gravement atteinte à leur intérêt, ce qui peut susciter à tout le moins un suivi des communautés concernées, et parfois des comportements bien plus graves d’intimidation et de pression sur les opposants vivant en France afin de les faire taire. Parfois, ces pressions peuvent aller jusqu’à l’intimidation physique, voire pire, comme le montrent plusieurs précédents en Europe. Un exemple : à la fin de l’année 2019, un opposant iranien a été attiré dans un piège par les services iraniens, qui l’ont capturé en Irak et immédiatement rapatrié en Iran, où il a été condamné à mort et exécuté ; en France, il était protégé par la police française.

Troisièmement, notre pays demeure une grande puissance dans le domaine de l’économie et de la recherche. Plus un État est puissant et doté d’une recherche universitaire dynamique, plus il est exposé à des actions d’espionnage, qui consistent en la captation illégale d’informations ou de données, et d’ingérence qui, dans le domaine économique, prennent notamment la forme de partenariats et d’actions de captation fragilisant à moyen terme notre potentiel économique, industriel et scientifique.

Telles sont les trois raisons pour lesquelles notre pays est la cible d’actions d’espionnage et d’ingérence particulièrement fortes, nombreuses et parfois agressives.

Face à ces actes et à ces manœuvres, la DGSI joue un triple rôle.

La première mission d’un service de renseignement, qui est sa raison d’être, est de détecter et de documenter les comportements en cours, et de renseigner les autorités à leur sujet. Pour ce faire, nous réglons la focale sur un certain nombre de structures et de domaines, dont j’énumérerai les principaux.

Le cœur de notre travail est de suivre l’action des services de renseignement étrangers en France, qui est en partie officielle et déclarée. La plupart des pays du monde entretiennent à Paris des services de renseignements déclarés comme tels – de même, la DGSI a des postes à l’étranger –, ayant vocation à travailler en coopération avec nous – si les services de renseignement s’espionnent, ils coopèrent aussi, notamment en matière de lutte antiterroriste.

Mais les services de renseignement agissent aussi de façon clandestine sur notre territoire, selon trois méthodes.

La première consiste à infiltrer des officiers de renseignement sous couverture diplomatique, bénéficiant à ce titre d’une immunité. Le pays qui, en la matière, a historiquement le dispositif le plus important est la Russie – cette tradition s’est perpétuée jusqu’à nos jours. Dans chaque pays occidental, plusieurs dizaines d’officiers – leur nombre a significativement diminué depuis le début de la crise ukrainienne – des trois services russes de renseignement mènent, sous couverture diplomatique, des actions de renseignement et d’ingérence. La Chine a une conception distincte du renseignement et entretient un réseau sous couverture diplomatique bien moins développé que celui de la Russie.

La deuxième méthode consiste à utiliser des agents itinérants, envoyés en France pour recueillir du renseignement ou recruter et traiter des sources. Je suis DGSI depuis quatre ans et demi : je puis vous dire, sans entrer dans le détail, que des opérations de recrutement sur le territoire national sont très régulièrement menées par des agents sous couverture diplomatique ou itinérants. Nous avons vocation à les suivre et à les entraver.

La troisième méthode est l’apanage de quelques grands services : elle consiste à projeter des agents en couverture profonde. De nationalité française ou non, ils s’infiltrent dans le pays et y mènent une vie normale. Ils peuvent être chargés de missions opérationnelles ou activés ultérieurement. Au cours des derniers mois, de tels agents ont été détectés aux Pays-Bas, en Italie et en Suède. L’un d’entre eux, qui a tenté de s’infiltrer à la Cour pénale internationale (CPI), à La Haye, était un agent russe doté d’une identité brésilienne.

L’activité des agents de renseignement est variée, de l’espionnage – captation d’informations et recrutement de sources – aux activités d’ingérence. Certains officiers sous couverture diplomatique n’hésitent pas à nouer des relations, notamment avec les élus de la nation auxquels ils se présentent comme premier ou deuxième secrétaire d’ambassade.

Pour mener à bien cette première mission, nous suivons également les relais qui, au sein de la société française, servent de points d’appui à des actions d’espionnage ou à des politiques d’influence. Il s’agit notamment d’associations et de diasporas dont les États d’origine considèrent parfois que leurs membres doivent, même s’ils vivent en France en situation régulière ou ont acquis la nationalité française, leur prêter durablement allégeance. Par ailleurs, certains États essaient d’imposer le magistère de structures cultuelles, notamment musulmanes, dont ils considèrent qu’elles doivent avoir un droit de regard sur l’organisation du culte sur le territoire national.

La troisième sphère d’intérêt dans laquelle sont menées des actions d’espionnage et d’ingérence est le domaine économique et universitaire. Depuis dix-huit mois, la DGSI porte un regard particulièrement vigilant sur le monde universitaire et de la recherche, qui nous semble être un domaine particulièrement exposé à des actions d’espionnage et d’ingérence. Les premières sont punies par la loi. Les secondes sont bien plus insidieuses ; elles prennent la forme de propositions et de structurations de partenariats ou de jumelages.

En la matière, notre activité ne consiste pas à autoriser ou non les projets, le chef d’entreprise ou le président d’université étant seul à même d’apprécier l’intérêt de son établissement, mais à sensibiliser fortement ces derniers au risque attaché à tel partenariat, à tel jumelage ou à l’accueil de tel individu. S’il s’agit d’espionnage, l’entrave est immédiate ; s’il s’agit de partenariats potentiellement déséquilibrés à des fins d’ingérence et de déstabilisation à moyen terme, nous menons une action de sensibilisation.

Notre quatrième champ d’action est le domaine informationnel. Certains États, au cours des dernières années, ont tenu et instrumentalisé des discours visant à promouvoir leur narratif et à décrédibiliser notre modèle, nos valeurs et notre force.

S’agissant de la France, les points d’accroche sont assez simples : le pays est dépeint comme une démocratie en déréliction, sinon en perdition ; après l’assassinat de Samuel Paty et la republication de caricatures de Mahomet, la liberté de la presse a été dénigrée au motif qu’elle permet de porter gravement atteinte à certaines religions, notamment l’islam ; la France est présentée comme colonialiste et impérialiste ; lors du mouvement des Gilets jaunes ou d’autres mouvements de ce type, elle est présentée comme donneuse de leçons en matière de maintien de l’ordre et de démocratie, par exemple à l’Iran ou à la Russie, alors que, selon cette thèse, elle agirait à l’identique au sein de ses frontières – exemple d’information déformée sans aucun scrupule.

Il s’agit de sujets d’autant plus sensibles que certaines de ces informations sont véhiculées par des organismes ayant le statut de média ou par des individus considérés comme des journalistes, ce qui complique, compte tenu des dispositions de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, le travail que nous menons sur ces profils. Par ailleurs, chaque pays, France comprise, est libre de définir et de déployer un narratif diplomatique. La vigilance s’impose dès que ces narratifs bénéficient d’expositions ou de modalités de mise en avant artificielles, reposant sur des techniques qui doivent être détectées et dénoncées.

Notre cinquième champ d’action est celui des cultes. Certains États ont tenté, ou tentent encore de contrôler des structures religieuses, et par leur truchement ce qu’ils estiment être leur diaspora. En la matière, l’évolution récente de la législation a permis des avancées significatives.

Notre deuxième mission, qui est une première façon de riposter, est la sensibilisation au risque auquel chacun est exposé dans l’exercice de ses fonctions. En la matière, la DGSI déploie une activité significative : en 2022, nous avons mené plus de 6 500 entretiens individuels, dans les domaines économique, universitaire, de la recherche mais aussi politique.

Cette assemblée n’échappe pas à la règle. Nous avons largement sensibilisé les groupes politiques au début de la législature ; nous avons des contacts réguliers avec les parlementaires, à leur demande ou à notre initiative, et menons des actions de sensibilisation, le cas échéant pour leur faire savoir à qui ils ont affaire – ils sont ensuite entièrement libres de poursuivre ou non leurs relations dès lors qu’elles ne tombent pas sous le coup de la loi. Nous l’avons fait à plusieurs reprises ces derniers mois, après avoir détecté des contacts avec des officiers de renseignement russes sous couverture diplomatique.

Ces actions de sensibilisation sont aussi menées en groupe. En 2022, nous avons réalisé 1 194 conférences de sensibilisation, dans des domaines et sur des thèmes variés. Nous sommes capables par exemple, à la demande, de sensibiliser un auditoire sur les avantages et les opportunités mais aussi les risques de la coopération avec la Chine, sur les enjeux du cyber ou sur d’autres sujets. Nous nous adaptons aux préoccupations de nos interlocuteurs. Par ailleurs, la DGSI diffuse chaque mois un « flash ingérence » à vocation économique, qui énumère les pratiques constatées pour sensibiliser les chefs d’entreprise.

S’agissant de notre action de riposte et d’entrave, elle peut revêtir, en matière d’espionnage et d’ingérence, une palette aussi large que l’imagination nous y autorise.

Les mesures de base sont d’ordre diplomatique. Si l’on détecte un comportement hostile de la part d’individus membres d’un service de renseignement étranger, la mesure la plus évidente à prendre est l’expulsion du territoire national, dans le cadre de mesures dites de persona non grata (PNG). Ces mesures ont été utilisées dans les années 1980 à l’égard des services russes mais aussi, dans les années 1990, en réponse à des comportements inacceptables d’autres nations. Les dernières vagues de PNG ont suivi le déclenchement des hostilités en Ukraine, en trois temps. Au printemps, à la suite de la révélation du massacre de Boutcha, la France, comme l’Allemagne et d’autres pays européens, a expulsé des officiers de renseignement russes sous couverture diplomatique, trente-cinq exactement. Une semaine plus tard, nous avons expulsé six officiers de renseignement russes, pris en flagrant délit de traitement d’une source sur le territoire national. Il s’agit d’une des opérations de contre-espionnage les plus significatives menées par la DGSI au cours de ces dernières décennies. Enfin, la fermeture de la représentation russe au Conseil de l’Europe à l’été 2022 a permis le départ d’un nombre significatif d’officiers de renseignement russes agissant sous couverture diplomatique.

Par ailleurs – et je ne donnerai évidemment pas plus de détail à ce sujet - nous avons émis, au cours des dernières années, plusieurs demandes de rappel silencieux : s’il n’est pas toujours estimé opportun, du point de vue diplomatique, d’expulser un diplomate, nous demandons alors au pays dont le comportement de l’agent s’inscrit en violation de la Convention de Vienne procéder silencieusement à son rappel.

À l’autre extrémité du spectre, nous pouvons prendre des mesures de nature judiciaire, conformément aux dispositions du livre IV du code pénal réprimant les crimes et délits contre la nation, l’État et la paix publique. Parmi les procédures judiciaires ouvertes sur la base du travail de la DGSI, je citerai l’arrestation, à l’été 2020, d’un militaire de haut rang de l’armée française, poursuivi pour des faits d’espionnage et de trahison. En poste à l’OTAN à Naples, il est poursuivi et mis en examen et la procédure judiciaire est en cours. Je citerai également la condamnation assez lourde de deux anciens agents d’un service de renseignement français, détectés grâce au travail attentif de leur service d’affectation, judiciarisés par la DGSI et déclarés coupables d’espionnage au bénéfice des services chinois.

Par ailleurs, la DGSI a permis, en 2018, d’entraver une tentative d’attentat commandité par les services iraniens sur des membres de l’organisation des Moudjahidines du peuple iranien (OMPI) lors d’un meeting à Villepinte. Un officier des services de renseignement iraniens a été interpellé et condamné à dix-huit ans de prison en Belgique, d’où l’opération avait été organisée. Les mesures d’entrave à l’espionnage ne sont pas neutres du point de vue diplomatique. Ma responsabilité quotidienne, que j’exerce en lien étroit avec les autorités politiques, est d’identifier ce qu’il m’appartient de décider moi-même et ce que je dois laisser à l’arbitrage de l’autorité supérieure. En matière de contre-espionnage, les réactions – et les messages qu’elles portent – sont variées.

La première est la mise en garde ou la convocation du chef de poste d’un service étranger, pour lui faire savoir que nous savons ce qu’il a fait et que ce n’est pas acceptable. De façon plus discrète, la DGSI, comme d’autres services, utilise des méthodes diverses pour faire savoir à un agent sous couverture affecté en France que nous savons qui il est, ce qu’il est fait et, ainsi, d’influencer son comportement.

Nous pouvons aussi donner à voir des méthodes adverses en assumant de mettre en garde sur des comportements inacceptables. Il y a quatre ans, par exemple, la France a décidé d’alerter son réseau administratif sur la façon dont les services étrangers abordaient des sources en utilisant LinkedIn. Cette méthode assez simple, qui malheureusement perdure, consiste à créer de faux profils qui sont autant de filets, dont certains attrapent quelque chose.

À la fin de l’année 2022, une mise en garde comparable a été réalisée pour sensibiliser aux approches que les services russes conduisaient au travers d’un site commercial de petites annonces. Cette méthode n’est pas nouvelle puisqu’elle avait déjà été mise au jour au début des années 1990 dans le cadre de l’affaire Temperville, lorsqu’un ingénieur de la direction des applications militaires du CEA avait été poursuivi et condamné pour espionnage au bénéfice de la Russie, qui l’avait recruté par le biais d’une petite annonce comme on en voyait beaucoup, avant l’apparition d’internet, dans les commerces de proximité, intitulées par exemple « Cherche professeur de maths » et donnant un numéro de téléphone sur des tickets prédécoupés. Bref, certaines méthodes ancestrales n’ont pas fondamentalement évolué lorsqu’il s’agit de recruter une source…

Fin 2020, nous avons également procédé à l’expulsion d’un diplomate russe, qui était un officier sous couverture, après l’avoir pris en flagrant délit de traitement d’une source, en l’espèce un ingénieur employé par une société d’un domaine dans lequel la France est en pointe et qui croyait donner des cours de mathématiques et de physique à un ressortissant de l’Union européenne.

Avant de répondre à vos questions, j’aimerais enfin partager avec vous quelques réflexions, qui ne sont ni des recommandations ni des propositions, sur le degré d’adaptation de notre doctrine ainsi que de notre cadre législatif et réglementaire.

Premièrement, notre arsenal pénal est, me semble-t-il, plutôt adapté aux comportements dont nous parlons. Une interrogation subsiste au sujet de la tendance de nos cadres à haut potentiel, notamment ceux qui sont à la retraite, à dispenser leur savoir-faire dans des domaines ou des technologies sensibles, tels que le nucléaire ou l’aviation de chasse, pour le compte d’autres États. Il ne s’agit pas par principe d’empêcher un ingénieur de haut niveau de trouver à s’employer dans une compagnie étrangère, mais, dans certains domaines de niche ou de pointe essentiels à notre souveraineté, la question peut se poser de savoir dans quelle mesure quelqu’un peut ou non trouver à s’employer ailleurs sans le moindre examen de compatibilité. La question est délicate et mérite réflexion.

Deuxièmement, sans préjudice de ce que vous a dit le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), une réflexion mériterait probablement d’être enagée sur l’encadrement des actions d’ingérence conduites par des personnes physiques au bénéfice de puissances étrangères. Une telle législation existe aux États-Unis, en Australie et est en cours d’adoption au Royaume-Uni.

Le sujet est bien sûr sensible. À titre personnel, je ne suis pas choqué que la Chine, ou tout autre pays, vante son modèle et tente de convaincre qu’il est le meilleur. C’est l’objet de toute diplomatie ou de toute politique d’influence efficace. La France le fait aussi avec beaucoup de dynamisme, fort heureusement. Ce qui est choquant, en revanche, c’est qu’une telle politique soit menée par des individus ayant des intérêts cachés – et nous avons en tête la procédure judiciaire récemment ouverte en Belgique en lien avec de supposées actions d’ingérence au Parlement européen.

Troisièmement, le dispositif de protection du potentiel scientifique et technique de la nation (PPST), que le SGDSN évoquera sans doute devant vous, suit des réglementations dont certaines pourraient être toilettées, sans que cela relève toujours, au demeurant, du domaine législatif. Tel est notamment le cas des zones à régime restrictif. Ce dispositif permet, au sein de l’université, de restreindre l’accès à certaines zones à des personnes préalablement criblées par les services. S’il est efficace s’agissant de l’accès physique à l’information sensible, il ne couvre pas l’accès dématérialisé, par exemple.

Restent deux derniers points de préoccupation ou de vigilance, sur lesquels des actions ont récemment été engagées.

Le premier est que nos intérêts nationaux ne sont pas seuls en jeu. La politique de sensibilisation que nous menons depuis plusieurs années, et qui commence vraiment à porter ses fruits comme j’ai déjà pu le constater en quatre ans, n’est pas homogène au sein des instances européennes, alors que les intérêts que détient l’Union européenne sont aussi sensibles que ceux des instances nationales. Depuis deux ans environ, à la demande des institutions européennes qui sont déterminées à rehausser leur niveau de protection et mènent une politique volontariste à cette fin, les services intérieurs sont engagés auprès pour les aider à renforcer la protection de leurs secrets ou de leur patrimoine.

Le deuxième concerne les outre-mer, où certains territoires sont peut-être encore plus directement exposés à des ingérences étrangères, comme deux de la zone indo-pacifique. Si le dernier référendum qui s’est tenu en Nouvelle-Calédonie, pour lequel nous étions, comme pour chaque élection, dans une posture de grande vigilance, s’est déroulé sans qu’aucun État ne tente significativement d’interférer dans le processus électoral, ces territoires n’en doivent pas moins faire l’objet de notre attention.

Je suis maintenant à votre disposition pour répondre à vos questions, avec néanmoins deux limites que vous comprendrez certainement.

La première est qu’en tant que chef et agent d’un service de renseignement, je suis tenu au secret de la défense nationale et ne voudrais pas commettre une illégalité dans les murs mêmes de l’Assemblée nationale : cela m’invitera à un strict respect de ce principe. Cela ne signifie certes pas que la DGSI n’a pas à partager avec le Parlement – elle le fait, du reste, régulièrement dans le cadre de la DPR, la délégation parlementaire au renseignement, à laquelle appartiennent deux membres de votre commission d’enquête présentes ce soir. Vous me permettrez, mesdames, de préciser qu’une séance de trois heures a déjà été consacrée par la DGSI aux ingérences étrangères, et que la DPR s’intéressera également à ce thème en 2023. Il ne s’agit donc pas de dire que le Parlement n’aurait pas à connaître de certaines questions : c’est le législateur lui-même qui a prévu que ces questions ne devaient être partagées qu’au sein d’instances créées à cette fin.

La deuxième limite est un autre principe cardinal : la discrétion, ou du moins le recours aux bons canaux pour faire passer des messages aux bons interlocuteurs. Les services de renseignement sont des services opérationnels, et c’est ce qui fait leur force, mais ils peuvent aussi servir à faire passer des messages ou à maintenir la communication lorsque les canaux diplomatiques ne fonctionnent pas, ou pas bien. J’évoquais tout à l’heure les échanges très denses et très confiants que la DGSI entretient avec différents États en matière de lutte contre le terrorisme, et je constate depuis quatre ans et demi que les situations de tension diplomatiques que nous avons ponctuellement connues, n’ont jamais entaché nos relations de travail et de partenariat avec les services de renseignement de ces pays. Il est donc important que, lorsque nous avons des messages à transmettre, nous le fassions selon les canaux habituels, et pas forcément d’une manière publique.

Mme Anne Genetet (RE). Le FARA a-t-il une portée extraterritoriale ?

M. Nicolas Lerner. Je ne pense pas que ce soit le cas. Dans sa version américaine, le FARA, la loi relative à l’enregistrement des administrations étrangères, oblige toute personne en situation d’allégeance à l’égard d’un autre État au titre d’un intérêt pécuniaire ou moral, par exemple parce qu’elle en est fonctionnaire ou en perçoit une rémunération, à le déclarer lorsqu’elle se livre, entre autres, à une activité de lobbying ou de contact avec des élus.

Cette obligation va plus loin que celles qu’impose la HATVP car elle intègre la notion d’allégeance à un État étranger.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Le président de la HATVP nous a indiqué qu’une réflexion était déjà très avancée quant à un renforcement des lignes directrices appliquées aux représentants d’intérêts par cette institution, et qu’il n’y avait pas lieu de procéder pour cela à des modifications législatives.

M. Nicolas Lerner. On peut, en la matière, distinguer deux niveaux. Nous sommes en lien avec la HATVP pour la définition de ces lignes directrices, et les précisions qui seront apportées à celles-ci sont en effet une avancée très significative. Notre analyse juridique est cependant qu’une modification législative serait nécessaire pour aller plus loin et obliger les personnes concernées à déclarer d’éventuelles relations avec un État étranger. La réflexion quant à l’opportunité d’un tel dispositif me semble nécessaire et devoir être conduite, mais je n’ai pas mandat à la porter ici, du fait de sa complexité et des enjeux nombreux y afférents. Le débat qui a lieu sur ce point depuis douze mois en Grande-Bretagne, où cette législation doit être adoptée de manière imminente, est à ce titre éclairant.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Monsieur le directeur général, estimez-vous qu’il existe aujourd’hui en France une forme d’ingérence touchant des relais d’opinion, des dirigeants, des hommes politiques ou anciens hommes politiques, des personnes ayant une autorité politique ou capables d’influencer nos concitoyens, ou des partis politiques, et susceptible d’influencer, de limiter ou de gêner certaines décisions dans un processus démocratique ?

M. Nicolas Lerner. La DGSI n’a – et c’est tant mieux – aucunement mandat à prendre pour objet les partis politiques. Notre service de renseignement intérieur et territorial – anciennement dénommé RG (renseignements généraux) – a été détaché en 2008 de l’analyse politique et des prévisions électorales, ce qui a été, selon moi, l’une des meilleures réformes possible pour le renseignement. Nous ne travaillons donc pas, je le répète, sur les partis politiques.

Je vous répondrai en trois points. Tout d’abord, je n’ai connaissance d’aucune structure ou parti politique qui, en tant que tel, ferait l’objet d’une influence ou d’une ingérence étrangère organisée et systémique telle qu’il ne serait que le relais d’un État étranger.

En deuxième lieu, comme je le décrivais tout à l’heure, nous avons cependant détecté au cours des trois ou quatre dernières années, du moins depuis que je suis responsable de ce service, des tentatives d’approche de la part de certains agents de renseignement et visant l’ensemble du spectre politique. De fait, un agent chargé de recueillir du renseignement, à tout le moins dans des activités d’espionnage ou d’ingérence, ne se limite pas en termes de cibles d’intérêt. Nous avons ainsi vu des parlementaires appartenant à l’ensemble du spectre politique faire l’objet de telles approches.

En pareil cas, notre mission est de sensibiliser. Il m’est ainsi arrivé de rencontrer certains parlementaires, ministres ou anciens ministres pour appeler leur attention, sans idée de censure ou d’opposition, sur les risques qu’il pourrait y avoir pour eux à attacher leur nom à telle entreprise ou à entrer dans tel conseil d’administration. Il ne s’agit pas là, toutefois, d’emprise sur des structures, mais de démarches individuelles de séduction ou de conviction, que nous prenons en compte chaque fois que nous les détectons et qui appellent de notre part une action de sensibilisation.

Enfin, il a pu arriver très ponctuellement que la DGSI mette au jour ou soupçonne des relations d’un autre type entre un élu ou ancien élu local ou national avec une puissance étrangère, et signale aux autorités compétentes l’infraction soupçonnée – en l’espèce, un financement –, dont le suivi ne relève pas de sa mission.

Selon mes informations, aucune structure n’est aujourd’hui aux mains d’un pays étranger. Il y a, en revanche, des approches individuelles et certaines personnes ont pu entrer dans une relation que la loi française n’autorise pas – j’ai quelques exemples en tête.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Depuis de nombreuses années, du moins depuis que je m’intéresse à la politique, plusieurs partis ou personnalités politiques ont été accusés d’être la voix ou des agents de puissances ou de services étrangers. On a ainsi accusé le Parti de gauche de M. Mélenchon d’être un agent du Venezuela ou de Cuba, des personnalités de formations centrales de faire le jeu des États-Unis – je me souviens d’avoir vu M. Pierre Lellouche accusé à la télévision, devant la France entière, d’être un agent de la CIA –, et Mme Le Pen et les membres du Rassemblement national, dont votre serviteur, ont été accusés par M. Bruno Le Maire, en commission des finances, d’être la voix de la Russie. Parfois, les forces centrales sont accusées d’être la voix de la finance internationale ou des banques et l’on voit régulièrement sur les réseaux sociaux, en lien avec les Gilets jaunes, des accusations à l’encontre des Young Leaders.

Ces accusations peuvent relever de la polémique électorale ou être le fait de personnes qui racontent n’importe quoi sur les réseaux sociaux mais, au-delà des cas anecdotiques, une pratique politique se dessine, et cela dans tous les partis – la question ne fait même pas polémique, car tous les partis peuvent accuser les autres d’être sous influence étrangère. Or cette pratique peut avoir une influence dans le débat politique.

J’en reviens donc à une question qui justifie que nous siégions à huis clos : ces accusations se fondent-elles sur une part de réalité ou n’y a-t-il, par exemple, pas de lien particulier entre des personnalités de gauche et des régimes de gauche ? M. Mélenchon a par exemple été accusé un jour, dans l’émission télévisée à grande audience de M. Frédéric Taddeï, de ne pas défendre le dalaï-lama parce qu’il était sous influence chinoise. Les forces ou les amis de M. Mélenchon sont-ils liés de près ou de loin à une influence postsoviétique ou bolivarienne ? Les membres du Rassemblement national ou de la droite souverainiste, régulièrement accusés d’être la voix de la Russie, le sont-ils vraiment ? Qu’en est-il des forces politiques accusées de représenter les Américains, les Anglais ou les Allemands ? Ces accusations ont-elles un fondement ? Surveillez-vous ces phénomènes, ou s’agit-il de polémiques électorales qui n’ont pas lieu d’inquiéter les Français ni notre commission ?

M. Nicolas Lerner. Je vous répondrai en quatre temps. Tout d’abord, il s’est produit dans le passé certaines affaires de notoriété publique, pour lesquelles je vous renvoie à l’excellent livre de trois anciens cadres de la DGSI ou de la DST, MM. Clair, Nart et Guérin, La DST sur le front de la guerre froide, sorti voilà quelques semaines, qui revient sur la conviction qu’avait à l’époque la DST que plusieurs ministres, anciens ministres ou parlementaires de renom étaient des agents de services étrangers. Quand nous parlons d’agents, cela signifie que ces personnes faisaient l’objet d’un traitement clandestin, c’est-à-dire qu’ils entretenaient avec des acteurs étrangers des relations occultes dont le ressort pouvait être soit financier, soit idéologique, par adhésion à un modèle. Plusieurs responsables politiques de premier plan ont donc ainsi entretenu, dans le passé, des relations clandestines avec des agents de renseignement. Il faut toutefois apporter une nuance, car la personne approchée peut être convaincue de parler avec un chef d’entreprise ou un diplomate – c’est la raison pour laquelle nous pratiquons la sensibilisation dès que nous détectons de tels cas –, mais elle peut aussi avoir pleinement conscience de parler à un agent de renseignement. Notre travail consiste donc à nous assurer que la personnalité concernée est au moins consciente de la qualité de la personne à qui elle parle, afin qu’elle ne puisse persévérer qu’en connaissance de cause.

Ensuite, il faut distinguer, dans les exemples que vous citez, ce qui relève de la rhétorique politique et ce qui relève d’une réalité relevant d’un travail de renseignement. C’est un argument du débat politique que de désigner l’adversaire comme la voix d’un pays étranger pour décrédibiliser ses arguments ou sa capacité à diriger un pays indépendant. J’ai donc la certitude qu’une partie de ces éléments, sinon la totalité, relève de la rhétorique politique.

Les choses sont parfois différentes dans certaines situations individuelles. Lorsque des élus se rendent dans le Donbass pour superviser des opérations électorales – ce qui est le cas depuis 2014, et non pas seulement depuis 2022 – et le font d’une manière pas toujours très assumée, il s’agit d’un niveau différent d’engagement ou d’adhésion à une idéologie politique. Accepter de servir de caution à un processus prétendument démocratique et transparent revient à franchir un cap en termes d’allégeance envers le pays concerné. Plusieurs parlementaires et anciens parlementaires européens ont eu, ces derniers temps, de tels comportements, et quelques élus ont manifestement entretenu des rapports de nature clandestine avec des services de renseignement. Ces cas individuels sont peu nombreux, mais des activités de ce type peuvent nous amener à rencontrer la personne concernée, comme je l’ai fait durant les quatre dernières années, pour la placer devant ses responsabilités, ce qui est aussi une forme de mise en garde pour le cas où ces relations perdureraient.

Enfin, il a pu arriver, très ponctuellement et dans des cas individuels, que nous suspections des liens d’allégeance financière. Les services spécialisés en sont alors saisis, car la DGSI n’a – logiquement – pas de compétence judiciaire en ce domaine, et je m’en satisfais d’ailleurs pleinement.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Vous vous félicitez que votre périmètre de compétence n’inclue pas les investigations concernant les partis politiques. Je comprends votre raisonnement mais, sans qu’il soit question d’attenter à la liberté constitutionnelle des partis politiques, on peut très bien imaginer que l’un d’entre eux soit utilisé par une puissance étrangère comme outil d’ingérence. Il existe encore en France un parti communiste, qui entretenait des liens, dans le cadre d’une internationale communiste, avec un organe central en URSS. Ces liens sont historiquement établis et ne relèvent plus de la polémique ni de l’enquête. Personne ne contrôle-t-il donc le fait qu’un parti ait pu être naguère ou puisse être utilisé demain comme un organe d’ingérence organisée, d’autant plus dangereux qu’il est protégé par la Constitution ?

M. Nicolas Lerner. Même si nous n’avons pas, de par la loi, mission de travailler sur les partis politiques, je considère qu’aujourd’hui qu’aucun d’entre eux n’est à la main d’une puissance étrangère. Pour autant, lorsque nous constatons qu’un service ou un agent étranger, ou une structure liée à ce service étranger, s’intéresse à un acteur politique, nous sommes en posture de vigilance, parfois même aussi d’action ou d’interruption, et en tout cas de sensibilisation. Le point d’entrée n’est pas le parti – nous n’allons pas surveiller les partis pour nous assurer qu’ils n’ont pas de connexions avec l’étranger –, mais bien plutôt l’agent étranger lui-même, qui peut nous conduire à travailler sur un parti. En quatre ans et demi, je n’ai pas eu l’occasion de travailler sur un parti ou une organisation, mais il nous est arrivé de soupçonner que des individualités ou des élus d’un parti pouvaient être, à tout le moins, approchés par un service étranger.

Nous serions en revanche saisis judiciairement si nous détections des infractions susceptibles de relever de notre champ de compétence, c’est-à-dire définies par le livre IV du code pénal, telles que la trahison, l’espionnage, la compromission du secret, que la personne en cause soit ou non un élu. Si un comportement devait tomber sous le coup de la loi, il est évident que la DGSI aurait vocation à le réprimer, comme pour n’importe quel citoyen. Toutefois, lorsque nos investigations révèlent une suspicion de malversation ou d’allégeance de droit commun, voire de corruption de nature privée, ces délits sont traités par les services compétents.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Monsieur le directeur général, je vous remercie de cet exposé et félicite à travers vous les membres des services que vous dirigez pour leur travail et leur professionnalisme.

Nous avons beaucoup parlé de la Russie et, dans une moindre mesure, de la Chine. Pourriez-vous évoquer les autres zones géographiques et les manœuvres engagées dans notre pays en termes d’influence, d’ingérence ou de tentatives d’imprégnation d’une partie de nos politiques publiques ?

M. Nicolas Lerner. J’ai, en effet, évoqué principalement la Chine et la Russie, car ces deux États sont ceux dont la politique est la plus aboutie en matière de renseignement. Il s’agit à la fois d’une politique d’influence, que je ne remets pas en cause, et d’une capacité d’espionnage et d’ingérence, ainsi que d’une maîtrise de l’outil cyber, qui est aujourd’hui la voie qu’emprunte une grande partie de l’espionnage. Ils ont également la capacité de mettre en œuvre une politique d’information ou de désinformation et leur conception de la démocratie leur inspire une tolérance assez faible envers les voix discordantes.

La DGSI est cependant attentive à toute forme d’ingérence étrangère ou d’espionnage, d’où qu’elle vienne. Je ne reviendrai pas sur la conception de l’organisation des cultes formulée par le ministre de l’intérieur, qui a conduit à la loi confortant le respect des principes de la République (CRPR), votée à l’été 2021, selon laquelle l’exercice d’un culte – quel qu’il soit – sur le territoire national doit respecter les règles et conditions fixées par la République française. La DGSI n’a pas compétence pour suivre les cultes du point de vue institutionnel – cette mission relève du renseignement territorial –, mais plutôt les financements étrangers susceptibles de bénéficier aux lieux de culte.

La loi CRPR n’introduit pas d’interdiction, mais une obligation de transparence, qui a conféré à la DGSI une accroche nouvelle consistant à mettre au jour et à, au besoin, entraver d’éventuels flux financiers. Pour la DGSI, plusieurs points de vigilance ou de préoccupation demeurent quant au financement de l’islam de France. Si un certain nombre d’États du Golfe et du Maghreb, amis de la France, ne mènent pas sur notre territoire une politique visant à déstabiliser les intérêts français, ils se sont historiquement efforcés de promouvoir les leurs et de défendre ce qu’ils considèrent être leurs diasporas vivant en France.

Dans un contexte marqué par la grande vigilance dont nous faisons preuve depuis deux ou trois ans et par les messages très clairs du Président de la République, notamment depuis l’assassinat de Samuel Paty à l’automne 2020, la DGSI ne détecte plus de financements étrangers significatifs et préoccupants en provenance de ces pays et les messages que nous recevons sont rassurants quant au respect de la législation française. Cela ne nous dispense pas, évidemment, de rester très vigilants face à d’éventuels contournements de la loi. Je n’ai pas cité la Turquie, grand État influent en Méditerranée, et partenaire essentiel et quotidien, dans mon domaine d’activité, pour la prévention de la menace terroriste. Je salue chaque fois que j’ai l’occasion de le faire le fonctionnement de notre partenariat avec l’État et les services turcs en matière de lutte antiterroriste, qu’il s’agisse de détection de Français rejoignant une zone de djihad – ce qui était le cas voilà trois ou quatre ans, mais plus guère aujourd’hui – ou, surtout désormais, de Français qui regagnent l’Europe en passant par la Turquie.

Dans le même temps, la Turquie poursuit une politique étrangère qui n’est pas toujours conforme à nos intérêts et attache un très grand intérêt à sa diaspora, dans laquelle elle intègre aussi bien des personnes françaises que turques ou d’origine turque. Une réforme électorale récente permet aux Turcs de l’étranger de voter aux élections nationales turques, ce qui peut donner lieu à des actions de communication, ce qui est légitime s’agissant d’électeurs, mais aussi de potentielle ingérence ou de contrôle, ce qui mérite attention. Or, pour nous, une personne vivant sur le territoire national ne doit être soumise qu’à la loi et aux règles de vie décidées par la France. Il y a donc là, bien évidemment, un point de vigilance.

C’est aussi le cas pour la rhétorique employée par certains organes et médias à l’égard de la France. Il ne s’agit pas ici de contester la liberté de la presse mais de rester très attentifs aux mensonges, informations déformées à dessein, dont certains peuvent avoir des conséquences sur la sécurité intérieure, comme cela a été le cas à l’automne 2020, lorsque certains ont massivement diffusé l’idée que la France serait islamophobe.

Quant à l’Iran, sa capacité à porter la menace au-delà de ses frontières est avérée. Les services de ce pays ont été à l’origine d’attentats sur notre sol dans les années 1980 et ont encore tenté d’en commettre un voilà quatre ans. Ils ont aussi attiré dans un piège un opposant qui résidait en France sous protection. Tout cela justifie la grande vigilance qui doit être celle d’un service intérieur comme la DGSI.

La protection contre l’espionnage et l’ingérence consiste aussi, parfois, à nous protéger contre nos partenaires les plus proches. Dans le monde de compétition et de confrontation que je décrivais – et où, d’ailleurs, la France elle-même n’est pas en reste –, ce peut en effet être le fait de très grandes puissances occidentales qui sont parmi nos meilleurs partenaires dans le domaine de la lutte antiterroriste. Le dynamisme économique et universitaire de notre pays, ainsi que sa recherche, suscitent évidemment l’intérêt de très grandes puissances démocratiques et il ne faut pas être naïf à cet égard. Toutefois, la France est, elle aussi, une grande puissance ; nos services de renseignement sont respectés et nous sommes en mesure de faire passer des messages parfois très clairs à nos amis lorsque nous estimons qu’un comportement contrevient à la bienséance ou aux lois de la République. Nous disons parfois très clairement et très fermement à nos meilleurs amis que nous n’acceptons pas l’ingérence ou l’espionnage économique.

Mme Anne Genetet. La circonscription dont je suis élue au titre des Français de l’étranger comprend la Russie, l’Ukraine, l’Iran, l’Inde, le Pakistan, la Chine… Monsieur le directeur général, je confirme que vos services sont très vigilants, puisqu’ils sont intervenus, lors de mon précédent mandat, pour m’informer que j’avais été l’objet d’une tentative d’approche, ce qui m’a permis de prendre les mesures qui s’imposaient. Du reste, les ambassadeurs de la Russie et de la Chine ne m’ont jamais invitée à leurs événements ni jamais contactée durant ce mandat : ils ont dû comprendre que je n’étais vraiment pas intéressante.

Le Kazakhstan est en train de nous approcher pour nous demander de venir surveiller les élections législatives auxquelles il va bientôt procéder. De fait, dans le contexte du conflit ukrainien, certains pays peuvent sembler intéressants. Étant également membre de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, je suis consciente du fait que les organes auxquels nous appartenons peuvent permettre de nous approcher différemment, hors du territoire français. La créativité en la matière n’a pas de limites.

Dès avant leur retraite, des chercheurs français sont attirés par les tapis rouges que déroulent devant eux certains pays étrangers. Habitant à Singapour, je suis témoin de situations très intéressantes, mais également embarrassantes, qui ne concernent du reste pas seulement la France mais aussi d’autres pays européens.

Comment faut-il, selon vous, renforcer encore la sensibilisation, la formation et l’information de nos élus et des partis politiques ? La question vaut aussi pour les entreprises. En effet, les cadres ne sont pas assez protégés. Ils peuvent faire l’objet d’une pression qui s’exerce par tous les moyens que vous avez décrits, ainsi que par l’extraterritorialité du droit et le lawfare pratiqué y compris par ceux que nous pensons être nos amis.

La lutte informationnelle est également nécessaire. Les représentations diplomatiques de certains pays sur notre sol sont très prolixes sur les réseaux sociaux, sous des formes parfois peu respectueuses de ce que nous sommes. Quels moyens déployez-vous pour contrer ces procédés ?

M. Nicolas Lerner. La question des chercheurs dépasse la compétence de la DGSI ; elle fait intervenir d’autres départements ministériels. Elle se pose cependant pour des domaines très sensibles et la manière dont se pose la coopération de brillants chercheurs, anciens des services régaliens avec certaines entreprises ou technologies étrangères mériterait sans doute d’être interrogée, même si l’approche d’un tel sujet et sa conciliation avec la liberté d’entreprendre sont très complexes. Ainsi, dans certains domaines comme le nucléaire et le militaire, il pourrait être pertinent d’évaluer le niveau de sensibilité des informations détenues par la personne, ou encore de fixer des délais, comme cela se fait en matière de conflits d’intérêts à l’occasion du départ vers une entreprise française, afin que ces informations deviennent obsolètes. C’est en tout cas un sujet de réflexion, certes complexe, mais qui me semble légitime. S’agissant de la sensibilisation, la meilleure manière de faire est le contact et la démultiplication. Pour la première fois, nous avons ainsi rencontré tous les membres des cabinets ministériels, en l’espace de trois mois, afin de les sensibiliser au risque numérique et téléphonique. Vous avez tous suivi le scandale récent lié au logiciel espion Pegasus de la société NSO, qui montre que certains États peuvent piéger vos téléphones de manière très simple. Si la France, pour sa propre action, agit dans un cadre légal strict, d’autres États ont moins de scrupule. La sensibilisation repose donc avant tout sur des contacts et des échanges.

J’ai souhaité également autoriser plus largement les services territoriaux à parler aux élus locaux. Nous en avons ressenti la nécessité ces derniers mois à propos, notamment, des équipementiers étrangers. Certains pays que nous avons cités s’intéressent beaucoup à l’échelon territorial. La démultiplication de nos services sera d’un grand bénéfice, d’une part parce qu’elle permet de sensibiliser dans un but préventif, d’autre part parce qu’une fois le contact établi, les élus n’hésiteront pas à reprendre contact avec le service lorsqu’ils seront eux-mêmes témoins de certains faits. Ainsi, il y a trois semaines, un député nous a contactés parce qu’il s’inquiétait pour un collègue dont il avait le sentiment qu’il n’était pas très bien renseigné sur les personnes qu’il rencontrait. Ce type de signalement est très important pour moi, sachant que notre but premier est de sensibiliser ; il est très rare d’en venir à la sanction. Rien ne remplacera le contact humain, raison pour laquelle nous devons nous démultiplier.

De plus, la DGSI dispose depuis juillet 2021 d’un site internet – elle n’en avait pas auparavant car, le contexte sécuritaire depuis 2015 étant celui que vous connaissez, mes prédécesseurs étaient mobilisés sur tout autre chose. Ce site internet est très tourné vers le serviciel : il permet de signaler un cas de radicalisation ou une approche, ou de poser une question quand on est un chef d’entreprise. Nous retirons un grand bénéfice de notre visibilité accrue et de la communication que nous effectuons à ce sujet.

Pendant les années 2015 à 2020, la DGSI s’occupait principalement de terrorisme, et cela reste malheureusement toujours le cas – nous serons très mobilisés sur ce sujet à l’approche des Jeux olympiques. Toutefois, si la menace terroriste demeure extrêmement élevée, celle que font peser les ingérences étrangères sur notre souveraineté à moyen terme n’est pas moins grave. Elle est simplement plus compliquée à caractériser et il est parfois difficile de convaincre, même si j’ai constaté que nos interlocuteurs étaient de moins en moins naïfs sur ce sujet. De plus, les services de renseignement doivent en parler sans stigmatiser tel ou tel pays, sans chercher à qualifier le comportement de tel ou tel État – je ne suis pas ministre des affaires étrangères. Certains services ou certains États ayant plus d’expérience en la matière peuvent nous montrer la voie. Une démarche comme la vôtre va dans le bon sens, à l’instar de celle du sénateur André Gattolin, dont le rapport d’information publié en 2021, Mieux protéger notre patrimoine scientifique et nos libertés académiques, contient des préconisations qui me paraissent pour l’essentiel fondées.

M. Laurent Esquenet-Goxes. En tant que membre de la mission d’information sur l’avenir de l’audiovisuel public, je m’intéresse particulièrement aux médias. Il serait très grave qu’un État étranger parvienne à contrôler ou à influencer un média d’importance. Avez-vous connaissance de telles tentatives ? Que savez-vous des soupçons d’ingérence concernant une chaîne d’information ?

M. Nicolas Lerner. Nous avons connaissance de l’intérêt d’États étrangers pour des structures médiatiques françaises, pour leur fonctionnement, leur actionnariat, leurs fragilités. Toutefois, je n’ai pas connaissance d’actions ou de manœuvres lancées par un État pour tenter de prendre le contrôle d’un groupe informationnel.