rapport d'enquête visant à établir les raisons de la perte de souveraineté et d’indépendance énergétique de la France — Comptes rendus des auditions (du 17 janvier au 16 mars 2023)

M. Yves Marignac. Chaque fois que nous pouvons, nous participons, au même titre que tous les acteurs de la concertation, aux différents exercices menés par RTE, mais aussi, lorsque nous sommes sollicités, au débat public, par exemple sur le programme de nouveaux réacteurs. Nous avons participé en tant qu’experts au forum des jeunesses sur l’avenir du mix énergétique, qui s’est tenu il y a deux semaines sous l’égide du gouvernement dans le cadre de la concertation sur l’avenir du système énergétique. Nous avons généralement le sentiment d’être écoutés, comme les autres acteurs, et que la robustesse de notre expertise est reconnue, mais aussi que nous ne sommes pas toujours suivis, et heureusement, puisque ces exercices cherchent à capter l’ensemble des visions.

M. le président Raphaël Schellenberger. Est-ce l’institut ou l’association qui participe à ces consultations ?

M. Yves Marignac. C’est l’association qui, dans son objet statutaire, a vocation à y participer.

M. le président Raphaël Schellenberger. Comment se construit le financement de l’association ? Les éléments succincts de publicité fournis sur votre site internet font état de subventions d’exploitation, mais aussi de mécénat et de partenariats d’entreprises. Êtes-vous transparents à cet égard ?

M. Yves Marignac. Oui : nos rapports d’activité et nos rapports financiers sont publics et disponibles sur notre site. Nos interventions en matière de plaidoyers sont régulièrement déclarées à la haute autorité pour la transparence de la vie publique, ce que ne font pas toutes les associations opérant dans notre champ.

Nous avons pour la première fois dépassé en 2022 le million d’euros de budget. Ce budget incluait les principales sources de financement suivantes : GRDF et RTE, dans le cadre de partenariats (pour moins de 5 %) ; le mécénat (pour 7 %) qui représente une part deux fois moindre de celle représentée par les contributions des adhérents ; les dons des adhérents (pour environ 15 %), qui sont tous des personnes physiques, aucune personne morale ne participant ainsi à la gouvernance de négaWatt ; les fondations, notamment la fondation européenne pour le climat (ECF) (à hauteur de 25 %) ; l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), dans le cadre de partenariats sur le développement d’outils, par exemple sur les matériaux (à hauteur de 12 %).

Les développeurs renouvelables (français et étrangers) représentent moins de 2 % de notre financement.

M. le président Raphaël Schellenberger. Cette transparence est relative, puisque votre compte de résultat 2021 (disponible sur votre site internet) fait état de 20 % de financement issu du mécénat et de partenariat d’entreprises, donc de personnes morales. Nous apprécierions également de disposer de chiffres absolus, et non seulement de pourcentages. Vous intervenez parfois sur ces questions de transparence par ailleurs.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous avez été membre en 2012 du secrétariat général du débat national sur la transition énergétique, l’organe directeur de ce débat, l’année même où vous êtes lauréat d’un prix du Nuclear free future award (NFFA), qui récompense (selon les termes de l’association) les « activistes souhaitant la sortie du nucléaire ». La formation de ce débat a-t-elle résulté d’un choix politique d’y représenter la variété des positions possibles, et comment ses conclusions ont-elles été accueillies par les ministres de l’époque ?

M. Yves Marignac. J’ai en effet reçu le NFFA en 2012, mais dans la catégorie « Solutions », pour « avoir contribué par mon expertise rigoureuse au développement du scénario négaWatt », qui dessine la possibilité d’une trajectoire 100 % renouvelable pour la France, ce qui, pour l’organisation qui décerne ce prix, contribue à la conception d’un monde sans nucléaire à long terme. On est donc assez loin d’un prix décerné à un activiste antinucléaire, ce que je ne suis pas.

Le secrétariat général du débat national sur la transition énergétique constituait une petite équipe autonome au sein du cabinet de la ministre de l’écologie de l’époque, Mme Delphine Batho. Sous l’égide d’un comité de pilotage du débat, présidé par Mme Batho, et où siégeaient notamment Mmes Laurence Tubiana et Anne Lauvergeon, ce secrétariat général était chargé de faciliter la mise en œuvre du débat. J’y ai notamment contribué sur la partie « expertise », qui ne représentait qu’un volet du débat, avec le conseil national du débat, réunissant les différentes parties prenantes ; un dispositif citoyen ; et un volet dédié aux territoires d’outre-mer. J’ai notamment aidé à constituer le groupe d’une cinquantaine d’experts (dont M. Jean-Marc Jancovici, parmi d’autres que vous avez auditionnés ces dernières semaines) retenus pour éclairer ce débat sur les scénarios possibles, sous la présidence de M. Alain Grandjean.

Ce débat, d’une manière générale, portait sur les conditions de mise en œuvre d’une transition énergétique incluant l’objectif de réduire à 50 % la part du nucléaire à 2025. Le fait que cet objectif n’ait pas été soumis au débat, mais ait fait partie de son cahier des charges, avait d’ailleurs suscité plusieurs réactions et difficultés.

Une douzaine de recommandations principales, chacune déclinées en plusieurs propositions et mesures, avaient finalement été adoptées par consensus par le conseil national du débat. Elles préfiguraient notamment les objectifs de rénovation thermique des bâtiments ou de sobriété dont on sait aujourd’hui qu’ils sont essentiels à la transition énergétique. Le groupe d’experts avait notamment analysé l’ensemble des scénarios existants pour les rassembler en quatre familles, avant d’examiner s’ils permettaient ou non d’atteindre les objectifs climatiques. C’est ici notamment qu’une baisse de 50 % de la consommation finale d’énergie est apparue nécessaire pour atteindre les objectifs climatiques, ce qui a conduit à inscrire cet objectif dans la loi relative à la transition énergétique et à la croissance verte de 2015, l’objectif d’une baisse de 20 %, qui était porté par certains scénarios, apparaissant à l’inverse insuffisant.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous appartenez depuis 2008 à un groupe de travail sur le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR), et depuis 2014 à des groupes permanents d’experts au sein de l’ASN sur les réacteurs nucléaires, les laboratoires et les usines, ainsi que les équipements sous pression nucléaire. Vous êtes donc « un puits de science » en matière de sûreté nucléaire. Or, vous déclarez qu’elle traverse aujourd’hui une « crise systémique ». Quels faits techniques et scientifiques vous paraissent problématiques pour la sûreté de nos centrales ? Le président de l’ASN, que nous avons auditionné récemment, semblait davantage satisfait, et ne pas réellement percevoir une crise.

M. Yves Marignac. Je participe à des groupes permanents d’experts auprès de l’ASN, et non en son sein. Les experts y siègent intuitu personae, et non en tant que représentants de leurs associations.

M. Pierre-Franck Chevet avait dit un jour que, s’il était élève, il ne se satisferait pas d’une appréciation « globalement satisfaisant ». Cette appréciation constitue pour l’ASN une manière de dire que la situation ne présente pas d’alerte majeure en matière de sûreté, mais reste perfectible.

J’avais notamment parlé d’une crise systémique de la sûreté, ou de la gouvernance de la sûreté, lors de l’une de mes deux auditions par la commission d’enquête sur la sûreté nucléaire, au regard d’une multiplication d’événements relatifs à la sûreté, parmi lesquels peuvent être cités les suivants : les incidents faisant suite à des défauts de surveillance et de maintenance en 2018 et 2019 (notamment s’agissant de l’ancrage d’équipements nécessaires au fonctionnement des groupes diesels de secours) ; la problématique apparue en 2015 de la cuve de l’EPR de Flamanville et les problèmes de soudure survenus depuis ; l’accumulation de matières dites « valorisables » sans emploi, avec les difficultés de fonctionnement de l’usine Melox à Marcoule, qui conduisent aujourd’hui à saturer les capacités d’entreposage de plutonium à La Hague, donc à recourir pour cet entreposage à des ateliers de l’installation qui n’y étaient pas initialement destinés ; la saturation des capacités d’entreposage du combustible dans les piscines, avec le projet d’une nouvelle piscine d’entreposage centralisé, qui, comme beaucoup d’autres, a pris du retard ; etc.

Or, ces difficultés diverses ont souvent eu pour origine un défaut d’anticipation, de compétence ou de sérieux du côté des exploitants, et une capacité insuffisante à anticiper, détecter les problèmes et à agir, du côté de l’ASN. J’ai donc parlé d’une crise systémique au regard des difficultés posées par l’origine du système de gouvernance et l’évolution institutionnelle des dernières années.

Vous avez évoqué hier avec M. Lionel Jospin la loi de 2006 sur la transparence et la sécurité nucléaire. Il s’agit d’une loi importante, même si je n’aime pas du tout le terme de transparence. Daniel Pennac dit ainsi dans Monsieur Mallaussène que « la transparence est un concept d’escamoteur ». Je lui préfère largement le concept d’« accès à l’information », qui inverse la charge entre le demandeur et le détenteur. Surtout, cette loi a changé le rôle institutionnel des différents acteurs de la gouvernance de la sûreté nucléaire, mais sans changer les règles concrètes du contrôle de la sûreté. Dans la réalité, l’ASN reste dépendante du bon vouloir des exploitants, qui sont, dans la logique de la réglementation française, les « premiers responsables de la sûreté ». Or, cette expression souvent utilisée signifie que l’IRSN, dans son évaluation, et l’ASN, dans son contrôle, doivent pouvoir en permanence faire confiance à la sincérité et à la qualité des informations transmises par les exploitants. Toutefois, les problèmes rencontrés avec la forge du Creusot, la cuve de l’EPR, etc. ont montré que cette sincérité et cette qualité n’étaient plus acquises par principe.

Par ailleurs, j’avais indiqué dans ces auditions que la réglementation nucléaire comportait de très nombreuses « zones grises ». Par exemple, l’ASN utilise souvent dans ses décisions des termes apparemment exigeants : elle demande, pour prolonger la durée de vie des réacteurs existants, de « s’approcher autant que possible » du niveau de sûreté d’un EPR ; de mettre en œuvre telles dispositions « aussi tôt que possible » ; etc. Toutefois, aucun élément réglementaire ne permet d’apprécier la pertinence des actions de l’exploitant face à ces exigences, ce qui laisse l’ASN relativement démunie dans sa fonction de contrôle, dès lors qu’elle ne peut plus compter sur l’exploitant pour se plier réellement à ses exigences, et qu’elle est confrontée à des problèmes de délais et de carence dans la mise en œuvre de ses exigences.

La crise dont je parle est donc à la fois une crise de compétences, manifestée par la multiplication des problèmes, et une crise de la capacité des acteurs à réguler ces difficultés.

M. Antoine Armand, rapporteur. Je rappelle que le réacteur de Flamanville n’a pas été construit et n’est pas en activité. Aucune forme de combustible ne se trouve donc dans la cuve de l’EPR de Flamanville, qui ne pose donc aucun problème de sûreté radioactive.

S’agissant par ailleurs de la sûreté des matières valorisables, l’ASN a bien précisé dans ses vœux en 2023 qu’il fallait anticiper une « potentielle » saturation de l’usine de La Hague, qui « pourrait intervenir avant 2034 », ce qui signifie que cette usine n’est pas déjà saturée.

Vous mentionnez le problème lié aux soudures, sans autre précision. Or, en matière nucléaire, les informations données doivent être précises.

Le scénario de négaWatt semble plus exigeant en termes de sobriété, et aussi exigeant en matière d’énergies renouvelables, que le scénario M0 de RTE. Vous insistez également sur le fait que votre scénario met l’accent sur la maîtrise de la demande, alors que la plupart des autres scénarios seraient centrés sur la question de l’offre. Cette différence ne repose-t-elle pas sur une hypothèse politique, c’est-à-dire sociale, selon laquelle nos compatriotes accepteront de covoiturer davantage, d’utiliser d’autres moyens de transport que les véhicules thermiques, de réduire leurs consommations de chauffage et d’électricité, etc. ?

M. Yves Marignac. La situation que vous signalez à Flamanville illustre parfaitement mes propos. Lorsqu’EDF et Framatome ont souhaité installer la cuve de l’EPR à Flamanville et souder la virole porte-tubulure aux boucles du circuit primaire, l’ASN avait en effet communiqué sur le fait que cela ne posait aucun problème de sûreté tant que le réacteur n’était pas construit, qu’elle n’avait donc pas de raison de s’y opposer, et qu’elle laissait l’industriel prendre ce « risque industriel ». Toutefois, refaire une cuve que l’on contrôle avant de la mettre en place, ou reprendre une cuve que l’on a déjà mise en place dans une enceinte de confinement présente des risques industriels très différents. En l’occurrence, la plupart des experts soupçonnaient la présence, compte tenu du procédé de forgeage, d’une ségrégation de carbone dans le couvercle et le fond de cuve, et la réglementation imposait la réalisation d’un contrôle surfacique, non destructif, de la concentration de carbone, avant la procédure de qualification de la cuve. L’industriel a donc délibérément choisi de créer un fait accompli, rendant l’opération plus irréversible, et l’ASN n’a pas voulu ou pas su s’y opposer.

L’échéance de saturation de La Hague peut être évaluée à 2034, mais peut également survenir plus tôt en cas de problème sur les chaînes de retraitement, par exemple en lien avec les opérations de remplacement des évaporateurs. Un problème de saturation à La Hague se pose en tout cas, car il faut tenir compte du temps nécessaire au déploiement d’alternatives. Or, la piscine centralisée projetée par EDF pour répondre en temps utile à ce problème de saturation a pris du retard, et risque donc de ne pas être mise en service suffisamment tôt, ce qui conduit à envisager dans l’attente un entreposage à sec en château.

Le scénario négaWatt assume en effet pleinement de porter une vision sociétale, et de traduire sous la forme d’une trajectoire d’évolution des modes de production et de consommation un certain nombre de valeurs notamment humanistes et d’enjeux, que nous référons à la matrice des 17 objectifs de développement durable. Pour autant, l’insistance que nous portons sur la maîtrise de la consommation ne constitue pas la spécificité politique de notre scénario. J’introduis souvent l’approche de négaWatt en disant : « l’énergie fait système et ce système fait société ». La manière dont la société organise la mise en relation de ressources et de services énergétiques (dans le chauffage, la cuisson, la mobilité, etc.) constitue un système complexe, qui structure notre économie et nos modes de vie. À cet égard, tout scénario qui projette une évolution du système énergétique projette une évolution de l’économie et des modes de vie, et est donc politique. La différence de notre scénario est peut-être d’assumer davantage cette dimension politique et de projet sociétal. Nos hypothèses concernant la demande ne sont cependant pas plus politiques, ni d’une autre nature, que des hypothèses sur l’offre.

Lors des concertations de RTE, notamment, nous observons une dissymétrie culturelle assez paradoxale en France.

En matière de transformation du système énergétique, la tendance est de fixer des objectifs relatifs à la production et d’avoir confiance dans la possibilité de les atteindre. La France était pourtant en 2020 le seul pays de l’Union européenne à voir pris du retard sur les objectifs qu’elle s’était fixés en 2010 concernant la part des renouvelables. Les retards du développement de l’éolien et du photovoltaïque sur les objectifs, même à 2023, de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) sont connus, de même que les retards de l’EPR de Flamanville.

À l’inverse, tout objectif relatif à la demande tend à susciter un réflexe de défiance quant à la possibilité de l’atteindre, au regard de sa nature politique. Pourtant, les politiques publiques ont montré leur capacité à réguler les comportements, notamment s’agissant des exemples classiques que constituent le port de la ceinture de sécurité et l’usage de la cigarette dans les lieux publics. C’est pourquoi le retour d’expérience sur la part de la sobriété volontaire dans la baisse actuelle de la consommation sera important. Il est indispensable que les politiques prennent confiance dans leur capacité à maîtriser la demande, car on ne fera pas l’économie de ce type de politique dans la stratégie de transition énergétique.

M. Antoine Armand, rapporteur. Quelle part de l’économie occupera l’industrie dans votre scénario en 2050 ?

Ce scénario prévoit l’arrêt de tous les réacteurs avant leur cinquantième anniversaire. Quel est le rythme de ces arrêts, et quand le premier doit-il survenir ?

M. Yves Marignac. Je ne saurais dire quelle part de l’industrie dans l’économie prévoit le scénario négaWatt en 2050, car ce scénario ne s’appuie pas sur un modèle économique. Nous nous préoccupons naturellement de la vraisemblance économique de notre scénario, et nous chiffrons notamment les besoins en investissements et les créations d’emplois qu’il implique, mais aucune évaluation exogène ou endogène du PIB n’y est incluse.

En revanche, notre scénario intègre une relocalisation importante de l’industrie, mais réaliste, et ciblée sur les filières pertinentes à moyen et long terme pour la transition énergétique (typiquement les filières de fabrication d’équipements pour la production renouvelable), sur les filières les plus stratégiques (par exemple celles relatives aux composants électroniques), et sur celles dont la relocalisation présente les enjeux de soutenabilité les plus importants. Par exemple, notre scénario suppose une diminution de 30 % des volumes de textile vendus à 2050, mais avec un maintien du chiffre d’affaires, grâce à une qualité et une durabilité plus grandes des textiles, qui permettent, d’une part aux filières françaises de retrouver de la compétitivité, donc de relocaliser une partie de la production, d’autre part d’augmenter très fortement le taux de recyclage des textiles.

Nous sommes en revanche très critiques du scénario « de réindustrialisation profonde » porté par RTE. Même si nous soulignons régulièrement le sérieux méthodologique de RTE, et le sérieux de son travail de concertation, son scénario « futurs énergétiques 2050 » a pour biais méthodologique de ne porter que sur des futurs électriques, dans la mesure où seule la partie électrique du système y est modélisée. En conséquence, ses hypothèses de réindustrialisation, qui ciblent les industries présentant un enjeu pour l’électricité, ne nous semblent pas réalistes au sein de l’Union européenne. Elles portent notamment la part de l’industrie à 13 % d’un PIB en croissance constante, et le solde exportateur de la France à 200 milliards d’euros en 2050, sans en vérifier les conséquences en empreinte matière ou en empreinte gaz à effet de serre (GES).

Dans le scénario négaWatt, l’échéance d’arrêt des réacteurs n’est pas celle des cinquante ans, mais du cinquième réexamen périodique, ce qui peut amener à deux, trois ou quatre années de plus que cinquante ans selon les réacteurs. Le dernier réacteur nucléaire devrait ainsi s’arrêter en 2045. Il ne nous paraît pas aujourd’hui raisonnable de parier sur un renouvellement au-delà de cinquante ans, dans la mesure où aucun argument de sûreté n’a encore été apporté pour garantir une tenue des cuves face à la fatigue neutronique à cet horizon. Certains réacteurs seraient arrêtés dès maintenant, afin de lisser ces fermetures autant que possible, sur un rythme de deux fermetures par an, alors que la pyramide des âges des réacteurs du parc nous condamnera à fermer quatre réacteurs par an si la logique actuelle est conservée. Nous insistons particulièrement sur le fait que, quelles que soient les options de renouvellement du parc retenues, tous les scénarios devront notamment trouver un statut juridique et un mécanisme de financement dédiés pour les réacteurs qui ne seront que partiellement prolongés, en leur conservant un rôle de réserve de capacité, à des fins de flexibilité, et afin de ne plus avoir à y réaliser tous les investissements de sûreté. La sensibilité hivernale notamment rendra impossible de fermer de manière maîtrisée quatre réacteurs par an dans le contexte du système électrique existant.

M. Antoine Armand, rapporteur. Un gouvernement qui s’engagerait à appliquer le scénario négaWatt devrait ainsi fermer dès son arrivée trois réacteurs par an, d’une capacité de 900 mégawatts chacun, donc renoncer à 2,7 gigawatts par an, et à 10 gigawatts en sept à huit ans. Imaginons dans ces circonstances que les énergies renouvelables soient confrontées aux mêmes difficultés qu’ont rencontrées les énergies lors des vingt-cinq dernières années. De l’électricité produite ailleurs en Europe devrait-elle alors être importée ?

M. Yves Marignac. Notre scénario ne prévoit pas un échec dans le déploiement des énergies renouvelables, ou dans la maîtrise de la consommation, mais une planification, aussi raisonnable et maîtrisée que possible, de l’évolution de notre système électrique, qui permette de trouver des marges le plus rapidement possible.

Les chiffres que vous venez de donner illustrent la difficulté croissante que nous rencontrons, à mesure que nous prenons du retard dans la diversification de nos options, c’est-à-dire dans le déploiement des énergies renouvelables, dans la maîtrise de la consommation, y compris en matière de réduction de la pointe électrique, et dans la production des mécanismes de flexibilité et de stockage qui seront nécessaires au bon fonctionnement du système.

La situation est d’ores et déjà très contrainte. Vous avez raison de dire qu’un nouveau gouvernement qui voudrait appliquer le scénario négaWatt devrait fermer des réacteurs « dès que possible », mais cette possibilité devrait être analysée au regard des marges alors disponibles. Toutefois, ne pas fermer de réacteurs, et parier sur le prolongement de plus en plus de réacteurs de plus en plus longtemps, exposerait toujours davantage à des risques de défaillances du parc pour des raisons de sûreté, voire à la nécessité d’arbitrages impossibles entre des enjeux de sûreté nucléaire et de sécurité électrique.

La priorité devrait donc être, d’abord, de trouver des marges de manœuvre par le développement des énergies renouvelables et la maîtrise de la demande ; ensuite, de sécuriser la trajectoire de fermeture des réacteurs par la planification de son lissage et le cadre juridique de flexibilité précédemment évoqué, avant de s’engager sur de nouveaux moyens de production, qui, pour les plus massifs d’entre eux, n’arriveront que trop tard par rapport aux enjeux.

La PPE actuelle prévoit la fermeture de 12 réacteurs d’ici 2035. En supposant qu’ils soient les plus anciens du parc, les 44 réacteurs restants en 2035 atteindraient alors 49,5 ans de fonctionnement. La PPE engage donc déjà à prolonger à cinquante ans l’ensemble des réacteurs, mais aussi par anticipation à prolonger au-delà de cinquante ans une partie du parc, sauf à imaginer que le reste du parc pourrait fermer très rapidement après 2035. Repousser encore les échéances de fermeture des premiers réacteurs ne ferait qu’accroître ces difficultés.

M. Antoine Armand, rapporteur. Nous aurons probablement l’occasion d’avoir ces débats, en effet, dans le cadre de l’examen de la loi de programmation énergie et climat.

Nous avons auditionné avant vous M. André Merlin, scientifique et ingénieur qui a consacré l’ensemble de sa carrière à la gestion des réseaux électriques, et qui jugeait quant à lui totalement impossible un scénario 100 % énergies renouvelables du point de vue des réseaux. Il est très intéressant de bénéficier de deux visions aussi différentes dans la même après-midi.

Si j’ai bien compris votre scénario, il prévoit, de 2014 à 2050, une diminution de l’extraction du cuivre de 95 % et du cobalt de 84 %. La commission européenne estime quant à elle que les besoins en cuivre devraient doubler ou tripler, et que la croissance des besoins en autres matériaux critiques devrait être encore plus importante. Dans le même temps, vous prévoyez de passer de 0 gigawatt à 64 gigawatts la puissance installée de l’éolien offshore, beaucoup plus consommateur en cuivre que l’éolien terrestre ; et vous multipliez par 21 la capacité de production de panneaux photovoltaïques en France (et j’imagine à l’échelle mondiale). Comment pouvez-vous dans ces conditions prévoir l’arrêt de l’extraction des matériaux essentiels à leur production et aux circuits industriels, alors que l’agence internationale de l’énergie (AIE), l’institut français des relations internationales (IFRI) et la commission européenne s’attendent à l’exact inverse ?

M. Yves Marignac. Je vous recommande d’auditionner de jeunes ingénieurs travaillant dans d’autres pays. Les experts ayant effectué toute leur carrière en France, dans un système électrique régulé et organisé autour d’un parc nucléaire extrêmement centralisé, présentent un biais culturel, et des difficultés à saisir les évolutions et les innovations que j’évoquais précédemment, lorsque le débat est projeté à l’international.

M. Antoine Armand, rapporteur. M. André Merlin a été président du conseil international des grands réseaux électriques (CIGRE) dans les vingt dernières années. Il a donc une légitimité du point de vue international.

M. Yves Marignac. Je ne conteste ni sa légitimité ni le rôle important qu’il a eu durant toutes ces années. Je mentionne seulement ce que je considère être un biais culturel.

S’agissant des matériaux, nous devrons vous apporter par écrit des éléments complémentaires. Sur le cuivre, du moins, la réponse tient dans une forte augmentation du taux de recyclage, à des horizons qui sont ceux du renouvellement d’un certain nombre d’infrastructures. Le cuivre est en effet relativement facile à collecter et à recycler. Par ailleurs, la commission européenne envisage une très forte électrification avec très peu de sobriété énergétique, ce qui entraîne en effet des besoins très forts en matériaux en aval. Notre scénario parie sur une maîtrise des volumes nécessaires par la sobriété et l’efficacité.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez participé activement au PNGMDR. Quel est votre point de vue sur le recyclage des matériaux issus de la déconstruction des sites nucléaires ?

M. Yves Marignac. Les discussions relatives aux déchets « très faible activité » (TFA) qui seront issus, en masse très importante, du démantèlement des installations nucléaires, portent généralement sur le « seuil de libération », c’est-à-dire le seuil de radioactivité permettant de libérer ces déchets, à un niveau équivalant à la radioactivité rencontrée dans l’environnement, ou à une fraction de ce niveau. C’est une réponse de l’industrie à ce qu’elle considère être un problème de rareté de la ressource en capacités de stockage des déchets. Je ne pense cependant pas que la capacité de stockage de déchets TFA soit, comme la capacité de stockage de déchets haute activité à vie longue, une ressource rare, le type d’entreposage requis par les déchets TFA restant relativement accessible. Le problème tient plutôt à l’acceptabilité de ces stockages par les populations, mais je ne crois pas que le seuil de libération soit, dans le contexte français, une bonne réponse à cette difficulté. L’ASN, qui s’est jusqu’ici opposée à un seuil de libération, rappelle souvent que le moindre problème de traçabilité, et le moindre dépassement du seuil en question dans des matériaux issus de déchets de démantèlement, remettraient en cause l’ensemble de cette démarche. D’un point de vue économique, les précautions que la filière aurait à mettre en place pour garantir l’acceptabilité d’une démarche de libération complète seraient telles qu’elle ne représenterait pas un gain. Je préconiserais plutôt une libération dans le seul circuit de l’industrie nucléaire, pour des opérations de remblais ou de fabrication de fûts de stockage de déchets radioactifs. Cela éviterait à la fois les problèmes de stockage dédié et les difficultés d’une libération totale.

M. le président Raphaël Schellenberger. La seule usine Georges Besse 1 du Tricastin comporte 150 000 tonnes d’acier, ce qui correspond à 15 tours Eiffel. Votre préconisation d’enfouir une telle quantité de matériaux dans un trou, fût-il peu profond et d’accès relativement aisé, me paraît donc entrer en contradiction avec votre insistance sur les nécessités d’économiser la matière par ailleurs, d’autant que le coût des matériaux continuera à croître dans les prochains temps.

M. Yves Marignac. Je parlais de matériaux de remblai pour le béton et de fûts de conditionnement de déchet pour l’acier. Je n’ai précisément pas parlé de stockage, et encore moins de stockage sous la surface, pour ces déchets TFA dont la radioactivité ne le nécessite pas. Il faudrait alors choisir entre un stockage centralisé et un stockage sur place, avec les contraintes de surveillance du site, etc. alors impliquées sur le long terme. C’est pourquoi leur réutilisation au sein de la filière nucléaire me paraît constituer une bonne alternative, même s’il faudra examiner comment les volumes correspondent.

L’usine EURODIF d’enrichissement par diffusion gazeuse au Tricastin que vous évoquiez illustre la variété de problèmes qu’il est possible de rencontrer. En effet, l’acier de ces machines, qui n’a normalement été contaminé que de manière surfacique par l’uranium enrichi, est potentiellement plus facile à décontaminer que l’acier issu de réacteurs. Toutefois, sa libération poserait d’importants problèmes de traçabilité, de garantie et de confiance de la population, qui n’en feraient pas une solution si rentable pour la filière, et l’exposeraient dans son ensemble à des risques importants que ne présente pas sa réutilisation au sein de la filière même.

M. le président Raphaël Schellenberger. Il serait en effet possible de réutiliser ces matériaux pour construire de nouvelles centrales nucléaires.

Mme Alma Dufour (LFI-NUPES). Vous avez dit qu’il était difficile de faire la part de la sobriété choisie et du prix subi dans la baisse de la consommation, en l’absence d’enquête sociologique à ce stade. Des indices sur cette répartition pourraient également venir des informations, que j’ai demandées à ENEDIS, et que j’attends encore, sur les différences de baisse de consommation entre les logements individuels et les logements collectifs (logements sociaux et copropriétés), qui durant un an n’ont pas bénéficié du bouclier tarifaire qui les protège aujourd’hui, et ont dû supporter des charges très élevées.

Nous avons débattu de l’acceptabilité des questions de sobriété. La crise des matières premières, qui s’est généralisée à l’issue de la crise sanitaire, a déjà mis les chaînes d’approvisionnement sous tension, sans attendre la criticité aiguë prévue pour certaines matières premières. À cet égard, une certaine sobriété paraît nécessaire pour éviter les pénuries. J’avais également demandé aux syndicats d’EDF et d’ENGIE leur vision à ce sujet. Serions-nous d’ailleurs capables de tenir nos objectifs de réduction de gaz à effet de serre (et d’éviter des coupures d’électricité) d’ici 2030 sans une accélération très rapide de nos progrès en matière de sobriété et d’efficacité énergétique ? La question climatique reste centrale, car sans elle nous pourrions rouvrir des centrales à charbon pour résoudre nos problèmes.

M. Yves Marignac. Je n’ai pas de commentaire particulier à apporter sur le premier point. La question que vous posez à ENEDIS apportera peut-être des éclaircissements supplémentaires, même s’il restera difficile de faire la différence entre une réponse subie et une réponse choisie à un prix plus élevé. Plus de 50 milliards d’euros ont été dépensés par la collectivité pour le bouclier tarifaire, ce qui rappelle combien ces mêmes sommes auraient été mieux dépensées par anticipation dans des actions nous rendant moins consommateurs, donc plus résilients face à une hausse du prix unitaire. Cela nous enseigne aussi l’importance d’engager plus d’efforts dans ce domaine à l’avenir.

En se centrant beaucoup, sans grand résultat, sur la question climatique, les débats politiques des dernières années avaient un peu perdu de vue les enjeux de sécurité d’approvisionnement physique et de souveraineté énergétique. La crise de 2022 a réaligné ces trois agendas politiques, en rappelant l’urgence de chacun. Si la survenance simultanée de difficultés liées premièrement à notre parc nucléaire, deuxièmement à notre dépendance aux importations d’énergies fossiles, et troisièmement au changement climatique (qui engendre aussi une baisse de productivité de l’hydroélectricité en 2022) comporte un aspect conjoncturel qui la rendait difficile à prévoir, il était cependant possible d’anticiper chacun de ces facteurs de crise, ce qui signifie qu’il s’agit véritablement d’effets structurels. C’est pourquoi la réponse par la sobriété doit elle aussi rester structurelle, et non seulement conjoncturelle.

Quoi qu’on en pense par ailleurs, les solutions nucléaires sont trop à long terme pour répondre à cette triple urgence de sécurité énergétique, de souveraineté et climatique. Les solutions renouvelables sont déployables plus rapidement, mais restent lentes à déployer massivement. De même, s’il est possible d’améliorer rapidement l’efficacité des équipements, c’est plus difficile s’agissant des bâtiments. À court terme, la sobriété constitue donc bien un levier essentiel à actionner, ce qui fait tout l’intérêt du plan de sobriété énergétique, qu’il faudra pérenniser.

Mme Alma Dufour (LFI-NUPES). Monsieur le rapporteur, vous avez estimé que le scénario négaWatt reposait sur le présupposé que les gens accepteraient de changer de véhicule. Or, nous sommes en train d’obliger les gens à changer de véhicule dans le cadre des zones à faible émission (en passant malheureusement à côté de la question du carbone dans ce processus brutal). La question de l’acceptabilité se pose donc à travers la norme, et non seulement la volonté des personnes.

Monsieur Marignac, nous avons beaucoup entendu dire, notamment lors de l’audition de l’ADEME dans le cadre du rapport spécial sur l’impact du changement climatique, que les réseaux de chaleur au biogaz constituaient une des solutions les plus sous-évaluées en termes d’investissements pour éviter les émissions de CO2. Quelle place y fait votre scénario ?

Pourriez-vous préciser les solutions de stockage des ENR qui se développent à l’étranger ? Permettent-elles d’envisager l’existence d’un véritable stockage efficient à l’échéance 2035 ? Vous nous avez conseillé d’auditionner des experts étrangers : pourriez-vous nous en conseiller à ce sujet ?

M. Yves Marignac. Les réseaux de chaleur constituent également pour nous un vecteur important et à développer, dans le cadre de l’équilibre des vecteurs qu’il faudra trouver, donc en articulation avec les réseaux de gaz et d’électricité, notamment grâce à l’alimentation de ces réseaux de chaleur par des solutions de cogénération. Notre scénario ne projette cependant un développement des réseaux de chaleur qu’à moyen ou long terme, et non à court terme. À court terme, la sobriété reste le premier levier disponible, comme levier que nous appelons « serviciel » à négaWatt, c’est-à-dire permettant de mieux utiliser l’existant. Il est toutefois urgent également d’engager les actions structurelles qui seront nécessaires pour atteindre les objectifs à long terme, car elles seront longues à déployer : c’est le cas des réseaux de chaleur.

Les discussions sont nombreuses au niveau international actuellement sur la faisabilité technique du 100 % renouvelable. Un groupe de travail de l’agence internationale de l’énergie a par exemple récemment rendu un rapport sur la manière dont l’éolien peut contribuer à un système 100 % renouvelable. Il faut sortir du paradigme historique des systèmes électriques reposant sur des centrales thermiques pilotables, pour leur imaginer de nouveaux modes de fonctionnement.

On parle beaucoup de l’intermittence des énergies renouvelables. Nous préférons parler de « variabilité fatale prévisible ». Lorsque la base minimum de consommation passe de 30 à 90 gigawatts selon les moments de l’année, on peut parler d’une intermittence de la demande de pointe. Les très grandes variations auxquelles est confronté le système viennent ainsi autant de la demande que de l’offre aujourd’hui. Au niveau journalier ou hebdomadaire, un premier enjeu important consiste donc à piloter la demande, pour la faire coïncider avec le moment où les renouvelables produisent.

Au niveau saisonnier, la question du stockage reste toutefois incontournable. Le scénario négaWatt a retenu à cet égard le power-to-gas, en combinaison avec d’autres options, car, sur une échelle internationale standardisée de maturité des solutions technologiques, le power-to-gas en est à un stade immédiatement préalable au déploiement industriel, et fait désormais l’objet de plusieurs centaines de prototypes en Europe, de tailles très diverses et basés sur des technologies très variées, ce qui donne une « raisonnable assurance » (pour reprendre un terme utilisé dans la sûreté nucléaire) que certaines de ces technologies passeront au stade ultérieur, et seront disponibles au moment où nous en aurons besoin, c’est-à-dire vers 2035. La question est plutôt de savoir lesquelles seront les plus compétitives.

Le Grid Forming intervient enfin pour maîtriser le réseau en tension et en fréquence. Il y a deux manières principales de fournir une inertie assurant la tenue du réseau : d’une part, solliciter des machines tournantes (les turbines des grandes installations actuellement) ; d’autre part, synchroniser un certain nombre d’outils, d’onduleurs, etc., grâce à l’électronique de puissance.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous avez parlé de variabilité plutôt que d’intermittence. La différence que vous faites entre ces notions tient-elle au fait que l’intermittence comprendrait des arrêts momentanés, au contraire de la variabilité ? Le solaire pourrait alors être qualifié d’énergie intermittente, et l’éolien atteint souvent des facteurs de charge de moins de 5 %.

M. Yves Marignac. Dans le débat, le qualificatif « intermittent » est souvent utilisé de manière péjorative à l’encontre des énergies relatives. Un réacteur nucléaire peut toutefois être arrêté également, en raison par exemple d’un signal relatif à la sûreté, ce qui le rend aussi intermittent qu’un panneau photovoltaïque. Un parc nucléaire a ainsi besoin d’une multiplicité de réacteurs pour garantir en permanence un certain niveau de production. En photovoltaïque, cette garantie n’est toutefois pas possible, sauf à déployer un parc photovoltaïque à l’échelle mondiale. Même à l’échelle européenne, il y aura nécessairement des périodes de non-ensoleillement. Le critère n’est donc pas celui de l’arrêt total ou non, sauf à raisonner dans le cadre d’un système électrique reposant sur une seule forme d’énergie.

Dans l’expression de « variabilité fatale prévisible », tous les mots sont importants. Les énergies renouvelables sont évidemment variables au gré des conditions d’ensoleillement ou de vent. Leur variabilité est « fatale », par opposition à « pilotable », parce qu’on ne décide pas des moments où elles peuvent produire. Toutefois, elle est aussi « prévisible » parce qu’on sait anticiper la production du photovoltaïque et de l’éolien aux échelles de temps où il faut savoir se projeter pour gérer un système électrique. On peut par exemple prévoir qu’à minuit, aucune production photovoltaïque ne sera possible. De même, on sait anticiper des périodes anticycloniques longues, et même prévoir à vingt-quatre heures près le niveau d’ensoleillement ou de vent, au point de pouvoir aujourd’hui le contractualiser. En Inde, ainsi, les producteurs photovoltaïques s’engagent sur un niveau de production du jour pour le lendemain au quart d’heure près.

Un système avec une grande part de renouvelable, voire à 100 % renouvelable avec une partie pilotable (hydroélectrique ou liée au gaz renouvelable), est donc gérable grâce à cette prévisibilité. Les systèmes 100 % renouvelables ne consistent pas à accepter des périodes sans énergie. Les caricatures de certains acteurs à cet égard desservent le débat. Il faut en sortir pour envisager les moyens de piloter la demande et de stocker l’énergie à différentes échelles. De nombreux travaux et de nombreux experts considèrent aujourd’hui que le 100 % renouvelable est parfaitement atteignable à l’horizon 2050.

M. le président Raphaël Schellenberger. Pour rendre acceptable le modèle qui sera choisi par les décideurs publics, il vaudra toujours mieux parler de « la nuit » que de « périodes de non-ensoleillement ». Ce type de jargon nous coupe de nos compatriotes. La nuit est naturellement prévisible, et personne n’a jamais prétendu le contraire.

M. Yves Marignac. Vous pouvez considérer que j’ai jargonné, mais je pense aussi avoir indiqué clairement qu’une absence de production photovoltaïque était prévisible chaque nuit. Il y aura évidemment des périodes anticycloniques où la production éolienne, même en la supposant foisonnante à l’échelle européenne, sera très faible (même si les vents marins peuvent relativiser cette affirmation), mais ce sera précisément prévisible. Il restera donc à décider politiquement de se donner ou non les moyens de faire face à ce type d’aléas.

À l’inverse, l’aléa d’indisponibilité de 15 réacteurs du fait d’un problème de corrosion sous contrainte, qui était probablement apparu sans être détecté depuis quinze à vingt ans, a été dimensionnant pour le problème de sécurité électrique rencontré cet hiver, mais il n’était pas prévisible. On pouvait envisager, comme le président de l’Autorité de sûreté nucléaire en 2012, que le système électrique était exposé à ce risque, mais on ne pouvait pas anticiper le moment où ce danger allait se manifester. C’est ce qui fait la différence entre la prévisibilité intrinsèque d’un système 100 % renouvelable (dès lors qu’on se dote des moyens de le gérer) et la disponibilité à tout prix sur laquelle on parie pour prolonger un parc nucléaire, ou la disponibilité à une échéance déterminée de réacteurs que l’on veut construire.

M. le président Raphaël Schellenberger. Il faudra ensuite que tout le monde comprenne bien les choix de société que ces systèmes impliquent : on prévoit alors de ne pas avoir d’électricité l’hiver en cas d’anticyclone sur l’Europe.

M. Yves Marignac. Non : on prévoit des moyens de pilotage et de stockage permettant d’assurer la continuité de l’approvisionnement électrique, même dans ces circonstances.

Cela nécessite naturellement des investissements dédiés, et la question est alors de savoir s’ils sont plus élevés que ceux requis par un système fonctionnant avec du nucléaire et des énergies renouvelables. À cet égard, les travaux de RTE montrent une différence d’environ 15 % entre les coûts moyens annualisés à horizon 2050 de ces différents scénarios, à niveau de demande égal. Compte tenu de l’ensemble des incertitudes pesant sur les hypothèses retenues dans ces scénarios, nous en concluons qu’ils sont économiquement similaires.

Par ailleurs, RTE calcule que les scénarios reposant sur la trajectoire basse (dite « de sobriété ») coûteront 10 milliards d’euros de moins par an que les scénarios empruntant la trajectoire de référence, qui prévoit 100 térawatts heure de plus. Le calcul est ici beaucoup moins incertain, car il repose sur un moindre besoin en investissements. Le bénéfice économique d’une trajectoire maîtrisée de la consommation est donc assuré.

Enfin, parmi les analyses de sensibilité, RTE a examiné le taux moyen de rémunération du capital, donc le risque financier, associé aux différents projets pour les investisseurs privés, mais a retenu un taux de 4 % pour tous les moyens de production, de stockage, de réseau, etc., estimant que ce n’était pas son rôle de différencier les risques financiers des différentes options. Or, les taux de rémunération peuvent aujourd’hui atteindre moins de 4 % sur certains projets renouvelables, tandis qu’ils sont de 8 % sur l’investissement privé à Hinkley Point. Autrement dit, il existe un véritable différentiel à cet égard dans la vraie vie. En retenant un taux de 7 % pour les nouveaux EPR et de 4 % pour les autres moyens de production, les scénarios avec ou sans nucléaire deviennent aussi coûteux. Les scénarios avec nucléaire n’apparaissent donc moins coûteux qu’à la condition de faire porter à la collectivité les risques financiers associés. Expliciter ce point permet aussi de mieux faire comprendre le choix de société impliqué par le système retenu.

Enfin, ces calculs de RTE sont fondés sur les projections de coût des EPR du gouvernement et d’EDF, d’une part, et des projections prudentes sur les moyens renouvelables et stockables, d’autre part. Or, les EPR de 2037 ne doivent pas être comparés aux moyens actuels, mais aux moyens qui seront mis en œuvre en 2030. Je prends donc le pari que, dans cinq à dix ans, le différentiel de coût apparaîtra très clairement en faveur des scénarios 100 % renouvelable.

M. le président Raphaël Schellenberger. Merci beaucoup pour cette audition. Nous avons essayé avec le rapporteur de ne pas poser trop de questions sur le nucléaire, mais nous avons finalement reçu beaucoup de réponses sur le nucléaire.

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13. Audition de M. Manuel Valls, ancien Premier ministre (2014-2016) (2 février 2023)

M. le président Raphaël Schellenberger. La commission d’enquête chargée d’établir les raisons de la perte de souveraineté et d’indépendance énergétique de la France à l’honneur d’accueillir aujourd’hui un ancien Premier ministre : Monsieur Manuel Valls.

Monsieur le Premier ministre, au cours de l’exercice de vos fonctions, des décisions importantes ont été prises : la loi de 2015 sur la transition énergétique, les paquets Energie-Climat successifs, la conférence des Nations Unies sur le climat à Paris. C’est également au cours de vos fonctions qu’ont été nommées diverses personnalités : Monsieur François Brottes à la présidence du directoire de RTE, Monsieur Daniel Verwaerde au CEA, Monsieur Jean-Bernard Lévy à la présidence d’EDF, que nous avons tous les trois entendus. Monsieur Yves Bréchet nous a fait part également de son expérience de haut-commissaire à l’énergie atomique de 2012 à 2018. Certaines décisions et nominations se sont révélées de la compétence du Président de la République, qui s’était engagé à réduire à 50 % en 2025 la part du nucléaire dans la production électrique. Nous cherchons au sein de cette commission à démêler le processus, au sein du dialogue politico-administratif, qui a pu se construire pour mettre en œuvre les décisions qui influent aujourd’hui largement sur la situation de la filière industrielle et énergétique chargée de garantir l’indépendance et la souveraineté de notre pays.

Votre analyse nous sera précieuse. Avant de vous laisser la parole, en vertu de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, il me revient de vous demander de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Manuel Valls prête serment.)

M. Manuel Valls, ancien Premier ministre. C’est pour moi également un honneur que d’être auditionné par votre commission et de revenir quelques instants dans les murs d’une institution qui m’est chère. Concernant une matière extrêmement complexe, il faut faire preuve de modestie. En tant que patriote, j’estime que les enjeux du nucléaire sont vitaux pour notre pays et qu’ils exigent un consensus. Je pense que vos travaux serviront à éclairer le passé, le présent et surtout l’avenir.

Quelques mots sur l’appréciation que je porte sur la situation énergétique actuelle de la France et son évolution depuis 2016. La fourniture d’énergie repose sur un système, des fournisseurs, des types d’énergie, des infrastructures et des opérateurs qui s’inscrivent dans le temps long et ne changent pas du jour au lendemain. La situation générale actuelle est structurellement peu différente de celle d’il y a cinq ou dix ans, hormis la crise géopolitique actuelle. Une majorité de notre énergie est d’origine fossile, pour le transport, le logement ou l’industrie. Des évolutions sont en cours, et la guerre en Ukraine nous fait également accélérer la réduction des énergies fossiles.

Le système électrique est un cas à part, complexe et européen. Il est déjà très décarboné en France, mais il a été mis sous forte tension par le double effet de l’arrêt de fourniture du gaz russe alimentant une bonne partie des centrales allemandes, et par la baisse de disponibilité du parc nucléaire français. Ces deux facteurs sont indépendants, mais cumulés, ils nous ont fait frôler des problèmes d’approvisionnement ponctuels. Aujourd’hui, nous croyons savoir que les réserves de gaz sont constituées et que la disponibilité du parc nucléaire s’est améliorée. Depuis 50 ans, nous faisons confiance au nucléaire, sur la base d’une fiabilité remarquable, que je défends. Le bilan est extrêmement positif depuis que nous disposons d’électricité nucléaire. Le pays ne prend aucun risque en termes de sécurité et de sûreté du parc. Par conséquent, nous pouvons ponctuellement accepter des risques sur l’approvisionnement pour éviter des risques techniques. C’est ce qui s’est produit en 2021-2022 du fait de problèmes de corrosion sous contrainte. Cela s’était produit également en 2016, au moment où nous avions constaté des concentrations anormales de carbone dans les générateurs de vapeur d’une vingtaine de réacteurs. Le parc a ainsi rencontré des problèmes génériques en 2016 et en 2021-2022. Les autorités de sûreté surveillent le parc et résolvent les problèmes, comme c’est le cas aussi actuellement.

Les gouvernements cherchent à éviter les problèmes, mais ceux-ci peuvent toujours apparaître et représenter un défi considérable. Actuellement, au problème du réchauffement climatique, se sont ajoutées les conséquences du conflit en Ukraine et l’inflation, qui touche aussi les coûts de l’énergie. Enfin, le défi du renouvellement du parc nucléaire doit être relevé. En février 2022, le Président de la République s’est exprimé sur la façon d’atteindre les objectifs assignés. L’important est de conserver la capacité de résoudre les problèmes et d’aller de l’avant, pas seulement politiquement, mais sur le plan technique. Je me méfie toujours du déclinisme et du catastrophisme. Au risque de trop m’avancer, j’estime que la situation actuelle n’est pas si mauvaise, comparée à celle d’autres pays n’ayant pas de sources d’électricité décarbonée. Je regarde avec intérêt comment l’Allemagne fait face aux défis politiques, sociaux, financiers et énergétiques colossaux qu’elle a à affronter. Elle en a les moyens et elle ne fera pas le choix d’un retour au nucléaire.

L’état de la filière nucléaire en France à ma prise de fonctions le 1er avril 2014 après deux années passées au ministère de l’Intérieur n’était pas très différent de son état actuel. En revanche, le contexte politique l’était, ce qu’il convient de rappeler. Fukushima avait marqué les esprits. De son côté, l’Allemagne venait de renoncer au nucléaire, avec des conséquences techniques et industrielles pour nous. Areva se portait mal et Flamanville 3 affichait des retards substantiels. Dans le même temps, le Président de la République nous demandait de préparer la COP 21 à Paris. Un accord de gouvernement avait été passé avec Les Verts –lesquels, pour d’autres raisons, avaient quitté le gouvernement dès ma nomination. Ils n’étaient pas favorables au nucléaire, et ont décliné l’offre de rester au gouvernement. Le Président de la République s’était pour sa part engagé sur la limitation à 50 % de nucléaire dans la production électrique, et sur la fermeture de Fessenheim. Quant à mon gouvernement, il s’était engagé à soutenir la filière nucléaire sans ambiguïté, et à ne prendre aucune décision irréversible en dehors de la fermeture des réacteurs de Fessenheim – une décision politique mais aussi diplomatique, dans le cadre de la relation franco-allemande. La filière a tenu son rang, et le parc nucléaire a fourni les trois quarts de son électricité au pays. Nous avons opéré le sauvetage d’Areva et nommé des patrons de qualité à la tête d’Areva (M. Philippe Varin), Framatome (M. Bernard Fontana), EDF (M. Jean-Bernard Levy). Nous avons également organisé avec les ministres concernés la reprise par EDF de Framatome et la nationalisation des autres parties d’Areva.

Aujourd’hui – mais vous avez sans doute un œil plus aigu que le mien, il me semble que tous les acteurs fonctionnent, au sein d’une filière dynamique et engagée dans une démarche de recrutement. Dans le cadre d’un parc vieillissant, il y a de toute logique davantage de besoins en termes de maintenance. De plus, les autorités de sûreté sont parmi les plus exigeantes au monde, ce qui se traduit logiquement par une baisse de la disponibilité et de la production annuelle, laquelle est néanmoins appelée à remonter. Cela étant dit, la filière manquait de projets neufs pour entretenir la compétence des ingénieurs et techniciens au meilleur niveau. Il en manque d’ailleurs toujours. Le dernier réacteur de production électrique a été mis en service dans les années 1990.

Pour expliquer notre stratégie et les décisions qui en découlent, il faut rappeler que nous étions – et que j’étais – favorables au nucléaire, dans sa composante civile, mais aussi pour sa place au cœur de la dissuasion. Quelques mois après ma nomination, je m’étais exprimé sur ces sujets dans un discours au Bourget, le 15 octobre 2014, pour insister sur le fait que le nucléaire est pour notre pays une filière stratégique, avec des enjeux en termes de chiffre d’affaires (46 milliards d’euros), de tissu industriel, de compétitivité à l’international, etc. Les entreprises du secteur employaient directement et indirectement à l’époque 220 000 salariés. J’avais également visité l’usine d’Areva au Creusot. Pardon pour cette citation d’un de mes discours de l’époque : « Le nucléaire est pour la France un facteur d’indépendance et de puissance industrielle, économique, diplomatique et militaire. C’est un atout majeur pour le présent et pour l’avenir ». J’avais rappelé aussi quels étaient les enjeux pour nous, y compris en dehors de l’Union européenne, en Chine par exemple, du fait d’une intensification de la concurrence avec de nombreux pays.

L’idée était de mieux structurer la filière nucléaire, de lui conférer davantage de visibilité à l’étranger pour défendre la balance commerciale, l’emploi, mais aussi la recherche et l’innovation. De nombreuses décisions ont été prises pour préserver la filière : Sauver les composantes d’Areva en 2015-2016 ; Lancer le projet d’EPR d’Hinkley Point ; Lancer le projet de SMR, un petit réacteur modulaire ; Faire acter par la loi un projet de stockage géologique des déchets nucléaires – Cigéo ; Soutenir le projet de réacteur de recherche Horowitz succédant à Osiris ; Soutenir le projet d’exportation du concept d’usine de La Hague en Chine – je me suis rendu à Pékin pour promouvoir ce projet auprès du président Xi Jinping en 2015 ; Soutenir le lancement des études préliminaires du prototype Astrid ; Acter le « plan de grand carénage » représentant une vague d’investissements indispensables pour le parc nucléaire pour dépasser la quatrième visite décennale, dont le montant était estimé à 50 milliards d’euros.

Cigéo, Hinkley Point et la faillite d’Areva sont les sujets les plus complexes que j’ai eus à traiter. Nous y reviendrons.

J’aimerais réveiller les mémoires en rappelant que nous avions durant l’hiver 2016-2017 connu une situation analogue à celle des dernières semaines. Des réacteurs avaient été mis à l’arrêt à la demande de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), à cause de l’accumulation de carbone sur certaines pièces métalliques sous pression. Des réunions régulières de suivi avaient été organisées à Matignon avec EDF pour évaluer les risques de défaillance pendant l’hiver. Finalement, comme aujourd’hui, les choses se sont plutôt bien passées.

Au sujet de la stratégie et des décisions prises pendant mon mandat, nous cherchions avec la loi de transition énergétique à répondre au retard pris par la France en matière d’énergies renouvelables. Pourtant, sous le quinquennat de M. Nicolas Sarkozy, M. Jean-Louis Borloo en tant que ministre de l’Ecologie avait incarné une volonté affirmée d’œuvrer en la matière. Nous avons créé plusieurs outils – Mme Ségolène Royal pourra vous le rappeler mieux que moi lors de son audition : le chèque énergie pour protéger les ménages précaires, la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) et la stratégie nationale bas carbone (SNBC) – des outils de programmation tactique et stratégique, etc. Sur les concessions hydroélectriques, nous étions pressés par la Commission européenne de les ouvrir à la concurrence. Nous voulions surtout nous assurer qu’elles continueraient de tenir leur rang. Nous avions d’ailleurs imaginé des alternatives à la mise en concurrence pour en garder le contrôle. Nous avions lancé des dispositifs de protection des industries énergo-intensives afin qu’elles aient une meilleure visibilité et une énergie bon marché. Nous avions aussi proposé un crédit impôt de transition écologique pour la rénovation thermique des bâtiments, qui a été renforcé ensuite, et est devenu aujourd’hui le dispositif dénommé MaPrimeRénov. Nous avons programmé l’installation de 7 millions de bornes de recharge électrique. Tout cela était dans la loi de 2015, qui se donnait pour objectif de favoriser un changement de dimension de notre pays en matière d’énergies renouvelables. Il y avait au sein du gouvernement une volonté partagée en ce sens. J’y étais moi-même très favorable. Le point de vue défendu était que la part du nucléaire était trop grande pour ne pas présenter quelques risques à l’avenir. Dans ces conditions, nous pensions qu’il était nécessaire de favoriser la montée en puissance d’alternatives : éolien et photovoltaïque. La question finalement n’était pas tant le niveau de 50 % fixé pour la production électrique, mais plutôt la direction à prendre pour ouvrir la voie à d’autres sources non carbonées d’électricité que le nucléaire et l’hydroélectrique. La tactique des 50 % qui fait débat reposait sur le développement rapide des énergies renouvelables, et sur notre capacité d’exporter la capacité électrique superflue. Il ne s’agissait pas de faire baisser de façon artificielle la production nucléaire, mais de se tourner vers un cap différent.

En ce qui concerne les 50 %, il faut être clair : un accord politique avait été formulé à l’été 2011 – je n’étais alors pas membre de la direction du parti socialiste – entre la première secrétaire de l’époque, Mme Martine Aubry, et les écologistes en vue des élections à venir. Cet accord était à la fois programmatique et électoral. Il était très ambitieux sur les sujets que nous évoquons, avec sans doute quelques ambiguïtés de langage : « sortie programmée du nucléaire » ou « sortie programmée du tout nucléaire » me semblent être deux formulations différentes. Le chiffre des 50 % en découle. Un débat a eu lieu pendant les primaires. Il faut revenir ici sur le contexte : l’incident de Fukushima, le retrait de l’Allemagne, les pressions européennes, l’état de l’opinion, plus sceptique à ce moment vis-à-vis du nucléaire, mais aussi, sans doute, une forme d’emballement dans une formation politique à l’occasion du débat des primaires, à laquelle nous avons tous participé. La plupart des candidats à la primaire étaient favorables aux objectifs, mais pas au contenu de l’accord avec Les Verts. C’est pourquoi le candidat François Hollande dans son projet s’est limité aux 50 % et je crois à la fermeture des deux réacteurs de Fessenheim, tandis que l’accord PS-Les Verts devait donner lieu à la fermeture progressive de 24 réacteurs sur 58. Un incident politique s’était d’ailleurs joué autour d’une quatrième mesure prévue par l’accord : la démobilisation de la filière du MOX – ce mélange d’oxyde d’uranium et de plutonium permettant de recycler en partie des combustibles d’uranium déjà utilisés. Le candidat François Hollande, avec mon soutien et celui de M. Bernard Cazeneuve en tant que porte-parole de la campagne, avait tout fait pour retirer cette mesure. Je rappelle aussi que ce sujet était un débat de la campagne présidentielle, y compris pour le président sortant de l’époque. Ce dernier avait tenu au moins trois réunions publiques importantes sur ce sujet.

Je ne peux exprimer qu’un regret : sur ce sujet, les grandes forces politiques qui gouvernaient traditionnellement le pays auraient dû davantage s’accorder. Ce sujet avait toujours bénéficié, au-delà des choix de la Quatrième République et du début de la Cinquième et du plan Messmer, d’une vision favorable au renforcement du nucléaire. Puis, au début des septennats et quinquennats successifs, un projet était fréquemment abandonné : Plogoff en 1981 pour la gauche, avant Superphénix et Fessenheim. Le Président Macron s’est finalement trouvé à mettre en œuvre une décision prise par Martine Aubry et Les Verts, en quelque sorte. Cela montre que dans ce domaine, les choix et leur mise en œuvre s’inscrivent dans le temps long. En 2018, Nicolas Hulot avait décalé de dix ans l’application des 50 %. Aujourd’hui, le Sénat vient de supprimer les plafonds prévus. Lors des discussions parlementaires sur la loi, il était question de rendre plus difficile le dépassement au-delà de 40 ans concernant la durée de vie des centrales. Sur ce point, notre gouvernement et Mme Ségolène Royal ont constamment opposé leur refus. Nous avons choisi au lieu de cela de donner plus de pouvoir à l’ASN, pour protéger le consensus national sur le nucléaire.

La loi sur la filière nucléaire a eu plusieurs impacts. Concernant les projets neufs, plusieurs facteurs pouvaient nuire à leur attractivité : Fukushima, les difficultés de Flamanville 3 et du réacteur OL3 et le scepticisme de l’opinion – qui a quelque peu évolué depuis. Concernant la sécurité de l’approvisionnement énergétique, nous n’avons jamais envisagé que les investissements dans le réseau ou la sécurité d’approvisionnement puissent être dégradés du fait de la loi. La sécurité d’approvisionnement prédominait sur tous les autres sujets. RTE n’a émis aucune alerte sur la production électrique à ce moment. À cette époque, la France exportait assez largement de l’électricité. Il faut insister sur ce point. Pour consolider le système de production électrique, nous avons mis en œuvre le mécanisme de capacité obligeant les fournisseurs d’électricité de s’assurer qu’ils seront en mesure de servir leurs clients. Cette mesure conçue en 2015-2016 est opérationnelle depuis 2017. Pour ce qui est du plafonnement de la production nucléaire, deux décisions de limitation sont à l’œuvre. Une est ferme : la limitation à 63,2 gigawatts installés pour forcer la fermeture de Fessenheim, l’autre programmatique : la limitation des 50 % en 2025. Ce dernier objectif visait à cadrer les exercices de programmation, y compris les enjeux de sécurité d’approvisionnement. S’est posée également la question de la durée de vie des réacteurs, puisque certains approchaient de leur fin de vie. Nous n’avions pas la certitude qu’ils pouvaient être prolongés au-delà de 40 ans, et dans tous les cas, l’ASN fixait des conditions exigeantes en cas de prolongement au-delà de cette durée. Je rappelle qu’il est désormais question de 80 ans aux États-Unis grâce aux évolutions technologiques intervenues depuis. Le politique dépend de ces évolutions technologiques. Pour envisager d’autres moyens de production, il fallait faire monter en puissance les énergies renouvelables. Nous n’avions aucun objectif de fermeture en dehors des deux tranches de Fessenheim. La loi n’a au final fixé aucune limite à la durée de vie des réacteurs. En outre, il faut bien comprendre que nos choix étaient pour partie conditionnés par l’ouverture de Flamanville 3.

Concernant la fermeture de Fessenheim, on nous a reproché d’avoir pris trop de temps, mais l’opération était très complexe. Les discussions entre EDF et la ministre ont été longues. De plus, le fait d’arrêter des réacteurs en bon état de fonctionnement faisait débat. Quoi qu’il en soit, les centrales avaient été conçues sur la base d’une durée de vie de 40 ans. L’idée était donc que Flamanville 3 prenne le relais de Fessenheim. Flamanville n’est toujours pas en service à ce jour. Nous voulions également fermer les centrales à charbon, émettrices de CO2 (celles de Gardanne, de Cordemais, de Saint-Avold et du Havre). Nous comptions sur les marges offertes par notre production, les centrales à gaz, l’effacement et les interconnexions. En pratique, les centrales à charbon n’ont finalement pas été fermées pendant notre mandat. À propos de planification, nous avons mis en place deux outils importants : la stratégie nationale bas carbone et la programmation pluriannuelle de l’énergie pour accélérer dans le domaine des ENR. Le volontarisme était peut-être excessif, mais je note que les objectifs restent pertinents aujourd’hui.

Au final, ma conviction est faite : un consensus est souhaitable, et le politique doit rester modeste en matière de choix technologiques. Parfois, dans ce domaine et dans d’autres, le contexte change – par exemple le contexte géopolitique. Le choix fait il y a un an par le Président de la République de relancer la filière nucléaire en atteste. Je reste convaincu que nous avons la capacité, grâce à nos atouts en matière de technologies, d’atteindre nos objectifs. En ce sens, l’ouverture de Flamanville sera importante dans ce débat stratégique, car nous ne pouvons pas compter uniquement sur le prolongement des centrales nucléaires. Les petits réacteurs permettraient également à notre filière nucléaire et celles qui y sont liées –recherche, innovation... de rayonner à l’export. Le mandat de François Hollande et celui de mon gouvernement ont été marqués par un échec que l’on tend aujourd’hui à sous-estimer : celui des Emirats Arabes Unis. Il a marqué durablement l’ensemble des acteurs concernés, et a fait comprendre à chacun que la concurrence serait rude. D’une manière générale, les grandes institutions de la filière doivent elles aussi être capables de se remettre en question pour accompagner les choix politiques du pays, qui appartiennent au peuple.

M. le président Raphaël Schellenberger. Ma première question porte sur les enjeux politiques. Les 50 % en 2025, c’est un sujet qui marque un fort tournant dans la posture du gouvernement vis-à-vis du nucléaire – du gouvernement au sens du temps long, le temps du consensus, que vous avez décrit, et qui naît après la IVe République. J’ai le sentiment à travers les auditions successives de la commission qu’une explication a posteriori s’est construite sur ces « fameux 50 % », à savoir que cet objectif concernait le temps long, alors qu’en 2012, l’horizon 2025 n’était pas si lointain.

Le problème n’est pas que des choix politiques aient été faits – nous faisons tous de la politique. En revanche, nous souhaitons les comprendre précisément en les replaçant dans le contexte de l’époque. Dans votre exposé, vous êtes revenu à deux reprises sur le volet « export », avec l’idée que les 50 % pouvaient être appliqués à la consommation finale intérieure d’électricité, dès lors que le surplus de production nucléaire pouvait être exporté aux pays voisins. François Brottes nous a donné aussi cette explication. Pourtant, vous avez mis en avant également les marges de manœuvre apportées par l’export, qu’il était possible de rogner pour mener des politiques nationales. Je décèle là une contradiction qui semble fragiliser la réflexion autour des 50 %.

M. Manuel Valls. Ici, la matière en fusion, c’est la politique. Il y a les interprétations, et il y a les faits. Le débat a lieu sur les 50 % et les décisions prises à l’époque pour Fessenheim parce que d’aucuns pensent que la filière s’en est trouvée affaiblie. Or les difficultés de la filière proviennent d’avant. En disant cela, je ne cherche pas à accabler mes prédécesseurs, mais il faut pointer toutes les étapes si l’on constate un affaiblissement. J’observe aussi que pendant le premier quinquennat d’Emmanuel Macron, notre choix a été maintenu, assorti d’un changement de la date associée à l’objectif. Je n’ai pas moi-même fait ce choix des 50 %, qui est un choix politique. À la fin septembre 2011, lors du premier débat de la primaire du parti socialiste, il apparaissait clairement que la décision des 50 % était imposée par l’accord avec Les Verts. Pour autant, aucune étude d’impact ou analyse de besoin ne justifiait le passage de 75 % à 50 % de nucléaire dans la consommation énergétique. Certains pensaient sans doute que la prépondérance du nucléaire freinait l’émergence des nouvelles énergies. Pourtant, de nombreux spécialistes trouvaient les pourcentages précités crédibles. Dans le même temps, personne n’imaginait réellement fermer vingt réacteurs en dix ans. Nous savions bien que 2025 serait une échéance compliquée à tenir, mais aussi qu’il y aurait suffisamment de souplesse possible pour repousser cette échéance – ce que Monsieur Hulot, nommé par Monsieur Macron, a fait lorsqu’il était au gouvernement. Il apparaît évident maintenant que le bouleversement connu il y a un an oblige maintenant à un changement de stratégie.

Dans les années 80, un homme a joué un grand rôle au sein du parti socialiste et pour la France : Paul Quilès, qui s’est éteint il y a peu. Il est l’un de ceux qui ont porté les projets en matière d’énergie à cette époque. Ma formation politique était très favorable au nucléaire civil et militaire. Pendant mon mandat, il y a peut-être eu des ambiguïtés et des contradictions, mais nous n’avons jamais appréhendé l’objectif des 50 % et celui de la fermeture de Fessenheim comme une mise en cause du nucléaire, bien au contraire. Tout était fait pour préserver la filière nucléaire de certaines difficultés.

M. le président Raphaël Schellenberger. Il est difficile de refaire l’histoire. L’important est cependant de poser le contexte ayant présidé à la prise de décision. Le débat sur le nucléaire devient à l’occasion de votre mandat de Premier ministre un débat politique. Nous avons le sentiment que le débat sur la sécurité d’approvisionnement s’est alors effacé alors que jusqu’à présent, il avait structuré le débat sur l’énergie. Ce phénomène se reflète avant même votre gouvernement dans les choix d’organisation des ministères et dans celui des espaces d’arbitrage interministériels. Comment jugez-vous a posteriori la construction d’un ministère mêlant des intérêts potentiellement contraires : énergie et environnement, avec le risque que lors des arbitrages interministériels, la sécurité de l’approvisionnement soit insuffisamment mise en avant ?

M. Manuel Valls. J’insiste à nouveau sur le fait que pour nous, la sécurité d’approvisionnement était une priorité qui n’a jamais été effacée au détriment d’autres sujets. Nous ne connaissions cependant pas à l’époque les mêmes difficultés qu’aujourd’hui. Le niveau de l’exportation nous permettait aussi d’être très volontaires sur ces sujets. Le choix du président François Hollande, partagé par moi-même, de nommer une personnalité forte à la tête du ministère – comme cela avait été fait avant par Monsieur Nicolas Sarkozy nommant Monsieur Jean-Louis Borloo – répondait aux préoccupations des Français. Les Verts venaient de quitter le gouvernement. Il fallait donc montrer que l’écologie restait une forte priorité à travers le choix d’une personnalité politique forte, à savoir, l’ancienne candidate du Parti socialiste à la présidentielle de 2007. Dans ce ministère, il y a toujours eu des contradictions entre l’écologie et les priorités industrielles – et pas uniquement le nucléaire. Ce constat vaut aussi pour la préparation de la COP 21, davantage portée par le ministère des Affaires étrangères M. Laurent Fabius – dont le travail a été exceptionnel, valant à la France un succès après l’échec de Copenhague. Il y avait donc des personnalités fortes à Bercy et au boulevard Saint-Germain. Sur les sujets fondamentaux, essentiels, les arbitrages n’ont jamais mis en cause notre volonté affirmée de préserver la filière nucléaire ni les choix en matière d’environnement. Je ne parlerai pas à la place de Mme Ségolène Royal, mais il me semble qu’elle souhaitait éviter que la loi comporte des volets sur le nucléaire et au contraire, que celle-ci se limite à l’approche des énergies renouvelables et de la transition énergétique, afin d’éviter de créer des tensions politiques.

M. le président Raphaël Schellenberger. Cela révèle une forme de constance. Le « Grenelle de l’environnement » avait lui aussi, d’ailleurs, écarté le nucléaire du débat. Pour vous, la sécurité d’approvisionnement était une priorité du gouvernement. Pourtant, j’ai l’impression que ce n’était pas présent dans le débat public.

M. Manuel Valls. La question est différente. Je dois faire appel à ma mémoire, mais l’approvisionnement n’était pas comme aujourd’hui au cœur des préoccupations, pour des raisons évidentes. J’ai été frappé, à la lecture d’un chapitre consacré aux questions d’opinion dans le Que sais-je ? rédigé par M. Cédric Lewandowski, qu’au sein d’une opinion publique favorable à l’énergie nucléaire pour l’approvisionnement, progressivement, un courant a exprimé le sentiment de ne pas avoir d’avis tranché. Le consensus français était basé sur l’idée que les choix faits étaient sûrs et qu’ils permettaient un approvisionnement assuré et un prix avantageux pour le consommateur. Il est évident que cela a changé.

Les présidents Hollande et Sarkozy ont estimé qu’il ne fallait pas remettre en cause les choix effectués historiquement concernant l’énergie, et qu’il n’y aurait pas de sens à faire s’opposer dans un débat public des opposants et des tenants de l’énergie nucléaire. Pour ma part, j’estime qu’il est difficile de parler de transition énergétique, d’environnement et de sécurité d’approvisionnement sans évoquer l’énergie nucléaire, d’autant plus que la loi suppose que sa part recule au profit des énergies renouvelables.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je reste sur la question de la construction de l’arbitrage interministériel. Au cours des auditions précédentes, nous avons entendu que le comité à l’énergie atomique s’est peu réuni pendant votre mandat. Aviez-vous identifié cette problématique ?

M. Manuel Valls. Non.

M. le président Raphaël Schellenberger. La loi prévoit une réunion par an. N’avez-vous pas reçu de rappel ?

M. Manuel Valls. Il me semble qu’il y a eu des réunions sous l’autorité du Président de la République.

M. Antoine Armand, rapporteur. Oui, deux fois.

M. Manuel Valls. J’ai assisté à des réunions à l’Elysée.

M. le président Raphaël Schellenberger. Le sauvetage d’Areva que vous avez évoqué est un sujet complexe. Comment cette compagnie a-t-elle été placée dans une situation si difficile ?

M. Manuel Valls. Les difficultés s’étaient accumulées. Nous avons constaté une perte record de 4,8 milliards d’euros s’agissant d’une société contrôlée à 87 % par l’État. Un plan d’économies d’un milliard d’euros a été mis en œuvre, avec une restructuration. Cette situation résulte de choix stratégiques, du retard dans la construction des EPR, du triplement des coûts sur les chantiers, de l’échec d’Abu Dhabi, sans oublier les choix faits pour le chantier en Finlande et Uramin. Il fallait répondre à une situation extrêmement critique. Le choix en 2001 de Mme Anne Lauvergeon, nommée par M. Lionel Jospin, de transformer Framatome en Areva répondait au débat existant dans la filière sur la capacité d’une entreprise à construire et gérer des centrales nucléaires. Pendant une quinzaine d’années, la filière a affronté ces sujets, qui ne sont pas politiques mais techniques et industriels. Ils expliquent peut-être les difficultés d’Areva à mener de front l’ensemble des sujets techniques, industriels et financiers. Il a fallu procéder à une augmentation de capital de 5 milliards d’euros en 2016, et mettre en chantier une réorganisation d’Areva qui nous paraissait viable. Nous avons en outre apporté des garanties à nos partenaires finlandais. La mise en service a eu lieu en 2022, et non pas à la date prévue. Le sujet est douloureux. Mon rôle ici n’est pas de désigner des responsables. Quoi qu’il en soit, un choix structurel a été fait dans le portage de la filière par EDF et Areva, et des erreurs stratégiques ponctuelles ont été commises, alors que l’évolution du marché à l’international a aggravé la situation.

M. le président Raphaël Schellenberger. Sous votre mandat, outre le sauvetage d’Areva, il y a également la vente à General Electric des activités « énergie » d’Alstom, ce qui peut être un problème pour assurer la transformation de vapeur en électricité.

M. Manuel Valls. Une commission d’enquête a suivi le sujet, que nous avons eu rapidement à traiter avec le Président de la République et M. Arnaud Montebourg, alors ministre de l’Economie – Monsieur Macron a pris le relais par la suite, en 2014. La question de l’indépendance était en effet posée. De notre point de vue, il fallait le meilleur partenaire possible, celui qui était le plus compatible avec Alstom. Nous considérions que ce choix, sur le plan financier, en termes d’emplois et techniquement allait dans le bon sens.

M. le président Raphaël Schellenberger. Un élément me semble marquant dans votre mandat : le choix du mode de financement pour le chantier d’Hinkley Point, à la fin 2016. Ce choix a provoqué la démission du responsable financier d’EDF. Comment vous positionnez-vous aujourd’hui sur la question ?

M. Manuel Valls. Le retrait du nucléaire en Allemagne s’est aussi traduit par un retrait industriel, celui de Siemens en particulier. Certains ont souhaité rapprocher Alstom de cette entreprise, mais la correspondance avec cette société n’était pas si évidente. En tout état de cause, la décision de l’Allemagne de se retirer du nucléaire a eu des conséquences sur le plan industriel. En outre, la Commission européenne était très attentive à nos choix concernant EDF, Areva, etc. La France n’était pas dans une position facile vis-à-vis des instances européennes, à un moment où l’Allemagne, l’Italie, la Belgique depuis 2003, l’Autriche... avaient exprimé des positions ou fait des choix effectifs défavorables au nucléaire.

Le contrat Hinkley Point est approuvé le 28 juillet 2016 par le Conseil d’administration d’EDF avec l’accord de l’Etat, même si en interne, le sujet faisait l’objet d’une controverse. Le CCE d’EDF a attaqué la décision, les organisations syndicales, la CGT en tête, s’y opposaient et le directeur financier de l’entreprise a démissionné dans la foulée avec fracas. Nous avons donc commandé un rapport à M. d’Escatha pour esquisser les conditions du succès. Le projet a avancé depuis avec retard. Nous ne savons pas si la rentabilité envisagée sera au rendez-vous. Pour nous, il fallait défendre la crédibilité de la France, de l’État et d’EDF dans cette filière.

M. Antoine Armand, rapporteur. Pour épuiser, au moins pour aujourd’hui, la « question des 50 % », j’ai entendu dans vos propos : « je n’ai pas fait, moi, ce choix ». Auriez-vous fait ce choix ?

M. Manuel Valls. J’ai participé à ce débat dans le cadre de la campagne des primaires en 2011, marquée par un certain climat, une sorte d’emballement. La primaire est en outre souvent une course sur les mêmes sujets. M. François Hollande a été désigné et a repris les objectifs négociés avec Les Verts. Peut-être aurais-je moi-même agi de la sorte à ce moment-là. Au ministère de l’Intérieur, mon rapport avec les centrales nucléaires s’incarnait essentiellement dans la question des intrusions. J’ai eu l’occasion dès 2012 comme ministre d’exprimer mon soutien à la filière nucléaire.

M. Antoine Armand, rapporteur. Chacun a dû s’adapter. En septembre 2011, pendant les primaires, Mme Ségolène Royal a pris trois engagements : l’arrêt de l’EPR de Flamanville, la sortie en 40 ans du nucléaire ainsi qu’un plan d’action pour sortir de manière irréversible du nucléaire. Plaide-t-elle à l’époque, en tant que membre du gouvernement, pour des objectifs plus contraignants que ceux inscrits dans la loi ?

M. Manuel Valls. Je ne me souviens pas de toutes ses déclarations précises, mais elle avait déjà pris des engagements dans la campagne de 2007 pour les présidentielles, cohérents avec ses propos lors de la primaire de 2011. Cela a été un sujet de débat pendant la primaire. M. Arnaud Montebourg lui-même avait exprimé des doutes sur l’avenir de la filière. En tout cas, il y avait une interrogation réelle à l’époque sur la pérennité de celle-ci. Je n’étais pas favorable à la fermeture de Flamanville, mais les questions sur les types de réacteur nucléaire, de centrale, de technologies, etc. faisaient partie du débat. Quoi qu’il en soit, Madame Ségolène Royal s’est toujours montrée fidèle au gouvernement dans son action et les positions prises pendant la primaire n’ont jamais pesé sur les choix effectués pendant la préparation de la loi.

Les 50 % n’étaient pas pour nous un « verrou ». Chacun savait bien que le moment venu, les questions de sécurité énergétique seraient prioritaires. De fait, cette proposition a évolué pour finir par être effacée par le Sénat – et rendue inutile par le retard de Flamanville. En fait, le « verrou » provenait plutôt des 63,2 gigawatts.

En ce qui concerne Fessenheim, l’idée existait dans notre débat public et au niveau mondial, qu’il fallait se positionner sur le démantèlement des centrales.

M. Antoine Armand, rapporteur. Nous avons beaucoup abordé dans cette instance la question de la prévision de consommation d’électricité à court et moyen terme. Au moment de la préparation de la Conférence de Paris, l’une des options pour atteindre les objectifs en termes d’émission de carbone est l’électrification d’une partie des usages. Dans ce cadre, RTE a élaboré plusieurs scénarios sur la consommation électrique. Quel est à l’époque votre positionnement sur ce sujet ? Il est clair que si la consommation d’électricité est attendue à la baisse, plafonner la production d’électricité produite à partir du nucléaire peut faire sens. À l’inverse, s’attendre à une électrification des usages croissante et à une réindustrialisation significative pouvait conduire à d’autres décisions.

M. Manuel Valls. C’est cette idée-là qui prédominait. Il existait en effet différents scenarii. La majorité elle-même était parcourue par un débat interne. Pour notre part, nous privilégiions un effort de réindustrialisation, et les choix sur les 50 %, Fessenheim, Areva et la nécessité de faire progresser les énergies renouvelables répondaient à cet objectif.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous vous attendiez à une croissance des besoins en énergie électrique tout en plafonnant la part du nucléaire dans la production d’énergie électrique. Cela suppose que vous misiez sur les énergies renouvelables. Vous reconnaissez que la loi sur le nucléaire est largement politique, mais aussi qu’elle a fait l’objet de peu d’études d’impact. Quel était à l’époque votre regard sur la faisabilité d’un développement important à court terme – 10 ans, des énergies renouvelables alors que depuis 2000, les retards en la matière tendaient à s’accumuler ?

M. Manuel Valls. Votre constat est incontestable. L’article 1 de la loi en question, parmi les divers objectifs qu’il fixait, portait sur la part des diverses sources d’énergie. L’idée principale était de diversifier la production électrique française et de rattraper une partie de notre retard par rapport à d’autres pays. La question ne portait donc pas tant sur les 50 % que sur le temps nécessaire pour les atteindre. La question est, sur les énergies renouvelables, fallait-il y aller à « marche forcée » ? Nous avons souhaité favoriser une montée en puissance progressive des énergies renouvelables, qui s’est avérée plus complexe que ce que nous pensions – l’opinion elle-même, par exemple, exprimait un certain scepticisme vis-à-vis de l’éolien.

M. Antoine Armand, rapporteur. Quel élément pouvait-il vous faire penser qu’après la loi de 2015, le développement des énergies renouvelables pouvait être bien plus rapide que sur les quinze dernières années ? Aviez-vous identifié certains leviers ? Madame Lepage, par exemple, pensait qu’il fallait nécessairement mettre un coup d’arrêt au nucléaire pour être en mesure de développer les renouvelables. Quel est votre regard rétrospectif sur cette concurrence supposée entre nucléaire et énergies renouvelables ?

M. Manuel Valls. Ce n’était pas notre option, même si l’idée pouvait exister chez certains que le plafond de 50 % nous permettrait, par un volontarisme bien français, de nous libérer en vue d’atteindre l’objectif. De nombreuses rencontres ont eu lieu avec les acteurs économiques et industriels du renouvelable pour développer la filière, mais nous nous sommes heurtés aux problèmes de capacité sur le solaire et le photovoltaïque. Pourtant, certains objectifs ont été atteints.

M. Antoine Armand, rapporteur. À votre arrivée aux responsabilités, je suppose que des échanges ont lieu avec les responsables d’EDF. Quel était l’état de cette entreprise à votre arrivée à Matignon ? Sur l’EPR, plusieurs reports auront lieu durant le quinquennat du Président François Hollande. Quelle était votre vision des difficultés de l’entreprise – ou quelles sont les explications qui vous ont été données à ce sujet ?

Sur le Grand Carénage, l’anticipation n’aurait-elle pas pu être plus importante ? De la sorte, certains problèmes actuels auraient été évités.

M. Manuel Valls. En tant que patriote et républicain, je crois dans l’importance de nos grandes entreprises. La nation s’est construite par l’État. EDF a connu des présidents extrêmement compétents. J’ai rencontré par exemple M. François Roussely à plusieurs reprises, ainsi que MM. Henri Proglio et Jean-Bernard Levy. Nous avions confiance dans nos entreprises. Quoi qu’il en soit, j’avais le sentiment qu’EDF était à la croisée des chemins. Elle était confrontée à des problématiques financières que nous avons dû résoudre. Le retard pris sur Flamanville et la nécessité d’une montée en puissance dans le cadre du plan de grand carénage pouvaient amener à une remise en cause des objectifs de la loi de 2015, y compris la fermeture de Fessenheim. La question n’est pas politique mais technique, ayant trait au savoir-faire. Cette entreprise doit être capable d’atteindre les objectifs qu’elle s’assigne ou qu’on lui assigne.

Les problèmes liés aux normes de sécurité concernant Flamanville sont réels. Quant au programme de grand carénage, c’est un des premiers sujets que j’ai abordés avec M. Jean-Bernard Levy. Il a été adopté par nos administrations en janvier 2015. Si la trajectoire financière a été respectée, le déploiement du programme a conduit à une moindre disponibilité du parc nucléaire à cause de l’ampleur des travaux à réaliser. Quel que soit le Président de la République ou le gouvernement, il faut être très attentif à la situation d’EDF, à sa capacité d’évolution. Nous avons besoin que ces grandes entreprises soient fortes et s’adaptent, y compris à la commande publique. Le plan, lié au retour d’expérience de Fukushima, se heurtera par la suite à certains débats sur la durée de prolongement envisageable pour les centrales nucléaires.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous avez évoqué les difficultés financières d’EDF. En réponse, les anciens présidents de cette entreprise ont mis en avant deux causes uniquement : des tarifs trop bas et la problématique de l’accès régulé à l’énergie nucléaire régulé (ARENH). N’y a-t-il pas également d’autres difficultés ?

M. Manuel Valls. Sur l’ARENH, Jean-Bernard Lévy s’est longuement exprimé devant vous. Je n’ai pas souvenir que ce sujet ait été central à Matignon, au point de nécessiter un arbitrage. Il y avait bien des tensions cependant. Sur la question des tarifs en revanche, les discussions entre le Président d’EDF et la ministre, préoccupée par le sort des consommateurs, ont été nourries. Dans ces conditions, le Président de la République et moi-même avons toujours cherché à suivre un « chemin de crête » lors de nos arbitrages.

M. Nicolas Meizonnet (RN). Ma première question concerne la fermeture de Fessenheim. Je n’ai toujours pas compris pourquoi vous avez laissé la porte ouverte à la fermeture d’un site que vous jugiez vous-même en bon état de fonctionnement. Je suppose qu’au moment de l’accord avec Les Verts, des éléments scientifiques ont été pris en compte. Quels sont-ils ? Si cela était à refaire, prendriez-vous aujourd’hui la même décision relativement à cette centrale ?

Prônant une réduction du nucléaire dans la production électrique française, vous avez rappelé que l’objectif était de passer en dessous de la barre des 50 % à l’horizon 2025. Quel regard portez-vous aujourd’hui sur la non-réalisation des objectifs ? Vous affirmez que personne au gouvernement n’y croyait réellement. Pourquoi dans ce cas avoir usé de ces éléments de communication ?

Le nucléaire souffre d’une pénurie de main-d’œuvre et de la perte de savoir-faire, à cause de l’annonce de fermeture d’une partie de nos centrales et du manque d’investissement des dernières années. Aujourd’hui, avez-vous le regret de ne pas avoir lancé de nouveaux réacteurs de recherche, de ne pas avoir lancé la construction de nouvelles centrales, de ne pas avoir poussé les jeunes à s’orienter vers ces métiers ? Soutenez-vous la relance du nucléaire français ? Si tel est le cas, pourquoi ne pas avoir davantage œuvré en ce sens à l’époque ?

Quant à l’accident de Fukushima, de nombreux spécialistes affirment qu’il ne pourrait pas survenir dans des centrales françaises. De votre côté, disposiez-vous d’éléments probants, à l’époque, autorisant à penser que le risque était transposable à la France ?

Le nucléaire présente des avantages comparatifs remarquables, mais son pilotage n’est pas souple. Quelles énergies comptiez-vous utiliser les jours où le vent et le soleil se seraient faits plus rares ? Comment développer des énergies intermittentes sans passer par les centrales à gaz et à charbon ?

En refusant de réinvestir dans le parc national tout en évitant de lancer de grands projets de recherche, vous avez contribué à l’affaiblissement de notre industrie nucléaire, tout jugement de valeur mis à part. Nous étions pourtant l’un des pays les plus avancés dans la maîtrise de l’atome. Alors que nous prenions du retard, vous avez choisi d’investir dans les renouvelables. Ne regrettez-vous pas d’avoir investi des dizaines de milliards d’euros dans des ENR dont la quasi-totalité est fabriquée dans des multinationales étrangères ? Pourquoi ne pas avoir mis en place les conditions de la construction d’une industrie nationale des énergies renouvelables ? Ne trouvez-vous pas dommage que la transition énergétique que vous appelez de vos vœux ne s’appuie pratiquement que sur des industries étrangères alors que nous étions pratiquement leader mondial dans le nucléaire ?

M. Manuel Valls. Je réfute l’idée que nos choix auraient visé ou suscité un affaiblissement de la filière nucléaire. Notre volonté était au contraire de la renforcer, et toutes mes déclarations – mais aussi nos actes – l’attestent. En ce qui concerne Areva, l’idée était bien de sauver l’un des fleurons de notre industrie. Cela s’est traduit notamment, dans la douleur, par des pertes d’emplois. Quant au choix de Fessenheim, il est politique, mais aussi basé sur le fait que la centrale était parmi les plus anciennes. Elle disposait de réacteurs en bon état comme l’ASN l’avait réaffirmé. Je ne répondrai pas à la question de savoir si je le referai ou pas. Je ne peux parler que des faits réels. Or le choix en question a bel et bien été fait, et je n’ai pas cherché à l’éviter. Ce choix a été accompagné, et un délégué interministériel a été en poste dès le début du quinquennat pour accompagner la fermeture de Fessenheim. De mon côté, en tant que ministre de l’Intérieur, je n’étais pas directement concerné par ce sujet.

Au sujet de la relance et de la construction éventuelle de nouvelles centrales, nous attendions – faut-il le rappeler – l’ouverture de Flamanville et la réalisation du chantier en Finlande. Tous les acteurs de la filière partageaient nos attentes quant à ce nouveau type de réacteurs. L’ouverture de Flamanville est capitale et ne dépend pas de choix politiques. En 2016, j’ai signé deux lettres de mission au secrétaire général de la sécurité et de la défense nationale. La première visait l’examen des sujets de la non-prolifération et l’opportunité de se positionner sur le marché des SMR. La seconde visait à retenir une proposition dans les différentes options technologiques possibles à l’époque. Ensuite, « l’équipe de France du SMR » s’est mise en marche. Aujourd’hui, le projet est toujours activement soutenu. La France a connu des échecs importants dans le nucléaire, et celui d’Abu Dhabi était majeur. Mais nous avons relancé sous le quinquennat du Président François Hollande ce programme alors moribond.

Je partage le choix annoncé par le Président de la République il y a un an. Ce n’est pas une question de personne, mais à mon avis, le choix est important pour le pays et devrait servir de base à un consensus national. Nous avons connu en effet des difficultés, essentiellement techniques que je ne cherche pas non plus à exagérer. Quoi qu’il en soit, on peut parler de choix politiques, mais nous avons connu surtout des difficultés techniques réelles que les spécialistes connaissent mieux que moi. Qui pouvait imaginer le retard pris par l’EPR de Flamanville ? J’en suis désolé, mais je n’accuserai personne de ce retard. Il faut maintenant que « l’équipe de France » soit au rendez-vous. Nos succès des années 60 à 80 reposaient sans doute sur une forme de consensus qui a pu, il est vrai, s’affaiblir, sans que l’on puisse en faire porter la responsabilité aux gouvernements du Président François Hollande, ou à tel ou tel. Notre rendez-vous avec l’histoire, désormais, est avant tout d’ordre technologique, sans même évoquer les questions financières.

Vous avez évoqué Fukushima. Nos centrales ne sont pas sans risques, mais l’ASN veille sur la situation. L’accident de Fukushima a été déclenché par une causalité extérieure : un tsunami. Je rappelle aussi que personne ne pense que Mme Angela Merkel, par exemple, prenait ses décisions à la légère. Elle a pourtant orchestré la sortie de son pays du nucléaire. Les choix de 2012 visaient en effet la réduction de la part du nucléaire dans la production électrique, la montée en puissance du renouvelable, la confirmation de Flamanville et le soutien à une politique d’export (en Finlande, en Chine, au Japon...). L’important aujourd’hui n’est pas de vilipender tel ou tel politique, mais de savoir comment nous pourrons être le mieux armé possible pour affronter l’avenir.

M. Francis Dubois (LR). Monsieur le Premier ministre, vous avez évoqué la loi de transition énergétique, vos choix et les retards connus par les ENR, ainsi que du renouvellement des concessions hydroélectriques. Depuis 2011, l’Union européenne exerçait une certaine pression. Pourquoi pendant l’exercice de votre mandat à Matignon n’avez-vous pris aucune décision en la matière ? Quant au pilotage de l’ARENH, vous avez indiqué qu’il nécessitait des arbitrages, notamment entre les fortes personnalités occupant des ministères au sein de votre gouvernement. Monsieur Borloo a expliqué que l’ARENH se pilotait sur deux points : les volumes (risquant de baisser à cause des arrêts de réacteurs en maintenance) et la tarification. Or sur ce point, Monsieur Philippe de Ladoucette, ancien président de la CRE, avait demandé une évaluation de la tarification. Pourtant depuis 2014, aucun décret n’est sorti sur le sujet.

M. Manuel Valls. Je suis incapable de vous répondre sur cette deuxième question. Le rôle du Premier ministre est vaste, et même si les décrets sont préparés par le secrétaire général du gouvernement, les arbitrages concernant l’ARENH et la tarification n’ont pas été faits à mon niveau ni à celui du Président de la République je le pense. Je n’ai pas le souvenir que m’aient été remontées des tensions éventuelles entre EDF et l’ARENH. Il me faudra faire quelques recherches supplémentaires sur ce point pour trouver éventuellement quelques éléments de réponse à vos questions.

Concernant les concessions hydrauliques, la réponse figure dans mes propos précédents. L’idée était de rester souverains vis-à-vis de la Commission européenne. Vous aurez tout loisir d’interroger Mme Ségolène Royal également à ce sujet. Quant à moi, j’effectuerai sur ce point également quelques recherches complémentaires.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je souhaiterais évoquer une question politique. Les opposants à la filière nucléaire ont, depuis les années 90, une stratégie ciblée sur des éléments du cycle complet. Cette stratégie a visé Superphénix à la fin des années 90, puis avec la fermeture de Fessenheim, elle a permis d’obtenir la définition d’une durée de vie pour les centrales. Fessenheim était la centrale la plus ancienne mais pas nécessairement la plus dangereuse. La fermer créait un précédent, la définition en quelque sorte d’un âge standard. Enfin, la stratégie antinucléaire s’est attaquée au cycle combustible à travers la filière MOX, qui reflète pourtant une vision plutôt vertueuse de l’économie de matière, du recyclage, etc. Vous avez écarté la proposition relative au MOX de l’accord politique entre socialistes et Verts, mais vous avez retenu celle aboutissant à définir une durée de vie des centrales.

M. Manuel Valls. Cela renvoie à l’accord politique entre le parti socialiste, dont Mme Martine Aubry était la Secrétaire, et les écologistes. L’un des éléments importants était le nombre de circonscriptions, l’autre était l’accord programmatique. Le Président François Hollande, conscient des enjeux nucléaires, a conservé les 50 %. Il est vrai, pour le reste, que la fermeture de Fessenheim ne reposait pas totalement sur des éléments objectifs et que la centrale était la plus vieille mais pas la moins sûre. La fermeture d’une centrale devait permettre de créer un cercle vertueux favorable aux énergies renouvelables et aussi à l’ouverture éventuelle d’une filière de démantèlement des centrales, tout ceci en laissant ouverte la question de la durée. Nous avons écarté systématiquement au cours du quinquennat tout débat sur la question de la durée des centrales nucléaires. Cela peut vous sembler en contradiction avec notre décision sur Fessenheim. Pour autant, nous avons refusé d’entrer dans un débat sur l’âge. D’ailleurs, nous avons soutenu le plan de grand carénage. Vous relevez des contradictions politiques. Sur le MOX, nous avons eu la volonté d’en conforter le développement.

M. le président Raphaël Schellenberger. Comment cela se formalise-t-il ? Certaines décisions sur la filière du MOX n’ont pas été prises.

M. Manuel Valls. La loi de 2015 n’a pris aucune décision sur ce point et renvoie plutôt aux travaux de qualification. Des études sur le « moxage » du palier à 1 300 mégawatts étaient en cours à l’époque. Dans l’histoire de la filière, l’idée était que les combustibles usagés pouvaient être recyclés dans les surgénérateurs à neutrons rapides, mais dès les années 80, un frein avait pesé sur le développement d’une filière, avec un problème de débouché pour les combustibles usagés. Puis une piste de développement du MOX est apparue. Nous n’avons fait de notre côté aucun choix négatif sur ce sujet. Rien ne remettait en cause le MOX au-delà des difficultés techniques.

Vous avez rappelé que l’opposition au nucléaire s’est manifestée de deux manières : en demandant la fermeture de certaines centrales, souhaitée par les écologistes, en France ou en Allemagne, par exemple, ou en s’attaquant de façon plus subtile à des éléments plus ciblés. M. Lionel Jospin a dû parler de Superphénix avec vous. Pour ma part, j’ai le sentiment que les choses ont changé radicalement, quand je vois la position des Verts au sein de gouvernements, en France ou en Europe.

Il y a eu un autre débat, sur un autre élément de la filière, qui est Cigéo, qui a été poussé autant que possible pendant cette période. La loi de 2006 prévoyait qu’un texte législatif définisse une phase industrielle pilote pouvant aboutir à une autorisation d’exploiter par décret. Finalement, ce projet a été intégré dans la loi de transition de 2015 puis dans la loi dite « loi Macron » sur les questions économiques d’août 2015, avant que le Conseil constitutionnel censure l’article concerné au motif qu’il s’agissait d’un cavalier législatif. Finalement, nous avons utilisé le dispositif d’une PPL sur proposition de M. Gérard Longuet. La demande d’autorisation de création de Cigéo vient d’être déposée. C’est un élément très important de la filière. Dans les remises en cause de la filière, La Hague avait un rôle symbolique. Notre idée était de préserver tous les éléments de la filière.

En fin de compte, les événements nous ont donné plutôt raison. Aucun élément fondamental n’a été remis en cause par notre politique ; rien n’empêcherait, demain, de relancer avec force la filière, sinon les sauts technologiques éventuels, outre l’investissement financier nécessaire. Mais avec la volonté politique et l’absence d’écueil technologique majeur, la relance est possible.

En ce qui concerne la durée de vie des centrales, il faut reconnaître qu’il était question de 35 à 40 ans initialement, et que nous parlons désormais de 80 ans. L’opinion publique doit être éclairée en permanence sur ces sujets afin qu’elle comprenne pourquoi les durées peuvent être prolongées, et l’ASN doit aider dans ce débat, pour qu’il n’y ait aucun doute sur le fait que nous pouvons prolonger. Les Américains, sur la base d’autres éléments d’analyse, en parlent. Pourtant, ils sont soucieux de sécurité car ils ont connu eux-mêmes un incident nucléaire.

M. le président Raphaël Schellenberger. Au sujet de la filière du démantèlement, elle reste à construire, à condition qu’il n’y ait pas d’opposition. Le courant antinucléaire, pourtant, cherche à empêcher de longue date la constitution de cette filière. Le plan national de gestion des déchets et matières radioactives (PNGMDR) comprend même des éléments s’opposant à la mise en place de la filière, et notamment la qualification même du déchet nucléaire dans la perspective d’un démantèlement.

Je suis de près le démantèlement de Fessenheim. J’en tire la conclusion qu’il ne sera pas aisé, pour des raisons réglementaires et politiques, de construire en France une filière du démantèlement.

Merci beaucoup Monsieur le Premier ministre pour ces éléments.

*

14. Audition de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ancienne Secrétaire d’État chargée de l’Écologie, ancienne Ministre de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (2010-2012) (2 février 2023)

M. le président Raphaël Schellenberger. Nos travaux se poursuivent par l’audition à distance depuis les États-Unis de Mme Kosciusko-Morizet. Nous vous remercions d’avoir accepté de participer à nos travaux et de venir témoigner de vos fonctions ministérielles passées dans le domaine de l’écologie.

Au cours d’auditions précédentes, nous avons eu l’occasion d’évoquer l’Inflation Reduction Act américain, qui laisse rêveur – ou songeur, en fonction des points de vue – en matière de relocalisation, de transition écologique ou d’ajustement budgétaire.

La commission d’enquête que j’ai l’honneur de présider tente de comprendre le processus de décision aboutissant à la définition d’une politique énergétique, à ses objectifs et au degré de prise en compte de son caractère stratégique pour la souveraineté et l’indépendance d’un pays comme la France.

Nous voulions vous entendre partager avec nous votre expérience dans ce domaine, la répartition des attributions ministérielles entraînant parfois des enchevêtrements de compétences complexes à démêler aussi bien lors de leur exercice qu’a posteriori. Nous avons ainsi appris comment a évolué la compétence en matière minière et comment un observatoire peut en remplacer un autre créé douze ans plus tôt. Je pense là au comité pour les métaux stratégiques institué par décret en 2011. Vous avez géré une partie du dossier complexe du gaz de schiste et ouvert le chantier de la réforme du code minier.

Vous avez aussi participé à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement. Nous avons à ce titre auditionné la semaine dernière Jean-Louis Borloo.

Lorsque vous étiez députée, vous avez observé que le kilowattheure le moins cher était celui que l’on ne consommait pas, et vous avez aussi considéré que les réacteurs à neutrons rapides répondaient à une logique écologique.

Madame la Ministre, pouvez-vous nous indiquer la place et le rôle de la secrétaire d’État ou de la ministre chargée de l’écologie que vous étiez dans la définition des politiques publiques relatives à l’énergie ?

Je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(Mme Nathalie Kosciusko-Morizet prête serment.)

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ancienne secrétaire d’État chargée de l’écologie, ancienne ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement. L’essentiel de mon activité comme secrétaire d’État puis comme ministre sur les questions énergétiques s’est articulé autour de trois pôles. Le premier est le Grenelle de l’environnement. En tant que secrétaire d’État, j’ai été chargée de sa conception et de sa négociation, avant de le mettre en œuvre lorsque j’étais ministre. Par ailleurs, en tant que ministre en charge de la sûreté nucléaire entre 2010 et 2012, j’ai été confrontée à l’accident de Fukushima et la gestion de ses conséquences. Enfin, d’autres sujets de politique énergétique, qui comportaient une dimension environnementale majeure, comme le gaz de schiste, ont fait l’objet de mes attributions entre 2006 et 2012. Certaines questions qui intéressent votre commission n’en faisaient en revanche pas partie. Ainsi, le nucléaire – au même titre que la chasse – avait été exclu du champ du Grenelle. En 2010, par ailleurs, le nucléaire relevait de mes fonctions uniquement sous l’angle de la sûreté, le marché de l’énergie ayant été rattaché à Bercy, pour des raisons qui ne sont d’ailleurs pas étrangères aux travaux de votre commission.

J’ai conçu le projet de Grenelle en tant que responsable de l’environnement dans la campagne de Nicolas Sarkozy en 2006. Nous avons choisi ce nom parce qu’il faisait écho à une quête de légitimation exprimée dans les milieux des ONG et que j’estimais recevable. En effet, ces dernières aspiraient à un statut équivalent à celui des syndicats. C’est la convergence entre cette demande et le désir de lancer un grand programme de transformation écologique qui a abouti à ce projet et à son nom, en référence aux accords de Grenelle. D’autres mesures présentes dans la campagne de Nicolas Sarkozy y faisaient également écho, telles que la transformation du conseil économique et social en conseil économique, social et environnemental. Comme secrétaire d’État, j’ai été chargée de la négociation du Grenelle à l’automne 2007. Lorsque je suis revenue au ministère en 2010, j’ai travaillé à une partie de sa mise en œuvre, après l’adoption des lois « Grenelle ».

Je parle du Grenelle avec une certaine passion, car je reste persuadée que nous avons façonné une démarche à la fois innovante et utile, qui a permis de déchirer quelques-uns des corsets où se trouvaient enfermées les politiques publiques. Le Grenelle visait à réunir l’ensemble des acteurs – les ONG, l’État, les élus, les entreprises, les syndicats – au sein de collèges pour s’accorder sur des politiques coopératives qui dépassaient les querelles historiques. C’est l’une des raisons pour lesquelles les sujets tels que le nucléaire, la chasse et les OGM en avaient été exclus.

Dans le Grenelle, les questions énergétiques étaient plus particulièrement traitées par le premier groupe de travail, auquel participait l’ensemble des collèges. Son intitulé même –« lutter contre les changements climatiques et maîtriser la demande d’énergie » – montre bien le rôle prépondérant, pour la période 2007-2012, que tenaient l’efficacité énergétique et la maîtrise de la consommation dans les travaux du Grenelle, reléguant à une place secondaire les questions liées à la production. Dans le cadre de ce groupe, qui comportait plusieurs ateliers sur le transport, l’urbanisme et le bâtiment, la production et le stockage, diverses mesures ont été adoptées, comme le bonus-malus sur les véhicules individuels, l’écotaxe sur les transports routiers – abandonnée par la suite pour des raisons que je déplore –, la nouvelle rénovation thermique des bâtiments ou encore l’écoprêt sur le logement social.

Certaines de ces mesures structurantes ont été promues par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe), que nous avons alors revivifiée afin de lui donner une orientation stratégique plus claire et de nouveaux moyens. Ainsi, le fonds démonstrateur, destiné à faire passer en phase d’industrialisation des innovations, dont certaines dans le domaine énergétique, et doté de 50 millions d’euros en 2008, a bénéficié d’un financement de 400 millions sur quatre ans. Nous avons lancé le fonds chaleur, avec un investissement à hauteur d’un milliard pour la période 2009-2011. Il encourageait les entreprises à développer la chaleur renouvelable, les réseaux de chaleur ou encore la valorisation de la biomasse. Enfin, le fonds déchets, qui était jusqu’alors essentiellement consacré à l’aide aux incinérateurs, a été relancé et réorienté vers des projets qui accordaient davantage de place au recyclage.

En matière de production, nous avons visé un doublement de la part des énergies renouvelables d’ici 2020. Cette proposition était très ambitieuse, car les calculs prenaient en compte la part de l’hydroélectricité, dont le potentiel ne pouvait être significativement augmenté. Ce doublement reposait sur la multiplication par deux du bois-énergie, des mesures liées aux réseaux de chaleur et une accélération du photovoltaïque. Le fonds chaleur devait permettre de couvrir un quart de ces actions. Les compléments adoptés aux contrats de plan État-régions ont été multipliés par cinq. Outre ces mesures financières, nous avons étendu à toutes les collectivités, et non plus seulement aux communes, la possibilité de bénéficier du tarif de rachat des énergies renouvelables, afin de faire entrer les collèges et les lycées, notamment, dans le champ de cette nouvelle politique publique.

Lors du Grenelle, et au-delà, mon obsession s’est portée sur une dimension peu présente dans vos travaux : il s’agit du couplage des objectifs environnementaux et de la politique énergétique avec la politique en faveur de l’emploi et la politique industrielle. Si je m’en réfère à l’intitulé de votre commission, l’indépendance énergétique stricto sensu est inatteignable, mais la souveraineté reste un concept important, qui est corrélé à d’autres notions comme la compétitivité. Les politiques énergétiques doivent se doubler d’un sens économique, social et industriel.

Nous ne défendions donc pas une simple série de mesures environnementales, mais une politique globale qui tissait des liens avec d’autres dimensions. Nous avons connu des réussites en la matière : le fonds chaleur a généré la création de 10 000 emplois. À ce titre, je suis fière de la politique en faveur de l’éolien en mer que j’ai lancée en 2011, pourtant dans un climat de moquerie générale : dans des appels d’offres très travaillés, sur lesquels la Commission européenne a largement fermé les yeux, nous avons intégré des critères de production locale, afin de développer une réelle industrie de production locale. En revanche, l’éolien terrestre n’a pas suscité la même réussite en matière industrielle. En effet, nous avons lancé cette politique plus tardivement. Les volumes restaient faibles au regard de nos voisins européens. Les Danois et les Allemands ont été les réels bénéficiaires industriels de la montée en puissance de l’éolien européen.

J’ai instauré le moratoire sur le solaire, pour des raisons financières, comme tous les États européens, mais aussi industrielles. En effet, la politique en faveur du solaire reposait majoritairement sur des subventions de long terme pesant largement sur les générations futures et profitant seulement à des emplois d’installation et de maintenance, sans développement d’une base industrielle. Les panneaux étaient pour l’essentiel importés. Nous avons donc lancé des appels d’offres avec des critères bas carbone pour favoriser la production locale. Un critère de bilan carbone, qui prenait en compte l’impact du transport des panneaux, a été établi pour tenter de contourner les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et pour limiter les importations depuis la Chine. Cependant, nous n’avons pas rencontré le même succès que pour l’éolien en mer. Au fil des années, les appels de l’offre ont abandonné les critères bas carbone. La Commission européenne s’est cette fois montrée plus sévère sur le sujet. Le degré de maturité du photovoltaïque était aussi différent. Je note que nous poursuivons désormais une stratégie similaire à celle suivie pour l’éolien en mer sur l’éolien flottant, ce qui est souhaitable.

Vous souhaitiez également que j’aborde les investissements dans la recherche et les énergies renouvelables. Dans le cadre du Grenelle de l’environnement, l’essentiel des crédits directs en matière d’énergie ont été destinés au nucléaire, plus précisément au projet Astrid et au réacteur Horowitz, ainsi que, dans une moindre mesure, à l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) et à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Ces subventions représentaient un montant d’un milliard. Certes, le nucléaire ne faisait pas partie des sujets de négociation du Grenelle, mais les programmes publics d’investissement n’ont pas été discutés au sein des groupes de travail. La relance du fonds démonstrateur de l’Ademe ciblait en partie des projets d’énergies nouvelles. En dehors du Grenelle, le programme d’investissement d’avenir (PIA) promouvait les économies d’énergie à travers l’économie circulaire, les smart grids, les batteries, ou encore des procédés industriels moins polluants.

La régulation du marché de l’énergie ne faisait pas partie de mes attributions. Toutefois, j’ai pu interagir avec les grands opérateurs de l’énergie, notamment sur la question de la production, des biocarburants et du gaz de schiste. Je suis intervenue sur le gaz de schiste au travers de mes préoccupations environnementales, considérant que les conditions d’exploitation ne remplissaient pas nos critères de qualité. Ils posaient en outre des problèmes propres à notre géographie, liés à la protection des nappes phréatiques et des ressources en eau. Les évolutions récentes sur ce dernier sujet nous donnent d’ailleurs raison. Ces motifs ont justifié la suspension des permis, dont nous nous sommes ensuite aperçus qu’ils avaient été donnés dans des conditions certes légales, mais problématiques au regard des exigences du Grenelle en matière de transparence. En effet, le code minier procédait de logiques anciennes à cet égard. C’est la raison pour laquelle nous avons lancé sa réforme.

L’accident de Fukushima eut lieu en mars 2011. Sa prise en compte a suscité un certain nombre de réflexions. Il est naturel qu’un accident appelle un retour d’expérience et un éventuel ajustement. D’ailleurs, la création de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), dans sa forme actuelle, a été une conséquence tardive de Tchernobyl et des polémiques qui ont suivi cet accident. Cependant, ce n’est pas la gouvernance et la transparence de la communication qui ont fait l’objet de débats en 2011. L’accident de Fukushima a d’ailleurs révélé le contraste entre le Japon, où la société exploitante du site était totalement imbriquée dans les rouages de l’État et de la sûreté, et le système français, attestant de l’indépendance de l’ASN et de la structuration de notre chaîne de décision. En revanche, Fukushima a donné lieu à des réflexions sur des mesures techniques, notamment liées à la notion de suraccident et de gestion dans le temps de la dynamique d’un accident.

J’ai donc rapidement demandé à l’ASN des stress tests, qui ont été appelés « évaluations complémentaires de sécurité ». À l’époque, nous avions déjà entamé le travail sur le cahier des charges pour les visites décennales, y compris les améliorations planifiées. Après Fukushima, l’ASN a produit un cahier des charges directement ciblé sur l’accident et qui appelait à en tirer des conséquences. Il abordait les cas d’inondations, de tremblements de terre, de perte d’approvisionnement électrique au niveau d’un site de production nucléaire et le management opérationnel de la crise. L’opérateur EDF a été chargé de mener des stress tests sur la base de ce cahier de charges. Les évaluations ont été rendues dès l’automne 2011. Elles ont provoqué une série de mesures destinées à accroître la robustesse de notre dispositif en situation de crise, comme les générateurs diésel par réacteurs résistants, la duplication des stockages d’eau pour les plus gros réacteurs du parc ou le renforcement des piscines de stockage des déchets sur site. D’autres, plus sophistiquées, visaient à tirer les conséquences de l’accident de Fukushima dans la durée, comme la mise en place des forces d’action rapides du nucléaire (Farn) ou de constructions plus résistantes pour les équipes chargées de gérer l’accident sur le site.

Nous avons aussi lancé une revue par les pairs en Europe. Par ailleurs, les visites décennales ont intégré de nouvelles prescriptions. Contrairement aux États-Unis par exemple, la doctrine française considère en effet que nous devons améliorer progressivement le niveau de sûreté nucléaire, y compris pour les réacteurs existants. Ainsi, les réacteurs de deuxième génération doivent atteindre un niveau de sûreté au plus proche de celui des réacteurs de troisième génération, et non le niveau prévu au moment de leur lancement. Cette décision politique a notamment eu des conséquences sur les discussions autour de la centrale de Fessenheim.

M. le président Raphaël Schellenberger. Le Grenelle avait pour objectif de rassembler et de légitimer des acteurs parfois absents des institutions publiques. Les syndicats que nous avons auditionnés ont exprimé une forme de regrets d’avoir été contraints de démontrer leur représentativité pour participer au Grenelle, tandis que le choix des ONG retenues suivait une logique plus arbitraire. Pourriez-vous revenir sur les raisons qui vous ont poussée à procéder de la sorte ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Le choix de faire accéder les ONG environnementales à un niveau de légitimité qu’elles n’avaient jamais atteint était en effet politique. Il s’agissait également d’une demande explicite de leur part. Des tensions assez fortes en ont d’ailleurs découlé. Cette revendication d’être considérées et consultées de la même manière que les syndicats prenait une forme à la fois symbolique et logistique. Et le mot « Grenelle » faisait écho à cette revendication.

L’ONG Écologie sans frontière a joué un rôle important dans la conception du Grenelle et dans le choix de ce nom durant la campagne 2006-2007. Ses leaders défendaient une vision très politique du débat. Dans la discussion, ils ont été à l’instigation de cette revendication, que partageait le monde des ONG – dont il faut d’ailleurs souligner la diversité.

Le caractère arbitraire de la sélection opérée a en effet suscité des questions. Il est vrai que ce problème ne se posait pas pour les syndicats. En même temps, la légitimité se crée dans la durée : nous devions bien commencer quelque part. Pour relancer les politiques environnementales de manière coopérative, nous avons choisi les partenaires qui nous semblaient les plus légitimes.

M. le président Raphaël Schellenberger. Cette critique émane aujourd’hui, de la part de syndicats contraints à démontrer leur représentativité en vertu du nouveau cadre législatif de 2010. Avant cette date, la représentativité des syndicats était légale. Elle découlait d’un choix arbitraire du gouvernement d’après-guerre.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. C’est une question légitime. Je comprends que nos choix aient suscité des contestations.

M. le président Raphaël Schellenberger. Chacun des responsables politiques que nous avons auditionnés semble avoir fait preuve d’une préoccupation, dès sa prise de fonctions, d’accélérer le développement des énergies renouvelables. Cette semaine encore, l’Assemblée nationale a voté un texte dont c’est l’objectif.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Nous souhaitions doubler la part des énergies renouvelables, en comptant celle de l’hydraulique. Il fallait donc quasiment multiplier par dix la part de l’éolien et du photovoltaïque.

J’ai concentré mes efforts pour augmenter la part des énergies renouvelables en les couplant avec la politique industrielle. La stratégie environnementale ne peut faire abstraction des politiques sociales, industrielles et en matière d’emploi.

M. le président Raphaël Schellenberger. En 2008, quelle place tenait la sécurité d’approvisionnement dans le débat public ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. En 2008, la production était excédentaire au regard de nos besoins. Certes, des questions se posaient pour l’avenir, mais les derniers réacteurs nucléaires du plan Messmer – Chooz et Civaux – avaient été mis en service récemment. Par ailleurs, l’excédent de production a été accru par les conséquences de la crise financière de 2008.

Il n’y avait donc pas de sentiment d’urgence. Lors du Grenelle, la première préoccupation était l’efficacité énergétique, loin devant les considérations liées à la production. Cette situation s’est prolongée durant quelques années.

Des pistes de réflexion sur la production émergeaient toutefois : nous avions ainsi lancé la conception du cahier de charges des visites décennales, dont l’échéance approchait. Nous avons également été à l’origine d’une réflexion qui a abouti après mon départ du ministère sur l’adoption d’un mécanisme de capacités, qui visait à assouplir la pilotabilité des moyens de production. En effet, nous avions conscience que des problématiques pourraient survenir à cet égard. Cependant, le mécanisme de capacités ne relevait pas de mes attributions, puisque la gestion du marché de l’énergie et des grands opérateurs de l’énergie avait été transférée à Bercy.

M. le président Raphaël Schellenberger. Pour quelles raisons ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. La campagne de 2007 a donné lieu à des débats internes sur la politique en matière nucléaire. Ma position sur le sujet était assez modérée. J’estimais qu’il était encore trop tôt pour précipiter les choses : il me semblait plus urgent de régler les tensions internes à l’équipe nucléaire française avant de prendre de telles décisions. Nos choix devaient tenir compte du contexte plus global, intégrant par exemple l’utilisation de la chaleur fatale de l’industrie nucléaire qui n’a jamais été valorisée. Je trouvais que la dimension du projet de réacteur pressurisé européen (EPR) – qui consiste en un très gros réacteur centralisé – était peu cohérente avec les évolutions du marché mondial de l’énergie, qui s’orientait davantage vers les petits réacteurs. L’EPR nécessite par exemple d’importantes lignes à très haute tension, qui posent des problématiques spécifiques.

Ainsi, si cette question était légitime et que je n’y étais pas formellement opposée, elle ne me paraissait pas prioritaire. Quelles étaient, au fond, les raisons de construire un si gros réacteur ? Les économies d’échelle étaient avancées comme l’un des principaux arguments. Cependant, ce projet entraînait de nombreux défis, tels que l’équilibre des plaques énergétiques ou l’extraction de l’énergie par les lignes à très haute tension qu’il a fallu construire. En outre, une partie du monde des ingénieurs du nucléaire y voyait un gage supérieur de sûreté. En effet, le réacteur EPR était conçu de telle sorte que des nappes de béton empêchent les fuites de corium en cas de fusion du cœur.

S’il est difficile de trancher ce débat, j’estimais qu’il n’avait pas été assez profondément réfléchi. La décision politique forte que nous nous apprêtions à prendre me paraissait quelque peu prématurée au regard des considérations techniques et du contexte de compétitivité – puisqu’il ne s’agissait pas uniquement de construire ce réacteur pour la France, mais également pour le reste du marché. Nous aurions peut-être dû davantage réfléchir aux petits réacteurs modulaires (SMR).

J’avais exprimé ces opinions durant la campagne de 2007. Je pense qu’elles ont participé du redécoupage des attributions en 2010 : il est possible que la gestion du marché et de la production ait été rendue à Bercy pour ces raisons.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez évoqué les tensions entre Areva et EDF. À l’époque où il a été décidé de construire l’EPR, aurions-nous pu plutôt choisir de lancer le réacteur Atmea 1000 d’Areva ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Le nucléaire et la politique énergétique forment un sujet très politique, mais ils reposent sur des fondements techniques, qu’il faut maîtriser et qui nécessitent un certain investissement. À l’époque, cet investissement aurait pu être plus dense. Le débat a été posé dans des termes très catégoriques : il fallait lancer l’EPR pour ne pas perdre en compétences. Nous avons profité du fait que le réacteur d’EDF semblait prêt pour accélérer notre politique. Des débats d’ingénierie, liés à la question du marché, n’ont pas été menés à leur terme, notamment parce que la construction de l’EPR apparaissait comme un marqueur politique fort. Ainsi, même si le projet n’était pas suffisamment mûr, il semblait urgent de le lancer.

Ces décisions ont été prises dans un contexte de fortes tensions entre EDF et Areva. À mon sens, il fallait d’abord résoudre ce conflit. Sans cela, nous risquions de rencontrer des échecs à l’exportation. Il convenait aussi d’étudier sérieusement les options technologiques et de questionner la taille du réacteur.

Au niveau ministériel, j’ai dû gérer la question des lignes à très haute tension. Ces questions auraient mérité une réflexion plus approfondie.

L’un des problèmes est que la politique énergétique subissait des mouvements de balancier pour de mauvais motifs politiques. L’industrie nucléaire et les partisans de la filière craignaient, comme moi, un nouveau mouvement de balancier si la décision n’était pas prise immédiatement. C’est bien ce qui s’est passé lors de la fermeture de Superphénix ou l’arrêt d’Astrid. En l’absence de consensus national sur la question du nucléaire, cette inquiétude a poussé à l’urgence.

Il est vrai que nous aurions pu attendre un ou deux ans pour mener une réflexion plus aboutie sur certains sujets, et désamorcer les tensions entre EDF et Areva ; cependant, nous avions le sentiment que dès que la gauche revenait au pouvoir, le parti socialiste ne s’intéressait pas à l’écologie et sous-traitait cette question aux Verts, qui cherchaient quant à eux à enfoncer un coin de plus contre la politique nucléaire. Nous pensions donc nous trouver dans une fenêtre d’opportunité pour lancer l’EPR, et qu’il fallait en profiter.

Les politiques énergétiques ont besoin de stabilité et d’un minimum de consensus. Elles doivent dépasser les divergences politiques. Les mouvements de balancier, lorsqu’ils concernent des sujets qui font l’objet d’investissements aussi longs, amènent nécessairement à se tromper – et je pense que nous avons commis des erreurs sur la quatrième génération, victime d’accords politiques parfois mal informés sur le plan technologique – ou à prendre des décisions de manière accélérée.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous expliquez que l’expertise des solutions alternatives manquait quelque peu de densité. Comment cela se fait-il ? Est-ce dû au mouvement de balancier que vous évoquez, qui aurait conduit à ce que moins d’études préalables ou de préoccupations aient été consacrées aux évolutions des technologies nucléaires ou au lancement des chantiers nucléaires ? La France semble pourtant dotée d’un panel d’outils de développement et d’industrialisation du nucléaire. Comment l’expliquez-vous ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Le conflit entre EDF et Areva a une très grande part de responsabilité dans cette situation. La France dispose d’acteurs divers de très grande qualité. À tous les niveaux de la chaîne, nous avions tous les moyens nécessaires pour prendre de bonnes décisions correctement informées. Cependant, à cette période, le milieu était crispé autour du conflit entre EDF et Areva. Une partie de l’expertise, issue du monde de la recherche du CEA, craignait de se retrouver prise en otage dans cette bataille. Les acteurs se sont progressivement isolés. L’accélération politique, par crainte que la fenêtre d’opportunité que j’ai évoquée se referme, n’a pas pris le temps d’organiser un forum. Le monde militaire, dont les compétences auraient également pu être appliquées au monde civil, n’a pas été appelé à participer au débat.

Je n’ai pas été associée à la décision qui a été prise. En 2007, j’avais exprimé mes positions. J’étais considérée comme la spécialiste de l’écologie dans mon parti, car j’étais en vérité la seule à m’y intéresser, mais je restais encore débutante dans ce système ; par ailleurs, j’étais ingénieure – ce qui n’est pas très répandu dans le monde politique – et je connaissais bien le nucléaire, car mon père avait été le directeur de Framatome qui avait vendu les centrales à la Chine. J’ai donc participé aux discussions dans une certaine mesure ; cependant, comme secrétaire d’État, je m’occupais de la négociation du Grenelle de l’environnement, et lorsque je suis revenue au Gouvernement en tant que ministre, je n’étais en charge que de la sûreté.

M. le président Raphaël Schellenberger. Le compteur intelligent a été lancé à cette période. De quelle manière avez-vous évalué la nécessité d’injecter plus d’intelligence dans le réseau de distribution et de transport ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. L’idée d’un réseau plus intelligent, dont le pilotage serait davantage décentralisé et qui accorderait plus de place aux consommateurs apparaissait innovante. En revanche, des réticences se sont fait entendre sur la mise en œuvre de cette idée. Je me souviens par exemple d’un débat sur les ondes émises par le compteur. Nous y avions notamment répondu en investissant sur les smart grids dans le PIA, en recherche et peut-être en prototypes, si mes souvenirs sont corrects.

M. le président Raphaël Schellenberger. Quelle place le Grenelle a-t-il accordé aux enjeux liés aux matériaux critiques, qui dimensionnent, comme on le voit désormais, la transition énergétique et notamment l’électrification ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. À l’époque, le sujet était embryonnaire. Bien qu’évoqué dans les débats, il n’a pas fait l’objet de politiques ou de programmes.

En matière minière, la décision de mettre fin au projet dit de « la Montagne d’or » en Guyane a servi de préliminaire aux discussions du Grenelle. Les ONG – avec raison – y étaient opposées. Aucune mesure très structurée, cependant, n’a porté sur la question des métaux rares. Les mines avaient aussi été évoquées dans le cadre de la réforme du code minier, afin d’assurer sa cohérence avec les dynamiques coopératives et l’exigence de transparence dans les politiques publiques manifestée lors du Grenelle.

Aux États-Unis aussi, ce sujet devient un enjeu stratégique identifié, qui fait l’objet d’investissements importants, y compris privés. Un investissement de 600 millions de dollars a par exemple récemment été annoncé dans un projet pour développer une base stratégique de production de lithium.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous avez abordé la dimension politique du choix des ONG retenues pour participer au Grenelle. C’est bien le candidat Nicolas Sarkozy qui, dans une volonté d’ouverture, a souhaité montrer que l’écologie pouvait être une politique de droite : il s’agissait donc d’une manière de légitimer l’écologie de droite en invitant à la table des négociations des ONG classées politiquement à gauche, même si elles étaient écologistes et que cette distinction n’a pas toujours de sens. Lorsque vous faisiez partie de l’équipe de campagne, votre proposition de Grenelle reposait bien sur une quête d’un symbole écologiste de gauche pour prendre à revers l’adversaire politique en vue des élections.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. C’est une manière de voir les choses. Nous poursuivions toutefois un objectif plus noble : le Grenelle a servi à remédier à des situations de blocage, liées à des postures, y compris administratives – et pas seulement politiques –, sur de nombreux sujets.

Le ministère de l’écologie était petit et son administration était faible. Il se situait dans un rapport conflictuel sur le plan politique et administratif avec les autres ministères –notamment de l’agriculture, de l’équipement ou avec Bercy. Contrairement à l’ensemble des autres ministères, il ne bénéficiait pas d’un corps d’État. Ainsi, un ingénieur d’État qui exerçait dans un autre ministère touchait des primes liées à son corps ; au ministère de l’écologie, il n’en existait quasiment pas. Il n’est donc pas étonnant que cette administration ait été contestée au prétexte qu’elle était militante.

Lors du Grenelle, nous avons réformé et réorganisé les administrations, transformant totalement cette situation. Ce volet administratif, bien que considérable, a été peu publicisé. Pourtant, nous avons réuni dans le même ministère des personnes qui travaillaient précédemment aux ministères du logement, de l’équipement, de l’écologie ou même de l’agriculture. Ce mouvement majeur visait à faire tomber les murs entre des administrations qui représentaient autant de blocages organisés.

M. Antoine Armand, rapporteur. Quel est votre avis sur l’exclusion du nucléaire du Grenelle ? J’entends bien que ce choix visait à éviter de paralyser les débats du Grenelle ou à mettre en difficulté le nucléaire face à des ONG qui y étaient majoritairement opposées. Cependant, l’idée d’extraire le nucléaire du débat public ou parlementaire, en raison des crispations qu’il provoque, n’est-elle pas paradoxale ? En effet, elle condamne soit à ne pas prendre de décisions, soit à en prendre – mais qui ne bénéficient dès lors pas de la même lumière médiatique, politique et parlementaire. Elle engendre dès lors un risque de faire perdre en crédibilité et en légitimité démocratique.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Le nucléaire n’a pas été le seul sujet à avoir été exclu des débats. Il faut d’ailleurs s’entendre sur ce que signifie cette exclusion : il est vrai que les groupes de travail n’ont pas négocié et débattu de ce sujet. C’était aussi le cas de la chasse, par exemple.

M. Antoine Armand, rapporteur. En matière d’implication environnementale, la chasse n’a pas le même statut que le nucléaire, qui produit 80 % de notre électricité.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Je suis d’accord. Nous avons procédé de cette manière, parce que nous avions le sentiment que débattre du nucléaire ne contribuerait pas à progresser. Ce sentiment était d’ailleurs partagé : les ONG auraient pu poser comme condition à leur participation la tenue de débats sur cette filière. Or, elles ne l’ont pas fait, car elles savaient, comme nous, que l’une ou l’autre partie aurait dû céder sur ce point.

Je ne suis pas certaine qu’il aurait été utile d’intégrer des groupes de travail sur le nucléaire. Toutefois, je suis d’accord avec vous : en procédant ainsi, nous avons laissé se propager le sentiment que le nucléaire se développe dans l’ombre du débat public.

Il me semble que nous devrions parvenir à sortir de catégories de pensée quasiment religieuses des deux côtés de l’échiquier. Certains acteurs, qu’ils soient ou non opposés au nucléaire, n’affichent pas une opinion réellement étayée sur le sujet – cette dernière relève parfois plutôt de la foi.

M. Antoine Armand, rapporteur. De quelle manière les engagements du Grenelle concernant la maîtrise de la demande, la sobriété et l’efficacité énergétiques ont-ils été pris en compte par les acteurs, une fois les principaux outils adoptés ? Comment analysez-vous l’insuffisante progression des quinze dernières années par rapport au gisement d’économie d’énergie ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Les instruments de mise en œuvre du Grenelle ont été si variés qu’il est difficile de porter un jugement global à leur encontre. Certains étaient strictement législatifs, d’autres, législatifs et réglementaires, d’autres encore consistaient à lancer des appels à projets et dépendaient par conséquent de la rapidité avec laquelle les administrations procédaient à les déployer. Plusieurs mesures concernaient des accords volontaires avec les acteurs de la filière. Il faut également prendre en compte la dimension budgétaire de certains instruments, qui avaient besoin de financements. Les vitesses d’exécution ont donc varié.

Encore une fois, je pense que le manque de couplage avec la politique industrielle a été un facteur de ralentissement, en favorisant un processus de stop-and-go. Les sujets sur lesquels nous avons réussi à lancer une base industrielle, participant de la compétitivité nationale, voire, de l’aménagement du territoire, dans certains cas, et d’une politique de l’emploi, n’ont pas suscité de débat. À l’inverse, les objectifs environnementaux qui ne s’accompagnaient pas directement de bénéfices en matière d’emplois ou de compétitivité – du moins, pas à la hauteur de l’investissement qu’ils requéraient – étaient plus tributaires des conditions macroéconomiques : nous pouvions lancer ces mesures lorsque nous avions suffisamment d’argent, mais ils étaient mis à l’arrêt dès lors que nous n’y en consacrions plus.

Le couplage des mesures environnementales avec l’émergence d’une base industrielle est la seule solution pour créer une dynamique positive, à laquelle tous les acteurs se montrent favorables. Certaines des énergies renouvelables, notamment l’éolien terrestre, ont souffert de ces difficultés.

À ce titre, la politique des réseaux de chaleur et du développement de la chaleur renouvelable a été insuffisamment traitée en France. Les centrales nucléaires produisent une quantité importante de chaleur fatale. L’intérêt des petits réacteurs est d’ailleurs que la chaleur qu’ils émettent est plus décentralisée : s’ils sont correctement répartis, cette chaleur peut être utilisée de manière plus pertinente qu’à Flamanville, par exemple. Ces solutions permettent d’éviter un gaspillage d’énergie.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous expliquez qu’il est important de définir des objectifs environnementaux et d’économies d’énergie et de développer des outils incitatifs pour le consommateur. Vous avez d’ailleurs établi des mesures fiscales comme le crédit d’impôt ou l’emprunt à taux zéro. Vos propos s’appliquent-ils à la politique industrielle, au sens du développement de la filière et des compétences ? Le cas échéant, avez-vous eu le sentiment que lorsque vous étiez en fonctions, cette dimension, assurée par le ministre en charge de l’emploi et de l’industrie, a été suffisamment défendue pour que la rénovation thermique puisse s’effectuer ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Absolument. La rénovation thermique avait été identifiée comme une politique triplement gagnante : du point de vue de l’environnement – pour lutter contre le changement climatique et éviter le gaspillage énergétique –, des économies qu’elle permet – malgré des horizons de rentabilité relativement longs pour les particuliers, mais avérés – et de l’emploi local. Nous avons donc très rapidement lancé des politiques de formation dans ce domaine, et de certification des acteurs. En effet, l’un des problèmes du Grenelle est que de nombreux acteurs se sont emparés de cette étiquette, de manière parfois trompeuse pour le consommateur. Des politiques de certification et d’accompagnement local par l’Ademe ont permis d’attester de la qualité des travaux réalisés.

M. Antoine Armand, rapporteur. Quels autres éléments que ceux que vous avez mentionnés permettent d’expliquer l’échec relatif de la politique concernant l’éolien terrestre et le photovoltaïque ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Les deux sujets sont différents. Une base industrielle d’éolien terrestre existe en Europe, mais elle n’est pas localisée en France. Le lancement de notre politique de développement de cette filière a été plus tardif qu’en Allemagne ou dans les pays du Nord. La France représentait une part relativement faible du volume du marché. Dans ce contexte, il était difficile de lancer une base industrielle nationale. Le problème était donc lié à la maturité de cette industrie, qui, par ailleurs, avait pu se développer en Europe.

Le solaire, au contraire, avait fait l’objet d’embryons d’industries en Europe. Dans le cadre du CEA, notamment, des programmes de recherche avaient été entamés dans les années 1970 – trop tôt, peut-être. Ce qui restait de cette base industrielle peinait à se maintenir, tandis que la production de panneaux se développait en Chine. Nous atteignions donc nos objectifs, puisque nous augmentions la quantité de solaire installé ; cependant, une proportion croissante de panneaux chinois était utilisée. Le financement des champs solaires ne bénéficiait que très ponctuellement à l’emploi local – au travers des activités d’installation et de maintenance. Or, je ne trouve pas légitime que le consommateur d’électricité français s’engage à payer sur sa facture les usines de production de panneaux en Chine. Nous avons donc dressé un moratoire – qui n’était pas rétroactif, contrairement à ce qu’ont tenté de faire d’autres pays, qui ont été sanctionnés. Cette situation a été assez mal vécue.

Ce coup d’arrêt n’était pas seulement motivé par des raisons financières : nous n’étions pas satisfaits du déploiement industriel de la filière. Nous avons tenté de remonter des politiques de soutien plus sophistiquées ciblant le solaire innovant. De cette manière, nous pouvions obtenir des spécifications, que nous avons renforcées en demandant des bilans carbone, afin de soutenir l’émergence d’une filière nationale ou européenne. Au départ, nous avons rencontré un peu de succès. Cependant, ces politiques doivent se développer dans la durée ; or, assez rapidement, ces appels d’offres ont abandonné les spécifications que nous avions tenté d’introduire – et qui différaient assez peu de celles adoptées pour l’éolien en mer. Je n’étais plus en fonctions lorsque je l’ai constaté. Je me suis demandé si ce choix découlait d’une volonté d’accélérer le développement des mégawatts installés en faisant baisser les prix. Des responsables de mon ancienne administration m’ont toutefois fait savoir que la Commission européenne s’était montrée plus regardante à ce sujet que sur l’éolien en mer.

Je travaille désormais dans les investissements dans les technologies vertes aux États-Unis. L’Inflation Reduction Act prévoit 700 milliards de recettes, dont 370 milliards seront consacrés au soutien à la politique industrielle verte, et le reste au désendettement de l’État. Le dispositif de financement est donc solide. Le budget de 370 milliards présente des critères de localisation et de développement d’une base industrielle locale robustes. L’un des outils majeurs de cette loi, l’Investment Tax Credit, consiste en un crédit d’impôt pour les investissements dans une vaste catégorie de technologies – le solaire, l’éolien, l’hydrogène, le gaz naturel. Ce crédit d’impôt ne définit pas un taux fixe : plusieurs critères sont nécessaires pour prétendre au taux de 30 %, auquel s’ajoutent ensuite des bonus. Ces critères ont explicitement partie liée avec la politique industrielle. Ils ne consistent pas en des contournements similaires à ceux auxquels nous avons dû procéder dans nos appels d’offres : si le panneau solaire utilisé n’est pas américain, le taux de crédit d’impôt ne sera pas le même.

M. Antoine Armand, rapporteur. Je souhaitais revenir sur l’acceptabilité de l’implantation des énergies renouvelables. Comme secrétaire d’État puis comme ministre de l’écologie, vous avez eu fort à faire, comme vos prédécesseurs et successeurs, pour rendre ces installations plus acceptables. La loi que nous avons votée récemment, qui succède à d’autres ayant pour but de favoriser l’installation d’énergies renouvelables, atteste de l’actualité de ce problème. Quelle a été votre expérience de cette problématique et quelles leçons en tirez-vous ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Chacun s’accordait à reconnaître l’intérêt du développement des énergies renouvelables, mais personne ne souhaitait les voir s’implanter sur son territoire, en raison – ce qui est légitime – des conséquences sur le paysage et d’une inquiétude que le territoire perde de sa valeur patrimoniale.

J’en conclus qu’il existe trois critères à suivre. Le premier consiste à minimaliser l’impact : plutôt que de répartir de petites quantités d’éoliennes, il convient de respecter un zonage cohérent. Par ailleurs, il est légitime de partager les bénéfices. Il faut toutefois éviter toute opération donnant le sentiment d’acheter les populations. La mise en œuvre des politiques doit se faire de manière juste et découplée, sinon tout le monde y perd, y compris en dignité. Ainsi, nous avions adopté une taxe sur l’exploitation de l’éolien offshore servant à financer une partie du parc amazonien en Guyane. Je ne suis pas opposée par principe à ce type de dispositifs, mais ils ne doivent pas engager les acteurs dans une négociation biaisée. Enfin, le dernier critère est la transparence. Certaines procédures d’attribution des autorisations, notamment dans le cadre du code minier – car les installations qui modifient le paysage font souvent l’objet de procédures plus ouvertes qui laissent plus de part à la contestation – ne sont pas suffisamment claires et établies, et font planer le risque de contentieux qui retardent le déploiement des projets. Je reconnais que ces principes ne sont pas toujours faciles à appliquer.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous semblez mettre sur le même plan l’arrêt de Superphénix et d’Astrid. Pourtant, Superphénix était un démonstrateur en fonctionnement ; l’investissement initial avait été réalisé. En 2019, au terme des études menées, il a été décidé de ne pas construire de démonstrateur.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Les arrêts de Superphénix et d’Astrid procédaient l’un et l’autre d’un accord politique, qui ne reposait pas entièrement sur des fondements techniques.

J’en reviens à la nécessité du temps long pour adopter une politique nucléaire efficace. S’opposer à la quatrième génération – à tort ou à raison – était perçu dans certains milieux écologistes comme une attaque du nucléaire à son talon d’Achille, car cela revenait à remettre indirectement en cause la question des déchets. Je comprends le raisonnement. Je ne sais pas à quel point il est juste ; en renonçant à poursuivre Superphénix ou Astrid, on accepte finalement de rentrer dans cette logique. En tout cas, la question mérite d’être posée dans un cadre différent que celui d’un accord politique, et plus encore en marge d’une campagne présidentielle. Je n’ai pas participé aux discussions sur l’arrêt de Superphénix, mais je doute que la décision ait réellement pris en compte des considérations techniques.

M. Antoine Armand, rapporteur. Ce n’est pas l’avis de M. Jospin.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Il est probablement mieux informé que moi ! Cependant, l’arrêt de Superphénix s’est traduit par la prolongation de Phénix. Ce n’est pas cohérent. Il en va de même pour l’arrêt d’Osiris. L’argument sous-jacent n’était pas entièrement technique.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous étiez en fonctions lors de la signature de la convention du projet Astrid. Au moment de l’arrêt de Superphénix et du prolongement de Phénix, quelle était la capacité à capitaliser sur les connaissances ? Même si ce sujet ne relevait pas directement de vos attributions, vous avez probablement un éclairage à nous apporter sur l’orientation qu’avait en tête le Gouvernement au moment de signer la convention d’Astrid. S’agissait-il bien de réaliser les études préliminaires puis de construire un démonstrateur afin de maîtriser la quatrième génération du point de vue expérimental, de la recherche et du fonctionnement ? Ou le projet poursuivait-il de seules fins de recherche ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Dans le contexte de tensions entre Areva et EDF, le CEA s’est, de mon point de vue, quelque peu rétracté. Cependant, à l’origine, la dynamique dans le secteur du nucléaire était bien plus fluide. Le CEA faisait de la recherche, mais de manière très appliquée, en capitalisant l’expérience nucléaire.

Le projet Astrid contribuait au débat de l’époque, qui a participé au lancement de Flamanville, sur le maintien des compétences d’ingénierie en matière nucléaire. Certes, il ne s’agissait pas exactement du même type d’ingénierie. Cependant, on pouvait identifiait des correspondances. En réalité, le système d’acteurs n’opposait pas le CEA qui aurait seul été chargé d’une recherche purement fondamentale tandis qu’EDF et Areva auraient consacré leurs travaux à la production. D’ailleurs, au moment de l’accident de Fukushima, c’est grâce au milieu de la recherche et aux membres du CEA, qui avaient travaillé en relation avec le Japon, que nous avons pu obtenir des informations sur la situation de la centrale, alors que les canaux de communication officiels étaient coupés.

M. Antoine Armand, rapporteur. Le rapport Roussely, remis en juin 2010, présente une série de préconisations. Certaines, notamment celle portant sur Cigéo, ont été appliquées ; d’autres alertent sur l’urgence d’accélérer le soutien à la prolongation des réacteurs nucléaires, y compris « à soixante ans, à sûreté constante, voire davantage ». En tant que destinataire du rapport, quels échanges avez-vous eus à cette occasion ? Comment avez-vous accueilli cette préconisation ? Des mesures ont-elles été adoptées, ou, du moins, des discussions avec l’ASN ont-elles été entamées pour anticiper le cap des soixante ans ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Ce rapport a été remis en juin 2010 ; je n’ai été nommée ministre qu’au mois de novembre.

Vous avez employé l’expression de « sûreté constante ». Or, un des principes de la politique nationale en matière de sûreté est qu’elle n’est pas constante : elle doit évoluer au fur et à mesure des avancées technologiques. C’est l’une des différences avec la doctrine de la Commission de réglementation nucléaire des États-Unis.

L’exemple de Fessenheim est révélateur à cet égard. La prolongation du parc était débattue. J’ai lancé l’élaboration du cahier des charges pour les visites décennales. La nécessité de les répartir en différentes phases avait été évoquée. Nous nous intéressions également aux bénéfices et aux inconvénients d’un parc très standardisé : en effet, si l’effet de série peut représenter un avantage, il pose des difficultés en cas de malfaçon. Ces considérations ont des conséquences sur la visite décennale. Enfin, nous réfléchissions aux particularités de certains sites, plus sensibles, soit en raison de leur emplacement géographique – qui peut présenter un risque sismique ou de perte d’approvisionnement en eau – soit pour d’autres raisons techniques plus complexes.

Le site du Fessenheim, en l’occurrence, était assez spécifique. Pour une raison que j’ignore, le radier – sorte de plancher en béton de la centrale – y était plus fin que celui d’autres centrales. Or, l’épaisseur du radier commande la cinétique du passage du cœur fondu en cas d’accident dans la nappe phréatique alsacienne. Lors du lancement de l’appel d’offres, si le cahier des charges était standardisé, il tenait compte des spécificités de certaines centrales. Puisque la doctrine française exige que la sûreté suive l’acquisition progressive des améliorations technologiques, pour prolonger Fessenheim, il aurait donc été nécessaire de s’interroger sur l’épaississement du radier.

Lorsque les visites décennales ont été lancées, les jeux étaient faits. EDF considérait que la décision avait déjà été prise. Ainsi, il me semble que la centrale de Fessenheim n’a pas été intégrée aux visites décennales : nous ne savons donc pas s’il était techniquement possible d’épaissir le radier ni combien cela aurait coûté.

Ainsi, l’ASN est indépendante, mais les avis qu’elle rend ont des conséquences potentielles sur des choix de politique énergétique qui ne relèvent pas de cette instance.

M. le président Raphaël Schellenberger. Le radier de la centrale de Fessenheim a été épaissi en 2013.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Il me semble qu’il aurait fallu l’épaissir davantage lors de la visite décennale, car l’épaisseur n’atteignait pas le niveau de sûreté de la troisième génération. Or, la cuve – qui est la seule composante d’une centrale qui ne peut être remplacée – de Fessenheim ne permettait pas d’épaissir le radier autant que nécessaire.

M. Antoine Armand, rapporteur. La recommandation du rapport Roussely a bien pour intitulé « soutenir l’extension de fonctionnement des centrales à soixante ans, à sûreté constante ». Il s’agit probablement d’une imprécision plutôt qu’une remise en cause du choix normatif français.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. C’est tout de même curieux, car cet intitulé est contradictoire avec la doctrine. Je n’ai pas eu l’occasion d’échanger avec M. Roussely.

M. Maxime Laisney (LFI-NUPES). Vous êtes revenue sur les raisons expliquant le retard de la France dans le développement des énergies renouvelables. La faiblesse – ou l’absence – de la filière industrielle en France participe en effet du retard accumulé, en particulier sur le photovoltaïque, mais aussi sur l’éolien. Ne peut-on pas également identifier parmi ces causes le poids de l’obsession du marché – et de sa main invisible – dans ce domaine, alors que le nucléaire a, de son côté, toujours reposé sur l’État ? En effet, Flamanville n’est pas le seul exemple d’une installation nucléaire qui ait fait abstraction d’une consultation publique ou parlementaire : c’est le cas de toute l’histoire du nucléaire. Or, précisément parce qu’elle forme un système, l’électricité devrait être prise en main par l’État et non laissée à la main du marché – y compris pour le développement des énergies renouvelables.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Le marché seul ne peut pas construire une politique énergétique, mais cela ne signifie pas qu’il n’a pas de rôle à jouer. En effet, le marché suit une logique d’optimisation à court terme. Une politique énergétique équilibrée nécessite au contraire une programmation à long terme de la part de l’État, sur la recherche, le réseau, le stockage, les capacités pilotables, l’équilibre entre la base et le reste. Le marché ne prend pas en compte toutes ces dimensions.

Il faut trouver des systèmes dans lesquels cette programmation nécessaire laisse suffisamment de liberté aux acteurs locaux et industriels et qu’elle parvienne à créer un effet de levier sur des investissements privés. La transition énergétique nécessite des ressources telles que l’État ne peut les prendre intégralement en charge. Nos appels d’offres sur l’éolien offshore définissaient des zones et des critères pour développer une base industrielle ; mais ils étaient destinés à des acteurs privés, qui se sont chargés de la construction des installations. Enfin, pour que tout cela fonctionne, une visibilité suffisante doit être donnée aux acteurs privés pour qu’ils investissent à long terme. C’est précisément ce que permet l’Inflation Reduction Act : les États-Unis proposent un dispositif octroyant 3 dollars par kilo d’hydrogène vert produit, avec un engagement pour dix ans envers les producteurs.

M. Maxime Laisney (LFI-NUPES). L’État vient de racheter pour quelques milliards les dernières actions d’EDF qu’il ne possédait pas. Cet opérateur est endetté à hauteur de 60 milliards d’euros, tandis que le grand carénage représenterait un coût de 100 à 150 milliards d’euros.

Le 3 janvier 2012, l’ASN vous a remis un rapport, à votre demande et à la suite à Fukushima, mettant en balance la question de la sous-traitance et celle de la sûreté des installations. Pourriez-vous nous apporter des précisions sur ce rapport ?

Les sous-traitants reçoivent 80 % des doses reçues par les agents qui interviennent sur les centrales. N’est-ce pas là la véritable raison pour laquelle EDF préfère qu’ils restent externalisés ? Ne serait-il pas souhaitable d’internaliser cette main-d’œuvre afin de conserver cette compétence ? En effet, 80 % des événements majeurs sont imputables à une erreur humaine.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Après Fukushima, nous nous sommes effectivement interrogés sur les enjeux liés aux compétences. L’un des problèmes de la sous-traitance est qu’elle entraîne une rupture de la continuité.

Votre question soulève deux dimensions. La première est le suivi des personnels, afin de s’assurer qu’aucun agent, à aucune période de sa carrière, n’est exposé à des doses supérieures à celles qui sont autorisées. Cette exigence s’applique tant aux opérateurs qu’aux sous-traitants.

Par ailleurs, la question des sous-traitants soulève celle de la continuité des compétences. Dans ce débat, il avait été demandé à EDF de procéder à une revue de compétences et de la sous-traitance au titre de la continuité et de la construction des compétences. J’ignore quelles suites y ont été données : en effet, le rapport a été remis en janvier 2012, et j’ai quitté le ministère le 14 février 2012.

M. Maxime Laisney (LFI-NUPES). Un accident similaire à celui de Fukushima est-il exclu en France ? Plusieurs de nos centrales sont situées en bord de mer ou en zone inondable. Il est question de construire deux nouveaux EPR à Penly, sur un polder, ainsi qu’à Gravelines, sur un site entièrement offshore. Est-il raisonnable de relancer la construction de nouvelles centrales, alors que le prototype d’EPR 2 n’est pas encore au point, que les installations de gestion des déchets ne sont pas dimensionnées pour en accueillir des quantités supplémentaires issues de nouvelles centrales, et que le changement climatique fait peser des risques de sécheresse et de réchauffement des cours d’eau ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Un accident exactement tel que celui de Fukushima ne pourrait vraisemblablement pas se produire en France, mais la question n’est pas là. L’absence de risque de tsunami ne nous dispense pas d’en tirer des leçons : ce que nous enseigne cet accident, c’est le risque induit par une série de suraccidents sur un site nucléaire, le coupant du monde et créant une situation de potentiel emballement. Dans les évaluations complémentaires de sûreté, nous avons donc tenté d’en tirer les enseignements que je vous ai décrits.

Vous avez évoqué la question des déchets. Il me semble que votre groupe fait preuve d’inconséquence à s’être tant battu contre la quatrième génération tout en pointant désormais du doigt le problème des déchets. Je suis la première à dire qu’il est mensonger de parler de recyclage pour la filière des déchets nucléaires : en réalité, la filière n’est pas bouclée. C’était l’enjeu de tous ces travaux de recherche. Il faut donc bien les poursuivre et trouver des solutions.

S’agissant du réchauffement climatique, je comprends le problème que vous soulevez. Cependant, la quantité d’eau nécessaire pour refroidir un réacteur mis à l’arrêt en situation de crise ou d’urgence et la quantité d’eau nécessaire pour fonctionner à plein dans la durée n’est pas identique. L’un des problèmes de Fukushima n’était pas le manque d’eau, mais le fait que les pompes de refroidissement étaient noyées. Le changement climatique doit être intégré à nos réflexions : il ne soulève en général pas un problème de sûreté, mais davantage de compétitivité, puisqu’il peut affecter la production en raison des difficultés d’approvisionnement en eau qu’il génère.

M. Francis Dubois (LR). Le nucléaire repose sur un temps bien plus long que celui du politique et de ses alternances. Le 31 août 2019, l’arrêt du programme de recherche Astrid a été expliqué par le directeur de cabinet d’Édouard Philippe, lors de son audition, par la complexité de la majorité politique et le coût jugé trop important. Ainsi, c’est davantage Bercy qui est responsable de ce choix, qui rend difficile notre quête de souveraineté et fragilise notre résilience.

Selon vous, quel est le bon mix ? Il faudra certainement lancer des programmes par une loi, sur un temps long cohérent avec celui qu’impose le nucléaire.

La souveraineté – notamment énergétique – ne saurait être atteinte sans un appui fort de l’État, même si ce dernier n’est plus en mesure, sur le plan financier, de l’assurer – ce qui rend nécessaire de faire appel à des investisseurs. L’engagement national est donc nécessaire. Or, nous faisons partie d’un marché de l’électricité européen. Comment réconcilier ces dimensions ? Nous en sommes venus à perdre quasiment notre souveraineté économique, en raison d’un coût de l’électricité bien trop élevé lié à l’obligation de marché européen. Comment sortir provisoirement de cette tarification européenne ?

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Je suis d’accord avec vous sur la nécessité d’inscrire les politiques énergétiques dans le temps long, au-delà de l’alternance politique. Les arrêts de Superphénix et d’Astrid me paraissent avoir été dictés par des accords ou des équilibres politiques. En parallèle, la décision d’accélérer le développement du projet de Flamanville, que nous aurions pu approfondir davantage, forme aussi une réaction à la crainte de voir se refermer la fenêtre d’opportunités. Nous bénéficierions tous de réflexions sur le sujet moins crispées, débouchant sur des choix collectifs partagés et inscrits dans la durée. Un choix collectif ne fait pas toujours l’objet d’un accord unanime. Il repose sur un compromis : on se met d’accord sur un mix. La politique énergétique est enfermée dans des choix idéologiques particulièrement dommageables sur un sujet qui nécessite du temps long et qui intègre des dimensions technologiques aussi complexes et évolutives.

Le bon mix serait donc celui qui susciterait un accord collectif, dans la durée, et dont le cap serait maintenu. Il ne laisserait personne à l’écart. C’est aussi celui qui permettrait de contribuer au développement d’une base industrielle nationale forte, et qui laisserait leur place à des objectifs stratégiques importants en matière de nucléaire. Le bon mix, selon moi, intégrerait une base nucléaire et une base de recherche qui garantirait à la France de conserver sa place dans le concert international, ainsi que des énergies renouvelables en portant l’accent sur celles permettant de développer l’emploi et une politique industrielle locale qui participe de notre compétitivité.

Nous avons peu parlé de l’Europe. Il me semble que nous nous sommes laissé imposer un certain nombre de choix par l’Allemagne, dont la structure de production et, par conséquent, les intérêts divergent des nôtres. Ces choix ont donc pénalisé nos intérêts nationaux. Or, tous ne se sont pas révélés pertinents, y compris en dehors du nucléaire : il était question en Allemagne, par exemple, de développer des terminaux méthaniers. Les Russes ont assuré aux Allemands que Nord Stream 2 rendait ce projet inutile. La France peut se féliciter de bénéficier de davantage de capacités en la matière, notamment en termes de stockage stratégique. Or, le dispositif européen a, selon moi, généralement davantage penché du côté de la structure de production de l’Allemagne.

M. le président Raphaël Schellenberger. Madame la ministre, je vous remercie pour la précision des réponses que vous nous avez apportées.

*

15. Audition de Mme Ségolène Royal, ancienne Ministre de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie (2014-2017) (7 février 2023)

M. le président Raphaël Schellenberger. Madame la Ministre, nous vous remercions d’avoir accepté d’être auditionnée par notre commission d’enquête, au titre de diverses fonctions que vous avez exercées, notamment la fonction ministérielle dédiée à l’énergie entre 2014 et 2017, qui intéresse plus particulièrement nos travaux.

L’un des présidents d’honneur d’EDF, entendu par notre commission, a observé pour la période antérieure à ces fonctions, que les candidats au deuxième tour des élections présidentielles de 2007 ne s’étaient guère affrontés sur le thème de l’énergie, lequel semblait alors faire consensus. Ces propos ont été contredits par une audition ultérieure.

Selon le décret relatif à vos attributions ministérielles de 2014 à 2017, vous étiez chargée d’élaborer et de mettre en œuvre la politique de l’énergie « afin notamment d’assurer la sécurité d’approvisionnement et la lutte contre le réchauffement climatique et de promouvoir la transition énergétique ».

Conjointement avec le ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique, que nous auditionnerons prochainement, vous étiez compétente pour « la politique des matières premières et des mines en ce qui concerne les matières énergétiques ».

La commission d’enquête a précédemment auditionné M. Antoine Pellion, qui fut votre conseiller technique Énergie, et M. Manuel Valls, qui dirigeait le gouvernement auquel vous apparteniez.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 occupe une place très importante dans les travaux de notre commission, au cours desquels elle a été abondamment citée. Elle a institué les programmations pluriannuelles de l’énergie (PPE) et les stratégies nationales bas carbone. Elle comportait en outre de nombreuses dispositions en matière d’économies d’énergie, dans les bâtiments comme dans les transports. Elle prévoyait un déploiement des énergies renouvelables et prescrivait de fermer les centrales à charbon d’ici 2023, de plafonner la capacité des installations nucléaires à 63,2 GW, mais aussi de réduire à l’horizon 2025 la part de la production d’électricité d’origine nucléaire (50 % de cette production devant alors être issus d’énergies renouvelables).

EDF n’était pas alors confrontée au phénomène de corrosion sous contrainte que nous connaissons cet hiver, mais ses documents de référence annuels décrivent les risques auxquels le Groupe devait faire face (règles de concurrence, politiques publiques, exigences liées à la sûreté des systèmes électriques interconnectés). Le document de 2016 évoque au sujet du plafonnement à 63,2 GW, des « décisions d’arrêt prématuré d’une ou plusieurs tranches du parc (…) ne résultant pas d’un choix industriel mais d’une application de la loi ».

Par ailleurs, nous n’oublions pas que votre nom est associé à la COP 21. La France a alors souhaité se montrer exemplaire dans ce domaine et devenir le fer de lance de cette nouvelle cause en faveur de l’humanité.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(Mme Royal prête serment.)

Mme Ségolène Royal, ancienne ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie. Je propose de vous dire quelques mots sur la loi du 17 août 2015 avant de répondre à vos questions.

En tant que cheffe de délégation pour la Conférence de Paris sur le Climat (COP 21) de décembre 2015, j’étais en charge des avancées opérationnelles en matière de lutte contre le réchauffement climatique. J’ai souhaité que la France finalise sa stratégie bas carbone afin de se montrer exemplaire à l’ouverture de cette conférence. Nous avons d’ailleurs été l’un des premiers pays du monde à faire adopter au parlement une stratégie bas carbone de lutte contre le réchauffement climatique.

J’ai voulu une loi la plus consensuelle possible, mais je souhaitais également en prendre les décrets d’application pendant le débat parlementaire. J’ai moi-même été parlementaire durant quatre mandats, soit vingt ans, et j’ai vu beaucoup de ministres faire voter des lois sans se préoccuper de leurs textes d’application et des mesures opérationnelles nécessaires à leur mise en œuvre.

J’avais assigné trois objectifs à cette loi, qui contenait pour la première fois le terme de « croissance verte » : Lutter contre le réchauffement climatique ; Réduire la facture énergétique (qui représentait alors un déficit de 70 milliards d’euros dans la balance commerciale) ; Faire de la France une championne dans l’industrie et l’innovation, dans tous les secteurs clés de l’énergie et de l’efficacité énergétique.

Je souhaitais également donner aux territoires et aux citoyens les moyens de participer à la transition énergétique, notamment par la création des TEPCV (territoires à énergie positive pour la croissance verte).

Enfin, au moment où je voyais s’accroître la compétition mondiale sur les énergies renouvelables, les transports propres et l’efficacité énergétique des bâtiments, je désirais profiter de la COP 21 pour encourager nos industriels à prendre de l’avance dans tous ces domaines.

En matière d’énergies renouvelables, la France et ses départements d’outre-mer disposent de tout, qu’il s’agisse d’énergie solaire, d’énergies marines, d’éolien, d’hydrolien, de géothermie, ou de bois. Les énergies marines ont toujours représenté pour moi une opportunité très forte.

La loi de 2015 poursuivait également trois objectifs politiques forts, qui figurent d’ailleurs dans l’exposé de ses motifs : ne pas opposer les énergies les unes aux autres ; faire en sorte que la France ne connaisse ni pénurie ni dépendance ; disposer d’un champ d’énergies propres, sûres et les moins chères possible.

La France a toujours fait preuve d’un grand volontarisme dans ses politiques énergétiques. Elle l’a montré au sortir de la guerre avec la Communauté européenne du charbon et de l’acier, qui a posé les fondements de l’Europe ; mais aussi dès les premiers travaux du Conseil national de la Résistance, qui présentait l’énergie comme un levier majeur de développement. Cette approche a conduit au service public de l’énergie, à la création d’entreprises publiques puissantes et à l’édification de barrages.

Des investissements massifs ont donc eu lieu dans l’énergie après la guerre. En 2015, j’ai demandé au parlement de consentir le même effort d’imagination, d’anticipation et d’investissement afin de prendre le tournant de l’autonomie énergétique et de la lutte contre le réchauffement climatique.

Lors du choc pétrolier de 1973, le prix du pétrole brut a quadruplé et le programme nucléaire lancé par la France, unique au monde, s’est accéléré. Plus d’une quarantaine de réacteurs ont été construits en dix ans, reflétant un très fort volontarisme politique.

Comment continuer à être les meilleurs dans le domaine énergétique ?

Il convient avant tout d’économiser l’énergie, et tel était l’objet du grand chantier relatif aux bâtiments afin de créer des emplois et réduire les factures. En effet, le bâtiment est le premier secteur consommateur d’énergie, avant même les transports et l’industrie. Les travaux de rénovation et d’isolation, les bâtiments à énergie positive, les réseaux intelligents et les territoires à énergie positive revêtent donc une grande importance de ce point de vue.

Les énergies renouvelables constituent un deuxième pilier. La France a le premier potentiel agricole européen, avec des débouchés en méthanisation et en biocarburants, mais aussi le troisième potentiel forestier. Elle est également la première puissance maritime européenne avec ses Outre-mer et le premier producteur européen d’énergies renouvelables en incluant l’hydroélectricité (qui a réglé ses problèmes de stockage de l’énergie). La loi de 2015 posait un objectif ambitieux de 32 % d’énergies renouvelables à l’horizon 2030 contre 14 % en 2012. Le titre premier souligne clairement que cet objectif vise à renforcer l’indépendance énergétique de la France et lutter contre les catastrophes climatiques. Il se décline comme suit : Porter la part du nucléaire à 50 % à l’horizon 2025 ; Réduire de 40 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030, par rapport à 1990 (le facteur 4) ; Diminuer de moitié la consommation d’énergie à l’horizon 2050 par rapport à 2012, avec un rythme annuel de baisse de l’intensité énergétique de 2,5 % par an d’ici 2030 et un pilotage resserré reposant sur un suivi régulier; Porter la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique à 32 % d’ici 2030, en portant la part de la chaleur renouvelable (biomasse, valorisation des déchets, géothermie) à 38 % et la part des biocarburants à 15 %.

Monsieur le Président, vous n’étiez pas élu à cette époque, mais j’ai inauguré en Alsace deux champions dans le domaine de la géothermie, l’un en géothermie profonde, une première mondiale, et l’autre en valorisation de biomasse bois. Parallèlement, je me rendais à Fessenheim. Nous composions donc avec une diversité dans les territoires.

Tels étaient les grands traits de cette loi de transition énergétique et ses objectifs opérationnels, qui avaient vocation à être ajustés au fil du temps grâce à la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE). La loi créait en effet un outil qui évitait de tâtonner année après année, en programmant et en réactualisant des stratégies énergétiques.

J’ai également eu le souci de mettre en place des outils pour accompagner cette loi, en particulier la finance verte. J’avais été marquée par l’échec de la conférence de Copenhague, à laquelle j’avais assisté en tant que présidente de région. J’avais réalisé que nous ne parviendrions à un accord sur le climat à Paris que si le secteur financier basculait du côté des stratégies bas carbone.

En juillet 2015, la coalition de la finance verte s’est réunie pour la première fois à Paris, et les banques et assurances ont entamé ce mouvement. Les assurances ne parvenaient plus à assurer les dégâts climatiques et ont compris qu’il était dans leur intérêt de financer la lutte contre le réchauffement climatique.

Je présidais cette coalition et je me suis rendue à Washington pour la réunion du FMI et de la Banque mondiale, en présence du Secrétaire général des Nations Unies. J’ai alors souhaité que la France se trouve à l’avant-garde en finance verte, et nous avons été l’un des premiers pays du monde à adopter un prix du carbone.

L’article 173 de la loi de transition énergétique intègre en outre le risque climatique dans le reporting sur la responsabilité sociale des entreprises et investisseurs. Des investisseurs ont pu se développer grâce à cet article, qui a ensuite servi de référence à la finance verte mondiale et a été adopté par d’autres pays.

Nous avons également créé un label Transition énergétique pour le climat, pour des fonds représentant un encours de 1,5 milliard d’euros, et un label Financement participatif pour la croissance verte. En janvier 2017, nous avons aussi lancé sur le marché la première obligation verte souveraine pour 7 milliards d’euros (alors même que le secteur bancaire et financier demandait un encours de 11 milliards d’euros). Cette obligation verte a recueilli 200 investisseurs et a permis de financer des politiques en faveur de l’environnement et la lutte contre le réchauffement climatique.

Parallèlement, nous avons mis en place un fonds de financement de la transition énergétique (250 millions d’euros), des prêts pour la croissance verte (3 milliards d’euros, gérés par la Caisse des Dépôts et consignations), de nouvelles règles créant des marchés et réduisant les coûts, des soutiens aux particuliers (doublement du crédit d’impôt de transition énergétique et réforme des prêts à taux zéro, avec possibilité de cumuler les deux) et des sociétés de tiers-financement en mesure d’avancer des fonds aux particuliers. Nous avons aussi facilité l’émergence de projets urbains innovants et exemplaires, avec des démonstrateurs industriels pour la ville durable et de multiples appels à projets pour accélérer la montée en puissance des énergies renouvelables (éolien en mer, éolien flottant, méthanisation, biomasse, réseaux de chaleur, notamment). L’État a joué un rôle de locomotive et a mobilisé les investisseurs en les sécurisant.

Selon moi, la transition énergétique a besoin de stabilité et de sécurité, et je regrette que les changements ministériels aient provoqué des reculs, au détriment des entreprises et industriels. Ils ont besoin de durabilité et de visibilité pour arrêter leur stratégie et investir. Quand un travail est engagé de manière consensuelle, dans l’intérêt énergétique de la France, l’idéologie pro- ou antinucléaire, n’a aucun sens. De mon point de vue, on ne peut pas être pour ou contre le nucléaire, mais uniquement pour un modèle énergétique équilibré, nous fournissant une énergie la moins chère possible, nous garantissant une indépendance et une stabilité des règles.

L’énergie, c’est la vie. Il s’agit du sujet le plus important dans un pays et dans sa stratégie. Nous voyons d’ailleurs que les pays qui en sont privés ne parviennent pas à se développer. Je pense en particulier à tout le continent africain. Ce problème avait d’ailleurs été évoqué à l’occasion de la COP 21.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je vous remercie. Tout d’abord, je tiens à vous rassurer : lorsque vous vous êtes déplacée dans le Haut-Rhin en 2015 ou 2016 pour visiter l’installation de géothermie de Rittershoffen, j’étais déjà élu local et déjà attentif aux sujets énergétiques.

Nous avons reçu deux informations contradictoires au cours de nos auditions sur l’ambiance autour de la question énergétique lors de la campagne présidentielle de 2007. Dans vos souvenirs, l’énergie constituait-elle ou non un sujet de campagne ou de clivage ? Ou restait-elle un non-sujet dans le paysage politique de l’époque ?

Mme Ségolène Royal. De mémoire, ce n’était pas un sujet archiprioritaire.

M. le président Raphaël Schellenberger. Votre réponse donne plutôt raison au dirigeant d’EDF.

Lors des auditions, certains nous ont beaucoup parlé du changement de paradigme qu’a marqué la COP 21 dans la stratégie énergétique. Nous serions alors passés du « facteur 4 » au « zéro émission nette ». Vous avez expliqué la nécessité d’anticiper en la matière, aussi je peine à comprendre en quoi la COP a représenté un tournant brusque dans la stratégie énergétique, même si elle a durci les objectifs au niveau international et français.

Mme Ségolène Royal. Elle a marqué un tournant brusque car, pour la première fois, l’ensemble des pays du monde ont reconnu que les activités humaines et le recours aux énergies fossiles étaient à l’origine du dérèglement climatique, et ils l’ont inscrit dans un traité.

J’étais déjà ministre de l’environnement en 1992 et j’ai vécu le premier Sommet de la Planète à Rio, avec François Mitterrand. À cette époque déjà, beaucoup avait été dit. Nous connaissions déjà le réchauffement climatique, mais les climatosceptiques, dont certains grands scientifiques, signaient alors des pétitions où ils jugeaient illusoire de penser que ce réchauffement climatique découlait de l’utilisation des énergies fossiles. Il a fallu attendre 25 ans, et un long processus marqué par 21 COP, pour que les États le reconnaissent enfin.

Par ailleurs, tous les États se sont engagés au terme de la COP 21 à élaborer une stratégie bas carbone, qu’ils soient riches ou pauvres. Il s’agissait là d’une grande nouveauté.

Le troisième pilier de la COP 21 concerne le financement.

J’étais en charge de l’Agenda de l’action, lui-même très innovant, qui comprenait 70 coalitions couvrant tous les secteurs de l’activité économique. Au cours des discussions et dans l’Accord de Paris sur le climat, j’y ai fait inscrire deux éléments nouveaux : l’océan et les femmes.

Il peut sembler étonnant que l’océan ait été absent de cette liste, dans la mesure où il représente 70 % de la surface de la planète, mais cette lacune tient simplement au fait qu’aucun chef d’État ne représentait l’océan au cours des négociations diplomatiques. En oubliant les océans, nous omettions pourtant des facteurs clés : leur rôle de puits de carbone, leur potentiel d’énergies renouvelables, les problématiques de biodiversité et de surpêche, etc.

Quant aux femmes, elles sont les premières victimes du dérèglement climatique et des catastrophes climatiques, car elles se chargent souvent des enfants et personnes âgées, sans nécessairement savoir se sauver elles-mêmes. Durant la COP 21, j’ai organisé une grande réunion avec 600 à 700 femmes de tous les pays du monde, et elles nous ont avant tout demandé deux choses : leur apprendre à nager et leur apprendre à grimper aux arbres.

La COP 21 a en outre reconnu que les femmes portaient des solutions au dérèglement climatique. Ce sont souvent les femmes qui alertent, par exemple sur la raréfaction de l’eau ou du bois qu’il faut aller chercher de plus en plus loin. Certaines alertent depuis très longtemps et les grands militants environnementaux sont souvent des femmes. À travers le monde, 90 % des agriculteurs sont des agricultrices, et elles subissent directement l’impact du dérèglement climatique.

M. le président Raphaël Schellenberger. J’en reviens aux questions énergétiques. L’une des personnes que nous avons auditionnées, et qui était en responsabilité en même temps que vous, nous a expliqué que la COP et sa stratégie « zéro émission nette » ont marqué un changement de cap en France, voire un virage à 180° et des renoncements.

Mme Ségolène Royal. Non, nous avions arrêté notre stratégie avant la COP et la loi avait été adoptée en amont. Du reste, la COP n’a pas produit d’impact opérationnel direct dans les différents pays. Elle a fixé de grands objectifs et obligé chaque État à établir une stratégie bas carbone, mais il appartenait à chacun de mettre en œuvre des politiques nationales cohérentes, c’est-à-dire réduisant les émissions de gaz à effet de serre.

M. le président Raphaël Schellenberger. À cette époque, quelle vision prospective aviez-vous sur l’évolution du mix énergétique français ?

Mme Ségolène Royal. J’avais plus qu’une vision, puisque je l’ai fait voter dans la loi de transition énergétique. Il s’agissait d’abord de ne pas opposer les énergies les unes aux autres, car nous avons besoin de toutes de manière complémentaire. La loi fixait en outre des objectifs plus précis, que j’ai rappelés (baisse de la part du nucléaire à 50 % et montée en puissance des énergies renouvelables et des économies d’énergie).

M. le président Raphaël Schellenberger. Comment conjuguez-vous cette vision avec les scénarios de RTE à l’époque, en particulier la définition du besoin futur en électricité ?

Mme Ségolène Royal. Mon hypothèse consistait à se montrer extrêmement performants en économies d’énergie. Je pars en effet du principe que l’énergie non consommée reste la moins chère, et elle reste ma grande priorité. Le crédit d’impôt de transition énergétique servait ce but, et j’avais eu quelque peine à l’obtenir lors des arbitrages interministériels.

Les territoires à énergie positive correspondaient aussi à cette démarche, car 70 % des travaux d’économie d’énergie ont lieu au niveau infranational. Pour exemple, tous les écoles, collèges et lycées devraient être isolés, et je suis certaine qu’ils le seraient tous à ce jour si cet effort n’avait pas été arrêté après moi. Les territoires ont en effet fait preuve d’un engagement magnifique dans la transition énergétique, y compris des maires jusque-là très éloignés de ces préoccupations. Ayant moi-même été présidente de région, je connaissais parfaitement les freins aux innovations locales : les complications des cofinancements, des contrôles techniques, etc. J’avais donc préféré mettre en place un fonds avec des financements à 100 % et un cadrage laissant les collectivités territoriales libres de définir les bâtiments concernés et les énergies à mobiliser en fonction de la situation locale. Je m’étais moi-même employé à faire de ma région un modèle d’excellence environnementale et j’avais de l’expérience dans la réalisation de ces projets. Ainsi, le lycée professionnel Kyoto de Poitiers, autonome en énergie, date de 2004. J’avais également lancé des projets dans tous les secteurs de la transition énergétique sur mon territoire régional avant de devenir ministre. Cette expérience m’a permis d’identifier les freins rencontrés par les collectivités, et les moyens qui leur permettraient de développer des projets.

M. le président Raphaël Schellenberger. Lors de son audition, M. François Brottes a souligné que la COP avait changé la vision sur le besoin en électricité de la France et sur la stratégie de production d’électricité à terme.

Vous avez fait voter la loi mettant en place des crédits. J’étais à l’époque élu local, et nous en avons profité pour remplacer le Berlingo de la commune par un véhicule électrique. Il en a découlé un transfert d’usages énergétiques : nous n’avons pas consommé moins d’énergie, mais une énergie décarbonée. Pour autant, les scénarios énergétiques de l’époque continuaient de considérer que nous aurions besoin de moins d’électricité à l’avenir. Il semble aujourd’hui que ces scénarios aient été erronés.

Mme Ségolène Royal. La loi ne prétendait pas que nous aurions besoin de moins d’énergie. Elle invitait à faire le plus d’efforts possible pour économiser l’énergie, en particulier dans le bâtiment et dans la production de chaleur, en recourant notamment à la biomasse et la méthanisation.

Par ailleurs, la loi ne fournissait pas de chiffres précis de consommation. J’avais prévu une programmation pluriannuelle de l’énergie afin que nous puissions définir les besoins énergétiques avec les opérateurs économiques du pays. Les deux hypothèses restaient donc ouvertes à cette époque.

L’une de ces hypothèses consistait à réaliser des économies d’énergie. Elle était conditionnée à un effort considérable dans le secteur du bâtiment, premier consommateur d’énergie. Une révolution énergétique serait possible en France si tous les bâtiments de France étaient isolés et si tous les nouveaux bâtiments étaient à énergie positive (donc produisaient davantage d’énergie qu’ils n’en consomment). Je l’avais souhaité, mais cette norme a ensuite été remise en cause. Si tel n’avait pas été le cas, nous serions parvenus à diminuer notre consommation énergétique, et même à constituer des champions industriels mondiaux dans ce domaine. Aujourd’hui, tout le monde s’oriente vers des bâtiments économes en énergie, mais nous avons accumulé du retard. Le crédit d’impôt permettait de créer des emplois et de spécialiser des entreprises dans les économies d’énergie, mais il a pris fin et le secteur du doublage des vitres et de l’isolation des combles a connu 10 000 licenciements.

J’avais en tout cas la conviction que des changements rapides pouvaient avoir lieu, tirant l’industrie française et le secteur du bâtiment vers le haut et suscitant des innovations technologiques importantes (ex. : gestion intelligente de la consommation énergétique).

M. le président Raphaël Schellenberger. Comment envisagiez-vous de tirer l’industrie française vers le haut, à l’époque ? La France compte peu d’industries dans le secteur de la production d’énergie, que vous avez d’ailleurs peu évoqué au bénéfice des économies d’énergie. Il n’existe presque aucune filière industrielle dans l’éolien terrestre ou le photovoltaïque. Comment considériez-vous alors cette question de la souveraineté industrielle en matière de production énergétique ?

Mme Ségolène Royal. Nous sommes tout de même leader en matière d’énergies renouvelables grâce à l’hydroélectricité. Nous aurions pu développer l’hydrolien, et j’avais moi-même inauguré une ferme d’hydroliennes à Dunkerque. Nous aurions aussi pu développer les énergies marines grâce à notre domaine maritime, au travers des appels à projets que j’avais lancés et qui ont ensuite été arrêtés. Des filières industrielles se seraient alors structurées dans ces secteurs. Tel était l’objectif de tous les appels à projets, mais aussi de l’augmentation du tarif de rachat de l’énergie et des investissements d’avenir. Un effort assez considérable a eu lieu à cette époque en France.

Parallèlement, l’Espagne investissait elle aussi beaucoup dans les énergies renouvelables ; elle est aujourd’hui devenue très forte dans ce domaine et remporte de nombreux appels à projets mondiaux. Quant à la Chine, elle accélérait son programme nucléaire, mais plus encore sa production d’énergies solaire et éolienne. Forte de ces constats, j’estimais que la France elle aussi avait les moyens d’investir.

Par le passé, la France a innové dans le domaine nucléaire, mais aussi dans d’autres. Les premières réalisations en matière d’énergie solaire ont ainsi eu lieu en France, à Font-Romeu ; et les premières réalisations d’éoliennes, dans des laboratoires de Poitiers. La première voiture électrique était une Peugeot 205 et les premiers bus électriques étaient de marque Heuliez. Je rappelle au passage que, quand j’ai convié le ministre de l’Industrie dans l’usine Heuliez de ma région, il a volontairement fait un détour pour éviter la chaîne de production électrique, estimant qu’elle ne constituait pas une solution d’avenir. Il faut parfois se montrer visionnaire.

Selon moi, il est anormal que l’Europe ne compte aujourd’hui aucun grand fabricant de panneaux photovoltaïques. Certains avancent que les panneaux chinois sont moins chers, mais ils ne le sont pas si l’on y inclut le coût carbone de leur transport. D’ailleurs, une entreprise de ma région, VMH, montée après la faillite d’un sous-traitant automobile, construit des panneaux photovoltaïques. Cet exemple prouve qu’il est possible d’avancer sur ces sujets.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez souligné l’importance de la stratégie et de la vision à long terme pour qu’une filière se structure et devienne efficace. Vous avez vous-même proposé une vision de long terme pour la filière nucléaire en déclarant en 2011, dans le cadre des primaires du Parti socialiste, qu’il était possible de sortir du nucléaire en 40 ans. Puis la loi de 2015 a inclus une réduction de la part du nucléaire, envoyant ainsi un signal de long terme à la filière.

Mme Ségolène Royal. Je ne me souviens pas de cette déclaration de 2011. Je vous propose de nous en tenir aux faits, et non à des déclarations, donc aux 50 % d’énergie nucléaire figurant dans la loi de transition énergétique.

Cet objectif avait été annoncé et je devais le mettre en application. Dans un premier temps, j’ai estimé qu’il n’avait pas sa place dans la loi. J’étais en charge de préparer la COP 21 et la transition énergétique du pays, et je ne souhaitais pas prendre en charge cette problématique polémique. Je savais qu’elle susciterait des divisions à l’Assemblée nationale, alors même que j’avais besoin de rassembler les courants politiques pour aboutir à un modèle énergétique le plus consensuel possible.

Je ne souhaitais pas que figure dans la loi l’objectif d’abaisser la part du nucléaire dans la production d’électricité de 75 % à 50 %, car j’estimais que nous devions au préalable nous assurer d’économiser de l’énergie et de développer les énergies renouvelables. J’ai donc cherché à extraire cet objectif de 50 % de la loi, en proposant de le placer dans la PPE.

Une autre de mes préoccupations consistait à ne pas laisser croire que nous disposions d’une énergie abondante, sous la forme du nucléaire. Nous devions devenir une civilisation moins consommatrice d’énergie et améliorer l’autonomie énergétique de la France. Je rappelle en effet que la production d’énergie nucléaire nécessite du carburant et de l’uranium, que la France ne produit pas. À l’inverse, les énergies renouvelables et l’hydroélectricité, tout comme les efforts de performance énergétique, servent l’autonomie énergétique de la France.

Je ne suis pas parvenue à écarter cet objectif de la loi. Cependant, afin de ne pas abîmer le débat sur la transition énergétique et d’éviter un blocage entre pro- et antinucléaires dès le début, j’ai proposé d’évoquer le nucléaire à la fin. Cette tactique a plutôt bien fonctionné.

L’échéance initialement fixée était 2025, mais j’ai décidé de la porter à 2030. En effet, certains parlementaires UMP acceptaient de voter ou s’abstenir à cette condition, et il m’a semblé plus important d’obtenir un consensus que de s’accrocher à une position. Les écologistes sont alors montés au créneau, à Matignon comme à l’Élysée, et ont insisté pour maintenir l’échéance de 2025, mais je l’ai refusé. J’ai proposé d’écrire « l’horizon 2025 », en menaçant de retirer cet objectif de la loi si cette formulation n’était pas retenue. Elle l’a finalement été.

Nous avons ensuite élaboré la PPE, et nous avons de nouveau entendu les pro- et les antinucléaires. J’essaie de comprendre les logiques des uns et des autres, car ils nous forcent à nous expliquer, donc à réfléchir. À l’occasion de ces échanges sur la PPE, il m’a été demandé de faire figurer dans la loi la fermeture de 11 ou 16 réacteurs. Je l’ai refusé, d’une part car les centrales nucléaires emploient 35 000 salariés, et d’autre part parce que j’estimais toujours que la part du nucléaire n’était qu’une résultante des autres efforts accomplis sur l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables. Vous pourrez le vérifier : la PPE ne comprend aucune liste de réacteurs à fermer.

Après mon départ du ministère, mon ancienne directrice de cabinet est elle-même devenue ministre de l’environnement, en binôme avec M. Antoine Pellion. Ils ont alors décidé de la fermeture de la centrale de Fessenheim, non conditionnée à l’ouverture de la centrale de Flamanville, et publié une PPE contenant une liste de fermetures de réacteurs. Enfin, en novembre 2019, ils ont demandé à EDF d’imaginer un scénario « 100 % énergies renouvelables ». Ils contredisaient ainsi publiquement M. Jean-Bernard Levy, selon lequel il convenait de réfléchir à de nouveaux réacteurs car d’autres arrivaient en fin de vie.

Comment des ingénieurs, techniciens et ouvriers peuvent-ils se sentir motivés par l’énergie nucléaire, ne serait-ce que pour entretenir les centrales, s’ils entendent que cette énergie va s’arrêter ? C’est impossible. Or nous avons besoin d’ingénieurs, techniciens et ouvriers formés et motivés pour entretenir les centrales, notamment sur des problèmes de corrosion – qui touchent d’ailleurs moins les anciennes centrales que les nouvelles. De telles déclarations n’aident pas à maintenir des salariés dans ces filières ou à y attirer des jeunes.

M. le président Raphaël Schellenberger. N’avez-vous pas engagé ces signaux politiques forts sur les perspectives de fin pour la filière électronucléaire française ? Votre loi prévoyait de plafonner les capacités installées et de réduire la part du nucléaire dans le mix électrique, et vous avez porté la fermeture des deux réacteurs de Fessenheim.

Mme Ségolène Royal. Au contraire, nous avons maintenu la part du nucléaire alors que d’autres souhaitaient sortir du nucléaire ou faire passer EDF à 100 % d’énergies renouvelables. Quant à Fessenheim, le décret prévoyait une fermeture uniquement lors de l’ouverture de Flamanville. C’est le décret suivant qui a supprimé cette condition.

Un critère clé réside selon moi dans le prix de l’énergie. Plus on investit dans les énergies renouvelables, plus leur prix diminue ; à l’inverse, plus on lance de nouveaux programmes nucléaires, plus le prix augmente. Aujourd’hui, le prix du nucléaire déjà installé et le prix du renouvelable sont équivalents ; le prix du nouveau nucléaire et de l’éolien flottant est beaucoup plus élevé. Plafonner le parc nucléaire permet d’éviter une fuite en avant dans cette énergie, plus chère s’agissant des nouveaux équipements et pour laquelle nous ne sommes pas autonomes en uranium. Les mines d’uranium devraient s’épuiser dans les années 2050 et, même si de nouveaux gisements apparaissent, nous resterions dépendants d’autres pays.

J’ajoute que la plupart de nos centrales arriveront prochainement en fin de vie, ce qui impliquera des investissements, des remises aux normes importantes. Enfin, la question des déchets n’est pas résolue, comme le montre l’exemple de Bure puisqu’un tribunal vient de libérer des militants anti-enfouissement des déchets. Du reste, comment peut-on envisager d’enfouir des déchets dont la durée de vie atteint 100 000 ans, alors même que les pyramides d’Égypte ont été oubliées en 3 000 ans ? J’y ai toujours été hostile et je n’ai jamais rien signé en faveur de l’enfouissement des déchets nucléaires, qui me semble irresponsable envers les générations futures. Nous devons nous l’interdire moralement.

Le nucléaire présente évidemment des avantages : elle est non fossile et nous possédons déjà des équipements amortis. Cependant, elle présente aussi des inconvénients. Je ne pense donc pas que les partisans du tout-nucléaire aient davantage raison que ceux qui souhaitent sortir du nucléaire.

Je pense être parvenue à un bon équilibre avec cet objectif de 50 % sans fermeture de réacteurs. Il s’agissait d’une part de ne pas décourager la filière et d’autre part de mettre en place des outils pour faire monter en puissance les énergies renouvelables et les économies d’énergie. Cet équilibre était solide.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez souligné l’importance, selon vous, du pilotage fin qui accompagnait la loi TEPCV, afin que les objectifs ne restent pas de simples annonces. Quel pilotage avez-vous mis en place sur cette question du nucléaire, afin de suivre l’évolution des trajectoires à l’« horizon 2025 » ? On nous a expliqué à plusieurs reprises que cette date n’était pas ferme, et que l’échéance pouvait tout aussi bien être 2027, mais que représentent deux années dans le temps industriel ?

Mme Ségolène Royal. Ces outils de pilotage étaient assez simples. Nous devions abaisser la part du nucléaire grâce à des économies d’énergie, réorientées ailleurs, et aux énergies renouvelables. Sans cela, il était impossible de parvenir à ces 50 %. J’ai fait le pari d’investir fortement dans ce domaine, en mettant en place des outils pour les collectivités territoriales et les citoyens, la finance verte, les contrats de transition écologique (CTE), etc. Compte tenu du plafonnement à 63,2 GW, le plafonnement du nucléaire devait advenir arithmétiquement.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez néanmoins affiché la volonté de fermer deux réacteurs, à Fessenheim. Qu’est-ce qui a motivé ce choix ?

Mme Ségolène Royal. La fermeture de Fessenheim avait été promise. L’argument avancé était que cette centrale comptait parmi les plus anciennes, que ses réacteurs tombaient souvent en panne et les normes de sécurité avaient considérablement évolué. Le niveau d’étiage de la rivière utilisée pour le refroidissement posait aussi problème. Du reste, ce problème se présente désormais pour toutes les centrales, comme nous l’avons vu à Chinon l’été dernier. Cela pose la question de l’avenir du nucléaire dans un contexte de réchauffement climatique.

J’ai engagé le processus de fermeture de Fessenheim, mais en me mettant à la place des dirigeants de cette région et de ce territoire. De mon point de vue, il ne faut jamais fermer un équipement industriel sans avoir imaginé sa mutation. J’ai donc soumis deux propositions aux élus locaux.

La première proposition consistait à mettre en place, à Fessenheim, un pôle d’excellence sur le démantèlement des centrales. En effet, plusieurs centaines de centrales doivent être démantelées de par le monde, et je souhaitais faire de Fessenheim un pôle pilote dans ce secteur. Nous aurions ainsi maintenu tous les emplois dans le cadre du démantèlement, d’autant que nous le voulions exemplaire pour le marché mondial. J’avais déjà demandé un inventaire des centrales à démanteler et des clients potentiels, que nous aurions pu associer au démantèlement de Fessenheim. Cette solution permettait aux ouvriers de sortir par le haut de cette centrale.

La deuxième proposition consistait à installer, dans une zone industrielle franco-allemande, une usine Tesla elle aussi franco-allemande. J’ai visité une usine Tesla, fait venir son patron au ministère, rencontré le ministre allemand de l’industrie. Ce processus était quasiment acté, mais s’est arrêté après mon départ du ministère et aujourd’hui, l’usine Tesla se trouve en Allemagne.

M. le président Raphaël Schellenberger. À l’issue de l’audition, pourriez-vous nous communiquer les éléments que vous avez indiqués sur la fermeture de Fessenheim ? Je pense notamment aux arrêts des réacteurs à Fessenheim, à comparer au reste du parc.

Mme Ségolène Royal. Je ne dispose plus de ces documents, mais je peux les demander à EDF.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je rappelle que nous sommes dans le cadre d’une commission d’enquête parlementaire et que nous tâchons de procéder à des auditions sérieuses, sous serment.

Quelques jours avant de quitter votre ministère, pour cause de fin de mandat présidentiel, vous avez pris le décret de fermeture de Fessenheim, qui a ensuite été cassé par les tribunaux. Pourquoi avoir précipité ce décret ? La démonstration que vous venez de faire semble indiquer qu’il n’existait pas d’urgence absolue à se prononcer juridiquement sur ce sujet.

Mme Ségolène Royal. Je pense qu’il s’agissait juste de finaliser un processus et de consolider le projet industriel de substitution.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez assez largement critiqué la façon dont cette centrale a ensuite été fermée, de manière déconnectée de Flamanville. Avez-vous le sentiment d’avoir permis un autre choix dans la poursuite d’exploitation de Fessenheim au cas où Flamanville ne serait pas disponible en temps et en heure ?

Mme Ségolène Royal. Oui, car Fessenheim ne devait fermer qu’au moment de l’ouverture de Flamanville.

M. le président Raphaël Schellenberger. Dans ce cas, pourquoi avez-vous demandé à EDF de ne pas préparer la quatrième visite décennale de Fessenheim ?

Mme Ségolène Royal. EDF pensait que Flamanville allait ouvrir. Réinvestir dans Fessenheim n’avait dès lors pas de sens, d’autant que Flamanville avait déjà connu un dérapage financier considérable. De plus, j’avais préparé la mutation industrielle du site. Finalement, Flamanville n’a pas ouvert, et ne fonctionne toujours pas à ce jour.

M. le président Raphaël Schellenberger. Lorsque vous étiez ministre de l’énergie, aviez-vous conscience de l’effet falaise du parc électronucléaire français ? Toutes les centrales approchaient des 40 ans. Avez-vous eu connaissance de nouveaux chantiers nucléaires, autres que Flamanville ?

Mme Ségolène Royal. Non, il n’y en avait pas à ma connaissance en France.

M. le président Raphaël Schellenberger. Comment envisagiez-vous l’avenir du nucléaire en France ? Quelles décisions avez-vous prises en la matière ?

Mme Ségolène Royal. Je ne me souviens pas de décision particulière sur les stratégies. Je faisais confiance à EDF et au directeur général de l’énergie, mais je ne me souviens pas de décision stratégique sur le nucléaire en dehors de celle relative à Fessenheim.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous avez évoqué la question des déchets, ce qui pose celles du cycle, des projets de réacteurs en surgénérateur, etc. Vous n’avez pas nécessairement eu d’action particulière dans ces domaines.

Mme Ségolène Royal. Non. À ma connaissance, EDF ne m’a fait remonter aucun sujet d’arbitrage en tant que ministre de l’énergie, hormis s’agissant des déchets nucléaires.

M. le président Raphaël Schellenberger. La recherche sur les surgénérateurs concerne plutôt le CEA qu’EDF.

Mme Ségolène Royal. Oui.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous avez évoqué des objectifs que l’on vous avait assignés en tant que ministre, en particulier concernant le passage à 50 % du nucléaire dans le mix énergétique. Faites-vous référence au Président de la République ou au Premier ministre de l’époque ?

Vous semblez également dire qu’en prenant vos responsabilités, vous avez pris du recul au regard des contraintes et de la sécurité d’approvisionnement, mais aussi de la capacité à assurer la transition énergétique, et que vous avez fait preuve de prudence par rapport aux objectifs politiques initiaux de réduction ou de sortie du nucléaire. Cela correspond-il bien à vos propos ?

Mme Ségolène Royal. Oui, ce sont à peu près mes propos. Je suis attachée aux structures industrielles de notre pays et je ne suis pas favorable à bousculer les gens. Ma région compte elle-même une centrale nucléaire et je sais que, pour rester crédible dans le domaine énergétique, il faut être capable de monter en puissance dans les énergies renouvelables. Ce combat me tient à cœur, et je trouverais formidable de réussir à porter la part du nucléaire à 50 % en développant les énergies renouvelables et les économies d’énergie. Je suis aussi consciente des défauts du nucléaire, que j’ai déjà cités.

Dès lors que cet objectif politique avait été acté, j’ai cherché à le réaliser le mieux possible, dans l’intérêt de la France. Pour autant, je n’avais pas de scalps à distribuer, au travers d’une liste de réacteurs à fermer. On me l’a demandé, mais je l’ai toujours refusé.

M. Antoine Armand, rapporteur. Je vais donner lecture de réponses que vous avez apportées à un questionnaire de Greenpeace le 26 septembre 2011.

À la question « Êtes-vous pour une sortie du nucléaire en France ? Si oui, à quelle échéance ? », vous répondez : « Oui, à échéance de 40 ans maximum. Un plan d’action sera défini dès le début du quinquennat pour rendre irréversible ce changement de politique énergétique. »

À la question « Êtes-vous pour ou contre l’arrêt du chantier et l’abandon du projet EPR de Flamanville ? », vous répondez : « Pendant la campagne de 2007, je m’étais déjà prononcée contre et si j’avais été élue, je n’aurais pas engagé ce chantier. »

À la question « Êtes-vous pour ou contre l’abandon du projet d’EPR de Penly ? », vous répondez : « Pour l’abandon. »

À la question « Le développement de la quatrième génération doit-il être poursuivi ? », vous répondez : « Contre la mise en chantier du réacteur Astrid. Je concentrerais les dépenses publiques sur les énergies renouvelables et la croissance verte. »

À la question « Sur le retraitement des combustibles irradiés et la production des MOX, êtes-vous pour ou contre l’abandon de la stratégie ? », vous répondez : « Pour l’abandon. Je concentrerais les dépenses publiques sur les énergies renouvelables et la croissance verte. »

Pourtant, par la suite, vous refuserez d’arrêter le chantier de l’EPR. Le 8 janvier 2015, vous déclarez au journal L’Usine nouvelle : « Il faut maintenant programmer les investissements de sécurité des réacteurs existants, mais il faut aussi programmer la construction d’une nouvelle génération de réacteurs, qui prendront la place des anciennes centrales lorsque celles-ci ne pourront plus être rénovées ».

Ces déclarations pourraient paraître contradictoires. Je vous propose de les aborder les unes après les autres. Quand vous arrivez aux responsabilités en 2014, souhaitez-vous sortir du nucléaire à échéance de 40 ans au maximum, comme indiqué en 2011 ? Ou est-ce que les circonstances et ce que vous avez découvert en arrivant au ministère vous ont fait changer d’avis ?

Mme Ségolène Royal. J’ai toujours été convaincue par les énergies renouvelables, et je sais à cette époque que le modèle énergétique français pourrait être plus équilibré que le tout-nucléaire. En effet, la France a déjà inventé dans les domaines de l’énergie solaire et de l’énergie éolienne. De plus, le programme nucléaire français n’a fait l’objet d’aucun débat. La représentation nationale a débattu pour la première fois du modèle énergétique français à l’occasion de la loi de transition énergétique. Auparavant, ces décisions relevaient uniquement du pouvoir exécutif. Les pronucléaires l’ont emporté, et ils ont mis en place un équipement prodigieux dans le pays, mais cette décision me semble déséquilibrée, notamment au regard de l’autonomie énergétique de notre pays et de la sécurité et sûreté nucléaire. En tant que ministre de l’énergie, j’ai suivi le transport des matières dangereuses nucléaires, et j’ai réalisé qu’il convenait de rééquilibrer ce mix pour éviter des problèmes insolubles.

Quand je m’exprime en 2011, je pointe cette nécessité de rééquilibrer la place du nucléaire. À cette époque, je ne suis pas ministre et je ne dispose pas des outils techniques ou des calculs exacts, mais je ne renie absolument pas cette déclaration de volonté. Je rappelle qu’à l’époque, les énergies renouvelables étaient dénigrées et assimilées à une régression. Selon moi, pourtant, tel n’était pas le sens de l’histoire. Il fallait diminuer les investissements dans le nucléaire et les réinvestir dans les énergies renouvelables. J’exprimais donc la volonté d’un tournant énergétique majeur, que j’aurai ensuite l’honneur de mener en 2014.

M. Antoine Armand, rapporteur. Le 26 septembre 2011, vous indiquez que vous souhaitez sortir du nucléaire d’ici 40 ans. Puis, le 21 mai 2014, devant la commission d’enquête sur le coût du nucléaire, vous répondez : « Je ne pense pas que l’on puisse sortir du nucléaire ». Je souhaite comprendre votre cheminement. Après votre prise de responsabilités, avez-vous eu accès à des éléments qui vous ont conduite à juger précipité ou dangereux de sortir du nucléaire à courte échéance ?

Mme Ségolène Royal. Je ne sais pas dans quelles conditions j’ai donné cette interview. Sortir du nucléaire en 40 ans me paraît curieux. Je ne me souviens pas avoir dit cela.

Je pense que je voulais avant tout indiquer que le tout-nucléaire ne constituait pas une solution et que le dénigrement des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique avait assez duré. En effet, nous subissions presque une interdiction de parler. Quand on évoquait le solaire ou l’éolien à cette époque, on était presque considéré comme un zombie. Je suis convaincue que, si ces énergies renouvelables avaient été prises au sérieux plus tôt, la France disposerait aujourd’hui d’industries très performantes dans ces domaines et nous ne rencontrerions pas les problèmes actuels.

Cette vision était sans doute exposée un peu schématiquement et je ne disposais pas des éléments techniques, mais je ne renie rien de l’inspiration de cette prise de parole. Quand je suis arrivée aux responsabilités, j’ai dû mettre en place cette vision de façon opérationnelle, et il n’est pas possible de sortir du nucléaire en 40 ans. D’ailleurs, on ne peut pas en sortir.

M. Antoine Armand, rapporteur. Je souhaiterais comprendre votre position sur la filière MOX. L’usine Orano de La Hague produit du MOX, qui permet de recycler une partie du combustible usé des usines nucléaires, donc de réduire notre dépendance à l’uranium importé.

Je n’ai pas trouvé de déclaration de votre part sur ce sujet en tant que ministre. Quelle était votre position ? Avez-vous eu des décisions à prendre dans ce domaine ? Étiez-vous en contact avec Orano ou d’autres entreprises de recyclage ? La question du recyclage et de l’autonomie accrue en combustible se pose-t-elle ? Ou ce sujet reste-t-il peu abordé pendant que vous vous trouvez aux responsabilités ?

Mme Ségolène Royal. Je n’ai pas pris de décision technique opérationnelle, mais je soutiens cette filière. Je me souviens avoir assisté à une réunion au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives, sur la nouvelle génération de centrales avec des unités plus petites, mais aussi sur la question du retraitement. Je m’oppose à l’enfouissement aussi parce que nous disposerons peut-être un jour des technologies qui nous permettront de recycler les déchets nucléaires et produire du combustible. Cette filière est évidemment importante.

M. Antoine Armand, rapporteur. Je ne suis pas sûr de comprendre la notion d’irréversibilité que vous mettez en avant s’agissant du stockage en couche profonde. Sauf erreur, le projet CIGEO prévoit la réversibilité et la possibilité de récupérer ces déchets pendant plusieurs décennies si des réacteurs de quatrième génération permettaient de les utiliser ou si les recherches en cours sur les lasers permettent de réduire leur radioactivité.

Mme Ségolène Royal. Il existe un aléa considérable. Compte tenu du coût que représente l’enfouissement des déchets, nous ne les récupérerons pas dans deux ans. Si tel était le cas, nous les stockerions en surface, dans des centrales nucléaires sécurisées. Je pointe donc une contradiction. Il n’est pas crédible d’enfouir des déchets qui resteront radioactifs pendant 100 000 ans. Qui s’en souviendra ?

S’ajoutent à cela des risques de séisme ou de contamination des nappes phréatiques. Nous ne maîtrisons pas le sujet. On a l’impression qu’en cachant les choses, le problème disparaît, mais je ne peux pas prendre la responsabilité, pour les générations à venir, d’enfouir des déchets radioactifs dans le sous-sol. Je ne suis pas venue sur Terre pour cela. Je le refuse, viscéralement.

M. Antoine Armand, rapporteur. Je comprends donc que vous êtes favorable au stockage en surface.

Mme Ségolène Royal. Oui.

M. Antoine Armand, rapporteur. Nous avons auditionné M. Laurent Michel, directeur général de l’énergie et du climat de l’époque, et je lui ai demandé s’il jugeait réaliste l’hypothèse de 50 % de nucléaire à l’horizon 2025 ou 2030. Il n’a pas souhaité reprendre mon terme, préférant celui de « plausible ». M. Pierre-Marie Abadie, directeur général de l’énergie de l’époque, a estimé pour sa part que cet horizon et cette quotité n’étaient pas raisonnables à court terme. Quant à M. François Brottes, il a jugé que l’objectif de 50 % était purement politique. Du reste, quand il est devenu président du directoire de RTE par la suite, il a constaté le danger posé sur les réseaux à court terme. Enfin, M. Manuel Valls a considéré qu’aucune étude d’impact solide n’avait eu lieu sur cette loi. Il me semble exister un relatif consensus parmi les auditionnés.

Quel est le regard de la ministre de l’écologie de l’époque ? De quels éléments disposiez-vous sur la sécurité d’approvisionnement et les capacités du réseau ? Au-delà de l’écart de cinq ans entre les horizons 2025 et 2030, quels éléments techniques, scientifiques et technologiques vous permettaient de penser cet objectif atteignable ?

Mme Ségolène Royal. La décision a été prise avant mon arrivée au ministère de l’environnement, mais je l’assume. Comme je l’ai déjà indiqué, ces 50 % constituent pour moi une résultante. Même si l’objectif me semble irréaliste, me conduisant d’ailleurs à plaider pour 2030, la PPE permettra de le réajuster. Je cherche plutôt à tirer le meilleur profit de cette injonction politique pour le modèle énergétique français, en poussant les énergies renouvelables et les économies d’énergie. Parallèlement, la production est maintenue, et non diminuée, et la fermeture de Fessenheim conditionnée à l’ouverture de Flamanville. Tout se met donc en place en fonction de la capacité que nous aurons de monter en puissance ou non.

M. Antoine Armand, rapporteur. J’avoue ne pas comprendre. Les deux directeurs en poste au sein de l’administration du ministère en charge de l’énergie nous indiquent, avec une grande franchise à la limite du désarmant, qu’aucune étude d’impact sérieuse n’a été menée et qu’il n’existe pas d’horizon à court terme. Celui qui deviendra ensuite président du directoire de RTE découvrira par la suite que cet objectif n’était pas possible. Or vous nous expliquez qu’il n’aurait pas posé problème s’il avait été suivi de manière rigoureuse, année après année. Vos propos me semblent contradictoires avec tous ceux des interlocuteurs précédents.

Mme Ségolène Royal. Votre logique me semblerait encore plus forte si vous interrogiez une personne favorable à 100 % d’énergies renouvelables. J’ai proposé seulement 50 %, sans fermer Fessenheim avant l’ouverture de Flamanville, et une autre personne a ensuite mis en avant 100 % d’énergies renouvelables.

M. Antoine Armand, rapporteur. Le directeur général de l’énergie et du climat n’a pas souhaité dire que ces hypothèses étaient réalistes, mais a préféré les dire plausibles. Quant au directeur général de l’énergie, il a avoué qu’il n’existait pas d’étude robuste permettant d’atteindre l’objectif. J’ai d’ailleurs fait une boutade, en indiquant que cela était grave mais pas suffisamment pour qu’il démissionne, et il a approuvé.

Mme Ségolène Royal. La déclaration la plus étonnante me semble venir de M. François Brottes, car il était rapporteur de la loi et a fait voter ces 50 %. Je ne me souviens pas qu’il s’y soit opposé, y compris dans le cadre de la PPE. Il était par ailleurs favorable à la fermeture d’un certain nombre de réacteurs. Certains changent de position en fonction de leur posture. Moi, je ne l’ai jamais fait.

L’objectif de 50 % résultait d’un accord politique entre le Parti socialiste et les Verts. Cet accord politique n’est pas robuste techniquement, car ils n’avaient pas les moyens de mener des études d’impact. Il s’agit d’un objectif politique pour sortir du tout-nucléaire, et je le partage. J’assume donc cet objectif, même si je ne l’ai pas négocié.

Il faut sortir du tout-nucléaire pour les raisons que nous avons déjà exposées (indépendance énergétique de la France, coût de l’énergie, compétition mondiale sur les énergies renouvelables), mais il faut en sortir raisonnablement.

La production nucléaire représente moins de 10 % de la production énergétique mondiale, alors que la production d’énergie solaire et éolienne en représente 15 %. La compétition mondiale, notamment en Chine, nous incite à ne pas prendre de retard. Si nous adoptons une posture idéologique, pro- ou antinucléaires, nous reproduirons les mêmes erreurs. Nous désarmerons la France dans cette compétition mondiale, alors même que nous devrions investir dans l’efficacité énergétique des bâtiments, les transports propres et les énergies renouvelables.

Je rêverais que la France puisse produire des panneaux photovoltaïques sur son sol, et l’exemple de ma région prouve que cela est possible. Nous avons du potentiel, notamment de très bons ingénieurs. Cependant, rien ne se réalisera si l’on estime les économies d’énergies inutiles grâce au nucléaire, que nous continuons à développer, et si l’on écarte la question du prix. S’il devait tripler, cela me semblerait tout de même important pour les consommateurs.

M. Antoine Armand, rapporteur. Un certain nombre d’auditions ont mis en avant que le développement des énergies renouvelables sur notre territoire nécessitait des filières industrielles. Vous avez évoqué des initiatives que vous avez menées, et votre conviction très forte dans ce domaine. Elle fait d’ailleurs écho à celle de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, que nous avons auditionnée la semaine dernière.

Nous savons désormais que la chaîne de valeur industrielle des énergies renouvelables comprend des matériaux critiques, dont des métaux rares. J’imagine qu’ils constituaient l’une de vos préoccupations centrales de l’époque, puisque vous souhaitiez porter à 50 % la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique. Quelles mesures avez-vous prises à partir de 2014 pour développer l’approvisionnement en matériaux critiques ? Nous en avons sur notre sol, mais il s’agissait aussi de les sécuriser et de les diversifier, et de nous rendre le plus indépendant possible dans la chaîne de valeur.

Mme Ségolène Royal. Nous avons organisé des appels à projets. À chacun son métier : les industriels dirigent leurs industries, et il revient à l’État de rendre attractif et solvable un marché. Pour ce faire, j’ai développé la finance verte et lancé des appels à projets dans le domaine des énergies renouvelables. Ces appels à projets garantissent aux industriels des commandes, un prix de rachat de l’énergie et un business model rentable ; sur cette base, ils peuvent investir et rechercher des matériaux rares. Dans la tradition du volontarisme énergétique français, j’ai considéré que les appels à projets constituaient un outil dynamique, permettant aux industriels d’investir – ce qu’ils ont d’ailleurs fait.

M. Antoine Armand, rapporteur. Nous avons eu un échange avec M. de Ladoucette, ancien président de la CRE (commission de régulation de l’énergie). Notre collègue Francis Dubois lui a demandé : « Je me demande si la CRE a le pouvoir de rappeler à l’État que cette actualisation [du tarif de l’ARENH, accès régulé à l’électricité nucléaire historique] est obligatoire si nous souhaitons que le producteur [EDF] ne soit pas déséquilibré ». M. de Ladoucette a répondu : « Nous avons souvent posé cette question à l’exécutif et à l’administration entre le 21 juillet 2014 et les deux ans et demi qui ont suivi. Ensuite, les discussions se sont taries et nous n’avions pas le pouvoir d’interpeller le Gouvernement. Vous pourrez cependant poser cette question à Mme Royal. »

Quelles ont été vos réflexions sur le tarif auquel EDF était tenue de revendre son électricité, et qui ne correspondait pas aux coûts de production selon ses anciens responsables ?

Mme Ségolène Royal. L’ARENH est un scandale. Il date de 2010, et se trouve à l’interface d’une idéologie libérale, selon laquelle le marché résoudrait miraculeusement tous les problèmes, et des injonctions européennes, invitant à libéraliser le marché dans l’intérêt des consommateurs. Le marché de la commercialisation s’est trouvé libéralisé et y sont alors intervenus des vautours et des spéculateurs. L’État avait financé les centrales nucléaires et les installations hydroélectriques, mais ces spéculateurs achetaient l’énergie sous son prix de production et EDF était obligée de vendre à perte. Cela semble aberrant.

Ces personnes qui ne produisaient pas et achetaient à perte, revendaient ensuite cette énergie au prix du marché, aligné sur celui du gaz russe. Nous ne l’avons pas remarqué au début, car l’énergie n’augmentait pas beaucoup ; puis elle a commencé à flamber, et ces opérateurs ont empoché l’écart. Or nous n’avons rien fait, mettant en avant la pseudo-réglementation européenne, en réalité mal appliquée dans ce domaine. Du reste, ces opérateurs n’ont même pas rempli leurs obligations, et une commission d’enquête me semblerait d’ailleurs intéressante sur l’utilisation de l’ARENH, les personnes qu’il a enrichies et les raisons pour lesquelles elles n’ont pas été sanctionnées alors même qu’elles n’avaient pas tenu leurs engagements.

Je rappelle ces engagements, car ils restent d’actualité : les opérateurs qui investissent ce créneau ont l’obligation de produire de l’énergie. L’ARENH leur permet d’acheter de l’énergie à un prix inférieur au coût de production, mais ils doivent, en contrepartie de ce profit, créer des filières de production d’énergie. Cela me semble d’ailleurs absurde, et je ne vois pas comment ils auraient pu construire des réacteurs nucléaires ou des barrages. Quoi qu’il en soit, ils n’ont pas tenu ces obligations.

Pis encore, ils ont abandonné leurs clients. Nous avons tous vu leurs publicités, incitant les consommateurs à quitter EDF pour les rejoindre. Certains, en particulier parmi les moins fortunés et les plus attentifs à leurs factures, ont changé d’opérateur, mais le nouvel opérateur a disparu quand le dispositif n’a plus été rentable.

Saviez-vous que l’État lui-même a dû acheter son électricité à ces opérateurs privés, alors qu’il est actionnaire d’EDF ? L’État a été obligé d’acheter son énergie sur le marché libre auprès de l’entreprise Hydroption, qui a fait faillite fin 2021. Avant cela, elle avait empoché toutes les plus-values possibles, et aujourd’hui, l’État retourne chez EDF, qui a augmenté ses prix entre-temps. Réalisez-vous l’aberration de ce système ?

Il convient de le dénoncer et d’en sortir. Quand je suis arrivée aux responsabilités, il était en place depuis 2010, et je n’ai jamais été saisie pour supprimer l’ARENH. Du reste, les plus-values étaient moins visibles à cette époque qu’aujourd’hui, où les prix de l’énergie flambent.

Un autre sujet concerne les barrages hydroélectriques. J’ai toujours admiré ces constructions, réalisées par des ingénieurs et ouvriers dans des conditions incroyables. Quand leurs concessions sont arrivées à échéance, j’ai reçu une note comminatoire de la part de la Commission européenne, me demandant de les remettre sur le marché, en libre concurrence.

Il m’a paru étonnant de remettre sur le marché des ouvrages que nous avions payés depuis des générations et de laisser des opérateurs empocher les bénéfices de la revente d’énergie. Je l’ai donc refusé. La France s’est alors trouvée menacée de pénalités, mais j’ai maintenu mon refus en arguant que ces barrages produisaient de l’énergie renouvelable, sans émission de carbone. Les placer sur le marché était susceptible d’entraîner une hausse des prix, ce qui aurait été contraire à l’accord de Paris sur le climat. Ce dernier prévoit en effet de faire monter en puissance les énergies renouvelables, ce qui implique de ne pas augmenter leur prix.

Cet argument a pesé, et les sanctions n’ont pas été appliquées. Cet exemple montre qu’il existe toujours des possibilités face à une situation qui semble injuste, et qu’il est possible de faire valoir des arguments justes, solides, structurés et équilibrés.

Tel n’a pas été le cas pour l’ARENH. L’idéologie prévalente à cette époque estimait que ce tarif ferait diminuer les prix de l’énergie ou augmenter les volumes d’énergie produite, mais le contraire s’est produit. EDF a été spoliée, et nous aussi.

M. Antoine Armand, rapporteur. Ce mécanisme avait déjà commencé quand vous êtes arrivée aux responsabilités, et les fournisseurs alternatifs d’énergie n’avaient pas atteint leurs objectifs. Vous dites ne pas avoir été saisie contre l’ARENH, mais qui aurait dû vous saisir ? Si vous estimez qu’il s’agit d’un scandale, pourquoi n’avez-vous pas agi ?

Mme Ségolène Royal. Il s’agissait d’une réglementation européenne. J’ai réagi sur le sujet des concessions, et sur d’autres sujets, quand ils sont parvenus à ma décision. Par ailleurs, nous ne connaissions pas à l’époque de flambée des prix de l’énergie. Enfin, j’estime avoir agi en refusant la hausse du prix de l’énergie.

EDF m’avait demandé cette hausse de prix car elle vendait son énergie à perte et souhaitait, elle aussi, empocher des marges, mais je la lui ai refusée en l’invitant à changer le système de l’ARENH. En l’absence d’autres arguments de la part d’EDF, j’ai décidé de bloquer le prix de l’énergie.

Il aurait peut-être fallu saisir cette opportunité pour remettre à plat l’ensemble de ces mécanismes, mais ils étaient très verrouillés et imposés par l’Europe. Il aurait sans doute aussi fallu contrôler que les opérateurs produiraient bien de l’énergie. Quand nous les interrogions, ils nous répondaient que produire de l’énergie nécessitait beaucoup de temps et que les deux années écoulées depuis la mise en place de l’ARENH n’avaient pas suffi pour construire des équipements énergétiques. Ils promettaient toutefois de le faire. Nous en voyons le résultat aujourd’hui.

M. Antoine Armand, rapporteur. Que leur avez-vous dit ? Comment avez-vous réagi à cette non-atteinte des objectifs ?

Mme Ségolène Royal. Je n’étais pas leur interlocutrice quotidienne, ces échanges avaient lieu au niveau des services. Quand ils évoquaient ces sujets avec moi, je leur demandais de contrôler que les opérateurs remplissaient bien leurs obligations. J’en ai toutefois tiré une leçon pour les concessions. Sans ce problème, je n’aurais peut-être pas perçu les dégâts potentiels d’une remise sur le marché.

Il n’est pas trop tard pour demander des comptes à ces opérateurs, de voir quels profits ils ont réalisé sur le dos de la nation et les faire rembourser EDF s’ils n’ont pas rempli leurs obligations de production d’énergie.

M. Antoine Armand, rapporteur. En ce moment même, le Sénat vote une loi d’accélération des énergies renouvelables. Vous avez expliqué que vous vous étiez battue pour le développement de ces énergies au cours de votre mandat. Qu’est-ce qui vous a semblé freiner leur développement ? Quels freins demeurent encore aujourd’hui et mériteraient d’être levés ?

Mme Ségolène Royal. J’ai réussi à lever certains freins, jusqu’à ce que cette dynamique se trouve interrompue.

Le premier frein relevait du pouvoir d’achat, mais grâce au crédit d’impôt, les Français ont pu réaliser des travaux d’économie d’énergie. Ce crédit d’impôt s’élevait à 8 000 euros par personne, soit 16 000 euros pour un couple, sans condition de ressources ou paperasserie. Il impliquait seulement de cocher trois cases dans sa déclaration, alors que le dossier de l’actuelle MaPrimeRenov fait 10 pages. Enfin, ce crédit d’impôt fusionnait les types de travaux réalisés et levait l’obligation précédemment en vigueur de réaliser au moins trois types de travaux. Ce type d’incitation, très forte, permet d’agir très vite. Celle-ci a coûté 2 milliards d’euros, et je suis convaincue qu’elle a généré 10 milliards d’euros de travaux.

Le crédit d’impôt et les territoires à énergie positive ont été supprimés dès mon départ du ministère. À cet égard, il me semble important de s’intéresser aussi aux technocrates, qui n’ont jamais de comptes à rendre sur rien et profitent des remaniements ministériels pour revenir sur des arbitrages en leur défaveur. C’est insupportable. La personne qui, à la Cour des comptes, avait émis des objections sur les territoires à énergie positive est ensuite devenue directrice de cabinet du nouveau ministre et a détruit ces territoires. Quant aux fonctionnaires qui avaient été battus dans les arbitrages sur le crédit d’impôt de transition énergétique, ils ont rejoint le cabinet du ministre et ce crédit d’impôt a été supprimé.

Je tire de cette expérience la nécessité d’une continuité.

M. Antoine Armand, rapporteur. Le ministère de l’écologie a connu beaucoup d’évolutions après votre départ. Pourriez-vous vous montrer plus précise ?

Mme Ségolène Royal. Mme Michèle Pappalardo, de la Cour des comptes, est devenue directrice de cabinet de M. Nicolas Hulot. Or elle était farouchement hostile aux territoires à énergie positive, qu’elle estimait exorbitants. La Cour des comptes en a ensuite jugé et les a trouvés parfaitement réguliers.

En matière de transition énergétique et sur les sujets de moyen et long terme, les entreprises ont besoin de stabilité. Avant de casser un dispositif, il conviendrait de mener une étude d’impact, y compris au parlement. Des changements ont toutefois été apportés à la loi de transition énergétique qu’il avait votée sans en examiner les inconvénients.

Quand je suis devenue ministre, je n’ai pas cherché à changer tout ce qui avait été acté lors du Grenelle de l’environnement par un autre bord politique. Nous avions au contraire besoin de continuité, et la loi de transition énergétique cite dans l’exposé de ses motifs le Grenelle de l’environnement. Je l’ai fait de ma propre responsabilité, même si certains conseillers souhaitaient revenir dessus. On ne change pas ce qui a été fait, si cela convient. Il est important d’assurer une continuité au fil des alternances politiques.

M. le président Raphaël Schellenberger. Le Premier ministre que vous serviez a souligné l’absence d’étude d’impact sur certains éléments de la loi TEPCV.

M. Lionel Vuibert (RE). J’ai rencontré quelques difficultés à suivre votre exposé, mais j’entends bien que vos déclarations ont changé au fil du temps. Nous évoluons tous, notamment sur ce sujet très complexe du mix énergétique. Qualifieriez-vous d’erreur politique majeure l’accord politique entre le PS et les Verts, et cet abaissement arbitraire de la part du nucléaire à 50 % sans savoir s’il serait raisonnable ou faisable ?

Mme Ségolène Royal. Non, car il n’est pas dans mon tempérament de rembobiner le fil de l’histoire. La politique, ce sont aussi des choix et des accords. J’ai expliqué comment j’avais interprété celui-ci quand j’ai eu la responsabilité de le mettre en application, dans l’intérêt du pays, en considérant que le tout-nucléaire ne constituait pas un bon choix. Je me suis appuyée dessus pour donner à la France des opportunités supplémentaires afin de prendre une avance sur les énergies renouvelables et la performance énergétique, tout en maintenant la production nucléaire à son niveau de l’époque. Je pense avoir abouti à un bon équilibre, grâce à un débat parlementaire d’excellente qualité, tous partis politiques confondus. Il me permettait à la fois d’appliquer l’accord de Paris sur le climat, prévoyant la montée en puissance des énergies renouvelables, et de sécuriser l’équipement industriel du pays.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). J’ai l’impression d’une tension permanente chez vous. D’un côté, je note des intuitions assez brillantes (ex. : intégration des océans dans les discussions climatiques, impacts du réchauffement climatique sur les femmes) et un souci que je pense sincère de protéger les classes populaires et moyennes contre les impacts de certaines décisions, en particulier sur leurs factures. De l’autre, vous n’avez pas remis en cause sur le fond la pertinence des grands projets et grandes décisions.

À votre arrivée au ministère, vous avez reçu une mise en demeure de la Commission européenne s’agissant des barrages, et j’ai retrouvé trace de positions très dures de votre part à ce sujet. Cependant, lors du vote de la loi, vous indiquez dans plusieurs de vos interventions en commission ou dans la presse que vous avez trouvé une solution qui convient à la Commission européenne. Cette solution maintient l’ouverture de principe des concessions, avec un mélange public-privé. Lors des autres auditions que nous avons menées, différents dirigeants d’EDF, et notamment M. Levy, ont pointé l’absence de prise de décision efficace sur ces concessions, qui se sont trouvées bloquées dans leur modernisation ou l’amélioration de leur exploitation, et même l’impossibilité de mettre en exploitation de nouveaux gisements hydroélectriques. Des durées de 10 à 20 ans ont été évoquées. Pensez-vous avoir trouvé un bon accord ? Depuis, aucune décision n’a été prise au sujet des concessions, et les seuls travaux qui ont eu lieu concernent des mises en sécurité. Nous avons perdu beaucoup de temps.

Vous avez défendu les énergies renouvelables, en particulier l’hydroélectricité, mais n’estimez-vous pas avoir perdu une occasion de développer les gisements français ? Au tout début de votre audition, vous avez indiqué que cette énergie avait réglé le problème du stockage. Elle l’a fait potentiellement, mais elle a aujourd’hui atteint son stockage maximal et vous n’avez pas enclenché de nouvelles possibilités dans ce domaine. Est-ce en raison du problème des concessions ? Ou avez-vous manqué d’information sur la possibilité de développer cette énergie ? De nombreux « experts en carton » expliquent en effet avec assurance que la France exploite déjà au maximum ses potentialités hydroélectriques, alors que cela est complètement faux. Avez-vous été informée des possibilités de développer l’hydroélectricité ?

En toute fin de votre audition, en réponse à une question, vous avez évoqué le rôle des technocrates. Je ne cherche pas à accuser des individus, mais je m’interroge moi aussi depuis le début de ces auditions. Vous disposez d’une longue expérience en tant que femme d’État, avec une formation de technocrate puis des prises de responsabilité à tous les échelons de l’État. Estimez-vous qu’il existe depuis 30 ans une défaillance dans l’information que les technocrates devraient fournir de manière objective aux décideurs politiques, ou un abandon du pouvoir aux technocrates par certains décideurs ? Dans une telle situation, plus personne n’est responsable de rien, des dossiers dérivent et ne sont jamais clos et les politiques ne vont pas au bout de leurs idées.

Mme Ségolène Royal. Qu’est-ce que la politique ? La politique, c’est la capacité de décider de manière éclairée et en assumant ses responsabilités. Quand des ministres faibles ne possèdent pas un certain rapport de force politique et n’ont pas le courage politique de décider, par manque d’outils de décision, la technostructure prend le pouvoir. Elle fait d’ailleurs souvent au mieux, avec ses propres convictions, mais elle n’a jamais de comptes à rendre, ce qui pose problème. Un travail considérable a été accompli en amont de la COP 21, et il est désolant que tout se soit ensuite écroulé. J’y vois le gâchis d’un travail collectif considérable.

S’agissant des barrages, je ne comprends pas bien votre question. J’ai empêché dans ce domaine une mise en concurrence telle que celle survenue dans le secteur nucléaire, avec l’ARENH. J’étais sommée d’ouvrir à la concurrence les concessions telles quelles, y compris à des entreprises non françaises qui avaient déjà manifesté leur intérêt. Je l’ai refusé, dans la mesure où les équipements des barrages avaient été payés par la France et par nous tous. J’ai dû trouver un mécanisme pour apaiser la Commission, en lui assurant que les marchés de travaux éventuels seraient ouverts, avec des dispositifs privé-public. Cependant, le secteur privé y restait minoritaire et les compagnies de production hydroélectrique majoritaires. Quant aux travaux, je ne me souviens pas en avoir empêché. Les opérateurs énergéticiens pouvaient monter des projets s’ils souhaitaient construire de nouveaux barrages ou accroître les capacités des barrages existants. La production d’hydroélectricité supplémentaire n’a jamais été interdite.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). L’audition de M. Levy a permis d’établir deux éléments. D’une part, la décision que vous avez prise n’a pas réglé le problème des concessions et EDF et Engie n’ont toujours pas les moyens de reprendre pleinement possession de ces barrages. En conséquence, le développement de l’hydroélectricité se trouve bloqué depuis 20 ans. D’autre part, M. Levy a indiqué des potentialités d’investissement. Le fait que, selon le PDG d’EDF, l’ensemble du personnel politique n’a pas développé ce secteur depuis 20 ans me semble problématique sous l’angle de la souveraineté énergétique. Il s’agit en effet de l’énergie la plus propre, elle est stockable et parfaitement souveraine. Ce blocage depuis 10 ou 20 ans m’interpelle considérablement.

Vous a-t-on indiqué que les problèmes liés aux concessions bloquaient les investissements dans l’hydroélectricité ? Vous a-t-on signalé les potentialités d’investissement significatives dans ce secteur, en particulier en stockage ?

Mme Ségolène Royal. Les propos de M. Levy me semblent contradictoires. Il souligne l’absence d’investissement depuis 20 ans, puis que le refus de privatiser les concessions bloquerait l’investissement. EDF n’est pas propriétaire de tous les barrages. La Compagnie nationale du Rhône…

Il n’y a pas d’insécurité juridique. En tout cas, EDF ne m’a pas proposé d’autre solution. Il me semble un peu facile de la part d’EDF de se dédouaner de sa responsabilité de gestionnaire d’équipements et d’énergéticien sans rien proposer. Selon moi, il aurait été pire d’ouvrir nos barrages à la concurrence et de laisser intervenir des opérateurs étrangers. Les concessions auraient alors pu être vendues à des prix inférieurs à la valorisation des barrages. EDF ne peut pas soutenir de tels arguments tout en se plaignant de l’ARENH.

J’invite à la vigilance, car ce que nous avons observé avec l’ARENH est en train de se reproduire avec le transport ferroviaire sur injonction de la Commission européenne. Depuis la libéralisation, des trains italiens interviennent sur les lignes les plus rentables, telles que Paris-Lyon. Or qui a payé les gares et les rails ? La France. Des opérateurs acquièrent des concessions pour des équipements de transport public à un prix inférieur au prix du marché, ils les utilisent, sans être tenus de desservir les lignes secondaires et les gares moins rentables, et ils disparaîtront quand ils les auront rentabilisées.

Il en va de même pour Gares & Connexions. Les gares qui rapportent sont dotées de bureaux et de commerces qui génèrent des profits. Pourquoi ces profits ne sont-ils pas reversés à l’organisation des transports ? Ce qui rapporte de l’argent a été privatisé, et ce qui en coûte reste dans le secteur public. Il convient de se montrer vigilants.

M. Francis Dubois (LR). Je souhaite revenir sur le renouvellement des concessions hydroélectriques et sur l’ARENH. Nous posons la même question à tous les ministres qui ont participé à l’ARENH. Je l’ai posée à M. Jean-Louis Borloo, porteur de la loi NOME (nouvelle organisation du marché de l’électricité) et il a répondu que l’ARENH était pilotable autant sur les volumes (100 TWh initialement) que sur le prix (40 euros / MW initialement). Vous avez raison, Madame la ministre, le prix initial était bien trop faible.

J’ai aussi demandé à M. de Ladoucette si la CRE avait remis un rapport sur ce prix de l’ARENH. Il a répondu qu’un rapport vous avait été remis pendant que vous étiez ministre. Il vous a également précisé qu’il serait nécessaire de prendre un décret pour réévaluer le prix de l’ARENH.

J’ai enfin interrogé M. Manuel Valls, Premier ministre de l’époque, sur le pilotage de l’ARENH. Il a indiqué que les ministres prenaient les orientations et que lui-même arbitrait. Cependant, il n’a procédé à aucun arbitrage concernant l’ARENH, qui n’est pas parvenu jusqu’à son cabinet. Il nous a invités à vous relayer la question.

Je vous rejoins sur le fait qu’un prix régulé, bloqué, de l’électricité, permettait aux consommateurs de payer une énergie moins chère et de ne pas subir des évolutions de prix trop fortes. Il évitait aussi que les acheteurs de l’ARENH, qui ne produisaient pas, spéculent sur le prix de l’électricité. Vous avez pris cette première décision, mais une deuxième décision vous revenait pour assurer une cohérence. Vous aviez la possibilité de mettre un terme à cette spéculation en abaissant le volume par décret. Vous en étiez avertie depuis 2014 par la CRE et M. de Ladoucette, mais vous n’avez pas pris ce décret. Vous pouviez également augmenter le prix, ce qui aurait limité la spéculation. Pourquoi n’avez-vous pas pris ce décret ?

Mme Ségolène Royal. L’ARENH a été mis en place en 2010. Votre question vaut donc aussi pour les quatre années précédant ma prise de fonctions. Pendant quatre ans, des opérateurs sont venus sur le marché et y ont signé des contrats. Je ne me souviens plus si M. de Ladoucette a recommandé d’augmenter l’ARENH, mais si tel est le cas, il n’a pas beaucoup insisté. Du reste, les opérateurs qui avaient signé un contrat l’auraient refusé. Je suppose que ces contrats courraient sur plusieurs années, et nous étions dès lors bloqués. Je ne sais pas si de nouveaux opérateurs se sont présentés après 2014.

M. le président Raphaël Schellenberger. La CRE attribue les volumes d’ARENH une fois par an.

Mme Ségolène Royal. Que vous a dit M. Laurent Michel à ce sujet ? Je ne me souviens pas avoir arbitré des volumes d’ARENH. Je suppose que ces sujets arrivaient à la direction générale de l’énergie, mais ils revêtaient aussi une dimension interministérielle. Je ne suis pas certaine que je pouvais en décider seule, auquel cas, j’aurais pris cette décision. J’ai décidé du blocage des prix, ce qui vous prouve que je ne craignais pas d’intervenir. Concernant l’ARENH, je n’ai pas vu passer cette possibilité et on ne m’a pas dit que j’avais ce pouvoir. Je suis intervenue comme j’ai pu, en bloquant les tarifs. J’avais en effet constaté une spéculation injuste, et je craignais qu’elle ne s’accroisse encore. EDF insistait pourtant pour que j’augmente les prix. Il faut selon moi changer ce système, et il n’est pas trop tard.

M. le président Raphaël Schellenberger. À deux reprises, vous avez émis des critiques contre ces opérateurs alternatifs, qui n’auraient pas construit de moyens de production. Pendant les quatre premières années de l’ARENH, de 2010 à 2014, ils n’ont rien fait – et je vous rejoins, ils auraient dû construire dès le début. Je constate toutefois qu’ils n’ont pas fait davantage entre 2014 et 2017. Avez-vous un commentaire là-dessus ?

Mme Ségolène Royal. Non. Il fallait contrôler, mais je n’ai pas d’explication sur les raisons pour lesquelles nous n’avons pas vu qu’ils ne construisaient rien. Dans la mesure où une nouvelle mode consiste à supprimer des corps d’inspection, ils ne risquent pas d’être facilement contrôlés désormais.

Il en va de même pour l’hydroélectricité, et je ne vous ai d’ailleurs pas répondu sur ce sujet. Quand Alstom a vendu toute sa capacité hydroélectrique, General Electric l’a reprise. Personnellement, j’étais favorable à Siemens, donc à une solution européenne.

M. Francis Dubois (LR). Nous avons la certitude que vous pouviez, par décret, abaisser les volumes et augmenter les prix. Il est regrettable que cette décision n’ait pas été prise, depuis 2014 et jusqu’à aujourd’hui d’ailleurs. Nous pourrions encore la prendre.

Ma deuxième question porte sur l’hydroélectricité. Je suis député de la circonscription de Tulle et Ussel, en Corrèze, qui couvre la vallée de la Dordogne. Depuis 2011, nous nous trouvons en infraction concernant le renouvellement des concessions. Je vous félicite toutefois de ne pas avoir cédé à l’Europe sur ce sujet, ce qui a permis de maintenir EDF dans la vallée de la Dordogne et ailleurs en France.

Les barrages sont propriétés de l’État, et EDF en est concessionnaire ou fermier. Dès lors que la concession n’est pas renouvelée, EDF ne dispose pas de son droit à fermage et ne peut pas investir. En effet, elle ne dispose d’aucune garantie. Or EDF avait la possibilité de construire une station de transfert d’énergie par pompage (STEP), qui équivaut à une tranche nucléaire. Sur l’ensemble de la vallée, ce type de possibilités représentait 5 GW. L’hydroélectricité, énergie complètement décarbonée, représente 49 % des énergies renouvelables. Dans votre loi, vous auriez pu trouver un système juridique permettant à EDF de se montrer moins frileuse et de réaliser ces investissements. Il est regrettable que cette loi, comme les suivantes, n’ait pas pris cette décision. Elle aurait permis de développer l’hydroélectricité, et nous ne connaîtrions peut-être pas une perte de souveraineté électrique à l’heure actuelle.

Mme Ségolène Royal. Honnêtement, si vous étiez patron d’EDF et si l’on vous demandait d’entretenir des centrales hydroélectriques, qui constituent le fleuron des énergies renouvelables, un secteur dans lequel les Français sont les meilleurs, est-ce que vous le refuseriez ? Est-ce que vous demanderiez un décret, un arrêté ou une loi ? Est-ce que vous resteriez les bras ballants ? Être nommé patron d’une telle entreprise constitue une chance, et M. Jean-Bernard Levy vient pleurnicher parce qu’il ne dispose pas d’un texte pour entretenir les barrages ? Il ne mérite pas d’être à la tête d’EDF. Les bras m’en tombent quand j’entends cela, d’autant que j’ai protégé EDF contre l’ouverture du marché et la privatisation des concessions. Se sentant protégée, EDF aurait dû entretenir et investir sur ses barrages. Ces personnes ne se montrent pas à la hauteur. Elles viennent aujourd’hui s’excuser de n’avoir rien fait, en mettant en avant l’absence de décret, alors même que je les avais protégées en me battant contre la Commission européenne. L’ouverture du marché aurait tout fait s’écrouler. Des spéculateurs auraient investi le secteur, d’autres énergéticiens européens se seraient manifestés. Si le patron d’EDF n’a pas réalisé les investissements, ce n’est pas sérieux. J’aurais dû en donner l’ordre, mais je ne pouvais pas contrôler, en plus de tout le reste, ce que faisait le patron d’EDF pour entretenir ses barrages.

Mme Julie Laernoes (Écolo-NUPES). Je souhaite revenir sur l’objectif de 50 % d’énergie nucléaire à l’horizon 2025. Au cours de votre audition, vous avez évoqué la dangerosité de miser sur le tout-nucléaire, et indiqué que les investissements dans le secteur nucléaire avaient empêché des investissements dans les énergies renouvelables. Le fait que l’État français ait tout misé sur le nucléaire dans sa stratégie énergétique a-t-il obéré des investissements dans les énergies renouvelables, malgré les différents chantiers que vous avez lancés quand vous étiez ministre de l’écologie ? Emmanuel Macron a repris les mêmes propos au début de son précédent quinquennat.

Une autre question porte sur la filière photovoltaïque et le dumping chinois. Sous le quinquennat de François Hollande, Bruxelles a tenu tête aux Chinois pour protéger cette filière en Europe. Début 2018, cet effort a été abandonné et cette filière se trouve aujourd’hui fortement abîmée. Avez-vous des éléments sur ce sujet ?

J’aurais enfin une question sur la thermosensibilité.

Mme Ségolène Royal. Je ne sais pas ce qu’il s’est passé après 2018 au niveau européen car je n’étais plus aux responsabilités. Il n’en demeure pas moins vrai que nous n’avons pas de filière digne de ce nom en Europe pour l’ensemble des énergies renouvelables, et notamment la fabrication de panneaux photovoltaïques.

Nous venons d’évoquer l’un des éléments de réponse, à savoir la libéralisation de tous les marchés. L’Europe encourage en réalité ses pays à se faire concurrence les uns aux autres. Pendant ce temps, les États-Unis d’Amérique font bloc. Dans le domaine de la transition énergétique, il s’avère crucial de permettre des accords entre pays européens, de même que des investissements d’État. Il aurait fallu revisiter le concept de libre marché face aux exigences de la transition énergétique et de l’accord de Paris sur le climat, et inventer des dérogations, pour devenir plus forts ensemble. Il n’est pas trop tard pour prendre ces enjeux à bras-le-corps.

Le tout-nucléaire a-t-il empêché des investissements dans les énergies renouvelables ? Je ne le pense pas. Je pense plutôt que nous sommes passés à côté d’opportunités qui existaient en France quand nous avons pris la décision du tout-nucléaire. Le tout-nucléaire a permis des performances exceptionnelles, mais il a mis de côté, voire méprisé, le solaire et l’éolien. Au sein même d’EDF, les ingénieurs en charge de ces secteurs étaient considérés de façon marginale, et la noblesse du métier d’énergéticien résidait dans le nucléaire. C’est dommage, car nous disposions pourtant d’outils de recherche et de réalisation dans les énergies renouvelables (solaire à Font-Romeu, éoliennes à Poitiers, première voiture électrique). Nous aurions peut-être un Tesla français aujourd’hui si nous avions soutenu cette filière comme j’ai essayé de le faire. Malheureusement, je n’ai même pas eu le soutien du ministère de l’énergie quand j’ai cherché à développer la Mia électrique d’Heuliez.

Nous sommes passés à côté d’un potentiel, mais c’est le passé. La France doit aujourd’hui avoir confiance dans sa capacité à développer le renouvelable.

Mme Julie Laernoes (Écolo-NUPES). Quand vous inscrivez dans la loi l’objectif de 50 % à horizon 2025, avez-vous l’impression qu’au sein de l’État, des lobbies ou des vents contraires font en sorte qu’il ne se réalise pas ? Vous avez indiqué que vous cherchiez avant tout une montée en puissance du renouvelable et une réduction de la consommation énergétique, mais que vous ne souhaitiez pas nécessairement fermer des réacteurs. Or force est de constater que cet objectif n’a pas été réalisé. Pourquoi ? Votre successeur, M. Nicolas Hulot, a ensuite repoussé cet objectif à 2035 et aujourd’hui, la loi relative à l’accélération du nucléaire, votée au Sénat le remet en cause. Je rappelle que cet objectif était assorti d’une planification stable et d’une stratégie claire adoptée avant la COP 21. Étaient-elles faisables techniquement et politiquement ? Avez-vous eu l’impression que tout le monde ne la soutenait pas, y compris au sein même de l’État ?

Mme Ségolène Royal. Je n’ai pas senti que des lobbies pronucléaires empêchaient le développement des énergies renouvelables, et cela ne m’aurait pas arrêtée. Les outils que j’ai mis en place (appels d’offres, finance verte, crédits d’impôt, territoires à énergie positive) constituaient un dispositif complet, allant des industries aux particuliers. Quand je quitte le ministère, les énergies renouvelables sont déjà montées en puissance, puisqu’elles produisent, sauf erreur de ma part, l’équivalent de six réacteurs nucléaires.

J’ai la conviction profonde que, si cette dynamique s’était prolongée, nous aurions aujourd’hui des filières positionnées parmi les premières d’Europe dans ce domaine. Si cet effort n’avait pas été stoppé net en 2017, nous serions montés en puissance – mais pas aux dépens du nucléaire. Ce dernier a en effet besoin d’investissements de sécurité, afin de sécuriser ses 63,2 GW. En revanche, il n’était pas nécessaire d’imaginer la construction de nouveaux réacteurs.

À ce sujet, je vais vous dire le fond de ma pensée : il serait impossible de construire de nouveaux réacteurs. Où les mettriez-vous ? Imaginez-vous une commune ou un département accepter une nouvelle implantation ? Seriez-vous preneurs, vous, dans vos circonscriptions, d’un réacteur nucléaire ? Vous pourriez sans doute construire de nouveaux réacteurs sur les emprises des centrales actuelles, mais ce n’est pas pareil. Quant à l’impact sur un territoire en termes d’emploi et d’énergie, il me semble plus fort avec les économies d’énergie, la performance des bâtiments et les énergies renouvelables.

Quoi qu’il en soit, il faut investir sur les réacteurs actuels afin qu’ils restent actifs, car ils présentent des problèmes de corrosion et d’entretien. Ces investissements constituent déjà un objectif ambitieux. Annoncer de nouveaux réacteurs permet peut-être de renforcer la confiance de la filière, mais l’urgence se situe ailleurs. Au moment où nous parlons, 13 réacteurs se trouvent à l’arrêt. Pourquoi construire de nouveaux réacteurs alors que l’on peut en redémarrer 13 ? Il s’agit aussi d’une question de bon sens et d’allocation optimale des ressources publiques.

Mme Julie Laernoes (Écolo-NUPES). De nombreuses personnes auditionnées ont expliqué l’état de la filière nucléaire, notamment le fait qu’elle ne soit pas en mesure d’ouvrir l’EPR de Flamanville, par le désinvestissement qu’elle a subi. Personnellement, j’ai plutôt eu l’impression de divergences au sein de la filière.

Vous avez évoqué la fermeture de Fessenheim et le souci de préserver les emplois, en mentionnant Tesla, mais aussi l’idée de devenir des champions mondiaux dans le nucléaire vieillissant. Avez-vous l’impression que le nucléaire fonctionne moins bien aujourd’hui en France en raison d’un problème d’investissement ? L’accord entre les socialistes et les écologistes a-t-il conduit à moins investir dans le nucléaire ? Ou n’a-t-on pas créé certaines filières pourvoyeuses d’emplois, notamment en déconstruction ou sécurisation des centrales ?

Mme Ségolène Royal. Une question porte aussi sur le retard pris à Flamanville, alors qu’EDF investissait parallèlement à Hinkley Point. Certains choix n’ont peut-être pas été judicieux. Les syndicats d’EDF ont d’ailleurs beaucoup réagi sur ces sujets. M. Jean-Bernard Levy s’est acharné sur Hinkley Point, qu’il voulait absolument réaliser, et dont la France a d’ailleurs payé une partie. Il imaginait peut-être qu’en réalisant Hinkley Point avant Flamanville, il pourrait conquérir des marchés à l’international. J’en ai toujours douté, et j’ai plusieurs fois posé cette question de l’allocation des ressources au sein d’une entreprise quasiment publique.

Mme Julie Laernoes (Écolo-NUPES). Pendant l’exercice de votre mandat en tant que ministre, vous n’avez donc pas eu l’impression d’un désinvestissement dans le nucléaire, mais plutôt de choix d’investissement différents (ex. : Hinkley Point au lieu de Flamanville). Dans d’autres auditions, s’est aussi posée la question de l’exportation : le choix a été d’allouer des moyens à l’exportation plutôt qu’à la filière interne, par exemple en démantèlement.

Mme Ségolène Royal. Un ministre de l’énergie n’interfère pas dans tous les choix stratégiques d’EDF. Nous discutons, et j’ai posé des questions, mais ces choix relèvent de la responsabilité de l’entreprise.

Mme Julie Laernoes (Écolo-NUPES). J’avais une dernière question sur les déchets, mais vous y avez déjà répondu partiellement. Il me semble que vous avez utilisé tous vos pouvoirs de l’époque en faveur de la réversibilité.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Vous avez, à de nombreuses reprises, utilisé le mot « croyance » et même le terme « viscéral » pour évoquer les déchets nucléaires.

Mme Ségolène Royal. C’est aussi une affaire de cœur.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Les anciens Égyptiens, que vous avez aussi évoqués, pensaient que l’esprit se trouvait dans le cœur, mais la science leur a donné tort.

Avec le recul, ne pensez-vous pas que vous vous êtes trompée sur les possibilités de certaines technologies ? Vous avez vanté la route solaire, et le projet mené dans ce domaine dans l’Orne s’est avéré un échec technologique majeur.

Vous avez également indiqué que les énergies renouvelables représentent 10 % à 15 % des énergies utilisées dans le monde, contre 10 % pour le nucléaire. Vous convenez pourtant que la transition climatique a échoué. La progression des énergies renouvelables intermittentes, par rapport au nucléaire, ne permet pas de la réussir.

Pendant la période pronucléaire, durant laquelle la France ne rencontrait aucun problème d’approvisionnement électrique ; mais depuis que les technologies intermittentes ont intégré le mix français, plus rien ne fonctionne. Le système est perturbé, les financements ne vont pas où il faut, nous ne parvenons plus à gérer la pointe, nous dépendons de nos concurrents. Or vous continuez à défendre ces technologies. Vous défendez notamment les énergies marines, sur lesquelles personne ne mise car les métaux ne font pas bon ménage avec l’eau de mer.

Sur la base de votre expérience, et des expériences allemande et espagnole, continueriez-vous à prétendre que l’on peut assurer une transition climatique avec 50 % d’énergie nucléaire et 50 % d’énergies renouvelables, dont 35 % d’énergies intermittentes ? Estimez-vous une telle transition techniquement possible ? Vous êtes-vous trompée ou vous a-t-on fourni de mauvaises informations ?

Mme Ségolène Royal. Je pense que vous vous situez sur une planète un peu vaporeuse. Vous prétendez que nous n’avions aucun problème du temps du nucléaire, mais nos réacteurs ont été construits pour 40 ans et devaient fermer à cette échéance. Ils n’ont pas fermé. Connaissez-vous leur durée de vie moyenne ?

Si nous avions suivi les recommandations des ingénieurs qui ont construit ces réacteurs, toutes nos centrales devraient fermer. Aujourd’hui, nous avons besoin de réinvestir dans ces centrales pour les sécuriser et leur permettre de continuer à produire de l’énergie. Cela représente un coût considérable. De plus, le nouveau nucléaire coûte deux fois plus cher que l’ancien nucléaire et que les énergies renouvelables, et votre commission pourra le vérifier. Il ne permet en outre pas de garantir l’indépendance énergétique de la France car nous ne produisons ni plutonium ni uranium.

Il ne s’agit pas d’opposer les énergies les unes aux autres, mais de construire un modèle énergétique où le nucléaire se trouve complété par les énergies renouvelables et les économies d’énergie. Tel est le cas. Inutile de passer d’une idéologie à une autre.

Vous partagez pour votre part l’idéologie du tout-nucléaire et vous pensez qu’il a existé un âge d’or dans ce domaine que nous devrions poursuivre, mais c’est physiquement et scientifiquement impossible. Ces réacteurs ont besoin de remises à niveau coûteuses, et si nous pouvons produire des énergies assurant l’indépendance énergétique de la France sans émettre de gaz à effet de serre, il ne serait pas raisonnable de ne pas le faire. La complémentarité entre les deux constitue la bonne solution.

M. le président Raphaël Schellenberger. Merci, Madame la ministre, de vous être rendue disponible pour notre commission d’enquête, ainsi que pour les réponses que vous avez apportées à nos nombreuses questions. Elles ont apporté un éclairage sur la façon dont certaines décisions ont été prises sous votre autorité.

*

16. Audition de Mme Dominique Voynet, ancienne Ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement (1997-2001) (7 février 2023)

M. le président Raphaël Schellenberger. Madame Voynet, nous vous remercions d’avoir répondu à notre invitation. Nous avons auditionné la semaine dernière M. Lionel Jospin, qui dirigeait le gouvernement auquel vous avez appartenu, en qualité de ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, de 1997 à 2001. Le décret du 16 juin 1997 relatif à vos attributions comporte, au regard des préoccupations de la commission d’enquête, trois domaines d’intérêt : la préservation de la qualité de l’air et la lutte contre l’effet de serre ; la politique en matière de sûreté nucléaire, y compris en ce qui concerne le transport des matières radioactives et fissiles à usage civil, compétence que vous partagiez avec le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie ; la détermination et la mise en œuvre de la politique d’utilisation rationnelle des ressources énergétiques et de développement des énergies renouvelables, auxquelles vous étiez associée.

En 2001 a été adoptée une directive européenne relative à la promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelable sur le marché intérieur de l’électricité, qui a dû être négociée alors que vous étiez en fonctions.

Les conditions de la fermeture de Superphénix ont suscité divers commentaires de la part de personnes déjà auditionnées par notre commission, qui ont mis en évidence le caractère ténu de la frontière séparant un outil de recherche d’un moyen de production, sans parler des différences d’appréciation concernant l’abandon d’un axe de recherche ou d’une filière industrielle, même potentielle.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, madame la ministre, à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(Mme Dominique Voynet prête serment.)

Mme Dominique Voynet, ancienne ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement. J’aborde cette audition en ayant à l’esprit quelques interrogations : quel est l’objet réel de la commission d’enquête ? S’agit-il d’éclairer les choix du Gouvernement et du Parlement, alors que la France peine à respecter ses engagements en matière de lutte contre l’effet de serre et le changement climatique, dans un contexte marqué par de fortes tensions sur le marché de l’énergie, liées en particulier à la guerre en Ukraine ?

Il semble que cette première hypothèse soit une fausse piste puisqu’à l’heure où vous rendrez votre rapport, les grands choix auront été faits. La loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables a été votée définitivement le 31 janvier. Le projet de loi relatif à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles centrales nucléaires à proximité des sites existants, adopté par le Sénat en première lecture, vous aura été soumis. Par ailleurs, un conseil de politique nucléaire – dont la composition et le statut ne sont pas définis – vient de se tenir, ce qui laisse à penser que les décisions seront prises, pour partie, en dehors du Parlement. Dans le même temps, le débat public sur le nucléaire animé par la CNDP (Commission nationale du débat public) est toujours en cours, alors que les décisions qui engagent notre pays pour des décennies sont déjà prises – les associations ont d’ailleurs claqué la porte il y a quelques jours.

S’agit-il, deuxième hypothèse, d’établir les responsabilités des uns et des autres dans les choix énergétiques de notre pays, ou même de désigner des boucs émissaires ? Il est vrai que des décisions discutables ont été prises par le passé. Je pense, par exemple, à la frénésie d’acquisitions externes d’EDF, qui a amputé sa marge de manœuvre pour l’entretien et la maintenance, ou au retard dans la mise en œuvre des programmes visant à renforcer l’efficacité énergétique et l’économie d’énergie dans le bâtiment, le tertiaire, les transports, etc.

Entendez-vous remonter aux chocs pétroliers de 1973-1974 ou, comme le suggère la résolution portant création de la commission d’enquête, vous concentrer sur les dix dernières années ?

Je répondrai à vos questions en ayant deux préoccupations à l’esprit. La première est la dévalorisation du politique par rapport à la technique, laquelle est rarement contestée dans ses fondements, comme si les choix techniques n’étaient pas dictés par des considérations politiques. Pour ma part, je me positionne comme une politique.

La deuxième a trait aux préventions manifestées contre les antinucléaires, forcément suspects de peur irrationnelle, d’ignorance, d’inconséquence, voire de pulsions antipatriotiques, alors que l’enthousiasme pronucléaire, les relations incestueuses entre les entreprises du secteur et les services de l’État, les moyens et méthodes des lobbyistes ne sont jamais questionnés.

Je précise que je n’ai plus occupé de responsabilités politiques nationales après 2011, date à laquelle j’ai quitté le Sénat. J’ai ensuite exercé des mandats locaux avant de m’investir dans le champ des affaires sociales et de la santé. J’ai pris ma retraite il y a un an.

Vous me demandez quel regard je porte sur l’évolution de la situation énergétique de la France depuis trente ans, et je note que vous avez auditionné Mme Corinne Lepage, qui a été ministre de l’environnement avant moi, entre 1995 et 1997. Je rappelle toutefois que les décisions les plus lourdes ont été prises vingt-cinq ans auparavant, lors des chocs pétroliers. « On n’a pas de pétrole mais on a des idées », disait-on alors ; on se proposait aussi de « chasser le gaspi » sous l’impulsion de l’Agence pour les économies d’énergie. Surtout, on a massivement investi dans l’énergie nucléaire. M. Marcel Boiteux, alors directeur général d’EDF, raconte dans ses mémoires qu’un samedi matin de décembre 1973, on lui a demandé d’indiquer avant midi au gouvernement le nombre de tranches nucléaires dont EDF a besoin et la quantité qu’elle peut construire. « À midi, je rappelais Couture [le secrétaire général à l’énergie] : pas plus de six ou sept tranches par an. Deux tranches étaient prévues pour 1974 et il était clair qu’on en engagerait une troisième. Nous nous dîmes […] que Jean Couture se préparait à faire un peu de forcing et aller demander six ou sept tranches pour qu’on aille au moins à quatre ou cinq, quatre sans doute. »

On connaît la suite : le plan Messmer charge EDF d’engager la construction de 13 000 mégawatts entre 1972 et 1977 puis de six à sept tranches par an ensuite. Pierre Messmer, ministre des armées de 1960 à 1969, crée la force de frappe nucléaire voulue par le général de Gaulle, avant de devenir Premier ministre de 1972 à 1974. Son plan est adopté alors que Georges Pompidou est très malade et délègue de plus en plus ses responsabilités – il meurt quelques jours plus tard. Le choix se porte alors, en rupture avec les décisions antérieures du général de Gaulle, sur la construction de centrales PWR (réacteurs à eau pressurisée) standardisées de 900 mégawatts à l’uranium enrichi sous licence américaine Schneider Westinghouse.

On accomplit des prouesses industrielles en matière de construction, on recrute, on forme ingénieurs et techniciens, mais on n’a qu’une lointaine idée de la suite, notamment de l’aval du cycle et du démantèlement. Quant au risque, nucléaire mais aussi économique et financier, il est constamment minimisé. Or, je rappelle que, depuis cette époque, on considère que les activités nucléaires ne peuvent être assurées. L’ampleur du plan Messmer est rapidement contestée. Dès 1983, la commission de l’énergie du Commissariat au plan estime que le nombre de tranches prévues est excessif.

Les conséquences du plan Messmer sont connues : un endettement massif d’EDF, une politique d’exportation à bas prix – sachant que l’on exporte seulement le kilowattheure produit en gardant pour nous les lignes à haute tension, les déchets, le coût du démantèlement et le risque – et la fixation purement politique du prix du kilowattheure : le prix régulé, qui ne tient aucun compte du coût marginal en période de pointe, est destiné à encourager la consommation d’électricité.

Il faut citer aussi l’escalade que constitue la décision de construire des réacteurs de plus en plus puissants par le biais de licences Westinghouse francisées, annonciatrices de difficultés nouvelles : comme vous le savez, les problèmes de corrosion sous contrainte affectent essentiellement les réacteurs de 1 300 et de 1 450 mégawatts.

Le choix est politique mais les conséquences de l’emballement sont économiques. Le nucléaire n’étant pas assuré, c’est le contribuable qui paie et qui assume le risque. Le coût du traitement des déchets est sous-évalué parce que l’on n’a dressé, à cette époque, aucun inventaire ; en 2000, on ne connaissait toujours pas la quantité de déchets catégorie par catégorie. On n’a pas réellement pensé aux contraintes et au coût de l’aval du cycle. On a pris des décisions au doigt mouillé, d’ordre purement politique. Cela a été le cas, par exemple, pour les provisions du centre industriel de stockage géologique (Cigéo) : l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) proposait 35 millions d’euros, l’ASN (Autorité de sûreté nucléaire), 48 millions, et Mme Ségolène Royal a retenu le chiffre de 25 millions, sans que l’on sache pourquoi.

On n’a pas non plus intégré le coût du démantèlement des centrales, qui est aussi sous-évalué, d’après la Cour des comptes, laquelle souligne que le montant des provisions, en France, représente le tiers de celles constituées en Allemagne.

Tout cela fait partie du contexte dans lequel j’ai travaillé et explique certaines préoccupations de l’époque.

Je suis en désaccord avec le constat selon lequel la France accuserait une perte de souveraineté et d’indépendance énergétique. La souveraineté nationale désigne la capacité d’un État à prendre ses propres décisions de façon indépendante. C’est un des principes essentiels de notre Constitution, qui énonce, en son article 3 que « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. » On admet toutefois que la souveraineté puisse être limitée par des engagements internationaux, notamment européens. À ma connaissance, aucun État étranger, aucune institution multilatérale ne nous impose nos propres choix en matière énergétique. Notre souveraineté ne me paraît donc pas en jeu.

Je ne crois pas non plus qu’une évolution récente justifie une commission d’enquête sur l’indépendance énergétique. La plupart des choix ou des non-choix de notre politique énergétique ont été historiquement justifiés par une revendication qui tient plus du mantra que des faits. En effet, l’indépendance énergétique n’existe pas et n’a jamais existé au cours de la période qui vous intéresse. Vous ne faites pas la confusion, si banale qu’elle a pollué le débat entre les candidats présents au second tour de l’élection présidentielle de 2007, entre énergie et électricité. Les énergies fossiles représentent 70 % de notre mix énergétique et sont exclusivement importées. Elles comprennent le pétrole, pour plus de 60 %, le gaz et l’électricité, pour 25 % – dont 70 % sont d’origine nucléaire. Dans ce domaine, l’indépendance énergétique est pratiquement nulle : nous achetons la totalité de notre uranium naturel, nous avons acquis les technologies qui nous ont permis d’installer nos centrales, nous avons besoin de nombreux partenaires pour le traitement des déchets et nous entretenons des relations extrêmement préoccupantes avec la Russie sur ce terrain. Seules les énergies renouvelables, pour 10 à 15 % du total, peuvent être considérées comme contribuant à l’indépendance énergétique de la France, et encore, puisque les panneaux solaires, depuis le torpillage de la filière française, et les pales d’éoliennes sont en grande partie importés.

Nous nous trouvons dans une situation ubuesque. Le problème le plus grave auquel nous sommes confrontés est notre dépendance pathologique aux combustibles fossiles, et on en parle à peine. Conséquence logique de cet impensé collectif : nous sommes incapables de prendre des décisions qui pourraient permettre d’amorcer le sevrage collectif ou, au moins, d’envoyer les bons signaux aux usagers et aux consommateurs, s’agissant, par exemple de l’achat de véhicules de type SUV (Véhicule Utilitaire Sport) ou de la régulation du secteur aérien, notamment privé. On parle de l’électricité et du nucléaire, lequel ne représente que 17 % de notre problème. Pis, on évoque ces sujets d’une façon caricaturale, qui confine parfois à la désinformation. Comment qualifier autrement le fait d’établir, sans arguments à l’appui, un lien de causalité entre la décision de fermer les deux tranches de Fessenheim après quarante-deux années de vie et « le risque d’exposition à des coupures d’électricité qui semblent inévitables » ? On sait pourtant que les causes principales de ce phénomène tiennent à l’indisponibilité de trente-deux des cinquante-six réacteurs au début de l’hiver et à la guerre en Ukraine.

Si l’on veut garantir la souveraineté de la France et améliorer sa médiocre indépendance énergétique, il faut mettre en œuvre une stratégie globale et cohérente visant à réduire fortement la consommation individuelle et collective, ce qui implique de mobiliser tous les secteurs d’activité – l’industrie, les transports, l’agriculture, le tertiaire, l’habitat et les ménages – et de combiner efficacité énergétique et économies d’énergie. Il convient également de diversifier les sources d’énergie – en recourant de moins en moins aux fossiles et de plus en plus aux renouvelables – et de les utiliser en fonction de leur adéquation à l’objectif recherché. Il est totalement inefficace, par exemple, de transformer de la chaleur en électricité pour la retransformer en chaleur pour des radiateurs électriques.

L’indépendance énergétique de la France ne peut pas être simplement une tête de chapitre, un mot magique. Il faut balayer toutes les activités humaines et instituer des bouquets de solutions combinées en pensant toutes les étapes de la chaîne, les outils d’incitation et de dissuasion, l’écoconditionnalité des subventions et des aides directes, les études et les conseils, la formation des professionnels actuels et futurs, qui constitue le parent pauvre de notre action, et la disponibilité des matériaux et des équipements. Les parlementaires se sont livrés à cet exercice en 2015 dans le cadre de l’examen de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), qui définit, aux articles L.100-1 à L.100-4 du code de l’énergie, des objectifs clairs de réduction de la consommation énergétique individuelle et collective.

On a débattu récemment de l’ampleur de la baisse de la consommation à atteindre entre 2012 et 2050 : doit-elle être de 50 % ou, comme le dit la ministre, de 40 % ? Peu importe, finalement, puisque l’essentiel est de s’engager enfin dans l’action, sur la base d’une analyse correcte de la situation, au lieu d’invoquer des solutions magiques, coûteuses et lointaines. Il faut mobiliser tous les outils nécessaires et faire preuve de ténacité et de continuité dans la mise en œuvre de politiques lourdes telles que la lutte contre l’étalement urbain, l’élimination des passoires thermiques ou les constructions neuves dans l’habitat et le tertiaire.

Pour répondre à votre première question, qui concerne l’appréciation de la situation énergétique actuelle de la France, je dirais que la priorité est d’objectiver les problèmes auxquels on est confronté et d’envisager différentes hypothèses, dont il faut évaluer les avantages et les inconvénients. Il est rare qu’il n’y ait qu’une solution à un problème, à moins que l’on soit confronté à une catastrophe ou que l’on ait mal fait son travail.

On constate que 2 % de l’électricité est utilisée pour l’agriculture, 3 % pour les transports, 25 % pour l’industrie et 70 % pour le résidentiel et le tertiaire. Ces chiffres sont souvent sous-estimés par les consommateurs, qui pensent qu’on leur demande des efforts alors que l’industrie est préservée. Or, d’une part, cette mise à contribution des ménages est justifiée par les chiffres, et, d’autre part, l’industrie prend également sa part à l’effort. Une première moitié de ces 70 % concerne le chauffage électrique – il est à noter que 50 % de la surpointe de consommation en Europe serait liée au choix français du chauffage électrique. L’autre moitié est constituée par des usages spécifiques tels que l’éclairage, l’électroménager ou l’informatique.

La production d’électricité est assurée, à hauteur de 65 à 70 %, par le nucléaire. L’évolution, en la matière, dépendra de l’électrification des usages. On ne peut pas établir de projections sans prendre en compte des innovations et des préoccupations qui n’existaient pas au moment où nous avons pris nos principales décisions, entre 1997 et 2001.

Je porte une appréciation assez sévère sur la situation énergétique actuelle de la France. Très peu a été fait depuis un quart de siècle pour réduire notre dépendance au pétrole, améliorer notre efficacité énergétique, en utilisant les meilleures technologies disponibles, et diminuer nos consommations inutiles – on a laissé jouer l’offre et la demande, tirées par le marketing et la publicité. On ne dispose toujours pas de plans climat régionaux comprenant un volet de formation, ce qui est pourtant nécessaire car il nous faudra des chauffagistes, des énergéticiens et des artisans du bâtiment pour effectuer la transition.

La rente du nucléaire a été dilapidée par des tarifs ridiculement bas, qui ont encouragé le gaspillage, et par une politique frénétique d’acquisitions hasardeuses à l’export.

La politique de vente de centrales, quant à elle, présente un bilan discutable – je pense à Daya Bay, en Chine – ou malheureusement indiscutable – comme à Olkiluoto et à Hinkley Point. Au-delà du grand carénage, dont le coût est estimé à 50 milliards d’euros par EDF et à 100 milliards par la Cour des comptes, nous allons devoir financer le démantèlement simultané de dizaines de tranches, la ou les solutions retenues pour les déchets d’aujourd’hui et de demain, la construction de nouveaux outils de production et, si vous confirmez votre choix d’une nouvelle génération de centrales, les alternatives renouvelables. Je ne parle même pas des installations nucléaires de base secrètes (INBS), autrement dit des sites militaires de Cadarache, de Marcoule et de Valduc, dont on ne sait à peu près rien. Si j’étais parlementaire, je poserais des questions sur la masse de déchets nucléaires accumulés sur ces sites et sur la nature des contrats signés avec des partenaires étrangers.

Le choix du nucléaire nous expose à des risques qui ont été longtemps sous-estimés. J’aimerais ne pas être caricaturée en froussarde, car la peur n’a rien à voir là-dedans. Je considère que les risques économiques et financiers, d’abord, les risques environnementaux et sanitaires, ensuite, les risques pour notre sécurité collective, dans un contexte de terrorisme et de tensions internationales, enfin, sont considérables. Confrontés à une impasse financière, nous pourrions être amenés à arbitrer entre sûreté et production, à relâcher nos efforts en matière de maintenance ou de surveillance de certains sites.

Les problèmes s’accumulent : citons les déboires de Melox, la corrosion des évaporateurs de l’usine de La Hague ou encore la détection de problèmes de corrosion sous contrainte dans la tuyauterie du circuit de secours des plus gros réacteurs. S’agissant de ce dernier sujet, EDF affirme que c’était imprévisible ; je considère, pour ma part, que ce n’est pas le résultat d’un manque d’entretien mais plutôt la conséquence d’un défaut générique, dont on n’a pas identifié la cause. J’ai appris, bien après mon départ du gouvernement – car ni M. André-Claude Lacoste, directeur de la sûreté, ni Christian Pierret, secrétaire d’État à l’industrie n’avaient jugé nécessaire d’informer la ministre coresponsable de la sûreté – que l’on a procédé, en 1998 et en 1999, à l’arrêt successif de tous les réacteurs pour remplacer à l’identique les tronçons fissurés, au risque de reproduire le problème.

On a assisté, en France, à une fuite en avant : nous sommes le seul pays au monde à avoir fait le choix de réacteurs de plus en plus puissants – Westinghouse, par exemple, est redescendu à 1 000 mégawatts. L’effet de taille pose des problèmes inédits chez nous mais aussi pour nos clients étrangers : on a ainsi livré des réacteurs de 1 650 mégawatts à Olkiluoto et de 1 750 mégawatts à Taishan. Par ailleurs, le passage de Phénix à Superphénix, autrement dit d’une puissance de 250 à 1 220 mégawatts, a été à mon sens trop rapide. Je ne commente pas la décision qui a été prise de commander quatorze EPR (réacteurs pressurisés européens) de plus alors que le prototype a dix ans de retard, coûtera cinq à six fois le prix envisagé initialement et ne fonctionne pas.

J’en viens à votre question sur le processus décisionnel lorsque j’étais membre du gouvernement. Un ministre, y compris dans le champ défini par le décret d’attribution, ne décide pas seul.

Je suis entrée au gouvernement au début du mois de juin 1997 sur proposition de M. Lionel Jospin pour y exercer les fonctions de ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement. Vous avez évoqué à plusieurs reprises lors des précédentes auditions l’accord politique entre les Verts et le Parti socialiste : cet accord était très incomplet, puisque la dissolution de l’Assemblée nationale nous a pris par surprise alors que nous étions en train de le négocier. Succinct, il prévoyait de « réorienter la politique énergétique en instaurant un moratoire sur la construction de réacteurs nucléaires et sur la fabrication du combustible MOX (mélange d’oxydes) jusqu’en 2010, tout en augmentant fortement les crédits pour les économies d’énergie et les énergies renouvelables. Cette politique passe notamment par la fermeture de Superphénix, la réversibilité du stockage des déchets nucléaires en rééquilibrant les crédits de recherche par application réelle de la loi Bataille. Le retraitement à La Hague sera revu, ce qui suppose une surveillance accrue du site et un nouvel effort de recherche. En outre, aucun nouveau contrat de retraitement ne sera souscrit. Le vote d’une loi sur l’énergie aura lieu, au plus tard en 2005. »

Le décret d’attribution me donnait des responsabilités sur une partie du champ de l’énergie, de laquelle étaient exclues la production et la politique énergétiques ; c’est plutôt au titre de l’aménagement du territoire – j’ai porté la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, et j’ai piloté le contenu des contrats de plan avec les régions – que j’ai été amenée à revenir, certes à la marge, sur les choix énergétiques.

Mon équipe n’était pas constituée de militants vêtus de peaux de bête et s’éclairant à la bougie dans des cavernes. Dans le domaine de l’énergie, elle était composée de M. Patrick Fragman, ingénieur des mines, actuellement PDG de Westinghouse Electric Company ; de M. Bernard Laponche, polytechnicien et docteur ès sciences en physique des réacteurs nucléaires, ancien du Commissariat à l’énergie atomique (CEA) et ancien directeur général de l’Agence française pour la maîtrise de l’énergie (AFME), actuellement animateur de Global Chance ; et de M. Raymond Cointe, ingénieur des mines, qui pilote l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris) depuis 2013.

Je me suis efforcée de respecter et de faire respecter les termes de l’accord politique, dans le cadre du décret d’attribution, qui cadrait précisément mon champ de compétences et d’action, et des événements imprévus qui doivent être gérés – en interministériel souvent – chaque semaine. Le nucléaire ne représentait que 10 % à 15 % de mon activité. Ministre antinucléaire dans un gouvernement qui ne l’était pas, je crois pourtant avoir gagné la confiance et le respect du Premier ministre et de mes partenaires au sein du gouvernement, grâce à l’application d’une méthode simple, décidée par M. Lionel Jospin, qui me convenait très bien et qui a permis de faire vivre la majorité plurielle d’alors : liberté de parole avant toute décision, puis arbitrage qui s’impose à tous. J’ai souvent plaidé contre des solutions qui ont fini par être retenues, mais je pouvais les assumer parce que mes arguments avaient été entendus et pris au sérieux. J’ai beaucoup échangé avec M. Lionel Jospin pendant ces années – nous nous voyions tous les quinze jours pour aborder les dossiers d’actualité.

J’ai identifié trois champs sur lesquels ma légitimité n’a jamais été discutée et le Premier ministre m’a toujours soutenue : le travail pour une plus grande transparence, qui supposait que j’aie accès à l’information ; la sûreté des installations et des activités, y compris les transports – vous l’aurez noté, le décret d’attribution précisait que j’étais chargée de la sécurité des transports, sujet polémique à l’époque à cause des convois contaminés qui partaient à l’étranger – ; enfin, la radioprotection des salariés, qui relevait du ministère du travail mais dont aucune institution ne s’occupait vraiment. Le rejet en mer des déchets retraités par l’usine de La Hague, qui provoquait la colère des Normands comme des Anglais, et la contamination des wagons rappelaient l’importance du respect des règles et des lois.

Autre élément de la méthode choisie par le Premier ministre, nous étions invités à la collégialité. Nous n’étions pas chez les Bisounours, et tout n’a pas toujours été facile car chacun était dans son rôle, ce qui pouvait générer des tensions. Le ministre de l’industrie défend les entreprises et la production quand la ministre de l’environnement défend d’autres intérêts, notamment ceux de milieux et d’espèces qui ne votent pas. Nous nous sommes toujours parlé, tant avec M. Dominique Strauss-Kahn qu’avec M. Christian Pierret. Nous n’évoquions d’ailleurs pas que le nucléaire : j’exerçais la tutelle sur les installations classées et je devais me concerter étroitement avec le ministre de l’industrie. Nous avons organisé plusieurs séminaires de travail avec nos équipes, au cours desquels nous avons pris des décisions communes ou réduit nos désaccords après les avoir identifiés. M. Christian Pierret, chargé de l’industrie, n’a pas cherché activement à me marginaliser, mais il était sourcilleux du respect de ses prérogatives et compétences propres : en cas d’incident ou pris en flagrant délit de mensonge par omission, les dirigeants des entreprises du secteur nucléaire se tournaient plus spontanément vers lui que vers moi en espérant une écoute indulgente ou une alliance contre le ministère de l’environnement.

Telle était également la spécialité de M. André-Claude Lacoste, alors directeur de la sûreté des installations nucléaires (DSIN), qui m’avait dit que lorsque l’on avait plusieurs tutelles, on n’en avait aucune – c'est-à-dire qu’il ferait ce qu’il voudrait. Je l’ai mesuré le 31 décembre 1999 : M. Lionel Jospin nous avait demandé d’être tous sur le pont à cause de la peur du bug lié au passage à l’an 2000, et nous faisions le tour de nos services, dont les agents travaillaient également, pour les encourager. Arrivée à la DSIN, j’ai constaté qu’elle gérait une inondation à la centrale nucléaire du Blayais : si je n’étais pas passée par là, la DSIN n’aurait prévenu personne, ni le ministère de l’industrie ni celui de l’environnement. Telle était la culture de l’époque, et je puis vous assurer qu’ils n’étaient pas heureux de ma visite.

L’industrie a choisi à plusieurs reprises de défendre les intérêts de la production plutôt que ceux de la sûreté. Je ne suis pas en mesure de juger tous les cas et je peux comprendre les décisions prises. En 1998, des fissures sont relevées sur l’enceinte de confinement de la centrale de Belleville : ce ne sont pas les fissures qui m’agacent le plus car elles ne posent pas de réel problème de sûreté, c’est le comportement d’EDF, qui était au courant de cette faiblesse depuis des années et qui avait été mise en demeure par l’autorité de sûreté de l’époque de procéder à des travaux qu’elle n’avait pas réalisés. Le Premier ministre a décidé que Belleville continuerait de fonctionner, et je n’en ai pas fait une affaire.

Je me souviens aussi d’une visite à Flamanville où je voulais rencontrer des agents car des relâchements humains avaient été repérés dans les procédures de sûreté : la direction de la centrale, qui avait invité beaucoup de monde, a organisé des visites par groupes et a fait en sorte que l’échange ne puisse pas avoir lieu avec les personnels alors que l’on voulait les motiver à montrer plus d’attention aux procédures de sûreté.

Vous aurez noté que les termes de l’accord politique passé avec M. Lionel Jospin n’ont pas été intégralement respectés. Le MOX s’est développé alors que j’étais ministre et aucune communication n’a été possible sur les contrats de retraitement – on m’a opposé le secret des affaires –, mais je n’ai claqué la porte, exercé aucun chantage, ni proféré de menace de départ. J’ai beaucoup échangé avec le Premier ministre, qui savait parfaitement que s’il décidait de construire un EPR, je quitterais le gouvernement. Contrairement à ce qu’insinuent plusieurs de vos questions posées lors des précédentes auditions, il n’y avait pas d’un côté des gens qui travaillent et de l’autre un trublion qui menace de partir, mais un vrai échange avec le Premier ministre. Si j’avais dû démissionner en cas de construction d’un EPR, il m’aurait remplacée et je n’en aurais pas fait un drame national. Si j’avais voulu faire un drame à chaque arbitrage tendu, j’en aurais provoqué toutes les semaines.

Plus généralement, je ne comprends pas l’opposition permanente que vous semblez faire entre la politique qui serait toujours suspecte et la technique qui serait exempte de tout soupçon. Pour moi, la politique, ce n’est pas sale, ce n’est pas médiocre : on ne décide pas sur le fondement de rapports de force sordides, de chantages, de menaces, de pressions ou d’intrigues. ; on décide en prenant en compte des éléments techniques mais pas seulement car les opportunités, les contraintes économiques, le contexte diplomatique, sociétal et social – l’emploi, par exemple – entrent aussi en ligne de compte.

Je me suis toujours méfiée de l’absence d’alternative et du discours des ingénieurs m’expliquant qu’il n’y avait qu’une seule solution possible : ils me disaient qu’ils avaient intégré mes préoccupations écologistes en utilisant des énergies renouvelables et en mettant des fleurs devant les centrales – on m’a vraiment parlé ainsi – avant de comprendre que j’avais besoin de vrais arguments.

Au moment de ma prise de fonction, je pensais que notre souveraineté était totale et notre indépendance très limitée. Je ne me souviens pas de grands débats à ce sujet, mais j’ai toujours pensé que le renforcement des coopérations européennes et une forte solidarité entre les États membres représentaient les meilleures pistes pour restaurer l’indépendance énergétique de la France. Dans les négociations internationales, notamment à Kyoto, la solidité de la position européenne a empêché les États-Unis de vider l’accord qui se négociait de toute substance. J’ai également milité pour une décentralisation des outils de production en élaborant des schémas régionaux de l’énergie, ainsi que pour une politique d’économies d’énergie et d’efficacité énergétique.

Je n’avais pas de regard sur la sécurisation des approvisionnements pétroliers et gazeux, mais M. Lionel Jospin vous a expliqué les actions menées en la matière, sous la responsabilité du ministère de l’économie et des finances. Je n’ai pas eu à connaître le contenu des contrats de fourniture d’uranium naturel. À cette époque, nous étions suréquipés, puisque la France comptait trente-quatre réacteurs de 900 mégawatts, vingt de 1 300 mégawatts, quatre de 1 450 mégawatts et Superphénix. Nous connaissions une surproduction, que vous avez contestée dans les auditions précédentes. Certes, cette notion est relative car elle ne s’évalue que par rapport à la consommation.

Vous avez auditionné M. Yannick d’Escatha, qui était à l’époque administrateur général du CEA, avec lequel j’ai eu d’excellentes relations car, bien qu’il soit tout sauf antinucléaire, il avait une réelle appétence pour le débat d’idées. Il a clairement répondu à vos questions et vous a dit que la France disposait de réacteurs neufs, surproduisait et exportait beaucoup, mais que l’on avait déjà détecté un problème dans la chaîne logistique, qui avait été signalé au sein d’EDF et était donc connu des représentants de l’État dans l’entreprise. Ainsi, on n’expose pas le problème aux autorités politiques, on s’en décharge en l’évoquant dans une instance, sans s’assurer de la bonne information du gouvernement.

À cette époque, j’étais plus préoccupée par le fait qu’EDF encourageait des usages nouveaux de l’électricité, cherchait à exporter l’électricité excédentaire en base – elle voulait lancer le projet de ligne à très haute tension (THT) du Somport vers l’Espagne – que par la sécurisation des approvisionnements. La question ne se posera que plusieurs années plus tard. La prolongation de la durée de vie des centrales ne constituait pas non plus un sujet de réflexion à la fin des années 1990. Des centrales étaient entrées en service en 2000 et en 2002 et aucune crainte de manquer d’électricité ne se faisait jour.

Un ministre ne prend pas seul de décision d’ouverture ou de fermeture d’un site de production d’énergie, car ces choix ont un impact territorial, économique et social. Dans le cadre de la tutelle des installations classées, j’ai été amenée à demander la fermeture temporaire ou la non-prolongation d’installations dont la production d’énergie était marginale ; il s’agissait d’incinérateurs d’ordures ménagères qui émettaient une grande quantité de dioxines et de furanes, de centrales à charbon vétustes – je sais que cela vous intéresse, monsieur le président.

Dans le champ du nucléaire, je n’ai pas décidé de fermer Superphénix, mais je reconnais avoir inspiré, souhaité et soutenu ce choix. J’ai demandé l’arrêt de l’atelier technique du plutonium de Cadarache, une usine de fabrication de MOX construite sur une faille sismique dont l’Autorité de sûreté nucléaire demandait la fermeture depuis 1994 –quand M. André-Claude Lacoste militait pour que Belleville reste ouverte, il allait voir Christian Pierret ; quand il voulait arrêter l’atelier technique du plutonium, il venait me voir.

J’ai été amenée à suivre de nombreux dossiers préoccupants et à contrebalancer l’influence de ceux qui avaient tendance à relativiser ou à occulter les dangers pour ne pas handicaper la production. EDF a mis non pas quelques mois mais plusieurs années avant d’engager les travaux prescrits par la direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE) ou la DSIN après la découverte de la porosité de l’enceinte de la centrale de Belleville et la rupture de la digue de la centrale du Blayais, qui a provoqué une inondation du sous-sol et la perte des pompes de refroidissement des réacteurs – incident le plus sérieux auquel j’ai été confrontée. Dans ces affaires, le problème ne venait pas de la ministre antinucléaire mais de la désinvolture d’EDF, qui menaçait la sûreté.

J’ai dû aussi gérer le dossier des rejets radioactifs en mer de la centrale de La Hague, qui violaient nos engagements internationaux, notamment la Convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est (Ospar), et celui de la présence d’amibes dans le circuit de refroidissement de la centrale nucléaire de Civaux.

En tant que membre du gouvernement, j’ai alerté chaque fois que c’était nécessaire et j’ai assumé les conséquences de choix qui n’étaient pas les miens. J’ai travaillé au renforcement des moyens de surveillance, de contrôle et d’expertise : le Premier ministre Lionel Jospin vous l’a rappelé, la loi du 9 mai 2001 a créé l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), établissement public industriel et commercial (Épic) qui a pris la suite de l’Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), qui dépendait du CEA, et de l’Office de protection contre les rayonnements ionisants (Opri), placé sous la tutelle du ministère de la santé.

Le travail sur le projet de loi portant sur la sûreté nucléaire a été largement entravé et a fait l’objet de longues discussions. Nous sommes toutefois parvenus à mettre en évidence la nécessité d’installer une autorité indépendante du pouvoir politique et des exploitants, travail qui aboutira dans la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire. Le monde du nucléaire est un tout petit monde, très endogamique : ses dirigeants ont fréquenté les mêmes écoles et ils effectuent des allers-retours permanents entre les directions centrales de Bercy et les grandes entreprises publiques ou privées du secteur. L’ASN est indépendante du pouvoir politique mais elle ne l’est pas totalement des exploitants : il est cependant difficile de résoudre ce problème car cette structure a besoin de personnes compétentes.

L’accord entre les Verts et le Parti socialiste insistait sur le respect des trois axes de la loi relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs, dite « loi Bataille », en matière de déchets – séparation et transmutation ; stockage dans les couches géologiques profondes en testant plusieurs hypothèses de sol ; entreposage en subsurface – et sur la réversibilité du stockage : plusieurs lois ont depuis confirmé ces orientations.

La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire prévoyait l’élaboration de schémas de services collectifs pour les transports de personnes, de marchandises et d’énergie. Cet outil était utile aux collectivités locales qui ont souhaité s’en emparer, mais certains territoires n’ont pas déployé de schéma régional de l’énergie. Avec M. Jean-Claude Gayssot, ministre chargé des transports, nous avons relancé le fret ferroviaire en commandant de nouveaux matériels, en identifiant des sillons dédiés et en élaborant des projets de tunnels ferroviaires transalpins. Nous avons également accru les moyens de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) en ouvrant notamment des points énergie dans tout le territoire.

M. André Merlin, ancien dirigeant de RTE, a cru pouvoir dire que j’aurais empêché la construction de la ligne THT entre Boutre et Carros, censée sécuriser l’approvisionnement en électricité de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur mais qui devait traverser le parc naturel régional du Verdon. La CNDP a dessiné deux tracés alternatifs, moins pénalisants pour l’environnement et plus sûrs pour la sécurité de l’approvisionnement électrique, menacé par les incendies de forêt. Je ne sais pour quelle raison cette ligne n’a finalement pas été construite ultérieurement, mais mon ministère en avait défendu le principe.

Je m’interrogeais souvent sur les moyens dont je disposais pour faire avancer la recherche sur les énergies renouvelables. EDF achetait à tour de bras des brevets, officiellement pour les tester dans le centre de recherche des Renardières, en pratique, pour les enterrer : aucune application de brevet ne ressortait de ce centre de recherche. Actuellement, les évolutions sur les pompes à chaleur et les éoliennes sont très rapides. Siemens vient, par exemple, de mettre sur le marché des pales d’éoliennes recyclables ; dans quatre ou cinq ans, on ne parlera plus des éoliennes ni des panneaux solaires comme on le fait actuellement.

À l’époque, les crédits de recherche étaient essentiellement dévolus au nucléaire. Quand un projet nucléaire patine, on met en avant l’opportunité qu’il représente un outil pour faire avancer la recherche ; or certains de ces investissements sont ruineux et n’ont rien à voir avec le montant des crédits attribués sur la base des appels d’offres de l’Agence nationale de la recherche (ANR) – dans le nucléaire, on rajoute en général deux zéros. On travaille au doigt mouillé avec des dossiers bâclés ou inexistants.

Quand on a décidé de construire Cigéo, on n’a pas parlé d’argent. On ne savait pas s’il faudrait engager 5, 10, 20 ou 30 milliards, ce qui est très choquant : de même, le réacteur thermonucléaire expérimental international (Iter) devait coûter 5 milliards, puis la facture est passée à 10 milliards quatre ans plus tard et elle s’élève actuellement à 44 milliards ! Le réacteur ne fonctionne plus depuis plusieurs années pour des problèmes de corrosion, et j’ignore s’il produira un jour quoi que ce soit. J’ai évité que l’on donne des crédits au rubbiatron que M. Claude Allègre, ministre chargé de la recherche, – qui est sans doute compétent en géologie mais pas en nucléaire, en tout cas pas plus que moi – défendait avec acharnement, sans doute après avoir croisé Carlo Rubbia dans un colloque.

Quand on parle de recherche, il faut savoir si l’on parle de recherche fondamentale, ou appliquée, si le développement est prévu à court, moyen ou long terme. La recherche ne justifie pas tout, elle ne peut pas se fonder sur des tours de passe-passe et des audaces sémantiques dénuées de tout fondement scientifique. J’identifie un problème de méthode et de ressources : le nucléaire n’est pas soumis aux mêmes règles que les autres secteurs de la recherche alors que les financements sont comptés et que les équipes pleurent misère.

La loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité a instauré la Commission de régulation de l’énergie (CRE), en application du traité de Lisbonne et des directives du paquet « énergie » négocié à Bruxelles par Christian Pierret. Je n’ai pas été associée aux discussions préalables – je n’avais d’ailleurs pas à l’être compte tenu de mon portefeuille. Je ne pense pas que des décisions importantes aient été prises d’emblée. La création du Conseil des régulateurs européens de l’énergie n’avait pas non plus été portée à ma connaissance ; une réunion bruxelloise a dû décider de son instauration avant mon départ du gouvernement, mais il n’a commencé ses travaux que plus tard.

Superphénix a été un dossier important. Ce n’est pas parce que son arrêt figurait dans l’accord entre les Verts et le Parti socialiste qu’il comportait une dimension idéologique. Superphénix n’a pas été un équipement merveilleux sacrifié à mes pulsions antinucléaires. Le Parti socialiste pas plus que le Parti communiste ou le mouvement de M. Jean-Pierre Chevènement n’étaient antinucléaires. Cette décision s’est imposée parce que les arguments avancés ont convaincu le Premier ministre, comme il vous l’a dit. Je ne suis pas ingénieure mais médecin et je parle français en faisant attention aux termes utilisés. Dans le domaine du nucléaire, on joue avec les mots : on ne retraite pas, on sépare de l’uranium, du plutonium, des produits de fission instables, des transuraniens et des actinides, on vitrifie, on conteneurise, on stocke, mais on ne retraite pas, on ne recycle pas. On n’incinère pas non plus les déchets radioactifs : on les transforme en les bombardant de neutrons pour qu’un isotope devienne un autre isotope.

Vous avez dit que toutes les personnes que vous avez auditionnées, à l’exception de Mme Corinne Lepage, regrettaient l’arrêt de Superphénix. Je n’en suis pas étonnée compte tenu du pedigree de la plupart d’entre elles. Certaines ont la mémoire courte, mais d’autres ont fait montre de prudence. Si Le Point estime que le prototype du réacteur à neutrons rapides avait « connu depuis 1985 une exploitation chaotique » – ces termes ne sont pas ceux d’un ingénieur du CEA –, Lionel Jospin admet que « de fait, la mise en œuvre de ce projet rencontrait depuis des années des problèmes techniques incessants qui provoquaient des arrêts dont chacun durait plusieurs mois. À l’époque, la réussite technique du projet était compromise et sa rentabilité économique nullement assurée. » Lors de son audition, M. Yannick d’Escatha tient des propos similaires, en termes prudents : « Superphénix était une énorme extrapolation […], il a connu beaucoup de maladies de jeunesse, a été assez souvent arrêté pour réparation. » S’il finit par dire, après que M. le rapporteur est revenu plusieurs fois à la charge, que, déverminé, le prototype « aurait parfaitement bien fonctionné », il se garde bien de préciser au bout de combien de temps et à quel prix. La plaisanterie du déverminage a tout de même duré treize ans.

Au moment de décider, nous disposions des avis nuancés de certains des cadres dirigeants de la filière nucléaire, conscients des difficultés liées au saut quantitatif que représentait cet équipement par rapport à Rapsodie et à Phénix – d’une puissance de 20 et 250 mégawatts, respectivement – et aux nombreux arrêts pour panne et réparation. Je tiens à votre disposition la liste des pannes incessantes, de gravité variable, qui ont affecté Superphénix – défaillance du barillet, oxydation du sodium primaire, effondrement partiel du toit de la salle des machines, etc.

Face à l’inconnue que représentait la présence de 5 000 tonnes de sodium liquide, j’ai demandé ce qui était prévu en cas d’incendie lié au sodium. On m’a répondu : « Rien, on ne sait pas faire ». Quant à ce qui était prévu pour décharger le sodium, on m’a dit : « Cela a fonctionné longtemps, on a le temps de s’y préparer ».

Nous nous interrogions aussi sur le coût de ce réacteur à la mission stratégiquement floue, dont on ne savait pas s’il était un prototype, un instrument de production, un outil de recherche, un surgénérateur capable de produire plus de plutonium qu’il n’en consomme ou un sous-générateur incinérant du plutonium. L’ouvrage que j’ai écrit à mon départ du gouvernement décrit la façon dont les choses se sont passées, les tentatives d’intimidation, les atermoiements, les difficultés techniques : personne n’avait la moindre idée de la façon dont on pouvait démanteler ou vider le sodium.

S’agissant des négociations avec nos partenaires européens, membres du consortium Nersa (centrale nucléaire européenne à neutrons rapides SA), elles ont été menées par le ministère de l’économie et des finances. Ce qui prédominait à cette époque, c’était le soulagement de nos partenaires européens. Certains de vos interlocuteurs, qui témoignent sous serment, ont évoqué leur préoccupation quant au coût de l’abandon de la filière. Rappelons qu’avant notre arrivée au gouvernement, les Allemands avaient abandonné la filière surgénératrice – le surgénérateur nucléaire Kalkar, d’une puissance de 327 mégawatts, non 1 220, a été arrêté en 1991 – et considéraient le programme de recherche de Superphénix comme n’étant pas intéressant. Quant au directoire de la SBK, le consortium qui regroupait les électriciens allemand, néerlandais et belge, il envisageait de retirer sa participation voire de se retirer du projet. Comme les Allemands, les Italiens d’Enel affirmaient que les recherches que pourrait permettre le surgénérateur ne leur seraient d’aucune utilité.

À notre arrivée au gouvernement, je me souviens du soulagement qu’ont exprimé les partenaires européens. Ils ont été dédommagés par une fourniture d’électricité peu chère et excédentaire.

Qu’en est-il aujourd’hui de la filière ? Un lobbyiste éminent, peu encombré de scrupules, explique dans une bande dessinée à la mode que « ça existe déjà dans le monde en exploitation courante… c’est une technologie maîtrisée. » Il a sans doute raison : quelques réacteurs à neutrons rapides fonctionnent à travers le monde, dans de grandes démocraties avancées soucieuses de transparence : deux équipements ont été construits à Beloyarsk, en Russie et un à Xiapu, en Chine. Trois autres sont en construction, quand tous les autres projets au Japon, aux États-Unis et en Allemagne, ont été abandonnés.

Dans une question à M. Lionel Jospin, vous avez marqué votre étonnement que la représentation nationale n’ait pas été consultée sur la fermeture de Superphénix. Elle ne l’avait pas été non plus sur sa création. La légalisation de la construction des centrales nucléaires, décidée en 1974, a eu lieu en 2005, trente ans plus tard. Il n’y a pas non plus eu de loi pour créer Iter, investissement dont j’ai rappelé le coût, pour une technologie qui n’est fascinante que sur le papier.

Contrairement à ce qui s’est passé à Fessenheim, la décision d’arrêt définitif du réacteur de Creys-Malville a été accompagnée par des mesures d’aménagement du territoire, de soutien aux sous-traitants – les agents d’EDF étant maintenus sur le site ou réorientés vers d’autres sites de la même région –, de formation, de réindustrialisation, qui ont fait l’objet d’un volet spécifique du contrat de plan État-région, avec la nomination d’un préfet chargé de piloter un programme d’appui aux territoires et sous-traitants. Cela ne règle pas tout : il demeure, en particulier, le traumatisme que peuvent représenter les répercussions sur la vie quotidienne des salariés, mais ce n’est déjà pas mal.

En résumé, la décision a été fondée non pas sur un rapport de force – politique – mais sur un constat : le réacteur a très peu produit, a subi de nombreuses pannes et a posé de gros problèmes de sûreté.

Le problème politico-stratégique n’est jamais abordé lucidement. Alors que le traité de non-prolifération est entré en vigueur en 1970, à quoi rime de continuer à isoler à grands frais du plutonium – alors qu’il existe un risque terroriste proliférant –, de le promener à travers la France pour le transformer en MOX et d’espérer l’utiliser dans des surgénérateurs qui en produiraient plus qu’ils n’en consomment ? Melox, l’usine qui produit le MOX, est en grande difficulté à Marcoule. On utilise au maximum 30 % de MOX dans les centrales actuelles. Le MOX usé est beaucoup plus radioactif que l’oxyde d’uranium usé. Il impose un long refroidissement en piscine et dégage beaucoup plus d’énergie thermique que les oxydes d’uranium. Enfin, on ne peut en placer qu’un seul assemblage par conteneur de stockage, contre quatre d’oxyde d’uranium usé – les MOX occupent quatre fois plus d’alvéoles.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je vous remercie, madame la ministre, pour ce propos introductif. Nous avons pris le temps – cela était nécessaire. Cela démontre aussi que nous essayons d’écouter chacun, de faire notre travail, quels que soient les présupposés que vous puissiez avoir sur notre commission d’enquête. Le Parlement reste libre de la façon dont il conduit ses travaux.

Je m’intéresserai essentiellement à la période pendant laquelle vous avez exercé vos responsabilités. Je n’étais pas partisan de faire remonter nos travaux loin dans le temps, mais plusieurs membres de la commission – pas forcément ceux que vous pensez – ont plaidé en ce sens.

On parle beaucoup de votre position politique antinucléaire mais dans le cadre de vos fonctions de ministre, chargée en partie de l’énergie, quelle est votre vision de l’évolution du mix énergétique et des chemins pour y parvenir ? Je pense notamment aux enjeux de décarbonation puisque, selon votre décret d’attribution, vous êtes en charge de la « lutte contre l’effet de serre ».

Mme Dominique Voynet. Il était en effet beaucoup moins question de décarbonation que, de façon générique, de réduction des gaz à effet de serre.

M. le président Raphaël Schellenberger. C’est pourquoi j’ai précisé vos attributions. On parlait aussi davantage d’énergies « nouvelles » que « renouvelables ».

Mme Dominique Voynet. Oui, on est là dans la rhétorique. À l’époque, mon travail a essentiellement été d’obtenir que l’on objective les sujets.

En 1973, on dresse un constat – il n’y a plus de pétrole –, on a des idées : on décide de faire du nucléaire. L’idée que les fossiles représentent 60 % ou 70 % du problème n’est pas largement partagée lorsque j’arrive au gouvernement. Ce qui me frappe, c’est la très faible culture qu’ont l’essentiel des membres du gouvernement, du Parlement, des élus, des journalistes et de la société sur les sujets énergétiques. On se contente de phrases magiques – « le nucléaire ou la bougie », par exemple.

Essayer de partager des connaissances et de consolider des données sur les questions énergétiques est déjà une partie du problème. On doit aussi diffuser l’idée qu’il n’y aura jamais une solution concrète, unique, à un problème par nature immense et complexe, et qu’il faudra balayer l’ensemble des activités humaines et tenter de réduire la difficulté – quand un problème énorme paraît insoluble, on essaye de le fragmenter. Il faut donc associer un travail sur l’efficacité énergétique, au motif que l’énergie la moins chère, la moins polluante, la moins dangereuse, est celle que l’on n’a pas consommée, et un travail sur la diversification des sources d’énergie. Au moment où j’arrive au gouvernement, on vient de vivre quinze ou vingt ans pendant lesquels EDF a encouragé des usages de l’énergie pour lesquels l’électricité n’est pas la panacée.

Dans notre pays, le débat n’est jamais objectivé, en des termes clairs. On confond énergie avec électricité ; production et consommation primaire avec consommation finale. Étant donné qu’une centrale nucléaire doit produire 3 kilowattheures pour fournir 1 kilowattheure au consommateur, les deux autres étant consommés à parts égales par la centrale et par le transport, on ne peut qu’en conclure que le chauffage électrique n’est pas très efficace. Certes, les grille-pain électriques de l’époque ne sont pas chers et on encourage les habitants à isoler leur logement, en les prévenant que le chauffage électrique n’est valable que s’ils sont bien isolés. Mais des millions de personnes sans scrupule l’utilisent pour équiper à peu de frais des logements de location, qui reviennent très cher aux personnes qui y vivent, dans des conditions de confort très limitées.

Dans ce contexte, comment a-t-on travaillé ? J’ai entendu Mme Corinne Lepage regretter que la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, dite loi LAURE, n’ait pas été entièrement appliquée. C’est partiellement exact car, étant une loi d’orientation, elle ne comportait pas de dispositions très contraignantes sur le plan législatif. En revanche, elle prévoyait des outils intéressants que l’on a appliqués chaque fois que cela était possible et utile. On l’a surtout déclinée dans le premier programme national de lutte contre le changement climatique, qui a tenté de balayer, un à un, les grands champs d’activité humaine et d’arrêter les mesures permettant de réduire les émissions.

Au niveau européen et international, j’ai représenté la France dans les négociations de Kyoto, en présence, notamment de la Chancelière Angela Merkel et du ministre danois Svend Auken. Notre travail consistait à faire en sorte que les pays les plus développés assument leurs responsabilités. Outre les outils économiques, qui semblaient être la condition indispensable pour que les États-Unis s’engagent à nos côtés, les Européens ont défendu des politiques et des mesures nationales en faveur de l’efficacité, de la diversification et de l’économie d’énergie.

M. le président Raphaël Schellenberger. Intéressons-nous au mix énergétique proprement dit. Vous avez dit que, déjà à l’époque, le problème venait du fait que 70 % de la consommation d’énergie relevait des énergies fossiles, non de l’électricité. Vous avez évoqué l’isolation des logements, alors prioritairement chauffés électriquement.

Mme Dominique Voynet. Pas forcément…

M. le président Raphaël Schellenberger. Quelle a été l’action du gouvernement, dont l’un des objectifs était la lutte contre les gaz à effet de serre, s’agissant du chauffage, de l’industrie et du transport ?

Mme Dominique Voynet. À l’époque, une partie importante de la population, des industriels, des élus, des décideurs économiques est dans le déni ou la relativisation. Même ceux qui sont convaincus de la réalité de la menace climatique la voient comme une perspective lointaine. On a tendance à se contenter de mesures à visée pédagogique, expérimentale ou symbolique. C’est le cas par exemple de la journée « En ville sans ma voiture » ou, lors de la journée sans voiture, de la vignette apposée sur le pare-brise, en cas de pollution de l’air.

La plupart des acteurs économiques et des syndicats, dans l’industrie comme dans l’agriculture ou le tertiaire, considèrent les mesures de lutte contre le changement climatique comme des obstacles au développement économique ou des menaces pour l’emploi, sans imaginer les gains de compétitivité qui pourraient être réalisés en faisant preuve d’anticipation, au moins en prenant des mesures gagnant-gagnant, et sans avoir conscience que le changement climatique constitue en lui-même une menace pour leur activité.

Il me revient de dire que notre problème numéro un est le pétrole – on en viendra au charbon, après. Je construis la réponse avec M. Jean-Claude Gayssot. Lors d’un sommet des ministres des transports et de l’environnement, nous sommes les seuls en Europe à présenter une proposition commune, un document unique, qui propose une stratégie de décarbonation du secteur des transports.

À l’époque, on ne parle pas d’électrifier l’ensemble du parc de voitures individuelles – l’autonomie des véhicules électriques est ridicule, le poids des batteries terrible. Mme Corinne Lepage en a acquis deux ou trois pour le ministère de l’environnement, qui peinent à faire un aller-retour entre le ministère et l’Élysée.

En revanche, nous proposons un investissement massif dans les transports collectifs, la lutte contre l’étalement urbain et la reconquête d’une part des transports de marchandises par le rail, que traduiront certains engagements des contrats de plan. Certaines régions ont magnifiquement joué le jeu – la région Poitou-Charentes, qui n’était pas dirigée par quelqu’un de mon camp, a fait beaucoup pour créer des alternatives à la route – ; d’autres n’ont rien fait.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je n’irai pas sur le terrain du fluvial, madame la ministre…

Mme Dominique Voynet. Vous pouvez car je suis assez contente de moi dans ce domaine. J’ai milité pendant vingt ans contre la perspective d’une mise à grand gabarit du canal Rhin-Rhône. Je me suis appuyée sur des études fournies par l’Observatoire d’économie des transports de Lyon, montrant que la réalisation du canal aurait conduit pour l’essentiel à prendre des parts de marché au rail, non à la route, car on n’y transporte pas les mêmes marchandises – sur la route, des fleurs coupées, des produits laitiers ; sur la voie fluviale, des pondéreux.

Par ailleurs, il y a vingt-cinq ans, certains avaient déjà anticipé les grandes difficultés d’alimentation en eau de la Franche-Comté, du fait de son sous-sol karstique. Le Doubs a été à sec pendant plusieurs années consécutives l’été : je ne sais pas avec quelle eau vous auriez rempli les écluses magiques du canal Rhin-Rhône à grand gabarit.

Je suis donc contente de ce que j’ai fait. En revanche, il est dommage que le programme de réindustrialisation « Avenir du territoire » entre Saône et Rhin ait été interrompu après 2002 car il permettait à cette région industrielle et mal connue d’intensifier les liens avec ses voisins, l’Alsace et la Bourgogne.

M. le président Raphaël Schellenberger. Et le charbon ?

Mme Dominique Voynet. Pour comprendre votre allusion à ma position sur le charbon, j’ai relu l’interview que j’avais donnée à Libération le 23 octobre 1998 et l’intervention que j’avais faite le 11 juin 1998 devant l’Assemblée nationale. Ma position était liée au fait qu’une bonne partie des pays en voie de développement n’ont pas d’autres énergies qu’un charbon, acceptable ou très médiocre, utilisé avec des techniques antédiluviennes, désastreuses du point de vue environnemental, comme les foyers ouverts.

Deux dossiers sur lesquels j’ai travaillé m’ont convaincue qu’il fallait réfléchir à une situation politiquement sensible – la Chine ou l’Inde ont peut-être les ressources pour s’en passer, mais la quasi-totalité des pays en voie de développement n’ont pas les moyens d’utiliser autre chose que leur mauvais charbon.

Le premier dossier était celui du Kosovo, dont M. Bernard Kouchner était l’administrateur pour les Nations unies. Le pays, qui produisait un seul kilowattheure par kilo de mauvais lignite, était demandeur de solutions techniques pour améliorer cette rentabilité. En faillite financière et sortant d’une guerre, il ne pouvait pas réaliser des investissements coûteux à moyen terme. Nous nous étions demandé si les techniques déployées en France pour mieux utiliser le charbon ne pouvaient pas être transférées rapidement au Kosovo, pour améliorer son bilan énergétique.

Le deuxième dossier était celui du site de Gardanne, qui avait reçu un feu vert du ministère de l’industrie et de l’environnement en 1992, avant notre arrivée. Il abritait une centrale de 250 mégawatts et une autre, de 600 mégawatts, était en projet – elle n’a pas été construite. Elle utilisait la technique de la combustion en lit fluidisé circulant, qui consiste à mélanger du charbon concassé avec du calcaire, pour désulfurer – je vous fournis ces explications en rappelant toutefois que je ne suis pas ingénieure. La température de travail limitait l’émission d’oxydes d’azote.

Il semblait intéressant de laisser fonctionner la centrale, comme une solution de transition, peu capitalistique, pour des économies en transition. Je ne vous cache pas qu’il y avait 250 emplois à la clé, dans un territoire travaillé au corps par des extrêmes, qui connaissait de nombreuses difficultés et un taux de chômage élevé. L’emploi a joué dans la décision de mettre en service la centrale, fermée depuis, pour voir quel intérêt elle pouvait présenter d’un point de vue environnemental.

Je n’ai évidemment jamais imaginé que l’on puisse remplacer les centrales nucléaires par les centrales à charbon.

M. le président Raphaël Schellenberger. Dans votre propos introductif, vous avez évoqué le contexte français de production excédentaire et la volonté d’exporter, notamment vers l’Espagne. On cherche aujourd’hui à maximiser les interconnexions pour compenser l’intermittence des productions. J’ai le sentiment – peut-être ai-je mal compris – que la logique de l’exportation vers l’Espagne vous dérangeait. Or, on nous a indiqué, lors d’une précédente audition, qu’il a fallu près de vingt ans pour réaliser l’interconnexion électrique entre la France et l’Espagne. Certains ont-ils manifesté la volonté de ralentir cette interconnexion à un moment donné, ce qui peut s’expliquer par le contexte d’alors ?

Mme Dominique Voynet. J’ai été ministre quatre ans, ce qui est déjà long, mais je n’ai pas eu une influence telle que cela ait pu expliquer un ralentissement sur vingt ans. Le retard de l’EPR à Flamanville, ce n’est pas moi non plus !

EDF est arrivée avec un projet : construire une ligne à très haute tension à travers la vallée du Somport, pour exporter de l’électricité vers l’Espagne. Je déteste que l’on me mette le couteau sous la gorge sans m’apporter des éléments de choix objectifs. On a demandé pour quel usage, d’où venait l’électricité – de Golfech, je crois – et selon quelles conditions économiques – l’accord politique sur lequel je m’étais engagée prévoyait que la transparence devait être faite sur les contrats.

Je n’ai pas reçu de réponse. C’était quand même un peu fort : en France, on supporte la construction des centrales, leur démantèlement, le traitement ad vitam aeternam des déchets nucléaires, la construction de lignes à très haute tension qui saccagent des vallées, pour exporter des kilowattheures excédentaires dans des conditions économiques non précisées. Le diable est dans les détails. La question n’est pas de savoir s’il est intéressant d’exporter de l’électricité vers l’Espagne ; elle est de définir à quoi on s’engage : est-ce à une quantité garantie d’export, quels que soient nos besoins en France, et à quel prix ?

Dans cette affaire, la décision relevait du ministère de l’industrie. On en a discuté, mais ce n’était absolument pas transparent. Je ne sais pas si vous vous en souvenez, mais à cette époque, il y avait aussi un débat considérable sur un projet routier censé traverser les Pyrénées au col du Somport.

M. le président Raphaël Schellenberger. Le rapporteur et moi ne savons de cette époque que ce que l’on nous en a dit.

Mme Dominique Voynet. Comme vous avez mené de nombreuses auditions, je ne sais pas à qui vous avez posé cette question.

À l’époque, une route était censée traverser les Pyrénées au col du Somport et des personnes militaient pour rouvrir la ligne ferroviaire, arguant que l’essentiel de ce qui traversait les Pyrénées était du fret. Politiquement, le contexte était délicat. Les populations qui ne voulaient pas de la route et ne bénéficiaient d’aucune écoute au sujet de la réouverture de la voie ferrée refusaient aussi la ligne à haute tension. Je n’ai pas été amenée à prendre des décisions là-dessus : j’ai posé des questions, je n’ai pas reçu de réponse.

M. le président Raphaël Schellenberger. Nous essayons de comprendre une époque à laquelle ni le rapporteur ni moi n’étions en mesure de nous intéresser à la vie politique. Cela nous permet de recontextualiser, de comprendre comment les décisions se prennent, et d’éviter des erreurs dans le futur : certains des éléments que vous donnerez ce soir permettront peut-être d’éclairer les décideurs au cours des années à venir. J’ai bien senti, y compris dans vos propos introductifs, une forme de défiance à l’égard des travaux de notre commission.

J’ai besoin de comprendre la vision que vous aviez alors du mix, sinon énergétique – on a essayé d’en parler mais on n’est pas allé très loin – du moins électrique puisque la question du nucléaire vous préoccupait. Quelles solutions alternatives au nucléaire imaginiez-vous à l’époque ?

Mme Dominique Voynet. Le mouvement écologiste, dont j’étais à l’époque un cadre identifié, défendait la sortie progressive du nucléaire : au fur et à mesure que les centrales arrivaient en fin de vie, on se donnait les moyens de déployer des alternatives, notamment en combinant l’efficacité énergétique et la diversification des sources d’énergie.

Ensuite, on avait une exigence de transparence et d’échange argumenté avec les grandes entreprises du nucléaire et le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, parce qu’il semblait que les choix se caractérisaient par une certaine opacité, que l’on était dans une sorte de fuite en avant où chaque investissement justifiait le suivant.

C’est d’ailleurs exactement le cas en ce moment. On ne peut plus retraiter notre uranium en Russie : on prévoit de construire une usine de retraitement en France. On a trop de déchets nucléaires stockés à La Hague : on construit une méga piscine.

À l’époque, il me paraissait nécessaire de diversifier nos sources d’énergie. L’éolien commençait à se développer au Danemark et en Allemagne, mais très peu en France, où les réalisations n’étaient pas convaincantes, je le reconnais. Les premières éoliennes avaient une dimension expérimentale ; elles étaient bruyantes et peu efficaces.

Quant au mix énergétique, je réfléchissais surtout à réduire au maximum les besoins et à réserver l’électricité aux usages nobles – l’éclairage, les usages thermiques, le fonctionnement des moteurs dans l’industrie.

M. le président Raphaël Schellenberger. Le stockage ou l’intermittence étaient-ils un sujet de préoccupation ?

Mme Dominique Voynet. Je ne m’en souviens pas. On était déjà capable de critiquer l’absence de souplesse du nucléaire. Notre surproduction était essentiellement en base. On était amené à cette époque – peut-être est-ce encore le cas – à procéder au démarrage de centrales thermiques, par exemple en cas de pic de froid, ou à acheter de l’électricité beaucoup plus cher que notre kilowattheure exporté en base à nos voisins italiens, allemands ou autres. Cela faisait partie des sujets de réflexion. La question de l’intermittence des moyens non carbonés de production était peu posée. Elle doit être resituée dans le contexte technique de l’époque.

Aujourd’hui, dans de nombreuses régions, sans parler du Jura, où je vis, il est acceptable d’avoir une pompe à chaleur réversible en base, quitte à ajouter une petite flambée de bois, s’il fait vraiment froid. À l’époque, cela n’existait pas.

S’agissant du solaire, on discutait essentiellement du solaire thermique, de l’idée de produire de l’eau chaude et de faciliter une forme d’indépendance énergétique dans les départements d’outre-mer (DOM) – la bagasse n’était pas encore exploitée, tout fonctionnait au fioul. Le solaire n’était pas défini comme un des axes d’une politique nationale.

M. le président Raphaël Schellenberger. C’est un élément de réponse aux questions d’interconnexion européenne. Aujourd’hui, on envisage un système assurantiel global. À l’époque, cela n’était pas vu de la même manière, puisque la question de l’intermittence n’était pas prise en compte.

Mme Dominique Voynet. Elle était peut-être abordée à certains moments mais pas sous l’angle de la politique énergétique nationale parce que le monopole d’EDF excluait qu’un usager individuel puisse produire son énergie. C’était illégal. Il a fallu pas mal de luttes pour obtenir non seulement que l’on puisse produire un peu d’électricité pour soi-même mais aussi que cette électricité soit intégrée au réseau. Cela n’existait pas à l’époque.

M. le président Raphaël Schellenberger. Le petit hydraulique est toujours resté en dehors.

Mme Dominique Voynet. L’intermittence du petit hydraulique n’était pas le sujet. À l’époque, les fédérations de pêcheurs évoquaient la perte de biodiversité à certains endroits, du fait du réchauffement des rivières. Mais il n’était pas question de la contribution du petit hydraulique au mix énergétique français.

M. le président Raphaël Schellenberger. Vous décrivez une logique de fuite en avant de la filière nucléaire à l’époque où vous étiez ministre comme aujourd’hui. Prises individuellement, les positions que vous défendez avec le parti écologiste ont-elles vocation à empêcher de façon globale le cycle nucléaire ?

Mme Dominique Voynet. Je ne devrais pas vous répondre, ce n’est pas l’objet de votre commission d’enquête. Je vous ai dit aussi que je n’avais plus de responsabilités nationales sur le plan politique : je n’ai donc que mon avis de citoyenne sur la question.

L’idée n’est pas d’empêcher. On n’a jamais prôné un mode de fonctionnement antidémocratique, qui nierait l’action du Parlement, par exemple. Dans de nombreuses situations, les écologistes ont plaidé pour obtenir des débats citoyens ou parlementaires sur les sujets énergétiques. M. Lionel Jospin vous l’a dit, je défends mes convictions partout où je vais. Je ne suis pas venue avec mon drapeau dans ma poche. Cela ne me rend ni irrationnelle, ni stupide, ni incapable d’écouter les arguments des autres.

Je vous renvoie la question : quelle part de la richesse nationale entend-on consacrer à notre stratégie énergétique ? Personne ne sait combien coûteraient de nouveaux EPR, tels que celui de Flamanville. On nous dit qu’il faudrait 2 milliards d’euros pour raccorder l’EPR de Penly au réseau. L’usine Melox connaîtrait de graves difficultés : les tonnages de MOX produits baisseraient tellement qu’on ne l’utiliserait pas dans toutes les centrales autorisées. On pense y construire une nouvelle usine – l’IRSN et Orano l’ont confirmé dans le débat sur l’EPR2 de Penly.

On nous dit qu’on a besoin d’un atelier français de conversion d’uranium de retraitement, pour ne plus dépendre de l’usine de Seversk, aux pollutions désastreuses. Et la nouvelle piscine de refroidissement à La Hague, et Cigéo, et Iter… comment fait-on pour assurer simultanément le grand carénage ; la construction de nouveaux réacteurs et des usines ; le démantèlement des centrales de production et des réacteurs de recherche déjà arrêtés ; la montée en puissance des renouvelables, qui sont indispensables dans tous les scénarios, pour compléter ; et les investissements incontournables si l’on ne veut pas dégrader notre situation dans le champ de l’habitat, des transports, de l’agriculture, du tertiaire, pour réduire notre dépendance aux fossiles ?

C’est tout cela qu’il faut faire. Comme toute bonne ménagère de plus de 50 ans, je me dis qu’un euro, on ne le dépense qu’une fois. On va dépenser pour démanteler, mais qu’a-t-on démantelé jusqu’à maintenant ? Ni Brennilis, ni Saint-Laurent-des-Eaux. À Chooz, on a dix ans de retard sur le programme initialement prévu. Des neuf réacteurs de la filière uranium naturel-graphite gaz, pas un n’est démantelé. Certaines centrales sont arrêtées depuis trente ans, sans être démantelées. Cela va coûter des dizaines de milliards !

M. le président Raphaël Schellenberger. Il faudrait que vous visitiez le chantier de Chooz pour mettre à jour les informations dont vous disposez.

Je le redis, ma question ne s’adresse pas à la ménagère de plus de 50 ans mais à celle qui fut ministre à la fin des années 1990. À cette époque, votre pensée politique – il n’y a pas de jugement de valeur, vous l’avez dit en introduction, vous faites de la politique comme j’en fais, en tant que parlementaire – vous conduit-elle à imaginer que vos combats prioritaires en tant que militante antinucléaire, doivent être de démontrer l’incapacité de la filière française à boucler le cycle nucléaire global et, ainsi, de le fragiliser ?

Mme Dominique Voynet. Je n’ai pas besoin de faire de l’idéologie pour cela. Je constate : aucun calendrier n’est jamais tenu.

J’ai visité de nombreuses centrales. M. Jean Syrota m’a hurlé au téléphone qu’il n’était pas prêt à entendre les « conneries » d’une ministre de l’environnement. Le problème n’était pas que je sois verte ; c’était d’être ministre de l’environnement. Il considérait que l’environnement n’avait rien à voir avec la politique énergétique.

Mme Anne Lauvergeon m’a aussi dit qu’elle avait fait installer des caméras, pour voir ce qui se passait dans les centrales. Mais la radioactivité ne se voit pas : on ne discernait que des salles vides, avec des tableaux de commande – la belle affaire ! On se doutait bien que cela ressemblait à ce que l’on avait vu dans les journaux.

Chooz a été arrêtée en 1991, voilà trente ans. En 2007, on a pris la décision de déconstruire. On a commencé à vidanger le circuit primaire en 2010, à déconstruire la cuve en 2017. Le chantier devrait être fini en 2025, mais on dit aussi qu’il a pris plusieurs années de retard. Il va produire 10 000 tonnes de déchets dont 30 de haute activité à vie longue.

Je n’insinue pas que l’on ne fait pas les choses comme il faut. J’espère qu’elles sont faites avec rigueur et sérieux. Je constate simplement que déconstruire une centrale est un « travail de chien », titanesque et coûteux. Je ne vois pas comment on fera simultanément tout cela.

J’espère qu’à terme on pourra se passer du nucléaire – on le doit – compte tenu de son coût et des risques économiques, sanitaires, environnementaux, de prolifération, de terrorisme. C’est devenu extraordinairement difficile. On avait beaucoup de marge il y a vingt-cinq ans. Le fait de n’avoir rien fait pendant un quart de siècle pour desserrer la contrainte rend les choses bien plus compliquées. J’ai bien noté qu’il était question de changer la réglementation pour que les centrales fonctionnent au-delà de cinquante, voire de soixante ans. Il est à craindre que l’on arbitre de plus en plus souvent entre la sûreté et la production.

Je crains que l’on ne puisse pas réaliser des investissements aussi indispensables que les investissements énergétiques si on continue la fuite en avant dans le nucléaire. Je suis médecin, et je me demande comment on va financer la remise en état de l’hôpital, ce que l’on fait pour l’école, pour l’université, pour les programmes de recherche qui ne sont pas liés au nucléaire. Ils sont tous dans la misère ; des chercheurs quittent la France dans tous les secteurs. J’aimerais qu’on ait une politique cohérente.

J’accepte deux perspectives. D’abord, même avec un gouvernement composé à 100 % d’écologistes, on aurait à gérer le démantèlement et le traitement des déchets. Je souhaite que cela se fasse de la façon la plus rigoureuse possible, dans le respect des connaissances scientifiques les plus pointues.

Ensuite, on est hésitant pour tenir un discours de vérité à la population. Cela fait des années qu’on a peur de dire qu’il va falloir changer. Et, faisant de la politique, j’établis un lien avec de nombreux sujets essentiels.

Il est par exemple dommage qu’on soit incapable de conclure une alliance avec les paysans pour des productions d’aliments sains, en mettant en avant l’intérêt commun à ce qu’une part grandissante de la valeur ajoutée de leurs produits leur revienne et qu’on arrête de dépenser autant d’argent dans du suremballage, du marketing ou de la vente en lots dans les grands magasins. Cela relève du choix de société.

On passe notre temps à faire comme si nos concitoyens ne pouvaient pas changer. Or ils ont appris à trier leurs déchets, à choisir le train plutôt que l’avion pour aller à Toulouse ou à Marseille, à prendre un sac en tissu plutôt qu’en plastique pour faire leurs courses, à mettre leur ceinture de sécurité et à ne pas picoler avant de prendre la route : ils vont apprendre que beaucoup de choses qui paraissaient des évidences n’en sont plus.

Ce n’est pas punitif de le dire : c’est un nouvel état du monde, un choix de société, pour mettre en avant ce qui est important pour nous – la culture, l’éducation, la baisse de la violence, les décisions en faveur des personnes handicapées. Il n’est pas important de savoir si on ose ou pas affronter les gens qui ont des jets privés ou ceux qui achètent un SUV électrique de trois tonnes – VinFast a monté un énorme showroom rue du Bac, pour encourager les gens qui ont les moyens à en acheter.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je me permets de vous interrompre, madame la ministre. Vous avez vous-même dit que vous n’étiez pas là pour parler de ce sur quoi vous n’êtes pas compétente techniquement. Ce qui nous intéresse, c’est d’entendre l’ancienne ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement que vous avez été de 1997 à 2001. Cela débordera forcément sur des considérations générales d’ordre politique mais là, on a largement dévié. Je vous ai posé des questions sur la façon dont vous avez construit vos décisions, entre 1997 et 2001. Vous me répondez sur la société actuelle.

Mme Dominique Voynet. Vous m’avez demandé si le projet de mon parti était d’empêcher le cycle du nucléaire.

M. le président Raphaël Schellenberger. Oui, en 1997.

Mme Dominique Voynet. Non, vous m’avez dit « maintenant ».

M. le président Raphaël Schellenberger. J’ai contextualisé ma question, en l’adressant « à la ministre de l’époque », pour reprendre vos termes.

Mme Dominique Voynet. Je suis désolée, je n’ai pas compris cela. Je vous l’ai dit, je n’occupe plus de responsabilités nationales.

Clairement, ce n’était pas l’objet, puisqu’on avait passé un accord politique avec le Parti socialiste sur les points que j’ai cités. Je me suis battue pour obtenir le respect de la décision sur Superphénix, la réduction des rejets radioactifs, la transparence sur les contrats à La Hague – je ne l’ai pas obtenue. Je l’ai dit, il y a trois points sur lesquels j’ai compris que j’avais toute ma place au gouvernement, que je pouvais m’y faire reconnaître et respecter : la transparence, la sûreté et la radioprotection, à une époque où la question des conditions de travail des sous-traitants du nucléaire était posée.

M. le président Raphaël Schellenberger. Nous recueillons les fruits de la réflexion qui a eu lieu à l’époque sur la transparence et la sûreté, comme nous l’avons évoqué lors de l’audition de M. Jospin.

Dans les éléments de l’accord politique obtenus par Les Verts, à l’époque, figurent la fermeture de Superphénix et le moratoire sur le MOX, ce qui n’est pas une décision anecdotique du point de vue de la logique du cycle combustible et de la quantité de déchets produite. C’étaient des éléments centraux de la filière nucléaire…

Mme Dominique Voynet. Je peux assumer cela. Vous me demandez si nous voulions empêcher le cycle. Nous avons pris acte du fait que les PWR étaient là mais pâtissaient de problèmes de fonctionnement que j’ai été amenée à régler sans faire de grandes envolées dans la presse. En revanche, je souhaitais que ce qui semblait relever de la fuite en avant non maîtrisée sur le plan des coûts, des déchets et de la production, ne se développe pas.

Concernant Superphénix, j’ai cité les positions de nos partenaires européens. Je vous remettrai la liste des pannes. Il y avait aussi des interrogations liées à la rhétorique ambiante : était-il censé surgénérer ou sous-générer, produire ou consommer du plutonium ? Il faut reconnaître que l’ambiguïté stratégique était majeure. Cela changeait au fil du temps, parfois d’un article de presse à l’autre, d’un membre du gouvernement à l’autre. Ce ne sont pas des conditions propices à la décision.

Je me suis posé des questions sur le MOX. Pendant longtemps, on a isolé du plutonium à La Hague – malgré le MOX, il y en a 80 tonnes sur étagères, contre 70 tonnes, il y a vingt ans. De matière précieuse pour les militaires, le plutonium est presque devenu un déchet, tant il est abondant. On le remélange pour fabriquer du MOX ; on se complique la vie. On garde le MOX usé pendant des années en piscine, mais après ? J’aime bien savoir ce qui va arriver : l’aval du cycle, le démantèlement, les déchets, tout cela m’intéresse.

Quand je suis arrivée au gouvernement, on m’a parlé de la « loi Bataille » : elle n’était pas du tout appliquée. Ses trois axes consistaient à : dépenser beaucoup d’argent pour permettre la séparation et la transmutation des éléments radioactifs à vie longue – le comité de suivi de la commission nationale d’évaluation (CNE) a montré le peu d’efficacité de ces techniques ; stocker dans les formations géologiques profondes ; et entreposer les déchets en surface. On était censé explorer les possibilités de stockage dans le granit et l’argile, notamment. Cela n’était pas fait à mon arrivée. Je m’y suis employée : avec M. Christian Pierret, au sein du gouvernement, nous avons pris nos responsabilités. Je n’étais pas dans l’idée de tout empêcher mais, devant la fuite en avant, il apparaissait bon de se poser, de réfléchir.

M. Antoine Armand, rapporteur. Dans un entretien en 2018, votre conseiller au ministère, M. Bernard Laponche, estimait comme « assez faibles » l’influence des Verts dans le gouvernement et votre propre influence sur ses décisions, en particulier en matière nucléaire – la semaine dernière, le Premier ministre Lionel Jospin a qualifié celle-ci de « très faible, voire nulle ».

M. Bernard Laponche mentionne toutefois que vous avez eu une influence décisive dans le respect de l’accord politique sur deux points : la fermeture de Superphénix et la construction d’un nouvel EPR. Il émet l’idée que vous ayez pu dire au Premier ministre qu’étant opposée à cette construction, vous quitteriez le gouvernement si une telle décision était prise. Pouvez-vous confirmer ce propos et le contexte politique ?

Mme Dominique Voynet. Je peux et je ne peux pas. Au moment où la gauche est redevenue majoritaire au Parlement à la suite de la dissolution, l’EPR n’était abordé que sous l’angle d’un projet de construction au Carnet. Je ne me souviens pas des détails mais, avant la campagne, Lionel Jospin avait dit que s’il était amené un jour à prendre une décision sur un éventuel EPR, ce ne pourrait pas être sur ce site – je ne sais plus pour quelles raisons.

Ensuite, nous discutions une semaine sur deux, soit de sujets techniques, avec nos conseillers, soit de sujets politiques en tête à tête, et peut-être une fois tous les deux mois, de sujets liés à l’énergie. Je me souviens qu’un ministre, sans doute M. Dominique Strauss-Kahn, avait annoncé qu’EDF recommençait à parler d’EPR. J’ai alors dit : « Vous prendrez votre décision mais ce sera sans moi ». C’était sur le ton de conversation, non de la menace ou du chantage – nous n’avions pas ce mode de relation. Je crois M. Lionel Jospin quand il dit qu’EDF n’a pas déposé de dossier.

Cela faisait partie des sujets qui étaient compliqués pour moi. Je n’avais pas d’autorité sur EDF, Cogema – qui ne s’appelait pas encore Orano – ou Framatome. Cela ne pouvait se passer que dans une discussion de gré à gré. Je n’avais pas d’autorité fonctionnelle et je n’avais pas à leur donner d’ordres.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous confirmez que vous étiez politiquement opposée à la construction de nouveaux EPR et que si le gouvernement mené par M. Lionel Jospin avait pris une telle décision, vous auriez démissionné ? Le Premier ministre était-il au courant que la décision de construire un nouveau réacteur aurait entraîné votre démission ?

Mme Dominique Voynet. Cela ne devait pas beaucoup gêner ou peiner Lionel Jospin puisqu’il considérait que j’avais une influence très faible dans son gouvernement.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous défendiez à l’époque la sortie progressive du nucléaire. À quelle échéance l’imaginiez-vous ? À quelles énergies de remplacement pensiez-vous, au-delà de la sobriété et de l’efficacité énergétiques, qui ne sauraient remplacer la production d’énergie ?

Mme Dominique Voynet. Nous sommes vraiment là au cœur du sujet. Quand nous en discutions, la quasi-totalité de nos interlocuteurs pensaient à un remplacement pratiquement kilowattheure par kilowattheure, usage par usage. Ma façon de raisonner était très différente : il s’agissait d’abord de mener une politique vigoureuse d’économies, de diversification des sources d’énergie, de décentralisation – produire 3 kilowattheures dans une centrale pour n’en acheminer qu’un seul au consommateur ne paraissait pas efficace, d’autres pays ont fait des choix plus décentralisés.

Les alternatives étaient pensées selon les usages. Les nouvelles techniques de chauffage au bois, qui se sont banalisées – à l’époque elles n’étaient pas répandues – paraissaient plus rentables pour produire de la chaleur dans l’habitat isolé que les lignes électriques acheminant des kilowattheures de chauffage électrique à travers le paysage.

Il s’agissait de retenir un bouquet de solutions, dont le contenu en emplois avait été pesé dans les contrats de plan et les besoins en formation, évalués. Le nucléaire est une énergie très capitalistique, avec peu d’emplois par million d’euros investi. Notre idée était de privilégier des modes de production énergétique plus riches en emplois non délocalisables. Évidemment, on a torpillé la filière photovoltaïque et on importe encore quasiment toutes nos éoliennes, donc ce que je dis n’est pas très juste mais c’était ça l’idée, à l’époque. Elle n’a jamais été de remplacer, kilowattheure par kilowattheure, du nucléaire centralisé par une autre énergie centralisée.

M. Antoine Armand, rapporteur. Ce que vous dites, c’est que vous appeliez de vos vœux non le remplacement d’une offre énergétique par une autre mais un changement de paradigme : vous vouliez remplacer l’offre énergétique existante par un nouveau modèle décentralisé, avec des sources de production énergétique variées mais qui, en termes de production et de puissance, n’étaient pas calculées au kilowattheure ou au kilowatt près, étant donné la maturité technologique et le stade des réflexions.

Mme Dominique Voynet. D’où la sagesse de notre position. Personne ne demandait que l’on arrête tout le parc nucléaire d’un coup. L’idée était de desserrer progressivement la contrainte au fur et à mesure des progrès techniques, des efforts, y compris de financement et de recherche que l’on devait consentir, pour être prêt quand les premières centrales arriveraient à échéance. À l’époque, leur durée de vie était de quarante ans, on ne pensait pas à cinquante ou soixante ans. Non seulement la production d’une centrale excède de beaucoup ce que l’on peut apporter au consommateur, mais son fonctionnement est extrêmement vorace. En France, on a fait le choix, discutable, d’un système de production d’électricité très centralisé. On a couvert le territoire de lignes à très haute tension, ce qui a des répercussions sur la vitalité des territoires.

M. Antoine Armand, rapporteur. Vous affirmiez qu’il fallait desserrer la contrainte du nucléaire en développant de nouvelles sources de production, ce qui, me semble-t-il, sous-entend une forme d’opposition entre le nucléaire et les énergies renouvelables. Quelle réflexion aviez-vous développée concernant la sortie des usages des énergies fossiles ? Pourquoi sembliez-vous donner la priorité au remplacement progressif du nucléaire par de nouvelles énergies, plutôt qu’à la décarbonation ?

Mme Dominique Voynet. Je ne raisonnais pas kilowatt par kilowatt. Par exemple, le chauffage électrique me paraissait désastreux sur le plan social comme sur celui de l’efficacité. Je souhaitais, non pas remplacer l’intégralité des radiateurs électriques par du bois, mais utiliser de façon combinée des constructions passives, mieux isolées, utilisant notamment l’énergie solaire, éventuellement par accumulation de chaleur passive, et l’énergie issue de l’eau, du vent, etc. Nous souhaitions prendre le temps de faire mûrir les technologies – les pompes à chaleur, par exemple, n’étaient pas très efficaces – avant de remplacer l’ensemble du chauffage électrique.

S’agissant des voitures, la solution ne réside pas, à mes yeux, dans leur électrification mais dans la diminution de leur poids et dans le développement des transports collectifs et de formes plus douces de mobilité. C’est une évidence aujourd’hui mais, il y a vingt-cinq ans, cela paraissait pittoresque : pendant la journée sans voiture, les élus étaient tout contents de grimper sur un vélo.

Ces politiques n’ont toutefois jamais été conduites avec la ténacité nécessaire. Je ne dis pas que nous avions des solutions, mais je voulais éviter à tout prix la fuite en avant. Je souhaitais que l’on refasse de la politique, des choix de société, que l’on s’interroge sur nos besoins véritables plutôt que de répondre à toutes les demandes, même insensées, qui nous étaient faites.

Par exemple, on constate que l’on a besoin, à présent, de relocaliser de l’industrie primaire dans notre pays, pour la fabrication de verre, d’acier, de bois… Il nous faut également réimplanter une industrie du médicament et produire des aliments peu transformés. À l’heure actuelle, on laisse d’autres pays, producteurs de charbon, émettre du carbone pour satisfaire nos besoins.

Il me paraît difficile d’exiger de ceux qui ont tenté de tirer la sonnette d’alarme il y a vingt-cinq ans des solutions un quart de siècle après, quand rien n’a été fait depuis. Je note que, d’une certaine façon, vous n’avez pas non plus de solutions, monsieur le rapporteur. Les centrales que l’on entend construire aujourd’hui, par une législation d’exception, seraient mises en service vers 2035-2037. La question est de savoir ce que l’on fait en attendant. Est-on certain de pouvoir s’en sortir en prolongeant les centrales actuelles, et à quelles conditions de sécurité ? Il faut se demander ce que l’on fait de notre richesse nationale et ce qui est prioritaire à nos yeux.

M. Antoine Armand, rapporteur. Je ne sais pas à quoi vous faisiez allusion en évoquant l’absence de solutions mais je me permets de vous rappeler que je suis ici en qualité de rapporteur d’une commission d’enquête et non de représentant d’une majorité.

S’agissant de Superphénix, vous avez dit tout à l’heure : « Je me suis demandée ce qu’il se passerait en cas de fuite de sodium. J’ai demandé ce qui était prévu. On m’a répondu : rien. » Vous confirmez ?

Mme Dominique Voynet. Lorsque nous avons pris la décision d’arrêter Superphénix, les « députés nucléaires » – issus des circonscriptions abritant une centrale ou proches, par leur métier, des préoccupations du secteur – traînaient des pieds. Or, je souhaitais que l’on rende impossible tout retour en arrière. Certains ont demandé qu’on laisse brûler le cœur. On m’a dit ensuite qu’on ne savait pas décharger le sodium, que cela n’avait pas été prévu ; il a fallu attendre plusieurs années avant que je puisse présenter au gouvernement une méthode pour ce faire.

M. Antoine Armand, rapporteur. Je faisais référence à un autre propos que vous avez tenu tout à l’heure, qui semblait signifier que rien n’avait été prévu, dans le cadre du fonctionnement de Superphénix, en cas de fuite – je ne parle pas du démantèlement. Confirmez-vous que vous avez demandé si un dispositif de sûreté était prévu en cas de fuite de sodium et que l’on vous a répondu que rien de tel n’existait ?

Mme Dominique Voynet. Oui. Je me souviens même de la personne à qui j’ai posé la question – il s’agit de quelqu’un que vous avez auditionné.

M. Antoine Armand, rapporteur. Avez-vous plaidé pour que le Parlement soit consulté sur la décision d’arrêter Superphénix ?

Mme Dominique Voynet. Non, je ne me souviens pas l’avoir fait. Les accords entre les Verts et le Parti socialiste prévoyaient une loi sur les questions énergétiques en 2005. Je ne me souviens pas que la question ait été posée.

M. Antoine Armand, rapporteur. Cela ne vous paraissait pas problématique que le Parlement ne soit pas consulté sur une décision de cette nature ?

Mme Dominique Voynet. Non, dans la mesure où il n’avait pas été consulté sur la création de l’équipement et des centrales, mais, rétrospectivement, j’y vois un problème démocratique.

M. Antoine Armand, rapporteur. Si, au moment d’instruire le dossier Superphénix, la centrale n’avait pas connu d’arrêt de fonctionnement important, auriez-vous soutenu le principe d’une surgénération, autrement dit de l’emploi d’un démonstrateur capable de brûler les déchets nucléaires ?

Mme Dominique Voynet. Je ne me suis pas posé la question car la centrale ne fonctionnait pas. J’ai sollicité des opinions variées – y compris celles de personnes ouvertement pronucléaires, comme M. Yannick d’Escatha ou M. René Pellat – afin d’être certaine de ne pas prendre de mauvaise décision, mais je n’ai pas souvenir d’avoir discuté de cela avec eux. Je ne me souviens pas davantage que certains des grands dirigeants du secteur nucléaire m’aient opposé un plaidoyer en faveur de la poursuite de l’exploitation. À l’époque, ils étaient tous en proie au doute. Plusieurs nous ont dit que tout ce que l’on faisait avec Superphénix pouvait être effectué avec Phénix, qui venait de bénéficier de travaux importants de modernisation. Phénix avait d’ailleurs refonctionné de 1990 à 1994, si je ne me trompe, notamment pour explorer la piste de la transmutation. Beaucoup d’entre eux étaient conscients que le saut de puissance entre Phénix et Superphénix était trop élevé, et que cela expliquait de nombreux problèmes.

M. Antoine Armand, rapporteur. Au cours de la période où vous avez exercé vos responsabilités, considérez-vous que l’on a une seule fois privilégié la production sur la sûreté ?

Mme Dominique Voynet. Non. J’ai demandé une fois l’arbitrage du Premier ministre sur la centrale de Belleville-sur-Loire, dont l’enceinte souffrait de porosité. J’aurais hurlé à la mort si j’avais eu le sentiment qu’en cas d’incident, les rejets nucléaires auraient pu être plus importants, mais nous étions, en quelque sorte, dans une zone grise. Les dossiers sur lesquels notre fragilité m’est apparue le plus fortement étaient La Hague – compte tenu des rejets dans l’anse des Moulinets et de l’absence de transparence – et les sites militaires. Pour ceux-ci, j’ai demandé un inventaire des déchets radioactifs en fonction de leur catégorie (A, B et C), ce qui n’avait jamais été fait. On me présente un inventaire, centrale par centrale. On me dit que les déchets de haute activité et à vie longue ne sont pas présents en grande quantité mais pourraient être ultérieurement stockés dans des couches géologiques profondes. J’en discute avec nos homologues allemands, qui ont, par le passé, soutenu cette solution, contrairement aux écologistes français. Je m’aperçois qu’il existe de grandes quantités de déchets à faible activité, comme à Soulaines. Surtout, quelqu’un me dit que le site de Marcoule est très préoccupant, car il abrite – sans que l’on connaisse exactement le détail – un volume énorme de déchets de catégorie B, issus du secteur militaire. J’ai eu, à cet instant, le sentiment que l’on mettait en péril la sûreté, mais ce n’était pas dans le cadre d’un arbitrage avec la production.

M. Antoine Armand, rapporteur. Mme Corinne Lepage a déclaré qu’elle était plus inquiète pour la sûreté aujourd’hui qu’il y a vingt-cinq ans. Partagez-vous ce constat ?

Mme Dominique Voynet. Oui, même si je dois admettre que j’ai beaucoup moins suivi ces dossiers au cours des dernières années compte tenu de mon engagement dans le secteur de la santé. La corrosion sous contrainte est un problème sérieux, d’autant qu’il est générique et non pas lié à un défaut d’entretien. La perspective de l’allongement de la durée de vie des centrales, jusqu’à cinquante, voire soixante ans, me préoccupe, à l’instar de l’ASN.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Votre objectif, à l’époque, n’était pas la décarbonation mais la baisse des émissions des gaz à effet de serre. À cet égard, j’ai comparé les résultats de la politique allemande de développement massif des énergies renouvelables intermittentes et ceux de notre programme électronucléaire. Le programme Messmer a permis à la France de faire passer la part des énergies fossiles dans le mix électrique de 65 à 10 % en l’espace de seulement douze ans, soit entre 1976 et 1988. Le développement des énergies renouvelables, quant à lui, a entraîné une baisse de seulement 2 à 3 points de la part des énergies fossiles depuis 2008. Le programme nucléaire français a également permis de multiplier par quatre la quantité d’électricité produite. Il s’est traduit par une diminution considérable des émissions de gaz à effet de serre, qui n’a été égalée par aucune autre économie industrielle.

Vous dites que rien n’a été fait en Allemagne. Je dirais qu’au contraire, beaucoup y a été fait, puisque 500 milliards d’euros ont été consacrés au programme de transition énergétique « Energiewende ». Toutefois, le mix électrique allemand produit toujours entre cinq et six fois plus de dioxyde de carbone que le modèle français. Le programme nucléaire français a donc permis d’obtenir les résultats que vous espériez en arrivant au pouvoir ; le modèle allemand a eu des effets bien moindres en termes de baisse des émissions de gaz à effet de serre.

De même, ni le système allemand, ni, par exemple, celui du Danemark ou de l’Espagne n’ont permis de réduire la pollution atmosphérique dans le même ordre de grandeur que le programme Messmer.

Les chiffres de l’Agence internationale de l’énergie (AIE) pour 2018 montrent que, pour produire un térawattheure d’électricité solaire, il faut 16 millions de tonnes de matériaux lorsqu’il est issu de l’énergie solaire, 8 millions de tonnes lorsqu’il est issu de l’éolien et une tonne lorsqu’il émane de l’énergie nucléaire. Comment perceviez-vous à l’époque le fait que le modèle des énergies renouvelables intermittentes nécessite autant de matériaux et comment estimiez-vous possible de le généraliser au monde entier ?

À la lecture de l’interview que vous aviez donnée à Libération, je constate qu’en effet, vous n’avez pas défendu le charbon pour les économies occidentales. Toutefois, vous avez dit que l’on pouvait remplacer le nucléaire par du cycle combiné gaz, ce qui soulève le problème des émissions de gaz à effet de serre.

Par ailleurs, vous avez affirmé, à l’époque, que ni le stockage ni l’intermittence n’étaient un problème. En vertu de la théorie du foisonnement, il y a une forme de constance de l’énergie éolienne, la production d’une zone climatique compensant l’excès ou le déficit de production dans une autre zone climatique. Cela se vérifie en partie, sauf dans les périodes de très grand froid ou de très forte chaleur. Dans ces conditions, comment fait-on, la nuit, pour avoir de l’électricité, lorsqu’il n’y a pas de vent ? Quelle réponse apportiez-vous à cette question lorsque vous étiez au gouvernement ? Les pays qui ont mené cette politique à grande échelle, comme l’Allemagne ou le Danemark, n’ont pas démontré son efficacité.

Vous avez affirmé qu’il existait une rente nucléaire, tout en contestant sa rentabilité, ce qui me paraît contradictoire.

Vous avez également rappelé qu’on ne pouvait pas assurer les activités nucléaires. Toutefois, on ne peut pas davantage assurer les centrales à charbon, à gaz ou fonctionnant à partir d’autres énergies fossiles contre les dommages qu’elles portent à la santé : le risque est entièrement à la charge de la société, et cela se fait d’une manière bien plus pernicieuse que pour le nucléaire.

Vous avez indiqué avoir proposé, avec M. Gayssot, un programme d’investissement massif dans les transports collectifs, notamment urbains. Pourtant, les problèmes de transport collectif se sont aggravés dans toutes les métropoles françaises depuis les années 1990. Le métro a connu une très forte dégradation du service. Quant aux habitants des communes rurales du Jura, département dont vous étiez l’élue, je ne pense pas qu’ils disposent d’une véritable solution de transport collectif.

Vous avez raison au sujet du secteur fluvial mais la situation du ferroutage s’est dégradée.

Vous dites qu’il faut relocaliser l’industrie, mais une des raisons principales qui explique que nos systèmes électriques aient tenu dans les années 2000 et 2010 tient à la forte désindustrialisation de l’économie française. Si nous avions gardé une part de 20 % de l’industrie dans le PIB, le système électrique ne pourrait pas subvenir actuellement à nos besoins. Dans ces conditions, comment peut-on remplacer les voitures thermiques par des modèles électriques ou hybrides, même plus légers, tout en relocalisant l’industrie primaire ? Comment y parviendrait-on avec de l’énergie intermittente ?

Vous avez affirmé à plusieurs reprises que l’on avait torpillé la filière photovoltaïque. Pouvez-vous préciser vos propos ? Pensez-vous à l’Union européenne ? Je ne vois pas de quelle filière vous voulez parler. Il en va de même pour l’éolien, en faveur duquel nous avons dépensé beaucoup d’argent sans créer de filière.

Enfin, vos propos sur Superphénix m’étonnent car le CEA développe depuis les années 1970 des recherches très performantes sur les moyens de faire face aux incendies consécutifs à des fuites de sodium. Ces solutions étaient parfaitement opérationnelles dans les années 1990. Par ailleurs, si cela n’avait pas fonctionné, on aurait pu faire de la surgénération au plomb.

Quelle solution proposez-vous pour les déchets nucléaires existants ? Si on ne pratique ni la surgénération, ni l’enfouissement, que fait-on ? Les écologistes de gauche n’apportent pas de réponse à cette question.

Mme Dominique Voynet. On ne peut pas parler d’échec en matière d’énergies renouvelables puisque, en comparaison du nucléaire, les dépenses que l’on a engagées dans ce domaine ne représentent quasiment rien. Pour savoir ce que cela aurait donné, il aurait fallu déployer des énergies renouvelables plus ou moins intermittentes à partir de 1973, en supprimant le prix unique du kilowattheure, qui a ôté toute perspective de rentabilité aux solutions alternatives de production pendant des années. Or on n’a rien fait pendant vingt-cinq ans.

Pour ce qui est des transports, mon ministère ne finançait pas directement la SNCF et le transport ferroviaire, ni les transports publics et les grandes collectivités. En revanche, avec Jean-Claude Gayssot, nous avons inscrit des dispositions dans les contrats de plan en matière d’équipement et d’aménagement qui n’ont pas été suivies d’effet. Je vous rappelle que l’alternance a eu lieu en 2002. Je ne suis pas responsable de ce qui s’est passé ensuite.

Nous sommes toujours caricaturaux à l’égard de ce que font les Allemands. Je n’oublie pas que l’Allemagne part de beaucoup plus loin que la France. Elle recourt majoritairement au charbon et au gaz russe ; après la réunification, elle a dû moderniser entièrement un système de production très arriéré, ce qui a freiné ses efforts.

Un article du Monde, paru il y a trois jours, montre que, pour la première fois, les énergies renouvelables arrivent en tête des sources de production électrique de l’Union européenne : elles représentent 22,28 % du mix énergétique européen et dépassent ainsi, de manière inédite, le nucléaire, qui totalise 21,92 % de l’ensemble, ainsi que le gaz (19,91 %), le charbon (15,99 %) et l’hydraulique (10,12 %). L’Allemagne a dû accomplir des efforts particulièrement intenses puisqu’elle importait encore 60 % de son gaz avant la guerre en Ukraine. Le mix électrique ne représente qu’une petite partie des consommations. Le problème principal pour les Allemands est lié aux importantes émissions du secteur des transports. Je vous invite à lire cet article qui montre que les énergies renouvelables sont loin d’être marginales dans le mix européen. D’ailleurs, tous les pays européens respectent leurs engagements en matière de montée en puissance des énergies renouvelables, sauf la France.

Je n’ai certainement pas proposé de remplacer le nucléaire par du cycle combiné gaz, mais par « tout un bouquet de solutions », dont celle-là. Il y a quelques jours, on m’a accusée d’avoir encouragé le charbon, maintenant c’est le cycle combiné gaz. Je n’ai pas envie de polémiquer : lisez l’article de quatre pages où j’avance plusieurs solutions, qui doivent être utilisées concomitamment.

J’ai dû m’exprimer avec maladresse tout à l’heure sur la rente nucléaire : je voulais simplement dire que l’on avait choisi d’encourager des usages non prioritaires de l’énergie et de vendre le kilowattheure issu du nucléaire à un prix très bas, sans constituer de réserves permettant de financer les déchets, le démantèlement et la suite. Dans une entreprise, on prévoit, au moment de lancer un nouvel équipement, les investissements qui seront nécessaires pour l’étape suivante, mais nous ne l’avons pas fait. Nous avons vendu notre kilowattheure nucléaire à un prix politique, artificiellement bas.

Je constate comme vous que rien n’a été fait depuis vingt ans en matière de transports publics et de ferroutage, mais le programme national de lutte contre le changement climatique était riche, tout comme l’était la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire. Je regrette que l’on n’ait pas poursuivi ces efforts.

Il est amusant de demander à ceux qui proposaient de ne pas produire de déchets nucléaires ce qu’ils feraient pour les gérer. Néanmoins, un gouvernement totalement écologiste serait confronté à ce problème, donc je vais vous répondre. Les quantités de déchets nucléaires à traiter sont énormes. L’entreposage en subsurface est la solution la plus réversible si l’on trouve des techniques permettant de séparer et de retraiter plus efficacement. Orano vend des conteneurs aux États-Unis pour le stockage en subsurface qu’il ne propose pas en France. Le MOX n’est pas une bonne solution car il complique le traitement des déchets – j’ai évoqué le refroidissement en piscine tout à l’heure. Je crois comprendre qu’il n’est pas prévu de recycler ou de retraiter les combustibles MOX usagés, qui comportent beaucoup de plutonium, qu’il est complexe et cher de conteneuriser ; on le fait voyager à travers la France, de La Hague à Marcoule et de Marcoule au Japon. Par ailleurs, le temps de refroidissement est de l’ordre de trois siècles : si on regarde en arrière, cela nous ramène à Louis XV. Sommes-nous sûrs de la stabilité des sociétés humaines ?

Quand j’ai évoqué le torpillage de la filière photovoltaïque, je faisais allusion au fait qu’elle n’a pas été soutenue quand elle s’est trouvée en difficulté, contrairement à d’autres industries comme l’industrie navale. Nous avons donc accepté que tous nos panneaux soient produits en Chine.

Iter est un consortium international, financé pour moitié par l’Union européenne et par d’autres pays comme la Chine. On se félicite d’avoir provoqué une relation de fusion sur une ou deux molécules sans consommer plus d’énergie qu’on en a produit, mais il ne s’agit que d’une molécule dans un très petit espace. On n’intègre jamais le coût de construction de cet équipement de 440 000 tonnes de béton et d’acier. Il ne faudra pas oublier d’intégrer ces 440 000 tonnes au bilan énergétique du monstre, alors que la perspective de procéder à des premières expériences de fusion se situe à l’horizon 2070. Où en serons-nous en 2070 ? Il y a des programmes de recherche plus urgents que ce projet pharaonique et délirant, qui consommera énormément de ressources rares – le quart des ressources planétaires de niobium, par exemple.

M. le président Raphaël Schellenberger. La directive européenne relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables date de 2001.

Mme Dominique Voynet. Je n’en ai pas entendu parler. J’ai quitté le gouvernement en juillet 2001. Je me suis beaucoup investie dans la présidence française de l’Union européenne et je suis certaine que le projet de directive n’a pas été discuté au sein du conseil « environnement », sans doute était-il à l’ordre du jour du conseil « énergie ».

M. le président Raphaël Schellenberger. Dans les discussions au sein des instances européennes, avez-vous eu à défendre les intérêts français, notamment dans le domaine nucléaire ? Comment avez-vous abordé cette facette de votre poste ?

Mme Dominique Voynet. J’aurais été frustrée que cette question ne soit pas abordée.

J’ai été amenée à défendre les positions de la France dans de multiples sommets internationaux, d’autant que notre pays a exercé la présidence de l’Union européenne durant mon passage au gouvernement. Nous avons en outre négocié le protocole de Kyoto et celui de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques relatif à la Convention sur la diversité biologique.

J’ai été mise en cause de manière très agressive à partir d’un extrait tronqué d’un documentaire d’Arte consacré aux négociations internationales sur le climat. Le film Nucléaire : une énergie qui dérange a été produit par une association, Documentaire et vérité, qui est pronucléaire et antiéolienne : il comporte un extrait tronqué d’un documentaire produit par M. Daniel Leconte pour Arte, qui donne à penser que j’aurais trahi mon pays et saboté la filière nucléaire. Des journalistes à la déontologie incertaine – je pourrais être plus grossière si cela était nécessaire –, des sites d’extrême droite et des responsables politiques imprudents ont repris cette position sans prendre le temps de vérifier les faits. Il ne s’agit pas de positions argumentées et échangées dans le cadre d’un débat politique mais de faits alternatifs montés pour tromper. Le producteur du film affirme d’ailleurs que le montage est mensonger. Je passe sur les commentaires injurieux qui semblent devenus une routine sur certains sites et réseaux asociaux, moins sur les menaces de mort que cela m’a valu.

C’est me faire beaucoup d’honneur et me prêter un grand pouvoir que d’imaginer que j’aurais pu, seule contre tout l’appareil d’État, de grandes entreprises et des intérêts puissants, prendre une décision susceptible de miner une filière stratégique. C’est également prendre tous ceux qui nous ont succédé pour des imbéciles incapables de revenir sur une décision désastreuse. Or personne n’y a ultérieurement trouvé à redire. Pourquoi ? Parce que la réunion bruxelloise à laquelle il est fait allusion ne concernait ni les choix énergétiques de l’Union européenne, ni la taxonomie des énergies, contrairement à ce que dit une journaliste, ni leur financement, mais la liste des technologies qui pourraient être utilisées dans le cadre du mécanisme de développement propre. On aurait pu le comprendre si la phrase qui explique ce dont il est question n’avait pas été coupée au montage.

Le mécanisme de développement propre est l’un des trois mécanismes de Kyoto et le seul dédié aux pays en voie de développement. Il prévoyait que les pays riches gros émetteurs de carbone pourraient comptabiliser, au titre de leurs propres efforts, les réductions d’émissions qu’ils financeraient dans les pays du Sud. L’idée que l’on puisse financer du nucléaire dans des pays pauvres, ne disposant ni des outils et services permettant d’assurer la sécurité des installations, ni d’un réseau de distribution d’électricité centralisé, ni des ressources assurant l’aval du cycle, sans oublier le risque de prolifération s’agissant d’États à la stabilité incertaine, était particulièrement saugrenue. Il est probable qu’aucun responsable d’une entreprise du secteur nucléaire n’ait jamais envisagé de vendre ou de financer une centrale en Sierra Leone ou en Afghanistan. L’insistance à inscrire le nucléaire dans la liste relevait davantage d’une diplomatie d’influence dans laquelle il s’agissait d’utiliser tous les canaux pour avancer ses pions et ne céder sur rien, y compris sur le symbolique ou l’accessoire.

J’ai raconté cette anecdote à Arte pour illustrer les contraintes d’une négociation multilatérale dans laquelle l’Union européenne jouait un rôle moteur – elle a considérablement perdu de son leadership depuis. J’étais pour ma part comptable, en tant que membre du gouvernement du pays exerçant la présidence de l’Union, de la cohésion européenne. Dresser un parallèle, comme l’ont fait quelques populistes, avec la situation énergétique générée par l’indisponibilité du parc nucléaire et la guerre en Ukraine est grossier, d’abord parce que la décision aurait été dénoncée si elle avait été jugée contraire aux intérêts de la France, ensuite parce que de nombreux gouvernements se sont succédé depuis, qu’ils comptaient pour certains d’entre eux des ministres de l’énergie puissants et que ces derniers auraient évidemment pu remettre cette question sur la table.

Mme Julie Laernoes (Écolo-NUPES). Vous avez évoqué le lobby du nucléaire, notamment les députés qui relaient ses positions, et l’absence de transparence dans les débats sur le nucléaire. Vous nous avez dit que vous-même, en tant que ministre, n’étiez pas destinataire de tous les éléments d’information dans ce domaine. Je suis députée depuis peu de temps et, depuis que je participe à cette commission d’enquête, j’éprouve la violence du lobby nucléaire – j’ai même reçu des courriers anonymes intitulés, je m’excuse pour la grossièreté, « Juju la connasse ». Avez-vous également reçu ce genre de menaces pendant que vous étiez ministre ?

Il me semble que l’ASN a été créée lors du passage de M. Lionel Jospin à Matignon. Y a-t-il eu des facteurs qui ont rendu opportune ou nécessaire l’installation de l’ASN à ce moment-là ? Quel était l’objectif ? Accroître la transparence ? Sécuriser l’action et la responsabilité du gouvernement, qui ne contrôlait totalement ni EDF ni le fonctionnement des centrales ? Le directeur de l’ASN a partagé avec nous sa crainte de se trouver dans une situation où il devrait choisir entre la sécurité d’approvisionnement électrique de la France et la sûreté des installations produisant l’électricité. Il a également évoqué lors de son audition la situation de La Hague et l’absence de résolution du problème des déchets.

Les forces de gauche et écologistes ont lutté, dans mon département mais avant que je ne m’y installe, contre l’implantation d’une centrale nucléaire au Pellerin, projet qu’a abandonné M. Pierre Mauroy en 1983. La volonté de construire une centrale au Carnet a également rencontré une forte opposition : EDF est revenue sur ses plans car le contre-choc pétrolier de 1986 a diminué la rentabilité de la production d’électricité. En 1996, 327 avis défavorables se sont exprimés dans une enquête publique contre seulement 7 avis favorables. M. Juppé a pourtant autorisé le lancement des travaux de construction de la centrale. Le tribunal administratif a jugé les mesures compensatoires insuffisantes, la centrale devant se situer dans une zone humide – ces zones sont nombreuses en Loire-Atlantique, n’y voyez aucune référence à un autre projet d’aménagement du territoire. Le 17 septembre 1997, le Premier ministre a renoncé à ce projet, alors que vous étiez ministre. Vous souvenez-vous de ce dossier ?

Mme Dominique Voynet. Si on n’a pas envie d’être traduit en justice pour diffamation, on fait attention à ce que l’on dit sur le poids, les méthodes et les relais du lobby nucléaire. Les ingénieurs du secteur, issus en général du corps des mines, occupent au cours de leur carrière des postes de responsabilité au ministère de l’économie, des finances et de l’industrie ainsi que dans les grandes entreprises publiques ou privées du secteur. C’est inévitable mais il faut beaucoup de déontologie et de rigueur personnelle pour ne pas mélanger les genres. Il me semble que nous avançons dans ce domaine et que nous cherchons plus que par le passé à éviter les conflits d’intérêts.

Le lobby nucléaire n’est pas homogène : vous avez auditionné de hauts dirigeants de la filière qui ont eu la responsabilité d’organiser la production et qui ont parfois perdu de vue les dimensions sociétales de leur travail, à une époque où les liens entre le nucléaire militaire et le nucléaire civil étaient étroits et la culture de la transparence et du débat public, plus faible. J’habite à 60 kilomètres de l’usine de Valduc que j’ai demandé à visiter, mais on m’a répondu qu’il n’y avait rien à voir. La culture du secret était bien plus prégnante à l’époque. Après avoir visité le porte-avions Charles-de-Gaulle, je n’ai pourtant pas fait de conférence de presse pour révéler des informations qui auraient pu menacer la sécurité de la France : on est responsable quand on est ministre.

Je ne pense pas que vous soyez insultée ou menacée de mort par des gens du lobby nucléaire. Pendant la polémique sur le mécanisme de développement propre dont nous venons de parler, certains commentaires sur internet étaient grossièrement insultants, sexistes, violents et menaçants – « Il faut rétablir la peine de mort pour cette ordure, nous savons où elle habite ». De tels messages sont préoccupants, mais le lobby du nucléaire emploie d’autres moyens d’action, comme l’évitement – passer sous le boisseau certains problèmes – ou la recherche d’alliances, en s’adressant directement à d’autres ministres ou au Premier ministre. Il est agaçant d’apprendre qu’un problème dont vous avez la charge a été réglé dans votre dos à un autre niveau.

Les « députés du nucléaire » auxquels j’ai fait allusion tout à l’heure ne sont pas tous soumis aux puissances de l’argent et à la corruption – cela arrive néanmoins et j’ai deux exemples en tête de députés et également d’un ministre de l’industrie, qui, après un échec électoral, a créé son entreprise de communication et a travaillé avec EDF et Cogema à la promotion de l’EPR en dehors de la France, en prétendant qu’il remplissait son devoir déontologique car il ne plaidait pas pour l’EPR en France : revenu au gouvernement, serait-il indépendant de ses liens d’affaires ? Bien sûr que non ! Je me souviens de députés de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) qui étaient partis quinze jours visiter les sites américains de stockage nucléaire du Nevada, après une escale à New York et une autre à Chicago : c’était une belle promenade organisée par le lobby.

Ce n’est pas pendant la législature de la gauche plurielle que l’ASN a été instituée, mais le débat a commencé dans ces années. Deux options très différentes se faisaient face : certains militaient pour que la sûreté nucléaire ne dépende plus du gouvernement – les grandes entreprises voulaient décider avec l’autorité de sûreté sans subir de pression gouvernementale, notamment celle du ministre chargé de l’environnement qui leur demandait des comptes –, quand d’autres, dont j’étais, étaient soucieux de conserver des moyens au sein de l’État tout en coupant le cordon ombilical avec les entreprises. Nous ne sommes pas parvenus à nous mettre d’accord. Nous aspirions en revanche à créer une autorité de sûreté qui aurait à connaître de l’ensemble des sujets ; les questions de radioprotection, de sûreté et de transparence ne sont pas de nature différente, elles consistent toutes à répondre aux attentes de la société avec le plus haut niveau d’exigence. Il a fallu plusieurs années pour trouver le compromis actuel, qui n’est pas mauvais : nombreux sont ceux qui soulignent les progrès accomplis en matière de sûreté, mais l’arbitrage entre celle-ci et la production constitue l’une des questions préoccupantes de la période qui vient.

J’ai répondu au rapporteur, qui m’interrogeait sur les projets de centrale nucléaire du Pellerin et du Carnet, que je n’avais jamais exercé le moindre chantage sur M. Lionel Jospin à propos de la construction d’un nouvel EPR, mais que j’avais été associée à la décision d’abandonner l’idée d’implanter une centrale sur le site du Carnet au tout début de la législature – ce dossier ne figurait pas dans l’accord entre les Verts et le Parti socialiste.

Mme Julie Laernoes (Écolo-NUPES). Vous ne m’avez pas complètement répondu sur l’action du lobby des grandes entreprises de la filière du nucléaire pour empêcher la tenue d’un débat technique et argumenté sur la place du nucléaire en France ; la véhémence de ce lobby, sur internet et dans des courriers, donne l’impression que l’on cherche à faire taire toute opinion argumentée dissidente. On connaît le système de pantouflage et le poids des députés pronucléaires se fait toujours sentir : Mme Maud Bregeon vient d’être désignée rapporteure du projet de loi sur le nucléaire, elle qui a travaillé dans cette filière et dont la carrière a été examinée par le déontologue de l’Assemblée. Même si Mme Bregeon s’imposera sûrement une certaine rigueur que je ne commenterai pas, une telle nomination pose une question démocratique. Est-il possible de mener actuellement un vrai débat et d’échanger des arguments rationnels sur notre avenir énergétique ?

Mme Dominique Voynet. Cela n’a jamais été simple d’avoir un tel débat. Quand j’étais au gouvernement, j’avais parfois l’impression que, dans le regard de certains, le fait d’être antinucléaire nuisait à la crédibilité de mes propos. Si vous êtes contre le nucléaire, vous êtes immédiatement suspecté : soit vous êtes lié à des intérêts étrangers, soit vous avez peur, soit vous êtes inintelligent ou inculte, alors qu’être un pronucléaire enthousiaste ne pose aucun problème. Cette situation, qui a pris des formes différentes dans le temps, est agaçante.

En 2001, plusieurs députés ont déposé une proposition de résolution tendant à créer une commission d’enquête relative à l’existence et au stockage de déchets nucléaires non retraitables à l’usine de La Hague, en violation de la loi du 30 décembre 1991 – la « loi Bataille », qui interdit la conservation de déchets étrangers au-delà des délais de retraitement –, et sur les responsabilités de la Cogema en la matière. Or il y avait en France d’importantes quantités de déchets allemands, qui ont par la suite été renvoyés. La demande de commission d’enquête a été rejetée ; le président de la commission de la production et des échanges – devenue la commission des affaires économiques – avait estimé, avant le vote, que le nucléaire était indispensable à la couverture des besoins énergétiques actuels et futurs de l’humanité et que la proposition des parlementaires tendait « de manière contournée et inavouée » à remettre en cause le fondement même de l’énergie nucléaire dont il est « irresponsable » d’envisager de se passer. On est là dans la foi, pas dans l’argumentation. Il y avait à l’époque une opinion critique du nucléaire, que j’ai pu exprimer lors de mon passage au gouvernement. Je n’y ai pas renié mes convictions, Lionel Jospin vous l’a dit, mais je n’ai pas gagné les arbitrages. Néanmoins, perdre, ce n’est pas s’incliner, c’est refuser de se battre. J’ai d’ailleurs remporté quelques succès sur la transparence, la sûreté, la radioprotection et la qualité du dialogue avec les entreprises – j’ai conservé des relations avec plusieurs grands dirigeants du secteur nucléaire, qui ne diraient pas de mal de moi.

M. le président Raphaël Schellenberger. Je vous remercie, madame Voynet. Je suis élu d’une circonscription qui comptait encore deux réacteurs en activité il y a trois ans, et j’assure la présidence de la commission locale d’information et de surveillance (Clis) de l’installation nucléaire de base (INB) de Fessenheim. À l’issue de ma dernière visite du site, destinée à observer le système de décontamination du circuit primaire, dont la mise en application technique est inédite en France, la directrice de la centrale m’a offert – nous étions à l’approche de Noël – une tarte de Linz : je la déclarerai au déontologue pour m’assurer que le lobby nucléaire n’a pas cherché à me corrompre.

Je vous remercie pour ces trois heures d’audition : la commission d’enquête peut s’honorer du temps qu’elle laisse à chaque personne auditionnée pour exprimer son point de vue, quel qu’il soit, et éclairer l’histoire de la stratégie énergétique de notre pays dans les dernières décennies.

*

17. Audition de M. Hervé Machenaud, Membre de l’Académie des technologies, ancien directeur exécutif chargé de la production et de l’ingénierie, directeur de la branche Asie-Pacifique d’EDF (2010-2015) (8 février 2023)

M. le président Raphaël Schellenberger. Chers collègues, la commission d’enquête chargée d’établir les raisons de la perte de souveraineté et d’indépendance énergétique de la France a le plaisir d’accueillir Monsieur Hervé Machenaud, membre de l’Académie des technologies, ancien directeur exécutif d’EDF chargé de la production et de l’ingénierie, de 2010 à 2015, ancien directeur de la branche Asie-Pacifique. Monsieur Machenaud, nous vous remercions d’avoir accepté notre invitation, qui vous a pourtant été présentée tardivement. Votre audition nous permettra de compléter les informations déjà recueillies par notre commission.

En effet, l’international est un sujet qui apparaît central dans la stratégie d’EDF de ces dernières décennies, comme d’ailleurs dans tout groupe de dimension mondiale. Cette notion recouvre au moins deux dimensions, la prise de participation et l’acquisition de parts de marché à l’étranger. Votre expérience dans ce domaine intéresse les membres de notre commission, notamment à l’égard des marchés asiatiques, Chine, Japon et Inde.

D’autre part, les responsabilités que vous avez exercées au sein d’EDF en tant que directeur exécutif s’inscrivent dans une période particulière, 2010-2015, qui a vu de nombreuses péripéties : Areva, la construction des réacteurs pressurisés européens (EPR), les technologies nucléaires alternatives – réacteurs à neutrons rapides (RNR) et petits réacteurs modulaires (SMR).

Vous avez exercé vos fonctions sous l’autorité de Monsieur Henri Proglio, que notre commission a déjà eu l’honneur d’auditionner.

Vous connaissez les règles puisque vous avez été auditionné il y a neuf ans par la commission d’enquête, alors présidée par Monsieur François Brottes, sur les coûts de la filière nucléaire.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Hervé Machenaud prête serment.)

M. le président Raphaël Schellenberger. Je vous remercie.

M. Hervé Machenaud, membre de l’Académie des technologies, ancien directeur exécutif chargé de la production et de l’ingénierie, directeur de la branche Asie-Pacifique d’EDF (2010-2015). Je vous suis très reconnaissant de prendre le temps de m’auditionner sur un sujet dont j’ai été partie prenante sur l’ensemble du processus depuis le début des années 1980. La souveraineté implique d’être en mesure de choisir et de décider les politiques. Or, à date, la plupart des politiques sont guidées par la Commission européenne. La France a connu l’indépendance énergétique dans le domaine de l’électricité jusqu’en 2000. En effet, l’électricité était pratiquement 100 % française. La construction des centrales nucléaires s’est appuyée presque uniquement sur des fournisseurs français et a été entièrement financée par la France. Si l’on exclut l’uranium, qui représente une très faible proportion des coûts de la production d’électricité nucléaire, et qui est très abondant et très diversifié, l’indépendance d’électricité était assurée, car elle reposait à plus de 95 % sur le nucléaire et l’hydraulique.

J’identifie trois causes à notre perte actuelle de souveraineté et d’indépendance énergétique, parmi lesquelles la perte de la maîtrise industrielle, entraînée par le désalignement stratégique de la filière nucléaire française qui s’est exportée et qui a conduit à son éclatement lors de la décision de construction d’un EPR.

Le succès économique et industriel de l’organisation précédente résulte d’une organisation industrielle unique au monde. En effet, jusqu’à une période récente, aux États-Unis, en Allemagne, en Suède, et au Japon, les sociétés commerciales construisent des réacteurs clé en main pour les exploitants. Il s’agit d’un modèle d’échec contrairement au modèle utilisé par EDF dans lequel l’exploitant est également concepteur et constructeur de ses réacteurs nucléaires. Ce modèle permet une politique de responsabilité vis-à-vis de la sûreté, car l’exploitant discute avec les autorités de sûreté les conditions à remplir, tandis que dans le système clé en main, c’est le fournisseur qui discute avec les autorités de sûreté et l’exploitant est le tiers payant.

Ainsi, le parc nucléaire français en exploitation a coûté deux fois moins cher que le parc nucléaire allemand au kilowattheure installé et trois fois moins cher que le parc japonais et le parc anglais. Il ne s’agit pas d’un effet de série. En effet, les Allemands ont construit des Konvois dans tout le pays, mais chaque réacteur était attribué à un exploitant différent, entraînant un référentiel de sûreté différent ainsi que des coûts de construction et d’exploitation deux fois plus importants.

Par ailleurs, cette différence de modèle a des conséquences sur la responsabilité de sûreté. Dans le parc EDF, un problème d’exploitation ou d’équipement, aussi simple soit-il, est aussitôt remonté à l’ingénierie qui a assuré la conception et aux fournisseurs. Ainsi, les remèdes sont immédiatement intégrés dans les réacteurs en construction et dans tous les réacteurs en exploitation. Le parc se standardise progressivement ; les six modèles différents du parc d’EDF actuel s’inscrivent tous sur le même référentiel de sûreté et sont exploités indifféremment par les exploitants. Ce processus de standardisation permet également une amélioration constante de la sûreté, car lors de chaque décennale – autorisation d’exploitation tous les dix ans – un examen de la sûreté est mené et le référentiel est constamment mis à jour avec l’autorité de sûreté. D’ailleurs, la quatrième décennale, la plus importante, représente un saut important en matière de sûreté et explique la durée des arrêts actuels.

Aux États-Unis, le référentiel de sûreté qui s’applique est le référentiel d’origine. Ainsi, la situation de sûreté de la centrale doit être équivalente à la situation originelle. En France, c’est l’exploitant qui est responsable de la sûreté tandis que dans les autres pays, Westinghouse, General Electric, Mitsubishi, Toshiba, ABB …, étaient les constructeurs. Pendant des années, nous avons essayé de coopérer avec les exploitants japonais, sans aucun succès, car ils ne connaissent pas leur matériel. D’ailleurs, tous les accidents qui se sont produits dans le domaine nucléaire ont eu lieu chez des exploitants qui avaient reçu des centrales clé en main. La plupart de ces fournisseurs ont fait faillite et se sont rachetés entre eux. Il ne reste que Westinghouse, soutenu par le département de l’énergie (DOE).

Je tiens à souligner qu’EDF ne produit rien, c’est un architecte qui anime 1 500 fournisseurs, tels que Framatome pour les chaudières et Alstom pour les turbines. Ce modèle a été contesté par Framatome, dont l’objectif, dès les années 1970, a été de devenir un constructeur clé en main. Cette volonté n’était pas problématique tant qu’EDF était le principal client de Framatome, car nous construisions entre quatre et six tranches par an, mais quand le centre de gravité s’est déplacé vers l’export, Framatome a tenté de prendre ses marques.

Cependant, EDF restait le propriétaire de la propriété intellectuelle des réacteurs et le transfert de connaissances a donc eu lieu par l’intermédiaire de Sofinel (société française d’ingénierie électronucléaire et d’assistance à l’exportation), société commune dont EDF possédait la majorité pour la construction des centrales de Koeberg, d’Ulchin en Corée et de Daya-Bay, même si cette dernière est un cas un peu différent. Cette organisation industrielle et cette capacité à construire de façon économique ont permis à la France de remporter tous les appels d’offres de l’époque, à l’exception de ceux du monde soviétique.

À Daya-Bay, les Chinois ont demandé à EDF de les accompagner et de prendre la responsabilité technique de la conduite du projet à leurs côtés, Framatome étant un fournisseur de l’îlot nucléaire. À ce moment-là, General Electric Angleterre était le fournisseur de l’îlot conventionnel.

Je tiens à préciser qu’un industriel n’a pas besoin de savoir produire un produit, mais de maîtriser l’outil de production. Par exemple, le savoir-faire de Michelin est la construction d’usines de fabrication de pneus, qui sont présentes dans le monde entier. L’ingénierie commune est basée à Clermont-Ferrand et diffuse à toutes les usines cette maîtrise industrielle.

Selon moi, la production d’électricité nucléaire est une industrie et il est important de maîtriser l’outil de production et de l’améliorer en permanence. Ainsi, après avoir acquis grâce à Westinghouse le savoir-faire de la construction des centrales nucléaires, le processus industriel d’amélioration constante de la nature du réacteur a été mis en place, palier après palier. La première centrale construite a été Fessenheim. De CP0, nous sommes passés à N4 que je considère comme l’un des meilleurs réacteurs du monde aujourd’hui.

Tombe alors l’injonction de développer un réacteur franco-allemand. L’étude du N4+, ou REP 2000, est interrompue pour discuter avec Siemens, constructeur des centrales nucléaires allemandes sur un modèle clé en main. Les exploitants allemands et EDF se mettent d’accord pour passer des contrats à Siemens et Framatome. Siemens et EDF discutent de la centrale tandis que Siemens s’adresse à Framatome concernant la chaudière, car Framatome a toujours été responsable de cette ingénierie et de cette construction.

Ce jour-là commence une discussion entre une autorité de sûreté allemande dont la tutelle est un ministre de l’environnement écologiste, qui a dit explicitement vouloir tuer le nucléaire, et l’Autorité de sûreté nucléaire française (ASN). Cette situation entraîne une surestimation des besoins de sûreté ainsi qu’une asymétrie : en effet, EDF est un service public avec une vision d’intérêt général constante tandis que Siemens, très grande entreprise, a d’autres objectifs.

Je travaillais au centre national d’ingénierie nucléaire (CNIN), qui était responsable du basic design de l’EPR. Le responsable de la négociation, directeur des études du CNIN, rentrait trois fois par semaine en nous assurant que les discussions avançaient, mais nous avons surtout accepté les solutions de Siemens qui n’étaient pas nécessairement plus mauvaises que les nôtres. En conséquence, Siemens fabrique les équipements et l’EPR est devenu un réacteur dont les solutions et équipements sont presque uniquement de facture allemande, y compris le contrôle commande, un élément clé. J’ignore pourquoi le Chancelier Helmut Kohl a demandé au Président François Mitterrand de réaliser un réacteur commun, mais il est certain que la filiale nucléaire de Siemens était en faillite.

Une fois le basic design de l’EPR achevé, un accord a été passé entre Framatome et KWU (Kraftwerk Union) pour constituer une société commune, NPI (Nuclear Power International). Dans cette joint venture, Framatome devient propriétaire du savoir-faire de l’EPR et change brusquement de politique : l’entreprise n’a plus besoin d’EDF et décide de construire des centrales clé en main dans le monde entier.

Les trente-quatre projets menés ont contribué à la faillite d’Areva, qui a investi pendant des années dans des projets qui n’ont jamais vu le jour sur le mode du clé en main excluant EDF. Il convient de signaler que, quand les Chinois ont demandé l’aide d’EDF, Areva a fait tout son possible pour qu’EDF soit le moins impliquée possible dans le projet.

La deuxième cause de la perte de souveraineté et d’indépendance est la politisation progressive et constante de l’industrie. L’influence politique s’est avérée de plus en plus prégnante dans les décisions industrielles, de même que l’influence politique de l’écologie antinucléaire, qui a investi l’appareil d’État à tous les niveaux.

Il est miraculeux d’avoir réussi à maintenir un parc nucléaire avec une telle efficacité dans un contexte politique qui se détériore depuis quarante ans. À l’époque de la construction du parc, le gouvernement donnait à EDF des missions et EDF définissait les moyens pour les remplir. Or, aujourd’hui, les injonctions formulées n’ont ni continuité ni cohérence. Compte tenu des actions menées en matière de dérégulation, EDF n’a plus la responsabilité du service public et il est paradoxal que le ministre de l’environnement demande au président d’EDF de prendre ses responsabilités, puisqu’en matière de droit, EDF n’a plus la responsabilité d’assurer la production nécessaire pour la consommation française.

Contrairement à d’autres, je me montre extrêmement positif sur le rôle qu’a réussi à tenir l’ASN dans un tel contexte politique. En effet, garder la tête froide et maintenir un niveau d’exigence raisonnable en étant soumis en permanence à la pression des médias et du lobby antinucléaire était extrêmement difficile et l’ASN y est parvenue uniquement avec une très grande rigueur qui a peut-être conduit à un accroissement des contraintes d’exploitation.

La politisation de l’industrie a entraîné l’arrêt des constructions et des centrales en activité, telles que Creys-Malville et Fessenheim. En l’absence de construction, les industriels se sont disséminés et, aujourd’hui, nous avons toutes les peines du monde à trouver les compétences nécessaires.

La perte d’indépendance énergétique est également liée à notre dépendance, pour ne pas dire notre soumission à l’Allemagne et à la Commission européenne qui est son outil. Aujourd’hui, toutes les décisions, quel que soit le domaine, sont prises pour ne pas déplaire à Bruxelles. Je ne suis pas complotiste et je pense que l’Europe est à construire, mais il convient de s’interroger sur quelles bases.

M. Joschka Fischer, ancien vice-chancelier et ministre des affaires étrangères d’Allemagne a dit publiquement : « Les gouvernants actuels [de l’Allemagne] voient de plus en plus l’Europe comme une simple fonction de la politique de défense des intérêts allemands. Il y a là un risque qui n’est pas mince pour l’Europe, mais aussi avant tout pour l’Allemagne. » Cet état de fait est illustré par les problèmes liés à la taxonomie et à la fabrication de l’hydrogène. L’Allemagne préfère produire du CO2 qu’utiliser le nucléaire et elle impose cette stratégie à l’ensemble de l’Europe par l’intermédiaire de la Commission européenne. Je pourrais citer de nombreuses analyses. Ainsi, l’École de guerre économique a publié un document, « J’attaque ! Comment l’Allemagne tente d’affaiblir la France dans le domaine de l’énergie » en mai 2001.

La réaction de la France est surprenante et mérite explication. Pourquoi se soumet-elle à de telles injonctions ? Tout d’abord, l’Allemagne garantit la dette de la France. C’est sans doute une bonne raison, mais ce n’est pas ainsi que l’on va construire l’Europe. Le philosophe Pierre Manent s’interroge : « J’aimerais comprendre d’où vient cette fascination amoureuse des élites françaises pour l’Allemagne. » Il ne peut être soupçonné d’antieuropéanisme, pas plus que Jürgen Habermas, qui s’exprime de façon similaire : l’Allemagne est retombée dans son syndrome historique de domination. Elle se sert de l’Europe pour servir ses intérêts et la France sacrifie les siens au bénéfice d’une certaine idée de l’Europe, particulièrement dans le domaine des énergies renouvelables.

Je tiens à souligner qu’en France, les énergies renouvelables sont inutiles tant qu’on a un parc décarboné, car elles ne complètent pas un parc. Le parc existe parce qu’il est composé d’énergies pilotables. L’électricité n’est pas stockable et nous avons besoin d’un parc entièrement pilotable pour couvrir les pics de consommation. C’est vrai partout, sauf dans les pays où il pourrait y avoir des vents fixes ou du soleil en permanence. En Europe, les parcs de pointe sont composés d’énergies pilotables. En France, le parc qui couvre la totalité du besoin est nucléaire et hydraulique et contient un peu de gaz. En Allemagne, le parc pilotable est constitué d’un peu de nucléaire, de charbon et de gaz et s’élève à environ 90 gigawatts. L’Allemagne a ajouté à ce parc 130 gigawatts de renouvelable. Ainsi, les énergies renouvelables ne complètent pas la production, elles s’y substituent. Quand le vent souffle, les centrales sont arrêtées. Quand il s’agit de centrales à charbon, cette démarche est favorable au climat, mais si ce sont des centrales nucléaires, elle est catastrophique pour l’économie et pour le climat. Ainsi, la construction de renouvelable est totalement absurde en France. En outre, la France compte 25 gigawatts d’éolien et 61 gigawatts de nucléaire, pour 250 gigawatts d’éolien en Europe.

Le 8 décembre 2022, on enregistre une pointe de consommation dans toute l’Europe et il n’y a pas un souffle d’air. EDF achète de l’électricité en Allemagne, fabriquée avec du charbon et du lignite, à 580 euros le mégawattheure. Le 20 décembre, le vent se met à souffler et EDF est obligée de réduire ses centrales au minimum et de vendre l’électricité à des valeurs nulles ou négatives. Ainsi, à l’heure actuelle, l’ajout d’un gigawatt d’éolien en France est contraire au bon sens.

En parallèle, la Commission européenne nous demande de payer 500 millions d’euros de pénalités, car nous n’avons pas atteint les quotas en énergies renouvelables. En effet, comme l’Allemagne, la Commission européenne refuse de tenir compte des moyens bas carbone tels que l’énergie nucléaire. En outre, l’ensemble de l’Europe doit atteindre un objectif de 40 % d’énergies renouvelables. L’augmentation des énergies renouvelables en France entraîne une hausse de CO2 à un coût prohibitif.

Il existe un autre biais mental qui est le volume d’électricité. On affirme qu’en 2035, nous ne disposerons pas du volume d’électricité nécessaire faute de réacteurs. Cependant, il convient de garder à l’esprit que le volume, c’est-à-dire les térawattheures, n’existe pas puisque l’électricité ne peut être stockée. Si nous rencontrons des difficultés telles qu’en décembre 2022, nous devrons trouver des solutions et l’éolien n’en fait pas partie. Nous avons besoin de gigawatts de capacité de production et non de térawattheures. Il existe des volumes d’eau, de gaz et d’uranium, mais pas de volumes d’électricité ou de vent. Parler du volume d’électricité nécessaire en 2035 est donc indéfendable.

Par ailleurs, pourquoi ne parviendrions-nous pas à construire des réacteurs ? Il suffit de le vouloir. En 1970, nous avons décidé de construire un programme nucléaire et en 1977, la première centrale était en service. Pendant vingt ans, quatre centrales par an ont été construites en moyenne. Ainsi, si dans trente ans nous n’avons pas construit de nouveaux réacteurs, c’est uniquement parce que nous ne l’aurons pas voulu.

Je suis d’ailleurs très impressionné par le vote au Sénat. Je ne vais pas contester la représentativité nationale, mais le Sénat a voté par trois cents voix contre treize la loi sur l’accélération des énergies renouvelables, l’argument principal étant le retard de la France dans le développement des énergies renouvelables intermittentes. Comment expliquer un tel aveuglement ?

La France n’est pas en retard. Elle est l’un des trois pays les plus décarbonés d’Europe aujourd’hui. Je crois qu’il faut s’intéresser à qui profite le crime. Ainsi, le chiffre d’affaires de l’éolien jusqu’en 2018, est constitué à 56 % par des entreprises étrangères, dont les deux tiers sont allemands. En outre, la quasi-totalité du matériel vient d’Allemagne ou des États-Unis. Deux tiers du chiffre d’affaires réalisé en France part à l’étranger. Enfin, les revenus des promoteurs de l’éolien représentent entre 30 et 40 % du chiffre d’affaires. Compte tenu des conséquences sur la vie quotidienne en France, on peut s’interroger sur ces chiffres.

La politique européenne s’impose également à la France via la dérégulation. L’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) a été créé pour faire accepter à l’Europe le maintien en France des tarifs régulés de vente d’électricité. La commission Champsaur a décidé de garder des tarifs régulés afin de maintenir la rente nucléaire. Un sacrifice était nécessaire, car une telle démarche était contraire à la réglementation et l’ARENH a été proposé. À sa sortie, la Direction de la concurrence française a exprimé ses doutes concernant la concurrence de production, de même que la Direction de la concurrence européenne.

Pendant presque dix ans, les prix de marché étaient inférieurs à l’ARENH. Ainsi, le calcul du tarif réglementé de vente d’électricité (TRVE), proposé par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), représentait 70 % d’ARENH et 30 % des prix de marché. Les fournisseurs alternatifs achètent une partie sur le marché et une partie d’ARENH, en fonction des cours et EDF a perdu un million de clients par an pendant la période où le prix de marché était inférieur ou équivalent au prix de l’ARENH. D’ailleurs, Total et Engie ont dénoncé leur contrat ARENH quand les cours sont tombés suffisamment bas.

En septembre 2021, les prix du gaz, donc les prix spot, augmentent brutalement et l’ARENH est très demandé. Or, il se trouve que le calcul de la CRE prévoit une diminution de la part d’ARENH dans le calcul du TRV si la demande d’ARENH augmente. Aujourd’hui, si l’on en croit la CRE, en février 2022, le prix de l’électricité aurait dû augmenter de 35 % et le 1er février 2023 de 100 %, alors qu’EDF produit aujourd’hui la quasi-totalité de ce que la France consomme à un prix constant depuis 30 ans, car le coût de production d’EDF, qui s’appuie sur le nucléaire et l’hydraulique, est peu affecté. Ainsi, la quasi-totalité de la consommation française pourrait être produite à 70 euros le mégawattheure, mais on demande à la population de la payer 230 ou 280 euros à cause du bouclier tarifaire. Qui plus est, si j’en crois certaines analyses, le bouclier tarifaire s’élèvera à une centaine de milliards d’euros, un montant qui pourrait couvrir le grand carénage ainsi que la construction d’une dizaine d’EPR. Où est cet argent ?

Aujourd’hui, EDF et les consommateurs perdent de l’argent. Une partie entre chez les fournisseurs alternatifs, mais on constate aujourd’hui que ces fournisseurs alternatifs rendent les consommateurs qu’ils ont pris à EDF, obligée de les reprendre. EDF a déjà vendu toute l’électricité dont elle disposait et doit en acheter sur les marchés pour les nouveaux arrivants. La situation devient absurde au motif qu’il s’agit du marché de l’électricité. Avant la dérégulation, les importations et les exportations d’électricité existaient déjà, avec un équilibre entre les différents pays en fonction de leurs besoins.

J’ai quatre recommandations à formuler.

Premièrement, il est important de poursuivre l’exploitation des centrales existantes le plus longtemps possible et de construire le plus grand nombre de réacteurs possible.

Aujourd’hui, le grand carénage est l’opération de maintenance nucléaire la plus lourde qui ait jamais été réalisée, car on tente de rapprocher les structures des réacteurs de génération trois, qui tiennent compte des accidents graves de conception. Cette quatrième décennale est trois fois plus lourde en travaux que les précédentes, mais son coût, 1 000 euros par kilowatt installé, représente le cinquième du prix d’un nouveau réacteur, même standardisé, et il est nettement inférieur au coût de construction des centrales à charbon et à gaz. Il s’agit de l’investissement le plus rentable qu’on puisse imaginer.

Il est peu vraisemblable que la même quantité de travaux soit nécessaire pour passer de cinquante à soixante ans, mais quoi qu’il en soit, la limite doit être économique. Quand l’investissement pour une mise à niveau de sûreté sera supérieur au prix d’un nouveau réacteur, l’exploitation des centrales existantes sera interrompue à moins que la limite physique de la résistance de la cuve entre en jeu. Or, il est de notoriété publique que nos cuves sont meilleures que les cuves américaines, car elles ont été réalisées ultérieurement. Une grande partie du parc américain est à soixante ans et un nombre non négligeable de centrales s’inscrit aujourd’hui dans un processus d’autorisation pour aller à quatre-vingts ans. On envisage même une prolongation à cent ans.

Une limitation à cinquante ans en France est tout simplement un gâchis colossal. Il ne s’agit pas d’un choix aléatoire et une analyse de sûreté et d’économie doit être menée. Ainsi, la durée de vie du parc existant doit être prolongée et nous devons construire le plus rapidement possible de nouveaux réacteurs pour arriver en 2050 à 100 gigawatts de nucléaire. En outre, nous devrons poursuivre après cette date qui marque le démantèlement des premiers réacteurs.