rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes (n°762).

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION
2. SynthÈSE
3. COMMENTAIRE Des ARTICLEs
4. TITRE Ier A mesures liÉes À la production d’ÉlectricitÉ À partir d’Énergie nuclÉaire (division nouvelle)
5. Article 1er A Dispositions de programmation relatives à la contribution de l’énergie nucléaire à la production électrique française
6. Article 1er B Modification des objectifs de la politique énergétique relatifs à la production d’électricité d’origine nucléaire et à l’hydrogène bas-carbone
7. Article 1er C Modification des objectifs portant sur le mix énergétique dans la future loi quinquennale sur l’énergie
8. Article 1er D Demande de rapport sur les conséquences de la construction de nouveaux EPR en France
9. Article 1er E (nouveau) Demande de rapport sur le système éducatif afin de répondre aux besoins en compétences de la filière nucléaire
10. Article 1er F (nouveau) Demande de rapport sur le choix de construire des EPR 2 plutôt que d’autres modèles de réacteurs électronucléaires
11. TITRE Ier MESURES DESTINÉES À ACCÉLÉRER LES PROCÉDURES LIÉES À LA CONSTRUCTION DE NOUVELLES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES À PROXIMITÉ DE SITES NUCLÉAIRES EXISTANTS
12. Article 1er Périmètre géographique et durée des mesures dérogatoires applicables à la construction de réacteurs électronucléaires
13. Article 2 Mise en compatibilité des documents d’urbanisme avec un projet de réalisation d’un réacteur électronucléaire
14. Article 3 Simplifications du régime d’autorisation d’urbanisme des réacteurs électronucléaires
15. Article 3 bis (nouveau) Rapport au Parlement sur les conséquences d’une circulaire du 17 février 2010, dite circulaire « Borloo »
16. Article 4 Échéancement du début des travaux de réalisation d’un réacteur électronucléaire en fonction des dates de délivrance de l’autorisation environnementale et de l’autorisation de création
17. Article 5 Dérogations aux dispositions de la loi « Littoral » pour la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires
18. Article 6 Régime juridique applicable aux concessions d’utilisation du domaine public maritime
19. Article 7 Application de la procédure d’expropriation avec prise de possession immédiate à la construction de réacteurs électronucléaires
20. Article 7 bis Pouvoirs de régularisation reconnus au juge administratif en matière de contentieux des procédures applicables aux projets de construction de réacteurs électronucléaires
21. Article 7 ter Rapport au Parlement sur la mutualisation des recettes fiscales liées au foncier des nouveaux réacteurs électronucléaires
22. Article 8 Modalité d’application du titre Ier du projet de loi
23. TITRE II MESURES RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES DE BASE EXISTANTES
24. Article 9 A Rapport au Parlement sur les moyens de la sûreté nucléaire et de la radioprotection
25. Article 9 Modalités de réexamen périodique des installations nucléaires de base au-delà de leur 35ème année d’exploitation
26. Article 9 bis Prise en compte des conséquences du changement climatique et de la cybersécurité dans les dispositions législatives applicables aux installations nucléaires de base
27. Article 9 ter Dispense d’autorisation d’urbanisme pour les travaux portant sur les installations nucléaires de base existantes et leurs équipements
28. Article 10 Suppression de l’automaticité de la mise à l’arrêt définitif d’une installation nucléaire de base lorsqu’elle a cessé de fonctionner pendant une durée continue supérieure à deux ans
29. titre iii DISPOSITIONS DIVERSES
30. Article 11 Ratification de l’ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire
31. Article 11 bis (nouveau) Transfert de missions exercées par l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire à l’Autorité de sûreté nucléaire
32. Article 11 ter (nouveau) Transfert des contrats de travail du personnel de l’IRSN à l’ASN
33. Article 12 Modification des règles de parité applicables à la composition du collège de l’Autorité de sûreté nucléaire
34. Article 13 Renforcement des sanctions applicables aux délits d’intrusion sur les sites nucléaires
35. TRAVAUX DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
36. 1. Réunion du mercredi 1er mars 2023 à 21 heures 30
37. 2. Réunion du jeudi 2 mars 2023 à 9 heures 30
38. 3. Réunion du jeudi 2 mars à 15 heures
39. 4. Réunion du jeudi 2 mars à 21 heures 30
40. 5. Réunion du lundi 6 mars 2023 à 21 heures 30
41. ANNEXES
42. annexe 1 : Liste des personnes auditionnÉes PAR LA RAPPORTEURE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
43. ANNEXE 2 : LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES PAR LA rapporteure de la COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
44. ANNEXE 3 : AVIS DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
45. INTRODUCTION
46. Article 4 Échéancement du début des travaux de réalisation d’un réacteur électronucléaire en fonction des dates de délivrance de l’autorisation environnementale et de l’autorisation de création
47. Article 9 Modalités de réexamen périodique des installations nucléaires de base au-delà de leur 35ème année d’exploitation
48. Article 9 bis Prise en compte des conséquences du changement climatique et de la cybersécurité dans les dispositions législatives applicables aux installations nucléaires de base
49. Article 10 Suppression de l’automaticité de la mise à l’arrêt définitif d’une installation nucléaire de base lorsqu’elle a cessé de fonctionner pendant une durée continue supérieure à deux ans
50. liste des personnes auditionnÉes PAR LA rapporteure pour avis de la COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
51. TRAVAUX DE LA COMMISSION du dÉveloppement durable et de l’amÉnagement du terrIToire
52. 1. Réunion du mardi 28 février à 17 heures 15
53. 2. Réunion du mardi 28 février à 21 heures 30

INTRODUCTION

Le présent projet de loi, destiné à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires, vient en discussion devant l’Assemblée nationale à la suite de l’examen d’un autre projet de loi consacré à l’accélération de la mise en œuvre des énergies renouvelables. Il s’agit, en réalité, des deux faces d’une même politique énergétique : outre les nécessaires efforts de sobriété auxquels nous devons consentir et pour lesquels des lois antérieures, notamment les lois « Énergie-climat » en 2019 et « Climat et résilience » en 2021, ont posé des jalons importants, nous avons en effet collectivement besoin, pour décarboner notre mix de production, tant des énergies renouvelables (ENR) que du « Nouveau nucléaire ».

Le nucléaire représente à ce jour 70 % du mix électrique français : c’est ce qui permet, avec le développement des ENR – hydraulique, solaire, éolien – un mix électrique décarboné à plus de 90 %, qui classe la France parmi les premiers mondiaux en la matière.

C’est ce qui fait toute l’importance de ce projet de loi, qui vise à conforter la place du nucléaire dans ce mix. Notre pays dispose d’une filière nucléaire d’excellence dont il faut saluer le travail, car elle a parfois été malmenée dans le débat public. Dans les années 1970, le plan Messmer a permis de faire sortir de terre en un temps record l’essentiel des 56 réacteurs qui composent notre parc nucléaire actuel. C’est lui qui permet à notre pays, encore aujourd’hui, de disposer d’une électricité compétitive, décarbonée et pilotable.

Après des années d’incertitude sur la volonté de relance de la filière nucléaire, le Président de la République a fixé un cap clair au travers du discours de Belfort, en février 2022 : la relance du nucléaire est actée, avec l’annonce de la construction de 6 EPR2 et le lancement d’études pour la construction de 8 EPR2 supplémentaires.

Ce projet de loi, qui s’inscrit dans cette trajectoire, vise aussi à tirer le retour d’expérience de Flamanville, en permettant de gagner du temps là où c’est possible, particulièrement dans la phase préparatoire du chantier, tout en sécurisant l’exploitant dans ses investissements et, surtout, en n’altérant d’aucune manière la sûreté nucléaire de la future installation.

1. La place de la relance du nucléaire dans la trajectoire de neutralité carbone

Afin de respecter l’accord de Paris de 2015, la politique énergétique de la France est construite autour de l’objectif d’une réduction de la consommation d’énergie fossile (charbon, pétrole, gaz) permettant d’atteindre la neutralité carbone ([1]) à l’horizon 2050. Un objectif intermédiaire fixé à l’échelle communautaire en 2021, dit « Ajustement à l’objectif 55 » ([2]), prévoit une réduction d’au moins 55 % des émissions nettes de gaz à effet de serre, par rapport à 1990, à l’horizon 2030.

Dans ce cadre, le bon niveau de décarbonation du mix électrique français, en comparaison européenne, est un avantage fortement tributaire du parc nucléaire historique. En effet, le nucléaire représente 70 % de la production d’électricité française, réduisant à 8 % la part du thermique à flamme – principalement du gaz – dans le mix électrique français, ce qui permet à celui-ci d’être décarboné à plus de 90 % ([3]). Par comparaison, dans le monde, le nucléaire représente 10 % de l’électricité produite, pour 63 % provenant du thermique à flamme ([4]).

Afin toutefois de baisser les émissions globales, il faut en passer par une décarbonation plus générale du mix énergétique, encore largement carboné en France. C’est la raison pour laquelle votre rapporteure considère que l’électrification des usages, qui doit être conciliée avec des mesures de sobriété et d’amélioration de l’efficacité énergétique, appellera dans tous les cas à l’avenir une augmentation de notre besoin électrique. C’est aussi ce que traduisent les scénarios de Réseau de transport d’électricité (RTE) ([5]), ceux de l’Agence internationale de l’énergie (AIEA) et ceux de l’Agence de la transition écologique (ADEME).

Même si l’on n’envisageait pas d’augmenter la part de l’électricité d’origine nucléaire dans notre mix, le remplacement des capacités nucléaires existantes posent particulièrement question avec l’entrée dans la décennie 2020 : 75 % des réacteurs du parc historique ont été mis en service dans les années 1980 ([6]), et arriveront donc, au cours de la prochaine décennie au bout de leur quarantième année de service.

L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) a donné un accord de principe au prolongement des réacteurs au-delà de leur quarantième année, moyennant une poursuite des ajustements de sûreté et des modernisations qui entraînent des investissements importants pour l’exploitant (réalisés notamment à l’occasion du programme dit de « grand carénage » lancé par EDF en 2008).

Production d’ÉlectricitÉ en France par origine en 2019

Source : RTE, bilan électrique 2019.

En même temps que le prolongement dans le temps du parc existant, le temps long de conception, d’autorisation et de construction des réacteurs nucléaires, dont témoigne particulièrement la réalisation complexe de l’EPR de Flamanville 3, exige de s’y prendre en amont pour préparer le futur du nucléaire. C’est ce qui a amené le président de la République à annoncer, dans un discours prononcé à Belfort le 11 février 2022, le lancement d’un nouveau programme électronucléaire, réalisé à partir d’un nouveau modèle de réacteur développé par EDF depuis plusieurs années, en intégrant le retour d’expérience du programme EPR.

2. Le parc nucléaire existant

Le parc nucléaire existant au 1er mars 2023 est constitué de 56 unités de production, dites aussi « tranches nucléaires », implantées dans 18 centrales exploitées par EDF. L’ensemble du parc en fonctionnement a été construit par Framatome, sur la base d’un modèle initial de réacteur à eau pressurisée (REP) sous licence de Westinghouse. Chaque centrale comprend deux, quatre ou six réacteurs en exploitation, avec trois niveaux de puissance correspondant plus ou moins à la date de mise en service, en fonction des « paliers » technologiques atteints :

– 32 réacteurs de 900 mégawatts électriques (MWe), entrés en service entre 1979 et 1988, se répartissent en 4 réacteurs du palier CP0 au Bugey ([7]), 18 du palier CP1 (Tricastin, Gravelines, Dampierre, Blayais) et 10 du palier CP2 (Saint-Laurent-des-Eaux B, Chinon, Cruas-Meysse) ;

Le parc français d’EDF : les 56 unitÉs ÉlectrogÈNES en exploitation

Sources : Power Reactor Information System (PRIS) de l’AIEA ; Autorité de sûreté nucléaire.

(1) TAR : tour aéroréfrigérante (appelée aussi « tour de refroidissement »).

– 20 réacteurs de 1 300 MWe se répartissent en 8 réacteurs du palier P4, entrés en service entre 1984 et 1987 (Paluel, Saint-Alban, Flamanville), et 12 du palier P’4, entrés en service entre 1987 et 1994 (Cattenom, Belleville,

Nogent-sur-Seine, Penly, Golfech) ;

– 4 réacteurs de 1 450 MWe, entrés en service d’abord à Chooz en 2000 et puis à Civaux en 2002, constituent le palier N4.

Cette standardisation du parc électronucléaire a permis aux différents acteurs de la filière d’accumuler une connaissance éprouvée de ces différents réacteurs, dont la durée totale de fonctionnement est de 1 300 ans ([8]).

La très grande majorité du parc ayant été mise en service sur une période de quinze ans seulement entre 1979 et 1994 (52 réacteurs sur 56 actuellement en fonctionnement), la problématique de l’avancée simultanée en âge des réacteurs impose de penser rapidement aux solutions adaptées. Les réacteurs de la centrale du Bugey mis en service en 1979 sont les plus anciens actuellement en service (44 ans), suivis de Dampierre-1, mis en service en 1980 (42 ans). La moyenne d’âge est de près de 37 ans. Seuls les quatre réacteurs du palier N4 ont moins de trente ans d’âge.

UnitÉs ÉlectronuclÉaires du parc français en 2023

Source : Autorité de sûreté nucléaire.

En outre, comme évoqué plus haut, un réacteur de technologie EPR ([9]) est actuellement en cours de de construction à la centrale de Flamanville. Conçu par Framatome ([10]) et Siemens à compter de 1994, construit par Areva après 2001 et développé depuis 2011 par EDF et Framatome, ce modèle est actuellement en service à Taishan 1 et 2 (Chine) et Olkiluoto 3 (OL3, en Finlande) ([11]). D’autres réacteurs de ce modèle sont actuellement en construction : outre la tranche prévue à Flamanville (FLA3, dans le département de la Manche), qui pourrait être mise en service en 2025, deux tranches sont en cours de construction à Hinkley Point C (Royaume-Uni) pour une entrée en service en 2027, avec deux tranches supplémentaires en projet à Sizewell C (Royaume-Uni).

L’EPR est un réacteur d’une puissance électrique nette de 1 650 MWe, conçu pour une durée de vie de soixante ans, doté de quatre générateurs de vapeur (contre trois pour les modèles précédents de Framatome jusqu’au N4), quatre trains de sauvegarde, et caractérisé notamment par une double enceinte de confinement avec liner métallique.

3. Le programme EPR 2

L’âge du parc existant invite à penser aujourd’hui à l’avenir de la filière en accélérant la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires. C’est pourquoi le Président de la République a annoncé, lors du discours de Belfort mentionné supra, le lancement de la construction, par paires, de six nouveaux réacteurs électronucléaires et d’études sur la construction de huit réacteurs supplémentaires.

Les réacteurs dont la construction est envisagée devraient appartenir au modèle dit « EPR 2 » ([12]), basé sur le programme EPR mais intégrant des modifications très substantielles. Afin de profiter des infrastructures existantes et de capitaliser sur les expertises locales, ces réacteurs devraient être implantés à proximité immédiate de centrales électronucléaires existantes.

Les sites considérés comme les plus propices pour les tout prochains réacteurs sont ceux de Penly, Gravelines, Bugey et Tricastin. Comme l’a rapporté la délégation interministérielle au nouveau nucléaire (DINN), auditionnée par votre rapporteure, le calendrier actuel vise la mise en service des futurs réacteurs Penly 3 et 4 pour 2035, ou, en intégrant une marge d’imprévus, pour 2037. Lors du conseil de politique nucléaire tenu en janvier, il a été demandé de garantir la faisabilité de l’horizon 2035.

Le développement de l’EPR 2 est en cours depuis plusieurs années. Son prédécesseur l’EPR NM avait fait l’objet du dépôt d’un dossier d’options de sûreté par EDF auprès de l’ASN en 2017, qui avait mené à plusieurs modifications, notamment la baisse de la puissance prévue. La conception initiale (basic design) de l’EPR 2, publiée en 2022, prévoit une puissance électrique finale nette de 1 670 MWe sur une durée de fonctionnement de soixante ans.

Les modifications par rapport à l’EPR sont importantes et tendent toutes vers la simplification de la construction – ce que les constructeurs appellent une amélioration de la « constructibilité » – sans pertes en terme de sûreté. Les simplifications principales proviennent de l’adaptation au mode d’organisation, d’EDF, qui ne réalise pas de maintenance sur un réacteur en fonctionnement, rendant donc superfétatoires les caractéristiques de l’EPR qui provenaient du réacteur Konvoi de Siemens et avaient pour objectif de permettre l’accès humain au bâtiment réacteur en fonctionnement. En outre, sont prévues les dispositions suivantes :

– la suppression du quatrième train de sauvegarde ;

– la création d’une enceinte unique de confinement, doublée d’une paroi d’acier, renforcée pour protéger à la fois contre l’augmentation de la pression interne et pour résister contre les agressions externes ;

– la standardisation du répertoire des items utilisés dans la construction.

L’année 2023 verra le début du développement de la conception détaillée (detailed design) et le brevetage (licensing). À cette fin, une revue de programme est prévue entre juin et octobre 2023, qui associera un groupe d’experts indépendants présidé par Hervé Guillou ([13]). La revue vérifiera que l’EPR2 correspond à un juste besoin et offre la même performance que l’EPR, avec en outre des améliorations de sûreté.

Le dernier devis réalisé, en 2020, et qui sera actualisé en 2023, pour la réalisation du programme EPR2, estime le coût total pour les trois paires à 51,7 milliards d’euros (Md€), dont un coût sans provisions de 43,1 Md€, 1,7 Md€ de provisions nucléaires pour le démantèlement et la gestion à long terme des déchets, et 6,9 Md€ de provisions pour incertitudes, risques, aléas et opportunités (16 % du programme sans marges) ([14]). Le coût est ainsi réparti :

– 3,8 Md€ de coûts dits « palier », qui concernent les études identiques et réutilisables pour plusieurs tranches ;

– 16,9 Md€ pour la construction de la paire 1 à Penly ;

– 15,8 Md€ pour la construction de la paire 2 à Gravelines ;

– 15,3 Md€ pour la construction de la paire 3 à Bugey ou Tricastin ([15]).

Les précédentes opérations de construction de cette envergure incitent à considérer ces chiffres avec prudence.

4. Les concertations publiques en cours et à venir

Dans le cadre du projet de nouveau nucléaire, et en application du droit en vigueur qui prévoit sa saisine à l’occasion de la création de toute installation nucléaire de base (cf. le commentaire de l’article 4), la Commission nationale du débat public (CNDP) a été saisie conjointement par EDF et RTE, à la fois sur la mise en œuvre d’un programme de six réacteurs EPR2 et sur la réalisation des deux premiers, situés à Penly (Seine-Maritime), en Normandie, à 17 kilomètres au nord-est de Dieppe, en proximité immédiate du site qui comporte déjà deux réacteurs nucléaires de 1 300 MW du palier P’4, mis en service respectivement en 1990 (Penly 1) et 1992 (Penly 2), refroidis par l’eau de la Manche.

La CNDP a décidé l’organisation d’un débat public, qui s’est tenu du 27 octobre 2022 au 27 février 2023. Les conclusions du débat public seront rendues par la commission, au plus tard le 27 avril 2023.

En outre, la CNDP a organisé, selon les vœux du président de la République dans son discours de Belfort, une concertation nationale sur le système énergétique de demain, intitulée « Notre avenir énergétique se décide maintenant », entre le 20 octobre 2022 et le 18 octobre 2023, qui a reçu plus de 30 000 contributions.

Selon le site de la concertation, celle-ci a visé :

« – à mettre en discussion les enjeux de la transition énergétique pour l’atteinte de la neutralité carbone en 2050 et sortir de notre dépendance aux énergies fossiles, en évoquant notamment les implications concrètes sur nos modes de vie ;

« – à permettre à chacun de s’exprimer sur les conditions de réussite et les mesures prioritaires à mettre en œuvre afin de répondre aux objectifs d’indépendance énergétique, de justice sociale et d’égalité territoriale. »

5. Les dispositions du projet de loi

Dans le respect des concertations en cours et des orientations à définir dans la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), la première partie du texte crée des dispositions temporaires pour accélérer la construction de réacteurs électronucléaires. Cette construction est doublement encadrée, à l’article 1er :

– d’une part, dans l’espace, ces dispositions ne valent que pour les réacteurs installés dans ou à proximité d’installations existantes ;

– d’autre part, dans le temps, ces mesures ne sont applicables que pour une durée limitée : d’abord 15 ans, puis 27 ans en sortie de Sénat – je vous proposerai de repasser à 20 ans, durée adoptée par la commission des affaires économiques du Sénat.

Globalement, la logique de cette première partie du texte repose sur la création d’un régime dérogatoire, qui vise à permettre un chemin d’autorisation accéléré et moins accidenté pour les projets du nouveau nucléaire. Il existe en effet des aléas institutionnels, qui, par rapport à une durée de construction déjà très longue du fait des complexités techniques, technologiques, humaines et financières considérables des projets de nouveaux réacteurs, viennent encore la prolonger.

Ces délais sont le plus souvent justifiés et nécessaires pour traiter l’ensemble des problématiques environnementales, de sûreté et de sécurité : c’est le cas par exemple des trois à cinq ans d’instruction de l’autorisation de création, sur lesquels ce texte ne revient pas.

Certaines de ces longueurs peuvent toutefois être résorbées : ce sont celles qui peuvent être dues à des lenteurs administratives, ou à la superposition de différentes procédures ou de champs de compétences. À cet égard, les plus de quinze ans qui se sont écoulés depuis le début de la construction de Flamanville 3 exigent que nous réexaminions le paysage législatif pour voir s’il est adapté à ces projets.

De cette façon, l’article 2 accélère la procédure de mise en compatibilité des documents d’urbanisme avec les projets de construction de nouveaux réacteurs, grâce à un examen conjoint par l’État et les collectivités territoriales concernées des modifications nécessaires, qui permet d’associer ces dernières à ce travail important tout en allant plus vite.

L’article 3, qui intègre le contrôle de la conformité aux règles d’urbanisme des nouveaux réacteurs à l’autorisation environnementale, permet de supprimer l’étape des autorisations d’urbanisme, et contribue donc à rationaliser les procédures au profit d’un contrôle global et rigoureux par l’autorité environnementale. Nos collègues sénateurs ont globalement souscrit à ces deux articles.

L’article 5 va dans le même sens, en exonérant les nouvelles installations des dispositions de la loi Littoral de 1986, dont il faut rappeler que son entrée en vigueur est postérieure au début de la construction de tous les réacteurs littoraux du parc historique. Cette disposition concernera au moins deux emprises, celle de Penly et celle de Gravelines. Bien que les sénateurs aient été d’accord sur le principe d’une telle exonération, ils en ont exclu les ouvrages de raccordement, avant que votre commission ne les réintègre dans son champ.

L’article 4 est une des dispositions les plus intéressantes du texte, car il permet de mieux agencer le commencement des travaux d’un nouveau réacteur, mettant ainsi à profit les retours d’expérience sur l’échelonnement du projet. Les centrales nucléaires sont en effet un outil industriel complexe, et l’organisation logistique des chantiers de cette envergure constitue un défi considérable.

L’une des difficultés du droit actuel est qu’il prévoit que l’ensemble des travaux commencent à la même date, à savoir la fin de l’enquête publique qui intervient au cours de l’instruction de l’autorisation de création d’une installation. Cet article permet tout à la fois de sécuriser et d’accélérer les travaux. En effet, il reporte le début de tous les travaux liés à l’îlot nucléaire jusqu’à après la délivrance de l’autorisation de création, diminuant ainsi, comme l’a confirmé le directeur général de l’IRSN, le risque industriel et améliorant le niveau de sûreté de l’installation.

Pour tous les autres travaux – aménagements des terrains, construction des bâtiments support – l’article 4 permet leur démarrage dès la délivrance de l’autorisation environnementale qui en vérifie les incidences environnementales. Il s’agit là d’une disposition qui renforce l’agencement des travaux et les acteurs du secteur l’ont vivement saluée.

L’article 6 permet quant à lui que la concession d’utilisation du domaine public maritime soit délivrée sans déclaration d’utilité publique, directement par décret en Conseil d’État, à l’issue d’une enquête publique.

L’article 7 permet d’avoir recours à la procédure d’expropriation avec prise de possession immédiate. C’est une procédure de dernier recours, qui ne sera utilisée qu’en cas d’échec des discussions à l’amiable et concernerait surtout des emprises industrielles.

La seconde partie du projet de loi porte, quant à elle, sur les installations nucléaires existantes, en clarifiant certaines modalités applicables à leur réexamen et à leur mise à l’arrêt.

L’article 9 clarifie les modalités des réexamens périodiques effectués au-delà de la 35e année de fonctionnement d’un réacteur. Désormais, l’enquête publique portera sur l’ensemble des conclusions de l’exploitant. Mais nous permettons aussi d’adapter le régime des modifications effectuées dans le cadre des visites décennales en l’alignant sur le droit existant hors de ces visites, et en permettant de faire ces modifications avant la fin de l’enquête publique. Ceci est évidemment bénéfique en termes de sûreté nucléaire.

L’article 10 supprime la mise à l’arrêt automatique d’une installation nucléaire de base lorsqu’elle n’a pas fonctionné depuis 2 ans. Cette mise à l’arrêt sera désormais aux mains de l’État. En effet, cette automaticité a pu être pénalisante pour l’exploitant lorsque sa volonté de redémarrer l’installation ne fait aucun doute, mais que des opérations de maintenance plus longues que prévues en raison de divers aléas l’obligent à avoir besoin d’un peu plus de temps.

Le Sénat a, en outre, ajouté au texte de nouvelles mesures de programmation énergétique : si certaines pourraient être vues comme anticipant sur la loi de programmation sur l’énergie et le climat à venir, d’autres dispositions semblent cependant être cohérentes avec notre volonté collective de relance de la filière. C'est pourquoi votre commission a opté pour le maintien de la suppression du plafond de capacité installée et de l’objectif de réduction de 50 % du nucléaire dans notre mix énergétique à horizon 2035.

SynthÈSE

I. Le titre Ier A : Mesures liÉes À la production d’ÉlectricitÉ À partir d’Énergie nuclÉaire

Le titre Ier A porte sur les mesures liées à la production d’électricité à partir d’énergie nucléaire, introduites par le Sénat.

L’article 1er A introduit dans le projet de loi des dispositions relatives à la production d’électricité d’origine nucléaire. Il supprime l’objectif de réduire à 50 % la part de l’énergie nucléaire dans le mix électrique à horizon 2035, ainsi que le plafond de 63,2 gigawatts de capacité totale de production nucléaire autorisée. Enfin, cet article 1er A prévoyait une révision simplifiée du volet nucléaire de la programmation pluriannuelle de l’énergie, que la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a supprimé.

L’article 1er B, supprimé par votre commission, modifiait plusieurs objectifs de la politique énergétique aux horizons de 2030 et 2050, afin d’accorder une place plus importante à la production d’électricité d’origine nucléaire et à l’hydrogène bas-carbone dans le mix énergétique français.

L’article 1er C modifie le contenu de la future loi quinquennale sur l’énergie, prévoyant que devront y figurer, des objectifs de diversification et de décarbonation du mix de production d’électricité. Des précisions sont également apportées sur le contenu de l’objectif de décarbonation, pour ce qui concerne l’électricité d’origine nucléaire. Ces précisions ont été supprimées par la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale.

L’article 1er D demande un rapport au Gouvernement sur les conséquences de la construction de nouveaux EPR en France, avant le dépôt de la loi quinquennale sur l’énergie prévu en 2023.

L’article 1er E (nouveau), créé par votre commission, demande un rapport au Gouvernement permettant d’évaluer la capacité du système éducatif et de formation professionnelle à répondre aux besoins en compétences de la filière industrielle nucléaire.

L’article 1er F (nouveau), créé par votre commission, demande un rapport au Gouvernement sur son choix annoncé de construire des réacteurs électronucléaires de type EPR2, au détriment d’autres types de réacteurs.

II. le titre Ier : MESURES DESTINÉES À ACCÉLÉRER LES PROCÉDURES LIÉES À LA CONSTRUCTION DE NOUVELLES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES À PROXIMITÉ DE SITES NUCLÉAIRES EXISTANTS

Le titre Ier porte des mesures qui concernent l’autorisation et la construction des nouveaux projets de réacteurs électronucléaires.

L’article 1er précise le champ d’application des mesures dérogatoires prévues par le titre Ier du projet de loi. Ces mesures doivent permettre d’accélérer la construction de réacteurs électronucléaires à proximité immédiate ou dans le périmètre d’une installation nucléaire de base (INB) préexistante.

L’article 2 vise à simplifier la mise en compatibilité des documents d’urbanisme applicables aux projets de création d’un nouveau réacteur électronucléaire à proximité d’une centrale existante. À cette fin, il prévoit que la qualification de « projet d’intérêt général » soit décidée par décret en Conseil d’État et que la déclaration d’utilité publique du projet de réacteur puisse valoir qualification de projet d’intérêt général. La mise en compatibilité des documents d’urbanisme à laquelle il peut être recouru dans ce cadre est simplifiée, avec un engagement de la procédure par le représentant de l’État dans le département et une mise à disposition du projet au public.

L’article 3 vise à dispenser les constructions, aménagements, installations et travaux réalisés en vue de la production d’un réacteur électronucléaire de toute autorisation au titre du code de l’urbanisme, en unifiant les procédures existantes à cet effet au sein de la procédure d’autorisation environnementale. Dès lors, la conformité de ces projets aux règles d’urbanisme fixées par la loi ou le règlement sera vérifiée à l’occasion de la demande d’autorisation environnementale ou de la demande d’autorisation de création du réacteur. Cet article adapte également, par coordination, les dispositions relatives à la taxe d’aménagement, en prévoyant sa perception sur la base d’un fait générateur constitué par l’octroi de l’autorisation environnementale.

L’article 3 bis (nouveau), créé par votre commission, prévoit la remise d’un rapport par le Gouvernement sur les conséquences de la mise en œuvre des règles de la circulaire du 17 février 2010 relative à la maîtrise des activités au voisinage des installations nucléaires de base (INB) susceptibles de présenter des dangers à l’extérieur du site.

L’article 4 vise à permettre une anticipation de certains travaux, constructions, aménagements ou installations de nature préparatoire dès la délivrance de l’autorisation environnementale, qui se fait par décret, tout en reportant, par rapport au droit actuel, le début de la construction des bâtiments destinés à recevoir des combustibles nucléaires ou à héberger des matériels de sauvegarde jusqu’à après la délivrance de l’autorisation de création.

L’article 5 permet aux projets de réacteur électronucléaire, ainsi qu’aux ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité prévus à proximité immédiate ou à l’intérieur du périmètre d’un tel réacteur, de déroger aux dispositions d’urbanisme issues de la loi Littoral.

L’article 6 permet, à titre dérogatoire, d’accorder la concession d’utilisation du domaine public maritime nécessaire aux projets de construction de réacteurs électronucléaires situés en bord de mer et aux ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité qui y sont liés à l’issue de l’enquête publique et sans déclaration d’utilité publique préalable.

L’article 7 permet d’appliquer la procédure d’expropriation avec prise de possession immédiate prévue par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique dans le cadre de la réalisation d’un réacteur électronucléaire. Cette faculté a une durée d’application limitée dans le temps et des garanties sont prévues par ce code, notamment le versement d’une indemnité provisionnelle.

L’article 7 bis, créé au Sénat, accorde au juge administratif des pouvoirs de régularisation, lorsque celui-ci est saisi d’un litige formé à l’encontre d’un acte administratif afférent à un projet de réacteur électronucléaire.

L’article 7 ter, introduit au Sénat et supprimé par votre commission, prévoyait la remise, par le Gouvernement, d’un rapport au Parlement sur la mutualisation des recettes fiscales liées à la construction de nouveaux réacteurs nucléaires, en lien avec l’objectif du « zéro artificialisation nette ».

L’article 8 dispose que les modalités d’application du titre Ier du projet de loi seront précisées par décret en Conseil d’État.

III. le titre II : MESURES RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES DE BASE EXISTANTES

Le titre II concerne des mesures qui portent, à la différence des mesures du titre Ier, sur des centrales électronucléaires existantes.

L’article 9 A, initialement introduit par le Sénat mais réécrit par votre commission, demande un rapport au Gouvernement sur les moyens de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

L’article 9 modifie le périmètre de l’enquête publique réalisée à l’occasion du réexamen périodique des installations nucléaires de base au-delà de leur trente cinquième année d’exploitation. Il clarifie le régime applicable aux modifications apportées à l’installation et effectuées dans le cadre de ce réexamen. Enfin, il supprime le rapport intermédiaire prévu cinq ans après celui-ci.

L’article 9 bis, introduit au Sénat, inclut le dérèglement climatique et ses conséquences dans les éléments qui doivent être pris en compte tant dans l’autorisation de création d’une installation nucléaire de base que lors des réexamens périodiques. Votre commission a supprimé les dispositions relatives à la prise en compte de la cybersécurité dans les spécifications qui peuvent compléter les autorisations ou les déclarations applicables aux activités nucléaires, déjà satisfaites par le droit en vigueur.

L’article 9 ter, introduit au Sénat et supprimé par votre commission, permettait de faire bénéficier les installations nucléaires de base existantes des mesures prévues à l’article 3 du présent projet de loi, concernant la dispense d’autorisation d’urbanisme. Il est prévu qu’une telle dispense s’applique pour une durée de vingt ans.

L’article 10 supprime la règle de la mise à l’arrêt définitif d’une installation nucléaire de base, qui s’applique automatiquement lorsque cette installation a cessé de fonctionner pendant une durée continue supérieure à deux ans. L’Autorité de sûreté nucléaire pourra cependant ordonner la mise à l’arrêt définitif de cette installation.

IV. le titre III : dispositions diverses

Le titre III regroupe des dispositions de nature diverse.

L’article 11 article ratifie l’ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire, prise sur le fondement de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Composée de 51 articles répartis en quatre chapitres, cette ordonnance comprend des dispositions relatives à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, à la sûreté nucléaire, à la transparence et aux installations nucléaires de base, aux activités nucléaires relevant du code de la santé publique et aux contrôles et sanctions relatifs à la protection des matières nucléaires.

L’article 11 bis (nouveau), créé par votre commission, confie de nouvelles missions à l’ASN, aujourd’hui exercées par l’IRSN, dans la perspective, annoncée par le Gouvernement, de rapprochement de ces deux institutions. Ces dispositions entreront en vigueur de manière différée, et au plus tard le 1er juillet 2024.

L’article 11 ter (nouveau), créé par votre commission, prévoit le transfert des contrats de travail du personnel de l’IRSN vers l’ASN.

L’article 12 permet d’assurer une application effective des règles de parité au sein du collège de l’Autorité de sûreté nucléaire, alors que les prochaines désignations, en l’état actuel du droit, pourraient conduire à un déséquilibre de la représentation femmes-hommes.

L’article 13 renforce les sanctions applicables en cas de délit d’intrusion sur un site nucléaire, tant pour les personnes physiques que morales.

COMMENTAIRE Des ARTICLEs

TITRE Ier A mesures liÉes À la production d’ÉlectricitÉ À partir d’Énergie nuclÉaire (division nouvelle)

Un titre Ier A (nouveau) a été introduit, dans lequel s’inscrivent désormais les articles 1er A à 1er D. Ces articles, résultant des travaux du Sénat, figuraient en effet au sein du titre Ier, dont les dispositions sont d’application temporaire alors que ces quatre articles présentent un caractère pérenne.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE647 de la rapporteure, avec avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement crée un nouveau titre Ier A, dans lequel figurent désormais les articles 1er A à 1er D.

Le Sénat avait inséré directement ces articles dans le titre Ier du projet de loi, ce qui conduisait mécaniquement à ce qu’ils soient soumis à une durée d’application limitée : l’article 1er dispose en effet que les dispositions du titre Ier sont d’application temporaire.

L’insertion de ces quatre articles au titre Ier n’était pas cohérente sur le plan juridique : s’agissant de dispositions codifiées sur l’orientation du mix énergétique et le plafond de puissance installée ou de dispositions demandant la remise de rapport, il n’y a pas de raison qu’elles soient soumises à un régime dérogatoire. Cela peut même nuire à la clarté de la loi, puisque certaines dispositions du code de l’énergie ne seraient applicables que pour une durée limitée.

L’amendement CE647 crée donc un nouveau titre Ier A intitulé « Mesures liées à la production d’électricité à partir d’énergie nucléaire », afin que les articles 1er A à 1er D ne soient pas soumis à une durée d’application limitée.

Article 1er A Dispositions de programmation relatives à la contribution de l’énergie nucléaire à la production électrique française

I. l’État du droit

A. La production d’électricité d’origine nucléaire est aujourd’hui encadrée par un objectif de politique énergétique

1. La loi définit aujourd’hui un objectif de réduction de la part du nucléaire dans le mix électrique français

L’article L. 100-4 du code de l’énergie définit les objectifs de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique.

L’article 1er de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, dite « loi TECV », avait assigné de nouveaux objectifs à la politique énergétique, parmi lesquels la réduction de la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % à l’horizon 2025.

L’article 1er de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, dite « loi énergie-climat », a fixé cet objectif de 50 % de nucléaire dans le mix électrique à l’horizon de 2035, plutôt qu’à celui de 2025. L’étude d’impact du projet de loi justifiait ainsi le report de l’objectif : « À l’horizon 2025, la part du nucléaire devrait être réduite à 50 % dans la production d’électricité. Les modélisations réalisées par RTE dans le cadre du bilan prévisionnel 2017 montraient qu’un tel objectif ne pourrait être atteint qu’à condition de fermer 24 réacteurs d’ici 2025. À la suite des travaux réalisés entre juin 2017 et décembre 2018 dans le cadre de la programmation pluriannuelle de l’énergie et devant l’impossibilité de concilier la réalisation de cet objectif et celui de réduction de gaz à effet de serre, le Gouvernement propose au Parlement de décaler cet objectif à 2035 ». Il peut être observé aujourd’hui que, parmi les scénarios étudiés par RTE dans son rapport Futurs énergétiques 2050, deux des dix-huit scénarios proposés prévoient une part du nucléaire supérieure ou égale à 50 % en 2050 : le scénario N03 « Référence », qui fixe une telle part à 50 % environ en 2050, et le scénario N03 « Sobriété », qui fixe cette part à 60 % à la même échéance.

L’article L. 100-4 du code de l’énergie dispose que toute décision d’arrêter d’exploiter un réacteur nucléaire doit tenir compte de l’objectif de sécurité d’approvisionnement, d’une part, et de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre associées à la consommation d’énergie, d’autre part. Ces ajouts datent de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi climat-résilience » (article 86).

2. La programmation pluriannuelle de l’énergie traduit de manière opérationnelle cet objectif de politique énergétique lié à l’énergie nucléaire

La programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) est la déclinaison opérationnelle des objectifs de politique énergétique. L’article L. 141-1 du code de l’énergie dispose qu’elle est fixée par décret. La PPE définit les modalités d’action des pouvoirs publics pour la gestion des différentes formes d’énergie afin d’atteindre les objectifs de politique énergétique fixés au niveau législatif.

Les objectifs de la programmation pluriannuelle sont définis pour deux périodes successives de cinq ans et cette programmation pluriannuelle est révisée au moins tous les cinq ans. Depuis l’instauration d’une loi quinquennale sur l’énergie devant être votée par le Parlement par la loi Énergie-climat de 2019, cette programmation doit être adoptée dans les douze mois qui suivent l’adoption de cette loi quinquennale ([17]).

La programmation pluriannuelle fait également l’objet d’une synthèse pédagogique accessible au public (article L. 141-1 du code de l’énergie) et d’une présentation devant le Parlement (art. L. 141-4 du même code).

La programmation pluriannuelle actuellement en vigueur est la PPE 2019-2028, qui a été adoptée par décret en 2020 ([18]), et la prochaine programmation devrait couvrir la période 2024-2033. Le décret précité ne mentionne aucun objectif spécifique à l’énergie nucléaire, mais le détail de la programmation ([19]) prévoit cependant diverses mesures propres à celle-ci, parmi lesquelles :

– l’atteinte de l’objectif de 50 % de nucléaire dans la production électrique à l’horizon 2035, qui implique « la fermeture de 14 réacteurs nucléaires de 900 MW, dont les deux réacteurs de Fessenheim » ;

– la possibilité de fermer deux réacteurs additionnels en 2025-2026, sur le fondement d’une décision à prendre en 2023, si certaines conditions « relatives au prix de l’électricité et à l’évolution du marché de l’électricité à l’échelle européenne sont remplies » ;

– il est précisé que les sites devant fermer prioritairement font l’objet d’un travail du Gouvernement sur la base des informations transmises par EDF mais que, sauf exception, la décroissance du parc nucléaire ne devra conduire à l’arrêt complet d’aucun site nucléaire ;

– dans le cadre du maintien de l’équilibre du système électrique à long terme, le Gouvernement garde ouverte l’option de construire de nouveaux réacteurs nucléaires.

Enfin, cette programmation pluriannuelle prévoit un travail du Gouvernement avec la filière nucléaire sur le coût du « nouveau nucléaire » : c’est l’objet d’un rapport rendu en février 2022 ([20]).

B. la production d’électricité d’origine nucléaire est également encadrée par un maximum de capacité installée

Toute installation de production d’électricité est soumise à une autorisation d’exploiter, délivrée par l’autorité administrative en application de l’article L. 311-1 du code de l’énergie. S’agissant des installations nucléaires de base (INB), l’article L. 311-5-6 du code de l’énergie dispose que la demande d’autorisation d’exploiter doit être déposée au plus tard 18 mois avant la date de mise en service de l’installation.

Or l’article 187 de la loi TECV de 2015, en plus d’un plafond de production d’électricité à partir du nucléaire, a fixé un plafond de capacité de production d’origine nucléaire. Ainsi, aux termes de l’article L. 311-5-5 du code de l’énergie, il n’est pas possible de délivrer une autorisation à une installation nucléaire de base si celle-ci porte la capacité totale autorisée de production d’électricité d’origine nucléaire au-delà de 63,2 gigawatts. Il est précisé que l’appréciation de ce plafond tient compte des abrogations d’autorisation demandées par l’exploitation d’une installation.

Cela signifie donc que s’il était envisagé de construire un nouveau réacteur nucléaire qui conduirait à une puissance installée supérieure à 63,2 GW, il serait nécessaire de fermer une autre centrale pour respecter ce plafond. C’est cette disposition qui concrétise le plafond de 50 % de nucléaire mentionné à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et, surtout, l’engagement pris par le Président de la République François Hollande de fermer la centrale de Fessenheim préalablement à la mise en service du nouveau réacteur EPR 2 de Flamanville. Le décret d’abrogation de l’autorisation d’exploiter la centrale de Fessenheim a été publié en février 2020 ([21]).

II. Le dispositif proposé par le sénat

A. en commission

L’article 1er A a été introduit dans le projet de loi par l’adoption, par la commission des affaires économiques du Sénat, de l’amendement COM-34 du rapporteur Daniel Gremillet. Cet amendement est présenté comme tirant les conséquences du présent projet de loi en opérant les coordinations nécessaires au sein du code de l’énergie, notamment celles de ses dispositions prévoyant une baisse de la part du nucléaire dans le mix énergétique. Cela permettrait d’assurer la cohérence du projet de loi avec les objectifs de relance de la filière nucléaire évoqués par le Président de la République dans son discours de Belfort (10 février 2022), à savoir la construction de 6 EPR 2 et le lancement des études pour la construction de 8 EPR 2 supplémentaires.

C’est ainsi que l’article 1er A :

– supprime l’objectif de 50 % d’énergie nucléaire dans le mix électrique en 2035, tel que mentionné dans les objectifs de la politique énergétique à l’article L. 100-4 du code de l’énergie ;

– supprime le plafond de capacité installée de 63,2 GW pour le nucléaire, à l’article L. 311-5-5 du code de l’énergie ;

– prévoit de modifier la programmation pluriannuelle de l’énergie dans les six mois suivant la promulgation de la loi, afin de la mettre en conformité avec les objectifs d’accélération de la construction de réacteurs nucléaires présentés dans le projet de loi.

B. en séance publique

Aucun amendement n’a été adopté en séance publique au Sénat.

III. Les modifications APPORTées par la commission

En commission, les députés ont adopté les amendements identiques CE150 de Mme Laernoes (Ecolo-Nupes), CE228 de Mme Trouvé (LFI-Nupes), CE315 de M. Iordanoff (Ecolo-Nupes) et CE372 de M. Albertini (HOR). Ces amendements suppriment l’alinéa 5 de l’article 1er A, qui prévoyait une révision anticipée du volet nucléaire de la programmation pluriannuelle de l’énergie dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

Il n’apparait en effet pas souhaitable de procéder à une révision parcellaire de cette programmation, qui concerne toutes les sources d’énergie. Elle devra être compatible, dans son ensemble, avec les objectifs de la loi de programmation sur l’énergie et le climat ([22]).

La commission a également adopté l’amendement de coordination juridique CE618 de la rapporteure, qui a reçu un avis favorable du Gouvernement.

*

Article 1er B Modification des objectifs de la politique énergétique relatifs à la production d’électricité d’origine nucléaire et à l’hydrogène bas-carbone

I. l’État du droit

L’article L. 100-2 du code de l’énergie détaille un ensemble de dispositions auxquelles l’État doit veiller pour atteindre les objectifs de politique énergétique définis à l’article L. 100-1 du même code, en lien avec les collectivités territoriales et leurs groupements et avec les entreprises. Parmi les onze points d’attention cités et formulés de manière très générale, peuvent notamment être relevés :

– la nécessité de diversifier les sources d’approvisionnement énergétique, de réduire le recours aux énergies fossiles, de diversifier de manière équilibrée les sources de production d’énergie et d’augmenter la part des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie finale (3° de l’article L. 100-2 précité) ;

– en matière de recherche, le besoin d’impulser une politique de recherche et d’innovation qui favorise l’adaptation des secteurs d’activité à la transition énergétique (7°).

L’article L. 100-4 du même code détaille les objectifs de politique énergétique nationale permettant de répondre à l’urgence écologique et climatique. L’objectif d’une baisse à 50 % de la part du nucléaire dans le mix électrique à horizon 2035 a été précédemment évoqué (cf. commentaire de l’article 1er A du présent projet de loi). Par ailleurs, le 10° du I de l’article L. 100-4, relatif à l’hydrogène bas-carbone et à l’hydrogène renouvelable ([23]), encourage le développement de ceux-ci afin qu’ils représentent de 20 % à 40 % des consommations totales d’hydrogène et d’hydrogène industriel à l’horizon de 2030 : cet objectif avait été introduit par l’article premier de la loi Énergie-climat de 2019.

Pour ce qui concerne le développement de l’hydrogène, le Gouvernement a mis en place une « Stratégie nationale pour le développement de l’hydrogène décarboné en France » en septembre 2020 ([24]). Cette stratégie prévoit des investissements à hauteur de 7 Md € en faveur de l’hydrogène, répartis en trois catégories : le développement des mobilités lourdes à l’hydrogène décarboné, la décarbonation de l’industrie et le soutien à la recherche, aux compétences et aux offres de formation liées à l’hydrogène.

II. Le dispositif proposé

A. En commission

L’article 1er B résulte de l’adoption de l’amendement COM-37 du rapporteur Daniel Gremillet par la commission des affaires économiques du Sénat. Il modifie certains objectifs de politique énergétique liés au nucléaire et à l’hydrogène décarboné, en présentant ces modifications comme des coordinations entre la stratégie gouvernementale en matière de nucléaire et d’hydrogène et le présent projet de loi.

● À l’article L. 100-2 du code de l’énergie, il est ainsi ajouté un objectif spécifique sur la recherche et l’innovation en matière d’énergie nucléaire et d’hydrogène bas-carbone. De nombreux détails sont apportés sur un tel objectif : il doit inclure le soutien aux réacteurs de type EPR, aux petits réacteurs modulaires (SMR), aux réacteurs de quatrième génération, au projet de réacteur expérimental de fusion thermonucléaire (projet ITER, situé à Cadarache), à la fermeture du cycle du combustible, au lien entre production d’énergie nucléaire et production d’hydrogène bas-carbone, ainsi qu’aux projets importants d’intérêt européen commun sur l’hydrogène (Piiec).

● À l’article L. 100-4 du code de l’énergie sont insérés plusieurs objectifs quantitatifs relatifs à la production d’énergie nucléaire et à l’hydrogène décarboné :

– outre la suppression du plafond de 50 % d’énergie nucléaire dans la production d’électricité à l’horizon de 2035 introduite à l’article 1er A du présent projet de loi, l’article 1er B (nouveau) instaure un plancher de production d’électricité d’origine nucléaire, puisque cette production devra représenter au moins 50 % du mix électrique en 2050 ;

– le mix électrique devra être totalement décarboné en 2030 ;

– le mix énergétique devra être décarboné à hauteur de 50 % en 2030 ;

– la production d’électricité d’origine nucléaire devra intégrer 20 % de matières recyclées d’ici 2030 ;

– la France devra disposer de 6,5 GW de capacités installées de production d’hydrogène décarboné par électrolyse d’ici 2030.

Ces objectifs proviennent, pour la plupart d’entre eux, des conclusions d’un rapport d’information du Sénat sur l’énergie nucléaire et l’hydrogène bas-carbone ([25]). L’objectif de 6,5 GW de capacités de production d’hydrogène décarboné produit par électrolyse est également mentionné dans la « stratégie hydrogène » du Gouvernement.

Enfin, cet article prévoit que la politique du Gouvernement en matière d’énergie nucléaire et d’hydrogène bas-carbone doit être exposée spécifiquement dans la synthèse pédagogique qui est faite de la programmation pluriannuelle de l’énergie, ainsi que lors de la présentation de cette programmation devant le Parlement.

B. En séance publique

Aucune modification n’a été apportée à cet article en séance publique au Sénat.

III. Les modifications APPORTées par la commission

La commission des affaires économiques a adopté les amendements de suppression CE669 du Gouvernement, CE619 de la rapporteure, CE4 de Mme Laernoes (Ecolo-Nupes), CE210 de M. Saint-Huile (LIOT), CE237 de M. Caron (Ecolo-Nupes), CE371 de M. Albertini (HOR), CE433 de Mme Battistel (SOC-Nupes), CE516 de M. Armand (RE) et CE525 de Mme Morel (Dem).

À l’inverse de l’article 1er A, qui permet de lever une contrainte programmatique s’agissant de la production d’électricité à partir d’énergie nucléaire, l’article 1er B comprend de nombreuses mesures de programmation concernant l’énergie nucléaire, le recyclage du combustible usé, mais aussi l’hydrogène ou la décarbonation des mix électrique et énergétique.

Ces objectifs auront vocation à être débattus lors de la loi de programmation sur l’énergie et le climat (LPEC). Ainsi, la définition d’un « plancher » de 50 % de production d’électricité d’origine nucléaire à l’horizon 2050 n’est pas souhaitable aujourd’hui.

Ces objectifs de programmation nécessitent d’être étudiés avec précision, afin d’inscrire dans la loi des objectifs cohérents et réalistes.

Lors des auditions, plusieurs acteurs ont souligné que certains objectifs n’étaient matériellement pas atteignables. Ainsi, la décarbonation totale du mix électrique en 2030 n’est pas envisageable. Nous pourrons avoir un mix quasi-totalement décarboné – il l’est déjà à plus de 90 % –, mais nous disposerons encore d’une petite part de production issue de centrales à gaz, qui garantit le passage des pointes de consommation.

Par ailleurs, l’article 1er B comporte deux autres dispositions qu’il convenait également de supprimer :

– au 1° de l’article, l’introduction d’un objectif de recherche spécifique au nucléaire et à l’hydrogène bas-carbone. Cet objectif très spécifique n’a sa place ni dans le présent projet de loi, pour les raisons déjà exposées, ni à l’article L. 100-2 du code de l’énergie, qui comporte des dispositions programmatiques très générales et fait déjà mention de la politique de recherche et d’innovation en matière énergétique ;

– les 3° et 4° de l’article précisent que la synthèse de la programmation pluriannuelle de l’énergie et la présentation de celle-ci devant le Parlement doivent exposer la politique gouvernementale en faveur du nucléaire et de l’hydrogène bas-carbone. Cette précision n’est pas utile, puisque cette programmation a vocation à couvrir l’ensemble des énergies.

*

Article 1er C Modification des objectifs portant sur le mix énergétique dans la future loi quinquennale sur l’énergie

I. l’État du droit

L’article 2 de la loi Énergie-climat de 2019 a créé un nouvel article L. 100-1 A dans le code de l’énergie, prévoyant le vote, tous les cinq ans, d’une loi déterminant les priorités d’action de la politique énergétique nationale « pour répondre à l’urgence écologique et climatique ». L’examen de la première de ces lois de programmation énergie-climat (LPEC) est supposé intervenir au cours du premier semestre de l’année 2023, mais il apparaît très probable que le projet de loi sera plutôt débattu lors du second semestre de cette année. La programmation pluriannuelle de l’énergie doit être compatible avec cette loi quinquennale.

L’article L. 100-1 A précité prévoit que la LPEC doit notamment inclure :

– des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour trois périodes successives de cinq ans (1° de cet article) ;

– des objectifs de diversification du mix de production d’électricité, pour deux périodes successives de cinq ans (4°).

Par ailleurs, l’article L. 100-4 (1°) du code de l’énergie prévoit la réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1900 et 2030 et l’atteinte de la « neutralité carbone » en 2050.

II. Le dispositif proposé par le sénat

A. en commission

L’article 1er C a été introduit dans le projet de loi par l’adoption de l’amendement COM-38 de M. Daniel Gremillet, rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat.

Cet amendement modifie l’objectif de diversification du mix de production d’électricité, qui doit être précisé dans la loi de programmation énergie-climat, pour en faire un objectif de décarbonation.

Pour ce qui concerne le nucléaire, cet objectif de décarbonation porte sur la construction d’EPR et de SMR à l’horizon de 2050. Devront également être précisés, dans le cadre de la loi de programmation énergie-climat et s’agissant de la question de la décarbonation de l’électricité d’origine nucléaire :

– les modes de financement ;

– les moyens en termes de métiers et de compétences ;

– l’effort de recherche et d’innovation en faveur de la fermeture du cycle du combustible ;

– les moyens en termes de sûreté et de sécurité nucléaires ;

– le cas échéant, le retraitement, le recyclage et le stockage des déchets produits.

A l’instar de l’article 1er B du présent projet de loi, cet amendement fait suite à plusieurs recommandations de la mission d’information sénatoriale sur le nucléaire et l’hydrogène et il est présenté comme un amendement de coordination.

B. en séance publique

L’article 1er C a été adopté sans modification en séance publique au Sénat.

III. Les modifications APPORTées par la commission

La commission des affaires économiques a adopté les amendements identiques CE668 du Gouvernement, CE620 de la rapporteure et CE152 de Mme Laernoes (Ecolo-Nupes). Ces amendements précisent que la LPEC doit définir des objectifs de diversification et de décarbonation du mix de production d’électricité. La combinaison de ces deux notions permet notamment de souligner que la décarbonation de l’électricité sera permise à la fois par le développement des énergies renouvelables et par l’énergie nucléaire.

La commission a également supprimé le dernier alinéa de l’article 1er C, grâce aux amendements CE670 du Gouvernement, CE621 de la rapporteure et CE152 de Mme Laernoes (Ecolo-Nupes). En effet, les précisions qu’il insérait sur l’objectif de décarbonation lié à l’électricité d’origine nucléaire ne relèvent pas du domaine de la loi et auront vocation à figurer dans la programmation pluriannuelle de l’énergie, qui sera adoptée par voie réglementaire.

*

Article 1er D Demande de rapport sur les conséquences de la construction de nouveaux EPR en France

I. le dispositif proposé par le sÉnat

A. En commission

● L’article 1er D résulte de l’adoption de l’amendement COM-39 du rapporteur Daniel Gremillet, débattu devant la commission des affaires économiques du Sénat.

Il prévoit la remise d’un rapport sur les conséquences de la construction de 14 EPR, annoncée par le Président de la République dans son discours de Belfort, ainsi que de 9 EPR supplémentaires, étudiée par RTE – selon l’auteur de l’amendement – dans son étude Futurs énergétiques 2050.

Ce rapport doit étudier les conséquences de la construction de ces EPR sur la situation d’EDF, du marché de l’électricité et des finances publiques, les besoins en termes de métiers et de compétences, la sécurité et la sûreté nucléaires ainsi que le cycle du combustible.

Ce rapport devra être remis avant le dépôt du projet de loi quinquennale en matière énergétique, prévue à l’article L. 100-1 A du code de l’énergie et qui devrait intervenir, selon les éléments de calendrier communiqués par le Gouvernement, vers la fin du premier semestre de l’année 2023.

Cet amendement est présenté, au même titre que les trois amendements ayant introduit les articles 1er A (nouveau) à 1er C (nouveau) dans le présent projet de loi, comme un amendement de coordination. Il apparaît également inspiré par les travaux de la mission d’information du Sénat sur le nucléaire et l’hydrogène.

● Le Gouvernement a publié en 2022 un rapport sur le coût du « nouveau nucléaire », en application de la programmation pluriannuelle de l’énergie. Ce rapport présente, selon la ministre de la transition énergétique, « les modalités de mise en œuvre d’un programme nucléaire de six réacteurs EPR 2, (…) notamment les enjeux en matière de coûts, de calendrier et de risques d’un projet de construction » ([26]).

Le ministère de la transition énergétique a également pu souligner qu’« EDF a engagé depuis février 2022 des études pour huit réacteurs EPR 2 supplémentaires, conformément aux souhaits exprimés par le Président de la République, sans conclusion à ce stade en matière de calendrier ou de localisation, et ce travail doit se poursuivre dans les meilleures conditions, afin qu’une proposition industrielle puisse émerger ».

Par ailleurs, il convient de relever que RTE, dans son rapport Futurs énergétiques 2050, ne mentionne pas la construction de 9 EPR s’ajoutant aux 14 EPR déjà annoncés par le Président de la République dans son discours de Belfort :

– le scénario de référence le plus « nucléarisé » de l’étude, baptisé N03, prévoit environ 27 GW de nouveau nucléaire, soit la construction de 14 EPR et de quelques SMR, avec une prolongation de la durée de vie du parc nucléaire existant jusqu’à soixante ans, voire davantage ;

– l’étude de RTE ne mentionne à aucun moment la construction de 9 EPR en supplément de ces 14 EPR : il y est seulement indiqué que, pour fournir la consommation supplémentaire d’un peu plus de 100 TWh associée à une perspective de réindustrialisation profonde à l’horizon 2050, « environ 85 GW de capacités photovoltaïques supplémentaires ou 9 réacteurs nucléaires de type EPR 2 supplémentaires devraient être développés ».

Il s’agit donc simplement d’une illustration de ce que représente, en ordre de grandeur, une consommation supplémentaire de 100 TWh en termes de capacité de production installée, dans l’hypothèse d’une réindustrialisation profonde. RTE a d’ailleurs confirmé ce point à votre rapporteure : « RTE tient à préciser, pour éviter tout risque de confusion, que ces 9 réacteurs supplémentaires ne sont pas issus des analyses menées dans le cadre de Futurs énergétiques 2050. La seule référence à 9 réacteurs supplémentaires dans Futurs énergétiques 2050 a pour but d’illustrer l’effort d’adaptation du mix de production en cas de trajectoire de consommation associée à une réindustrialisation profonde. Cette comparaison est effectuée à titre purement indicatif, dans le cas hypothétique où l’effort d’ajustement du mix ne serait porté que par une seule filière. De plus, la trajectoire de développement du nouveau nucléaire du scénario N03 constitue la vision industrielle la plus haute, transmise par la filière à date de réalisation de l’étude et ne peut faire l’objet d’un simple ajustement à la hausse ».

B. En séance publique

Le Sénat a adopté, en séance publique, l’amendement n° 93 rect. bis de Mme Nathalie Delattre (RDSE). Cet amendement précise que les éléments demandés sur les conséquences de la construction d’EPR supplémentaires sur le cycle du combustible devront porter sur l’amont et l’aval de ce cycle, notamment l’approvisionnement en uranium et en matières premières critiques et la revalorisation du combustible usé.

Cet amendement a reçu un double avis de sagesse de la part de la commission et du Gouvernement.

II. Les modifications APPORTées par la commission

La commission a adopté les amendements CE518, CE595 et CE596 de M. Armand (RE), avec un double avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement. Ces amendements suppriment la référence au discours de Belfort et à l’étude « Futurs énergétiques 2050 » de RTE dans l’article, ainsi que la référence aux neuf réacteurs supplémentaires. Ils prévoient également que le rapport étudie la possibilité de construire de nouveaux réacteurs en complément des quatorze déjà mentionnés au premier alinéa de l’article 1er D.

La commission a également adopté, avec un double avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement :

– l’amendement CE181 de M. Cordier (LR), qui ajoute que le rapport doit étudier les besoins en formation induits par la construction de quatorze nouveaux réacteurs électronucléaires ;

– l’amendement CE90 de M. Nury (LR), qui intègre au même rapport une étude des besoins en ingénierie et en organisation des services de l’État ;

– l’amendement CE26 de M. Jumel (GDR-Nupes), qui précise que l’analyse de l’amont et de l’aval du cycle du combustible doit inclure les améliorations possibles en matière de gestion et de réduction des déchets radioactifs ;

– l’amendement CE182 de M. Cordier (LR), qui dispose que le rapport doit également étudier les conséquences de la construction de ces nouveaux réacteurs électronucléaires sur l’action et les moyens des commissions locales d’information.

*

Article 1er E (nouveau) Demande de rapport sur le système éducatif afin de répondre aux besoins en compétences de la filière nucléaire

La commission a adopté l’amendement CE106 de M. Jumel, avec des avis favorables de la rapporteure et de sagesse du Gouvernement.

Cet amendement propose la remise d’un rapport au Gouvernement sur les capacités du système éducatif et de formation professionnelle à répondre aux besoins de la filière industrielle nucléaire dans les trente prochaines années. L’auteur de l’amendement justifie notamment cette demande de rapport par les estimations données par EDF provenant d’un rapport sénatorial, évaluant à plus de 30 000 les emplois nécessaires à la phase de construction et à 10 000 ceux nécessaires à la phase d’exploitation de six nouveaux réacteurs électronucléaires ([27]). Il est donc utile d’assurer que le système éducatif soit à la hauteur de tels besoins et que puisse être renforcée l’attractivité des métiers du nucléaire.

*

Article 1er F (nouveau) Demande de rapport sur le choix de construire des EPR 2 plutôt que d’autres modèles de réacteurs électronucléaires

La commission a adopté l’amendement CE63 de M. Marleix (LR) avec un avis favorable de la rapporteure et un avis de sagesse du Gouvernement.

Cet amendement prévoit la remise d’un rapport par le Gouvernement sur le choix de celui-ci de construire des réacteurs électronucléaires de type EPR 2 pour les prochains projets annoncés ([28]). L’auteur de l’amendement s’interroge notamment sur la possibilité de recourir à des réacteurs d’ancienne génération, afin d’assurer que les six premiers réacteurs soient opérationnels d’ici 2035.

Ce rapport devra être remis au Parlement avant le dépôt de la prochaine loi de programmation sur l’énergie et le climat (LPEC).

*

TITRE Ier MESURES DESTINÉES À ACCÉLÉRER LES PROCÉDURES LIÉES À LA CONSTRUCTION DE NOUVELLES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES À PROXIMITÉ DE SITES NUCLÉAIRES EXISTANTS

Article 1er Périmètre géographique et durée des mesures dérogatoires applicables à la construction de réacteurs électronucléaires

I. l’État du droit

Les dispositions législatives applicables aux installations nucléaires de base (INB) sont, pour l’essentiel, regroupées au sein des articles L. 593-1 à L. 593-43 du code de l’environnement.

Les réacteurs construits dans les années soixante-dix l’ont toutefois principalement été sur le fondement de dispositions réglementaires, en particulier le décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires. Ce n’est qu’avec la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, dite loi « TSN », que les dispositions relatives aux installations nucléaires de base ont été inscrites dans la loi. Plusieurs textes ont complété la loi TSN, en particulier la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, dite loi « TECV », et l’ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire, prise sur le fondement de cette dernière ([29]). À ces dispositions législatives s’ajoute un ensemble de dispositions figurant dans la partie réglementaire du code de l’énergie, d’une part, ainsi que dans l’arrêté du 7 février 2012 fixant les règles générales relatives aux installations nucléaires de base, d’autre part.

La spécificité du régime des installations nucléaires de base, par rapport à ceux d’autres installations de production d’électricité, se justifie au regard « des risques ou inconvénients qu’elles peuvent présenter pour la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou la protection de la nature et de l’environnement » (art. L. 593-1 du code de l’environnement).

A. La définition d’une installation nucléaire de base

L’article L. 593-2 du code de l’environnement, reproduit ci-après, définit cinq catégories d’installation nucléaire de base et les articles R. 593-2 et R. 593-3 du même code apportent des précisions sur la définition de ces installations. En particulier, la qualification d’ « installation nucléaire de base » en application des 2° et 3° de l’article L. 593-2 tient compte de l’activité totale des radionucléides présents dans l’installation ou susceptibles de l’être. Par ailleurs, l’article R. 593-4 du même code prévoit que toute modification des dispositions réglementaires relatives à la nomenclature des installations nucléaires de base doit être soumise au Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) tient à jour une liste de ces INB ([30]).

Les équipements et installations implantés dans le périmètre d’une installation nucléaire de base et qui sont nécessaires à son fonctionnement sont réputés faire partie de cette installation, y compris lorsqu’il s’agit d’installations qui seraient normalement soumises à la réglementation sur les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) ou à celle des installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l’eau et les milieux aquatiques (IOTA) ([31]). À l’inverse, les équipements qui ne sont pas nécessaires au fonctionnement de l’installation ne sont pas soumis au régime des installations nucléaires de base, mais l’ASN demeure compétente, le cas échéant, en matière de décisions relatives à ces installations , notamment pour les installations qualifiées ICPE ou IOTA ([32]).

B. Les grandes étapes de la création d’une installation nucléaire de base

1. Le débat public préalable à la création

En application des articles L. 121-8 et R. 121-2 du code de l’environnement, la Commission nationale du débat public est obligatoirement saisie dès lors que le projet de création d’une installation nucléaire de base représente un investissement d’un coût supérieur à 460 M€. À l’issue de ce débat, l’exploitant décide ou non de poursuivre le projet, sur la base du bilan de ce débat (art. L. 121-13 du même code).

2. L’autorisation de création

La spécificité du régime des installations nucléaires de base tient notamment à la nécessité d’obtenir un décret d’autorisation de création (DAC), conformément aux dispositions de l’article L. 593-7 du code de l’environnement. Cette autorisation ne peut être délivrée que si l’exploitant prévient ou limite de manière suffisante les risques et inconvénients causés par l’installation et mentionnés à l’article L. 593-1 du même code (sécurité, santé et salubrité publiques et protection de la nature et de l’environnement). La demande d’autorisation de création est présentée par l’exploitant et doit comprendre un ensemble d’éléments, dont la liste est exhaustivement dressée à l’article R. 593-67 du code de l’environnement.

Le décret d’autorisation est délivré après enquête publique et avis de l’Autorité de sûreté nucléaire. Il définit notamment le périmètre et les caractéristiques de l’installation. L’article R. 593-28 du code de l’environnement dispose que le délai d’instruction des demandes d’autorisation de création est de trois ans, prorogeable de deux ans si la complexité du dossier le justifie.

3. Les autorisations complémentaires nécessaires

L’obtention d’un ensemble d’autres autorisations apparaît également nécessaire, relevant de législations particulières :

– des autorisations environnementales ([33]), notamment pour les travaux préparatoires à la construction de l’installation nucléaire de base ou pour les équipements non nécessaires au fonctionnement cette installation (voir supra) ;

– en matière d’urbanisme, la qualification de projet d’intérêt général au titre de l’article L. 102-1 de l’urbanisme, un dossier de mise en compatibilité des documents d’urbanisme ainsi que diverses autorisations d’urbanisme ([34]). Le cas échéant, une concession d’utilisation du domaine public maritime ([35]) peut être requise ;

– des demandes d’expropriation, le cas échéant ([36]) ;

– enfin, une autorisation d’exploiter est nécessaire, conformément aux dispositions de l’article L. 311-5 du code de l’énergie et comme pour toute installation de production d’électricité.

C. plusieurs projets de construction de réacteur électronucléaire ont été annoncés par le gouvernement

Le Président de la République a annoncé au mois de février 2022, dans son discours de Belfort, la construction de six nouveaux EPR et la réalisation d’études pour la construction de huit EPR supplémentaires. Ces six EPR seront de technologie dite « EPR 2 ». Les sites d’implantation envisagés sont situés à proximité d’installations nucléaires de base déjà existantes, à savoir une paire de réacteurs à Penly (Seine-Maritime), une paire à Gravelines (Nord) et une paire à Bugey (Ain) ou Tricastin (Drôme).

Un débat public, organisé par la Commission nationale du débat public, est actuellement en cours pour la construction de deux EPR à Penly ([37]). Ce débat a débuté le 27 octobre 2022 et pris fin le 27 février 2023. Les conclusions doivent en être publiées dans un délai maximal de deux mois, soit d’ici le 27 avril 2023. Puis EDF, en sa qualité d’exploitant, disposera de trois mois pour décider des suites qu’il entend donner au projet.

Pour ce qui concerne le calendrier de construction de ces EPR, le ministère de la transition énergétique indique que « dans le scénario central présenté dans le rapport du Gouvernement publié en février 2022, qui s’est fondé sur deux audits externes et indépendants menés en 2019 et fin 2021 et qui reflète la meilleure vision à date du calendrier du projet, le couplage définitif au réseau d’un premier réacteur est envisagé à l’horizon 2037, en intégrant un peu plus de 2 ans de marges calendaires par rapport au calendrier non margé du projet selon EDF. Au vu des conclusions des audits, le rapport conclut que “le respect de cette échéance de 2037 dépend à court terme du calendrier de prise de décision et de la tenue des délais du processus de consultation et d’autorisation réglementaire.” Ce calendrier fait l’hypothèse de l’obtention du décret d’autorisation de construction à l’horizon 2026 pour un premier béton en 2028. »

II. Le dispositif proposé

A. Le texte initial

1. Un régime dérogatoire temporaire et circonscrit géographiquement permettant d’accélérer la construction de réacteurs électronucléaires

L’article 1er du présent projet de loi prévoit que les dispositions de son titre premier, c’est-à-dire ses articles 1er à 8, s’appliquent aux réacteurs électronucléaires construits à l’intérieur du périmètre d’une installation nucléaire de base déjà existante ou à proximité immédiate de celle-ci.

De plus, les dispositions de ce titre Ier s’appliquent pour les demandes d’autorisation de création déposées dans un délai de quinze ans à compter de la promulgation de la loi.

Le texte ne vise que les réacteurs électronucléaires, c’est-à-dire ceux qui servent à la production d’électricité – et non ceux qui servent à la production de chaleur, par exemple.

Interrogé par votre rapporteure sur le choix d’un régime dérogatoire à la fois temporaire et non codifié, le ministère de la transition énergétique a indiqué que les motifs du présent projet de loi « relèvent d’un caractère circonstancié, ponctuel et d’urgence liée à la crise climatique et à une crise de souveraineté et de sécurité d’approvisionnement en énergie ».

Afin d’accélérer leur construction, les réacteurs électronucléaires pourront dès lors bénéficier de procédures simplifiées à travers :

– une mise en compatibilité des documents d’urbanisme et une qualification de « projet d’intérêt général » facilitées (article 2 du projet de loi) ;

– une dispense d’autorisations d’urbanisme, dans le respect des règles de fond applicables (article 3) ;

– une amélioration du séquençage des travaux, permettant de débuter les travaux non directement liés à l’activité nucléaire de l’installation nucléaire de base avant la clôture de l’enquête publique (article 4) ;

– une dérogation aux dispositions de la loi « Littoral » permettant notamment d’assurer le raccordement de l’installation nucléaire de base au réseau de transport d’électricité (article 5) ;

– la délivrance d’une convention d’utilisation du domaine public maritime par décret en Conseil d’État, à l’issue d’une enquête publique et sans nécessité de déclaration d’utilité publique (article 6) ;

– la faculté d’engager des expropriations assorties de prise de possession immédiate (article 7).

Ces dispositions seront précisées par décret en Conseil d’État (article 8).

2. L’avis du Conseil d’État

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État a jugé adaptée à l’objectif poursuivi la durée de quinze ans pour l’application des mesures du titre Ier. Il admet le choix du Gouvernement de ne pas codifier ces dispositions, conçues comme temporaires, « même si leur durée d’application aurait permis cette modification ».

L’étude d’impact justifie la durée de quinze ans au regard de la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre et du maintien de la sécurité d’approvisionnement en électricité. Le ministère de la transition énergétique fait par ailleurs observer que « la durée de 15 ans initiale était prévue en fonction du programme annoncé par EDF de construction des six premiers réacteurs EPR 2 et des huit réacteurs EPR 2 suivants sur la base de la remise des dossiers d’autorisation de création de chaque paire d’EPR 2 tous les deux ans ».

Pour ce qui a trait à la notion de « proximité immédiate » mentionnée à l’article 1er du projet de loi, le Conseil d’État a estimé qu’elle pourra, le cas échéant, être précisée par voie réglementaire.

3. L’avis du Conseil national de la transition écologique

Le Conseil national de la transition écologique rappelle que la France ne disposera pas de nouveaux réacteurs avant 2035 et considère donc que le projet de loi « ne vise ainsi pas à répondre à court terme aux besoins énergétiques actuels mais à préparer la réponse aux besoins énergétiques à moyen et long terme ».

Le Conseil souhaitait, par ailleurs, que soit directement précisée dans la loi la notion de « proximité », eu égard aux emprises foncières inhérentes aux projets concernés.

4. Les gains calendaires attendus des mesures dérogatoires proposées

Les dispositions instaurées par le titre Ier permettront d’enregistrer des gains calendaires au titre des procédures proprement dites, d’une part – les dispositions de l’article 4 pourraient ainsi permettre de gagner d’un à deux ans, selon le ministère de la transition énergétique – et des délais de contentieux, d’autre part – le ministère évoque ici un gain de temps de deux à trois ans.

EDF évoque, quant à lui, les gains de temps directs suivants pour les différents articles, dans leur version initiale et avant modification par le Sénat.

Gains de temps dans la construction des réacteurs nucléaires,

estimés par EDF, grâce aux dispositions initiales du projet de loi

5. Les conséquences sur la sûreté nucléaire

L’Autorité de sûreté nucléaire, les services ministériels ainsi qu’EDF soulignent que les dispositions du titre Ier, hormis l’article 4, n’ont pas d’incidences sur les dispositions actuelles relatives à la sûreté nucléaire.

Pour ce qui concerne l’article 4, il peut être estimé que l’incidence sur la sécurité nucléaire est positive, car les travaux sur les bâtiments destinés à recevoir des combustibles nucléaires et ceux destinés à héberger des matériels de sauvegarde ne pourront être réalisés qu’après la publication du décret d’accélération de création. En l’état actuel du droit, de tels travaux sont possibles dès la fin de l’enquête publique réalisée en amont de la délivrance de l’autorisation.

B. Les modifications apportées par le Sénat

1. En commission

En commission, l’adoption des amendements COM-32, COM-60 et COM-61 du rapporteur Daniel Gremillet a conduit à modifier l’article 1er sur de nombreux points.

a. Précisions sur les projets d’installation nucléaire de base concernés par les dispositions du titre Ier

L’amendement COM-32 précise que le titre Ier s’applique aux projets de réacteurs électronucléaires et que sont bien inclus, parmi ceux-ci, les petits réacteurs modulaires.

L’amendement COM-60 prévoit que les dispositions dérogatoires du titre Ier pourront aussi s’appliquer, pour tout ou partie :

– aux projets d’installation d’entreposage de combustibles nucléaires, si de tels sites sont dédiés à un projet de réacteur ou à un réacteur existant ;

– aux projets de production d’hydrogène bas-carbone, dès lors qu’ils sont couplés à un projet de réacteur électronucléaire.

Pour ces deux catégories, il n’est pas prévu que le projet soit obligatoirement situé à l’intérieur d’une installation nucléaire de base ou à proximité immédiate de celle-ci.

Est également prévue la remise d’un rapport, dans les cinq ans suivant la promulgation de la loi, sur l’extension des dispositions dérogatoires du titre Ier à de nouvelles technologies et à d’autres sites d’implantation.

b. Exclusion de certains sites d’implantation

L’amendement COM-32 exclut les sites d’implantation d’accélérateur de particules et de centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs ([40]) des sites sur lesquels ou à proximité desquels les nouveaux réacteurs électronucléaires pourront être construits.

c. Modification de la durée d’application des dispositions dérogatoires

L’amendement COM-32 allonge la durée d’application des dispositions du titre Ier de quinze à vingt ans, au motif que certains acteurs avaient considéré, lors des travaux préparatoires au présent projet de loi, que la durée de quinze ans pouvait être un peu étroite.

Par ailleurs, le décret en Conseil d’État prévu à l’article 8 du projet de loi devra préciser la notion de « proximité immédiate », étant considéré que le périmètre de cette proximité immédiate ne saurait excéder celui du plan particulier d’intervention ([41]).

d. Présentation d’un rapport annuel sur la politique du Gouvernement en matière nucléaire

L’amendement COM-61 prévoit la remise d’un rapport annuel du Gouvernement au Parlement, jusqu’à l’année suivant l’expiration des vingt années dérogatoires prévues à l’article premier. Ce rapport devra rappeler les objectifs fixés en matière de construction de réacteurs nucléaires, les moyens associés et indiquer les raisons pour lesquelles ces objectifs n’auraient pas été atteints, le cas échéant.

Le premier rapport présenté devra, en outre, dresser la liste des sites soumis à participation du public pour la construction des 14 EPR et des SMR annoncés par le Président de la République dans son discours de Belfort.

Ce rapport devra faire l’objet d’une présentation devant le Parlement par le ministre chargé de l’énergie.

2. En séance publique

En séance publique, les sénateurs ont adopté :

– l’amendement n° 5 rect. de M. Franck Menonville (Indépendants) et les amendements identiques n° 8 rect. de M. Stéphane Piednoir (LR) et n° 28 rect. bis de M. Jean-Pierre Moga (UC). Ces amendements allongent de vingt à vingt-sept à 27 ans la durée d’application des dispositions prévues au titre Ier du projet de loi. Ces dispositions seraient donc applicables aux demandes d’autorisation de création déposées jusqu’en 2050, si la loi est bien promulguée en 2023. Ces amendements ont été adoptés avec avis de sagesse de la commission et avis défavorable du Gouvernement. Les auteurs de ces amendements ont notamment fait valoir que les scénarios sur l’avenir du mix énergétique, notamment ceux de RTE, étaient construits à l’horizon de 2050, d’une part, et qu’il était nécessaire de donner de la visibilité à la filière, d’autre part ;

– l’amendement n° 25 rect. quater de M. Franck Menonville (Indépendants) et l’amendement identique n° 119 du rapporteur Daniel Gremillet, adoptés avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement. Ces amendements précisent que les projets d’installation d’entreposage de combustibles nucléaires peuvent bénéficier des dispositions du titre Ier, dès lors qu’ils sont consacrés à un ou plusieurs projets de réacteur électronucléaire ou à un ou plusieurs réacteurs nucléaires existants ;

– l’amendement n° 120 du rapporteur Daniel Gremillet et l’amendement n° 121 du même auteur, sous-amendé par l’amendement n° 137 du Gouvernement, ont été adoptés avec un avis favorable du Gouvernement et un avis favorable de la commission pour le sous-amendement. Outre des ajustements rédactionnels, les amendements n° 121 et 137 précisent que la notion de « proximité immédiate » ne peut être définie en référence au plan particulier d’intervention que lorsque celui-ci existe.

III. Les modifications APPORtÉES par la commission

A. L’ajout de la définition de la réalisation d’un réacteur électronucléaire au sens du titre Ier du projet de loi

L’amendement CE632 de la rapporteure, adopté avec avis favorable du Gouvernement, précise la définition d’un réacteur électronucléaire au sens du titre Ier du projet de loi, en reprenant pour l’essentiel la définition introduite au deuxième alinéa de l’article 2 de ce projet.

La réalisation d’un réacteur électronucléaire doit donc bien s’entendre comme comprenant l’ensemble des constructions, aménagements, équipements, installations et travaux liés à sa création ou à sa mise en service, ainsi que les ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité.

Cette définition encadre également dans le temps l’application des dispositions du titre Ier, puisqu’il est bien précisé que celles-ci ne s’appliquent que lors des phases de création et de mise en service du réacteur, et non durant sa phase d’exploitation.

B. Une durée d’application de vingt ans pour les dispositions du titre Ier

L’amendement CE622 de la rapporteure, adopté avec avis favorable du Gouvernement, ramène à vingt ans la durée d’application des dispositions applicables à la réalisation d’un réacteur électronucléaire prévues au titre Ier du projet de loi. Cela correspond à la durée qui avait été adoptée par la commission des affaires économiques du Sénat. Elle semble proportionnée aux enjeux et au calendrier de construction prévu, tout en offrant un peu plus de perspectives à la filière que la durée de quinze ans initialement proposée par le Gouvernement dans le projet de loi.

C. Des précisions apportées à l’application du régime dérogatoire aux projets d’installations d’entreposage de combustibles nucléaires

L’amendement CE644 du Gouvernement, adopté avec avis favorable de la rapporteure, consolide et encadre les modalités d’application du régime dérogatoire prévu par le titre Ier, initialement ouvert aux seuls réacteurs électronucléaires, aux installations d’entreposage de combustibles nucléaires. Il est ainsi précisé que le projet :

– doit être situé sur le site d’une installation nucléaire de base existante ou à proximité immédiate de celle-ci, selon les mêmes conditions que pour les réacteurs électronucléaires ;

– doit avoir vocation à entreposer principalement des combustibles irradiés dans des réacteurs électronucléaires existants ou en projet ;

– ne peut bénéficier des dispositions dérogatoires que si la demande d’autorisation de création est déposée dans les vingt ans suivant la promulgation de la loi, comme pour les réacteurs.

Enfin, l’application de tout ou partie des dispositions du titre Ier aux projets d’installation d’entreposage de combustible est conditionnée à la prise d’un arrêté ministériel.

L’amendement CE644 a été complété par un sous-amendement rédactionnel CE663 de la rapporteure, qui a reçu un avis favorable du Gouvernement.

D. La suppression de l’application des mesures dérogatoires aux projets de production d’hydrogène bas-carbone

La commission a adopté l’amendement CE565 du Gouvernement et les amendements identiques CE173 de Mme Laernoes (Ecolo-NUPES), CE256 de Mme Trouvé (LFI-NUPES) et CE537 de M. Travert (RE), qui ont reçu un avis favorable de la rapporteure.

Ces amendements suppriment la possibilité d’appliquer les mesures dérogatoires prévues par le titre Ier du projet de loi aux projets de production d’hydrogène bas-carbone couplés à un projet de réacteur électronucléaire. Les installations de production d’hydrogène sont soumises à la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement : leur appliquer le régime des installations nucléaires de base n’est pas opportun, les grandes spécificités de ce régime n’étant pas adaptées aux installations de production d’hydrogène.

E. Les autres dispositions

Plusieurs autres amendements ont été adoptés à l’article 1er.

Au I de l’article, les amendements CE623 de la rapporteure et les amendements identiques CE212 de M. Saint-Huile (LIOT) et CE442 de Mme Battistel (SOC-Nupes) suppriment la mention des petits réacteurs modulaires (SMR) dans l’article. Certains auteurs des amendements souhaitaient supprimer cette mention pour écarter l’application des dispositions du titre Ier à ce type de réacteurs. En réalité et comme l’a rappelé la rapporteure, le titre Ier s’applique aux réacteurs électronucléaires sans mention d’une technologie particulière ; la mention explicite des SMR est donc inutile, car ils pourront bénéficier, le cas échéant, de ses dispositions

Les amendements identiques CE174 de Mme Laernoes (Ecolo-NUPES), CE402 de Mme Battistel (Soc-NUPES) et CE536 de M. Travert (RE) suppriment le IV de l’article 1er, qui prévoit un rapport sur la faisabilité et l’opportunité d’étendre les dispositions du titre Ier à d’autres technologies. En effet, il n’est pas identifié, à ce stade, d’autres technologies qui pourraient disposer de telles dispositions.

Les amendements identiques CE624 de Mme Bregeon et CE535 de M. Travert suppriment le V de l’article 1er, qui demandait un rapport annuel au Gouvernement sur l’application des mesures prévues au titre Ier du projet de loi : une telle fréquence n’apparaît pas adaptée au temps long nécessaire à la construction d’un réacteur électronucléaire et il est, de plus, loisible aux commissions compétentes des assemblées parlementaires ou à l’Opecst d’auditionner le Gouvernement à tout moment sur la mise en œuvre de ces mesures.

Enfin, les amendements CE584 et CE585 de la rapporteure sont des amendements rédactionnels, adoptés avec un avis favorable du Gouvernement.

*

Article 2 Mise en compatibilité des documents d’urbanisme avec un projet de réalisation d’un réacteur électronucléaire

I. l’État du droit : les outils d’AmÉnagement prÉvus pour les opÉrations dotÉes d’une utilitÉ publique caractÉrisÉe

Les articles 2 à 7 du présent projet de loi visent à accélérer et sécuriser le parcours d’autorisation d’un projet de réalisation d’un équipement public énergétique de grande envergure, une paire de réacteurs électronucléaires devant servir à produire de l’électricité pendant une longue période. À cette fin, ils prévoient des conditions spécifiques pour l’octroi des autorisations administratives nécessaires à ces projets. S’agissant d’un phasage complexe, dépendant de régimes juridiques différents issus notamment du droit de l’urbanisme et du droit de l’environnement, les principales étapes sont les suivantes :

– la concertation du public, prévue par le code de l’environnement en application du principe de participation du public mentionné à l’article 7 de la Charte de l’environnement et qui prend le plus souvent, pour un réacteur électronucléaire, la forme d’un débat public organisé par la Commission nationale du débat public ;

– la déclaration d’utilité publique, qui vise à ouvrir la voie à la réalisation d’une opération sur des terrains privés par le biais d’une expropriation pour cause d’utilité publique et qui comprend une enquête d’utilité publique (cf. commentaire du présent article 2) ;

– la mise en compatibilité des documents d’urbanisme avec un projet préalablement qualifié par l’État de « projet d’intérêt général », qui passe par une procédure spécifique en fonction de la nature du projet et peut comprendre une enquête publique et la réalisation d’une étude des incidences environnementales dans le cadre d’une évaluation environnementale appliquée au cas par cas (cf. commentaire du présent article 2) ;

– les autorisations d’urbanisme prévues au titre du code de l’urbanisme : permis d’aménager, permis de construire, déclaration préalable, permis de démolir (cf. commentaire de l’article 3) et vérification de la conformité aux dispositions applicables en matière d’urbanisme, notamment celles découlant de la loi « Littoral » (cf. commentaire de l’article 5) ;

– l’autorisation environnementale prévue par le code de l’environnement, qui comprend une étude d’impact et une enquête publique au titre de la procédure d’évaluation environnementale (cf. commentaire de l’article 4) ;

– l’autorisation de création d’une installation nucléaire de base, délivrée par décret, avec saisine de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui procède à l’instruction technique du dossier. L’instruction de la demande, soumise à une nouvelle évaluation environnementale qui comprend une enquête publique, prend entre trois et cinq ans (cf. commentaire de l’article 4) ;

– l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité, prévue dans le code de l’énergie et qui fait l’objet d’un contrôle au regard des objectifs imposés par la programmation pluriannuelle de l’énergie ;

– l’autorisation de mise en service d’une installation nucléaire de base, délivrée par l’Autorité de sûreté nucléaire, avec le soutien de l’IRSN, sur la base d’un dossier de demande présenté par l’exploitant et comprenant la mise à jour de la version préliminaire du rapport de sûreté de l’installation « telle que construite », les règles générales d’exploitation, le plan d’urgence interne, le plan de démantèlement actualisé et, le cas échéant, une mise à jour de l’étude d’impact.

A. La mise en compatibilité des documents d’urbanisme à l’occasion d’un projet d’intérêt général

Le droit de l’urbanisme prévoit que certains projets d’aménagement ou de construction nécessitent et justifient, au regard de leur importance et de leur envergure, de mettre en compatibilité des documents d’urbanisme afin de permettre leur réalisation.

En règle générale, la mise en compatibilité (MEC) vise à ce qu’un document d’urbanisme soit rendu compatible avec un document de rang supérieur, qui lui est juridiquement opposable et qui a évolué ultérieurement à son entrée en vigueur – ainsi, un PLU pourra être mis en compatibilité avec un SCoT qui lui est applicable et qui a évolué depuis son entrée en vigueur. Depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 17 juin 2020 relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicable aux documents d’urbanisme ([42]), la mise en compatibilité s’opère par une procédure de modification simplifiée ([43]).

Outre cette procédure de droit commun et dans une logique très différente, d’autres procédures permettent de faire évoluer de manière exceptionnelle le document d’urbanisme, afin qu’il puisse permettre la réalisation d’un projet ([44]). Plusieurs outils dérogatoires prévoient un tel fonctionnement ([45]), parmi lesquels la qualification d’un projet en tant que « projet d’intérêt général » ([46]) (PIG). Cette disposition permet de forcer la prise en compte du projet qualifié par le document d’urbanisme dont il emporte l’évolution. Plutôt que d’emporter un effet propre sur les règles d’utilisation des sols – comme par exemple c’est le cas pour l’opération d’intérêt national – cet outil sert donc plutôt à permettre une adaptation facilitée et accélérée des documents applicables.

Lorsque les documents d’urbanisme à adapter sont d’ores et déjà exécutoires, une procédure de mise en compatibilité de ces documents est prévue : la demande du préfet est accompagnée d’une étude des incidences du projet sur le document d’urbanisme et des dispositions nécessaires à la mise en œuvre du projet.

La collectivité compétente a alors l’obligation de rendre son document d’urbanisme compatible avec ce projet : après avoir été informée par l’autorité compétente de l’État de la nécessité d’une évolution de son document d’urbanisme, elle lui indique, sous un délai d’un mois, si elle entend y procéder. Dans la négative ou à défaut d’y procéder dans un délai de six mois, le représentant de l’État peut y procéder d’office En cas de désaccord ou d’inaction de la part de la collectivité concernée, le préfet peut se substituer à elle pour engager et approuver la mise en compatibilité du document d’urbanisme avec le projet d’intérêt général ([47]).

En pratique, au sein d’un plan local d’urbanisme, un projet d’intérêt général peut, par exemple, se traduire par la mise en place d’un emplacement réservé ou par l’adaptation du règlement ou l’intégration d’un secteur plan de masse afin de permettre la réalisation du projet.

Le processus d’Évaluation environnementale et la place

de la participation du public

Source : commissariat général au développement durable (MTECT/CGDD), « La participation du public dans le cadre de l’évaluation environnementale », guide juridique à l’attention des acteurs, octobre 2022.

B. L’évaluation environnementale du projet de mise en compatibilité

Le projet de mise en compatibilité des documents d’urbanisme – schéma de cohérence territoriale (SCoT), plan local d’urbanisme (PLU), carte communale – avec un projet d’intérêt général est susceptible d’engendrer des incidences notables sur l’environnement, qui justifient la mise en œuvre d’une évaluation environnementale.

L’évaluation environnementale est un « processus » ([52]) qui vise à intégrer les problématiques environnementales dans la prise de décision sur un projet d’aménagement ou de construction dès le stade amont de la réflexion ([53]). Cette évaluation sert ainsi à éclairer le porteur de projet et l’administration sur les suites à donner à ce projet au regard des enjeux environnementaux et ceux relatifs à la santé humaine du territoire concerné, ainsi qu’à informer et garantir la participation du public. Un très grand nombre de projets individuels sont ainsi soumis à la réalisation d’une évaluation environnementale par le maître d’ouvrage, au titre du code de l’environnement ([54]).

Au-delà des projets individuels, doivent aussi être contrôlés pour leurs incidences sur l’environnement, les divers plans et programmes élaborés par les collectivités territoriales et qui peuvent emporter, directement ou par les projets qu’ils rendent possibles, des effets significatifs pour l’environnement. Pour cette raison, leur évaluation fait l’objet de dispositions spécifiques complexes qui découlent principalement d’un régime juridique communautaire ([55]). Plus d’une soixantaine de catégories de plans et programmes qui doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale, de manière systématique ([56]) ou après un examen au cas par cas ([57]), sont ainsi énumérées au code de l’environnement.

En particulier, l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme (EEDU), qui se situe à l’articulation entre les droits de l’urbanisme et de l’environnement, permet d’assurer la prise en compte des intérêts de l’environnement dans les plans fixant les règles d’utilisation des sols ([58]). En règle générale, l’élaboration d’un SCoT, d’un PLU ou d’une carte communale susceptible d’avoir des incidences sur l’environnement ([59]) est systématiquement soumise à une évaluation environnementale ([60]). Ces mêmes documents peuvent faire l’objet d’une nouvelle évaluation environnementale à l’occasion de leur mise en compatibilité ([61]), dans plusieurs cas de figure selon que l’évolution envisagée réduit des protections naturelles ou permet des modifications de l’équilibre du document ([62]).

Le processus d’évaluation environnementale appliqué aux plans et programmes comprend trois phases ([63]).

Dans un premier temps, l’autorité qui adopte ou approuve le plan ou programme élabore un « rapport sur les incidences environnementales » ou « rapport environnemental » ([64]). Celui-ci identifie, décrit et apprécie les « incidences notables directes et indirectes » du projet sur la population et la santé humaine, la biodiversité, les terres, le sol, l’eau, l’air, le climat, les biens matériels, le patrimoine culturel, le paysage, ainsi que les interactions de l’ensemble de ces facteurs, et évalue les mesures d’évitement, de réduction et de compensation.

Ensuite, l’autorité qui porte le programme réalise les consultations prévues avec les personnes concernées, étape qui comprend a minima un avis de l’autorité environnementale ([65]), qui porte à la fois sur la qualité du rapport et sur la prise en compte de l’environnement par le plan ou le programme. Est prévue aussi une enquête publique, procédure de concertation qui n’a pas lieu lorsque le projet de plan ou de programme ne fait pas l’objet d’une évaluation environnementale, auquel cas c’est la procédure moins exigeante de la participation du public par voie électronique qui s’impose.

Dans un troisième temps, l’autorité qui porte le programme décide de l’adoption ou de l’approbation du plan ou du programme et publie les informations relatives à sa décision, en prenant en compte à la fois le rapport et les consultations dans sa décision.

C. La participation du public aux processus d’élaboration

La participation du public au processus d’élaboration des projets, plans et programmes susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement intervient à deux étapes :

– en amont, lors de l’élaboration du plan ou du projet : il s’agit des procédures de débat public (art. L. 121-8 et suivants du code de l’environnement) et de concertation préalable (art. L. 121-15-1 et suivants du même code), dont l’objet est d’associer le public à l’élaboration du plan ou projet, à un stade où toutes les options sont encore ouvertes et où il est loisible, en particulier, de questionner l’opportunité de ce projet, plan ou programme ;

– en aval, au stade de l’approbation du plan, programme ou de l’autorisation du projet : il s’agit des procédures d’enquête publique (art. L. 123-1 et suivants du code de l’environnement et de participation du public par voie électronique (art. L. 123-19 du même code) (voir encadrés) et du dispositif de participation du public hors procédures particulières (art. L. 123-19-1 et suivants du même code). Cette consultation porte sur un dossier finalisé (plan, programme ou projet prêt à être approuvé ou autorisé) et permet d’améliorer et de faire évoluer ce projet, plan ou programme.

Ces deux types de participation du public, intervenant à des stades différents, n’ont donc pas le même objectif. L’enquête publique constitue le dispositif de référence de participation du public en phase « aval ». Elle est caractérisée notamment par l’intervention d’un ou plusieurs commissaires-enquêteurs chargés d’animer et de conduire l’enquête publique et de permettre la participation du public au processus décisionnel ([66]).

Par souci de cohérence et de simplification, peut être mise en œuvre une procédure d’évaluation environnementale unique qui vaut à la fois pour le plan et un projet. En outre, dans le cadre d’une procédure coordonnée, lorsque le projet est finalisé en aval du document d’urbanisme prévoyant le projet; le maître d’ouvrage est dispensé de demander un nouvel avis à l’autorité environnementale, l’évaluation du plan servant dès lors d’appui à l’étude d’impact du projet ([67]).

La participation du public par voie électronique

La participation du public par voie électronique, prévue à l’article L. 123-19 du code de l’environnement, constitue une forme alternative de participation du public pour les projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale mais exemptés d’enquête publique ([68]).

La participation du public par voie électronique est ouverte et organisée par l’autorité compétente pour autoriser ces projets. Le dossier, qui comprend les mêmes pièces que pour l’enquête publique, est mis à la disposition du public par voie électronique, et éventuellement sur support papier. Le public est informé de l’ouverture de cette procédure en ligne et par voie d’affichage, dans des conditions comparables à celles de l’enquête publique. La consultation dure au minimum trente jours.

Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l’expiration d’un délai permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d’une synthèse de ces observations et propositions. Sauf en cas d’absence d’observations et propositions, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation. Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l’autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l’indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision.

D. La déclaration d’utilité publique

La déclaration d’utilité publique (DUP) dite « travaux » ([72]) permet d’acquérir les immeubles ou les droits réels immobiliers nécessaires à la réalisation d’une opération d’intérêt général déterminée. Elle suppose de connaître la nature et la localisation des principaux travaux et ouvrages prévus, puisque ces éléments sont présentés dans le dossier. Lancée par un expropriant qui peut être une collectivité territoriale ou l’État, ses actes essentiels sont néanmoins systématiquement pris par l’État, qu’il soit ou non l’initiateur de la procédure.

La DUP est précédée d’une enquête d’utilité publique (EUP) qui permet de constater « préalablement et formellement » l’utilité publique de l’expropriation envisagée ([73]), laquelle emporte une atteinte à la protection constitutionnelle de la propriété privée qui rend nécessaire une telle justification. Cette enquête, qui est fondée sur l’examen, par le commissaire-enquêteur, d’un dossier d’enquête élaboré par le pétitionnaire, dure au moins quinze jours. Toutefois, dans le cas où le projet est soumis à évaluation environnementale car il concerne des travaux, aménagements, constructions ou ouvrages qui y sont soumis – ce qui est le cas pour l’édification d’un réacteur électronucléaire – l’enquête publique nécessaire à la DUP est régie par le code de l’environnement et dure au moins trente jours.

II. Le dispositif proposÉ

A. Le texte initial : des adaptations qui simplifient la qualification du projet d’intÉrÊt gÉnÉral et la mise en compatibilitÉ des documents

Les trois premières paires de réacteurs électronucléaires envisagées pour le déploiement de l’EPR2 (Penly, Gravelines, et Bugey ou Tricastin, voir introduction) relèvent de cinq communes et établissements publics de coopération intercommunale différents et sont couverts par cinq plans locaux d’urbanisme et deux SCoT, qui devront tous être modifiés pour prendre en compte les projets d’aménagement des sites.

1. Des dérogations ciblées et proportionnées

L’article 2 du présent projet de loi se fonde sur des dispositions qui existent déjà dans le droit de l’urbanisme afin de mettre en cohérence les documents d’urbanisme des collectivités territoriales avec un projet d’envergure majeure mené par l’État, en y apportant des accélérations ciblées et modérées. Il s’agit en effet de mettre à profit l’outil du projet d’intérêt général (PIG), déjà connu par les acteurs locaux et les administrations centrales, plutôt qu’un outil nouveau.

Cet instrument fait toutefois l’objet d’adaptations dérogatoires, qui rejoignent la préférence, dans l’entièreté du titre I du présent projet de loi, pour la création d’un régime dérogatoire appliqué pour une durée limitée et pour un nombre réduit de projets, afin de ne pas ouvrir de possibilités à une généralisation éventuelle de ces dispositifs. Les services interrogés par votre rapporteure ont en effet souligné leur préférence pour la création d’un régime ad hoc limité plutôt que de tenter l’adaptation d’outils inappropriés à l’objectif visé. C’est ce qui a permis au Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi, d’estimer que ces dispositions dérogatoires ont un caractère proportionné et bien délimité.

Il a été souligné, à plusieurs reprises, lors des auditions menées par votre rapporteure que cet article n’emporte aucun transfert de compétences ni atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, comme l’a confirmé le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi : le droit de l’urbanisme prévoit déjà plusieurs procédures dérogatoires au droit commun, régulièrement utilisées, bien admises par les collectivités concernées et qui permettraient à l’État de faire valoir l’intérêt général des projets de réacteurs et de bénéficier en conséquence de dérogations diverses (voir encadré supra).

Le droit existant prévoit également déjà la compétence du préfet pour délivrer les autorisations d’urbanisme relatives aux installations nucléaires de base et non celle de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’urbanisme (cf. commentaire de l’article 3). C’est la raison pour laquelle les associations d’élus locaux entendues par votre rapporteure n’ont émis aucune objection à la mesure proposée, considérant qu’elle ne fait qu’acter une situation qui prévaut déjà et qu’elle permet d’améliorer le pilotage du projet par l’État.

2. La simplification de la qualification de projet d’intérêt général

Le I de cet article prévoit que la qualification de « projet d’intérêt général » des projets de réacteurs électronucléaires, qui incluent tant le réacteur lui-même que l’ensemble des travaux et bâtiments liés à sa création et à son exploitation et les ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité, devra obligatoirement être prononcée par décret en Conseil d’État, en lieu et place d’un arrêté préfectoral ou d’un décret, qui sont prévues par le droit en vigueur.

L’exigence du recours à un décret en Conseil d’État permet d’assurer la meilleure sécurisation juridique des projets et confirme leur pilotage au plus haut niveau de l’État. Cette disposition permet de limiter la durée totale du contentieux prévisible, le Conseil d’État étant compétent en premier et dernier ressort, ce qui pourrait permettre un gain contentieux total de l’ordre d’un an.

Il est également prévu qu’une déclaration d’utilité publique qui serait décidée au bénéfice du projet de réacteur emporterait alors sa qualification comme projet d’intérêt général.

S’agissant d’un outil dont il est nécessaire de s’assurer la compatibilité avec les documents d’urbanisme applicables sur le territoire d’implantation du projet, votre rapporteure estime qu’il est cohérent de prévoir que toute déclaration d’utilité publique visant un projet de réacteur, lorsque celui-ci nécessite des expropriations, emporte la qualification de projet d’intérêt général. Cette disposition permet en effet de remplacer utilement deux actes réglementaires par un acte unique, qui concentrera la justification de l’intérêt général du projet, les procédures de participation du public mais aussi les éventuelles actions en justice ultérieures. Votre rapporteure estime qu’il s’agit donc là d’une simplification bienvenue.

3. La simplification de la mise en compatibilité des documents d’urbanisme

L’attribution de la qualification de projet d’intérêt général permet la mise en œuvre d’une procédure adaptée pour la mise en compatibilité des documents d’urbanisme, pour laquelle l’article 2 du présent projet de loi prévoit plusieurs simplifications supplémentaires.

Le droit en vigueur prévoit que l’autorité administrative compétente de l’État demande à l’autorité compétente en matière d’urbanisme d’engager, sous un mois, la mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale (SCoT), du plan local d’urbanisme (PLU) ou de la carte communale (CC) et de la mener à bien dans un délai de six mois.

Il est ici prévu (II) que l’autorité administrative de l’État engage directement et sans délai, la modification du document d’urbanisme local, étant précisé par ailleurs au V que les documents d’urbanisme objets de la mise en compatibilité ne pourront être modifiés ou révisés durant la conduite de la procédure.

Le projet de mise en compatibilité fait l’objet d’un examen conjoint par l’État, l’autorité compétente – qu’il s’agisse d’un établissement porteur de SCoT, d’un établissement public de coopération intercommunale ou d’une commune – et les personnes publiques associées. Il s’agit donc d’un travail mené de concert par les services déconcentrés de l’État, sous l’autorité de son représentant, et les élus concernés, avec l’appui de leurs services d’urbanisme.

Les associations d’élus auditionnées par votre rapporteure, qui ont été associées aux réunions de travail du Conseil national de la transition écologique lors de l’élaboration du texte, ont considéré que l’examen conjoint du projet de mise en compatibilité par l’État et les collectivités garantit la bonne association des collectivités à ce processus. Selon l’Association des représentants des communes d’implantation de centrales et établissements nucléaires (Arcicen), les différentes collectivités concernées par l’éventuelle implantation d’un EPR2 sont actuellement favorables à ces projets.

Le III prévoit que le projet fait l’objet d’une procédure d’évaluation environnementale, le cas échéant, puis d’une procédure de participation du public, dans les conditions du droit commun. Si le projet est soumis à évaluation environnementale, la procédure est celle de la participation du public par voie électronique (PPVE). Si ce n’est pas le cas, c’est la mise à disposition qui s’applique.

Le IV prévoit une procédure d’avis de l’autorité compétente en matière d’urbanisme, qu’il s’agisse d’un établissement porteur de SCoT, d’un établissement public de coopération intercommunale ou d’une commune.

Enfin, il est également prévu que la mise en compatibilité sera adoptée par décret simple (IV).

4. Des avantages substantiels en termes de simplification

La mise en compatibilité réalisée selon les modalités prévues au présent article devrait permettre d’inscrire la procédure dans une durée comprise entre sept à huit mois – contre au moins sept mois supplémentaires dans la procédure existante, du fait notamment du délai actuellement laissé à la collectivité avant la reprise en main par l’État, qui ne se retrouve pas dans la procédure prévue à l’article 2 du projet de loi.

L’initiative de l’État, qui doit organiser l’examen conjoint du projet de mise en compatibilité, permet de surcroît de libérer les collectivités de cette charge. En effet, la mise en compatibilité des documents d’urbanisme effectuée directement par l’État présente l’avantage de lui confier la responsabilité budgétaire et opérationnelle des modifications, plutôt qu’aux collectivités concernées, et de favoriser ainsi la rapidité de la modification, en bonne intelligence avec les collectivités locales concernées – ce que les associations de représentants des élus ont salué lors de leur audition.

Au total, les gains de temps et d’efficacité permis par l’article pourraient être les suivants :

– la disparition du délai d’attente de six mois qui sépare, dans le droit commun, la notification aux collectivités territoriales du besoin de mise en compatibilité des documents d’urbanisme et l’échéance du délai laissé à celles-ci pour mener cette mise en compatibilité à bien ;

– un gain de temps estimé d’un à deux mois du fait de la réalisation d’une mise à disposition du public (ou d’une participation du public par voie électronique, pour les projets soumis à évaluation environnementale) ;

– un raccourcissement des délais de recours contentieux et du délai contentieux global du fait de la prise d’un décret en Conseil d’État pour le projet d’intérêt général, qui assure que le Conseil d’État statue en premier et dernier ressort ;

– une simplification résultant de la réunion de la déclaration d’utilité publique et du projet d’intérêt général au sein d’une même procédure.

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

1. En commission

Outre des précisions rédactionnelles, la commission des affaires économiques du Sénat a ajouté deux éléments à l’article :

– en adoptant un amendement COM-45 de son rapporteur, la commission a précisé que la qualification de projet d’intérêt général ne peut intervenir qu’après que la Commission nationale du débat public a dressé le bilan du débat public, lorsque la décision d’implantation et les caractéristiques du projet auront été présentées au public et ajustées en fonction des enseignements du débat. Un débat public est actuellement en cours pour la première paire d’EPR2 envisagée sur le site de Penly et doit se terminer le 27 février 2023, pour un rendu des conclusions le 27 avril prochain ;

– outre l’examen conjoint de la mise en compatibilité par l’État et les collectivités, déjà prévu dans le projet de loi, l’amendement COM-46 du rapporteur a prévu des délais supplémentaires d’un mois et de quinze jours pour que l’État et les collectivités s’adressent mutuellement leurs observations sur le projet de mise en compatibilité.

2. En séance publique

En séance publique, les sénateurs ont adopté plusieurs amendements :

– un amendement n° 11 de M. Stéphane Piednoir (LR), avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement, inclut les installations d’entreposage de combustibles nucléaires dans le champ de l’article ;

– un amendement n° 123 de la commission, adopté après un avis défavorable du Gouvernement, prévoit une information de la région et du département, qui ne sont pas compétents en matière d’urbanisme, dans le cadre de la mise en compatibilité des documents d’urbanisme prévue à l’article ;

– un amendement n° 53 de M. Jean-Michel Houllegatte (SER), sous-amendé par la commission et après avis défavorable du Gouvernement, a prévu que les documents mis à disposition et rendus publics relatifs à la mise en compatibilité sont mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures, la mairie du territoire d’accueil du projet ou la commission locale d’information. Les observations sont enregistrées et la synthèse de ces observations et propositions du public, avec l’indication de celles dont il a été tenu compte, est rendue publique dans des conditions définies par arrêté de l’autorité administrative compétente de l’État.

III. Les modifications APPORTÉES par la commission

Outre des amendements rédactionnels et de coordination, la commission a adopté plusieurs amendements visant à simplifier la rédaction de cet article et à garantir l’accélération des procédures qui y est prévue :

– deux amendements identiques CE643 du Gouvernement et CE124 de Mme Mathilde Paris et des membres du groupe Rassemblement national, visant à supprimer la mention explicite selon laquelle la qualification de projet d’intérêt général ne peut survenir qu’une fois dressé le bilan du débat public organisé par la Commission nationale du débat public. Cette suppression est justifiée au motif qu’une telle obligation existe d’ores et déjà en droit positif, l’article L. 121-13 du code de l’environnement prévoyant que le maître d’ouvrage du projet doit décider, à l’issue du bilan d’un débat public et par un acte publié, du principe et des conditions de la poursuite de son projet, conditionnant par-là la qualification de projet d’intérêt général ;

– deux amendements identiques CE605 de la rapporteure et CE519 de M. Stéphane Travert et des membres du groupe Renaissance visant, dans un souci d’accélération effective des procédures, à supprimer une disposition laissant à la collectivité, en amont de l’examen conjoint du projet de mise en compatibilité du document d’urbanisme par l’État et l’autorité compétente, un délai supplémentaire d’un mois pour faire des observations, et un délai de deux semaines pour les retours de l’État ;

– un amendement CE648 de la rapporteure, visant à supprimer des précisions sur les modalités de mise à disposition des documents du projet de mise en compatibilité des documents, qui sont de nature réglementaire.

*

Article 3 Simplifications du régime d’autorisation d’urbanisme des réacteurs électronucléaires

I. l’État du droit : un rÉgime d’urbanisme complexe

A. LES AUTORISATIONS D’URBANISME des rÉacteurs ÉlectronuclÉaires

1. L’articulation entre différents régimes d’autorisation peut engendrer des complexités dans le cas de la réalisation d’un réacteur électronucléaire

Il est fréquent que la réalisation d’un équipement et d’une construction relève de plusieurs régimes juridiques distincts, qu’il s’agit alors pour le législateur de concilier afin d’éviter une complexité procédurale excessive et l’alourdissement des démarches pour les maîtres d’ouvrage. Plusieurs solutions ont été trouvées afin d’éviter la superposition des législations et l’accumulation d’autorisations distinctes pour un même projet :

– l’autorisation d’urbanisme peut tenir lieu de l’autorisation prévue par une autre législation, dès lors que l’autorité compétente pour celle-ci a donné son accord lors de l’octroi du permis : c’est la règle qui permet de s’assurer, dans tous les cas, du respect des prescriptions d’urbanisme ([74]). Le cas le plus fréquent concerne le permis de construire octroyé aux abords d’un monument historique ou dans un site patrimonial remarquable, pris après avis simple ou conforme de l’architecte des Bâtiments de France, qui vaut alors autorisation préalable au titre du code du patrimoine ([75]). Une procédure analogue est prévue, à raison de leur emplacement, pour les projets menés dans une réserve naturelle ou dans le cœur d’un parc national ([76]) ;

– inversement, l’autorisation prévue par une autre législation peut tenir lieu d’autorisation d’urbanisme. Il s’agit d’une possibilité parfois assortie de l’obligation d’obtenir néanmoins l’avis favorable de l’autorité compétente en matière de délivrance de l’autorisation d’urbanisme. Un cas fréquent concerne la construction d’une éolienne, pour laquelle l’octroi de l’autorisation environnementale dispense du permis de construire, sans prévoir l’accord de l’autorité compétente pour les autorisations d’urbanisme ([77]). C’est aussi le cas pour d’autres installations énergétiques qui sont dispensées de permis de construire ou de déclaration préalable (ouvrages de stockage souterrain de gaz, de fluides ou de déchets, dès lors qu’ils ont fait l’objet d’une autorisation au titre du code minier ou du code de l’environnement) ou pour les lignes électriques aériennes et leurs supports (dès lors qu’ils ont fait l’objet d’un contrôle de la prise en compte des règles du code de l’urbanisme ([78])).

2. Les autorisations d’urbanisme applicables à un réacteur électronucléaire relèvent de l’État et sont articulées avec les autres régimes d’autorisation

La réalisation d’un réacteur électronucléaire et de l’ensemble des constructions et aménagements nécessaires à son exploitation et à son raccordement relève de plusieurs types d’autorisation. Ces diverses procédures, qui font intervenir des autorités et organismes distincts, peuvent être menées en parallèle avant que ne commence la réalisation concrète du projet de réacteur électronucléaire.

Les réacteurs électronucléaires sont des structures complexes qui comprennent des dizaines de bâtiments (cf. commentaire de l’article 4) et pour lesquels les autorisations au titre du droit de l’urbanisme seraient nombreuses s’il n’existait aucun régime dérogatoire (cf. encadré).

Les spécificités de ces structures, au regard notamment des enjeux de sécurité publique, ont justifié la mise en place d’un régime spécifique au regard du droit de l’urbanisme. En effet, certaines articulations temporelles et procédurales permettent d’ores et déjà de faciliter la mise en œuvre des différents régimes d’autorisation, dont les plus importantes sont les suivantes :

– par exception au principe de la compétence de la commune ou de l’intercommunalité, l’autorité administrative de l’État est compétente pour se prononcer sur tous les projets portant sur « les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives » : c’est donc le préfet qui octroie ou refuse les différentes autorisations nécessaires aux constructions et travaux relatifs aux installations nucléaires de base (cf. commentaire de l’article 4) ([79]). Il est néanmoins tenu, au titre du même article, de recueillir l’avis de l’autorité compétente en matière d’urbanisme ;

– les projets d’installation nucléaire de base sont également dispensés de certaines autorisations d’urbanisme : l’autorisation de création, nécessaire à la réalisation de tout projet de réacteur électronucléaire, vaut ainsi déclaration préalable et permis d’aménager pour les travaux nécessaires au projet (affouillement ou exhaussement du sol) ([80]). Cette dispense n’est toutefois pas prévue pour les permis de construire ni pour les permis de démolir ([81]).

Dans d’autres cas, l’articulation passe par des mesures spécifiques à l’échéancement des travaux :

– lorsque le projet relève du régime des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), ce qui est le cas pour certaines des installations d’une centrale électronucléaire (cf. commentaire de l’article 4), les travaux ne peuvent débuter avant la décision d’enregistrement du projet au titre des ICPE (art. L. 425-10 du code de l’urbanisme) ;

– dans le cas d’une installation nucléaire de base soumise à une autorisation de création qui vise à limiter les risques technologiques et à contrôler les bonnes conditions d’exploitation de l’installation, les travaux ne peuvent débuter avant la clôture de l’enquête publique menée dans le cadre de cette procédure d’autorisation ([82]) (cf. commentaire de l’article 4) ;

– pour les projets soumis à autorisation environnementale, les travaux ne peuvent débuter avant l’obtention de cette autorisation, en dehors de certaines exceptions très encadrées (art. L. 425-14 du code de l’urbanisme).

B. L’autorisation d’urbanisme conditionne la perception de la taxe d’amÉnagement

L’octroi d’une autorisation d’urbanisme emporte certains effets juridiques, notamment fiscaux. En particulier, la personne bénéficiaire d’une autorisation octroyée en application du code de l’urbanisme pour des aménagements, constructions et installations doit s’acquitter de la taxe d’aménagement (art. L. 1635 quater B et L. 1635 quater C du code général des impôts).

Cette taxe est instituée par les communes ou intercommunalités, les départements ou la région d’Île-de-France pour couvrir certaines de leurs dépenses. Elle se compose ainsi de deux ou trois parts, selon les cas, perçues par trois bénéficiaires distincts : la part « locale », perçue par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d’urbanisme, la part départementale, et, en Île-de-France, une part régionale.

La taxe est instituée de plein droit dans les communes dotées d’un plan local d’urbanisme, dans les communautés urbaines et les métropoles, sauf délibération contraire. Dans les autres communes, dans les établissements publics de coopération intercommunale compétents dont les communes membres ont donné leur accord, dans les départements et dans la région Île-de-France, elle est instituée par délibération.

Les différentes collectivités ou intercommunalités bénéficiaires de la taxe sont appelées à percevoir chacune une partie du produit de la taxe d’aménagement liée au projet. Le taux d’imposition de la part communale ou intercommunale est compris entre 1 % et 5 % selon le secteur, avec une majoration possible (dans la limite de 20 %) instaurée par délibération motivée de la collectivité. Le taux d’imposition de la part départementale est inférieur ou égal à 2,5 % ([86]).

Le fait générateur de la taxe est la date de délivrance de l’autorisation initiale de construire ou d’aménager et elle est exigible à la date d’achèvement des opérations imposables. Par exception, les très grandes opérations – c’est-à-dire les opérations d’une surface de construction supérieure à 5 000 mètres carrés – sont tenues de verser deux acomptes, de 50 % et de 35 % respectivement, au neuvième et au dix-huitième mois suivant celui de la délivrance de l’autorisation (art. 1635 quater F, 1635 quater G, 1679 nonies du code général des impôts).

C. la rÉduction de l’artificialisation ne connaÎt pas, À ce jour, d’exceptions

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience », a modifié profondément l’aménagement de notre territoire en consacrant le principe de la réduction de moitié, chaque décennie, de l’artificialisation des sols constatée sur le territoire national. Dès l’examen de cette loi, une articulation avait semblé nécessaire avec le déploiement des infrastructures de production d’énergie, particulièrement consommatrices de foncier.

1. Le régime général ne prévoit pas d’exception au principe de la réduction de l’artificialisation

Le législateur a inscrit la lutte contre l’artificialisation des sols parmi les principes généraux du code de l’urbanisme ([87]), avec un objectif global d’atteindre l’absence de toute artificialisation nette des sols d’ici 2050. Le processus d’artificialisation est défini dans le droit de l’urbanisme par référence à l’atteinte durable aux fonctionnalités des sols : cette artificialisation prend la forme d’une « altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage » ([88]).

Cette définition s’applique à l’échelle des projets : une fois les outils de mesure de l’artificialisation pleinement mis en œuvre, chaque parcelle sera classée comme artificialisée ou non en fonction d’une typologie précisée par la loi et le décret ([89]). Le bilan surfacique reposera dès lors sur le solde entre le flux des surfaces artificialisées et celui des surfaces désartificialisées, à l’échelle des documents de planification et d’urbanisme régionaux et locaux et pour les périodes qu’ils couvrent. Des équipements collectifs tels que des implantations de production d’énergie peuvent donc être directement concernés, dans la mesure où leur empreinte foncière peut désinciter les collectivités à les poursuivre, de peur d’y épuiser leur réserve d’artificialisation – ce raisonnement s’applique toutefois davantage aux infrastructures d’énergies renouvelables qu’aux réacteurs électronucléaires.

La réduction de l’artificialisation est définie selon une temporalité décennale. Pour la décennie de 2021 à 2031, la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers doit être égale à 50 % de la consommation observée au cours de la décennie précédente.

Cet objectif est fixé à l’échelle régionale, dans le schéma régional de l’aménagement, du développement durable et de l’égalité des territoires (Sraddet), qui s’impose par un lien de compatibilité aux documents de rang inférieur. Il est ensuite décliné entre les différentes parties du territoire régional, et chaque schéma de cohérence territoriale (SCoT) se voit attribuer une enveloppe d’hectares artificialisables, à répartir ensuite entre les différentes collectivités qui relèvent de son ressort.

Au moment de l’élaboration du dispositif, les pressions ont abondé de toutes parts en faveur d’aménagements au régime permettant d’en exempter certains projets : infrastructures, hôpitaux, écoles, bases militaires, logements sociaux, etc. La solution privilégiée a consisté à ne retenir aucune exception au principe, dans la logique de ne pas ouvrir la voie à une éventuelle course aux exceptions. C’est pourquoi, en dépit de certains ajouts effectués à l’époque lors de l’examen du texte au Sénat, aucune exception n’a finalement été retenue pour ce qui concerne le décompte de l’artificialisation.

2. L’imputation des projets de grande ampleur peut cependant être faite au niveau régional sans être répercutée dans les documents locaux

Dans la déclinaison territoriale des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols, s’est rapidement posée la question de l’imputation de l’artificialisation résultant d’équipements collectifs de grande ampleur. En effet, en prenant pour exemple un EPCI typique qui aurait entre 2021 et 2031 une enveloppe d’artificialisation égale à 50 % de l’artificialisation constatée entre 2011 et 2021, si un projet d’autoroute ou de canal ou de centrale nucléaire venait à s’y installer, ne fût-ce que partiellement, une large part de son enveloppe serait consommée.

Pour résoudre cette difficulté, la solution retenue consiste à prendre en compte l’artificialisation résultant de ces grands projets à l’échelle régionale, mais non à l’échelle locale. Ainsi, avant même d’être répartie entre les différentes parties du territoire régional, l’enveloppe régionale d’hectares à artificialiser sur la décennie qui vient est diminuée de l’impact artificialisant de l’ensemble des projets d’intérêt régional qui y sont prévus.

Sur le sujet majeur de la prise en compte des projets de grande ampleur, le pouvoir réglementaire a précisé que le fascicule du Sraddet peut énumérer les projets d’envergure régionale ou nationale dont l’empreinte artificialisante est prise en compte à l’échelle régionale et non locale ([90]) : « le fascicule peut comporter une liste des projets d’aménagements, d’infrastructures et d’équipements publics ou d’activités économiques qui sont d’intérêt général majeur et d’envergure nationale ou régionale, pour lesquels la consommation ou l’artificialisation des sols induite est prise en compte dans le plafond déterminé au niveau régional sans être déclinée entre les différentes parties du territoire régional. »

II. Le dispositif proposÉ

A. Le texte initial dispense les projets de rÉacteur ÉlectronuclÉaire d’autorisation d’urbanisme tout en assurant leur conformitÉ au droit applicable

1. Une dispense d’autorisation qui ne dispense pas de la conformité aux normes en matière d’urbanisme

Le I de l’article 3 visait initialement à dispenser d’autorisation ou de déclaration en matière d’urbanisme les projets de constructions, aménagements, installations et travaux réalisés en vue de la création d’un réacteur électronucléaire, ainsi que les équipements et installations nécessaires à leur exploitation ([91]).

Cette dispense d’autorisation ne dispense pas pour autant les projets de l’obligation de conformité aux dispositions législatives et réglementaires en matière d’urbanisme. Ces dispositions continuent de s’appliquer en dépit de la dispense d’autorisation. C’est la raison pour laquelle l’article prévoit, au même I, que le contrôle de la conformité de ces projets avec ces dispositions, qui est habituellement effectué dans le cadre de l’instruction de l’autorisation d’urbanisme, soit réalisé « dans le cadre de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale ou d’autorisation de création », autorisations abordées à l’article 4, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’État.

En outre, il est précisé que ces projets se verront appliquer les mêmes règles que ceux dispensés de toute formalité au titre du code de l’urbanisme. Il est également prévu que les sanctions et contrôles en cas d’infraction aux règles d’urbanisme ([92]) soient maintenus à l’identique.

2. Un régime de dérogation est prévu pour permettre aux collectivités de percevoir la taxe d’aménagement au titre de ces projets

Si l’on appliquait le droit en vigueur, la dispense d’autorisation d’urbanisme proposée au présent article pour les projets de réacteurs électronucléaires aurait pour effet de les dispenser dans le même temps le maître d’ouvrage de l’obligation de s’acquitter de la taxe d’aménagement ([93]).

Le II de l’article 3 vise donc à maintenir en vigueur le fonctionnement existant de la taxe d’aménagement, y compris après que les réacteurs électronucléaires ont été dispensés d’autorisation d’urbanisme :

– il maintient la soumission des projets de réacteurs et leurs équipements au paiement de la taxe d’aménagement (1°) ;

– il précise que la personne redevable de la taxe est l’exploitant du réacteur électronucléaire (2°) ;

– il désigne l’octroi de l’autorisation de création du réacteur comme fait générateur de la taxe (3°) et maintient le paiement d’acomptes dans les mêmes délais, mais après l’octroi de l’autorisation de création plutôt qu’après l’octroi de l’autorisation d’urbanisme (4°).

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

1. En commission

La commission des affaires économiques du Sénat a souhaité apporter, par l’adoption d’un amendement COM-49 du rapporteur, des précisions concernant le régime d’urbanisme dérogatoire applicable, prévoyant à cet effet que le décret en Conseil d’État prévu à l’article 8 apporterait des précisions concernant :

– l’information des communes et des EPCI sur les caractéristiques du projet ;

– la manière dont les grandes orientations du projet en termes d’urbanisme sont incluses dans le champ du débat public organisé par la Commission nationale du débat public ;

– les pièces additionnelles à joindre aux dossiers de demande d’autorisation ;

– les personnes et services habilités à intervenir dans l’instruction de ces dossiers.

En outre et toujours sur proposition de son rapporteur, la commission du Sénat a souhaité confier au ministre chargé de l’urbanisme, et non plus à l’autorité administrative compétente, la vérification du contrôle du respect des règles d’urbanisme par les projets de réacteurs (COM-54). Elle a également modifié la formulation pour prévoir une dispense de toute formalité au titre du code de l’urbanisme (COM-47).

En ce qui concerne le régime de la taxe d’aménagement, l’amendement COM-51 du rapporteur a prévu que le fait générateur de cette imposition sera constitué par la seule autorisation environnementale.

Enfin, au motif que les équipements prévus ici sont susceptibles d’engendrer une consommation foncière importante, la commission des affaires économiques du Sénat a souhaité à ce titre prévoir une « articulation » entre leur déploiement et la lutte contre l’artificialisation des sols prévue par la loi Climat et résilience. C’est pourquoi la commission a adopté un amendement COM-52 de son rapporteur qui vise à ce que les réacteurs électronucléaires soient exclus de manière pérenne de la comptabilisation au titre de l’artificialisation des sols.

2. En séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 113 du Gouvernement sous-amendé par la commission, qui a modifié le II de l’article afin, d’une part, d’y inclure un mécanisme dérogatoire concernant la taxe d’archéologie préventive, similaire à celui déjà prévu pour la taxe d’aménagement et, d’autre part, d’améliorer la rédaction initiale afin d’assurer la perception de ces taxes.

III. Les modifications apportÉes par la commission

1. Des simplifications d’ordre légistique

Par souci d’assurer la meilleure lisibilité juridique de l’article 3, la commission a retenu quatre amendements identiques CE603 de la rapporteure, CE573 du Gouvernement, CE376 de Mme Florence Goulet et CE384 de Mme Mathilde Paris et du groupe Rassemblement national, qui visent à supprimer des précisions concernant le contenu du décret en Conseil d’État prévu à l’article 8.

Elle a également adopté trois amendements identiques CE591 de la rapporteure, CE571 du Gouvernement et CE215 de M. Benjamin Saint-Huile (LIOT) afin de rétablir « l’autorité administrative compétente », en lieu et place du ministre chargé de l’urbanisme, pour mener à bien le contrôle de la conformité du projet électronucléaire aux normes en matière d’urbanisme.

2. La suppression de la dérogation aux règles de la loi Climat et résilience en matière de lutte contre l’artificialisation des sols

En outre, à la fin de l’article, la commission a adopté six amendements identiques CE604 de la rapporteure, CE575 du Gouvernement, CE175 de Mme Julie Laernoes et du groupe Écologiste – NUPES, CE270 de M. Aymeric Caron et du groupe La France insoumise – NUPES, CE506 de M. Xavier Albertini et du groupe Horizons, CE520 de M. Bastien Marchive et du groupe Renaissance visant à supprimer le III de l’article 3.

Ce nouveau paragraphe avait pour objectif d’exclure l’artificialisation et la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers résultant des travaux du nouveau nucléaire de la prise en compte au titre des objectifs de réduction du rythme de l’artificialisation des sols prévus en application de l’article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (« loi Climat et résilience ») et intégrés aux documents de planification et d’urbanisme des différents niveaux de collectivités (Sraddet, SCoT, PLUi, PLU, CC).

La commission a reconnu qu’il s’agit en effet ici de projets dont le bénéfice énergétique dépasse très largement le périmètre de la seule commune d’implantation. C’est ce genre de projets d’utilité publique que le législateur avait à l’esprit lorsqu’il avait prévu, lors de l’examen de la loi Climat et résilience, que les grands projets d’envergure régionale ou nationale peuvent faire l’objet d’une prise en compte différenciée (art. L. 141-8 du code de l’urbanisme).

Toutefois, il ne peut s’agir là d’une exclusion pure et simple, qui avait déjà été proposée pour les projets de développement des ENR et les autres « projets d’intérêt général majeur » et qui reviendrait à priver d’effet les objectifs adoptés par le législateur en matière de réduction de l’artificialisation des sols. Cela n’est pas souhaitable, tant ce nouveau cadre revêt une importance fondamentale au regard de la protection des habitats naturels et des refuges de biodiversité, de la maîtrise du cycle de l’eau, de notre trajectoire de souveraineté alimentaire, ou encore pour l’adaptation climatique des villes.

Il faut donc parvenir à concilier efficacement le déploiement des installations nucléaires avec la réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers. Cela passe par la mutualisation de l’empreinte foncière des futurs EPR 2 au sein d’une enveloppe nationale, elle-même prise en compte dans l’évaluation de l’atteinte de l’objectif national de réduction de moitié de la consommation d’espaces d’ici 2031 : les modalités d’un tel décompte seront débattues prochainement dans le cadre de l’examen de la proposition de loi n° 854 visant à renforcer l’accompagnement des élus locaux dans la mise en œuvre de la lutte contre l’artificialisation des sols.

Il est indispensable, afin de garantir la cohérence de la discussion globale sur l’artificialisation des sols, de concentrer le débat à l’occasion d’un texte entièrement consacré à ce sujet.

*

Article 3 bis (nouveau) Rapport au Parlement sur les conséquences d’une circulaire du 17 février 2010, dite circulaire « Borloo »

La commission des affaires économiques a adopté un amendement CE529 de Mme Louise Morel (Dem), qui prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport sur les conséquences de la mise en œuvre des règles de la « circulaire Borloo ».

La circulaire du 17 février 2010 relative à la maîtrise des activités au voisinage des installations nucléaires de base susceptibles de présenter des dangers à l’extérieur du site, dite « circulaire Borloo », a été prise pour l’application de l’article 31 de la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, dite loi « TSN ».

Elle prévoit que, sans attendre les conclusions d’un groupe de travail en cours à cette date sur les servitudes d’utilité publique prévues par cet article, il est utile d’adopter une démarche prudente de développement des activités, constructions ou équipements nouveaux au voisinage des installations nucléaires et que, compte tenu des risques associés à de possibles accidents à cinétique rapide, il y a lieu de veiller dès maintenant à ce que les projets d’activité envisagés à proximité des installations nucléaires permettent la mise à l’abri et l’évacuation rapide des populations concernées par ces projets pour éviter leur exposition aux conséquences de ces accidents.

Dans ce cadre et sur la base des informations techniques communiquées par la division territoriale de l’Autorité de sûreté nucléaire à propos de cette zone de dangers, une démarche de porter à connaissance doit être mise en œuvre par les préfets auprès des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme concernés.

La circulaire ajoute que, « au stade des plans et programmes, il conviendra de privilégier un développement des activités à l’extérieur de cette zone. À l’intérieur de cette zone, il conviendra d’éviter le développement de projets sensibles ».

Il est utile de rappeler que, sur le fondement de cette circulaire, l’Autorité de sûreté nucléaire a publié un guide sur ce sujet, élaboré conjointement avec la direction générale de la prévention des risques et la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature, au sein d’un groupe de travail associant les élus et l’Agence nationale des commissions et comités locaux d’information ([94]).

*

Article 4 Échéancement du début des travaux de réalisation d’un réacteur électronucléaire en fonction des dates de délivrance de l’autorisation environnementale et de l’autorisation de création

parties composantes d’un rÉacteur À eau pressuriSÉE (REP)

Source : Autorité de sûreté nucléaire, « Rapport sur l’état de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France en 2021 », page 287.

I. l’État du droit

Il convient de rappeler, en préambule, que du fait de la relative jeunesse des régimes détaillés dans cette section – l’autorisation environnementale date de 2017 et l’autorisation de création, dans sa rédaction actuelle, de 2006 ([95]) –, il n’existe pas d’exemple de réacteur électronucléaire dont la réalisation ait été entreprise sous la combinaison qui résulte actuellement de ces régimes. Le décret d’autorisation de création de l’installation nucléaire de base de Flamanville 3 date du 10 avril 2007 ([96]).

A. Les projets de réacteurs électronucléaires appellent l’application de plusieurs régimes d’autorisation

1. Les réacteurs sont soumis à l’obtention d’une autorisation environnementale

Les projets de réacteurs électronucléaires sont soumis, dans le droit commun, à plusieurs types d’autorisations car ils comprennent l’édification de constructions, la réalisation de travaux ou l’implantation d’installations de nature très différente. Ils sont le plus souvent regroupés en deux « îlots » selon leur nature et leur fonction (voir schéma) :

– l’îlot nucléaire comprend le bâtiment réacteur ainsi que les bâtiments liés à l’alimentation en combustible ;

– l’îlot conventionnel rassemble d’autres bâtiments liés à l’alimentation en énergie, ainsi que la « source froide », qui comprend l’ensemble du système de refroidissement par pompage d’eau ;

– d’autres ouvrages comprennent les bâtiments administratifs, industriels ou nécessaires à la vie quotidienne du site et des personnels.

En particulier, outre l’autorisation d’urbanisme (cf. commentaire de l’article 3), la qualification d’intérêt général (cf. commentaire de l’article 2), la déclaration d’utilité publique (cf. commentaire de l’article 3) et la concession d’utilisation du domaine public maritime (cf. commentaire de l’article 6), la création des installations nucléaires de base est soumise à deux autorisations évoquées au présent article 4 :

– l’autorisation environnementale (AE), qui comprend une étude d’impact, des consultations locales et une enquête publique dans le cadre du processus d’évaluation environnementale (cf. commentaire de l’article 2), dès lors que la construction des bâtiments nécessite des autorisations au titre des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), des installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l’eau et les milieux aquatiques (IOTA), de défrichement ou de destruction des espèces protégées ([97]), et dont le délai d’instruction est en moyenne d’un an (voir encadré) ;

– l’autorisation de création d’une installation nucléaire de base (INB), délivrée par décret du ministre chargé de la sûreté nucléaire, avec saisine de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui procède à l’instruction technique du dossier, et de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), qui conduit les travaux d’expertise, et avis de l’Autorité sur le projet de décret d’autorisation. La demande, soumise à une nouvelle évaluation environnementale, comprend un plan détaillé de l’installation, une étude d’impact enrichie en matière de sûreté nucléaire, la version préliminaire du rapport de sûreté, l’étude de maîtrise des risques et le plan de démantèlement. L’instruction de cette autorisation prend entre trois et cinq ans et comprend une enquête publique, avec des consultations des experts techniques, du public et de l’Union européenne qui sont menées en parallèle (cf. commentaire de l’article 4). L’octroi de l’autorisation emporte obligation de constitution d’une commission locale d’information, si celle-ci n’a pas déjà été constituée. Pour l’application de la demande d’autorisation de création (DAC), l’Autorité de sûreté nucléaire édicte les prescriptions relatives à la conception, à la construction et à l’exploitation de l’installation qu’elle estime nécessaires pour la sécurité nucléaire.

Concrètement, l’autorisation environnementale porte sur l’ensemble des chantiers jusqu’à la création de l’INB, que leur caractère soit temporaire ou définitif et quelle que soit leur destination finale. À partir de la délivrance du décret d’autorisation de création, l’installation et les équipements qui lui sont nécessaires relèvent du régime INB, et la compétence de l’Autorité de sûreté nucléaire se substitue à celle du préfet à l’intérieur du périmètre de l’INB.

2. Les installations nucléaires de base sont soumises à un régime spécifique : l’autorisation de création

Outre les réglementations d’application générale comme celles relatives à la protection de l’environnement, le régime des installations nucléaires de base, créé en 1963 et conforté à l’occasion de la loi 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, dite loi « TSN », prévoit qu’elles sont soumises à des procédures particulières ainsi qu’à des règles techniques spécifiques.

La procédure de création d’une installation nucléaire de base ([100]) prévoit que l’instruction de l’autorisation de création relève de la compétence du ministre chargé de la sûreté nucléaire, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) étant saisie par les services du ministre chargé de la sécurité nucléaire pour procéder à l’ « instruction technique » du dossier de demande – toutefois, c’est l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) qui fournit l’expertise technique pour l’instruction.

L’installation nucléaire de base est ensuite créée par un décret, dit décret d’autorisation de création (DAC), pris après avis de l’ASN, qui détermine les caractéristiques et le périmètre de l’installation ([101]). Les équipements et installations nécessaires à l’exploitation de l’INB et implantés dans son périmètre sont réputés faire partie intégrante de cette dernière et sont dès lors soumis au régime INB instauré par le code de l’environnement ([102]).

La notion de périmètre d’une installation nucléaire de base a été développée par le pouvoir réglementaire ([103]) :

– le dossier de demande d’autorisation de création ou de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement d’une INB comprend notamment un plan de situation indiquant le périmètre proposé pour l’installation ;

– le décret d’autorisation de création définit le périmètre de l’installation qui englobe notamment :

a) les installations, ouvrages et équipements placés sous la responsabilité de l’exploitant et nécessaires à l’exploitation de l’INB ;

b) les installations ou ouvrages placés sous la responsabilité de l’exploitant qui relèvent du régime des INB, des ICPE ou des IOTA et qui, par leur proximité avec l’installation objet de l’autorisation, sont susceptibles d’en modifier les risques ou inconvénients pour les intérêts de la sécurité nucléaire, qui comprend la sûreté nucléaire, la radioprotection, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance ainsi que les actions de responsabilité civile en cas d’accident ([104]).

À ce titre, lorsque des équipements situés dans une INB et considérés comme nécessaires à son exploitation (voir encadré sur cette catégorie) sont inscrits, du fait de leurs caractéristiques, à la nomenclature ICPE ou IOTA (voir encadré sur l’autorisation environnementale), ils ne sont pas soumis aux dispositions afférentes à ces statuts ([105]). En revanche, les autres équipements et installations inscrits à la nomenclature ICPE ou IOTA, non nécessaires à l’exploitation de l’INB mais implantés dans son périmètre, restent soumis aux dispositions du code de l’environnement qui leur sont applicables, l’ASN exerçant alors les attributions en matière de décisions individuelles et de contrôle prévues par ces dispositions ([106]).

En effet, le périmètre de l’INB est en premier lieu une notion administrative qui permet de déterminer l’autorité chargée de la réglementation et du contrôle du site. L’ASN fait des prescriptions relatives à la conception, à la construction et à l’exploitation de l’installation qu’elle estime nécessaires à la protection des intérêts protégés de l’environnement, prescriptions qui font l’objet de moyens de suivi, de surveillance, d’analyse et de mesure. L’ASN précise les prescriptions relatives aux prélèvements d’eau de l’installation et aux substances radioactives issues de l’installation. Les prescriptions fixent des limites de rejets des installations dans l’environnement, qui sont soumises à l’homologation du ministre chargé de la sûreté nucléaire.

B. Le régime actuel prévoit des travaux dont le point de départ est regroupé et tardif, ce qui correspond mal À l’ÉCHELONNEMENt des projets dans le temps

En l’absence de dispositions plus spécifiques différenciant les travaux selon leur destination et en application des dispositions du code de l’urbanisme (art. L. 425-12), l’ensemble des travaux portant sur une installation nucléaire de base ne peuvent être exécutés qu’à compter de la clôture de l’enquête publique requise au titre de la procédure d’autorisation de création.

La demande d’autorisation de création et le dossier dont elle est assortie sont en effet soumis à enquête publique (art. L. 593-8 et R. 593-22 du code de l’environnement), qui a lieu après l’élaboration d’un dossier important, comportant notamment la réalisation d’une étude d’impact au contenu exigeant.

L’étude d’impact comporte notamment une description de l’ensemble du projet, et notamment « les effets directs et, le cas échéant, les effets indirects secondaires, cumulatifs, transfrontaliers, à court, moyen et long termes, permanents et temporaires, positifs et négatifs du projet » ([108]). Le pouvoir réglementaire a précisé que, dans cette étude d’impact :

– la description du projet comprend les prélèvements d’eau et les rejets d’effluents liquides ou gazeux envisagés et les déchets qui seront produits par l’ensemble des installations et équipements situés dans le périmètre de l’installation, qu’ils soient radioactifs ou non ;

– la description de l’état initial de l’environnement comporte un état radiologique de l’environnement portant sur le site et son voisinage ;

– la description des incidences notables sur l’environnement distingue les différentes phases de construction et de fonctionnement de l’installation et prend en compte les variations saisonnières et climatiques, les incidences sur la ressource en eau et le milieu aquatique, les incidences sur la qualité de l’air et des sols, l’exposition du public aux rayonnements ionisants du fait de l’installation, les incidences sur le plan de protection de l’atmosphère et le respect du plan national de gestion des matières et déchets radioactifs ;

– la description des incidences négatives attendues du projet et des mesures prévues par le maître d’ouvrage porte sur l’utilisation des meilleures techniques disponibles, dont les performances attendues pour la protection des eaux souterraines, les conditions d’apport des matières, de transport des produits et d’utilisation de l’énergie, les solutions retenues pour contrôler les prélèvements d’eau et les rejets et pour minimiser les volumes de déchets et leur toxicité.

II. Le dispositif proposÉ

A. Le texte initial : une partie des travaux est anticipÉe et l’autre partie est reportÉe pour un meilleur échéancement des opérations

1. L’anticipation des travaux préparatoires à la date de délivrance de l’autorisation environnementale

Le I de l’article 4 prévoit que l’autorisation environnementale requise pour le projet de création du réacteur électronucléaire et des équipements et installations nécessaires à son exploitation, à raison des constructions, aménagements, installations ou travaux réalisés en vue de cette création, est délivrée ou modifiée par décret, au regard d’une étude d’impact portant sur l’ensemble du projet. Il s’agit là d’une évolution par rapport au droit actuel, qui prévoit comme précisé précédemment un simple arrêté préfectoral.

Le II prévoit que ces travaux pourront être exécutés à compter de la date de délivrance de l’autorisation environnementale, sous réserve que leur conformité aux dispositions législatives et réglementaires afférentes à l’urbanisme, définies à l’article 3 du présent projet de loi, ait été vérifiée par l’autorité administrative.

2. Le report des travaux sur les bâtiments de l’îlot nucléaire à la date de délivrance de l’autorisation de création

Le II prévoit aussi que la construction des bâtiments, y compris les fondations, destinés à recevoir des combustibles nucléaires et à héberger des matériels de sauvegarde, ne peut être entreprise, sous la même réserve, qu’après la délivrance de l’autorisation de création, en lieu et place d’un début après l’enquête publique menée en vue de la délivrance de cette même autorisation.

Selon l’étude d’impact, les travaux pouvant ainsi être anticipés « vont des activités ‘préalables’, c’est-à-dire liées aux aménagements ‘préalables’ (travaux d’affouillements, d’exhaussements, de terrassement, de construction, de parking, locaux administratifs et autres infrastructures de supports, qui seront nécessaires au projet), aux activités liées au réacteur électronucléaire lui-même (coulage du radier nucléaire, construction de l’enceinte du bâtiment réacteur, etc.) ».

Elle indique en outre que « les travaux réalisés en vue de la création des bâtiments dont les caractéristiques techniques ont un impact sur la sûreté, y compris leurs fondations, comme le bâtiment réacteur et le bâtiment des auxiliaires de sauvegarde, y compris leurs radiers, ne peuvent débuter avant la publication du décret d’autorisation de création sous réserve que leur conformité aux règles d’urbanisme ait été vérifiée pour l’ensemble du projet, dans le cadre de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale ou d’autorisation de création de réacteur ».

Elle précise qu’« en revanche, les travaux des autres bâtiments, i.e. des bâtiments dont les caractéristiques techniques n’ont pas ou peu d’impact sur la sûreté (comme la station de pompage, le bâtiment de traitement des effluents, les diverses entreprises de maintenance et autres, la cantine, etc.) peuvent être exécutés après la délivrance d’une autorisation environnementale, prise en application de l’article L. 181-11 du code de l’environnement et sous réserve de leur conformité aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées au premier alinéa du I de l’article 3 ait été vérifiée par l’autorité administrative ».

Il apparaît, au regard des auditions menées, que toute tentative d’énumérer exhaustivement les travaux concernés serait susceptible de poser des risques contentieux, du fait de leur forte dépendance au contexte du site et à la typologie variable de ces travaux, qui peuvent concerner tout autant le terrassement ou l’affouillement de terrains que la construction de bâtiments ou la réalisation d’équipements.

Les directions interrogées ont précisé que, dans le projet de loi, les travaux qui ne peuvent pas être anticipés correspondent à ceux qui sont liés à l’îlot nucléaire, qui comporte principalement le bâtiment réacteur contenant notamment le circuit primaire, le bâtiment combustible où sont effectués la manutention du combustible neuf et l’entreposage du combustible irradié, les bâtiments diesel et les bâtiments électriques et de systèmes de sauvegarde. Les fondations sont comprises car elles constituent un élément central de l’îlot nucléaire.

Le président de l’Autorité de sûreté nucléaire, interrogé par votre rapporteure, a également estimé que « le texte du projet de loi initial, qui traduit la notion d’îlot nucléaire, était suffisamment précis pour atteindre son objectif ». Selon l’ASN, la définition des « bâtiments, y compris leurs fondations, destinés à recevoir des combustibles nucléaires ou à héberger des matériels de sauvegarde », ce qui recouvre la notion d’îlot nucléaire et le radier sur lequel il est installé, inclut les bâtiments hébergeant :

– le réacteur lui-même ;

– la piscine d’entreposage du combustible ;

– les principaux circuits de sauvegarde ;

– les locaux électriques (salle de commande, contrôle-commande, alimentations électriques) ;

– les groupes électrogènes de secours.

Pour les bâtiments de l’îlot nucléaire, les exigences de sûreté s’appliquent à leur conception générale, et leur génie civil est dimensionné au regard de la démonstration de sûreté nucléaire, notamment de l’aléa sismique retenu. Ainsi, selon l’ASN, attendre la délivrance du décret d’autorisation de création pour commencer ces travaux présente l’avantage d’éviter que l’exploitant n’engage des travaux lourds en prenant un risque industriel.

Le directeur général de l’IRSN, auditionné par les rapporteures, a estimé que le report du début des travaux sur l’îlot nucléaire après le décret d’autorisation de création est « plus confortable en termes de sûreté » que le droit actuel, qui permet à certains travaux d’avoir lieu avant le retour définitif des examens de sûreté dans le cadre de l’instruction de la demande d’octroi de cette autorisation. Globalement, il a estimé que l’ensemble du projet de loi ne contient aucune régression en termes de sûreté.

Le Conseil d’État n’a pas soulevé d’objections à cet agencement.

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Sur l’initiative de son rapporteur, la commission des affaires économiques du Sénat a adopté plusieurs évolutions majeures :

– avec l’adoption de l’amendement COM-35, le contenu de l’étude d’impact réalisée au titre de l’autorisation environnementale fait l’objet de précisions très détaillées concernant son contenu, qui sont en réalité calquées sur les précisions qui existent actuellement au titre de l’autorisation de création, prévoyant des compléments portant sur « les prélèvements d’eau, les rejets d’effluents et les déchets radioactifs ou non, l’état radiologique de l’environnement, les incidences sur la ressource en eau et le milieu aquatique, les incidences sur la qualité de l’air et des sols, l’exposition du public aux rayonnements ionisants, les incidences sur le plan de protection de l’atmosphère, mentionné à l’article L. 222-4 du même code, ou le respect du plan national de gestion des matières et déchets radioactifs, mentionné à l’article L. 542-1-2 du même code, ainsi que sur les performances attendues et solutions retenues ». Cette modification revient donc à préempter, dès le stade de l’autorisation environnementale, le contenu du dossier de demande d’autorisation de création, qui prend entre trois et cinq ans à instruire ;

– dans le même esprit de dédoublement de l’autorisation de création au stade de l’autorisation environnementale, le même amendement prévoit également que l’autorisation environnementale est délivrée après avis de l’Autorité de sûreté nucléaire ;

– le même amendement prévoit encore que l’autorisation environnementale est délivrée par décret en Conseil d’État, là où le projet de loi élevait déjà cette autorisation, à partir d’un arrêté préfectoral, au rang du décret simple, le Conseil d’État lui-même ayant estimé qu’il s’agissait là du niveau de norme adéquat, et ayant à l’esprit que l’autorisation de création, bien plus déterminante en termes de sûreté, est elle-même délivrée par décret simple ;

– l’amendement COM-62 prévoit que, en toutes circonstances, l’autorité chargée de vérifier la conformité du projet aux normes en matière d’urbanisme est le ministre chargé de l’urbanisme, là où le projet de loi initial prévoyait l’intervention de l’autorité administrative compétente.

III. Les modifications APPORTées par la commission

Les acteurs auditionnés par votre rapporteure ont soulevé plusieurs problématiques d’application pouvant résulter de la rédaction actuelle de l’article 4, qui ont justifié l’adoption par votre commission de certaines évolutions procédurales afin de fluidifier le chemin d’autorisation.

A. La sécurisation de l’autorisation environnementale

En premier lieu, le périmètre d’application de l’article a été harmonisé afin de correspondre à celui du titre et de conforter ainsi l’intelligibilité du dispositif : l’autorisation environnementale est délivrée par décret pour la réalisation d’un réacteur électronucléaire au sens de l’article 1er (amendement CE545 de la rapporteure).

Il a également été précisé, sur proposition de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, que l’autorisation environnementale est celle qui est requise en application de l’article L. 181-1 du code de l’environnement (amendement CE649 de la rapporteure pour avis). Cette précision permet de garantir que, en dépit du caractère dérogatoire de la délivrance (par décret et non par arrêté préfectoral), il s’agit bien ici de l’autorisation environnementale prévue au titre du code de l’environnement, délivrée après étude d’impact et enquête publique.

En outre, toutes les personnes interrogées à ce sujet ont estimé qu’il n’est pas souhaitable de prévoir un avis de l’Autorité de sûreté nucléaire pour la délivrance de cette autorisation, car elle n’est pas compétente en matière d’analyse des incidences strictement environnementales d’un projet. Ce travail doit être fait par l’autorité environnementale du ministère chargé de l’environnement (la formation d’autorité environnementale de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable). L’Autorité elle-même a considéré que « cette consultation induit une charge administrative, car elle devra examiner le dossier des travaux préliminaires, dont elle n’est normalement pas saisie ». C’est la raison pour laquelle plusieurs amendements ont été déposés pour supprimer cette mention (notamment l’amendement CE653 de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire) et que deux d’entre eux ont été adoptés dans ce sens : le CE638 de la rapporteure et le CE640 de M. Xavier Albertini et des membres du groupe Horizons.

De la même façon, les acteurs interrogés se sont vivement étonnés du renvoi de la délivrance de l’autorisation environnementale à un décret en Conseil d’État. Le texte initial ayant déjà rehaussé cet acte du niveau de l’arrêté préfectoral à celui du décret simple, il a été rappelé qu’un décret en Conseil d’État induirait de fortes lourdeurs procédurales pour un acte qui doit pouvoir être modifié tout au long de la phase préparatoire. En outre, plusieurs personnes ont noté un paradoxe dans le fait de prévoir un niveau de norme plus exigeant pour l’autorisation environnementale, qui n’emporte pas de considération de sûreté, que pour l’autorisation de création, qui est délivrée par décret simple. Par conséquent, ont été adoptés une série d’amendements proposant un retour au décret simple pour l’autorisation environnementale (CE637 de la rapporteure, CE652 de la rapporteure pour avis, CE128 de M. Pierre Meurin et des membres du groupe Rassemblement national, CE507 de M. Xavier Albertini et des membres du groupe Horizons et CE530 de M. Romain Daubié et des membres du groupe Démocrate).

Enfin, dans le même sens, la commission a souhaité éviter un dédoublement des démarches particulièrement onéreuses et spécifiques qui sont liées à la demande d’autorisation de création. Pour cette raison, elle a supprimé les mentions concernant les compléments à l’étude d’impact devant être apportés lors de l’examen de l’autorisation environnementale, considérant que ces mentions sont satisfaites lors de l’instruction de l’autorisation de création et qu’il ne convient pas de dédoubler les procédures. À cette fin, elle a adopté deux amendements identiques CE636 de la rapporteure et CE639 de M. Xavier Albertini (HOR).

Pour mieux sécuriser l’autorisation environnementale, la commission a également adopté un amendement CE654 de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, sous-amendé par le Gouvernement (CE675), qui apporte des précisions utiles sur l’articulation entre le régime issu de l’autorisation environnementale et celui de l’autorisation de création. En outre, la commission a adopté un amendement CE655 de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire qui permet de garantir l’association de la commission locale d’information lors de la phase d’instruction de l’autorisation environnementale.

B. Des clarifications au régime des travaux anticipés

Afin de renforcer l’intelligibilité du dispositif de l’article 4, votre rapporteure a proposé à la commission deux amendements CE609 et CE607 qui ont permis de réécrire intégralement l’alinéa 2 de cet article, en inversant ses termes et en supprimant des mentions redondantes qui pourraient occasionner des incohérences avec le droit existant :

– en premier lieu et pour le cas le plus exigeant – celui du début de la construction des bâtiments dont les caractéristiques emportent des conséquences sur la sûreté du réacteur et qui correspondent à ce qu’on appelle « l’îlot réacteur » (bâtiment réacteur et bâtiments auxiliaires de sauvegarde, y compris les radiers) –, le début des travaux est reporté par rapport au droit actuel : au lieu de pouvoir commencer dès la fin de l’enquête publique menée en vue d’instruire la demande d’autorisation de création, ces travaux ne pourront débuter qu’une fois publié le décret d’autorisation de création, pour lequel le droit actuel prévoit d’ores et déjà qu’il est délivré après enquête publique et avis de l’Autorité de sûreté nucléaire ;

– en second lieu, les autres travaux, qui concernent des aménagements (terrassement, affouillements) ou la construction de bâtiments dont les caractéristiques n’emportent pas ou peu de conséquences sur la sûreté (station de pompage, bâtiment de traitement des effluents, entrepôts de maintenance, cantines), pourront voir leur construction débuter dès la délivrance de l’autorisation environnementale prévue au I.

Une série d’amendements identiques prévoyant la suppression de l’alinéa 3, dont la nécessité n’était pas avérée, ont également été adoptés (CE635 de la rapporteure, CE217 de M. Benjamin Saint-Huile (LIOT), CE369 de M. Xavier Albertini (HOR) et CE531 de M. Romain Daubié (Dem)).

*

Article 5 Dérogations aux dispositions de la loi « Littoral » pour la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LA LOI « LITTORAL » DE 1986 VISE À GARANTIR un ÉQUILIBRE ENTRE L’URBANISATION ET LA PROTECTION DU LITTORAL

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi « Littoral », a eu pour ambition de garantir une gestion durable de la zone littorale, en conciliant les impératifs d’urbanisation et de développement économique avec ceux de préservation et de protection des espaces naturels. Dans cette perspective, elle définit des règles d’urbanisme spécifiques, codifiées aux articles L. 121-1 à L. 121-51 du code de l’urbanisme et qui s’imposent à l’ensemble des communes littorales.

En zone littorale, le régime d’occupation et de constructibilité des sols s’articule autour de quatre principes fondamentaux :

– sur l’ensemble du territoire communal, l’extension de l’urbanisation doit se faire en continuité avec les agglomérations et les villages existants (art. L. 121-8 du code de l’urbanisme) ;

– dans les espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs, l’extension de l’urbanisation est limitée et doit être justifiée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau (art. L. 121-13 du code de l’urbanisme) ;

– en dehors des espaces déjà urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs (art. L. 121-16 du code de l’urbanisme) ;

– parmi les espaces et paysages remarquables qui doivent être préservés ([109]), seuls des aménagements légers, définis par décret en Conseil d’État, peuvent être autorisés lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion ou à l’ouverture du public (art. 121-24 du code de l’urbanisme).

Dans les départements d’outre-mer s’appliquent également des dispositions particulières dans la bande littorale, dite « zone des cinquante pas géométriques » (art. L. 121-45 à L. 121-49 du code de l’urbanisme).

B. À TITRE DÉROGATOIRE, CERTAINS projets SONT NÉANMOINS FACILITÉS DANS LES COMMUNES LITTORALES

1. Un régime d’urbanisme progressivement aménagé

À l’initiative du législateur, les règles d’urbanisme appliquées aux communes littorales ont été progressivement assouplies afin de faciliter les aménagements nécessaires à l’exercice de missions de service public et de défense nationale ou au développement de certaines activités économiques. Peuvent ainsi déroger aux dispositions de la loi Littoral :

– les installations, constructions, aménagements de nouvelles routes et ouvrages nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense nationale et à la sécurité civile, lorsque leur localisation répond à une nécessité technique impérative (art. L. 121-4 du code de l’urbanisme) et dans la mesure où toute autre solution retenue « aurait été incertaine sur le plan technique et d’un coût prohibitif » ([110]) ;

– les stations d’épuration d’eaux usées non liées à une opération d’urbanisation nouvelle (art. L. 121-5 du code de l’urbanisme) ;

– les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou marines (art. L. 121-10 du code de l’urbanisme) ;

Par ailleurs, les constructions et installations, destinées à améliorer l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, peuvent, hors de la bande littorale des cent mètres et des espaces proches du rivage, être autorisées en dérogation au principe de continuité avec l’urbanisation existante. Ces aménagements ne doivent pas étendre le périmètre bâti existant et font l’objet d’une autorisation d’urbanisme soumise à l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (art. L. 121-8 du code de l’urbanisme).

2. Des dérogations d’ores et déjà étendues aux installations et équipements nécessaires à la production d’électricité

Afin de faciliter l’exercice des missions de service public de l’énergie et de concourir aux objectifs de transition énergétique par le développement d’installations de production d’énergies renouvelables, le législateur a autorisé des plusieurs dérogations supplémentaires à la loi Littoral :

– les constructions et installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau peuvent déroger aux règles d’aménagement de la bande des cent mètres (art. L. 121-17 du code de l’urbanisme). En particulier, cette dérogation est applicable à l’atterrage des canalisations et à leurs jonctions nécessaires au développement et à l’exploitation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité ;

– les ouvrages nécessaires à la production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent ne sont pas soumis au principe de continuité avec l’urbanisation existante, lorsqu’ils sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Cette autorisation est néanmoins conditionnée à l’accord préalable de l’autorité administrative compétente, après avis de la commission départementale de la nature et des paysages et des sites, et peut être refusée si le projet est de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux espaces remarquables (art. L. 121-12 du code de l’urbanisme).

L’article 37 de la loi relative à l’accélération des énergies renouvelables consacre d’autres dérogations à la loi Littoral pour les installations photovoltaïques ou thermiques. Les articles 27 et 66 de cette même loi facilitent, pour leur part, l’implantation d’ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité en zone littorale : l’installation de tels ouvrages est soumise à autorisation des ministres chargés de l’urbanisme et de l’énergie, après avis de la commission départementale de nature, des sites et des paysages, et doit répondre à une « nécessité technique impérative » dans les espaces les plus sensibles du littoral. Sauf obstacle majeur, le raccordement devra également être réalisé par voie souterraine.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LEs dispositions du TEXTE INITIAL

Comme le souligne l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, les constructions de réacteur nucléaire de type « EPR2 » (cf. introduction), dans le cadre du programme « Nouveau nucléaire » présenté par EDF et RTE, devraient être réalisées sur les sites de Penly (Seine-Maritime), Gravelines (Nord), et Bugey (Ain) ou Tricastin (Drôme). Situés en bord de mer, les sites de Penly et Gravelines sont ainsi soumis aux dispositions de la loi Littoral, ce qui aurait pour conséquence directe de complexifier et contraindre l’implantation de ces nouveaux réacteurs.

L’article 5 du projet de loi prévoit donc que les constructions, aménagements, équipements, installations et travaux liés à la création ou à l’exploitation d’un réacteur électronucléaire, ainsi que les ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité prévus à proximité immédiate ou à l’intérieur du périmètre d’un tel réacteur, ne soient pas soumis aux dispositions de la loi Littoral.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État estime qu’au regard du caractère circonscrit de la dérogation au régime protecteur institué par la loi Littoral, celle-ci respecte les articles 1er et 6 de la Charte de l’environnement.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

1. En commission

La commission des affaires économiques a adopté un amendement COM-de son rapporteur M. Daniel Gremillet, visant à préciser le champ d’application de l’article 5. En cohérence avec les modifications apportées à l’article 1er, il remplace la notion de « réacteur électronucléaire » par celle d’« installation nucléaire de base ».

La commission des affaires économiques a, par ailleurs, adopté un amendement COM-42 du rapporteur encadrant l’application de la loi Littoral pour les ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité. Il opère les modifications suivantes :

– l’autorisation d’implantation est conditionnée à l’accord du représentant de l’État dans le département, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ;

– dans les bandes des cent mètres et des cinquante pas géométriques, ainsi que dans les espaces identifiés comme remarquables ou caractéristiques et dans les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, l’autorisation ne peut être accordée pour le passage des lignes électriques lorsque leur localisation répond à une « nécessité technique impérative démontrée ». La demande de dérogation peut être refusée si le projet est de nature à porter une atteinte excessive aux espaces remarquables.

2. En séance publique

Le Sénat a adopté, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement n° 128 du rapporteur Daniel Gremillet visant, par défaut, à raccorder par voie souterraine les projets d’installation nucléaire. Le passage en aérien des lignes électriques demeure possible lorsque « l’enfouissement s’avère plus dommageable pour l’environnement, techniquement excessivement complexe ou financièrement disproportionné par rapport au passage aérien ».

III. Les modifications APPORTÉes par la commission

Votre rapporteure considère que les modifications proposées par la commission des affaires économiques du Sénat sont difficiles à concilier avec l’objectif d’accélération et de facilitation des projets de réacteurs nucléaires porté par le projet de loi.

D’une part, l’introduction de régimes procéduraux différents en zone littorale pour les installations nucléaires de base et les ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité pourrait, de l’avis de l’ensemble des personnes qu’elle a auditionnées, constituer un frein majeur pour le raccordement des nouveaux réacteurs au réseau électrique. À ce sujet, RTE rappelle qu’il n’est pas exclu « que les opérations de raccordement se retrouvent sur le chemin critique des projets, notamment lorsque les demandes d’autorisation sont déposées simultanément par RTE et leur producteur ». Pour garantir le raccordement au réseau électrique des nouvelles installations nucléaires, il apparaît donc indispensable que les ouvrages de raccordement bénéficient du même régime dérogatoire.

D’autre part, l’obligation d’enfouissement des lignes électriques semble disproportionnée et particulièrement contraignante pour le gestionnaire de réseau. Interrogé à ce sujet par votre rapporteure, RTE souligne que « compte tenu des niveaux de tension et de la puissance à évacuer [400 000 volts], les lignes ne peuvent être construites qu’en technique aérienne, sauf à des coûts exorbitants ».

Le raccordement au réseau public de transport d’électricité en zone littorale

Courant alternatif ou continu. Les installations de production d’électricité sont raccordées au réseau public de transport d’électricité en fonction de deux paramètres techniques : la puissance d’électricité à faire transiter et la distance à parcourir jusqu’au réseau électrique existant. Selon ces deux paramètres, le gestionnaire de réseau adopte la technologie de raccordement la plus appropriée entre le courant alternatif (HVAC) et le courant continu (HVDC), le second étant généralement retenu pour faire transiter des volumes importants d’électricité et sur de longues distances.

Lignes aériennes ou souterraines. Le réseau de transport d’électricité est principalement composé de lignes aériennes, notamment de lignes « stratégiques » à la sortie de centrales nucléaires (400 kV). Ces dernières garantissent la sécurité du réseau et de l’approvisionnement électrique national. En application du contrat de service public conclu avec l’État en 2022, RTE s’est néanmoins engagé à recourir de manière préférentielle à l’enfouissement des lignes électriques pour les créations d’ouvrage et le renouvellement du réseau existant, dans un certain nombre de cas spécifiques :

– en zones d’habitat regroupé pour la HTB1 (63-90 kV) ;

– en zones urbaines, en dehors des couloirs existants, pour la HTB2 (225 kV) ;

– de manière très exceptionnelle et sur de courtes distances pour la HTB3 (400 kV).

Le projet de réacteurs EPR 2 à Penly ([111]). Le programme « Nouveau nucléaire » porté par EDF prévoit la construction d’une paire d’EPR 2, d’une puissance de 1 670 MW chacun, sur le site de Penly (voir introduction). Le dossier des responsables de projet, soumis à la Commission nationale du débat public, indique que la solution envisagée pour le raccordement consisterait à créer quatre liaisons électriques 400 kV entre le nouveau site nucléaire et le futur poste électrique de Navarre. RTE précise que deux lignes visant à évacuer la production des réacteurs seraient réalisées par voie aérienne, les deux autres transportant un plus faible volume d’électricité seraient, quant à elles, souterraines. Le coût du raccordement est estimé à 60 millions d’euros.

Source : RTE et CNDP, auditions et réponses écrites à la rapporteure.

Dans cette perspective, la commission des affaires économiques a adopté trois amendements identiques CE634 de la rapporteure, CE508 de M. Xavier Albertini et des membres du groupe Horizons et CE524 de M. Stéphane Travert et des membres du groupe Renaissance, qui ont pour objectif de :

– réintégrer les ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité au périmètre d’application de l’article 5 ;

– supprimer la préférence pour l’enfouissement des lignes électriques raccordant de nouvelles installations nucléaires.

*

Article 6 Régime juridique applicable aux concessions d’utilisation du domaine public maritime

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LE DOMAINE PUBLIC MARITIME : UN ESPACE SENSIBLE ET PROTÉGÉ

Représentant une surface de plus de 100 000 km2 en France métropolitaine, le domaine public maritime constitue, par sa consistance et son étendue, l’élément le plus vaste du domaine public de l’État. Il est constitué d’un domaine public dit « naturel » et d’un domaine public dit « artificiel ».

L’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques précise que le domaine public maritime naturel est constitué :

– du sol et du sous-sol de la mer, compris entre la limite haute du rivage et la limite de la mer territoriale fixée à 12 milles marins ;

– des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ;

– des lais et relais de la mer, désignant les parcelles dont la mer s’est définitivement retirée et les dépôts de sédiments marins ;

– des terrains réservés en vue de la satisfaction de besoins d’intérêt public d’ordre maritime, balnéaire ou touristique et qui ont été acquis par l’État ;

– des terrains soustraits artificiellement à l’action du flot, sous réserve des dispositions contraires d’actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés.

L’article L. 2111-6 du même code définit le domaine public maritime artificiel comme composé des équipements et installations portuaires, ainsi que des ouvrages et installations relatifs à la sécurité et la facilité de la navigation maritime.

Espace « sensible et convoité », selon les termes mêmes de la circulaire du 20 janvier 2012 relative à la gestion durable et intégrée du domaine public maritime naturel, le domaine public maritime est géré par la puissance publique et se caractérise par un cadre juridique protecteur articulé autour de trois principes :

– le principe d’insaisissabilité, selon lequel le domaine public maritime ne peut faire l’objet d’une saisie par un juge (article L. 2311-1 du code général de la propriété des personnes publiques) ;

– le principe d’inaliénabilité, selon lequel les biens du domaine public maritime ne peuvent être cédés ou vendus (article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques) ;

– le principe d’imprescriptibilité, selon lequel l’occupation ou l’utilisation prolongées du domaine public maritime ne peuvent conférer aucun droit réel ou de propriété pouvant être opposé à l’État (article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques).

B. L’OCCUPATION ET L’UTILISATION DU DOMAINE PUBLIC MARITIME

Le code général de la propriété des personnes publiques prévoit que les dépendances du domaine public maritime, en dehors des ports, peuvent faire l’objet de concessions d’utilisation en vue de leur affectation à l’usage du public, à un service public ou à une opération d’intérêt général pour une durée de trente ans – ou, au maximum, quarante ans pour les installations de production d’énergie renouvelable et les ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité (article R. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques). Les terrains concédés demeurent néanmoins partie intégrante du domaine public maritime (article L. 2124-3 du même code).

Conformément aux principes applicables à la gestion du domaine public maritime, l’octroi d’une concession requiert une enquête publique, ainsi qu’une déclaration d’utilité publique :

– d’une part, lorsqu’un ouvrage ou une implantation entraîne « un changement substantiel d’utilisation des zones du domaine public maritime », une enquête publique préalable à la demande de concession est obligatoire, au sens des dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement ;

– d’autre part et à l’exception des travaux dans les zones portuaires et industrialo-portuaires ou des ouvrages et installations nécessaires à la défense contre la mer, la sécurité maritime, la défense nationale, la pêche, la saliculture et aux cultures marines, il ne peut « être porté atteinte à l’état naturel du rivage de la mer, notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement ». Toutefois, en application de l’article L. 2124-2 du code général de la propriété des personnes publiques, peuvent déroger à ce principe les installations liées à l’exercice d’un service public ou l’exécution d’un travail public dont la localisation s’impose pour des raisons topographiques ou techniques impératives et ayant obtenu une déclaration d’utilité publique.

Lors de la phase d’instruction administrative de la demande de concession, le préfet veille à prendre en compte les enjeux de préservation des paysages et espaces naturels (article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques). La circulaire du 20 janvier 2012 précitée rappelle ainsi que l’autorisation d’occupation doit « tenir compte des éventuelles perturbations des écosystèmes fragiles faisant l’objet d’une protection réglementaire, des connectivités écologiques, des espèces protégées et en particulier celles faisant l’objet de plans nationaux d’action ». Ce principe a, en dernier lieu, été réaffirmé à l’article 159 de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 9 août 2016. Au regard de ces enjeux, le préfet a la faculté d’intégrer des prescriptions spécifiques au sein des conventions d’utilisation du domaine public maritime.

La demande de concession d’utilisation du domaine public maritime est, enfin, approuvée par un arrêté préfectoral (article R. 2124-7).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE TEXTE INITIAL

Comme le souligne l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, parmi les sites identifiés pour la construction de nouveaux réacteurs nucléaires de type EPR 2, ceux de Penly (Seine-Maritime) et de Gravelines (Nord) ont une emprise potentielle sur le domaine public maritime naturel de l’État et devront donc disposer d’une autorisation d’utilisation de ce domaine.

L’article 6 permet, à titre dérogatoire, d’accorder la concession d’utilisation du domaine public maritime, nécessaire à la construction de nouveaux réacteurs nucléaires et aux ouvrages de raccordement au réseau public de transport d’électricité, à l’issue d’une enquête publique et sans déclaration d’utilité publique préalable. L’étude d’impact considère que l’enquête publique environnementale « offre des garanties de protection équivalentes à celles relevant du régime de la déclaration d’utilité publique » : cette enquête tient compte des impératifs de préservation des paysages et milieux naturels et garantit la compatibilité des projets avec les plans d’urbanisme. En ce sens, le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de loi, estime que cette procédure dérogatoire « ne méconnaît ni les exigences constitutionnelles qui s’attachent à la protection publique, ni celles qui s’attachent aux principes posés par la Charte de l’environnement dans ses articles 1er, 3, 6 et 7 ». Pour sa part, le Conseil national de la transition écologique estime que l’article 6 nécessiterait une « rédaction plus explicite s’agissant de l’attribution de concession d’utilisation du domaine public maritime qui emporte déclaration d’utilité publique ».

Par ailleurs, la concession est accordée sous réserve de l’engagement pris par l’exploitant de respecter un cahier des charges déterminant les conditions générales et spécifiques relatives à l’occupation et l’utilisation du domaine public maritime.

Enfin, en cohérence avec les mesures de simplification procédurale introduites aux articles 2 et 3 du projet de loi, l’article 6 prévoit d’accorder la concession par décret en Conseil d’État afin de renforcer la sécurité juridique du dispositif et de réduire les risques de contentieux.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

1. En commission

Outre un amendement de coordination juridique COM-43, le Sénat a adopté, à l’initiative du rapporteur de la commission des affaires économiques Daniel Gremillet, un amendement COM-44 visant à détailler le contenu du cahier des charges relatif à la concession d’utilisation du domaine public maritime. En particulier, il insère des exigences en matière de sûreté nucléaire, d’adaptation aux aléas climatiques et de préservation des espaces remarquables ou nécessaires au maintien des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes.

2. En séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, un amendement n° 27 rect. de Mme Catherine Belrhiti (LR) visant à étendre, au sein du cahier des charges de la concession d’utilisation du domaine public maritime, la prévention des risques d’inondations et de submersions aux zones fluviales.

Le Sénat a également adopté, avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, un amendement n° 52 de Mme Monique de Marco (GEST) prévoyant que la concession d’utilisation du domaine public maritime ne peut être accordée lorsque le projet se situe dans une zone exposée à des risques d’inondations ou de submersions marines. Selon les auteurs de l’amendement, il apparaît en effet nécessaire de renforcer la sûreté des installations nucléaires face aux aléas climatiques, en tirant les conséquences de l’inondation de la centrale nucléaire du Blayais en 1999.

III. LES MODIFICATIONS APPORTées PAR LA COMMISSION

Outre un amendement rédactionnel CE626 de la rapporteure, la commission des affaires économiques a adopté un amendement CE367 de M. Xavier Albertini (HOR) visant à supprimer le détail du contenu du cahier des charges relatif à la concession d’utilisation du domaine public maritime.

La commission a également adopté cinq amendements identiques CE203 de M. Jean-Pierre Vigier (LR), CE366 de M. Xavier Albertini (HOR), CE424 de M. Grégoire de Fournas (RN), CE521 de M. Thomas Cazenave (RE) et CE532 de Mme Louise Morel (Dem), qui suppriment l’interdiction de délivrer la concession d’utilisation du domaine public maritime aux projets situés dans une zone exposée à des risques d’inondation ou de submersion marine. Les auteurs de ces amendements soutiennent, en effet, que le risque de submersion marine est pris en compte par le contrôle de sûreté nucléaire assuré par l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Plus précisément, il est, selon eux, déjà pris en compte par la démonstration de sûreté nucléaire, instruite par l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), en application de l’article L. 593-7 du code de l’environnement. Celle-ci a pour vocation, en particulier, de protéger les installations nucléaires de base contre le risque d’inondation externe et interne, ainsi que contre des conditions climatiques ou météorologiques extrêmes.

*

Article 7 Application de la procédure d’expropriation avec prise de possession immédiate à la construction de réacteurs électronucléaires

I. l’État du droit

A. L’expropriation avec prise de possession immédiate est prévue pour certains travaux par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique

L’article L. 1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique dispose qu’une expropriation n’est possible que lorsqu’elle répond à une utilité publique « préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête » et qu’elle donne lieu à « une juste et préalable indemnité ». Ces dispositions reprennent, pour l’essentiel, les termes de l’article 17 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, qui prévoit que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ».

L’expropriation n’est donc possible qu’après une déclaration d’utilité publique, qui fait l’objet d’une enquête publique, et le versement préalable d’une indemnité à la personne faisant l’objet de l’expropriation.

Il existe néanmoins des procédures spéciales prévues par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, qui autorisent la prise de possession en urgence afin de permettre l’exécution immédiate de certains travaux :

– les articles L. 521-1 à L. 521-8 prévoient un régime spécifique pour les travaux intéressant la défense nationale. Ce régime permet au maître d’ouvrage de prendre possession de propriétés privées par décret pris après avis conforme du Conseil d’État : il peut alors pénétrer sur ces propriétés. En contrepartie, une indemnité provisionnelle évaluée par l’autorité administrative compétente peut être versée sur demande des propriétaires ou des autres personnes intéressées. Une indemnité spéciale peut également être accordée aux personnes justifiant « d’un préjudice causé par la rapidité de la procédure » (art. L. 521-5). L’autorité expropriante doit ensuite poursuivre la procédure d’expropriation dans le mois suivant la prise de possession ;

– les articles L. 522-1 à L. 522-4 prévoient un régime spécifique pour des travaux de grande envergure et d’intérêt national : la construction de routes et d’autoroutes, de chemins de fer, de tramways et de transports en commun en site propre, d’oléoducs et d’ouvrages de réseau public d’électricité. La prise de possession peut alors être autorisée par décret pris après avis conforme du Conseil d’État, à titre exceptionnel, lorsque ces travaux pourraient être retardés par les difficultés liées à la prise de possession de terrains non bâtis. De plus, depuis la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite « loi Élan », la prise de possession peut intervenir pour des immeubles dégradés situés dans le périmètre d’une opération de requalification de copropriétés dégradées « lorsque des risques sérieux pour la sécurité des occupants rendent nécessaires la prise de possession anticipée et qu’un projet de plan de relogement des occupants a été établi ». Cette procédure de prise de possession d’extrême urgence permet donc, selon le ministère de la justice, à l’entité expropriante « d’entrer plus rapidement dans les lieux pour y démarrer ses aménagements, sans avoir à aller au bout d’une éventuelle procédure judiciaire en fixation des indemnités ».

Pour ce qui concerne les prises de possession immédiate réalisées en application de l’article L. 522-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, l’article L. 522-2 dispose qu’elles se déroulent dans les conditions prévues aux articles L. 521-1 à L. 521-8 du même code pour les travaux intéressant la défense nationale. Des garanties supplémentaires sont cependant prévues en sus des dispositions applicables aux travaux de défense nationale :

– la prise de possession ne peut avoir lieu qu’après le paiement provisionnel d’une indemnité (art. L. 522-3) ;

– si la procédure d’expropriation n’est pas poursuivie dans le mois suivant la prise de possession, le juge, saisi par le propriétaire, peut prononcer le transfert de propriété (art. L. 522-4).

B. La procédure de prise de possession immédiate a également été appliquée à divers travaux de grande envergure

Le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique n’autorise la prise de possession immédiate que pour les travaux intéressant la défense nationale ou certains projets de grande envergure, limitativement énumérés – et, dans ce dernier cas, uniquement pour des terrains non bâtis. Cependant, certaines lois ont autorisé l’application d’une telle procédure à d’autres types de travaux.

L’article 13 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 prévoit ainsi d’appliquer la procédure décrite aux articles L. 522-1 à L. 522-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique à la prise de possession immédiate d’immeubles non bâtis ou bâtis afin de réaliser les ouvrages nécessaires au Village olympique, au pôle des médias et aux compétitions prévues dans le cadre de ces Jeux.

L’article 39 de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche avait également prévu une procédure d’expropriation avec prise de possession immédiate pour des terrains bâtis ou non bâtis, afin d’exécuter les travaux de réalisation de l’itinéraire routier desservant le réacteur expérimental de fusion thermonucléaire ITER, situé à Cadarache.

Interrogés par votre rapporteure sur l’application d’une telle procédure à d’autres projets nucléaires, le ministère de la transition énergétique a indiqué ne disposer d’aucun autre exemple en la matière.

II. Le dispositif proposé

A. Le texte initial

1. La faculté d’appliquer de la procédure de prise de possession immédiate aux projets de réacteurs électronucléaires et aux ouvrages attenants

L’article 7 du présent projet de loi prévoit la possibilité d’appliquer la procédure de prise de possession immédiate, prévue aux articles L. 522-1 à L. 522-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, à la réalisation de nouveaux réacteurs électronucléaires. Cette procédure pourra être appliquée pour prendre possession de tous les immeubles, bâtis ou non bâtis, dont l’acquisition est nécessaire à la réalisation :

– des installations ou aménagements préparatoires à la création de l’installation nucléaire de base (INB) ;

– des constructions, aménagements, installations et travaux directement liés à la création de l’INB ainsi que des équipements et installations nécessaires à son exploitation ;

– des ouvrages de raccordement au réseau de transport d’électricité.

Le décret en Conseil d’État permettant l’expropriation devra être pris dans la limite d’un délai de 10 ans à compter de la publication du décret de déclaration d’utilité publique du projet de réacteurs électronucléaires. Selon l’étude d’impact, cette durée est justifiée par le nombre de réacteurs qu’il est envisagé de construire, avec un début des travaux autour de 2028 et une première mise en service aux alentours de 2035.

Le Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi, a reconnu la nécessité d’instaurer une procédure ad hoc pour que l’extrême urgence soit applicable aux projets de réacteurs électronucléaires, dans la mesure où les opérations visées ne sont pas comprises dans le champ de l’article L. 522-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et où cet article exclut la prise de possession de terrains bâtis. Relevant l’existence des précédents applicables aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024 et à l’accès routier au projet ITER, le Conseil d’État a estimé que ces dispositions ne soulèvent pas d’objection d’ordre constitutionnel ou conventionnel.

En effet, si le mécanisme de prise de possession d’extrême urgence porte une atteinte significative au droit de propriété, constitutionnellement garanti, son application à des projets d’intérêt général, d’une part, et l’existence de mesures compensatoires telles que le paiement d’une indemnité provisionnelle, d’autre part, sont de nature à encadrer cette dérogation. Du reste et comme le relève le ministère de la justice, le Conseil constitutionnel a déjà eu l’occasion de se prononcer sur la constitutionnalité d’une telle mesure ([112]) : « Le Conseil constitutionnel a reconnu la régularité de la procédure de prise de possession immédiate qui, tant en raison de son champ d’application étroitement circonscrit, que de l’ensemble des garanties prévues au profit des propriétaires intéressés, n’est pas contraire à l’article 17 de la [déclaration des droits de l’Homme et du citoyen] (…), ne méconnaît pas non plus l’importance des attributions conférées à l’autorité judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière par les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et qui, enfin, ne viole pas le principe d’égalité s’agissant d’une différence de traitement justifiée et proportionnée ».

Le Conseil national de la transition écologique souhaite, quant à lui, que le recours aux mesures de prise de possession soit « strictement limité aux besoins de construction et d’exploitation, au regard de son entrave au droit de propriété ».

2. Une procédure qui ne serait utilisée qu’en dernier ressort, en cas d’échec des discussions à l’amiable

La possibilité de recourir à la procédure prise de possession immédiate est prévue dans le présent projet de loi afin de ne pas bloquer le bon déroulement des travaux en cas d’échec des discussions à l’amiable pour disposer des terrains nécessaires. Il s’agit donc, en quelque sorte, d’une procédure de dernier recours.

D’ailleurs, s’agissant de l’accès routier au projet ITER, qui bénéficie des mêmes dispositions, le ministère de la transition énergétique a indiqué à votre rapporteure qu’« aucun décret destiné à permettre la prise de possession immédiate des terrains concernés ne semble, à notre connaissance, avoir été pris à la suite de l’arrêté préfectoral du 16 avril 2007 déclarant d’utilité publique cette opération ». De plus, EDF souligne que la grande majorité des acquisitions pour la construction du parc nucléaire existant a été faite à l’amiable, citant l’exemple de Penly, où 48 hectares ont été acquis pour le besoin des installations de chantier. EDF relève cependant que « quelques projets nucléaires ont nécessité, par le passé, lors de la mise en œuvre du programme nucléaire français à la fin des années soixante-dix et au début des années quatre-vingt, le recours à des procédures d’expropriation (par exemple : Flamanville 1&2, DUP du projet de la centrale nucléaire de Cruas en date du 27 février 1978 ou de celle de Cattenom en date du 11 octobre 1978) ».

S’il n’est pas possible, à ce jour, d’anticiper les cas dans lesquels la procédure de prise de possession d’extrême urgence trouverait à s’appliquer, les points suivants peuvent déjà être relevés :

– sur le site de Penly, EDF dispose des emprises nécessaires et le ministère indique que des acquisitions sont en cours, à l’amiable, pour les zones destinées à accueillir les activités de chantier, aucune expropriation n’étant prévue ;

– sur le site de Gravelines, le projet porterait en quasi-totalité sur des emprises appartenant déjà à EDF ou au domaine public maritime et « EDF n’a, à ce stade des études, pas indiqué envisager d’avoir besoin d’expropriation » » ;

– sur les sites du Bugey et du Tricastin, la grande majorité des emprises nécessaires sont constituées de foncier industriel, appartenant à Orano (Tricastin) ou à des exploitants de carrières (Bugey). Le ministère indique que des discussions à l’amiable sont en cours avec les propriétaires et les exploitants des carrières, « sans garantie cependant qu’elles aboutissent favorablement » – d’où la nécessité de prévoir la possibilité de recourir à la prise de possession immédiate ;

– la possibilité d’activer une telle procédure apparaît nécessaire en vue de l’implantation des 8 EPR complémentaires, dont la localisation n’a pas encore été définie.

La mesure pourrait être utile non seulement à l’exploitant EDF, mais aussi à RTE, afin d’assurer les raccordements des réacteurs au réseau de transport d’électricité. Ainsi, RTE indique que le recours à l’expropriation est fréquent pour les postes de transformation et peut s’avérer nécessaire pour le passage de lignes électriques : « Concernant les postes électriques, le recours à l’expropriation est fréquent, dès lors que RTE en est propriétaire et doit s’assurer de la maîtrise foncière de leurs emprises. Concernant les lignes électriques, le code de l’énergie permet le plus souvent à RTE d’instaurer des servitudes d’occupation de parcelles privées (pour les pylônes) ou de surplomb (pour les lignes) au-dessus de celles-ci. Toutefois, il peut arriver que le recours à une procédure d’expropriation soit nécessaire en cas d’existence de constructions incompatibles avec le passage des lignes électriques. Compte tenu de la rareté du foncier dans les communes littorales [où] seront implantés les futurs réacteurs, il est indispensable que RTE puisse s’assurer du passage des lignes permettant d’évacuer la production nucléaire ».

B. Les modifications apportées par le Sénat

1. En commission

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté l’amendement COM-36 de son rapporteur Daniel Gremillet. Cet amendement :

– précise que la procédure d’expropriation avec prise de possession immédiate, prévue aux articles L. 522-1 à L. 522-4 du CECUP, s’applique dans les conditions prévues par ce même code ;

– précise que les articles L. 314-1 à L. 314-8 du code de l’urbanisme trouvent, le cas échéant, à s’appliquer. Ces articles imposent à la personne publique qui réalise l’expropriation certaines obligations envers les occupants des immeubles concernés, notamment en matière de relogement ou d’attribution de locaux pour les commerçants et les artisans ;

– exclut les ouvrages de raccordement du champ de l’application de l’article 7, ainsi que les équipements et installations nécessaires à l’exploitation des réacteurs électronucléaires. L’argument avancé est que ces travaux ne présentent pas d’urgence, d’une part, et que RTE a rarement besoin d’exproprier pour le passage des lignes électriques, d’autre part ;

– précise que le décret d’expropriation doit être pris après avis conforme du Conseil d’État, par parallélisme avec les dispositions déjà existantes du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

– précise que le décret d’expropriation ne pourra être pris que dans un délai de six ans à compter de la date de publication du décret de déclaration d’utilité publique (contre dix ans dans le projet de loi initial), au regard notamment des délais plus réduits consentis dans le passé (par exemple, cinq ans pour les Jeux olympiques et paralympiques de Paris et quatre ans pour le projet ITER).

2. En séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 129 du rapporteur Daniel Gremillet, qui a reçu un avis défavorable du Gouvernement. Cet amendement apporte une précision de nature rédactionnelle, qui a pour conséquence d’opérer un double renvoi aux articles L. 522-1 à L. 522-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique au premier alinéa de l’article 7.

III. Les modifications APPORTées par la commission

La commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a adopté 4 amendements du Gouvernement, avec avis favorable de la rapporteure :

– les amendements CE567 et CE5970 clarifient le régime d’expropriation avec prise de possession immédiate applicable, en modifiant les renvois effectués au CECUP ;

– l’amendement CE583 coordonne la rédaction de l’article 7 avec la définition de la réalisation d’un réacteur électronucléaire ajoutée au I A de l’article 1er. Cela permet notamment de réintégrer dans le champ de l’article 7 les ouvrages de raccordement ;

– l’amendement CE569 supprime la mention des articles L. 314-1 à L. 314-18 du code de l’urbanisme. Une telle mention n’est pas nécessaire car, en l’absence de dispositions contraire, ces dispositions trouvent bien à s’appliquer.

*

Article 7 bis Pouvoirs de régularisation reconnus au juge administratif en matière de contentieux des procédures applicables aux projets de construction de réacteurs électronucléaires

I. L’ÉTAT DU DROIT

Les projets de réacteurs nucléaires sont soumis à différents régimes d’autorisation, notamment en matière d’urbanisme et d’environnement, dont la complexité procédurale peut être une source de contentieux administratif. Afin d’accroître la sécurité juridique des autorisations administratives et d’améliorer la gestion des contentieux, plusieurs évolutions législatives et réglementaires ont conduit à redéfinir substantiellement l’office du juge administratif en matière d’urbanisme et d’environnement :

– s’agissant des autorisations d’urbanisme (déclaration préalable, permis de construire, d’aménager ou de démolir), l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme permet au juge de l’excès de pouvoir d’annuler partiellement un permis, lorsque l’irrégularité porte sur un élément divisible du projet ou affecte une partie identifiable du projet et peut être régularisée par un permis modificatif. En outre, l’article L. 600-5-1 du même code donne la faculté au juge de surseoir à statuer, pour régulariser l’acte entaché d’un vice par la délivrance d’un permis modificatif ;

– s’agissant de l’autorisation environnementale, une ordonnance du 26 janvier 2017 ([113]) introduit, à l’article L. 181-18 du code de l’environnement, une procédure de régularisation de l’instance. Le juge du plein contentieux peut ainsi procéder non seulement à l’annulation partielle de l’autorisation environnementale, mais il peut également surseoir à statuer lorsque le vice entraînant l’illégalité de l’acte est susceptible de régularisation par une autorisation modificative. Toutefois, l’article 5 de la loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables a récemment modifié cet article L. 181-18 pour faire obligation au juge de régulariser une autorisation environnementale, y compris après l’achèvement des travaux. Le refus, par le juge, de faire application de ces dispositions doit donc être motivé.

L’article 13 bis de cette même loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables consacre également une procédure de régularisation du contentieux lié aux concessions d’utilisation du domaine public maritime pour des projets de parcs éoliens en mer.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE SÉNAT

A. EN COMMISSION

Constatant que le projet de loi ne comportait pas de dispositions législatives visant à accélérer la résolution des contentieux relatifs à la construction de nouvelles installations nucléaires, la commission de affaires économiques du Sénat a adopté un amendement COM-33 de son rapporteur Daniel Gremillet, portant article additionnel après l’article 7 et introduisant une procédure de régularisation des litiges liés à un acte administratif délivré dans le cadre d’un projet de construction de réacteur électronucléaire, situé à proximité immédiate ou à l’intérieur du périmètre d’une installation nucléaire de base existante.

À l’instar des procédures de régularisation existantes en matière de contentieux de l’urbanisme et de l’environnement, l’article 7 bis permet au juge administratif de :

– procéder à l’annulation partielle de l’acte administratif contesté, dans le cas où l’irrégularité n’affecte qu’une phase de la demande d’instruction de l’acte (ou une partie de cet acte). Le juge peut ainsi demander à l’autorité administrative compétente de reprendre l’instruction à la phase ou sur la partie qui a été entachée d’irrégularité (1°) ;

– surseoir à statuer pour permettre la régularisation d’un acte administratif en cours d’instance, par la délivrance d’un acte modificatif (2°).

Lorsque le juge administratif fait usage de l’une des deux prérogatives susmentionnées, il décide également s’il y a lieu de suspendre l’exécution des parties de l’acte administratif qui ne sont pas entachées d’irrégularité.

B. EN SÉANCE PUBLIQUE

L’article 7 bis n’a fait l’objet d’aucune modification en séance publique au Sénat.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

La commission a adopté, avec un avis favorable de la rapporteure, quatre amendements du Gouvernement, opérant les modifications suivantes :

– l’amendement CE563 et le sous-amendement rédactionnel CE671 de la rapporteure clarifient le champ d’application de l’article 7 bis ;

– les amendements CE615 et CE616 apportent une coordination juridique avec le régime contentieux de l’autorisation environnementale, défini à l’article L. 181-18 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de l’article 5 de la loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables. Par conséquent, le juge administratif est tenu de surseoir à statuer ou de régulariser les actes mentionnés supra, y compris après l’achèvement des travaux ;

– l’amendement CE617 supprime le renvoi à un décret en Conseil d’État, les dispositions de l’article étant d’application directe et immédiate.

*

Article 7 ter Rapport au Parlement sur la mutualisation des recettes fiscales liées au foncier des nouveaux réacteurs électronucléaires

I. L’ÉTAT DU DROIT

L’article 194 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience », fixe les principes de l’effort national au titre de la réduction de l’artificialisation des sols, afin d’atteindre un objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN) à l’horizon 2050. L’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme définit l’artificialisation nette comme « le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés ».

L’objectif national de réduction et de limitation de l’artificialisation des sols est, par ailleurs, intégré aux documents de planification et d’aménagement territoriaux :

– à l’échelle régionale, le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) fixe des objectifs de moyen et long termes visant à atteindre la « zéro artificialisation nette » des sols ([114]) ;

– aux échelles communale et intercommunale, les objectifs régionaux sont déclinés par la mise en compatibilité des documents d’urbanisme, dans les schémas de cohérence territoriale ([115]) (SCot), les plans locaux d’urbanisme ([116]) (PLU et PLUi) ou les cartes communales ([117]).

La construction de nouveaux réacteurs nucléaires pourrait contraindre les communes pour l’atteinte de leurs objectifs en matière de ZAN. D’après l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, chaque paire de réacteurs nucléaires représente une emprise foncière comprise entre 100 et 200 hectares, en incluant les emprises temporaires nécessaires pendant les travaux.

À l’article 3 du présent projet de loi, le rapporteur de la commission des affaires économiques Daniel Gremillet a proposé d’exclure les emprises des futures centrales nucléaires du décompte des surfaces artificialisées au titre de l’objectif ZAN.

Par ailleurs, la proposition de loi n° 854 visant à renforcer l’accompagnement des élus locaux dans la mise en œuvre de la lutte contre l’artificialisation des sols, prochainement discutée à l’Assemblée nationale, propose de comptabiliser les projets d’envergure nationale ou européenne et d’intérêt majeur au sein d’une enveloppe nationale, afin de ne pas pénaliser les territoires d’implantation (article 2).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 41 rect. bis de M. Laurent Somon (LR), qui prévoit la remise, par le Gouvernement, d’un rapport au Parlement sur la mutualisation, à l’échelle nationale, des recettes fiscales liées à la construction de nouveaux réacteurs nucléaires. Par souci d’équité et de justice territoriale, les auteurs de l’amendement estiment, en effet, que le décompte au titre de l’objectif « zéro artificialisation nette », introduit à l’article 3, doit donner lieu à une redistribution, à l’échelle nationale, des recettes fiscales liées à la construction de nouveaux réacteurs.

Cet amendement avait néanmoins reçu un double avis défavorable de la commission et du Gouvernement. Le rapporteur Daniel Gremillet avait notamment estimé qu’il était souhaitable « que les collectivités ou groupements d’implantation soient les premiers bénéficiaires de ces recettes fiscales ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTées PAR LA COMMISSION

La commission des affaires économiques a adopté trois amendements identiques CE579 du Gouvernement, CE378 de Mme Florence Goulet (RN) et CE522 de M. Bastien Marchive (RE), supprimant l’article 7 ter, avec avis favorable de la rapporteure. En cohérence avec la suppression du III de l’article 3, il a été soutenu que les dispositions relatives à l’objectif « zéro artificialisation nette » doivent être discutées dans le cadre de l’examen de la proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des élus locaux dans la mise en œuvre de la lutte contre l’artificialisation des sols.

*

Article 8 Modalité d’application du titre Ier du projet de loi

I. Le texte initial

L’article 8 dispose que les conditions d’application du titre Ier seront précisées par décret en Conseil d’État. L’introduction de cet article fait suite à une remarque dans l’avis du Conseil d’État, qui a proposé « l’insertion d’un article supplémentaire renvoyant à un décret en Conseil d’État l’ensemble des précisions nécessaires à l’application du titre Ier de la loi ».

Ce décret d’application, pris en Conseil d’État, aura le mérite d’accélérer les éventuelles procédures contentieuses, dans la mesure où les recours relèveraient dès lors, en premier et en dernier ressort, de la plus haute juridiction de l’ordre administratif.

Selon les informations transmises par le ministère de la transition énergétique à votre rapporteure quant au calendrier de publication du décret à l’issue de la promulgation de la loi, il lui a été indiqué qu’« il est probable que le décret d’application soit publié en deux temps. Le premier temps devrait notamment préciser la notion de proximité immédiate et sa publication devrait intervenir dans les six mois après la promulgation de la loi. Le deuxième temps viserait les dispositions réglementaires précisant la mise en compatibilité d’urbanisme et devrait intervenir dans les douze mois après la promulgation de la loi ».

II. Le dispositif proposé par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

III. LES MODIFICATION APPORTées PAR LA COMMISSION

La commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

*

TITRE II MESURES RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES DE BASE EXISTANTES

Article 9 A Rapport au Parlement sur les moyens de la sûreté nucléaire et de la radioprotection

I. l’État du droit

A. L’autorité de sûreté nucléaire, maillon essentiel de la politique de sûreté nucléaire en france

Aux termes de l’article L. 593-6 du code de l’environnement, la sûreté nucléaire relève de la responsabilité de l’exploitant de l’installation nucléaire de base.

L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est une autorité administrative indépendante, créée par l’article 4 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire et dite « loi TSN ». L’article L. 592-1 du code de l’environnement dispose qu’elle participe au contrôle de la sûreté nucléaire, de la radioprotection et des activités nucléaires mentionnées par l’article L. 1333-1 du code de la santé publique (activités comportant un risque d’exposition des personnes aux rayonnements ionisants). L’Autorité de sûreté participe également à l’information du public et à la transparence dans ses domaines de compétence.

1. Composition

L’Autorité de sûreté est composée d’un collège de cinq membres, dont trois sont désignés par le Président de la République, dont le président du collège, un par le Président de l’Assemblée nationale et un par le Président du Sénat (art. L. 592-2 du code de l’environnement). La nomination du président de l’ASN est soumise aux avis des commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, en application de l’article 13 de la Constitution.

Les services de l’ASN sont placés sous l’autorité d’un directeur général. L’organisation comprend un comité exécutif, un secrétariat général et huit directions thématiques :

– trois directions fonctionnelles : la direction de l’information, de la communication et des usages numériques, la direction de l’environnement et des situations d’urgence et la direction des relations internationales ;

– cinq directions opérationnelles : la direction des centrales nucléaires, la direction des déchets, des installations de recherche et du cycle, la direction des équipements sous pression nucléaires, la direction du transport et des sources et la direction des rayonnements ionisants et de la santé.

L’Autorité de sûreté s’appuie également sur ses onze divisions territoriales, placées sous l’autorité de délégués territoriaux.

Selon le site internet de l’Autorité, celle-ci comptait 519 personnes au 31 décembre 2021, pour un budget de 67,15 M€ ([118]) : 291 personnes travaillaient en service central, 226 dans les divisions territoriales et 2 agents dans des organismes internationaux.

2. Pouvoirs

Les attributions de l’Autorité de sûreté nucléaire sont décrites aux articles L. 592-19 à L. 592-34 du code de l’environnement.

L’Autorité de sûreté nucléaire est compétente pour les installations nucléaires de base, le transport de substances radioactives, les équipements sous pression nucléaires ainsi que les activités mentionnées à l’article L. 1333-1 du code de la santé publique. Elle dispose, dans le cadre de telles compétences, de larges pouvoirs réglementaires :

– elle peut prendre des décisions réglementaires à caractère technique en complément des décrets et arrêtés pris dans son domaine de compétence, de telles décisions étant cependant soumises à homologation ministérielle (article L. 592-20 du code de l’environnement) ;

– elle dispose d’un pouvoir de décision individuelle dans ses domaines de compétence, dans les conditions et limites fixées par les lois et règlements en vigueur (art. L. 592-21).

L’Autorité de sûreté examine et autorise les demandes liées aux installations nucléaires (par exemple, les mises en service) et contrôle le respect de la réglementation applicable, dans le cadre notamment des inspections qu’elle réalise : selon le rapport annuel 2021 de l’Autorité, 1 881 inspections ont ainsi été réalisées au cours de cette même année.

L’Autorité de sûreté nucléaire dispose par ailleurs de nombreuses prérogatives, parmi lesquelles le pouvoir de prescrire au responsable d’une activité qu’elle contrôle la réalisation, aux frais de celui-ci, d’analyses critiques d’un dossier, d’expertises, de contrôles ou d’études par des organismes extérieurs experts choisis en accord avec elle ou qu’elle agrée « lorsque l’importance particulière des risques ou inconvénients le justifie » (art. L. 592-23) ;

Inversement, l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst), les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat et le Gouvernement peuvent demander à l’ASN des avis ou des études sur toute question relevant de sa compétence (art. L. 592-29). Le président de l’Autorité de sûreté peut également être invité à rendre compte des activités de l’Autorité à l’Opecst (art. L. 592-30), auquel son rapport annuel doit être transmis (art. L. 592-31).

L’Autorité de sûreté nucléaire comprend également une commission des sanctions, qui peut prononcer des amendes administratives (art. L. 592-41).

Enfin, l’Autorité de sûreté est étroitement associée à la gestion des situations d’urgence radiologique : elle doit notamment assister le Gouvernement pour toutes les questions relevant de sa compétence et lui apporter son concours technique (art. L. 592-32).

B. D’autres organes concourent également à la sûreté nucléaire

1. L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire

D’autres organes concourent à la sûreté nucléaire en France, en particulier l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Établissement public à caractère industriel et commercial créé par l’article 5 de la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001 créant une agence française de sécurité sanitaire environnementale, l’IRSN résulte de la fusion de l’Office de protection contre les rayonnements ionisants et de l’Institut de protection et de sûreté nucléaire. L’IRSN est placé sous la tutelle conjointe du ministre chargé de l’environnement, du ministre de la défense et des ministres chargés de l’énergie, de la recherche et de la santé ([119]).

Le fonctionnement et les missions de l’IRSN sont définis aux articles L. 592-45 à L. 592-49 du code de l’environnement.

En 2021, l’IRSN comptait 1 725 collaborateurs et disposait d’un budget de 282 M€ en recettes ([120]). Le directeur général de l’IRSN est nommé par le Président de la République après avis des commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, en application de l’article 13 de la Constitution. L’Institut dispose d’un conseil d’administration et d’une direction générale, ainsi que de directions fonctionnelles et de support. Il existe par ailleurs quatre pôles de compétence en son sein : défense, sécurité et non-prolifération ; santé et environnement ; sûreté nucléaire ; patrimoine et territoires.

Aux termes de l’article L. 592-45 du code de l’environnement, l’IRSN réalise des missions d’expertise et de recherche dans le domaine de la sécurité nucléaire (et non de la seule sûreté nucléaire). L’Institut apporte son appui technique à l’Autorité de sûreté nucléaire, sous forme d’activités d’expertise soutenues par des activités de recherche (art. L. 592-46). Il doit également contribuer à l’information du public (art. L. 592-47).

2. Autres organes

D’autres organismes concourent plus indirectement à la sûreté nucléaire, parmi lesquels :

– le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies nouvelles (CEA), à travers ses activités de recherche dans le domaine du nucléaire et sa participation à la protection des personnes et des biens contre les effets de l’énergie atomique (art. L. 332-2 du code de la recherche) ;

– le Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN), défini à l’article L. 125-34 du code de l’environnement comme une instance d’information, de concertation et de débat sur les risques liés aux activités nucléaires et l’impact de ces activités sur la santé des personnes, sur l’environnement et sur la sécurité nucléaire ;

– le délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités et installations intéressant la défense, pour le cas spécifique de ces installations et activités (art. R. 1333-67-5 du code de la défense).

C. Un projet de réforme : le rapprochement de l’ASN et de l’IRSN

Le Conseil de politique nucléaire du 3 février 2023 a décidé que les compétences techniques de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire sont appelées à être réunies avec celles de l’ASN. Les « synergies » avec le CEA et le délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités et installations intéressant la défense seront également prises en compte ([121]).

Les objectifs annoncés de la réforme sont les suivants ([122]) :

– consacrer l’indépendance et la transparence du système de sûreté nucléaire ;

– renforcer les compétences et la puissance d’action de l’ASN ;

– accroître l’attractivité des métiers de la sûreté nucléaire.

À la demande du Gouvernement, le président de l’ASN, le directeur général de l’IRSN et le délégué général du CEA ont remis leurs premières propositions sur cette réforme le 20 février.

Le président de l’ASN, le directeur général de l’IRSN, en association avec le CEA et les services ministériels, doivent désormais remettre des propositions sur le sujet d’ici au mois de juin 2023. Ce travail devra être réalisé « en concertation avec l’ensemble des parties concernées, au premier rang desquelles les représentants du personnel et le Parlement, notamment l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques ». Ces propositions seront présentées au HCTISN et à l’ANCCLI (Association nationale des comités et commissions locales d’information).

Cette réforme nécessite en effet de nombreuses modifications législatives et réglementaires. Les premières mesures législatives sont introduites dans le présent projet de loi, aux articles 11 bis et 11 ter. Il sera nécessaire de modifier les crédits budgétaires affectés à l’ASN et à l’IRSN en loi de finances. Au total, le Gouvernement estime que la mise en œuvre de la réforme devrait s’étaler sur une quinzaine de mois.

II. Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 9 A résulte de l’adoption, en séance publique, de l’amendement n° 65 de M. Gilbert-Luc Devinaz (SER) demandant au Gouvernement la réalisation d’un audit sur les moyens humains de l’ASN pour faire face à la relance du nucléaire. Il est précisé que cet audit devra être réalisé en s’appuyant sur les moyens des services du ministère de la transition énergétique.

Cet amendement a reçu un double avis de sagesse de la commission des affaires économiques et du Gouvernement.

III. Les modifications APPORTées par la commission

La commission a adopté un amendement CE533 de Mme Morel (Dem) de rédaction globale de l’article 9 A, sous-amendé, qui a reçu un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement. L’amendement transforme la demande d’audit en demande de rapport au Parlement sur les besoins prévisionnels liés au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

Les sous-amendements apportent les précisions suivantes :

– le sous-amendement CE683 du Gouvernement, adopté avec avis favorable de la rapporteure, prévoit que le rapport est remis dans un délai de 6 mois à compter de la promulgation, contre une durée de 3 mois proposée dans l’amendement CE533 ;

– le sous-amendement CE681 de M. Leseul (SOC-Nupes), adopté avec avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement, précise que la demande de rapport porte sur les besoins humains et financiers, et non sur les seuls besoins en emplois ;

– le sous-amendement CE680 du même auteur, adopté avec double avis favorable, ajoute que la demande de rapport porte sur les missions de contrôle, d’expertise et de recherche ;

– le sous-amendement CE687 de Mme Brulebois (RE), adopté avec un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement, prévoit que le rapport porte aussi sur la garantie d’un niveau de ressources suffisant en cas de nouvelle organisation des missions relatives à la sûreté nucléaire et à la radioprotection ;

– le sous-amendement CE679 de Mme Brulebois, adopté avec les mêmes avis, complète la demande de rapport avec des éléments relatifs au transfert des missions et des personnels de l’IRSN à l’ASN, dans la perspective d’un rapprochement de ces deux entités.

*

Article 9 Modalités de réexamen périodique des installations nucléaires de base au-delà de leur 35ème année d’exploitation

I. l’État du droit

A. Un réexamen périodique spécifique au-delà de 35 ans d’exploitation

1. Le principe : des visites décennales de conformité et de sûreté

L’exploitant d’une installation nucléaire de base (installation nucléaire de base) est responsable de la sûreté de son installation. L’article L. 593-18 du code de l’environnement prévoit ainsi qu’il doit procéder périodiquement au réexamen de celle-ci, en tenant compte des meilleures pratiques internationales et en réalisant à la fois :

– un examen de conformité, qui doit permettre d’apprécier la situation de l’installation au regard des règles qui lui sont applicables ;

– une réévaluation de sûreté, qui consiste à actualiser l’appréciation des risques ou inconvénients que l’installation présente pour les intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du même code – c’est-à-dire la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou la protection de la nature et de l’environnement – en tenant notamment compte de l’état de l’installation, de l’expérience acquise au cours de l’exploitation, de l’évolution des connaissances et des règles applicables aux installations similaires.

Ce réexamen a lieu tous les dix ans, sauf si le décret d’autorisation de création de l’INB prévoit une périodicité différente. Aucune installation nucléaire de base actuellement en service ne prévoit une périodicité différente à dix ans.

Ce réexamen fait l’objet d’un rapport, qui comprend les conclusions du réexamen et les éventuelles dispositions que l’exploitant envisage de prendre pour remédier aux anomalies constatées ou pour améliorer la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 précité (art. L. 593-19 du code de l’environnement).

L’Autorité de sûreté nucléaire analyse le rapport présenté par l’exploitant et peut lui imposer des prescriptions techniques complémentaires. Cette analyse et ces prescriptions doivent être communiquées au ministre chargé de la sûreté nucléaire.

2. Les dispositions spécifiques aux visites décennales effectuées au-delà de la 35e année d’exploitation d’une installation nucléaire de base

a. Les dispositions proposées par l’exploitant sont soumises à autorisation, après enquête publique

Pour les visites décennales intervenant au-delà de la 35e année d’exploitation, les dispositions proposées par l’exploitant dans le cadre du rapport de réexamen sont soumises à une enquête publique, puis à une procédure d’autorisation de l’ASN.

L’enquête publique se fait selon les conditions de droit commun prévues par le code de l’environnement (partie réglementaire de la section 2 du chapitre III du titre II du livre Ier), sous réserve de quelques spécificités décrites aux articles R. 593-62-2 à R. 593-62-8 du même code. Ces spécificités portent notamment sur le contenu du dossier de l’enquête publique et sur l’articulation entre les pouvoirs et le rôle de l’ASN et ceux du préfet de département.

Les dispositions proposées par l’exploitant sont soumises à autorisation, à l’issue de l’enquête publique. S’agissant en particulier des dispositifs conduisant à apporter des modifications à une INB, le code de l’environnement prévoit plusieurs procédures d’autorisation :

– l’article L. 593-14 prévoit qu’une nouvelle autorisation est requise en cas de modification substantielle d’une installation, le caractère « substantiel » de cette modification étant précisé par voie réglementaire. La procédure qui s’applique est alors celle de l’autorisation de création, selon des modalités définies par voie réglementaire ;

– l’article L. 593-15 dispose que les modifications « notables » d’une installation nucléaire de base sont soumises à autorisation ou à déclaration auprès de l’Autorité de sûreté nucléaire, en fonction de leur importance.

Il convient, à cet égard, de noter que l’article L. 593-19 ne mentionne que les procédures d’autorisation prévues aux articles L. 593-14 et L. 593-15, la procédure de déclaration n’étant pas évoquée et donc pas applicable.

b. Les prescriptions de l’Autorité de sûreté nucléaire

L’article L. 593-19 du code de l’environnement précise que les prescriptions de l’Autorité de sûreté nucléaire, pour les visites réalisées au-delà de la 35e année d’exploitation, comprennent des dispositions relatives au suivi régulier du maintien dans le temps des équipements importants pour la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1.

c. La remise d’un rapport intermédiaire cinq ans après le réexamen

Il est également prévu, cinq ans après la remise du rapport de réexamen par l’exploitant, la présentation d’un rapport intermédiaire, par ce même exploitant, sur l’état des équipements importants. Ce rapport intermédiaire peut, le cas échéant, conduire l’Autorité de sûreté nucléaire à compléter ses prescriptions relatives à ces équipements.

B. L’examen des réacteurs ayant atteint leur 35Ème année d’exploitation a débuté et fait apparaître des difficultés liées au cadre juridique existant

1. La phase générique du réexamen des réacteurs de 900 MWe a déjà eu lieu

Les réexamens périodiques au-delà de la 35e année d’exploitation, dits « VD4 », ont débuté en 2013 pour les réacteurs nucléaires de 900 MWe et concernent huit sites : Blayais, Bugey, Chinon, Cruas, Dampierre-en-Burly, Gravelines, Saint-Laurent-des-Eaux et Tricastin. L’exploitant a choisi d’articuler ces visites décennales en deux phases, ainsi que le permet l’article R. 593-62-1 du code de l’environnement :

– une phase générique, qui porte sur des problématiques communes à ces réacteurs et qui est déjà achevée. Elle a donné lieu à une concertation publique organisée par le Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire et à une consultation publique organisée par l’Autorité de sûreté nucléaire. Cette phase a fait l’objet d’un rapport d’instruction de l’ASN et d’une décision de l’Autorité ([123]) ;

– une phase spécifique à chaque réacteur. C’est à l’issue du réexamen propre à chaque réacteur, sur lequel porte une enquête publique, que l’Autorité de sûreté nucléaire prend position, en application de l’article L. 593-19 du code de l’environnement, sur la prolongation de son fonctionnement. Cette visite spécifique a déjà eu lieu pour 2 réacteurs de la centrale de Tricastin (février 2020 et fin d’année 2022, respectivement).

Calendrier des dates de remise des rapports concluant les VD4 (2021)

Source : ASN, Rapport d’instruction pour les RP4, 2021.

2. Certaines dispositions applicables au réexamen périodique rencontrent des difficultés d’application pratique

Les visites décennales réalisées sur les deux réacteurs de Tricastin ont pu faire apparaître certaines limites du droit actuellement applicable.

● Le rattachement de l’enquête publique à la procédure d’autorisation « suscite des incompréhensions du public », selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi. Cette étude souligne notamment que « le fait que l’enquête publique mette en évidence que les propositions de l’exploitant sont insuffisantes ne constitue pas, tant en droit qu’en termes de sûreté, une raison valable de les rejeter. De fait, seule une décision de l’ASN est en mesure d’imposer la mise en œuvre de dispositions complémentaires ».

Un tel rattachement a pour conséquence de reporter toute modification soumise à autorisation à la fin de l’enquête publique, alors même que certaines modifications pourraient être réalisées pendant la visite décennale – ce qui irait d’ailleurs dans le sens d’une meilleure sûreté. L’étude d’impact rappelle que, « dans le cadre du réexamen, l’Autorité de sûreté nucléaire ne peut plus, en l’état actuel du droit, autoriser les modifications nécessaires dans la période comprise entre la transmission du rapport de conclusion du réexamen et la fin de l’enquête publique. Cela a conduit à devoir différer le déploiement d’améliorations de sûreté dont l’utilité ne fait pas l’objet de discussion ».

● Le périmètre restreint de l’enquête publique ne permet pas au public de se prononcer sur l’ensemble du rapport de réexamen, mais sur les seules dispositions proposées par l’exploitant.

Cette situation aboutit à dissocier les conclusions de l’enquête publique de l’analyse du rapport effectuée par l’Autorité de sûreté nucléaire. Le public devrait au contraire pouvoir se prononcer sur le caractère suffisamment complet du rapport, notamment des dispositions proposées, et l’ASN devrait pouvoir mieux prendre en compte ces remarques. Comme le souligne l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, « l’enquête publique est rattachée à la procédure d’autorisation, alors que celle-ci ne permet pas de prendre en compte de manière satisfaisante les conclusions de l’enquête publique ».

● La rédaction actuelle de l’article L. 593-19 du code de l’environnement n’évoque que des procédures d’autorisation pour les modifications dans le cadre des réexamens périodiques au-delà de la 35ème année d’exploitation de l’INB, alors que ce même code prévoit bien un régime déclaratif pour des modifications notables de moindre importance. Pour une même modification, il existe donc deux procédures distinctes : l’autorisation quand la modification intervient dans le cadre d’un réexamen périodique au-delà de la 35e année d’exploitation et la déclaration dans les autres cas.

II. Le dispositif proposé

A. Le texte initial

Pour remédier aux difficultés qui viennent d’être rappelées, l’article 9 du présent projet de loi propose une nouvelle rédaction des dispositions applicables aux visites décennales effectuées après la 35e année d’exploitation d’un réacteur.

1. La modification du périmètre de l’enquête publique

Le projet de loi prévoit que l’enquête publique ne porte pas sur les dispositions proposées par l’exploitant mais sur les conclusions et les dispositions proposées dans le rapport de réexamen : le périmètre de l’enquête publique se trouve ainsi élargie.

L’Autorité de sûreté nucléaire pourra imposer des prescriptions complémentaires au vu de l’analyse du rapport de réexamen et des conclusions de l’enquête publique qui lui sont associées. La nouvelle rédaction de l’article L. 593-19 dispose ainsi que l’Autorité « tient compte des conclusions de l’enquête publique dans son analyse du rapport de l’exploitant et dans les prescriptions qu’elle prend ».

2. La possibilité de réaliser des modifications avant la fin de l’enquête publique

Les nouvelles dispositions proposées, qui rattachent l’enquête publique non à la procédure d’autorisation mais aux conclusions du rapport de réexamen et à l’avis de l’ASN, doivent permettre à l’exploitant de mettre en œuvre des modifications nécessaires à la poursuite de l’exploitation du réacteur avant la fin des résultats de l’enquête publique, ce qui n’est pas possible aujourd’hui.

Par ailleurs, ces modifications intervenant avant la fin de l’enquête publique donneront bien lieu à consultation du public, lorsque cela est prévu par le code de l’environnement.

3. Le régime de droit commun applicable aux modifications de l’installation nucléaire de base

La nouvelle rédaction de l’article L. 593-19 du code de l’environnement prévue par le projet de loi précise que les modifications envisagées par l’exploitant sont soumises soit à déclaration, soit à autorisation. Cette rédaction permet de supprimer la référence au seul régime d’autorisation, qui prévaut actuellement, et de disposer à l’avenir d’un régime de modification aligné sur le droit commun.

4. La suppression du rapport intermédiaire à cinq ans

L’article 9 du présent projet de loi supprime la présentation d’un rapport intermédiaire à cinq ans, qui doit en principe être remis par l’exploitant après le réexamen périodique effectué au-delà de la 35e année de fonctionnement.

Selon le ministère de la transition énergétique et l’ASN, une vérification globale de l’état des équipements dans les cinq ans qui suivent le réexamen n’est cohérente ni avec la démarche de maîtrise de vieillissement, qui est fondée sur une périodicité décennale, ni avec les programmes de maintenance, qui définissent des périodicités adaptées à chaque composant.

Ce rapport à cinq ans constituerait donc une charge pour l’exploitant sans réelle valeur ajoutée en termes de maîtrise de l’état des installations. Il est par ailleurs rappelé que « l’ASN peut à tout moment prendre des prescriptions visant à protéger les intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du code de l’environnement ».

5. L’avis du Conseil d’État et du Conseil national de la transition écologique

Le Conseil d’État note que l’enquête publique est « opportunément » élargie aux conclusions du rapport de réexamen « afin de permettre au public d’être mieux éclairé » pour donner un avis sur les dispositions proposées par l’exploitant. Tant sur la modification du périmètre de l’enquête publique que sur la procédure de modification, il juge que « ces différentes mesures, à la fois de simplification des procédures et de renforcement de la participation du public, ne soulèvent pas d’objection juridique ».

S’agissant de la suppression du rapport intermédiaire, le Conseil d’État a toutefois estimé que cette suppression n’avait pas fait l’objet d’une évaluation « tenant suffisamment compte des contraintes qu’est susceptible d’induire l’exploitation, prolongée pour une longue durée, de ces installations » et a donc suggéré de compléter l’étude d’impact sur ce point, par rapport à la version transmise initialement. Toutefois, cette mesure n’appelle pas « davantage d’objections d’ordre constitutionnel et conventionnel ».

Devant le Conseil national de la transition écologique, les dispositions sur la poursuite du fonctionnement des réacteurs ont fait l’objet d’avis partagés. S’il est souligné qu’une « démarche de formation, d’appropriation et de culture du risque » est importante sur un tel sujet et que les rôles de l’Autorité de sûreté nucléaire, d’une part, et de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, d’autre part, sont fondamentaux :

– certains ont défendu la nécessité de prolonger la durée d’exploitation réacteurs sous contrôle de l’Autorité de sûreté nucléaire, car cette prolongation contribue à décarboner le mix énergétique de notre pays et à réduire sa dépendance aux énergies fossiles ;

– d’autres ont attiré l’attention sur les coûts d’investissement et de maintenance induits, ainsi que sur les atteintes à la biodiversité et les risques pour la sûreté nucléaire inhérents à la prolongation de la durée d’exploitation.

6. Les conséquences sur la sûreté nucléaire

Le ministère de la transition énergétique a rappelé à votre rapporteure que l’article 9 du projet de loi « vise à améliorer l’articulation des procédures instruites dans le cadre du réexamen » et qu’il ne modifie en rien les exigences applicables aux installations.

Les raisons de la suppression du rapport intermédiaire à cinq ans ont été rappelées précédemment, notamment l’absence de valeur ajoutée d’un tel rapport pour la maîtrise de l’état des installations.

B. Les modifications apportées par le Sénat

1. En commission

En commission, le Sénat a adopté l’amendement COM-34 du rapporteur Daniel Gremillet. Cet amendement :

– précise que l’enquête publique porte sur le rapport de réexamen, qui comporte les conclusions et les dispositions proposées par l’exploitant, ce qui renforce la lisibilité du nouveau périmètre d’une telle enquête ;

– précise que celle-ci est réalisée en application du chapitre II du titre II du livre Ier du code de l’environnement et de l’article L. 593-9 du même code ;

– réintroduit le rapport intermédiaire à cinq ans, en modifiant néanmoins son périmètre : il n’est plus indiqué que ce rapport porte sur l’état des équipements importants, mais qu’il porte sur la mise en œuvre des prescriptions effectuées par l’Autorité de sûreté nucléaire en application de l’article L. 593-10 (prescriptions pour l’application du décret d’autorisation de création) ;

– précise que lorsqu’une modification est soumise à déclaration, dans le cadre d’un réexamen périodique, une décision de l’Autorité de sûreté nucléaire doit dresser la liste des modifications susceptibles d’être soumises à une telle procédure. Il précise également que l’Autorité peut assortir toute modification soumise à déclaration de prescriptions complémentaires ;

– apporte des corrections rédactionnelles.

2. En séance publique

En séance publique, les sénateurs ont adopté trois amendements du rapporteur de la commission des affaires économiques Daniel Gremillet :

– l’amendement n° 130, avec avis favorable du Gouvernement, précise que les dispositions législatives applicables à l’enquête publique s’entendent « sous réserve des adaptations réglementaires nécessaires », car il y a bien des spécificités à ce type d’enquête ;

– l’amendement n° 131, avec avis favorable du Gouvernement, indique que le rapport intermédiaire doit porter sur les prescriptions fixées par l’Autorité de sûreté nucléaire à l’issue du réexamen périodique – et non sur celles fixées à l’occasion du décret d’autorisation de création ;

– l’amendement n° 132, avec avis favorable du Gouvernement, apporte des améliorations rédactionnelles.

III. Les modifications APPORTées par la commission

La commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements permettant de clarifier la rédaction de l’article 9, en revenant à une version plus proche du texte déposé par le Gouvernement.

Les amendements identiques CE627 de la rapporteure, CE664 de la rapporteure pour avis Christine Decodts et CE42 de M. Bovet (RN), adoptés avec avis favorable du Gouvernement, suppriment la référence aux dispositions législatives et réglementaires relatives aux modalités de l’enquête publique qui a lieu lors du réexamen au-delà de la 35ème année de fonctionnement d’une INB. Les dispositions législatives visées ne permettent pas de tenir compte des spécificités applicables à une telle enquête publique, qui s’inscrit dans le cadre d’une procédure de réexamen et non dans le cadre d’une procédure d’autorisation. De plus, aucune adaptation réglementaire ne doit être réalisée.

Les amendements identiques CE628 de la rapporteure et CE240 de M. Daubié (Dem) rétablissent la suppression du rapport intermédiaire à 5 ans, qui figurait dans le projet de loi initial. Ce réexamen à 5 ans s’accorde mal avec le calendrier décennal des réexamens périodiques. De plus, il n’apporte pas de garanties supplémentaires en matière de sûreté nucléaire, étant donné que l’ASN peut, à tout moment, prendre les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 593 1 du code de l’environnement et doit assurer le suivi de ces prescriptions dans le temps.

L’amendement CE629 de la rapporteure, a été adopté avec avis favorable du Gouvernement. Il clarifie la rédaction du dernier alinéa de l’article 9 pour préciser que le régime juridique applicable aux modifications effectuées dans le cadre des réexamens périodiques est celui prévu aux articles L. 593-14 et L. 593-15 du code de l’environnement : déclaration ou autorisation, selon l’importance de la modification. Les précisions apportées par le Sénat à ce dernier alinéa de l’article 9 n’apparaissent pas nécessaires :

– il n’est pas utile de préciser à nouveau que l’ASN peut demander des prescriptions complémentaires à l’exploitant dans le cadre des réexamens périodiques, puisque de telles prescriptions peuvent être demandées à tout moment ;

– l’article R. 593-59 du code de l’environnement dispose déjà que l’ASN fixe, par une décision, la liste des modifications notables pouvant être soumises à déclaration.

Enfin, les amendement CE627 et CE592 de la rapporteure, adoptés avec avis favorable du Gouvernement, opèrent des modifications d’ordre rédactionnel.

*

Article 9 bis Prise en compte des conséquences du changement climatique et de la cybersécurité dans les dispositions législatives applicables aux installations nucléaires de base

I. l’État du droit

A. La prise en compte de la résilience au changement climatique dans les procédures applicables aux installations nucléaires de base

Le changement climatique et ses conséquences doivent être pris en compte lors de la création et du fonctionnement d’une installation nucléaire de base.

1. Les dispositions législatives

L’autorisation de création d’une installation nucléaire de base (INB) ne peut être délivrée que si, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, l’exploitant démontre que l’ensemble des dispositions prises ou envisagées relatives à cette installation préviennent ou limitent de manière suffisante les risques ou inconvénients que l’installation présente pour la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou la protection de la nature et de l’environnement (art. L. 593-7 du code de l’environnement).

S’agissant du réexamen décennal de sûreté, celui-ci doit faire état de la situation de l’installation et des risques qu’elle présente pour ces mêmes intérêts (art. L. 593-18 du code de l’environnement). Le ministère de la transition énergétique et l’Autorité de sûreté nucléaire rappellent également que « le régime des INB impose de réexaminer, tous les dix ans, l’état des connaissances concernant les risques et inconvénients que présente l’installation. Cela incluait déjà le changement climatique, qui a des conséquences sur plusieurs agressions externes (inondation, grand chaud…) et sur l’impact environnemental lié au fonctionnement de l’installation. Pour les nouvelles installations, l’exploitant doit établir sa démonstration de sûreté en prenant en compte l’évolution climatique sur la durée de vie qu’il envisage (60 ans pour les réacteurs de type EPR 2) ».

2. Les dispositions réglementaires

L’arrêté du 7 février 2012 fixant les règles générales relatives aux installations nucléaires de base définit ce qu’est une « démonstration de sûreté nucléaire » et cette définition intègre un ensemble de considérations liées à l’environnement : cette démonstration est constituée de l’« ensemble des éléments contenus ou utilisés dans le rapport préliminaire de sûreté et les rapports de sûreté (…) et participant à la démonstration mentionnée au deuxième alinéa de l’article L. 593-7 du code de l’environnement, qui justifient que les risques d’accident, radiologiques ou non, et l’ampleur de leurs conséquences sont, compte tenu de l’état des connaissances, des pratiques et de la vulnérabilité de l’environnement de l’installation, aussi faibles que possible dans des conditions économiques acceptables ».

L’article 3.6 de ce même arrêté dresse la liste des agressions externes à prendre en compte dans la démonstration de sûreté nucléaire, parmi lesquelles figurent plusieurs risques naturels comme les séismes, la foudre et les interférences électromagnétiques, des conditions météorologiques ou climatiques extrêmes, les incendies ou les inondations.

Par ailleurs, dans l’étude d’impact qui accompagne la demande d’autorisation de création d’une installation nucléaire de base, doit figurer la description des incidences que celle-ci est susceptible d’avoir sur l’environnement. Cette étude d’impact doit également prendre en compte les variations saisonnières et climatiques (art. R. 593-17 du code de l’environnement).

3. Les guides et avis de l’Autorité de sûreté nucléaire

Le guide n° 22 ([124]) de l’Autorité de sûreté nucléaire, qui porte sur la conception des réacteurs à eau sous pression, détaille les différentes réglementations à respecter lors de la construction de ces réacteurs, s’agissant en particulier des agressions externes.

Par ailleurs, un avis de l’Autorité en date du 4 mai 2018 ([125]) et portant sur les sujets de recherche à approfondir en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, rappelle que, dans le domaine des agressions naturelles externes, « une plus grande priorité est accordée aux recherches sur les séismes, les inondations et les impacts du changement climatique, ce qui est approprié ». Il recommande que les recherches soient approfondies sur l’impact potentiel du changement climatique sur les risques naturels tels que les vagues de chaleur, les cyclones, les tornades et les ondes de tempête.

Les conséquences du changement climatique sont donc prises en compte dans la réglementation applicable aux installations nucléaires de base, tant dans ses volets législatif et réglementaire que par l’Autorité de sûreté nucléaire dans le cadre de ses missions.