rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense (n°1033). — Auditions des commissions

La CGT défend les écoles de formation techniques qui ont été fermées. De même, l’apprentissage a été dénigré pendant des années, quand bien même nous savons que les métiers manuels sont nécessaires. Il serait à ce titre judicieux de nouer des partenariats entre l’éducation nationale, les employeurs et le ministère des armées, qui est le ministère de tutelle de Naval Group où je travaille, mais aussi de Nexter ou d’Eurenco. Airbus a par exemple rouvert ses écoles de formation technique, ce qui permet ensuite de fidéliser les personnels.

De son côté, l’enjeu de la fidélisation passe aussi par un véritable déroulement de carrière, mais aussi d’autres mesures comme un treizième mois dans les entreprises dites privées du secteur. Enfin, les différences de salaires entre le public et le privé sont considérables. Mon syndicat couvre par exemple la base de Lann Bihoué et l’arsenal de Lorient. À l’heure actuelle, Dassault attend que les personnels soient formés pour ensuite les recruter en leur offrant jusqu’à 500 euros bruts de salaire mensuel en plus. Le Président de la République a indiqué que la colère sur la réforme des retraites portait également sur le niveau des salaires. Dans ce cas, il peut tout à fait modifier le point d’indice.

M. le président Thomas Gassilloud. Vous travaillez donc chez Naval Group, mais votre organisation défend aussi les personnels civils du ministère, qui ne vous concernent pas directement.

M. Bruno Le Nezet (FNTE-CGT). Nous défendons les deux. Dans le privé, les problèmes portent sur les statuts et dans le public sur les salaires, qui sont trop faibles à l’entrée. Avant, mon syndicat regroupait les ouvriers d’État et les fonctionnaires. Nous prônons le retour à ce système, qui fonctionnait très bien.

M. Didier Brunes (FNTE-CGT). Je souhaite répondre au député Blanchet qui évoquait les propositions de la CGT. Il s’agit notamment de la semaine de 32 heures, mais aussi de l’augmentation des possibilités de télétravail. Il faudrait également disposer d’une protection sociale à la hauteur des enjeux économiques et appliquer le treizième mois au ministère des armées. Nous sommes en outre favorables à la revalorisation immédiate des salaires, avec une indexation sur l’inflation.

Une grille de salaire unique de l’ouvrier à l’ingénieur permettrait d’offrir une meilleure visibilité et un déroulement de carrière associé à une rémunération. Nous prônons l’abrogation du RIFSEEP et de tous les soi-disant systèmes méritocratiques. On doit favoriser la reconnaissance plutôt que la récompense, ce qui est fondamentalement différent.

Enfin, j’ai participé au groupe de travail sur la réserve, qui était particulièrement intéressant. La CGT revendique pour sa part que les personnels en réserve n’aillent pas au contact du feu. Nos deux inquiétudes étaient de deux ordres : d’une part que la filière serve à compenser des difficultés d’embauche ; et d’autre part sur les moyens qui devront être mis en œuvre pour recruter un tel nombre de réservistes alors que l’armée de Terre se plaint déjà de ne pouvoir remplacer ses effectifs sortants.

M. Patrick Pradier (Alliance CGC-CFTC). En matière d’attractivité et de fidélisation, la rémunération n’est naturellement pas à la hauteur des attentes des personnels. Par ailleurs, pour pouvoir attirer des personnels civils, il importe de mettre l’accent sur la communication : nombre de nos concitoyens ignorent encore que le ministère des armées n’est pas exclusivement composé de militaires. Par conséquent, si l’on ne communique pas pour indiquer qu’il existe des personnels civils au sein du ministère des armées, il sera très difficile d’en attirer de nouveaux.

Ensuite, la fidélisation nécessite d’assurer une meilleure stabilité dans les organisations. Malheureusement, les restructurations, désormais appelées transformations, se succèdent depuis 1993. Je pense par exemple à un service qui a été transféré de Dijon à Mérignac. De plus, les lignes directrices de gestion qui ont été mises en place après la loi de transformation de la fonction publique, concernent essentiellement la gestion administrative, alors que les personnels attendaient une visibilité des parcours professionnels pour pouvoir se positionner.

Par ailleurs, nous demandons un équilibre entre les contractuels et les personnels statutaires. Actuellement, nous recrutons de nombreux contractuels par facilité de gestion. Mais ils ne restent pas forcément : de nombreuses démissions sont à déplorer.

Il existait auparavant une formation interne et un dialogue social. Mais ce dernier a disparu avec la mise en place des comités sociaux d’administration. Désormais, l’utilisation du budget nous est présentée, mais c’est à peu près tout.

M. Vincent Hacquin, représentant de l’alliance CGC-CFTC. Je partage l’ensemble des propos qui ont été tenus précédemment. Je tiens à évoquer pour ma part les personnels civils qui soignent nos blessés. Je pense aux infirmiers et aux aides-soignants, dont certains sont placés en catégorie active. Or je viens d’apprendre que ceux de la catégorie active ne sera pas complétée par les douze trimestres auxquels ils ont pourtant le droit.

Je souhaite donc pousser un cri de colère à ce sujet. Il faut regarder d’un peu plus près de l’institution nationale des Invalides (INI), qui a payé un tribut à la Covid puisque trois personnes n’ayant pu partir à 57 ans sont décédées. Une quarantaine de personnes sont concernées mais personne au SSA ne sait faire la comptabilité de la catégorie active. Pour y remédier, nous allons communiquer dans les médias à ce propos. Je rappelle que l’INI est un établissement public administratif, qui s’autogère. Cependant il est sous tutelle du ministère des armées. En conclusion, je vous demande de penser aux personnels soignants des armées, qui ont joué et jouent encore un rôle essentiel pour la nation.

M. le président Thomas Gassilloud. Je vous remercie pour vos témoignages qui nous permettent de mieux appréhender les enjeux de la LPM pour les civils de la défense. Nous nous reverrons au plus tard au mois d’octobre, dans le cadre des auditions liées au projet de loi de finances 2024.

 Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) (jeudi 4 mai 2023)

M. le président Thomas Gassilloud. Mesdames et Messieurs les membres du CSFM, nous vous souhaitons bienvenue à la commission de la défense. Créé en 1969, le CSFM est l’instance nationale de concertation des militaires. Il est appelé à s’exprimer sur les questions à caractère général relatives à la condition militaire. Il est obligatoirement consulté sur les projets de textes à portée statutaire, indiciaire ou indemnitaire.

Sa composition et son organisation assurent une représentation optimale de la diversité de nos armées, de la diversité des corps, de la diversité des grades et de la répartition territoriale comme en outre-mer. Le CSFM est constitué de 45 membres et d’un secrétariat général, dirigé par contrôleur général des armées Christophe Jacquot, assisté d’une équipe d’une dizaine personnes.

Le CSFM a été saisi des articles 12 à 18 et de l’article 20 du présent projet de loi de programmation militaire (LPM) 2024-2030. Même si l’avis du CSFM sur ces articles n’a pas vocation à être publié, j’imagine que vous ne manquerez pas de revenir sur cet avis et la position du CSFM sur l’ensemble des articles en question.

Nous serions ravis d’avoir votre analyse sur les apports de cette nouvelle programmation et connaître vos principaux points de vigilance. Mais avant toute chose et avant d’écouter le secrétaire de session, je vais demander au CGA Christophe Jacquot de présenter les membres qui composent cette délégation. Comme à l’accoutumée, pour des raisons de sécurité, les personnes présentes seront appelées uniquement par leur grade et prénom. Monsieur le contrôleur général, je vous cède la parole.

M. Christophe Jacquot, contrôleur général des armées. Tout d’abord, je tiens à vous remercier d’associer le CSFM à vos réflexions sur la future LPM. Dans la mesure où notre audition se situe après celle des organisations syndicales et avant celle des organisations professionnelles, je tiens à rappeler deux éléments de compréhension : la singularité de la concertation militaire et du CSFM et la présentation des concertants et cette délégation.

Le CSFM est l’instance nationale de consultation et de concertation des militaires, qui ne disposent pas du droit syndical. Présidé par le ministre des armées, il est conduit à travailler sur toutes les questions, sauf les questions stratégiques, politiques ou d’organisation des forces et services, lesquelles relèvent du commandement.

La concertation est un mode de dialogue spécifique des militaires avec le ministre et ses grands subordonnés, qui permet d’aborder, dans le respect des codes de la vie militaire, mais avec une totale liberté de pensée et de réflexion, les sujets fondamentaux qui concernent les militaires dans les domaines de leur statut et de leur condition.

L’objet est donc large, comme le code de la défense en dispose dans son article L4111-1. Celui-ci précise bien l’ensemble des obligations et des sujétions propres à l’état militaire, les garanties et compensations qui sont apportées par la nation aux militaires. Le CSFM constitue la tête de chaîne de cette concertation, qui exprime les avis de la communauté militaire sur des questions à caractère général de sa condition. Il est obligatoirement consulté sur les projets de texte de loi, mais aussi sur les projets de textes réglementaires portant par exemple sur les questions statutaires, indiciaires et indemnitaires.

Le dialogue s’effectue sous forme consultative : le CSFM informe de manière libre le ministère et les chefs d’état-major, les directeurs d’administration centrale. Il le fait de manière libre, il propose, conseille et rend des avis consultatifs.

À présent, je souhaite aborder la situation des représentants de la condition militaire et vous présenter la délégation qui est venue aujourd’hui à votre rencontre. Le CSFM est composé de 45 membres permanents, à temps plein. Ils sont issus des différentes forces armées, l’armée de Terre, la Marine nationale, l’armée de l’Air et de l’Espace, la Gendarmerie nationale, la direction générale de l’armement, le service de santé des armées, le service de l’énergie opérationnelle et le service d’infrastructure de la défense, sans oublier le service du commissariat des armées.

Ils appartiennent aux différents corps militaires et sont élus pour un mandat unique de quatre ans, ce qui garantit un renouvellement et une non-professionnalisation de leurs membres. Ils sont élus parmi les représentants des forces armées et des formations rattachées, c’est-à-dire des services. Parmi eux siègent trois retraités militaires désignés par le conseil permanent.

Ce sont des militaires volontaires : ils ont été d’abord tirés au sort ou élus selon les cas, puis élus pour rejoindre le CSFM. Ils sont représentatifs des différentes sensibilités de la communauté militaire et restent affectés localement dans leurs unités. Hormis le travail en commission ou en session, ils demeurent proches du terrain. Ensuite, ils sont légitimes, puisqu’ils ont été élus par leurs pairs. Ils sont également compétents : du fait de leur permanence, de leur expérience et de leur technicité, ils suivent les dossiers de l’administration et son rythme.

À présent, je tiens à vous présenter cette délégation, composée des six membres suivants :

la lieutenant-colonel Anne-Lise, secrétaire du Conseil et issue de l’armée de l’Air et de l’Espace ;

le commissaire en chef de 1ère classe Sammy, du service du commissariat des armées ;

la lieutenant de vaisseau Diane, de la Marine nationale ;

l’adjudant Ivan, de l’armée de l’Air et de l’Espace ;

le caporal-chef Nicolas, de l’armée de Terre ;

le lieutenant-colonel Hervé, retraité de l’armée de Terre.

La secrétaire de session se propose à présent d’évoquer les thèmes qui concentrent actuellement l’attention du Conseil.

Lieutenant-colonel Anne-Lise. Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les députés, c’est avec plaisir et fierté qu’une délégation du Conseil supérieur de la fonction militaire se présente devant vous afin de répondre à vos questions sur le projet de loi de programmation militaire 2024-2030. Nous mesurons la chance que nous avons de nous exprimer directement et nous vous en remercions.

Mon propos introductif s’articulera sur la présentation des trois éléments suivants :

l’association du Conseil aux différents travaux ministériels ;

les articles du projet de loi étudiés par le Conseil ;

un éclairage sur un point d’intérêt majeur de la communauté militaire.

En parallèle de l’étude de la LPM, deux plans ont été annoncés par le ministère : le nouveau plan d’accompagnement des familles et d’amélioration des conditions de vie des militaires, dit plan Famille 2 ; ainsi que le plan d’accompagnement des militaires blessés et de leurs familles.

Le Conseil a participé activement à l’élaboration du plan Famille 2. Nous avons soumis 38 propositions, dont 8 sont déjà effectives et 21 figurent dans le plan final. Nous avons également fait part de nos points de vigilance à l’égard de ce plan. Ils portent sur la poursuite des éléments positifs du plan Famille initial ; la disponibilité effective des ressources budgétaires (750 millions d’euros sur six ans) ; la mise en œuvre rapide de certaines mesures urgentes et l’évaluation régulière des résultats obtenus.

Concernant le plan d’accompagnement des militaires blessés et de leurs familles, le Conseil a aussi adressé des propositions. La présentation du plan doit avoir lieu mercredi prochain[1]. Elle sera effectuée par la secrétaire d’État auprès du ministre des armées, chargée des anciens combattants et de la mémoire, Madame Patricia Mirallès.

Pour en revenir au projet de LPM, le Conseil a été invité à participer à trois groupes de travail ministériels. Le premier traitait de l’avenir de la réserve militaire. Nous avons formé un groupe de travail miroir au sein du Conseil, qui a vocation à durer dans le temps. Le deuxième groupe concernait l’environnement de travail et les conditions de vie du militaire et de sa famille. Le dernier groupe portait sur la mémoire combattante. Un groupe de travail a également été créé au sein du Conseil pour approfondir ce thème et éventuellement formuler des propositions dans les mois à venir.

Le Conseil a été saisi de l’étude de huit articles pour cette LPM : les articles 12 à 18, ainsi que l’article 20. Ces articles recouvrent des thèmes très variés et nous nous tenons à votre disposition pour les évoquer plus précisément si vous le souhaitez. Ces différents articles ont été accueillis favorablement par le Conseil, qui a parfois émis quelques observations. Certains points répondent à des demandes anciennes du Conseil, par exemple la possibilité pour un militaire de servir dans la réserve lorsqu’il est en congé pour convenances personnelles. Ce cas de figure se rencontre assez fréquemment quand un couple de militaire est muté en outre-mer et qu’un seul des deux est en poste.

Le Conseil a en outre salué la création du statut d’apprenti militaire avec l’encadrement du travail des mineurs, le versement intégral de la rémunération mensuelle en cas de décès du militaire, ainsi que les avancées concernant la prise en charge et l’indemnisation des blessés en service.

J’en arrive à présent au point d’intérêt majeur de la communauté militaire : la rémunération indiciaire. Nous avons appris lors de l’audition du ministre par votre commission que des travaux sur l’indiciaire allaient être lancés, ce que le Conseil appelle de ses vœux depuis longtemps. Je rappelle que nous avons évoqué dernièrement devant vous les quatre piliers de la rémunération que sont l’indiciaire, l’indemnitaire, le direct et le différé. Concernant la rémunération indiciaire, le Conseil a émis des demandes récurrentes sur le sujet pour plusieurs raisons. La première concerne le tassement des grilles indiciaires par le bas compte tenu les hausses successives du SMIC.

Il convient en outre d’attirer, de valoriser et de donner envie de progresser au sein des armées via des changements de catégorie, en recréant un escalier social indiciaire. Actuellement, un sous-officier devenant officier doit avoir une indemnité compensatrice pour ne pas perdre en rémunération indiciaire pendant ses premières années d’officier.

Nous nous tenons maintenant à votre disposition pour répondre à vos différentes interrogations.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Je suis content de vous revoir, ayant déjà eu l’occasion d’échanger avec vous lors d’une audition. Votre travail de consultation et de concertation porte ses fruits : vos alertes successives sur la nécessité de revaloriser l’escalier social ont été entendues. En effet, le ministre a évoqué avant-hier dans l’hémicycle la nécessité de travailler sur ce sujet. Vous pouvez compter également sur notre vigilance dans ce domaine.

Ensuite, je souhaite vous demander votre point de vue sur l’article 12 de la LPM, qui permettra aux blessés lors d’une mission opérationnelle d’obtenir la réparation intégrale de leur préjudice sans avoir à démontrer la faute de l’État. L’article 13 garantira aux ayants droit des militaires décédés en service le versement du reliquat de la solde du mois du décès. Comme vous le savez, jusqu’à présent, si un militaire mourait au milieu du mois, le reste du mois n’était pas soldé pour sa famille.

Pouvez-vous également nous faire part de votre opinion sur la prise en charge des blessés ? J’ai eu l’occasion d’assister récemment à l’inauguration d’une maison Athos, qui constitue une avancée intéressante.

Mme Anne Genetet (RE). Je tiens à vous transmettre la reconnaissance de l’ensemble de mes collègues du groupe Renaissance pour l’engagement des soldats, que vous représentez aujourd’hui pour notre sécurité à tous. Vous avez évoqué les enjeux de rémunération, auxquels nous sommes extrêmement sensibles. Je souhaite vous interroger sur la condition militaire en tant que telle, compte tenu de l’évolution des attentes. Comment avez-vous vécu ces évolutions et comment la LPM peut-elle répondre aux attentes que vous avez pu observer chez les nouvelles recrues ? Ensuite, vous avez évoqué l’apprentissage militaire qui pourrait être mis en place. Quels sont les enjeux de cet apprentissage ? Combien de personnes pourrait-il concerner ? Quelles sont vos recommandations pour pouvoir fidéliser ceux que nous aurons ainsi formés ?

M. José Gonzales (RN). Au nom de mon groupe, je tiens à vous remercier d’avoir pris sur votre temps pour venir répondre à nos interrogations. Récemment, le général Marc Conruyt, directeur des ressources humaines de l’armée de Terre alertait sur le fait que 32 % des jeunes manquaient à leur bataillon à l’issue de leur formation. Si cette problématique concerne chacune des trois armées dans des proportions différentes, il ne fait cependant aucun doute que la fidélisation et l’attractivité du métier passent nécessairement par l’amélioration des conditions de vie militaire.

Pourtant, de nombreux décrochages de la part des jeunes semblent trouver leur justification dans les rémunérations et la mobilité offerte par le monde civil, notamment dans un contexte d’emploi accru des conjoints. Concrètement, on observe que de plus en plus de militaires de rang sont prêts à refuser d’accéder au statut de sous-officier du fait d’un gain salarial trop faible par rapport aux sujétions liées à cette évolution. Cela engendre des conséquences préoccupantes, au premier rang desquelles figure la baisse du taux d’encadrement des plus jeunes, malgré la hausse des recrutements. Dès lors, cette nouvelle LPM et la mise en place du plan Familles 2, notamment par l’engagement des collectivités locales dans ce processus de fidélisation et d’amélioration des conditions de vie militaire, œuvrent-elles pour pallier ces départs vers le secteur privé ?

Mme Josy Poueyto (Dem). Mon intervention porte sur la situation des conjoints civils de militaires, qui subissent par ricochet les contraintes imposées par la situation militaire. En raison des mobilités, les conjoints sont confrontés à des difficultés pour trouver de nouveaux emplois. Les carrières sont hachées et cela a un impact sur le niveau de leurs pensions de retraite, mais aussi sur leurs droits sociaux.

Ce sujet n’est pas directement lié à l’exercice du métier militaire mais le CSFM est tout de même concerné, puisque vous êtes aussi une instance de dialogue qui permet d’entretenir l’efficacité opérationnelle, entre autres vecteurs, par le moral des unités. Quand Florence Parly, ministre des armées lors du quinquennat précédent, plaidait en faveur du plan Famille, elle déclarait : « Ce sont les soldats que l’on recrute, mais ce sont les familles qui s’engagent ».

Nous avons le devoir d’innover dans la reconnaissance de l’engagement de nos soldats et de leurs familles, au sein de la LPM à venir. Le plan Famille 2 va incontestablement dans le bon sens, avec une hausse significative de son budget, à 750 millions d’euros. Mais peut-on mieux prendre en compte les conjoints ? Il y a là un enjeu d’égalité entre les femmes et les hommes. Selon les évaluations de l’association Women Forces, 85 % des conjoints sont des femmes, souvent avec des emplois à mi-temps. Cette association défend de nombreuses, propositions, comme la reconnaissance pour la retraite de trimestres de bonification au titre du soutien à la condition militaire, sur le modèle du statut du proche aidant.

Les conjoints dénoncent aussi des anomalies sur le plan de la protection sociale dans le cas de mobilités à l’étranger ou même dans le Pacifique, en Nouvelle-Calédonie ou en Polynésie, où il n’existe pas de portage simple de droits sociaux. Il serait trop long de décrire ici la diversité des complications rencontrées, que vous devez d’ailleurs connaître. Quel est votre avis sur ces sujets ? Avez-vous déjà été saisis de ces difficultés et avez-vous déjà abordé des pistes de résolution ?

Mme Mélanie Thomin (SOC). Je vous remercie pour votre présence ce matin. Votre participation à la préparation de cette LPM est essentielle, pour qu’elle puisse bénéficier aux conditions d’exercice de nos militaires. Le gouvernement a promulgué la réforme des retraites, qui affecte aussi les militaires. Quel est votre regard sur les ajustements portés par la réforme, notamment le renforcement de la bonification de pension au cinquième de tous les militaires et la soutenabilité de l’allongement des carrières, dont on sait que certaines sont difficiles ?

Ensuite, pour les militaires des trois armées et de la gendarmerie, la part des primes et indemnités dans la solde brute représentait 38 % en moyenne en 2020 et oscillait entre 47 % pour les officiers supérieurs et 29 % pour les militaires de rang. Une telle répartition semble accorder une part trop importante à la rémunération indemnitaire, ce qui n’est pas de nature à répondre au défi de l’attractivité et à assurer la fidélisation des militaires promue par le présent projet de LPM. On ne peut que souligner les conséquences défavorables de cette répartition sur la pension militaire de retraite et les limites de la prise en compte par la seule voie indemnitaire des conséquences de certaines sujétions.

Dès lors, dans le cadre de la LPRM, pensez-vous qu’un meilleur équilibre entre la rémunération indiciaire et la rémunération indemnitaire de nos soldats est atteignable ou souhaitable ?

M. Michaël Taverne (RN). La nouvelle LPM fixe l’objectif somme toute assez ambitieux d’atteindre 275 000 équivalents temps plein (ETP) dans nos armées en 2030. Il est ambitieux, car nous savons quelles ont été les difficultés non seulement de recrutement mais aussi de fidélisation dans nos armées ces dernières années. Ainsi, en 2021, alors que l’objectif du ministère des armées était de créer 300 postes supplémentaires, le résultat a été une perte nette de 785 postes.

Cette problématique n’est pas nouvelle puisqu’en 2018 déjà, le sous-effectif du ministère s’élevait à 583 équivalents temps plein, une situation qu’un rapport du Sénat expliquait ainsi : « ce sous-effectif est porté essentiellement par les sous-officiers et les militaires du rang des trois armées. Il relève de départs supplémentaires, imputables à une forte concurrence du secteur privé, alors même que les recrutements sont portés à des niveaux élevés ». Ce sous-effectif s’explique aussi par la grande difficulté à trouver des profils remplissant les attentes en matière de compétences et de qualifications, notamment pour les postes relatifs à la cybersécurité et au renseignement.

Face à ces difficultés, qui peuvent légitimement nous inquiéter quant à la bonne réalisation de l’objectif précité fixé par la LPM, ma question est simple : quels sont les principaux obstacles identifiés au recrutement et à la fidélisation de nos soldats, et donc les principales raisons de ce manque d’attractivité ? Quelles sont à vos yeux les meilleures solutions pour y remédier ?

M. le président Thomas Gassilloud. Pouvez-vous évoquer également le logement, lequel constitue un point important de la condition militaire, compte tenu des exigences liées à la fonction ? Ensuite, vous avez parlé de votre participation au sein du groupe de travail « Réserves ». À ma connaissance, le CSFM est uniquement composé de militaires d’active, quand le Conseil supérieur de la réserve militaire (CSRM) gère les questions non statutaires liées aux réservistes. Que penseriez-vous d’intégrer des réservistes au sein du CSFM pour traiter des questions statutaires liées aux fonctions de réservistes ?

Commissaire en chef de 1ère classe Sammy. Vous avez évoqué la question de la réparation intégrale et de la prise en compte des blessés au sein de la LPM. L’article 12 sur la réparation intégrale a été favorablement accueilli par l’ensemble des militaires du CSFM. En effet, il était particulièrement désagréable pour un militaire de devoir prouver une faute de l’État pour pouvoir justifier d’une blessure.

Cette notion de réparation intégrale a permis d’étendre le champ des activités dans lesquelles la reconnaissance de la blessure était automatiquement prise en charge par l’État, aussi bien dans les opérations de guerre, les opérations extérieures (OPEX) les entraînements et la préparation opérationnelle sur le territoire. Cela a permis en outre de couvrir les blessures qui pouvaient avoir lieu sur le territoire national, alors qu’elles l’étaient assez peu auparavant. Le fait d’avoir regroupé sous cet article la notion de réparation intégrale constitue donc indéniablement un véritable progrès, à la fois pour les militaires mais aussi les gendarmes.

Ensuite, les membres du CSFM ont été largement associés à la préparation du plan Blessés qui sera présenté[2] par le secrétaire d’État auprès du ministre des armées. Nous avons effectué de nombreuses propositions remontant du terrain et qui portaient sur différents éléments. Il s’agissait tout d’abord de placer le blessé au centre du dispositif, à travers les multiples acteurs investis dans ce domaine : les cellules d’accompagnement des blessés, les organismes du service de santé des armées (SSA), l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG), les associations et le service des pensions de La Rochelle. La plupart des blessés nous faisaient ainsi part de la nécessité de coordonner l’ensemble de ces interventions.

Le CSFM a ensuite insisté sur la nécessité de disposer de personnels militaires mieux formés au suivi du parcours administratif du blessé et de mieux coordonner l’ensemble des acteurs, depuis le soin jusqu’à la réhabilitation et la reconversion. Enfin, nous avons souligné l’importance de la simplification des procédures.

Nous formulons de nombreux espoirs dans ce plan Blessés, qui est une des priorités du ministère, afin que la condition des blessés et de leurs familles soit mieux traitée. À ce sujet, l’ouverture de maisons Athos de réhabilitation des blessés psychiques constitue un signe important pour les armées. En effet, nous savons que quasiment 70 % des blessés de l’armée de Terre sont des blessés psychiques, la proportion étant de 50 % pour les blessés de l’armée de l’Air et de l’Espace ou la Marine nationale. Ces maisons Athos et la priorité accordée par le gouvernement sont un signe d’une meilleure prise en compte de ces blessures, peu visibles, qui avaient jusque-là du mal à être prises en compte par les militaires et l’institution elle-même. Elles ne sont plus désormais des blessures « honteuses ».

Caporal-chef de 1ère classe Nicolas. L’article 13 porte sur la protection des ayants droit des militaires décédés en service, en leur garantissant le versement du reliquat de la solde du mois du décès. Il s’agit simplement d’une équité de traitement entre les agents de la fonction publique et la communauté militaire. Il faut également saluer le symbole fort que cela constitue en termes de reconnaissance de la nation vis-à-vis de la communauté militaire.

M. le président Thomas Gassilloud. Il était honteux qu’une telle situation perdure.

Lieutenant de vaisseau Diane. S’agissant des attentes des recrues, celles-ci s’engagent pour rechercher un métier hors du commun, un engagement et un sens spécifiques. En contrepartie, leur hébergement et la qualité de vie en unités doivent être corrects, avec des services et des transports accessibles. Enfin, l’habillement nous oblige. Ces éléments font partie des attentes des jeunes recrues. Si nous voulons les fidéliser dès que nous les accueillons, nous devons être à la hauteur du recrutement. Or nous n’arrivons pas forcément à offrir ces qualités d’accueil qui permettent de répondre aux attentes.

Aujourd’hui, l’apprentissage militaire recouvre trois écoles qui existent dans chaque armée :

l’école d’enseignement technique de l’armée de l’Air et de l’Espace à Saintes ;

l’école d’enseignement technique de l’armée de Terre à Bourges ;

l’école des mousses de Brest, qui a été rouverte en 2009.

Ces écoles sont obligées de refuser du monde, tant les candidatures affluent. Certains jeunes sont lassés du système scolaire et sont en attente de quelque chose de concret. Ils rêvent du métier des armes ou sont parfois envoyés par leurs parents qui ne savent pas qu’en faire. Mais ces jeunes ont envie de pouvoir être intégrés parfaitement comme les autres militaires. Ils suivent une scolarité émaillée de stages et ils viennent parfois dans les forces. C’est à ce moment-là que leur motivation peut se trouver freinée.

Initialement, la rédaction du texte comportait des restrictions très importantes. C’est la raison pour laquelle nous avons souligné la nécessité de créer ce statut d’apprenti, qui permet d’obtenir de réelles avancées sur la façon dont nous traitons les mineurs en unités et de les intégrer pleinement comme des militaires standards, sans l’aspect OPEX naturellement. Désormais, la LPM répond à ce besoin.

Caporal-chef de 1ère classe Nicolas. La rémunération constitue un élément fondamental de la reconnaissance du parcours professionnel et de l’engagement du militaire. Par construction, la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM) concerne la rémunération indemnitaire, soit 38 % de la solde. Il s’agit ainsi essentiellement de compenser les sujétions des militaires.

Dans le cadre de la rémunération, les grilles indiciaires actuelles n’incitent pas à gravir ce fameux escalier social, au risque de conduire à une perte des talents. De fait, ce qui peut attirer n’est pas nécessairement ce qui fidélise. À titre d’exemple, la récente revalorisation du SMIC à l’indice majoré 361 a entraîné un tassement des grilles indiciaires par le bas. Un caporal-chef ayant douze ans de service (échelle 4) a, en comparaison, un indice de solde de 360.

Le onzième rapport du Haut comité d’évaluation de la condition militaire souligne que la rémunération est le sujet le plus préoccupant pour la population ayant entre six et dix ans de service, ce qui rend d’autant plus urgent les travaux sur les nouvelles grilles indiciaires, afin de préserver l’attractivité et la fidélisation. Il est également nécessaire d’effacer le sentiment de déclassement vis-à-vis de la société en règle générale, qui commence à apparaître.

Adjudant Ivan. Sur le volet de l’indiciaire, le Conseil est particulièrement attentif à ce que la revalorisation soit réalisée de manière homogène. Le Conseil craint en effet que les revalorisations indiciaires soient effectuées de manière ciblée, ce qui conduirait à des « mesurettes » ne permettant pas de produire un rehaussement général de l’indiciaire sur l’ensemble de la population militaire.

Le Conseil attend un « choc indiciaire » pour une véritable indemnisation. La partie indemnitaire vient d’être traitée dans la nouvelle politique de rémunération des militaires, qui est mise en œuvre en trois volets, dont le dernier aura lieu au mois d’octobre prochain. Le retour d’expérience ne pourra donc intervenir qu’au cours de l’année fiscale 2024.

Je vous rappelle en effet que dans la NPRM, l’indemnité de charge militaire est transformée en indemnité d’état militaire et en indemnité de garnison, laquelle est fiscalisée, ce qui aura un impact négatif sur certains de nos militaires. Dans le cadre de l’indiciaire, il est évident que nos militaires se sentent aujourd’hui réellement déclassés. Nous avons donc besoin d’une revalorisation forte et rapide de l’ensemble des soldes des militaires.

Commissaire en chef de 1ère classe Sammy. Sur ce point, je tiens à vous faire part de trois exemples assez parlants. Aujourd’hui, un administrateur de l’État qui commence sa carrière atteint la première échelle lettre après dix ans. À l’inverse, il faut vingt ans à un major d’une grande école militaire (Saint-Cyr ou l’École navale) pour atteindre le même niveau d’indice.

Après vingt ans de service, l’écart indiciaire est de trois entre le niveau d’exécution (catégorie C) et l’administrateur de l’État de catégorie A en milieu de parcours. Par comparaison, l’écart indiciaire de solde de base brute est de 2,2 entre le soldat de première classe avec deux ans de service et son colonel ou capitaine de vaisseau, commandant du régiment ou commandant de son navire.

Le dernier exemple concerne un colonel avec trente ans de service, qui a connu une dizaine de mutations avec changement de résidence, a exercé des responsabilités d’encadrement et de conception en état-major à Paris. Quand il partira à la retraite, son niveau de pension sera, à 200 euros près, celui d’un major de la gendarmerie.

Il existe clairement un tassement des grilles indiciaires au sein du ministère des armées, qui n’est plus tenable car il démotive les meilleurs, notamment quand, entre 40 et cinquante ans, ils comparent leur situation à celle de catégories socioprofessionnelles équivalentes. Nous nous orientons donc vers un affaiblissement des armées, car les meilleurs partiront au bout d’un moment pour rejoindre des employeurs leur offrant des rémunérations à la hauteur de leurs ambitions et de leurs niveaux de compétence.

Caporal-chef de 1ère classe Nicolas. Je souhaite apporter un complément au sujet de la NPRM et du mécanisme de réévaluation que nous appelons de nos vœux. La forfaitisation au sein de la NPRM est affectée par un effet mécanique, qui diminue la rémunération, en raison de l’inflation. Si elle n’est pas réévaluée, la forfaitisation sera à terme moins-disante. Le Conseil souhaite qu’une sujétion identique entraîne une indemnisation identique, alors que dans certaines primes, le grade est conservé.

Commissaire en chef de 1ère classe Sammy. Vous avez évoqué l’apport du plan Famille pour les militaires et leurs conjoints. Le premier plan Famille a été particulièrement bien reçu parce qu’il était inattendu et que la ministre précédente en avait fait une priorité, qu’elle a portée jusqu’au bout. Il a concerné la vie en garnison, le logement, les contraintes liées à la mobilité et l’emploi des conjoints, ce dernier point ayant fait l’objet d’une attention particulière.

L’organisme de reconversion des armées Défense mobilité a mieux pris en charge l’accompagnement des conjoints de militaires qui se retrouvaient privés d’emplois à la suite à d’une mutation. De manière continue, le développement des réseaux d’assistantes maternelles a répondu d’une certaine manière au besoin de prise en charge de la petite enfance, mais aussi au besoin de certains conjoints de trouver une activité.

Le CSFM a formulé pour le plan Famille 2 un certain nombre de propositions sur la possibilité de créer un réseau de conjoints militaires permettant d’échanger des informations localement, afin de retrouver un emploi. Ce deuxième volet du plan Famille 2 doit pérenniser ce qui avait été mis en place par le premier plan, notamment en matière de d’hébergement et de logement. Le logement et l’hébergement des militaires du rang et des célibataires géographiques représentent ainsi une priorité, dans les bâtiments pour cadres célibataires (BCC). De fait, le célibat géographique est en constante augmentation.

Le plan Ambitions Logement initié par le ministre permettra sur trente ans de rénover le parc de logements domaniaux et de créer des logements supplémentaires. Il offre donc un certain nombre de moyens financiers. Cependant, les attentes sont fortes et le délai nécessaire à la construction des infrastructures ne correspond pas au temps des familles, dans la mesure où les militaires sont en moyenne mutés tous les trois ou quatre ans. Le taux de mutation chez les militaires est en effet le plus important de la fonction publique.

Nous attendons beaucoup de ce plan pour diminuer la tension dans les zones où la demande est de plus en plus forte. Je pense par exemple à la région bordelaise. Le commandant de la base de Cazaux nous indiquait ainsi qu’il y a cinq ans, sa base était l’une de plus demandées de l’armée de l’Air. Aujourd’hui, il éprouve de réelles difficultés à attirer des aviateurs, dans la mesure où il n’existe plus de logements à la location et que l’augmentation des loyers est telle que les militaires ont du mal à être locataires.

Enfin, nous attendons du plan Famille une pérennisation des engagements financiers qui ont été pris (750 millions d’euros sur six ans). Le rapport du Haut comité d’évaluation de la condition militaire a souligné que le niveau de vie des foyers de militaires est 20 % inférieur à celui de catégories socio-professionnelles équivalentes, notamment en raison des contraintes de mobilité qui empêchent les conjoints de mener une carrière continue.

Lieutenant de vaisseau Diane. Plusieurs raisons concourent au manque d’attractivité. Les départs subis ont toujours existé dans les armées, dès que la reprise économique intervient. Cependant, ce phénomène traditionnel est renforcé aujourd’hui par différents éléments. Il s’agit d’abord des classes creuses : nous avons beaucoup moins recruté dans les années 2000 et au début des années 2010, compte tenu des politiques de déflation menées à cette époque. Nous nous retrouvons mécaniquement aujourd’hui avec moins de cadres, alors même que le bas de la pyramide augmente. Ceci entraînera nécessairement un phénomène d’usure professionnelle : soit des postes ne seront pas honorés, soit des postes seront en distorsion.

Un deuxième phénomène concerne l’augmentation du nombre de missions opérationnelles ces dernières années. Or les nombreux déploiements, associés au renforcement de Vigipirate et de Sentinelle, ont nécessairement entraîné une usure. Le Livre blanc prévoit un certain nombre de missions, mais si des missions supplémentaires interviennent, le poids et le coût humain s’accroissent puisque les armées ne sont pas dimensionnées à due proportion. De fait, les personnels sont de plus en plus fatigués et au bout d’un certain temps, notamment après quinze ans d’ancienneté, ils commencent à regarder les offres civiles pour pouvoir enfin « se poser ».

Adjudant Ivan. En complément, si tout le monde a parfaitement conscience que l’armée ne fait pas de ségrégation lors du recrutement, il est évident que les systèmes d’armes actuels sont de plus en plus sophistiqués. Ils nécessitent donc des capacités de plus en plus pointues. Les personnels dont nous avons besoin ou que nous formons sont ainsi particulièrement convoités par le monde civil. Les exigences professionnelles sont très difficiles et la rémunération indiciaire doit absolument être au niveau du recrutement.

Lieutenant-colonel Anne-Lise. Les pensions militaires de retraite ont trois buts :

offrir une régulation des flux pour garantir l’impératif de jeunesse des armées ;

honorer une dette de la nation auprès des personnes qui se sont engagées avec une rémunération différée jusqu’à l’âge légal de départ en retraite ;

proposer une assurance vieillesse à partir de l’âge légal de la retraite, comme pour le reste de la population.

Les fondamentaux des pensions militaires de retraite ont été sauvegardés dans la réforme. Les bornes de pensions à liquidation immédiate sont ainsi inchangées. En revanche, quelques inflexions sont intervenues, comme la fin du dispositif de dégressivité de la bonification du cinquième, qui concernera les corps ayant des limites d’âge supérieures à 60 ans. Maintenant, ils pourront rester jusqu’à la limite d’âge sans perdre les années cotisées.

En outre, la borne basse de la décote carrière longue passe de 52 à 54 ans. Les militaires sont aujourd’hui recrutés plus tardivement et certains d’entre eux ont enchaîné les deux décotes : la décote carrière courte et la décote carrière longue. Le léger décalage de deux ans redonnera un peu d’air et laissera le choix aux militaires.

Les pensions à liquidation différée passent de 62 à 64 ans et celles qui étaient à 52 ans passent à l’âge légal de départ à la retraite, moins dix ans. Enfin, l’accélération de la réforme Touraine concerne plus particulièrement toute une catégorie de militaires. Elle implique une diminution de la valeur de l’annuité. Ainsi, pour une durée de cotisation identique, la pension diminuera. Ici, l’implication est double : d’une part, les militaires entrent de plus en plus tardivement dans la carrière, notamment après une première expérience dans le monde civil ; et d’autre part, l’augmentation de la durée de cotisation empêchera un nombre croissant de militaires de partir à la retraite avec une pension à taux plein.

Lieutenant-colonel Hervé. La LPM consacre un volet important à la réserve. Il existe un Conseil supérieur de la réserve militaire, mais il se réunit assez peu. Il a compétence pour une partie des statuts, c’est-à-dire celle qui est spécifique aux réservistes. En revanche, le statut général des militaires donne compétence au CSRM (Conseil supérieur de la réserve militaire) pour la condition militaire de l’ensemble des personnels, et donc aussi des réservistes.

L’intégration des militaires de réserve au CSFM fait l’objet de nombreuses réflexions.

M. Christophe Jacquot, Secrétaire général. Je n’ai pas manqué de me faire l’écho des réflexions du Conseil, qui est très ouvert à l’intégration de réservistes. Le réserviste en service voit sa condition traitée par le CSFM. En revanche, selon les réflexions actuelles, dans son environnement civil, il verrait ces sujets traités par le CSRM. En résumé, le CSFM est très favorable à l’intégration de réservistes en son sein

Lieutenant-colonel Anne-Lise. Je souhaite rajouter deux éléments concernant les pensions militaires de retraites. D’une part, puisque 80 % des militaires effectuent une seconde carrière dans le civil, ils sont donc impactés par la réforme actuelle. D’autre part, puisque 38 % de la rémunération est en moyenne composée d’une partie indemnitaire non prise en compte dans la pension, le seul moyen de revaloriser les pensions militaires de retraite consiste à effectuer une réforme indiciaire que nous appelons de nos vœux le plus rapidement possible.

M. Loïc Kervran (HOR). Je salue les propos qui ont été tenus dans le cadre de la réflexion sur l’activité et l’apprentissage militaire. L’article 17 qui érige en apprentissage l’enseignement technique et préparatoire militaire me semble très intéressant. Il permet de prendre en compte les spécificités de l’apprentissage pour nos armées. En tant que député de Bourges, je ne peux que souligner à quel point ces formations sont extrêmement demandées mais également très appréciées par les élèves. L’apport de la LPM est donc notable, au-delà des pures questions capacitaires.

M. Fabien Lainé (Dem). Vous avez évoqué les problématiques de logement à Cazaux notamment. Je ne peux qu’y être sensible, puisque j’ai été co-auteur d’un rapport en 2020 sur l’hébergement et le logement. Ayant été par ailleurs maire de Sanguinet, j’ai également construit des logements militaires, autant que possible.

Malgré l’accélération du programme de logements, je déplore l’inertie. Êtes-vous aujourd’hui associés à ces programmes de logement, ce dont je doute malheureusement ? Avez-vous noté une accélération ? Les emprises de l’armée de l’Air et de l’Espace et de la Marine sont souvent situées dans des zones où l’immobilier est tendu. Cette situation constitue-t-elle selon vous un frein au recrutement, mais aussi à la fidélisation ?

M. Lionel Royer-Perreaut (RE). Je souhaite vous remercier pour votre prise de parole. Il est important que nous puissions vous entendre sur vos attentes, même si la LPM devrait permettre de répondre à un certain nombre de vos interrogations. Nous sommes, pour certains d’entre nous, élus de territoires en secteurs dits tendus et nous sommes particulièrement conscients des problématiques de logement, notamment pour les militaires. Cependant, l’acte de bâtir prend du temps, a minima 24 mois. Quand bien même nous entrerions dans une logique de production de logements intensive, cela ne résoudrait pas les problèmes immédiatement. Disposez-vous de solutions alternatives que vous pourriez suggérer pour animer nos réflexions ? Ensuite, je souhaite revenir sur l’égalité professionnelle. Les armées sont plutôt en pointe sur le sujet, avec 16 % de leurs effectifs composés de personnels féminins, en position de combat. Le ministère des armées est très volontaire, mais nous notons également que dans certaines fonctions et postes, des efforts sont encore à produire. Quelle est votre perception en la matière ?

M. Mélanie Thomin (SOC). Je souhaite revenir sur vos remarques concernant les politiques de logement pour les militaires. En tant qu’élus de zones en tension, nous constatons que les populations militaires sont soumises à de fortes contraintes. C’est notamment le cas en presqu’île de Crozon. Cette crise du logement est finalement assez récente, l’accélération ayant eu lieu avec la crise de la Covid. Les parlementaires doivent légiférer sur ces sujets de manière urgente.

Ensuite, dans quel cadre inscrivez-vous votre dialogue avec les collectivités locales pour accompagner les politiques de logement ou d’accès au logement des militaires ? Quelles solutions peuvent être trouvées en la matière ? Enfin, je m’interroge sur l’accès aux soins. Dès lors que les familles de militaires sont mutées et s’installent dans des zones en tension, la question de cet accès constitue en effet un sujet majeur.

Commissaire en chef de 1ère classe Sammy. Lors des échanges que nous avons eus avec le ministre, il nous a rappelé que les questions de logements souffraient d’une trop grande verticalité au sein du ministère. Il a ajouté qu’il fallait redonner la main aux acteurs locaux, notamment dans leurs relations avec les élus et les collectivités locales, pour que ces dernières aient plus conscience des plans de départ et d’arrivée dans les territoires. Il s’agit de faire en sorte que les responsables de collectivités, notamment les maires, puissent intégrer la population militaire au sein des plans locaux d’urbanisme.

Les tensions immobilières ne sont pas récentes : le décalage entre les besoins d’hébergement et la capacité des armées ne datent pas d’hier. En effet, le domaine de l’infrastructure a été l’un des grands sacrifiés lors des dernières années. Je pense notamment à l’infrastructure de maintenance, de modernisation et de mise aux normes en termes de chauffage, de réseau électrique ou de réseau d’eau. De nombreuses dépenses liées à la mise aux normes ont ainsi dégradé le parc immobilier du ministère des armées. Au-delà de la construction neuve et de la remise en état du parc immobilier des armées, il est nécessaire d’investir sur les logements et installations des gendarmes et des militaires, dont certains ont très mal vieilli.

Par ailleurs, parmi les éléments de fidélisation, d’autres points sont extrêmement importants. Tout d’abord, il existe un besoin de soutien et d’accompagnement en matière de ressources humaines, d’habillement, de restauration et de locaux de travail. Compte tenu de la réduction des effectifs subie par les armées, les fonctions de soutien figurent parmi celles qui ont le plus souffert. L’un des points importants de la LPM portera donc sur la remise à niveau des soutiens.

Lieutenant de vaisseau Diane. Dans le cas de la Marine, les problèmes de logement ne sont pas toujours là où on l’imagine. Naturellement, les affectations en région parisienne sont fréquemment boudées en raison du coût de la vie. De même, il est évident que le Var est une zone sous tension immobilière, mais cela n’est pas récent. Cependant, le gros point noir se situe aujourd’hui à Cherbourg, où les logements partent en une journée en raison du développement économique de la région. Les militaires sont donc confrontés à de graves problèmes pour se loger sur place et nous éprouvons des difficultés pour trouver des militaires susceptibles d’aller dans cette région, qui est par ailleurs un désert médical. Le SSA a n’est pas toujours capable de répondre aux besoins des militaires.

Lieutenant-colonel Anne-Lise. S’agissant de la féminisation des armées, je rappelle que la commissaire générale Bourdes, haute fonctionnaire à l’égalité des droits au ministère des armées a été auditionnée par votre commission. Nous allons mener des travaux avec elle pour poursuivre l’action précédemment initiée. Pour le moment, nous ne pouvons pas indiquer les pistes que le Conseil suivra sur ce sujet.

Adjudant Ivan. S’agissant du logement, le ministre des armées a annoncé il y a quelques semaines des investissements à hauteur de 158 millions d’euros, dont 117 millions pour les infrastructures. Cette action va dans le bon sens, mais ces investissements doivent être réalisés sur l’ensemble du territoire.

M. Thomas Gassilloud, président. Je vous remercie pour ces échanges et votre double engagement dans le métier des armes, mais aussi dans ce nécessaire processus de concertation. Les sujétions liées à l’état militaire doivent toujours évoluer pour être compensées à leur juste mesure par d’autres dispositifs.

 Associations professionnelles nationales des militaires (APNM) (jeudi 4 mai 2023)

M. le président Thomas Gassilloud. Nous avons à présent le plaisir de recevoir trois associations professionnelles nationales de militaires (APNM) représentatives :

l’APNM-Marine représentant les personnels de la marine nationale, avec le quartier maître 1ère classe Julien Vuillon et le Premier-maître Michaël Berben ;

l’APNAIR, représentant des personnels de l’armée de l’Air et de l’Espace, avec le capitaine Lionel Hillaireau et le major Philippe Glimois ;

France Armement, représentant les personnels de la direction générale de l’armement (DGA), avec les ingénieurs en chef de l’armement Romain Berline et Michael Josien.

Pour information, nous avions invité l’ensemble des APNM ayant une représentativité de premier niveau, mais les autres n’ont pas pu se libérer.

La loi du 28 juillet 2015 a reconnu aux militaires le droit de créer et d’adhérer à des APNM, qui ont vocation à enrichir le dialogue social au sein de la fonction militaire, tout en n’étant pas des syndicats. Les APNM reconnues représentatives d’au moins trois forces armées et de deux formations rattachées peuvent siéger au Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM), que nous venons d’auditionner. Aucune APNM ne dispose encore d’une représentativité suffisante pour siéger au CSFM.

J’imagine que vous ne manquerez pas de revenir aujourd’hui sur les enjeux d’amélioration de la condition militaire, de fidélisation des personnels ou encore d’amélioration des blessés, qui sont au cœur de cette nouvelle programmation. Sur l’ensemble de ces sujets et sur tous ceux que vous souhaiteriez aborder, nous serions ravis d’avoir votre analyse sur les apports de cette LPM et, le cas échéant, vos principaux points de vigilance.

Premier-maître Michaël Berben, co-président des officiers-mariniers de APNM-Marine. Au nom de APNM-Marine, je souhaite tout d’abord vous remercier de nous accorder régulièrement ce rendez-vous, qui est important pour poursuivre notre travail commun sur la condition du militaire, et plus particulièrement du marin. Nous nous retrouvons aujourd’hui afin d’échanger sur la future LPM de 2023-2030. Il ne nous appartient pas, comme vous le savez, de commenter les opérations ou les programmes d’armement, mais nous sommes cependant à votre écoute afin d’échanger sur la condition militaire.

Je m’exprime ainsi au nom de la présidence collégiale d’APNM-Marine, qui est constituée de trois co-présidents pour chacune des trois catégories : officiers, officiers-mariniers et équipage. Ce caractère d’inter-catégorialité est pour nous essentiel afin de donner la même force, dans le strict domaine de la condition militaire, à la voix d’un quartier-maître comme à celle d’un officier général.

APNM-Marine continue son évolution, avec à ce jour plus de 700 membres. Notre représentativité et nos capacités à répondre à nos adhérents comme aux marins qui en font la demande, favorisent ce développement. Cependant, les moyens alloués restent toujours timides au regard du développement et à la place que les APNM pourraient avoir au sein de notre institution pour jouer pleinement le rôle qui leur est confié.

C’est pourquoi, dans le cadre de la LPM, des amendements seraient possibles afin de faire évoluer positivement les APNM. De plus, la place de nos marins investis à plein temps et dont la charge est grandissante sans aide supplémentaire, devient une limite organisationnelle pour l’association et d’autres temps pleins permettrait une meilleure synergie au profit de l’institution. Il est important de rappeler que le bénévolat dans les associations décroît depuis de trop nombreuse année et APNM-Marine n’y échappe pas, amenant une charge d’engagement grandissante sur les bénévoles de notre association.

Nous nous retrouvons cette année afin d’échanger sur la LPM. À ce titre, APNM-Marine déplore le faible nombre de mesures concernant la condition militaire. Bien que nous voyions d’un bon œil l’effort réalisé afin de fidéliser les plus jeunes via la création d’apprentis au sein des armées, il reste cependant un point récurrent, que notre association pointe du doigt.

Celui-ci concerne la fidélisation des personnels brevetés supérieurs de carrière qui souhaitent quitter la condition militaire par manque d’attractivité au sein de l’institution et en raison d’une attractivité grandissante dans le monde civil, pour des spécialités comme électrotechnicien, mécanicien, atomicien ou encore dans le domaine du numérique. Qui encadrera ces apprentis s’ils ne restent pas suffisamment longtemps au sein de l’institution ?

Nous réitérons aujourd’hui notre volonté d’échanger sur les projets que porte APNM-Marine : le compte épargne permission monétisé (CEPM), que nous tenons à la disposition de la commission, mais également le projet pour faire évoluer les moyens alloués aux APNM. Ceux-ci restent d’actualité afin de préserver et de promouvoir la condition militaire.

Aujourd’hui, l’un des sujets de préoccupation majeurs des marins reste l’hébergement. En effet, des marins sont encore régulièrement déplacés de chambre en chambre au gré des arrêts techniques des navires. Certains marins célibataires géographiques s’inquiètent de ne plus avoir la possibilité d’être hébergés, de devoir chercher un studio ou même pire, quitter l’institution. À l’heure où certains se posent la question de ce choix, les marins qui ont de l’expérience et des compétences préfèrent retourner dans le monde civil, proches de leur famille, et profiter de belles propositions d’emploi plutôt que de rester dans un environnement qui ne favorise pas la fidélisation de l’ensemble des militaires de carrière.

Nous aimerions également attirer votre attention sur la protection sociale complémentaire (PSC), qui sera mise en place au profit des militaires en 2025. En effet, si la PSC permettra à tous les militaires d’avoir une couverture sociale minimum au niveau de la santé, la question de la prévoyance demeure néanmoins. Sera-t-elle en partie prise en charge comme pour les fonctionnaires ?

Il faut rappeler que les militaires d’active aujourd’hui seront les retraités de demain. Dans le cadre d’une juste reconnaissance des missions accomplies par ces derniers, il serait préjudiciable de ne pas intégrer une partie dépendance en plus du panier santé et une partie prévoyance minimum, qu’APNM-Marine souhaite voir inclure dans le panier obligatoire. Aujourd’hui, on constate un reste à charge très important pour les résidents des EHPAD privés, à hauteur de 1 800 euros.

Dans un registre similaire, APNM-Marine souhaiterait pouvoir être associée au comité de pilotage de la protection sociale du ministère, au même titre que le CSFM. En effet, aujourd’hui encore, un trop grand nombre d’organismes restent fermés aux APNM, malgré un degré d’expertise similaire au CSFM.

De plus, depuis la sortie du logiciel de simulation de solde pour la mise en place de la tranche 3 contenant l’indemnité de garnison (IGAR) et l’indemnité d'état militaire (IEM), nos marins sont inquiets. En effet, à la lecture de leur simulation, certains marins ont constaté que leur revenu fiscal de référence augmenterait. Ce faisant, ils changeront de tranche et perdront les prestations sociales afférentes à leur ancien revenu fiscal de référence, ce qui aura pour conséquence la paupérisation de facto des militaires et de leurs familles.

Après avoir subi une perte de solde avec la mise en place du bloc 2 pour certains marins, la fiscalisation de certaines primes et indemnités ne rassure toujours pas. Cette nouvelle série de mesures est difficilement comprise par les marins, qui constatent le risque d’un nouveau délitement de leur pouvoir d’achat, déjà lourdement affecté par l’inflation.

APNM-Marine regrette de ne pas être associée aux différents projets sur la condition militaire, malgré ses multiples demandes auprès de la DRH-MD. Ainsi, nous n’avons pas pu transmettre nos réflexions ni dialoguer sur les sujets de la PSC ou la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM). Il est bien regrettable que les APNM ne soient pas sollicitées plus activement par l’institution. Nous éprouvons le sentiment amer de ne pas voir reconnu le travail effectué par les APNM au profit de la communauté militaire. Nos adhérents, un peu plus nombreux chaque année, veulent obtenir de vraies réponses.

Vous comprendrez aisément qu’à l’heure de cette nouvelle LPM, il est tout aussi important d’intégrer les moyens capacitaires que de se préoccuper de la condition militaire. C’est pourquoi nous regrettons que le sujet de la concertation ne soit pas abordé au sein de la LPM, avec la possibilité de voir évoluer les APNM après huit années d’existence.

Force est de constater qu’au fil de nos auditions, certains sujets n’ont toujours pas progressé, comme la fidélisation des militaires de carrière, l’évolution des familles recomposées ou l’augmentation du célibat géographique au sein de la Marine. Nous saluons tout de même la prise en compte dans la loi des tarifs militaires SNCF, ainsi que la création d’un tarif pour les enfants non à charge, que l’APNM-Marine avait fortement défendu auprès des parlementaires et de notre institution. Malheureusement, cette même institution oublie bien trop souvent que les APNM font partie de la concertation et qu’il est important de ne pas nous écarter.

Enfin, APNM-Marine tient à remercier les députés de la commission de défense qui nous ont reçus ces derniers mois, afin que nous puissions leur présenter nos projets sur la condition militaire. Nous nous félicitons d’ailleurs de ces échanges fructueux. En conclusion, les dossiers visant à l’amélioration de la condition du militaire nécessitent que tous les concertants soient associés aux travaux. Il semble important qu’APNM-Marine puisse dialoguer avec le CSFM, afin d’apporter l’expression d’une complémentarité de ces deux instances de concertation.

Monsieur le président, je tiens à vous exprimer au nom des trois co-présidents, mais également de nos adhérents, nos sincères remerciements pour cette invitation et pour l’attention accordée.

Capitaine Lionel Hillaireau, président de l’APNAIR. Cette traditionnelle audition revêt cette année une importance particulière pour l’APNAIR. En effet, cette LPM porte plusieurs mesures en faveur desquelles l’APNAIR s’est investie depuis sa création en 2016.

Elle cherche ainsi, enfin oserais-je dire, à mettre en cohérence les grilles indiciaires de toutes les catégories de militaires. Au-delà d’une augmentation de leur rémunération, les militaires attendent une véritable reconnaissance de leur engagement et des responsabilités associées, du militaire du rang au général. Ils attendent un outil indiciaire qui donnera à la fois envie de gravir l’escalier social que propose les armées, mais surtout un outil qui reconnaîtra le mérite d’un militaire du rang à passer sous-officier, d’un sous-officier à accéder à l’épaulette des officiers, et de l’officier à s’engager pleinement dans une carrière longue. C’est bien le modèle des armées qu’il convient de préserver. Mesdames et Messieurs les députés, vous portez la responsabilité de mener à bien ce chantier de mise en cohérence, de reconnaissance des mérites et de reconstruction de l’escalier social, qui s’est effrité avec le temps et ne donne plus envie aux jeunes.

Nous apprécions que cette LPM accorde une priorité à la réserve. En outre, elle intègre à travers le plan Famille 2 de nombreuses mesures qui vont dans le bon sens, au soutien de la mobilité, des conjoints et du handicap. Elle manifeste la volonté d’améliorer les conditions de logement et surtout d’hébergement, si importantes pour la fidélisation des plus jeunes. En résumé, dans la lignée de la précédente LPM, la LPM 2024-2030 permettra d’améliorer la condition militaire.

Ensuite, je tiens à revenir sur une des mesures du plan Famille 2 que nous sommes particulièrement heureux de voir apparaître : celle qui tend à adapter le régime fiscal de la résidence d’attache de repli des militaires. Nous portions déjà ce sujet devant vos prédécesseurs en 2016, mais il était probablement trop novateur à l’époque. Il a néanmoins fait son chemin depuis et marquera à son aboutissement une véritable reconnaissance de l’engagement des militaires à servir en tout temps et en tout lieu.

En matière de logement et d’hébergement, votre rapport parlementaire commence à être suivi d’effets. Cependant, l’impatience prédomine toujours. En effet, cette année, nous devrons encore nous contenter de promesses quant aux améliorations futures. Il nous apparaît important de vous le dire, pour que vous ne le perdiez pas de vue.

La nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM) figure dans le texte, au titre des mesures visant à fidéliser. L’échéance 2023 est annoncée le 1er octobre et suscite bien des questionnements concernant la partie relative aux indemnités de garnison. Il évidemment est trop tôt pour tirer des conclusions, mais l’environnement fiscal de cette mesure devra faire l’objet d’une analyse objective. Il sera alors temps de remettre en chantier l’indemnité d’état de militaire et son complément, non revalorisé depuis 2002.

En conclusion, cette LPM suscite de très grandes attentes dans le domaine de la condition militaire. Le chantier indiciaire en constitue l’enjeu majeur, au bénéfice des militaires du rang, des sous-officiers et des officiers. Depuis sa création, l’APNAIR alerte sur les effets du tassement des grilles et la smicardisation progressive des personnels, qui produisent des effets dévastateurs sur la motivation à progresser et à gravir cet escalier social qui représente pourtant tellement bien la singularité du métier des armes. Nous vous remercions de porter notre voix dans ce domaine et, au-delà du verbe, de reconnaître notre engagement.

Ingénieur en chef Romain Berline, président de France Armement. France Armement est une association professionnelle nationale de militaires créée en juin 2016. Nous sommes reconnus représentatifs de la direction générale pour l’armement depuis décembre 2017. Notre positionnement nous conduit à représenter plus particulièrement différentes catégories.

Il s’agit tout d’abord des officiers des corps de l’armement, c’est-à-dire les deux corps d’ingénieurs militaires que sont les ingénieurs de l’armement et les ingénieurs des études et techniques de l’armement, dont la mission principale porte sur la conduite des grands programmes d’armement, l’expertise technique et l’innovation.

La deuxième catégorie concerne les militaires d’ancrage armement : les élèves français de l’École polytechnique, les commissaires des armées d’ancrage armement ainsi que les gendarmes de l’armement. La dernière catégorie a trait aux autres militaires en poste à la direction générale de l’armement.

En tant qu’APNM France Armement, nous représentons bien sûr les militaires de l’armement, mais nous portons au-delà un attachement profond à la fonction armement de la nation, et aux entités qui l’incarnent, au premier rang desquelles figure la DGA.

Nous sommes donc attachés aux enjeux de la fonction armement :

un volume RH suffisant pour pouvoir mener à bien les opérations et programmes de la future LPM ;

une réelle attractivité pour pourvoir les postes avec du personnel de qualité ;

une nécessaire fidélisation pour éviter un turnover particulièrement néfaste sur des postes de grande expertise technique.

C’est pourquoi nous sommes préoccupés par l’incertitude dans laquelle sont laissés les ingénieurs et techniciens contractuels qui représentent près de la moitié de la DGA. En effet, ils n’ont bénéficié que partiellement des améliorations statutaires de leurs collègues fonctionnaires et militaires, alors même que les enjeux d’attractivité et de fidélisation pèsent particulièrement sur cette population.

Plus la situation avec les contractuels est compliquée, plus les officiers des corps de l’armement portent le fardeau laissé par les postes vacants, alors même que la DGA persiste à ne pas mener d’analyse étayée du temps de travail et de connexion de son personnel.

À ce titre, nous nous réjouissons du plan de transformation de la DGA annoncé par le délégué général pour l’armement, que vous avez reçu récemment. Nous souhaitons que ce plan soit mis en place rapidement et que des avancées concrètes soient mises en œuvre dans le domaine de la gestion RH et de l’agilisation des processus de fonctionnement, afin d’améliorer le quotidien des personnels.

Nous espérons enfin pouvoir disposer des moyens associés à notre caractère représentatif et donc construire plus facilement avec la communauté que nous représentons le lien absolument nécessaire pour jouer pleinement le rôle que le législateur nous a donné dans sa grande sagesse, au profit de tous des agents, mais aussi de la fonction armement et des entités qui la mettent en œuvre.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Je vous remercie pour vos propos liminaires. Ma question porte essentiellement sur le plan Famille 2, d’un montant de 750 millions d’euros, qui succédera au plan Famille 1. Avez-vous des points de vigilance sur ce plan de Famille 2 ? Considérez-vous qu’il offre des avancées notables ? Nous savons bien que les difficultés en matière de logement demeurent un enjeu majeur, au même titre que les questions liées aux enfants de militaires.

Mme Anne Genetet (RE). La LPM envisage de mettre en place un apprentissage militaire. Quel est votre regard sur cet élément ? Quels sont les points de vigilance que vous souhaiteriez apporter à notre attention dans ce domaine, mais aussi sur la situation du conjoint de militaire ? Comment pouvons-nous accompagner les conjoints de militaires dans le cadre de cette LPM ? Enfin, si cette LPM cherche à fidéliser les talents, nous savons que certains d’entre vous utiliseront le congé de reconversion. Tel qu’il a été modulé dans la LPM, ce congé répond-il aux remarques que vous formulez sur la possibilité de reconversion de vos professions ?

M. Christian Girard (RN). Notre groupe se réjouit d’auditionner aujourd’hui les associations professionnelles nationales militaires. Vous tenez un rôle important dans les remontées de terrain sur le moral de la troupe. Dans nos circonscriptions, nous sommes régulièrement en contact avec des militaires ou des proches de militaires, dont nous saluons le dévouement et les nombreux sacrifices. Nos échanges avec ces hommes et femmes admirables nous rendent bien conscients des difficultés qui demeurent, notamment en matière de rémunération, de mutation ou d’accès aux soins.

Aussi, à l’aube de l’examen de la LPM qui affiche explicitement comme ambition de poursuivre l’effort entrepris pour l’amélioration des conditions de vie des militaires, des civils de la défense et de leurs familles, nous aimerions solliciter votre avis tout particulièrement sur les questions clés du logement et de la fidélisation. La trajectoire de la LPM vous paraît-elle atteindre ces objectifs ? Les recommandations que vous aviez formulées lors de votre dernière audition devant cette commission, le 18 octobre 2022 ont-elles été prises en compte ?

Mme Murielle Lepvraud (LFI-NUPES). Il est particulièrement important pour nous de vous entendre aujourd’hui, car la qualité des conditions de travail permet à nos armées d’être opérationnelles. Ces derniers mois, de nombreux changements sont intervenus pour nos armées, à commencer par la NPRM. Notre collègue Bastien Lachaud avait rédigé un rapport sur le sujet en octobre dernier et nous souhaiterions avoir un retour du terrain à ce propos. Nous sommes particulièrement intéressés de connaître votre avis sur ce sujet dans le contexte d’inflation actuel, mais également sur les conséquences de la réforme des retraites pour militaires.

Être militaire implique de nombreuses contraintes, comme la mobilité, qui peut déstabiliser la vie des familles et affecter les carrières des conjoints, tout comme la vie sociale et la prise en charge médicale. Le gouvernement présentait en février le plan Famille 2, qui visait à en diminuer les effets négatifs. Au regard de cette LPM, considérez-vous que les objectifs de ce plan Famille sont poursuivis ?

Aussi, la question des infrastructures, notamment du logement, est patente lorsque l’on évoque les conditions de travail des militaires. Elle est essentielle pour leur bien-être et donc leur fidélité. Les 4 milliards prévus pour les infrastructures répondent-ils aux besoins formules par les APNM ? Comment sont-ils fléchés et répartis ?

Enfin, si nous pouvons nous réjouir des avancées rencontrées par le régime d’indemnisation des militaires blessés en service, nous nous posons la question de l’entraînement de nos soldats. L’exercice Orion a ainsi confirmé le manque d’entraînement de l’armée de Terre sur les canons Caesar ou sur les chars Leclerc. Si l’entraînement permet l’opérationnalité, il offre également l’opportunité aux soldats d’acquérir une certaine sérénité, indispensable pour l’équilibre personnel. Être correctement entraîné fait partie intégrante des conditions de travail des militaires. Dès lors, estimez-vous que vos remarques ont été prises en compte par le gouvernement dans cette LPM ? Compte tenu des chantiers à conduire, les moyens alloués sont réalistes ?

M. Fabien Lainé (Dem). Cette audition est bienvenue car elle complète les auditions du directeur des ressources humaines du ministère des armées et des membres du CSFM. Un des principaux enjeux RH pour les armées concerne la capacité à fidéliser et à maintenir un taux d’attrition faible sur le long terme. Si nous voulons répondre aux enjeux des ressources humaines, il importe de nous appuyer sur les APNM, qui travaillent au plus près des militaires.

Elles ont un rôle essentiel à jouer au sein du CSFM, seule grande instance de concertation militaire. Le mode de financement indépendant repose par ailleurs grandement sur les membres. En outre, si elle doit s’articuler avec les spécificités du métier de militaire, la liberté d’expression est primordiale pour ces associations, afin qu’elles puissent se faire connaître et recruter. Or aujourd’hui, les adhésions sont plutôt faibles, vous en conviendrez, ce qui pose un véritable problème de représentativité, notamment au sein du CSFM. Quels sont les vecteurs d’expression des APNLM au sein des établissements militaires aujourd’hui ?

Enfin, le droit d’affichage n’est permis que par une simple instruction, mais qu’en est-il par exemple du tractage ? Tout en respectant les spécificités du métier de militaire, de quelle manière le mode d’expression pourrait-il être amélioré pour faciliter les recrutements ?

Mme Mélanie Thomin (SOC). Je vous remercie pour vos présentations et votre travail au quotidien pour assurer la concertation au sein des armées et, in fine, le progrès des conditions d’exercice des militaires. Comme vous l’avez rappelé, l’enjeu central pour fidéliser nos personnels militaires et civils dans cette LPM consiste à positionner au cœur de nos débats l’enjeu majeur de la rémunération indiciaire. Le CSFM a ainsi indiqué devant nous le besoin d’un « choc indiciaire » pour offrir une meilleure reconnaissance de nos militaires, et ainsi contourner le sentiment de déclassement qui grandit parmi nos personnels.

Enfin, je souhaite vous interroger sur la réforme de la protection sociale complémentaire sur le périmètre du ministère de nos armées. Cette réforme est envisagée à l’issue de l’actuel référencement, c’est-à-dire à partir de 2025. Le ministère des armées ne semble pas entièrement favorable à une ouverture à la concurrence. En effet, les particularités de la condition militaire et de ses risques pourraient justifier un choix sur mesure. Quel regard portez-vous sur ces évolutions ? À quelles difficultés le ministère des armées devra être attentif pour opérer ces arbitrages ?

Premier-maître Michaël Berben (APNM-Marine). S’agissant de la PSC, l’ouverture à la concurrence concernera la partie santé, qui sera couverte avec un bon panier de soins. En revanche, la partie prévoyance pour les fonctionnaires est sujette à inquiétudes, surtout chez les marins. Si la prévoyance est en partie subventionnée par l’État, nous nous demandons ce qu’il en sera pour nous. Il importe d’aller jusqu’au bout des avancées sociales en matière de PSC, afin que le militaire soit le mieux couvert possible, même en opération. Si l’État y participait, cela permettrait de décharger nos militaires et de regagner un peu de pouvoir d’achat.

Par ailleurs, nous n’avons pas connaissance d’arbitrages. Le dernier référencement avait listé quatre mutuelles, mais l’ouverture à la concurrence devrait en augmenter le nombre. De toute manière, le ministère aura un droit de regard sur la question. De notre côté, nous serons attentifs aux évolutions qui concerneront la condition du militaire, notamment pour le panier de soins. Cependant, la DRH MD nous a rassuré sur la qualité de celui lors de notre dernière rencontre. Nous discutons par ailleurs avec les différentes mutuelles privées, qui ne savent pas toujours comment se positionner.

Capitaine Lionel Hillaireau (APNAIR). La création de l’apprentissage militaire est effectivement une innovation intéressante, mais je rappelle que l’armée de l’Air et de l’Espace disposait déjà d’une école d’enseignement technique. Il faudra bien s’assurer que la création du statut d’apprenti militaire conserve bien les spécificités que nous connaissons depuis des années, notamment à l’école de Saintes.

Le recrutement peut intervenir par le biais de l’apprentissage militaire, mais la fidélisation passe par la démonstration de ce que l’institution peut apporter aux apprentis. Cette question est naturellement liée à la mise en cohérence du chantier indiciaire, lequel représente le sujet majeur du moment. Il faut prouver à l’apprenti que par son travail, il pourra accéder à des responsabilités importantes, et que celles-ci seront reconnues. Malheureusement, à l’heure actuelle, nous n’avons pas nécessairement de réponse à apporter à un jeune qui nous demande de quelle manière la reconnaissance se manifeste. Cette LPM peut constituer un moyen de traiter ce sujet.

Ensuite, je tiens à marquer notre différence avec les autres associations : de notre côté nous ne souffrons pas d’un déficit d’adhésions. L’APNAIR ne souhaite pas acquérir une représentativité de deuxième niveau pour participer au CSFM. Nous y avons suffisamment participé pendant de longues années pour savoir qu’aucun mélange des genres n’est possible. Une APNM est complémentaire avec l’existant et elle peut apporter du concret dans les travaux, si tant est qu’on lui en laisse la possibilité. Cependant, il ne faut pas mélanger l’institutionnel avec l’associatif, quand bien même il serait professionnel. En conclusion, nous ne souhaitons pas être représentés au CSFM mais nous aurions aimé participer aux groupes de travail interministériels, comme ceux qui ont eu lieu dans le cadre de la LPM ou du plan Famille 2.

M. le président Thomas Gassilloud. Vous indiquez que le cade réglementaire existant, c’est-à-dire la loi de 2015, prévoit que les APNM siègent au CSFM à partir d’un certain niveau de représentativité. Si je comprends bien, vous demandez à ne pas mélanger l’institutionnel avec l’associatif et ne souhaitez pas nécessairement siéger au CSFM. Dans ce cas, faudrait-il faire évoluer le cadre législatif pour ne plus prévoir un siège au CSFM, mais proposer une structure légère, afin que les APNM puissent être représentées au niveau national ?

Capitaine Lionel Hillaireau (APNAIR). Vous avez compris notre position. Pour connaître parfaitement le fonctionnement du CSFM et y avoir siégé pendant des années, nous sommes conscients de ses apports, mais aussi de ses limites. Lorsque nous avons établi l’APNAIR, nous avons d’abord cherché à répondre à la question de notre utilité, notamment en portant une parole hors périmètre hiérarchique dans le domaine de la condition militaire. La loi du 28 juillet 2015 a légitimé le fait que les associations puissent avoir accès à la représentation nationale, ce qui nous a permis d’intervenir auprès de la commission de défense.

À ce titre, nous avons contribué à ce que vous fassiez intervenir les membres du CSFM, de manière légitime. Sur l’enjeu de la partie indiciaire, il y a peu de voix discordantes entre les représentants institutionnels et associatifs. Dans d’autres domaines, il peut exister des divergences, que nous exprimons en toute indépendance, en dehors du périmètre hiérarchique et de manière très franche. Pour répondre à votre question, nous sommes favorables à une évolution du cadre législatif pour ne plus prévoir un siège au CSFM.

M. le président Thomas Gassilloud. Quelle est l’opinion des autres APNM à ce propos ?

Premier-maître Michaël Berben (APNM Marine). Dans ce domaine, nous ne partageons pas forcément la position de l’APNAIR. Nous ne pouvons pas utiliser la réglementation existante, qui implique trois forces armées et deux forces rattachées. Actuellement, vous avez compris qu’il existe des divergences d’opinion entre les APNM. Par conséquent, nous ne pouvons pas atteindre le seuil de représentativité de niveau 2.

Aujourd’hui, la loi et les décrets d’application ne correspondent pas au dialogue qui pourrait exister au sein des APNM. Seize membres pourraient travailler à plein temps pour les CSFM, mais également pour les APNM. La loi ne fonctionne pas à l’heure actuelle. Aidez-vous à la modifier, afin d’établir un dialogue entre le CSFM et les APNM, avec le ministère et la gouvernance. Nous souhaitons avancer et évoluer.

Ensuite, pour répondre à Monsieur Lainé, le tract est interdit par l’instruction des moyens qui nous sont alloués. En revanche, l’affichage est autorisé dans les unités et il revient aux APNM de déposer les affichages sur un panneau qui ne nous est pas spécifiquement dédié. Selon le type d’unités militaires et compte tenu du nombre d’entités, cela peut devenir rapidement fastidieux.

Ingénieur en chef Michael Josien, membre du conseil d’administration de France Armement. Rien n’empêche un membre d’une APNM de faire partie du CSFM ou du CFM. Il est intéressant de disposer de deux structures et de laisser à chacun la liberté d’y adhérer ou non. Le CSFM dispose d’une position plus instituée et peut-être plus réglementée. De leur côté, les APNM pourraient ester en justice. J’ajoute que des membres de France Armement font partie du CFM DGA. Tout se passe bien parce que chacun fait la part des choses, choisit son expression. En revanche, il pourrait être dangereux pour une association professionnelle nationale militaire de viser uniquement le CSFM, car elle perdrait sa valeur intrinsèque.

M. le président Thomas Gassilloud. Je suis partagé sur la question. Je me demande s’il faut plutôt fluidifier les échanges entre le CSFM et les APNM ou structurer le travail des APNM, sur une chaîne totalement à part. En effet, les fonctionnements demeurent assez différents.

Major Philippe Glimois, vice-président de l’APNAIR. En réalité, les sujets de la grille indiciaire, des recrutements, de la fidélisation, de l’hébergement, du logement et de la reconversion sont intimement liés.

Aujourd’hui, les armées et les services ont des besoins et pour les aider à recruter, l’institution doit proposer des grilles indiciaires attractives, ce qui n’est pas le cas actuellement Comment voulez-vous attirer des jeunes en leur promettant de rester au SMIC pendant dix ans malgré des sujétions très importantes ?

De fait, les responsables des ressources humaines sont dans une position difficile, puisqu’ils ne disposent pas d’outils pour inciter les jeunes à venir chez nous. L’enjeu majeur de cette LPM porte donc clairement sur les grilles indiciaires, ce qui sous-entend de les faire monter par le bas de manière conséquente, mais aussi de faire sauter le bouchon du haut, qui n’a pas évolué depuis presque quinze ans.

Quand vous bloquez le haut et que vous tassez le bas, cela devient insupportable pour tout le monde. Il importe vraiment de réinstaurer des grilles indiciaires cohérentes, qui correspondent au modèle RH de nos armées, en conservant un escalier social en adéquation avec les besoins de l’institution. Dans ce domaine, toutes les armées sont concernées : l’enjeu de recrutement est identique pour toutes les armées et tous les services.

Ensuite, ces grilles indiciaires doivent correspondre aux parcours de carrière. Par exemple, les contractuels dans les armées sont limités à 27 ans de service. Afin que leurs congés de reconversion correspondent au moment le plus intéressant dans leur parcours de carrière, la grille indiciaire doit être en adéquation avec le moment de leur départ souhaité. Actuellement, certaines grilles les incitent à partir quatre ans plus tôt que la limite des services. Ce faisant, nous nous tirons une balle dans le pied.

M. le président Thomas Gassilloud. Pourquoi est-ce plus intéressant pour eux de partir quatre ans plus tôt ?

Major Philippe Glimois (APNAIR°. Aujourd’hui, l’échelon le plus intéressant est à 27 ans de service, mais ils ne peuvent pas le détenir, puisqu’il leur faut six mois pour valider cet échelon, afin que celui-ci soit intéressant en matière de pension. Ils ont donc tout intérêt à partir à l’échelon précédent, après vingt-quatre ans de service. Dans le cas d’un projet de reconversion, ils reviennent sur le marché de l’emploi plus jeunes que s’ils devaient attendre trois ou quatre ans supplémentaires. Encore une fois, tout est lié. Aujourd’hui, on ne peut parler d’un sujet sans que celui-ci n’ait de conséquences dans d’autres domaines.

Ensuite, l’estimation de l’état d’hébergement fait déjà état d’une forte tension sur la région parisienne pour l’été prochain. En effet, le déménagement de la DGSE au Fort de Vincennes entraînera une perte de capacité relativement conséquente. Si le plan annuel de mutation n’a pas encore été établi, nous savons déjà que nous serons soumis à de graves difficultés en matière d’hébergement. La situation des conjoints de militaires représente un autre problème, dans la mesure où de plus en plus les militaires sont contraints à un célibat géographique.

En résumé, tous les sujets sont liés, mais la priorité consiste à établir des grilles indiciaires attractives pour le métier des armes.

Quartier maître 1ère classe Julien Vuillon, co-président des officiers-mariniers de APNM-Marine. Je tiens à évoquer la question de la fidélisation en prenant exemple sur ma catégorie de grade. Une meilleure recommandation passe par exemple par des remerciements, des lettres de félicitation ou des médailles. J’ajoute que la différence de traitement entre un matelot et un quartier-maître est inférieure à 50 euros. De même, un maître d’hôtel sera payé deux fois plus dans le civil que dans la Marine. De fait, les gens préfèrent partir dans le civil pour avoir un CDI plutôt que de rester dans un système de contrats précaires de quatre ans.

M. Frank Giletti (RN). Quelle est la durée de votre contrat ?

Quartier maître 1ère classe Julien Vuillon (APNM-Marine). Mon premier contrat était de quatre ans et j’ai re-signé pour la même durée.

Ingénieur en chef Michaël Josien (France Armement). Ce phénomène est perceptible dans toutes les catégories. Par exemple, le salaire d’un ingénieur des études et techniques de l’armement est nettement inférieur à celui d’un camarade de promotion qui travaille dans l’industrie de défense. Non seulement il est difficile d’attirer les talents, mais lorsque nous y parvenons malgré tout, ils partent ensuite dans le civil pour valoriser les compétences qu’ils ont apprises dans le domaine militaire. Certes, le salaire ne fait pas tout, mais il est pris en compte dans les réflexions des uns et des autres.

Capitaine Lionel Hillaireau (APNAIR). La LPM propose d’instaurer une réversibilité du congé de reconversion. Cela nous semble aller dans le bon sens.

M. le président Thomas Gassilloud. Par voie d’amendement, nous essayons de faire en sorte que l’obligation de disponibilité soit diminuée de l’éventuel congé qui a été pris.

Capitaine Lionel Hillaireau (APNAIR). Il s’agit là d’un bon amendement. Ensuite, je souhaite revenir sur la NPRM. Nous ne disposons pas encore de retour d’expérience sur le troisième volet puisqu’il n’est pas encore mis en œuvre. L’idée de forfaitiser les indemnités était initialement pertinent, mais les effets de l’inflation ne permettent pas d’envisager l’avenir avec optimisme. Depuis 2002, le forfait du complément de l’état de militaire est resté le même, il n’a jamais été revalorisé, malgré les clauses de revoyure.

Ensuite, l’accélération de la réforme Touraine est pénalisante pour les militaires, puisque l’annuité diminue. À temps de service équivalent, un militaire gagnera moins demain qu’aujourd’hui, tout ne pouvant pas faire plus puisqu’il existe une limite d’âge.

Parmi toutes les mesures qui avaient été évoquées, une visait à décaler la butée de décote carrière longue des militaires. Vous savez en effet qu’il existe deux décotes : une décote carrière courte à l’ouverture des droits pour les officiers et les non-officiers ; et une décote carrière longue commune à toutes les catégories. Bien souvent, les officiers rentraient dans la décote carrière longue pendant qu’ils étaient dans la décote carrière courte. Par conséquent, pendant une période très longue, ils étaient tout le temps décotés.

Cette mesure qui était plutôt favorable aux officiers a été amendée en première lecture au Sénat, ce qui a constitué une véritable surprise négative pour nous. Les associations professionnelles pourraient mener un travail complémentaire avec la représentation nationale, le CSFM ou la hiérarchie. Sur ces points-là, il existe un axe d’amélioration important. Si nous avions pu en discuter à temps, cet amendement n’aurait probablement pas été proposé.

M. le président Thomas Gassilloud. Je vous remercie pour vos interventions, qui clôturent le cycle d’auditions préparatoires à la LPM.

Auditions de la commission des Affaires étrangères saisie pour avis

(par ordre chronologique)

 M. Manuel Lafon-Rapnouil, directeur du Conseil d’analyse et de prévision stratégique et M. Elie Tenenbaum, directeur du Centre des études de sécurité de l’Institut français des relations internationales (jeudi 13 avril 2023)

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Mes chers collègues, notre ordre du jour appelle ce matin trois auditions thématiques d’experts qui doivent éclairer la réflexion de notre commission dans la perspective de l’examen pour avis du projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030. Nous nous plaçons, non sous le signe de Mars mais sous celui de Minerve et d’Athéna, c’est-à-dire que nous laissons à nos collègues de la commission de la défense nationale et des forces armées le soin d’interroger le ministre Lecornu sur le détail des capacités militaires prévues par le projet de loi, car ces aspects relèvent de la compétence de leur commission. Notre souci sera d’analyser les choix qui nous sont proposés, sur la base du rapport de notre rapporteure pour avis, Mme Laetitia Saint-Paul, dans le cadre de la politique extérieure de la France.

Cette première audition portera sur les objectifs de projection des forces armées françaises dans le monde. Je rappelle que suite à des réductions d’effectifs et de capacités durant trois décennies, la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025, adoptée sous la précédente législature, a jugulé cette tendance à la baisse afin d’opérer une relative remontée en puissance des forces armées françaises. La « saignée » avait été particulièrement importante, 60 000 postes de militaires ayant été supprimés entre 2009 et 2019, tandis que le nombre de chars Leclerc était passé de 406 à 222 entre 2003 et 2020. Celui des avions de combat, y compris ceux de l’Aéronavale, était passé de 393 à 261. Quant aux frégates de premier rang, leur nombre avait décru, passant de 17 à 15.

Conséquence logique de cet affaissement des moyens accordés à nos armées, les ambitions affichées, notamment en termes de projection, ont été notablement revues à la baisse. Pour mémoire, la LPM 2003-2008 envisageait une intervention de la France dans une opération classique majeure à hauteur de 50 000 soldats et d’une centaine d’avions de combat. Dix ans plus tard, la LPM 2014-2019 avait réduit ces niveaux à 15 000 soldats et à 45 avions de combat.

Sous la précédente législature, l’exécutif et le Parlement ont choisi de privilégier la cohérence et l’efficacité opérationnelle des armées par rapport aux volumes. Cette tendance se trouve confortée, plus qu’infléchie, par le projet de loi de programmation qui nous est soumis, lequel ouvre un cycle devant conduire à un modèle d’armée supposé complet et équilibré, résumé par la formule « ambition 2030 ».

La capacité de projection des forces françaises, notamment dans le cadre d’opérations extérieures et en outremer – via des implantations à l’étranger, la projection des forces spéciales ou des bâtiments de projection tels que le porte-avions, les bâtiments de projection et de commandement (BPC) ou les frégates –, constitue un élément clé de l’influence et du rayonnement de notre pays. Notre commission ne pouvait donc se désintéresser de ce sujet à l'occasion du débat qui s’ouvre.

Il est frappant de constater que nous nous trouvons dans une situation où toutes les ambitions de projection géostratégique de la France sont profondément remises en cause. Nous avons renoncé, avec l’ensemble de nos alliés, à notre présence en Afghanistan. Nous avons quitté le Mali et le Burkina Faso. Notre situation, dans le reste de l’Afrique, est quelque peu incertaine. J’ai dernièrement accompagné Mme Braun-Pivet, présidente de l’Assemblée nationale, à l’occasion d’un voyage à Abidjan où nous avons vu les responsables de la base militaire : ceux-ci ont évoqué la décision de diminuer quantitativement leurs moyens tout en conservant une implantation fixe de manière à remonter en puissance le cas échéant. En Asie, la France a connu des déboires avec l’Australie.

Les interrogations sont donc grandes quant à la nature même de nos actions extérieures. Qu’il s’agisse des bases ou des moyens maritimes de projection comme le porte-avions, on a le sentiment qu’il existe des questionnements sur la finalité même d’une action de projection en cette période de remise en cause extrêmement sensible.

J’ai sollicité, pour nous apporter ses éclairages, M. Manuel Lafont-Rapnouil, qui dirige depuis 2019 le Conseil d’analyse et de prévision stratégique (CAPS) du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Il s’agit d’un groupe de réflexion chargé de mener des missions d’analyse de l’environnement international, de faire des recommandations stratégiques et d’assurer une présence française dans les centres de réflexion. Cet organisme est l’équivalent du Policy Planning Staff du Département d’État des États-Unis.

J’ai également demandé à M. Élie Tenenbaum, directeur du Centre des études de sécurité de l’Institut français des relations internationales (IFRI), de bien vouloir nous livrer ses réflexions. Vous avez travaillé en particulier, M. Tenenbaum, sur les problématiques de la guerre irrégulière, de la lutte contre le terrorisme et les menaces hybrides, ainsi que sur la politique de défense française et les opérations militaires. Vous êtes l’auteur de nombreux articles et ouvrages d’histoire et de stratégie.

M. Manuel Lafont-Rapnouil, directeur du Conseil d’analyse et de prévision stratégique (CAPS) du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Le Conseil d’analyse et de prévision stratégique a pour rôle de contribuer à la réflexion des autorités. À ce titre, mes propos ne représentent pas nécessairement la position du Gouvernement. Je m’inscris donc pleinement dans le groupe des experts que vous allez entendre ce matin.

À court terme, la priorité est probablement d’être crédibles dans notre soutien à l’Ukraine, ce qui emporte un certain nombre de conséquences. Il existe une forme d’interconnexion plus ou moins directe entre les théâtres. Nos actions ont un effet sur les calculs et sur les capacités d’autres acteurs ailleurs, en Asie, en Afrique, au Moyen-Orient, ce qui est important en soi. C’est aussi un type particulier de défi. La guerre en cours illustre les défis propres à une guerre de haute intensité. Celle-ci est conduite par l’Ukraine, non par nous. Pour autant, nous voyons qu’elle a des effets sur des aspects tels que le dimensionnement de notre industrie de défense et fait naître des interrogations quant à la mesure dans laquelle nous pouvons mettre en œuvre certaines capacités du haut du spectre.

Un sujet a également trait à notre contribution à la mission de défense collective au sein de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et à notre soutien aux alliés orientaux. La capacité de projection représente une contribution importante à la crédibilité de la posture de défense et de dissuasion de l’Alliance atlantique. Je pense notamment à notre capacité à renforcer rapidement le flan oriental de l’Alliance en cas de besoin et aux éléments requis pour le faire, par exemple en termes de transport stratégique. Il apparaît de plus en plus important d’avoir une posture qui soit flexible ou agile, en tout cas non-statique. Telle est la position que nous défendons au sein de l’Alliance atlantique.

Un certain nombre de travaux, ces dernières années, ont éclairé la question de la mobilité militaire. Souvenons-nous que nous avons déployé les forces françaises en Roumanie en cinq jours seulement, alors que nous exercions le commandement de la force de l’OTAN à très haut degré de réactivité. Il y a néanmoins un certain nombre d’efforts à continuer de produire dans cette logique.

Quelle que soit l’importance du conflit actuel en Ukraine, notre outil de défense ne peut être seulement calibré pour ce conflit. Celui-ci présente une spécificité : c’est une confrontation indirecte, dans laquelle les sessions et formations jouent un rôle important, de même que la fonction de réassurance des alliés à l’intérieur de l’Alliance. Nous avons besoin de maintenir et développer notre capacité à opérer dans toutes sortes de scénarios. Mon rôle est d’avoir une imagination fertile et certains scénarios envisageables peuvent être géographiquement très proches – les Balkans, la Méditerranée orientale –, d’autres plus lointains – en particulier l’Indopacifique, sachant que nous avons des territoires dans le Pacifique Sud. Ils impliquent de disposer d’une capacité en termes d’effort dans la durée et de maintenir au meilleur niveau nos capacités de présence et de projection, en trouvant l’équilibre entre ces deux modalités. Ces scénarios et la capacité à s’y inscrire supposent aussi d’accroître l’agilité de notre outil de défense. Cette formule devenue récurrente sans être très explicite renvoie, à mes yeux, à l’objectif de rapidité des déploiements et à la question des formats dans lesquels nous pourrions nous déployer. Ces formats pourraient, dans certains cas, être ad hoc, ce qui soulève de multiples questions en termes d’interopérabilité et de capacité à assumer des missions de commandement, voire le rôle de nation-cadre, indépendamment de la grande variété des missions auxquelles on peut penser – des conflits de forte intensité à de simples missions de signalement.

À ces considérations sont bien sûr associés des enjeux diplomatiques qu’on ne peut ignorer au Conseil d’analyse et de prévision stratégique. Ils s’entendent à la fois vis-à-vis des pays hôtes de nos forces prépositionnées. Ce n’est pas pour rien si l’on compare souvent, y compris hors de France, les pays hôtes de troupes que nous déployons à l’étranger, à l’image de « porte-avions à terre ». Il faut aussi être conscient des limites et difficultés que peuvent susciter ces prépositionnements. C'est la raison pour laquelle évolue notre dispositif en Afrique. Le même type de réflexion est à conduire, plus largement, avec nos partenaires et alliés afin de rechercher des synergies, ce qui suppose de pouvoir fonctionner en réseau et de réfléchir ensemble à d’éventuelles complémentarités ou redondances qui naîtraient de la mise en œuvre conjointe de forces.

Les scénarios dans lesquels nous serions appelés à agir seuls existent mais ils sont peu nombreux et ne paraissent pas les plus probables. Le plus probable est que nous intervenions dans le cadre de coalitions, que celles-ci relèvent d’une alliance formelle ou d’un format ad hoc. Tout ce qui contribue à l’interopérabilité est donc important. Outre les équipements et programmes communs, ces préoccupations appellent le développement d’exercices conjoints, qui se déploient aujourd’hui dans des formats très variés sur la scène internationale. Un certain nombre de partenariats apparaissent comme déterminants pour nous, dans cette logique, afin que ces coalitions existent et que nous puissions peser en leur sein, aux côtés des États-Unis et du Royaume-Uni mais surtout aux côtés de nos partenaires européens. L’un des enjeux actuels, de ce point de vue, est de travailler le mieux possible avec ceux qui sont « capables et volontaires », selon la formule usuelle. Cela signifie également que nous devons travailler auprès de nos partenaires afin qu’ils soient le plus capables et le plus volontaires possible. La réflexion doit enfin intégrer les autres partenaires auxquels nous pouvons penser hors de la zone euro-atlantique.

Il s’agit donc de créer dans la durée une forme de convergence stratégique avec ces partenaires, afin que nos forces puissent agir ensemble le moment venu mais aussi pour que le cadre politique de projection de ces forces soit cohérent et fonctionne du point de vue politique.

Sous l’angle diplomatique, l’une des façons dont la question se résume peut se formuler ainsi : comment démontrer que l’autonomie n’est pas la solitude ? Comment préserver notre autonomie d’appréciation tout en favorisant la prise de responsabilités croissante, y compris au travers d’engagements opérationnels de nos partenaires ? Apporter des éléments de cette réponse à cette question stratégique suppose d’avoir conduit en amont une discussion sur le niveau d’ambition auquel nous souhaitons collectivement parvenir. La notion « d’autonomie stratégique » n’est pas toujours très appréciée par un certain nombre de nos partenaires et alliés, qui préfèrent celle de souveraineté européenne, ou qui préfèrent en parler sans faire appel à ce type de concept englobant.

L’autonomie, en grec, signifie se donner à soi-même sa propre règle. Or il existe un distinguo important, en théorie des relations internationales, entre ceux qui adoptent les règles fixées par d’autres et ceux qui contribuent à les définir. Nous devons bien sûr avoir l’ambition de faire partie des seconds. Un certain nombre de nos partenaires, entendant « indépendance » lorsqu’est prononcé le mot d’« autonomie », ont néanmoins l’impression qu’employer cette notion pose une sorte d’absolu. Je crois au contraire que celle-ci est relative et s’entend au regard d’un niveau d’ambition que l’on se donne. Nous le voyons d’ailleurs à travers l’action des Américains. C’est en tout cas, à mes yeux, l’un des aspects majeurs dont les Européens doivent débattre. C'est en quelque sorte la discussion que vous aurez pour forger votre avis sur la LPM.

Un autre enjeu important a été soulevé par le président de la République lors de son discours à Toulon : le bornage de nos interventions dans le temps, c'est-à-dire la façon dont nous mettons fin à un déploiement. Nous n’avons pas vocation à engager nos forces sans limite de temps. Il y va de l’efficacité de l’action militaire mais surtout de l’action politique en accompagnement de l’action militaire.

Enfin, n’oublions pas les enjeux de la « bataille informationnelle », c'est-à-dire la question de l’influence, élevée au rang de fonction stratégique par la revue nationale stratégique de fin 2022. Le leadership de cette réflexion a été confié au ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

M. Élie Tenenbaum, directeur du Centre des études de sécurité de l’Institut français des relations internationales (IFRI). Des six fonctions stratégiques identifiées par la dernière revue nationale stratégique, la fonction d’intervention, à laquelle se rattache très largement la problématique de la projection de forces, a sans doute été, au cours des trente dernières années, la plus dimensionnante sur le plan capacitaire et même politique. Si vous demandez aux Français ce que font leurs armées, ils auront en tête les images des soldats de l’opération Barkhane ou des Rafale Marine de l’opération Chammal, beaucoup plus que celles des coopérants de Dakar – participant pourtant à la fonction de prévention –, des avisos dans le golfe du Morbihan – qui participent à la fonction protection – ou même des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE), qui participent, à travers leurs patrouilles, à la fonction de dissuasion.

Pourtant il n’en a pas toujours été ainsi. Entre 1962 et 1990, les opérations extérieures (OPEX) étaient beaucoup plus restreintes et rien ne dit que la fonction d’intervention occupera la même place dans le spectre des missions au cours des trente prochaines années. En effet, à bien des égards, la chute de Kaboul en août 2021, la fin de l’opération Barkhane au Sahel à l’automne dernier, la longue queue de comète des opérations au Levant, marquent bien la fin d’une époque et le début d’une nouvelle ère marquée par des conflits présentant une morphologie différente. Ils impliquent désormais, de part et d’autre, des puissances étatiques qui mettent en œuvre des moyens plus importants, dont des moyens de déni d’accès visant à interdire la projection de forces, se caractérisant par une plus haute intensité capacitaire. C’est dans ce cadre qu’il nous faut penser la question de la projection de forces.

Revenons, en premier lieu, sur les causes de ce changement d’ère, à savoir la fin des opérations extérieures. Avec la fin de la guerre froide, la priorité accordée à la défense et à la dissuasion s’est vue progressivement remplacée par une priorité donnée à la gestion de crise, autour d’un continuum « paix-crise-guerre » auquel devait répondre, dans la doctrine française, le triptyque « intervention-stabilisation-normalisation ». C’est dans ce cadre que la projection de forces a été pensée au cours des trente dernières années.

Pour correspondre à ces nouvelles missions de gestion de crise, qu’il s’agisse de maintien de la paix dans la première partie de la période ou de lutte contre le terrorisme dans sa seconde partie, notre outil de défense s’est structuré en conséquence et la LPM en est encore, d’une certaine manière, tributaire du fait de la planification de défense. Sans passer en revue toutes les causes qui expliquent la fin de cette période de trente ans, celles-ci peuvent être rangées grossièrement en deux catégories.

Il existe d’abord un certain nombre de causes internes à la fin des opérations extérieures. C’est notamment la difficulté à assurer une transition entre la phase d’intervention, qui est en ligne avec notre culture opérationnelle et nos institutions favorisant des décisions rapides et rémunératrices au plan politique, car porteuses de résultats rapides et spectaculaires, et la phase de stabilisation, longue et ingrate, qui s’ensuit. S’installe alors le temps long de la crise, peu aligné avec le rythme d’un cycle opérationnel cadencé sur quatre ou six mois, ce qui peut susciter une frustration grandissante des décideurs.

Est également en cause la difficulté à assumer le caractère multidimensionnel des crises : en dépit des milliers de pages noircies sur l’approche globale, l’unité de commandement politico-militaire se fait généralement à Paris, voire au plus haut niveau de décision, avant une mise en œuvre au mieux coordonnée mais rarement bien combinée sur le terrain.

Enfin, c’est le pilier manquant de la gouvernance qui est généralement au cœur de la crise elle-même. La France ne peut véritablement l’actionner par respect de la souveraineté de l’État hôte mais, sans cette gouvernance, toute action militaire est vaine. Nous l’avons vu dans le conflit malien comme en Afghanistan et, dans une certaine mesure, en Côte d'Ivoire.

Il existe aussi des causes externes qui expliquent la décrue des OPEX.

La première réside sans doute dans la sensibilité des opinions publiques locales, qui ont développé – au Moyen-Orient d’abord, en Afrique ensuite – un rejet quasi-allergique des interventions étrangères, notamment occidentales, désormais vues à travers le prisme déformant de l’impérialisme. Cet argument est surjoué par les compétiteurs stratégiques comme la Russie, la Chine ou la Turquie mais fait parfois écho à un récit, voire un vécu local.

Une autre cause externe a trait à la réévaluation des priorités dans les menaces : les missions de gestion de crise étaient prioritaires dans un monde où les « risques de la faiblesse » primaient sur les « menaces de la force », pour reprendre les termes du Livre Blanc de 2008, particulièrement illustratif de l’état d’esprit de l’époque. Or, durant les trente ans pendant lesquels les Occidentaux participaient à ces missions de gestion de crise, de maintien de la paix ou de contre-terrorisme, des compétiteurs stratégiques, régionaux ou globaux, développaient des contre-stratégies. Force est de constater que si les instabilités politiques et le terrorisme djihadiste n’ont pas disparu – et ont parfois muté –, ils ont parfois reculé dans l’échelle des priorités de sécurité face aux menaces étatiques.

Les Américains, quant à eux, ont assez rapidement pris le tournant de ce qu’ils appellent la compétition entre grandes puissances ou « compétition stratégique ». Dès 2014, il était clair que la guerre contre le terrorisme n’était plus l’aiguillon de l’équipement de leurs forces armées. La survenue de Daech, à la même époque, a été analysée par l’administration Obama comme un contretemps plutôt qu’une remise en cause de ce virage. Simultanément, en France, elle a véritablement empêché la réflexion sur la compétition stratégique jusqu’au tournant de 2017, voire 2018 ou 2019, avec la réduction de l’empreinte territoriale de Daech et l’opération Chammal.

Notons aussi qu’alors que l’accélération de la rivalité de puissance était évoquée dans la revue stratégique de 2017 et soulignée dans son actualisation de 2021, il faut attendre février 2022 pour voir coïncider, à quelques jours près, l’annonce du retrait de la France du Mali et le déclenchement de la guerre en Ukraine pour voir ce tournant se matérialiser.

Après avoir vu les causes du changement d’ère auquel nous assistons, nous devons considérer la posture globale qui s’impose désormais en ces temps de compétition stratégique : comment faire face à ce nouveau monde qui a substitué au triptyque « paix-crise-guerre » le triptyque « compétition-contestation-affrontement » ? Nous plaidons de longue date, au Centre des études de sécurité de l’IFRI, pour le passage d’une logique d’opérations extérieures à une logique de posture stratégique permanente : la compétition stratégique fait figure de nouvelle norme, détrônant la référence constante à la paix, forcément relative, au cours de la période précédente. Pour s’adapter à cette évolution, mieux vaut rechercher une présence au long cours, inscrite dans un partenariat avec des pays choisis plutôt que de voir se succéder à un rythme effréné des opérations extérieures générant frustrations politiques et décalées au regard de la temporalité longue des enjeux.

La France dispose à cet égard d’un atout unique avec son dispositif prépositionné, le deuxième ou le troisième au monde selon que l’on considère le dispositif russe, de dimension principalement régionale. Il convient de souligner que le nombre de pays disposant d’une telle présence militaire globale permanente est plus réduit que celui des puissances nucléaires. Outre les États-Unis, les Britanniques disposent d’un tel réseau mais celui-ci est plus restreint que celui de la France.

À ce stade de mon propos, trois cas particuliers appellent quelques remarques.

Du point de vue de la posture stratégique permanente, la question la plus urgente est celle des forces de présence en Afrique de l’Ouest et en Afrique centrale, qu’il faut articuler avec ce qu’il reste de l’ex-dispositif Barkhane, au Niger et au Tchad. On peut regretter qu’il n’existe dans le projet de rapport annexé aucun élément précis sur le financement de ces forces ni sur leur volume, leur équipement ou encore leurs missions. Les seuls éléments connus sont ceux évoqués par le président de la République dans son discours de février 2023 sur le partenariat entre l’Afrique et la France. On y retrouve l’affirmation du principe, auquel je souscris, d’une présence qui ne serait plus axée sur les opérations – a fortiori les opérations autonomes – mais sur des éléments tels que :

– la formation, à condition que celle-ci soit délivrée à la demande des pays partenaires et sans doute sur des sujets de niche plutôt que dans une logique de formation initiale, que nous n’aurions pas les moyens d’assurer et qui crée une relation parfois difficile avec le pays partenaire ;

– l’appui matériel, pour lequel un travail est à réaliser sur l’offre d’équipements et de maintenance en direction de ces pays partenaires en Afrique, en privilégiant du matériel plus récent et sans doute plus adapté à leurs besoins ;

– l’appui au renseignement, qui appelle la mise en place de chaînes de communication et de partage du renseignement, à l’image du dispositif instauré avec l’Ukraine, de façon bien plus poussée avec des partenaires qui soient formés à ces échanges ;

– de façon ponctuelle, l’accompagnement au combat, par un appui feu qui serait principalement un appui aérien, éventuellement complété par un appui de l’artillerie.

Il faut ajouter à ces quatre axes celui de la lutte informationnelle et de l’influence, qu’évoquait à juste titre Manuel. J’y reviendrai dans un instant.

Quels sont les cadres politiques et institutionnels qui permettraient de mettre en œuvre cette stratégie ? Nous n’avons pas la réponse. De même, les moyens qui seraient à mobiliser pour appuyer cette stratégie dans le cadre de la LPM restent à évaluer. Nous avons proposé, dans l’une des publications de l’IFRI, l’idée d’un commandement opérationnel interarmées et permanent, dédié à la région de l’Afrique de l’Ouest et de l’Afrique centrale, de façon à réunifier l’ensemble des missions, de l’influence jusqu’à l’accompagnement au combat, ce qui aurait aussi pour avantage de simplifier la structure de commandement.

Un autre cas particulier appelant quelques remarques est celui des forces de présence sur la façade indopacifique. Djibouti et les Émirats arabes unis constituent deux hauts lieux de compétition stratégique adossés à des accords de défense extrêmement contraignants, impliquant des clauses d’assistance, ce qui n’est pas le cas en Afrique de l’Ouest. Il faudra avoir cette particularité à l’esprit dans la réflexion sur les menaces susceptibles de peser sur ces États à l’avenir. Pour le reste, l’étude de la posture française en région indopacifique fait clairement apparaître un point d’appui manquant, quelque part à mi-chemin entre Nouméa et Abou Dhabi, alors qu’un tel point d’appui pourrait jouer un rôle de rotule logistique extrêmement précieux.

Le troisième cas particulier dont je souhaitais dire quelques mots est celui des forces de souveraineté, qui constituent la contrepartie des forces de présence à l’étranger et complètent, à mi-chemin, le dispositif de présence globale. Le sujet, on le sait, tient à cœur au ministre des armées, à juste titre : avec la réduction des forces en Afrique de l’Ouest, les deux-tiers des forces prépositionnées seront des forces de souveraineté. Le rapport annexé fait état d’un effort de 13 milliards d’euros à engager sur la période pour la rénovation de ces forces dans les régions et territoires d’outre-mer. Le point de départ est mal connu. Un rapport de la Cour des Comptes de 2019 estimait entre 900 millions d’euros et un milliard d’euros par an le coût des forces de souveraineté. Un montant de 13 milliards d’euros représenterait donc un doublement de cet effort dans les territoires souverains, étant entendu que le fait de disposer de tels territoires dans des zones éloignées est un atout incomparable : nous y sommes à l’abri des contraintes politiques qu’un État tiers pourrait imposer quant à l’installation de bases sur son territoire.

Encore faut-il répondre à plusieurs défis, parmi lesquels la forte dette liée aux infrastructures. Une part importante des 13 milliards d’euros devrait, selon nous, être orientée vers la remise en état de ces infrastructures afin qu’elles puissent accueillir des capacités militaires de plus haut niveau dans le spectre, ce qui n’est pas possible aujourd’hui. Un autre défi sera de nature plus politique : l’appropriation par les territoires ultramarins de ce nouveau rôle stratégique, qu’ils perçoivent souvent comme subi alors que c’est aussi une chance pour leur transformation.

Enfin, troisième volet à embrasser dans la réflexion sur la nouvelle manière dont se pose la question de la projection de forces, la contestation en zones grises apparaît comme l’étape supplémentaire de la compétition stratégique. Elle s’étend, entre ce nouvel espace, entre la guerre et la paix en mettant à mal les cadres normatifs et juridiques qui ont fondé notre action au cours des dernières décennies, voire depuis 1945.

Outre les actions d’influence en zone non militarisée, qu’évoquait Manuel, avec leur dimension cyber et informationnelle – lutte contre la manipulation d’informations –, des actions d’influence peuvent s’appuyer sur des partenariats politiques, économiques et/ou culturels, dans la limite de nos cadres éthiques et légaux qu’il ne faut ni sous-estimer, ni exagérer.

Se pose aussi la question des actions hybrides dans ce que les états-majors appellent les « zones grises militarisées » : il s’agit de zones de conflit – par exemple la Libye –, où sont présentes différentes puissances et où les forces spéciales ont un rôle à part, ce qui soulève différentes questions, à commencer par celle de leur adaptation à des environnements distincts de ceux où elles opéraient ces dernières années. Il s’agit de substituer une logique d’action indirecte, via des acteurs-relais, à celle de contre-terrorisme, marquée par le renseignement et l’action directe – libération d’otages, élimination de cibles à haute valeur ajoutée. Des jalons importants ont été posés, en Libye et surtout en Syrie, auprès des Forces démocratiques syriennes, pour ce type d’action. Cela impliquera notamment une capacité à agir plus furtivement, en maîtrisant davantage ses signatures, avec des enjeux importants d’interculturalité et d’expertise régionale.

Quant à la préparation à l’affrontement, la préparation au combat de haute intensité était un point très attendu du projet de loi de programmation militaire. De ce point de vue, l’observateur attentif restera sans doute sur sa faim. Alors que l’un des enjeux de la projection de force à l’heure de la haute intensité réside dans la capacité à accéder au théâtre, l’ambition française – réaffirmée dans les dernières éditions du Livre Blanc, de la revue stratégique et dans la précédente LPM – consistant à être capable « d’entrer en premier » sur un théâtre défendu semble avoir disparu, alors qu’elle était présentée comme différenciante. Le porte-avions de dernière génération n’en demeurera pas moins un outil clé d’accès aux théâtres d’opérations. Force est aussi de constater que les exigences du combat de haute intensité restent mal définies dans les travaux préparatoires. Pour ne mentionner que le seul domaine terrestre, le niveau d’ambition pour un « engagement majeur » en coalition est resté inchangé depuis 2013 : il est de l’ordre d’une division à deux brigades interarmes – soit 15 000 soldats – pour la composante terrestre, là où le niveau d’ambition de l’Alliance atlantique, par exemple, a crû considérablement, le New Force Model faisant passer la force de réaction rapide de 40 000 à 300 000 hommes. Dans ce contexte, affirmer que la France pourrait prétendre au commandement d’un corps d’armée de l’OTAN – soit 50 000 à 70 000 hommes –, ce pour quoi est effectivement le bon dimensionnement, me paraît insincère : comment croire qu’avec une contribution de 15 000 hommes, et avec des trous persistants en matière d’éléments organiques de niveaux divisionnaire et corps d’armée – s’agissant de la défense sol-air, des moyens d’acquisition et de frappe dans la profondeur –, nous aurions le poids politique pour en commander 50 000 alors que d’autres alliés en Europe alignent des volumes plus importants ?

Pour conclure en quelques mots, cette future loi de programmation militaire amorce la transition vers le nouveau contexte de la compétition stratégique mais reste encore marquée par l’héritage des années de gestions de crise.

M. Nicolas Metzdorf (RE). Le voyage diplomatique d’Emmanuel Macron en Chine se conclut sur l’établissement d’une autonomie stratégique de l’Union européenne. Le président insiste sur une troisième voie fondée sur le droit international et le multilatéralisme, visant à assurer l’équilibre des rapports de forces et la stabilité de la région indopacifique. Alors que les tensions vis-à-vis de Taiwan ne cessent de croître, comme l’atteste le dernier exercice militaire d’encerclement total de l’île par Pékin, la stratégie armée de la France peine à être exposée clairement dans la région. Entre Nouméa et Abou Dhabi, pour reprendre vos mots, la distance est grande. Pourtant, les intérêts de la France dans la région, aux plans géographique, démographique, militaire et économique, sont clairement identifiés.

Préserver notre souveraineté constitue un enjeu fondamental, à la hauteur des objectifs de stabilité et de sécurité régionale. Notre présence militaire est importante avec le déploiement de 7 000 militaires de façon permanente. De plus, le ministre des armées, Sébastien Lecornu, a annoncé le renforcement et la modernisation des capacités militaires françaises. Ces éléments sont-ils, pour autant, caractéristiques d’une stratégie réellement opérationnelle dans la région indopacifique ? Notre politique militaire est-elle à la hauteur de la puissance de la France ? Quels enseignements tirer de l’opération Pégase ? De quelle manière comptons-nous renforcer les objectifs des forces armées sur l’axe indopacifique ?

M. Élie Tenenbaum. Je commencerai par la question la plus simple. L’opération Pégase et les déploiements effectués dans la région ne peuvent que conforter le constat que je faisais s’agissant des dettes liées aux infrastructures qu’impliquent les forces de souveraineté. Envoyer des Rafale jusqu’à Papeete, dans un raid de longue portée, ou des navires hauturiers, est une chose ; être capable de les y maintenir dans la durée afin de créer un effet politique et, si possible, militaire, en est une autre et nous n’avons pas aujourd'hui les capacités de maintenance permettant un tel déploiement de forces sur place. Le cœur des enjeux, en zone indopacifique, se trouve en mer de Chine méridionale, dans le détroit de Formose et autour de la péninsule coréenne. La France a envoyé il y a quelques jours une frégate de surveillance qui a franchi le détroit de Formose. Elle vient de Nouvelle-Calédonie ou de Polynésie française et nous voyons bien que de telles « élongations » ne permettent pas une présence permanente sur zone. L’idée d’une présence permanente européenne, à travers une force d’action et un point d’appui logistique dans la zone, me paraît à développer. Elle fait partie des prolongements envisageables des documents stratégiques existants.

Compte tenu des acteurs et des forces en présence, je crois qu’une grande modestie stratégique serait de bon aloi pour la France et même pour l’Europe, au regard de notre capacité à peser sur ces enjeux. Je ne doute pas que la voix française et que la voix européenne soient attendues, en contrepoint aux formes de conflictualité latente qui existent dans la région. Néanmoins, leur capacité à peser, notamment sur le plan militaire, dans l’hypothèse d’un conflit, reste faible et soumise à notre interopérabilité et à notre capacité à s’insérer dans un dispositif aux côtés de notre principal allié dans la zone, c’est-à-dire les États-Unis.

M. Manuel Lafont-Rapnouil. Je ne suis pas certain que les pays de la région indopacifique attendent une voix qui se substituerait à la première ou à la deuxième – si nous représentons la troisième. Je pense qu’ils attendent de disposer d’un éventail d’options, chaque fois qu’ils ont des choix à effectuer. Une réponse revient comme un leitmotiv, lorsque nous parlons avec des interlocuteurs de cette région : « nous voulons garder nos options ouvertes ». Cela suppose d’avoir un éventail de choix qui ne se résume pas à une alternative entre les États-Unis ou la Chine. Ce n’est pas tout à fait un hasard si l’idée d’une région indopacifique ouverte revient souvent également.

Les États de la région savent que la frégate qu’Élie évoquait ne constitue pas un acte isolé. Plus généralement, ils se tournent vers des États européens, et notamment vers la France, car ils ne recherchent pas seulement un fournisseur d’armement ou une solution pour diversifier des approvisionnements trop monocolores à leurs yeux, ce qui serait synonyme d’une dépendance excessive. Il existe une véritable demande de partenariat, ce qui renvoie à la nécessaire crédibilité que j’évoquais.

Les mêmes États se montrent aussi mal à l’aise devant la militarisation rampante des stratégies des uns et des autres. Ils souhaitent que leur soient proposées des stratégies couvrant l’ensemble du spectre. L’enjeu, pour nous, consiste à être en mesure de couvrir les aspects de défense et civils, ces derniers ayant une dimension existentielle pour divers acteurs de la région. Je pense par exemple au climat pour les États insulaires du Pacifique. Se posent par ailleurs des questions « grises » telles que celle de la pêche illégale en zone indopacifique. Nous savons qu’il s’agit à la fois d’un enjeu économique, d’un enjeu environnemental – biodiversité, raréfaction des ressources – et d’un enjeu de souveraineté et d’affirmation de puissance.

L’un des points sur lequel nous avons insisté, dans le cadre de la stratégie européenne pour l’Indopacifique, en cohérence avec la boussole stratégique, consiste à affirmer le caractère indispensable du volet militaire. Un certain nombre de nos partenaires européens considéraient que la région indopacifique étant éloignée et complexe, elle se trouve au-delà de nos capacités militaires. Nous pouvons néanmoins y mener un certain nombre d’actions. C'est la raison pour laquelle la France défend par exemple le principe d’une présence maritime coordonnée et un effort important sur les questions de sécurité maritime.

Mme Laurence Robert-Dehault (RN). Notre modèle d’armée était centré sur les OPEX, ce qui est un héritage historique : la France dispose, derrière les États-Unis, du deuxième dispositif de forces prépositionnées dans le monde, ce qui nous confère une présence militaire globale et permanente. À l’heure d’une montée des tensions entre puissances étatiques, la future loi de programmation militaire devait préparer nos armées, non plus à des conflits asymétriques mais à des conflits de haute intensité, à l’image de celui qui se déroule actuellement en Ukraine. Or tous les programmes auront du retard et seront étalés dans le temps. De multiples compagnies de combat vont être supprimées et les reports de livraison touchent l’ensemble de nos armées. Ainsi, l’armée de l’air et de l’espace ne pourra compter que sur 35 A400M d’ici 2030, contre 50 initialement prévus, en conséquence de quoi les Américains seront parfois amenés à nous transporter. De même, la marine, qui espérait recevoir 18 frégates de premier rang, aptes au combat de haute intensité, ne pourra en obtenir que 15. Le budget consacré aux OPEX est lui-même raboté de 400 millions d’euros par an par rapport à la précédente LPM.

Au regard de ces arbitrages, on peut se demander si la mesure de l’ampleur de la hausse des tensions à l’échelle mondiale a été prise. Les pays de la zone indopacifique lancent de vastes programmes militaires en réaction aux velléités de la Chine à l’égard de Taiwan. La Chine nourrit globalement des ambitions sur une bonne partie de ce territoire maritime, d’où elle aimerait chasser les États-Unis. La France est directement concernée par les évènements survenus dans la zone indopacifique puisque de nombreux compatriotes ultramarins y vivent.

La projection des forces armées hors du territoire national poursuit un triple objectif : assurer la protection des ressortissants français, défendre les intérêts stratégiques de la France ainsi que de ses alliés, faire face à nos responsabilités internationales dans un cadre multilatéral. Pensez-vous que le projet de LPM proposé à l’horizon 2030 est à la hauteur de ces trois objectifs, en particulier dans l’hypothèse d’une dégradation de la situation dans la zone indopacifique ?

M. Élie Tenenbaum. Il est difficile, pour un chercheur, de porter une appréciation sur l’ensemble des arbitrages qui incombent au Gouvernement. La situation financière de la France est connue. La future loi de programmation militaire représente un effort réel et traduit un souci de mise en cohérence d’un système de forces qu’il faut évidemment saluer. Ce système de forces sera sans doute plus à même de mener à bien ses missions qu’il ne l’est aujourd'hui. Pour autant, nous sommes toujours, à mes yeux, dans une logique de réparation, après de longues années, si ce n’est des décennies de sous-investissement, comme l’a souligné le président Bourlanges dans son introduction. Il ne s’agit pas encore d’une remontée significative du niveau d’ambition militaire à la hauteur des enjeux qui existent aujourd’hui.

Eût-il été raisonnable de faire davantage dans le temps imparti ? Il ne m’appartient pas de le dire. La question de la mise en cohérence de l’outil dont la LPM dotera la France, du point de vue de notre positionnement au sein de l’Alliance atlantique et auprès de nos partenaires à l’échelle internationale – notamment en zone indopacifique – constitue un vrai sujet. Il relève davantage de la politique à proprement parler que des outils. L’outil que constitue la LPM sera cohérent mais devra être utilisé de façon adéquate, ce qui veut dire qu’il ne faudra pas y adosser des ambitions démesurées.

M. Manuel Lafont-Rapnouil. Je partage cette analyse.

M. Frédéric Petit (DEM). Ma question portera sur la projection de forces en coopération, dont nous pouvons avoir plusieurs illustrations à l’esprit. La brigade franco-allemande a pu être projetée. Peut-être existe-t-il un retour d’expérience suite à l’opération Takuba ? Le chancelier Olaf Scholz a évoqué certains aspects de cette coopération. Vous avez souligné la nécessité de travailler en réseau et celle d’une mise en cohérence. Quelles sont, selon vous, les étapes clés qui permettraient de passer, au cours de la période de sept ans que doit couvrir cette future loi de programmation militaire, de la situation actuelle dans la coopération en projection à un dispositif qui aurait gagné en cohérence ? Pour l’heure, ces coopérations semblent connaître des fluctuations en dents de scie. Certaines se déroulent de façon satisfaisante, notamment dans le cadre de projets pilotes. Nous savons que les étapes clés sont aussi des étapes politiques. Le prépositionnement de forces pourrait-il se faire en coopération par exemple ?

M. Manuel Lafont-Rapnouil. Une partie du sujet que vous soulevez a trait aux moyens, une autre à l’organisation. L’une des logiques de l’évolution de notre présence en Afrique consiste à passer à une autre forme de présence, cogérée avec les États où nous disposons de forces prépositionnées, avec des formats différents, sans doute des bases mais aussi des écoles et des académies. Il s’agit aussi d’affirmer une logique de partenariats pour renforcer l’expression de solidarités que cette présence manifeste et pour lutter contre la perception éventuelle d’une forme de contestation, à travers cette présence, de la souveraineté des pays considérés. On peut en déduire, sur le plan de l’organisation, un certain nombre de considérations valables au-delà du continent africain, y compris avec nos partenaires européens. Certains think tanks avancent par exemple l’idée de co-basing, c'est-à-dire le principe de bases conjointes, ou encore la rotation dans les présences de forces répondant à un intérêt commun, typiquement au niveau européen. Les exercices auxquels nous participons ou que nous suscitons, dans un certain nombre de cas, pourraient aussi s’ouvrir à des formats de plus en plus diversifiés afin d’inclure des partenaires.

Derrière ces propositions se profile le niveau de décision politique. Un certain nombre des exemples que vous avez pris soulignent qu’in fine, l’enjeu réside moins dans la question des moyens ou dans celle de l’organisation que dans la capacité à décider, le moment venu, d’agir ensemble. C’est généralement de ce point de vue que nous avons rencontré des difficultés jusqu’à présent ; non pas que les deux premiers niveaux soient simples mais nous avons progressé et nous pourrons continuer de le faire. Le niveau de décision politique présente davantage de difficultés, ce qui plaide pour un effort de convergence de nos cultures stratégiques. Sans doute cet effort ne doit-il pas se limiter à nos partenaires européens mais sa dimension européenne apparaît comme un gage de crédibilité de l’ensemble de la démarche. Un bon fonctionnement de l’échelon politique me semble indispensable pour que cet effort de mutualisation n'apparaisse pas seulement comme un expédient budgétaire. Nous avons besoin d’une capacité de présence et de projection qui puisse embarquer nos partenaires ou à travers laquelle nous apportons à ceux-ci des formes d’appui pouvant aller assez loin, comme Élie le soulignait, de façon suffisamment rassurante pour que nos partenaires aient confiance et puissent, le moment venu, prendre la décision politique.

M. Élie Tenenbaum. Il existait, dans le cadre de la coopération structurée permanente, un projet de co-basing porté par la France, visant à mutualiser ces bases permanentes à l’étranger aux côtés de partenaires européens. Malheureusement, le projet se trouve aujourd’hui dans les limbes et il serait intéressant de le relancer car il offrait de nombreuses perspectives intéressantes. Des choses ont déjà été faites, par exemple à Djibouti avec les Allemands et les Espagnols dans le cadre de l’opération Atalante, pour les amener sur les bases françaises à Djibouti. Effectivement, ce ne doit pas être vu seulement comme un partage des coûts : il s’agit aussi d’un partage de l’influence, des intérêts et de l’expérience d’aguerrissement. C’était un point très important pour Takuba. La soutenabilité du dispositif français prépositionné à l’étranger, au cours des trente ans à venir, passe en partie, à mes yeux, par une européanisation de ce dispositif.

La France s’était montrée un peu réticente vis-à-vis du principe de nation-cadre, que l’Allemagne avait soutenu à l’OTAN. Il faut à mon avis la réinvestir car c’est ce principe qui permet aujourd'hui de se poser en intégrateur d’une opération ou d’un pan d’une opération interalliée, en termes de commandement et de contrôle.

Enfin, les capacités jouent un rôle dans l’attractivité de partenaires au sein d’une opération. On peut identifier, par domaine de lutte, des capacités différenciantes rares. Dans le champ maritime et naval, le groupe aéronaval constitue une capacité différenciante. Seuls les Britanniques, en Europe, disposent d’un tel atout en dehors de la France. Ce peut être un facteur d’attractivité pour des marines européennes de plus petite dimension. Dans le champ terrestre, ce sont les éléments organiques de corps d’armée et de divisions qui permettent d’agréger des partenaires dans de grandes unités. Ces aspects – feu dans la profondeur, défense surface-air, logistique – font actuellement défaut dans le projet de loi de programmation militaire et me semblent à renforcer. Dans le champ aérien existent aussi des enjeux en termes de commandement et autour des avions ravitailleurs.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR-NUPES). Je reste un peu dubitatif, en cette journée d’auditions. Je note par exemple qu’à aucun moment, vous n’avez évoqué la projection d’armées visant à maintenir la paix. Il y a eu des périodes où, au sein de cette commission, nous parlions d’interventions de maintien de la paix au service de l’Organisation des Nations Unies (ONU). Vous ne l’avez pas fait.

Vous avez expliqué, avec des mots plus choisis, que nous avions été poussés hors d’Afrique. Le départ a tout de même commencé. Vous avez indiqué, là aussi avec d’autres mots, que la présence d’une armée étrangère au sein d’un État était de plus en plus mal vue, dans un nombre croissant de régions. Faut-il encore, dans ce contexte, programmer d’éventuelles OPEX telles que nous les avons connues par le passé ? Ne faut-il pas revoir notre stratégie politique dans son ensemble ? Je ne perçois pas cette orientation dans votre exposé. Je vois que nous sommes dans un moment de bascule. Vous le dites à demi-mot. Mais vers quoi basculons-nous ? Peut-être est-ce l’inconnu ?

J’ai aussi beaucoup de mal à identifier un intérêt européen qui serait conforme aux intérêts français. La France est présente dans tous les océans et sur tous les continents. Il est donc logique qu’elle s’intéresse à l’ensemble du monde. J’ai du mal à imaginer que tous les pays d’Europe aient les mêmes centres d’intérêt et voient du même œil la nécessité d’une présence en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie ou dans l’océan indien. Je pense que tous les investissements en faveur de l’interopérabilité sont à encourager car à tout moment nous pouvons être appelés à agir avec d’autres, selon des configurations variables, comme nous l’avons vu. Des opérations extérieures pourraient voir le jour en Guyane ou sur des continents où nous n'avons pas l’habitude de poser le pied. Il me semblerait intéressant que la France se tienne à la disposition de ses partenaires pour défendre des valeurs communes ou des ressortissants de notre pays à l’étranger.

Il y a, enfin, un aspect que nous n’avons pas abordé : la logistique et en particulier la logistique énergétique. Nous voyons bien que certains pays pourraient avoir un levier vis-à-vis de la France du fait de ce paramètre indispensable au fonctionnement des opérations.

M. Manuel Lafont-Rapnouil. La question de la fin des opérations extérieures constitue l’un des rares points sur lesquels j’aurai une analyse quelque peu différente de celle d’Élie. Je partage l’analyse d’un effacement progressif de la dimension de gestion de crise. C’est ce que vous soulignez, d’une certaine manière, en observant que les questions de maintien de la paix ne font plus partie du cœur des discussions. Comme Élie l’a très bien expliqué, la gestion de crise recule au fur et à mesure que s’affirme la compétition de puissance. Cette évolution traduit aussi un changement dans les formes de conflictualité. Le maintien de la paix fait face lui-même à ses propres défis et connaît sa propre crise, en quelque sorte. En outre, toute intervention a lieu aujourd’hui dans un contexte où l’unité de la communauté internationale et du Conseil de Sécurité des Nations Unies s’avère plus difficile à obtenir. Cette tendance me semble soulever un certain nombre de problèmes.

L’effacement de la gestion de crise explique probablement, en partie, la façon dont la crise syrienne s’est déroulée. Nous pouvons aujourd’hui avoir le sentiment de payer pour partie, en Ukraine, la façon dont nous avons géré – ou non – la crise syrienne. L’écho que trouve en Ukraine la gestion de la crise syrienne montre qu’il est difficile de dissocier tout à fait la gestion de crise, d’une part, et la compétition de puissance, d’autre part.

Le nouveau monde qu’évoquait Élie a effectivement émergé mais le monde ancien subsiste et affleure de temps à autre par de nombreuses zones de perméabilité. Il reste à savoir, dès lors, qui prend en charge la sécurité internationale. Nous sommes dans un monde où, de plus en plus, les États définissent leur politique de défense en termes de sécurité nationale, ce qui est parfaitement légitime. Pour autant, l’addition des politiques de sécurité nationale ne suffit pas à assurer la paix et la sécurité internationale, pour reprendre l’expression de la Charte des Nations Unies. Nous voyons au contraire que, du fait de ce contexte de diversification, ce n’est pas parce que nous allons collectivement prendre en charge une situation que d’autres ne vont pas essayer d’en faire autant de leur côté. Élie évoquait le très faible nombre d’États capables d’une présence militaire globale mais soulignait aussi la diversification d’acteurs émergents aux agendas différents, qui ne cherchent pas nécessairement à se placer sous les auspices des Nations Unies. À cela s’ajoute l’émergence, au-delà de la montée en puissance des acteurs étatiques, d’acteurs proto-étatiques tels que Wagner, qui montrent que des stratégies alternatives sont poursuivies, soulevant la question de la prise en charge de la sécurité internationale. La dimension de gestion de crise n’a donc pas disparu mais les opérations extérieures pourraient, dans ce contexte nouveau, prendre des contours différents de ceux que nous avons connus au cours des décennies 1990 et 2000.

M. Élie Tenenbaum. Du point de vue du maintien de la paix, il existe différentes réalités politiques, à commencer par le blocage du système onusien, au niveau du Conseil de Sécurité, rendant l’octroi de mandats beaucoup plus compliqué qu’au cours des années 1990 et 2000. Nous voyons d’ailleurs qu’il n’existe aujourd’hui aucune perspective réaliste pour les grands conflits en cours, ne serait-ce que parce que l’un des États prenant part à ces conflits fait lui-même partie du Conseil de Sécurité et ne permettrait pas l’envoi de missions de maintien de la paix. Le bilan opérationnel des missions de maintien de la paix, au cours des décennies 1990 et 2000 mais aussi plus récemment, apparaît d’ailleurs comme extrêmement mitigé. Pensons par exemple à celui de la mission des Nations Unies au Mali (MINUSMA), qui a mobilisé 13 000 hommes depuis près de dix ans dans ce pays. Ce sujet mériterait, à lui seul, une autre audition.

Comme vous le savez, le service des essences des armées est devenu le service de l’énergie opérationnelle, ce qui traduit à mon avis une réelle prise en compte, par le ministère des armées, de cette problématique énergétique qui va naturellement de pair avec le maintien de stocks stratégiques propres aux armées. En découlent des besoins spécifiques pour l’acheminement des hydrocarbures, notamment : des « camions carapaces » permettent par exemple d’acheminer le carburant au plus près des opérations. Se profile en arrière-plan une transition vers la frugalité énergétique, c’est-à-dire une moindre consommation et une diversification des sources énergétiques des armées. Le projet de loi de programmation militaire propose d’évoluer vers des véhicules hybrides pour un certain nombre de véhicules terrestres. C’est évidemment une évolution à encourager et tout à fait importante aux plans opérationnel et stratégique.

Mme Laetitia Saint-Paul, rapporteure pour avis. Nous arrivons au terme des auditions prévues en vue de l’élaboration de mon avis sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et un certain nombre de questions restent en suspens. La revue stratégique prévoit la création de la fonction stratégique « influence » et je ne vois pas, dans le projet de LPM, de budget dédié à l’influence, même si celle-ci est présente dans toutes les fonctions stratégiques. J’aimerais connaître votre avis sur ce sujet. D’une façon générale, les auditions montrent que l’influence – pour laquelle il faut s’appuyer sur le triptyque exemplarité-crédibilité-indépendance – est souvent cantonnée à la désinformation alors que son champ est bien plus vaste.

Je me suis également interrogée, comme M. Tenenbaum, sur le prépositionnement de forces en Afrique. À ce stade, je n’ai pas de réponse. Toujours est-il qu’un partenariat renouvelé avec l’Afrique implique de connaître l’avis de nos partenaires. La France est le seul pays ayant eu des colonies qui dispose encore de forces prépositionnées dans certaines de ses anciennes colonies. Un partenariat rénové est-il compatible avec cette réalité ? Je peine en tout cas à recueillir l’avis de nos partenaires sur cette question – qui est tout sauf binaire – et j’aimerais également vous entendre sur ce point.

J’ai beaucoup travaillé sur la question de l’appropriation, par les territoires ultramarins, de ce nouveau positionnement. Le sujet – qui m’est cher – est passionnant, puisque ces territoires représentent notre trait d’union avec le reste du monde. Quelles pourraient être, à vos yeux, ces clés d’appropriation, afin que nous soyons en phase avec ces territoires ?

J’évoquerai enfin l’Ukraine. Vous avez évoqué Clausewitz, pour qui la guerre était « la continuation de la politique par d’autres moyens ». Je crois aussi que la politique est la continuation de la guerre par d’autres moyens. Quand une réponse politique pourra-t-elle se faire jour en Ukraine ? Sommes-nous partis pour cinq années de conflit ?

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Je propose que nous abordions cette dernière question au cours de l’audition de MM. Grand et Santopinto, qui suivra celle-ci.

M. Élie Tenenbaum. En ce qui concerne le prépositionnement de forces en Afrique, la logique défendue par le président de la République, consistant à s’orienter vers une co-construction, a du sens à mes yeux. Si nous avions pu finir ces auditions avant l’élaboration de la future LPM, sans doute cela aurait-il permis de déboucher sur des axes plus concrets.

Lorsque nous nous rendons en Afrique auprès de partenaires, ceux qui sont les interlocuteurs de la France dans ces pays ne demandent généralement pas le départ de ces bases, qui sont déjà très largement ouvertes sur la société du pays. Au Sénégal ou même à Port-Bouët en Côte d'Ivoire, vous verrez davantage de travailleurs africains, sur ces bases, que de soldats français. À Dakar sont présents 350 coopérants. Il ne faut pas se représenter ces bases comme les grosses bases américaines, embastionnées et coupées du territoire. Nos bases sont souvent intégrées, y compris dans le tissu urbain des sociétés où elles se trouvent. Les partenaires demandent plutôt une transformation de l’approche mise en œuvre et dans le type d’appui qui leur est apporté, l’offre française étant souvent limitée à de la formation ou à des opérations conduites plus ou moins sans eux. Cette alternative n’est plus satisfaisante pour nos partenaires, qui souhaitent notamment un appui en matériel, en renseignement ou sur le plan logistique. C’est donc plutôt selon cet axe qu’il faut évoluer. Il n’y a pas lieu de chercher à faire disparaître des emprises qui peuvent être adaptées ou transformées.

L’une des clés de l’appropriation culturelle et politique, par les territoires ultramarins, de leur rôle stratégique, réside dans le travail à engager auprès des collectivités territoriales autour des enjeux qui forment le cœur de leurs compétences. En Polynésie et en Nouvelle-Calédonie, par exemple, deux territoires jouissant d’une assez grande autonomie, je crois que nous aurions intérêt à aborder la question de la pêche – ce qui englobe le sujet de la pêche illégale –, afin qu’ils se l’approprient, y compris sous l’angle stratégique et non seulement sous l’angle social et économique. L’appropriation des questions stratégiques par l’État, qui continue largement de prévaloir en France, rend plus difficile le partage de ces enjeux avec les collectivités mais cela me semble un enjeu important. J’ai eu l’honneur d’être auditionné par l’Assemblée de la Polynésie française, qui s’est dite très intéressé par un dialogue sur ces questions.

Le conflit en Ukraine n’a pas de mandat électif assorti d’une durée définie. J’ignore s’il va durer cinq ans mais il n’existe pas de perspective immédiate, à mon sens, de réduction de la conflictualité.

M. Manuel Lafont-Rapnouil. Je partage pleinement l’analyse selon laquelle il ne faut pas réduire le sujet de l’influence à la lutte contre la désinformation ou la manipulation des informations d’une façon générale. Il ne faut pas non plus le réduire à la communication stratégique. La crédibilité constitue l’un des aspects auxquels la question doit être élargie. L’influence représente en quelque sorte le capital que l’on accumule, par le résultat de nos actions sur de nombreux sujets et le capital que l’on consomme lorsque l’on a besoin de peser sur un sujet précis. Cette vision de la question de l’influence embrasse un champ effectivement beaucoup plus vaste que les seuls aspects liés à la désinformation et à la manipulation de l’information.

Je n’ai pas étudié le projet de LPM de façon suffisamment détaillée pour apporter une réponse précise à votre question mais la stratégie nationale de l’influence demandée par la revue nationale stratégique a été confiée, notamment, au ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Celui-ci n’agira pas seul mais il est en train d’organiser l’élaboration de cette stratégie. Il s’agit d’un axe majeur de l’action du ministère, ce qui se reflète dans son budget. Le Quai d’Orsay prévoit d’être chef de file pour l’élaboration mais aussi la mise en œuvre de cette stratégie nationale.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. J’ai tendance à penser, pour ma part, que l’influence n’est pas une stratégie autonome : j’y vois le dénominateur commun de l’ensemble des actions que conduit un État.

Mme Marine Hamelet. Nous voyons que cette programmation militaire doit composer avec le retour de la guerre de haute intensité mais aussi avec l’ouverture de nouveaux champs, parmi lesquels l’espace. Pourriez-vous nous dire quelques mots de ce domaine et de la coopération européenne qui s’y déploie ?

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Je signale que nous aborderons cette question en détail au cours de l’audition prochaine de MM. Gros et Péria-Peigné, ce qui n’empêche nullement qu’une réponse vous soit apportée ici.

M. Kévin Pfeffer. Vous avez en quelque sorte émis des doutes, M. Tenenbaum, dans votre intervention liminaire, quant au poids politique de la France au sein de l’OTAN en estimant que l’envoi de 15 000 hommes n’était pas suffisant pour commander un corps d’armée. Quel serait, à vos yeux, le nombre d’hommes suffisant pour que nous soyons à la hauteur de nos ambitions et de nos partenaires ? Par ailleurs, en l’état actuel du monde, quels sont les avantages stratégiques, pour la France, de son maintien au sein du commandement intégré de l’Alliance atlantique ?

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Cette dernière question sera abordée au cours de l’audition de MM. Grand et Santopinto. Vous n’aurez peut-être pas toutes vos réponses lors de celle-ci.

M. Manuel Lafont-Rapnouil. Le spatial fait partie des capacités différenciantes que j’évoquais, permettant ensuite d’agréger des partenaires. Si vous disposez de capacités spatiales en termes de communication, de renseignement par l’image ou de navigation et de positionnement, cela change radicalement les choses. Je ne peux, faute de temps, entrer dans le détail de ces fonctions. Une européanisation se dessine de manière très intéressante autour de la fonction de positionnement et de navigation, via Galileo. Il existe des enjeux de premier plan dans le champ du renseignement spatial. Une problématique – qui n’a pas nécessairement vocation à apparaître en tant que telle dans la future LPM – se fait jour surtout de plus en plus nettement : les opérations dans l’espace. Je suppose que le commandement de l’espace (CDE) pourra être auditionné par votre commission et vous livrer une vision très complète de ces enjeux.

Le poids politique, au sein du commandement de l’OTAN, n’est pas seulement une question liée au nombre d’hommes mobilisés. Il dépend naturellement de la composition de ce corps d’armée, suivant que celui-ci est constitué par de nombreuses petites nations ou par d’autres grandes nations. La disposition de ces éléments organiques – divisions et corps d’armée – qui font en partie défaut aujourd'hui dans le champ de la défense surface-air, de la logistique, du feu dans la profondeur et du renseignement de ciblage, permet de justifier le commandement de grandes unités. À l’évidence, la contribution numérique compte aussi. Si vous avez un corps d’armée de deux ou trois divisions, il faut au moins disposer d’une division complète, voire un peu plus, et être capable de compléter les divisions présentes. Nous aurons du mal à le faire en l’état actuel.

Je suis convaincu qu’il existe un avantage considérable à faire partie du commandement intégré de l’OTAN, pour tous les enjeux d’interopérabilité. On ne mesure qu’aujourd’hui le retard accumulé par la France durant les années pendant lesquelles nous nous trouvions hors du commandement intégré. Sa réintégration tardive explique en partie le manque d’influence de la France au sein des structures de l’OTAN. Ce retard peut se rattraper mais il se paie encore aujourd’hui.

M. Élie Tenenbaum. Un départ aujourd’hui de l’OTAN serait très difficile à comprendre pour tous nos partenaires, non seulement du fait de la dimension d’interopérabilité qu’Élie vient d’évoquer mais parce que des questions surgiraient aussi quant à la crédibilité, la nature et la force de notre engagement pour la défense collective des alliés. Si nous voulons réussir à construire une défense européenne et une capacité européenne à assurer une forme d’autonomie en matière de politique de défense, y compris pour notre propre défense, je ne crois pas que nos partenaires nous comprendraient si d’aventure nous prenions nos distances avec l’OTAN. De premiers résultats se font jour suite à nos efforts en vue de créer une complémentarité entre l’Union européenne et l’OTAN. C’est ce qu’a permis l’Ukraine, de façon contre-intuitive : nous voyons que l’Union européenne a joué un rôle dans de nombreux segments de notre action en Ukraine, par exemple pour le financement de l’aide à ce pays. Elle va continuer de le faire, notamment dans la partie industrielle. L’Ukraine elle-même a permis de projeter une vision des Européens unis, avec la boussole stratégique. Cette vision englobe l’ensemble du spectre des questions internationales et de sécurité, en incluant les questions de défense. Elle permet d’asseoir une dimension de défense dans d’autres actions que nous menons hors des missions couvertes par l’OTAN, par exemple en zone indopacifique. Nous sommes donc dans un moment de complémentarité.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. De nombreuses choses m’ont frappé dans vos propos, Messieurs, tout particulièrement la difficulté dans laquelle nous sommes encore à penser une stratégie de défense autonome et simultanément une action stratégique militaro-politique qui ne peut être que solidaire avec un certain nombre d’acteurs. Dans le Pacifique, cette tension entre une capacité nationale d’action et une exigence d’action collective, solidaire et concertée, au niveau européen ou occidental, est évidente. Elle y est quelque peu renforcée par les prises de position assez fortes du président de la République. Nous sentons bien que la jonction des deux logiques est imparfaite. Je vous remercie vivement.

 M. Camille Grand, chercheur et directeur du programme « Défense, sécurité et technologie » du Conseil européen pour les relations internationales, ancien Secrétaire général adjoint de l’OTAN et M. Federico Santopinto, directeur de recherche à l’Institut de relations internationales et stratégiques (jeudi 13 avril 2023)

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Nous allons aborder au cours de cette audition la défense de l’Europe. Nous avons précédemment examiné un ensemble de mutations des conditions dans lesquelles une politique de projection de nos forces pouvait ou non se déployer à l’extérieur. Les mutations qualitatives ont pu être explorées de façon très intéressante. Nous avons pointé un certain nombre de difficultés, d’incertitudes, peut-être d’insuffisances du projet de loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2024 à 2030. Il est assez clairement apparu que nous étions en train de vivre, dans ce domaine comme dans d’autres, ce que le chancelier fédéral allemand a appelé une « nouvelle ère ».

Le déclenchement de la guerre en Ukraine, le 24 février 2022, a considérablement influencé la perception qu’ont de nombreux partenaires de la France – et la nôtre – des enjeux de la défense de l’Europe. Pour autant, les données du problème sont-elles fondamentalement modifiées ? C’est l’un des aspects que nous tenterons d’éclairer. Traditionnellement, la France porte l’ambition d’une Europe de la défense crédible, sans que le contenu tangible qui en découle ne soit jamais précisé. Dans cette vision, l’Europe de la défense se veut aussi complémentaire de l’Alliance atlantique – pour reprendre les termes qui figuraient dans le communiqué franco-américain publié suite à la crise de l’épisode de l’alliance AUKUS – et doit être capable de défendre les intérêts de notre continent si nécessaire. Soutenir cette vision constitue une façon de poser le problème sans le résoudre.

Nombre de nos partenaires s’en remettent au parapluie américain tout en ayant à l’esprit qu’ils craignaient, avant le déclenchement de la guerre, que les Américains ne les lâchent pour se concentrer sur leur confrontation avec la Chine, ce qui les aurait incités à se montrer indulgents à l’égard de Poutine. Cette crainte m’avait frappé lorsque nous avions rencontré nos amis polonais et baltes. Évidemment, les initiatives prises par le président de la Fédération de Russie ont profondément modifié les choses et la confiance dans le parapluie américain a retrouvé un niveau d’autant plus élevé que l’attitude de solidarité des Américains vis-à-vis des Européens et de l’Ukraine, face à l’agression russe, a été très nettement perçue.

La future loi de programmation militaire, telle qu’elle est prévue, prend-elle en compte la mutation qu’appelle ce contexte renouvelé ? D’une part, nous restons fidèles à l’idée selon laquelle le territoire national et les intérêts essentiels du pays sont garantis par la force nucléaire de dissuasion. D’autre part, nous affirmons le désir d’une politique européenne de défense qui implique une stratégie de solidarité avec les Européens et une organisation de la solidarité avec nos alliés américains. L’articulation de ces deux dimensions est complexe et les pointillés pour le moins délicats à dessiner entre les deux.

Les orientations d’une stratégie militaire française, assez tournée vers un modèle expéditionnaire et qualitatif de projection, limitaient fortement notre engagement territorial au plan européen. Le projet de loi de programmation militaire prend-il la mesure du virage qu’implique la guerre en Ukraine, face au retour de la menace russe et à la réhabilitation de la guerre de haute intensité sous des formes traditionnelles, notamment l’utilisation de moyens blindés d’artillerie et de l’aviation sous les formes connues par le passé ? Chacun perçoit également la modification du rapport de force parmi les puissances européennes, avec notamment la montée en puissance de la Pologne et, dans une moindre mesure, des pays baltes. Dans ce paysage en transformation, le projet de loi de programmation militaire n’apparaît-il pas un peu trop comme la continuation de la politique de la France ? C’est cette interrogation que nous allons porter cet après-midi devant le ministre des armées, Sébastien Lecornu. Elle guidera aussi nos échanges au cours de cette audition.

M. Grand, vous êtes familier de notre commission. Vous avez exercé d’éminentes fonctions. Vous avez notamment été, de 2006 à 2008, sous-directeur des questions multilatérales et du désarmement au sein de la Direction des affaires stratégiques, de sécurité et du désarmement du ministère des affaires étrangères et européennes. Plus récemment, de 2016 à octobre 2022, vous avez été Secrétaire général-adjoint de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN). Votre statut actuel de chercheur vous confère une grande liberté de parole. Vous présentez donc, pour nous, le profil idéal de celui qui sait tout et qui peut tout dire.

Nous avons également le grand plaisir d’accueillir M. Federico Santopinto, directeur de recherche à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS). Vous êtes spécialisé dans les questions d’intégration européenne en matière de défense et de politique étrangère, ainsi que dans la coopération militaire et sécuritaire entre l’Union européenne et l’Afrique. Vous entendre, sachant que vous êtes Italien, basé à Bruxelles et au contact de l’ensemble de nos partenaires, sera particulièrement intéressant et nous apportera peut-être un regard différent, plus « relativiste », sur les choix effectués par la France.

M. Camille Grand, chercheur et directeur du programme « Défense, sécurité et technologie » du Conseil européen pour les relations internationales (ECFR), ancien Secrétaire général-adjoint de l’OTAN. Je vous remercie, Monsieur le président, pour votre invitation. Je suis heureux d’être présent, cette fois-ci, en personne, la pandémie de Covid-19 ne l’ayant pas permis la dernière fois.

La loi de programmation militaire se construit dans un contexte européen assez inédit, d’abord du fait du retour de la guerre en Europe. Il s’agit d’une dimension fondamentale de l’environnement stratégique auquel cette future loi de programmation doit répondre. Cet environnement confirme également le retour, qui se dessinait déjà depuis quelques années, de la compétition entre puissances majeures. Nous le voyons entre les États-Unis et la Chine, de même qu’en ce qui concerne la Fédération de Russie, qui a très fortement investi dans la défense.

Je rappelais, lors d’une précédente audition, il y a une dizaine d’années, à propos d’une autre loi de programmation militaire, qu’à l’époque, alors que les dépenses de défense déclinaient en Europe, la Russie avait accru son budget de défense de près de 200 % au cours de la première décennie du siècle ; pour la Chine, cette augmentation était de 300 %. La tendance s’est poursuivie et le budget de la défense russe a connu, avant même la guerre en Ukraine, un quasi-triplement au cours des vingt premières années du siècle ; pour la Chine, nous avons assisté au quadruplement de ce budget. Cela modifie assez profondément l’environnement stratégique, les États-Unis restant, simultanément, à un niveau de dépenses très élevé : environ quatre fois les dépenses de l’ensemble des pays de l’Union européenne.

Il faut également avoir à l’esprit que certains de nos partenaires européens ont engagé un effort accru en matière de défense depuis le 24 février 2022 mais aussi en réalité, pour un certain nombre d’entre eux, dès les évènements de Crimée en 2014. L’Allemagne, qui a longtemps été l’un de nos premiers partenaires en matière de défense mais aussi un pays qui investissait peu dans la défense – autour de 1,2 % ou 1,3 % de son produit intérieur brut (PIB) –, s’est engagée dans un effort sans précédent depuis la guerre froide. Ce virage a été annoncé il y a un an par le chancelier Scholz, qui a parlé à cette occasion de « zeitenwende », c’est-à-dire de « changement d’ère ». Cela s’est traduit par un effort budgétaire exceptionnel de 100 milliards d’euros, même s’il semble que presque rien n’ait été déboursé à ce jour. Les annonces qui ont eu lieu visent souvent l’acquisition, « sur étagères », d’équipements auprès des États-Unis et d’Israël.

D’autres pays sont engagés dans un effort très significatif de réarmement, notamment en Europe orientale et nordique. Ce mouvement ne se limite pas à l’Europe de l’Est : il concerne aussi la Suède, la Finlande, la Norvège et le Danemark. Les trois pays baltes, la Pologne et la Roumanie déploient un effort budgétaire de défense représentant plus de 2 % de leur produit intérieur brut et certains de ces pays affichent l’ambition d’atteindre 2,5 %, voire 3 %, de leur PIB. Des annonces d’acquisitions spectaculaires ont eu lieu, la Pologne annonçant par exemple chaque jour ou presque des acquisitions majeures : elle a par exemple fait état d’un projet d’acquisition de 1 000 chars sud-coréens. Si ces plans sont menés à bien, la Pologne aura probablement, d’ici la fin de la décennie, davantage de chars que la France, l’Allemagne et l’Italie combinées. Le même type de constat pourrait se faire jour en matière d’artillerie.

Dans le Nord de l’Europe, la Suède, la Finlande, la Norvège et le Danemark ont annoncé une modernisation de leurs forces aériennes, qu’ils vont mutualiser. Ils disposeront à terme de plus de 250 avions de dernière génération, c’est-à-dire davantage que l’armée de l’air française. Il s’agira d’avions américains pour la Finlande, la Norvège et le Danemark, d’avions suédois dans le cas de la Suède.

Habituellement, lorsque nous discutions ici des lois de programmation militaire, nous soulignions une exception française ou franco-britannique, eu égard au maintien d’un investissement dans l’effort de défense qui semblait assez atypique en Europe. Désormais, il existe un nombre important d’États européens qui réinvestissent dans ces domaines et ce mot d’ordre semble d’actualité dans l’ensemble du continent. Je me trouvais hier à Madrid : le gouvernement espagnol va consacrer près de 11 milliards d’euros supplémentaires à son effort de défense, pour progressivement porter celui-ci à 2 % du PIB. La France, quant à elle, se situera à 1,9 % du PIB en 2023.

Le projet de loi de programmation militaire comporte aussi des investissements dans des éléments moins visibles mais qui me semblent extrêmement importants : munitions ; pièces détachées, synonymes de disponibilité des matériels ; entraînement ; réactivité des forces. Ce sont autant d’éléments qui étaient négligés – par la France comme par d’autres pays européens – et nous avons vu toute leur importance à la lumière de la crise ukrainienne.

L’effort est maintenu sur la dissuasion, ce qui est plus traditionnel : la France a toujours consacré une part importante de son effort de défense à la dissuasion. Celle-ci a même représenté, au pic de l’effort de défense sous la présidence du général de Gaulle, près de la moitié du budget d’investissement de la nation. La dissuasion demeure extrêmement importante au moment où les menaces nucléaires à peine voilées de Vladimir Poutine et où la modernisation nucléaire de la Chine ne nous autorisent guère à baisser la garde en la matière.

Enfin, la LPM prévoit des efforts plus ciblés dans le domaine du renseignement. Nous mesurons actuellement l’importance de la capacité à avoir une appréciation autonome de la situation. Le domaine cyber – partie moins visible mais essentielle du conflit ukrainien –, ainsi que la défense aérienne et antimissile, font également partie des priorités affichées.

La loi de programmation militaire permettra de tenir notre rang en Europe, dans un environnement stratégique en transformation rapide. La tenue de notre rang repose sur deux piliers : outre le discours classique français sur l’indépendance et le rang, qui est important, cette notion s’entend en référence aux différentes organisations dont nous faisons partie.

Je commencerai par l’OTAN, que je connais très bien. L’effort consenti par la France au profit de l’Alliance atlantique justifie une partie non négligeable du format des armées, parce qu’elle souhaite être une nation-cadre de la force de réaction rapide de l’OTAN et parce qu’elle souhaite être un allié fiable et réactif. Cet effort a été reconnu au moment du déploiement en Roumanie : nos alliés américains se sont alors félicités que la France exerce la responsabilité de la force de réaction rapide de l’OTAN car elle a démontré alors sa capacité à se déployer rapidement. Tous ces éléments sont assez dimensionnants pour les armées françaises dans la mesure où seuls quatre ou cinq États en Europe – France, Royaume-Uni, Allemagne, Italie et l’Espagne dans une moindre mesure – sont en mesure de structurer et commander un corps d’armée de réaction rapide pouvant être déployé avec les moyens que cela suppose, sans s’avérer trop dépendants d’autres alliés, y compris les Américains. Nous devons avoir à l’esprit que ces capacités sont susceptibles d’être mises à l’épreuve à tout moment, y compris dans des scénarios de haute intensité en Europe.

Le même débat, en miroir, existe dans le contexte de l’Union européenne : parce qu’elle porte une ambition européenne, la France est souvent le pays qui met la barre le plus haute au sein de l’Union. Il faut rappeler qu’au sein de l’Union européenne comme dans le cas de l’OTAN, les forces mobilisées sont nationales : ni l’Alliance atlantique, ni l’Union européenne ne disposent de forces armées permanentes à leur disposition. La guerre en Ukraine a conduit à placer sous le commandement du général américain qui commande les forces de l’OTAN en Europe un petit volume de forces : 40 000 hommes sur près de 2 millions de soldats présents en Europe. L’exemplarité de la France, en termes de dimensionnement de ses forces, revêt donc une certaine importance, dans des scénarios de défense collective au titre de l’Alliance atlantique ou dans des scénarios de gestion de crise, comme dans la bande sahélienne.

Ce niveau d’exigence qu’a la France vis-à-vis de son effort de défense est d’autant plus élevé que nos alliés américains en sont demandeurs. Ce n’était pas seulement le cas sous la présidence Trump, lorsque celui-ci exigeait un effort de 2 % des membres de l’Alliance : les États-Unis attendent de la part des Européens qu’ils fassent davantage pour la sécurité de l’Europe, ce qui n’a rien d’illégitime. C’est le débat du « partage du fardeau ». Ce partage suppose des dépenses et l’investissement dans des capacités. Les États-Unis, eux, sont de plus en plus focalisés sur le théâtre indopacifique et les Européens découvrent, non sans douleur, qu’ils ne représentent que la priorité « numéro deux ». Le conflit en Ukraine a quelque peu occulté cette réalité mais celle-ci n’est pas aberrante. Les scénarios envisageables dans la région indopacifique sont, pour les États-Unis, les plus dimensionnants, ce qui oblige les Européens à prendre des responsabilités plus importantes dans une série de domaines où ils imaginaient pouvoir « se reposer » sur les États-Unis, peut-être indéfiniment, pour un certain nombre d’entre eux.

À la différence de ce que l’on observe dans d’autres pays européens, cette nouvelle loi de programmation ne porte pas une transformation radicale de nos forces armées. Celles-ci conservent globalement les mêmes formats. Nous le voyons pour l’armée de terre comme pour l’armée de l’air. Il n’est pas prévu d’expansion majeure du nombre de plates-formes. Le projet de LPM ne prévoit pas un passage accéléré au « tout Rafale » ni, pour l’armée de terre, une augmentation drastique du nombre de chars ou de tubes d’artillerie, à l’exception des canons Caesar. Elle traduit plutôt la consolidation d’un modèle d’armée existant, qu’on estime adapté à la situation présente, là où nombre de nos partenaires européens sont dans une transformation plus profonde.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. La France est-elle la seule à faire ce choix de continuité ?

M. Camille Grand. Les deux pays traditionnellement les plus sérieux en Europe, dans le domaine de la défense, c’est-à-dire la France et le Royaume-Uni, ont fait des choix assez voisins à cet égard : ils conservent un modèle généraliste, relativement expéditionnaire – c’est-à-dire avec la capacité d’intervenir hors du territoire européen –, sans rechercher une augmentation significative de l’effort mobilisé pour répondre aux scénarios européens.

L’explication technique de ce choix est double. D’une part, nous avons la dissuasion ; d’autre part, nous nous situons déjà à un niveau relativement élevé par rapport à nombre de nos partenaires. Dans le cas de la France, la réactivité sera prépondérante, sa capacité à se déployer rapidement de même que le professionnalisme de ses forces : autant d’atouts qui lui sont reconnus.

Ces considérations m’amènent à estimer que nous sommes dans un projet de loi de consolidation, de transition et non de transformation. Peut-être est-il trop tôt pour tirer toutes les leçons du conflit en Ukraine ? Naturellement, la manière dont les Ukrainiens font la guerre ne ressemble pas à la façon dont l’OTAN ou la France feraient la guerre, dans une hypothèse de conflit en Europe. Il faut y prendre garde pour ne pas tirer de conclusions trop hâtives. Cette future LPM représente un effort de défense qui demeure élevé mais assez largement soutenable. Je rappelle que le niveau de 2 % du PIB est très inférieur à l’effort moyen de défense de la France durant la guerre froide, alors que nous n’avions pas particulièrement l’impression de vivre dans un pays militarisé.

Cette nouvelle loi de programmation militaire doit permettre d’articuler les trois piliers de notre pratique de l’indépendance nationale : notre autonomie de décision et le maintien de la voix singulière de la France dans les grands débats stratégiques ; notre ambition européenne ; notre place au sein de l’Alliance atlantique.

Ces trois dimensions ne sont pas antagonistes, bien au contraire. Le maintien de cette cohérence est important car si nous ne tenons pas notre place au sein de l’Alliance atlantique, nous aurons davantage de difficultés à porter notre ambition européenne. Si nous ne sommes pas cette puissance indépendante et autonome, notre voix portera moins et la conservation de capacités rares – voire uniques – en Europe, par exemple dans les domaines du renseignement et de la dissuasion, est extrêmement importante.

C’est au prisme de ces trois dimensions que le projet de LPM doit être évalué au plan stratégique. Je considère qu’il répond de manière plutôt satisfaisante à ces exigences, même s’il demeure un certain nombre d’interrogations quant à l’évolution de notre environnement et aussi quant à la dynamique intra-européenne qui pourrait modifier l’équilibre des forces en présence, à l’échelle du continent comme au plan transatlantique.

M. Federico Santopinto, directeur de recherche à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS). Je suis moins spécialiste de la politique française de défense que de la défense européenne mais j’ai bien entendu étudié le projet de loi de programmation militaire. Pour le comprendre et l’évaluer à la lumière du contexte qui prévaut actuellement en Europe – au-delà des frontières de l’Union européenne –, il faut comprendre où en est la défense européenne, dont il est question depuis vingt ans. Un pas en arrière s’impose donc pour considérer les deux politiques qui forment la politique de défense européenne :

– la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), qui désigne la capacité des Européens à agir ensemble au plan opérationnel sous le drapeau de l’Union européenne ;

– la politique industrielle, qui a commencé à s’affirmer à partir de 2016.

À l’aune de ces deux dimensions, on peut voir le verre à moitié vide ou à moitié plein. C’est du point de vue opérationnel que le bât blesse : l’Union européenne n’a pas réellement développé une capacité d’action propre sous son drapeau. Nous ne sommes pas capables d’agir ensemble sur des théâtres de crise majeurs. Nous ne le faisons que dans le cadre de conflits mineurs, où les missions confiées à l’Union européenne portent principalement sur la formation et la coopération militaire, avec un faible contenu opérationnel à proprement parler. Je pense par exemple aux missions dites « PSDC » conduites en Afrique ou dans les Balkans.

La défense européenne a été lancée en 1999 au vu du constat de notre incapacité à intervenir collectivement dans les Balkans sans les États-Unis. Ceux-ci étaient assez mécontents de devoir intervenir dans les Balkans, considérant que les Européens devaient être en mesure d’intervenir sans leur concours dans ce qui leur apparaissait comme le « jardin » des Européens. La défense européenne a donc vu le jour avec l’objectif de fournir à l’Union européenne une capacité d’action autonome, comme l’indiquent les conclusions du Conseil européen de Cologne, qui lança la défense européenne. Le concept d’autonomie stratégique tant décrié aujourd’hui existait donc dès l’origine de la défense européenne. Tony Blair soutenait alors ce principe, afin de répondre au mécontentement américain. La défense européenne est ainsi née d’un double constat : celui de l’impuissance et celui de la dépendance.

Vingt ans plus tard sont survenues la guerre en Ukraine et, de façon encore plus emblématique, la chute de Kaboul. Dans les deux cas, les Européens demeurent incapables d’agir sans les Américains. C’est évident s’agissant d’un théâtre de guerre de haute intensité comme l’Ukraine. Dans le cas de Kaboul, les Européens n’ont pas été en mesure de sécuriser l’aéroport durant quelques semaines supplémentaires et ont demandé aux Américains de ne pas mettre à exécution le départ précipité qu’ils avaient décidé. Comme Camille l’a souligné, le conflit en Ukraine constitue, pour les Américains, un théâtre secondaire : c’est la Chine qui retient toute leur attention. On peut donc s’attendre à ce qu’ils demandent aux Européens de faire un peu plus pour assurer la sécurité du continent face aux initiatives russes.

Nous nous trouvons donc, au plan opérationnel, dans une situation tout à fait identique à celle de 1999. Nous dépendons des Américains et ceux-ci souhaiteraient que nous soyons en mesure de faire davantage, tout en restant hostiles à la notion d’autonomie stratégique. C’est dans le cadre de l’OTAN qu’ils voudraient nous voir nous investir davantage et non hors de l’Alliance atlantique.

Du point de vue de la politique industrielle de défense, en revanche, le verre peut être vu comme à moitié plein. Cette politique a en effet vu le jour à travers le Fonds européen de la défense, qui a consacré des montants significatifs, au titre du budget communautaire, pour soutenir la recherche et le développement via des projets collaboratifs industriels. C’est un tournant dans le processus d’intégration européenne. L’Union européenne devient un acteur industriel du secteur de la défense et de nouveaux programmes devraient être adoptés, non sans difficultés ni d’âpres disputes entre les États membres, notamment la France et la Pologne. Ces développements capacitaires doivent notamment être soutenus par l’European Defence Industry Reinforcement through common Procurement Act (EDIRPA), en vue d’acquisitions conjointes, et par le prochain programme d’investissement dans l’Europe de la défense (EDIP), dans le cadre duquel l’Union européenne entend soutenir la production industrielle de défense. La Commission européenne devient ainsi un acteur de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE). S’ajoute à cela la facilité européenne pour la paix (FEP), à travers laquelle l’Union européenne peut financer des transferts d’armes au profit de pays tiers. Ce sont ces pays qui décident où sont envoyées les armes mais l’Union européenne peut financer ces transferts.

L’Union européenne tend ainsi à devenir un financeur ou un « sponsor » de la défense européenne, non un acteur de celle-ci. Elle interviendra à terme dans tous les cycles de l’armement, de la recherche aux niveaux de maturité technologique les plus bas jusqu’au financement du transfert d’armes, en passant par le développement et la production. Il n’est pas exclu de voir progressivement se développer, à Bruxelles, une véritable capacité de programmation militaire, à l’image de celle qui existe en France. Plusieurs outils – financés sur fonds communautaires – ont d’ores et déjà vu le jour en ce sens.

C’est dans ce contexte que doit être évalué le projet de loi de programmation militaire française, qui me semble présenter encore les marques d’un logiciel du passé.

Au regard des ambitions qui sont celles de la France, trois options se dessinent. Si la France veut être en mesure de conserver l’ensemble du spectre des capacités, elle n’a d’autres choix que d’élever significativement le niveau de ses dépenses militaires. Ce ne sera pas possible avec le taux d’effort que traduit ce projet de LPM. Une alternative consisterait pour la France à s’investir davantage au sein de l’OTAN mais ce choix aurait un prix, celui d’une certaine dépendance vis-à-vis des États-Unis.

Il reste la stratégie de renforcement des coopérations européennes, voire d’intégration européenne, afin de continuer à disposer de l’ensemble du spectre de capacités, à 360 degrés. Cependant, se focalisant sur ce que doit faire la France, le projet de loi de programmation militaire consacre moins d’une page à la partie dédiée aux coopérations avec ses partenaires, en particulier au sein de l’Union européenne, donnant l’impression d’un décalage entre les discours et les documents stratégiques produits par la France : si Emmanuel Macron souligne régulièrement la nécessité de développer une Europe de la défense et l’autonomie stratégique du continent, les actes législatifs traduisant cette orientation ne vont pas aussi loin. Maintenant que l’Union européenne devient un soutien financier de l’Europe de la défense, la LPM française pourrait notamment affirmer davantage la volonté de déployer une stratégie de coopération industrielle avec l’Europe.

Le projet de loi de programmation militaire paraît finalement traduire la volonté de se doter d’une armée « bonsaï », aux capacités très pointues, sans être en mesure d’offrir une massification évoquée dans les discours pour faire face aux conflits de haute intensité. La France doit renforcer sa dissuasion, plus que jamais indispensable. Elle s’est engagée, principalement aux côtés de l’Allemagne, dans le développement du système de combat aérien du futur (SCAF), qui sera très coûteux. Elle entend également développer un porte-avions nucléaire doté de catapultes, ce qui sera tout aussi coûteux. Elle veut devenir une puissance spatiale, dans le secteur du cyber et souhaite massifier ses équipements pour faire face aux défis de la guerre de haute intensité. Un tel budget ne peut suffire à réaliser toutes ces ambitions. Soit la France investit dans les coopérations européennes – ce que ne traduit pas réellement ce projet de loi de programmation militaire –, soit elle doit revoir ses ambitions à la baisse.

À l’évidence, l’Europe a toujours besoin de l’OTAN pour sa sécurité. Pour autant, la France – toujours soucieuse de conserver une part d’autonomie – ne souhaite pas n’investir que dans l’Alliance atlantique. Nous devons cependant nous rendre compte que Joe Biden est probablement le dernier président de l’histoire des États-Unis ayant un fort penchant transatlantique. La population des États-Unis est de moins en moins d’origine européenne et de moins en moins tournée vers l’Europe. Qu’il s’agisse de Donald Trump, d’un nouveau personnage du même genre ou d’un nouveau président démocrate, le lien transatlantique va perdre de sa force.

La France pourrait aussi faire le choix de développer des coopérations bilatérales ou, selon le nouveau terme consacré, « mini-latérales », un peu selon le principe des accords de Lancaster House signés sous le mandat de Nicolas Sarkozy. Je ne crois guère à cette stratégie : pour renforcer ses coopérations bilatérales et mini-latérales hors de l’Union européenne, la France n’aura d’autre choix que de se tourner vers le Royaume-Uni. Celui-ci paraît même appelé à devenir le pays le plus proche de la France du point de vue de sa stratégie de défense. Ce ne serait pas une évolution souhaitable pour l’Europe, ni pour la France car le Royaume-Uni ne sera jamais le meilleur ami de la France : les Britanniques privilégieront toujours leur alliance avec les États-Unis et, plus généralement, avec « l’anglosphère ». La France se trouverait ainsi dans une position asymétrique vis-à-vis des États-Unis.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. On peut penser à la Pologne.

M. Federico Santopinto. La Pologne est effectivement en train de monter en puissance. Il faut voir jusqu’où ira ce mouvement. Elle dépense énormément et devient un pays de premier plan. Je ne suis pas certain qu’elle conserve dans la durée une orientation favorable à la France. Sa culture stratégique sera toujours différente de celle de la France. Rappelons aussi qu’il s’agit d’un pays de 40 millions d’habitants, dont le PIB n’est pas tout à fait du même ordre que celui du Royaume-Uni.

Quant à l’intégration européenne et aux coopérations susceptibles de voir le jour au sein de l’Union européenne, outre la complexité de ces coopérations, une telle orientation ne se perçoit pas dans ce projet de loi de programmation militaire. Il me semble néanmoins que la France n’a pas réellement le choix : si le Royaume-Uni dispose, avec les États-Unis, d’une alternative, la France n’a pas cette option. Quoi qu’il en soit, une défense européenne ne se fera pas à vingt-sept. C’est la raison pour laquelle il me semble indispensable de réfléchir à la possibilité de développement d’une coopération parallèle à celle de l’Union européenne, qui ne soit pas détachée de celle-ci mais qui permette aux pays les plus volontaires d’aller de l’avant dans leur coopération, à l’image de ce que devait permettre la coopération structurée permanente. Celle-ci n’avait finalement pas vu le jour, l’Union européenne ayant préféré se diriger vers une coopération permanente inclusive, de façon parfaitement contradictoire avec les ambitions initiales de la coopération structurée permanente.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Je vous remercie pour ces deux exposés, qui étaient extrêmement éclairants.

M. Philippe Guillemard (RE). La guerre qui fait rage en Ukraine a provoqué un sursaut pour la défense européenne. En témoigne l’augmentation des budgets militaires européens que vous avez rappelée. Pour répondre à l’agression russe, l’Ukraine a pu compter sur le soutien de la France et de ses partenaires occidentaux, notamment à travers l’OTAN. Désormais rétablie de sa « mort cérébrale », l’Alliance atlantique a pu réaffirmer sa vocation – assurer la défense collective de ses membres –, notamment en renforçant ses groupements tactiques sur le flanc oriental et en assurant la formation des troupes ukrainiennes à l’utilisation des équipements mis à leur disposition.

L’élargissement récent de l’Alliance à la Finlande – et peut-être bientôt à la Suède –, ainsi que ses nouvelles ambitions, confirmées dans le concept stratégique de 2022, forment, me semble-t-il, la promesse d’un rôle majeur de l’OTAN dans la défense de l’Europe. Toutefois, la guerre en Ukraine semble avoir permis à l’Union européenne de s’affirmer davantage en tant qu’acteur à part entière d’une Europe de la défense qui serait à même d’assurer la sécurité de son territoire.

En ce sens, les jalons d’une architecture européenne de défense semblent avoir déjà été posés. Le Fonds européen de la défense, la dotation budgétaire de la Facilité européenne pour la paix et les achats communs par l’intermédiaire de l’Agence européenne de défense témoignent a minima de la volonté des États membres d’approfondir la défense européenne.

Prenant acte de la volonté commune de rétablir la paix sur le continent européen, exprimée à travers la déclaration conjointe du 10 janvier 2023, dans quelle mesure les ambitions européennes, en matière de défense, pourraient-elles s’articuler concrètement avec l’engagement continental renouvelé de l’OTAN ? À l’aune des réalignements géopolitiques présents et à venir de nos partenaires au sein de l’OTAN, quelles perspectives vous semblent souhaitables pour dessiner à terme le projet d’autonomie stratégique de la défense européenne ?

M. Camille Grand. Nous nous trouvons dans un moment très intéressant. C’était l’argument d’un article que j’ai signé et qui est paru dans Le Monde, à l’occasion de l’anniversaire de l’agression russe contre l’Ukraine. L’OTAN affirme un retour à ses fondamentaux : la défense collective et la planification de la défense territoriale de l’Europe. Les alliés y sont extrêmement attachés. Vingt-huit de nos trente et un alliés au sein de l’OTAN font désormais de l’Alliance atlantique la matrice de leur politique de défense, les exceptions étant les États-Unis, la Turquie et la France, pour des raisons propres à chacun de ces pays. Dès lors, plusieurs options se présentent.

La première, qui ne me paraît guère satisfaisante, serait celle d’une répartition des tâches. Un sénateur américain disait, au moment des grandes crises, « nous faisons la cuisine et vous faites la vaisselle », ce qui était un propos peu charitable. Nous ne devons pas nous laisser enfermer dans une répartition des tâches selon laquelle l’Union européenne reconstruirait l’Ukraine pendant que l’OTAN assure la défense de l’Europe. Il faut reconnaître – comme le font les textes européens sans trop de difficultés – la centralité de l’Alliance atlantique dans la fonction de défense collective tout en prenant acte du fait que l’Union européenne a, depuis le 22 février 2022, franchi toute une série d’étapes intéressantes et nouvelles. C’est l’Union européenne qui forme aujourd'hui des milliers de soldats de l’armée ukrainienne en Pologne, et non l’OTAN. L’Union européenne a mis en place un mécanisme de cofinancement, pour aller vite, des donations d’équipement aux Ukrainiens ; l’OTAN n’organise pas la livraison d’équipements létaux à l’Ukraine.

Nous devrions à mon avis assister à un double mouvement. D’une part se dessine une forme d’« européanisation » de l’OTAN, c’est-à-dire une augmentation du poids des Européens au sein de l’Alliance atlantique. À l’occasion de la guerre en Ukraine, la présence militaire américaine en Europe est passée d’environ 70 000 hommes à près de 100 000 hommes. C’est moins d’un tiers de ce qu’elle représentait durant la guerre froide et il n’y a pas d’intention particulière de revenir au niveau d’alors. Il existe donc une attente de prise de responsabilités et c’est là que les outils de l’Union européenne peuvent jouer un rôle complémentaire. Encore faut-il bien articuler les deux organisations. Ce fut rarement le cas jusqu’à présent, au vu de mon expérience à Bruxelles, tant comme observateur que comme acteur de ces débats : les deux organisations sont souvent restées chacune dans leur bulle.

M. Federico Santopinto. Je partage cette analyse : la relation entre l’Union européenne et l’OTAN constitue l’élément clé. Lorsque la défense européenne a été lancée, il était question du « pilier européen de l’OTAN ». Ce concept est passé de mode. Le plus grand défi me semble de rendre compatibles les notions d’autonomie stratégique et de « pilier européen de l’OTAN ». Durant de nombreuses années, j’ai essayé d’expliquer à des collègues ou à des diplomates de divers pays – Pologne, Allemagne, etc. –, à Bruxelles, que l’idée d’autonomie stratégique et d’une défense européenne n’était pas incompatible avec l’Alliance atlantique et qu’elle aurait même pour effet de renforcer celle-ci. Faire passer ce message n’est pas simple car plusieurs États européens perçoivent la notion d’autonomie stratégique comme une alternative à l’OTAN. Si cette vision prédomine, la défense européenne n’aura aucune chance d’aboutir.

Le premier ministre polonais vient d’arriver à Washington. Il a critiqué les propos récents du président français sur la notion d’autonomie stratégique, plaidant plutôt pour un « partenariat stratégique » avec les États-Unis. Ces deux concepts ne doivent pas être antagonistes. L’autonomie stratégique et le partenariat stratégique doivent pouvoir coexister, faute de quoi il n’y aura pas de défense européenne. S’il n’existe qu’un partenariat stratégique sans une forme d’autonomie au sein de l’Union européenne, nous assisterons à une vassalisation de l’Europe.

M. Thibaut François (RN). En avril 2020 s’est déroulée l’opération Defender Europe 2020, qui fut le plus gros déploiement de soldats en Europe depuis près de vingt-cinq ans, rassemblant près de 40 000 soldats de l’OTAN, dont 11 000 soldats américains. Du 25 avril au 25 mai 2022, l’exercice Swift Response 2022 s’est tenu en Macédoine du Nord, avec pour objectif de favoriser la coopération entre les armées française, britannique, américaine, de Macédoine, albanaise et monténégrine ; il a été marqué par l’engagement de plus de 4 000 militaires de ces sept nations partenaires. Du 14 mars au 1er avril 2022, l’exercice Cold Response 2022 a eu lieu en Norvège, mobilisant vingt-sept nations alliées de l’OTAN et près de 30 000 militaires afin de développer l’interopérabilité dans le cadre exigeant du grand froid polaire. Enfin, en novembre 2022 s’est déroulé aux Pays-Bas l’exercice Falcon Autumn, piloté par la brigade aéromobile néerlandaise, rejointe pour l’occasion par les unités allemandes, polonaises et américaines. Les Américains et l’OTAN sont là, présents, de façon récurrente lorsque des exercices militaires ont lieu sur notre continent. S’il n’est pas question de remettre en cause la coopération entre nos alliés, à l’heure où la guerre est revenue sur notre continent, des questions légitimes peuvent se faire jour alors qu’Emmanuel Macron parlait lui-même, il y a peu, d’autonomie stratégique de l’Union européenne et même de « boussole stratégique ».

Monsieur Santopinto, vous disiez, dans une interview à la radio-télévision belge de la communauté française (RTBF), en décembre 2019 : « on pourrait considérer que plus l’Alliance est en crise et plus la défense européenne devrait se constituer ». De quelle manière, Messieurs, analysez-vous la coopération de la défense européenne avec l’OTAN et comment pourrait-elle entrer en contradiction avec le principe d’autonomie stratégique des États membres de l’Union européenne ?

M. Federico Santopinto. Comme je l’ai souligné, le défi, à mes yeux, est de constituer un pilier européen de l’OTAN et de rendre compatibles et complémentaires les notions d’autonomie stratégique et de pilier européen de l’OTAN. Si nous n’y parvenons pas, rien ne changera et l’Europe restera dépendante des Américains, alors même que la nature de la relation transatlantique est appelée à changer car Joe Biden est certainement le dernier président américain ayant une telle inclination vers l’Europe.

Il faut donc éviter d’opposer aux États-Unis la construction de la défense européenne et la notion d’autonomie stratégique car une telle attitude suscite un sentiment de rejet, non seulement de la part de nos amis d’Europe centrale et orientale mais aussi de la part des Italiens et des Allemands. Les mots employés prennent une grande importance, dans ce contexte, car le sujet est complexe. Il y a de nombreux malentendus mais ce sont des malentendus. Je suis convaincu que les Polonais ont intérêt à développer une politique d’autonomie stratégique au sein de l’Union européenne ou au sein de l’Europe car les États-Unis ne seront pas toujours là. Je pense qu’ils en ont conscience.

M. Camille Grand. Je crois qu’il était important de citer ces exercices car la capacité à s’entraîner ensemble et à garantir l’interopérabilité, entre les alliés et parmi les pays européens, est essentielle. Je me félicite donc de la multiplication de ce type d’exercices « grandeur nature ». Il est important que la France y prenne toute sa part : c’est à la fois un signal politique et un terrain de démonstration de nos savoir-faire. L’élargissement de certains de nos extérieurs à nos partenaires européens ou à l’OTAN présente aussi un intérêt en soi. Nous l’avons vu récemment à travers l’exercice Orion par exemple.

Pour avoir expérimenté de l’intérieur l’articulation entre l’OTAN et l’Europe, je ne crois pas qu’il y ait une contradiction absolue entre la thématique de l’autonomie stratégique ou de souveraineté européenne et l’appartenance à l’Alliance atlantique. Il faut cependant penser cette articulation, ce qui ne va pas de soi. D’abord parce que les définitions de l’autonomie stratégique varient suivant les domaines considérés, les moments et la façon dont on en parle. Cette notion ne prend pas le même sens suivant qu’on parle de la production de vaccins, de microprocesseurs ou qu’on affirme la volonté de prendre en charge seuls la défense de l’Europe. Il est donc important de formuler nos ambitions de manière claire.

Je crois profondément que l’affirmation d’une souveraineté européenne et d’une Europe plus forte, plus active, peut être exprimée à l’OTAN dès lors que nous sommes clairs du point de vue de notre appartenance à l’Alliance atlantique. Telle est la tension qu’il faut parvenir à rendre palpable. Cela me semble être le choix traditionnel de la France, qui a toujours constitué un allié fiable de l’OTAN lors des grandes crises depuis 1949. La réaffirmation de ce message sera de nature à entraîner nos partenaires européens et à les rassurer, alors qu’ils ont parfois la crainte que notre discours prenne le tour d’une prophétie auto-réalisatrice en poussant les Américains hors d’Europe, ce que la grande majorité d’entre eux redoute très fortement. Nous devons donc travailler à la fois le discours politique et la posture militaire, afin que ces deux dimensions soient bien articulées.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. J’aurais tendance à dire qu’on voit assez bien ce qu’il ne faut pas faire, moins bien ce qu’il faut faire. Nous en reparlerons.

M. Michel Herbillon (LR). Je ne dissimulerai pas ma grande perplexité, après vous avoir entendus l’un et l’autre. Vous avez évoqué, Monsieur Grand, à propos de ce projet de loi de programmation militaire, la consolidation d’un modèle existant plutôt que sa transformation. Monsieur Santopinto a estimé quant à lui que le projet de loi de programmation militaire semblait élaboré par un logiciel du passé. Cette future LPM répond-elle ou non aux défis d’aujourd’hui et de demain, alors que le contexte dans lequel elle s’inscrit a considérablement évolué par rapport à celui qui servait de cadre aux précédentes lois de programmation militaire – retour de la guerre en Europe, présence de conflits de haute intensité, etc. ?

Le débat entre l’autonomie stratégique européenne et l’appartenance à l’OTAN prend une acuité croissante et les nuances sémantiques – partenariat stratégique, autonomie stratégique, etc. – que vous avez rappelées ne peuvent suffire à occulter le fait qu’il n’est toujours pas tranché. La Pologne, les pays de l’Est et l’Allemagne, notamment, n’ont pas forcément les mêmes vues que la France sur ces enjeux et la guerre en Ukraine a mis en relief ces divergences. Enfin, hors d’Europe, nous assistons à l’accroissement considérable de l’effort de défense de la Chine alors même que la région indopacifique devient le principal terrain de confrontation entre les États-Unis et la Chine.

Par ailleurs, le zeitenwende évoqué par Olaf Scholz vous paraît-il, au-delà du discours, se traduire par une réalité concrète et, si oui, laquelle ?

M. Camille Grand. Une loi de programmation militaire est toujours l’aboutissement d’un exercice délicat d’arbitrage, que les budgets soient en hausse – ce qui est le cas pour la future LPM 2024-2030 – ou qu’ils soient très fortement contraints, ce qui a davantage été le cas par le passé. Elle traduit toujours une tension entre des éléments extrêmement importants mais peu visibles – maintien en condition opérationnelle, exercices, munitions, etc. – et l’affirmation d’une nouvelle ambition. Il est arrivé, par le passé, que des lois de programmation militaire affichent des objectifs d’équipement sans que le maintien en condition opérationnelle et les munitions ne soient à la hauteur des ambitions fixées. Le projet de LPM est une future loi de consolidation après la loi de programmation actuelle, qui faisait suite à une dizaine d’années d’affaissement de notre effort de défense. On parlait alors des « dividendes de la paix ». Cet affaissement était moins marqué que dans d’autres pays européens mais il était réel. Cette logique de consolidation a du sens car il faut rebâtir des disponibilités opérationnelles et des capacités qui, dans de nombreux domaines, ont été un peu entamées.

À la différence d’autres pays, la France n’affirme pas un changement de modèle d’armées. Elle n’annonce pas la création de brigades blindées supplémentaires, ni l’augmentation significative de nos forces aériennes de combat ou de notre marine de surface. De telles plates-formes coûtent cher et le choix a manifestement été fait de consolider l’existant, en définissant quelques priorités assez bien identifiées : dissuasion, renseignement, cyber, etc.

Dans un monde affranchi de toute contrainte budgétaire, j’aurais aimé que cet effort consacré aux moyens conventionnels soit plus fortement accru. Nous avons vu que « les chiffres comptaient », d’une certaine façon, et que nous ne pouvions, dans le contexte actuel, compter seulement sur le professionnalisme de nos forces armées et sur notre capacité à déployer quelques milliers d’hommes à quelques milliers de kilomètres pour faire face à des conflits complexes tels que celui du Mali. Nous sommes confrontés, de ce point de vue, à un niveau d’exigence supplémentaire et je n’en vois pas le reflet dans les chiffres de la programmation, en termes de volume d’équipements ou de forces.

Sommes-nous en train de préparer cette évolution pour l’avenir en investissant dans le SCAF et dans le char de nouvelle génération, auquel cas la prochaine loi de programmation militaire serait celle qui concrétiserait cette transformation ? Il me semble en tout cas important de rappeler que nous devons toujours préparer la guerre de demain et non celle d’hier. Je ne suis pas du tout en train de recommander que l’armée française devienne l’armée ukrainienne et dispose de 2 000 canons d’artillerie, au lieu des 107 canons Caesar qui sont prévus, ni qu’elle devienne une armée de blindés, comme entend le devenir l’armée polonaise. Nous avons des responsabilités plus vastes et des territoires d’outremer dont il faut tenir compte. Il faut donc trouver le bon point d’équilibre et un effort supplémentaire pourrait être fait, à mon avis, de ce point de vue. Comme l’a souligné Federico, la dimension européenne d’un certain nombre de programmes n’est pas manifeste, en dehors de programmes déjà connus.

La transformation de l’Allemagne s’avère encore plus difficile que la nôtre. Le ministre allemand de la défense a annoncé que la Bundeswehr retrouverait un niveau de disponibilité acceptable en 2035. C’est dire à quel point elle avait perdu une partie de ses capacités. Nous n’avons pas ce problème mais nous devrons accomplir une transformation bien plus ample que celle qui a été réalisée jusqu’à présent. Je ne suis guère inquiet à l’idée d’une Allemagne qui dépense plus que nous pour son effort de défense demain. Ce serait le cas si tous les États européens y consacraient 2 % de leur PIB, compte tenu des écarts de produit intérieur brut. J’espère que ces budgets seront alloués à des programmes structurants qui apporteront de la sécurité à l’Europe.

M. Federico Santopinto. J’aurai une position plus tranchée : à mes yeux, cette future loi de programmation militaire ne répond pas aux défis de demain car elle ne fait pas de choix clair parmi les trois options qui me semblent exister à cet effet : révision à la baisse des ambitions, augmentation significative du budget de défense ou choix résolu en faveur des coopérations. La France préserve ainsi une armée excellente mais « bonsaï » et j’ai l’impression qu’elle sera, en 2030, dans la même situation qu’en 1999 et en 2022.

M. Frédéric Zgainski (DEM). C’est une constante depuis 2017 : la France défend le concept d’autonomie stratégique de l’Europe. Si le groupe Démocrate que je représente soutient cette volonté d’autonomie, j’aimerais que vous nous éclairiez sur les objectifs affichés de cette future LPM, à savoir les nouveaux espaces de conflictualité – espace, cyber, fonds marins, guerre informationnelle – mais aussi la zone indopacifique, à travers le renforcement de notre présence dans nos territoires d’outremer. Le message envoyé à nos partenaires européens, notamment à l’Est du continent, semble assez différent de leurs propres options, qu’incarne assez bien un pays comme la Pologne. Celle-ci opère une montée en puissance de son armée, tant en termes de capacités humaines que d’équipement ou d’armement. La France n’est certes pas en première ligne d’une menace éventuelle qui viendrait de l’Est mais les choix stratégiques que nous faisons sont-ils audibles par nos alliés ? Sont-ils complémentaires ? Pouvons-nous réellement espérer renforcer la coopération et l’autonomie stratégique si nous ne regardons pas vers le même objectif, étant entendu que la France est le seul pays de l’Union européenne à avoir des intérêts en région indopacifique ?

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Je signale que vos premières questions seront abordées lors de l’audition de MM. Gros et Péria-Peigné, qui suivra celle-ci. La région indopacifique, elle, faisait plutôt l’objet de l’audition précédente, celle de MM. Lafont-Rapnouil et Tenenbaum.

M. Camille Grand. Il existe effectivement une spécificité française du fait de notre présence en zone indopacifique et une difficulté à faire prendre la mesure à nos partenaires européens de l’importance de ce théâtre potentiel de crise. Quelques pays en Europe le comprennent, parfois du fait de leur passé colonial. C’est le cas des Pays-Bas et du Royaume-Uni, hors de l’Union européenne. On peut le dire aussi, dans une moindre mesure, de l’Allemagne, qui a commencé à montrer son drapeau. Convaincre les uns et les autres de prendre ce sujet au sérieux reste un combat, d’autant plus que le fait d’avoir des territoires et une population importante, outremer, ainsi que des intérêts reconnus, s’avère assez dimensionnant, notamment pour nos forces navales.

Le projet de loi de programmation militaire insiste à juste titre sur les nouveaux espaces de conflictualité, qui forment un peu le non-dit de la guerre en Ukraine. Les moyens spatiaux et cyber ont été utilisés à une échelle considérable. Nous avons l’impression d’une guerre du XXe siècle. L’Ukraine n’aurait pourtant pas tenu sans les renseignements fournis par les moyens spatiaux, qu’ils soient civils ou militaires. Reconnaître – ce que fait déjà l’OTAN – l’espace et le cyber comme de nouveaux champs de conflictualité est fondamental. Il faut bien sûr penser ces espaces de façon appropriée. C’est un effort peu visible mais tout à fait nécessaire. La coopération européenne, en particulier pour l’espace, a tout son sens en ceci qu’elle permettra de disposer d’un effet de levier. Nous ne pourrions, seuls, être un acteur spatial de premier rang mais l’Union européenne a déjà ce rang, avec Galileo et d’autres projets d’envergure.

M. Federico Santopinto. Vous avez demandé si les choix stratégiques de la France étaient audibles en Europe. Ce n’est pas le cas. Il existe beaucoup de méfiance en Europe vis-à-vis de la France, à laquelle on prête des volontés d’hégémonie, voire d’extension de ses frontières sur le continent, dans une vision un peu napoléonienne. Ce ressenti est très présent et appelle un travail diplomatique.

Je partage pleinement l’analyse de Camille concernant les nouveaux espaces de conflictualité.

Vous notiez, Monsieur le président, que l’on voyait mieux ce qu’il ne fallait pas faire que ce qu’il fallait faire. Je crois que les lois de programmation nationales amorcent une stratégie qui favorise une programmation de long terme au niveau de l’Union européenne. De nombreux outils existent au niveau communautaire mais ne sont pas coordonnés entre eux. Il faut les articuler dans une stratégie cohérente et de long terme. Cela suppose que les lois de programmation militaire fassent l’objet d’un partage, après leur élaboration, afin d’assurer leur cohérence et leur complémentarité à l’échelle de l’Union.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. La région indopacifique constitue le sujet à propos duquel la France affirme avec le plus de force sa différence. Or c’est aussi l’enjeu pour lequel la coopération est la plus nécessaire car, seuls, nous n’y représentons pas grand-chose. Cela me semble être le nœud de la tension entre les deux approches françaises.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR-NUPES). Messieurs, vous m’avez conforté dans la conviction que les communistes avaient raison et qu’il fallait dissoudre l’OTAN. Vos exposés, complémentaires et à quelques rares égards contradictoires, nous montrent que si nous n’avions pas été sous l’assistance permanente des États-Unis, nous aurions cherché et trouvé le chemin de la complémentarité et d’une organisation à l’échelle européenne. Tant que nous serons sous cette perfusion américaine, nous ne trouverons pas ce chemin. Il faut cependant reconnaître que les Américains sont surprenants. Vous l’avez dit à demi-mot. Si l’Europe s’industrialise et fait le choix politique de s’armer par ses propres moyens et ses propres entreprises, les États-Unis auront beaucoup moins d’intérêt à contrôler ou même à faire partie de l’OTAN car celle-ci présente l’intérêt de faciliter la vente d’équipements. Si les États-Unis se tournent vers la Chine, considérant qu’il incombe aux Européens de s’occuper de la sécurité européenne et de leur défense, ce qui est assez logique, il nous appartiendra d’y travailler.

Nous devons coopérer et rechercher une complémentarité des budgets militaires européens. Plusieurs « bonsaïs » ne font pas un « grand chêne », pour reprendre votre image. Nous devons bâtir ce chêne robuste, par des complémentarités et donc faire des choix. Nous en avons déjà fait un, fort coûteux : la dissuasion. Cette logique me paraît totalement « hors sol » au regard des enjeux de notre monde. Pensons par exemple à la question climatique. L’argent devrait être utilisé autrement, comme je l’ai souvent souligné au sein de cette commission.

Si nous prétendons bâtir une défense européenne, je crois que vous auriez dû commencer par souligner que cela supposait d’abord l’existence d’une réelle diplomatie européenne car la défense est, en principe, au service d’une diplomatie. Or l’Europe se distingue par la diversité des prises de position des uns et des autres. Vous avez vous-mêmes rappelé les critiques parfois formulées à l’endroit du président de la République du fait de ses prises de position. La notion de défense de l’Europe, choisie comme titre pour cette table ronde, me plaît bien. Plutôt que d’imaginer une défense européenne, chaque nation européenne devrait s’atteler à créer une défense de l’Europe commune.

M. Federico Santopinto. Je suis d’accord avec vous sur un point. Demander la dissolution de l’OTAN constitue une opinion politique absolument légitime. Je ne pense pas que ce soit une bonne idée mais je ne la commenterai pas davantage. Je rappellerai simplement que l’OTAN ne se réduit pas à une alliance militaire : nous partageons avec les États-Unis un socle démocratique et l’OTAN contribue à l’existence d’un lien transatlantique très important.

Je partage votre analyse, en revanche, lorsque vous estimez que nous ne pouvons avoir une défense européenne sans une diplomatie commune. Bruxelles est une ville où les tabous sont nombreux, ce qui conduit à utiliser des termes parfois équivoques pour éviter d’en employer d’autres qui font peur. Lorsqu’on parle de défense européenne, il est nécessairement question, en réalité, de l’intégration politique européenne. Cette perspective fait peur, dès lors qu’elle amoindrirait les souverainetés nationales. On ne peut, à l’évidence, disposer de capacités militaires communes si nous n’avons pas des capacités politiques communes. La notion d’autonomie stratégique, soutenue par la France, revient même à parler d’unité politique : on ne peut avoir une autonomie stratégique européenne sans une politique étrangère commune. Pourtant, à Bruxelles, le débat sur la défense européenne est complètement déconnecté de celui sur l’intégration politique. Cela me semble un problème.

M. Camille Grand. Nous ne pourrions dissoudre l’OTAN seuls, même si nous le souhaitions. Tous nos alliés, sans aucune exception, y compris ceux qui ne font pas partie de l’OTAN, souhaitent le maintien de cette alliance. Il existe de ce point de vue un décalage entre une certaine vision stratégique française qui a toujours eu des relations compliquées avec cette alliance et le point de vue de tous nos partenaires. La conversation sera difficile à mener si nous y entrons par cette position très critique sur l’OTAN.

Dans un monde de compétition stratégique tel que nous l’avons décrit, disposer d’alliés est assez précieux. C’est l’un des soucis actuels de M. Poutine, comme de M. Xi. La Chine et la Russie ont parfois des amis ou des obligés, très peu d’alliés. C’est une différence qui fait la force des démocraties occidentales. L’OTAN est l’une de ces alliances, dont il existe d’autres modèles. En région indopacifique, cette alliance ne prend pas la forme d’une grande alliance militaire. Même les États-Unis, aujourd’hui, reconnaissent qu’ils ont besoin d’alliés. Cela illustre bien la complexité de notre environnement.

Nous pouvons toujours sortir de l’OTAN seuls. Nous avons fait la moitié de ce pas en 1966, en nous retirant des structures militaires intégrées. J’aime citer Marx, à cet égard : « La première fois, on fait l’histoire. La deuxième fois, c’est une farce ». J’ai donc quelques réserves face à cette proposition. Nous sommes à un moment où l’OTAN apparaît à nos partenaires comme le cœur de leur politique de défense et de sécurité, pour de bonnes raisons : nous sommes dans un environnement de sécurité dégradé. Cette sortie éventuelle ne me paraît donc pas être le cœur de la conversation.

Dans ce contexte, la dissuasion constitue notre assurance-vie. Sans la dissuasion, toute cette discussion sur l’autonomie stratégique et sur l’Europe n’a guère de sens profond. Je me trouvais la semaine dernière en Pologne, où nos partenaires sont très sensibles à cette question de la dissuasion car ils savent que si la situation devenait difficile, les puissances nucléaires en Europe – France et Royaume-Uni – joueraient un rôle extrêmement important pour leur sécurité.

M. Kévin Pfeffer. Vous avez brièvement exposé, Messieurs, les enjeux de la coopération industrielle en Europe dans le domaine militaire. La plupart de ces coopérations sont ralenties, voire au point mort. Plusieurs exemples récents et malheureux ont également montré que les pays européens ne privilégiaient même pas les achats de matériels auprès d’autres États européens, préférant s’approvisionner à l’extérieur, notamment aux États-Unis. Tout projet de défense européenne ne devrait-il pas débuter par une coopération, si ce n’est en matière de recherche et de fabrication, du moins en matière de commandes de matériels entre pays de l’Union européenne ? Cet objectif ne devrait-il pas être placé au centre de toutes nos négociations en Europe et figurer dans toutes les LPM des États membres ?

M. Federico Santopinto. L’Union européenne travaille à des projets d’acquisitions conjointes, ce qui est un exercice très difficile. Il est vrai que de nombreux pays continuent d’être tournés vers les États-Unis ou la Corée du Sud. C’est aussi une question de disponibilité. Je crois, à l’inverse, qu’il faut œuvrer dans une optique de long terme et rechercher le développement de capacités à travers le Fonds européen de la défense, qui finance la recherche et le développement. Ce Fonds est l’initiative la plus judicieuse et la plus sérieuse que l’Union européenne ait jamais lancée en matière de défense. J’ai même parfois l’impression que c’est la seule. Il donnera des résultats à très long terme mais l’Union européenne fonctionne ainsi. Lorsqu’elle doit intervenir dans des politiques structurelles de long terme, elle se montre très efficace. Lorsque nous développerons ensemble des capacités européennes, il sera plus facile de les acheter.

J’émettrai un avis plus nuancé sur les coopérations. Celles-ci se heurtent parfois à des obstacles mais elles ont aussi engrangé de vrais succès, que l’on tend à oublier. La plus grande réussite, en termes de coopération industrielle, est le système de localisation satellitaire Galileo. Présenté comme civil, il a en fait été lancé en ne pensant qu’à sa dimension militaire, ce qui ne pouvait être dit à l’époque. Le dispositif a été financé sur fonds communautaires et s’avère être aujourd’hui l’un des systèmes de géolocalisation les plus efficaces au monde, avec le BeiDou chinois et Glonass.

M. Camille Grand. Effectivement, il n’y a pas de réflexe européen ni d’achats européens dans la plupart de nos pays en Europe. Il peut exister un réflexe d’achat national pour les pays dotés d’une industrie nationale et un réflexe d’achat américain chez certains de nos partenaires car cela revient, pour eux, à acheter de la sécurité. Pour de nombreux pays qui ne disposent pas d’une industrie de défense importante, acheter des équipements américains, français, britanniques ou allemands est du même ordre : ils achètent à l’extérieur et recherchent le produit disponible immédiatement, qui procure des avantages politiques et militaires le plus rapidement.

Ce que fait l’Union européenne en ce moment me paraît de nature à faire évoluer ce réflexe, en créant des incitations à l’achat collectif. Elle le fait en finançant la recherche et développement de certaines capacités ou en prenant en charge 15 % des dépenses d’achat. Nous critiquons souvent nos partenaires européens au motif qu’ils n’achèteraient pas suffisamment en Europe – ce qui signifie souvent acheter français – mais nous-mêmes achetons peu d’équipements « sur étagères » à nos voisins européens. À cet égard, l’idée du Main Ground Combat System (MGCS) – c’est-à-dire le futur char franco-allemand – me paraît intéressante : peut-être pour la première fois depuis que les chars existent, la France décide de ne pas se lancer dans la conception d’un char national, préférant le faire d’emblée avec nos partenaires allemands pour aboutir à un produit franco-allemand ; il faut espérer que ce projet ira à son terme. Nous vivons en tout cas, de ce point de vue, une période de transition.

Un message est aussi adressé par l’Europe à nos amis américains : puisque ceux-ci demandent avec constance que les Européens dépensent davantage pour leur effort de défense, les Européens s’y disent prêts, à condition que les Américains dépensent aussi davantage en Europe. C’est aussi de cette manière que l’on entretiendra le soutien, par la représentation nationale, d’un budget de défense plus élevé puisque ceci ne se traduirait pas seulement par des achats à l’extérieur.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Je vous remercie pour vos propos qui nous ont apporté des éclairages précieux, avec deux tonalités distinctes mais tout à fait convergentes sur le fond.

 M. Philippe Gros, Maître de recherche à la Fondation pour la recherche stratégique, coordinateur de l’Observatoire des conflits futurs et chercheur et directeur du programme « Défense, sécurité et M. Léo Péria-Peigné, chercheur au Centre des études de sécurité (jeudi 13 avril 2023)

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Les experts que nous avons auditionnés ce matin – auditions de MM. Lafont-Rapnouil et Tenenbaum, d’une part, de MM. Grand et Santopinto d’autre part – ont souligné que l’un des aspects les plus intéressants du projet de loi de programmation militaire (LPM) résidait dans les modifications très importantes qui sont appelées à affecter les conditions de projection des armées. De ce point de vue, le système sous-tendu par la future programmation serait encore à redéfinir. C’est l’impression que j’ai eue lorsque je me suis rendu à Abidjan la semaine dernière avec la présidente de l’Assemblée nationale.

Nous avons évoqué ensuite les problèmes liés à l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), notamment l’articulation avec la force nucléaire française et les difficultés posées par la double solidarité, européenne et atlantique, de notre politique de défense. Le constat dressé par les experts était assez nuancé : le projet de loi de programmation comporte des avancées et des améliorations mais traduit une logique de continuité plutôt que de rupture, alors que le contexte stratégique est en cours de redéfinition assez profonde, sous l’effet d’un certain nombre d’évolutions qui ne se limitent pas à la guerre en Ukraine, même si celle-ci a clairement illustré certaines de ces mutations. Les experts ont aussi souligné que les choix effectués en matière d’armes nouvelles et de priorités nouvelles

– en particulier le cyber – étaient très importants et semblaient traduire une volonté d’inflexion assez profonde.

Nous voyons, à la lumière du déroulement de la guerre en Ukraine, que celle-ci mobilise des moyens rustiques bien utilisés, tels les drones légers, l’artillerie, les chars, etc. Ce constat n’altère aucunement le bien-fondé de la dissuasion nucléaire, ni l’intérêt que peuvent présenter des innovations de rupture technologique, qui ont d'ailleurs joué un rôle essentiel pour la défense ukrainienne. Mentionnons par exemple les capacités de renseignement dont les Ukrainiens ont pu bénéficier, en particulier grâce aux Américains, et aux équipements produits par des industries assez modernes que nous leur avons fournis.

Quelles sont les armes nouvelles technologiquement disponibles ? Quelles sont les conditions de mise en œuvre de ces capacités qui rendent cette panoplie nouvelle crédible et exploitable ? Que sommes-nous capables de faire, du point de vue de ces nouvelles armes, seuls ou avec d’autres ? Que serons-nous incapables de faire ou que serons-nous obligés de sacrifier pour des raisons budgétaires ? Telles sont les questions qui se posent à un pays comme la France et la capacité de la future loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 à répondre à ces interrogations guidera nos échanges avec le ministre cet après-midi.

M. Philippe Gros, vous avez exercé différents postes au sein des administrations de la défense, contribué à l’élaboration de documents de doctrine de l’état-major des armées. Vous êtes un grand connaisseur des différentes formes de conflits armés et d’interventions militaires mais aussi des évolutions technico-opérationnelles et de leur impact capacitaire. Outre vos fonctions de maître de recherche à la Fondation pour la recherche stratégique, vous coordonnez les travaux de l’Observatoire des conflits futurs sur la prospective en matière d’armement et sur l’emploi des systèmes d’armes à venir.

M. Léo Péria-Peigné, quant à vous, vous participez également aux travaux de l’Observatoire des conflits futurs. Vous faites partie de l’Institut pour les relations internationales (IFRI) depuis 2022, à l’issue de deux années passées dans le conseil et l’intelligence économique dans le domaine de l’armement et après un passage par le commandement des opérations spéciales.

M. Philippe Gros, maître de recherche à la Fondation pour la recherche stratégique (FRS), coordinateur de l’Observatoire des conflits futurs. La notion d’armes nouvelles nécessite d’emblée une clarification. Elle recouvre à la fois les technologies à proprement parler, les systèmes d’armes ou d’information qui les exploitent et les capacités nouvelles, c’est-à-dire l’aptitude à exercer un effet auxquel ces systèmes d’armes et d’information contribuent. Une capacité ne se limite pas à des systèmes : elle englobe la doctrine et les organisations qui structurent leur emploi, ainsi que la qualité du personnel recruté pour les servir et les entraînements devant permettre d’en tirer le meilleur parti.

Les technologies de base à proprement parler concernent des domaines aussi variés que la microélectronique, l’exploitation du spectre électromagnétique, la propulsion, la gestion d’énergie, les matériaux d’une façon générale, les biotechnologies, etc. À ce stade, la majeure partie de l’effort de recherche et développement est entrepris par des écosystèmes civils, académiques ou commerciaux. Nous insisterons ici sur deux familles de technologies de l’information qui sont probablement les plus emblématiques du débat : les techniques d’intelligence artificielle (IA) et les technologies exploitant les propriétés de la physique quantique. Elles devraient ou pourraient aboutir à une myriade d’exploitations. Plusieurs de ces applications sont déjà quasi-certaines et en cours de développement pratique. D’autres se déclinent au futur et restent beaucoup plus hypothétiques. Il est donc impossible d’apprécier l’impact de ces familles technologiques de façon univoque : évoquer le quantique ou l’IA n’a pas beaucoup de sens.

Les techniques d’intelligence artificielle, en particulier l’apprentissage machine et l’apprentissage profond, qui transforment déjà de multiples usages civils, s’imposent progressivement au sein des institutions militaires, en particulier pour aider à traiter des masses croissantes de données collectées. Leur application aux autres domaines, tels que l’aide à la prise de décision ou encore le pilotage de systèmes autonomes, reste plus difficile en raison de la complexité des missions et, bien souvent, de l’insuffisance des données d’apprentissage requises. Les technologies quantiques trouvent d’ores et déjà des applications dans la métrologie, la sécurité des télécommunications. À plus long terme se dessinent des applications pour des calculs informatiques de capacité massive mais ces perspectives sont très loin de faire consensus au sein de la communauté scientifique.

L’ensemble de ces technologies permet de créer de nouveaux systèmes d’armes ou d’information et de transformer les moyens existants :

– des capteurs qui génèrent une masse croissante de données à traiter ;

– une montée en débit des communications ;

– des systèmes de navigation et de synchronisation plus diversifiés que les systèmes de type Global Positioning System - GPS ou autres ;

– des réseaux informatiques aux architectures plus flexibles ;

– une aide à la décision plus rapide et circonstanciée au sein de nos états-majors ;

– des systèmes autonomes dans les trois milieux, par exemple un drone aérien, un drone naval de surface et un drone sous-marin ;

– des plates-formes habitées plus polyvalentes ;

– des munitions aux effets plus adaptables.

La liste pourrait bien sûr être plus longue. Ces technologies ne concernent pas seulement les systèmes opérationnels nouveaux, mais aussi les procédés qui permettent de les concevoir, de les produire et de les mettre en œuvre – recherche et développement, ingénierie, maintenance, etc.

Deux nouvelles familles d’armement emblématiques doivent être mentionnées.

La première est celle des armes à énergie dirigée, principalement les lasers et les armes électromagnétiques de forte puissance – lesquels font l’objet d’une moindre publicité mais me semblent tout aussi importantes. Les armes électromagnétiques de forte puissance visent à exercer des surtensions électriques dans les systèmes électriques, ce qui doit occasionner des perturbations ou des dommages, voire la destruction fonctionnelle du système cible. Les lasers seront, typiquement, utilisés pour renforcer, à court terme, des capacités terrestres et navales de protection contre des « cibles molles », par exemple des mini-drones et des munitions maraudeuses – qui pullulent sur le champ de bataille, comme nous le voyons en Ukraine – qui sont de nature à saturer les défenses sol-air actuelles. Ils serviront aussi dans la lutte contre les embarcations légères, entre autres utilisations.

L’avantage attendu de ces armes à énergie dirigée réside avant tout dans leur faible coût d’emploi et dans leur empreinte logistique réduite. Leur emploi ne peut être envisagé qu’en complément d’autres moyens – brouillage électronique classique, missiles, canons antiaériens, etc.

La deuxième famille à mentionner ici est celle des nouveaux missiles à haute vélocité. Les missiles hypersoniques dépassent Mach 5. En réalité, la catégorie est plus large : elle englobe des missiles qui ne sont pas formellement hypersoniques mais qui présentent des caractéristiques voisines. Nous parlons de nouveaux missiles dans la mesure où les missiles balistiques, y compris ceux de courte portée, sont déjà des armes hypersoniques. Ces nouveaux missiles effectuent leur parcours entièrement dans l’atmosphère et ne peuvent être interceptés par les systèmes actuels de défense aérienne.

D'une façon générale, ces systèmes sont de nature à transformer les opérations dans l’ensemble des milieux. S’agissant des milieux classiques – terrestre, aérien, naval –, les systèmes autonomes, qui présentent différents degrés de sophistication, donc de coût, vont de plus en plus se substituer aux hommes et à leurs plates-formes pour des tâches fastidieuses, pénibles, dangereuses et coûteuses. Ils vont permettre d’étendre les capacités de reconnaissance et de surveillance, d’engagement et de soutien. Les systèmes embarqués vont autoriser des opérations plus dispersées, avec la mise en œuvre du combat collaboratif connecté, dans lequel plusieurs systèmes peuvent n’en former qu’un seul, ce qui améliore considérablement l’efficacité et la résilience. À titre d’illustration, deux chasseurs Rafale qui volent ensemble aujourd’hui vont opérer de façon coordonnée mais partagent très peu d’informations, seuls quelques pourcents des données recueillies par les capteurs de chacun des aéronefs. Dans le combat collaboratif, les deux avions agiraient quasiment comme un seul, partageraient beaucoup plus leurs données et chacun disposerait d’une vision de la situation fournie par les capteurs des deux appareils. Ils exerceraient aussi des effets de façon beaucoup plus intégrée.

Dans le domaine spatial, une véritable révolution est en cours, avec la prolifération des constellations de mini-satellites en orbite basse, les communications au laser entre satellites et avec le sol ou encore le traitement embarqué de l’information. Ces évolutions donnent lieu à l’émergence d’architectures spatio-aéronavales ou spatio-aéroterrestres, qui permettent d’étendre les réseaux de communication tactique et de démultiplier la couverture en matière de renseignement et de ciblage. Les Américains sont en pointe dans ce domaine et déploient actuellement leur nouvelle architecture selon ces principes.

Le milieu sous-marin n’est pas en reste : il connaît sa révolution avec la guerre du fond marin (seabed warfare), qui permettra de compléter ou de se substituer aux moyens actuels pour le contrôle de zones sous-marines.

Enfin, le milieu cyber, par essence artificiel, témoigne des évolutions les plus fluides quant à son exploitation et à la confrontation entre lutte défensive et offensive. Un point est à garder à l’esprit : la lutte informatique offensive, dans ses manifestations les plus sophistiquées, reste un domaine d’action bien plus exigeant, en matière de renseignement et de planification, qu’on ne l’imagine habituellement. Ce n’est pas une guerre « presse-bouton ». La convergence du milieu cyber avec des opérations dans le champ électromagnétique, qui constitue la « glu » de l’ensemble de ce système de forces, constitue aussi une évolution critique.

Ce panorama ne serait pas complet si nous ne disions un mot de l’intégration multi-milieux et multi-champs, c’est-à-dire le fait d’intégrer beaucoup plus toutes ces composantes afin d’exercer des effets plus intégrés par l’addition des moyens terrestres, aériens, navals et cyber, ce qui représente un véritable défi. À titre d’illustration, la destruction d’un système intégré de défense antiaérien ennemi, à l’avenir, dépendra d’effets foudroyants des armes hypersoniques, d’effets de paralysie informationnelle par la lutte informatique offensive ou encore d’actions de saturation de ces systèmes individuels par les systèmes autonomes.

Ces nouvelles capacités ne changent pas la nature profonde de la guerre. L’irruption des drones, il y a vingt ans, ou celle des techniques d’intelligence artificielle, suscite de nombreux débats, au-delà des questions éthiques, sur les risques de déstabilisation ou d’escalade non maîtrisée. Il faut se garder, en la matière, de tout raisonnement car la réalité est plus complexe qu’il n’y paraît. Elles vont changer la manière de faire la guerre, même si la notion de game changer est souvent galvaudée.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. La vulnérabilité du porte-avions que nous créerions serait-elle sensiblement accrue, face à ces nouveaux types d’armes ?

M. Philippe Gros. Oui, mais il faut tenir compte des capacités défensives que pourrait embarquer le porte-avions pour se défendre contre ce type d’armes. Comment, à titre d’exemple, les groupes américains interviendraient-ils, en tant que fer de lance de la réponse américaine, pour contrer une action chinoise visant Taiwan ? La question suscite d’intenses débats depuis vingt ans dans la mesure où les Chinois disposent et développent à un rythme soutenu toute la panoplie des engins existants – missiles balistiques anti-porte-avions, missiles hypersoniques, aéronavale, aviation au sol armée de missiles de croisière, etc. Face à cela, les Américains développent des capacités de défense nouvelles. Ils envisagent aussi des opérations dispersées, dans lesquelles les groupes navals se disperseraient pour compliquer le ciblage chinois, tout en continuant à exercer des effets d’interdiction vis-à-vis d’éventuelles capacités chinoises amphibies, le porte-avions restant en arrière et fournissant une couverture aérienne. Cet exemple montre qu’envisager la technologie indépendamment des logiques et doctrines d’emploi n’a guère de sens.

Comment la France se situe-t-elle dans ce paysage ? Sur le plan technologique, elle reste très bien placée. Les grands intégrateurs français et nombre d’entreprises hexagonales demeurent parmi les acteurs les plus innovants de leur marché. Notre pays compte aussi de nombreuses start-up très innovantes, particulièrement dans le domaine du quantique. Pour autant, les processus en mesure de faire traverser « la vallée de la mort » qui sépare la recherche et développement de la commercialisation, restent pour le moins perfectibles. L’innovation ouverte, indispensable pour intégrer les technologies de l’information qui voient souvent le jour dans le monde commercial, reste considérablement freinée par de multiples facteurs : règles d’achat trop rigides, gestion de la propriété intellectuelle, difficultés à obtenir des financements sans visibilité quant à la pérennité d’un marché, etc.

Quant aux priorités sur lesquelles l’effort doit porter, la réponse n’a rien de simple. Chacun a aujourd'hui conscience que notre modèle d’armée complet est étiolé à l’extrême et n’offre pas suffisamment d’épaisseur, voire de permanence capacitaire, dans de multiples fonctions basiques. Jusqu’à présent, notre stratégie capacitaire a privilégié la sophistication au détriment de cette épaisseur. Or dans le même temps, la situation géopolitique nous oblige à considérer le risque d’un engagement de haute intensité, avec une coalition limitée, sans le leadership ni même la participation américaine, et face à un adversaire en situation de parité de potentiel militaire, a fortiori s’il est appuyé par une puissance tierce.

Ce cas de figure, qui me semble le plus structurant, appelle le développement d’une capacité d’intégration des forces de cette coalition et surtout une combinaison (high-low mix) de capacités très sophistiquées, forcément peu nombreuses, pour permettre d’entrer en premier sur le théâtre et de capacités moins performantes, moins coûteuses et plus nombreuses, qui soient en mesure de faire masse pour emporter la décision.

Les armes nouvelles peuvent elles-mêmes contribuer à cet étoffement. Certains des systèmes autonomes qui présenteraient un coût faible représentent l’une des principales solutions envisagées en la matière. L’un des principes pouvant guider les choix de développement est celui de l’avantage compétitif. Selon cette notion développée par les États-Unis à la fin de la guerre froide, une capacité force l’opposant à un investissement supérieur pour s’en prémunir. Nous le voyons tous les jours en Ukraine : c’est par exemple le cas d’un drone peu coûteux nécessitant, pour l’abattre, le recours à des missiles sol-air bien plus chers. Les Russes, eux-mêmes confrontés à de sévères problèmes de munitions, usent ainsi le potentiel de la défense aérienne ukrainienne en l’obligeant à employer des missiles extrêmement coûteux pour abattre des drones de fabrication iranienne considérablement moins chers.

La plupart des grands domaines que je viens de mentionner sont effectivement présents dans les efforts de financement du projet de loi de programmation militaire pour 2024 à 2030, lequel mentionne à plusieurs reprises la recherche explicite du meilleur rapport coût-efficacité, ce qui est une excellente chose. Sur le plan de la coopération, la LPM reprend l’économie générale des axes poursuivis, ce qui paraît parfaitement logique.

Dans le même temps, toutefois, la structure de forces proposée, pour autant qu’on puisse en juger au vu des éléments disponibles dans le rapport annexé, et les plans d’équipement annoncés, ne vont guère évoluer. Là réside le principal problème. Pour la composante terrestre, par exemple, les capacités d’appui – défense sol-air, artillerie sol-sol, guerre électronique, drones, etc. – devraient être considérablement renforcées pour au moins garantir une permanence capacitaire. À quoi servirait-il d’équiper l’unique régiment de défense sol-air tactique de l’armée de terre de systèmes de laser très performants si ce régiment n’est pas opérationnel au moment où nous en avons besoin ? La composante aérienne, drones compris, sera largement inchangée au cours des douze prochaines années. Or elle est déjà sous-dimensionnée au vu de l’ensemble des missions qu’impliquent les fonctions stratégiques.

Dès lors, toute tentative de hiérarchisation des nouveaux investissements se heurte aux plus grandes difficultés. Chaque famille de technologies et de système a son importance. Juger du caractère critique, nécessaire, souhaitable ou accessoire d’un développement implique de considérer les effets d’éviction mais aussi les besoins de cohérence que doit présenter l’ensemble du système de forces. C’est une contrainte que s’efforcent de prendre en compte les bureaux « plans » des états-majors. Si l’on s’essaie à l’exercice, il serait logique de privilégier des capacités qui soient nécessaires, pour lesquelles les alternatives manquent, c’est-à-dire qui structurent une fonction stratégique ou opérationnelle. Il serait logique également de privilégier des capacités permettant des effets bien cernés, offrant des avantages compétitifs et pour lesquelles un socle existe en vue d’une montée en compétence.

Sur cette base, un certain nombre d’investissements s’imposent, à mes yeux, naturellement. Je pense à la résilience des capacités spatiales, c'est-à-dire la protection des satellites et constellations de notre cœur souverain ou des méga-constellations développées en coopération, à l’image de la constellation Iris portée par le commissaire Breton. Ces architectures spatiales deviennent le tissu conjonctif de nos interventions. Je pense également aux missiles hypersoniques, qui étayent notre aptitude à percer les défenses sol-air ou à la montée en gamme de l’informatique embarquée, pour améliorer la dispersion des informations. Je singulariserais également, avec prudence, certaines armes permettant de densifier nos effets : armes à énergie dirigée sol-air, systèmes autonomes peu coûteux. Pour le reste, tout est une question de degré. Une chose est sûre : nous ne pourrons pas tout nous offrir.

M. Léo Péria-Peigné, chercheur au Centre des études de sécurité de l’IFRI et à l’Observatoire des conflits futurs. La France demeure une puissance moyenne, dotée de moyens limités. Sur le plan militaire, elle subit de plein fouet l’impact du « paradoxe d’Augustine » : nous avons des équipements toujours plus performants mais toujours plus coûteux et donc in fine toujours en moins grand nombre. Si, pour une puissance majeure comme les États-Unis, ce problème se pose avec une moindre acuité, nous en sommes arrivés, à force de vouloir tout faire, à un point où notre modèle militaire est écartelé entre différentes priorités, faute d’avoir hiérarchisé celles-ci. À l’heure actuelle, tout nouvel investissement supposément massif dans des technologies prometteuses et performantes mais extrêmement coûteuses à développer – sans même considérer leur industrialisation ni leur déploiement sur le terrain – imposerait des ponctions sur les autres domaines opérationnels. Les perspectives tracées par la LPM en cours semblent conduire à une réduction de la taille des unités de contact (artillerie, infanterie, cavalerie) au profit du cyber ou d’armes nouvelles.

Le modèle actuel, du point de vue de la diplomatie, est trop écartelé pour être réellement crédible. Il y a quelques années a eu lieu l’exercice Warfighter, mené conjointement avec nos alliés américains. Ceux-ci ont vu ce que nous proposions d’aligner, à savoir l’ensemble de notre modèle de forces en réponse à un conflit théorique. Ils ont dû nous fournir un tiers d’effectifs supplémentaires afin de s’assurer que notre formation était viable. Plus récemment, en Ukraine, la France a démérité, aux yeux de certains de nos alliés, en envoyant un soutien matériel limité, ponctuel. L’une des raisons de ce constat tiendrait à l’épaisseur de notre modèle actuel, insuffisante pour permettre des prélèvements plus importants. Notre crédibilité s’en trouve altérée auprès de nos partenaires. Alors que la France s’est longtemps vue comme la première puissance européenne, son discours de puissance moyenne et sur l’autonomie européenne n’est plus cru, à mon sens, par nos alliés, car nos paroles sont trop éloignées de nos actes et de notre potentiel réel.

Comment, dès lors, appréhender de manière objective le développement d’armes nouvelles ? Leur développement ne constitue pas une fin en soi : il doit servir le déploiement de nouvelles capacités crédibles, utilisables et résilientes. Si le développement de nouvelles armes réduit le potentiel d’autres branches en les ponctionnant sans garantir une plus-value au moins équivalente aux pertes occasionnées, il met en danger un modèle déjà à la limite de la rupture.

En soi, le gain potentiel de performances à attendre de ces technologies est à mettre en rapport avec nos capacités à les industrialiser, à les déployer et à les soutenir. Trois questions peuvent ainsi guider les arbitrages à effectuer.

En premier lieu, combien de systèmes seraient acquis à l’issue du développement ? Il est certes intéressant de développer les meilleures armes du monde. Au cours des années 1990, pour du matériel beaucoup plus conventionnel, la France a ainsi voulu développer le meilleur char de combat du monde. Si cela conduit à en acheter 200, sans l’exporter, nous ne pouvons garantir la pérennité des lignes de production, ce qui peut nous priver de la possibilité d’en acquérir de nouveaux en cas de nécessité. Telle est la situation que nous connaissons pour ces chars et pour une partie de nos systèmes : nous ne pouvons en acheter de nouveaux, les lignes de production ayant été interrompues.

À quel coût humain ce développement peut-il avoir lieu ? À l’heure actuelle, pour des technologies moins complexes, les armées peinent déjà à entretenir un vivier de compétences et de ressources humaines qui soit suffisant. Elles ont du mal à attirer les compétences, à les former – en raison d’un manque de main-d'œuvre qualifiée – et à les retenir : une fois formées, ces nouvelles ressources humaines sont souvent attirées par l’industrie civile, qui leur propose des salaires sans commune mesure avec ceux que l’armée peut leur offrir. Même en investissant ce qui a été promis pour le cyber, les salaires proposés resteront très éloignés de ceux que peut proposer l’industrie civile, d’autant plus que le marché du travail est déjà en tension pour tous ces modèles. Cette situation a déjà existé par le passé, du fait de la compétition entre les branches de la dissuasion et des industriels civils tels qu’Alstom.

Si les armes nouvelles sont appelées à prendre une place plus importante dans notre modèle, cette compétition sera accrue. Elle remettra en cause l’autonomie de nos armées par rapport à leurs fournisseurs. Nos armées peinent déjà à se passer du soutien des industriels en temps de paix. Chacun peut imaginer ce qu’il en serait en temps de guerre, avec l’attrition et le chaos que cela suppose. Ce problème doit être pris en compte, notamment pour la crédibilité de nos armées.

Enfin, contre qui ces nouveaux systèmes pourraient-ils être employés ? C’est peut-être sur ce point que nos analyses divergent, avec Philippe. La France ne s’est pas engagée contre la Syrie de Bachar el-Assad parce que les États-Unis ont décidé de ne pas intervenir. S’engagerait-elle, sans la participation des États-Unis, contre un pays ou un adversaire qui disposerait, directement ou indirectement, d’équipements nécessitant les performances apportées par ces armes nouvelles dans un conflit de haute intensité ? J’en doute. Ces armes peuvent apporter des performances très intéressantes mais leur déploiement suppose la présence d’un adversaire dont l’équipement requiert ce type de performances. Or nous ne livrerons, à mon avis, jamais seuls une guerre contre ce type d’adversaire. Nous ne le ferions que dans le cadre d’une coalition, avec le soutien des États-Unis, lesquels apporteraient alors leurs propres moyens.

Dès lors, les moyens que la France aura attribués à ces armes nouvelles nous donneraient-ils des capacités différenciantes, susceptibles de présenter un intérêt véritable et non anecdotique ou marginal au regard de l’apport de nos alliés américains ? Si ce n’est pas le cas, sans doute vaudrait-il mieux se concentrer sur des éléments susceptibles de nous apporter des capacités supplémentaires dans des domaines plus simples à utiliser en temps de guerre, à maintenir en temps de paix et à remplacer en cas de perte.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. À quoi pensez-vous ?

M. Léo Péria-Peigné. J’éviterai de citer des noms, afin de ne pas me fâcher avec certaines personnes. À titre d'exemple, investir dans le quantique exige des moyens considérables. Si nous investissons ainsi dans toutes les armes nouvelles, nous n’aurons pas de capacités intéressantes à développer in fine et nous aurons dégradé notre modèle global.

Un choix plus judicieux consisterait à mon avis à se concentrer sur des domaines où la France est déjà performante. Je pense au spatial, dans lequel la France dispose d’une véritable industrie. Elle a aussi une certaine avance dans l’hypersonique. Nous devons en tout cas nous demander quel serait le nombre de systèmes maintenables et utilisables en temps de paix comme en temps de guerre. Si nous poursuivons dans notre modèle holistique sans conduire cette réflexion, en essayant de multiplier les développements d’envergure limitée dans tous les domaines, la France s’exposera à une neutralisation militaire mais aussi diplomatique. Les composantes du combat traditionnel seront devenues trop faibles pour apporter une véritable plus-value et l’investissement consenti dans les nouvelles armes, qui nous semblera important, ne nous aura pas rendus suffisamment forts pour dégager de nouvelles capacités réellement intéressantes.

Il faudra, à mes yeux, privilégier la cohérence du modèle au service d’une stratégie peut-être mieux définie plutôt qu’une innovation de détail qui ne déboucherait par sur des développements capacitaires.

Mme Laetitia Saint-Paul, rapporteure pour avis. Vous avez livré, Messieurs, un tour d’horizon qui s’avère assez critique sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030. Je tiens néanmoins à souligner l’importance à mes yeux d’une couverture de l’ensemble du spectre. Nous voyons bien que les milieux se complexifient et se densifient. Ma crainte prioritaire est de passer à côté de compétences clés qui nous font défaut. Nous voyons ce qu’il en est aujourd'hui avec les drones et en particulier les drones armés.

J’ai été bercée par les propos de Joseph Henrotin qui évoquait « la figure aérienne du mal ». Une arme est amorale : c’est la manière dont on l’emploie, dans le cadre des règles d’engagement, qui peut s’avérer immorale comme l’a décrit Henrotin. Toujours est-il que nous sommes passés complètement à côté des drones. Lorsque nous parlons avec nos partenaires, qu’il s’agisse de l’Ukraine ou de l’Afrique – a fortiori, dans ce second cas, depuis le départ du Mali du G5 Sahel –, nous voyons bien que nous manquons de drones qui seraient précieux pour sécuriser les zones frontières. Il existe toujours cette inquiétude de ne pas être à la hauteur des enjeux à venir. Nous passons également à côté de l’intelligence artificielle.

Je comprends l’impression d’éparpillement dont vous faites part. Néanmoins, comme le font remarquer les scientifiques, « on n’a pas inventé le laser en améliorant la bougie ». La volonté des responsables politiques de couvrir l’ensemble du spectre est compréhensible, même si nous avons pleinement conscience de la densification et de la complexification que vous avez soulignées.

J’ai porté, dans la loi de programmation militaire en fin d’application, en tant que rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, le projet de Fonds européen de défense. Nous avons du mal à dégager des économies d’échelle, dans la mesure où nous protégeons nos marchés et nos entreprises. J’ai considéré qu’il était compliqué de mutualiser ce qui existait déjà. Il faut dès lors, pour une défense européenne efficace, miser sur ce qui n’existe pas encore. Nous pouvons à mon avis, à travers le Fonds européen de défense, trouver une réponse pertinente pour la défense européenne en évitant des situations de rupture capacitaire. Percevez-vous tout de même des signes d’espoir dans l’horizon que vous nous décrivez ?

M. Philippe Gros. Nous ne sommes pas face à une alternative binaire : couvrir l’ensemble du spectre ou ne rien faire pour se contenter « d’améliorer la bougie ». La situation est évidemment beaucoup plus complexe, comme vous le savez. La difficulté consiste à déterminer, pour toute une famille de technologies, jusqu’où aller, sur la base des critères que je mentionnais. Certains investissements sont indispensables, d’autres le sont moins car leur rentabilité ne semble pas assurée, au regard des ruptures que l’on pourrait en attendre.

Vous évoquiez le cas des drones. C’est effectivement l’exemple d’une technologie à côté de laquelle nous sommes passés, du fait d’atermoiements dans la définition des besoins des états-majors ou d’atermoiements politiques sur la base industrielle et technologique de défense (BITD). Le risque existe de suivre le même chemin concernant les armes à énergie dirigée.

Prenons l’exemple des lasers. Ceux-ci peuvent fournir une capacité de contre-renseignement (aveuglement des capteurs) et de lutte contre les cibles molles. Des projets d’investissement existent mais il faudrait, à mes yeux, accélérer ces acquisitions d’armes dont les effets sont déjà connus. Les effets de lasers embarqués sur des avions sont beaucoup plus hypothétiques, ce qui devrait amener à considérer avec davantage de circonspection ce type de projet d’investissement s’il existait. Dans le domaine du quantique, certaines technologies sont déjà disponibles, par exemple les horloges ultra-stables, de la taille d’une puce. Celles-ci sont en cours de développement, voire, pour certaines, en cours de commercialisation. Il faut mettre l’accent sur le développement de tels systèmes.

En termes de coopération, le Fonds européen de défense me paraît effectivement un vecteur fondamental pour le développement de nouvelles capacités et plusieurs projets l’illustrent de façon très nette.

M. Léo Péria-Peigné. Vous plaidez, Madame la rapporteure pour avis, pour une couverture de l’ensemble du spectre. L’une des difficultés vient du fait que ce spectre ne fait que s’élargir depuis trente ans, ce qui n’est pas le cas des moyens de la défense française. Nous sommes une puissance moyenne et une puissance moyenne n’a pas vocation à couvrir l’intégralité du spectre. C’est la raison pour laquelle des choix doivent être faits. Je suis loin d’estimer qu’il ne faut investir dans aucune arme nouvelle. Le développement de drones navals, par exemple, me paraît constituer une réponse intéressante – d’autant plus que la France présente des performances notables – à certaines problématiques de la marine. Pour autant, je reste convaincu que ce serait nous leurrer et mettre en danger la cohérence de notre modèle que de vouloir couvrir l’ensemble du spectre.

M. Éric Woerth (RE). Je vous remercie pour vos exposés, qui sont passionnants. Je n’ai pas de compétences particulières sur ces sujets mais je m’interroge, en vous écoutant. Ne pas développer l’ensemble du spectre, n’est-ce pas s’empêcher de développer un seul aspect de ce spectre ? N’avons-nous pas besoin de tout le spectre pour combattre ?

Il existe aujourd’hui des conflits extrêmement lourds. Chacun a en tête le conflit ukrainien mais il y en a bien d’autres. Lorsqu’on lit le compte rendu de ce qui s’y déroule, sans informations d’une autre nature, cela donne l’impression d’une réédition de la guerre d’hier, avec des tranchées, des drones, des missiles, des bombardements massifs, des avancées laborieuses qui nécessitent le combat de rue… Est-ce le cas ? Ce conflit n’est-il pas aussi un « laboratoire » pour des armements nouveaux et, si oui, quelle est leur efficacité ?

M. Léo Péria-Peigné. Si nous développons des moyens sur l’ensemble du spectre, pourrons-nous, in fine, combattre sur tout le spectre à partir des moyens que nous aurons développés ? Nous disposerons de ceux-ci dans des quantités très faibles, pour ne pas dire homéopathiques. La France dispose peut-être aujourd’hui du meilleur missile antichar du monde et des meilleures frégates du monde mais ces équipements sont en très faible nombre. Développer des moyens tous azimuts pour couvrir l’ensemble du spectre revient à couvrir celui-ci avec une « dentelle de Calais » susceptible d’être déchirée par des moyens beaucoup plus rudimentaires sur un pan du spectre. Telle est mon inquiétude.

La dialectique selon laquelle la guerre en Ukraine serait la guerre d’hier m’inquiète quelque peu. Pour en avoir beaucoup discuté ces derniers mois, il m’apparaît que certains préfèrent penser cela, sachant qu’ils n’auraient pas forcément les moyens de se battre avec les moyens qu’exige « la guerre d’hier ». La France a fait la guerre durant dix ans au Mali. Certains pourraient y voir « la guerre d’avant-hier ». Il faut, à l’évidence, se préparer pour la guerre du futur. Pour autant, ne pas tirer des conflits actuels les enseignements qu’ils nous livrent quant à l’importance des feux, le caractère déterminant de la logistique et l’importance de la masse serait à mon avis extrêmement dangereux au regard de notre capacité à faire face à de futurs conflits éventuels.

M. Philippe Gros. Le conflit ukrainien met très bien en lumière l’étirement du spectre auquel nous assistons du fait de la montée en gamme des capacités. Nous serons toujours confrontés, à un bout du spectre, à des individus en pick-up, armés de Kalachnikov et de roquettes antichars RPG mais nous serons aussi confrontés aux armes de dernière génération, à l’autre bout du spectre : par exemple des capacités anti-satellitaires. Parmi les forces en présence dans la guerre en Ukraine, nous voyons des capacités très classiques qui existeront toujours dans vingt ans. Y apparaissent aussi des éléments nouveaux tels des drones obtenus par des financements participatifs (crowdfunding), des mini-drones commerciaux ou des moyens d’action relevant de la guerre électronique et du cyber.

Il faut aussi distinguer le fait de disposer de capacités dans les différents milieux, selon le modèle d’armée complet, qui permet cette couverture large au prix de capacités de plus en plus réduites dans chaque domaine, comme Léo l’a souligné, et la recherche éventuelle du plus haut degré de sophistication dans chacun de ces domaines.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Pour reprendre les interrogations de Mme Saint-Paul et de M. Woerth, y a-t-il un moment où l’on doit distinguer une recherche tous azimuts, à un stade où l’on ne sait pas encore quels armements l’on pourra développer, et l’équipement capacitaire, qui suppose des choix plus restreints ?

M. Philippe Gros. La veille technologique doit effectivement être la plus large possible et les capacités de recherche minimales, sur des technologies encore peu matures, doivent, bien sûr, être maintenues. Ces engagements représentent des dépenses très faibles par rapport aux grands programmes structurants. La difficulté surgit lorsqu’on passe à des démonstrations beaucoup plus coûteuses, avant même de passer à la commercialisation. C’est là qu’un premier choix doit être fait. Ensuite, un compromis demeure inévitable entre la masse d’effets réalisables souhaitée et la sophistication de tel ou tel moyen qui ne peut se trouver qu’en un seul lieu à un moment donné.

Mme Marine Hamelet (RN). Comme cela a souvent été rappelé, nos armées font face à deux défis majeurs, celui de la masse et celui de la qualité, dans l’entraînement et du point de vue du matériel. Le Rassemblement national souhaite que la France conserve un modèle d’armée complet, à la mesure de notre statut de grande puissance, tout en avançant de manière indépendante dans les programmes de développement de nouveaux matériels.

En 1991, nos armées disposaient de 1 349 chars, 686 avions de chasse et 453 000 militaires. Nous disposons aujourd’hui de 200 chars, 254 avions et 268 700 militaires. La prochaine loi de programmation militaire ne prévoit pas d’augmentation significative de ces grandeurs.

Sur le plan qualitatif, malheureusement, le compte n’y est pas. Deux grands programmes d’armement sont conduits avec l’Allemagne, le système de combat aérien du futur (SCAF), pour la conception d’un avion de chasse de sixième génération, et le système principal de combat terrestre (MGCS), pour un nouveau char de combat. Nous contestons ces opérations européennes, principalement franco-allemandes, alors que nous entretenons avec nos voisins allemands une divergence de vues doctrinales, opérationnelles et industrielles. La coopération industrielle franco-allemande, dans le domaine de la défense, construite aux seules fins budgétaires et politiques, inquiète les industriels français, qui craignent une prise de contrôle allemande sur la technologie française.

Un rapport d’information sénatorial de février 2023 rappelle que les incertitudes sur les programmes MGCS et SCAF doivent inciter à laisser une place à des solutions alternatives nationales afin de combler le retard probable, voire l’échec de ces programmes. Même le ministre des armées a exprimé des réserves concernant le MGCS, déjà concurrencé par le char Panther KF-51 de l’entreprise Rheinmetall, elle-même membre du programme. Pire encore, l’Allemagne a une nouvelle fois révélé son manque de fiabilité, en tant que partenaire industriel de défense, en privilégiant l’acquisition d’un système antimissiles israélien au système franco-italien. Dans le cas de ces deux programmes, aucune solution nationale alternative n’a été envisagée, alors que les coûts de développement ne seraient pas disproportionnés. Ainsi, le programme Rafale a coûté autour de 47 milliards d’euros tandis que le coût du programme SCAF est estimé entre 50 et 80 milliards d’euros.

Quelle est votre position, Messieurs, sur ces programmes d’armement communs ? Permettent-ils véritablement d’accélérer l’acquisition de ces nouvelles technologies ? La France ne pourrait-elle pas les poursuivre à l’échelle nationale ?

M. Léo Péria-Peigné. Une partie du programme Rafale a été entreprise au moment où le budget militaire de la France était bien supérieur, en proportion. Développer seuls un SCAF à 80 milliards d’euros sur nos fonds propres me semble très difficile, d’autant plus que cet avion n’est pas un chasseur mais un « système de systèmes », selon la formule consacrée. Le dispositif repose sur un chasseur, des drones liés et un cloud de combat lui permettant d’interagir. Or si nous avons des compétences enviables dans le développement de chasseurs avancés, il nous serait très difficile de couvrir, à nous seuls, ces trois aspects complémentaires du programme. Quant à savoir si ces trois aspects sont indispensables, le sujet dépasse le cadre de cette audition.

Pour le MGCS, il est vrai que la situation est très difficile. Nous avons mis de côté des partenaires qui auraient pu être beaucoup plus proches de nous, sur le plan du calendrier et des perspectives, notamment les Italiens et les Espagnols. Les Italiens se tournent aujourd'hui vers Rheinmetall pour acquérir des chars Leopard 2, faute d’avoir été inclus dans le programme MGCS. La Pologne avait également demandé à en faire partie et a finalement acheté des chars coréens.

Ces matériels représentent des enjeux majeurs. Je suis tout à fait d’accord sur ce point. Je doute que nous puissions revenir un jour au niveau de 1 600 chars opérationnels, a fortiori avec le meilleur char du monde. En tout état de cause, les enjeux politiques, dans ce débat, sont tels qu’ils dépassent à mon avis le cadre de la LPM.

M. Philippe Gros. Je partage entièrement cette analyse. S’agissant du SCAF, il me semblerait logique que nous ayons une « position de repli ». Il faudrait également que nous disposions, en réserve, d’une capacité complémentaire de celle du SCAF, qui déboucherait sur des acquisitions beaucoup moins nombreuses, tout en offrant une sur-sophistication qui serait précieuse pour certaines missions. Se poserait alors le problème de la mixité du type de plateforme dont il serait question, au-delà du SCAF.

Mme Nadège Abomangoli (LFI-NUPES). Le domaine militaire est évidemment dynamique, en termes d’avancées technologiques. Il en a toujours été ainsi. Ce n’est pas étonnant au vu des enjeux économiques, puisqu’on estime le marché à 592 milliards de dollars pour les cent premières entreprises mondiales du secteur. Ces phénomènes concurrentiels peuvent entraîner une obsolescence accélérée des équipements actuels.

Le programme Barracuda prévoit la construction de 6 sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) d’ici 2030, pour un coût de 9 milliards d’euros. La France remplacera ainsi ses SNA de classe Rubis par de nouveaux sous-marins de classe Suffren. Selon le ministère des armées, ces matériels sont à la pointe des qualités que l’on peut en attendre en termes de discrétion. Nous assistons à une militarisation progressive des fonds marins depuis plusieurs années. Les câbles optiques submergés deviennent le support de détecteurs acoustiques, rendant impossible l’invisibilisation de ces bâtiments stratégiques, selon certaines analyses. Le programme Barracuda reste-t-il pertinent dans ce contexte d’amélioration importante des technologies de détection sous-marine ?

M. Philippe Gros. Il est vrai qu’en milieu sous-marin, les systèmes de détection, dans le cadre de la « guerre des fonds marins », progressent considérablement. Si vous souhaitez conduire des opérations au cœur du bastion russe ou au sud de l’île de Hainan, en mer de Chine, vous aurez de plus en plus de difficultés, compte tenu du développement de ces capacités. Néanmoins, du fait de la discrétion d’évolution des submersibles, ceux-ci restent les éléments les plus furtifs de l’ensemble des appareils de force. Cette spécificité ne devrait pas disparaître de sitôt. S’il s’avère que les câbles sous-marins, par exemple, peuvent servir de capteurs, qui sera capable de développer de tels systèmes et qui sera capable d’exploiter les données potentiellement recueillies par ces dispositifs ? Le nombre de pays qui auront de telles capacités se comptera probablement sur les doigts d’une main.

Le Barracuda est probablement le meilleur sous-marin d’attaque au monde. Il induit un effet démultiplicateur, en termes capacitaires, qui est énorme. Mais il est vrai que nous n’en aurons que 6. Ils devraient pouvoir s’accompagner de systèmes de drones navals et de capacités en matière de guerre des fonds marins. Si nous déployions nous-mêmes des capacités de protection de nos bases (Brest, Toulon, etc.) par des systèmes de fonds marins, cela pourrait dégager des ressources dans d’autres domaines.

M. Frédéric Zgainski (DEM). Nous le savons tous, la base industrielle et technologique de défense française constitue un atout majeur pour nos armées et pour notre pays d’une façon générale, tant en termes de souveraineté que de capacité à innover dans de nombreux domaines. Je m’interroge néanmoins sur l’un des effets de la réorientation stratégique que nous opérons à travers ce projet de loi de programmation militaire en adaptant certaines commandes prévues à long terme, notamment en matière de chars et d’hélicoptères. Ces adaptations auront un effet sur les industriels, sur leur capacité à produire et par voie de conséquence sur leur capacité à innover, dans un secteur où la compétition mondiale est de plus en plus féroce. Sont-ils armés pour continuer d’innover ?

Par ailleurs, comme vous l’avez rappelé, Messieurs, la France prend le pari de miser sur des avancées technologiques – hypervélocité, quantique, lasers – pour ses armées. Les investissements que nous y consacrons vous paraissent-ils suffisants pour miser à ce point sur ces nouvelles armes ? Compte tenu du coût de développement des équipements standard et technologiques, faut-il, à vos yeux, privilégier l’achat de certains équipements sur étagère, comme nous l’avons fait pour les fusils d’assaut, afin de pouvoir dédier davantage de ressources aux nouvelles technologies ?

Enfin, la France a toujours été en pointe en matière de prospective. Quelle est la part que le projet de LPM prévoit d’y consacrer ?

M. Léo Péria-Peigné. Après une année bientôt complète de discours sur l’économie de guerre, qui incite à produire davantage, plus vite et éventuellement moins cher, les échéanciers fournis dans le rapport annexé du projet de LPM ont fait tressaillir plus d’un industriel. L’un de nos principaux producteurs de véhicules blindés, Arquus, va probablement fermer la moitié de ses sites – lesquels sont déjà en « 1 x 8 », pour l’essentiel, c'est-à-dire en sous-activité – en raison notamment de la nécessité de faire face au nouvel étalement de la cible de Jaguar. C’est un problème majeur, qui pourrait affecter d’autres domaines, notamment celui des hélicoptères interarmées légers. Pour ceux-ci, qui constituent des appareils très importants dans l’activité des forces aux yeux de la direction générale de l’armement (DGA), l’objectif initial, de 180 appareils en 2035, a été ramené à 70 appareils.

La capacité des industriels à innover et à investir dans la recherche sera en effet sensiblement affectée car ils manquent déjà d’activité et de ressources à investir dans de futurs produits. En l’espèce, les véhicules terrestres ne sont pas les plus consommateurs de haute technologie mais cette inquiétude se répand aujourd’hui parmi l’essentiel des industriels de la défense, de Safran aux fournisseurs des véhicules terrestres. Un bruit court, selon lequel ce nouvel étalement aurait pour origine l’incapacité des industriels à produire davantage, ce qui est globalement faux. Lorsqu’un industriel fonctionne en « 1 x 8 », il peut monter en cadence pour tourner en « 3 x 8 ». Je crois que ces remarques ont beaucoup surpris et beaucoup choqué dans l’industrie. Il va falloir rassurer ces partenaires. Précisons également que l’étalement d’une cible n’offre pas davantage de visibilité à un industriel. Or c’est cette visibilité dont il a besoin pour planifier ses investissements productifs ainsi que ses investissements de recherche et d’innovation.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR-NUPES). Nous réfléchissons souvent à la question, au sein de notre groupe. Je crois que les armes nouvelles devraient, pour un grand nombre d’entre elles, être interdites par des traités internationaux : je pense, par exemple, aux robots tueurs. Des campagnes sont lancées pour interdire ce type d’équipement et les mines antipersonnel ont été interdites. Nous pourrions consacrer davantage de moyens à la diplomatie, afin que les choses avancent de ce point de vue. L’hypervélocité des missiles, les missiles destructeurs de satellites, l’arsenalisation de l’espace, les systèmes d’armes létales autonomes ou encore le cyber, doivent être débattus au sein de conférences de désarmement pour être limités.

Au-delà des ambitions pacifistes, chacun constate que les systèmes d’armes deviennent de plus en plus complexes, coûteux, précaires et connectés. J’ai noté que la Suisse avait commandé, il y a quelque temps, une étude en vue d’équiper ses soldats de basses technologies et revenir à la base de l’infanterie – maîtrise du poids et de l’encombrement, matériels réparables, disponibilité des pièces de rechange, retour à des connaissances simples et fiables –, le tout travaillé directement avec les soldats et dans le cadre de retours d’expérience.

Alors que les nouvelles armes contribuent à faire exploser les budgets militaires, pour le plus grand bonheur des marchands d’armes, force est de constater que les armées victorieuses ont toujours été les plus frugales. Les Vietnamiens, les Afghans, les Irakiens et d’autres nous l’ont montré en battant à plate couture l’armée technologiquement la plus avancée au monde. Cette observation devrait nous inviter à repenser notre rapport à la technologie et au droit de la guerre, plutôt que de nous lancer sans réfléchir dans cette course. La question des sous-marins me paraît emblématique, puisque ce projet de loi de programmation envisage de travailler aussi sur des sous-marins lanceurs d’engins, qui transportent la bombe atomique. Leur efficacité, depuis toujours, repose sur l’impossibilité de les localiser. Or, du fait de l’évolution technologique, il est de plus en plus difficile de disparaître dans les océans, ce qui pose la question de l’utilité de tels bâtiments.

M. Léo Péria-Peigné. S’agissant de l’interdiction éventuelle des armes nouvelles, je comprends l’angoisse qui peut exister sur ces sujets. Je ne crois pas, toutefois, qu’interdire les lasers, qui peuvent être utilisés comme une arme anti-drones, soit notre première urgence. Nous avons beaucoup travaillé l’an dernier, à l’IFRI, sur les armes autonomes. En France, nous avons déjà du mal à nous doter de drones téléguidés, avec un niveau d’automatisation leur permettant de se rendre sur zone, de décoller ou d’atterrir de manière automatique. La notion de « robots tueurs » est aussi très décriée, compte tenu des émotions qu’elle peut susciter. Pour toutes ces raisons, je ne pense pas qu’il soit nécessaire d’appliquer aussi sèchement un traité d’interdiction à l’ensemble du spectre des armes nouvelles. Ce serait se priver d’un potentiel très important pour l’avenir. De plus, selon un argument bien connu en droit international, si nous nous en privons, d’autres, qui n’ont pas les mêmes valeurs que nous, ne s’en priveront malheureusement pas.

M. Philippe Gros. Je suis entièrement d’accord mais j’ajouterais quelques nuances dans l’analyse.

Il ne faut pas confondre une capacité avec une stratégie, laquelle s’inscrit dans un cadre politico-stratégique d’engagement. Vous indiquez que les armées des pays que vous avez cités ont battu à plate couture l’armée américaine. Sur le plan tactique, il n’en est rien. Vous mettez en exergue, en revanche, des stratégies d’intervention qui étaient mal conçues et qui, aux yeux de nombreux spécialistes, dès avant l’intervention, ne pouvaient réussir. Vous ne pouvez tirer d’engagements mal conçus et mal conduits les conclusions que vous avez affirmées. Dans tous les engagements que vous avez cités, la clé résidait dans une équation socio-politique locale que l’on prétendait imposer. Dans la plupart de ces conflits, les performances opérationnelles de l’instrument militaire ont été conformes à ce qui pouvait en être attendu, compte tenu des tâches qui lui étaient assignées ; la stratégie, en revanche, était défaillante.

Vous avez aussi évoqué l’armée suisse et la rusticité de son modèle. Regardons ce qu’il se passe actuellement en Ukraine. On constate, du côté russe, une perte phénoménale de densité d’armement lourd. Depuis plusieurs mois, les Russes ne peuvent plus mettre en œuvre leur concept de reconnaissance / frappe. Ils reviennent, grosso modo, à 1918. Voyez où cela les mène : ils sont en train d’user tout le potentiel de leur mobilisation pour gagner soixante-dix kilomètres carrés en six mois. Avec moins de moyens mais avec un dispositif – complété par l’aide occidentale – infiniment plus sophistiqué, les Ukrainiens sont en train d’épuiser le potentiel russe. C’est la démonstration que miser uniquement sur la rusticité constitue, sur le plan de la confrontation militaire, une impasse totale. Si développer des armes hypersophistiquées au point de ne pouvoir en développer suffisamment et ne plus avoir une masse suffisante n’a guère de sens, donner la priorité absolue à la rusticité n’en a pas davantage.

Là encore, il faut distinguer ce qui relève du capacitaire et du militaire. Aucun système d’armes ni aucune capacité militaire, en soi, ne gagne une guerre. Celle-ci constitue un phénomène politique, stratégique, social qui a sa dynamique propre. Nous ne parlons ici que d’instruments militaires.

M. Léo Péria-Peigné. Il est beaucoup plus facile de passer d’un niveau élevé à un niveau moindre de sophistication que l’inverse. L’armée russe s’approche de la limite de ce qui est faisable en termes de retour en arrière vers une moindre sophistication, alors qu’elle est entrée en guerre avec un potentiel technologique bien supérieur.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. M. Lecoq est suffisamment bon marxiste et bon clausewitzien pour savoir qu’une guerre est gagnée par la politique. Le conflit qui l’illustre parfaitement est la guerre d’Algérie. La supériorité tactique de l’armée française, telle qu’elle s’est exprimée en 1960 avec le plan Challe, et notamment une utilisation extrêmement habile des moyens héliportés, nous a assurés une victoire totale sur le terrain, alors que nous avons démontré parallèlement une incapacité totale à gérer le confit sur le plan politique. Cela s’est terminé par le départ des Français. Ce n’est pas une question de rusticité. Tout dépend plutôt de l’adéquation entre un système social, les objectifs poursuivis par les combattants et la capacité de ceux-ci à admettre les limites de la guerre réelle par rapport à la guerre absolue, au sens de Clausewitz. C’est cela qui détermine la victoire. Il existe de ce point de vue un large champ d’unanimité allant de Lénine à Clausewitz, au sein duquel je me situe bien volontiers, ainsi que M. Lecoq, j’imagine.

Je vous remercie beaucoup, Messieurs. Vous nous avez beaucoup éclairés. Le choix théorique est assez évident, quant au degré de sophistication et de rusticité. Il reste à passer aux travaux pratiques, ce qui révélera certainement des difficultés bien plus grandes. Nous verrons ce que nous dit le ministre des armées cet après-midi. Je me sens assez démuni, pour ma part, quant à recommander à monsieur le ministre ce qu’il faut faire ou ne pas faire. Je comprends de vos exposés que rien ne sert d’avoir des outils ultrasophistiqués et extrêmement diversifiés si nous n’avons pas les capacités suffisantes pour les mettre en œuvre.

Je crois que c’est l’un des problèmes que pose ce projet de loi de programmation militaire : après avoir célébré les effets de masse, nous sommes en fait restés dans la logique qui est traditionnellement la nôtre depuis de nombreuses années – même si l’on améliore beaucoup l’existant –, c’est-à-dire celle d’une armée qui reste un peu expéditionnaire, un peu échantillonnaire et ne prend pas suffisamment en compte les exigences de massification que les récents conflits ont bien mises en lumière, pas seulement en Ukraine. Nous sommes passés, y compris en dehors du théâtre européen, à des logiques de confrontation de grandes puissances, et plus seulement de lutte asymétrique entre une armée et divers mouvements terroristes.

Je ne sais pas quel chemin il faut suivre en termes de sophistication des armées. Le projet de loi de programmation contient, me semble-t-il, des choses intéressantes mais je serais bien incapable de dire s’il propose le bon équilibre de ce point de vue. Je l’espère, tout en constatant que certains le contestent, comme l’a fait ici M. Péria-Peigné avec beaucoup de talent.

 M. Sébastien Lecornu, ministre des Armées (jeudi 13 avril 2023)

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Mes chers collègues, nous avons le plaisir d’accueillir M. Sébastien Lecornu, ministre des armées, dans le cadre d’une audition consacrée au projet de loi relatif à la programmation militaire (LPM) pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense. Monsieur le ministre, nous vous remercions de votre présence au sein de notre commission, qui, vous le savez, porte un intérêt particulier à l’articulation géostratégique entre les conceptions de politique extérieure de la France et les grandes orientations de la LPM.

Vous êtes à la tête d’une administration remarquable : tous les contacts que nous avons eus avec les forces armées nous ont impressionnés par leur qualité humaine, intellectuelle et d’engagement moral. Je voudrais vous charger de leur dire notre profond respect et notre profonde admiration.

Vous gérez actuellement les dernières marches, les plus élevées, de la LPM pour les années 2019 à 2025, dont j’avais redouté – exprimant avec d’autres mon scepticisme – qu’elles ne soient encore sacrifiées. Il faut dire que sous les présidences de M. Sarkozy et de M. Hollande, on a cru qu’on pouvait toucher les dividendes de la paix et faire des économies sur les forces armées. Saluons, sous la présidence d’Emmanuel Macron, l’interruption du mouvement de baisse continue des crédits militaires et de longue agonie des postes diplomatiques ! Vous pouvez vous prévaloir d’avoir honoré le contrat, alors même que la Cour des comptes a reconnu la qualité de la gestion de votre administration.

Ce projet de loi de programmation militaire est ambitieux, ne serait-ce que par les volumes financiers engagés. Vous n’avez pas lésiné, malgré les tensions budgétaires que nous connaissons. Vous vous efforcez de remédier à des défauts structurels des armées françaises, tels que les problèmes de pièces détachées, de munitions ou de formation des militaires. On voit bien, dans cette guerre qui s’annonce longue, aux côtés de nos amis ukrainiens, combien ces choses sont fondamentales.

Dans la situation de rupture que nous connaissons, avec le retour de la guerre en Europe, de la menace traditionnelle russe, de la solidarité occidentale sous ses formes otanienne et américaine, des formes de conflit classiques et de masse, on a le sentiment que la LPM fait des choix de continuité, met l’accent – à juste titre, de mon point de vue – sur la force de dissuasion nucléaire, sans changer profondément notre profil européen, ni en termes quantitatifs, ni en termes qualitatifs. L’autonomie stratégique européenne combinée à l’Alliance atlantique, nous en voyons le principe et l’intérêt, mais nous n’en discernons pas les modalités. Sur le plan quantitatif, compte tenu des responsabilités que nous entendons assumer au sein de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), est-il normal que nos amis polonais aient un nombre de chars équivalent au total cumulé de ceux de l’Italie, de la France et de l’Allemagne ? Ne peut-on craindre un sous-dimensionnement de l’armée de terre ? Votre projet de loi nous confère-t-il vraiment les moyens de nos ambitions dans le cadre de l’Alliance atlantique ?

Par ailleurs, je peine à identifier, dans le domaine des forces de projection, les transformations qu’appelle, à mon avis, la crise très profonde que connaissent les opérations extérieures (OPEX). Nous sommes contestés en raison de notre histoire et de la modification de l’attitude de puissances comme la Russie, la Chine et la Turquie, auxquelles nous sommes confrontés sur un certain nombre de théâtres d’opérations où nous disposons d’un faible adossement aux sociétés locales. Ce modèle est en crise, le président de la République l’a évoqué dans son discours sur la politique africaine. Mais en tirons-nous pleinement les conclusions ? Quelle est votre conception des OPEX, du rapport entre les forces prépositionnées au sein de pays amis, ainsi que des forces spéciales ?

Quant à notre présence maritime, elle est liée à la question du porte-avions. Tout en considérant que son absence du projet de LPM serait très grave, je m’interroge sur son emploi. S’il s’agit de projeter des forces pour des opérations terrestres, cela peut se faire à partir des bases dont nous disposons ici et là. S’il s’agit d’assurer la maîtrise de l’espace maritime, un seul porte-avions ne suffit pas ; puisque nous n’en ferons pas deux, il faut une stratégie de coopération, car peut-on réellement développer une stratégie totalement indépendante de celle de nos alliés, notamment, dans le Pacifique, des Américains ?

Ce sont bien là toutes les questions que soulève ce projet de nouvelle LPM. Comment comptez-vous combiner une autonomie stratégique, dont vous vous donnez les moyens à bien des égards, et la nécessité de coopération, sur le front européen et à l’international, avec des alliés – pas seulement les Américains ? Autrement dit, comment envisagez-vous l’articulation entre nos choix de politique militaire et ceux de politique étrangère, entre lesquels je décèle, non pas une contradiction, mais une tension ?

M. Sébastien Lecornu, ministre des armées. Tout ministre se doit d’être à la disposition du Parlement et il serait curieux que les membres de la commission des affaires étrangères ne puissent consacrer du temps à l’analyse d’un projet de loi de programmation militaire.

En l’espèce, il s’agit du premier projet de LPM que je présente en tant que ministre et je suis frappé de voir comme ce texte est parfois abordé par les parlementaires par ses aspects techniques – l’inflation, la cible capacitaire –, alors que notre histoire militaire devrait conduire à l’interroger sur deux points : l’efficacité sécuritaire du ministère des armées au cours des prochaines années et la fidélité au modèle dont nous avons hérité.

La construction de notre modèle de défense a été marquée par quelques grandes périodes : la seconde guerre mondiale, les guerres de décolonisation, l’épopée de Suez et l’arrivée au pouvoir de résistants qui se sont juré de ne plus jamais connaître ce qu’ils avaient vécu. De l’aventure gaulliste résulte notre positionnement affirmé d’autonomie – y compris dans nos alliances et en matière industrielle – et de souveraineté, qui s’est traduit dans la course à l’atome et l’élaboration de la dissuasion nucléaire pour se protéger des menaces contre nos intérêts vitaux. Ce modèle a été consolidé des années 1960 aux années 1990, quelles que soient les alternances politiques.

Au début de la décennie 1990, à la suite de la dissolution du pacte de Varsovie, la nécessité de dissuader sur le flanc oriental de l’Europe et de la France s’est estompée. Les conclusions en ont été tirées sur le service militaire, le stock de têtes nucléaires – question qui concernait principalement les États-Unis et la Russie –, la fermeture des installations du plateau d’Albion, la réalisation d’essais nucléaires à Mururoa pour terminer notre programme de simulation. Il y avait une cohérence dans les décisions prises au cours de ces années.

Seulement, la notion de dividendes de la paix a fait prendre un mauvais virage : les budgets militaires ont commencé à être pressurisés jusqu’aux années 2010-2012 ; un cran de trop a été franchi et on a commencé à abîmer notre appareil de défense. Là encore, la démarche répondait à une certaine cohérence, sauf qu’elle reposait sur le pari d’un contexte sécuritaire qui ne s’est pas vérifié.

À la suite des attentats du 11 septembre 2001, la lutte contre le terrorisme islamiste se militarise, notamment au Sahel et au Levant. Face à un nouvel adversaire, notre modèle d’armée s’adapte sous la forme des OPEX en Afrique – plusieurs se sont révélées des succès militaires, même si les résultats politiques ont été parfois plus contrastés. Au passage, je tiens à rendre hommage à la bravoure de nos soldats et au sacrifice de certains d’entre eux.

La situation actuelle est assez unique en ce qu’elle se caractérise par l’addition de plusieurs menaces : le retour de la compétition entre les grandes puissances, sous voûte nucléaire ; la lutte contre le terrorisme, dont on parle trop peu mais qui reste d’actualité, avec une partie de l’Afrique à nouveau exposée à un risque sécuritaire terroriste majeur ; la prolifération, notamment nucléaire et balistique ; l’émergence de nouveaux espaces de conflictualité : l’espace, le cyber et les fonds sous-marins.

Dès lors, une question doit sous-tendre l’élaboration de la LPM : lesquelles de ces menaces doivent être traitées en priorité et devons-nous le faire seuls ou à plusieurs ? Puisque nous avons l’ambition d’être une puissance d’équilibre et de faire honneur à notre héritage, nous entendons garder un modèle d’armée complet et tenir ce rang sur un certain nombre de segments, dont ceux qui connaissent des sauts technologiques importants, ce qui explique en partie l’accroissement de nos besoins financiers.

Le premier gros élément de l’architecture de la LPM est la dissuasion nucléaire, dont je suis un fervent militant.

D’abord, elle garantit notre autonomie stratégique. À la différence d’autres pays, comme le Royaume-Uni, nous mettons en œuvre notre dissuasion seuls, ce qui explique que, dans le cadre de nos alliances, nous ne puissions partager les missions qui constituent le cœur de notre souveraineté.

Ensuite, il est bon de rappeler l’impact de la dissuasion nucléaire russe sur le cours de la guerre en Ukraine. En outre, plusieurs États sont actuellement proliférants : en dehors de la Corée du Nord, l’Iran pose des défis de sécurité majeurs à l’Europe. Il faut apprécier la dissuasion à l’aune de ce contexte sécuritaire, dont je m’étonne qu’on parle si peu.

Enfin, la dissuasion telle que nous la connaissons aujourd’hui est issue de votes au Parlement remontant à quinze ou vingt ans ; la longueur des programmes est telle qu’il y a toujours un décalage du même ordre. Les crédits qui seront bientôt soumis à votre vote ont donc pour objet de dessiner la troisième génération de sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) et les nouvelles générations de vecteurs pour les forces stratégiques, tant aériennes qu’océaniques. Il faut se projeter sur le moyen et le long terme et garder un certain niveau d’investissement car nous maintenons à bout de bras des filières françaises dont le savoir-faire doit être perpétué. Il faut éviter toute rupture de charge, notamment pour la direction des applications militaires du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), pour TechnicAtome et Naval Group. Je constate que le consensus à ce sujet, qui prévalait depuis les années 1960, s’effrite avec le temps. Il est essentiel que nous en débattions.

Lorsque certains commentateurs prétendument spécialistes croient bon d’affirmer sur les plateaux de télévision que, « s’il nous arrivait la même chose que l’Ukraine », nos stocks stratégiques ne nous permettraient de tenir que quinze jours ou seulement sur un front de 80 kilomètres, ils profèrent une hérésie militaire. Car notre modèle d’armée, depuis les années 1960, tient compte de la dissuasion nucléaire. Cela explique, par exemple, que nous ayons moins de chars que les Allemands, même s’il ne fait aucun doute que nous devons remonter en puissance sur les équipements terrestres. Une puissance dotée a un modèle d’armée distinct de celui d’une puissance non dotée. Et un pays situé à l’Ouest de l’Europe et qui est membre de l’OTAN n’encourt pas les mêmes risques de voisinage qu’un pays se trouvant à l’Est du continent et qui n’appartient pas à l’Alliance atlantique. Le modèle français est unique ; il a ses forces et ses faiblesses et il ne sert à rien de vouloir le comparer à d’autres systèmes, fût-ce au britannique.

Le projet de LPM traduit également une évolution sur des questions qui concernent notre sécurité et notre souveraineté, sans toucher directement à nos intérêts vitaux.

En premier lieu, la menace terroriste persiste. L’avènement des drones est un facteur considérable de changement dans la lutte contre le terrorisme et pour la sécurisation de grands événements, comme les Jeux olympiques. La défense sol-air dans son ensemble a été abîmée par les diminutions de crédits de ces vingt dernières années. La dissuasion nucléaire nous protège contre des menaces d’origine étatique. Tout ce qui n’en relève pas ou présente un caractère hybride soulève un enjeu de sécurité qui est très clairement pris en compte, notamment dans le domaine de la lutte anti-drones et de la défense sol-air ; près de 5 milliards sur les 413 de la LPM y seront consacrés. Je souhaite que l’on accélère en ces matières car les postures pourraient devenir de plus en plus agressives.

En deuxième lieu, les outre-mer sont exposés à des menaces qui leur sont propres et qui tiennent à la tyrannie des distances, à leur environnement géographique – ils n’ont pas les mêmes voisins que l’Hexagone –, au réchauffement climatique, aux crises migratoires et à de nouvelles prédations des ressources naturelles, comme la pêche illégale. Notre marine effectue un travail remarquable dans le Pacifique pour maintenir hors de nos zones économiques exclusives les flottilles de pêche illégale, au prix d’un effort qui demande de l’endurance. Mais nous ne pouvons pas demander l’impossible à nos soldats et la question est donc de savoir comment leur donner des moyens nouveaux pour remplir, demain, leurs missions. On retrouve là des enjeux liés aux technologies nouvelles, au spatial, aux drones et au maritime.

Lorsqu’il s’agit de notre souveraineté dans nos territoires d’outre-mer, il est impensable, même dans une situation très dégradée, de demander de l’aide à qui que ce soit à l’extérieur. La France doit pouvoir l’assumer seule. Et je regrette de devoir dire que ce n’était pas toujours le cas voilà quelques années. Ce sont là des points clés.

En troisième lieu, les nouveaux espaces de conflictualité provoquent des ruptures. Je conteste, à cet égard, les propos tenus ce matin devant votre commission par les membres de think tanks, analystes ou sachants.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Il ne faut pas les mettre en cause. C’étaient des experts très divers, qui exprimaient leurs idées et ne représentaient aucun collectif.

M. Sébastien Lecornu, ministre. Il est évident que, pour s’en prendre à une puissance nucléaire, il faut passer par d’autres biais que par une attaque frontale – pardon d’enfoncer encore une porte ouverte. Il s’agit donc de voir quelles sont, sous la voûte nucléaire, toutes les menaces que nous pouvons connaître. À cet égard, le cyber recouvre d’importants enjeux, comme le montrent non seulement les affaires de fuites mais aussi, par exemple, les attaques visant nos hôpitaux. Il faut savoir si ces attaques cyber relèvent d’agissements crapuleux et criminels obéissant à une certaine logique, d’actions terroristes ou de l’intervention de services d’un État étranger souverain. Il faut savoir aussi quelle est notre capacité à entraver de telles attaques et à y mettre fin, et pouvoir les attribuer à un pays ou à un groupe terroriste particulier. Il faut même aller au bout de la logique et chercher à définir une légitime défense cyber. Dans ce domaine, où tous les autres pays sont en train d’élaborer leur doctrine, la France n’est pas en retard. Qui plus est, dans une démocratie, le Parlement doit s’emparer de ces questions. Il y a là, évidemment, des vulnérabilités pour l’ensemble de nos démocraties, et particulièrement pour les puissances dotées, car ces moyens permettent de contourner la voûte nucléaire pour s’en prendre à elles.

Quant aux fonds sous-marins, ils sont le théâtre de la guerre des mines ou d’actions visant à compromettre nos systèmes de câbles ou de pipelines et dont l’hybridité rend difficile de déterminer l’origine, comme on l’a vu à l’occasion de certains événements récents en Europe. Dans ce domaine aussi, le projet de loi de programmation militaire propose certaines solutions et les drones sont très précieux.

Dans le secteur spatial, le changement de génération est complet. Alors qu’on envoyait précédemment un satellite dans l’espace pour communiquer ou pour observer, certaines puissances vont désormais être capables de le faire pour détruire un autre satellite dans l’environnement spatial, tandis que d’autres encore développent des capacités qui leur permettront de détruire un satellite depuis la terre. C’est un changement complet de paradigme, dans un domaine où le droit international est en construction. Le projet de loi de programmation militaire propose une stratégie dotée de 6 milliards d’euros sur un budget total de 413 milliards. Il ne s’agit que d’une brique mais il a fallu, rappelons-le, trois lois de programmation militaire entre la première, celle de Pierre Messmer et de Michel Debré, en 1960, et le lancement, dans les années 1970, du premier sous-marin nucléaire lanceur d’engins. Prendre conscience de cette échelle de temps – même si ce n’est plus très à la mode – pousse à l’humilité devant ce que la nation française est capable de faire, avec beaucoup d’endurance et de patience. Il faudra la même patience et la même endurance dans le domaine spatial.

Nous lancerons aussi, dans le cadre de cette programmation militaire, des prototypes importants, comme le programme YODA – Yeux en orbite pour un démonstrateur agile –, c’est-à-dire des satellites souverains français capables de patrouiller dans l’espace pour voir si d’autres satellites étrangers s’approchent des nôtres et, le cas échéant, d’aveugler des satellites étrangers qui surplomberaient nos théâtres d’opérations.

Au-delà du cœur de souveraineté, qui recouvre notamment nos intérêts vitaux, il faut aussi défendre d’autres intérêts ailleurs, ce qui nous conduit à élargir le spectre pour regarder ce qui se passe ici ou là. C’est là que se pose la question de nos alliances, c’est-à-dire, d’abord, celle de savoir ce que nous voulons ou pouvons faire seuls ou à plusieurs, en fonction des zones géographiques et dans un cadre qui peut être aussi bien multilatéral – c’est le cas de l’OTAN, qui ne fait toutefois pas consensus – que bilatéral. En effet, la France, du fait de son histoire, a conclu de nombreux accords bilatéraux de défense, dont certains sont liés aux actes d’indépendance, comme dans le cas de Djibouti, tandis que d’autres sont beaucoup plus récents et participent à la diversification de nos alliances, par exemple avec les Émirats arabes unis. Ces accords comprennent des clauses de sécurité par lesquelles la France s’engage à ce que les armées françaises viennent, en cas de problème de sécurité, épauler ces pays en fonction de leurs demandes. La France intervient en Roumanie en tant que nation-cadre de l’OTAN et, hors du cadre otanien, nos armées ont contribué à rétablir la sécurité du ciel au-dessus d’Abou Dhabi.

C’est, là encore, une question clé car il ne suffit pas de nous engager partout : si nous ne pouvons pas tenir la parole donnée, c’est toute la crédibilité de la France qui est mise en cause. La question intéresse évidemment la commission des affaires étrangères car il n’y a plus de diplomatie possible si nous ne sommes pas capables de tenir et d’honorer notre parole.

J’en viens, Monsieur le président, à des sous-réponses à vos sous-questions.

Tout d’abord, l’armée française est une armée d’emploi, avec une culture expéditionnaire. En langage non-militaire, tandis que de nombreux pays ont des armées de cœur de souveraineté pour la défense de leur territoire national – ce qui n’est pas une critique, mais une observation factuelle –, la France a la capacité de mener des opérations ailleurs. Pour la France, la question, en particulier lorsqu’elle veut agir seule, notamment sur le théâtre terrestre, est de savoir quelle est la réactivité de son armée. Lorsque le président de la République et votre serviteur se présentent devant le Parlement pour décider de projeter des troupes, combien de temps faut-il pour le faire en quantité suffisante au titre d’une opération de sécurisation ? Le deuxième élément important est l’endurance : dans ce schéma, combien de temps sommes-nous capables de tenir ?

Ces questions apportent déjà des réponses à celle de savoir ce que nous pouvons faire seuls et ce que nous pouvons faire à plusieurs. Il faut choisir son club ou son camp : la France doit-elle se doter de moyens suffisants pour emmener les autres ou, au contraire, se laisser emmener par les autres ? Il y a là un effet évident du retour d’expérience de la première guerre du Golfe, dans laquelle la France avait suivi le mouvement avant de s’apercevoir que, sans direction du renseignement militaire, sans appréciation souveraine permettant la compréhension de ce qui se passait sur le théâtre, sans être intégrée aux états-majors établis par les États-Unis, elle était complètement satellisée et maintenue dans un rôle de gardien de la zone, sans être aucunement en pointe dans le combat et l’engagement des forces. Cette prise de conscience a été un choc profond pour les armées et a donné lieu à des réactions politiques qui ont pris du temps mais qui étaient indispensables : il n’était pas question de revivre cela !

Nous sommes aujourd’hui dans une sorte d’entre-deux car, pour des raisons parfois de mauvaise politique, on a procédé à des renouvellements globaux du parc, par saupoudrage, sans se donner de moyens bien organisés.

Je souhaite, avec cette future loi de programmation militaire, vous proposer que la France dispose, dès 2027, de forces expéditionnaires permettant de projeter une division de deux brigades en grande autonomie, ce qui ne serait possible aujourd’hui qu’au prix de sacrifices imposés à d’autres missions et, pour ainsi dire, « d’élongations musculaires » particulièrement désagréables. Les missions concernées pourraient être la sécurisation de pays déstabilisés par des proxys de grandes puissances, la lutte contre le terrorisme et, surtout, l’évacuation de nos ressortissants dans des pays qui pourraient compter de 1 000 à 15 000 Français ou binationaux en danger, puisque nous sommes capables de tenir un point, de procéder aux évacuations et de repartir. Ce sont là des cas pratiques parfaitement documentés, qui ont servi de base à nos militaires et à nos officiers généraux pour construire ce projet de loi de programmation militaire.

Ce qui est vrai du terrestre l’est aussi du maritime. Dans ce domaine également, voulons-nous emmener les autres ou ne sommes-nous pas en situation de le faire ? À cet égard, il ne faut pas penser « porte-avions » mais « groupe aéronaval », car un porte-avions doit être accompagné par au moins deux frégates et un sous-marin nucléaire d’attaque, déployant ainsi une capacité permettant de tenir une très grande zone.

Cela nous conduit à faire un tour d’horizon des menaces maritimes qui nous entourent. Tout d’abord, la mer a changé de finalité militaire. Jadis, en effet, on se servait des océans ou d’un espace maritime pour frapper la terre, que ce soit pour débarquer des troupes ou pour frapper un pays depuis la mer. Désormais, les espaces maritimes sont devenus des espaces de conflictualité en tant que tels, non seulement en surface ou – avec les porte-avions et les drones – dans les airs, mais également sous la forme de la « guerre sous-marine ».

Plusieurs risques se cumulent autour du seul Hexagone, soulevant des questions pratiques qui seront dimensionnantes pour notre marine. L’Atlantique reste une zone particulièrement dangereuse, du fait notamment de la présence des sous-marins nucléaires russes. Pour la sécurisation de nos abords, notamment de l’Île Longue, nous devons être en mesure de maintenir des libertés et des discrétions indispensables. La mer Méditerranée est également un espace de sécurité très contesté, à cause des mouvements migratoires, de la piraterie maritime, de la présence de Wagner en Afrique et en Libye, et donc parfois sur les voies maritimes, de proxys liés à l’Iran et des enjeux de liberté de circulation maritime en Méditerranée orientale, encore plus marqués à Ormuz, à Suez ou Bab-el-Mandeb.

Dans ce contexte, le groupe aéronaval est clairement l’un des outils les plus précieux pour emmener les autres. De fait, on trouve en Méditerranée le groupe aéronaval américain George Bush et le groupe aéronaval français, qui nous permet d’emmener à notre tour les frégates grecques ou italiennes et d’engager des opérations, dans le cadre de l’OTAN ou non, car il est possible, en Méditerranée, de mener des opérations maritimes qui ne soient pas nécessairement otanisées pour assurer cette sécurité. Il s’agit, là encore, d’une question clé car, sur la plupart de nos routes commerciales, que ce soit pour l’exportation de certaines de nos matières premières, agricoles par exemple, ou pour l’importation d’autres matières premières, éventuellement liées aux hydrocarbures, nous ne pouvons pas être pris au piège. C’est une mission classique de la marine nationale, un de ses cœurs de métier, que de nous garantir des libertés d’accès maritime. À l’instar de ce qu’il prévoit pour les projections terrestres, le projet de loi de programmation militaire doit nous permettre de garder notre rang dans une ambiance qui ne peut que se durcir et où il sera de plus en plus difficile de tenir.

Pour ce qui est de la zone indopacifique, je suis parfois frappé des commentaires politiques que j’entends sur certains bancs car la question est de savoir si nous voulons être une puissance mondiale ou une puissance régionale. Je comprendrais fort bien que certains souhaitent que la France soit une puissance régionale car, même si je ne partage pas cette idée, elle est au moins cohérente. En revanche, on ne peut pas mentir : nous avons besoin d’un dimensionnement militaire qui nous permette de défendre nos intérêts même lorsqu’ils sont lointains. Sans revenir sur l’actualité relative à la Chine et à Taïwan, je rappelle que, le week-end dernier, une frégate de surveillance française a assumé une mission de liberté de navigation maritime non loin de Taïwan : la France était là et elle est le seul pays européen qui souhaite et qui puisse le faire.

Pour aller encore plus loin, on ne saurait parler de souveraineté en Nouvelle-Calédonie ou en Polynésie française si nous ne sommes pas capables de traiter militairement ces élongations. C’est ce que nous permet la nouvelle génération de matériel, avec notamment l’A400M ou des opérations comme l’exercice Pitch Black, pour lequel il a été possible d’amener des Rafale depuis l’Hexagone, après un ou deux posés, jusqu’à la base aérienne de La Tontouta, en Nouvelle-Calédonie. Aussi curieux que cela puisse être, de tels exercices ne se pratiquaient pas voilà quelques années, sinon durant les essais nucléaires effectués en Polynésie, et ont été abandonnés depuis la fin des années 1990. Nous montrons ainsi notre capacité à nous signaler stratégiquement à l’ensemble des pays de la zone comme une puissance de l’Indopacifique, légitime parce que riveraine avec nos territoires d’outre-mer.

La question du renseignement est une question clé qui irrigue l’ensemble des thématiques. De fait, il n’y a pas de compréhension du monde ni de diplomatie possibles sans une autonomie d’observation et d’analyse des événements. La direction du renseignement militaire (DRM) peut fournir à l’exécutif de bonnes informations sur la situation en Ukraine, acquises notamment par voie satellitaire et qui nous permettent de comprendre ce qui se passe sur la ligne de front. Ce moyen souverain, même s’il n’est pas parfait, est à notre disposition, et je puis vous assurer, après avoir rencontré pratiquement tous mes prédécesseurs, que ce n’était pas possible voilà dix, quinze ou vingt ans. Il importe de rester, dans l’avenir, au rendez-vous sur les nouveaux segments technologiques en matière de renseignement, sans oublier le renseignement humain, parfois trop négligé, mais qui reste une clé de la lutte antiterroriste – je n’entrerai pas dans le détail, pour des raisons que chacun comprendra.

Les aspects industriels doivent être au service de notre diplomatie et de notre puissance militaire car cela forme un tout. Notre base industrielle et technologique de défense (BITD) est branchée dans le modèle d’armée que je viens de décrire, et non l’inverse.

Je vous remercie donc de me permettre de redire ce que nous cherchons à faire avec cette future loi de programmation militaire, dont le but n’est pas de remplir les hangars des régiments et des bases aériennes de matériels qui ne serviraient qu’à nous féliciter de nous être réarmés mais, au contraire, de coller au plus près aux menaces qui pèsent sur notre pays. Il n’en faut pas moins garder en la matière une certaine humilité car les choses vont très vite. De fait, en cinq ans, entre deux LPM, on observe déjà des fossés technologiques prodigieux, en matière par exemple d’intelligence artificielle et de quantique militaire, et dont on parle trop peu. Nous y avons consacré de l’argent au titre de ce projet de LPM mais je me propose de revenir régulièrement devant le Parlement pour des mises à jour de cette loi, car il faudrait être naïf pour croire que la mer est calme et que la situation sera figée dans le domaine de l’équipement et de la technologie pour les cinq ans qui viennent.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Notre rapporteure pour avis, également oratrice du groupe Renaissance, et les orateurs des autres groupes vont à présent vous poser leurs questions.

Mme Laetitia Saint-Paul (RE), rapporteure pour avis. Au nom du groupe Renaissance, je tiens à redire notre fierté de conduire la programmation militaire la plus ambitieuse depuis la fin de la guerre froide. Que cette future loi, ô combien nécessaire, soit une continuité, une rupture dans la continuité ou une rupture tout court, la fierté reste intacte. Dire que les dépenses sociales et militaires s’opposent est un non-sens car il ne peut y avoir de prospérité sans sécurité.

Je me fais le porte-voix des nombreux collègues retenus dans l’hémicycle, car nous ne traitons pas ici que des questions de défense, et c’est la richesse de la commission des affaires étrangères que de penser ces sujets en même temps que les questions de développement, de diplomatie et de droits humains. Une telle approche est donc complexe. Certains collègues du groupe Renaissance s’interrogent sur la manière dont nous allons penser, dans cette prochaine LPM, le continuum entre la sécurité et le développement, qui est l’un des fondements de la LPM en cours.

Se pose également la question fondamentale du partenariat renouvelé avec l’Afrique, sur lequel nous aurions souhaité en savoir davantage, idéalement avant l’adoption définitive du texte. Cependant, puisqu’il s’agit de prendre en compte l’avis de nos partenaires, je comprends que la réponse puisse tarder.

Nous sommes également très désireux de savoir comment les territoires ultramarins s’approprient ce nouveau positionnement, auquel j’adhère pleinement, qui consiste à donner une place centrale à nos outre-mer.

Vous avez évoqué à plusieurs reprises la couverture de la totalité du spectre, ce à quoi les think tanks que nous avons entendus ce matin semblaient plutôt défavorables. Je leur ai rappelé que c’est sur les conseils de certains penseurs, comme M. Henrotin, qui faisait du drone armé la figure aérienne du mal, que le politique, nourri de cette réflexion, a finalement fait des choix qui ne sont pas nécessairement les bons. S’il est nécessaire de couvrir tout le spectre, il l’est aussi de rappeler la réussite du Fonds européen de défense. Comment réussirons-nous à compenser toutes ces ruptures technologiques et comment articulons-nous cet effort avec l’Union européenne ?

Enfin, en tant que rapporteure pour avis, j’ai consacré mes travaux à la nouvelle fonction stratégique qu’est l’influence. Existe-t-il une feuille de route ou un budget dédié en la matière ? Et la question est-elle pensée d’une manière transverse ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Je n’ai peut-être pas assez évoqué dans mon propos liminaire la présence militaire en Afrique, les questions d’influence et les réseaux y afférents. Il faut reconnaître clairement que notre présence en Afrique n’est plus complètement adaptée, et cela pour de nombreuses raisons. La première est que, parmi les diminutions budgétaires de ces vingt dernières années, on a fermé de nombreuses capacités de formation ouvertes aux armées africaines. Vous qui connaissez bien les armées savez que les écoles de Salon-de-Provence et de Saint-Cyr Coëtquidan, ainsi que l’École navale – pour ne parler que des écoles d’officiers, mais celles des sous-officiers étaient aussi concernées –, avaient jadis d’importantes capacités d’accueil et il était tout à fait normal d’y trouver des élèves issus d’armées africaines partenaires et amies, venant apprendre le métier pendant une année ou deux sous les drapeaux.

Je ne parle même pas de la coopération, durement touchée par la fin du service militaire. Au Cameroun, par exemple, qui pouvait accueillir une centaine de coopérants, c’est-à-dire de militaires français servant sous l’uniforme de l’armée camerounaise, on en compte aujourd’hui moins de dix. Nous payons cher la disparition de cette intimité humaine, qui n’avait pas de prix et offrait des capacités de formation par le haut, y compris sur des segments de combat où les capacités n’allaient pas toujours de soi.

Avec le temps, nous nous sommes également installés dans une sorte de routine. Hors Djibouti, la France dispose en Afrique de deux bases pratiquant la formation et le combat – Port Bouët, à Abidjan, et N’Djamena, au Tchad – et de deux bases ne pratiquant que la formation, au Gabon et au Sénégal. Sur ces deux dernières bases, on a pris des habitudes de formation très généralistes, qui ne sont plus toujours adaptées aux partenaires. Ainsi, alors que nous proposons au Sénégal – dont je recevais le ministre de la défense à l’hôtel de Brienne juste avant cette audition – des offres de formation pour la prise en main de l’infanterie, c’est de drones que ce pays a besoin. Lorsque nos propositions portent sur les techniques de combat, nos partenaires nous disent qu’ils veulent développer une aviation de chasse ou reconquérir des espaces maritimes nouveaux. Nous avons d’ailleurs commencé à perdre des parts de marché face à des offres israéliennes ou turques qui prévoient des solutions de financement autour d’objets capacitaires et concernent des drones, pour les uns, et d’autres systèmes, pour les autres.

Il fallait que nous réagissions car, dans une relation synallagmatique, les deux parties doivent trouver leur compte – ce qui était le cas pour nous, mais pas pour nos partenaires. Nous sommes donc en train de réarticuler cette relation avec une diminution des forces présentes en permanence dans ces bases car nous aurons davantage de forces tournantes, avec un catalogue de formations fixes à l’année, avec des séjours longs pour nos militaires et leurs familles et avec des offres de formations beaucoup plus courtes, sur la base d’un catalogue que nous sommes en train d’élaborer et portant, par exemple, sur la défense sol-air, les fonctions d’état-major, le renseignement et la guerre électronique, ainsi que sur les questions spatiales. Nous aurons beaucoup plus de forces tournantes, actives ou réservistes, ce qui permettra de durcir et de muscler notre capacité en termes de formation.

Dans l’Hexagone, où nous avons trop réduit le nombre d’élèves en formation, je proposerai de multiplier par deux le nombre d’élèves accueillis depuis le continent africain. Pour les seuls pays avec lesquels nous avons des accords, le nombre est actuellement d’environ 300 par an. Il s’agirait donc de remonter très rapidement ce chiffre pour parvenir à 600 élèves, sans nous limiter aux officiers car les sous-officiers sont une cible tout aussi importante.

Le troisième volet est l’enjeu industriel et capacitaire. Pour le dire en termes diplomatiques en tant que ministre en charge de la BITD, nos industriels ont parfois trop regardé les grands arbres, comme aurait dit Malraux, et beaucoup trop peu nos partenaires africains. Les équipements terrestres représentent en effet un enjeu et j’ai été très surpris, à ce propos, par un article récent sur Arquus car mes homologues africains me disent constamment qu’ils ont besoin d’équipements de transport de troupes. Il y a donc là des perspectives d’export, avec les formations afférentes.

J’ai pris l’exemple de l’Afrique pour répondre d’une manière globale à votre question qui l’était encore plus mais nous devons rester ce que nous sommes. Les armées françaises sont des armées d’emploi et nous sommes capables de projeter, s’il le faut, des éléments de combat, par exemple contre le terrorisme – comme nous le faisons au Niger –, mais le besoin de formation est énorme sur le territoire national comme dans les pays concernés, où nous avons parfois été décevants. Quant au volet industriel et capacitaire, il est clair que nous devons pouvoir faire mieux, surtout lorsque d’autres pays commencent à créer des concurrences auxquelles nos industriels n’étaient, il faut le reconnaître, pas toujours habitués et face auxquelles j’essaie de les stimuler. La notion d’influence pourrait se développer de manière plus globale mais je me suis limité à un exemple concret.

Mme Marine Le Pen (RN) Le contexte géopolitique dégradé et l’affaiblissement manifeste de la France, encore illustré par le camouflet subi par Emmanuel Macron en Chine, nous conduisent à examiner avec une particulière vigilance le projet de LPM pour les années 2024 à 2030, dont nous nous félicitons qu’elle rompe avec un budget d’abandon de nos armées. Notre vigilance face à certaines lacunes de ce texte a toutefois cédé la place à de l’inquiétude car, pour reprendre les propos que vous avez tenus tout à l’heure, l’efficacité dépend des moyens. Vous avez évoqué une LPM de transformation, dont les crédits passent de 195 à 400 milliards d’euros, mais votre texte n’est que partiellement financé, comme nous sommes obligés de le constater. C’est d’ailleurs le sens du rejet qui vous a été signifié avant-hier à la conférence des présidents.

Je vous poserai donc trois questions importantes, même si elles vous ont certainement déjà été posées dans d’autres commissions. La première porte sur l’inflation, que vous avez évoquée tout à l’heure, sans entrer dans le détail, en disant qu’elle absorberait 30 milliards d’euros, soit 15 % de l’effort supplémentaire de 200 milliards d’euros destiné à la défense. Dans le contexte inflationniste actuel, sans doute appelé à durer, on aurait espéré un budget en euros constants ou, à tout le moins, une clause de sauvegarde. Or votre texte ne contient rien de tel. Pourquoi donc cet impensé majeur ?

Vous avez également évoqué les capacités. Nous comprenons que nos investissements seront retardés dans des proportions dramatiques et évoquées dans la presse. En 2030, nous ne disposerions pas de cinq frégates de défense et d’intervention mais de trois, et pas de 185 Rafale pour l’armée de l’air mais de 137, sans parler des renoncements concernant l’artillerie, les hélicoptères ou les centaines de véhicules du programme Scorpion, dont la livraison a été repoussée. Confirmez-vous ces chiffres et, en ce cas, comment justifiez-vous de telles coupes que je juge, et de nombreux analystes avec moi, inquiétantes dans le contexte international ?

Enfin, votre texte repose sur plusieurs paris, en forme d’épée de Damoclès pour nos armées. Le soutien à l’Ukraine serait intégralement financé par des crédits supplémentaires, dont l’obtention sera soumise chaque année à des arbitrages politiques incertains. Il en est de même pour les opérations extérieures, sous-financées, alors même que, de crise en crise, nous constatons que nos soldats peuvent être appelés à tout moment à servir sur des théâtres d’opérations. À quels renoncements capacitaires nos armées seront-elles contraintes si ces dépenses sont financées en bout de chaîne, non par des ressources supplémentaires dépourvues, en l’état, de toute réalité, mais par le ministère des armées lui-même ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Cela a demandé de nombreuses lois de programmation militaire mais le financement des OPEX est désormais robuste, grâce au système dit de provision : la provision est inscrite dans la LPM et est mobilisée selon l’activité des forces, OPEX comme missions intérieures – Sentinelle en est un exemple dans la perspective des Jeux olympiques. L’idée est que les armées françaises ne sauraient être contraintes par la provision des OPEX : c’est à l’intendance budgétaire de suivre l’activité des forces et celle-ci n’a pas à être « carénée » par le budget, comme dans d’autres pays. Je proposerai au Parlement de renouveler le système des provisions. Il résulte d’un consensus politico-budgétaire acquis au fil des ans et correspond à ce que veulent les militaires en termes de visibilité et de prévisibilité.

La question de l’Ukraine est à mettre en regard du « catéchisme » républicain en matière de LPM. De mon point de vue, la vocation d’une LPM, c’est de déterminer le format des armées. Peu de pays ont une LPM ; nous en avons une parce que nous avons la dissuasion. À l’époque, les gaullistes voulaient préserver les grands programmes des aléas trop forts. D’ailleurs, Pierre Messmer ne souhaitait pas que la LPM concerne l’activité des forces, il considérait qu’elle devait être réservée aux très gros programmes et à la dissuasion. Au fil des choix technocratiques des Parlements et gouvernements successifs, elle a fini par englober les programmes hors dissuasion, le maintien en condition opérationnelle et même les OPEX, s’éloignant ainsi de la pureté originelle du concept de loi de programmation militaire.

Je ne souhaitais pas, et le président de la République et la première ministre l’ont accepté, que la question de l’Ukraine soit traitée dans les ressources budgétaires de la LPM, pour des raisons démocratiques. Au début, l’urgence faisant la doctrine, nous avons prélevé des moyens sur nos forces, puis nous avons été amenés, et le serons de plus en plus, à brancher directement l’armée Ukrainienne sur notre BITD en ouvrant des crédits, pour protéger nos propres stocks. Les choses durent, et je comprends très bien que vous vous inquiétiez, tout comme nos militaires, de protéger les armées françaises. Je serais un bien mauvais ministre si je ne commençais pas à imaginer des mécanismes qui vieilliront bien, en fonction de la situation sur le terrain.

C’est ainsi que sont sortis de la LPM, non seulement les fonds de soutien auxquels l’Ukraine émarge directement, mais plus globalement toute l’aide à l’Ukraine. Par exemple, nous avons donné des missiles et des systèmes de défense antiaérienne Crotale, un dispositif de très bonne qualité mais vieillissant, dont nous nous apprêtions à arrêter l’emploi dans les armées dans les années à venir. Nous avons accéléré à la fois le retrait de ce type de missiles et l’achat de missiles Mica VL. Puisqu’il faut un « juge de paix budgétaire », le recomplètement par le Mica VL se fera en dehors des ressources budgétaires de la LPM et sera traité en annualité budgétaire, comme la plupart des budgets, y compris celui des anciens combattants.

En tant que parlementaire, Madame Le Pen, vous resterez ainsi souveraine, chaque année. Si, par le passé, les LPM ont été sous-exécutées, c’est parce qu’elles restent des lois de cadrage politique. D’où mon étonnement s’agissant des réactions suscitées par l’étude d’impact ; elle doit être appréciée en fonction de choix politiques et militaires que ni le Conseil d’État, ni le Conseil constitutionnel n’ont à approuver. Ce sera bien la loi de finances annuelle qui ouvrira les autorisations d’engagement et les crédits de paiement, en tout cas j’y veillerai jusqu’en 2027. Et si vous souhaitez, lors de l’examen de la loi de finances initiale ou du collectif budgétaire, faire l’inverse de ce que vous aurez décidé pour la LPM, vous le pourrez toujours.

À terme, les sommes mobilisées pour l’Ukraine peuvent être importantes : je vous ferai un état précis et consolidé des comptes définitifs pour 2022 et des perspectives pour 2023 au mois de mai, lors du débat du projet de loi ; j’en ferai un autre devant les commissions de la défense et des affaires étrangères au mois de juillet, sur les exportations d’armements. En tout état de cause, je considère qu’il est sain d’avoir sorti ce sujet des ressources budgétaires de la LPM.

S’agissant des capacités, au moment où je vous parle, il n’y a pas de renoncements : s’il devait y en avoir, ils seraient annoncés et ne sauraient intervenir brutalement avec des dépenses de 413 milliards. En revanche, avec les chefs d’état-major, nous avons fait le choix de quelques étalements, de façon à garder la cohérence chère au chef d’état-major des armées (CEMA) Thierry Burkhard.

Par exemple, pour l’armée de terre, il faut faire coller les parcs de matériel aux menaces et aux missions, et pas simplement vouloir faire de la masse, comme on le voit trop souvent. L’objectif du CEMA, c’est d’arriver, en 2027, à un carénage d’une division et deux brigades, de 10 000 à 12 000 hommes, avec un système d’armée complet, cohérent et « scorpionisé ». Les régiments qui en seront équipés seront ciblés, les militaires formés et les infrastructures adaptées. Cela demande du temps compte tenu des contraintes de production et des difficultés technologiques de mise en réseau, Scorpion étant un outil de combat collaboratif qui permet au Jaguar ou à d’autres éléments terrestres de prendre la main, lorsque le Griffon détecte quelque chose.

Nous avons donc choisi de procéder par paquets cohérents, comprenant la formation, les infrastructures, les munitions, les équipements, de façon à avoir des régiments entiers complètement prêts, plutôt que de ne rien retarder et d’arriver au résultat que nous connaissons avec nos hélicoptères dont, faute de crédits pour le maintien en condition opérationnelle ou de capacité, parfois aucun ne décolle. Certes, la cible se dilate de 2030 vers 2032, et nous assumons ce chevauchement sur le début de la prochaine LPM car, en contrepartie, lorsqu’un régiment sera « scorpionisé », il sera en complète capacité de marche.

Quant à l’inflation, elle existe, c’est un fait. Nul ne sait comment elle évoluera au fil de la programmation mais nous estimons son coût global à 30 milliards d’euros. Vous dites qu’il n’y a pas de clause de sauvegarde ; je vous trouve bien sévère. J’en ai obtenu et non des moindres. D’une part, les clauses sur le carburant opérationnel, conquises de haute lutte par les députés lors des LPM précédentes, sont conservées : en cas de variations importantes sur le prix du Brent, les armées obtiennent des crédits nouveaux, de façon à éviter les restrictions sur le terrain. Cela permet d’absorber une bonne part de l’inflation. D’autre part, le ministère peut aussi jouer sur les reports de charges. Ces techniques de trésorerie permettent de décaisser les crédits de paiement lorsque l’inflation diminue. Les précédentes LPM ont permis d’y recourir dans les faits mais j’ai souhaité, pour des raisons démocratiques et de transparence, les inscrire dans la programmation militaire, pour que les parlementaires puissent le constater chaque année, lors de la discussion du projet de loi de finances.

Enfin, s’il est un ministère où l’inflation est totalement gérée, c’est bien celui des armées : tout retard sur ce que l’on appelle le « physique » – la livraison d’un système d’armes ou la réalisation de travaux dans un régiment dans une base aérienne –, me conduit à demander des crédits supplémentaires à Bercy, puis en collectif budgétaire. Je le ferai encore cette année, en proposant d’ouvrir 1,5 milliard d’euros de crédits supplémentaires, afin de traiter quelques urgences liées à l’Ukraine, la lutte anti-drones ou les Jeux olympiques, ainsi que la question de l’inflation. Mes collègues chargés de la justice, de l’éducation nationale ou de l’intérieur ne bénéficient pas de tels dispositifs. C’est ainsi que je peux vous dire, qu’en 2022-2023, c’est-à-dire depuis que je suis ministre des armées, aucun programme n’a pris de retard à cause de l’inflation.

Quant à ce que vous qualifiez de « camouflet en Chine », je ne suis pas d’accord avec vous mais j’y reviendrai peut-être.

M. Arnaud Le Gall (LFI-NUPES). Il n’y a pas de défense sans stratégie, ni de stratégie sans vision de l’état du monde et du rôle de la France en son sein.

Le projet de LPM a pour principaux objectifs la consolidation de notre autonomie stratégique et la construction, en parallèle, d’une autonomie stratégique européenne. Je m’interroge sur leur compatibilité en 2023. Il est en effet illusoire de croire que l’Union européenne s’émancipera de l’OTAN à un horizon visible. Certains pays de l’Union européenne pensent que les États-Unis interviendraient sur un théâtre européen en cas de nécessité : c’est une erreur et, précisément, la raison pour laquelle le général de Gaulle avait fait le choix de retirer la France du commandement militaire intégré de l’OTAN.

À l’inverse, l’appartenance au commandement intégré nous oblige à nous aligner sur certains des objectifs de l’OTAN, qui sont, à nos yeux, contradictoires avec la volonté d’autonomie stratégique et avec la clarté même de notre stratégie. Nous en avons deux exemples récents : l’Ukraine, à propos de laquelle le président Macron a avancé l’idée de bon sens que, tôt ou tard, nous serons bien obligés de négocier avec des ennemis, et la Chine, sur laquelle il a eu des propos lucides. Dans les deux cas, il semble être conscient qu’une stratégie purement militaire, qui va de pair avec l’expansion permanente des théâtres d’opérations de l’OTAN, est à la fois dangereuse pour la paix et nuisible à notre indépendance.

Le problème, c’est que ces déclarations sont suivies de rétropédalages pour cause de gêne de la majorité. Quand, à des moments cruciaux, le président affirme la volonté d’une indépendance et d’un équilibre – cette « équidistance » que nous préférons appeler un « non-alignement » –, par une sorte de retour de balancier, il est obligé de se justifier, ce qui nuit à une stratégie claire. Qu’en est-il ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Étant de confession gaulliste, il n’est pas question de balancier pour moi et j’espère vous convaincre de la stabilité de la position française.

Dans C’était de Gaulle, Alain Peyrefitte retrace la période de 1960 à 1966, qui reste d’une actualité éblouissante s’agissant de la relation que la plupart de nos partenaires européens – nos amis, nos alliés, nos voisins –, entretiennent avec Washington. Pour le ministre des armées que je suis, il est évident que le rapport aux États-Unis dimensionne bien des choses au sein de l’Union européenne et de l’OTAN. Et le fait d’être une puissance européenne dotée de l’arme nucléaire est tout à fait différenciant. Sur la route qui va de Paris en Europe centrale, dès l’Allemagne, les opinions publiques ne sont pas seulement inquiètes de la situation en Ukraine, elles ont peur. Et les Parlements relaient cette peur, qui oriente leurs choix en matière d’armement, pour monter en puissance, pour atteindre les deux points de produit intérieur brut (PIB) chers aux instances otaniennes, ou encore pour le parapluie nucléaire américain. En juillet dernier, la presse française a qualifié de « camouflet terrible pour la France » la décision de l’Allemagne d’acheter des F35 américains : les Allemands avaient-ils d’autre choix dès lors qu’ils se mettent sous le parapluie nucléaire des États-Unis et que la bombe américaine est emportée par les avions américains ? Nous n’usons évidemment pas de la même diplomatie puisque nous revenons à notre propre dissuasion. À nous d’expliquer aux Allemands, comme de Gaulle avait tenté d’en persuader Peyrefitte, qu’ils auraient plutôt intérêt à se mettre avec nous plutôt que de croire à l’intervention systématique américaine. D’ailleurs, nous aurons à bien redessiner les contours de nos partenariats en distinguant ce qui, pour nous, est clé et non négociable : pour le dire vite, le spatial, le char du futur et le système de combat aérien du futur (SCAF).

L’OTAN, au fil du temps, est devenue une alliance très politique et diplomatique mais elle reste ce qu’elle était au départ, avant tout une coalition militaire capable de travailler en interopérabilité, qu’il s’agisse de faire fonctionner ensemble les dons en équipements à l’Ukraine, de planifier des entraînements communs en fonction d’un risque identifié ensemble et d’en créer les conditions pratiques. La Méditerranée est un exemple de ce que l’OTAN fait de bien sur le plan militaire. Les commissaires aux affaires étrangères sont autant les bienvenus sur le porte-avions Charles de Gaulle et dans nos emprises militaires que les commissaires à la défense. Lorsque les marins du groupe aéronaval expliquent les enjeux de sécurité en Méditerranée, ce n’est pas l’OTAN politique que l’on découvre, c’est l’OTAN militaire, celui des soldats qui prennent des décisions d’état-major et planifient des opérations concrètes.

Je souhaite que nous conservions notre autonomie au sein de l’OTAN. Cela signifie qu’il faut accepter d’être parfois critiqués, de susciter de l’inquiétude et redoubler d’efforts sur le plan bilatéral pour expliquer ce que nous souhaitons faire. Être une puissance dotée, c’est aussi avoir des devoirs. J’ai passé beaucoup de temps à expliquer à mes homologues qu’il était normal que le président de la République dialogue avec Vladimir Poutine et que moi-même je discute avec le ministre de la défense de la Fédération de Russie, Sergueï Choïgou. En tant que puissance dotée, nous avons le devoir de parler avec tout le monde, cela fait partie de la dissuasion et des fondamentaux de notre histoire.

Enfin, dans l’OTAN, si on est faible, on suit. Les coupes budgétaires de ces dernières années ne nous ont certes pas aidés à être forts. Avec la LPM que nous vous proposons, nous voulons affirmer la capacité de la France d’agir seule sur beaucoup de fonctions stratégiques. Cela impliquera, comme peu de pays seront capables d’en faire autant sur le plateau européen, que la France soit écoutée sur certains segments.

Le vrai risque au sein de l’OTAN, c’est qu’on peut s’occuper très vite des affaires « à l’ancienne » mais qu’on parle peu du cyber, des enjeux spatiaux – plutôt abordés entre les trois États membres dotés (P3) – ou de l’hybridité de la guerre. Il est pourtant difficile de ne pas voir dans la guerre en Ukraine le chantage aux matières premières agricoles et à l’énergie. Sur ces menaces nouvelles, plus hybrides, la France doit être capable d’apports plus significatifs à l’Alliance atlantique, tant au niveau de l’exécutif et des chefs d’État qu’au niveau des parlementaires qui siègent dans les différentes instances. À mon avis d’ailleurs, les peuples devraient reprendre plus de place dans les grandes décisions.

M. Michel Herbillon (LR). Le groupe Les Républicains a déploré la brièveté singulière de l’étude d’impact. Ne le prenez pas mal mais seulement sept pages pour aborder les dispositions financières d’une LPM de 413 milliards d’euros, cela paraissait un peu bref. C’est un sentiment que pourraient partager nos compatriotes.

Les programmes de coopération industrielle européenne de défense SCAF, Système principal de combat terrestre (MGCS) et Eurodrone sont stratégiques pour l’avenir de nos armées et celles de nos partenaires. Par le passé, de tels projets ont connu des difficultés majeures de mise en œuvre, sur le plan aussi bien technique que politique, provoquant des retards de livraison importants, comme cela a été le cas pour l’Airbus A400M. L’étude d’impact ne fait pas mention de ces éventuels risques. Comment le ministère des armées se prépare-t-il, dans le cadre de la LPM, à d’éventuelles difficultés majeures ?

Malgré une augmentation des crédits, les cibles d’équipement entre la précédente LPM et le projet que vous nous présentez pour la période 2024-2030 ont de quoi surprendre : les véhicules blindés Griffon passent de 1872 à 1345, les frégates de défense et d’intervention de cinq à trois, et les Rafale Air de 185 à 137. Présentant, le 20 janvier dernier, ses vœux aux armées, le président de la République souhaitait « une armée prête au péril du siècle » et « disposant d’une guerre d’avance ». Ces cibles étonnamment revues à la baisse vous semblent-elles cohérentes avec les objectifs annoncés à Mont-de-Marsan par le chef de l’État ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. J’ai déjà commencé à répondre au dernier aspect de votre question et vous propose de compléter avec des documents écrits.

S’agissant de la cohérence, je soutiens le point de vue des armées : on sait bien qu’il ne suffit pas d’acheter des équipements pour en disposer, et c’est particulièrement vrai pour l’armée de terre. La progression se fera par tranches cohérentes ; il n’y a pas renoncement, mais des étalements. Par ailleurs, certains gains sont déjà actés, comme l’irréversibilité du programme Scorpion. L’armée de terre a commencé à intégrer les enjeux de demain dans cette LPM : la guerre électronique, avec le brouillage électromagnétique des champs de bataille ; le développement des régiments de transmission de demain ; les frappes dans la profondeur, domaine crucial dans lequel la guerre en Ukraine fournit un important retour d’expérience.

L’étalement n’abîme pas nos capacités d’agir ; ce qui compte, c’est d’avoir des équipements prêts à l’emploi. Pardon pour la comparaison, mais que peut-on faire avec énormément de machines Nespresso, sans électricité, ni eau, ni capsule ? Avec moins de machines à café, on peut avoir du stock de capsules et des personnes formées pour s’en occuper. Le chef d’état-major des armées et le chef d’état-major de l’armée de terre pourront vous faire la démonstration de cette clé de cohérence.

Avec davantage de milliards chaque année, les choses iraient-elles plus vite ? Pas pour tous les programmes. Certaines chaînes de production sont limitées par des engagements pris à l’exportation et certains programmes de très grande ampleur par les inerties qui leur sont propres. Vous n’obtiendrez pas un SNLE de troisième génération ou un satellite plus rapidement en augmentant sensiblement le budget.

Au sujet de l’étude d’impact, la première ministre a saisi le Conseil constitutionnel. Cette étude a été rédigée avec les équipes du ministère, notamment la direction des affaires juridiques et l’état-major des armées, et elle est – quoi qu’on en dise – plus dense et solide que les précédentes. Reste qu’elle ne se prononce, par définition, que sur les résultats que peut fournir une étude d’impact. Peut-être est-ce le moment de rappeler à la représentation nationale que nous devons assumer les risques politiques des choix que nous faisons ? Il y a forcément des paris à prendre et, sur les modèles d’armées, on s’est trompés de nombreuses fois. Au fond, les écrits du général de Gaulle ne sont-ils pas la plus belle étude d’impact sur celui de 1940 ?

Les choix politiques que je dois assumer devant vous sont fondés sur des décisions militaires. Il y a dix jours, à l’hôtel de Brienne, j’ai expliqué pendant près d’une heure et demie au président Marleix les raisons pour lesquelles nous étions certains de l’impact militaire de nos choix à cinq et dix ans. Ce n’est ni le Conseil d’État ni le Conseil constitutionnel, à la décision duquel je me plierai néanmoins, qui garantira cet impact. En tout cas, je serai toujours à votre disposition pour vous expliquer comment nous construisons et prenons nos décisions.

Un projet de LPM est toujours particulier. Il tire son sens du fin fond même des armées, du retour d’expérience de soldats qui ont participé récemment à des opérations, de ceux qui ont une expérience au sein de l’OTAN ou rentrent de l’opération Barkhane, ou encore d’aviateurs. Sur le terrain politique, je suis capable de rendre raison des choix qui ont été faits et d’en montrer l’impact. Je suis entièrement à la disposition du Parlement tant qu’il le faudra, et j’ai dit au président Marleix que je pouvais me rendre aux réunions de son groupe et participer à de nouvelles auditions en commission.

Je ne veux pas renvoyer sur les techniciens la responsabilité, qui incombe à la représentation nationale et au politique, de définir les grandes orientations pour nos armées. Au reste, je ne prétends pas que cette copie est parfaite ; une LPM comporte de si nombreux aspects et est susceptible de connaître tant d’aléas techniques, industriels ou sécuritaires qu’elle constitue un bel exercice d’humilité. Il est important que chaque sensibilité politique puisse s’exprimer sur ses attendus militaires. On peut aborder la question uniquement par le prisme industriel des carnets de commandes mais puisque l’état d’esprit de la commission est de partir des risques, il faut les appréhender de manière complète et opérante.

M. Frédéric Zgainski (DEM). Le projet de LPM pour les années 2024 à 2030 prévoit 413 milliards d’euros en faveur de nos armées. Nous saluons cet important effort financier, alors que des temps incertains s’ouvrent. Le retour de la guerre en Europe nous oblige à moderniser notre défense en renforçant la dissuasion nucléaire, l’industrie nationale et européenne, ainsi que les investissements dans le cyber, le renseignement, l’espace et les fonds marins.

Notre groupe se félicite de ce projet de LPM, qui répond aux crises actuelles.

Notre politique de coopération en matière de défense s’appuie de manière importante sur nos partenaires tout en développant l’autonomie stratégique de l’Union européenne. Certains de nos alliés, comme la Pologne, ont passé des commandes massives de chars américains et coréens. Ce pays n’est pas une puissance nucléaire et il craint une invasion par l’Est. Il a donc choisi de développer une armée de masse, à la différence de la France qui a décidé de ne pas acquérir de nouveaux chars et de rénover son parc. Cette rénovation concernera 19 chars à la fin de 2023, 160 à la fin de 2030 et 200 à l’horizon 2035. Cette différence de stratégie est-elle le fruit d’une coordination avec nos alliés ? Sommes-nous, d’une certaine manière, complémentaires ?

uPeut-on envisager une autonomie stratégique européenne quand nos alliés sont tournés vers l’Est de l’Europe, alors que la France entend avoir son mot à dire plus largement, notamment dans la zone indopacifique ? Le groupe Démocrate considère que la coopération européenne est fondamentale pour assurer la souveraineté du continent.

M. Sébastien Lecornu, ministre. La question de la coopération européenne a été trop souvent caricaturée. On voit bien que des bonds en avant spectaculaires ont été faits depuis un an. La facilité européenne pour la paix (FEP) a permis à de nombreux États de donner des armes à l’Ukraine car ils avaient la garantie de pouvoir reconstituer leurs stocks grâce à ce filet de sécurité. Nous n’y serions pas arrivés par mer calme. La FEP existait déjà mais, désormais, elle fonctionne. Si la Pologne a donné autant d’armes à l’Ukraine, c’est grâce à cet instrument.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. J’y suis très favorable mais la Commission européenne a eu une interprétation excessive. La Pologne donne des armes qu’elle a en stock, se les fait rembourser au prix du neuf et se rééquipe en achetant du matériel américain et coréen. Il y a tout de même un petit problème de suivi de la part des instances européennes. Le système est très bon mais on devrait prévoir un minimum de retour pour les industries européennes.

M. Sébastien Lecornu, ministre. C’est la raison pour laquelle les critères évoluent assez vite en fonction des paquets d’aide. Les premiers ont donné lieu à des critiques – y compris envers nous – car le mécanisme permettait d’acquérir des nouveaux matériels en remplacement des anciens. Des discussions ont lieu à bon niveau et je tiens à remercier le commissaire Thierry Breton et Josep Borrell, qui ont œuvré pour que la FEP fonctionne de manière complètement européenne.

Il ne faut pas oublier que la France contribue beaucoup à la FEP : avec presque 1 milliard d’euros, nous sommes le deuxième contributeur. L’effort européen est concret et significatif.

L’Union européenne a plusieurs cordes à son arc. Elle peut, en premier lieu, s’appuyer sur la passation en commun de marchés. On a bien vu leur effet de levier pour l’acquisition de vaccins lors de la crise de la Covid. Le même effet peut être obtenu pour les stocks stratégiques, sans porter atteinte à notre souveraineté. La mutualisation de l’acquisition de poudre pourrait ainsi permettre à chacun de continuer à produire ses propres obus de 155 millimètres. Il faut reconnaître que la poudre est malheureusement devenue une denrée rare et l’Union européenne a évidemment un rôle à jouer en la matière.

J’en viens au SCAF, qui renvoie aux coopérations européennes, ce qui me permet aussi de répondre à la question de M. Herbillon. Ce dossier pouvant faire l’objet de débats politiques lors de l’examen du projet de LPM en séance publique, je m’y attarde pour décrire les principes suivis par l’exécutif. Cette grille de lecture peut être consensuelle.

Premièrement, nous ne partagerons jamais certains éléments du programme SCAF. Tout ce qui a trait à la dissuasion nucléaire restera intégralement français.

Deuxième principe : nous pouvons faire à plusieurs ce qu’il aurait été impossible de faire de manière isolée, parce que cela permet de réduire les coûts.

Le SCAF repose sur plusieurs piliers – le cloud, les drones et l’avion de combat – et se décompose en plusieurs phases. Nous sommes actuellement dans la phase 1B, qui consiste à réaliser un démonstrateur, pour un coût global d’un peu moins de 3 milliards d’euros. Selon certains experts, sa réalisation dans un cadre national aurait coûté un peu moins cher au total. Mais comme le programme comprend trois partenaires – on oublie trop souvent l’Espagne –, cette phase coûte environ 1 milliard à la France. On peut évaluer l’économie à au moins 1 milliard. La mutualisation est une bonne manière de gérer l’argent des contribuables et il faut se poser la question de l’élargissement du programme à d’autres partenaires, pourvu que cela présente un intérêt industriel et militaire.

Par-delà les aspects financiers, les programmes d’équipement en commun permettent de faire progresser l’interopérabilité. On a pu le voir lors de l’évacuation de Kaboul avec l’utilisation des A400M. Cette interopérabilité sera encore plus grande en ce qui concerne l’aviation de chasse et conduit à se poser les bonnes questions dès le début du programme.

Cela m’amène à nos lignes rouges. Comme je l’ai indiqué très clairement à notre partenaire allemand, la première d’entre elles concerne les exportations. Il ne sera pas possible de vendre des avions de combat de nouvelle génération à des pays qui ne sont membres ni de l’Union européenne, ni de l’OTAN – comme l’Indonésie, l’Inde ou les Émirats arabes unis – si cela doit également faire l’objet d’un accord préalable du Bundestag. C’est contraire à toute la politique que nous avons menée depuis les années 1960 pour financer de manière souveraine notre BITD. L’exécutif français décide des exportations d’armes françaises, sous le contrôle du Parlement. Cela ne se partage pas.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Les Allemands ont-ils accepté ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. De toute façon, ce n’est pas négociable.

La deuxième ligne rouge est plus exigeante. Il s’agit de savoir ce que l’on attend de l’avion de combat, y compris au sein de nos armées, où les approches peuvent encore diverger. Après la phase de démonstration technologique, il va falloir faire des choix avant de se lancer dans le développement et la production : des discussions interviendront avec notre partenaire allemand. Ces choix concerneront notamment le poids de l’avion, qui conditionne ses performances. Nos amis allemands sont davantage attachés à la défense aérienne, alors que la France est plus attentive au rayon d’action nécessaire pour mener un raid nucléaire. La question de la dissuasion revient toujours et fait partie de la grille de lecture des choix militaires et industriels effectués sous l’autorité du président de la République. Nos partenaires allemands le savent car nous sommes clairs avec eux.

Il me revient, au cours des deux années qui viennent, de mener les discussions avec l’armée de l’air et de l’espace pour déterminer un cahier des charges du futur avion aussi consensuel que possible dans nos armées.

Si l’on est de bonne foi, il est trop tôt pour être contre le SCAF, car nous connaîtrons la vérité des prix dans deux ans. La question du SCAF a été un peu trop politisée à mon goût, en tout cas si l’on considère la phase dans laquelle nous sommes.

En revanche, les choses sont plus délicates en ce qui concerne le système principal de combat terrestre. Nous aurons besoin de remplacer le char Leclerc bien avant de devoir remplacer le Rafale.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Y a-t-il un problème en ce qui concerne le futur char ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. L’Allemagne est chef de file pour le char, tandis que la France l’est pour le SCAF avec Dassault, qui joue le rôle de maître d’œuvre de ce programme.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Dassault n’a plus d’inquiétudes ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. La phase 1B a été signée.

Dassault est dans son rôle lorsqu’il s’agit de protéger sa propriété intellectuelle, dont je suis aussi le garant. Bien entendu, nous pourrions réaliser seuls un démonstrateur, ce qui nous ramène à ma démonstration sur les économies réalisées dans le cadre du partenariat. Le dialogue avec Dassault est d’une extraordinaire qualité et cela se passe bien.

L’Allemagne est chef de file du programme MGCS. Pour dire les choses de manière diplomatique, il existe quelques difficultés entre industriels allemands. Cela n’a pas d’effet sur le projet de LPM car, quoi qu’il arrive, je vous demanderai des crédits pour réfléchir au successeur du Leclerc.

M. Aurélien Taché (ÉCOLO-NUPES). Dans le contexte actuel marqué par des conflits, il est nécessaire de renforcer nos armées et nous sommes globalement favorables aux augmentations de crédits proposées par ce projet ambitieux de LPM.

Mais la sécurité internationale repose aussi sur l’action diplomatique. Il serait nécessaire de prévoir une loi de programmation pour celle-ci car le ministère chargé des affaires étrangères a subi des coupes extrêmement importantes depuis trente ans, lesquelles ne sont pas compensées par l’ouverture récente d’une centaine de postes.

Lors de votre audition par la commission de la défense, certains membres de mon groupe, dont la présidente Châtelain, vous ont fait part de nos interrogations sur la dissuasion nucléaire et sur la construction d’un porte-avions. Mais nous voyons bien l’importance qu’il y a à renforcer considérablement notre équipement militaire, notamment pour les combats au sol. On voit bien ce qui se passe en Ukraine – et je profite de cette occasion pour saluer le courage des combattants ukrainiens et rappeler l’importance que mon groupe attache à leur soutien. Que pensez-vous de nos capacités dans le domaine terrestre ? Que serions-nous capables de faire dans le cas, heureusement peu probable, où un conflit de ce type aurait lieu sur notre sol ?

On entend beaucoup parler des risques de conflit de haute intensité. Quelle est votre vision de ces menaces ?

Vous avez évoqué rapidement le renseignement, qui est pour nous central. Le projet de LPM va dans le bon sens. Pourriez-vous y revenir davantage ?

J’en termine avec la question de notre présence en Afrique, qui me tient à cœur. Notre échec au Sahel, dû en grande part à l’intervention en Libye, a entraîné de graves difficultés. Il y a eu un certain nombre de ratés sur le plan militaire. Nos valeurs ne seront pas portées principalement dans cette région du monde par nos armées. Cela pose la question de l’utilité des bases militaires installées à Abidjan et à Dakar. Que pouvez-vous nous dire à ce sujet ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Je suis également à la disposition de votre groupe pour approfondir nos échanges. J’ai déjà répondu aux questions de M. Bayou sur les évolutions de la doctrine nucléaire et sur le porte-avions. Ce dernier est un instrument qui permet d’associer différents États partenaires lors d’opérations. Sa réalisation permet aussi de garantir le maintien de savoir-faire, notamment en matière de propulsion nucléaire. C’est donc également un enjeu de souveraineté.

Le président de la République a conclu les états-généraux de la diplomatie en annonçant une inversion de tendance en ce qui concerne les crédits et les effectifs du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Je ne suis pas le mieux placé pour aborder les questions diplomatiques et je laisse le soin à ma collègue Catherine Colonna de vous en parler.

J’en viens aux conflits de haute intensité. On a tort de faire des comparaisons entre les modèles d’armées de pays très différents. Les situations ne sont pas les mêmes en fonction de leurs positions géographiques, de leurs alliances et selon qu’ils disposent de l’arme nucléaire ou de territoires outre-mer. Nous faisons face à des risques qui nous sont propres mais qui sont bel et bien réels, en matière cyber ou dans le spatial, et prennent des formes hybrides qui peuvent contourner la dissuasion nucléaire. Le terrorisme en fait malheureusement toujours partie. On peut aussi évoquer les différents effets du réchauffement climatique, y compris outre-mer.

La notion de haute intensité doit être interprétée en fonction de la situation particulière de la France. Nous avons été les premiers à nous mettre en marche en tant que nation-cadre pour aider la Roumanie. Nous devons pouvoir répondre à court et moyen termes à des demandes d’assistance d’un État partenaire déstabilisé par un puissant voisin et où se trouvent un grand nombre de nos ressortissants. Cela suppose de pouvoir intervenir d’abord seul, puis dans la durée dans le cadre d’une coalition.

Les enseignements du conflit ukrainien ne sont pas directement transposables, principalement parce que nous avons la dissuasion nucléaire. Mais nous pouvons être confrontés à un conflit de haute intensité dans le bas du spectre, avec par exemple des cyberattaques massives ou bien un déni d’accès maritime pour les exportations de matières premières agricoles ou les importations d’hydrocarbures, dont les conséquences sociales seraient particulièrement dures.

Les véritables études d’impact sont constituées par des cas pratiques en matière de sécurité, sur lesquels il faut faire des paris. Il ne s’agit pas de jouer à se faire peur. Je vois bien que la tentation est parfois forte pour certains de se dire que le conflit ukrainien est une bonne occasion de remplir les hangars de stocks d’armements. Mais pour quelle doctrine et quelles missions ? Il faut étudier avec lucidité ces cas pratiques car il s’agit malheureusement de risques bel et bien réels.

Le ministère des armées exerce la tutelle de trois services de renseignement.

Très peu connue, la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) lutte contre les ingérences étrangères au sein de l’appareil de défense, industries de défense comprises. Il peut s’agir d’espionnage, de sabotage ou de subversion. Cette direction a précédemment beaucoup travaillé sur les risques de terrorisme islamiste. Elle remet l’accent sur le contre-espionnage et des moyens importants vont lui être accordés.

La direction du renseignement militaire, que j’ai déjà évoquée, contribue à notre capacité souveraine à comprendre ce qui se passe sur un théâtre d’opérations. Sans renseignement, il n’y a pas de diplomatie possible. Les lacunes constatées lors de la guerre du Golfe – durant laquelle nous étions dépendants des Américains – et il y a encore dix ans – par exemple au Levant – sont derrière nous grâce aux décisions successives en faveur des investissements de la DRM. Il faut bien entendu continuer, particulièrement en matière de moyens spatiaux.

La direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) continue à lutter contre le terrorisme, domaine dans lequel elle partage beaucoup d’informations avec ses partenaires, ce qu’elle fait naturellement moins en matière d’espionnage et de contre-espionnage. Elle protège nos intérêts économiques et se penche sur des sujets comme la prolifération nucléaire ou les menaces hybrides. À cet égard, on voit bien l’enjeu que constitue le groupe Wagner et nous allons accorder plus de moyens à la DGSE.

Le renseignement est au service de la présidence de la République et de l’interministériel, puisqu’il permet, par exemple, au ministère de l’économie de mieux suivre les sujets énergétiques et industriels.

En ce qui concerne nos bases en Afrique, nous disposons à Abidjan et à N’Djamena de deux bases mixtes, destinées aussi bien à la formation qu’au combat. Je mets à part le cas de notre implantation à Djibouti, davantage tournée vers l’Indopacifique et qui obéit à une logique et à des accords de défense différents. Les deux bases situées au Gabon et au Sénégal ont uniquement une vocation de formation. Nos offres en la matière sont de qualité mais elles commencent à être dépassées. Il faut les adapter et réduire la présence de nos forces permanentes, chargées du tronc commun de formation, en organisant davantage de rotations de militaires d’active et de réservistes à l’occasion de formations plus ciblées – par exemple en matière de drones et de cyber. Les armées locales ont progressé de manière spectaculaire et leurs demandes ont évolué. Si nous ne nous mettons pas à leur niveau, d’autres puissances feront des offres de formation et nous nous en mordrons les doigts.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Ces bases servent-elles seulement à la formation des militaires locaux ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Nous disposons d’unités de combat au Tchad et à Abidjan. La menace terroriste persiste dans le Nord de la Côte d’Ivoire et les forces françaises accompagnent parfois l’armée ivoirienne. Beaucoup de nos compatriotes pensent que de telles unités de combat sont également présentes au Gabon et au Sénégal, ce qui n’est absolument pas le cas.

Lorsque le président de la République a annoncé un réaménagement des bases françaises en Afrique, beaucoup se sont dit que nous en partions. C’est erroné car il s’agit tout simplement de moderniser notre offre de formation. Or un plan de formation sur les drones ne nécessite pas la même présence. Nous allons nous orienter davantage vers la programmation d’événements et de rotations. Les bases au Gabon et au Sénégal sont exclusivement consacrées à la formation des armées locales et ne servent pas à l’entraînement de nos propres forces.

Tel n’est pas le cas à Djibouti, où nos armées s’entraînent avec celles de ce pays. Au Niger, nos forces n’interviennent qu’à la demande de l’armée nigérienne. Nous tirons les leçons de ce qui s’est passé au Mali : il faut respecter la souveraineté du pays qui nous accueille, ne pas se substituer aux autorités locales et ne faire que ce qui nous est demandé.

Si vous le souhaitez, je pourrai revenir devant votre commission pour présenter l’état d’avancement des réflexions au sujet du réaménagement de notre dispositif militaire en Afrique.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Nous en sommes très désireux.

Je le dis avec toute l’admiration et le respect que j’ai pour nos armées mais nous avons quand même le sentiment que la situation est d’une assez grande précarité. Les tensions sociales locales peuvent conduire à des poussées antifrançaises – probablement davantage au Sénégal, en raison de l’incertitude politique, qu’en Côte d’Ivoire. Notre base de Dakar pourrait constituer une cible.

M. Sébastien Lecornu, ministre. D’où l’importance d’expliquer de nouveau le rôle joué par les forces françaises. Il s’agit de forces prépositionnées qui ont pour mission de dispenser des formations et, dans certains pays, de participer à la lutte contre le terrorisme.

C’est le problème de la routine : ces bases sont installées depuis tellement longtemps – en vertu des accords de défense signés après les indépendances – que l’on a fini par perdre de vue quel est leur rôle et que nous ne l’avons pas suffisamment expliqué. Ces bases sont naturellement ouvertes aux commissaires s’ils souhaitent mieux comprendre leurs enjeux.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR-NUPES). La France va passer un cap symbolique puisqu’elle dépensera 69 milliards pour les armées en 2030, soit plus que pour l’éducation primaire et secondaire. Certains seuils sont révélateurs.

Vous avez indiqué que 13 % des crédits seront consacrés à la dissuasion nucléaire. Ce sera peut-être davantage mais nous ne le saurons pas car presque toutes les informations sont classifiées. Cela représente environ 9 milliards par an d’ici à 2030, soit 24,6 millions par jour. Cette augmentation va à l’encontre des engagements que nous avons pris en signant le traité de non-prolifération nucléaire (TNP). Pourquoi s’acharner à garder ces armes illégales et inutiles ? Nous devrions en réduire le nombre et travailler à une suppression de l’arme nucléaire dans un cadre multilatéral.

Elle a toujours été présentée comme un instrument qui préserve la paix. Or dans nombre d’interventions, dont la vôtre, on estime que c’est le fait de posséder l’arme nucléaire qui permet à Poutine de continuer à faire la guerre car il n’est pas possible de franchir certaines de ses lignes rouges. Cela démontre que l’arme nucléaire est inutile.

Le rapport annexé indique qu’une capacité d’action dans l’espace sera développée. J’ai été le co-rapporteur d’une mission d’information sur l’espace et nous avions montré à cette occasion qu’en cas d’attaque contre des satellites, tous ceux qui sont en orbite seraient détruits par les débris. Il vaudrait beaucoup mieux œuvrer contre l’arsenalisation de l’espace, conformément au droit international.

La revue nationale stratégique érige l’influence en fonction stratégique. À ce titre, la diplomatie française est intégrée dans la réflexion militaire et stratégique. Si l’articulation entre défense et diplomatie n’est pas nouvelle, penser la diplomatie comme un outil au service de la stratégie militaire est tout de même inquiétant. Cela peut conduire à une militarisation des esprits et des tâches des diplomates. C’est peut-être d’ailleurs pour cette raison qu’on a souhaité supprimer les corps diplomatiques. La feuille de route de l’influence de la diplomatie française présentée en décembre 2021 nous avait alertés sur ce tournant. Nous en voyons désormais les effets concrets. C’est aussi l’occasion de rappeler qu’avec 3,5 milliards d’euros, le budget du Quai d’Orsay est près de vingt fois inférieur à celui prévu pour les armées en 2030. Encore un symbole qui nous semble, lui aussi, très grave.

Lors de ses vœux aux armées, le président de la République a indiqué qu’il présenterait une stratégie ultramarine avant le projet de LPM. Il semble que cette occasion a été manquée puisque cette stratégie n’a pas été dévoilée. Quel sera son objectif ?

Le projet de LPM aborde-t-il les questions liées à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires, qui est encore attendue. Le dossier avance en Polynésie mais il faut aussi prendre en compte les victimes algériennes. Comment devront-elles présenter leur dossier d’indemnisation ? Un véritable travail reste à faire avec votre homologue algérien et la diplomatie peut faire avancer les choses.

Enfin, j’ai l’impression que nous envoyons nos missiles obsolètes en Ukraine. Ce n’est pas la première fois qu’un ministre des armées nous indique qu’une intervention ne coûte rien car les armes utilisées auraient dû, de toute manière, être détruites et remplacées.

M. Sébastien Lecornu, ministre. Il faut s’accorder sur ce que l’on entend par armes obsolètes. L’honneur de la France est de ne donner que des matériels qui fonctionnent et ne présentent pas de risques pour les servants ukrainiens. Ce n’est pas le cas de tous les pays. Les missiles Crotale sont un bon exemple, puisque pratiquement tous les tirs ont permis de réaliser une interception.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. S’ils sont encore performants, pourquoi les remplaçons-nous ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Parce qu’ils sont destinés à être remplacés par une nouvelle génération, avec le missile Mica VL. Notre modèle de souveraineté industrielle repose sur l’anticipation du remplacement des matériels. Le Crotale devait en tout état de cause être retiré du service en 2026 ou 2027. Ce missile est encore en service dans nos forces et il servira d’ailleurs pour protéger les Jeux olympiques. La notion d’obsolescence doit donc être relativisée.

Comme nous n’achetons pas nos matériels sur étagère à Washington, Pékin ou Moscou, nous organisons la succession des générations. Cela nous permet aussi de mener des actions diplomatiques. Le cas de l’Ukraine est à part mais les matériels anciens de l’armée de terre ont aussi permis de faire progresser des armées africaines partenaires et amies en leur donnant des armements de qualité, et je parle bien de capacités de défense et non d’attaque.

Pour revenir aux comparaisons entre modèles d’armées, certains ont comparé de manière incroyable nos stocks d’armes avec ceux de la Russie, comme si nos intentions étaient les mêmes…

Je n’espère pas vous convaincre au sujet de la dissuasion nucléaire. Il faut reconnaître que le Parti communiste français (PCF) a toujours eu une position cohérente sur ce point depuis les années 1960 et les premières LPM.

Pour ma part, je n’opposerai pas les budgets entre eux. Si nous n’avions pas la dissuasion, nos forces conventionnelles seraient beaucoup plus massives. Il suffit pour s’en convaincre de considérer le volume de nos armées avant la mise en place de la dissuasion. Cette dernière a également permis de suspendre le service national plus rapidement que dans d’autres pays. La dissuasion a aussi pour effet de réduire certaines dépenses.

J’ai vu dans quelques tweets des comparaisons surréalistes entre l’effort de défense et la protection sociale. Nous parlons d’arriver à 2 % du PIB pour le premier tandis que la seconde en représente 30 %. Ceux qui portent l’uniforme risquent leur vie. La nation a donc le devoir de les équiper convenablement. D’autres pays se posent moins de questions et les pertes ne sont pas les mêmes. Je ne veux pas brandir systématiquement cet argument mais les militaires vivent mal certaines comparaisons – que vous n’avez pas effectuées, Monsieur Lecoq, et qui sont le fait d’autres composantes de la NUPES. Je ne vois pas très bien comment on pourrait maintenir un modèle social vertueux si nous subissions une dégradation majeure de la sécurité du pays. On peut débattre du contenu de ce projet de loi et de sa soutenabilité financière mais il ne faut pas opposer les budgets entre eux.

Le désarmement doit être multilatéral et la position de la France en la matière est connue. Comme je l’ai dit dans mon propos introductif, le moment ne semble pas encore venu de désarmer. Il suffit pour cela de regarder le comportement d’États proliférants comme la Corée du Nord et l’Iran, qui vont poser des défis de sécurité absolument majeurs aux pays occidentaux. La France doit continuer à dissuader les autres compétiteurs en les assurant de sa capacité à défendre ses intérêts vitaux.

J’ai beaucoup milité en faveur de l’indemnisation des essais nucléaires lorsque j’étais ministre des outre-mer. Ces essais ont eu des effets géologiques. Ils n’ont eu d’effets sanitaires que lorsqu’ils ont été réalisés dans l’atmosphère jusqu’en 1974, en Algérie puis à Mururoa et à Fangataufa. Nous devons indemniser. Les moyens du Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) sont préservés. Comme vous le savez, l’enjeu n’est pas seulement l’indemnisation individuelle mais aussi celui de la transparence et de l’accès aux archives. Avec Florence Parly, nous avons ouvert beaucoup d’archives, notamment à des historiens, pour permettre aux associations d’accomplir un devoir de vérité. Je continuerai à le faire et je souhaite aussi que l’atoll de Mururoa soit le plus ouvert possible aux habitants de la Polynésie. Il n’y a pas de question taboue et ce sujet mérite la plus grande transparence.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Les essais souterrains menés en 1995 n’ont causé aucun problème ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Les essais ont été atmosphériques en Algérie puis à Mururoa et Fangataufa jusqu’en 1974. Ils ont ensuite été souterrains jusqu’à leur suspension par le président Mitterrand. Leur reprise en 1995 n’a pas eu d’effets sur la santé humaine. Le CIVEN étudie les dossiers d’indemnisation des personnes qui ont été exposées à des essais atmosphériques. Il examine aussi les demandes d’indemnisation au titre des essais menés en Algérie, à Reggane et In Ecker. Des comités ad hoc étudient les demandes de dépollution formulées par l’État algérien.

S’agissant de la feuille de route pour l’outre-mer, c’est le président de la République qui la présentera.

Mme Estelle Youssouffa (LIOT). Notre discussion sur le projet de LPM est télescopée par les menaces officielles des Comores contre Mayotte, qui confirment votre diagnostic sur la nécessité de protéger les territoires ultramarins vulnérables.

Cette semaine, le président Azali Assoumanizali a une nouvelle fois remis en question la souveraineté de la France à Mayotte. Les Comores osent carrément s’ingérer dans nos affaires intérieures en appelant à l’annulation de l’opération Wuambushu, qui doit permettre dans les prochains jours de détruire des bidonvilles. On constate un déferlement de haine antifrançaise et une escalade comorienne alarmante avec, sur les réseaux sociaux, des appels à envahir Mayotte avec des bateaux remplis de migrants et à massacrer les Français.

L’OTAN et l’Union européenne définissent l’instrumentalisation des flux migratoires comme une menace hybride. Mayotte la subit depuis des années, avec la déstabilisation organisée par les Comores par l’envoi massif de ses ressortissants sur notre territoire.

En tant que ministre des armées, comment réagissez-vous à ce risque majeur et immédiat pour la sécurité de Mayotte et pour notre souveraineté ? En quoi le projet de LPM va-t-il permettre d’améliorer la défense du département de Mayotte et faire reculer les menaces qui risquent de le faire définitivement basculer ?

Mayotte est la seule terre française habitée qui est activement revendiquée par un État voisin. Elle est aussi la seule terre française dans le canal du Mozambique, qui regorge d’immenses richesses gazières, minières et halieutiques, critiques pour la sécurité énergétique et la souveraineté économique européennes.

M. Sébastien Lecornu, ministre. Tout d’abord, j’appelle au calme face aux escalades verbales. Les alimenter n’apporte pas de solution et ce que veulent nos concitoyens de Mayotte, ce sont des résultats. Malheureusement, ces difficultés se cumulent avec la pression sécuritaire et le risque terroriste présents de l’autre côté, au Mozambique, ainsi qu’avec des enjeux maritimes de sécurité, de pêche illégale et de libertés d’accès.

Jusqu’à présent, trop de moyens militaires dépendaient de l’Hexagone. Je vais vous proposer, dans la LPM, d’affecter des moyens, soit mutualisés entre les forces armées dans la zone Sud de l’océan indien (FAZSOI) à La Réunion et à Mayotte, soit installés à demeure à Mayotte, ce qui serait une première. Je souhaite aussi que l’on accomplisse un saut technologique ; nous devons progresser en matière de drones et d’avions de patrouille maritime pour la surveillance aérienne. Nous en reparlerons plus précisément au cours d’une prochaine réunion. Certains moyens nouveaux demanderont un peu de temps pour être déployés car il faudra les mettre en production – j’espère qu’ils seront votés et budgétés. D’autres équipements arriveront plus rapidement, soit à Mayotte, soit sur la plateforme FAZSOI.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Nous en venons aux questions individuelles.

Mme Amélia Lakrafi. Le 23 janvier dernier, le Burkina Faso demandait le retrait des forces françaises, après que nos troupes aient déjà quitté le Mali et la Centrafrique ; dans le même temps, l’Inde installait une base militaire à Maurice. Je regrette profondément notre départ de M’Poko alors que, si je ne me trompe, il n’avait pas été demandé par le président Touadéra. Il est difficile de ne pas voir dans les discours hostiles à la France une manière pour des militaires arrivés au pouvoir par la force de s’y maintenir en désignant un responsable aux difficultés de leur pays.

Fin février, le président de la République a annoncé les nouvelles orientations du partenariat Afrique-France. Le volet militaire de celui-ci repose sur une nouvelle logique : des bases militaires cogérées par la France et les États africains concernés, ce qui se traduira par une diminution des effectifs. Le projet de LPM prévoit de porter l’effort national de défense à hauteur de 2 % du PIB en 2025 mais la dotation couvrant les missions extérieures est revue à la baisse. De quelle manière le nouveau partenariat militaire entre la France et le continent africain est-il pris en compte ? Comment seront allouées les ressources supplémentaires prévues ? Comment garantir la sécurité de nos armées sur les bases cogérées avec les armées africaines en cas de soulèvement contre nous ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Les États dont vous parlez sont souverains, quand bien même les tenants du pouvoir n’y sont pas arrivés par des procédures tout à fait démocratiques. Pour être clair, nous n’y sommes pas chez nous. Au Burkina Faso, nous avons dû nous plier à la demande des autorités. En Centrafrique, il ne restait que des militaires en soutien de la mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation en Centrafrique (MINUSCA). Nous n’y disposions plus de capacités de combat, ni de protection. C’est ce qui a motivé notre décision de partir car nous devons garantir l’intégrité des forces présentes dans chaque pays.

S’agissant des OPEX, je veux vous rassurer : il ne s’agit que de provisions. L’activité ne sera pas contrainte par le budget ; c’est elle qui déterminera l’abondement budgétaire. C’est également le cas pour les opérations intérieures, comme Sentinelle. En outre, toutes les missions extérieures ne sont pas financées de la même façon. Une mission de formation au Gabon ou au Sénégal, par exemple, où il n’y a pas de combats, ne relève pas des crédits des OPEX.

Je suis prêt à revenir devant vous pour évoquer des points spécifiques à chaque pays africain. Nos plans d’entraînement prévoient des exercices d’évacuation de nos ressortissants (Resevac) dans les pays faisant l’objet d’une déstabilisation. Nous sommes aidés en cela par la technologie. À titre d’exemple, les capacités d’élongation de l’A400M nous permettent d’envisager les évacuations depuis l’Hexagone, là où il fallait parfois prépositionner des forces pour rayonner dans une zone. C’est pourquoi le projet de LPM vous propose de passer de 22 à au moins 35 avions de ce type.

M. Alexis Jolly. Les bouleversements géopolitiques à l’œuvre depuis un an et la réorientation de nos capacités militaires vers l’Europe de l’Est obligent évidemment notre armée de terre à sortir du modèle des opérations extérieures dans lequel elle évolue depuis les années 1960. Comment, dans un tel contexte, envisagez-vous de remplacer les opérations en Afrique, et surtout au Mali, qui constituaient la plupart des missions de nos soldats ? Il s’agit d’une question de tout premier ordre car les seules missions encore disponibles ne peuvent plus concerner que du maintien de la paix, nos armées et notre pays n’ayant évidemment pas vocation à s’engager directement dans le conflit à l’Est de l’Europe. Dans le cadre de cette augmentation des crédits militaires, comment comptez-vous articuler l’accroissement des moyens de nos armées avec la réduction des missions proposées à nos soldats, et donc de leur capacité à développer et entretenir leurs compétences ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Cette question a donné lieu à de nombreuses discussions en interne avec les armées. Il est clair que la longévité de l’opération Barkhane, qui faisait suite à Serval, a créé un rythme d’activité soutenu pour les forces armées, singulièrement pour l’armée de terre, et – bien légitimement – nos soldats, engagés dans des armées d’emploi, sont inquiets de ce que sera leur activité dans les temps qui viennent. Une part de cette inquiétude porte évidemment sur l’entraînement car les soldats redoutent de rester dans les régiments sans plus rien faire. Le projet de loi de programmation militaire comporte donc des propositions en termes d’entraînement car il n’est pas question d’entreprendre des OPEX dans le seul but d’entraîner nos hommes – pardon pour cette formulation provocante, mais elle répond à certaines propositions que j’ai entendues. Nous devons donc être capables de proposer de l’entraînement.

En deuxième lieu, le monde n’est pas calme et, au moment où le président de la République a pris la décision de mettre fin à l’opération Barkhane, l’opération Aigle a démarré en Roumanie et, même s’il ne s’agit pas d’une OPEX comme les autres, puisqu’elle ne comporte pas d’ouverture de feu et engage une autre posture, c’est tout de même une forme d’OPEX. Nos armées ont donc des missions et je ne suis, hélas, pas très inquiet pour leur activité dans les années qui viennent, y compris pour l’armée de terre car, au vu des menaces que nous avons pu passer en revue, il y aura toujours du travail pour nos soldats, qui sont du reste également engagés dans des missions de maintien de la paix, parfois oubliées. Je tiens à citer à cet égard la Force intérimaire des Nations Unies au Liban, la FINUL, gourmande en forces et pour laquelle les régiments se succèdent par rotation tous les trois ou quatre mois pour accomplir sous bannière des Nations Unies une mission qui n’est pas tout à fait neutre, comme on l’a vu dans l’actualité libanaise la plus récente. On voit bien que la France a des engagements.

J’espère que vous m’aiderez tous à redire que ce ne sont pas les OPEX qui font le format d’armée : c’est à partir de ce format que nous nous tenons prêts à assumer des missions qui sont bonnes pour l’intérêt général du pays, en trouvant des moyens de gestion de l’activité de nos forces armées pour leur éviter de perdre en compétences et en mobilisation.

M. le président Jean-Louis Bourlanges. Nous avions rencontré l’année dernière au Liban, avec Mme Lakrafi, un colonel de la FINUL. Ce modèle d’opération n’est pas très courant pour les armées françaises mais elles sont toujours présentes. Cette présence française efficace, qui n’attire pas sur elle les critiques que peut parfois libérer un excès de confiance en soi, combinant présence et discrétion, doit nous faire réfléchir.

La situation politique est très compliquée sur le plan intérieur et sur le plan international. Les crédits inscrits dans le projet de loi de programmation militaire vous vaudront une double critique car, si une grande partie des membres de la commission considèrent à sa juste valeur l’effort financier consenti, certains diront que ce n’est pas assez et d’autres – sans doute plus nombreux – que c’est beaucoup trop, tandis que d’autres encore diront qu’il faut produire une étude d’impact plus étoffée. Cet effort est considérable et ce que vous avez déjà accompli est un gage de ce que vous ferez. C’est pour nous une très grande satisfaction.

Les choix que vous avez défendus sont cohérents. Toutefois, une grande partie d’entre nous, parmi lesquels je me compte, restent interrogatifs, non pas sur votre projet de loi, mais sur les conditions dans lesquelles la France est amenée à intervenir. Le problème des OPEX nous semble ainsi posé très profondément, pour des raisons géopolitiques extérieures à notre volonté. Depuis l’Afghanistan et les événements d’Afrique de l’Ouest, un peu partout, la France est assez souvent considérée comme indésirable et, quels que soient nos efforts, nous aurons des difficultés à adapter notre position aux situations auxquelles nous sommes confrontés. Il faut être conscients que ni vous ni nous n’avons la pierre philosophale et que le problème se pose des modalités de notre présence outre-mer.

D’une façon générale, votre projet de loi, conformément à la revue nationale stratégique qui a été publiée en novembre 2022, fournit bien des instruments de souveraineté. Tout a été analysé et présenté et nous voyons bien que, tout seuls, nous atteignons des limites et que nous avons un énorme besoin de coopération : en Europe d’abord, avec nos partenaires européens et, selon un modus vivendi légèrement différent, avec une Amérique qui, de toute manière, se détachera de l’Europe, même si elle est très solidaire dans la crise ukrainienne, et se centrera d’abord sur le Pacifique. Or je ne sens pas que, ni dans le projet de loi, ni dans notre état d’esprit et dans celui de nos partenaires, les conditions sont réunies pour faire véritablement ce saut en avant en matière de coopération, qui déterminerait une politique européenne beaucoup plus solidaire dans le domaine de la défense, même si je reconnais tout à fait avec vous que ce qui a été fait à l’occasion de la guerre en Ukraine est tout à fait remarquable. La crise n’est cependant pas finie et la situation peut aussi se dégrader.

Quant au Pacifique, je maintiens que nous avons une hésitation profonde. Nous avons des responsabilités, que vous avez rappelées, et des moyens, que vous avez défendus et programmés dans le projet de loi, mais nous avons l’impression que nous sommes en attente de formes de coopérations qui ne sont pas du tout définies sur le plan politique. Le rapport avec les États-Unis face à la politique chinoise n’est pas du tout assuré de façon satisfaisante et les déclarations du président de la République, assez traditionnelles pour la position française, ont suscité en Europe et ailleurs des réactions assez vives. Nous avons impression que, si le compte y est peut-être pour votre loi de programmation, nous devons inventer une nouvelle grammaire politique, ce qui demandera un travail de longue haleine relevant autant de la politique étrangère que de la politique de défense.

Monsieur le ministre, merci pour votre présentation et vos propositions de discussion et de coopération avec notre commission et les différents groupes. Nous vous sommes reconnaissants pour cette relation de très grande qualité que vous entretenez avec notre Assemblée.

Audition de la commission des Finances saisie pour avis

 M. Sébastien Lecornu, ministre des Armées (mercredi 26 avril 2023)

M. le président Éric Coquerel. La commission des finances est saisie pour avis des articles 1er à 10 du projet de loi relatif à la programmation militaire (LPM) pour les années 2024 à 2030. Nous avons entendu il y a quelques semaines M. Pierre Moscovici au sujet de l’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) relatif à ce projet de loi. Le texte prévoit une hausse annuelle des dépenses de la mission Défense, mais les marches sont inégales, et moins ambitieuses dans la première partie de la programmation que dans la seconde. En outre, le Haut Conseil a relevé que des incertitudes pèsent sur le financement de cet effort, qui doit être en partie assuré par des ressources extrabudgétaires.

M. Sébastien Lecornu, ministre des armées. Permettez-moi d’abord une pensée particulière pour nos soldats, à la suite des opérations de mise en protection et d’évacuation qui se sont déroulées depuis le Soudan ce week-end et ne concernent pas seulement nos ressortissants et diplomates – nous avons fait preuve de solidarité européenne. Le militaire blessé lors de cette opération va mieux.

M. le président Éric Coquerel. Nous partageons évidemment cette pensée.

M. Sébastien Lecornu, ministre. Au-delà de la matière budgétaire, c’est justement du format d’une armée d’emploi qu’il s’agit, avec son histoire, sa doctrine et les risques que prennent nos soldats pour assurer notre sécurité.

Les lois de programme, qui existent depuis longtemps, ont été réhabilitées dans notre Constitution ; dans ce cadre, la première loi de programme militaire fut adoptée dès 1960, du temps du « gaullisme militaire ». La dissuasion nucléaire nécessitait une vision pluriannuelle à des fins de visibilité et de sécurité. Les décisions prises par Pierre Messmer au début des années 1960 prenaient effet dans le temps.

Jusqu’aux années 1990, les lois de programme ont été marquées par la montée en puissance de la dissuasion et, surtout, par l’environnement sécuritaire propre à la Guerre froide. Le modèle d’armée était essentiellement conçu pour dissuader, mais nos forces ont aussi été engagées sur de nombreux théâtres, notamment, mais pas seulement, en Afrique.

Dans les années 1990, avec la dissolution du pacte de Varsovie, un nouvel environnement sécuritaire se crée et l’on tire les conclusions rationnelles de la fin de la Guerre froide en reprenant les essais nucléaires, en suspendant le service national ou en démantelant les installations du plateau d’Albion. D’autres priorités déterminent désormais l’organisation de notre appareil de défense : les Balkans, puis l’avènement du terrorisme militarisé, avec le grand virage du 11 septembre 2001.

Les lois de programmation militaire reflètent cette réorganisation, jusqu’au moment où nous sommes allés trop loin : croyant pouvoir toucher les dividendes de la paix, nous avons mis en tension notre appareil militaire au point d’abîmer certaines de ses composantes.

Un sursaut s’est produit en 2015, au moment des attentats, puis en 2017 : le Président de la République a été élu sur la base d’une feuille de route prévoyant l’augmentation des moyens budgétaires destinés à nos armées, à des fins de réparation. La loi de programmation qui se termine correspondait à cet objectif, ainsi qu’à l’opération Barkhane qui a pris le relais de Serval au Sahel.

Avec le temps, la programmation a tourné à la fixation des moyens ; pourtant, l’exercice nécessite depuis toujours de la souplesse.

Les moyens ont parfois été déterminés dans le dos du Parlement, y compris dans les années gaulliennes : l’avènement du nucléaire tactique et le programme Pluton ne figuraient pas dans la loi de programme. Je m’engage à revenir plus souvent devant le Parlement pour mettre à jour la programmation militaire pluriannuelle. Cela nous renvoie au PLF (projet de loi de finances), car c’est bien ce texte qui ouvre les crédits de paiement et accorde les autorisations d’engagement.

La souplesse est aussi une nécessité politico-militaire. La rigidité nous a parfois rendus scolaires : au motif que les drones ou le cyber ne figuraient pas dans la programmation, nous avons pris du retard dans ces domaines faute d’avoir su revenir devant la représentation nationale pour une mise à jour.

Le contexte actuel, particulièrement le retour d’expérience (Retex) de la guerre en Ukraine, va inéluctablement influencer la programmation, mais aussi amener des mises à jour plus rapides que jadis : par rapport aux années 1990 et même à l’époque de la Guerre froide, les menaces se cumulent.

Les aléas, qui ont toujours existé, peuvent être intégrés dans les programmes sous la forme de marges frictionnelles. Nous les traduisons en termes lisibles du point de vue budgétaire, mais ils sont aussi d’ordre politico-militaire.

Si la programmation ne saurait être une fixation, c’est parce que le Parlement reste souverain en matière budgétaire, et c’est le drame – je porte là un jugement politique – des années où les crédits ouverts ont été inférieurs à ce que prévoyaient les programmes, où les lois de programmation ont été sous-exécutées. La programmation que Florence Parly a défendue lors de la précédente législature était pensée pour être exécutée à l’euro près, et l’a été. Elle a même été sur-exécutée en raison du besoin d’aide militaire résultant de la guerre en Ukraine, que personne n’aurait pu prévoir. Alors que 197,8 milliards d’euros de ressources étaient prévus pour la période 2019-2023, les crédits ouverts atteignent déjà 198,8 milliards, et je vous demanderai 1,5 milliard de plus dans le cadre d’un collectif budgétaire pour permettre le réassort des stocks de munitions – pour les obus de 155 millimètres – et de missiles antichar, et pour accélérer le déploiement de nos dispositifs de protection, notamment de lutte antidrones, en lien avec l’approche des Jeux olympiques et paralympiques. Évidemment, la sur-exécution doit rester compatible avec les finances publiques.

L’exécution de la LPM 2019-2025 à l’euro près vaut aussi pour les dépenses, mais moyennant une inertie importante entre le moment où les travaux sont décidés et celui où ils ont lieu, donc où les crédits de paiement sont débloqués. Autrement dit, les effets de cette LPM commencent seulement à se voir. Par exemple, c’est maintenant qu’il y a des grues dans la base aérienne d’Évreux. Les restes à payer, les grands programmes à effet majeur, les reports traduisent ce phénomène.

L’exécution de la LPM actuelle souffre d’une fragilité que l’on retrouve dans toutes les démocraties occidentales : la fidélisation. La cible demeure de 275 000 ETP (équivalents temps plein), mais les postes que recouvre ce total sont appelés à beaucoup évoluer. Le combat cyber, les guerres électroniques vont modifier le champ de bataille : on aura encore un peu besoin de régiments d’infanterie classiques, mais le métier va se réorienter. La dissuasion nucléaire avait eu un grand effet sur le pyramidage des armées de l’air et de la marine, dont elle avait fait une grande armée de sous-officiers ; l’avènement du combat cyber va produire un re-pyramidage de l’armée de terre et l’apport de sous-officiers qualifiés.

J’en viens au projet de LPM 2024-2030. La somme – 413,3 milliards d’euros, dont 400 de ressources budgétaires – est historique, parce qu’elle est à la hauteur des enjeux. Si on ne parle pas des missions, on ne peut pas comprendre ce budget ni l’effort demandé à la Nation.

Une voûte protège nos intérêts vitaux ; elle n’est plus toujours consensuelle, mais je la défends : la dissuasion nucléaire. Or elle coûte cher, aujourd’hui et pour l’avenir. La dissuasion actuelle repose sur des crédits budgétés et engagés il y a dix à vingt ans. De même, je vais demander au Parlement de se prononcer sur les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) de troisième génération, sur les vecteurs et missiles des années 2040 et sur la modernisation des forces aériennes stratégiques, qui pose aussi la question du successeur du Rafale : l’effet des autorisations d’engagement et des crédits de paiement qui vont être décidés se fera sentir dans les dix à vingt prochaines années. C’est le paquet de la dissuasion, où la voûte nucléaire est tenue par une armée conventionnelle.

Celle-ci voit aussi ses missions évoluer. Elle a une culture expéditionnaire ; les « Resevac » (évacuations de ressortissants) font partie de ses missions. Mais des menaces spécifiques peuvent aussi peser sur nos outre-mers compte tenu de leur environnement régional. L’impact du réchauffement climatique sur ces territoires est très fort : phénomènes migratoires nouveaux, enjeux de sécurité maritime, pressions sur les réserves halieutiques, notamment dans le Pacifique. Ces menaces conventionnelles nouvelles touchent à nos intérêts, dont la protection relève de l’armée même s’il ne s’agit pas de nos intérêts vitaux. Les dénis d’accès aux routes maritimes se multiplient – Ormouz, Suez, Bab el-Mandeb – alors que ces routes nous permettent d’importer des hydrocarbures et d’exporter des matières premières agricoles. Cela concerne notre marine nationale et notre groupe aéronaval, ce qui pose la question du futur porte-avions.

Nos armées doivent poursuivre de grandes missions, dont certaines sont gourmandes en raison de sauts technologiques – intelligence artificielle, quantique militaire. De plus, de nouveaux espaces se militarisent : le spatial, les fonds sous-marins, le cyber. Est-ce que la France doit y être ? Si oui, est-ce seule, de manière souveraine, ou avec d’autres ? Quel est notre cœur de souveraineté en la matière ? Telles sont les questions que je poserai à la représentation nationale. Et si les gaullistes, dans les années 1960, avaient décidé que l’atome militaire n’était pas pour la France ? C’est, comme à l’époque, une affaire de rang. Or, dans ce domaine, les choses ne se feront pas en cinq ans, mais en dix, quinze ou vingt ans. Les cyberattaques massives de nos hôpitaux sont révélatrices de notre environnement sécuritaire. Comment notre système de sécurité peut-il les traiter, qu’elles proviennent d’un État, d’un groupe armé terroriste ou de criminels pratiquant le chantage financier ?

Ainsi, la LPM présente des continuités sous certains aspects, des ruptures sous d’autres, ce qui produit des effets en matière industrielle et de ressources humaines, dans le cadre d’un modèle global de souveraineté où la base industrielle et technologique de défense (BITD) est souveraine. Cela aussi, nous le devons aux gaullistes des années 1960 : nous n’achetons pas nos armes à Pékin, Moscou ou Washington – selon les goûts de chacun –, mais à Paris. En matière de dissuasion nucléaire, notre souveraineté est totale.

C’est la première fois que l’on fait apparaître le différentiel entre le besoin de dépenses militaires – 413,3 milliards d’euros – et les ressources budgétaires – 400 milliards. L’écart a toujours existé, mais il n’apparaissait pas : il n’y avait qu’une seule ligne. Compte tenu des montants, nous considérons qu’il nous faut être transparents à ce sujet. Dans les 13,3 milliards, il y a 7,1 milliards de recettes extrabudgétaires propres au ministère des armées – non plus tant la vente des « bijoux de famille » immobiliers, comme dans les précédentes décennies, que les tarifications à l’acte du service de santé des armées (SSA) du fait de son ouverture sur le civil. La question de l’aide à l’Ukraine doit faire l’objet d’un effort particulier de transparence pour dissocier ce qui relève du format des armées françaises, objet de la LPM, et ce qui correspond au soutien à ce pays ; je vais y revenir.

Quant aux marches, le budget annuel des armées était de 32 milliards d’euros en 2017, il sera de 56 milliards en 2027 et de 69 milliards en 2030. Les deux tiers du chemin auront été faits pendant les deux quinquennats d’Emmanuel Macron. La cible était à peu près la même dans les programmes des différents candidats à l’élection présidentielle de 2022. Les marches sont conformes à la trajectoire des finances publiques. Selon certaines familles politiques, elles devraient être plus élevées, mais nos programmes à effet majeur sont très lourds : des marches à 4 milliards au lieu de 3 ne procureraient pas plus vite un SNLE de troisième génération ou un nouveau porte-avions.

Dans une LPM, est-ce la capacité budgétaire qui détermine les capacités physiques ou l’objectif physique, militaire, qui entraîne le budgétaire ? Depuis les années 1960, il y a eu plusieurs générations de lois de programme dont certaines correspondaient à la seconde option : certes, on ne faisait pas n’importe quoi en matière budgétaire, mais le Parlement votait sur les orientations militaires, qui primaient, et certains sujets étaient renvoyés en loi de finances. C’était révélateur de la conception politique de la loi de programme au sens de la Constitution, par différence avec celles de la IVe République, beaucoup plus rigides. Dans d’autres cas – surtout, hélas, pour réduire les moyens de nos armées –, le budgétaire a primé sur le militaire.

Les 413 milliards sont exprimés en euros courants. L’inflation fait beaucoup parler d’elle, mais mon ministère est celui qui en est le plus protégé, grâce aux mécanismes qui ont été instaurés par le législateur, comme les provisions pour Opex (opérations extérieures) ou pour financer le carburant opérationnel. Quant aux reports de charges, ils ont toujours existé dans les LPM et sont d’autant plus élevés que l’on engage et que l’on investit. En outre, si, comme moi, on fait primer les missions sur le budget – je dois répondre de la solidité du modèle d’armée devant les représentants de la Nation –, on redemande des crédits en cours de gestion ; j’en ai parlé à propos de la lutte antidrones et de la défense sol-air. En tout cas, je vous certifie qu’en 2022 et 2023, aucun retard de programme n’est lié à l’inflation. Sur les 413 milliards, l’inflation estimée correspond à 30 milliards d’euros, mais mon ministère, contrairement à d’autres, a beaucoup de moyens de la gérer.

L’aide à l’Ukraine est un sujet essentiel, politiquement plus sensible que l’inflation. Dans la mesure où la LPM a trait au format de nos armées, on ne doit pas y piocher pour aider l’Ukraine. Cela a été arbitré par la Première ministre. Dans ce contexte, trois types de matériel sont en jeu, qui appellent un traitement budgétaire différent. D’abord, du matériel ancien que nous avons donné à l’Ukraine et que nous n’aurions pas remplacé, comme le canon TRF1 : l’honnêteté commande de ne produire aucune facture et de ne demander aucun « recomplètement », puisque ce matériel ne fait plus partie du format des armées depuis longtemps. Ensuite, du matériel retiré plus tôt que prévu du format de nos armées, comme le missile sol-air Crotale, que nous prévoyions d’arrêter dans les cinq ans : dans la mesure où le format des armées en est affecté – nous allons acheter des VL (vertical launch) Mica à la place des Crotale donnés à l’Ukraine –, une provision de 1,2 milliard d’euros est prévue dans les 13 milliards de financement non budgétaire. Enfin, du matériel neuf que nous n’aurions pas donné sans la guerre en Ukraine, comme le canon Caesar : dans ce cas, nous allons passer par un mécanisme de solidarité interministérielle, en dehors des 413 milliards.

M. le président Éric Coquerel. Vous dites qu’en matière de programmation militaire, les orientations budgétaires devraient découler des objectifs physiques plutôt que l’inverse. Je regrette que l’on ne suive pas la même logique pour le programme de stabilité, en partant des besoins écologiques ou de santé pour en faire découler les orientations en matière de déficit ou de dépenses fiscales.

Je ne remets pas en question l’augmentation du budget de la LPM, mais bien le fait qu’elle s’accompagne d’une baisse des autres dépenses publiques encore plus marquée que prévu – de 1,4 % selon le président du HCFP. L’urgence est pourtant comparable.

Le HCFP a relevé que les prévisions d’inflation retenues pour construire le projet de LPM, similaires à celles qui figuraient dans le projet de loi de programmation des finances publiques, étaient très optimistes. Elles le sont plus encore que les prévisions actualisées du Gouvernement présentées ce jour, lesquelles estiment l’inflation pour 2023 à 4,9 % au lieu de 4,2 %. Dès lors, la provision de 30 milliards d’euros qui figure dans le projet de LPM suffira-t-elle pour faire face aux conséquences de l’inflation ? Les marches ne devraient-elles pas être toutes un peu rehaussées ? Vous nous dites que les budgets pourront être revus le moment venu, mais ne faudrait-il pas anticiper ?

Plus encore que sur la hauteur des marches, je m’interroge sur le fait que les plus hautes doivent être franchies après 2027 : cela rejette sur l’exécutif suivant la responsabilité de l’exécution de ces budgets ; de plus, je crains que le décalage de certaines commandes qui seraient nécessaires dès maintenant n’induise une hausse des coûts unitaires.

La trajectoire de hausse des effectifs semble à première vue satisfaisante, mais elle n’avait pas été tenue dans la précédente LPM, à la différence de celle des crédits. On est bien en deçà de la cible de 272 000 hommes en 2023, qui préparait celle de 275 000 en 2025. Selon la nouvelle trajectoire, le seuil des 272 000 hommes ne serait finalement atteint qu’en 2027 et celui des 275 000 qu’en 2030. Pourquoi cette dérive ? Et pourquoi ne pas retenir une trajectoire de progression future plus ambitieuse, compte tenu des défis qui nous attendent ?

Comment les besoins complémentaires en cours d’exécution – 1,5 milliard d’euros en 2023, avez-vous dit – vont-ils être concrètement satisfaits ? Par le redéploiement de crédits, l’ouverture de nouveaux crédits ? Une loi de finances rectificative ne serait-elle pas nécessaire avant même le collectif de fin de gestion ?

Je ne reviens pas sur le débat relatif à l’étude d’impact de la LPM ni sur la saisine du Conseil constitutionnel, mais, pour tenter de pallier les manques relevés par la Conférence des présidents elle-même, plusieurs demandes de chiffrage vous ont été adressées par Bastien Lachaud et Aurélien Saintoul, membres de la commission de la défense. Elles concernent notamment les 13,3 milliards d’euros de ressources extrabudgétaires annoncées. Pourront-ils obtenir satisfaction ? Sinon, je m’associerai à leur demande.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je suis évidemment très favorable à cette LPM. Le format de la loi de programmation est particulièrement adapté au domaine de la défense, où nous sommes contraints de raisonner à moyen et long termes.

Je salue l’ambition du texte. Monsieur le président, les marches sont en réalité à peu près équivalentes : une hausse de 3 milliards d’euros en 2023, cela représente une croissance d’environ 7 %, comme une marche de 4,3 milliards en fin de période. Étant donné ce que font nos militaires pour notre pays, que celui-ci s’engage à leurs côtés par ce budget est la moindre des choses.

La Cour des comptes a salué la sincérité de l’exécution 2022 ; on peut faire de même pour celle de la LPM qui se termine, très proche de ce qui avait été prévu.

Je suis en revanche un peu inquiet des restes à payer qui atteignent 91 milliards d’euros en 2022, ce qui me paraît colossal. Je peux comprendre que les programmes soient longs à exécuter, mais les sommes sont gigantesques. Est-ce inhérent aux dépenses militaires ou dû à une accélération ?

Nous votons des lois de programmation sectorielles, mais nous ne votons pas la loi de programmation des finances publiques – donc on ne peut pas dire que nous soyons contraints par ses orientations budgétaires, Monsieur le président. La Première ministre a annoncé ce matin que le projet de LPFP reviendrait à l’Assemblée en juillet ; j’incite nos collègues à voter ce texte, puisqu’il permettra de mesurer la cohérence entre les dépenses par ministère et les dépenses globales : à défaut, nous perdrions en pouvoir de contrôle.

Monsieur le ministre, pourquoi demander 1,5 milliard d’euros en 2023 ?

Enfin, que prévoit la LPM à la lumière de la situation dramatique en Ukraine et compte tenu de l’importance des drones dans la guerre ? Nos forces sont-elles armées face à ce nouveau type de défense ?

M. le président Éric Coquerel. Monsieur le rapporteur général, le programme de stabilité donne tout de même une vision des contraintes qu’on nous impose.

M. Christophe Plassard (HOR), rapporteur pour avis. Je salue le respect à l’euro près de la loi de programmation militaire en cours, un gage inédit de confiance pour nos armées et pour tout l’écosystème de la défense. Un autre gage de confiance et de stabilité est la conformité du projet de LPM au projet de loi de programmation des finances publiques et aux projections du HCFP.

Quelle évolution de la masse salariale prévoyez-vous ? Pour atteindre l’objectif stratégique de fidélisation, fera-t-on un effort sur l’indiciaire ?

Les 7,4 milliards d’euros de ressources additionnelles reposent, outre l’effort de soutien à l’Ukraine, sur des reports de charges et des marges frictionnelles. L’usage de ces mécanismes est parfaitement normal pour faire face à des imprévus, mais cette estimation effectuée plusieurs années à l’avance est-elle fiable ? En outre, quelle marge de manœuvre ces outils laisseront-ils en cas d’aléa, puisqu’ils sont déjà intégrés dans le financement des besoins programmés ?

Malgré tous les motifs de confiance qui figurent dans le projet, il reste un impondérable : l’élection d’un nouveau Président de la République en 2027. Comment, dès lors, donner de la visibilité aux armées et à l’écosystème de la défense ? Un lissage des marches par l’augmentation des trois premières, non pour absorber l’inflation mais pour faire face à cette situation politique, serait-il envisageable, quitte à rogner sur les éventuelles lois de finances rectificatives ? Cette année encore, 1,5 milliard d’euros supplémentaire seront demandés pour combler le budget.

M. Sébastien Lecornu, ministre. Monsieur le président, en tant que garant de la sécurité extérieure, j’assume de partir de la réalité des menaces plutôt que de la courbe budgétaire. C’est exigeant : cela suppose de faire des choix et de regarder notre modèle d’armée en face – il y a des choses qu’on sait faire, d’autres que l’on ne maîtrise pas, et ce dont on est capable aujourd’hui ne sera peut-être plus à notre portée dans dix ans. Au-delà des clivages politiques, certains responsables pensent que de vraies menaces peuvent pesser sur la Nation française, tandis que d’autres n’osent pas tout à fait y croire ; c’est ce qui détermine les divergences au sujet de la LPM, y compris au sein même de certains groupes, où s’opposent l’appel à l’efficacité militaire et la demande de satisfaction de tel ou tel besoin industriel.

En matière d’inflation, nos critères ne sont pas spécialement optimistes puisque ce sont ceux de Bercy. L’idée est d’anticiper le plus possible. Dans ce domaine, la vraie menace pour les armées concerne le prix du carburant. Or mon ministère a obtenu que le mécanisme de solidarité hors LPM destiné à financer le carburant opérationnel, que le Parlement avait exigé de faire figurer dans la LPM 2019-2025, vous soit de nouveau proposé dans la présente LPM, puisqu’il a fonctionné. Pour le reste, nous avons considéré avec une grande prudence les effets de l’inflation, d’où la somme de 30 milliards d’euros – qui correspond, au fond, à l’écart entre euros courants et euros constants.

Le débat sur les marches est politique. Deux contraintes s’imposent à nous, qui ne sont pas financières, mais militaires.

D’abord, c’est entre 2027 et 2030 que le plus gros des efforts est nécessaire en matière de dissuasion nucléaire, parce que la vie des programmes le veut ainsi. C’est vrai pour le porte-avions de nouvelle génération, pour l’entretien programmé de l’actuel porte-avions, pour le programme SNLE 3G et pour une partie de nos systèmes de missiles. Quel que soit le Président de la République, quel que soit le Parlement, et à moins de vouloir abîmer des éléments fondamentaux, ce besoin de crédits de paiement et d’autorisations d’engagement s’imposera. Vous me direz que l’on pourrait prévoir des marches plus courtes, faire moins de choses entre 2027 et 2030 et tout miser sur la dissuasion ; mais ce n’est pas le choix politico-militaire que nous vous soumettons.

Ensuite, une éventuelle augmentation du niveau des marches pose un problème de soutenabilité des finances publiques. Comme la programmation est exécutée à l’euro près, nous devons faire attention à ce que nous faisons. Jadis, l’affichage pouvait être plus alléchant puisque les budgets étaient sous-exécutés. Si nous procédions à une augmentation brutale des marches, vous seriez amenés à exercer – à juste titre – votre pouvoir de contrôle en nous signalant que nous n’avons pas réussi à consommer tous les crédits, ce qui serait inévitable pour les programmes à effet majeur dont j’ai déjà parlé.

Faut-il craindre un décalage des commandes prévues par rapport à des besoins qui se feraient sentir dès maintenant ? Concernant les grosses urgences, nous ne souhaitons pas attendre ; c’est pourquoi nous vous demandons l’ouverture de 1,5 milliard d’euros de crédits nouveaux, à la lumière du retour d’expérience de l’Ukraine. L’année 2023 est une année de tuilage entre deux LPM. Vous avez voté les cibles capacitaires en 2018 ; la ministre qui m’a précédé les a mises à jour, car des éléments nouveaux sont apparus, par exemple dans le domaine du cyber. À cela se sont ajoutées l’expérience de l’Ukraine – je ne parle pas du « recomplètement » résultant de l’aide à l’Ukraine – et la réflexion sur les dangers qui nous menacent.

Des commentateurs viennent expliquer sur les plateaux de télévision que s’il nous arrivait la même chose qu’à l’Ukraine, nous ne pourrions tenir que quinze jours ; cette hypothèse est une aberration totale : nous sommes une puissance dotée, membre de l’Otan, dont le voisinage n’est pas comparable à celui de l’Ukraine. En revanche, certaines menaces militaires nécessitent que la France se muscle, et vite, sans attendre la programmation à venir. Je parle de certains stocks de munitions, notamment aux fins d’entraînement de nos forces, mais pas seulement – la France est nation-cadre en Roumanie. Je pense aussi à la lutte antidrones, un segment sur lequel nous devons non seulement rattraper notre retard, mais aussi faire un saut technologique, peut-être en abandonnant une génération, afin d’être en avance en 2030 ; il représente 5 milliards d’euros sur 413, ce qui est colossal. La réflexion doit aller du drone qui ressemble à un avion autonome jusqu’au petit essaim de drones consommables. On le voit à la lumière de l’expérience ukrainienne, cela renvoie à la question de la défense antidrones : on ne va pas lancer un missile qui coûte 1 million d’euros contre un drone qui en coûte 15 000. C’est une question de soutenabilité économique.

Nous procédons en marchant, en temps masqué compte tenu de la concomitance des deux programmations, celle qui se termine et celle que je vous propose. En outre, quelques fonctions militaires appellent des dépenses nouvelles, d’autant que l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques nous impose des standards élevés.

J’en viens aux effectifs. Comme les services de renseignement, nous avons un problème non de recrutement, mais de fidélisation. Cela s’explique par l’inadéquation de nos outils de fidélisation par rapport au monde civil, voire administratif. Souvent, c’est l’environnement familial qui fait décrocher, d’où notre « plan famille 2 ».

Ce point nous ramène à la question indemnitaire. La nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM) produira vraiment ses effets cette année : un demi-milliard d’euros d’indemnités est injecté en 2023. Il s’agit notamment de la « prime de combat », qui va être versée pour la première fois en octobre.

La masse salariale va augmenter en provision, passant de 87 milliards d’euros dans la LPM qui se termine à 98 milliards dans le présent projet, soit une hausse de 12 %. Cela va nous permettre de réfléchir à un chantier indiciaire, non pour l’ensemble des grades et fonctions, mais pour certaines strates de grades. Nous en discutons avec le CSFM (Conseil supérieur de la fonction militaire). Je pense en particulier aux sergents, premier grade de la catégorie des sous-officiers.

En tout cas, il s’agit incontestablement d’une faiblesse de l’exécution de la LPM qui se termine. Dans certains services, le problème est plus global : le service de santé des armées subit les mêmes difficultés que le système sanitaire civil ; à la DGA (direction générale de l’armement), ce sont les carrières d’ingénieur qui sont concernées.

Concernant l’étude d’impact, j’étais très confiant, car elle était plus solide et documentée que la précédente ; en outre, j’avais déjà répondu devant la commission de la défense, avant et après la présentation du texte en Conseil des ministres, à la plupart des questions qui figuraient dans le courrier du président Marleix. Le Conseil constitutionnel a non seulement validé l’étude d’impact, mais souligné sa robustesse.

Cela étant – je le dis à des responsables politiques –, pour certains sujets, l’impact sera évalué non selon des critères techniques, mais sur le fondement d’orientations pour la Nation que seuls des parlementaires, des membres du Gouvernement ou le chef des armées doivent assumer. Je pense aux coopérations européennes, avec leurs forces et leurs faiblesses.

J’ai reçu hier soir les demandes de chiffrage de vos collègues, Monsieur le président. Nous y répondrons le plus précisément possible, comme aux arguments invoqués lors de la conférence des présidents, car si je conteste que l’on remette en cause la qualité de l’étude d’impact, je reconnais le bien-fondé de certaines des questions soulevées dans les moyens présentés au Conseil constitutionnel. Je ferai une réponse écrite dont je pourrai vous adresser la copie, Monsieur le président.

S’agissant des restes à payer, ils sont en effet inhérents aux dépenses militaires : le Parlement vote des autorisations d’engagement, ce qui nous permet de signer des bons de commande ; à ce moment-là, d’énormes masses financières restent à payer, et le crédit de paiement se déclenche seulement lors de la livraison, souvent longtemps après. C’est le cas, en 2023, des Rafale : peu de ministères signent des bons de commande pour des livraisons qui auront lieu dans plusieurs années. C’est aussi vrai des travaux d’infrastructure sur nos bases.

L’accélération que vous constatez est réelle : nous augmentons nos dépenses militaires, nous lançons beaucoup de programmes, de travaux d’infrastructure, de réparations… Nous achetons davantage, les restes à payer grossissent donc logiquement.

Mais il n’y a pas de risque, dès lors qu’il n’y a pas de revirement brutal dans la programmation : les deux lois de programmation successives se complètent. Les cibles finales – on peut reprendre l’exemple des Rafale – demeurent, et ce sont elles qui comptent.

Sur les marges frictionnelles et les reports de charges, j’ai entendu des choses curieuses et je vous remercie de souligner que ce sont des mécanismes tout à fait normaux, qui ont toujours existé. Mes prédécesseurs ont souvent fait le choix de ne pas les montrer au Parlement, de les noyer dans la masse. J’ai fait le choix inverse, au vu des sommes en jeu : celui de faire preuve de transparence en faisant apparaître la construction budgétaire.

Les marges frictionnelles, c’est-à-dire le décalage dû au fait que des industriels ne peuvent pas livrer les commandes ou que des travaux ne peuvent pas être réalisés pour des raisons qui ne tiennent pas au maître d’ouvrage, ont été constatées à hauteur d’environ 3,3 % en 2021 et 2022. Nous vous proposons de retenir le chiffre de 3,25 %. Il sera possible de l’actualiser, mais si tout va bien, nous devrions utiliser cette marge frictionnelle plutôt en début de période ; ensuite, puisque nous commandons beaucoup, sauf pépin majeur, elle devrait se réduire.

Quant au report de charges, je revendique son usage : c’est un outil de gestion de l’inflation – un outil dont peu de ministères disposent. Nous avons face à nous de grands industriels, et nous avons besoin de jouer sur ce critère. Nous renvoyons parfois des paiements à plus tard, à un moment où l’inflation sera plus favorable.

M. Emmanuel Lacresse (RE). Vos interventions, Monsieur le ministre, montrent la volonté du Président de la République, chef des armées, d’une politique plus ambitieuse pour notre défense.

Avec ce projet de loi de programmation, changeons-nous de dimension ? Vous avez fait des annonces lors de votre tournée la semaine dernière en Lorraine et dans le Grand Est. Le projet de LPM prévoit-il des implantations nouvelles ou le renforcement d’unités existantes ?

Nous partageons avec l’Allemagne une brigade, désormais renforcée par d’autres États membres de l’Union européenne, mais pas cette méthode de programmation budgétaire. Alors que notre voisin a annoncé d’importants efforts pour acquérir des armes, devons-nous nous interroger sur ce point ?

Nos programmes de commande aux industriels vont-ils gagner en efficacité ? Quelle est la place des coopérations internationales, et comment sont-elles prises en compte ?