rapport d'enquête visant à établir les raisons de la perte de souveraineté et d’indépendance énergétique de la France — Comptes rendus des auditions (du 17 janvier au 16 mars 2023)

Deuxièmement, je préconise la suppression de l’ARENH, qui est extrêmement simple, selon des analyses juridiques. Si la France décide de supprimer les TRVE, l’ARENH tombe le jour même et ce sera à la Commission européenne de prouver qu’EDF abuse de sa position dominante. Mais ce cas n’a pas de raison d’être, car les TRV sont quatre fois au niveau où ils étaient.

La troisième mesure est la suppression des subventions aux énergies renouvelables. Dans un marché soi-disant compétitif de production d’électricité, il n’existe aucune raison de subventionner des énergies avec une garantie d’achat et une garantie d’accès au réseau, car une telle démarche est disqualifiante.

Enfin, il est nécessaire de redonner à EDF sa dimension d’entreprise de service public intégrée qui est la condition de la gestion d’un service public. Pour adapter constamment la production à la consommation, cette consommation doit pouvoir être prévue à court, moyen et long terme et il faut pouvoir mettre en place et optimiser les moyens de production pour répondre à cette consommation. Un seul acteur doit avoir la capacité et la responsabilité de gérer l’ensemble : nucléaire, gaz et hydraulique.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je vous remercie. Je vais revenir plus spécifiquement sur les responsabilités qui ont été les vôtres. Dans le cadre de nos travaux, nous nous sommes peu penchés sur la stratégie de développement à l’international d’EDF. Vous avez occupé un certain nombre de responsabilités à ce niveau et vous connaissez les critiques formulées par certains observateurs sur la question de l’acquisition progressive de parts de marché et d’outils de production à l’étranger. Vous avez été largement impliqué, notamment sur le volet Asie. Quelle est votre vision sur le sujet ?

M. Hervé Machenaud. Depuis les années 1990, EDF a lancé de grands programmes, tels que l’achat d’une distribution au Brésil. Je n’ai pas du tout été impliqué, mais selon moi, le métier d’EDF est la production industrielle d’électricité et EDF doit pouvoir vendre son produit. Je ne pense pas que la distribution à l’international soit son métier, parce-que ce n’est pas le métier des autres de vendre l’électricité d’EDF en France. Il est difficile de porter un jugement sur l’achat de l’électricien anglais. La question est la suivante : la vocation d’EDF est-elle de réaliser l’ensemble de son métier dans un autre pays ? Si les contraintes sont suffisamment claires, pourquoi pas. L’aventure nucléaire américaine est toutefois beaucoup plus discutable et n’a pas eu autant de succès qu’il avait été escompté.

La situation est différente en Asie, car nous n’y avons jamais investi sauf dans l’EPR de Taishan. Nous avons fait notre métier d’industriel et nous avons construit des centrales. Ainsi, à Daya-Bay, nous n’avons pas investi et nous avons été payés pour le faire de façon très correcte.

Quand la Chine s’est développée à partir des années 1980, EDF était son modèle et guide en matière de développement de l’électricité. Nous avons contribué dans les domaines hydraulique et thermique, car la Chine effectuait des essais, en particulier un essai à Laibin, centrale à charbon dont le fournisseur était Alstom et pour laquelle les Chinois voulaient tester un built-operate-transfer (BOT). Il s’agit de confier la construction à une structure qui exploite la centrale pendant un certain temps, puis la remet au propriétaire.

En Chine, EDF a accompagné le développement du système électrique assez largement dans tous les domaines, production, transport et distribution, mais sous la forme de conseils et moyennant paiement, à quelques exceptions près : la centrale de Laibin, un groupe de centrales thermiques des années 1990 dans le Shandong, une centrale à charbon ultra-supercritique dont j’ai oublié le nom et l’EPR de Taishan.

La Chine souhaitait développer son programme sur le modèle français. Alors que le programme nucléaire avait été interrompu, Hu Jintao, lors de son arrivée au pouvoir en 2003, décide de le relancer et tous les nucléaristes de Chine viennent en France. En septembre, ils décident de développer leur programme sur la base du N4. À l’opposition d’Areva s’ajoute une intervention américaine de la part de Dick Cheney qui accuse la Chine d’avoir tout donné aux Français. La Chine décide de lancer un appel d’offres début 2004, organise la duplication et déploie un très grand nombre de réacteurs du type français. D’ailleurs la majorité des réacteurs en exploitation sont sur ce modèle. Après de nombreuses péripéties, l’appel d’offres est attribué aux Américains début décembre 2006.

L’appel d’offres prévoyait la construction de quatre réacteurs, deux construits par la Compagnie nucléaire nationale chinoise (CNNC) et deux construits par la China General Nuclear Power Corporation (CGN), qui obtient du gouvernement l’élargissement de l’appel d’offres vers un troisième acteur nucléaire très volontaire qui vient de commencer son activité. Ainsi, trois semaines plus tard, EDF et Areva reçoivent une lettre de CGN leur proposant respectivement d’investir dans la construction de l’EPR et de fournir l’îlot nucléaire.

Il était impossible de refuser. Le Président Chirac avait insisté pour qu’un EPR soit développé en Chine et il était énormément investi. Naturellement, EDF et Areva ont répondu favorablement. Par ailleurs, les investissements de ce type en Chine ont été extrêmement rentables. Ainsi, dans la centrale du Shandong, le taux de rentabilité interne (TRI) est supérieur à 17 % tandis qu’il est de l’ordre de 15 % pour Laibin. Pour Taishan, je ne sais pas encore, cela prendra du temps.

Deux autres très beaux projets ont été mis en place en Asie dont un projet de barrage au Laos à Nam Theun, un cas assez unique dans l’histoire des barrages, car il a été construit à trois mois près dans les délais et au dollar près dans le devis. Qui plus est, il s’avère aujourd’hui extrêmement rentable pour EDF. Le cycle combiné à gaz de Fumi au Vietnam est aussi une très belle opération.

Ainsi, tout dépend du métier. Quand les opérations concernent le métier industriel d’EDF et sont menées dans le cadre de partenariats qui fonctionnent, elles sont rentables.

M. le président Raphaël Schellenberger. En France, il a largement été question des difficultés de l’EPR de Flamanville. Pouvez-vous identifier les difficultés des EPR vendus, notamment en Chine, puisque c’est un secteur que vous connaissez bien ?

M. Hervé Machenaud. L’EPR n’a pas été facile à construire. Les Chinois l’ont déployé plus rapidement et pour un coût moindre, mais la construction a tout de même demandé beaucoup plus de temps et d’argent qu’initialement prévu. En effet, il s’agit d’un réacteur extrêmement compliqué qui contient de nombreuses solutions allemandes. Par ailleurs, les dimensions du projet ont été revues à la hausse à la dernière minute dans l’espoir de réduire le coût de production.

Il existe une différence essentielle entre la Chine et la France. Au moment où la Chine a engagé le déploiement de l’EPR, elle construisait dix réacteurs par an et le tissu industriel était donc parfaitement mobilisable. Ainsi, aucun problème de soudure n’a été rencontré à Taishan, alors qu’en France, une énorme partie des problèmes était liée au soudage, à la métallurgie du couvercle, du fond de cuve ou encore des traversées d’enceintes et des soutiens du pont roulant. Ces difficultés ont entraîné des retards considérables du fait d’une perte d’expertise industrielle. L’industrie ne se mobilise pas pour remettre en place une capacité dans le cadre de la construction d’un seul réacteur, d’autant plus que le nucléaire coûte très cher en matière d’organisation, de qualité et de sûreté. Ce sont des investissements considérables. La faillite de la filière ainsi que la coupure de dix ans dans la construction expliquent les difficultés de la France.

M. le président Raphaël Schellenberger. Nous avons reçu quelques alertes au-delà de la complexité de l’EPR et des difficultés à la mise en œuvre industrielle du programme propre à la France concernant l’inadéquation de la puissance de l’EPR par rapport au marché mondial du besoin de centrales de production d’électricité. Quel est votre regard sur ce sujet dans le monde, compte tenu des enjeux de décarbonation ?

M. Hervé Machenaud. En 2011, j’ai lancé l’étude de l’EPR 2, qui correspond au retour dans la filière industrielle d’EDF. Il s’agit d’utiliser toutes les expériences industrielles pour réaliser un nouveau modèle. J’avais demandé que les dimensions optimales d’un réacteur soient déterminées, car il me semblait qu’une augmentation constante de la taille n’était pas nécessairement optimale. On m’a rapporté que, compte tenu des coûts d’ensemble liés au site, plus le réacteur est grand, plus le kilowattheure produit est bon marché. Il s’agit d’une réponse théorique, dans la limite de la capacité industrielle à fabriquer.

Nous exportions des produits connus, que nous avions fait fonctionner et que nous avions construits à des coûts très compétitifs. C’est pour cette raison que nous avons gagné. Aujourd’hui, il est difficile de vendre l’EPR, car nous n’avons pas encore réussi à le faire fonctionner. Par ailleurs, à quel prix peut-on imaginer le vendre aujourd’hui ? Les Russes vendent leurs réacteurs, car ils connaissent le coût de leur construction, comme nous l’avons fait en Afrique du Sud, en Corée et en Chine. Il est difficile de tenter de vendre quelque chose que nous n’avons pas. Si nous mettons à nouveau en place un programme nucléaire standardisé, nous ferons des économies et nous pourrons recommencer à vendre des réacteurs. À date, la vente d’EPR me paraît assez illusoire.

M. Antoine Armand, rapporteur. Merci pour ces éléments. Ma première question vise à comprendre les réflexions qui ont permis d’arriver au grand carénage. Dès 2010, Monsieur Roussely évoque le besoin de lancer un ensemble de travaux qui intégrera les nouvelles normes post-Fukushima dans un rapport qu’il remet au Président de la République de l’époque et à ses ministres.

Pouvez nous éclairer sur la temporalité de la fin des années 2000 à 2014 qui permet de décider du grand carénage ? En effet, on peut s’interroger, sans en avoir tous les éléments, sur la durée nécessaire à la prise de décision et au lancement des investissements. Correspondait-elle aux procédures ? Jugez-vous que la décision a été différée ou qu’elle aurait pu être plus rapide ? La réflexion et le calendrier auraient-ils pu être menés différemment et impacter de manière moins significative la gestion du parc et sa maintenance depuis ces dernières années ?

M. Hervé Machenaud. Je n’étais pas responsable de ces aspects dans les années 2000, car j’étais en Chine. À mon arrivée, le grand carénage avait été décidé. À l’époque, on sait que la décennale de quarante ans approche, mais que l’investissement correspondant, aussi important soit-il, sera toujours rentable.

Par ailleurs, dans le cadre des négociations, les autorités de sûreté étaient prêtes à répondre et souhaitaient à la fois mener une analyse générique du passage de l’ensemble des centrales au-delà de quarante ans et une analyse individuelle pour chacune des centrales, en fonction de leur situation.

Je tiens à rappeler que l’idée d’étendre la durée de vie des centrales au-delà de quarante ans n’est pas très ancienne dans l’esprit du monde politique. À l’époque, il ne devait donc pas être simple d’évoquer ouvertement ces aspects pour l’ASN. Quoi qu’il en soit, l’instruction du dossier générique a pris beaucoup de temps et a été suivie d’une analyse centrale par centrale.

Le grand carénage correspond à la quatrième décennale. Elle visait à s’approcher au maximum du niveau des réacteurs de génération 3, avec l’ajout des mesures post-Fukushima, qui sont considérables. L’ensemble représente moins de 1 000 euros par kilowattheure installé.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous identifiez une forme de perte de compétences et de maîtrise globale de la filière industrielle. Selon vous, quand commencent cette perte de compétences et ce déclin relatif ?

M. Hervé Machenaud. La perte de compétences est directement liée à l’arrêt des constructions, car les industriels se sont progressivement démobilisés et les soudeurs sont partis. Le déclin commence à la fin des années 1990, lors de la mise en service de la centrale de Civaux. Le programme est interrompu par la suite et il est nécessaire de maintenir les fournisseurs à la force du poignet pour les arrêts de tranche des centrales. Je me souviens que la situation était difficile, car le travail était conséquent et que les fournisseurs pour le réaliser étaient de moins en moins nombreux.

À l’époque, les Chinois construisaient des centrales à charbon ultra supercritiques, dont le rendement et les conditions de rejet étaient meilleurs qu’en Europe, pour un cinquième du prix que nous avions évalué pour construire la même centrale en Pologne. En effet, la Chine construisait deux centrales par semaine et, à l’heure actuelle, elle s’apprête à construire dix ou quinze réacteurs par an et il sera compliqué de rivaliser avec leurs prix. Le même raisonnement s’applique aux panneaux solaires, car il s’agit d’un problème industriel. Rien n’est indépendant de la réalité industrielle. La valeur d’un EPR n’est pas la même si l’on en construit trois par an ou un tous les trente ans.

M. Antoine Armand, rapporteur. J’imagine que vous vous inquiétez de cette perte de compétences à votre arrivée à la direction du parc nucléaire. Partagez-vous ces inquiétudes avec vos responsables de la direction d’EDF ? Sont-elles relayées auprès du gouvernement ?

M. Hervé Machenaud. Je m’en inquiète et je fais part de mes préoccupations à la direction d’EDF qui les transmet au gouvernement, mais dans les années 2010-2012, ce n’est pas la peine d’évoquer le domaine nucléaire, puisqu’il est prévu de fermer les centrales.

Grâce à l’engagement du président Proglio, les dotations pour la maintenance des centrales ont considérablement augmenté à cette période. Le processus est interne et externe. En effet, EDF ne forme pas les soudeurs qui travaillent pour Ponticelli. Il y a une époque durant laquelle EDF avait des écoles de formation, puis, à la fin des années 1990, il a été décidé de recruter uniquement des BAC+2 parce que le monde avait changé. Or, il ne s’agit pas d’une évolution sur laquelle il est facile de revenir.

La formation du personnel de l’exécution est un sujet majeur, extrêmement difficile à résoudre. Aujourd’hui encore, il est très compliqué de trouver des personnes qui souhaitent travailler dans le domaine nucléaire. En effet, il n’est pas simple de mobiliser les jeunes alors que les entreprises elles-mêmes ne sont plus mobilisées et mobilisatrices et qu’il est question de la fin du nucléaire.

M. Antoine Armand, rapporteur. Selon vous, la situation est déjà préoccupante en 2010 quand vous prenez vos responsabilités.

M. Hervé Machenaud. Oui.

M. Antoine Armand, rapporteur. J’ai du mal à comprendre pourquoi, dans une intervention écrite pour les Annales des Mines – Réalités industrielles du 3 août 2012, vous vantez une filière en capacité de maintenir son savoir-faire et ses capacités industrielles. Vous dites que c’est une filière en ordre de bataille pour affronter tout à fait correctement les défis et vous vantez le fait qu’EDF recrute actuellement plus de 2 000 jeunes chaque année pour conduire et maintenir ses réacteurs.

Dans un certain nombre de déclarations, vous assurez que la filière se porte bien. J’imagine que l’aspect marketing entre en ligne de compte, mais j’ai du mal à comprendre pourquoi une entreprise qui sait qu’elle doit entretenir son actif, même si les nouvelles constructions sont interrompues, ne met pas tout en œuvre pour entretenir ses actifs et maîtriser sa filière et ses compétences en interne ou avec des sous-traitants de qualité. Si elle n’est pas en mesure de le faire, pourquoi ne s’en ouvre-t-elle pas de manière extrêmement directe ?

M. Hervé Machenaud. À la période que vous évoquez, nous avions justement décidé de recruter massivement à EDF. Nous avons renversé complètement le processus de réduction des années précédentes en augmentant considérablement les effectifs et mes déclarations visent à mettre en lumière cet effort réalisé pour redonner à la filière son dynamisme. Cependant, l’industrie n’était plus en ordre de marche et nous avions des problèmes de soudage. C’est une réalité. J’étais persuadé que nous disposions des moyens pour remettre la filière en marche. À la suite d’un certain nombre d’incidents, j’ai réalisé que nous étions tombés encore plus bas que je ne le pensais et qu’il existait des problèmes de fabrication absolument inimaginables dans une organisation nucléaire de qualité.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous dîtes qu’il était question de fermer les centrales à cette époque, mais de 2005, date de décision de construction d’un nouvel EPR, à 2010, personne ne parle de sortir du nucléaire. Est-ce durant les années 2000 qu’il y a un manque de suivi qui entraîne une perte progressive de compétences ? Est-ce pendant cette décennie qu’il convient de chercher le début du délitement, alors même qu’aucune annonce de sortie du nucléaire n’est formulée par les pouvoirs politiques ou par EDF, qui envisage même une nouvelle génération de réacteurs, incarnée par un EPR sur le sol français ?

M. Hervé Machenaud. J’ai peut-être fait un amalgame de dates, mais le programme s’est arrêté en 1998 et les entreprises principales qui le construisaient depuis les années 1979 n’ont pas conservé leurs compétences et leurs effectifs. Elles se sont maintenues uniquement autour des centrales existantes pour en assurer la maintenance.

Il est vrai qu’il n’était pas encore question d’arrêter les centrales, mais la succession des ministres de l’industrie et de l’énergie, même à l’époque de Jacques Chirac, n’était pas favorable au nucléaire. Creys-Malville a fermé et l’atmosphère n’est pas à la relance du nucléaire. Un EPR est lancé en 2007 afin de répondre au déploiement de la centrale d’Olkiluoto. Il ne pouvait pas y avoir que des centrales clé en main EPR construites par Areva.

Cependant, nous n’avons pas mobilisé l’industrie de façon vraiment significative. À mon arrivée en 2010, je tente de consolider les efforts qui ont été réalisés pour relancer un projet. Toutes les entreprises agissaient au mieux au vu des engagements qu’elles étaient capables de prendre.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous affirmez donc qu’EDF ne porte pas la responsabilité en matière de gestion d’entreprises dans le délitement des compétences et que la responsabilité repose sur les décisions des pouvoirs publics en matière de nucléaire et sur l’atmosphère que ces décisions ont fait peser sur l’industrie.

M. Hervé Machenaud. Non, tel n’est pas mon propos. EDF est une entreprise publique dont la loyauté à l’égard du public, du gouvernement et de l’État est et a toujours été sans faille. Creys-Malville a été démantelé, car on l’a demandé à EDF, qui n’a fait qu’appliquer les instructions gouvernementales. Avec 150 000 personnes, EDF est un élément de la société civile. La proportion de personnes à EDF qui doutent du nucléaire aujourd’hui est considérable et cet ensemble est difficile à maintenir. Bien sûr, l’entreprise porte peut-être la responsabilité de ne pas être entrée en résistance.

M. Antoine Armand, rapporteur. Le Cercle d’études réalités écologiques et mix énergétiques (Cérémé) parle du rapport du réseau de transport d’électricité (RTE) « Futur énergétique 2050 » et, concernant les différents scénarios évoqués, estime que RTE retient des hypothèses « très discutables » sur les moyens permettant de faire face aux pointes de consommation. J’imagine que vous parlez plutôt des scénarios à très forte quantité d’énergies renouvelables et de la palette d’options présentées par RTE, telles que la capacité installée en matière d’énergies renouvelables, mais aussi les batteries, les capacités de stockage ou les interconnexions. Quelles sont les hypothèses qui vous paraissent les plus pertinentes et les plus fragiles ?

M. Hervé Machenaud. J’évoquerai peu les scénarii à majorité renouvelable. Le RTE a envisagé six scénarii dont trois dans lesquels le nucléaire a pratiquement disparu et trois dans lesquels le nucléaire augmente. Ainsi, le scénario N03 prévoit 50 % de nucléaire. Il se trouve que RTE lui-même reconnaît que ce scénario assure le mieux la sécurité d’approvisionnement et entraîne le moins d’investissements. Ainsi, nous avons peu étudié les autres et nous avons demandé à RTE pourquoi la démarche n’avait pas été approfondie. Nous avons monté un scénario avec 80 % de nucléaire, qui assure davantage la sécurité d’approvisionnement et qui entraîne au moins 20 % d’économies par rapport au scénario N03 de RTE.

Le scénario RTE a ses limites, car il s’appuie sur une consommation de 645 térawattheures en 2050 et nous pensons que nous aurons besoin de beaucoup d’électricité si nous voulons électrifier et décarboner davantage. L’Académie des sciences et l’Académie des technologies partagent notre point de vue ou l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) prévoit plutôt une consommation de 900 térawattheures.

La deuxième faiblesse du scénario RTE est son focus sur les térawattheures et non les gigawatts. Or, pour une pointe de 785 térawattheures en 2050, nous avons besoin d’importer environ 31 gigawatts à la pointe et la limite des interconnexions en France s’établit à 15 gigawatts. Ces 31 ou 39 gigawatts sont réputés par RTE verts et disponibles. J’ignore qui pourra nous fournir de l’électricité verte disponible et économique, même en 2050. Seule la France en sera capable, une fois qu’elle disposera de son parc nucléaire de 100 gigawatts.

M. le président Raphaël Schellenberger. Merci beaucoup, monsieur Machenaud, pour votre disponibilité à l’égard de notre commission d’enquête. Vos propos apportent un nouvel éclairage à nos travaux.

Je donne rendez-vous aux membres de notre commission d’enquête et à ceux qui suivent nos travaux demain pour la poursuite des auditions. Bonne soirée.

*

18. Audition de M. Eric Besson, ancien Ministre chargé de l’Industrie, de l’Énergie et de l’Économie numérique (2010-2012) (9 février 2023)

M. le président Raphaël Schellenberger. Nous accueillons aujourd’hui M. Éric Besson, ancien ministre chargé de l’industrie, de l’énergie et de l’économie numérique entre 2010 et 2012. Monsieur le ministre, deux événements majeurs se sont produits lors de l’exercice de vos fonctions : le sommet de Copenhague sur le climat en 2009 et l’accident de Fukushima, survenu en 2011.

En Europe, l’ouverture des marchés de l’électricité et du gaz devenait également une réalité à cette époque. La loi de 2010 dite NOME porte votre contreseing. L’adoption en 2008 du paquet Energie-Climat par l’Union européenne et le Grenelle de l’environnement vous ont conduit à mettre en œuvre, en lien avec Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, divers dispositifs visant à favoriser le déploiement des énergies renouvelables (EnR).

Vous avez également été à l’initiative du rapport Énergies 2050 confié à Messieurs Claude Mandil, ancien directeur exécutif de l’Agence internationale de l’énergie, et Jacques Percebois. À la suite de la remise de ce rapport, vous avez défini certaines priorités, dont la réduction de notre dépendance aux hydrocarbures, la maîtrise de nos consommations et le développement d’énergies décarbonées, conduisant à préparer la prolongation de la durée de vie des centrales et à poursuivre le programme de construction d’EPR, avec un deuxième réacteur à Penly.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Éric Besson, ancien Ministre chargé de l’Industrie, de l’Énergie et de l’Économie numérique prête serment).

M. Éric Besson, ancien Ministre chargé de l’Industrie, de l’Énergie et de l’Économie numérique.

Monsieur le président, Monsieur le rapporteur, Mesdames et Messieurs les députés, l’indépendance nous est, en matière énergétique, pour l’heure inaccessible du fait de la part des hydrocarbures importés dans notre consommation énergétique finale. Nous devons donc rechercher une moindre dépendance – une indépendance relative –, ne serait-ce que par la diversification et la sécurisation des sources d’approvisionnement, par exemple, du pétrole, du gaz ou de l’uranium.

La souveraineté est un concept un peu différent, dont nous n’avons pas tous la même définition. Si l’on veut bien considérer que la souveraineté est, pour une nation, la maîtrise la plus grande possible de son destin, la souveraineté énergétique passe d’abord pour la France par la maîtrise de ses sources de production d’électricité. Concrètement, il s’agit de faire en sorte que les technologies essentielles que nous utilisons pour en produire nous appartiennent et que l’essentiel de la production électrique s’effectue sur notre sol et sous notre maîtrise.

Dans un autre domaine crucial, celui de l’alimentation, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) considère que la souveraineté alimentaire est atteinte lorsque les États sont en mesure de garantir que « toute personne puisse avoir accès à une alimentation de qualité en tout lieu et à toute heure, à un prix acceptable ». Nous pourrions transposer aisément la formule et l’appliquer à l’électricité.

Nos concitoyens et nos entreprises doivent pouvoir avoir accès, à toute heure et en tout point du territoire, à une électricité garantie à un prix abordable. Cette obligation de service continu, solide et compétitif, n’est évidemment pas incompatible avec des dispositifs visant à lisser la demande ou à économiser l’énergie, tel l’effacement.

L’énergie et le pilotage de la politique énergétique sont de la responsabilité première de l’État et appartiennent à ce que l’on appelle le domaine régalien. Depuis l’aube des temps, l’homme s’est battu pour maîtriser le feu, la chaleur, l’énergie. C’est encore vrai aujourd’hui. L’énergie et l’électricité sont à la base de nos modes de vie, de nos déplacements, de nos activités économiques, de nos échanges numériques et de notre industrie.

La France a bénéficié pendant plus de trente ans d’une moindre dépendance et d’une souveraineté relative. Elle en bénéficie encore pour partie. Cette souveraineté relative est liée à une œuvre, une action, qui porte un nom : le programme électronucléaire français. Ce programme, le fameux plan Messmer, né de la volonté du Général de Gaulle, annoncé en 1974 sous la présidence de Georges Pompidou, mis en œuvre sous les présidences de Valéry Giscard d’Estaing et François Mitterrand, achevé sous la présidence de Jacques Chirac, a constitué un formidable succès : plus de cinquante réacteurs ont été construits en une vingtaine d’années, permettant de fournir une électricité stable, accessible à un prix très compétitif aux industriels et aux particuliers. Il nous a dotés de capacités exportatrices significatives tout en maintenant un niveau de sécurité élevé, sous le contrôle d’une Autorité de sécurité nucléaire (ASN) indépendante, reconnue et exigeante.

Ainsi, si le risque zéro n’existe pas en matière industrielle et a fortiori dans le monde nucléaire, tous les gouvernements, l’ASN et l’opérateur EDF n’ont jamais transigé avec la sûreté. À ce jour la France n’aura connu qu’un « accident » de niveau quatre sur une échelle qui en comporte sept, soit un accident n’entraînant pas de risque important à l’extérieur du site, selon l’échelle internationale des évènements nucléaires (INES). Sinon, seuls des « anomalies » ou des « incidents », selon la même classification internationale, ont été identifiés.

Il s’agit – ou il s’agissait – donc d’un atout majeur, d’un élément d’attractivité et de compétitivité pour notre pays qui n’en possède pas autant qu’on le souhaiterait. Ce succès a été rendu possible grâce à une grande continuité d’action qui s’est poursuivie par le lancement du premier EPR, puis d’un second, lorsque M. Nicolas Sarkozy était ministre de l’industrie, puis président de la République, et à un consensus politique dépassant les clivages partisans. Notre pays ne dispose malheureusement plus d’un tel consensus aujourd’hui, alors que d’autres démocraties, pourtant très divisées sur quantité de sujets, comme les États-Unis ou le Royaume-Uni, continuent de bénéficier d’un consensus politique dans le domaine du nucléaire civil. En matière de politique énergétique, laquelle s’inscrit dans le temps long, rien n’est pire que le stop and go, les atermoiements, les virages à cent quatre-vingts degrés.

Le 14 novembre 2010, après le départ de M. Jean-Louis Borloo du gouvernement, j’ai été nommé ministre chargé de l’industrie, de l’énergie et de l’économie numérique, en charge de la politique énergétique par délégation du ministre de l’économie et des finances. Avec ma collègue Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, nous partagions les questions liées à la sûreté nucléaire et aux énergies renouvelables.

Lorsque je suis arrivé à Bercy, j’étais considéré comme un défenseur de l’industrie nucléaire, que j’ai appris à connaître et à apprécier dans la vallée du Rhône. En effet, j’ai été élu en 1995 maire de Donzère, commune de la Drôme située à proximité du site du Tricastin et qui fait partie de la circonscription dont je fus député de 1997 à 2007.

En 2010, la France était considérée comme une référence mondiale dans le domaine du nucléaire civil, grâce à cinquante-huit réacteurs, dont le taux de disponibilité dépassait 80 %, et une filière complète allant de l’amont à l’aval du cycle. Enfin, la France était alors en pointe sur de nombreux projets comme le réacteur de troisième génération (EPR) et jouait un rôle significatif dans le projet de fusion thermonucléaire dit ITER, dont l’implantation se faisait à Cadarache.

Le projet Astrid de réacteur de quatrième génération était lancé, avec un premier financement de 600 millions d’euros dans le cadre du Grand emprunt ; dans le secteur nucléaire comme dans d’autres domaines énergétiques, la France disposait alors à cette époque d’entreprises performantes, de champions mondiaux reconnus. Certes, le tableau n’était pas exempt de nuages : l’un des sujets les plus préoccupants en 2010 concernait l’absence de coordination de la filière et les mésententes entre certains acteurs majeurs du secteur, comme l’avait souligné le rapport remis par M. François Roussely.

La feuille de route que me donnèrent alors le Président Sarkozy et le Premier ministre Fillon était très claire : organiser la filière. J’ai d’abord tenté de le faire de manière informelle, par la concertation, en invitant M. Henri Proglio (EDF), Mme Anne Lauvergeon (Areva), MM. Gérard Mestrallet (GDF-Suez), Patrick Kron (Alstom, dont la branche énergie était alors française) et Bernard Bigot (CEA). M. Christophe de Margerie ne fut pas invité, Total ayant renoncé à investir dans le nucléaire français après l’échec aux Émirats arabes unis.

La deuxième étape fut plus importante et plus formelle. En 2011, j’ai reçu le mandat d’installer un comité stratégique de l’énergie nucléaire, présidé par le ministre chargé de l’industrie et dont le président d’EDF était à la fois vice-président et chargé de l’animation du comité de pilotage. EDF était désormais chef de file ; les nouvelles règles du jeu étaient donc très claires.

J’ai eu le plaisir d’installer ce comité stratégique au Creusot le 25 juillet 2011, en présence de l’ensemble des parties prenantes. Trois premiers thèmes de travail étaient identifiés : la compétitivité de la filière nucléaire, les compétences et la formation, et la visibilité du marché à l’export. Le même jour, un nouveau partenariat stratégique, technique et commercial a été signé entre EDF et AREVA, représentés respectivement par MM. Henri Proglio et Luc Oursel. J’ai eu l’occasion de réunir une deuxième fois ce comité stratégique de filière le 17 janvier 2012 pour traiter notamment des conditions d’exercice de la sous-traitance.

Lorsque j’étais en charge de l’énergie, nous avons connu deux événements majeurs qui ont profondément marqué le contexte de la politique française et européenne de l’énergie. Le premier fut l’accident de Fukushima, survenu le 11 mars 2011, provoqué par un tremblement de terre de magnitude 9 au large de la côte Est du Japon, lequel a entraîné un tsunami qui a détruit en partie la centrale de Fukushima. Il y aurait beaucoup à dire sur cet accident, sur sa gestion et les leçons à en tirer. Si vous le souhaitez nous pourrons en reparler.

En France, quatre jours après l’accident, le gouvernement a saisi l’Autorité de sûreté nucléaire en lui demandant de tirer les leçons de l’accident de Fukushima pour nos centrales. Dix jours après l’accident, j’ai participé à Bruxelles à un Conseil extraordinaire des ministres européens de l’énergie, où j’ai porté deux propositions au nom de la France (des tests de résistance et l’adoption par l’Europe des objectifs de sûreté), qui seront ensuite adoptées par le Conseil des chefs d’État et de gouvernement.

Fukushima a ralenti la progression du nucléaire civil dans le monde, mais la Chine, la Russie, les États-Unis, la Corée du Sud ou l’Inde n’ont pas remis en cause leurs programmes. Plus encore, le Japon, pourtant traumatisé, a relancé le sien. En Europe en revanche, la conséquence la plus lourde fut la décision allemande de « sortir du nucléaire », annoncée moins de deux mois après l’accident de Fukushima par la chancelière Merkel.

Cette décision, officiellement prise pour des raisons de sûreté et en réponse à l’émoi sincère de l’opinion allemande, le fut d’abord en réalité pour des raisons électorales, la chancelière utilisant l’accident de Fukushima pour préparer une éventuelle alliance avec les Verts. Ce choix, effectué sans aucune concertation avec ses partenaires, ni même une information préalable, alors que nos interconnexions et nos échanges électriques étaient forts, est une décision, à mes yeux, irrationnelle et, j’ose le mot, cynique. Elle n’aura fait qu’accroître la dépendance, qui était déjà grande et que l’on savait déjà grande, de l’Allemagne – et par ricochet de l’Europe – au gaz russe.

Je n’ai personnellement jamais compris comment, dans la foulée, l’Allemagne a pu apparaître comme un modèle de développement énergétique écologique. La réalité est pourtant différente : malgré son fort investissement dans les énergies renouvelables, l’Allemagne redevenue dépendante du charbon et évidemment du gaz, a fortement augmenté les prix de son électricité. Ses émissions de gaz à effet de serre n’ont baissé temporairement que par la substitution du charbon par le gaz.

Mais une autre conséquence, qui à mes yeux aurait été très grave, a été évitée bien qu’étant largement passée inaperçue. Dès l’accident de Fukushima, et plus encore après la décision de la chancelière Merkel de mettre fin à la production d’électricité nucléaire en Allemagne, le commissaire européen à l’Energie, Monsieur Günther Oettinger, de nationalité allemande, a tout fait pour inciter l’Union européenne à « sortir du nucléaire » à son tour. Préparant le terrain par des questions faussement ingénues, il multipliait les déclarations à l’emporte-pièce, invoquant jusqu’à l’Apocalypse. De fait, il contribuait clairement à amplifier un climat anxiogène pour peser sur les opinions publiques et les États.

Notre riposte s’est organisée en deux temps. En premier lieu, je lui ai directement demandé de cesser ses déclarations et rappelé les prérogatives respectives de la Commission européenne et des États en matière de politique énergétique, lors du conseil des ministres européens de l’énergie du 21 mars 2011. En second lieu, ayant compris qu’il préparait une nouvelle offensive pour le Conseil énergie du 14 février 2012, j’ai pris l’initiative, avec l’aval du conseil de politique nucléaire, d’inviter au préalable les seize ministres de l’énergie dont les pays étaient concernés au sein de l’Union par la production nucléaire civile.

Avec l’accord de mes collègues, j’ai pu demander au commissaire Oettinger de cesser son offensive antinucléaire et son plaidoyer pour un partenariat renforcé avec la Russie. Il prônait alors un achat accru de gaz russe, mais aussi, paradoxe absolu, l’achat d’électrons issus de la centrale nucléaire de Kaliningrad.

Je demande aussi ce jour-là au commissaire et à ceux qui plaident pour une stratégie principalement axée sur les énergies renouvelables de dire la vérité aux citoyens européens sur les conséquences d’un recours accru aux énergies fossiles pour gérer l’intermittence, sur le prix de l’électricité, sur les émissions de gaz à effet de serre et l’impact pour nos industries électro-intensives.

Le second événement majeur est la manière dont, dans la foulée, le cycle électoral et l’alternance ont conduit à une rupture du consensus politique qui avait existé depuis 1974, même s’il avait connu son premier accroc avec la décision du gouvernement Jospin de fermer Superphénix en 1997. Le point culminant de ce cycle fut évidemment la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (TEPCV) de 2015, adoptée durant le mandat du Président Hollande. Cette loi, précédée par l’accord Verts-PS de 2011 et les fameux « 50-50 » vise à limiter à 50 % l’électricité d’origine nucléaire à un « horizon 2025 », horizon qui comme tout bon horizon ou tout mirage s’est ensuite éloigné jusqu’en 2035 et que le Parlement va, je crois, enfin abolir.

La créativité des initiateurs de la loi est allée jusqu’à imposer un plafond de 63,2 gigawatts d’électricité nucléaire à l’opérateur EDF, stratagème pernicieux visant à l’obliger à fermer les deux réacteurs de Fessenheim pour pouvoir à terme raccrocher l’EPR de Flamanville au réseau. Fessenheim était une centrale sûre, comme l’ASN l’avait attestée, mais elle fut donc fermée quelques années après. Ses deux réacteurs de 900 mégawatts chacun nous auraient été pourtant bien utiles actuellement. Leur fermeture fut en outre un coup rude porté à l’image de la filière française et à son attractivité.

À ces étapes préjudiciables à notre filière nucléaire, il convient d’ajouter la décision prise en 2018 d’arrêter le programme Astrid. Les réacteurs dits de quatrième génération, à neutrons rapides (RNR), me paraissent pourtant être le prolongement naturel de ce que la France s’efforce de faire depuis le début de son programme électronucléaire : maîtriser de l’amont à l’aval le cycle du nucléaire et être capable de « fermer le cycle » comme disent les experts.

Le réacteur de quatrième génération reste ainsi le chaînon manquant de notre programme. Il permettrait à la France à la fois d’éliminer l’essentiel des déchets issus de la production et d’accroître son indépendance par rapport à l’importation d’uranium, grâce à l’utilisation du plutonium jusqu’ici accumulé. Les experts estiment que nous disposerions alors de milliers d’années de stock disponible.

J’ai quitté le ministère de l’énergie il y a plus de dix ans maintenant. Lorsque je compare la forte puissance du nucléaire civil français de l’époque à ce qu’elle est devenue, j’ai le sentiment d’un très grand gâchis. Nous n’avons plus le leadership mondial dans le domaine du nucléaire civil. Nous sommes désormais devancés par la Chine, la Russie, les États-Unis, voire la Corée du Sud et peut-être bientôt l’Inde.

Nous ne sommes plus en pointe sur le nucléaire d’avenir. Nous avons perdu une partie – une partie seulement heureusement – de l’avantage compétitif que nous procurait, pour nos industriels, nos entreprises et évidemment pour nos concitoyens, la robustesse de notre parc nucléaire.

À force de dénigrer le nucléaire et de n’avoir pas su défendre l’un de nos principaux atouts, à force aussi de ne pas créer de perspectives, d’arrêter des projets plutôt que de les soutenir, de se contenter de démanteler au lieu de construire ; nous avons à la fois perdu des compétences, un savoir-faire, mais aussi détourné des jeunes d’un secteur dont tout indique qu’il jouera encore un rôle majeur dans le siècle en cours. Le GIEC a lui-même reconnu que le monde ne peut se passer du nucléaire si l’on veut à la fois produire l’électricité dont le monde moderne a besoin et lutter efficacement contre les émissions de gaz à effet de serre.

La France reconnaît désormais que notre demande d’électricité va croître fortement dans les décennies à venir. Je n’en ai jamais douté et je l’ai dit clairement lorsque j’étais en fonction. C’est aussi ce que montrait le rapport Énergies 2050, que j’avais commandé en 2011 et qui fut rendu en 2012. C’est pourquoi j’ai été parfois surpris par certains scénarios, à mes yeux farfelus, émis par des autorités pourtant compétentes. Je pense notamment, mais pas seulement, à RTE.

Nos besoins et usages électriques ne vont cesser de croître. Nous n’aurons pas de véhicule électrique, nous n’irons pas vers la nouvelle révolution de l’intelligence artificielle et du calcul quantique sans électricité. Un grand pays, un pays industriel, a besoin d’une base de production d’électricité stable, commandable ou pilotable.

À côté de l’or bleu qu’est l’hydroélectricité, nos marges de manœuvre sont limitées ; seuls le nucléaire et les centrales thermiques au gaz ou à charbon offrent la sécurité d’approvisionnement et le pilotage nécessaires à l’activité d’un grand pays. Or pour de bonnes raisons, nous voulons réduire et à terme nous passer des sources fossiles.

Un jour viendra sans doute où les énergies renouvelables – je pense d’abord au solaire – pourront jouer un rôle majeur dans le mix énergétique d’un pays comme le nôtre. Mais ceci adviendra lorsque le stockage massif de l’électricité, nouvelle frontière toujours annoncée, mais pour l’heure loin d’être atteinte, saura compenser la grande faiblesse actuelle des énergies renouvelables : leur intermittence.

Pour conclure sur une note plus optimiste que le sentiment de gâchis que j’exprimais il y a un instant, je note avec plaisir que le Président Macron a changé de position concernant le nucléaire civil. Alors qu’il prévoyait en novembre 2018 la fermeture de quatorze réacteurs nucléaires d’ici 2035, le Président a annoncé à Belfort en février 2022 la construction de six nouveaux EPR (dits EPR2) et le lancement d’une étude pour la construction de huit autres.

En outre, le Parlement a été saisi de projets de loi visant à accélérer les procédures et permettre ainsi à notre pays de construire plus vite ses infrastructures énergétiques. Cette décision est plus que bienvenue ; elle est indispensable. Le discours de Belfort, s’il est suivi d’effets, permettrait une véritable relance du nucléaire civil en France, ce dont je me réjouis.

Il manque cependant à mon avis encore quelques briques à l’édifice. Je crois en effet que nous avons réellement besoin d’un nouveau plan Messmer, à l’échelle des besoins de la France pour les trente années à venir. Ce plan devrait me semble-t-il comporter les éléments suivants : Une programmation de la construction des nouveaux EPR pour retrouver des capacités excédentaires, capacités exportatrices ou capacités de réserve, utiles lorsque certaines centrales doivent être mises à l’arrêt ; Une relance du programme Astrid ou son équivalent, c’est-à-dire la recherche et du développement d’un démonstrateur de quatrième génération ; Le développement de petits réacteurs particulièrement bien adaptés pour des pays ayant à la fois besoin d’électricité et de capacité de dessalement de l’eau de mer.

La France est une puissance moyenne, même si elle conserve un rayonnement international. La tendance ne lui est guère favorable : quatrième économie mondiale il y a vingt-cinq ans, elle est désormais au sixième rang et devrait se stabiliser à la huitième place dans vingt-cinq ans.

Pour être ou demeurer une puissance mondiale, il faut le vouloir et valoriser ses atouts. Le nucléaire civil en est ou en était un. Il pourrait le redevenir si l’on agit vite et fortement.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je vous remercie pour ces propos liminaires très complets. Quel était l’état du débat sur les questions énergétiques au début du quinquennat en 2008 ? S’agissait-il d’une préoccupation politique majeure à l’époque ? À l’inverse, était-elle accessoire ?

M. Éric Besson. Cette préoccupation n’était absolument pas accessoire. Tout responsable politique sait que l’approvisionnement énergétique et la sécurité de cet approvisionnement constituent des fondamentaux économiques. Lorsque j’ai été reçu par le Président Sarkozy et le Premier ministre Fillon, les objectifs étaient clairement établis : assurer l’organisation de la filière nucléaire et veiller à la sécurité des approvisionnements. En 2011, j’ai d’ailleurs lancé le comité de métaux stratégiques (COMES) pour veiller à nos approvisionnements et cibler nos éventuelles faiblesses, notamment dans les terres rares.

En 2010, le débat sur les questions énergétiques était encore relativement serein. Dans ce domaine, mes principales préoccupations portaient sur le nucléaire, notamment suite à l’accident de Fukushima, mais aussi sur le pétrole. En effet, à cette époque, le prix du baril avait fortement augmenté, jusqu’à atteindre 150 dollars à une certaine période. Je me suis ainsi rendu dans les pays du Golfe pour essayer d’obtenir une diminution des prix par l’augmentation du nombre de barils mis sur le marché. De même, en coordination avec les Américains, les Australiens et les Britanniques, nous avons puisé dans notre stock stratégique pour envoyer un signal au marché et faire chuter les prix.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous étiez ministre lors de l’adoption de la loi NOME, qui calque sur l’électricité des logiques de marché s’appliquant à d’autres ressources énergétiques. Quelle était à l’époque la perception des vulnérabilités sur les approvisionnements en gaz et en pétrole ?

M. Éric Besson. La préoccupation de l’approvisionnement est constante. Mais la France dispose d’un formidable atout : nous avons de grandes entreprises – Total, GDF-Suez devenue Engie et Areva – qui assurent la sécurité de notre approvisionnement. À ce titre, je déplore le débat actuel sur les bénéfices enregistrés par Total. Naturellement, nous pouvons nous interroger sur l’opportunité de taxer des profits ponctuels liés à la réussite de la stratégie de l’entreprise dans le gaz naturel liquéfié (GNL). Mais nous devons nous réjouir d’avoir trois majors énergétiques.

Le rôle d’un ministre de l’énergie consiste notamment à accompagner les entreprises stratégiques françaises et les aider à obtenir des contrats ou des renouvellements de contrats. Je me suis ainsi rendu au Kazakhstan avec les dirigeants d’Areva pour discuter des questions liées à l’uranium. De même, j’ai accompagné M. Christophe de Margerie aux Émirats arabes unis, au Koweït ou en Arabie saoudite.

Pour le reste, ma feuille de route avait pour objectif d’appliquer les engagements pris par le Président de la République à l’issue du Grenelle de l’environnement. Il s’agissait ainsi de favoriser l’émergence d’une industrie française dans certains domaines, dont l’éolien offshore. En revanche, la situation était et demeure compliquée pour le solaire et l’éolien terrestre, compte tenu du retard pris dans ces secteurs. De fait, lorsque l’on développe les énergies renouvelables, on favorise de facto les importations de produits manufacturés chinois.

M. le président Raphaël Schellenberger. Comment avez-vous perçu la construction des décisions européennes ? Je pense notamment aux études menées et la capacité à étayer les scénarios suggérés.

M. Éric Besson. La période a été fortement marquée par l’accident de Fukushima, qui a durablement impacté les conseils des ministres européens de l’énergie. En simplifiant à l’extrême, j’ai été conduit à mener une bataille, de manière plus ou moins explicite selon les moments, contre le commissaire Oettinger. Il tentait de conduire l’Union vers la sortie du nucléaire et me percevait comme le défenseur de l’atome en Europe, car j’essayais effectivement de préserver ce qui me paraissait être un atout français, mais également européen.

M. le président Raphaël Schellenberger. Aujourd’hui, nous sommes confrontés aux injonctions européennes en matière d’interconnexions. Comment ces sujets étaient-ils traités dans les domaines électriques ou gaziers au début de la décennie 2010 ?

M. Éric Besson. Dans le domaine du gaz, la bataille opposait les partisans de tel ou tel corridor. L’Allemagne voulait être un hub gazier, ce que nous, Français, refusions, car cela nous paraissait entraîner un accroissement de la dépendance vis-à-vis du gaz russe.

Le sujet des interconnexions de la France vers le nord et le sud de l’Europe représentaient donc, comme aujourd’hui, un sujet majeur. Lorsque j’étais en fonction, nous avons ainsi déclaré d’utilité publique la liaison avec l’Espagne et avons développé nos interconnexions avec l’Italie. Certes, la France exportait son électricité, mais nous dépendions néanmoins des interconnexions pendant les pointes de consommation. À cet égard, il me semble que le record de production et consommation d’électricité en France a été battu en février 2012, lorsque j’étais en fonction.

À ceci venait s’ajouter une deuxième difficulté : s’il est relativement facile d’assurer des connexions à partir de cinquante-huit réacteurs nucléaires, il est beaucoup plus compliqué de le réaliser à partir de milliers de points de production d’énergies renouvelables, compte tenu des investissements colossaux à mener. Nous avions, de mémoire, augmenté la production éolienne par quatre et la production solaire par cent. Mais nous savions déjà à l’époque qu’il nous faudrait investir énormément dans les réseaux de RTE.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez évoqué les scénarios de consommation énergétique. Aviez-vous anticipé des transferts d’usage en 2010 ?

M. Éric Besson. Tout le monde savait que pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, il serait nécessaire d’accentuer la part de l’électrique dans nombre de domaines. Nous travaillions déjà à l’époque sur le dossier des véhicules électriques. Lorsque j’étais secrétaire d’État, notamment chargé de la prospective, j’avais piloté un exercice dit France 2025, dont certaines conclusions étaient limpides à ce titre. En 2009-2010, nous savions déjà que la consommation d’électricité allait s’accroître en tendance.

M. le président Raphaël Schellenberger. Dans ce cas, comment expliquez-vous la production par RTE de rapports justifiant une diminution du besoin d’électricité ? Les dirigeants de RTE que nous avons auditionnés estiment ainsi que la COP 21 a constitué un changement de paradigme majeur.

M. Éric Besson. De quels dirigeants parlez-vous ? S’agit-il de M. François Brottes ? M. François Brottes est un très bon connaisseur du secteur de l’énergie. Son rapport évoque plusieurs possibilités, dont un scénario 100 % renouvelables. Mais ceci ne peut être envisagé sérieusement, essentiellement pour des raisons financières, et j’imagine qu’il le sait pertinemment.

En 2011, j’ai essayé d’apporter ma contribution face à l’accord Verts-PS, dont le volet énergétique me semblait représenter une piste dangereuse pour notre pays. J’ai ainsi initié le rapport Energies 2050, confié à des experts indépendants. MM. Jacques Percebois et Claude Mandil estimaient ainsi dans leur conclusion que les usages de l’électricité allaient croître et qu’il ne fallait pas fermer de centrales nucléaires.

M. le président Raphaël Schellenberger. Les responsables politiques que nous avons auditionnés ont tous souligné que l’objectif inscrit dans la loi – une réduction de la part du nucléaire dans la production électrique de 50 % à l’horizon 2025 – relevait d’un accord politique et non d’une étude d’impact. Pourtant, le rapport Energies 2050 étudiait assez précisément cet aspect. Ce rapport était-il disponible pour l’administration qui vous a succédé ? En effet, je ne comprends pas que cette administration ne l’ait pas utilisé en tant qu’étude d’impact.

M. Éric Besson. Ce rapport était effectivement disponible pour toute l’administration et faisait partie des études permettant d’enrichir la réflexion. La DGEC disposait de suffisamment d’études et de scénarios pour éclairer les promoteurs de la loi de 2015. Ils ont agi en connaissance de cause.

Tout le monde sait que la réduction de 50 % était d’abord un objectif de pure façade, un objectif politique. Les promoteurs de cette loi n’ont d’ailleurs cessé de rappeler son caractère non normatif, ce qui est en soi assez ironique : la loi n’est-elle pas censée édicter des normes ?

M. le président Raphaël Schellenberger. Les enjeux liés aux métaux rares faisaient également partie de vos compétences. De quelle manière cette préoccupation est-elle apparue dans vos attributions ministérielles ?

M. Éric Besson. Cette préoccupation n’était pas nouvelle, mais elle s’est effectivement accentuée. À l’époque, j’ai installé un certain nombre de filières industrielles majeures – les comités stratégiques de filière –, qui avait été préparées par mon prédécesseur à l’industrie, M. Christian Estrosi. Dans l’ensemble de ces filières figurait la préoccupation de savoir si les matières premières nécessaires seraient suffisantes. Nous avons identifié des éléments majeurs, tels que les métaux stratégiques et les métaux rares, qui nous ont permis d’installer le COMES. Il me semble que mon successeur, M. Arnaud Montebourg, l’a prolongé et développé par la suite.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez décidé de positionner EDF comme chef de file de la filière électronucléaire. Pourquoi cette décision n’est-elle pas intervenue avant vous ?

M. Éric Besson. Je ne peux répondre qu’à partir du moment je suis entré en fonction. À l’époque le Président de la République et le Premier ministre m’avaient demandé de mettre fin à ce qu’ils estimaient être une source de cacophonie et de tension. J’imagine que vous avez eu l’occasion d’évoquer ce sujet avec les principaux protagonistes. À l’époque, EDF était de fait considéré comme le chef de file en raison de son histoire, notamment par les observateurs étrangers. Simultanément, Areva se développait, sous l’impulsion de sa présidente, Mme Anne Lauvergeon, et prétendait aller au-delà de son rôle de sous-traitant d’EDF. De fait, elle avait négocié des accords au Japon avec Mitsubishi pour un réacteur de 1 000 MW, ou en Finlande pour l’EPR.

Areva pensait ainsi que son métier et sa présence internationale lui permettaient d’aller plus loin. Il y avait là une divergence de fond sur le cœur des métiers des sociétés respectives. Par ailleurs, les affinités entre M. Henri Proglio et Mme Anne Lauvergeon n’étaient pas particulièrement marquées, ce qui n’a pas contribué à la sérénité de la filière. La conséquence la plus préjudiciable a ainsi été la perte de l’appel d’offres d’Abu Dhabi, période à laquelle nous avons pris conscience de la nécessaire réorganisation, qui a été conduite sous l’impulsion du Président de la République et du Premier ministre. Celle-ci a finalement abouti au départ de Mme Anne Lauvergeon d’AREVA, et à la mise en place d’EDF comme chef de file.

M. le président Raphaël Schellenberger. Votre mandat ministériel a également été marqué par l’avancée relative du chantier de Flamanville 3 et du premier EPR. Nathalie Kosciusko-Morizet a indiqué lors de son audition avoir émis un certain nombre de doutes sur la robustesse du choix de l’EPR ou, à tout le moins, sur sa précipitation, tout en précisant qu’il fallait donner à ce moment-là un signal fort à la filière. À l’époque, avez-vous reçu des alertes concernant le déroulement du chantier ?

M. Éric Besson. Je souhaite bien comprendre votre question. Mme Nathalie Kosciusko-Morizet aurait émis des doutes sur la robustesse ?

M. le président Raphaël Schellenberger. Lorsque nous l’avons interrogée, elle nous a indiqué qu’elle n’était pas opposée au lancement du chantier. En revanche elle estime qu’il aurait été préférable d’attendre deux ans pour mener à bien l’ensemble des expertises préalables, avant la construction.

M. Éric Besson. Je relirai avec attention son intervention. J’imagine qu’elle ne faisait pas référence à des débats qui se seraient situés dans le cadre de l’action gouvernementale.

M. le président Raphaël Schellenberger. Elle faisait référence à des débats intervenus lors de la campagne électorale de 2007.

M. Éric Besson. Pour le dire très clairement, ce débat n’a jamais eu lieu au sien du gouvernement. Pour autant, nous étions conscients des difficultés rencontrées sur le chantier de Flamanville et des retards associés. J’avais d’ailleurs demandé à des hommes de l’art de m’expliquer les raisons de ces problèmes. À ce titre, il serait sans doute intéressant que vous puissiez discuter avec des spécialistes du BTP.

À l’époque, la période était par ailleurs encore marquée par les attentats du 11 septembre, qui avaient été opérés à partir d’avions détournés. Dans ce cadre, une centrale nucléaire pouvait constituer une cible. On pensait que des réacteurs de troisième génération devaient être capables de résister à la chute d’un aéronef.

L’EPR a dérapé en termes de délais et de coût. Mérite-t-il pour autant toutes les critiques qu’on lui adresse aujourd’hui ? Je ne sais pas.

M. le président Raphaël Schellenberger. Lorsque vous étiez ministre, le chantier de Flamanville 3 était en cours et le parc devait être entretenu. Pouvez-vous évoquer ces deux aspects ? Par ailleurs, quel était l’état d’avancement du projet de Penly ?

M. Éric Besson. La décision sur le projet de Penly appartenait en propre au Président de la République. À l’époque, les dirigeants d’EDF nous indiquaient qu’il était indispensable de lancer ce chantier, pour remplacer à terme des centrales susceptibles de fermer en cas de décision négative de la part de l’ASN. Par ailleurs, l’urgence se faisait jour de conserver et de recruter des compétences. Je rappelle que de nombreux pays envisageaient également de lancer des programmes nucléaires, notamment l’Afrique du Sud, la Jordanie ou l’Arabie Saoudite.

M. Antoine Armand, rapporteur. Dans quel état avez-vous trouvé la filière industrielle, en termes de compétences et de savoir-faire industriels, lors de votre entrée en fonction en 2010 ?

M. Éric Besson. Cette filière était réputée pour sa qualité, au-delà des doutes émis sur l’EPR, à l’intérieur même de la filière nucléaire. De fait sa taille a été réduite par rapport au projet initial, qui portait sur 1 800 mégawatts. En outre, de nombreux membres de la filière soulignaient l’absence d’un réacteur de moyenne gamme (1 000 mégawatts) dans l’offre française. Tel était le projet d’Areva au Japon avec Mitsubishi ou d’EDF avec l’un des opérateurs chinois.

M. Antoine Armand, rapporteur. EDF vous avait-elle fait part d’inquiétudes sur sa capacité à assurer la maintenance et à préparer la construction de nouveaux réacteurs ?

M. Éric Besson. EDF ne mentionnait pas d’inquiétudes concernant la maintenance, sur laquelle les différents acteurs n’ont jamais transigé. En revanche, EDF nous avait alertés sur les difficultés rencontrées pour recruter des jeunes ingénieurs et techniciens de qualité, au moment même où le nucléaire était dénigré par une partie de l’opinion publique. L’un des trois chantiers du comité stratégique de filière portait justement sur les compétences et la formation. Très rapidement, le groupe de travail a souligné la nécessité de ne pas limiter cette étude à la filière, mais de l’élargir à la question de la sous-traitance. Il s’agissait d’une préoccupation naissante à l’époque.

M. Antoine Armand, rapporteur. Si je comprends bien, ces pertes de compétences sont attribuables à l’accident de Fukushima et aux décisions politiques postérieures.

M. Éric Besson. Oui, de toute évidence. Il est normal que de jeunes ingénieurs et techniciens souhaitent se diriger vers des secteurs qu’ils estiment porteurs, à plus forte raison quand ils ne sont pas décriés. Je constate que le même problème se pose aujourd’hui dans d’autres domaines. Ainsi, Total ou Engie participe bien à notre indépendance énergétique. Pour autant, lorsque telle ou telle entreprise veut installer son pôle de recherche sur le plateau de Saclay, un certain nombre d’étudiants refusent cette implantation.

Si nous voulons nous flageller en permanence, il ne faut pas ensuite être surpris par les effets dont nous chérissons les causes. Nous avons des atouts, que nous nous acharnons à éroder. Ceci vaut pour la politique énergétique, mais aussi pour la politique dans son ensemble.

M. Antoine Armand, rapporteur. Je reviens malgré tout sur la question des compétences au cours de la décennie 2000-2010. N’est-il pas étonnant qu’EDF n’ait pas davantage travaillé cette question, sans anticipation ?

M. Éric Besson. Je ne peux pas répondre à cette question, qui relève de la politique de ressources humaines d’EDF. Je ne veux pas non plus suggérer que le comité stratégique de filière s’est emparé de sujets que d’autres n’auraient pas perçus. Il me semble que M. Henri Proglio était conscient de la situation et que ses équipes mettaient tout en œuvre pour préparer l’avenir.

M. Antoine Armand, rapporteur. Au cours de son audition, M. Gadonneix a expliqué que lors de son mandat (2004-2009), il n’avait cessé d’alerter les pouvoirs publics sur la faiblesse des prix de l’électricité, laquelle ne lui permettait pas d’assurer ses missions. Lorsque vous êtes entré en fonction, le niveau des prix de l’électricité en France constituait-il une source d’inquiétudes ?

M. Éric Besson. Rétrospectivement, il est possible de dresser le constat que vous venez d’effectuer. Collectivement, nous avons probablement trop prélevé de dividendes à l’époque où EDF était particulièrement performante. Avec le recul, il est possible de considérer que la maintenance prévisionnelle n’a pas été suffisante, mais sur le moment, cela n’était pas perçu comme tel. À l’époque, M. Henri Proglio me parlait essentiellement du prix de l’ARENH, mais j’ignore s’il a évoqué la faiblesse des prix de l’électricité avec d’autres interlocuteurs.

M. Vincent Descoeur (LR). Je souhaite évoquer l’hydroélectricité. À cette période, la question de l’ouverture du marché était-elle fondamentale ? Quelles étaient les positions des uns et des autres ?

M. Éric Besson. Nous en parlions à l’époque comme un privilège donné par la nature à certains pays. Tout le monde aurait voulu connaître la situation de la Norvège ou du Canada. Nous parlions à l’époque de l’hydroélectricité de manière générale, dans la mesure où il s’agit d’une source d’énergie idéale.

M. Vincent Descœur (LR). Certains de nos partenaires se prononçaient-ils en faveur d’une ouverture totale ?

M. Éric Besson. La Commission était particulièrement active sur ce sujet. Cela faisait partie des engagements successifs auxquels nous avions souscrit depuis 1996. Mais de notre côté, nous avions tendance à traîner des pieds, car nous n’avions aucune envie de remettre en cause nos contrats de concession. Quand un compromis intervient avec nos partenaires et la Commission européenne sur des sujets que nous ne souhaitons pas vraiment voir aboutir mais que l’on accepte, parce que l’on a souscrit des engagements ou parce que c’est un compromis par lequel nous obtenons d’autres choses, comme le monopole nucléaire de fait d’EDF en France, on accepte et puis on impose notre inertie pour la mise en œuvre.

M. Antoine Armand, rapporteur. Quel était le contexte des discussions entre la France et la Commission ? Avez-vous eu l’impression de devoir accepter des positions qui n’étaient pas les vôtres initialement et qui vous semblaient potentiellement dommageables à l’industrie française ?

M. Éric Besson. Je n’ai pas eu à le faire : lorsque je suis arrivé au ministère de l’énergie, M. Jean-Louis Borloo avait déjà dû négocier un premier compromis – qui s’est finalement matérialisé par l’ARENH – alors que nous faisions l’objet de deux contentieux ouverts par la Commission. En revanche, le Président de la République et le Premier ministre me demandaient régulièrement de les informer sur ce que je pressentais venir de la part de la Commission et du commissaire Oettinger.

M. Antoine Armand, rapporteur. Quelles étaient selon vous les causes qui présidaient à ses positions, qui étaient apparemment opposées à la situation industrielle française en matière énergétique, et particulièrement nucléaire, avant même l’accident de Fukushima ?

M. Éric Besson. Comme souvent en politique, conviction et habilité se conjuguent. D’une part, le commissaire Oettinger n’aimait pas la combinaison française construite autour du monopole et de la puissance nucléaire. Il ne la pensait pas adaptée à la situation européenne et il adoptait une position très allemande en faveur des énergies renouvelables. D’autre part, après la sortie allemande du nucléaire, il était sincèrement persuadé que l’Allemagne entraînerait de nombreux pays dans son sillage. Sans doute pensait-il pouvoir en tirer un bénéfice politique. De fait, un commissaire européen n’oublie jamais sa nationalité. À ce titre, M. Oettinger pensait peut-être pouvoir exercer après son mandat bruxellois un rôle de premier plan dans la vie politique allemande.

De manière plus générale, l’Allemagne dispose d’une position de force au sein de l’Union européenne, notamment grâce à ses performances économiques, son relativement faible endettement et la cohérence de son discours politique sur la longue durée. L’Allemagne cultive l’image du bon élève de l’Europe, quand l’image des Français est plus contrastée de ce point de vue. Au moment où je fréquentais les couloirs de Bruxelles, les Allemands et les Britanniques étaient pris au sérieux, même si la France bénéficiait malgré tout de l’implication personnelle du Président Sarkozy pendant la crise financière de 2008, qui avait marqué les esprits.

M. Antoine Armand, rapporteur. La loi NOME, votée le 7 décembre 2010, prévoyait l’accès régulé à l’électricité nucléaire et l’obligation pour EDF de proposer de l’électricité à 42 euros le mégawattheure pour environ un quart de sa production annuelle.

Les responsables des services de l’administration de l’époque estiment ainsi que le montant de 42 euros correspondait à leurs calculs en termes de coûts complets, y compris en en intégrant la part de travaux nécessaires post Fukushima. Les responsables d’EDF ne partagent pas ce point de vue et considèrent que ce montant ne reflétait déjà pas les coûts réels. Cette discussion entre vos services et EDF a-t-elle eu lieu à l’époque ? Cela s’est-il passé autrement ?

M. Éric Besson. Cela s’est passé autrement. J’ai préparé une réponse sur l’ARENH, que je me propose de vous exposer. Je pourrai apporter plus de précisions par la suite, en fonction de vos demandes.

J’ai compris que votre commission avait abondamment débattu de ce mécanisme et que vous lui avez prêté une importance et une responsabilité qu’il ne mérite probablement pas. Il a, il est vrai, l’avantage de constituer un bouc émissaire tout désigné. J’entends certains affirmer que l’État oblige EDF à vendre à ses concurrents 25 % de son électricité à un prix bradé. Mais pour quiconque veut bien regarder objectivement les faits et prendre le temps de relire la loi NOME, cela n’est pas si simple, d’abord d’un point de vue politique.

Ainsi, critiquer l’ARENH revient à critiquer le dernier wagon d’un train, dont la locomotive et les premiers wagons sont les politiques de libéralisation et d’ouverture des marchés mises en œuvre par tous les gouvernements successifs. Je pense notamment à la directive de 1996, à la loi de 2000 sur le service public de l’électricité et à la directive de 2003 qui rend la totalité des consommateurs éligibles aux offres de marché au 1er juillet 2007.

Cette continuité peut évidemment être discutée ou réévaluée. Elle a abouti à la séparation en France des activités de production, de transport et de distribution qui étaient au cœur du monopole d’EDF. Il peut aussi y avoir débat, comme chaque fois qu’il s’agit d’une commodité essentielle, sur le bien-fondé de la mesure. Les économistes débattent et débattront encore longtemps, pour ce type de bien, des avantages et inconvénients du monopole, du marché ouvert et des oligopoles régulés.

En 2007, Jean-Louis Borloo, héritant de ce dossier, a été confronté à une situation compliquée. La Commission européenne avait en effet ouvert deux procédures contentieuses contre la France, la première pour défaut de transposition de la directive et la seconde pour « aides d’État » avec à la clé un risque lourd – on parlait de milliards d’euros – pour l’industrie française. Enfin, il existait un dispositif provisoire, le tarif réglementé et provisoire d’ajustement au marché (Tartam), dispositif protecteur dont nous étions obligés de sortir.

Avec l’aide de la commission Champsaur et des services de l’État, M. Jean-Louis Borloo a imaginé ce dispositif transitoire et je pense qu’il a bien agi. Il a porté la loi NOME devant le Parlement et, en arrivant à Bercy en novembre 2010, j’en ai assuré immédiatement la deuxième lecture, que j’assume.

Evaluant ce dispositif en 2017, la Cour des comptes le qualifie de « dispositif de compromis ». Il s’agissait en effet d’un compromis entre des exigences contradictoires, mais aussi avec nos partenaires européens et la Commission. Au fond, nous avons agi de la même manière que tous les gouvernements français lorsqu’ils souscrivent à un engagement européen qui ouvre un marché à la concurrence ; d’une part en procédant à une libéralisation contrôlée, par étapes, en maintenant le monopole de fait d’EDF sur la production électrique nucléaire ; et d’autre part en instaurant des instruments de protection et de régulation. Il convient en outre d’ajouter que de nombreux experts pensaient qu’EDF, grâce à sa puissance nucléaire installée et au prix marginal très compétitif du parc nucléaire, pouvait être l’un des grands gagnants du duo libéralisation-interconnexion qui s’installait. Je crois que sur une dizaine d’années, globalement, EDF en a tiré parti.

Le débat public, en 2010, s’était cristallisé sur le prix de l’ARENH. Nous avions demandé, à nouveau, à une commission Champsaur de nous faire des propositions, qui ont de fait porté sur une fourchette de prix, de 38 à 40 euros. À l’époque, la demande des alternatifs nouveaux entrants, était de 32 à 35 euros le mégawattheure, quand le Président d’EDF nous disait simultanément que le prix ne pouvait être inférieur à 40 euros. J’ai finalement signé un arrêté à 42 euros, après évidemment arbitrage du Président de la République et du Premier ministre. Je me souviens aussi des réactions de l’époque, bien éloignées de ce qu’on entend aujourd’hui. Le prix était supposé être un « cadeau » fait à EDF et les nouveaux entrants se disaient déçus, comme l’avait explicitement exprimé GDF Suez.

Apprenant que votre commission portait une attention particulière à la loi NOME, je me suis consacré à sa relecture. Cette loi précise dans son premier article qu’il « est mis en place à titre transitoire un accès régulé et limité à l’électricité nucléaire historique » et que ce dispositif s’achève au 21 décembre 2025. Ce même article stipule que ce dispositif peut être suspendu « en cas de circonstances exceptionnelles affectant les centrales ».

De plus, le paragraphe 7 de ce même article 1 précise que le prix de l’ARENH est fixé transitoirement pour trois ans. Il ajoute qu’« afin d’assurer une juste rémunération à Électricité de France, le prix, réexaminé chaque année » (…) « tient compte de l’addition d’une rémunération des capitaux prenant en compte la nature de l'activité ; des coûts d’exploitation ; des coûts des investissements de maintenance ou nécessaires à l’extension de la durée de l’autorisation d’exploitation ; des coûts prévisionnels liés (…) à la gestion durable des matières et déchets radioactifs ».

Le paragraphe 8 de l’article 1 indique qu’avant le 31 décembre 2015 puis tous les cinq ans, le gouvernement doit présenter au Parlement un rapport d’évaluation du dispositif qui porte -je résume-les éléments suivants : sa mise en œuvre ; son impact sur la concurrence ; son impact sur le fonctionnement du marché de gros ; « son impact sur la conclusion de contrats gré à gré » et, le cas échéant, « propose » (…) « des modalités de fin du dispositif » ; « des adaptations du dispositif ».

Ce paragraphe propose également « d’associer des acteurs intéressés » (…) aux investissements de la prolongation de la durée de vie des centrales nucléaires » et, le cas échéant, de « mettre en place un dispositif spécifique permettant de garantir la constitution de moyens financiers, appropriés pour engager le renouvellement du parc nucléaire ». Le paragraphe 10 indique quant à lui que les conditions d’application de cet article doivent être précisées par un décret en Conseil d’État.

L’article 6 précise de son côté que « chaque fournisseur d’électricité » (donc tout nouvel entrant) doit « disposer » (…) de « garanties » (…) de capacités d’effacement de consommation et de production d’électricité » visant à assurer « la sécurité d’approvisionnement ». Ce même article ajoute qu’un fournisseur qui ne justifie pas qu’il détient « la garantie de capacité » encourt, dans un premier temps, « une sanction pécuniaire ». Dans un second temps, le ministre chargé de l’énergie peut, je cite, « suspendre sans délai l’autorisation d’exercice de l’activité d’achat par revente ».

Enfin, l’article 16 définit ce que peut être « un abus du droit d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique ». Cet article est essentiel. Il vise « le détournement » des principes de l’ARENH.

Il me paraissait nécessaire de rétablir les faits et je me suis parfois demandé si tous les commentateurs qui mettent en cause la loi NOME et lui prêtent tous les maux avaient pris le temps de la lire. Lorsque j’ai quitté le ministère, les décrets cités en Conseil d’État étaient en préparation et les avis requis demandés. Au début du mois mai 2012, le Conseil d’Etat avait transmis son avis sur les obligations de capacité. Ces décrets ont-ils été pris ? Je ne les ai pas trouvés. Mais vous avez de meilleurs outils d’investigation que moi. Par ailleurs, le gouvernement devait remettre des rapports d’évaluation et proposer des améliorations du dispositif. Existent-ils ? Que disaient-ils ? Que préconisaient-ils ? Quelles adaptations proposaient-ils ?

Le rappel de certains articles de la loi NOME montre aussi clairement que la loi donnait au gouvernement la possibilité d’ajuster en permanence le prix de l’ARENH en tenant compte de tous les éléments possibles : le marché, l’évolution du coût d’exploitation, les investissements de maintenance et de renouvellement du parc. Pourquoi cela n’a-t-il pas été fait ? Pourquoi le prix de l’ARENH est-il en 2023 au même niveau que celui de 2011 alors qu’il devait être revu chaque année ?

Ensuite, les nouveaux entrants devaient contribuer à la sécurité d’approvisionnement et aux capacités de production. L’ont-ils fait ? Ceux qui ne l’auraient pas fait y ont-ils été contraints ? S’ils n’ont pas respecté ces obligations, ont-ils été mis en demeure ou sanctionnés?

Enfin, les ministres chargés de l’énergie et de l’économie avaient, et ont toujours, le droit de suspendre le dispositif. Comme je l’ai indiqué, la loi NOME prévoit cette suspension en cas de circonstances exceptionnelles affectant les centrales. Or l’arrêt d’une partie du parc du fait du phénomène dit de corrosion sous contrainte le justifiait allégrement.

Telles sont, je crois, quelques questions que vous pourriez aborder avec les ministres de l’énergie qui m’ont succédé. Ma conviction personnelle est que l’ARENH n’est qu’un prétexte. Certes, l’Union européenne ne pense pas toujours comme nous et il existe un tropisme libéral orthodoxe en matière de concurrence qui doit être parfois corrigé, parfois combattu. Mais il est trop facile et vain de mettre sur le dos de Bruxelles nos propres carences et nos propres erreurs de politique énergétique.

M. Antoine Armand, rapporteur. Quelles sont les raisons ayant présidé au choix de l’option asymétrique de l’ARENH, plutôt que le choix d’un quota à racheter ?

M. Éric Besson. L’ARENH est un texte de compromis. Il s’agissait à la fois de « protéger » le monopole d’EDF sur la production nucléaire tout en satisfaisant les obligations auxquelles nous avions souscrit. Nos centrales étant financièrement amorties, il s’agissait d’offrir la possibilité aux nouveaux entrants de construire, pour bâtir un outil industriel.

Ainsi un « coup de pouce » devait être donné à un certain nombre de producteurs. En fixant le prix à 42 euros le mégawattheure, nous estimions avoir bien traité EDF et nous pensions que la force de notre parc allait lui permettre de conquérir des marchés à l’export. Aucun d’entre nous n’aurait, à l’époque, accepté un dispositif qui aurait eu pour objectif de fragiliser EDF.

Finalement, l’ARENH ne pose véritablement problème que depuis les années 2018-2019. Le plafond de 100 TWh a été rarement atteint : à ce prix-là, les alternatifs ont longtemps considéré qu’ils n’en avaient pas besoin. C’est du fait de l’augmentation des prix, que les conditions du marché ont changé.

En résumé, un équilibre avait été recherché à l’époque par M. Borloo, que j’assume complétement.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous avez indiqué que le gouvernement de l’époque avait accepté un compromis. En dehors des périodes de crise, l’ouverture à la concurrence et la possibilité d’avoir des échanges interconnectés au niveau européen a plutôt bénéficié à la filière. Est-ce bien votre position ?

M. Éric Besson. D’un point de vue idéologique, la question des monopoles dans certains domaines peut être discutable. La séparation des activités de production et de distribution a plutôt bien fonctionné, même si la France l’a accepté au nom de la construction européenne. Un outil aussi performant que notre outil nucléaire offre de fait un avantage comparatif. J’imagine que l’audit des comptes d’EDF de 2010 à 2020 témoignerait d’un effet largement positif des exportations d’électrons à travers l’Europe.

M. le président Raphaël Schellenberger. Dans votre description de la loi NOME, vous envisagiez qu’un éventuel détournement des principes de l’ARENH permette légalement de mettre fin à l’ARENH. Lorsque nous avions auditionné le directeur de l’énergie de l’époque, il nous a indiqué qu’il n’envisageait pas à ce moment-là une circonstance telle que le prix de l’ARENH puisse être à ce point inférieur au prix de marché. Quels sont ces détournements de principe que vous imaginiez ?

M. Éric Besson. Lorsque le dispositif de la loi NOME a été construit, le détournement était clairement un dispositif anti-spéculateurs. Si un acteur entre sur le marché uniquement à des fins de trading sans fournir une capacité de production, la loi donne aux ministres de l’énergie et de l’économie le pouvoir d’écarter celui qui ne respecterait pas l’esprit de la loi.

M. Antoine Armand, rapporteur. À partir des années 2007-2008, l’installation des capacités de production par des sources renouvelables a commencé à stagner en France, marquant le début du décrochage des objectifs. Lorsque vous êtes arrivé aux responsabilités, quelle analyse vous a-t-on fourni des difficultés d’installation des énergies renouvelables ? Avez-vous pris des mesures spécifiques, notamment pour le photovoltaïque et l’éolien terrestre ?

M. Éric Besson. Si nous étions dans un débat partisan, je contesterais votre préambule. En 2012, la France avait atteint les objectifs qu’elle s’était fixés, et plus rapidement que prévu.

À cette époque, nous étions chargés de la mise en œuvre des engagements pris par le Président de la République lors du Grenelle de l’environnement. Nous avons pu mettre en place des dispositifs pour l’éolien offshore, au prix d’investissements élevés. Nous avons ainsi intégré dans le cahier des charges la valorisation de la production réalisée à proximité des lieux, objets des appels d’offres. En revanche, notre industrie était particulièrement balbutiante dans le solaire et l’éolien.

Sur ce fondement, un moratoire a été mis en œuvre dans le solaire, pour des motifs à la fois financiers et industriels. Depuis, la situation a évolué : le prix de revient du solaire a diminué. En revanche, d’un point de vue strictement industriel, je ne suis pas persuadé que la France ait réalisé des progrès suffisants pour permettre une réelle consolidation de son industrie. De fait, le solaire profite avant tout aux industriels chinois.

De la même manière, je suis particulièrement inquiet des conséquences de nos engagements en matière de véhicules électriques propres. En 2035, les producteurs automobiles français seront-ils capables de tenir les objectifs ou, une nouvelle fois, serons-nous obligés d’acheter des véhicules électriques chinois ? Nous sommes tous favorables aux véhicules propres. Mais il faut concilier en permanence les préoccupations environnementales et les préoccupations industrielles.

M. Antoine Armand, rapporteur. Pour la complétude du débat, je tiens à indiquer que les éléments que j’ai évoqués précédemment sont issus du service statistique du ministère de la transition écologique et portent sur la période allant de 2000 à 2017.

M. Francis Dubois (LR). Vous avez signalé que certains des scénarios retenus par RTE étaient farfelus. Pouvez-vous nous indiquer lesquels ? Ensuite, quel scénario de mix énergétique vous semblerait idéal pour faire face aux enjeux du futur ?

M. Éric Besson. Mes propos relevaient du commentaire formulé par un citoyen s’intéressant à ces questions, dans la mesure où ils portaient sur une période que je n’ai pas eu à connaître en tant que ministre. J’ai cité RTE, mais il me semble que l’ADEME a également évoqué un scénario 100 % renouvelables. J’estime simplement que les conditions de réalisation de ce scénario le rendent totalement impossible pour la France, sauf à aboutir à une régression totale.

Il n’existe pas de bon mix énergétique général et absolu au niveau mondial : chaque pays doit définir le bon mix, en fonction de ses caractéristiques et de ses atouts. La France est un grand pays industriel, maillé par de grandes agglomérations et bénéficiant d’un moindre ensoleillement par rapport à des pays situés plus au sud, tel le Maroc qui développe à juste titre des énergies solaires et éoliennes.

Selon moi, la question fondamentale pour un grand pays, est celle du socle, c’est-à-dire un socle pilotable, stable et sûr, que l’on peut estimer à 70 %. En France, ce stock peut être constitué d’hydroélectricité pour laquelle il existe une étroite marge d’amélioration, mais essentiellement de nucléaire, de gaz ou de charbon. Je préfère largement le nucléaire, pour l’ensemble des raisons que j’ai évoquées devant vous. Ensuite, les énergies renouvelables peuvent être utilisées dans ce mix, mais leur rôle ne peut être qu’un rôle d’appoint. Naturellement, il peut être opportun de chercher à économiser l’énergie ou de promouvoir des techniques dites d’effacement. Pour autant, le socle est essentiel dans un grand pays industriel et je n’ai jamais compris pourquoi nous le remettions en cause.

Il m’a parfois été reproché une réticence supposée dans la mise en œuvre des politiques dites d’énergies renouvelables. Pourtant, je les ai appliquées, conformément aux engagements pris par le Président de la République. Mais il est vrai que dans mon for intérieur, je me suis demandé pourquoi nous avions souscrit à des engagements assortis d’amendes élevées en cas de non-respect des objectifs. Pour moi il s’agit d’un non-sens : l’Europe doit se préoccuper de nos émissions de dioxyde de carbone (et donc sanctionner les pays les plus émetteurs) et de la sécurité d’approvisionnement, laquelle avait présidé en 1957 à la création d’Euratom.

Nous disposions d’un tel atout avec le nucléaire que nous aurions pu avoir intérêt à attendre la diminution du prix marginal du solaire et de l’éolien avant de nous précipiter et de profiter de ce laps de temps pour créer des filières industrielles solides. En matière technologique, et particulièrement dans les technologies liées au numérique, il est extrêmement difficile de combler un retard déjà bien établi. À l’inverse, il est souvent plus pertinent d’adopter une vision « disruptive » pour effectuer un rattrapage via un saut technologique. Au lieu de courir après des technologies existantes dans lesquelles des pays, comme la Chine, disposent d’une avance colossale, essayons de réfléchir, en matière de renouvelables, aux technologies de demain et d’après-demain.

Mme Julie Laernoes (Ecolo-NUPES). Je souhaite évoquer plusieurs thématiques, en commençant par la filière des énergies renouvelables française, au sujet de laquelle vous nous avez fait part de votre scepticisme. Vous avez ajouté que favoriser les énergies renouvelables revient à favoriser les importations chinoises et que tout le monde savait que la consommation électrique allait augmenter. Vous estimez en outre que personne ne peut sérieusement envisager un scénario reposant sur 100 % d’énergies renouvelables et qu’il s’agit là d’une tendance dangereuse pour notre pays. Vous considérez enfin que seuls le nucléaire, le gaz et le charbon peuvent contribuer à la sécurité de l’approvisionnement énergétique en France.

Vous pensez que le nucléaire permettra de sauver le climat et que l’Union européenne devrait se concentrer sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone, tout en faisant l’apologie de Total, pourtant contributeur net au réchauffement climatique. En revanche, je ne vous ai pas entendu évoquer les moyens de réduire notre dépendance aux énergies fossiles. De plus, vous n’avez pas rappelé notre dépendance en matière nucléaire, notamment les contrats passés avec Rosatom, ni les suspicions portant sur le transfert par Areva de savoir-faire nucléaires à la Chine.

Pensez-vous réellement que nous sommes plus indépendants sans les énergies renouvelables ? Notre dépendance me semble aussi avérée sur les autres filières.

M. Éric Besson. Permettez-moi de vous poser une question : êtes-vous de sensibilité verte ou écologiste ?

Mme Julie Laernoes (Ecolo-NUPES). J’assume pleinement mes convictions et mon appartenance à Europe Écologie les Verts. En revanche, je m’interroge sur votre question. Est-ce un procédé employé pour décrédibiliser une personne qui vous pose des questions sérieuses ?

M. le président Raphaël Schellenberger. Je ne souhaite pas que cette audition se transforme en un débat. Si les réponses de M. le ministre vous dérangent, vous serez en mesure d’y répondre à votre tour.

M. Éric Besson. Je vous prie de m’excuser si ma question vous a paru offensante ; telle n’était pas mon intention. Je n’ai pas dit que je me désintéressais des énergies renouvelables ; dans le cadre de mes fonctions, j’ai scrupuleusement mis en œuvre les exigences du Président de la République et du Premier ministre concernant le respect des engagements du Grenelle de l’environnement. En 2012, nous avions respecté ces engagements en matière d’énergies renouvelables.

Je ne fais pas non plus l’apologie de Total, mais je considère que l’existence de certains grands énergéticiens représente un atout pour la France et sa sécurité d’approvisionnement. À titre personnel, je pense qu’il est dommageable de nous être précipités pour atteindre des objectifs, alors que nous ne disposions pas à l’époque de filières industrielles suffisamment constituées. Elles ne sont d’ailleurs pas plus constituées à l’heure actuelle : nous ne sommes pas en pointe en matière éolienne, ni dans le photovoltaïque.

Lorsque je suis arrivé au ministère de l’industrie, de l’énergie et de l’économie numérique, je ne m’attendais pas à ce que le nucléaire prenne autant de place. Mais l’accident de Fukushima en a décidé autrement. Mon action a néanmoins couvert une variété d’énergies.

Mme Julie Laernoes (Ecolo-NUPES). Vous n’avez pas répondu à ma question. La dépendance concerne la technologie, mais également la matière. En matière nucléaire, nous sommes obligés de nous approvisionner en uranium. Dans le domaine des EnR, nous ne sommes pas dépendants d’importations étrangères en ce qui concerne le vent ou le soleil.

M. Éric Besson. Madame la députée, je ne refuse pas de répondre à votre question, mais je m’oppose à la manière dont vous résumez ou voulez orienter mes propos. Je le redis : nous avons développé autant que nous le pouvions une filière EnR, en lançant des appels d’offres qui respectaient les principes de concurrence portés par la Commission européenne et l’OMC, tout en essayant à chaque fois de favoriser l’industrie française.

Simplement, les responsables politiques actuels peuvent constater qu’en dépit des efforts entrepris et des sommes consacrées, nous n’avons pas de filière EnR française de dimension suffisante.

Par ailleurs, la France s’est efforcée de diversifier le plus possible ses sources d’approvisionnement en matière d’uranium. Il me semble que nous devrions lancer des démonstrateurs et, à terme, des réacteurs de quatrième génération qui nous permettront d’utiliser l’uranium appauvri et le plutonium dont nous disposons abondamment sur notre sol. Ceci nous permettra, qui plus est, d’atténuer le débat sur la radioactivité de long terme des déchets.

Mme Julie Laernoes (Ecolo-NUPES). Cela n’était pas l’objet de ma question.

M. Éric Besson. Vous avez cité l’uranium comme source de dépendance, dans votre question. Souffrez que j’y réponde.

Mme Julie Laernoes (Ecolo-NUPES). Les différentes personnes que nous avons auditionnées sur la quatrième génération de réacteurs nous ont fréquemment fait part de leur scepticisme. Les tentatives précédentes ont plutôt échoué.

M. Éric Besson. Je m’inscris en faux. Superphénix a rencontré des difficultés incontestables, mais il a fonctionné : quand le réacteur a été arrêté, sa production n’était qu’à 30 % de ses capacités.

Astrid visait à la fois à accroître le niveau de sûreté, à permettre d’utiliser les stocks de plutonium, à diminuer la part des actinides mineurs et à diminuer la durée des déchets à très longue durée de vie. Selon moi, nous pouvons atteindre une indépendance totale en matière d’électricité nucléaire grâce à l’uranium appauvri, dans un horizon de vingt à trente ans.

Mme Julie Laernoes (Ecolo-NUPES). Dans ce cas, pourquoi n’avez-vous pas relancé Superphénix au cours de votre mandat ? Au cours du même mandat, l’EPR a essuyé des échecs à l’exportation, fragilisant la crédibilité de la filière nucléaire. Avec le recul, quel est votre point de vue sur cette période ? Les mauvaises relations entre Areva et EDF ont-elles conduit à ne pas prolonger Madame Lauvergeon à la tête d’Areva ? Le scandale Uramin a-t-il joué un rôle ?

M. Éric Besson. Sous le mandat du Président de la République et dans le cadre des fonctions qui m’avaient été confiées, nous avions lancé le programme Astrid, auquel 600 millions avaient été affectés, dans le cadre du grand emprunt. Il s’agissait notamment de récupérer toutes les informations utiles des programmes Phénix et Superphénix et de permettre à la France de se repositionner sur un sujet qui intéresse par ailleurs de nombreux pays dans le monde.

Les relations entre Areva et EDF étaient mauvaises et, avec le Président de la République, nous avons tranché en faisant d’EDF le chef de file du nucléaire. Ensuite, des questions se posaient effectivement sur l’évaluation des actifs miniers d’Areva, mais il n’était pas question d’un scandale.

Enfin, Mme Anne Lauvergeon n’a pas été particulièrement maltraitée. Simplement, le Président et Premier ministre ont estimé que sa non-reconduction pouvait être une source d’apaisement. Son successeur a d’ailleurs très rapidement signé un accord technique et commercial avec EDF, ainsi que des engagements à long terme d’approvisionnement en uranium.

Mme Julie Laernoes (Ecolo-NUPES). À l’époque de l’accident de Fukushima, vous étiez en charge de la sûreté et de la sécurité nucléaire. En juin 2011, lorsqu’un journaliste de M6 vous a interrogé sur la sécurité des installations suite à l’accident intervenu au Japon, vous avez quitté le plateau de télévision en refusant de répondre. Pour quelle raison ? N’était-il pas de votre responsabilité de répondre à ses questions, en tant que ministre de l’énergie ? Souhaitiez-vous ne pas révéler un certain nombre d’éléments ?

M. Éric Besson. Je n’étais pas en charge de la sécurité et la sûreté nucléaire. La loi précise que la sûreté nucléaire dépend de l’opérateur EDF, sous le contrôle de l’ASN. Les décrets d’application nous faisaient en revanche partager avec Mme Nathalie Kosciusko-Morizet une responsabilité d’ordre politique sur ces questions.

Trois jours après l’accident de Fukushima, le Premier ministre a demandé à l’ASN de mener une revue systématique de l’ensemble des centrales. La semaine suivante, j’ai plaidé à Bruxelles en faveur de la généralisation de cette procédure de contrôle à l’ensemble des pays d’Europe. Les préconisations de l’ASN ont conduit à effectuer des travaux de grande ampleur, qui ont été réalisés par EDF. Dans ce domaine, la France a été particulièrement en pointe, notamment parce que l’ASN dispose d’une très bonne image à l’international.

S’agissant de l’épisode M6, l’histoire est particulière. J’avais prévenu la production que je devais partir vite pour prendre un Eurostar à destination de Londres, où je devais rencontrer le ministre britannique de l’énergie le lendemain matin. Il m’a été demandé de commenter par avance un reportage que je n’avais pas la possibilité de regarder ; j’ai refusé et quitté le plateau. D’un point de vue politique, je n’aurais eu que de bonnes raisons de me réjouir que l’on me pose des questions sur notre action après Fukushima. Très sincèrement, j’estime qu’elle était exemplaire.

Mme Julie Laernoes (Ecolo-NUPES). Dans son rapport sur Flamanville, la Cour des comptes a dénoncé un manque de vigilance des autorités de tutelle. De nombreuses personnes interrogées dans le cadre de cette commission d’enquête nous ont indiqué que la construction a débuté alors que les travaux d’ingénierie de détail étaient à peine entamés et les études de sûreté peu engagées. Pourquoi avez-vous laissé poursuivre la construction en l’état ?

Ensuite, je souhaite évoquer l’intérêt d’un référendum sur la question énergétique et le nucléaire. En France, nous avons souvent l’impression que le nucléaire est à la fois trop faible pour se soumettre à l’exercice démocratique et trop fort pour s’y plier.

Lorsque vous aviez été interrogé à propos d’un référendum sur le nucléaire à la suite de l’accident de Fukushima, vous aviez répondu que les citoyens pourraient s’exprimer à l’occasion des élections présidentielles de 2012. Or les citoyens ont précisément voté en faveur d’un programme prévoyant l’arrêt d’un certain nombre de centrales. Suite aux problèmes actuels relatifs à la maintenance et au vieillissement du parc, ne vous semble-t-il pas opportun de mener un véritable débat public transparent et rationnel sur la relance du nucléaire ?

M. Éric Besson. Cette question devrait être posée au gouvernement actuel. À l’époque, la question ne se posait pas.

Mme Julie Laernoes (Ecolo-NUPES). Elle se posait après Fukushima.

M. Éric Besson. En 2011, l’ASN était en cours d’examen des conséquences de Fukushima pour le parc nucléaire français. Il ne me semblait pas opportun de proposer à cette époque un référendum, d’autant plus que les élections présidentielles se profilaient et qu’elles constituaient un bon moyen pour les citoyens de se prononcer. De fait, le candidat Hollande a été élu. Pour autant, je continue de penser que la loi TEPCV votée par le Parlement en 2015 n’a pas de sens. La démonstration en a d’ailleurs été faite par la loi de programmation pluriannuelle fin 2015 qui a suivi, laquelle ne partageait pas les mêmes positions.

De quand date le rapport de la Cour des comptes que vous avez évoqué ? Le seul rapport de la Cour des comptes dont je me souviens a été publié en 2012 et porte sur les coûts du nucléaire. La Cour avait indiqué à cette occasion qu’il n’existait pas de coûts cachés.

Enfin, lorsque je suis entré dans mes fonctions, le chantier EPR était en cours ; il n’y aurait pas eu de sens à ordonner l’arrêt du chantier, d’autant plus que les spécialistes des travaux publics estimaient que les difficultés étaient en cours de résolution. Au-delà, je rappelle qu’il s’agissait là d’une tête de série. Combien de fusées n’ont pas fonctionné avant de connaître les résultats que l’on connaît aujourd’hui ? Tout projet ambitieux se heurte nécessairement à des difficultés initiales.

Mme Julie Laernoes (Ecolo-NUPES). Le rapport de la Cour des comptes que je mentionnais a été remis le 9 juillet 2020. Il indique que les dérives résultent d’estimations de départ irréalistes, d’une mauvaise organisation de la réalisation du projet par EDF, d’un manque de vigilance des autorités de tutelle et d’une méconnaissance et de la perte des compétences techniques de la filière.

M. Éric Besson. Dix ans après, tout le monde a toujours raison. En novembre 2010, tout le monde pensait que nous n’avions pas perdu la main et que nos ingénieurs savaient faire. A posteriori, on peut probablement considérer que nombre de difficultés avaient été sous-estimées. Mais n’attendez pas d’un ministre qu’il puisse jauger lui-même la qualité des couches successives de béton nécessaires ; il est obligé de s’en remettre à des experts.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je vous remercie pour le temps que vous avez consacré à notre commission d’enquête. Je n’avais pas forcément pris conscience du contenu du rapport Énergies 2050, qui dans ses recommandations, souligne les éléments suivants : la nécessité de prendre l’initiative d’un réexamen en profondeur des règles du marché intérieur de l’énergie ; de ne pas se fixer d’objectif de part du nucléaire à quelque horizon, mais de poursuivre le développement de la quatrième génération et de préparer l’allongement de la durée de vie des centrales actuelles.

À ces objectifs, vous aviez rajouté dans vos déclarations la nécessité de se fixer comme priorité la maîtrise des consommations d’une part ; et le développement des énergies décarbonées, renouvelables et nucléaires d’autre part. Dix ans plus tard, je doute que les conclusions de notre rapport soient très différentes de ces grandes orientations.

*

19. Audition de Mme Delphine Batho, Députée, ancienne Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie (2012-2013) (9 février 2023)

M. le président Raphaël Schellenberger. Nous recevons Mme Delphine Batho, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie de 2012 à 2013, actuellement députée.

Je vous remercie, madame la ministre, d’avoir en quelque sorte anticipé notre invitation, puisque vous aviez fait savoir dès l’origine que vous souhaitiez être auditionnée.

En matière d’énergie, vous disposiez à peu près des mêmes compétences que celles qui furent ensuite dévolues à Mme Ségolène Royal, que nous avons auditionnée en début de semaine.

Dans l’exercice de vos fonctions, vous avez connu les derniers soubresauts de la gestion du dossier relatif au gaz de schiste. Un événement a particulièrement marqué la période : la tenue du débat national sur la transition énergétique (DNTE), organisé sur le modèle du Grenelle de l’environnement – lequel comportait cinq collèges – et sur celui du débat national sur les énergies, lancé en 2003 par Nicole Fontaine.

Il s’agissait de répondre aux questions suivantes : comment aller vers l’efficacité énergétique et la sobriété ? Quelle trajectoire pour atteindre le mix énergétique en 2025 ? Quels choix en matière d’énergies renouvelables ? Quel coût et quels financements pour la transition énergétique ? Une synthèse des travaux a été présentée par le Conseil national du débat. Sans doute pourrez-vous nous donner quelques explications sur le déroulement des travaux.

Avant vous, nous avons auditionné, entre autres, Mme Lauvergeon et M. Colombani, qui devaient siéger au sein du comité des cinq sages que vous souhaitiez constituer pour guider les débats, mais, du fait de l’opposition de certains acteurs, ils n’avaient pas pu y participer.

Avant de vous donner la parole pour un propos liminaire, je vous invite, en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, à prêter serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité.

(Mme Delphine Batho prête serment.)

Mme Delphine Batho, députée, ancienne ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (2012-2013). Toutes celles et tous ceux qui viennent répondre à vos questions éclairent telle ou telle période de l’histoire récente, assurant qu’ils ont fait au mieux. On pourrait en déduire qu’il existe une sorte de mystère aux origines de la situation énergétique actuelle de la France, ou encore s’abriter derrière la thèse selon laquelle cette situation s’expliquerait par un retournement soudain de la conjoncture que personne ne pouvait prévoir.

Il n’en est rien : la situation énergétique actuelle de la France était prévisible. À la question : « Qui aurait pu prédire ? », je répondrai : « Tout le monde ». Il n’y a pas d’imprévu dans les principales données qui sous-tendent le choc énergétique ; les gouvernements successifs pouvaient les anticiper.

En ce qui concerne, d’abord, la hausse des prix des énergies fossiles et ses conséquences, il est de notoriété publique que l’ensemble des risques est associé au fait que la principale énergie consommée en France est à 63 % d’origine fossile et importée. La France est à la merci de la hausse des prix du baril et des dépendances géopolitiques induites par le souci d’assurer son approvisionnement. Celles-ci engagent son autonomie stratégique sur la scène internationale.

La hausse des prix des énergies fossiles n’est pas conjoncturelle. Elle a d’ailleurs commencé, pour le pétrole comme pour le gaz, avant la guerre en Ukraine, dans le contexte de la reprise de la demande, après la première phase de la pandémie, qui avait mis à l’arrêt l’économie mondiale. Le phénomène est assez comparable à la hausse qui avait suivi la crise de 2008. Loin de provoquer un changement de modèle ou la construction d’un « monde d’après », les lendemains de la pandémie ont été marqués par un effet rebond et par une course à la reprise économique, avec l’augmentation dans les mêmes proportions des émissions de gaz à effet de serre – lesquelles ont atteint un nouveau record.

À défaut que l’état d’urgence climatique ait convaincu de longue date notre pays d’organiser une sortie rapide de la dépendance aux énergies fossiles, on aurait pu espérer que les enjeux de résilience, de sécurité et d’indépendance guident les choix publics. Force est de constater qu’il n’en a rien été. Pourtant, les sources d’approvisionnement de la France en hydrocarbures, bien que diversifiées, sont pour une bonne partie en déclin ou le seront au cours de la décennie 2030. Quant au déficit de la balance commerciale, lié aux importations d’énergie, il atteint un record historique.

L’exposition de la France à la volatilité des prix des énergies fossiles et à la hausse tendancielle liée à leur déclin n’est pas une nouveauté. Lorsque j’étais aux responsabilités, le déficit de la balance commerciale – plus de 60 milliards d’euros à l’époque – était au fondement de la nécessité de planifier la transition énergétique : il s’agissait de se défaire du boulet des énergies fossiles pour être enfin libres.

Les énergies fossiles sont la cause du changement climatique, mais aussi celle de l’inflation, puisque toute matière première, toute marchandise qui est fabriquée et qui circule en dépend. Quand le pétrole augmente, tout augmente. S’y ajoute, sur le front des prix de l’alimentation, l’augmentation du prix des denrées de base provoquée pendant l’été 2021 par l’impact du changement climatique. Là aussi, l’inflation est liée à l’impact des activités humaines sur le climat. Je fais notamment référence aux pertes de production de céréales liées aux vagues de chaleur en Amérique du Nord, en Europe et en Asie au cours de l’été 2021, dont on a vu les conséquences sur les marchés mondiaux dès l’automne de la même année.

Dans le débat public, on évoque souvent les conséquences de l’inflation. Or il est nécessaire d’ouvrir enfin les yeux sur ses causes. Celles-ci portent un nom : énergies fossiles.

Prévisibles aussi étaient les conséquences de l’absence de politique puissante et efficace en matière d’économies d’énergie. La hausse structurelle des coûts de l’énergie et la prévision de hausses futures plaident de longue date pour une politique soutenue de réduction des besoins et de protection des ménages face aux conséquences sociales de l’augmentation des prix, qu’il s’agisse du carburant pour se déplacer, du gaz ou de l’électricité pour se chauffer ou de tous les autres usages de la vie courante.

Le retard de la France en matière de réduction de la consommation d’énergie, d’éradication des passoires thermiques, d’économies d’énergie dans tous les secteurs d’activité et les bâtiments publics gonfle la facture et se paie cash. La précarité énergétique qui touche de nombreux ménages frappe aussi, désormais, les entreprises et les collectivités locales, qui sont soumises aux tarifs de marché pour le gaz ou l’électricité : elles sont dans l’incapacité de faire face à la hausse des prix.

J’invite à mettre en regard le coût astronomique du bouclier tarifaire et celui des investissements budgétaires dans les économies d’énergie, qui ont été pourtant refusés dans un passé récent. Si ces investissements avaient été massivement réalisés, nous serions bien plus résilients. Attendre de se retrouver au pied du mur et de n’avoir d’autre option que de sortir le carnet de chèques en urgence, ce n’est assurément pas un bon calcul pour la nation.

Le refus, depuis au moins quinze ans, de mener une politique de décroissance assumée de la consommation d’énergie a des conséquences lourdes dans les domaines social, économique et budgétaire.

Prévisibles également étaient les conséquences des règles absurdes du marché européen de l’électricité, selon lesquelles c’est le dernier moyen entré en production qui détermine le prix. Ainsi, d’une certaine manière, les prix de l’électricité sont indexés sur celui du gaz.

Prévisible, enfin, le fait que la trop grande dépendance de la France à l’égard d’une source de production électrique – à savoir le nucléaire – constituait une vulnérabilité. Le risque d’une mise à l’arrêt d’une partie importante du parc nucléaire pour raison de sûreté, à cause d’un défaut générique, avait été énoncé clairement et fortement depuis longtemps. M. Pierre-Franck Chevet, président de l’Autorité de sûreté nucléaire – dont j’avais proposé la nomination –, avait lancé l’alerte à ce propos en 2013, dans le cadre du débat national sur la transition énergétique que je présidais, et cet élément avait été pris en compte dans la synthèse. À ce risque identifié de longue date se sont ajoutés le décalage de certaines opérations de maintenance, lié à la pandémie, ou encore les dérogations demandées lors de la sécheresse. Ces événements illustrent la sensibilité du nucléaire aux chocs externes. Les conséquences sont très lourdes sur les plans économique et social, mais aussi écologique, avec une augmentation du bilan carbone de l’électricité.

Tous ces risques étaient donc connus. Ils sont au fondement de la nécessité d’une grande transformation de la politique énergétique du pays, et ce depuis longtemps.

Soit on recherche des boucs émissaires, dans une sorte de jeu politicien du mistigri, ce qui serait de peu d’intérêt et représenterait une immense perte de temps pour votre commission d’enquête, soit – et ce serait l’intérêt de la nation – on peut prendre un peu de hauteur et de recul, et constater, par-delà les alternances et les changements de ministre, certainement trop nombreux dans ce domaine, qu’il y a une permanence de l’inertie française. Il y a, en fait, une ligne de fuite continue, dont il faut examiner les causes profondes.

La première de ces causes est la négation des limites planétaires et de notre entrée dans une nouvelle ère géologique : l’Anthropocène. Celle-ci se caractérise par la destruction, à un rythme qui s’accélère, des conditions d’habitabilité de la Terre et par l’épuisement des ressources, résultat de la civilisation thermo-industrielle. Elle est porteuse d’une dynamique d’effondrements systémiques, de tout ce qui nous permet de vivre : chaos climatique, risques pour les éléments de base de la subsistance comme l’eau et l’alimentation, exacerbation des tensions géopolitiques face à la pénurie des ressources, et son cortège de guerres, conventionnelles ou hybrides.

Reconnaître les réalités de l’Anthropocène implique d’en finir avec une vision du monde relevant de « l’illimitisme », alors que les ressources terrestres sont limitées. Cette notion de limites physiques est au cœur des enjeux de la politique énergétique. Or, dans la prise de décision, les limites planétaires définies par les scientifiques ne sont pas considérées comme un déterminant fondamental. Ne sont prises en compte ni les conséquences de la poursuite de la consommation d’énergies fossiles – alors que le nouveau régime climatique qui en résulte constitue une menace existentielle sans équivalent dans l’histoire de l’humanité –, ni les contraintes physiques et la notion de sécurité d’approvisionnement, alors que le pic de l’extraction de pétrole a été franchi en 2008 et que celui du gaz l’a été en 2004 en Europe – au niveau mondial, on estime qu’il se situe à l’horizon de 2030-2045.

Bref, les données de base du nouveau régime énergétique sont niées. Le temps du pétrole pas cher, des ressources illimitées, de l’approvisionnement à flux tendu venant de l’autre bout du monde, auprès de puissances peu fréquentables, est révolu. On ne reviendra ni au capitalisme du XIXe siècle ni aux Trente Glorieuses. Ce n’est ni possible ni souhaitable – si nous entendons rester en vie.

Aussi, quand TotalEnergies affirme devant votre commission d’enquête qu’il n’y a pas de problème de souveraineté pour la France, ou encore qu’il compte continuer d’exploiter les énergies fossiles à leur niveau actuel, permettez-moi de dire, en tant que membre de la représentation nationale, que c’est du climato-obscurantisme et que c’est criminel.

Sortir des énergies fossiles est une urgence vitale pour le climat, mais c’est aussi un enjeu majeur de sécurité nationale : nous devons nous défaire de dépendances hautement problématiques et assurer la résilience de notre société face à la hausse des prix des énergies fossiles.

La place centrale qu’occupe le nucléaire dans le débat sur l’énergie est donc fallacieuse. Au mépris du bon sens le plus élémentaire, elle occulte le fait principal, l’éléphant dans la pièce, à savoir que l’énergie finale consommée en France est principalement d’origine fossile. Le nucléaire donne l’illusion d’un confort qui n’a jamais existé quand on considère l’ensemble de l’énergie consommée, et qui n’existe plus s’agissant de l’électricité. Le débat se focalise à nouveau sur les moyens de production – et parmi eux sur l’électricité –, et non sur la demande.

La première cause profonde de l’inertie que j’évoquais est donc le déni ou le relativisme dont fait preuve la décision politique à l’égard des connaissances scientifiques et physiques élémentaires. J’ai cru comprendre que votre commission s’interrogeait à ce propos. La démarche est fondée et le constat est exact, hélas, dans le domaine de l’énergie comme dans bien d’autres. En voici quelques exemples.

L’horizon de temps de l’état d’urgence climatique, scientifiquement, c’est 2030, et non 2050. Est-ce que l’on discute des décisions de politique énergétique sur cette base ?

La décision de réautoriser le glyphosate, malgré les alertes du Centre international de recherche sur le cancer, est-elle prise sur une base scientifique ?

La décision de réautoriser les néonicotinoïdes, malgré plus de mille études indépendantes sur leur impact destructeur sur le vivant, a-t-elle été prise sur une base scientifique ?

La décision de lancer un parc de réacteurs pressurisés européens de deuxième génération (EPR 2) a été annoncée alors que leur design n’est pas encore achevé – soit la même erreur que celle qui avait été commise avec l’EPR 1. Qui plus est, ils ne verront le jour qu’entre 2040 et 2045, dans le meilleur des cas, alors que l’enjeu est de réduire les émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030. De surcroît, la décision a été prise en dehors de toute nouvelle programmation globale de la politique énergétique et sans tenir compte de ce que sera le climat en 2080. Une telle décision est-elle donc prise sur la base d’analyses scientifiques, énergétiques, techniques et industrielles robustes ?

L’importation de gaz de schiste par l’intermédiaire d’un terminal méthanier récemment autorisé – avec un bilan carbone pire que celui du charbon, pour l’un, et 2,5 fois plus élevé que celui du transport par gazoduc, pour l’autre – est-elle conforme aux conclusions des rapports du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Giec) ?

Le soutien de la France au projet de TotalEnergies en Ouganda, véritable bombe climatique, est-il conforme aux recommandations de l’Agence internationale de l’énergie, qui proscrit toute nouvelle exploitation des énergies fossiles ?

Le législateur lui-même a-t-il tenu compte, dans ses travaux sur la loi « climat et résilience », des recommandations du Haut Conseil pour le climat, qui démontraient l’indigence du texte ?

À chacune de ces questions, la réponse est non, et je pourrais allonger à l’infini la liste des exemples. Il faut donc se demander pourquoi la science n’est pas entendue. Le déni est tel que certains scientifiques, ne sachant plus comment lancer l’alerte, s’engagent dans des actions de désobéissance civile.

L’explication est assez simple : les conclusions de la science contrarient la vision du monde obsolète selon laquelle la croissance ferait le bonheur. Elles contredisent radicalement le productivisme et le consumérisme. Par conséquent, de puissantes résistances se dressent face à toute décision prise en cohérence avec ces connaissances. Le ministère chargé de l’écologie et de l’énergie doit être un ministère de combat, car il est difficile d’obtenir des décisions politiques fondées sur la science. C’est son lot quotidien et la cause de bien des tensions qui l’entourent.

J’en viens à la deuxième cause profonde, qui tient au fait que la nation a perdu la main. En l’espace de vingt ans, l’édifice de la maîtrise par la démocratie de la politique énergétique a été abandonné à la main invisible du marché. Ayons à l’esprit que la France n’aurait jamais construit son parc nucléaire si EDF n’avait pas été une entreprise publique, dont l’endettement était adossé à la garantie implicite et illimitée de l’État.

L’ouverture à la concurrence du secteur de l’énergie et la transformation des entreprises de service public en sociétés anonymes étaient des hérésies. Ces choix ont produit d’énormes dividendes, sur la base de rentes découlant des investissements consentis de longue date par la nation, alors que les profits étaient précédemment réinvestis et partagés au travers de tarifs de l’énergie abordables. Les actionnaires ont pris leur dû, l’État actionnaire aussi, jusqu’en 2015, dans un contexte d’austérité budgétaire.

L’entreprise EDF a été abîmée dans son identité. Si la culture du service public reste profondément celle de ses agents, auxquels je rends hommage, l’ouverture des marchés, la séparation des activités de réseau, de distribution et de production, la transformation en société anonyme ont provoqué une déstabilisation profonde, par étapes, à la façon d’un supplice chinois. Une fois cela fait, est venu le temps de la folie des grandeurs, de la bourse et de l’international, et de l’externalisation par la sous-traitance, bien loin du cœur de métier et du maintien de la performance industrielle.

Les mêmes règles, acceptées et négociées par la France à l’échelon européen, ont aussi fait obstacle à des décisions relevant de ce que j’avais appelé le « patriotisme écologique », qui visait à soutenir fortement le développement de filières industrielles dans le domaine des énergies renouvelables, enjeu absolument déterminant. Pourquoi confier l’éolien offshore à une multitude d’acteurs industriels ? Pourquoi interdire que les capitaux publics importants engagés dans les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables s’accompagnent de critères élémentaires tels que le « made in Europe » ou le « made in France », alors que les panneaux importés de Chine étaient vendus à un prix de 90 % inférieur au coût de production ? Fallait-il accepter la capitulation européenne à cet égard ?

Là où nous avions des entreprises de service public, nous avons désormais une anarchie de développeurs et de fournisseurs, à laquelle plus personne ne comprend rien et qui ne produit aucune retombée industrielle d’ampleur. Le comble de l’absurde est que ces règles sont en réalité faussement libérales, car le secteur de l’énergie reste fortement régulé et que des capitaux publics importants continuent d’y être investis.

Nous sommes à la fin d’un cycle historique. Le retour de la puissance publique s’impose. Si, dès le début des confinements liés à la pandémie, l’Europe a su suspendre le pacte de stabilité, force est de constater que près d’un an après le déclenchement de la guerre en Ukraine, elle n’a toujours pas suspendu les règles du marché européen de l’électricité. Le secteur privé ne pourra jamais supporter la charge de l’investissement nécessaire pour conduire une politique énergétique : dans ce domaine, les cycles de rentabilité sont longs et l’intensité capitaliste élevée. Or, à partir du moment où c’est l’État qui porte cette charge, on ne voit pas pourquoi il devrait partager la rente qui en découle.

Ces constats ne sont pas nouveaux : ils m’avaient conduite, en 2012, à refuser la mise en concurrence de la première source d’électricité renouvelable de France, à savoir les barrages hydrauliques, qui sont un actif stratégique, et, en 2013, à proposer au Gouvernement la mise à l’étude de la renationalisation d’EDF. En responsabilité, j’étais très rapidement arrivée à la conclusion que cette opération était non seulement incontournable, mais qu’elle devait être également rapide – et ce, quels que soient les choix de politique énergétique.

La troisième cause est l’affaiblissement de l’État. Si la tendance s’observe dans toutes les politiques publiques, le ministère chargé de l’écologie et de l’énergie, ainsi que les directions qu’il partage avec ceux du logement et de la cohésion des territoires, selon les appellations, a subi un plan social massif au cours des quinze dernières années. La révision générale des politiques publiques (RGPP) et sa successeure, la modernisation de l’action publique (MAP), ont détruit plus 15 000 emplois d’agents de l’État et des opérateurs publics. Perdre des agents dans ce département ministériel, c’est se priver de techniciens et d’ingénieurs participant à la conception et à la mise en œuvre efficace de la politique énergétique au niveau central, puis à son déploiement à l’échelon local, en liaison avec les territoires.

On ne peut pas avoir un État fort, stratège et agile en supprimant un poste de fonctionnaire partant à la retraite sur deux. À ce titre, la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), malgré la qualité remarquable de ses agents, est clairement sous-dimensionnée au regard des défis que présente la transition énergétique. Elle n’est pas en mesure de produire tout ce qui est attendu d’elle avec la rapidité nécessaire. Sa charge de travail est considérable. Elle est dépendante des sources d’information des opérateurs et ne peut pas toujours lancer des contre-expertises dans les délais requis.

Il y a là un paradoxe : les éléments qui sont parmi les plus fondamentaux pour ce qui est de conquérir notre souveraineté – je parle de l’énergie – et d’assurer notre sécurité dans le chaos climatique à venir – à savoir l’écologie – ne sont toujours pas considérés comme relevant d’un ministère régalien. Avoir récemment cassé ce grand ministère en séparant l’énergie de l’adaptation au changement climatique et d’une approche systémique de l’ensemble des enjeux écologiques ne contribue pas au renforcement de la puissance publique dans ces domaines.

La quatrième cause réside dans une forme de confiscation démocratique hautement problématique. Historiquement, sous la Ve République, le nucléaire est le domaine réservé du Président de la République, notamment en raison du lien entre nucléaire militaire et nucléaire civil, mais c’est aussi vrai pour le pétrole et le gaz, et, par extension, pour l’ensemble de la politique énergétique. L’énergie appartient en quelque sorte au domaine de la raison d’État.

Cela explique un manque de culture démocratique, et celui-ci joue un rôle central dans la perte de souveraineté qui est au centre des travaux de la commission d’enquête. Il règne dans le secteur de l’énergie un entre-soi et un élitisme puissants, qui font que l’on accueille avec paternalisme l’avis des citoyens, des élus, de la représentation nationale et des ministres.

Cette culture issue des institutions présidentialistes de la Ve République a formé un cocktail détonnant et hautement problématique une fois qu’EDF, GDF et Elf sont devenues des entreprises privées. Depuis lors, la relation entre ces entreprises et la France, au travers de ses représentants, est ambiguë : on observe une savante confusion entre éthique de l’État et intérêts privés, d’autant qu’au moment de la privatisation partielle ou totale, la haute fonction publique a été fascinée par l’appel du secteur privé, par le pantouflage et le rétropantouflage.

Qui décide dans le domaine de l’énergie – et de quoi, étant entendu que chacun devrait être à sa place ? Ce n’est pas aux industriels de fixer les objectifs de la politique énergétique de la nation, même si leurs contraintes et leurs réalités peuvent être prises en compte. Inversement, ce n’est pas à l’État de dire quels choix industriels doivent être faits pour atteindre les objectifs fixés. À chacun son métier. Toutefois, la question se pose dès lors que les opérateurs continuent d’avoir besoin de certaines décisions de l’État, tout en se considérant comme émancipés, voire supérieurs aux gouvernants ou autorisés à louvoyer avec la décision publique. Lorsqu’ils ont besoin de l’État, ils savent le trouver, mais quand celui-ci énonce une décision qui contrarie une vision conservatrice, ils rappellent qu’ils ont des actionnaires et que la bourse ne sera pas d’accord, voire combattent publiquement la décision en question.

Un tel cocktail rend difficile pour les gouvernements l’exercice de leurs prérogatives en matière de politique énergétique, a fortiori quand le débat démocratique entend fixer un nouveau cap. Ce constat va au-delà d’une habituelle résistance au changement, car les opérateurs ont bénéficié d’une logique de passe-droit telle qu’ils semblent s’étonner lorsque les plus élémentaires exigences en matière de performance industrielle s’appliquent à eux, qu’il s’agisse du retard de l’EPR de Flamanville ou du scandale des forges du Creusot.

L’interview donnée ce matin par le PDG de TotalEnergies est à l’image de la prétention d’une sorte de caste d’énergéticiens à s’exonérer de ses responsabilités et à gouverner. Ce mélange des genres est celui auquel j’ai été confrontée lorsque j’étais aux responsabilités. Je ne vois pas en quoi il entre dans les prérogatives du PDG de TotalEnergies de criminaliser la jeunesse qui dénonce ses projets climaticides, ni au nom de quoi il s’autorise à interférer dans le débat politique national en soutenant la réforme visant à repousser l’âge légal de départ à la retraite.

Beaucoup s’imaginent que le secteur du pétrole et celui du nucléaire ne défendent pas les mêmes options dans les coulisses du pouvoir, qu’ils exercent des influences contradictoires auprès des décideurs. Bien sûr, il existe des points de frictions, mais la réalité est tout autre : si j’en crois mon expérience, les membres de ce couple dominant cheminent souvent bras dessus, bras dessous ; ils se retrouvent sur l’essentiel, c’est-à-dire quand il s’agit de prôner le conservatisme énergétique et la continuité de la politique énergétique, alors même que tout a changé.

Quand j’étais ministre, leurs relais technocratiques et politiques défendaient aussi bien le gaz de schiste que le nucléaire, le pétrole et le gaz. Ils militaient conjointement contre les énergies renouvelables, vues comme une politique superficielle, relevant de l’affichage, et non comme un enjeu industriel, pour la simple raison qu’ils n’y croyaient pas. Surtout, ils s’associaient, sur le fond, pour combattre toute politique rigoureuse d’économies d’énergie et pour s’opposer à une donnée scientifique pourtant indiscutable : toute feuille de route visant à atteindre la neutralité carbone doit commencer par diviser par deux la consommation d’énergie en France. Il n’y a pas de plan B à la réduction de la demande.

L’enjeu central est donc de reprendre le contrôle de la politique énergétique. Ce que je vous dis n’est pas nouveau : c’est ce qui a guidé mes décisions et mes orientations, et qui a donné lieu à un chapitre intitulé « De la souveraineté énergétique » dans le livre que j’ai consacré à l’exercice du pouvoir. J’y expliquais pourquoi le statu quo n’était pas une option et pourquoi la nation devait reprendre la main.

Selon l’article 3 de la Constitution, la souveraineté « appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants ». Il ajoute : « Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice ». La lettre et l’esprit de cet article sont-ils respectés dans le domaine de l’énergie ? La réponse est non.

M. le président Raphaël Schellenberger. Nous nous concentrerons surtout sur la période pendant laquelle vous avez été aux responsabilités. À cet égard, pourriez-vous nous dire quelques mots du débat national sur la transition énergétique, que vous avez lancé et piloté ? Quels en étaient les objectifs ? Comment s’est-il déroulé et sur quoi a-t-il débouché ?

Mme Delphine Batho. Pour comprendre ce débat, il faut en revenir à l’objectif poursuivi. Pendant sa campagne, le Président François Hollande avait pris l’engagement d’engager la transition énergétique. Il s’agissait de réaliser des économies d’énergie, de diminuer la consommation d’énergies fossiles, de développer les énergies renouvelables et de limiter à 50 % la part du nucléaire dans la production d’électricité à l’horizon de 2025. Ces orientations avaient été approuvées par le peuple français lors de l’élection présidentielle. L’avenir du nucléaire avait été un élément important de ce moment de débat démocratique. M. Nicolas Sarkozy avait fait campagne sur le sujet, y compris en tenant des meetings dans des centrales – ce qui, en soi, posait question, car une entreprise publique n’avait pas à interférer dans une campagne électorale.

Je sais que vous interrogez l’objectif de 50 %. Il est curieux, au regard de l’article 3 de la Constitution, qu’une réflexion portant sur la souveraineté énergétique commence par contester une décision souveraine du peuple français, en l’occurrence celle de changer de politique énergétique par le mandat confié à ses représentants. L’objectif résultait du programme présidentiel, lui-même issu d’un accord entre le Parti socialiste et les Verts. Depuis quand faut-il s’excuser de vouloir mettre en œuvre le programme sur lequel on a été élu ?

Sur le fond, cet objectif est dans l’intérêt de la nation, car la trop grande dépendance de la France à l’égard du nucléaire pour sa production d’électricité est une vulnérabilité, comme les faits viennent de le démontrer. La diversification des moyens de production électrique est dans l’intérêt de la France.

Un autre élément est au centre des questions qui entourent le parc nucléaire depuis des années : l’effet de falaise, c’est-à-dire la charge d’investissement que représente la fin de vie des réacteurs, au bout de quarante ans, et dans un laps de temps réduit. Face à ce défi, le choix responsable consiste, non pas à repousser l’échéance, mais à étaler l’effort en fermant certains réacteurs et en en prolongeant d’autres.

L’enjeu du quinquennat du Président François Hollande était donc de prendre des décisions concernant l’avenir du parc nucléaire. L’engagement pris pour y parvenir consistait à élaborer une loi de programmation, équivalente à ce qui existait dans le domaine militaire.

Le débat national sur la transition énergétique différait des autres événements que vous avez mentionnés dans la mesure où ce n’était pas seulement un débat entre experts ou entre les parties prenantes, mais aussi un débat citoyen, dans les territoires. Nous étions partis du constat d’un échec relatif du Grenelle de l’environnement, lié au fait qu’il ne suffit pas d’énoncer des objectifs pour les atteindre : encore faut-il planifier et organiser, y compris en précisant les moyens.

Pour la durée du quinquennat, les choses étaient cadrées : nous prévoyions la fermeture de Fessenheim et l’ouverture de l’EPR de Flamanville. Comme vous le savez, cette dernière n’a pas eu lieu. Par ailleurs, sur une période de dix à quinze ans, la loi de programmation devait organiser les économies d’énergie, le développement des énergies renouvelables, la sortie des énergies fossiles et la diminution de la part du nucléaire. Le texte devait également comporter des clauses de revoyure.

Les études que j’avais demandées aux services montraient qu’il était réaliste d’envisager l’atteinte de l’objectif de 50 % entre 2028 et 2030, mais qu’il n’était pas souhaitable de retenir la date de 2025 – même si c’était possible –, car cela obligerait à recourir aux énergies fossiles pour remplacer le nucléaire. Telle n’était pas mon option, car je tenais à affirmer un modèle français de transition énergétique, avec l’ordre de priorités suivant : d’abord, des économies d’énergie massives ; ensuite, la sortie des énergies fossiles ; enfin, la diversification et la diminution du nucléaire par un développement massif des énergies renouvelables. Selon moi, il fallait fermer des réacteurs à mesure que des progrès étaient accomplis en matière d’économies d’énergie, de sortie des énergies fossiles et de développement des énergies renouvelables.

J’ai soumis au Président de la République, début 2013, la possibilité d’inscrire cette stratégie dans les conclusions du débat national, puis de la transcrire dans le projet de loi de programmation qui serait soumis au Parlement, en l’assortissant d’un calendrier précis, documenté et réaliste. Il ne l’a pas souhaité.

Comme vous le savez, j’ai quitté les responsabilités avant la conclusion du débat national, et il n’y a pas eu de loi de programmation. Le débat national n’a même pas donné lieu à des recommandations, puisque le Medef a jugé inacceptable que l’on préconise de diviser par deux la consommation d’énergie. Au terme de sept mois d’activité, et alors que le débat avait mobilisé un nombre considérable de personnes et d’intelligences, il a fallu se contenter d’une simple « synthèse des travaux ».

Par parenthèse, Mme Anne Lauvergeon et M. Bruno Rebelle – ancien directeur exécutif de Greenpeace France – avaient participé au comité de pilotage. Le choix politique avait été fait de ne pas organiser un débat national sur l’énergie sur le modèle du Grenelle en considérant que le nucléaire était un tabou et que l’on ne pouvait pas en discuter. Oui, d’ardents défenseurs du nucléaire, mais aussi d’ardents militants de la sortie du nucléaire étaient parties prenantes au débat national.

La loi de 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a énoncé des objectifs d’une façon purement déclaratoire, dans la continuité du Grenelle, sans préciser ni le calendrier ni les moyens de les atteindre, qu’il s’agisse de l’évolution du parc nucléaire ou d’autres domaines. Elle a, par exemple, repoussé de 2020 à 2030 l’objectif de réduction de la consommation d’énergie ; ce n’est pas un détail. Elle a confié la planification au seul pouvoir exécutif, à travers une programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) par décret. Celle-ci a renvoyé à 2019, soit après la fin du quinquennat, les arbitrages concernant l’avenir du parc nucléaire. On était donc très loin d’une loi de programmation.

En ce qui concerne le nucléaire, la loi a énoncé l’objectif de 50 %, mais la vraie disposition normative est celle qui gèle le parc à son niveau actuel, soit une capacité de 63,2 gigawatts. Ce dispositif a d’ailleurs donné lieu à une multitude d’interprétations, chacun y voyant des vérités différentes. Certains y ont ainsi perçu une intention réelle de diminuer le nucléaire, voire un point de passage vers la sortie. D’autres l’ont compris pour ce qu’il était au regard de sa portée juridique, à savoir un renoncement à la réduction, un plafonnement et une manière d’imposer le statu quo. D’autres encore se sont lancés dans des conjectures comme l’« addition énergétique » – du fait de l’augmentation de la consommation et du développement des énergies renouvelables, les 63,2 gigawatts représenteraient effectivement 50 % de la capacité de production électrique. D’autres, enfin, oubliant que le texte mentionnait la production d’électricité, ont imaginé que l’objectif de 50 % visait la consommation intérieure d’électricité, ce qui n’interdirait pas d’utiliser les 63,2 gigawatts pour l’export. Bref, c’était plus qu’ambigu.

L’ensemble de ces raisons m’ont amenée, étant redevenue députée, à ne pas voter le texte, à déplorer un enterrement de première classe de la transition énergétique et à dire que le fait de ne pas prendre de décision promettait de grandes difficultés à l’avenir.

M. le président Raphaël Schellenberger. Jusque-là, vous avez plutôt bien retracé la succession des échanges que nous avons eus au sein de la commission d’enquête…

Je partage l’idée selon laquelle l’énergie est au cœur du système économique, et donc de l’inflation. En revanche, je ne comprends pas complètement ce que vous avez dit, dans la mesure où le prix des énergies fossiles est déterminé par le marché international, mais aussi, pour une part, par la volonté politique, à travers la fiscalité. Par ailleurs, grâce à la possibilité de les stocker, ces produits donnent des garanties, dans la perspective d’assurer la sécurité de l’approvisionnement. Comment avez-vous agi ou envisagé d’agir sur le prix des énergies fossiles ?

Mme Delphine Batho. Ma vision, qui devrait être celle de tout le monde, est qu’il faut sortir des énergies fossiles le plus vite possible, de manière à ne pas rester dans cette logique de dépendance. Pour le reste, votre question concerne-t-elle la fiscalité des énergies fossiles ?

M. le président Raphaël Schellenberger. Non. Vous disiez que les énergies fossiles posaient un problème de souveraineté et d’indépendance. Avec ces produits, l’indépendance n’est pas acquise, j’en suis entièrement d’accord. Toutefois, la souveraineté est en quelque sorte assurée par le stockage – par exemple, nous avons des stocks stratégiques. Les hydrocarbures peuvent être stockés plus facilement que l’électricité.

Mme Delphine Batho. Certes, mais ils ne procurent qu’une illusion de souveraineté.

M. le président Raphaël Schellenberger. Permettez que je clarifie ma question.

Vous disiez ensuite que l’énergie était au cœur du système inflationniste.

Je ne rejette pas en bloc le modèle que vous proposez, mais comment organisez-vous, s’agissant du prix, la transition entre ce modèle davantage décarboné, moins dépendant du pétrole et du gaz, et celui dans lequel nous étions en 2012 – qui est certainement encore le nôtre aujourd’hui ? L’augmentation du prix est-elle un passage obligé, avec le risque que cela crée de l’inflation ?

Mme Delphine Batho. Il faut rappeler qu’en 2012, nous étions dans l’après-crise de 2008, qui s’était traduite par une flambée des prix des carburants. La situation était donc assez comparable à celle que nous avons vécue récemment.

Par ailleurs, il importe de pas confondre les moyens par lesquels la France tente d’assurer une sécurité relative de son approvisionnement en énergies fossiles – par la diversification de ses fournisseurs et par le stockage – avec une véritable souveraineté, car, en la matière, nous dépendons entièrement de produits importés.

Votre question vise-t-elle à savoir à quel point le budget de l’État dépend de la fiscalité des énergies fossiles ?

M. le président Raphaël Schellenberger. Dans votre propos introductif, vous avez longuement insisté sur le fait que l’inflation actuelle était liée à la dépendance aux énergies carbonées. Comment avez-vous agi sur les prix ?

Mme Delphine Batho. La question n’est pas tant d’agir sur les prix que d’agir sur la consommation du produit, donc sur la demande. Il n’y a d’ailleurs pas d’autre possibilité : on peut prendre toutes les mesures que l’on veut pour réguler les prix, mais le problème réside dans la consommation d’énergies fossiles – pour se chauffer, pour se déplacer, etc. D’où l’importance de mener une politique de réduction de la demande en énergie.

M. le président Raphaël Schellenberger. Au moment où vous êtes devenue ministre, c’est la réglementation thermique (RT) 2012 qui s’appliquait. La RT2020 était quant à elle en cours d’élaboration. Quelles actions avez-vous engagées pour accélérer les économies d’énergie ? Vous avez dit que les investissements dans les économies d’énergie avaient été refusés : pourriez-vous préciser ?

Mme Delphine Batho. Si ma mémoire est bonne, la RT2012 était issue du Grenelle de l’environnement. L’éradication de la précarité énergétique était un élément central du débat national sur la transition énergétique. À l’époque, l’enjeu devenait de plus en plus important. Plusieurs mesures y étaient donc consacrées. C’était même l’un des axes fondamentaux de notre action.

Nous avons ainsi créé le bonus-malus sur l’énergie. L’idée était d’offrir un tarif moins élevé en cas de faible consommation, un prix plus cher en cas de consommation moyenne et un malus important en cas de consommation déraisonnable. C’était l’objet de la proposition de loi défendue par M. François Brottes devant l’Assemblée nationale. Le texte a été censuré par le Conseil constitutionnel, sur la base d’un recours du groupe de l’Union pour un mouvement populaire (UMP). La censure portait, non pas sur le principe, mais sur les modalités d’application de la mesure, notamment dans l’habitat collectif : le Conseil constitutionnel avait considéré qu’il y avait là une rupture du principe d’égalité.

Il a donc fallu renoncer au bonus-malus et cela a constitué un échec important. Aucune autre option législative n’existant pour y revenir, j’ai ensuite travaillé à un mécanisme de modulation tarifaire, à l’image de celui qui existe aujourd’hui avec les heures creuses et les heures pleines, pour régler notamment le problème de la pointe électrique, qui avait augmenté de 68 % au cours des dix années précédentes si ma mémoire est bonne. Nous avons par ailleurs étendu les tarifs sociaux de l’énergie à 8 millions de ménages.

La RT2012 et toutes les questions relatives à la rénovation et à la performance énergétiques ont eu une place centrale dans le débat national sur la transition énergétique. Notre volonté était de créer un mécanisme de rénovation performant, bénéficiant d’un fort soutien des pouvoirs publics.

Avec Mme Cécile Duflot, ministre chargée du logement, nous sommes parvenues, au terme d’un combat homérique, à arracher une baisse à 5 % de la TVA sur les travaux d’efficacité énergétique. Mais j’ai constaté, à cette occasion, que Bercy refusait d’investir dans les économies d’énergie. Alors même que cela avait produit des effets sous le gouvernement de M. Lionel Jospin, Bercy refusait d’admettre qu’une baisse de la TVA pouvait entraîner une hausse de l’activité économique, donc des recettes fiscales. Non seulement Bercy n’admet pas cela, mais l’administration modifie presque chaque année les mécanismes de soutien public aux travaux d’efficacité énergétique dans les logements, ce qui rend cette politique publique totalement inefficace.

Par la suite, c’est l’austérité budgétaire qui a prévalu. Elle a entraîné une baisse de 7 % du budget du ministère de l’écologie et mon départ du Gouvernement. Cette austérité n’a pas permis d’investir dans les économies d’énergie.

M. le président Raphaël Schellenberger. En matière d’énergies renouvelables, quels ont été vos objectifs, vos moyens et vos résultats ?

Mme Delphine Batho. Je me permets de signaler que je suis favorable à la proposition de loi, en cours de discussion dans l’hémicycle, sur la nationalisation d’EDF ainsi qu’au rétablissement des tarifs réglementés pour les entreprises et les collectivités territoriales.

Lorsque nous arrivons, la situation des énergies renouvelables n’est pas réjouissante : à cause du moratoire pris sous le précédent gouvernement, 14 000 emplois ont été supprimés dans le solaire et le photovoltaïque et on accuse un déficit commercial lié à l’importation de panneaux solaires de plus d’un milliard d’euros ; le tarif de rachat de l’éolien risque d’être suspendu dans le cadre d’un contentieux devant la Cour de justice de l’Union européenne ; une ribambelle de contentieux entoure les projets éoliens, parce qu’il y a eu beaucoup de conflits d’intérêts, à l’échelle locale, au moment de la définition des zones de développement éolien (ZDE).

Nous avons fait le choix du « patriotisme écologique », qui recouvrait plusieurs choses. Je rappellerai d’abord que les énergies renouvelables ne se limitent pas aux énergies électriques – c’est fondamental. Produire de la chaleur renouvelable et, dans les années à venir, du froid renouvelable, est tout à fait essentiel. Quand on parle du nucléaire et des énergies renouvelables, on a tendance à faire une confusion entre mix électrique et mix énergétique. Il faut à la fois transférer des usages de l’électricité vers des énergies renouvelables non électriques et transférer des usages des énergies fossiles vers l’électricité. Mon premier acte, en tant que ministre, a donc consisté à développer la biomasse et à renforcer le fonds chaleur de l’Ademe, qui doit soutenir le développement de la chaleur renouvelable. Ce sont d’ailleurs les arbitrages budgétaires concernant ce fonds qui ont entraîné mon départ du Gouvernement.

L’idée centrale du patriotisme écologique, c’était que les soutiens publics, dans le domaine des énergies renouvelables, devaient conduire à la structuration de filières industrielles. Avec M. Arnaud Montebourg, ministre du redressement productif, nous avions demandé un rapport au Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGEIET) sur cette question, qui a fait l’objet d’un débat lors de la conférence environnementale de septembre 2012. Pour moi, la loi de programmation à venir devait entièrement changer les règles du jeu en matière d’énergies renouvelables ; mais, comme un certain nombre d’acteurs étaient dans une situation critique, j’ai été amenée à prendre des mesures d’urgence, notamment pour le solaire et l’éolien.

En matière d’éolien, il y a d’abord eu la suppression des ZDE, avec la « loi Brottes ». Surtout, j’ai obtenu du commissaire européen Joaquin Almunia que le tarif de rachat de l’électricité éolienne soit considéré comme une aide d’État compatible avec les règles de la concurrence. Je me souviendrai toujours de ce qu’il m’a dit : « Que je suis heureux qu’une ministre française vienne me voir ! Les ministres allemands, eux, dorment devant ma porte. » Et il a ajouté : « Quoi que vous me demandiez, c’est oui, parce que vous êtes venue me voir. » Comme on savait que les actes juridiques définissant le tarif éolien allaient être cassés par la Cour de justice de l’Union européenne, j’ai publié un nouveau texte qui a été acté par la Commission européenne.

Dans le secteur du solaire, il restait très peu d’acteurs en France. Outre la mécanique des appels d’offres, j’ai introduit, au terme d’une rude bataille, une bonification pour les panneaux fabriqués en Europe. L’adoption de ce mécanisme a demandé énormément d’efforts, parce que Bercy n’y était pas favorable, et la bonification a été supprimée en avril 2015. J’ai par ailleurs supprimé le dispositif qui favorisait les projets solaires sur les surfaces agricoles, et je l’assume.

En matière d’éolien offshore, je n’ai pas compris pourquoi il y avait un acteur industriel différent pour chaque projet. On ne peut pas structurer une filière industrielle puissante en dispersant la compétence industrielle entre une multitude d’acteurs, qui sont tous confrontés aux mêmes problèmes techniques et juridiques. Pour moi, l’éolien offshore démontre l’absurdité du principe d’ouverture à la concurrence. La dispersion explique en grande partie le retard de la France dans ce domaine.

À cette époque, il y avait d’énormes problèmes. L’État devait 5 milliards à EDF au titre de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) ; le mécanisme des tarifs de rachat sur vingt ans posait des problèmes ; celui des appels d’offres créait une imprévisibilité à long terme pour les acteurs industriels. La loi de programmation pour la transition énergétique devait changer tout cela. Il me semble qu’un soutien budgétaire direct à l’investissement et une planification territoriale des implantations – autrement dit, l’application de la culture du service public aux énergies renouvelables – auraient permis la structuration d’une filière industrielle.

Développer un acteur industriel nécessitait aussi de fabriquer un ou des champions européens. C’est le sens des échanges que j’ai eus, notamment avec l’Allemagne, en vue de la constitution d’un « Airbus du renouvelable ». Nous n’avions pas fait le même choix de mix électrique que les Allemands, mais nous avions des problèmes communs. Il s’agissait, premièrement, de créer une alliance à l’échelle européenne sur la question du backloading. À l’époque, le prix du carbone était désespérément bas, ce qui avait des conséquences très lourdes. Il fallait donc obtenir de la Commission européenne qu’elle supprime un certain nombre de quotas qui ne valaient rien pour faire remonter le prix du CO2. Par ailleurs, nous étions convaincus qu’il fallait aller vers la création d’une sorte de « zone euro de l’énergie », c’est-à-dire vers une coopération renforcée, avec un prix unique du carbone, une sécurité d’approvisionnement commune, un mécanisme de capacité commun et une stratégie visant à se dégager de notre dépendance aux énergies fossiles et à développer une industrie des énergies renouvelables.

Nous avons pris différentes mesures en faveur de l’effacement et de l’interruptibilité. En 2011-2012, Réseau de transport d’électricité (RTE) a annoncé des tensions pour 2015-2016 et un vrai problème pour 2017. Il était donc nécessaire de développer l’effacement et de mettre en place le mécanisme de capacité, qui devait garantir la sécurité de nos sources de production : ce fut l’objet d’un décret de décembre 2012. Il a fallu convaincre la Commission européenne que le mécanisme de capacité n’était pas le retour de la régulation, à travers la mise en œuvre de l’un des chapitres de la loi portant organisation du marché de l’électricité, dite Nome – que je n’avais d’ailleurs pas votée. Nous avons eu de nombreux échanges au sujet du mécanisme de capacité qui, dans son principe même, contredit la logique de laisser-faire et de marché.

M. le président Raphaël Schellenberger. Qu’est-ce qui était problématique pour l’Union européenne : la production, l’effacement, ou les deux ?

Mme Delphine Batho. Je dirais que c’était surtout la question de la capacité de production qui posait un problème, mais je ne veux pas vous répondre de manière approximative : il vaut mieux poser la question à M. Pierre-Marie Abadie.

M. le président Raphaël Schellenberger. L’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (Arenh) était-il un sujet de préoccupation lorsque vous étiez ministre ? Avez-vous eu des alertes sur la question du prix ?

Mme Delphine Batho. Il n’y a pas eu d’alerte. M. Henri Proglio m’a raconté la façon dont le tarif a été négocié. Quand je suis arrivée, le personnel d’EDF et les organisations syndicales étaient très mécontents de ce dispositif, qui était très récent. Les alertes que nous avions à l’époque concernant la trajectoire tarifaire d’EDF concernaient le tarif réglementé, pour les ménages, bien plus que l’Arenh.

La question de l’Arenh s’est posée, indirectement, au sujet du mécanisme de capacité et des entreprises électro-intensives. Jusqu’en 2012-2013, les industries françaises hautement consommatrices d’électricité bénéficiaient d’un prix de l’électricité plus bas que les industries allemandes. Mais, à cette époque, l’Allemagne a pris des mesures, validées à l’échelle européenne, qui ont permis aux entreprises allemandes de bénéficier d’un tarif devenu moins élevé que les entreprises françaises. Cela m’a amenée à faire voter différentes dispositions au Parlement, puisqu’un certain nombre d’industriels étaient prisonniers du mécanisme Exeltium, dans lequel ils payaient plus cher que l’Arenh. Mais, pour revenir à votre question, j’avais beaucoup d’échanges avec la Commission de régulation de l’énergie (CRE) et je n’ai pas eu d’alerte au sujet du tarif de l’Arenh.

M. le président Raphaël Schellenberger. L’une des ministres qui vous a succédé nous a dit que l’Arenh n’était vraiment pas un sujet de préoccupation et que cela ne montait jamais au niveau ministériel. Vous nous avez expliqué qu’à votre époque, les tarifs de l’Arenh n’étaient pas un sujet d’alerte, dans la mesure où les tarifs collaient à la réalité du marché. Mais était-ce tout de même un sujet auquel on prêtait une attention particulière ? Était-il géré au niveau ministériel ? Ou bien est-ce seulement parce que vous étiez personnellement impliquée sur ce dossier de l’énergie que vous en aviez connaissance ?

Mme Delphine Batho. L’Arenh fait partie des sujets qui me confirment qu’il faut sortir EDF du statut de société anonyme et organiser sa reprise en main par la nation. Certains acteurs, à l’époque, avaient déjà imaginé que l’on pourrait se retrouver dans la situation actuelle. L’hypothèse d’une flambée des prix de l’électricité en Europe était envisagée. C’est d’ailleurs pour cette raison qu’au moment de la réforme des tarifs du gaz, j’ai fait mettre la clause de sauvegarde – celle-là même qui a permis, plus tard, au Premier ministre Jean Castex de bloquer les tarifs du gaz. La demande d’une étude sur la renationalisation d’EDF a immédiatement été écartée, ce que je regrette, mais elle a au moins eu le mérite de bloquer le projet de l’Agence des participations de l’État (APE) de diminuer la part de l’État dans le capital d’EDF, dans le but d’améliorer sa valorisation boursière.

M. Antoine Armand, rapporteur. J’aimerais revenir sur la question des 50 %. En vous écoutant et en relisant vos déclarations de l’époque, il m’apparaît que votre priorité est – et a toujours été – de sortir des énergies fossiles. Même si vous avez un discours spécifique sur le nucléaire, vous n’opposez pas les modes de production d’électricité. L’urgence climatique vous amène à hiérarchiser les combats et à faire de la décarbonation de notre production énergétique une priorité.

Il y a une chose que j’ai du mal à comprendre. Des auditions précédentes, il ressort qu’il y avait quand même une opposition entre les énergies renouvelables électriques et le nucléaire. Au moment où vous êtes arrivée aux responsabilités, il me semble que la priorité était de baisser la part du nucléaire dans le mix électrique, et non de développer des énergies renouvelables susceptibles de concurrencer les énergies fossiles. Dans le débat de l’époque, faites-vous entendre une voix un peu différente ? Dites-vous que la priorité est de sortir des énergies fossiles ?

Mme Delphine Batho. Dans l’exercice de mes fonctions, j’exprime, non pas un point de vue personnel, mais la position du Gouvernement.

M. Antoine Armand, rapporteur. Ce qui nous intéresse, c’est de comprendre le processus de décision. Lorsque vous arrivez au Gouvernement, vous estimez que la priorité absolue, pour lutter contre le dérèglement climatique, c’est la diminution des émissions de gaz à effet de serre.

Mme Delphine Batho. Mais aussi la baisse de la facture énergétique, la résorption de la précarité énergétique et la diversification énergétique.

M. Antoine Armand, rapporteur. Alors pourquoi le débat s’est-il à ce point focalisé sur deux modes de production d’électricité ?

Mme Delphine Batho. Le retard de la France dans le domaine des énergies renouvelables n’était pas une question secondaire. Dans les années 1970, il n’y avait de choix qu’entre le pétrole et le nucléaire. Puis sont apparues les énergies renouvelables, qui sont globalement moins chères que le nouveau nucléaire – mais pas moins chères que l’ancien. Ma feuille de route était très claire et elle prévoyait aussi la diversification des modes de production d’électricité.

Mon propos, c’est de faire remarquer que, dans le débat sur les énergies renouvelables, on soulève le sujet – qui est réel – de l’intermittence de la production électrique, mais on oublie que la politique du renouvelable, ce ne sont pas que des éoliennes et des panneaux solaires. Le solaire, c’est aussi le solaire thermique, qui pourrait utilement remplacer la consommation d’électricité pour faire de l’eau chaude.

M. Antoine Armand, rapporteur. C’est à partir de 2007-2008 qu’on commence à décrocher de nos objectifs en matière d’énergies renouvelables. À l’époque où vous étiez ministre, quels étaient les obstacles à l’installation et à la production d’énergies renouvelables ? Comment, dans les décisions que vous avez prises et dans les politiques publiques qui ont été menées, se sont faits les arbitrages entre les énergies renouvelables non électriques, qui ont directement vocation à décarboner notre mix énergétique, et les énergies renouvelables électriques, qui constituent une nouvelle source d’approvisionnement, mais qui n’apportent pas grand-chose du point de vue de la réduction des émissions de gaz à effet de serre ?

Mme Delphine Batho. Le conservatisme énergétique du couple pétrole et nucléaire était tel qu’il ne croyait pas du tout aux énergies renouvelables. Et cette vision était largement partagée par l’appareil d’État. Si des mécanismes de soutien aux énergies renouvelables ont été mis en place, c’est sous la pression de la société civile dont les attentes étaient fortes. Le problème, c’est qu’aucune stratégie industrielle ne les a accompagnés. Cela signifie que, comme on n’a pas la maîtrise des technologies, on retombe dans la dépendance de l’étranger. On n’a pas non plus le modèle de notre production énergétique intégrant un service public et un monopole, et le modèle social qui l’accompagne avec des emplois à la clé. Or on aurait pu l’avoir ; la fatalité n’y est pour rien. Simplement, il aurait fallu changer les règles du jeu, car la mécanique articulant tarifs de rachat, appels d’offres et ouverture à la concurrence n’est pas propice au développement de vrais acteurs industriels, français ou européens – la notion de « souveraineté » doit aussi s’entendre à l’échelle européenne.

Les choses ont bougé un tout petit peu autour de l’éolien offshore, mais je n’ai pas vu les dirigeants des grandes entreprises de l’énergie faire le siège de mon bureau pour obtenir des mécanismes de soutien aux énergies renouvelables. Les demandes venaient plutôt des petits acteurs subsistants de la filière, qui venait de perdre 14 000 emplois.

Votre question recouvre aussi le sujet des différents scénarios. Le débat national sur la transition énergétique en a produit plusieurs, d’ailleurs assez comparables à ceux que propose RTE depuis quelques années. De ces débats sur ce que sera le mix énergétique en 2050, qui sont passionnants, intellectuellement stimulants et qui nous invitent à avoir une vision à long terme, j’ai retenu que les scénarios, même bâtis sur des visions divergentes, ont tous le même point de départ, et aucun n’est compatible avec le facteur 4 si on ne commence pas par diviser par deux la consommation d’énergie.

Le débat public sur l’énergie cultive l’expertise et la contre-expertise à un horizon lointain, alors que ce qui compte, c’est ce qu’on va faire d’ici à 2030. Quoi qu’on décide pour 2050, la priorité est d’investir dans les économies d’énergie. L’essentiel n’est pas tant de choisir entre les différents scénarios que de retrouver des leviers : la nationalisation d’EDF, des marges d’action à l’échelle européenne, la réduction de notre consommation d’énergie et l’adaptation au changement climatique.

Ce qui me frappe, aussi, c’est que la plupart des raisonnements sont construits à climat constant. Quand RTE propose un scénario intégrant le nouveau nucléaire, il se fonde sur le niveau des cours d’eau en 2050. Or un réacteur nucléaire ouvert en 2045 sera encore en fonction en 2085 : il faut donc envisager ce que seront les conditions de vie, les écosystèmes et la ressource en eau à cet horizon-là. Et cela vaut pour l’organisation du système énergétique dans son ensemble.

À mon avis, le développement des énergies renouvelables ne peut pas se faire sur le même modèle que celui qui a servi pour l’électricité nucléaire, avec un réseau national. La part du diffus, de l’autoconsommation, y compris l’autoconsommation collective à l’échelle locale, est complètement sous-estimée. Je ne plaide pas pour le chacun pour soi énergétique ; il faut évidemment garder la péréquation tarifaire, l’égalité des tarifs, la sécurité d’approvisionnement pour tous à travers le réseau et les interconnexions, mais le modèle actuel n’est pas le bon. Surtout, il n’est pas résilient dans cette période d’accélération du changement climatique. Compte tenu de l’inertie du système climatique, il est certain que, même si l’on arrive à limiter le réchauffement à deux degrés à l’échelle mondiale, ses conséquences seront déjà extrêmement graves pour la France.

M. Antoine Armand, rapporteur. Lorsque vous arrivez aux responsabilités, en 2010, le projet Astrid (réacteur rapide refroidi au sodium à visée industrielle) a été validé et lancé, et le réacteur thermonucléaire expérimental international (Iter) est en cours de construction depuis juillet – le décret qui autorise officiellement sa création est signé par le Premier ministre, mais aussi par vous-même, me semble-t-il. Quelle est votre vision, à l’époque, de la recherche de moyen et de long terme en matière nucléaire, en particulier concernant la fusion et la fission de quatrième génération, dont les cycles et les impacts environnementaux sont différents ? Vous opposiez-vous à cette recherche, à l’instar de ceux qui considèrent qu’on ne peut pas rester durablement producteurs d’énergie électrique à partir du nucléaire, ou estimiez-vous souhaitable de fermer un cycle, voire la fusion nucléaire elle-même à plus long terme ?

Mme Delphine Batho. L’engagement avait été pris de maintenir le programme Astrid et cette position a été actée par le conseil de politique nucléaire du 28 septembre 2012. Très vite, toutefois, l’examen du budget du CEA – pour 2013 ou pour 2014, je ne sais plus – a fait émerger la question de l’austérité budgétaire et a été l’occasion d’assumer la volonté politique de ne pas faire supporter aux énergies renouvelables l’ensemble des coupes dans les budgets de recherche. Dans le cadre des arbitrages liés au grand emprunt puis aux investissements d’avenir, j’étais opposée à ce que l’on diminue le budget de l’Ademe ainsi que l’effort de recherche dans le domaine des énergies renouvelables, tout en maintenant au même niveau les crédits pour le projet Astrid. Avec Mme Geneviève Fioraso, ministre chargée de la recherche, nous avons donc demandé au CEA d’en étaler le plan de travail, qui en était à peine à l’avant-projet sommaire.

Ma priorité concernant le CEA était qu’il réponde aux mises en demeure de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) sur la sécurité de vieilles installations. La sécurité, à mes yeux, n’était pas négociable, dût-elle entraîner des retards sur le programme Astrid.

Puisque vous me demandez ma conviction personnelle, je ne suis pas pour arrêter la recherche fondamentale ou même expérimentale sur l’énergie nucléaire, indépendamment de la manière dont je conçois son avenir dans le mix énergétique. Cela étant, la nation doit élargir son horizon. Jusqu’à ce qu’émergent les enjeux de la recherche sur le stockage de l’énergie, on pouvait défendre l’idée selon laquelle la quatrième génération nous ferait échapper aux limites planétaires et ouvrirait la voie, presque magiquement, à une sorte de nucléaire perpétuel. Il nous faut à présent concentrer l’essentiel de nos efforts sur le stockage, qui change profondément la problématique.

M. Antoine Armand, rapporteur. Au cours de la période où vous avez exercé vos responsabilités, avez-vous eu le sentiment ou avez-vous constaté qu’un arbitrage était opéré entre sûreté et production et que, d’une certaine manière, la sûreté des installations nucléaires n’était pas garantie au meilleur niveau possible en l’état des connaissances ?

Mme Delphine Batho. Ce risque existe toujours, et c’est parce que j’en avais conscience que j’ai proposé la nomination à la présidence de l’ASN de M. Pierre-Franck Chevet, dont j’avais pu mesurer les qualités d’indépendance, la faculté de dire les choses telles qu’il les pensait au Gouvernement et la capacité de résistance à la pression des opérateurs. On choisit le président de cette autorité sur cette base, à mes yeux.

Par ailleurs, les déterminants fixés par l’ASN sur le poste Fukushima suscitaient des protestations. EDF et Areva s’étaient néanmoins clairement engagés à les respecter.

Je souhaite lancer une alerte au sujet d’une information dont j’ai pris connaissance hier : le Gouvernement entend fusionner l’ASN et l’IRSN (Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire). Cela me paraît absolument contraire à l’intérêt national en matière de sûreté nucléaire. Le nucléaire reste une énergie extrêmement dangereuse. De façon absurde, on compare le nombre de victimes que ferait un accident nucléaire potentiel à celui que feraient des accidents de la route. La question, c’est la durée des conséquences d’un accident nucléaire, qui se compte en milliers d’années. Ce n’est pas un risque que l’on peut se permettre de sous-évaluer. Le principe de base de la sûreté nucléaire, c’est l’humilité. Ce n’est pas de se dire qu’on est les plus forts et qu’on maîtrise tout ; c’est de se dire qu’un accident est possible en France.

De la même manière que le bicamérisme est positif pour faire la loi, en matière de sûreté nucléaire, il y a un grand intérêt à avoir l’expertise scientifique et radiologique de l’IRSN, d’un côté, et une autorité, de l’autre. Si une pression s’exerçait sur l’ASN – ce dont je n’ai jamais fait l’expérience personnellement – pour une raison tenant, par exemple, à l’urgence de la production, un organisme tel que l’IRSN, qui ne lui est pas assujetti fonctionnellement, pourrait lancer l’alerte.

Mme Julie Laernoes (Ecolo-NUPES). Les organisations industrielles et patronales, en particulier du secteur nucléaire, ont été assez critiques à l’égard du déroulement du débat national sur la transition énergétique (DNTE). Ont-elles tenté de freiner des quatre fers la fixation d’objectifs de réduction ? Ont-elles été concertées s’agissant des moyens à engager pour ramener la part de la production nucléaire dans le mix électrique à 50 % en 2025 ? Les industriels favorables à l’exploitation des gaz de schiste ont-ils exercé des pressions ? Il me semble qu’il y avait un désaccord avec le ministre Arnaud Montebourg. Considériez-vous que la politique n’avait pas la main sur les enjeux énergétiques, en particulier sur la filière du nucléaire ? Qu’en est-il aujourd’hui ? Quelle a été la réaction des parties prenantes à l’annonce de votre départ du Gouvernement quelques jours avant la fin des débats ? Peut-on dire que, pour le Président de la République, le DNTE ne représentait pas vraiment un enjeu du point de vue des choix énergétiques ?

Mme Delphine Batho. On peut comparer ce qui s’est passé avec le débat national sur la transition énergétique avec ce qu’a connu la convention citoyenne pour le climat (CCC). Les présidents veulent un processus de concertation, d’élaboration, de discussion citoyenne, entendant ainsi marquer une évolution de la politique française. Or, une fois le processus lancé, il échappe à leurs desiderata, comme à ceux de leurs conseillers et des chefs d’entreprise. Lorsque la discussion citoyenne, avec les experts scientifiques et les parties prenantes – ONG, organisations syndicales et patronales, représentants du monde agricole… –va à son terme, ce n’est pas une vision conservatrice qui en sort, tout le monde veut du changement. Les secteurs économiques ont besoin de prévisibilité. Les entreprises, des plus petites aux intermédiaires, ont besoin de connaître les tarifs de l’énergie sur la durée ; elles n’ont pas seulement besoin d’une aide pour payer la facture. Tout processus démocratique, quel qu’il soit, entre en confrontation avec le conservatisme énergétique. Ainsi, lors du débat national, de très nombreux acteurs ont plaidé pour que la France revienne sur l’interdiction de l’extraction du gaz de schiste par fracturation hydraulique. C’étaient d’ailleurs souvent les mêmes qui refusaient la fermeture de la centrale de Fessenheim ou la diminution de la part du nucléaire dans le mix électrique.

Mme Julie Laernoes. À votre sens, tout a-t-il été fait, à tous les étages de l’État, pour atteindre l’objectif de réduction de la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % à l’horizon 2025 ? Ce seuil résultait-il d’un choix politique fondé sur des travaux d’experts ? Était-il considéré comme techniquement atteignable ?

L’engagement pris devant les Français de fermer Fessenheim a-t-il été remis en question au moment du vote de cette loi ? Mme Ségolène Royal a affirmé, lors de son audition d’hier, que la fermeture de Fessenheim avait été conditionnée à l’ouverture de Flamanville. Est-ce pour cela qu’elle a tardé à acter sa fermeture ? Dit-elle vrai, selon vous ?

Mme Delphine Batho. Le seuil de 50 % était atteignable en 2028 ou 2030 si l’on écartait des procédés tels que des cycles combinés gaz (CCG) pour compenser la diminution du nucléaire. Le scénario 2025 impliquait une augmentation du bilan carbone de la production d’électricité. Je penchais pour le premier scénario, le second étant exclu pour moi.

Les moyens d’atteindre ne serait-ce que l’horizon de 2028 n’ont absolument pas été déployés. Les 50 %, comme la fermeture de Fessenheim, renvoient à la question centrale de l’avenir du parc nucléaire existant. La diminution de la part du nucléaire participe à la réduction de notre vulnérabilité : plus les sources d’approvisionnement électrique sont diversifiées, plus notre résilience et notre sécurité sont renforcées. C’est aussi une problématique économique et industrielle. Du fait de l’âge du parc, un mur d’investissement se dresse devant nous. La rationalité commande donc, pour diminuer la charge qui pèse sur la nation et l’opérateur, de casser ce mur. Cela implique de fermer des réacteurs, même s’ils auraient pu être prolongés, et d’en prolonger d’autres.

Lorsque j’ai pris mes fonctions, la première chose que j’ai demandée à la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) était qu’elle me transmette l’étude réalisée par les services sur les différents scénarios de prolongation du parc nucléaire, avec la mention des coûts, des procédures et des hypothèses envisagées. À ma grande surprise, cette étude n’existait pas. J’ai reçu rapidement une note m’expliquant ce qui avait été fait : la ministre en charge de la sûreté nucléaire avait demandé à l’ASN comment cette dernière allait déterminer sa position sur cette question. C’est tout. Or, dans la perspective du débat national, de la loi de programmation et de la fixation des moyens budgétaires, il était important de savoir ce qui était faisable à l’horizon 2028, avec le nombre de réacteurs à fermer – dont, à mon avis, pour des raisons liées au fonctionnement du système électrique national, le choix devait relever de l’opérateur et de Réseau de transport d’électricité (RTE) – et les options de prolongation.

L’avis générique de l’ASN était attendu en 2015 mais a été rendu beaucoup plus tard. J’ai tout de même fait passer l’amortissement comptable des centrales à cinquante ans dans les comptes d’EDF, ce qui a été matérialisé bien plus tard, sans que je comprenne pourquoi.

Je reste convaincue qu’il faut fermer des réacteurs, mais la situation, compte tenu du retard qui a été pris, commande très certainement d’en prolonger d’autres, puisque nous n’avons pas de moyens de remplacement immédiat. Cela dit, je ne sais pas si c’est possible. J’entends parler de prolongation jusqu’à soixante, voire quatre-vingts ans, mais on a très peu d’éléments pour se prononcer. L’ASN n’a pas donné d’avis à ce sujet, et j’ai appris qu’il faut être extrêmement prudent dans ses affirmations. Lorsque j’ai affirmé, au nom de la France et devant le peuple français, que l’EPR ouvrirait en 2016, je croyais à la véracité des informations que m’avait données la filière nucléaire, qui, après avoir dit : « c’est sûr, l’EPR ouvrira en 2012 », avait assuré qu’il ouvrirait en 2016. Ce manque de fiabilité de la filière est un problème majeur : on peut parler de fiasco.

J’ai acquis le réflexe, dans un cadre de gestion de crise, lorsque les services m’indiquaient que je pouvais annoncer la résolution d’un problème pour telle date, de dire la vérité : on n’en sait rien. Si j’étais aux responsabilités et que l’on me demandait quand l’EPR produirait de l’électricité, je répondrais : je ne sais pas. On ne peut pas jouer avec la crédibilité de la parole publique. Le manque de fiabilité est le problème majeur de la filière nucléaire. La fiabilité est la règle de base de l’industrie ; c’est aussi celle de la politique.

J’en viens à Fessenheim. Fermer un réacteur, ce n’est pas comme éteindre la lumière : sont en jeu, non seulement des emplois, mais aussi des questions liées à la sûreté nucléaire et à un territoire. Cela doit être préparé. Le statu quo, l’absence de décision et de préparation va rendre la situation complètement ingérable. Même si l’on souhaite renouveler le parc nucléaire – ce qui n’est pas mon cas –, il va falloir fermer des réacteurs, ce qui exige de la préparation. Ce facteur explique le temps qui a été nécessaire pour fermer Fessenheim. Par ailleurs, EDF est une société anonyme : elle a un intérêt social ; l’État ne fait pas ce qu’il veut. Je suis assez d’accord avec les remarques de la Cour des comptes sur les conditions d’indemnisation d’EDF. Il n’a jamais été démontré que Fessenheim pouvait produire de l’électricité jusqu’en 2041. Je ne vois donc pas pourquoi il faudrait indemniser l’énergéticien sur le fondement d’une hypothèse de production jusqu’à cette date.

Présidence de Mme Julie Laernoes, vice-présidente de la commission.

Mme Julie Laernoes, présidente. S’agissant de l’EPR de Flamanville, M. Henri Proglio nous a expliqué qu’on lui avait donné une date de connexion au réseau au doigt mouillé et qu’il avait ajouté deux ans par sécurité ; c’est pourquoi il a annoncé 2014. Cela fait écho à vos propos sur le manque de fiabilité de la filière. Celle-ci masque, en quelque sorte, la réalité, ce qui a des conséquences sur la robustesse de la filière mais aussi sur la parole publique.

M. Proglio, qui était proche de M. Nicolas Sarkozy, a été maintenu à la tête d’EDF par le Président François Hollande malgré son opposition marquée à la fermeture de Fessenheim. Avez-vous compris ce choix et avez-vous été associée à cette décision ? Après votre départ du Gouvernement, vous avez déclaré que l’influence du PDG d’EDF auprès de l’Élysée concurrençait celle du ministre de l’écologie. Quelle était la qualité de vos relations avec la direction d’EDF ? L’énergéticien, qui était alors contrôlé à 85 % par l’État, exécutait-il les orientations politiques du Gouvernement en matière de transition énergétique ? Était-il pleinement engagé en faveur de la fermeture de Fessenheim ou a-t-il traîné les pieds ? Dans l’exercice de vos fonctions ministérielles, vous étiez fermement opposée à ce que l’on ouvre davantage le capital d’EDF au secteur privé. Quelle était la position de M. Proglio à ce sujet ?

Mme Delphine Batho. S’agissant de l’EPR, j’ai vu, entendu et ai fini par penser moi-même, qu’il est démesuré. Un très grand nombre d’acteurs de la filière nucléaire ne sont pas convaincus par ce modèle de réacteur. Les échanges que j’ai eus avec le PDG d’EDF m’ont montré qu’il partageait ce point de vue.

Avec M. Henri Proglio, nous entretenions des relations franches. Nous ne partagions pas du tout la même vision de l’avenir de la politique énergétique, ce qui ne signifie pas que nous n’étions pas capables de nous comprendre sur un certain nombre de sujets, en particulier la trajectoire tarifaire d’EDF. Je ne me suis pas cachée, toutefois, de souhaiter son remplacement, que je n’ai pas obtenu. Toutefois, je suis vite arrivée à la conclusion que le problème excédait le choix du PDG d’EDF.

Cette réflexion m’a amenée à plaider en faveur de la nationalisation. Un autre argument joue en ce sens : l’hydroélectricité, qui représente 68 % de notre capacité de pointe. C’est un bijou du patrimoine national qui doit rester dans le giron public. S’il était question de privatiser 20 % du parc nucléaire français, je pense qu’on en parlerait tous les jours.

Je n’ai pas demandé à M. Henri Proglio son avis sur ce qui n’est jamais devenu un projet. J’avais demandé au Président de la République et au Premier ministre que l’on étudie la possibilité juridique et budgétaire de renationaliser EDF, ce qui aurait permis de reprendre la main et d’assurer, sur le plan juridique, l’avenir des barrages hydrauliques.

M. Antoine Armand, rapporteur. S’agissant des informations qui vous ont été communiquées sur le chantier de l’EPR de Flamanville, qui n’étaient pas « vraies », voulez-vous dire qu’elles n’étaient plus fiables en raison du retard qui s’était accumulé, ou considérez-vous qu’on vous a délibérément communiqué de fausses informations ?

Mme Delphine Batho. Je ne peux pas l’affirmer, mais cela ne signifie pas que le sujet soit clos. C’était un problème de fiabilité. Je ne dis absolument pas qu’il y a eu une intention de faire déraper le calendrier ou de faire exploser le budget. Reste que le rapport de la Cour des comptes nous apprend que des problèmes n’ont pas été signalés à l’ASN dans les délais requis. Un fiasco de cette ampleur doit normalement être analysé en long, en large et en travers. Surtout, on ne refait pas la même erreur, à savoir annoncer la construction de nouveaux réacteurs nucléaires pour des raisons politiques, alors que leur design n’est pas encore terminé, selon les ingénieurs.

La conclusion que l’on peut tirer du problème de Flamanville, ce n’est pas simplement qu’il s’agissait d’un réacteur unique alors que la filière avait appris, dans le passé, à régler les problèmes en construisant plusieurs réacteurs en même temps. Je ne suis pas en train de dire que des mensonges ont été proférés intentionnellement mais que, lorsqu’on s’engage publiquement sur un calendrier et un budget, et que l’on est en permanence obligé d’annoncer un retard et un dérapage des coûts, à la fin, les gens n’ont plus confiance : ils se demandent toujours si les informations données sont vraies.

Mme Julie Laernoes, présidente. Par rapport à des propos tenus par d’autres, vous apportez une nuance en disant ne pas savoir si ces propos étaient intentionnels ou si les intéressés n’avaient pas les éléments nécessaires.

Mme Delphine Batho. Rien ne me permet de dire que c’était intentionnel.

Mme Julie Laernoes, présidente. Mme Dominique Voynet nous a indiqué qu’en apportant des chocolats au personnel de la centrale nucléaire du Blayais, le 31 décembre 1999, elle est arrivée alors qu’une inondation était en cours. Elle n’en avait pas été informée. Vous est-il arrivé d’avoir l’impression que l’on ne vous avait pas transmis les éléments en temps et en heure ?

Mme Delphine Batho. Oui. Le problème le plus sérieux – qui a été jugé très important par l’ASN – ayant affecté la France au cours de la période récente a concerné le Blayais. Des conclusions en ont été tirées sur le plan du risque – par la prise en compte des embâcles, par exemple – et sous l’angle des procédures. Je ne sais pas si Mme Dominique Voynet connaît tous les prolongements qu’a eus cette affaire.

J’ai constaté de nombreux dysfonctionnements dans la gestion de crise au ministère de l’écologie, mais ils n’étaient pas propres au nucléaire et ne concernaient pas la remontée d’un incident de sûreté. Il est d’ailleurs à noter que le ministère dispose maintenant de procédures entraînant le signalement du moindre incident de sûreté au cabinet et au ministre. En revanche, un incident qui se produit dans une centrale nucléaire mais qui ne concerne pas la sûreté ne sera pas signalé. À titre d’exemple, j’ai appris par une chaîne d’information continue qu’un incendie s’était déclaré à la centrale de Fessenheim, qui n’avait pas de conséquence sur la sûreté. Nous avons fait réaliser un rapport d’inspection sur les rouages ayant conduit à un certain nombre d’événements que la culture des services a tendance à appeler des événements médiatiques parce qu’ils n’engagent pas la sûreté mais qui sont tout de même problématiques.

J’avais présenté devant une commission d’enquête sénatoriale la gestion de crise, au sens général du terme, en matière de risque industriel. Je n’ai toutefois pas eu à constater, comme Mme Dominique Voynet, de problème de sûreté nucléaire, c’est-à-dire d’incident qui entraîne des conséquences en termes de radioprotection.

Mme Julie Laernoes, présidente. Je vous remercie, madame la ministre, pour la précision des éléments que vous nous avez apportés.

*

20. Audition de Mme Barbara Pompili, ancienne Ministre de la Transition écologique (2020-2022) (15 février 2023)

M. le président Raphaël Schellenberger. Chère collègue, nous vous remercions de venir nous faire part de vos analyses et répondre à nos questions. Notre intérêt porte sur la période au cours de laquelle vous avez exercé les fonctions de ministre de la transition écologique, c’est-à-dire durant les deux dernières années du précédent quinquennat, entre 2020 et 2022. Vos attributions étaient alors très étendues puisque, outre le développement durable, l’environnement, l’énergie et le climat, votre portefeuille comprenait les transports, l’équipement, le logement et l’urbanisme. Les auditions menées par la commission d’enquête ont d’ailleurs montré la forte imbrication de ces différents secteurs au sein des stratégies énergétiques.

Au titre de l’énergie et du climat, vous étiez chargée d’élaborer et de mettre en œuvre la politique de l’énergie, « afin notamment d’assurer la sécurité d’approvisionnement ». Vous étiez également, conjointement avec le ministre de l’économie, compétente pour la politique des matières premières et des mines en ce qui concerne les matières énergétiques. Au titre de l’environnement, vous aviez compétence en matière de sûreté nucléaire. Vous avez défendu le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui, dans le domaine qui intéresse la commission d’enquête, réforme le code minier et introduit diverses dispositions pour favoriser le développement des énergies renouvelables et maîtriser la consommation d’énergie, mais ne consacre presque aucun article au nucléaire – seul un article introduit à l’initiative du Sénat subordonne la fermeture de réacteurs à des objectifs de sécurité d’approvisionnement et de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Concomitamment, le plan national de relance et de résilience, reposant au moins pour partie sur des financements européens, a programmé des investissements de plusieurs milliards d’euros dans la rénovation énergétique, dans la décarbonation de l’industrie, dans les mobilités et dans les technologies vertes. Je précise que le décret ayant abrogé l’autorisation d’exploiter la centrale nucléaire de Fessenheim a été pris quelques mois avant votre entrée en fonctions – nous entendrons d’ailleurs prochainement la Première ministre, Mme Élisabeth Borne, qui vous avait précédée dans celles-ci.

Enfin, au cours de cette période, les scénarios de Réseau de transport d’électricité (RTE), « Futurs énergétiques 2050 », ont été rendus publics. Vous aviez été auditionnée à ce propos le 26 octobre 2021 par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de notre assemblée – commission que vous aviez d’ailleurs présidée au début de la législature. Au cours de cette audition, le scénario alternatif de négaWatt, qui envisage un recours massif aux énergies renouvelables sans aucun apport du nucléaire, a été cité comme s’il fournissait un éclairage en contrepoint.

Avant de vous donner la parole pour un propos introductif, il me revient d’appliquer l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Barbara Pompili prête serment.)

Mme Barbara Pompili, ancienne ministre de la transition écologique (2020-2022). Je suis heureuse de pouvoir expliquer devant cette commission d’enquête ce qui s’est passé durant les deux années où j’ai été aux manettes de ce très vaste ministère de la transition écologique, dont le périmètre avait été, par rapport à celui de mes prédécesseurs, élargi au logement, ce qui avait l’intérêt d’inciter l’administration du logement à davantage s’orienter vers les questions énergétiques et, en particulier, vers la rénovation thermique, qui a fait l’objet de plusieurs mesures dans le cadre de la loi « climat et résilience » que vous avez citée.

Quand j’arrive au ministère en 2020, beaucoup de choses ont évolué récemment. En 2015, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte avait instauré la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) et lancé une forme de dynamique. L’accord de Paris avait fixé des objectifs ambitieux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. La loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, qui avait été défendue par Nicolas Hulot, avait notamment défini un objectif de neutralité carbone pour 2050 et contenait des mesures emblématiques, comme la fin des centrales à charbon ou l’arrêt de la commercialisation des véhicules thermiques en 2040 – ce qui était à l’époque une révolution. Les choses avancent vite, puisque le Parlement européen a, entre-temps, fixé cette dernière échéance à 2035, mais si l’évolution était rapide concernant les intentions et les objectifs, leur mise en œuvre soulevait des difficultés.

Comprendre celles-ci était le préalable indispensable à toute action. En premier lieu, il me semblait qu’on avait du mal à accepter l’idée qu’il fallait faire radicalement évoluer notre politique énergétique. Quand on sait qu’on doit évoluer, on le fait vite et bien – même en France. Pensez au lancement du plan Messmer. On traversait à l’époque une crise énergétique du fait de la crise pétrolière. Le plan reposait sur trois piliers : la sobriété énergétique – déjà ! « En France, on n’a pas de pétrole mais on a des idées ! » ; l’efficacité énergétique ; et le déploiement d’une nouvelle technologie de production énergétique, le nucléaire. Le plan nucléaire a permis d’installer des centrales nucléaires dans tout le territoire français en très peu de temps – l’immense majorité d’entre elles ont été construites en l’espace d’une décennie. On avait donc à l’époque une vision claire de ce qu’il fallait faire, et je crois que c’est la grande différence avec la période qui nous occupe.

Dès lors qu’il manquait une vision claire, il n’y avait pas d’impulsion politique, les différentes filières se trouvaient en position d’attente et l’on prenait du retard par rapport aux objectifs qui, dix ans plus tôt, étaient atteignables. Je prétends en effet, et j’y insiste, que la position que je défendais alors dans le cadre du débat sur les différents types d’énergie, à savoir qu’il était possible de tendre vers 100 % d’énergies renouvelables en 2050, était, il y a dix ans, tout à fait réaliste, dès lors que nous respections les objectifs que nous nous étions nous-mêmes fixés et y compris dans l’hypothèse, aujourd’hui vérifiée, d’une augmentation du besoin d’électricité dans le pays. Mais pour que ce soit possible, il aurait fallu que tous les acteurs s’alignent sur cette volonté. Or le débat public était malheureusement biaisé du fait des positions foncièrement antagonistes des partisans des énergies renouvelables et des défenseurs de l’énergie nucléaire – et je pense que c’est là le péché originel de toute notre politique énergétique.

En effet, qui furent, dès l’origine, les partisans des énergies renouvelables ? Dans leur immense majorité, des militants écologistes ; or les militants écologistes étaient historiquement, et pour de très bonnes raisons que je ne renierai pas, antinucléaires. Dès lors, tous ceux qui défendaient le nucléaire ont considéré que les énergies renouvelables s’opposaient à celui-ci, et que leur développement serait une menace pour lui. Je peux vous assurer que j’ai fait l’expérience de cet antagonisme et de ce positionnement défensif des partisans du nucléaire à de nombreuses reprises, et bien avant que je sois ministre, notamment quand j’étais présidente de la commission du développement durable ou rapporteure de la commission d’enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires. Dans ces conditions, toute avancée en faveur des énergies renouvelables était freinée. Dès lors, les opérateurs, à commencer par le plus important d’entre eux, EDF, n’ont pas fait beaucoup d’efforts – je l’affirme sous serment – pour développer les énergies renouvelables à la vitesse qui avait été prévue par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte et par la PPE. Ils les ont développées en dehors de l’Hexagone, mais, dans celui-ci, ils n’ont pas fait les efforts nécessaires pour que l’on puisse atteindre les objectifs fixés. EDF a toujours considéré comme prioritaire le maintien et le développement de l’énergie nucléaire. D’autres opérateurs se sont engagés dans la voie des énergies renouvelables, mais, parce qu’il fallait « sauver le soldat nucléaire », les efforts ont été globalement insuffisants, et cela grâce aux relais utilisés au sein des gouvernements successifs comme à tous les niveaux pour faire, au minimum, de la résistance passive au développement des énergies renouvelables – c’est pourquoi il est si difficile de déterminer les responsabilités. J’ajoute que l’action d’associations de défense des paysages n’est pas étrangère au phénomène non plus.

Quand j’arrive au ministère, il est donc évident que nous n’atteindrons pas nos objectifs. Un de mes prédécesseurs, Nicolas Hulot, a déjà dû rectifier le tir concernant le mix énergétique et annoncer le report de 2025 à 2035 de l’objectif de 50 % de part du nucléaire.

D’autre part, j’arrive une semaine après la réception à l’Élysée des membres de la Convention citoyenne pour le climat, qui vient de remettre ses 149 propositions. Je sais que l’une de mes principales tâches sera de préparer un projet de loi en vue de transcrire une bonne partie des mesures proposées, dont celles relatives au développement des énergies renouvelables et à l’efficacité énergétique.

Or je ne me sentais pas les mains libres parce que le débat entre énergies renouvelables et nucléaire n’avait pas été soldé – essayer de lutter contre les idées reçues des uns et des autres a été le fil rouge, ou plutôt vert, de mon action. Le préalable était toutefois de prouver qu’un mix 100 % renouvelable était possible, dès lors que certaines conditions étaient respectées.

L’Agence internationale de l’énergie (AIE) et RTE m’ont rendu en janvier 2021 un rapport qui confirmait qu’il était possible d’atteindre en 2050 un mix 100 % renouvelable, mais à condition de passer par des étapes assez lourdes et complexes. Néanmoins, cela a eu le mérite d’empêcher le monde du nucléaire de continuer à soutenir le contraire.

L’étape suivante était la réception de la commande passée par ma prédécesseure Élisabeth Borne, en accord avec moi – j’étais alors présidente de la commission du développement durable : il s’agissait de demander à RTE de nous proposer des scénarios de mix électrique envisageables à l’horizon 2050, de sorte qu’on atteigne la neutralité carbone. L’objectif était d’avoir une analyse purement technique et complètement dépassionnée de la question, qui expose les avantages et les inconvénients respectifs de chacun des scénarios, en prenant en considération les deux extrêmes qu’étaient un mix 100 % renouvelable et un autre comprenant le maximum de centrales nucléaires, au moyen d’un allongement de la durée de vie des centrales actuelles et de la construction de nouveaux réacteurs. Ces scénarios, qui ont fait l’objet de plus de deux ans de travail et de 4 000 contributions, nous ont été remis en octobre 2021, soit après la promulgation de la loi « climat et résilience », ce qui explique que celle-ci doive être complétée. Je vous invite à lire le document de synthèse qui en a été tiré, car il est très éclairant sur la situation à l’époque.

L’intérêt était qu’on n’imposait pas une seule solution. Il s’agissait plutôt d’un outil d’aide à la décision des responsables publics, en particulier du Gouvernement et du Président de la République, et qui décrivait six options possibles ; il leur revenait de choisir celle qui leur paraissait la plus acceptable. En revanche, des constantes émergeaient, quel que soit le scénario. Premièrement, une forte augmentation du besoin en électricité était à prévoir dans les années à venir. Deuxièmement, il serait nécessaire de développer considérablement les énergies renouvelables, même si le scénario comportant un maximum de nucléaire était retenu. Troisièmement, il faudrait faire de gros efforts d’économies d’énergie.

Du coup, ma feuille de route devenait beaucoup plus facile à appliquer parce qu’on dépassait enfin la « guéguerre » entre les pro- et les anti-. Je faisais moi-même partie d’un clan – je l’assume. Mais dans la période complexe que nous vivons, on doit se fonder, non pas uniquement sur la manière dont on voit les choses, mais sur la réalité. Et c’est ce que nous permettait de faire ces scénarios.

Certes, il en existait d’autres. Vous avez mentionné, monsieur le président, le scénario de l’association négaWatt. J’ai eu l’occasion d’en discuter avec ses membres. Il s’agit d’un scénario intéressant, qui se fonde sur des postulats un peu différents et sur l’hypothèse d’un mix 100 % renouvelable. Le problème, c’est qu’il suppose de prolonger très longtemps la durée de vie des centrales existantes – or on voit actuellement les problèmes d’entretien qui se posent.

J’insiste sur le moment de bascule que cette étape a représenté. À partir de ce moment-là, cela en a été fini des tergiversations. On savait où l’on voulait aller et comment il fallait procéder. Il suffisait de dérouler. Ce qu’on retient en général du discours de Belfort, c’est l’annonce de la construction de nouvelles paires d’EPR, mais pour moi, il marque le déblocage tant attendu en matière d’énergies renouvelables. Derrière, tout se met en ordre de marche : les administrations, les collectivités territoriales, la filière… On donne de nouveaux outils à tout le monde, on édicte des règles plus précises et plus complexes, on signe avec la filière une charte de l’éolien terrestre, on lance des plans de développement de l’éolien offshore, du photovoltaïque et d’autres sources d’énergie renouvelable non électrique, comme la méthanisation. Les certificats de production de biogaz sont une grande avancée, inscrite dans la loi « climat et résilience ».

La politique énergétique ne peut pas se faire sans véritable planification. Nous avions fait inscrire dans la loi « énergie-climat » – et j’en suis fière – que la PPE ne serait plus imposée par en haut, qu’elle ne viendrait plus de l’administration, mais qu’elle serait votée par le Parlement sur la base des scénarios que nous avions fait établir. Ce sera donc le cas de la prochaine, que nous examinerons cette année : elle fera l’objet d’une loi.

La mise en œuvre de la transition énergétique a rencontré sur le terrain beaucoup d’obstacles, certains d’ordre réglementaire, mais aussi d’autres liés à une insuffisance d’associations de citoyens ou de parties prenantes. Une planification était nécessaire, mais elle ne pouvait pas se faire au niveau du ministère de l’écologie, car elle devait être transversale. D’où la création du Secrétariat général à la planification écologique (SGPE), qui est directement rattaché à la Première ministre. On verra ce qu’il adviendra, mais les jalons sont posés.

Il ne restait plus qu’à développer la sobriété énergétique. Je rappelle en effet que le discours de Belfort, qui définit la direction que doit suivre la politique énergétique, fait reposer celle-ci sur trois piliers : la relance de réacteurs nucléaires, le développement des énergies renouvelables et la réduction de la demande d’énergie. Ce dernier point avait du mal à entrer dans les mœurs – ce qui est curieux puisqu’on en parlait déjà à l’époque du plan Messmer. Il était difficile de faire des annonces politiques sur le sujet, car l’on craignait de bousculer les Français. J’avais préparé un plan de sobriété mais je n’ai pas pu le présenter parce que les prix de l’énergie étaient en train d’augmenter fortement. Il y avait aussi la présidence française de l’Union européenne à préparer, durant laquelle il faudrait aborder notamment des questions regardant les marchés de l’énergie, la guerre en Ukraine qui éclatait – bref, on avait d’autres priorités. Toutes ces crises ont néanmoins eu le mérite de mettre crûment en lumière notre dépendance en matière d’approvisionnement en énergie et de provoquer une prise de conscience. On a pu mettre en œuvre des mesures pas toujours faciles à accepter mais nécessaires, notamment un plan de sobriété pour faire face au manque de gaz et de pétrole par suite de la guerre.

Pour conclure, si j’avais pu avoir par le passé le sentiment qu’en matière de politique énergétique, il manquait un pilote dans l’avion, ce n’est plus le cas aujourd’hui. Nous sommes sur de bons rails. Bien sûr, il reste beaucoup à faire, mais au moins avons-nous une véritable politique énergétique dans notre pays.

M. le président Raphaël Schellenberger. Voilà des propos qui devraient rassurer l’ensemble de notre commission.

Lors de votre passage au ministère de la transition écologique, quelle place les énergies fossiles occupent-elles dans vos préoccupations en matière de sécurité d’approvisionnement et de vulnérabilité ?

Mme Barbara Pompili. Lors de mon arrivée au ministère, nous sommes dans une situation de dépendance dont nous voulons sortir, même si cela suppose un processus long. L’énergie que nous consommons est produite à hauteur de 55 % en France, mais 45 % sont importés – il s’agit pour l’essentiel d’énergies fossiles. Notre production repose quant à elle sur le nucléaire et les énergies renouvelables. Le problème est que les énergies fossiles sont extrêmement polluantes et émettrices de gaz à effet de serre. Pour respecter les objectifs en matière de transition écologique, il faut baisser la consommation de ces énergies.

Il me revient de poursuivre le travail d’application des mesures votées dans le cadre de la loi relative à l’énergie et au climat, c’est-à-dire la fermeture des centrales à charbon. Beaucoup d’actions avaient déjà été engagées. La centrale du Havre est sur le point de fermer. La fermeture de celle de Saint-Avold doit suivre. Il reste à traiter le cas de celles de Cordemais et de Gardanne.

Lorsque je quitte le ministère, nous avons réussi à fermer les centrales qui devaient l’être. La centrale de Saint-Avold a été maintenue en veille pour pouvoir passer l’hiver et faire face aux problèmes d’approvisionnement liés à l’arrêt de réacteurs nucléaires. Il faut aussi gérer les conséquences sociales des fermetures de centrales à charbon, notamment à Gardanne. Les salariés de la centrale de Cordemais avaient un projet intéressant de reconversion en usine de black pellets, et je suis fière que nous ayons pu le relancer.

En ce qui concerne les autres énergies, la construction d’une dernière centrale à gaz avait été lancée en Bretagne bien avant que je ne prenne mes fonctions.

Je me suis aussi attelée à la réduction de notre consommation d’énergies fossiles. Si l’on veut baisser nos émissions de gaz à effet de serre, il n’y a pas le choix. Deux moyens sont possibles pour y arriver. Il s’agit d’une part de la sobriété énergétique, en revoyant nos modes de vie – utiliser le vélo plutôt que l’automobile, par exemple. D’autre part, on peut améliorer l’efficacité énergétique. C’est ce que nous avons fait dans le cadre de la loi « climat et résilience », en accélérant la rénovation des bâtiments. Ce secteur représente 33 % des émissions de gaz à effet de serre, ce qui est énorme. Il fallait absolument aller plus vite en matière de rénovation énergétique, tant pour l’habitat que pour le tertiaire et les bâtiments publics. Nous avons pris des mesures en ce sens.

Les changements d’usages supposent que les collectivités territoriales développent des alternatives à l’automobile, qu’il s’agisse du vélo ou des transports en commun. Comme ces derniers ne peuvent pas être mis en place partout, il fallait aussi réfléchir à davantage utiliser des énergies décarbonées pour ceux qui ont besoin d’une automobile, en favorisant le passage du moteur thermique au moteur électrique. Mais cela ne se fait pas en un claquement de doigts. Il faut mettre en place une stratégie de filière de véhicules électriques, sur laquelle nous avons beaucoup travaillé avec ma collègue Agnès Pannier-Runacher, alors ministre déléguée chargée de l’industrie. Une telle filière comprend la construction des véhicules et des batteries, mais elle suppose aussi des actions de formation. Il faut également se préoccuper de la transition de l’industrie automobile vers l’électrique.

Il fallait aussi aider nos concitoyens à accéder aux voitures électriques, parce qu’elles sont plus chères et qu’un certain nombre d’entre eux n’ont pas les moyens de les acquérir. Nous avons donc beaucoup travaillé à des mesures d’aide au changement de véhicule, avec différents mécanismes tels que le crédit d’impôt ou la prime à la casse.

Tout cela prend du temps.

La décarbonation de l’industrie est aussi un moyen très important de réduire l’utilisation d’énergies fossiles, donc nos émissions de gaz à effet de serre. Nous avons développé le plan « France relance » pour accroître les aides à la décarbonation de l’industrie. Je pense à l’exemple emblématique des hauts-fourneaux de Dunkerque. Nous avons aussi beaucoup investi dans le développement de la filière hydrogène, qui est l’une des nombreuses filières de la transition énergétique.

Vos questions appellent des réponses très vastes…

M. le président Raphaël Schellenberger. Nous avons procédé à de nombreuses auditions, qui ont permis d’aller au fond des choses à chaque fois.

Je renouvelle ma question, qui porte sur les vulnérabilités et la sécurité d’approvisionnement énergétique.

Mme Barbara Pompili. Vous avez raison, je me suis éloignée de votre question.

Nous avons toujours eu un problème de souveraineté énergétique, puisque nous n’avons jamais pu produire en France 100 % de l’énergie que nous consommons – sauf peut-être si l’on remonte à l’époque où l’on se chauffait au charbon. Nous avons aussi extrait du gaz à Lacq, mais malheureusement nous n’en avons plus. De manière générale, nous sommes contraints d’importer toutes les énergies fossiles que nous utilisons.

Nous ne sommes pas non plus souverains en matière de production d’électricité, puisque nous devons importer un certain nombre de matériaux et de composants pour produire des énergies renouvelables. Il en est de même pour l’énergie nucléaire, puisque nous devons nous approvisionner en uranium à l’étranger.

À ma connaissance, nous ne sommes complètement souverains dans aucun domaine en matière de production d’énergie, sauf peut-être de manière marginale.

Les différentes crises qui ont eu lieu lors du précédent quinquennat – notamment celle de la covid – ont mis en lumière la nécessité de reconquérir une forme de souveraineté. Le Gouvernement a donc confié une mission à Philippe Varin, qui a rendu un rapport très intéressant proposant de mieux structurer nos approvisionnements et de les diversifier. Ce rapport a par exemple insisté sur le lithium, pour lequel nous sommes très dépendants de l’Asie. Il propose de créer un observatoire des métaux critiques et de lancer des appels à projets, dont le premier porte justement sur ces métaux.

Il faut aussi essayer de s’approvisionner chez nous. L’exemple du lithium a un peu défrayé la chronique quand j’ai annoncé qu’il fallait en extraire en France si nous voulions produire des batteries. La loi « climat et résilience » a réformé le code minier, afin de le rendre le plus vertueux possible du point de vue environnemental – même si une mine reste une mine, on peut faire mieux que d’autres. Cela vaut aussi pour d’autres matériaux. Si on ne les extrait pas en France, cela sera fait ailleurs et de manière beaucoup moins regardante pour l’environnement et les conditions de travail.

M. le président Raphaël Schellenberger. J’en viens à la question des scénarios. Vous dites que quand vous arrivez au ministère, votre prédécesseure a commandé à RTE le rapport qui sera intitulé « Futurs énergétiques 2050 ». Vous avez connaissance de ce travail en cours. Savez-vous à partir de quelles hypothèses il est conduit ?

Mme Barbara Pompili. De mémoire, la ministre de la transition écologique et solidaire – qui est ensuite devenue la Première ministre –, avait adressé à RTE un courrier pour commander un rapport présentant des scénarios sur lesquelles on pourrait s’appuyer. RTE a l’habitude de faire ce genre de travail. On se référait par exemple beaucoup à son très intéressant scénario Ampère, paru en 2017.

Ce qui était désormais demandé à RTE, c’était d’élaborer des scénarios à la lumière des nouvelles orientations que nous avions adoptées – notamment pour atteindre la neutralité carbone en 2050, objectif qui figurait dans la loi relative à l’énergie et au climat – et des nouvelles connaissances dont nous disposions.

Lors de mon arrivée au ministère, j’ai évidemment rencontré les responsables de RTE à plusieurs reprises – ils font partie des interlocuteurs que le ministre chargé de l’énergie rencontre régulièrement pour faire un état des lieux et suivre les projets en cours. Je savais donc qu’ils travaillaient à ce rapport. Je bénéficiais de points d’étapes, mais je n’ai pas eu de version consolidée du rapport avant que sa rédaction soit très avancée – ce qui est normal car ils ont pris le temps de bien faire leur travail. Son sérieux a été reconnu par l’ensemble des acteurs.

M. le président Raphaël Schellenberger. J’en viens à une question un peu plus précise. Le rapport « Futurs énergétiques 2050 » a été commandé par Mme Borne, qui vous a précédée. Quand vous arrivez au ministère, vous avez connaissance de cette commande.

Mme Barbara Pompili. Dans les semaines ou les mois qui suivent mon arrivée.

M. le président Raphaël Schellenberger. Et vous commandez alors un scénario sur un passage à 100 % aux énergies renouvelables ?

Mme Barbara Pompili. J’aurais dû vérifier avant de me rendre à cette audition quand cette commande a été faite. Je vous transmettrai cette information par écrit parce que je ne sais plus si elle n’a pas également été passée par Élisabeth Borne. C’est fort possible. Je ne voudrais pas lui en voler la maternité. À l’époque, j’étais présidente de la commission du développement durable et nous travaillions beaucoup ensemble sur ces sujets.

Quoi qu’il en soit, il était important que RTE travaille sur ce scénario avec l’AIE – qui n’est pas connue pour être farouchement antinucléaire. Cette dernière a apporté un point de vue un peu distancié par rapport aux querelles franco-françaises, ce qui a permis de dire les choses. C’est en cela que le rapport était intéressant.

M. le président Raphaël Schellenberger. Il est surprenant que ces rapports soient concomitants sans l’être vraiment, tout en faisant intervenir des niveaux d’expertise différents et avec des conclusions qui sont parfois contradictoires.

Mme Barbara Pompili. À ma connaissance, ces rapports ne sont pas contradictoires. Le rapport de RTE « Futurs énergétiques 2050 » creuse un peu le sujet, ce que ne fait pas le rapport réalisé par l’AIE et RTE. Ce dernier avait pour objet d’examiner s’il était envisageable de disposer d’un système électrique reposant à 100 % sur les énergies renouvelables en 2050, et l’AIE et RTE sont arrivés à la conclusion que c’était possible, sous réserve de remplir au préalable énormément de conditions difficiles, notamment en ce qui concerne l’adaptation des réseaux – qu’il faudra réaliser, quoi qu’il advienne –, le stockage, un certain nombre d’innovations et les financements. Le rapport ne disait pas qu’aller vers 100 % d’énergies renouvelables constituait la meilleure solution. Il ne se prononçait pas sur l’opportunité d’un tel objectif et se contentait d’établir ce qui était techniquement réalisable.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous dites que quand le rapport « Futurs énergétiques 2050 » est rendu par RTE, on commence à y voir clair et qu’à partir de ce moment-là vous commencez à procéder à des choix.

C’est un peu surprenant si l’on reprend l’audition de M. Ribadeau-Dumas, qui était directeur de cabinet d’Édouard Philippe – vous étiez alors députée. Il nous a expliqué que lorsqu’ils sont arrivés au pouvoir en 2017, beaucoup d’idées circulaient et qu’ils ont fait le ménage. Ils savaient ce qu’il fallait faire et ont commencé à préparer la majorité aux décisions qui allaient être prises, car elle ne comprenait pas encore ces sujets. C’est en tout cas ainsi que j’ai compris ses propos – je vois que le rapporteur tique un peu.

Je suis donc surpris de vous entendre dire que tout change à partir du rapport remis par RTE, alors que le directeur de cabinet du Premier ministre nous explique que tout avait été préparé pendant les trois années durant lesquelles ils étaient aux affaires.

Mme Barbara Pompili. Je n’ai malheureusement pas regardé l’audition de M. Ribadeau-Dumas, et je vais m’empresser de le faire afin d’écouter attentivement ce qu’il a dit. Je ne peux pas vous dire ce qui s’est passé en 2017 au sein du Gouvernement, parce que je n’en faisais pas partie.

Ce que je peux vous dire, c’est qu’à la suite de l’accord de Paris et de la loi relative à l’énergie et au climat une forme de dynamique avait été engagée. Néanmoins, l’on n’avait pas défini clairement ce qu’on allait faire. On se rendait compte qu’on était en train de dériver par rapport aux objectifs en matière d’énergies renouvelables et que le discours sur le nucléaire n’était pas suffisamment clair. Il fallait décider.

Je vais vous dire le fond de ma pensée. Il avait été décidé de ramener la part du nucléaire à 50 % en 2025. Cette échéance a été décalée à 2035 car on n’a pas été collectivement fichus de tenir collectivement nos objectifs – à l’exception de la fermeture de la centrale de Fessenheim, dont je reconnais qu’elle a été réalisée. Je sais ce que vous pensez de ce dossier, monsieur le président, mais lorsque des décisions sont prises, le pire pour un responsable politique est qu’elles ne soient pas suivies d’effet. Cela perturbe tout le monde et personne ne sait à quoi s’en tenir. À l’occasion de l’examen du projet de loi « climat et résilience », je me suis aperçue que, lorsque l’on vote ensuite d’autres textes, les gens sont persuadés qu’ils ne seront pas appliqués. Ils ne se préparent pas et se retrouvent démunis lorsque la loi est appliquée. Nous avons besoin de restaurer la crédibilité de la décision politique. Quand une décision a été prise de manière démocratique, il faut s’y tenir.

En ce qui concerne la politique énergétique menée jusqu’au discours de Belfort, des actions avaient bien été engagées – j’ai mentionné la loi relative à l’énergie et au climat, et l’objectif de neutralité carbone en 2050 – mais j’ai constaté à mon arrivée au ministère que l’on n’arrivait pas à développer les énergies renouvelables et que personne ne savait où l’on en était sur le nucléaire.

Les choses traînaient car, même si l’on avait décidé de baisser la part du nucléaire, une bonne partie de la classe politique n’était absolument pas prête à le faire, car elle n’avait pas du tout conscience des raisons pour lesquelles il fallait le faire. Nous devrions fermer quatorze réacteurs d’ici à 2035, mais il est évident que nous n’y arriverons pas parce que nous ne nous sommes pas donné les moyens de le faire.

M. le président Raphaël Schellenberger. Il s’agit d’un objectif à consommation électrique constante… C’est en tout cas ce que nous ont expliqué les pères de la loi de 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, qui pariaient sur une augmentation de la consommation pour ne pas avoir à fermer trop de réacteurs.

Mme Barbara Pompili. Parce que l’on raisonne en termes de pourcentage du nucléaire dans la production électrique – en l’occurrence 50 %.

La fermeture de réacteurs et la diminution de la part du nucléaire n’ont pas été réalisées pour deux raisons. L’une est politique.

M. le président Raphaël Schellenberger. Ceux qui ont rédigé la loi de 2015 nous ont justement expliqué qu’il s’agissait de baisser la part du nucléaire, mais pas forcément de fermer des réacteurs.

Peut-être avez-vous voté pour cette loi ?

Mme Barbara Pompili. Bien sûr, je l’ai fait.

Vous dites qu’il ne s’agissait pas forcément de fermer des réacteurs. Nous sommes entre gens raisonnables et nous savons que tous les réacteurs actuels vont être fermés. La question est de savoir quand – et, pour parler de manière crue, si l’on attend qu’ils tombent en panne ou bien si l’on anticipe afin d’éviter de graves crises d’approvisionnement en électricité pour la France.

Lorsqu’on a prévu une trajectoire de baisse de la part du nucléaire, la première raison était de diversifier le mix électrique. Tout le monde a désormais compris à quel point il est dangereux de dépendre d’une seule source d’énergie pour s’approvisionner en électricité, quelle qu’elle soit. Lorsqu’une source d’énergie vient à manquer, il faut pouvoir compter sur une source complémentaire. La situation que nous avons connue l’hiver dernier est de ce point de vue révélatrice.

Deuxième raison : on a construit le parc de réacteurs en dix ans environ. De mémoire, cinquante-trois réacteurs ont été raccordés au réseau entre 1979 et 1992. Vous voudrez bien excuser mon imprécision si je me trompe d’une ou deux unités – je connais un certain nombre de mes « amis » qui vont dire que je raconte n’importe quoi puisque je me trompe sur le nombre de réacteurs.

M. le président Raphaël Schellenberger. Ce sont vos amis…

Mme Barbara Pompili. En l’occurrence non.

Vous avez donc construit une cinquantaine de réacteurs en dix ans…

M. le président Raphaël Schellenberger. La France les a construits.

Mme Barbara Pompili. J’ai dit « vous » ? Au temps pour moi.

On a construit tous ces réacteurs en dix ans. On sait qu’ils vont atteindre leur date limite d’exploitation à peu près tous en même temps. Est-il responsable de laisser cette date approcher en les utilisant le plus possible jusqu’à leur fin de vie, sans se demander par précaution si l’on pourra arrêter cinquante réacteurs en dix ans ? C’est une hypothèse qui a été étudiée par ceux qui s’intéressent au sujet et qui a été baptisée « effet falaise ». Je pense qu’il n’est absolument pas raisonnable de ne pas anticiper. De plus, cela ne permet de se prémunir contre aucun risque – y compris celui d’une anomalie générique, dont on a vu qu’il existait bien.

Il était donc important de prévoir une trajectoire douce de fermeture des réacteurs. D’une part, pour préparer les territoires dans lesquels ils ne seraient pas remplacés. D’autre part, pour garantir l’approvisionnement en cas d’éventuels problèmes sur certains réacteurs, grâce à la montée en charge des énergies renouvelables.

Tel était l’objet de la PPE, qui était une planification de précaution, d’anticipation et de responsabilité. Il est dommage qu’en n’ayant pas voulu la respecter, on se soit retrouvé dans une impasse qui a conduit à devoir tout modifier et à revoir les objectifs.

M. le président Raphaël Schellenberger. Mettons-nous d’accord sur les dates : on n’a pas voulu respecter la PPE entre 2015 et 2020 – date à laquelle la trajectoire de la PPE est corrigée ?

Mme Barbara Pompili. Cette trajectoire a été modifiée par la loi relative à l’énergie et au climat, mais la véritable programmation dont l’influence sera déterminante est celle que nous allons être amenés à voter cette année.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous situez le point de bascule de la stratégie énergétique en février 2022, avec sa reprise en main – voire sa prise en main – à l’occasion du discours de Belfort. Comment votre ministère a-t-il été associé à la préparation de ce discours ?

Mme Barbara Pompili. De manière très classique, nous avons eu un certain nombre de réunions avec les services – qui ont préparé des dossiers d’aspect technique –, mais aussi des réunions politiques avec les autres ministres concernés, avec le Premier ministre et avec le Président de la République. Cela a permis d’examiner les différents scénarios.

M. le président Raphaël Schellenberger. Il y a une contradiction apparente entre les propos acides que vous avez tenus publiquement concernant notre capacité à construire des centrales nucléaires, en janvier 2022, et la planification stratégique qui est présentée le mois suivant, annonçant le lancement de six EPR2, dont le premier doit entrer en service au plus tard en 2035, et de huit autres en option.

Mme Barbara Pompili. Je ne me souviens plus avec précision des propos que j’ai tenus alors. J’étais toutefois un peu acide à l’égard d’EDF, qui m’expliquait que l’arrêt de certains réacteurs était dû à l’interruption de la maintenance pendant la crise covid. Elle n’a duré que deux mois, au printemps 2020, mais a bouleversé tout le calendrier de la maintenance. Or cette dernière n’est pas optionnelle : elle est nécessaire pour la sûreté. Fin 2021, je convoque le président d’EDF dans mon bureau pour lui demander où l’on en est. Entre-temps, nous avons découvert l’existence de la corrosion sous contrainte, qui nous prive de perspective de réouverture pour un certain nombre de réacteurs. Selon les prévisions dont je disposais alors, si le nombre de réacteurs disponibles était insuffisant et s’il faisait froid cet hiver-là, nous aurions pu être amenés à procéder à des coupures d’électricité. J’ai donc demandé au PDG d’EDF d’organiser un audit pour expliquer pourquoi ils n’arrivaient pas à mieux s’organiser concernant la maintenance des réacteurs.

M. le président Raphaël Schellenberger. Ma question ne concernait pas EDF mais notre capacité à construire des centrales nucléaires, que vous mettez en doute en janvier 2022, alors que le discours de février 2022 annonce un chantier prospectif de six réacteurs, avec en option huit réacteurs supplémentaires.

Mme Barbara Pompili. Je dois gérer à cette époque une crise énergétique lourde, un problème d’approvisionnement qui m’oblige à envisager de couper l’électricité à mes concitoyens. EDF n’arrive pas à faire de la simple maintenance de réacteurs et ne cesse de reporter l’ouverture de l’EPR de Flamanville : avec de tels problèmes sur l’existant et l’incapacité à livrer le réacteur pilote de Flamanville, il me paraît compliqué de construire de nouvelles centrales.

Des réponses ont été apportées concernant l’amélioration de la formation dans les filières nucléaires, répondant ainsi à l’une des préconisations de la commission d’enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires. Un important travail a été mené pour que la construction des EPR2 tienne compte des difficultés rencontrées sur le chantier de l’EPR1. Le plan de relance a consacré beaucoup d’investissements à la recherche et aux compétences dans le nucléaire. Ensuite, le Président fait ses choix.

M. le président Raphaël Schellenberger. Concernant les six premiers EPR2 à construire, la filière industrielle a-t-elle attendu février 2022 pour se mobiliser ou bien des précommandes de cuves ont-elles été lancées avant ?

Mme Barbara Pompili. Des travaux ont commencé avant parce qu’il fallait faire un certain nombre de tests de résistance de divers matériaux. On m’avait expliqué, peut-être pour me faire plaisir, que ces tests étaient nécessaires même s’il n’y avait pas de commande de nouveaux EPR. EDF avait en outre affiché sa volonté de préempter des terrains pour y installer les futurs EPR2. Nous lui avions alors répondu qu’il ne fallait pas mettre la charrue avant les bœufs.

M. le président Raphaël Schellenberger. Qu’est-ce qui avait été commandé avant le discours de Belfort ?

Mme Barbara Pompili. Vous faites appel à ma mémoire. Je vous communiquerai les éléments sur ce sujet. Cela concernait la résistance des matériaux composant les cuves.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez dit qu’après le discours de Belfort, tout avait été mis en ordre de marche. En trois mois, tout a été réglé ?

Mme Barbara Pompili. Bien sûr que non ! Mais ce discours a permis de définir une direction et d’enclencher certaines étapes – lever les obstacles au développement des énergies renouvelables, lancer différents appels d’offres. Désormais, nous savons combien nous devons installer d’éoliennes en mer et sur terre, de panneaux photovoltaïques, etc. Dès lors que l’on a des objectifs clairs, tout devient plus simple. Nous avons identifié les obstacles qui restent à lever : participation du public, obstacles d’ordre législatif, notamment sur le nucléaire. Une loi est en préparation sur ce point et j’y prendrai toute ma part.

M. le président Raphaël Schellenberger. Un discours seul permet de mobiliser une filière et de la mettre en ordre de marche ?

Mme Barbara Pompili. J’en suis persuadée, monsieur le président ! Il nous avait clairement manqué jusque-là une direction politique. L’homme a marché sur la Lune parce que le président Kennedy a prononcé un discours fondateur, dont la vision a mis tout le monde en ordre de marche. Loin de moi l’idée de comparer le discours de Belfort à celui de Kennedy, mais cela illustre le fait que l’on ne peut pas faire avancer une filière si l’on n’a pas une idée claire de ce que l’on veut. Le discours de Belfort a ce mérite. Il faut qu’il soit validé démocratiquement, raison pour laquelle la PPE (programmation pluriannuelle de l’énergie) est importante car elle confirme l’orientation politique fixée par le Président de la République en 2022.

M. le président Raphaël Schellenberger. Cela signifie aussi que des discours désorganisés peuvent, sans acte concret, désorganiser une filière.

Mme Barbara Pompili. Je ne vois pas trop à quoi vous faites référence. En général, quand on ne sait pas où on va, on n’y arrive pas : on a besoin d’une direction, même si ce n’est pas suffisant. C’est une base fondamentale.

M. le président Raphaël Schellenberger. Depuis quelques semaines, avec le rapporteur, nous travaillons sur une période de l’histoire de notre politique énergétique qui donne le sentiment que l’on ne savait pas où l’on allait.

Mme Barbara Pompili. Je partage cette idée : il y a eu un vrai problème de vision et de prise de responsabilité politique.

M. le président Raphaël Schellenberger. Lorsque vous étiez ministre, vous aviez dans vos attributions la sûreté nucléaire. Vous avez demandé à EDF de faire la clarté sur la disponibilité et l’entretien du parc. Ce sujet a donné lieu à cette époque à diverses batailles en coulisse. Comment envisagez-vous l’évolution des institutions indépendantes de contrôle de la sûreté nucléaire en France ?

Mme Barbara Pompili. J’ai découvert comme tout le monde qu’il y avait un projet de fusion ou de rapprochement – on ne sait pas encore en quoi il consiste – de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). J’ai exprimé publiquement mon incompréhension sur ce sujet. J’ai toujours été une fervente défenseuse de ces deux organismes, qui font un travail extraordinaire et très nécessaire. L’ASN a montré que son indépendance était tout à fait utile pour donner confiance aux politiques qui sont menées. Toutefois, et c’est un secret de Polichinelle, elle a toujours demandé à récupérer l’IRSN. Séparer l’expertise de la décision, sur le modèle des agences de sécurité sanitaire, est plutôt sain car cela permet de ne pas donner l’impression qu’une décision est prise sur la base d’expertises téléguidées. Rapprocher les deux structures n’est pas un service à rendre à l’ASN, surtout au moment où des décisions lourdes doivent être prises sur la construction de nouveaux réacteurs et alors qu’elle a beaucoup de travail avec les mesures post-Fukushima. Je ne comprends pas que l’ASN ne voie pas que cela risque de décrédibiliser son travail et de semer le doute.

L’excellence des travaux de l’IRSN est reconnue par tous. Nous l’avons constatée dans les rapports qu’il a rendus dans le cadre de la commission d’enquête sur la sûreté nucléaire – les députés peuvent en effet recourir à l’expertise de cet institut – ou du débat public sur le plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs. L’IRSN fait également des travaux de recherche, dont je me demande ce qu’ils deviendront en cas de fusion. Il est toutefois difficile d’en dire plus car nous n’avons que très peu d’informations. Je ne comprends pas pourquoi lancer maintenant un projet de ce type alors que le système fonctionne bien et qu’il n’y a pas urgence.

M. Antoine Armand, rapporteur. On pourrait avancer l’hypothèse que c’est parce qu’une loi est en préparation sur l’accélération de la construction de nouvelles installations nucléaires.

S’agissant de la potentielle réforme de la sûreté nucléaire, pourquoi pensez-vous qu’une réorganisation aurait un impact sur l’indépendance de l’ASN ? En quoi l’intégration de l’établissement public industriel et commercial (EPIC) chargé de l’expertise et de l’instruction des dossiers dans l’ASN diminuerait-elle l’indépendance de l’un de ces deux organismes ?

Mme Barbara Pompili. Le projet de loi en préparation ne fait pas mention d’une fusion. Il serait pour le moins malvenu qu’une réforme aussi lourde, sur un sujet aussi complexe et délicat, soit menée par voie d’amendement, sans étude d’impact. Cela reviendrait à se tirer une balle dans le pied.

Le système repose sur une séparation entre l’établissement public chargé de l’expertise et l’autorité indépendante. Cette dernière subit des pressions énormes car elle peut décider de la fermeture d’une centrale nucléaire complète – on imagine sans peine les enjeux financiers et en matière d’emplois que cela représente. Nous avons besoin de préserver la crédibilité de cette autorité, qu’elle a mis des années à construire et qui est désormais reconnue par tous. Même si l’ASN est un donneur d’ordre, le fait que l’IRSN en soit séparé le rend plus facilement accessible et permet d’instaurer un véritable dialogue avec la société civile, éclairant les données sur lesquelles se fonde l’ASN quand elle prend une décision.

Si tout est intégré au sein de l’ASN, comment être sûr que celle-ci ne tentera pas, sous l’effet des pressions qu’elle subit, d’orienter la recherche ? La séparation évite à l’IRSN de ne rendre de comptes qu’à l’ASN ; si elle disparaît, il n’y aura pas le même niveau de transparence. Au mieux, cela n’apporte pas grand-chose et, au pire, cela crée de la suspicion. En France, dans d’autres domaines comme la santé, on sépare toujours l’expertise de la prise de décision. Ce système ayant fait ses preuves, je ne comprends pas en quoi il était urgent de le changer.

Certains points peuvent être améliorés, comme le calendrier des décisions que l’ASN doit rendre – visites décennales des centrales, mesures post-Fukushima, construction de nouvelles piscines d’entreposage et gestion des déchets – alors qu’elle est débordée. Elle a sans doute besoin de plus de moyens, et il faut les lui donner, mais en procédant ainsi, on se trompe dans le signal politique que l’on envoie. Si l’on veut relancer la construction de réacteurs nucléaires, il ne faut pas brouiller le message sur la sûreté.

M. Antoine Armand, rapporteur. Je ne suis pas sûr d’avoir compris ce que vous vouliez dire sur l’impact qu’aurait une réorganisation de l’expertise et de la prise de décision. En quoi un changement organisationnel serait-il par essence problématique ?

Mme Barbara Pompili. L’AIEA (Agence internationale de l’énergie atomique) estime que l’indépendance de l’organisme de réglementation est nécessaire. L’IRSN doit pouvoir accomplir ses missions sans être obligé de répondre sans arrêt aux commandes de l’ASN. S’il entre dans le giron de l’ASN, il n’aura plus le temps de travailler sur d’autres sujets.

Quand j’étais rapporteure de la commission d’enquête sur la sûreté nucléaire, j’ai demandé à l’IRSN de se pencher sur le sujet de l’entreposage à sec des déchets nucléaires. Il nous a rendu un très bon rapport en un temps très court, puis a poursuivi la recherche dans ce domaine quand il a été saisi par la Commission nationale du débat public (CNDP). Son travail a permis de démontrer que l’entreposage à sec pouvait être une solution au problème de saturation des piscines et de faire des modélisations sur les déchets dits traditionnels et sur ceux, plus compliqués à gérer, que sont les MOX usés. Ce sujet ne figurait pas dans la demande initiale de l’ASN à l’IRSN. Dans le cadre d’une fusion, il serait beaucoup plus difficile de procéder ainsi ; or ces deux rapports ont été extrêmement utiles pour avancer dans la réflexion sur la gestion des déchets radioactifs.

M. Antoine Armand, rapporteur. Qu’est-ce qui empêcherait l’IRSN de répondre à ce type de commandes si ses moyens étaient préservés dans le cadre d’une entité plus large ?

Mme Barbara Pompili. Je vous retourne la question : pourquoi l’ASN demande-t-elle à absorber l’IRSN, si ce n’est pour l’avoir davantage à sa disposition ? Je ne vois pas d’autre raison. Loin de moi l’idée d’empêcher l’ASN de faire son travail, qui est nécessaire et de qualité. Mais sera-t-il meilleur avec une fusion ? J’ai vraiment des doutes. Il paraît qu’une mission de préfiguration va être lancée : attendons ses résultats, mais ne réglons pas cette question au détour d’un amendement dans un projet de loi.

M. Antoine Armand, rapporteur. Dans le cadre de la commission d’enquête dont vous étiez rapporteure, vous avez publié des préconisations visant à lutter contre l’endogamie dans l’expertise. L’un d’elles recommande de favoriser la présence d’experts non institutionnels au sein d’organismes tels que l’ASN et l’IRSN, de manière à réduire l’entre-soi des techniciens, mis en évidence au cours des auditions. Rémunérer la participation des experts indépendants à ces instances permettrait en outre d’éviter, selon M. Yves Marignac, d’avoir affaire à des militants engagés, qui n’ont pas les moyens nécessaires pour mener ces expertises. Avez-vous fait cette recommandation parce que vous aviez l’impression que l’expertise française était insuffisamment robuste et que les experts institutionnels n’étaient pas assez compétents ou indépendants ?

Mme Barbara Pompili. L’énergie nucléaire est un sujet compliqué et technique, ce qui ne justifie pas qu’il soit confisqué par les techniciens – les responsables politiques ne sont pas forcément de bons techniciens mais l’inverse est vrai aussi ; chacun à sa place !

Ceux qui s’occupent de produire du nucléaire – les constructeurs de centrales – sont les mêmes que ceux qui font les expertises ; ils sont allés dans les mêmes écoles et se connaissent tous. Il faut donc veiller à consulter le plus possible d’experts n’appartenant pas à cette « bulle ». Ceux-ci, pour pouvoir intervenir, doivent disposer de moyens. Or les experts sollicités par l’ASN n’étaient pas payés et je ne suis même pas sûre qu’ils aient été défrayés. Pour sortir de l’entre-soi, le monde du nucléaire doit s’ouvrir, y compris à des experts en organisation, non spécialistes de l’atome. Lors de la commission d’enquête, nous avons constaté que la sous-traitance posait de véritables problèmes qui pouvaient remettre en cause la sûreté, telle la perte de responsabilisation générée par la sous-traitance en cascade.

L’ASN doit pouvoir avoir affaire à des spécialistes qui étudient ces modes de fonctionnement. Il faut que des visions différentes puissent s’exprimer sans quoi on peut passer à côté de problèmes. La pensée unique ne permet pas d’avancer.

M. Antoine Armand, rapporteur. En tant qu’ancienne présidente de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, quel regard portez-vous sur le niveau d’information du Parlement en matière de sûreté nucléaire et de connaissance des enjeux énergétiques ? Est-il nécessaire qu’il soit renforcé, par les autorités indépendantes ou le Gouvernement ?

Faut-il institutionnaliser, en amont des lois, une loi de programmation ? Vous l’avez dit, celle pour l’énergie et le climat a constitué un changement majeur. Cela permettrait que le Parlement soit bien informé, en particulier la commission du développement durable qui est saisie, au moins pour avis, sur les questions énergétiques.

Mme Barbara Pompili. La commission n’est pas seulement saisie pour avis : les installations nucléaires relèvent de sa compétence ; la politique énergétique revient plutôt à la commission des affaires économiques – ce découpage entraîne d’ailleurs quelques difficultés.

La commission d’enquête avait relevé que les parlementaires étaient difficilement associés au fonctionnement du système nucléaire. D’abord, il n’est pas facile pour le monde nucléaire de leur ouvrir son fonctionnement. Même si les membres de la commission d’enquête ont été bien reçus, pour beaucoup, le nucléaire est une question de spécialistes. Il était donc entendu que les parlementaires ne pouvaient se substituer aux techniciens car ils risquaient de faire des bêtises.

La commission d’enquête portait tant sur la sûreté des installations nucléaires, c’est-à-dire la gestion de leur fonctionnement et leur résistance aux aléas naturels tels qu’une inondation ou un tremblement de terre, que sur leur sécurité, qui englobe la manière dont un site réagit à des agressions extérieures – terrorisme, pénétration d’un drone, cybercriminalité.

Pour les questions de sûreté, elle a eu accès à tous les éléments, dont les nombreux rapports de l’ASN. Sur le volet de la sécurité, en revanche, elle s’est vu opposer le secret-défense à de très nombreuses reprises, celui-ci étant à géométrie variable puisque c’est l’opérateur qui en décide. EDF a par exemple refusé de lui laisser consulter les plans des piscines d’entreposage de combustibles usés dans les centrales, quand Orano a mis à disposition ceux du site particulièrement sensible de La Hague. Les deux entreprises décidaient de ce que les parlementaires avaient le droit de voir, ce qui est choquant : les représentants du peuple doivent pouvoir accéder à ces informations.

C’est pourquoi la commission d’enquête avait recommandé de créer une délégation parlementaire au nucléaire sur le modèle de la délégation parlementaire au renseignement. On peut comprendre que des éléments secret-défense ne soient pas exposés sur la place publique, surtout lorsqu’ils concernent la sécurité des installations nucléaires, mais il est essentiel qu’une délégation de parlementaires soit habilitée à en connaître, effectue des vérifications et en informe les autres parlementaires.

Je regrette beaucoup que la recommandation n’ait pas été suivie d’effet. En tant que parlementaire, je suis gênée de ne pas savoir ce que contient le budget de la sécurité nucléaire de mon pays, lorsque je le vote.

À titre d’exemple, lorsque j’ai demandé si des missiles pouvaient transpercer les murs des bâtiments des piscines proches des réacteurs, on m’a répondu que tout allait bien, que des expériences avaient été faites et qu’il fallait faire confiance. Mon rôle n’est pas de faire confiance : il est de contrôler et de vérifier. Or je n’en ai pas les moyens aujourd’hui. Aussi, monsieur le rapporteur, si vous choisissez de relancer l’idée d’une délégation parlementaire au nucléaire, je vous appuierai fortement.

M. Antoine Armand, rapporteur. Je vous entends, madame la rapporteure.

Après votre nomination comme ministre de la transition écologique en juillet 2020, après la première phase de la crise du covid, vous avez certainement rencontré les représentants d’EDF et discuté de nombreux sujets, notamment la maintenance, le renouvellement des centrales ou l’état des compétences – un comité stratégique de la filière nucléaire s’est réuni un an plus tard, où vous avez pris certaines initiatives, en particulier pour maintenir les compétences.

Lors de ces premiers entretiens, comment avez-vous perçu l’entreprise EDF, la performance de son parc et sa capacité à le maintenir ? Le calendrier des maintenances avait-il déjà été décalé ? Avez-vous discuté d’un plan pour anticiper ces retards ?

En 2020, RTE avait déjà indiqué que l’hiver 2022 à 2023 serait sensible : considérait-on alors que le décalage des maintenances pouvait avoir des répercussions sur cette période ?

Mme Barbara Pompili. Le sujet est simple. J’ai rencontré EDF rapidement ; de nombreux sujets devaient être évoqués. D’abord, je me suis opposée à la construction d’une centrale à fioul à Larivot, en Guyane – personne, y compris mes prédécesseurs, n’avait trouvé à redire à ce projet. Une solution a fini par être trouvée.

Tous les problèmes ont été soulevés les uns après les autres : le décalage du calendrier de maintenance – on ne savait pas qu’il prendrait une telle envergure – ; les soudures à Flamanville ; les renouvelables ; l’éventuelle construction de nouveaux réacteurs, etc. À chaque question, EDF répondait que tout allait bien ou qu’ils étaient en train de régler le problème. La réponse, dont je ne pense pas qu’elle était liée à ma personnalité, était toujours : « Tout va très bien, madame la marquise. »

M. Antoine Armand, rapporteur. Pourtant, le rapport de Jean-Martin Folz avait déjà été publié.

Mme Barbara Pompili. Oui.

M. le président Raphaël Schellenberger. Qui dans le ministère suit ces dossiers, par exemple Flamanville 3, de façon technique ? Comment l’administration, que vous avez dirigée à un moment donné, vérifie les informations d’EDF ?

Mme Barbara Pompili. La direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) est chargée de ces dossiers. En son sein, la direction de l’énergie est menée de main de maître par Sophie Mourlon, une administratrice très compétente qui représente l’État au conseil d’administration d’EDF. En outre, l’ASN effectue son travail, y compris sur le chantier de Flamanville.

Comme pour tout chantier en cours, si un décalage survient, un plan est proposé, qui doit être validé par l’ASN. S’agissant des soudures de traversée de l’EPR de Flamanville, les solutions, expertisées par l’ASN, ont été lancées après des semaines et des mois d’attente. À chaque fois, de nouveaux calendriers de maintenance étaient envoyés. Un an plus tard, j’ai commencé à m’énerver et j’ai demandé fermement où nous en étions.

M. Antoine Armand, rapporteur. Quelles raisons étaient avancées pour expliquer ces retards et ce décalage perpétuel ? La compétence ? La disponibilité de la main d’œuvre ? Ces raisons évoluaient-elles avec le temps ?

Mme Barbara Pompili. Rappelons qu’à ce moment, la réforme d’EDF est à l’ordre du jour – le projet a fait l’objet de l’une de nos premières réunions. S’y rattachent les questions relatives à la fin de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (Arenh) en 2025, l’inquiétude des syndicats, les problèmes organisationnels.

Pour expliquer les problèmes de maintenance ou ceux du site de Flamanville, les représentants d’EDF avançaient toujours un manque de compétences lié, selon eux, à l’absence d’une vraie politique de relance du nucléaire en France. Ils estimaient avoir perdu en compétences car ils n’avaient pas pu construire au fur et à mesure de nouveaux réacteurs. C’est une manière un peu facile de repousser la faute sur les politiques, même si ceux-ci ont leur part.

M. Antoine Armand, rapporteur. Avez-vous interrogé EDF sur les conséquences qu’auraient ces décalages sur la production de l’hiver 2022-2023 ?

Mme Barbara Pompili. Il est fort probable que j’ai posé la question et que l’on m’a répondu que tout allait bien.

M. Antoine Armand, rapporteur. En tant que parlementaire, présidente de la commission du développement durable, ministre puis à nouveau parlementaire, vous avez défendu des mesures d’accélération des énergies renouvelables et de compensation, du moins d’acceptabilité sociale et environnementale – le Parlement a récemment adopté une nouvelle loi dans ce domaine.

Outre les difficultés procédurales, quels obstacles doivent être levés ? Faut-il passer à la contrainte pour certains objectifs de planification territoriale ? Doit-on privilégier certaines sources ou modalités de production énergétique, pour des raisons d’acceptabilité sociale plus que de rentabilité énergétique ?

Après une décennie de volonté politique et de lois diverses, quelles pistes d’accélération sont encore possibles ?

Mme Barbara Pompili. Sur ce sujet, on a pas mal déblayé, mais le développement des énergies renouvelables n’a pas été pris par le bon bout. J’en reviens au problème originel : les énergies renouvelables ont été construites contre le nucléaire. Cela a faussé le débat. Aujourd’hui les énergies renouvelables sont de moins en moins chères et de plus en plus intéressantes d’un point de vue économique ; elles se déploient partout dans le monde.

Selon tous les scénarios des institutions internationales – l’Agence internationale de l’énergie, l’Agence internationale pour les énergies renouvelables (Irena) –, les énergies renouvelables seront l’avenir de l’énergie dans le monde, si l’on veut atteindre les objectifs de l’accord de Paris. En France, pourtant, on continue à les envisager selon le prisme des paysages et de l’atteinte à la biodiversité. Il faut travailler pour que les gens s’approprient le sujet.

C’est pourquoi j’ai développé les communautés d’énergie renouvelable, lancées avant mon arrivée au gouvernement : elles permettent aux gens d’être acteurs de leur politique énergétique. Si vous habitez à côté d’un parc éolien terrestre, vous réagissez différemment si le projet est conduit par une grande entreprise, qui ne sera pas là en cas de problème, ou par une structure plus petite – association, collectivité, entreprise locale. Les projets à échelle humaine sont en ce sens plus intéressants. Je ne dis pas qu’il ne faut que cela, mais ils constituent un beau vecteur d’acceptabilité.

Le second vecteur est de savoir où l’on va. Dans mon département, où de nombreuses éoliennes ont été installées, beaucoup disaient qu’ils ne savaient pas quand cela s’arrêterait. C’est pourquoi nous avons essayé de développer une planification, dont de nombreux germes figurent dans la loi « climat et résilience », et créé les communautés énergétiques citoyennes. Les responsables et les acteurs peuvent ainsi se mettre autour de la table, pour s’entendre sur des objectifs de puissance installée à partir d’énergies renouvelables et sur les moyens de les atteindre. Cela permet aussi aux personnes sur le terrain d’être les acteurs de la transition écologique dans leur territoire, auprès de l’État, qui en donne les grandes directions. Il est important que les gens se réapproprient le développement de leur territoire et acceptent l’idée que, si l’énergie fossile ne se voit pas – les puits de pétrole, les champs de gaz n’étaient pas chez nous –, l’énergie décarbonée, elle, se verra. Étant originaire du bassin minier du Pas-de-Calais, je sais ce qu’est un paysage modelé par une industrie et par une époque.

Nous entrons dans une nouvelle époque : faire croire qu’elle ne se verra pas dans notre environnement n’a pas de sens. Qu’elle se voie n’est pas grave mais requiert un encadrement : il faut veiller à ne pas faire n’importe quoi. Il en va de même pour l’éolien offshore ou le photovoltaïque.

Avec la filière, on a défini des mesures pour prendre en compte les paysages remarquables et la biodiversité car des atteintes peuvent survenir localement. Il demeure qu’une des causes les plus importantes de la perte de biodiversité est le changement climatique. Les énergies renouvelables font partie de la solution. C’est un changement d’état d’esprit. Il faut aussi éviter les bêtises qui ont été faites par le passé.

M. Francis Dubois (LR). Vous pensez que les énergies renouvelables pourront fournir l’intégralité de l’électricité dont la France a besoin en 2050. Quelles mesures faut-il prendre pour parvenir à cet objectif ? Tout le monde sait que la complémentarité entre les sources d’énergie est la condition de la fiabilité du système : comment l’obtenir si seules les énergies renouvelables fournissent notre électricité ?

Vous insistez sur la nécessité de fixer des objectifs clairs. Vous dites qu’avant le discours de Belfort, le 10 février 2022, il manquait un pilote. Dans ce discours, le Président de la République a annoncé que la politique énergétique reposerait sur trois piliers : la relance du nucléaire, le développement des énergies renouvelables et la sobriété. Vous avez été ministre entre 2020 et 2022, ne le prenez pas mal, mais n’y avait-il pas de pilote pour mener la transition écologique et énergétique ?

En 2018, M. Yves Bréchet, alors haut-commissaire à l’énergie atomique, a remis un rapport dans lequel il prévenait – M. Henri Proglio nous l’a confirmé – qu’il ne fallait surtout pas fermer de réacteur avant d’ouvrir Flamanville, au risque de perdre notre souveraineté électrique. Pourtant, le 22 avril 2020, vous avez arrêté le premier réacteur de Fessenheim, puis le second, le 30 juin. Cette décision n’explique pas complètement notre perte de souveraineté électrique mais elle l’a accélérée.

L’hydroélectricité représente 49 % de la production d’électricité renouvelable en France. J’ai auditionné le responsable de l’hydroélectricité du Massif central et de Bretagne, qui pourrait installer une station de transfert d’énergie par pompage (Step) de 5 gigawatts en turbinant certains débits qui, placés en conduite forcée, ne le sont pas encore et n’ont aucune incidence sur la biodiversité : cela représente cinq tranches nucléaires, or vous ne parlez que d’éolien offshore, de photovoltaïque, de biogaz et pas d’hydroélectricité. Je comprends que vous ayez pu être en colère contre EDF, mais il faudrait fixer un mix énergétique à long terme. La loi que le Parlement devrait voter en 2023 permettra, selon vous, de nous projeter, mais, en attendant, les industriels ont besoin de visibilité sur un temps long pour investir, condition indispensable au maintien de notre souveraineté. Le mix énergétique sera-t-il gravé dans le marbre ou pourra-t-il être remis en cause à chaque alternance politique ?

Mme Barbara Pompili. Je reste à ma place et j’écoute les experts : selon eux, la France – les situations diffèrent selon les pays du fait de la variété des mix électriques – peut atteindre un mix composé à 100 % d’énergies renouvelables en 2050, mais au prix d’immenses efforts de sobriété, d’amélioration des réseaux et d’avancées sur les stockages. Il sera également nécessaire de développer une bonne complémentarité entre les énergies, mais cet axe est loin d’être le plus complexe ; en effet, de très nombreux ingénieurs font sortir ou entrer tel type d’électricité en permanence et importent des quantités d’électricité différentes d’heure en heure.

Le problème tient plutôt au retard accumulé sur les énergies renouvelables dans notre pays : nous avons donc moins de temps pour atteindre notre objectif et notre parc nucléaire est vieillissant. Même moi qui suis a priori favorable à cette orientation, je la juge risquée car elle implique de conserver longtemps le parc nucléaire actuel, sans nouveau réacteur. Compte tenu des déconvenues que j’ai pu essuyer quand j’étais ministre à cause de l’état de certaines installations, il y a un risque à tirer sur le parc existant jusqu’à la corde. Voilà pourquoi je me retrouve dans le discours de Belfort, même s’il évoque six plus huit réacteurs alors que six seraient déjà très bien et que l’on peut faire sans quatorze réacteurs ; naturellement, le Président a raison d’impulser une vision.

Quand je parle de pilote je pense à quelqu’un qui tient la barre pour que l’on fasse ce que l’on a annoncé. Je persiste à dire que nous n’avons pas mis suffisamment de moyens, pour de nombreuses raisons, pour atteindre nos objectifs, que ce soit dans la fermeture de réacteurs comme dans le développement des énergies renouvelables. Cela s’explique par le manque de vision claire : dans le brouillard, on n’avance pas vite. Que les choix nous plaisent ou non, il fallait sortir du brouillard.

Je n’étais pas au gouvernement en 2018 lors de la remise du rapport de M. Bréchet puis de l’arrêt de Fessenheim, donc je n’ai pas eu connaissance des éléments auxquels vous faites allusion et il m’est difficile de les commenter. Je rappelle que la fermeture de Fessenheim a été décidée à un moment où EDF nous disait que l’EPR serait mis en marche depuis longtemps lorsque la centrale cesserait totalement de fonctionner. Nous avons déployé des politiques qui tenaient compte des avis d’EDF. Cette dernière n’est pas responsable de tout, mais fermer une centrale est un processus lourd. Il faut préparer un territoire et des travailleurs en pensant à leur reconversion : cela ne peut pas se faire du jour au lendemain, l’anticipation est nécessaire.

On ne peut pas dire à des employés qu’ils ne travailleront plus dans la centrale l’année prochaine, puis reporter à la suivante, puis à celle d’après : c’est irresponsable de laisser les gens dans la plus complète incertitude car on les empêche ainsi de se projeter et d’organiser la suite de leur vie professionnelle. La décision de fermer Fessenheim était prise depuis longtemps, si bien que les travaux de sûreté qui auraient dû être réalisés en cas de poursuite de l’activité n’avaient pas été effectués et la dernière visite décennale avait été annulée : la fermeture était inéluctable, donc il fallait effectivement la faire à un moment, ne serait-ce que par respect pour les gens qui travaillaient sur place. Attendre que l’EPR de Flamanville fonctionne revenait à obérer le futur des agents de la centrale de Fessenheim.

L’arrêt de Fessenheim nous a privés de 1,6 gigawatt, mais cette perte n’est absolument pas la cause des problèmes de notre système électrique. Le problème vient du fait que nous avons compté jusqu’à trente réacteurs fermés, ce qui représente une puissance installée d’environ 30 gigawatts contre seulement 2 gigawatts pour Fessenheim. L’affaire de Fessenheim a été montée en épingle, mais la fermeture de cette centrale n’a pas menacé la production électrique de notre pays car on trouve facilement 2 gigawatts.

L’hydroélectricité est en effet très importante, elle représente une grande part de notre approvisionnement en électricité et nous sommes très contents d’avoir nos barrages, mais il n’y a plus beaucoup de réserves pour développer une nouvelle filière, voilà pourquoi elle ne se situe pas au cœur de notre action. Je n’ai pas évoqué les Step, que l’on peut en effet utiliser, mais je ne vous ai pas non plus parlé de géothermie ni de nombreuses autres sources d’électricité. La microhydroélectricité peut être intéressante, sous réserve qu’il n’y ait pas de problème de continuité écologique des cours d’eau, auquel cas on opposerait deux problèmes. Il faut donc regarder territoire par territoire, comme pour toutes les sources d’énergie. Nous devons utiliser toutes les sources à notre disposition, à condition que leur exploitation soit compatible avec la préservation de l’environnement.

Il fallait donner des perspectives : nous avons fixé un objectif à l’horizon de 2050 et nous avons tracé une route pour l’atteindre. Il y aura lieu de rectifier le trajet au cours des années qui viennent, mais la programmation pluriannuelle couvre tout de même une période de dix ans, divisée en deux étapes de cinq ans : les filières disposent donc d’un cadre dans lequel elles peuvent se projeter.

M. Vincent Descoeur (LR). La Commission européenne nous somme depuis plusieurs années d’ouvrir la gestion des ouvrages d’hydroélectricité à la concurrence. De nombreux élus locaux s’inquiètent des effets qu’une telle décision pourrait produire, notamment en termes de démantèlement des chaînes hydroélectriques. Pendant les deux années que vous avez passées au gouvernement, quelles initiatives ont été prises pour essayer d’infléchir la position de la Commission européenne, dans un domaine qui a trait à la souveraineté ?

Mme Barbara Pompili. Le sujet n’a cessé d’être au centre de nos préoccupations car la France serait très concernée par cette ouverture à la concurrence. Je peux vous assurer que le Gouvernement était très mobilisé pour préserver nos barrages hydroélectriques et pour éviter une ouverture à la concurrence qui nous priverait d’une forme de souveraineté sur ces barrages, même s’il ne s’agit que de concessions et non de ventes.

Quand j’étais ministre, il y avait des négociations globales avec la Commission européenne : cette dernière voulait avancer sur la question des barrages car nous sommes en infraction avec la législation européenne depuis un certain temps, mais cette discussion était liée à d’autres, portant sur la réforme d’EDF et sur la fin de l’Arenh. Quand j’ai quitté le gouvernement, nous n’avions toujours pas abouti à des accords parce que tout était lié. Je ne pourrai pas vous apporter plus d’éléments car nous avions décidé que Bruno Le Maire mènerait les négociations sur l’organisation d’EDF, sujet qui relevait de son ministère et du mien ; il pourrait vous apporter davantage d’informations que moi dans ce domaine.

M. Vincent Descoeur (LR). Je sais à qui m’adresser dans ce cas Votre réponse est intéressante car l’on peut craindre que l’ouverture des concessions soit, si ce n’est la variable d’ajustement, du moins la victime de la négociation globale : si vous me permettez le jeu de mots, elle serait justement la concession accordée à la Commission européenne.

Mme Barbara Pompili (RE). Je comprends que vous puissiez le penser, mais, pour l’avoir vécu de l’intérieur, j’aurais tendance à penser que c’est l’inverse. Cette question n’est pas du tout considérée comme la variable d’ajustement : l’État veut vraiment préserver nos concessions.

M. Vincent Descoeur (LR). C’est inversement proportionnel au résultat obtenu.

Mme Barbara Pompili (RE). Il n’y a pas d’ouverture à la concurrence pour l’instant, donc pas de mise sur le marché des concessions actuelles.

M. Vincent Descoeur (LR). Oui, mais convenez que la situation est très inconfortable, y compris pour les exploitants qui diffèrent leurs investissements – problème qui rejoint la question de mon collègue Francis Dubois.

Mme Barbara Pompili (RE). Je suis d’accord avec vous pour reconnaître qu’il faudra à un moment sortir de cette situation.

*

21. Audition de M. Jean-Christophe Niel, Directeur général de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), et de Mme Karine Herviou, Directrice générale adjointe en charge de la sûreté nucléaire (16 février 2023)

M. le président Raphaël Schellenberger. L’audition intervient après la récente annonce surprise d’une réforme susceptible de bouleverser le fonctionnement de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

Une première ébauche de ce qu’on peut appeler le système français de contrôle de la sûreté nucléaire, avait été faite par Jean-Yves Le Déaut, président de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) en 1998 à la demande du Premier ministre, Lionel Jospin.

L’IRSN est né de la fusion de l’Institut de la protection de la sûreté nucléaire (IPSN), rattaché au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et de l’Office de protection contre les rayonnements ionisants (Opri), créé en 1994 et rattaché au ministère de la santé. Le décret du 22 février 2002 portant création de l’IRSN en définit les principes essentiels : un appui technique aux autorités de contrôle des installations civiles et militaires ; l’information du public ; la séparation des missions d’expertise pour le compte de l’État, d’une part, et des exploitants, d’autre part. Le champ de compétences de l’Institut est très étendu comme en témoigne la quintuple tutelle – ministères chargés de l’environnement, de la défense, de l’énergie, de la recherche et de la santé.

La création de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) en 2006 a complété le tableau. La loi relative à la transition énergétique pour la croissante verte en 2015 a consacré l’existence législative de l’IRSN. Le décret du 10 mars 2016 précise son organisation et sa gouvernance ; il crée en son sein un comité d’orientation des recherches dans lequel siège le haut-commissaire à l’énergie atomique.

L’IRSN a remis à la Commission nationale du débat public (CNDP) en octobre 2022 un rapport sur le retour d’expérience des projets d’EPR dans le monde et un autre sur les alternatives au réacteur EPR2.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Christophe Niel et Mme Karine Herviou prêtent successivement serment.)

M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN. L’IRSN est l’expert public du risque radiologique et nucléaire. Il évalue les risques liés aux utilisations des rayonnements ionisants sous toutes leurs formes. Cela concerne la sûreté nucléaire – les accidents, les grosses installations nucléaires telles que les réacteurs mais aussi les sources et les transports – ; la sécurité nucléaire – accidents provoqués par de la malveillance – ; la protection contre les rayonnements ionisants qui vise l’environnement, le public, les travailleurs – l’IRSN assure le suivi de l’état de santé des 400 000 travailleurs susceptibles d’être exposés à des rayonnements ionisants ; ils sont 60 % à exercer dans le domaine médical et 25 % dans le domaine nucléaire – et les patients soumis à un scanner ou à une radiothérapie, notamment pour lutter contre les cancers.

Notre travail répond à une double exigence : assurer un très haut niveau de sûreté en France et à l’international – l’IRSN est reconnu sur le plan international – ; contribuer à l’implication des citoyens.

L’évaluation repose sur deux métiers : d’’abord, l’expertise, qui est la raison d’être de l’IRSN. Il s’agit de rendre des avis scientifiques à un large éventail d’autorités et d’institutions dans le cadre d’un processus de décision – un quart de l’activité de l’IRSN est dédié à l’ASN, mais d’autres autorités le sollicitent – l’Autorité de sûreté nucléaire défense (ASND), la direction générale de la santé, la direction générale du travail, le ministère des affaires étrangères avec lequel nous avons récemment collaboré au sujet de l’Ukraine. L’expertise comprend la surveillance de l’environnement mais aussi des personnes – l’IRSN assure le suivi dosimétrique des travailleurs et des patients.

L’activité d’expertise est très structurée – l’IRSN respecte la norme ISO9001 – mais elle est régulièrement remise en cause par les imprévus et l’actualité. Ainsi la survenue du problème de la corrosion sous contrainte nous a obligés à concentrer les moyens sur ce problème au détriment d’autres dossiers. L’IRSN est évidemment impliqué dans la gestion de crise : il dispose d’un centre de crise dont la mission est de conseiller les pouvoirs publics ainsi que d’une flotte de véhicules – dix dédiés à l’environnement et dix à la santé – qui peuvent intervenir à la demande du préfet pour suivre les conséquences d’un accident. Nous rendons 700 livrables par an – avis, rapports, notes techniques, accompagnements d’inspections, exercices de crise. La plupart de nos avis, conformément à la loi, sont publics.

L’autre métier de l’IRSN est la recherche. Il s’agit de recherche orientée puisqu’elle est dictée par les besoins identifiés par l’activité d’expertise. 40 % du budget de l’Institut est consacré à la recherche. L’Institut, qui a développé des partenariats avec d’autres organismes européens et internationaux, dispose de plateformes de recherche et compte une centaine de doctorants. Le rapport du Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) est plutôt positif sur notre activité de recherche.

L’IRSN ne travaille pas en vase clos. Il interagit fortement avec ses donneurs d’ordre ainsi qu’avec les opérateurs. Avec ces derniers, notre travail s’inscrit dans un dialogue technique ; il ne se borne pas à vérifier la conformité aux exigences réglementaires.

L’IRSN collabore avec ses homologues européens, les technical safety organisations (TSO), dans le cadre du réseau ETSON (European Technichal Safety Organisations Netwaork). Les échanges avec l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) sont nombreux. Récemment, ils ont porté sur l’Ukraine et la radiothérapie – l’Agence a lancé le programme Rays of hope pour faciliter l’accès aux traitements contre le cancer alors que certains pays, notamment en Afrique, sont dépourvus d’installations de radiothérapie.

La loi ainsi que le contrat d’objectifs et de performance confient à l’IRSN la mission de contribuer à la transparence et au dialogue avec la société civile, mission pour laquelle il dispose d’une équipe dédiée. La charte de l’ouverture à la société liste les engagements de l’IRSN dans ce domaine. L’IRSN est très impliqué dans les débats publics : vous avez mentionné les rapports remis à la CNDP sur l’EPR2 ; nous organisons régulièrement avec les acteurs – les opérateurs, l’ASN mais aussi l’Association nationale des comités et commissions locales d’information (Anccli) qui fédère les commissions locales d’information (CLI) – des dialogues techniques sur des sujets sensibles. Nous menons également des actions de science participative. Nous avons développé avec le fablab de l’université Pierre et Marie Curie un dosimètre accessible au public autour duquel a été créée une communauté avec l’association Planète science et l’Institut français des formateurs risques majeurs et protection de l’environnement (IFFO-RME) qui dépend de l’éducation nationale.

Le modèle de l’IRSN, vieux de vingt ans, repose sur la prévention des risques sous toutes leurs formes pour favoriser les synergies entre sûreté nucléaire, sécurité nucléaire et radioprotection, entre expertise et recherche, entre défense et civil. Il respecte les canons de la gestion du risque en séparant l’évaluation de la décision dont la Haute Autorité de santé (HAS) souligne la nécessité dans son dernier rapport d’analyse prospective consacré à l’expertise publique en santé en situation de crise. Le budget de 275 millions d’euros est financé par le programme 190 Subventions pour charge de service public de la mission Recherche et enseignement supérieur et par une contribution des opérateurs en vertu du principe pollueur-payeur.

L’IRSN dispose d’un ensemble d’infrastructures de recherche et de plateformes logicielles.

Quels sont les enjeux pour l’IRSN pour ce qui concerne les installations nucléaires ? Dans le parc existant, il s’agit, d’une part, du maintien de la conformité en dépit des progrès réalisés par EDF ces dernières années ; d’autre part, des réévaluations de sûreté, notamment lors des réexamens périodiques de sûreté. Dans le cadre du quatrième réexamen de sûreté, EDF a lancé un programme ambitieux de réévaluation de sûreté des réacteurs de 900 mégawatts pour les prolonger au-delà de quarante ans, programme sur lequel l’IRSN a rendu un avis le 31 mars 2020 qui faisait la synthèse d’une quarantaine d’avis ayant demandé plus de 200 000 heures de travail. Nous sommes en train de faire le même travail pour les réacteurs de 1 300 mégawatts, les nombreuses similitudes avec les 900 mégawatts nous permettant toutefois de ne pas repartir de zéro.

En ce qui concerne les installations nouvelles, l’IRSN a remis à l’ASN un état des lieux de ce qu’il reste à faire en matière d’expertise. Nous poursuivrons l’instruction du projet de centre industriel de stockage géologique (Cigéo) sur lequel nous avons déjà rendu un avis relatif aux options de sûreté et nous venons de recevoir le dossier de demande d’autorisation de création. Quant à l’EPR2, le dossier de demande d’autorisation de création devrait nous parvenir en 2023. Là aussi, nous ne partons pas de zéro puisque les similitudes avec l’EPR sont nombreuses. En 2021, quatre ETPT (équivalents temps plein travaillé) se sont consacrés à ce sujet et huit en 2022. Nous commençons à examiner les small modular reactor (SMR), y compris des modèles originaux par rapport aux pratiques françaises tels que ceux développés par la société Jimmy. Nous lançons le programme de recherche Pastis – PAssive Systems Thermalhydraulic Investigations for Safety – pour étudier les fameux systèmes passifs utilisés dans les SMR.

J’ai pris en charge ce sujet depuis 1991 et, hors une pause de deux ans, fréquenté successivement la direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN), l’Institut de la protection et de la sûreté nucléaire (IPSN), l’IRSN, puis l’Autorité de la sûreté nucléaire, comme Directeur général, avant de devenir en 2016 directeur général de l’IRSN et reconduit dans ce poste en 2021.

Je vous livre quelques constats tirés de mon expérience professionnelle : d’abord, les sujets liés à la sûreté nucléaire s’inscrivent dans le temps long. Lorsque j’ai commencé ma carrière dans ce secteur, la discussion portait sur les objectifs de sûreté des réacteurs de troisième génération – réduire le nombre d’incidents, les déchets, la probabilité d’un accident, éviter certains accidents graves –, objectifs de portée générale qui faisaient suite à un débat sur le choix entre réacteur évolutionnaire ou révolutionnaire – ce n’est pas neutre par rapport à l’histoire de l’EPR. J’ai également été témoin de la maturation des organisations qu’il s’agisse de l’IRSN ou du Haut comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN) ou encore l’Anccli. Enfin, je note la permanence de plusieurs sujets tels que les séismes ou les gros composants.

Ensuite, notre activité est scandée par des crises de nature et d’intensité variables mais très fréquentes. Je citerai, dans l’exercice de mes fonctions, l’explosion de Rapsodie, un réacteur du CEA en 1994 ; l’accident de criticité au Japon en 1997 ; la fuite dans le circuit de refroidissement du réacteur à l'arrêt (RRA) à Civaux et la crise des transports contaminés en 1998 ; l’inondation de la centrale du Blayais en 1999 ; le passage à l’an 2000 – à une heure du matin, j’étais au centre de crise, c’était très sympa ; le 11 septembre 2001 ; un événement majeur, sans conséquences, mais peu commenté à la centrale de Davis-Besse aux États-Unis en 2002 – les Américains ne sont pas passés loin d’un problème très sérieux qui est devenu un cas d’école – ; les cas des surirradiés à Épinal et à Toulouse en 2007 et 2008 ; le rejet de 73 kilos d’uranium dans la Gaffière et d’autres cours d’eau depuis le site du Tricastin en 2008 ; Fukushima en 2011 ; un épisode de rejet de ruthénium venant de Russie en 2017 ; le séisme du Teil en 2019 ; le covid ; la guerre en Ukraine. Malheureusement, et cela est vrai pour toutes les activités à risque, les grands accidents sont ceux qui structurent les démarches de sûreté et de sécurité. Pour le nucléaire, les accidents de Three Mile Island, Tchernobyl et Fukushima ont chacun conduit à des évolutions sur plusieurs points.

Enfin, on observe l’implication grandissante de la société civile et la professionnalisation, au sens de la montée en compétences, des interlocuteurs.

Mme Karine Herviou, directrice générale adjointe en charge de la sûreté nucléaire. Il existe plusieurs types de recherche : la recherche anticipative qu’effectuent la plupart des acteurs notamment les exploitants. Elle vise à accroître les connaissances afin de développer des codes de calcul permettant de modéliser les phénomènes physiques. Ces codes seront ensuite utilisés pour mener des études, soit pour démontrer la sûreté du côté des exploitants, soit pour vérifier les affirmations de l’exploitant du côté de l’IRSN. C’est la chaîne logique traditionnelle : recherche expérimentale, modélisation, développement de logiciel de calcul, études et expertise. Cette recherche est effectuée en propre ou en collaboration avec des partenaires industriels français ou internationaux, parfois avec des organismes hors du champ de la sûreté nucléaire qui sont parfois moins structurés.

L’IRSN fait aussi de la recherche que nous appelons réactive. L’expertise identifie un besoin de positionnement sur des sujets très pointus, des questions sur lesquelles il est très difficile de se prononcer sans disposer de moyens de recherche propres. Pour lever des doutes sur la démonstration des exploitants, il est indispensable d’avoir les moyens de comprendre les difficultés auxquelles ils peuvent être confrontés. C’est la recherche réactive que le HCERES a jugée performante. Face à des phénomènes – inondation, séisme, canicule – qui évoluent rapidement à cause du réchauffement climatique, la connaissance de l’état de l’art est essentielle pour se positionner et anticiper.

Je vous donne un exemple : l’enceinte de confinement comporte un tampon d’accès qui permet d’y faire entrer du gros matériel. En cas d’accident grave – une fusion du cœur du réacteur –, l’étanchéité des joints du tampon est fondamentale pour assurer la limitation des rejets radioactifs dans l’environnement. L’IRSN a mené des recherches pour comprendre le comportement des joints sous l’effet de l’irradiation, de la pression et de la température qui n’avait pas été présenté dans le dossier de l’exploitant. Elles ont mis en évidence la difficulté à maintenir dans le temps l’étanchéité des joints.

Le dialogue entre chercheurs et experts permet aux seconds de s’approprier les travaux de recherche et aux premiers d’adapter leurs programmes de recherche. La richesse des compétences et l’innovation mises au service de la recherche permettent à l’Institut de se positionner sur les sujets compliqués de la sûreté nucléaire.

M. le président Raphaël Schellenberger. Le rôle du parc nucléaire français dans le système de production électrique a évolué avec l’émergence des énergies intermittentes. Avez-vous travaillé, et à l’instigation de qui, sur les effets du suivi de charge pour le parc nucléaire ?

M. Jean-Christophe Niel. Avant même l’évolution du système électrique que vous évoquez, l’importance du parc nucléaire français – 75 à 80 % de la production d’électricité – a conduit très rapidement EDF, pour des raisons de sûreté, à adopter un mode de pilotage des réacteurs en suivi de charge, peu répandu dans le monde jusqu’à présent. En effet, dans de nombreux pays où il n’est pas majoritaire, le nucléaire constitue la base de la production ; les réacteurs fonctionnent à une puissance fixe et l’adaptation à la demande quotidienne est obtenue par d’autres moyens. Cela n’est pas possible en France en raison de l’importance de la part du nucléaire et les effets doivent être étudiés : lorsque vous augmentez la puissance des réacteurs, vous échauffez les crayons combustibles qui dégagent du gaz ; les pastilles contenues dans les gaines des crayons grossissent. L’interaction pastille-gaine est un phénomène que ne connaît pas le fonctionnement en base. Elle a fait l’objet de nombreux travaux de recherche.

Le développement des énergies intermittentes ne semble pas remettre en cause ce mode de fonctionnement en suivi de charge pour l’instant, mais cela pourrait changer.

Mme Karine Herviou. Le suivi de charge peut avoir des effets sur le vieillissement de certains équipements, qui nécessitent de revoir leur programme de maintenance et de gérer différemment, éventuellement, l’obsolescence de certains équipements. Il a aussi un effet sur la fréquence du réseau électrique qui peut affecter le fonctionnement des équipements. En effet, les équipements importants pour la sûreté sont qualifiés avec une fréquence donnée. Depuis des années, nous menons des études en prévision d’éventuelles évolutions du mix énergétique.

M. Jean-Christophe Niel. Le réseau ETSON a organisé un séminaire sur le sujet, ce qui prouve que les autres pays commencent à s’interroger.

M. le président Raphaël Schellenberger. Pouvez-vous préciser les effets du suivi de charge sur les réacteurs ?

Mme Karine Herviou. Ce sont essentiellement des effets liés au vieillissement prématuré de certains composants. EDF devra veiller à ce que les conditions d’exploitation future restent conformes aux exigences. Cela pourrait amener à accroître la fréquence des contrôles et à requalifier les équipements en raison de la variation de fréquence que j’ai mentionnée.

M. le président Raphaël Schellenberger. Quel regard portez-vous sur la disponibilité du parc français et son évolution ?

M. Jean-Christophe Niel. L’IRSN se prononce sur les enjeux techniques. Dans la programmation de nos expertises, en lien avec l’ASN, nous sommes toutefois attentifs aux préoccupations des industriels. 400 experts travaillent pour l’ASN. Sur les sujets importants, l’IRSN propose à l’ASN des schémas d’expertise en mode projet à condition que la démonstration de sûreté soit satisfaisante. La première étape d’une démarche d’expertise de sûreté est de cibler, en lien avec l’Autorité, les sujets sur lesquels il faut travailler dans le cadre de dossiers complexes.

Mme Karine Herviou. La France dispose d’un parc de réacteurs standardisés qui présente l’avantage de faciliter les retours d’expérience afin d’améliorer la sûreté. Nous pouvons nous appuyer sur 2 000 ans d’expérience cumulée. À l’inverse, une anomalie peut toucher un grand nombre de réacteurs – c’est le cas de la corrosion sous contrainte.

M. le président Raphaël Schellenberger. Quel regard portez-vous sur l’évolution des moyens de production nucléaire civile ? Quels sont selon vous les moyens crédibles et disponibles – EPR2, SMR, AMR (Advanced modular reactors) ?

M. Jean-Christophe Niel. L’IRSN se prononce sur la sûreté des installations. S’agissant du parc existant, pour répondre à la demande de l’ASN de se rapprocher des standards de l’EPR, et pour intégrer des événements récents tels que l’accident de Fukushima et les attentats du 11 septembre, EDF a réalisé un investissement technique et humain pour améliorer la sûreté. L’avis de l’IRSN de mars 2020 jugeait la démarche globalement satisfaisante. Parmi les recommandations adressées à l’ASN figuraient le renforcement du traitement des non-conformités – leur identification plus précoce, l’étude de risques, les travaux de remise en état – ainsi que l’ajout de certains composants dans le programme d’examen de non-conformité – les tuyauteries enterrées par exemple. EDF a organisé les travaux, au demeurant importants, en deux phases, les sujets le plus importants étant traités pendant la visite décennale, les autres dans la visite suivante. Le programme d’EDF prévoit aussi des études sur les accidents graves et le comportement des filtres.

Outre son avis générique sur les réacteurs de 900 mégawatts, l’IRSN intervient au cas par cas sur les sites sur lesquels EDF décline son programme éventuellement amendé. Nous commençons le travail sur les 1 300 mégawatts, lequel sera facilité par les similitudes entre les deux catégories. Toutefois, il reste des caractéristiques spécifiques parmi lesquelles la double enceinte en béton.

S’agissant des constructions en cours, l’IRSN a établi pour l’ASN un bilan des expertises incomplètes sur l’EPR. Ainsi, les échanges se poursuivent avec EDF sur la soupape de sûreté du pressuriseur qui est une pièce importante puisqu’elle permet de relâcher la pression dans le circuit primaire ; sur les puisards et les filtres qui jouent un rôle en cas d’accident grave dans la recirculation de l’eau. En outre, des matériels doivent encore être qualifiés, ce qui est normal tant que le réacteur n’a pas démarré.

Lorsque nous avions été auditionnés dans le cadre du rapport de Jean-Martin Folz « La construction de l’EPR de Flamanville », nous avions identifié plusieurs difficultés auxquelles l’EPR avait été confronté : après Tchernobyl, les concepteurs de réacteurs et les autorités de sûreté se sont interrogés sur le choix entre la conception de nouveaux réacteurs plus sûrs – le modèle révolutionnaire – ou l’amélioration de l’existant à partir des nombreux retours d’expérience. C’est la seconde option qui a été prudemment retenue. Or en améliorant l’existant, le plus souvent vous le complexifiez – dans le cas de l’EPR, le récupérateur de corium en est un bon exemple. Ensuite, la collaboration franco-allemande a dicté des choix diplomatico-techniques – la soupape du pressuriseur provenant de réacteurs allemands, EDF ne la maîtrisait pas autant que son propre composant ; il est prévu pour l’EPR2 de revenir à des soupapes plus proches de ce qu’il connaît. Troisième point, pendant très longtemps, l’EPR est resté un « réacteur papier ». Cela a sans doute créé un décalage entre ce qui était dessiné et ce qui était faisable sur le terrain. Enfin, je ne suis pas le seul à le dire, l’EPR a souffert d’une perte d’habitude, le dernier réacteur ayant été mis en service en 1998.

En ce qui concerne l’EPR2, quelle que soit la décision qui sera prise, nous commençons à nous intéresser, en lien avec EDF et l’ASN, à certains sujets tels que les gros composants.

En 2018, nous avons rendu un avis sur les options de sûreté d’un réacteur dénommé EPR nouveau modèle (EPR NM), dont l’EPR 2 est dérivé. L’EPR NM conservait le principe général de l’EPR, mais beaucoup de choses étaient modifiées. L’EPR 2 est en quelque sorte un EPR NM dans lequel on a repris la chaudière de l’EPR et fait évoluer les bâtiments périphériques.

Nous avions dit dans l’avis rendu sur l’EPR NM que les options de sûreté retenues par EDF étaient telles que le réacteur devrait pouvoir atteindre un niveau supérieur à celui de l’EPR. Nous avions aussi constaté que l’EPR NM intégrait bien les retours d’expérience du parc en exploitation, de l’EPR et de l’accident de Fukushima.

Notre seul commentaire à l’époque portait sur le fait qu’EDF souhaitait un réacteur plus puissant. L’IRSN avait recommandé d’en rester à une puissance moindre, car le surcroît de puissance conduisait à se rapprocher de limites de sûreté. EDF est finalement revenu à la puissance retenue pour l’EPR actuel. Nous avions aussi constaté une amélioration des bâtiments périphériques – ce que l’on appelle les systèmes « support » aux systèmes de sauvegarde. De notre point de vue, il ne devrait pas apparaître de nouveau sujet.

Le travail reste à faire et nous allons examiner le dossier d’autorisation de création, mais il s’agit d’un réacteur qui repose sur des bases qui ont déjà été bien expertisées.

Il n’existe pas de définition précise des petits réacteurs modulaires (Small Modular Reactors – SMR). Selon l’acception internationale, il s’agit en général de réacteurs de moins de 300 mégawatts. L’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) en compte plus de quatre-vingts modèles, avec des conceptions et surtout des niveaux de maturité très différents. Le terme « modulaire » peut être interprété de deux manières. D’une part, ces réacteurs sont destinés à pouvoir être installés les uns à côté des autres en fonction des besoins de producteurs d’électricité, voire sur des sites industriels. D’autre part, il s’agit de réacteurs de petite taille, qui peuvent être construits en atelier. C’est plutôt bien en matière de sûreté, car il est par exemple plus facile de contrôler des soudures dans ce cadre que dans une ambiance de chantier – on sait que cette question des soudures a défrayé la chronique s’agissant de l’EPR.

Le projet de SMR français Nuward retient un concept proche de celui de réacteurs existants – ceux qui sont installés dans les sous-marins. Un choix technologique innovant a été retenu pour le générateur de vapeur, mais de notre point de vue il n’y a pas de verrous techniques à lever – ce qui n’est pas le cas pour d’autres projets de SMR. Il faudra procéder à la démonstration de sûreté, mais nous n’anticipons pas de difficultés importantes.

Une des caractéristiques importantes des SMR – et de leur intérêt pour leurs concepteurs – réside dans le fait que les systèmes de sûreté sont passifs. Cela signifie qu’ils ne nécessitent ni l’intervention d’un opérateur, ni une alimentation électrique. C’est un sujet qui attire l’attention de l’IRSN car ces systèmes passifs doivent fonctionner lorsque c’est nécessaire, y compris en situation d’accident. C’est la raison pour laquelle nous avons obtenu un financement dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA) pour construire une station expérimentale sur le site de Cadarache, afin de simuler le fonctionnement de systèmes passifs et de recueillir des données expérimentales. Celles-ci seront utilisées dans nos codes de calcul pour expertiser des projets de SMR, le moment venu.

Le dernier exemple de SMR est celui du réacteur haute température conçu par la startup Jimmy. Nous avons expertisé son dossier d’option de sûreté et conclu qu’il était bien réalisé. Il reste à le compléter sur des points de nature technique. L’IRSN est tout à fait disposé à aider les concepteurs, dans ces conditions qui seront à définir, avec des formations à la sûreté ou par la mise à disposition de nos codes de calcul. Mais nous ne pouvons pas réaliser les études à leur place, car cela nous ferait franchir une limite déontologique.

Mme Karine Herviou. Il existe aussi d’autres modèles de petits réacteurs, à sels fondus ou refroidis au plomb. Ils reposent sur une conception très innovante et peu de retours d’expérience sont disponibles. Les besoins en recherche et développement sont plus importants pour ces réacteurs que pour ceux refroidis à l’eau. Nous discutons avec les concepteurs, notamment pour lever un certain nombre de verrous scientifiques et pouvoir déployer ces réacteurs.

M. le président Raphaël Schellenberger. J’en viens à des questions un peu moins techniques.

La première porte sur l’attractivité de l’IRSN en matière de recrutements. On a beaucoup parlé de difficultés de recrutement de la filière électronucléaire de manière générale. Qu’en est-il pour l’IRSN ? Les choses ont-elles changé ces dernières années ?

M. Jean-Christophe Niel. L’IRSN emploie 1 800 personnes, dont des experts et des chercheurs, mais aussi tous ceux qui sont chargés des fonctions support et qui sont essentiels. Pour que l’institut fasse son travail, il faut aussi des personnes qui s’occupent de l’informatique ou des bâtiments.

Le turnover était d’un peu moins de 4,5 % il y a environ cinq ans. Il est ensuite monté à 6,5 % juste avant le covid. La situation s’est ensuite un peu apaisée, mais le turnover repart à la hausse. Nous enregistrons une centaine de départs par an, parmi lesquels on compte des départs à la retraite. C’est autant de personnes qu’il faut remplacer. Jusqu’à présent, on y arrivait bon an, mal an – même si ce n’est pas si simple.

Nous avons évolué et nous discutons des salaires dès le début du processus de recrutement – alors que précédemment cette discussion intervenait à la fin de ce processus. Comme nous payons moins que dans le privé, c’était un peu tard et on enregistrait un taux de refus final important. Nous présentons à présent dès le départ les grilles de rémunération auxquelles nous sommes tenus en tant qu’établissement public. La moitié des candidats renoncent. C’est donc compliqué, notamment dans le contexte d’un marché très dynamique pour les cadres.

C’est une source d’inquiétude au moment où sont lancés de grands programmes, car le nombre d’experts est limité. Les industriels connaissent bien les nôtres, car ils discutent souvent avec eux. Je ne suis pas opposé par principe à ce que nos experts aillent travailler chez les industriels. L’inverse serait intéressant, mais c’est plus compliqué car l’écart de rémunération entre un expert de l’IRSN et une personne qui a un profil équivalent dans l’industrie atteint 30 %. Ceux qui travaillent pour l’IRSN font donc preuve d’un esprit de mission et ils sont particulièrement sensibles à la sûreté nucléaire.

Les réflexions en cours sur l’évolution de l’organisation constituent aussi un facteur auquel il va falloir être très attentif, afin de s’assurer que cela ne conduise pas à amoindrir le niveau de compétence de l’institut – au moment où il va faire face aux nombreux chantiers que l’on a évoqués.

M. le président Raphaël Schellenberger. Et s’agissant de l’attractivité de l’IRSN en termes de recrutement ?

M. Jean-Christophe Niel. Nous arrivons à recruter avec beaucoup d’efforts – nous sommes d’ailleurs en train de développer une démarche de marque employeur. Tout cela suppose un investissement important pour la direction des ressources humaines, mais aussi des managers.

Je suis plus inquiet pour les prochains mois. La relance du programme nucléaire pourrait créer un appel d’air. Nous y sommes attentifs et j’ai demandé au directeur de la transformation – qui est chargé des ressources humaines – de suivre de près ce sujet.

Mme Karine Herviou. L’attractivité est vraiment très liée à nos missions, et le lien entre l’expertise et la recherche y participe très clairement.

J’insiste sur un point : fabriquer un expert ou bien un chercheur en sûreté ou en radioprotection prend des années. Il s’agit d’arriver à un niveau de compétence qui permet de prendre du recul par rapport aux calculs figurant dans les dossiers soumis par les exploitants. Cela suppose d’acquérir une vision large, systémique, afin d’identifier les principaux enjeux et de savoir où il faut porter l’effort.

On a parlé de l’EPR, qui répond à des objectifs de sûreté ambitieux, mais aussi des réacteurs du parc en exploitation. EDF les a notablement améliorés, pour les rapprocher des réacteurs de type EPR. Tout cela se traduit par une complexité accrue des installations et l’on voit que l’on arrive aux limites du système. Il ne faudra faire des améliorations supplémentaires que lorsqu’on constatera un point de faiblesse ou un gain important en matière de sûreté. Pour bien les identifier, il faut des personnes qui ont une vision assez large des problématiques et qui sont capables de mesurer les enjeux de sûreté.

Nous arrivons au bout de la démarche qui a toujours consisté à intégrer de nouveaux scénarios – lesquels sont de moins en moins probables. Les installations doivent rester exploitables pour produire de l’électricité. Il faut faire très attention à ne pas aller trop loin dans les demandes d’amélioration, car on pourrait finalement perdre en sûreté en raison d’une complexification trop importante des installations.

M. Jean-Christophe Niel. La sûreté d’une installation repose sur deux choses : une conception et une équipe. Si la première est bonne mais que l’équipe ne fonctionne pas, le compte n’y est pas.

Le fait que l’IRSN réalise des recherches est un facteur d’attractivité pour des jeunes gens à la tête bien faite qui souhaitent s’investir dans des sujets techniques. L’expertise est un beau métier, mais aride. La coupler avec la recherche est donc fondamental. Une bonne partie de nos experts sont aussi chercheurs.

Mme Karine Herviou. La situation actuelle est source d’une forte incertitude pour les salariés. C’est une difficulté supplémentaire, avec la crainte de voir partir les plus expérimentés, qui disposent de fortes compétences en matière de sûreté – et que les exploitants connaissent bien.

M. le président Raphaël Schellenberger. J’en viens à des questions sur les relations entre les institutions.

Quelle est la nature de vos liens avec le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) ainsi qu’avec le haut-commissaire à l’énergie atomique ?

S’agissant des évolutions du paysage institutionnel, on entend une petite musique sur les difficultés entraînées par le bicéphalisme, avec d’un côté le haut-commissaire à l’énergie atomique et de l’autre l’administrateur général du CEA. Comment percevez-vous l’articulation de leurs rôles ? Qu’est-ce qui marche et ne marche pas ?

M. Jean-Christophe Niel. Les relations avec le CEA sont historiques, puisque l’IRSN en provient.

Les relations que nous entretenons sont de différentes natures.

Pour des raisons historiques, l’IRSN est hébergé par le CEA sur un certain nombre de ses sites – notamment Cadarache et Saclay, où sont installées une partie de nos installations lourdes de sûreté.

Ensuite, nous collaborons avec le CEA d’un point de vue scientifique. Nos recherches se ressemblent, même si celles menées par l’IRSN sont orientées vers la sûreté. Comme tout organisme de recherche, l’IRSN conduit les siennes de manière collaborative et en général internationale.

Des échanges de personnel ont lieu entre nos deux structures – trop peu à mon goût. Je souhaite que l’on arrive à les accroître, notamment sur le site de Cadarache.

Enfin, le CEA exploite des installations nucléaires. Nous fournissons l’expertise de celles-ci à l’ASN.

Le spectre de nos activités avec le CEA est donc très large et nos relations sont fortes.

Sous réserve de vérification, je pense que c’est le CEA qui contribue le plus à nos recettes.

M. le président Raphaël Schellenberger. Et quelles sont vos relations avec le haut-commissaire à l’énergie atomique ?

M. Jean-Christophe Niel. Nous en avons très peu. Il est membre du comité d’orientation des recherches en sûreté nucléaire et en radioprotection.

En revanche, je vois M. François Jacq assez régulièrement à propos de nombreux sujets.

Les relations avec le CEA ont été un peu tendues pendant quelques années après la création de l’IRSN – c’est souvent le cas quand un organisme fait l’objet d’une scission. Nos relations sont de qualité, chacun restant dans son domaine de compétence. Nous ne faisons pas le même métier. Mais en même temps nous nous retrouvons à propos de beaucoup de questions techniques.

M. le président Raphaël Schellenberger. La plupart de vos travaux font l’objet de publicité.

Quelle est la publicité des analyses ou des expertises que vous réalisez pour le compte de l’ASN – qui est l’autorité décisionnaire ?

M. Jean-Christophe Niel. La publicité des avis de l’IRSN est prévue par la loi de 2015 relative à la transition énergétique pour une croissance verte.

Cette publicité n’est pas propre à l’IRSN. Les avis rendus au ministère de la santé par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) sont également publics, selon des modalités proches de celles retenues pour les avis que nous fournissons à l’ASN.

Un quart de notre activité est consacré à l’ASN. Cette activité est très intense et fait intervenir de nombreux types de relations. Cela commence lorsque l’ASN prépare une saisine de l’IRSN. Elle en discute avec nous. C’est une étape très importante pour définir le travail à réaliser ensuite. Puis suivent des auditions de l’IRSN à intervalles réguliers – au cours desquelles le président de l’ASN ne manque jamais de signaler qu’il est très satisfait de nos travaux.

Nous avons aussi de nombreuses autres réunions. Tout cela est encadré par des documents. Une convention pluriannuelle décrit la gouvernance et nous discutons tous les ans d’un protocole qui précise le travail que nous devons fournir à l’ASN. À cette occasion, nous identifions un nombre limité de sujets sur lesquels l’IRSN doit absolument se pencher, avec des rendez-vous impératifs. Il peut arriver que ce programme soit modifié en raison des circonstances. L’examen du phénomène de corrosion sous contrainte nous a par exemple conduits à différer celui d’autres questions.

Un certain nombre de documents-cadres régissent les relations de travail avec l’ASN. L’IRSN apporte par exemple sa compétence technique en participant au travail de préparation des visites d’inspection réalisées par les inspecteurs de l’ASN, afin que celles-ci s’intéressent aux endroits pertinents d’une installation.

Enfin, un document-cadre porte sur la communication.

Les conditions de publication ont fait récemment l’objet de discussions avec l’ASN. L’IRSN publie chaque mois ses avis, soit environ quinze jours après leur envoi à l’ASN. La convention-cadre prévoit que la publication d’un avis puisse être différée dans certains cas. Tout cela est défini lors de réunions entre les directrices de la communication de l’ASN et de l’IRSN, qui font le point tous les quinze jours. Je considère que ce système est bien encadré. Des petits épisodes de friction peuvent arriver, mais le contraire serait étonnant compte tenu de l’intensité des relations entre nos deux institutions. Lorsque c’est le cas, nous traitons la chose de manière professionnelle et dans le respect des droits et devoirs de chacun, fixés par les documents-cadres.

M. le président Raphaël Schellenberger. La publicité de vos avis constitue le mode normal des relations avec l’ASN. Je passe sur le fait que cette publicité est prévue par la loi. Nous sommes dans une enceinte parlementaire et on peut avoir un avis sur la pertinence de la loi ainsi que sur les modifications qui pourraient lui être apportées.

Vous avez donné l’exemple de la publicité des rapports que l’ANSES remet au ministère de la santé. Mais les situations ne me semblent pas comparables, car l’ASN est une autorité administrative indépendante (AAI).

M. Jean-Christophe Niel. Dans les deux cas il y a un expert et un décideur – qu’il s’agisse d’une AAI ou d’un ministère. C’est le principe. La publicité des avis est importante, car elle contribue à bâtir la confiance dans le système de contrôle.

Ensuite, on peut s’interroger sur les modalités de publication des avis et nous sommes disposés à en discuter. Elles peuvent évoluer, même si elles ont jusqu’à présent toujours fait l’objet d’un accord entre l’ASN et l’IRSN.

Mme Karine Herviou. L’IRSN donne seulement un avis technique sur la maîtrise des risques. Il revient ensuite au décideur de prendre en compte les nombreux autres paramètres. Tel est le rôle confié à l’ASN.

M. Antoine Armand, rapporteur. Une précision tout d’abord sur le point que vous avez évoqué précédemment s’agissant du suivi de charge des réacteurs et de son effet potentiel d’accélération du vieillissement des installations. Pourriez-vous préciser votre constat ? Est-ce le résultat d’études ou bien celui de constatations faites sur le terrain ? Quelle est l’ampleur des conséquences de ce phénomène en matière industrielle, économique et de sûreté ?

C’est un point qui a déjà été abordé lors des auditions menées par cette commission d’enquête et ses implications pourraient être importantes – au moins intellectuellement.

Mme Karine Herviou. La démonstration de sûreté des réacteurs prend déjà en compte le suivi de charge, mais jusqu’à un certain niveau. Cela conduit à limiter un petit peu les marges de sûreté.

Plus on augmente la fréquence de suivi de charge, plus on va être amené à contraindre l’exploitation. L’effet n’est pas visible et le constat ne repose pas sur un retour d’expérience. Mais on sait que cela peut induire un vieillissement, notamment sur le circuit secondaire, en raison des transitoires de pression et de température plus nombreux. Cela peut avoir un effet plus marqué sur certains composants sensibles.

M. Jean-Christophe Niel. Les sollicitations des circuits sont de nature différente s’il y a du suivi de charge. Les sollicitations en termes de pression et de température vont affecter les composants, notamment les circuits, et éventuellement accélérer le vieillissement.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous dites que l’on ne constate pas encore les effets de ce phénomène, mais qu’ils existent potentiellement. Votre analyse repose-t-elle sur des études d’expert ou bien sur l’état des circuits ou des matériaux ?

Mme Karine Herviou. L’effet du suivi de charge est déjà pris en compte par EDF dans sa démonstration de sûreté, avec une certaine fréquence. On sait que si cette dernière augmente, cela va conduire à revoir un certain nombre de choses. EDF pratique le suivi de charge depuis très longtemps et en connaît les effets.

M. Jean-Christophe Niel. Il faut rappeler que c’est l’exploitant qui présente les éléments de la chaîne de fonctionnement. L’IRSN intervient pour les expertiser. EDF a proposé des modalités de fonctionnement, auxquelles sont associées des mesures pour se prémunir de leurs effets – comme le renforcement des contrôles ou la périodicité des changements de composants.

Lorsque l’IRSN reçoit un dossier, ses experts – dont beaucoup sont aussi des chercheurs – l’analysent. Nous sommes en général d’accord sur beaucoup de points ; mais lorsqu’il y a des désaccords, un dialogue technique s’engage. Il ne s’agit pas seulement d’étudier la conformité et ce dialogue technique favorise selon moi l’innovation. Dans certains pays le système est simplifié – notamment aux États-Unis où, compte tenu du nombre d’exploitants, il s’agit d’une certaine manière de cocher les cases. Le fait de n’avoir qu’un seul exploitant favorise le dialogue technique. Lorsque EDF demande à procéder à une modification, il n’y a pas de refus a priori. On étudie la proposition, sachant que l’exploitant doit apporter les éléments qui permettent de justifier que cette évolution est acceptable.

M. Antoine Armand, rapporteur. Pouvez-vous nous confirmer l’information qui nous a déjà été fournie selon laquelle la corrosion sous contrainte n’a rien à voir avec les sollicitations induites sur les installations par le suivi de charge ?

Mme Karine Herviou. En effet, il n’y a pas de lien avec le suivi de charge.

Pour qu’intervienne un phénomène de corrosion sous contrainte, il faut un matériau sensible, des contraintes mécaniques et un milieu agressif. En l’occurrence, le milieu agressif est constitué par le fluide primaire qui permet de refroidir les assemblages. Le matériau des tuyauteries est réputé peu sensible à ce phénomène, et l’on constate peu de corrosion sous contrainte de ces dernières pour les réacteurs à eau sous pression en service dans le monde entier.

C’est bien l’ensemble des trois conditions qui conduit à la corrosion sous contrainte, phénomène que l’on considérait exclu ou presque. L’évènement récent montre que l’on a mal évalué ce risque.

M. Antoine Armand, rapporteur. Cette affaire de la corrosion sous contrainte peut être l’occasion pour les membres de cette commission d’enquête et pour le public de bien comprendre la gouvernance générale de la sûreté.

Pourriez-vous reprendre la chronologie des évènements depuis le signalement du problème, et indiquer quel rôle a joué l’IRSN ?

Mme Karine Herviou. Si ma mémoire est bonne, une fissure résultant d’un phénomène de corrosion a été détectée sur la tuyauterie du réacteur n° 1 de la centrale de Civaux lors de la visite décennale. Ces visites permettent de vérifier l’absence des modes d’endommagement qui ont été identifiés lors de la conception. En l’occurrence, le mode d’endommagement qu’EDF cherchait à détecter était la fatigue thermique, susceptible de provoquer des fissures. Les personnes qui ont réalisé les contrôles par ultrasons – c’est le même principe que pour une échographie – ont eu des doutes. EDF a décidé d’enquêter davantage sur ce défaut, et la soudure en question a été coupée et envoyée au laboratoire d’EDF, à Chinon. C’est là que le phénomène de corrosion sous contrainte a été identifié à la fin de 2021.

EDF a décidé très rapidement d’arrêter le réacteur n° 2 de la centrale de Civaux, puis un peu plus tard les deux réacteurs de la centrale de Chooz. Il y a quatre réacteurs de cette génération en France – des réacteurs de type N4 de 1 450 mégawatts électrique (MWe). Il se trouve que la visite décennale des deux réacteurs de la centrale de Chooz avait déjà été réalisée. En interrogeant les personnes qui s’en étaient chargées, EDF a eu un doute et s’est inquiété d’une présence éventuelle du même phénomène qu’à Civaux. L’exploitant a donc décidé de lui-même d’arrêter ses quatre réacteurs N4.

Dans le même temps, la troisième visite décennale du réacteur n° 1 de Penly était en cours. Et l’opérateur y a également détecté des défauts. Le laboratoire a par la suite confirmé qu’il s’agissait de corrosion sous contrainte, à la toute fin de 2021. Cela laissait craindre que les autres réacteurs pouvaient également être affectés.

EDF a déclaré ce que l’on appelle des événements significatifs et a essayé de caractériser le phénomène. L’ASN a demandé à EDF de définir une stratégie de contrôle de l’ensemble des réacteurs.

La direction des équipements sous pression nucléaires de l’ASN réalise des expertises liées à la réglementation de ces équipements. Nous avons l’habitude de travailler ensemble, lorsque cette direction saisit l’IRSN pour qu’il se penche sur les enjeux de sûreté associés à la réglementation.

Cette direction nous a saisis de certains points particuliers, notamment sur les enjeux de sûreté liés au phénomène de corrosion sous contrainte affectant un système de sauvegarde qui est essentiel pour la sûreté du réacteur. L’IRSN a été interrogé sur les mesures compensatoires qu’EDF pouvait mettre en place avant que l’ensemble des réacteurs soient contrôlés. Nous avons été interrogés sur les conséquences en cas de brèche et sur le risque éventuel d’un accident grave. La direction des équipements sous pression nucléaires a pour sa part examiné les stratégies de contrôle.

Un retour d’expérience a été organisé au fur et à mesure de la réalisation des contrôles. EDF a développé un dispositif de mesure un peu plus fin, car l’inspection par ultrasons utilisée précédemment ne permettait pas de mesurer la profondeur du défaut. Le développement de ce programme a permis à EDF d’éviter de couper systématiquement les soudures pour lesquelles l’exploitant considérait qu’il y avait un défaut. Un premier dispositif a été mis au point à l’été et les contrôles se sont poursuivis avec ce système.

Tous les sujets sont examinés : les stratégies de contrôle, l’analyse des défauts et celle de leurs causes. EDF a émis un certain nombre d’hypothèses sur les raisons de l’ampleur des phénomènes de corrosion sous contrainte observés au sein du parc. L’IRSN a étudié ces hypothèses et a identifié un certain nombre d’autres causes possibles. À ce jour, la question n’est pas tranchée.

L’exploitant remet des dossiers. L’ASN nous saisit d’une partie de ceux-ci et réalise également une expertise par ses propres moyens, grâce à la direction des équipements sous pression nucléaires. Mais nous travaillons vraiment la main dans la main sur ce sujet.

M. Antoine Armand, rapporteur. J’en viens à quelques questions sur la gouvernance de la sûreté nucléaire.

Hier, nous avons eu l’honneur d’auditionner Mme Barbara Pompili, qui a été ministre de la transition écologique mais aussi rapporteure de la commission d’enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires. Dans son rapport, elle pointait l’endogamie de l’expertise en matière de sûreté nucléaire, tout en relevant que cette situation d’entre soi s’était améliorée ces dernières années. Selon ses propres mots, auparavant c’était toujours un peu les mêmes. D’où l’importance de s’ouvrir à des experts indépendants, non institutionnels – et de les rémunérer, pour éviter d’attirer seulement des militants très engagés mais pas forcément très compétents.

Partagez-vous ce constat d’endogamie de l’expertise en matière de sûreté nucléaire ? Êtes-vous favorables à cette idée de recourir à des experts indépendants rémunérés ?

M. Jean-Christophe Niel. Nos experts ont suivi des formations scientifiques et techniques, et ils partagent une certaine approche de la sûreté.

Il est exact que dans le domaine des industries à risque et de la sûreté nucléaire, les points de vue décalés sont très importants.

C’est d’ailleurs d’une certaine manière ce qui est recherché avec le principe de séparation entre l’expert et le décideur : on a deux points de vue sur le même sujet. Cela va dans le sens de la sûreté. Plus on est obligé de s’interroger, mieux c’est.

L’IRSN entretient des relations régulières avec des experts non institutionnels. Nous leur présentons nos avis, comme dans le cadre des dialogues techniques que j’ai évoqués précédemment. Nous ne considérons pas que nous avons la science infuse. Être interpellés par des tiers nous oblige à rester vigilants. C’est un point essentiel.

Nous sommes disposés à accroître ces relations. Lorsque nous rédigeons un avis technique, nous y croyons et sommes prêts à le défendre devant n’importe qui.

Cela renvoie à une caractéristique du système français, qui fait sa force mais aussi peut-être un peu sa faiblesse. Notre système est très centralisé. Il y a peu d’acteurs. Nous avons un producteur principal d’électricité, qui dispose de beaucoup de retours d’expérience grâce à 2 000 années d’exploitation cumulées sur ses réacteurs. Il y a également un organisme de recherche – le CEA –, qui centralise l’essentiel de la recherche sur les rayonnements ionisants. Le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) développe un peu ses travaux sur le sujet, notamment à travers le programme NEEDS (nucléaire, énergie, environnement, déchets, société). Enfin, il y a une autorité de sûreté et un institut d’expertise technique.

Les universités françaises travaillent très peu sur ces sujets. Aux États-Unis, certaines universités ont des départements de science et d’ingénierie en matière nucléaire, avec des experts qui ne sont pas forcément « formatés ». On y trouve des universitaires qui travaillent sur des sujets que seul le CEA étudie en France. Nous ne connaissons pas cette ouverture, du fait de la concentration des experts dans un très petit nombre d’organismes.

C’est la raison pour laquelle l’IRSN échange avec des experts non institutionnels dans les domaines qui les concernent.

Il faut aussi confronter les expertises dans le cadre de relations internationales, car les démarches sont différentes selon les pays. C’est l’un des objectifs du réseau des organismes techniques de sûreté européens (European Technical Safety Organisation Network – Etson), afin de travailler à une harmonisation bottom up. Les industriels pourraient aussi s’engager vers une harmonisation – même si cela ne marche pas toujours très bien. S’agissant du programme EPR, ils ont développé leurs propres spécificités à partir du modèle d’origine. Cette harmonisation est recherchée dans le cadre du programme Nuward.

Les autorités de contrôle travaillent à une harmonisation. Partager des niveaux de référence est l’une des tâches effectuées par l’association des autorités de sûreté nucléaire des pays d’Europe de l’Ouest (Western European Nuclear Regulators Association – Wenra) et par l’association européenne des responsables des autorités compétentes en radioprotection (Heads of European Radiological Protection Competent Authorities – Herca). Il faut compléter cette démarche par une harmonisation plus technique, animée par des organismes du même type que l’IRSN. Cela permettra de regarder de très près la manière dont les évaluations de sûreté sont réalisées.

Le dialogue à l’échelle internationale est un instrument important d’ouverture et de croisement d’expériences.

M. Antoine Armand, rapporteur. À l’opposé des réflexions de Mme Barbara Pompili sur l’endogamie de l’expertise, l’ancien haut-commissaire à l’énergie atomique, M. Yves Bréchet a pointé une forme de concurrence médiatique entre l’IRSN et l’ASN. Cette concurrence serait de nature à laisser croire au grand public que la sûreté nucléaire est un objet de polémiques. Cela pourrait fragiliser la confiance dans la présentation des faits et dans l’analyse de la sûreté nucléaire.

M. Jean-Christophe Niel. Je conteste cette idée de concurrence médiatique.

Comme je l’ai expliqué, les directions de la communication de l’ASN et de l’IRSN discutent entre elles avant chaque publication. La connaissance est partagée. Il revient ensuite à chacun de rester dans son champ de compétence. L’IRSN fournit une expertise, et sa communication est de nature pédagogique. C’est ce que nous avons fait au sujet de la situation des installations nucléaires en Ukraine. L’ASN communique plutôt pour expliquer ses décisions. Les deux démarches sont complémentaires et cet ensemble contribue à la confiance.

En tout état de cause, il n’y a pas de concurrence médiatique.

M. Antoine Armand, rapporteur. Concernant la complémentarité entre expertise et prise de décision en matière de sûreté nucléaire, on voit bien ce que recouvre le terme d’indépendance pour l’ASN, qui est une autorité administrative indépendante, avec les conséquences que cela emporte en matière d’allocation de ressources. Pouvez-vous nous indiquer ce que signifient l’impartialité et l’indépendance de l’IRSN ?

M. Jean-Christophe Niel. Il s’agit de l’indépendance de jugement des experts, fondée sur le caractère scientifique et technique de nos expertises.

M. Antoine Armand, rapporteur. Pouvez-vous nous expliquer comment est déterminée l’allocation budgétaire de l’IRSN ?

M. Jean-Christophe Niel. Nous en discutons avec le Gouvernement lors de l’élaboration du budget voté par le Parlement. La répartition des moyens est décidée par le conseil d’administration, auquel participe l’ASN. Nous avons obtenu une augmentation de nos ressources pour 2023 à la suite du contrôle de la Cour des comptes qui recommandait de restaurer la soutenabilité budgétaire de l’institut – elle avait, à cette occasion, constaté que l’IRSN remplissait ses missions, ce qui est pour moi un motif de satisfaction. Si nous n’avons pas de problèmes de fin de mois – nous pouvons payer les salaires –, cela se fait au détriment de notre capacité à investir pour maintenir au bon niveau nos plateformes expérimentales et logicielles ainsi que notre immobilier.

Notre tutelle nous ayant demandé d’évaluer nos besoins, nous nous sommes interrogés, avec l’ASN, sur les investissements nécessités par le nouveau nucléaire. L’estimation des besoins supplémentaires a été intégrée dans le budget. L’IRSN a obtenu la moitié des soixante-cinq postes qu’il avait demandés, dont la grande majorité est affectée au nouveau nucléaire. Ces postes sont comptabilisés dans le budget consacré à l’activité de l’IRSN pour l’ASN, de l’ordre de 83 millions d’euros par an pour 430 ETPT, soit quelque 600 personnes – nos experts travaillent non seulement pour nous mais aussi pour la défense et pour la recherche.

Mme Karine Herviou. Ils travaillent pour l’international également puisque nous intervenons en appui technique de certaines autorités européennes, notamment aux Pays-Bas et en Norvège.

M. Antoine Armand, rapporteur. Quel regard portez-vous sur les modèles existant aux États-Unis, où l’expertise est intégrée à l’autorité de sûreté, et en Belgique, où l’expertise, bien que distincte, reste sous tutelle de l’autorité ? Quelles sont les conséquences du point de vue de l’efficacité du fonctionnement ainsi que de la qualité de l’expertise et de la sûreté ?

M. Jean-Christophe Niel. Au-delà de la relation à l’autorité de sûreté, il faut s’interroger sur la fabrique de la décision. Les conventions internationales sont très claires : tous les pays possédant des installations nucléaires doivent avoir une autorité de sûreté scientifique et technique. Celle-ci, pour délivrer des autorisations, doit s’appuyer sur une expertise technique au meilleur état de l’art.

Le schéma n’est pas partout le même et la manière dont l’expertise technique est réalisée peut varier d’un pays à l’autre. Ainsi, dans le système américain, la NRC (commission de régulation nucléaire) travaille avec des TSO composés de laboratoires nationaux et de sociétés privées, et la confrontation entre l’expert et le décideur est publique. Les États-Unis ont compté jusqu’à cinquante exploitants pour cent réacteurs, certains ne gérant qu’un seul réacteur : même si le secteur s’est concentré depuis, il est compréhensible que la réglementation américaine, compte tenu des enjeux de compétence technique, soit beaucoup plus normative qu’en France, où l’ingénierie d’EDF supervise cinquante réacteurs.

Autre spécificité américaine, l’autorité de sûreté doit justifier qu’elle réserve un traitement équitable à tous les exploitants. C’est très complexe car elle doit appliquer le même jugement technique à des réacteurs de nature différente. C’est un sujet redoutable – particulièrement aux États-Unis, où les avocats sont légion –, que nous pourrions être amenés à connaître.

Il faut également être attentif aux spécificités historiques des pays. Ainsi, le positionnement de la direction des équipements sous pression nucléaires à l’ASN est clairement un produit de l’histoire car lorsque le contrôle nucléaire a débuté, le service des mines était très compétent en matière d’équipements sous pression. Aujourd’hui, si l’on devait repartir de zéro, cette direction serait confiée à l’IRSN.

L’AIEA a publié un document expliquant ce qu’est un TSO et ce que signifie son indépendance. Il répertorie également les différentes autorités en précisant si elles ont un TSO interne ou externe. Ce qu’il faut en retenir, c’est qu’il n’y a pas de modèle unique.

Outre la réalisation d’expertises, un TSO est chargé de conserver la mémoire des installations ; c’est une dimension importante. L’IRSN le fait depuis le début. Au Royaume-Uni, où le TSO est un cabinet d’ingénierie privé, l’équipe en place est reprise par le nouveau prestataire lorsque l’autorité de sûreté change de société dans le cadre d’un appel d’offres, afin d’assurer cette mission.

M. Antoine Armand, rapporteur. La réforme annoncée de la gouvernance de la sûreté nucléaire placerait l’expertise sous la tutelle d’une autorité de sûreté indépendante. Y voyez-vous un gain potentiel pour vos ressources, puisque celles-ci ne dépendraient plus directement du Gouvernement ? Sous réserve des résultats de la mission de préfiguration, avez-vous une quelconque inquiétude sur les conséquences en matière de sûreté et de qualité de l’expertise française ?

M. Jean-Christophe Niel. L’IRSN remplit ses missions, ainsi que l’ont constaté la Cour des comptes, le président de l’ASN et le HCERES. Ce projet de réforme n’est donc pas lié à une quelconque critique qui serait adressée à l’IRSN.

Le Gouvernement a décidé de faire évoluer l’organisation de la sûreté nucléaire. Je m’inscris dans cette logique. Séparer l’expert du décideur est le résultat d’une longue histoire qui commence avec Tchernobyl et se poursuit avec les grandes crises sanitaires des années 1990 – vache folle, sang contaminé. Elle conduit à considérer que, dans un modèle de gestion des risques efficace, il faut séparer la décision de l’expertise. C’est une exigence que la Haute Autorité de santé rappelle dès l’entame de son dernier rapport annuel d’analyse prospective. Dans le futur système, il sera donc très important de maintenir une distinction nette entre l’expertise et la décision, surtout si elles relèvent de la même organisation. Au sein de la NRC, les modalités de l’interaction entre l’organe décisionnel et les experts sont clairement formalisées.

Par ailleurs, nous avons beaucoup insisté sur l’indispensable combinaison entre l’expertise et la recherche, qui s’alimentent mutuellement. Il s’agit en effet d’une recherche orientée, qui constitue un facteur d’attractivité. L’expérience a montré que certains sujets de sûreté avaient été mieux traités parce que la recherche s’y était intéressée.

Enfin, le maintien des compétences est un enjeu important. La relance du nucléaire entraînera une charge d’expertise très importante pour l’IRSN, alors que certains dossiers sont déjà en cours concernant l’EPR, la prolongation d’exploitation ou encore le stockage. L’IRSN a démontré sa réactivité et sa capacité à anticiper concernant la prolongation d’exploitation des réacteurs de 900 mégawatts au-delà de quarante ans ou la gestion de l’accident de Fukushima.

Dans les semaines et les mois qui viennent, en ma qualité de dirigeant et dans le respect de la feuille de route qui m’est confiée, je serai donc particulièrement attentif à ces trois sujets : préserver les compétences scientifiques et techniques, assurer la séparation entre l’expert et le décideur, et soutenir d’une manière ou d’une autre la pérennité de la combinaison entre expertise et recherche.

M. Antoine Armand, rapporteur. J’en reviens à mes deux questions : voyez-vous un gain potentiel au rattachement de l’institut chargé de l’expertise à une autorité administrative indépendante ? À l’inverse, les éléments annoncés sont-ils de nature à vous inquiéter pour la qualité de l’expertise ?

M. Jean-Christophe Niel. À ce stade, le schéma n’est pas encore défini. Le système actuel fonctionnant bien, il faudra conserver cette indépendance dans la nouvelle organisation pour maintenir une expertise de qualité. Je rappelle, car c’est un point important, que la contribution de l’IRSN n’est pas critiquée.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez souligné la nécessité de s’en tenir à des systèmes au design simple, la complexité entraînant des risques supplémentaires en matière de sûreté. Toutefois, la stratégie française repose également sur la recherche de la meilleure solution disponible ou du meilleur niveau de sûreté connu, l’autorisation d’exploiter un réacteur étant liée à la capacité de monter en sûreté et non au maintien de l’état de sûreté initial – cela nous distingue largement des États-Unis. Y a-t-il une limite à la conjugaison de ces deux principes ?

Vous avez opéré une distinction nette entre l’expertise de la conformité – conformité à quoi ? À quel moment devient-il difficile de concilier tous les objectifs ? – et le dialogue technique d’amélioration continue. La publicité occupe-t-elle la même place dans les deux discussions, qui sont de nature très différente ? N’existe-t-il pas des frictions, qui viendraient du fait que la publicité nécessaire à la conformité n’est pas toujours bénéfique au dialogue technique ?

M. Jean-Christophe Niel. Une installation nucléaire est encadrée par un certain nombre de documents – rapports de sûreté, règles générales d’exploitation, documents internes –, auxquels elle doit se conformer. C’est un peu l’équivalent du contrôle technique pour la voiture. Il ne sert à rien d’augmenter le niveau de sûreté sur le papier si, par ailleurs, l’installation n’est pas conforme à ce qu’elle doit être.

L’exploitant est le premier responsable de la conformité. L’ASN fait des inspections, lesquelles ont pour but de vérifier que ce qui doit être fait a bien été réalisé. Si tel n’est pas le cas, deux options sont possibles : remplacer le matériel – ce qui revient à se mettre en conformité –, ou remplacer le matériel au bout d’un certain temps, pour des raisons opérationnelles. L’opérateur doit alors justifier qu’il peut fonctionner avec un système non conforme pendant un certain temps sans le remplacer. C’est là qu’intervient l’IRSN, qui contrôle la justification avancée par l’exploitant. Nous avons évalué la manière dont EDF gère ses non-conformités : même si elle a fait beaucoup de progrès depuis dix ans, trop de non-conformités sont encore découvertes de manière incidente. Nous devons donc continuer à nous investir dans ce domaine.

La réévaluation de sûreté est, après l’examen de conformité, la deuxième étape du processus de réexamen périodique. Cette démarche, qui n’existe pas aux États-Unis, est une exigence européenne. Elle consiste à comparer le niveau de sûreté d’un réacteur à celui des réacteurs les plus récents – c’est un objectif vers lequel il faut tendre et non un résultat à atteindre. Les quatrièmes visites décennales nous ont permis de constater qu’il serait difficile d’aller plus loin, sauf sujet spécifique identifié comme le réchauffement climatique.

Cela nous a conduits à nous interroger sur la résilience. Nous avons publié un document sur ce sujet à l’occasion des dix ans de l’accident de Fukushima. Pour continuer à conforter la sûreté sans modification matérielle ni d’organisation, nous devons développer notre capacité à nous adapter à des situations imprévues. Notre conviction est qu’il sera difficile de faire plus parce que les sites sont encombrés – on ne peut pas indéfiniment ajouter du matériel – et surtout parce que cela accroît la complexité de la conduite des installations.

Pour répondre à votre question, je ne vois donc pas de compétition entre les deux car ce sont deux domaines qui se combinent pour contribuer à la sûreté mais qui ne sont pas tout à fait similaires dans leurs processus.

Mme Karine Herviou. Concernant les écarts en matière de conformité, EDF, dès lors que c’est important, communique avec l’autorité de sûreté bien avant les expertises et la publication des avis.

Par ailleurs, l’amélioration continue atteint une limite dans la complexité. De plus, les quatrièmes visites décennales représentent plus d’une centaine de modifications : leur application demande du temps. Même si EDF les a organisées en différents lots, les équipes exploitantes doivent se les approprier.

S’agissant du cinquième réexamen périodique de sûreté, qui concernera les réacteurs de 900 mégawatts, nous avons convenu avec l’ASN qu’il fallait absolument stabiliser les référentiels pour limiter les modifications et éviter de complexifier. L’amélioration de sûreté doit être envisagée autrement. Les crises – accident de Fukushima, épidémie de covid, guerre en Ukraine – ont montré que les scénarios identifiés au départ, même complétés, seront toujours moins inventifs que la réalité.

Nous menons des recherches dans le domaine des sciences humaines et sociales pour essayer de comprendre ce qui peut, dans l’exploitation au quotidien, favoriser une capacité de rebond des équipes en cas d’accident, pour qu’elles soient mieux préparées à réagir. C’est ce que EDF et les autres exploitants ont proposé après l’accident de Fukushima en créant une force d’action rapide du nucléaire, avec des équipes très entraînées qui peuvent se projeter sur les différents sites pour ajouter des pompes ou remplacer des opérateurs dans la conduite de l’installation. Il est nécessaire de travailler sur notre capacité d’adaptation plutôt que de continuer à compléter les études de scénarios ou à ajouter de systèmes de sûreté, qui atteignent leurs limites. Nous sommes persuadés que l’amélioration de sûreté peut continuer par d’autres moyens, en arrêtant de complexifier les installations.

M. Jean-Christophe Niel. EDF déclare de très nombreuses non-conformités – on appelle cela des événements – car ce sont des installations complexes. L’IRSN est en train de développer un outil fondé sur l’intelligence artificielle pour tenter de tirer de cette masse d’informations des signaux faibles, afin d’améliorer notre capacité d’anticipation. C’est une démarche d’innovation, pour laquelle nous avons obtenu un financement du fonds pour la transformation de l’action publique.

Mme Natalia Pouzyreff (RE). Permettez-moi de revenir sur la question centrale de la transversalité entre l’expertise et la recherche. La réputation internationale et la crédibilité de l’IRSN ainsi que la compétence de ses salariés ne sont plus à démontrer. On peut tout à fait comprendre l’émoi que l’annonce de la décision du Gouvernement a provoqué. Si le Parlement est appelé à légiférer, il devra objectiver l’impact qu’une telle réforme peut avoir sur l’analyse de sûreté.

S’agissant du nouveau nucléaire, et à la veille de la mise en service de l’EPR, en quoi l’expertise risquerait-elle d’être interrompue et quelles en seraient les conséquences sur la sûreté ? Le rapprochement des experts de l’ASN et de l’IRSN ne pourrait-il au contraire être positif ? EDF serait plutôt en faveur d’un pilotage des ressources affectées à ses chantiers par une seule entité qui regrouperait l’ASN et l’IRSN. Pensez-vous qu’il soit possible de trouver un équilibre, en prenant en compte le lien nécessaire entre expertise et recherche ?

Mme Karine Herviou. Les experts de l’ASN et de l’IRSN travaillent de façon très imbriquée, chaque entité désignant un chef de projet. Ils dialoguent au quotidien, ainsi qu’avec leur homologue chez EDF. C’est l’autorité de sûreté qui saisit l’IRSN et définit les sujets sur lesquels elle veut qu’il travaille. Ces dossiers représentant une charge de travail considérable, il faut faire des choix. Nous discutons actuellement avec l’autorité de sûreté d’une proposition sur les sujets qui nous semblent les plus importants concernant l’EPR2. La chaudière de celui-ci étant la même que celle de l’EPR de Flamanville, les études que nous avons faites pour Flamanville 3 nous seront utiles : il n’y a pas de nécessité de refaire une expertise. En revanche, il faut concentrer les efforts d’expertise sur les évolutions importantes de conception entre les deux réacteurs. Nous proposons à l’ASN un certain nombre de thématiques et cette stratégie sera validée ou adaptée pour répondre à ses demandes.

Nous sommes très proches de l’autorité de sûreté, qui participe à l’ensemble des réunions techniques que nous tenons avec l’exploitant. Le travail en commun, notamment avec la direction des équipements sous pression nucléaires, est beaucoup plus important qu’il y a dix ans, quand les échanges étaient peu nombreux. Il est en revanche plus difficile d’obtenir une proximité entre l’expertise et la recherche. Nous avons mis des années à y parvenir mais nous pouvons désormais recruter des compétences très pointues chez les chercheurs, qui nous permettent de répondre aux demandes de l’autorité de sûreté.

Nous pouvons avoir des désaccords lorsque nous confrontons nos idées mais l’important pour nous est de rendre un avis technique, permettant à l’ASN, qui assiste à l’ensemble des réunions, de se faire sa propre idée. On peut toujours améliorer ce fonctionnement mais il est opérationnel et rodé. La présence de chefs de projet des deux côtés ayant constitué un avantage certain dans le déroulement du projet EPR, nous avons reconduit ce dispositif pour l’EPR2.

M. Jean-Christophe Niel. L’un des risques auxquels je serai très attentif est celui de la perte de compétence, la période d’incertitude actuelle pouvant provoquer des départs.

M. le président Raphaël Schellenberger. Le cycle du combustible est un sujet qui vous concerne également, s’agissant de la sûreté des installations qui récupèrent le combustible en aval. Quel regard portez-vous sur la situation actuelle des stocks de combustibles usés ou à retraiter et sur les perspectives de débouché pour les matières nucléaires ?

M. Jean-Christophe Niel. Dans les conditions de fonctionnement actuelles, les piscines de La Hague seront remplies avant la mise en service de la piscine d’entreposage centralisé, annoncée pour 2034. Ce remplissage est dû aux difficultés rencontrées par l’usine Orano Melox à la suite d’un changement de procédé dans la fabrication du combustible MOX. La production étant insuffisante pour alimenter l’ensemble des réacteurs de 900 mégawatts, EDF a dû « démoxer » des réacteurs et remplacer des recharges MOX par des recharges standard. L’IRSN a jugé que cela était faisable.

La fabrication d’un seul combustible MOX nécessite le retraitement de huit combustibles à l’uranium : si la production diminue, les piscines se désencombrent plus lentement. Orano a proposé deux types d’actions : tout d’abord, une densification des piscines de La Hague, qui consiste à entreposer davantage d’assemblages grâce à l’utilisation de paniers. Nous avons expertisé cette solution, qui soulève potentiellement des problèmes thermiques – plus d’assemblages signifie plus de chaleur – et de criticité. Elle n’a toutefois pas appelé de remarques majeures. Des essais de chutes de paniers ont été demandés, mais rien de rédhibitoire n’a été constaté. C’est la disposition qui sera appliquée en premier.

En parallèle, l’exploitant réfléchit à un stockage à sec dans des emballages de transport. L’IRSN, à la demande de la commission d’enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires, a rendu un rapport scientifique et objectif sur ce sujet. Ce rapport a permis de faire évoluer le débat en France, où l’entreposage à sec était ignoré alors qu’il constitue une solution relativement répandue aux États-Unis.

Toutefois, ces solutions intermédiaires ne sauraient se substituer à la solution définitive, à savoir la piscine d’entreposage centralisé. Celle-ci doit être construite ; elle le sera aux standards les plus récents. Les piscines des réacteurs comme celles de La Hague ont été construites il y a longtemps et, l’accident de Fukushima l’a montré, un saut de sûreté est véritablement nécessaire. C’est pourquoi le projet de piscine d’entreposage centralisé intègre le retour d’expérience du 11 septembre et de l’accident de Fukushima. Cet objet durera une centaine d’années ; il pose donc des questions spécifiques.

Par ailleurs, il faut être volontaire dans la mise en place de ces dispositions car le scénario que je vous ai présenté est celui d’un fonctionnement normal. Or nous ne sommes jamais à l’abri d’un aléa qui pourrait accélérer le taux de remplissage des piscines. Il ne faut donc pas baisser la garde, qu’il s’agisse de la densification des piscines ou de l’entreposage à sec.

M. le président Raphaël Schellenberger. Et concernant les perspectives en matière de cycle – fermeture de cycle, réacteur à neutrons rapides ?

M. Jean-Christophe Niel. Les usines de La Hague doivent faire l’objet d’un réexamen de sûreté. Elles vont atteindre trente ans, ce qui soulève la question de leur devenir. Des décisions de politique énergétique doivent être prises, qui porteront sur l’augmentation de leur niveau de sûreté ou sur leur remplacement. En tout état de cause, il est nécessaire d’approfondir ce sujet car des événements se sont produits qui ont nécessité de prendre certaines dispositions.

L’IRSN a une compétence historique en matière de réacteurs à neutrons rapides puisqu’il a beaucoup expertisé, pour le compte de l’ASN, les réacteurs Phénix et Superphénix. Nous sommes même intervenus, plus récemment, en appui technique d’organismes coréens. Nous avons également une compétence importante en matière d’incendie, qui est l’un des problèmes posés par le sodium. Les installations de Cadarache étaient à l’origine dédiées au feu de sodium.

Dans les années 2000, les Américains ont lancé le programme GIF (Forum international Generation IV), consacré aux réacteurs de quatrième génération, dans lequel ils ont identifié six modèles de réacteurs conçus initialement pour boucler le cycle. L’IRSN a rendu un avis sur quatre d’entre eux, constatant que le niveau de maturité était très variable : si le sujet est maîtrisé concernant les réacteurs à sodium, à neutrons rapides et à très haute température, cela est moins vrai pour les autres technologies.

Mme Karine Herviou. Concernant le prototype Astrid de 600 MWe en vue d’un palier futur, dont nous avions analysé le dossier d’orientation de sûreté, nous avions conclu qu’il pouvait atteindre un niveau de sûreté équivalent à celui des réacteurs de troisième génération, moyennant des travaux de recherche et de développement complémentaires portant notamment sur le comportement en cas d’accident grave.

M. Jean-Christophe Niel. Les débats à l’époque avaient porté sur l’importance d’en faire un réacteur de recherche. Certains sujets méritaient d’être étudiés, comme le comportement du sodium en présence d’eau et d’air. S’il est assez facile de contrôler rapidement un réacteur à eau pressurisée, cela est plus compliqué pour un réacteur à sodium. Celui-ci a toutefois des caractéristiques favorables, notamment une grande inertie thermique – la température met longtemps à monter – et le fait qu’il n’est pas sous pression.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je vous remercie pour votre disponibilité pour la commission d’enquête.

*

22. Audition de M. Nicolas Hulot, ancien ministre d’État de la transition écologique et solidaire (2017-2018) et de Mme Michèle Pappalardo, Membre de l’Académie des Technologies, ancienne directrice de cabinet de M. Nicolas Hulot (28 février 2023)

M. le président Raphaël Schellenberger. La commission d’enquête visant à établir les raisons de la perte de souveraineté et d’indépendance énergétique de la France procède aujourd’hui à l’audition de M. Nicolas Hulot, ministre d’État de la transition écologique et solidaire entre 2017 et 2018.

Monsieur Hulot, nous vous remercions d’avoir accepté cette invitation pour nous informer et nous éclairer sur les décisions qui ont été prises au cours de l’exercice de vos fonctions ministérielles. Vous êtes accompagné de Mme Michèle Pappalardo, membre de l’Académie des technologies, qui fut votre directrice de cabinet et celle de votre successeur.

Avant d’occuper les fonctions pour lesquelles vous êtes particulièrement entendus aujourd’hui, vous avez tous les deux participé au débat public relatif au système énergétique français des quinze dernières années.

La Fondation pour la nature et l’homme, que vous avez créée, monsieur le ministre d’État, et dans laquelle Mme Pappalardo s’est investie, est devenue pratiquement incontournable dans les divers processus de concertation mis en place par les pouvoirs publics. Vous avez également exercé des responsabilités importantes sur le plan politique. Le Pacte écologique proposé aux candidats à l’élection présidentielle de 2007 en est un exemple.

Quant à vous, madame Pappalardo, vous avez présidé l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe, aujourd’hui Agence de la transition écologique) de 2003 à 2008, et occupé les fonctions de déléguée interministérielle puis commissaire générale au développement durable.

Entre 2017 et 2018, des décisions significatives ont été prises dans le domaine de l’énergie. Ce dernier ne représentait qu’une partie des larges attributions qui avaient été conférées au ministre de la transition énergétique et solidaire, mais il comportait des enjeux essentiels. En effet, monsieur Hulot, vous étiez chargé de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique de l’énergie, notamment afin « d’assurer la sécurité d’approvisionnement, la lutte contre le réchauffement climatique et l’accès à l’énergie, et de promouvoir la transition énergétique. » Vous aviez également en charge, conjointement avec le ministre de l’économie et des finances, la politique des matières premières et des mines en ce qui concerne les matières énergétiques.

En 2017, le plan Climat comportait des mesures importantes dans le domaine de l’énergie, notamment l’arrêt de la production énergétique à partir de charbon dès 2022 et le remplacement des voitures thermiques à l’horizon de 2040. Ce plan marque un tournant, puisque l’objectif « facteur 4 » est remplacé par un objectif de neutralité carbone en 2050. La loi du 30 décembre 2017 a d’ailleurs mis fin à la recherche ainsi qu’à l’exploration des hydrocarbures. Lors des auditions que nous avons déjà conduites, ce changement de paradigme a pu être avancé par certains pour expliquer des revirements politiques.

La baisse de la consommation d’énergie et le développement des énergies renouvelables sont des constantes de votre programme. Votre audition devrait néanmoins permettre de mieux identifier les enjeux qui étaient les vôtres à cette époque en matière de mix électrique, notamment concernant la place de l’énergie nucléaire.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité. Je vous invite donc, monsieur le ministre d’État, madame Pappalardo, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Nicolas Hulot et Mme Michèle Pappalardo prêtent successivement serment.)

M. Nicolas Hulot, ancien ministre d’État de la transition écologique et solidaire. Lorsque j’ai pris mes fonctions, j’ai souhaité que le mot solidaire soit ajouté à l’intitulé du ministère, car j’avais une cruelle conscience que la mutation qui était devant nous – ce changement de paradigme que vous venez d’évoquer – était conditionnée à son acceptabilité sociétale. Compte tenu de l’urgence, nous devions garder ce paramètre en tête.

Dans le domaine purement énergétique, la loi « Grenelle 1 », la loi « Grenelle 2 », la loi relative à la transition écologique pour la croissance verte ou le plan Climat s’étaient accompagnés de nombreux engagements, mais les objectifs fixés n’étaient pas en voie de réalisation. Pour ce qui était de la réduction de la consommation, du développement des énergies renouvelables ou de l’évolution de la part du nucléaire dans le mix électrique, nous ne respections pas les trajectoires souhaitées.

La transition énergétique est un terme générique, derrière lequel se profile une transformation de notre modèle économique et de notre modèle de société. Celle-ci ne peut pas se faire dans la brutalité, car elle remet en cause des éléments fondamentaux. Malheureusement, le sens de la planification fait défaut à notre démocratie.

En matière énergétique, nous devions concilier plusieurs contraintes, la première étant, vous l’avez rappelé, la sécurité de l’approvisionnement. La couverture des besoins essentiels des entreprises, comme des particuliers, devait être assurée.

Par ailleurs, nous devions tenir compte du paramètre climatique, qui prime presque sur tout le reste. Il a fallu du temps pour prendre conscience de son importance et il s’est finalement imposé brutalement, nous contraignant à programmer la sortie de l’économie carbone. Chez nous, comme ailleurs, elle était l’économie de référence. Sans rappeler le rôle que les énergies fossiles ont joué dans le développement des économies contemporaines, nous avions une forme sinon d’addiction, du moins de dépendance, vis-à-vis de ces énergies. Elles ont permis certaines choses que nous pouvons mettre au crédit du progrès, même si cela n’a pas été sans conséquences.

Nous devions également prendre en compte la réalité énergétique de notre pays, avec un parc nucléaire composé de cinquante-huit réacteurs, parfois vieillissants.

Il nous fallait composer avec toutes ces contraintes, alors que nous avions déjà accumulé un retard considérable dans l’atteinte de nos objectifs. Pour respecter la loi, nous aurions dû mettre en place des mesures d’une grande brutalité sociale. Elles nous auraient également fait prendre des risques concernant la sécurité d’approvisionnement et la sûreté de notre appareil de production, notamment dans le domaine du nucléaire.

Il était nécessaire de tout remettre à plat. Nous avons essayé de dresser un état des lieux, sans aucun dogme, en ayant une approche intégrale et transversale de la politique énergétique, c’est-à-dire en nous intéressant autant à l’offre qu’à la demande.

Tous ceux qui se sont un peu intéressés à la question le diront, le modèle énergétique de demain, quel qu’il soit, reposera sur la sobriété, clé de voûte de toute réussite. Or de ce point de vue, nous étions aussi très en retard. Nous étions confrontés à une croissance constante des besoins d’énergie, du fait de l’urbanisation, de l’évolution des comportements et de l’utilisation massive de nouveaux appareils ou de l’explosion des véhicules électriques de plus en plus énergivores. Il était indispensable de retrouver une certaine rationalité.

Avec mon cabinet, nous avons adopté une méthode consistant à ne pas nous focaliser sur l’électricité, mais à appréhender la politique énergétique de manière globale. Notre ambition était de développer des filières industrielles, de protéger l’approvisionnement et l’indépendance nationale, de réduire la demande d’énergie – nous la considérions comme une priorité, en particulier s’agissant des énergies fossiles –, et de soutenir les différentes formes d’énergies renouvelables. Nous avons réussi à faire accepter le gaz comme énergie de transition, ce qui n’était pas évident à l’époque. Je nous félicite d’avoir pris l’initiative d’augmenter les capacités de stockage : cette décision nous permet certainement de passer l’hiver actuel dans de meilleures conditions.

Concernant la réduction de la part du nucléaire dans le mix électrique et sa limitation à 50 %, j’ai été obligé de prendre une décision, difficile pour moi, mais rationnelle. Si nous n’avions pas repoussé l’échéance, nous aurions dû imposer des mesures brutales dont nous n’aurions pas forcément maîtrisé les conséquences.

Nous avons surtout organisé la fin des énergies fossiles, en prenant en compte les enjeux de développement territorial.

S’agissant de la terminologie, plutôt que de parler d’indépendance ou de souveraineté, j’emploierais plutôt le mot de « vulnérabilité ». Un pays produisant l’intégralité de l’énergie qu’il consomme à l’intérieur de ses frontières sans être dépendant d’autres technologies ou d’autres sources d’approvisionnement remplirait les conditions de la souveraineté. La France n’a semble-t-il jamais connu une telle situation, même à l’époque du charbon. Nous en sommes loin désormais : en ce qui concerne les énergies fossiles, nous dépendons principalement de la Russie pour le gaz et du Moyen-Orient pour le pétrole. S’agissant du nucléaire, nous dépendons de l’uranium importé notamment du Kazakhstan. Il faut se garder de sous-estimer la complexité des chaînes de valeur. Celles-ci impliquent de nombreuses technologies, qui peuvent aussi être source de dépendance. Ne voyez pas dans cette remarque une critique facile vis-à-vis du nucléaire ! Nous devons toutefois être objectifs.

Dans mon esprit, l’indépendance énergétique pourrait être atteignable à l’échelle européenne, même si nous sommes également dans une forme de dépendance concernant les énergies renouvelables. Celles-ci ont besoin de matières premières, comme les terres rares, dont nous n’avons pas trouvé de réserves dans notre sol, en tout cas pas pour le moment.

L’esprit dans lequel nous avons travaillé consistait à remettre de l’ordre et, autant que possible, à dresser un état des lieux. Un ministre manque souvent d’informations. Il est facile de dire qu’il faut fermer une centrale ou réduire la part du nucléaire à 50 % du mix électrique, mais quel est le coût social ou le coût économique d’une telle décision ? Comment être certain qu’elle n’entraînera pas une rupture d’approvisionnement ?

Je ne suis pas resté en poste très longtemps, mais jusqu’à la fin, il m’a manqué beaucoup d’éléments pour appréhender la situation de manière globale. Combien coûte le démantèlement ? Quelle prolongation d’exploitation serait envisageable, pour quels réacteurs, quelles centrales ? Les données, lorsque j’en avais, n’étaient pas toujours concordantes. Dans ces conditions, il était difficile de prendre des décisions.

J’ai beaucoup regretté que le débat sur la stratégie énergétique de la France se focalise en permanence sur un rejet ou une défense du nucléaire ou des énergies renouvelables. Ces positions tranchées nuisent à une réflexion rationnelle et experte. Elles sont presque devenues un marqueur politique. Compte tenu des enjeux sociaux, économiques ou écologiques, cette situation me désole. Les travaux de votre commission permettront peut-être de revenir à un peu de rationalité.

La question est tellement épidermique qu’elle s’est traduite par une multiplication des fronts de refus. Quand vous êtes ministre de l’énergie, vous avez face à vous les antiéoliens, les antisolaires, les antithermiques et les antinucléaires. Je caricature évidemment, mais la situation peut devenir compliquée, car en démocratie, il faut tenir compte des oppositions locales ou nationales.

Il n’existe pas de modèle parfait. Je défie quiconque de démontrer que les énergies renouvelables pourraient, à elles seules, pourvoir aux besoins d’énergie de la France – je le souhaiterais, pourtant. Le nucléaire ne le permettrait pas non plus. Rien n’est tout blanc ou tout noir. Dans le domaine énergétique comme dans beaucoup d’autres, la diversité est probablement la meilleure option. Elle doit en outre s’accompagner de sobriété, c’est-à-dire d’une baisse drastique de notre consommation. Les gisements sont nombreux et pourraient permettre la création d’emplois non délocalisables. Grâce aux économies réalisées, nous pourrions en outre réorienter de l’argent vers des secteurs prioritaires comme la santé, l’éducation ou l’environnement.

M. le président Raphaël Schellenberger. Pour simplifier la décision future, nous avons parfois tendance à relire des décisions du passé à l’aune des connaissances actuelles, ce qui est l’une des difficultés du débat politique.

Monsieur Hulot, vous avez, de longue date, été un animateur du débat énergétique, notamment avec la charte environnementale que vous avez fait signer aux candidats à l’élection présidentielle de 2007. Certains auraient apparemment cherché à vous « recruter », d’une manière ou d’une autre, dès 2002. Comment avez-vous vu la question évoluer, depuis cette époque jusqu’à votre entrée au gouvernement en 2017 ?

M. Nicolas Hulot. Avant d’accepter des responsabilités ministérielles, j’ai travaillé dans le domaine associatif. L’une des ambitions que j’avais avec ma fondation était de faire le lien entre le discours scientifique et la décision politique. Je voulais que tout le monde se parle et que toutes les positions s’expriment, pour avoir la meilleure diffusion possible de l’information.

Ma fondation disposait d’un conseil scientifique regroupant des experts de nombreuses disciplines. Le Pacte écologique ou le Grenelle de l’environnement ont permis que les ministères, Matignon ou l’Élysée s’ouvrent à d’autres voix. Cet exercice est un moyen de se forger des convictions et de les mettre à l’épreuve. Les choix engagent sur le très long terme. Ils conditionnent le succès d’un modèle économique, influent sur la santé, voire désormais sur l’avenir de la planète. Compte tenu des enjeux, il ne doit pas y avoir une exclusivité d’expression, de réflexion ou de diagnostic.

Dans l’esprit de certains, l’écologie avait une signification idéologique ou politique, mais j’ai tenu à ce qu’elle donne lieu à un débat sociétal. Pour résoudre ces équations complexes et prendre des décisions, nous avions besoin de l’intelligence des uns et des autres. Je ne pensais pas que le sujet susciterait un tel clivage. Des avancées ont néanmoins été possibles et la situation continue à évoluer.

Au sein de ma fondation, nous avons toujours privilégié un esprit d’ouverture. M. Jean-Marc Jancovici, que vous avez auditionné, a fait partie de mon conseil scientifique pendant très longtemps. Je ne partageais pas la même vision que lui concernant la place du nucléaire dans le mix électrique. Cependant, nous avons fait preuve d’une forme d’intelligence de processus, en prenant acte de nos différences et en identifiant des points de convergence.

Nous avons besoin de points d’étape. Atteindre l’objectif de 50 % de nucléaire dans le mix électrique en était un : il nous aurait permis de faire la démonstration de la supériorité d’un scénario par rapport à l’autre, en montrant soit que nous pouvions progressivement nous passer du nucléaire, soit que nous ne le pouvions pas.

La contrainte climatique a redonné un peu de crédit, ou en tout cas de raison d’être, au nucléaire. Il n’est pas neutre s’agissant des émissions de gaz à effet de serre, car les matériaux fissiles ne sont pas acheminés par voie navigable. Toutefois, toute personne de bonne foi reconnaîtra qu’il est assez vertueux dans ce domaine. Il a, en revanche, d’autres conséquences. La question des déchets est philosophique, car nous donnons procuration aux générations futures pour les prendre en charge. Nous leur déléguons cette responsabilité sans qu’elles en soient informées. Une société qui se dit civilisée doit assumer ses propres responsabilités et être capable de contenir les risques liés à son activité dans le temps et dans l’espace. J’ai donc toujours été prudent et réservé concernant le nucléaire, tout en ayant conscience que nous ne pouvions pas nous en passer facilement. Nous devons faire la démonstration de ce qu’il est possible de faire. Malheureusement, la planification n’a pas véritablement opéré et n’a pas permis de se livrer à cet exercice. Il est peut-être encore temps de redresser la barre.

M. le président Raphaël Schellenberger. Au cours de nos auditions, certains nous ont dit que la question énergétique n’était pas au cœur du débat lors de la campagne présidentielle de 2007, en tout cas pas comme elle a pu l’être en 2022.

Votre charte pour l’environnement a été signée par la plupart des candidats en 2007. Comment la question énergétique se situait-elle par rapport à la préoccupation environnementale ? Était-elle centrale ?

M. Nicolas Hulot. Dans le Pacte écologique, la question énergétique était surtout abordée sous l’angle du climat. Nous proposions de fixer un prix du carbone, ce qui était assez novateur à l’époque. Les plus grands économistes considéraient en effet que ce dispositif était indispensable pour orienter les investissements.

Différentes propositions visaient également à soutenir le développement des énergies renouvelables. Par rapport à d’autres pays, la France était déjà très en retard dans ce domaine. Le sujet de l’énergie n’était donc pas totalement absent, mais il n’était pas non plus l’élément principal du Pacte écologique.

M. le président Raphaël Schellenberger. Ces éléments sont importants car ils nous permettent de nous replacer dans le contexte de l’époque.

Vous êtes une personnalité publique qui a été très sollicitée dans le débat politique français. Il vous a plusieurs fois été proposé d’entrer au gouvernement. Vous avez plusieurs fois refusé, puis, en 2017, vous avez accepté. Quelles étaient vos conditions pour entrer au gouvernement en tant que ministre d’État, en charge notamment de l’énergie ?

M. Nicolas Hulot. J’avais effectivement eu l’occasion de refuser d’entrer au gouvernement, parce que je ne me sentais pas capable de faire face à cette lourde responsabilité. Ce ministère a un périmètre très large, puisqu’il couvre le transport, parfois le logement, l’énergie, voire – ce fut le cas me concernant – l’économie sociale et solidaire.

J’ai accepté cette proposition en 2017 pour deux raisons. Je me suis engagé toute ma vie en faveur de l’écologie. J’avais tout essayé pour faire de cet enjeu un déterminant majeur de notre avenir, sauf d’être ministre. J’avais déjà travaillé auprès de M. François Hollande comme envoyé spécial pour préparer la COP21, mais je restais un peu en dehors de la politique. Je ne voulais pas avoir de regrets. J’ai tout de même posé quelques conditions, car il me semblait important de ne pas retomber dans les travers du passé, avec des ministres qui n’avaient pas les moyens de leurs ambitions. Disposer d’une feuille de route partagée me paraissait indispensable. La transition écologique est une transition sociétale lourde, qui ne peut pas souffrir d’injonctions contradictoires.

Avant d’accepter sa proposition, j’ai discuté avec le Président de la République, afin de m’assurer que nous partagions les mêmes points de vue, notamment dans le domaine énergétique. Il avait probablement une vision plus enthousiaste que moi du nucléaire, mais il n’avait pas de dogme. J’ai demandé que, dans un premier temps, nous développions les énergies renouvelables, parce que nous étions très en retard dans ce domaine par rapport à nos voisins européens. Nous devions vraiment en faire une priorité. J’ai également souhaité introduire le concept de précarité énergétique, qui constituait un angle mort de la politique menée jusqu’à présent.

J’ai accepté la proposition qui m’a été faite, parce que le Président m’a assuré que Matignon et l’Élysée appuieraient l’action du ministère et feraient en sorte que nous n’ayons pas de conflits à l’intérieur du gouvernement.

Ensuite, tout ne s’est pas forcément passé comme je l’aurais souhaité. Au moment où ces promesses m’ont été faites, elles étaient probablement sincères. Au fil du temps, les anciennes habitudes sont néanmoins revenues. Les enjeux de court terme finissent souvent par l’emporter. Or quand vous luttez contre les effets du changement climatique, vous ne pouvez malheureusement pas obtenir de succès visibles le temps d’un quinquennat.

Pour résumer, j’ai accepté de devenir ministre d’État, car je pensais pouvoir créer une forme d’élan et réussir à faire de la transition écologique une priorité.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je souhaitais connaître les conditions que vous aviez posées plus que les raisons qui vous ont poussé à accepter d’entrer au gouvernement.

M. Nicolas Hulot. J’ai évoqué avec le Président de la République certains sujets sur lesquels il ne s’était pas exprimé, comme la biodiversité, mais je souhaitais surtout que nous actions les priorités et les moyens. Tous les ministres qui m’ont précédé se plaignaient des mêmes affres – les budgets au rabot, les décisions contradictoires prises par d’autres ministères, les interminables réunions interministérielles à Matignon où ils devaient se battre pour chaque décision, etc. J’espérais que les choses seraient différentes et qu’il y aurait davantage d’ambition.

M. le président Raphaël Schellenberger. Dans l’exercice de votre fonction ministérielle, vous avez été amené à poursuivre la fermeture de certains moyens de production carbonés et notamment à organiser la fin de la production d’électricité à base de charbon. Au moment où vous avez pris ces décisions, quelle place occupait la sécurité d’approvisionnement dans les réflexions ?

M. Nicolas Hulot. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a plafonné à 63,2 gigawatts la production d’électricité d’origine nucléaire. Nous devions composer avec cette contrainte. Si le réacteur pressurisé européen (EPR) de Flamanville avait été opérationnel, il aurait pu compenser la fermeture d’une centrale ou d’un réacteur. En revanche, si aucune autre installation n’avait été à l’arrêt, il ne nous aurait pas permis de respecter la limite qui avait été fixée. Je parle sous le contrôle de Michèle Pappalardo, car ma mémoire peut faire défaut.

Nous avons retardé la fermeture de certaines centrales thermiques, parce que celle-ci aurait été trop brutale. Rien n’avait été prévu sur le plan social.

Nous avons également repoussé l’échéance concernant la réduction à 50 % de la part du nucléaire dans le mix électrique et reporté la fermeture de certains réacteurs.

Quand j’ai essayé d’évaluer les conséquences sociales et économiques de ces décisions et de savoir quels réacteurs devaient être prioritairement fermés, je n’ai pas réussi à obtenir d’informations suffisamment précises. Sans abandonner les objectifs, nous avons donc été obligés de revoir l’échéancier.

Après mon départ, des centrales thermiques ont été fermées, ainsi que les deux tranches de Fessenheim. Vous connaissez bien cette centrale, monsieur le président, et je maîtrise probablement moins que vous les débats sur l’opportunité de sa fermeture. Néanmoins, personne n’aurait pu imaginer que Flamanville prendrait autant de retard et que cet EPR ne serait toujours pas opérationnel aujourd’hui. Nous sommes face à un cas d’école. Tout le monde pensait que la fermeture d’un ou de plusieurs réacteurs serait compensée par l’ouverture de Flamanville.

Pourquoi Fessenheim était-elle en tête de liste ? Si je ne me trompe pas, en 2017, l’un des réacteurs avait été à l’arrêt pendant toute l’année et le second pendant une centaine de jours, soit un total d’environ 450 jours de fermeture. Nous avions également découvert des problèmes de corrosion – d’autres centrales étaient touchées. Par ailleurs, nous subissions une pression de la part de nos voisins européens concernant Fessenheim. Il s’agissait de notre plus vieille centrale et elle était à proximité de deux frontières. Nous devions en tenir compte.

J’avais demandé au secrétaire d’État Sébastien Lecornu d’envisager la mise en place de contrats de transition énergétique et écologique. Nous ne savions pas combien de temps prendrait le démantèlement, combien d’emplois seraient nécessaires ou quelles seraient les possibilités de reconversion. Ces questions n’avaient pas été étudiées, peut-être par manque de moyens, mais aussi parce qu’il n’existait pas de réponses claires. L’ancienne centrale de Brennilis, dans les monts d’Arrée en Bretagne, occupe toujours soixante-dix personnes, alors qu’elle a été arrêtée dans les années 1980. Le budget qui était prévu a explosé.

Nous manquions d’éléments cruciaux pour prendre des décisions et nous devions tenir compte de la contrainte fixée par la loi. Sauf si nous avions fait adopter un autre texte, celle-ci s’imposait à nous.

M. le président Raphaël Schellenberger. Ma question ne concernait pas la centrale de Fessenheim. L’expertise qui a été menée a conclu qu’elle n’était pas touchée par les problèmes de corrosion sous contrainte.

Quand vous étiez ministre d’État, vous avez dû organiser la sortie du charbon. Les décisions qui ont été prises s’inscrivaient dans la continuité de la décennie passée. Une dizaine de gigawatts de capacités de production thermique fossile a été fermée. La question a-t-elle été abordée sous l’angle de la sécurité d’approvisionnement ?

Pour compléter les propos que vous avez tenus, pouvez-vous nous indiquer où en était le démantèlement du réacteur de Chooz A lorsque vous étiez ministre d’État ?

M. Nicolas Hulot. J’ai retrouvé les chiffres exacts concernant Fessenheim : en 2017, l’un des réacteurs a été arrêté toute l’année ; le second l’a été pendant 82 jours. Ils l’ont été pour de bonnes raisons, mais, comme vous l’avez relevé, ce n’était pas à cause de problèmes de corrosion – ils ont concerné d’autres centrales.

En abandonnant le charbon, nous prenions évidemment un risque en matière d’approvisionnement. Pour le limiter, nous avons essayé d’améliorer les méthodes de stockage de l’électricité produite par les énergies renouvelables. Nous avons surtout augmenté les capacités de stockage de gaz et nous avons œuvré pour le faire accepter comme une énergie de transition.

Ces décisions sont intervenues au moment où nous avons fait adopter une loi mettant fin à la recherche et à l’exploitation des hydrocarbures en France, mais ces activités étaient très limitées.

Notre échéancier permettait d’éviter de fermer simultanément Fessenheim et les centrales à charbon. Nous avions compris que Flamanville ne serait pas opérationnel tout de suite. Nous en avons tiré les conséquences et nous avons reporté certains engagements. Ces décisions n’étaient pas faciles à prendre pour moi, car j’avais le sentiment de freiner toute la dynamique, mais j’en ai assumé la responsabilité. Il fallait tenir compte de notre vulnérabilité. Je ne pouvais pas prendre le risque d’une coupure générale d’électricité.

Mme Michèle Pappalardo, ancienne directrice de cabinet de M. Nicolas Hulot, membre de l’Académie des technologies. La fermeture des centrales à charbon était inscrite dans le programme du Président de la République et les premiers discours évoquaient une mise en œuvre immédiate de cette mesure. En étudiant attentivement la réalité de la production d’électricité, nous avons toutefois constaté notre retard en matière d’énergies renouvelables et de sobriété. Réseau de transport d’électricité (RTE) estimait en outre que, pour des raisons de sécurité, il ne fallait pas fermer les centrales à charbon tout de suite. Nous nous en sommes finalement très peu servi, mais nous n’avons pas voulu prendre de risques en matière d’approvisionnement.

Progressivement, les discours ont un peu évolué et ils sont devenus plus prudents quant à la date de fermeture des centrales à charbon. Sans être remise en cause, il était acté que celle-ci ne pourrait intervenir qu’une fois toutes les conditions réunies pour le faire de manière sécurisée, c’est-à-dire après 2019 ou 2020. RTE estimait en effet que la période 2018-2020 pouvait être tendue.

Nous avons donc ralenti le rythme et nous en avons profité, même si les échéances étaient proches, pour essayer d’anticiper les conséquences de ces décisions pour les territoires, notamment en recherchant des activités de substitution ou en proposant des formations aux personnels. M. Sébastien Lecornu avait pour mission de travailler avec les élus et l’ensemble des acteurs locaux. Nous souhaitions trouver des solutions avant l’arrêt des centrales, dont certaines ne sont d’ailleurs pas encore fermées aujourd’hui.

M. le président Raphaël Schellenberger. Aviez-vous des informations sur l’état d’avancement du démantèlement du réacteur de Chooz A ?

Mme Michèle Pappalardo. Nous en avions certainement, mais je n’en ai aucun souvenir.

M. Nicolas Hulot. Ma réponse est identique.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez indiqué ne pas avoir de réponses concernant le démantèlement de Fessenheim. Or Chooz A est souvent considéré comme le terrain d’apprentissage du démantèlement.

M. Nicolas Hulot. J’avais besoin d’ordres de grandeur. Concernant les déchets ultimes, chacun connaît les comparaisons par rapport à la taille des piscines olympiques. Le démantèlement d’une centrale représente toutefois des volumes de déchets beaucoup plus importants. Tous n’ont pas la même dangerosité, ni la même durée de vie. Il faut également pouvoir organiser le démantèlement dans le temps et avoir une idée du nombre de personnes nécessaires.

À Brennilis, le démantèlement a déjà coûté 850 millions d’euros et n’est toujours pas achevé. Nous ne savons pas quand il le sera. C’est un élément que nous devons prendre en considération. À un moment, il faudra que quelqu’un paie. Ce n’est pas un argument facile contre le nucléaire. C’est, en revanche, la preuve que nous devons tenir compte de tous les paramètres. Ce constat vaut aussi pour les énergies renouvelables. Nous n’y arriverons jamais si nous ne réussissons pas à sortir des postures dogmatiques.

M. le président Raphaël Schellenberger. Chooz A utilise la technologie standardisée du parc français ; Brennilis est un réacteur unique.

Mme Michèle Pappalardo. Vous avez raison. Brennilis est un cas très particulier. C’est un réacteur de recherche, qui utilise des techniques spécifiques et dont le démantèlement est très long.

Le démantèlement de Chooz est un cas d’étude pour EDF, mais il n’est pas achevé. Il ne fournit donc pas de vision globale. En outre, bien que la technologie utilisée soit identique, Chooz n’est pas comparable à Fessenheim : il ne s’agit pas d’une centrale type de notre parc. Les travaux en cours pourront certainement nous apporter quelques réponses. Néanmoins, nous devrons nous contenter de scénarios pendant encore un certain temps. Pour le moment, nous ne disposons pas d’un véritable cas pratique.

M. le président Raphaël Schellenberger. Nous laisserons les experts juger de ces différences de technologies. Nous ne devons pas non plus oublier de nous replacer dans le contexte des années 2017 et 2018. Cinq ans ont passé.

Monsieur le ministre d’État, vous avez plusieurs fois déploré le manque d’informations ou la difficulté d’y avoir accès. Il me semble que le rapport de MM. Yannick d’Escatha et Laurent Collet-Billon a été remis lorsque vous étiez en fonction. Celui-ci aborde à la fois le nucléaire civil et le nucléaire militaire et a été presque immédiatement classé secret défense. La commission d’enquête a demandé à avoir communication des parties consacrées au nucléaire civil. Comme la presse s’en était fait l’écho à l’époque, ce rapport préconisait la construction d’au moins six EPR de nouvelle génération. En avez-vous eu connaissance ? Ce rapport a-t-il éclairé vos décisions ?

M. Nicolas Hulot. La sortie du nucléaire n’a jamais été actée au plus haut niveau de l’État. Personne ne m’a jamais dit qu’aucun nouvel EPR ne serait construit. Une fois l’objectif de 50 % du mix électrique atteint, la construction de nouveaux réacteurs était probablement envisagée. Je ne me souviens pas que ce rapport me soit parvenu en l’état, mais comme je voudrais dire la vérité et ne pas me tromper, je laisse la parole à Michèle Pappalardo.

Mme Michèle Pappalardo. Ce rapport a été réalisé à l’initiative de différents ministères, dont le nôtre – nous avions choisi M. d’Escatha – et avec un objectif très précis. Le nucléaire civil commençait à souffrir d’une perte de compétences. Puisqu’elle ne semblait pas toucher le nucléaire militaire, nous voulions nous inspirer des pratiques du ministère de la défense, notamment pour renforcer l’attractivité de ce secteur. Nous avons été un peu déçus, car le rapport ne traitait finalement pas ce sujet.

Je ne suis pas certaine d’avoir lu le rapport, ce qu’avait assurément fait le conseiller en charge de l’énergie. Nous en avions fait part au ministre d’État.

Nous espérions que le parallèle entre le nucléaire civil et militaire, qui est rarement fait, nous ouvrirait des pistes. Nos questions étaient très précises. Préconiser un plan de construction de centrales ne correspondait pas du tout à ce que nous attendions.

Je ne sais plus quand le rapport a été rendu, mais il me semble que c’était peu avant notre départ, à l’été 2018, ce qui explique que nous en ayons un souvenir limité. Il a en outre été rapidement classé secret défense, ce qui signifie que nous ne pouvions plus l’évoquer publiquement. Nous ne l’avons donc pas exploité.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez commandé un rapport sur l’avenir de la filière. Pour la préserver, celui-ci préconise de construire des centrales. Pourquoi dites-vous que ce n’était pas la réponse que vous attendiez ?

Mme Michèle Pappalardo. Ce genre de rapport fait l’objet d’une décision interministérielle, mais nous avions clairement exprimé nos préoccupations. Elles avaient d’ailleurs orienté le choix des personnes. Nous cherchions à redynamiser la filière, en nous inspirant des pratiques de la défense. Nous pensions que le sujet serait abordé sous l’angle des ressources humaines – recrutement, formation, gestion des personnels.

De nombreux autres travaux, qui n’étaient pas classés, étaient en cours concernant l’évolution du parc nucléaire. RTE élaborait divers scénarios pour préparer la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) ou permettre d’atteindre une part de 50 % du mix électrique. Nous examinions ces modèles à longueur de journée. Nous considérions donc que ce n’était pas l’objet de ce rapport.

M. Nicolas Hulot. Je remercie Michèle Pappalardo, qui a une mémoire plus précise que la mienne – je me suis éloigné de tous ces sujets depuis deux ans. Je suis incapable de vous dire si j’ai lu le rapport dans son intégralité, ce qui est toutefois peu probable. Je suppose qu’à l’époque, un de mes conseillers m’en avait transmis une synthèse.

Nous ne pouvions pas courir tous les lièvres à la fois : il n’était pas possible de baisser notre consommation, développer massivement les énergies renouvelables, réduire la part du nucléaire et construire de nouveaux EPR. Flamanville n’était toujours pas opérationnel. Aucun EPR, ni celui du Royaume-Uni, ni celui de Finlande, n’était en activité. Cette situation méritait de prendre un peu de recul. Il me semblait que nous n’étions pas à deux ans près et que nous ne pouvions pas nous lancer dans un tel projet au prétexte de conserver des savoir-faire. Une décision politique avait en outre été inscrite dans la loi. La production d’électricité à partir de l’énergie nucléaire était plafonnée.

Les EPR semblaient touchés par une malédiction, qui nous invitait à faire preuve de prudence dans nos choix et nos décisions. Nous pouvions assurer une certaine continuité de l’activité grâce aux exportations, puisque nous vendions des centrales à l’étranger. C’était un moyen de conserver des savoir-faire. Cet enjeu de compétences ne pouvait pas justifier la construction de nouveaux réacteurs. Il s’agissait à l’époque d’EPR équivalents à celui de Flamanville.

M. le président Raphaël Schellenberger. M. le ministre d’État a plusieurs fois souligné les difficultés d’accès à l’information. Madame la directrice de cabinet, comment sont traités et synthétisés les nombreux rapports produits pour éclairer le ministère ? Lors de son audition, Yves Bréchet a évoqué les 4 000 pages qu’il a rédigées en tant que haut-commissaire à l’énergie atomique et qui, selon lui, n’ont pas été lues.

Mme Michèle Pappalardo. Il est difficile d’apporter une réponse générale. Pendant les dix-huit mois du ministère, il ne me semble pas que nous ayons reçu énormément de rapports. Nous n’en avons pas eu vraiment le temps.

Ayant rédigé de nombreux rapports pour la Cour des comptes, j’ai une certaine expérience de ce qu’ils deviennent. Certains sont très utilisés, d’autres moins. Ce serait toutefois une erreur de considérer qu’ils ne servent à rien.

Le rapport que nous évoquons est un peu particulier, parce qu’il a été classé. Habituellement, lorsqu’un rapport est rédigé sur la politique énergétique, il est analysé par la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC). Quel que soit son auteur, elle a généralement été sollicitée pendant la phase de rédaction. Elle connaît donc bien le sujet et peut apporter au cabinet et au ministre d’État toutes les explications et précisions nécessaires.

Le cabinet dispose généralement d’un ou deux spécialistes de l’énergie, qui prennent connaissance du rapport et apportent leur éclairage.

Le ministre d’État ne peut pas lire intégralement tous les rapports qui lui sont transmis, mais il dispose de synthèses. J’avais, il y a bien longtemps, été directrice de cabinet de Michel Barnier. Avec Nicolas Hulot, nous avons organisé de nombreuses réunions avec la DGEC pour comprendre les différents sujets.

Les rapports n’ont pas vocation à être appliqués tels quels. Ils alimentent la réflexion et constituent une base de partage avec les autres ministères, avec Matignon et avec l’Élysée. Ils fournissent des informations, qui s’ajoutent à beaucoup d’autres éléments. La période que nous avons connue entre 2017 et 2018 était très particulière : RTE avait construit de multiples scénarios, en intégrant toujours de nouvelles hypothèses. Les échanges avec les experts étaient très riches. Nous avions régulièrement des discussions avec EDF, RTE, la DGEC et, pour certains sujets, avec l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ou l’Ademe.

M. le président Raphaël Schellenberger. Lors de son audition, Mme Ségolène Royal a présenté les dispositifs inscrits dans la loi de transition énergétique pour la croissance verte. Elle a nommément accusé Mme Pappalardo d’avoir détricoté cette loi et de l’avoir rendue inopérante. Je vous accorde donc un droit de réponse.

M. Nicolas Hulot. J’ai entendu ces propos de Mme Royal. Quand nous sommes arrivés au ministère, nous avons découvert que certains engagements qui avaient été pris concernant les territoires à énergie positive pour la croissance verte (TEPCV) n’étaient pas budgétés. Ils n’auraient pas été honorés, ce qui risquait de compliquer les relations entre l’État et les territoires. Cette situation était d’autant plus regrettable que de nombreux beaux projets étaient prévus. Nous nous sommes donc battus pour sauver ce dispositif – il manquait environ 350 millions d’euros.

Mme Michèle Pappalardo. Heureusement, les directrices de cabinet n’ont pas le pouvoir de détricoter les lois !

Les TEPCV représentaient une partie de l’enveloppe spéciale de transition énergétique. Celle-ci devait être de 750 millions d’euros, mais n’avait été financée qu’à hauteur de 400 millions. Il manquait donc 350 millions pour concrétiser l’ensemble des opérations. Certains nous ont demandé d’arrêter le dispositif et d’annuler les projets pour lesquels nous n’avions plus de crédits. Nous avons toutefois réussi à convaincre et obtenu que les engagements pris par la ministre soient respectés.

Mme Royal a également évoqué les procédures, qui avaient été critiquées par la Cour des comptes. Celle-ci avait relevé des irrégularités en matière de gestion administrative. Nous avons donc revu les modes de fonctionnement.

Au fur et à mesure des besoins, nous avons ajouté des crédits. Les derniers TEPCV ont été payés en juillet 2022. Le dispositif s’inscrivait dans la durée. Lorsque nous étions au ministère, nous n’avions donc pas de problèmes de trésorerie. Nous étions toutefois inquiets pour nos successeurs et tenions à ce que les financements promis soient disponibles.

De mémoire, nous avons dû dépenser 600 millions d’euros des 750 millions de l’enveloppe initiale. Certaines opérations – TEPCV ou autres – ont été annulées. Quelques projets restent en cours, mais bénéficient désormais de crédits du ministère.

La Cour des comptes avait relevé que beaucoup d’opérations bénéficiaient déjà des possibilités de financement dans le budget du ministère. L’enveloppe spéciale de transition énergétique était donc une forme de débudgétisation.

D’après Mme Royal, j’aurais tout fait, lorsque j’étais à la Cour des comptes, pour mettre fin aux TEPCV. Ce n’est pas le cas. Je n’appartenais pas à la chambre qui travaillait sur le sujet. Je l’ai découvert en arrivant au ministère. Ensuite, j’ai évidemment pris connaissance des rapports de la Cour des comptes et je m’en suis servie pour résoudre les problèmes qui avaient été identifiés, mais je n’ai jamais voulu remettre en cause les TEPCV. Au contraire, nous avons tout fait pour que les projets puissent se concrétiser.

M. le président Raphaël Schellenberger. Nous voilà donc rassurés !

M. Antoine Armand, rapporteur. Quand vous arrivez aux responsabilités, dans quel état trouvez-vous EDF ? Quelles sont les relations que vous entretenez avec la direction de cette entreprise ? Quelles sont les premières orientations que vous lui fixez ? Quelle marge de manœuvre avez-vous pour faire appliquer ces décisions ? Quelles limites constatez-vous alors que vous avez, à plusieurs reprises, évoqué la révolution culturelle que représenterait pour EDF le passage du nucléaire aux énergies renouvelables ?

M. Nicolas Hulot. EDF était l’un des partenaires de ma fondation. J’avais donc l’habitude de dialoguer avec cette entreprise et avec ses PDG avant d’entrer au gouvernement.

Il a été difficile de faire évoluer la culture d’EDF. Son métier était de vendre de l’électricité et d’en vendre le plus possible. La mutation a été longue, car elle remettait en cause toute la stratégie initiale de l’entreprise. Donner la priorité à la sobriété et à l’efficacité énergétique signifiait proposer aux clients des solutions leur permettant de moins consommer.

Quand je suis arrivé au gouvernement, j’ai rapidement reçu M. Jean-Bernard Lévy pour lui demander d’accélérer le développement des énergies renouvelables. Nous étions en retard par rapport à nos voisins. Le prix du kilowattheure pour le solaire ou l’éolien était en train de chuter. Tous les indicateurs montraient que, quoi qu’on en pense, les énergies renouvelables allaient prendre une place importante dans le mix énergétique au niveau mondial.

En France, nous étions dans une position particulière, compte tenu de la place du nucléaire dans la production d’électricité. Ce n’est pas le cas ici, mais la part du nucléaire dans la production d’électricité est trop souvent confondue avec la part du nucléaire dans la production d’énergie – le nucléaire représente environ 40 % de la consommation d’énergie primaire en France.

EDF a eu du mal à faire évoluer sa raison d’être. L’entreprise, comme Total, a proposé un plan en faveur du solaire. Elle s’est progressivement engagée dans les énergies renouvelables, mais cette mutation n’a pas été spontanée. Tout ce qui pouvait mettre en péril les savoir-faire que nous évoquions tout à l’heure était difficile à vivre pour EDF. Néanmoins, je voulais que nous réduisions la consommation, que nous accélérions le développement des énergies renouvelables et, s’agissant du nucléaire, que nous prenions le temps nécessaire pour analyser la situation, sans brutalité et sans irréversibilité. Nous n’étions pas à deux ans près pour prendre des décisions.

Avec EDF, nos relations étaient donc courtoises, mais nous avions des logiques et des points de vue différents.

M. Antoine Armand, rapporteur. Les anciens responsables d’EDF – nous auditionnerons le responsable actuel dans quelques minutes – nous ont fait part de leurs craintes concernant la perte de compétences. L’absence de construction de nouveaux réacteurs après l’EPR de Flamanville et les décisions inscrites dans la PPE consécutive à la loi de 2015 ont marqué un coup d’arrêt à l’attractivité du secteur. Le risque était également de voir disparaître les savoir-faire qui existaient au sein d’EDF et de ses sous-traitants. Vos interlocuteurs vous avaient-ils fait part de ces inquiétudes ?

M. Nicolas Hulot. Il s’agissait en effet de leur principal argument, qui n’était pas totalement infondé, et ils étaient dans leur rôle en le mettant en avant. Mais la perte de compétences est-elle réellement aussi brutale ? Justifiait-elle de prendre des décisions de manière excessivement rapide, alors que l’efficacité des EPR n’avait pas été démontrée ?

Nous avons l’impression que Flamanville est une histoire passée, mais rien n’est réglé, ni sur le plan économique, ni sur celui de la technologie. Pour décider de relancer cette filière, il aurait fallu que nous soyons un peu rassurés. Or nous ne l’étions pas.

Avec le changement climatique, le nucléaire se refait une forme de vertu car il émet peu de gaz à effet de serre. Je comprends cet argument et je suis incapable de démontrer que la France pourrait se passer du nucléaire, tout en respectant les contraintes et objectifs qu’elle s’est fixés. Néanmoins, nous devons éviter les excès de confiance. Nous avons parfois tendance à faire preuve d’une forme d’amnésie collective dans ce domaine.

À l’époque, en 2017, l’expérience de Flamanville était plutôt calamiteuse. Il ne me semblait pas possible de relancer la construction de plusieurs EPR dans ce contexte. Au contraire, il fallait prendre du recul.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous venez de dire que vous êtes incapable de faire la démonstration que nous pourrions nous passer du nucléaire dans notre mix électrique. Pourtant, en mars 2018, vous saluiez la future fermeture de Fessenheim comme le début d’un « mouvement irréversible » concernant le nucléaire et, en août 2018, dans l’entretien célèbre où vous avez annoncé votre démission du gouvernement, vous dénonciez la « folie inutile économiquement et techniquement, dans laquelle on s’entête ». Je suppose que ce « on » était le gouvernement auquel vous ne vouliez plus appartenir. Je ne suis pas certain de bien comprendre l’articulation entre vos différents propos.

M. Nicolas Hulot. Lorsque j’ai prononcé ces phrases, les désagréments – c’est un euphémisme – que nous connaissions à Flamanville et les difficultés rencontrées par les EPR du Royaume-Uni et de Finlande nous montraient que nous étions dans une forme de fuite en avant. Dans le secteur économique privé, de tels dérapages budgétaires entraîneraient immédiatement des sanctions pour les responsables. S’agissant des délais, nous ne savons même pas combien nous aurons de retard.

Ce qui était « irréversible » était le rééquilibrage du mix énergétique en faveur des énergies renouvelables. J’ai toujours considéré que l’atteinte de l’objectif de 50 % de nucléaire dans la production d’électricité constituait un point de passage permettant de déterminer si nous pouvons aller plus loin et notamment accélérer le développement de la filière éolienne.

La politique énergétique de la France donne lieu à une communication pathétique. Les débats crispés entre les pro- et les antinucléaires, les pro- et les anti-énergies renouvelables, notamment l’éolien, créent une espèce de front de refus dans tout le territoire. Celui-ci constitue évidemment une contrainte supplémentaire. En tenant compte de tous ces paramètres, je ne suis pas capable de vous dire si nous pourrons nous passer du nucléaire. Du point de vue technologique, ce serait possible. Le Portugal l’a fait pendant 103 jours. Le Costa Rica vient de le faire pendant un an et demi. Ce pays exporte une partie de sa production énergétique à partir des énergies renouvelables vers les pays voisins.

Si nous n’étions pas confrontés à tous ces freins, je suis convaincu que les énergies renouvelables nous permettraient, avec les interconnexions européennes, de disposer d’une indépendance qui serait sinon totale du moins importante.

Si nous relançons le nucléaire – ce qui semble être la voie dans laquelle nous nous dirigeons –, il ne faudra pas non plus faire abstraction des résistances qui ne manqueront pas de s’exprimer, en particulier s’agissant des déchets. Personne ne veut de ces déchets. La France est en contentieux avec plusieurs pays qui nous ont confié leurs déchets à retraiter et qui ne veulent pas les récupérer. Par ailleurs, le refroidissement des réacteurs des centrales nucléaires nécessite beaucoup d’eau. La situation hydrique actuelle en France doit nous faire réfléchir. Disposerons-nous de ces ressources en quantité suffisante à long terme ?

Nous ne devons pas nous précipiter. Il faudra prendre des risques, mais nous devrons les prendre en toute transparence, après un débat de société. Ces choix ne peuvent pas être guidés par des considérations idéologiques, dogmatiques ou purement politiques.

M. Antoine Armand, rapporteur. Avant que vous n’arriviez au ministère, la question des déchets était très présente dans vos prises de position. Elle constituait un argument majeur pour demander la sortie rapide et irréversible du nucléaire en France.

En matière de déchets nucléaires, l’une des solutions est de fermer le cycle, c’est-à-dire de réutiliser à l’infini le combustible, totalement ou au moins en grande partie. En 2010, la France avait lancé le projet Astrid, qui visait à mettre au point un démonstrateur en vue d’une phase industrielle future. Ce nouveau type de réacteur aurait pu absorber les déchets, donc résoudre le problème.

Le haut-commissaire à l’énergie atomique Yves Bréchet, qui était en poste au moment où vous étiez vous-même ministre d’État, nous a assuré vous avoir transmis de nombreux rapports, à vous, ainsi qu’à votre directrice de cabinet, pour souligner l’importance de ce projet. Il a déploré son arrêt au stade des études préalables. Le démonstrateur n’a jamais été construit.

Puisque vous étiez particulièrement inquiet de la question des déchets nucléaires, avez-vous soutenu ce projet qui aurait permis de les supprimer en quasi-totalité en fermant le cycle ? Au contraire, y étiez-vous opposé et, dans ce cas, pour quelles raisons ?

M. Nicolas Hulot. Là encore, j’ai essayé de ne pas être dogmatique. Un procédé permettant de créer un cercle vertueux dans lequel les déchets deviendraient des ressources aurait évidemment constitué une belle illustration de l’économie circulaire.

Quand nous étions au gouvernement, le sujet n’était pas, à ma connaissance, dans le débat public. La discussion avait lieu avec le commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). M. François Jacq, que nous avions nommé à la tête de cet organisme, avait proposé un rééquilibrage de son action, afin de conserver un budget constant. Il a décidé de privilégier le réacteur de recherche Jules Horowitz (RJH), qui se trouve à Cadarache. Celui-ci étudie l’optimisation des technologies actuelles, notamment face à leur vieillissement. Compte tenu des problèmes de corrosion que nous avons découverts, ce choix était le bon.

Nous ne pouvions pas courir tous les lièvres à la fois. Nous avions pris un tel retard dans le respect de nos engagements qu’il devenait urgent de disposer de technologies opérantes. Si j’ai bien compris, le projet Astrid visait à construire un démonstrateur non un réacteur qui aurait produit de l’énergie. D’après les informations dont je disposais, aucune application industrielle n’était attendue avant 2050. Il me semblait que nous avions d’autres priorités, dans le domaine de la sobriété ou des énergies renouvelables.

Astrid permet en effet de réutiliser une grande partie des combustibles usés, ce qui accroît un peu notre indépendance. Cette ressource n’est pas perdue et restera disponible. Le procédé produit toutefois d’autres déchets. En réalité, les volumes sont divisés par cinq. Ce résultat est loin d’être négligeable, mais le réacteur n’aurait pas été disponible avant 2050. Or d’ici à cette date, les énergies renouvelables pouvaient prendre une place majeure dans notre mix énergétique.

Je n’ai pas pris part à la décision, mais si vous m’aviez demandé mon avis à l’époque, je vous aurais répondu que ce projet ne me semblait pas prioritaire. Les travaux sont très avancés à Cadarache. Ils répondent aussi aux besoins de la médecine nucléaire. Je partage donc complètement le choix qui a été fait par M. François Jacq.

Mme Michèle Pappalardo. Plusieurs autres choix étaient possibles, en dehors du réacteur Jules Horowitz. Rétrospectivement, les bonnes décisions ont été prises, compte tenu du cadre budgétaire.

Le budget du CEA n’était pas totalement constant, puisque nous l’avions augmenté de 300 millions dans la loi de finances pour 2018, la seule que nous avons élaborée. Le CEA rencontrait quelques difficultés, étant donné l’évolution de ses différents programmes, et nous avions tenu à lui accorder des moyens supplémentaires.

M. Bernard Bigot avait beaucoup insisté sur l’intérêt du réacteur Jules Horowitz, notamment pour la médecine. De nombreux travaux étaient nécessaires pour le nouveau programme nucléaire et les EPR. Le choix du réacteur Jules Horowitz était plutôt judicieux, compte tenu des enjeux de maintenance et de prolongation de la durée de vie des centrales.

Nous n’étions pas directement à la manœuvre, car les décisions étaient plutôt prises par le CEA, dont nous ne sommes que l’une des tutelles. Même si M. Bréchet ne partageait pas les choix qui ont été faits, les autres acteurs du monde du nucléaire considéraient qu’il n’y avait pas d’urgence à concentrer les moyens sur le projet Astrid. Celui-ci a été suspendu, mais beaucoup d’études ont été faites et la phase de démonstration pourra toujours être relancée, si cela est nécessaire.

M. Antoine Armand, rapporteur. Comme d’autres interlocuteurs l’ont exprimé devant cette commission d’enquête, vous avez indiqué que l’objectif de 50 % de nucléaire dans le mix électrique ne reposait pas sur une étude d’impact technique prenant en compte les conséquences sur le réseau, notre capacité à produire des énergies renouvelables et l’impact sur notre sécurité d’approvisionnement.

J’aimerais que vous vous exprimiez, l’un et l’autre, à ce sujet, pour m’assurer que vous avez bien la même lecture de la situation que nos autres interlocuteurs, en poste à l’époque ou arrivés aux responsabilités par la suite. Avez-vous constaté, en arrivant au ministère, que les dispositifs permettant d’atteindre cet objectif à l’horizon 2025 – à un ou deux ans près –, tout en garantissant la sécurité d’approvisionnement, n’existaient pas, comme pourrait d’ailleurs le confirmer votre décision de repousser la fermeture de certaines centrales pilotables ?

M. Nicolas Hulot. Cette difficulté ne nous a pas échappé. J’ai énuméré les différentes contraintes auxquelles nous devions faire face en introduction. La sécurité d’approvisionnement est un paramètre aussi important que la réduction des émissions de gaz à effet de serre ou la sobriété énergétique.

C’est pourquoi nous avons pris des mesures pour essayer de faciliter et d’accélérer le développement des énergies renouvelables. Entre le début d’un projet éolien et sa réalisation, il s’écoulait entre huit à dix ans. Ces délais entraînaient des aberrations, puisque les technologies prévues étaient devenues obsolètes et qu’il était nécessaire, pour implanter des éoliennes de nouvelle génération, de reprendre le projet au début. La situation était kafkaïenne.

Nous avons élaboré un projet de loi qui aurait théoriquement dû nous permettre d’accélérer le développement des énergies renouvelables, mais les oppositions sont restées très virulentes. Nous avons également augmenté les capacités de stockage de gaz. La réflexion a été engagée, non sans difficulté, sur le stockage de l’hydrogène. Cette technologie est très prometteuse pour les transports collectifs, probablement le transport ferroviaire et pourquoi pas le transport maritime. Certaines échéances ont été repoussées. Nous ne nous sommes pas entêtés. Beaucoup de dispositions ont été prises pour ne pas mettre en péril notre approvisionnement. Ce paramètre a rapidement prévalu. Nous ne pouvions pas prendre de risques dans ce domaine.

La situation était compliquée car l’objectif de 50 % était inscrit dans la loi. À moins de changer la loi, nous devions le respecter. Nous avons donc essayé de prendre toutes les précautions nécessaires pour préserver la sécurité d’approvisionnement.

Selon un récent rapport de l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri), nous pourrions plus facilement nous passer du gaz russe si les engagements du Grenelle de l’environnement avaient été respectés. Lorsqu’ils sont fixés, les objectifs sont probablement étayés, mais ils ne s’accompagnent pas des moyens et des méthodes permettant de les mettre en œuvre. Il n’y a pas de stratégie ou de feuille de route, ce qui débouche toujours sur des situations complexes.

Quand je suis arrivé au ministère, les objectifs n’étaient pas tenus, l’impératif climatique était de plus en plus pressant, le parc nucléaire était vieillissant et Flamanville ne fonctionnait pas, ce qui ne créait pas de dynamique autour de cette technologie. Il fallait essayer de combiner tous ces paramètres en gardant son sang-froid.

Mme Michèle Pappalardo. L’objectif de limiter la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % en 2025 n’était pas tenable. Du retard avait été pris concernant les énergies renouvelables. Nous savions que l’objectif de 23 % en 2020 était irréaliste. Les miracles n’existent pas en matière de construction d’infrastructures énergétiques. Généralement, les surprises sont plutôt inverses !

Sur le papier, tous les objectifs peuvent être atteignables. Il suffit de faire bouger les paramètres, mais les efforts qu’il aurait fallu engager étaient irréalistes. Nous l’avons expliqué au ministre d’État, qui n’était pas particulièrement content de devoir annoncer ce type de décision. Pourtant, il n’y avait pas d’autre option. Il fallait reprendre la réflexion, revoir les scénarios et refaire une planification pour espérer atteindre les 50 % en 2035.

La PPE a été achevée après notre départ, mais nous pensions à l’époque que l’échéance de 2035 était réaliste. Beaucoup d’efforts seront néanmoins nécessaires pour la respecter.

M. Antoine Armand, rapporteur. Nous avons récemment voté une nouvelle loi pour accélérer l’implantation des énergies renouvelables. Vous aviez déjà pris des dispositions dans ce domaine, notamment dans la loi de 2018. Quel bilan dressez-vous des difficultés d’implantation rencontrées par l’éolien terrestre, l’éolien maritime et le photovoltaïque ? Sont-elles principalement liées à l’acceptabilité sociale ou à l’émergence d’une filière industrielle ? Quel est le frein le plus important ?

M. Nicolas Hulot. La communication a été assez désastreuse sur les énergies renouvelables, qui sont toujours opposées au nucléaire. Il y a également un manque d’informations concernant les capacités de ce dernier. La fronde est très organisée, comme nous l’avons constaté lors des dernières élections, souvent au nom de l’écologie d’ailleurs. À moins de passer en force, tout est donc très compliqué. Il s’agit pour moi de la principale difficulté, même si la structuration des filières a probablement pris du retard.

Les autres pays n’ont pas connu les mêmes problèmes, parce que le sujet n’y est pas devenu aussi politique. En France, il constitue désormais un marqueur, ce qui est désolant. Nous aurions dû réussir à dépasser ces oppositions.

L’Agence internationale de l’énergie (AIE) considère que la majorité de l’électricité produite dans le monde le sera prochainement grâce aux énergies renouvelables. Nous sommes malheureusement très en retard à l’échelle européenne.

Nous ne pouvons pas être totalement indépendants avec les énergies renouvelables, notamment à cause des terres rares, mais la situation est identique pour le nucléaire. Nous ne maîtrisons pas toute la chaîne de valeur, contrairement à l’image qui est parfois véhiculée.

L’indépendance énergétique, c’est-à-dire le fait de disposer d’une énergie dont nous maîtrisons la technologie, l’approvisionnement et les conséquences dans le temps pour ne pas peser sur les générations futures, est un facteur de paix. Aurions-nous réagi de la même façon face au conflit ukrainien si nous n’avions pas été aussi dépendants du gaz russe ? Je n’en sais rien, mais je pose la question.

Les pays en voie de développement n’ont pas besoin de grandes unités de production utilisant des technologies sophistiquées, dont l’entretien est très coûteux. Le vent, le soleil, la géothermie ou le gradient thermique sont des énergies primaires gratuites. Des technologies sont évidemment nécessaires pour les transformer en électricité, mais celles-ci peuvent être relativement simples.

Les énergies renouvelables représentent 75 % de la production d’électricité au Danemark, 50 % en Allemagne et 47 % en Espagne. Ces pays ont pour objectif d’atteindre 100 % ou 80 % en 2030. J’ai l’impression que nous en sommes en train de rater le train et notre production d’électricité s’est effondrée en 2022.

En 2025, les énergies renouvelables seront la première source d’énergie dans le monde. Quelles que soient nos convictions concernant le nucléaire, nous devons les développer. Elles constitueront au moins un complément de capacités indispensable.

Si nous accélérons le développement des énergies renouvelables, nous pourrons faire la démonstration de notre capacité à nous passer, ou non, du nucléaire. Toutes les compétences n’auront probablement pas été perdues d’ici là.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous avez évoqué le retard de la France en matière d’énergies renouvelables. M. Jean-Louis Borloo déplorait d’ailleurs que les objectifs fixés dans ce domaine s’appuient sur la classification de la taxonomie européenne, sans tenir compte de la décarbonation de notre mix électrique.

Pour combler les besoins des quinze ou vingt-cinq prochaines années, pensez-vous qu’il serait préférable de produire ou d’importer de l’électricité d’origine fossile, issue notamment de centrales thermiques au gaz, ou de construire de nouvelles centrales nucléaires ? Si vous étiez toujours au gouvernement, quelle option privilégieriez-vous ?

M. Nicolas Hulot. L’Allemagne a choisi de sortir du nucléaire et d’utiliser les énergies fossiles comme énergie de transition. Nous avons la chance de ne pas être face à un choix aussi douloureux, parce que nous pouvons compter sur notre parc nucléaire. Nos cinquante-six réacteurs ne sont pas obsolètes. Il est regrettable que nous n’ayons pas pu avoir une approche rationnelle, nous permettant d’évaluer l’état de chaque réacteur. Certains auraient pu être prolongés sans remettre en cause la sécurité.

Nous aurions pu diminuer progressivement la part du nucléaire et, au fur et à mesure, augmenter celle des énergies renouvelables. Ce mouvement aurait été accompagné par une baisse de la consommation. La sobriété est une condition du succès. Sans elle, nous ne pourrons pas atteindre nos objectifs.

Nous n’allons pas fermer notre parc nucléaire demain. Nous pouvons attendre 2035 – ce n’est pas si loin – pour prendre des décisions concernant de nouvelles constructions. Dans quelques années, nous aurons une vision beaucoup plus claire de la situation et toutes les solutions resteront envisageables. J’aurais donc privilégié ce choix. En tout cas, je n’aurais donné aucun signal en faveur des énergies fossiles car la question climatique constitue une priorité.

M. Antoine Armand, rapporteur. Votre raisonnement consiste à développer au maximum les énergies renouvelables, mais je suppose que vous avez déjà tout mis en œuvre pour assurer cette montée en puissance, en tant que ministre d’État, présidente de l’Ademe ou commissaire générale au développement durable. Nous votons régulièrement des lois d’accélération du développement des énergies renouvelables. Pourtant, l’écart entre nos objectifs et nos capacités installées continue à croître.

Quels leviers pourrions-nous activer, ou activer différemment, pour faire un bond à la hauteur de l’urgence climatique ? Comme Mme Delphine Batho l’a rappelé récemment devant notre commission d’enquête, si nous voulons disposer de points de passage avant 2050, les échéances se situent en 2030 et 2035.

M. Nicolas Hulot. Je suis atterré par ces difficultés, d’autant que si une relance massive du nucléaire était décidée, elle susciterait aussi des résistances. Ceux qui sont opposés à l’implantation des éoliennes ne seront probablement pas très contents de l’implantation de nouveaux réacteurs ou de centres de stockage de déchets.

Des pistes sont à explorer. En Allemagne par exemple, 40 % des énergies renouvelables sont produites par des coopératives citoyennes, qui associent des agriculteurs, des communes ou des particuliers. Elles sont plus d’un millier, parce que chacun y trouve immédiatement son intérêt.

Je peux comprendre les réserves liées à des considérations esthétiques ou patrimoniales. J’aime l’océan et, comme j’habite près de Saint-Brieuc, je suis un peu triste de voir l’horizon barré par des éoliennes. Néanmoins, nous ne pouvons pas tout refuser.

Le consommateur doit également trouver son intérêt. Or la production d’énergie à partir du nucléaire ne sera probablement pas la moins coûteuse dans les années à venir. De nouveaux critères de sécurité ont été instaurés après les différents accidents nucléaires, ce qui a entraîné une augmentation des prix. À l’inverse, les prix de l’électricité produite à partir des énergies renouvelables ont tendance à chuter. Cet argument devrait prévaloir et permettre de revenir à une forme de raison.

Il est désolant que le débat énergétique ait pris cette tournure et que les énergies renouvelables, en particulier les éoliennes, aient si mauvaise presse. La responsabilité de cette situation n’est pas seulement politique. Elle est sociétale. Nous devons faire des choix. Si nous optons pour le nucléaire, faisons-le en toute transparence, sans occulter aucun des risques, y compris celui que cette voie soit hasardeuse du point de vue économique.

Mme Michèle Pappalardo. L’image des énergies renouvelables a tout de même évolué. Au début, il était très difficile de faire accepter l’idée qu’une autre forme d’électricité était possible. En France, le nucléaire était paré de toutes les vertus.

Nous entendons souvent que les énergies renouvelables, notamment l’éolien, ont mauvaise presse – le ministre d’État vient de le dire. Pourtant, lorsque les Français sont interrogés à ce sujet, ils sont plutôt favorables à leur développement. L’Ademe réalise un sondage dans ce domaine depuis le début des années 2000, ce qui permet d’analyser les évolutions.

Depuis deux ou trois ans, l’avis positif concernant le nucléaire est supérieur à 50 %, ce qui est souvent mis en avant. Selon les périodes, il oscille entre 40 et 60 %. Aujourd’hui, il a clairement passé le seuil des 50 %. En revanche, personne ne donne les résultats obtenus par les énergies renouvelables. De mémoire, le développement des éoliennes est pourtant souhaité par 75 % des sondés. L’enthousiasme est donc bien plus marqué que pour le nucléaire. Le photovoltaïque atteint des sommets, autour de 85 %.

Les Français sont favorables aux éoliennes, y compris lorsqu’ils sont directement concernés. Dans le sondage, une question s’adresse en effet aux personnes qui résident à côté des parcs éoliens, même si ceux-ci sont désormais assez éloignés des habitations. Elles témoignent d’une adhésion supérieure à la moyenne des personnes interrogées.

Nous lisons la presse, nous écoutons ceux qui critiquent et, comme souvent, nous ne nous intéressons pas aux trains qui arrivent à l’heure. Beaucoup de Français sont contents du développement des parcs éoliens, parce qu’ils en perçoivent l’intérêt, pour eux et pour leur territoire.

Je ne sais pas ce que nous pourrions faire pour accélérer fortement le développement des énergies renouvelables. En matière d’énergie, rien ne peut se faire du jour au lendemain de toute façon.

Il faut poursuivre la simplification des procédures. Nous avions commencé à le faire pour l’éolien offshore, en travaillant avec M. Sébastien Lecornu. Des mesures avaient également été prises en faveur du photovoltaïque. Nous avions réussi à raccourcir les délais de deux ou trois ans, ce qui n’est pas négligeable. Il faut également que les élus et les citoyens soient plus étroitement associés aux projets, pour qu’ils en comprennent mieux l’intérêt. Il est toujours difficile de savoir comment ce type de texte sera utilisé, mais j’espère que la nouvelle loi qui a été votée apportera des améliorations.

S’agissant du photovoltaïque, nous assistons à un développement important de l’autoproduction dans les maisons individuelles. De tels projets pourraient aussi être lancés dans les immeubles. Des perspectives intéressantes existent, à condition de clarifier certaines modalités d’organisation et de financement.

L’autoproduction territoriale, voire individuelle, est aussi un moyen de s’adapter au changement climatique et d’être résilient en cas de phénomène extrême perturbant le fonctionnement du réseau. Elle prend de l’importance.

Tout ne va pas changer du jour au lendemain, mais nous devrions tout de même progresser.

M. Nicolas Hulot. Nous sommes un peu pris de court pour répondre à votre question, même si nous aimerions pouvoir vous proposer une recette miracle.

Le prix de l’énergie est devenu un élément déterminant pour les ménages, et d’ailleurs pour tous les acteurs économiques. Or le développement du nucléaire n’entraînera pas une baisse du coût de production. J’essaye d’être le plus nuancé et le plus objectif possible. Néanmoins, je suis bien placé pour savoir que nous ne connaissons pas tous les coûts liés au nucléaire : aux coûts de production s’ajoutent les coûts induits par l’entretien, éventuellement la construction de nouveaux EPR, le démantèlement et le traitement des déchets. Il s’agit de coûts masqués, parce qu’ils sont encore inconnus.

À l’échelle mondiale, le coût du kilowattheure éolien a diminué de 72 % en douze ans et celui du solaire de 90 %. C’est un argument fort. La démonstration est en train de se faire que massifier les énergies renouvelables entraîne une baisse des prix, ce qui n’est pas le cas pour le nucléaire, au contraire. Le meilleur service que nous pourrions rendre aux consommateurs est donc de faire la part belle aux éoliennes. L’autoproduction est aussi une évolution très positive, même si, malheureusement, des personnes ont installé des panneaux solaires sans avoir de stockage, ce qui signifie que l’électricité produite dans la journée repart dans le réseau. De nombreuses malfaçons sont encore à déplorer.

La démonstration a été faite que les énergies renouvelables, qui étaient considérées comme n’étant pas compétitives, le sont désormais. L’Agence internationale de l’énergie fait autorité dans ce domaine.

M. Antoine Armand, rapporteur. RTE estime toutefois qu’un scénario fondé uniquement sur les énergies renouvelables serait plus coûteux en coûts complets qu’un scénario diversifié.

Plusieurs des personnes que nous avons auditionnées ont relevé que les énergies renouvelables non électriques – et tout ce qu’elles impliquent, comme la capacité à transférer les usages vers de la chaleur renouvelable par exemple – étaient des parents pauvres de la stratégie énergétique. Comment les avez-vous pris en compte lorsque vous étiez au ministère et, madame Pappalardo, à la tête de l’Ademe puis du Commissariat général au développement durable (CGDD) ?

M. Nicolas Hulot. J’ai eu la chance de pouvoir profiter de l’expérience acquise par Michèle Pappalardo à l’Ademe. Une des premières mesures que nous avons prises a été le développement de l’usage de la chaleur. Nous avons significativement abondé le fonds Chaleur. Nous avons parfois tendance à sous-estimer les énergies renouvelables non électriques mais elles doivent occuper une place importante, comme la biomasse.

Pour le moment, nous avons abandonné l’utilisation des courants marins, du mouvement de la houle, du gradient thermique, etc. Tout dépend des territoires. Si la Guadeloupe par exemple avait utilisé la géothermie – il serait intéressant de savoir pourquoi elle ne l’a pas fait, peut-être que certains n’y avaient pas intérêt –, elle aurait certainement pu atteindre une forme d’autonomie énergétique.

Nous disposons de gisements importants, que nous pourrions exploiter avec des réseaux intelligents, en nous appuyant sur les interconnexions. Il faut évidemment faire preuve de prudence, parce que le sujet est très complexe et que beaucoup de paramètres sont aléatoires, mais je suis convaincu que ce scénario serait idéal.

Mme Michèle Pappalardo. Je vous remercie de cette question, car la chaleur est effectivement le parent pauvre de la politique énergétique. Le fonds Chaleur est un outil essentiel, car il s’inscrit dans la durée. Les règles peuvent changer, mais le dispositif perdure. La géothermie vient également de faire l’objet d’un plan de relance.

La chaleur permet de combiner une production et une consommation locales. En utilisant des ressources qui peuvent être différentes, les territoires disposent ainsi d’une forme d’indépendance.

L’augmentation du fonds Chaleur n’a pas été simple à obtenir car il s’agissait d’une dépense supplémentaire. Même si son efficacité est supérieure à celle de bien d’autres investissements et qu’elle peut être démontrée, il est toujours difficile de convaincre quand il s’agit d’une dépense supplémentaire. Contrairement aux énergies renouvelables électriques, ce n’est pas un tarif qui dépend des implantations, au fur et à mesure de celles-ci – la dépense est plus visible.

Il faut donc continuer à travailler sur les énergies thermiques, y compris le solaire thermique.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je vous remercie.

*

23. Audition de M. Luc Rémont, Président-directeur général d’EDF (28 février 2023)

M. le président Raphaël Schellenberger. Nous reprenons nos travaux cet après-midi avec l’audition de Monsieur Luc Rémont, président-directeur général d’Électricité de France (EDF). Monsieur le président-directeur général, merci d’avoir accepté notre invitation. La nature de nos échanges sera sûrement un peu différente à la fois de ceux que nous avons eus avec vos prédécesseurs et plus globalement, de l’objet de nos travaux, puisque nous sommes entre le constat et les propositions.

Néanmoins, cette audition s’inscrit dans la continuité de celles auxquelles nous avons procédé avec les groupes qui travaillent actuellement au sujet énergétique, avec Monsieur Patrick Pouyanné ou Madame Catherine MacGrégor. Votre audition parachève donc ce tour d’horizon des groupes qui ont profondément marqué l’histoire énergétique de notre pays, constituant des atouts essentiels pour l’ensemble de nos filières industrielles et garantissant aux Français l’accès à l’énergie.

La commission a plus particulièrement axé ses auditions sur l’électricité, compte tenu de ses caractères physiques et enjeux particuliers en matière d’indépendance énergétique. Nous avons entendu deux de vos actuels collaborateurs, Messieurs Bensasson et Lewandowski. Leur audition a permis de faire un tour relativement complet de la situation et des perspectives des différentes filières prises en charge au niveau national et international par EDF – le nucléaire, l’hydroélectricité et les autres énergies renouvelables – sachant que la position d’EDF selon ces différentes filières, notamment vis-à-vis de concurrents potentiels sur le territoire national, est variable. Les présidents d’honneur d’EDF nous ont également présenté leurs analyses, ordonnant ainsi partiellement le puzzle de l’histoire énergétique de la France. Par ailleurs, nous avons écouté avec attention les représentants des syndicats siégeant au sein du comité économique et social (CSE) de votre entreprise et ceux des syndicats représentatifs au niveau national du secteur de l’énergie.

Enfin, la commission a auditionné les représentants des différentes entités qui gravitent autour d’EDF : Framatome, Orano, l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), le Commissariat à l’énergie atomique (CEA), l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), le Réseau de transport d’électricité (RTE), la Commission de régulation de l’énergie (CRE), etc. Dans le temps imparti à une commission d’enquête, nous avons voulu recueillir des éléments d’information de l’amont (la recherche) à l’aval (les cycles industriels du domaine de l’énergie, plus particulièrement du secteur nucléaire). Les atouts de la filière ont été maintes fois soulignés et divers défis ont été identifiés, à la fois politiques, juridiques, financiers, techniques et de gouvernance.

Votre audition nous permettra certainement d’y voir encore plus clair. Elle complétera le rapport d’activité du groupe publié il y a une dizaine de jours et nous permettra de nous projeter dans les mois et les années à venir pour votre groupe, temporalité dans laquelle s’inscriront également les propositions qui émaneront de nos travaux.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Luc Rémont prête serment.)

M. Luc Rémont, président-directeur général d’EDF. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de me donner l’occasion de m’exprimer devant votre commission d’enquête. Comme vous l’avez rappelé, mon arrivée à la tête d’EDF est récente et elle me conduira naturellement à parler davantage de l’avenir que du passé, sur lequel vous avez auditionné mes prédécesseurs. Je vous remercie pour votre travail qui m’a permis de compléter mon savoir de l’entreprise.

Depuis trois mois à la tête d’EDF, j’ai consacré une grande partie de mon temps aux rencontres de terrain et aux échanges avec les équipes, nos partenaires industriels et nos clients. J’ai été impressionné par le niveau de compétences et d’engagement des collaborateurs du groupe, alors qu’ils traversent une situation particulièrement difficile. Le marché de l’énergie vient de subir une série de chocs : les conséquences de la pandémie, la vigueur de la reprise économique qui a suivi et la guerre en Ukraine avec l’arrêt progressif des principales voies de livraison de gaz à l’Europe. Or, l’organisation du marché européen de l’électricité et du gaz n’était pas totalement conçue pour faire face à des chocs successifs d’une telle amplitude sur la demande, l’offre et les prix.

Des décisions exceptionnelles ont été prises pour faire face à l’urgence. Elles ont permis de garantir la sécurité d’approvisionnement, malgré la pénurie de gaz et les faillites de certains fournisseurs. Qui plus est, un processus de concertation est maintenant engagé au niveau européen sur les besoins de réforme de l’organisation du marché.

En parallèle, EDF a été confrontée en 2022 à la plus grande crise énergétique depuis 1973 et à la plus grande crise opérationnelle depuis sa création. La découverte du phénomène de corrosion sous contrainte et l’arrêt de réacteurs pour contrôle et réparations – car la sûreté nucléaire est la priorité absolue d’EDF – ont entraîné une baisse de la production à un niveau jamais atteint dans l’histoire du parc nucléaire total, totalisant in fine 279 térawattheures. La sécheresse qui a sévi en 2022 a amputé également la production hydraulique dans des proportions exceptionnelles, pas seulement en France, mais dans la plupart des pays européens.

Heureusement, la mobilisation et le professionnalisme de toutes les équipes du groupe EDF ont été à la hauteur de l’enjeu. L’ensemble des capacités techniques d’EDF et de la filière nucléaire a été mobilisé sur la corrosion sous contrainte pour identifier, caractériser, définir les solutions, puis industrialiser leur déploiement avant de reconnecter les réacteurs arrêtés conformément au plan de marche sur lequel l’entreprise s’était engagée. Je tiens d’ailleurs à saluer cette mobilisation générale. En outre, les autres moyens de production hydraulique et thermique ont fait preuve d’une disponibilité tout à fait exceptionnelle. Nos clients ont également répondu à l’appel que nous avions lancé avec le gouvernement en faveur de la sobriété et du déplacement horaire de la consommation, avec la campagne « Je baisse, j’éteins, je décale ».

Tout ceci a permis de sécuriser les moments les plus critiques du passage de l’hiver. Une quinzaine de réacteurs ont été recouplés au réseau entre début novembre et début janvier et nous avons passé une vague de froid intense mi-décembre, avec des températures inférieures de 5 degrés aux normales de saison. Nous envisageons désormais la fin de l’hiver avec confiance, même si nous restons très vigilants et nos équipes continuent de travailler sans relâche pour assurer la meilleure disponibilité de la production.

Cette année a eu des conséquences financières. La baisse de la production d’électricité et les mesures régulatoires exceptionnelles mises en place pour limiter la hausse des prix pour les consommateurs français ont fortement pénalisé les résultats du groupe en le conduisant à acheter de l’électricité à des prix très élevés. Ainsi, malgré une forte hausse du chiffre d’affaires, le bénéfice avant intérêts, impôts, dépréciation et amortissement (EBITDA), est en net recul, -5 milliards d’euros en 2022 contre + 18 milliards d’euros en 2021, ainsi que le résultat net courant, -12,7 milliards d’euros en 2022 contre + 4,7 milliards d’euros en 2021, tandis que l’endettement augmente de 21,5 milliards d’euros pour un total de 64,5 milliards d’euros. Naturellement, en 2023, le redressement opérationnel puis financier de l’entreprise est la priorité absolue avec un objectif d’EBITDA significativement supérieur à 2021 et un endettement financier net rapporté à l’EBITDA en dessous d’un ratio de trois fois, qui est celui auquel nous nous sommes engagés auprès des marchés financiers.

EDF a connu en 2022 un choc sans précédent, mais se relève grâce à la mobilisation de tous, même s’il reste de nombreux défis à relever à court terme.

Je pense que l’entreprise doit maintenant se tourner à nouveau vers l’avenir. Dans ce contexte, je voudrais évoquer avec vous les conditions qui permettront à EDF de répondre aux attentes de la France en matière de souveraineté énergétique dans le cadre des lignes stratégiques fixées par le Président de la République lors de son discours de Belfort début 2022. Après une période de faibles investissements lorsque le parc de production était très récent, EDF connaît une reprise progressive de ces investissements depuis quinze ans. Ils se matérialisent par le lancement du grand carénage, par Flamanville et par des investissements soutenus dans les énergies renouvelables.

Tous les analystes, qu’ils appartiennent à l’Agence internationale de l’énergie (IEA), à RTE ou EDF, confirment que, pour maîtriser le réchauffement climatique, une accélération des usages de l’électricité est nécessaire et induit un besoin accru de production d’électricité décarbonée dans les années à venir sous toutes ses formes : nucléaire, hydraulique, solaire, éolienne. Ce mix électrique est de nature à assurer la robustesse et la compétitivité de la fourniture d’une électricité décarbonée à l’ensemble de nos concitoyens. EDF doit se préparer à répondre à cette demande tout en continuant à fournir quotidiennement une électricité décarbonée compétitive. Elle est d’ores et déjà décarbonée à 91 %, un record mondial.

Le groupe aborde désormais un nouveau cycle d’investissement de plus grande ampleur. Nous entrons dans la phase du grand carénage du parc existant, avec chaque année un nombre croissant de visites décennales des réacteurs de trente et quarante ans (VD3 et VD4). Ces visites permettront la prolongation du parc nucléaire, grâce à des remplacements de gros composants et à des améliorations significatives de sûreté. Conformément aux cas fixés par le Comité de politique nucléaire (CPN), nous travaillons dans la perspective d’amener le parc nucléaire à fonctionner en toute sûreté au-delà de soixante ans.

Parallèlement s’engage la phase industrielle du programme du nouveau nucléaire, avec un premier ensemble de six réacteurs pressurisés européens (EPR) 2, avec une capacité de production supplémentaire de 10 gigawatts. Un débat public portant sur le premier réacteur prévu à Penly en Seine-Maritime est en cours et les travaux pourraient commencer en 2024 si les mesures figurant dans le projet de loi nucléaire en cours d’examen par votre assemblée sont retenues.

Nous préparons également l’avenir en développant un nouveau type de réacteur de plus petite taille, baptisé Nuward. La simplification et la possibilité de fabriquer des modules directement en usine permettront de répondre à d’autres types de besoins. Enfin, un mix électrique décarboné repose également sur des moyens de production renouvelables, dont les investissements les plus récents (l’éolien en mer) apportent sur le réseau des capacités nouvelles comme les 480 mégawatts que nous avons récemment connectés au réseau à Saint-Nazaire. Les moyens thermiques décarbonés apportent un complément précieux au réseau et à l’équilibre général, notamment en matière de flexibilité de pointe.

Pour réaliser ce grand programme d’investissements essentiels à la souveraineté énergétique de la France, EDF a besoin d’un outil industriel performant, de compétences humaines à la hauteur des enjeux et d’un modèle économique robuste sur le long terme.

Avec l’intégration de Framatome il y a quelques années et bientôt celle des turbines Arabelle, EDF dispose d’un outil industriel en capacité de concevoir, fabriquer et maintenir les éléments clés de son parc nucléaire. Toutes les entreprises de la filière organisées au sein du groupement des industriels français de l’énergie nucléaire (GIFEN) réunissent une gamme de savoir-faire exceptionnels et travaillent à l’export comme pour le parc français. Dans le domaine du renouvelable, la situation industrielle est plus contrastée. La domination asiatique dans le solaire est une réalité en Europe et seuls les États-Unis parviennent à développer une filière de modules photovoltaïques, avec une politique industrielle très volontariste.

En revanche, une industrie de fabrication des éoliennes en mer s’est développée sur le territoire français. Les quatre-vingts machines installées par EDF sur le parc de Saint-Nazaire, comme celles que nous installerons prochainement à Fécamp et au large de Ouistreham, sont fabriquées dans les usines de Saint-Nazaire, du Havre et de Cherbourg.

Je savais qu’EDF et les entreprises de la filière possédaient un excellent niveau de compétences et mes nombreuses visites sur le terrain l’ont confirmé. Sauf exception, nous n’avons pas constaté de manque de compétences. L’enjeu concerne la quantité pour répondre aux considérables besoins à l’avenir, sur la base de compétences très solides. Il s’agit d’une préoccupation commune à de nombreux secteurs industriels. Ainsi, le secteur dont je viens, adjacent du nucléaire, connaissait les mêmes difficultés, même si elles étaient moins visibles compte tenu de sa taille, et plus relatives au sein de l’économie française. Il s’agit bien d’un phénomène de société et d’une difficulté plus générale de l’activité industrielle dans nos pays - et pas seulement en France -, auquel nous devons apporter des solutions à l’avenir.

Pour cela, il faut commencer par attirer les talents. Les formations techniques existent, mais ne sont pas suffisamment remplies. Nous devons donner envie aux talents de pratiquer ces métiers et l’entreprise est d’ores et déjà mobilisée. Dans le domaine du nucléaire, la filière s’est organisée en lançant un travail de recensement des besoins métier par métier et d’adéquation avec les formations existantes en spécialisation et en volume, dans le cadre du programme MATCH.

Parallèlement, l’université des métiers du nucléaire, créée en avril 2021 par le comité stratégique de la filière nucléaire (CSFN), EDF et les grands donneurs d’ordres de la filière – France Industrie, l’union des industries et des métiers de la métallurgie (UIMM), Pôle Emploi – a pour mission de dynamiser les dispositifs de formation au niveau régional et national pour répondre aux besoins identifiés par la filière.

Au-delà des compétences, la capacité de la filière à travailler en intégration doit être renforcée dans la perspective d’une montée en puissance industrielle de série. Depuis vingt ans, nous avons une activité industrielle existante dans le domaine, mais à l’avenir, tout devra être réalisé à l’échelle industrielle. Un réacteur est en construction sur le sol national et plusieurs à l’échelle internationale. Nous faisons face à un enjeu de montée en puissance industrielle de l’ensemble d’une filière. Pour y parvenir, le temps collectif doit être optimisé, comme on le fait généralement dans l’industrie. Chez EDF, ce temps collectif s’appelle le « temps métal » et désigne le temps directement dédié à la machine.

Nous devons disposer de processus et d’outils homogènes au travers de l’ensemble de la filière, notamment d’outils digitaux qui permettent un vrai gain de temps. Nous devons considérer l’expérience de Flamanville 3 comme un apprentissage collectif avant de nous lancer dans la série des EPR2 et tenir compte des autres retours d’expérience sur Hinkley Point, Taishan et Olkiluoto.

Depuis ma prise de fonction, j’ai lancé avec les dirigeants du groupe quatre chantiers destinés à améliorer la performance dont le premier concerne le temps métal. Tous les collaborateurs ont partagé avec moi la nécessité d’améliorer le temps efficace. Il s’agit de lever des complexités inutiles, des rigidités administratives, internes ou collectives, d’améliorer l’organisation du travail et d’accélérer les décisions.

Le deuxième concerne nos outils digitaux. Ils sont nombreux et certains sont vraiment à la pointe. Cependant, nous souhaitons créer des objets qui vont demeurer opérationnels potentiellement jusqu’au-delà de 2100. Je pense que nos lointains successeurs ont besoin d’une maquette digitale complète des objets que nous créons aujourd’hui pour pouvoir en assurer la maintenance dans quatre-vingts ans, sans avoir à retrouver la documentation papier. Nous devons entrer dans cette nouvelle génération avec une plateforme digitale qui permette un travail sur toute la durée de vie ainsi que le partage et l’intégration, éléments clés de la réussite d’un programme de cette ampleur sur le plan industriel.

Le troisième chantier concerne les compétences. Elles existent, de même que les formations, mais nous devons attirer les talents dans ce monde.

Enfin, le quatrième chantier concerne l’amélioration du pilotage de notre performance, en sachant précisément ce que nous cherchons à atteindre au fur et à mesure des nouveaux projets.

Ces chantiers visent à gagner une meilleure disponibilité du parc nucléaire grâce à une parfaite exécution des arrêts pour maintenance lourde, à permettre à nos grands projets neufs de se dérouler avec un maximum de répétitions et un minimum d’aléas afin d’atteindre une cadence industrielle. Nous n’y parviendrons pas en un an, mais je suis convaincu que nous aurons des résultats dès 2023 et je dis vraiment ma confiance dans la compétence et la motivation des équipes d’EDF et de l’ensemble de la filière pour atteindre cette ambition d’excellence.

La réussite de cette grande ambition industrielle pour EDF suppose un modèle économique qui permet l’exploitation du parc nucléaire, sa maintenance et son renouvellement. Indépendamment des circonstances de 2022, il est nécessaire de reposer le modèle économique d’EDF sur le nucléaire à l’aube de la nouvelle phase d’investissements, qui s’inscrit dans la continuité du discours de Belfort du Président de la République, en tenant compte des leçons de la crise énergétique.

Depuis dix ans, EDF est contrainte de vendre son électricité à un prix administratif, l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH), ou à un prix de marché reflétant celui du gaz, qui n’ont pas de liens avec sa réalité économique. Les règles qui s’appliquent à EDF obligent la plupart du temps à une combinaison de ces deux prix. Accompagnées de mesures gouvernementales (bouclier tarifaire et amortisseur), elles ont permis de protéger les clients d’une partie de la volatilité des prix du gaz, mais n’ont pas permis de faire émerger des investissements concurrents pour compléter les moyens de production en France et elles ont conduit à affaiblir les finances d’EDF sur cette décennie.

C’est la raison pour laquelle j’ai toujours qualifié l’ARENH de « dispositif à bout de souffle » et je pense que sa réinvention fait partie des conditions du succès futur d’EDF. Nous disposons d’une électricité décarbonée compétitive ; la France a maintenu des prix de fournitures qui sont bas pour le marché français et c’est toujours le cas quand vous les comparez à d’autres territoires européens.