rapport , en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances, modifié par le Sénat, pour 2023 (n°598). — Commentaires d'articles

B. LE Dispositif modifiÉ

Le plafond des autorisations d’emplois de l’État a été réduit de 460 ETPT à l’Assemblée nationale à la suite d’un amendement déposé et retenu par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Cette diminution nette résulte de deux mouvements.

● Les autorisations d’emplois de plusieurs ministères sont réduites de 500 ETPT dans le cadre de la mise à jour des plafonds d’autorisations d’emplois en fonction de la consommation réelle d’emplois prévue par l’article 11 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Cet article prévoit en effet que le plafond des autorisations d’emplois prévu en loi de finances initiale, spécialisé par ministère, ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l’incidence des schémas d’emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus.

Sont ainsi concernés le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (– 471 ETPT), les services du Premier ministre (– 9 ETPT) et le budget annexe Publications officielles et information administrative (– 20 ETPT).

● Les autorisations d’emplois de plusieurs ministères sont revues à la hausse à hauteur de 40 ETPT afin de renforcer le réseau des « référents énergie pour la transition énergétique de l’immobilier de l’État ».

Ces créations d’emploi sont réparties à hauteur de 31 ETPT pour le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et de 1 ETPT pour chacun des ministères de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, des armées, de la culture, de l’éducation nationale et de la jeunesse, de l’Europe et des affaires étrangères, de l’intérieur et de l’outre-mer, de la justice, des solidarités, de l’autonomie et des personnes handicapées, et de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a modifié le plafond des autorisations d’emplois de plusieurs ministères. Il en résulte un relèvement du plafond global des emplois de 612 ETPT.

● Le plafond d’emplois du ministère de la justice enregistre une augmentation nette de 691 ETPT, qui se décompose entre :

– une hausse de 695 ETPT destinée notamment à permettre le renouvellement de contrats à durée déterminée arrivant à terme en juin 2022 pour trois années supplémentaires dans le cadre du renforcement des moyens en matière de lutte contre les violences intrafamiliales et de justice de proximité (+ 605 ETPT). Cette progression a également pour objectif de mettre en œuvre, à compter du 1er mars 2022, le nouveau dispositif de généralisation de l’intermédiation des pensions alimentaires (+ 90 ETPT) ;

– une diminution de 4 ETPT, transférés à l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ), chargée notamment de la mise en œuvre du plan « 15 000 places de prison ».

● Le plafond d’emplois du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires diminue de 142 ETPT, hors impact des redéploiements entre services relevant de l’administration territoriale (ATE). Cette réduction nette résulte :

– d’une baisse de 153 ETPT correspondant aux transferts vers les régions de la gestion des sites Natura 2000 d’une part et des routes et des personnels de la collectivité d’Alsace (CEA) et de l’Eurométropole de Strasbourg (EMS) d’autre part ;

– d’une augmentation de 5 ETPT pour renforcer les effectifs de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) ;

– d’une hausse de 6 ETPT pour renforcer les moyens humains des Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage en mer (CROSS) afin de renforcer le dispositif de sauvetage en Manche Est - Mer du Nord.

● Le plafond d’emplois du ministère des solidarités, de l’autonomie et des personnes handicapées augmente de 70 ETPT, hors impact des redéploiements entre services relevant de l’ATE.

Cette augmentation est la conséquence de la mise en œuvre du contrôle des antécédents judiciaires dans les champs de la protection de l’enfance et des modes d’accueil du jeune enfant, prévue par la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants et du remaniement ministériel de juillet 2022 qui a conduit à la transformation du secrétariat d’État chargé des personnes handicapées en ministère délégué chargé des personnes handicapées auprès du ministre des solidarités, de l’autonomie et des personnes handicapées.

● Les plafonds d’emplois de sept ministères sont modifiés pour tirer les conséquences d’un redéploiement d’emplois entre services relevant de l’administration territoriale de l’État qui est intervenu en 2022.

Ces redéploiements concernent le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (– 6 ETPT), le ministère de la culture (+1 ETPT), le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (– 1 ETPT), le ministère de l’intérieur et de l’outre-mer (+ 7 ETPT), le ministère des solidarités, de l’autonomie et des personnes handicapées (– 2 ETPT), et le ministère du travail, du plein-emploi et de l’insertion (– 6 ETPT).

Le tableau ci-après présente l’évolution de la répartition des plafonds des autorisations d’emplois entre la loi de finances initiale pour 2022 et le présent projet de loi de finances tel qu’adopté par le Sénat.

Évolution de la rÉpartition des plafonds des autorisations d’emplois

par ministÈre et par budget annexe

(en équivalents temps plein travaillé – ETPT)

Source : loi de finances pour 2022 et présent projet de loi de finances.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 33 Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. LE dispositif proposÉ

En application du 2°bis du II de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances, la seconde partie de la loi de finances détermine le plafond d’autorisation des emplois des opérateurs de l’État par mission du budget général et par budget annexe ([369]).

Le présent article fixe le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État pour 2023. Dans sa version initiale, le présent projet de loi de finances proposait de fixer ce plafond à 406 932 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2023 au lieu de 406 054 ETPT en loi de finances initiale pour 2022.

B. le Dispositif modifiÉ

Les plafonds d’emplois des opérateurs relevant de la mission Écologie, développement et mobilité durables ont été modifiés à l’Assemblée nationale par trois amendements retenus par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 4, alinéa 3, de la Constitution.

Le premier amendement, déposé par le Gouvernement, concerne, d’une part, l’École nationale supérieure maritime (ENSM) dont le plafond d’emploi est augmenté de 5 ETPT conformément au projet dit « de Fontenoy » de soutien à l’ENSM et, d’autre part, Météo France qui voit son plafond augmenter de 17 ETPT afin d’améliorer les prévisions météorologiques en forêt et donc la prévention du risque d’incendie.

Le deuxième amendement, proposé par M. Pierre Cazeneuve, augmente de 5 ETPT le plafond d’emplois des opérateurs du programme Expertise, information géographique et météorologique avec comme objectif la progression des effectifs du Haut Conseil pour le climat et diminue concomitamment de 5 ETPT le plafond des autorisations d’emplois du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durable.

Le troisième amendement, déposé par M. Lionel Causse, augmente le plafond des opérateurs du programme Paysages, eau et biodiversité de 5 ETPT au profit du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres. Le Conservatoire, qui est un établissement public administratif à compétence nationale, a la charge de protéger les espaces littoraux sous sa responsabilité. L’augmentation du nombre d’emplois rémunérés sur le budget général est justifiée par les surfaces toujours croissantes d’espaces naturels dont l’établissement public s’occupe. Cet amendement réduit par ailleurs le plafond des autorisations d’emplois du programme Infrastructures et services de transport de 5 ETPT.

Le plafond des autorisations d’emplois de la mission Écologie, développement et mobilité durables augmente donc au total de 22 ETPT.

II. Les modifications apportÉes par le Sénat

● Le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs a tout d’abord été modifié par le Sénat, sur proposition du Gouvernement et avec un avis favorable de la commission. Plusieurs missions sont concernées.

S’agissant de la mission Écologie, développement et mobilité durables, le Gouvernement a souhaité revenir sur l’amendement qui augmentait le plafond d’emplois du Haut Conseil pour le climat car il s’agit d’une autorité qui relève des services du Premier ministre. En conséquence, le plafond d’emplois du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durable est augmenté de 5 ETPT.

Le plafond d’emplois des opérateurs de la mission Cohésion des territoires a par ailleurs été revu à la hausse de 4 ETPT au profit de l’Agence nationale pour la cohésion des territoires, qui est rattachée au programme Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire. Les effectifs supplémentaires correspondent à des personnels gérant le Fonds pour une société numérique qui, actuellement abrité par la Caisse des dépôts et consignations, va être transféré à l’ANCT.

La mission Justice a également vu le plafond d’emplois de ses opérateurs augmenter de 4 ETPT, afin de tenir compte de la progression des emplois prévue par la loi du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022 pour permettre à l’Agence publique pour l’immobilier de mettre en œuvre le plan « 15 000 places de prison ».

Le plafond d’emplois des opérateurs de la mission Contrôle de la circulation et stationnement routiers a progressé de 3 ETPT dans le cadre du renforcement des effectifs de l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions, qui relève du programme Contrôle et modernisation de la politique de circulation et du stationnement routiers. En effet, cette agence prend charge la gestion de cinq nouvelles amendes forfaitaires et le suivi de sept nouveaux délits à la suite de la forfaitisation. Il s’agit, là encore, de tenir compte des modifications apportées par la loi du 1er décembre 2022.

Le plafond d’emplois de la mission Immigration, asile et intégration est augmenté de 21 ETPT, par coordination avec la seconde loi de finances rectificative pour 2022, afin de permettre à l’Office français de l’immigration et de l’intégration de poursuivre l’accueil et le suivi des bénéficiaires de la protection temporaire l’accueil de nouveaux arrivants en provenance d’Ukraine (missions d’accueil, d’orientation, et délivrance des cartes « allocation demande d’asile » notamment). Cette augmentation devrait être temporaire : le plafond d’emplois de l’opérateur devrait être rétabli à son niveau antérieur en 2024 au regard de l’évolution de la situation.

● Deux amendements identiques ont été adoptés par le Sénat sur la mission Écologie, développement et mobilité durables, contre l’avis de la commission des finances et du Gouvernement. Ces amendements, proposés par M. Pierre Médevielle et plusieurs de ses collègues (Indépendants République et territoires) et par M. Hervé Gillé et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, augmentent de 8 ETPT le plafond des autorisations d’emplois du Conservatoire du littoral rattaché au programme Paysages, eau et biodiversité. Pour compenser cette augmentation, une réduction du plafond d’emplois des opérateurs du programme Infrastructures et services de transports est proposée à due concurrence.

Le tableau suivant détaille l’évolution du plafond d’emplois des opérateurs de l’État.

plafond d’emplois des opÉrateurs de l’État

(en ETPT)

Source : loi de finances initiale pour 2022 et présent projet de loi de finances.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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titre II dispositions permanentes

I. – Mesures budgétaires non rattachées

Article 37 AA (nouveau) Rétroactivité de la suppression de l’obligation de reversement de la taxe d’aménagement aux intercommunalités

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le lecteur pourra se reporter au commentaire de l’article 37 A pour une présentation de l’état du droit et des modifications apportées au régime de la taxe d’aménagement dans la loi de finances pour 2022 et dans le présent projet de loi de finances (PLF). Parallèlement à l’examen du présent PLF, l’article 15 de la seconde loi de finances rectificative pour 2022 du 1er décembre 2022, issue d’un accord en commission mixte paritaire, est revenu sur la réforme intervenu en loi de finances pour 2022. Le reversement de la taxe d’aménagement aux intercommunalités redevient donc facultatif dès l’entrée en vigueur de la loi. Cet article 15 prévoit que les délibérations prises sur le reversement de la TA au titre de 2022 demeurent applicables tant qu’elles n’ont pas été rapportées ou modifiées par une délibération prise dans un délai de deux mois à compter de la promulgation de la loi de finances rectificative (promulguée dans le Journal officiel du 2 décembre 2022).

Le Sénat a adopté cet article, issu d’un amendement du Rapporteur général avec l’avis favorable du Gouvernement, qui opère une correction technique pour prévoir que l’abrogation de la réforme de la TA s’applique également aux délibérations éventuellement déjà prises par les communes en 2022 au titre de l’année 2023.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général est favorable au retour à une simple faculté de reversement de la taxe d’aménagement aux EPCI, tout en sécurisant juridiquement les délibérations prises sur ce sujet depuis la loi de finances pour 2022 et la possibilité de les rapporter.

Il propose donc d’adopter cet article 37 AA sans modification.

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Article 37 A (supprimé) Répartition du produit de la taxe d’aménagement au sein du bloc communal

I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. État du droit

La taxe d’aménagement (TA) s’applique aux opérations d’aménagement et aux opérations de construction, de reconstruction et d’agrandissement des bâtiments, installations ou aménagements de toute nature soumises à un régime d’autorisation prévu par le code de l’urbanisme (permis de construire, autorisation préalable). Le fait générateur est l’autorisation d’urbanisme. La TA n’est donc pas due annuellement mais seulement lors de l’émission d’une autorisation d’urbanisme.

D’un produit total de 1 931 millions d’euros en 2021, la taxe d’aménagement est un impôt local composé de trois parts : une part communale (en 2021, 969 millions d’euros) ou intercommunale (303 millions d’euros), une part départementale (595 millions d’euros) et une part régionale spécifique à la seule région Île-de-France (64 millions d’euros).

Aux termes de l’article 1635 quater A du CGI, au sein du bloc communal :

– la taxe est communale et instituée de plein droit dans les communes couvertes par un document d’urbanisme (POS, PLU ou PLUI) mais peut être confiée par délibération à l’EPCI (communauté de communes ou communauté d’agglomération) ;

– la taxe est communale et instituée par délibération en l’absence de document d’urbanisme ;

– elle est intercommunale de plein droit dans les communautés urbaines et les métropoles.

Le produit doit être réparti entre les communes et EPCI au prorata de la charge des équipements relevant de leurs compétences respectives.

Avant la loi de finances pour 2022, la règle était la suivante (article L. 331-22 du code de l’urbanisme) : la commune pouvait (faculté) reverser tout ou partie du produit à l’EPCI, tandis que l’EPCI devait (obligation) reverser tout ou partie du produit aux communes membres (dans les deux cas, en fonction de la charge des équipements publics). Il y avait donc une asymétrie.

L’article 109 de la loi de finances pour 2022 a institué une même règle que la taxe soit perçue par la commune ou l’EPCI, en prévoyant un reversement obligatoire en fonction des charges liées aux équipements publics. Les conditions du reversement sont prévues par délibération (du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI selon le cas).

Il s’agissait ainsi non pas de remettre en cause la perception de la taxe par les communes mais de corriger une asymétrie dans les règles de partage du produit de la taxe entre communes et intercommunalités.

B. Dispositif proposÉ

1. L’adoption de l’article 37 A dans le présent PLF à l’Assemblée nationale : un assouplissement des modalités de partage du produit de la taxe d’aménagement

Devant les difficultés pratiques rencontrées dans certaines intercommunalités pour fixer les modalités de reversement de la taxe, et sans remettre en cause la règle adoptée en loi de finances pour 2022, cet article a été introduit à l’Assemblée nationale en première lecture ([370]).

Il prévoit que le produit de la taxe devra toujours être réparti entre communes et EPCI, mais les modalités de partage seront déterminées librement par délibérations concordantes de l’EPCI et des communes (plutôt qu’au prorata des charges d’équipements publics). En outre, cet article supprime le délai de délibération au 1er juillet, pour « laisser le temps aux élus de définir les règles de répartition les plus adaptées (notamment dans le cadre de leur pacte financier et fiscal), en leur permettant de modifier ces décisions rapidement dès que cela est nécessaire ». Les délibérations produiront ainsi leurs effets tant qu’elles n’auront pas été modifiées ou rapportées.

Ce dispositif est applicable à compter du 1er janvier 2023 et concerne donc les délibérations prises pour les années 2024 et suivantes.

2. La suppression de l’obligation de reversement de tout ou partie de la taxe d’aménagement aux EPCI dans le second projet de loi de finances rectificative pour 2022

Parallèlement à l’examen du présent projet de loi de finances, l’article 15 de la seconde loi de finances rectificative pour 2022 du 1er décembre 2022, issue d’un accord en commission mixte paritaire, est revenu sur la réforme intervenu en loi de finances pour 2022. Le reversement de la taxe d’aménagement aux intercommunalités redevient donc facultatif dès l’entrée en vigueur de la loi. Les délibérations prises sur le reversement de la TA au titre de 2022 demeurent applicables tant qu’elles n’ont pas été rapportées ou modifiées par une délibération prise dans un délai de deux mois à compter de la promulgation de la loi de finances rectificative.

II. les modifications apportÉes par le sÉnat

Avec l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté trois amendements identiques du Rapporteur général Jean-François Husson au nom de la commission des finances, de M. Bernard Delcros (UC) et de M. Pascal Savoldelli (CRCE).

Ces amendements suppriment le présent article, devenu sans objet du fait de l’adoption de la disposition figurant dans la seconde loi de finances rectificative pour 2022 et, ainsi, du retour à l’état du droit antérieur à la loi de finances pour 2022.

Le Sénat a également adopté un article 37 AA, issu d’un amendement du Rapporteur général avec l’avis favorable du Gouvernement, qui opère une correction technique pour prévoir que l’abrogation de la réforme de la TA s’applique également aux délibérations éventuellement déjà prises par les communes en 2022 au titre de l’année 2023 (voir le commentaire de l’article 37 AA)

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général est favorable au retour à une simple faculté de reversement de la taxe d’aménagement aux EPCI, tout en sécurisant juridiquement les délibérations prises sur ce sujet depuis la loi de finances pour 2022 et la possibilité de les rapporter.

Il propose donc de maintenir la suppression par le Sénat de l’article 37 A.

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Article 37 BA (nouveau) Rétroactivité de l’affectation aux communes d’une fraction du produit de la composante de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau relative aux éoliennes terrestres

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

Afin de compenser la suppression de la taxe professionnelle, plusieurs impositions économiques ont été mises en place et affectées aux collectivités territoriales : la contribution économique territoriale (CET), qui se décompose en une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE, supprimée en deux ans par l’article 5 du présent projet de loi, voir le commentaire correspondant) et en une cotisation foncière des entreprises (CFE), ainsi que l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER). Cette dernière comprend en réalité dix composantes, chacune de ces composantes étant associée à une catégorie particulière de biens (article 1635-0 quinquies du code général des impôts – CGI).

L’article 1519 D du CGI soumet à l’IFER les « installations terrestres de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent » (c’est-à-dire les éoliennes terrestres) et les « installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique hydraulique des courants » (c’est-à-dire les hydroliennes) dont la puissance électrique installée est supérieure ou égale à 100 kilowatts. Il est rappelé que les « installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale » (c’est-à-dire les éoliennes maritimes) ne sont pas imposées à l’IFER, mais à une taxe spécifique prévue à l’article 1519 B du CGI, instituée au profit des communes et du Fonds national de compensation de l’énergie éolienne en mer représentant les principaux usagers de la mer.

L’IFER s’applique à tous les biens situés sur le territoire national, quel que soit le lieu du siège du redevable. L’IFER est due chaque année par l’exploitant de l’installation de production d’électricité au 1er janvier de l’année d’imposition. Le tarif annuel est fixé à 7,82 euros par kilowatt de puissance installée au 1er janvier de l’année d’imposition. Pour mémoire, la puissance installée du parc éolien français au 30 septembre 2020 atteint une puissance de 17,3 gigawatts.

Puissance éolienne totale raccordée par département

au 30 septembre 2020

(en mégawatts)

Source : développement-durable.gouv.fr (d’après les opérateurs et la CRE).

En 2018, le produit de la composante de l’IFER sur les éoliennes terrestres était de 93 millions d’euros (sur un produit total d’IFER de 1,6 milliard d’euros).

L’article 178 de la loi de finances pour 2019 a modifié les règles de répartition de la composante de l’IFER relative aux éoliennes terrestres pour les EPCI à fiscalité éolienne unique (FEU) et les EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU).

Avant la réforme, les EPCI à FPU (en 2021, sur 1 254 EPCI à fiscalité propre, 1 084 sont à FPU) et les EPCI à FEU percevaient 70 % du produit de la composante relative aux éoliennes terrestres, alors que dans les EPCI à fiscalité additionnelle et les EPCI à fiscalité professionnelle de zone, les communes percevaient 20 % de la composante et l’intercommunalité 50 %. La loi de finances pour 2019 dispose que pour les nouvelles éoliennes, installées depuis le 1er janvier 2019, quel que soit le régime fiscal de leur EPCI à fiscalité propre, les communes perçoivent 20 % du produit de la composante de l’IFER relative aux éoliennes implantées sur leur territoire. Dès lors, pour les EPCI à FEU et les EPCI à FPU, deux situations doivent être distinguées :

– pour les éoliennes installées avant le 1er janvier 2019, l’EPCI continue de bénéficier de 70 % de la composante de l’IFER relative aux éoliennes terrestres ;

– pour les éoliennes installées après le 1er janvier 2019, la commune d’implantation bénéficie de 20 % du produit de l’IFER relatif aux éoliennes terrestres et l’établissement intercommunal bénéficie de 50 % de ce même produit. Toutefois, la commune peut décider, par délibération prise avant le 1er octobre de l’année pour une application l’année suivante, de verser une fraction de l’IFER éolien qu’elle perçoit à l’EPCI dont elle est membre.

La réforme n’a pas modifié la part attribuée au département en présence d’un EPCI (30 % du produit).

Répartition entre collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre

de l’IFER sur les éoliennes terrestres installées

Source : commission des finances.

Il s’agissait par cette réforme de faire bénéficier les communes d’un retour financier direct en contrepartie de l’implantation sur leur territoire de nouvelles éoliennes terrestres, et ceci sans modifier le niveau global de l’imposition et tout en laissant la possibilité aux communes de délibérer pour reverser le produit de cette imposition à l’établissement intercommunal.

B. dispositif proposÉ

Contre l’avis défavorable du Gouvernement, et avec un avis de sagesse de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement de M. Jean-François Rapin (LR). Il prévoit que les communes d’implantation d’éoliennes terrestres dans un EPCI à FPU perçoivent 20 % de l’IFER quelle que soit la date d’implantation des installations.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général est favorable à ce que les communes qui cohabitent directement avec ces installations et qui ont par ailleurs porté et accompagné leur développement sur leur territoire bénéficient directement d’une incitation financière. Pour cette raison, il a soutenu l’adoption de l’article 14 de la seconde loi de finances rectificative pour 2022 qui prévoit que les communes d’implantation de centrales photovoltaïques membres d’un EPCI à FPU perçoivent 20 % du produit de l’IFER prélevée sur ces installations.

Toutefois, il rappelle que ces mesures représentent une dérogation importante aux principes fiscaux et financiers applicables aux EPCI à FPU. En outre, elles entraînent des pertes de recettes pour les EPCI ou les départements. Enfin, elles doivent emporter un effet incitatif, plutôt qu’un effet d’aubaine. Pour ces raisons, le Rapporteur général estime que ces mesures doivent s’appliquer au « flux » d’installations nouvelles plutôt qu’au « stock » d’installations existantes.

S’agissant des centrales photovoltaïques, les nouvelles modalités de répartition de l’IFER sont ainsi applicables pour les centrales installées à compter du 1er janvier 2023. Dans la même logique, le Rapporteur général ne souhaite pas revenir sur l’équilibre de la loi de finances pour 2019 qui a prévu que la réforme intervenait pour les seules éoliennes installées après le 1er janvier 2019.

Il propose donc de supprimer cet article.

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Article 37 BB (nouveau) Faculté pour un syndicat mixte de recevoir des subventions pour l’établissement d’un réseau de communications électroniques de la part des communes ou EPCI qui n’en sont pas membres

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

L’article L. 1425-1 du CGCT donne une compétence facultative à l’ensemble des collectivités territoriales ainsi qu’à leurs groupements pour établir et exploiter des réseaux de communications électroniques, c’est-à-dire toute infrastructure de transport ou de diffusion de signaux électromagnétiques, destinée à assurer au public la fourniture de services de communications électroniques. Il s’agit, entre autres, des réseaux satellitaires, des réseaux permettant l’accès à l’internet haut ou très haut débit ou encore les réseaux destinés à la diffusion de services audiovisuels par câble.

Les collectivités locales peuvent adhérer à un syndicat mixte, qui peut associer des collectivités territoriales et des groupements de collectivités, voire d’autres personnes morales de droit public (syndicat mixte « ouvert »). L’adhésion d’un syndicat mixte à un autre syndicat mixte est possible dans des cas limitativement énumérés par la loi, comme en matière de services locaux de communications électroniques.

L’article L. 5722-11 du CGCT prévoit qu’un syndicat mixte bénéficiant d’un transfert de la compétence en matière de communications électroniques prévue à l’article L. 1425-1 du CGCT peut recevoir des fonds de concours de la part des personnes morales de droit public qui en sont membres, dont le montant ne peut excéder le montant des investissements à réaliser pour l’exercice de cette compétence, déduction faite de l’autofinancement et des subventions perçues.

Il ressort de ces dispositions combinées que si un syndicat mixte, en tant que membre d’un syndicat mixe ouvert, est habilité à verser des fonds de concours au syndicat auquel il a transféré la compétence en matière d’établissement et d’exploitation de réseaux de communications électroniques, le versement de fonds de concours « en cascade » est interdit [371]. En conséquence, un syndicat mixte ouvert n’est pas autorisé à solliciter de ses membres le versement de subventions qui seront par la suite reversées intégralement au syndicat maître d’ouvrage pour le financement de réseaux de communications électroniques

B. Dispositif proposÉ

Le Sénat a adopté un amendement de Mme Nicole Bonnefoy (SER), contre le double avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il vise à permettre à un syndicat mixte compétent en matière de communications électroniques de recevoir, « sous réserve de la démonstration d’un intérêt local », des subventions de la part de communes ou d’EPCI qui ne sont pas membres du syndicat et qui exercent la compétence relative aux réseaux de communications électroniques.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général n’est pas favorable à l’extension de dérogations aux règles de financement des syndicats, qui sont précisément encadrées par la loi et ne devraient pas être modifiées pour un cas particulier sans analyse d’ensemble préalable. La démonstration exigée d’un « intérêt local » pour autoriser les subventions « en cascade » apparaît en outre relativement floue et ne permet pas d’identifier le champ de cette mesure.

Il propose de supprimer cet article.

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Article 37 BC (nouveau) Extension de l’expérimentation de financement des établissements publics territoriaux de bassin par contributions fiscalisées à l’ensemble de la compétence relative à la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

En application de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, la compétence « Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI), compétence obligatoire du bloc communal, comprend :

– l’aménagement de bassin hydrographique ou d’une fraction de bassin ;

– l’entretien et l’aménagement de cours d’eau, de canaux, de lacs ou de plans d’eau, y compris de leur accès ;

– la défense contre les inondations et contre la mer ;

– la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.

La mission de défense contre les inondations et contre la mer peut être financée par la taxe GEMAPI, instituée par les communes ou les EPCI à fiscalité propre détenant cette compétence. Dans la mesure où leur périmètre administratif ne correspond pas toujours à celui des bassins versants, les communes et EPCI compétents en matière de GEMAPI peuvent transférer ou déléguer (pour une durée limitée dans ce dernier cas) tout ou partie de cette compétence à un établissement public territorial de bassin (EPTB). Les EPTB n’étant pas des EPCI à fiscalité propre, ils ne peuvent cependant pas instituer et percevoir la taxe GEMAPI, même s’ils exercent cette compétence. Ils perçoivent des contributions budgétaires de leurs membres, des subventions et des prêts (article L. 213-12 du code de l’environnement). La commune ou l’EPCI ayant délégué ou transféré la compétence peut néanmoins instituer la taxe GEMAPI et reverser tout ou partie du produit à l’EPTB, par le biais de ces contributions budgétaires.

Afin d’apporter une aide aux EPTB faisant face à des difficultés financières pour mettre en œuvre leur compétence de défense contre les inondations et contre la mer, l’article 34 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dite 3DS) permet, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, aux EPTB qui se sont vus transférer (et non déléguer) la compétence de défense contre les inondations et contre la mer de remplacer, en tout ou partie, la contribution budgétaire qu’ils perçoivent de leurs communes ou EPCI membres par un produit de contributions fiscalisées assis sur le produit de la taxe d’habitation, des taxes foncières et de la cotisation foncière des entreprises. Dans ce cas, les contributions fiscalisées sont instituées et le produit est arrêté annuellement par délibération de l’organe délibérant de l’EPTB. Le produit ne peut dépasser le montant des charges de fonctionnement et d’investissement résultant de l’exercice de la compétence de défense contre les inondations et contre la mer.

B. Dispositif proposÉ

Le Sénat a adopté un amendement de M. Hervé Gillé (SER), avec un avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement.

Il étend l’expérimentation de financement des EPTB par des contributions fiscalisées pour l’ensemble de la compétence GEMAPI (et non plus au titre de la seule mission de défense contre les inondations et contre la mer).

Dans l’exposé sommaire, l’auteur de l’amendement estime que « les contraintes financières qui pèsent sur les collectivités ou groupements de collectivités sont telles qu’il devient complexe d’assurer le financement des projets de gestion de l’eau qui sont menés à l’échelle adaptée des bassins versants par l’EPTB. »

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général est favorable à l’assouplissement de la gestion des compétences au sein du bloc communal et au renforcement des moyens des EPTB.

Il propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 37 BD (nouveau) Organisation d’une conférence de financement des transports publics en Île-de-France dans la perspective de l’organisation des Jeux Olympiques de Paris 2024

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement du Rapporteur général au nom de la commission des finances, contre l’avis défavorable du Gouvernement.

Il prévoit l’organisation, avant le 31 janvier 2023, d’une conférence de financement des transports publics en Île-de-France afin de débattre des solutions à mettre en œuvre pour soutenir les transports publics face à la hausse des coûts de l’énergie et dans la perspective de l’organisation des Jeux Olympiques de Paris 2024. Y sont notamment représentés l’État, l’ensemble des collectivités territoriales constituant Île-de-France Mobilités, les opérateurs publics de transports, les associations d’usagers des transports et les entreprises d’Île-de-France. Sont également conviés les députés et sénateurs élus dans la région.

Le dispositif prévoit également, avant le 31 mars 2023, la remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement décrivant les solutions examinées par cette conférence et détaillant leur impact sur les finances de l’État, des collectivités territoriales concernées et, le cas échéant, sur les prélèvements obligatoires au titre du versement destiné au financement des services de mobilité ainsi que sur les tarifs acquittés par les usagers.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général rappelle que l’État a toujours soutenu Île-de-France Mobilités et la continuité des transports publics dans la région comme sur l’ensemble du territoire national, comme l’ont montré les dispositifs exceptionnels déployés durant la crise sanitaire. Il observe que, de la même façon, le contrôle et l’évaluation du financement des transports face à la hausse du coût de l’énergie et dans la perspective des jeux Olympiques peut intervenir au Parlement, dans le cadre de l’exercice de ses missions constitutionnelles correspondantes, mais également à l’occasion de la discussion parlementaire de dispositions législatives relatives au financement des transports publics.

Il propose donc de supprimer cet article.

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Article 37 C Allongement du délai pour candidater à l’expérimentation du compte financier unique

I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. l’État du droit

La coexistence de deux états financiers distincts – compte administratif et compte de gestion – complexifie la lecture et l’analyse financière des entités publiques locales.

À la suite d’un rapport de l’inspection générale des finances missionnée sur ce sujet, l’article 242 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 prévoit qu’un compte financier unique (CFU) peut être mis en œuvre, à titre expérimental, par les collectivités territoriales et leurs groupements volontaires, à compter de l’exercice budgétaire 2021 et pour une durée maximale de trois exercices budgétaires. Il se substitue au compte administratif et au compte de gestion pour la durée de l’expérimentation.

Les candidatures devaient être déposées avant le 1er juillet 2021. Le ministre chargé des collectivités territoriales et le ministre chargé des comptes publics se sont prononcés sur les candidatures ainsi que, pour chacune des collectivités retenues, sur les exercices budgétaires concernés par l’expérimentation ([372]). Une convention entre l’État chaque collectivité ou groupement retenu précise les conditions de mise en œuvre et de suivi de l’expérimentation.

À l’issue de l’expérimentation, un bilan sera transmis par le Gouvernement au Parlement en vue d’une éventuelle généralisation du CFU.

B. dispositif proposÉ

Le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en première lecture intègre le présent article issu d’un amendement de notre collègue M. Thomas Cazenave. Il prévoit la possibilité, pour les collectivités territoriales qui le souhaitent, de candidater à l’expérimentation du CFU jusqu’au 31 mars 2023.

II. les modifications apportÉes par le sÉnat

Avec un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Emmanuel Capus (Les Indépendants – République et Territoires) qui prolonge la date limite de candidature au 30 juin 2023.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 40 bis A (nouveau) Élargissement des projets pouvant être financés par les comités des pêches maritimes et élevages marins avec la taxe sur les éoliennes en mer

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. État du droit

Alors que les éoliennes terrestres (qui utilisent l’énergie mécanique du vent) et les hydroliennes (qui utilisent l’énergie mécanique des courants) sont soumises à l’imposition forfaitaire des entreprises de réseau (IFER, voir commentaire de l’article 37 BA sur ce point), les éoliennes maritimes (qui sont situées en mer mais qui utilisent l’énergie mécanique du vent, comme les éoliennes terrestres) sont imposées via une taxe spécifique prévue à l’article 1519 B du code général des impôts – CGI.

Cette taxe sur les éoliennes maritimes est acquittée tous les ans par l’exploitant de l’éolienne. Elle concerne les installations situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale ainsi que, depuis l’article 101 de la loi de finances pour 2022, celles qui seront situées dans la zone économique exclusive (ZEE) dont les exploitants ont été retenus, à compter du 1er janvier 2022, à l’issue d’une procédure de mise en concurrence en application de l’article L. 311-11 du code de l’énergie.

La taxe sur les éoliennes en mer est assise sur le nombre de mégawatts installés dans chaque unité, au 1er janvier de l’année d’imposition. Elle n’est pas due l’année de la mise en service de l’unité. Le tarif annuel est actuellement de 18 605 euros par mégawatt installé. Ce montant est revalorisé chaque année, sauf pour 2022, sur la base du taux d’évolution des prix à la consommation des ménages hors tabac, associé au projet de loi de finances de l’année.

Aux termes de l’article 1519 C du CGI, le produit de la taxe est ainsi réparti :

– 50 % du produit est attribué aux communes littorales d’où les installations sont visibles ;

– 35 % aux comités des pêches maritimes et élevages marins, pour le financement de projets concourant à l’exploitation durable des ressources halieutiques ;

– 10 % à l’Office français de la biodiversité ;

– 5 % aux organismes de secours et de sauvetage en mer.

À noter que, contrairement à l’IFER applicable aux éoliennes terrestres, il n’est pas prévu d’affecter une partie du produit aux EPCI.

B. dispositif proposÉ

Avec un double avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de Mme Nadège Havet (RDPI). Il prévoit que les comités des pêches maritimes et élevages marins, bénéficiaires de 35 % du produit de la taxe, pourront la percevoir pour financer le développement durable de la pêche et des élevages marins, et non plus seulement pour financer l’exploitation durable des ressources halieutiques.

Selon l’exposé sommaire, il s’agit ainsi « d’inclure dans les projets financés par les comités des projets permettant, à titre d’exemple, d’expérimenter de nouvelles techniques de pêche plus sélectives et réduisant les captures accidentelles, de renforcer l’attractivité de la filière par la promotion de ses métiers, ou de moderniser les navires tant dans l’objectif d’améliorer leur sécurité que de réduire la dépendance de la flotte aux énergies fossiles. L’ajout de la mention des élevages marins, qui relèvent de la compétence des comités des pêches, permettra d’envisager des actions au profit de ce secteur en développement, notamment l’algoculture et la pisciculture marine. »

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général observe que cet élargissement des emplois possibles de la taxe par les comités des pêches maritimes et élevages marins n’en modifiera pas le montant global. Il propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 40 bis (supprimé) Suppression de l’arrêté dressant la liste des personnes morales de droit public soumises à l’obligation de mettre un service de paiement en ligne à disposition des usagers

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. l’État du droit

L’article L. 1611-5-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pose l’obligation, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les établissements publics de santé, l’État, les établissements publics locaux d’enseignement et, sous certaines conditions, les groupements d’intérêt public, de mettre à la disposition des usagers un service de paiement en ligne.

Il renvoie à un arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et du budget le soin d’établir la liste des autres personnes morales de droit public qui sont également soumises à cette obligation ([373]).

B. le dispositif proposÉ

Issu d’un amendement du Gouvernement retenu dans le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3 de la Constitution, le présent article supprime, au sein de l’article L. 1611-5-1 du CGCT, le renvoi à l’arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et du budget.

En effet, selon le Gouvernement, la valeur de l’arrêté est uniquement recognitive : toutes les personnes morales de droit public dont le montant des recettes annuelles est supérieur ou égal à 150 000 euros doivent proposer un moyen de paiement dématérialisé. Mais l’information disponible ne permet pas de dresser la liste de toutes les personnes morales visées par cette obligation. La suppression de l’arrêté a donc été proposée pour des raisons d’efficience et de simplification normative, et « ne remet nullement en cause le périmètre des organismes soumis à l’obligation de mettre à disposition un moyen de paiement dématérialisé » ([374]) .

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

La commission des finances du Sénat a estimé que le présent projet de loi de finances « ne constitue pas le bon véhicule législatif pour cette mesure de simplification, indépendamment de son intérêt sur le fond ».

Aussi, contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances pour supprimer cet article.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général observe que l’article L. 1611-5-1 du CGCT a été créé par la loi du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017, sans que cette disposition soit alors censurée par le Conseil constitutionnel. Sa modification semble donc relever logiquement du domaine des lois de finances.

Il propose de rétablir le présent article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale.

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Article 40 ter Report de deux ans du transfert du produit de la cotisation foncière des entreprises des établissements publics territoriaux à la métropole du Grand Paris

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. l’État du droit

● Afin d’accompagner la montée en puissance progressive de la métropole du Grand Paris (MGP), la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « NOTRe ») a prévu un schéma de financement ad hoc pour la période 2016-2020. Pendant cette période, les ressources fiscales de la MGP sont plus limitées que celles des métropoles de droit commun et des règles spécifiques sont prévues en matière d’attributions de compensation.

Ce schéma a été prolongé par les lois de finances successives jusqu’en 2022, voire 2023 selon les cas. Il est organisé de la manière suivante :

– la métropole du Grand Paris perçoit les impôts économiques sauf la cotisation foncière des entreprises (CFE), c’est-à-dire la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER), la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties ;

– les 11 établissements publics territoriaux (EPT), au statut hybride de syndicat intercommunal, perçoivent la CFE jusqu’en 2023. La ville de Paris joue également le rôle d’EPT ;

– les 131 communes membres perçoivent le produit des impôts dus par les ménages (taxe foncière et taxe d’habitation jusqu’en 2020).

● Afin d’assurer l’équilibre budgétaire de ce schéma, des flux financiers sont créés entre les différentes entités.

La MGP reverse une attribution de compensation aux communes. Elle reçoit en effet des ressources auparavant perçues par les communes (la dotation globale de fonctionnement – DGF) ou les groupements à fiscalité propre (impôts économiques).

Les communes participent au fonds de compensation des charges territoriales (FCCT) en faveur des EPT. Ce FCCT tient compte du fait que les communes perçoivent aujourd’hui des recettes fiscales qui étaient auparavant perçues par les groupements à fiscalité propre (GFP) préexistants aux EPT. Le FCCT résulte de la loi NOTRe qui garantit aux EPT le même niveau de ressources que les EPCI à fiscalité propre préexistants.

Les EPT versent une dotation d’équilibre à la MGP, minorée d’une fraction de 55 millions d’euros, correspondant aux dotations d’intercommunalité perçues par les EPCI préexistants à la création de la MGP en 2015, qui leur reste donc attribuée. Le versement de cette dotation d’intercommunalité aux EPT a été maintenu par les lois de finances pour 2019, 2020, 2021 et 2022.

La MGP peut verser une dotation de soutien à l’investissement territorial (DSIT) aux EPT. Elle est basée sur le dynamisme de la CVAE par rapport à l’année précédente, mais peut être suspendue (comme ce fut le cas de 2019 à 2022).

Par ailleurs, la loi de finances pour 2021 avait prolongé, pour l’année 2021, le « filet de sécurité » sur un panier de ressources du bloc communal qui incluait la CVAE. Ce dispositif incluait la MGP, mais sa perte de CVAE n’était pas assez importante pour qu’elle puisse en bénéficier. Aussi, afin de tenir compte des pertes de CVAE en 2021 dues à la crise sanitaire, la loi de finances pour 2021 a inclus dans la dotation d’équilibre versée par les EPT à la MGP un montant égal aux deux tiers de la dynamique de la CFE en 2021 (y compris la ville de Paris, qui a ainsi versé deux tiers de sa dynamique de CFE à la MGP). La loi de finances pour 2022 a reconduit ce mécanisme de reversement des deux tiers de la dynamique de CFE à la MGP.

B. le dispositif proposÉ

Issu d’un amendement déposé par M. Mathieu Lefèvre et retenu par le Gouvernement dans le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, le présent article :

– reporte à 2025 la perception de la CFE par la MGP ;

– suspend jusqu’en 2024 inclus le versement de la DSIT ;

Il ne reconduit en revanche pas l’attribution de la dotation d’intercommunalité aux EPT, ni le reversement par les EPT des deux tiers de la dynamique de la CFE.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Avec l’avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de Mme Christine Lavarde et de plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, qui pérennise l’équilibre financier actuel au sein de MGP, fondé sur :

– l’attribution durable de la CVAE à la MGP et la suppression de la DSIT (malgré la suppression programmée de cette imposition ([375])) ;

– celle de la CFE aux EPT ;

– et celle de la dotation d’intercommunalité aux EPT.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général estime que la réorganisation des flux financiers doit suivre, et non précéder, l’évolution du partage des compétences au sein de la MGP. Or, cette évolution est encore à venir. Il apparaît donc plus adapté de prolonger l’équilibre actuel, par nature transitoire, que de le figer de manière permanente.

Il propose donc de rétablir cet article dans sa version issue de l’Assemblée nationale, en incluant néanmoins la poursuite du versement aux EPT en 2023 et 2024 de la dotation d’intercommunalité, comme cela était souhaité par le Sénat.

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Article 40 quater A (nouveau) Modalités d’actualisation et de révision des versements des communes membres de la Métropole du Grand Paris au Fonds de compensation des charges territoriales

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. l’État du droit

Les communes de la Métropole du Grand Paris (MGP, voir le commentaire de l’article 40 ter pour une présentation de la MGP) participent au fonds de compensation des charges territoriales (FCCT) en faveur des établissements publics territoriaux (EPT). Ce FCCT tient compte du fait que les communes perçoivent aujourd’hui des recettes fiscales qui étaient auparavant perçues par les groupements à fiscalité propre préexistants aux EPT. Le FCCT résulte de la loi NOTRe qui garantit aux EPT le même niveau de ressources que les EPCI à fiscalité propre préexistants.

En application de l’article L. 5219-5 du CGCT, les versements des communes peuvent être révisés par délibération du conseil de territoire statuant à la majorité des deux tiers. Cette révision ne peut avoir pour effet de minorer ou de majorer la participation de la commune de plus de 30 % du produit de la taxe d’habitation, de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçu au profit des EPCI préexistants. Le montant (éventuellement révisé) est ensuite actualisé chaque année par application du taux d’évolution des valeurs locatives.

B. le dispositif proposÉ

Avec un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de Mme Christine Lavarde (LR), qui prévoit que la possibilité de révision (jusqu’à plus ou moins 30 %) s’applique au produit des impôts concernés (perçus par les anciens EPCI) après actualisation annuelle selon le coefficient forfaitaire entre 2015 et la date de révision.

D’après l’exposé sommaire, il s’agit ainsi d’introduire plus de souplesse dans les relations entre communes et EPT.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 40 quater (supprimé) Encadrement de l’évolution des finances publiques locales

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

1. Une trajectoire d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement

Le lecteur pourra se reporter aux commentaires des articles 16 et 23 du rapport du rapporteur général sur l’examen en première lecture à l’Assemblée nationale du projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2023 à 2027.

Le présent article, issu d’un amendement du Gouvernement intégré dans le présent PLF en première lecture à l’Assemblée nationale, reprend en effet l’essentiel des dispositions de ces deux articles du PLPFP.

En premier lieu, il introduit un objectif d’évolution de la dépense locale (Odedel) tel que fixé à l’article 16 du PLPFP, constitué par une limitation de la hausse des dépenses réelles de fonctionnement (DRF) au niveau du taux d’inflation anticipé lors de chacune des années 2023 à 2027, minoré de 0,5 point.

Objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement

(en %)

Source : présent article.

Cela correspondrait à une baisse annuelle en volume de 0,5 % des DRF.

Le suivi serait permis par la remise annuelle d’un rapport au Parlement. Ce rapport comporte la liste des catégories de collectivités qui dévient de l’objectif, le montant des concours financiers de l’État perçus au titre de l’exercice considéré par chacune de ces catégories, et le montant des engagements juridiques pris par l’État pour la catégorie considérée au titre de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), de la dotation politique de la ville (DPV) et de la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID).

2. Un mécanisme d’encadrement des dépenses réelles de fonctionnement par strate

Entre 2023 et 2027, chaque catégorie de collectivités et d’EPCI fait l’objet d’un suivi spécifique de l’objectif. Le champ d’application concerne les « grandes collectivités » : régions, départements, et communes et EPCI dont les DRF en 2022 (budgets principaux) sont supérieures à 40 millions d’euros, soit environ 500 collectivités, qui représentent 65 % des DRF de l’ensemble des collectivités.

L’objectif par strate est fixé annuellement sur le fondement de l’hypothèse d’inflation (IPC hors tabac associé au PLF de l’année), par arrêté conjoint des ministres des collectivités et du budget. L’hypothèse peut être réévaluée en cours d’année.

À compter de 2023, s’il est constaté un écart entre l’objectif d’une strate et ses DRF exécutées, le préfet conclut un « accord de retour à la trajectoire » avec chacune des collectivités concernées à titre individuelle par ce dépassement. L’accord court jusqu’à 2027 inclus et l’objectif peut être modulé à la hausse ou à la baisse. Si la collectivité ne respecte pas l’objectif fixé dans l’accord de retour à la trajectoire, elle se verra appliquer une reprise financière égale à 75 % de l’écart constaté et plafonnée à 2 % des recettes réelles de fonctionnement (RRF). Les collectivités qui ont refusé de signer l’accord se voient notifier par le préfet un niveau maximal de DRF. S’il est dépassé, une reprise de 100 % de l’écart est opérée, dans la limite du plafond de 2 % des RRF.

II. Les modifications apportÉes par le sÉnat

Contre l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté cinq amendements identiques de suppression du présent article, de M. Hervé Marseille (UC), de M. François Bonhomme (LR), de Mme Cécile Cuckierman (CRCE), de M. Jean-François Husson (LR), et de M. Rémi Féraud (SER).

III. la position du rapporteur gÉnÉral

Les collectivités territoriales doivent participer à la maîtrise de nos dépenses publiques. Le rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale.

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Article 40 quinquies A (nouveau) Rapport sur les modalités de calcul et de recensement de la population par l’Insee

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

Les catégories de population prises en compte pour la répartition des dotations et des fonds de péréquation sont définies à l’article R. 2151-1 du CGCT. Elles sont recensées par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee).

Avec un avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de Mme Anne Chain-Larché (LR), qui prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement faisant le bilan des modalités de calcul et de recensement de la population dite « INSEE » depuis sa réforme de 2008. Ce rapport étudie notamment l’impact de la réforme sur la répartition des dotations et fonds de péréquations des collectivités locales dont les effets liés au système de lissage sur cinq ans. Il propose des pistes de réformes pour améliorer son recensement et mieux prendre en compte les évolutions de population dans les collectivités locales.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 40 sexies (nouveau) Modalités de financement des frais de formation des apprentis des collectivités territoriales

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. l’État du droit

La loi de finances pour 2022 a institué une nouvelle majoration de la cotisation annuelle versée par les collectivités territoriales et leurs établissements publics au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), afin de permettre à ce dernier de financer l’ensemble des frais de formation des apprentis qu’ils emploient. Elle est assise sur la masse des rémunérations versées aux agents. Son taux, fixé annuellement par le conseil d’administration du CNFPT, est plafonné à 0,1 % (actuellement il est de 0,05 %). Elle doit permettre au CNFPT de prendre en charge l’ensemble des frais de formation des apprentis employés par les collectivités territoriales et leurs établissements. Le CNFPT bénéficie par ailleurs d’une contribution annuelle versée par France compétences et d’une contribution de l’État (15 millions d’euros chacune).

Une convention d’objectifs et de moyens conclue par l’État, France compétences et le CNFPT sur le soutien au développement de l’apprentissage dans les collectivités pour 2022 prévoit un objectif de recrutement d’environ 7 500 apprentis par les employeurs territoriaux en 2022.

B. le dispositif proposÉ

Issu d’un amendement du Gouvernement retenu dans le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en première lecture en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, le présent article propose de supprimer le caractère obligatoire de la contribution versée par l’État et par France compétences.

Il prévoit également que la convention entre le CNFPT et l’État sur le soutien du CNFPT à l’apprentissage dans les collectivités soit pluriannuelle et non plus annuelle.

II. les modifications apportÉes par le sÉnat

Suivant un avis de sagesse de la commission et contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a adopté sept amendements identiques proposés par Mme Catherine Di Folco (LR), Mme Sylviane Noël (LR), M. Vincent Delahaye (UC), M. Arnaud Bazin (LR), M. Pascal Savoldelli (CRCE), Mme Françoise Gatel (UC) et M. Serge Mérillou (SER), qui suppriment cet article.

III. la position du rapporteur gÉnÉral

Le caractère pluriannuel de la convention d’objectifs et de moyens confèrera plus de visibilité au CNFPT et aux collectivités territoriales. Comme l’a rappelé le Gouvernement en séance publique au Sénat, le soutien financier de l’État était conçu comme exceptionnel en 2022. Il est néanmoins reconduit en 2023 et restera légalement possible pour l’avenir, quoique facultatif. Enfin, comme l’a relevé le rapporteur général du Sénat, le taux de la majoration de la cotisation versée par les collectivités au CNFPT est encore éloigné du plafond.

Le rapporteur général propose donc de rétablir cet article dans sa version issue de l’Assemblée nationale.

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Article 40 septies A (nouveau) Modalités de compensation des charges résultant de l’organisation des concours et examens pour les sapeurs-pompiers

I. les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. l’État du droit

L’article 27 de la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels a déconcentré les actes de gestion des officiers de sapeurs-pompiers. Il a confié au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) l’organisation des concours et examens professionnels d’accès aux cadres d’emploi de colonels des sapeurs-pompiers et aux centres de gestion départementaux l’organisation des concours et examens professionnels d’accès aux cadres d’emploi des sapeurs-pompiers professionnels des catégories A et B.

Les charges résultant de l’organisation de ces concours et examens professionnels font l’objet d’une compensation financière à la charge de l’État, pour un montant équivalent aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l’État à l’exercice des missions ainsi transférées. La compensation est versée directement au CNFPT. Des centres de gestion coordonnateurs ([376]) perçoivent la compensation des centres de gestion et concluent des conventions avec ces derniers en vue de définir les modalités de versement de la compensation.

B. le dispositif proposÉ

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de Mme Catherine Di Folco (LR), avec l’avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement. Il prévoit que la compensation des charges résultant pour les centres de gestion de l’organisation des concours et examens professionnels pour les sapeurs-pompiers de catégorie A et B est versée aux centres coordonnateurs dans le ressort desquels sont exercées les missions transférées. Il prévoit également que les charges résultant des missions transférées font l’objet d’une réévaluation tous les quatre ans afin de les adapter à l’évolution des besoins de recrutement de cette filière.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général observe que cet article déroge aux principes régissant la compensation des transferts de compétence, à savoir l’appréciation de la compensation à la date du transfert et l’absence de réévaluation périodique du coût de la compétence transférée.

Aussi, le rapporteur général propose-t-il de supprimer cet article.

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Article 40 septies Pérennisation de la dérogation permettant d’engager des médecins de prévention et des médecins du travail contractuels jusqu’à 73 ans

I. LEs dispositions adoptées par l’AssemblÉe Nationale

Les fonctionnaires comme les agents contractuels ne peuvent être maintenus en fonction au-delà de l’âge limite de l’activité dans l’emploi qu’ils occupent. Cette limite d’âge est fixée en principe à 67 ans par les articles L. 556-1 du code général de la fonction publique (CGFP) pour les fonctionnaires et L. 556-11 du même code pour les contractuels, sous réserve des exceptions légalement prévues par des dispositions spéciales.

Ces exceptions listées aux articles L. 556-2 et suivants du même code peuvent être liées à la situation personnelle des agents ou à la nature des emplois qu’ils occupent. Ainsi, l’article 75 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ([377]) a-t-il porté la limite d’âge à 73 ans pour les agents contractuels employés en qualité de médecin de prévention ou de médecin du travail par les administrations de l’État, par les collectivités territoriales ou leurs établissements publics et par les établissements de santé. Cette dérogation doit s’appliquer jusqu’au 31 décembre 2022.

Dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, le Gouvernement, par un amendement n° 3270, a proposé de pérenniser le report de la limite d’âge à 73 ans pour les médecins contractuels de prévention ou du travail.

Cet amendement insère au sein du CGFP un nouvel article L. 556-11-1 prévoyant, par dérogation à l’article L. 556-11 précité, que la limite d’âge d’activité est fixée à 73 ans pour les agents contractuels employés en qualité de médecin de prévention ou de médecin du travail.

II. Les modifications adoptÉes par le sÉnat

Par un amendement 428 de M. Buffet et plusieurs de ses collègues (LR) ayant reçu des avis favorables du Rapporteur général et de sagesse du Gouvernement, le Sénat a également pérennisé la dérogation d’âge applicable aux médecins de l’Office français de l’intégration et de l’immigration (OFII).

L’OFII comprend, en effet, un service médical en application de l’article L. 121-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Il est prévu aux 4° et 7° de l’article L. 121-1 du même code que ce service réalise, d’une part, une visite médicale pour les étrangers qui sollicitent la délivrance d’un titre de séjour français et contribue, d’autre part, à l’instruction des demandes de titre de séjour en qualité d’étranger dont l’état de santé nécessite une prise en charge médicale. Pour réaliser ces missions, il recrute des médecins contractuels.

L’article 47 de la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie ([378]) a reculé la limite d’âge des médecins de l’OFII de 67 ans à 73 ans. Il s’agit d’une mesure transitoire applicable jusqu’au 31 décembre 2022.

Pour pérenniser la dérogation d’âge applicable aux médecins de l’OFII, l’amendement adopté par le Sénat complète l’article L. 121-4 du CESEDA par un alinéa précisant que l’article L. 556-11-1 du CGFP créé par le présent article est applicable aux médecins contractuels engagés par l’OFFII.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article tel que modifié par le Sénat.

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Article 40 octies A (nouveau) Correction d’une erreur de codification dans le code général de la fonction publique

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement du Gouvernement qui a recueilli un avis favorable de la commission des finances.

Il abroge l’article L. 621-9 du code général de la fonction publique, qui dispose que « le 1er mai est jour férié et chômé pour les agents publics, dans les conditions fixées aux articles L. 3133-4 et L. 3133-6 du code du travail ».

L’article L. 621-9 a en effet pour conséquence de complexifier et de rigidifier les règles relatives au travail le 1er mai. Il introduit, compte tenu du renvoi à l’article L. 3133-6 du code du travail, une dérogation au principe du chômage le 1er mai uniquement pour les établissements et services, qui en raison de la nature de leur activité, ne peuvent interrompre le travail en l’assortissant d’un doublement de la rémunération. Or, le 1er mai est déjà un jour férié et chômé, à l’instar de tous les autres jours fériés, pour les agents publics qui, s’ils doivent travailler pour assurer la continuité du service public, bénéficient d’une contrepartie, définie au niveau réglementaire et adaptée au contexte propre de chacun des versants de la fonction publique.

II. La position du Rapporteur général

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 40 octies B (nouveau) Demande de rapport sur le dispositif de l’indemnité de résidence

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, de deux amendements identiques, le premier de Mme Florence Blatrix-Contat et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain et le second de M. Cyril Pellevat (LR).

Il prévoit la remise d’un rapport, par le Gouvernement, sur le dispositif de l’indemnité de résidence qui est versée aux fonctionnaires, dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi. Alors que cette indemnité est destinée à compenser le niveau élevé des loyers dans les zones tendues, les auteurs de ces amendements considèrent que le dispositif, qui n’a pas été revu depuis 2001, ne constitue plus une aide adaptée dans les zones tendues en terme de coût du logement, le montant de l’indemnité étant très faible.

Le ministre chargé des comptes publics, M. Gabriel Attal, a indiqué que ce sujet devrait être abordé dans le cadre plus global de la réforme de la rémunération des agents de la fonction publique.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Au vu du nombre croissant des demandes de rapports et compte tenu du fait que le Parlement dispose des moyens de s’informer et de contrôler l’action du Gouvernement, le rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 40 decies Création et suppression d’annexes générales au projet de loi de finances

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’État du droit

L’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([379]) prévoit que des annexes générales sont jointes au projet de loi de finances initiale de l’année.

En pratique, ces documents relèvent de deux catégories : les « jaunes » budgétaires présentent l’effort de l’État dans un domaine donné, tandis que les documents de politique transversale (DPT ou « oranges ») décrivent les objectifs de plusieurs programmes concourant à la finalité d’une politique interministérielle transversale.

La liste de l’ensemble des documents de politique transversale figure à l’article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

Par ailleurs, les fondements juridiques des « jaunes » budgétaires sont regroupés à l’article 179 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

B. Le dispositif adoptÉ À l’assemblÉe nationale

Le présent article a été introduit dans le présent projet de loi par un amendement déposé par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Son I supprime le document de politique transversale relatif à la politique du tourisme.

Son II modifie plusieurs dispositions de l’article 179 de la loi de finances pour 2020 relatif aux « jaunes » budgétaires.

En premier lieu, il supprime quatre annexes générales (1° du II). Il s’agit du jaune relatif :

– aux transferts financiers de l’État aux collectivités territoriale car ce document fait désormais double emploi avec le rapport sur la situation des finances publiques locales joint au projet loi de finances prévu à l’article 52 de la LOLF depuis l’adoption de loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([380]) ;

– à l’effort financier de l’État en faveur des petites et moyennes entreprises en raison de la redondance de son contenu avec les données qui figurent dans les programmes annuels de performances ;

– à la fonction publique et aux rémunérations dans la fonction publique qui constitue un doublon avec le rapport annuel de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), qui est en outre accompagné de données disponibles en format exploitable électroniquement ;

– à la mise en œuvre et au suivi de la réforme des réseaux de l’État à l’étranger qui ne présente plus réellement d’intérêt car il se plaçait dans le contexte du projet de réformes « Action publique 2022 » du précédent quinquennat.

En deuxième lieu, le 2° du II crée deux nouvelles annexes générales.

La première, relative aux politiques de l’enfance, a pour objet de présenter l’ensemble des moyens qui y sont consacrés par l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales.

La seconde porte sur le recours par l’État aux prestations de conseil réalisées par des personnes morales de droit privé ou des personnes physiques exerçant à titre individuel.

Comme indiqué dans l’exposé des motifs de l’amendement du Gouvernement, la création de ce jaune correspond à une demande de la commission d’enquête du Sénat sur l’influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques ([381]) qui a donné lieu à l’adoption par le Sénat, le 19 octobre 2022, d’une proposition de loi encadrant l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Suivant l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances qui complète le contenu du document de politique transversale relatif à la lutte contre l’évasion fiscale et la fraude en matière d’impositions de toutes natures et de cotisations sociales.

Actuellement, ce rapport contient des informations relatives aux outils fiscaux en vigueur et aux moyens humains et techniques mobilisés pour lutter contre l’évasion et la fraude fiscales. Le Sénat souhaite qu’une estimation chiffrée de cette fraude s’appuyant sur une méthodologie étayée soit donnée par le Gouvernement à compter du prochain projet de loi de finances.

Le Sénat reprend ainsi une recommandation de la mission d’information de la commission des finances relative à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales ([382]). Il s’agit de disposer d’une information fiable pour répondre à la multiplication des estimations relatives à la fraude fiscale dans le débat public.

Contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a également adopté un amendement de M. Arnaud Bazin (Les Républicains) visant à modifier le contenu de la nouvelle annexe portant sur le recours par l’État aux prestations de conseil réalisées par des personnes morales de droit privé ou des personnes physiques exerçant à titre individuel. L’auteur de cet amendement considère que le contenu du jaune proposé par le Gouvernement est insuffisant et n’est pas conforme à la proposition de loi sénatoriale encadrant l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques précitées.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général propose de retenir la rédaction proposée par le Sénat à l’exception, toutefois, de la disposition modifiant le contenu du rapport relatif au recours par l’État aux prestations de conseil, qui n’apparaît pas utile.

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Article 40 undecies Participation de l’État à une augmentation de capital de la Banque de développement du Conseil de l’Europe

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

● La Banque de développement du Conseil de l’Europe (BDCE), fondée en 1956, est une banque multilatérale de développement intervenant, dans les domaines de la cohésion sociale, dans ses 42 États membres actionnaires. La France est un des principaux actionnaires, puisqu’elle dispose, comme l’Allemagne et l’Italie, de 16,72 % des droits de vote et a souscrit 916 millions d’euros de capital dont 102 millions d’euros de capital appelé et 814 millions d’euros de capital appelable ([383]).

● Le présent article résulte d’un amendement du Gouvernement ([384]) qui autorise le ministre chargé de l’économie à souscrire pour le compte de l’État à une augmentation de capital en numéraire de la BDCE, d’un montant maximal de 711 millions d’euros de nouvelles parts, dont 218 millions d’euros de parts appelées et 493 millions d’euros de parts appelables.

Cette hausse doit permettre à la BDCE de faire face à l’augmentation des opérations en réponse à la crise sanitaire de la Covid-19 ([385]) ainsi qu’à la perspective d’adhésion de l’Ukraine qui nécessitera de renforcer le capital appelé pour couvrir les nouvelles opérations susceptibles d’être financées.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Sur avis favorable de la commission, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ([386]) qui, sans modifier le montant maximal de 711 millions d’euros de nouvelles parts souscrites, ramène à 201 millions d’euros le montant maximal des nouvelles parts appelées et porte à 510 millions d’euros le montant maximal des nouvelles parts appelables.

Cette modification résulte de l’avancée des discussions au sein des instances de gouvernance de la BDCE sur les paramètres de l’augmentation de capital.

La hausse de 201 millions d’euros des montants de capital appelé devrait donner lieu à quatre versements annuels d’un montant maximal de 50,25 millions d’euros entre 2023 et 2026 ([387]).

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Favorable à ce que la France continue d’assumer son rôle de premier plan au sein d’une institution qui finance des projets à fort impact social en Europe, le rapporteur général propose d’adopter le présent article sans modification.

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Article 40 terdecies Rapport annuel présentant le bilan des évaluations de la qualité de l’action publique menées

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. Le droit existant

Pour la mise en œuvre de sa mission d’évaluation des politiques publiques, prévue à l’article 24 de la Constitution, le Parlement dispose de prérogatives et outils, au rang desquels figurent les rapports qui lui sont remis par le Gouvernement.

Dans le cadre de son Plan national de relance et de résilience (PNRR), la France s’est engagée à suivre la mise en œuvre des mesures qu’il contient, via plusieurs indicateurs qualitatifs (jalons) ou quantitatifs (cibles) dont l’atteinte conditionne le versement des fonds européens. La France s’est donc également engagée, au niveau européen, à évaluer ses politiques publiques de relance.

B. Le dispositif adoptÉ par l’AssemblÉe nationale

Le texte considéré par adopté par l’Assemblée nationale du fait de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le fondement de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution comporte l’amendement n° II-3267 du Gouvernement relatif à la remise d’un rapport annuel devant éclairer la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Ce rapport, remis avant le 1er juin, comprend :

– le bilan des évaluations de la qualité de l’action publique menées ;

– les propositions de réformes et d’économies qui y sont associées ;

– la liste des évaluations prévues pour l’année suivante.

Ce dispositif est analogue à celui de l’article 21 du projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour 2023 à 2027, en cours d’examen au Parlement. Cet article du PLPFP, qui avait été complété ([388]) et adopté en commission, puis en séance publique à l’Assemblée nationale avant le rejet de l’ensemble du texte, prévoit la création d’un nouveau cadre d’évaluation de la qualité de l’action publique, par la mise en œuvre de travaux dont les conclusions seraient rendues au Parlement, chaque année, au plus tard le 1er avril. Le présent article du projet de loi de finances prévoit la réalisation d’un bilan de ces évaluations de la qualité de l’action publique.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat, considérant que ce dispositif est identique à celui de l’article 21 du PLPFP, a intégré par amendement, contre l’avis du Gouvernement, des modifications similaires à celles qu’il avait adoptées dans le cadre de la discussion de l’article 21 du PLPFP. L’amendement n° II-1043 de la commission des finances a pour effet de :

– avancer la remise du rapport annuel prévu par le présent article au 1er avril, soit deux mois plus tôt ;

– demander au Gouvernement de publier, un an à l’avance, la liste des évaluations qu’il entend mener ;

– demander au Gouvernement de publier la liste des personnes auditionnées et leurs éventuelles observations relatives aux travaux d’évaluation ;

– rendre disponibles au grand public, sous format numérique, les données utilisées.

L’amendement n° II-1176 de Mme Paoli-Gagin, également adopté par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, complète le dispositif relatif aux mesures d’amélioration de l’efficacité de la dépense publique, en précisant qu’elles concernent notamment la gestion des ressources humaines.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

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Article 40 quaterdecies Rapport concernant la mise en place et l’éventuel renouvellement du « fonds spécial » pour l’Ukraine destiné à l’achat de matériel militaire

A. Le dispositif adopté par l’AssemblÉe nationale

Lors de sa conférence de presse donnée le 7 octobre 2022 à l’issue du sommet informel des chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne de Prague, le Président de la République a annoncé la création d’un fonds de soutien pour permettre aux forces armées ukrainiennes d’acheter directement du matériel militaire auprès des industriels français. Ce fonds est financé par la mission Défense à laquelle a été allouée 200 millions d’euros par la loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

Le présent article, issu d’un amendement ([389]) de M. Benjamin Haddad (Renaissance) qui a été retenu par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3 de la Constitution, prévoit la remise d’un rapport au Parlement, dans les trois mois après la publication de la présente loi, sur l’utilisation et les possibilités de renouvellement du fonds de soutien aux forces armées ukrainiennes.

II. Le dispositif adoptÉ par Le SÉnat

Suivant des avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Emmanuel Capus (Les Indépendants) complétant le contenu du rapport proposé par le présent article. Il devra indiquer les pistes d’amélioration envisagées par le Gouvernement pour ce fonds.

III. LA position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose d’adopter cet article tel que modifié par le Sénat.

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Article 40 quindecies (supprimé) Rapport évaluant les conditions de mise en place d’une TVA circulaire

I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

Cet article a été inséré par le Gouvernement dans le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Il découle d’un amendement déposé par M. Bruno Millienne.

Il prévoit, avant le 30 juin 2023, la remise par le Gouvernement d’un rapport évaluant les conditions de mise en place d’un dispositif dit de « TVA circulaire » par lequel, au sein d’une filière donnée, les produits permettant de diminuer les externalités négatives, tant en matière environnementale qu’en matière de santé publique, du fait de leur éco-conception ou de l’usage de matériaux issus du recyclage, pourraient bénéficier d’un taux de TVA réduit afin de rendre ces produits plus compétitifs.

Il est précisé que ce rapport devrait évaluer la possibilité de mesurer les gains pour les finances publiques liés à la diminution de ces externalités négatives afin d’adapter en conséquence la réduction du taux de TVA pour les produits concernés de manière à ce que celle-ci ne grève pas le budget de l’État, et qu’il devrait identifier les évolutions du droit européen nécessaires à la mise en place d’un tel dispositif.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

À l’initiative du rapporteur général de la commission des Finances, M. Jean-François Husson, le Sénat a, avec l’avis favorable du Gouvernement, supprimé cet article, au motif que la mise en place d’une TVA circulaire serait impossible en l’état du droit communautaire et constituerait une charge financière pour l’État.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de rétablir cet article tel qu’adopté par l’Assemblée nationale.

En effet, l’objet de ce rapport est précisément d’étudier dans quelle mesure le droit européen fait obstacle à la création d’une TVA circulaire. De plus, il est prévu qu’il précise la possibilité de mesurer les gains d’un tel dispositif pour les finances publiques, afin d’adapter les taux réduits qui seraient retenus en fonction de ce gain, de manière à ne pas réduire les recettes publiques.

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Article 40 sexdecies (nouveau) Accès des agents des douanes aux données relatives à la résidence fiscale pour le contrôle des opérations de détaxe de TVA

I. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. État du droit

● Le dispositif de détaxe de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), défini à l’article 262 du code général des impôts (CGI) ([390]) consiste en la restitution de la TVA acquittée au titre de certains biens « transportés par l’acheteur qui n’est pas établi en France, ou pour son compte, hors de la Communauté européenne ».

Le 2° de l’article 262 du CGI précise que, concernant les biens emportés « dans les bagages personnels de voyageurs », l’exonération s’applique sous certaines conditions cumulatives dont le fait que « le voyageur n’est pas établi dans la Communauté européenne ».

Ce mécanisme est donc réservé aux voyageurs qui ont leur résidence habituelle dans un État non membre de l’Union européenne.

● Le bénéfice définitif de l’exonération de la TVA résulte du visa du bureau de douane du point de sortie de l’Union européenne, sur présentation d’un passeport établi par un État extra-communautaire.

Cependant, la détention d’un passeport étranger n’implique pas nécessairement l’absence de résidence en France ou dans l’Union européenne. Il en résulte donc un risque de fraude, difficile à chiffrer.

B. Dispositif proposÉ

Le présent article résulte d’un amendement de la commission([391]), adopté par le Sénat sur avis défavorable du Gouvernement.

Il établit, dans le livre des procédures fiscales (LPF) un nouvel article L. 83 A bis qui vise à permettre à des agents de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) dûment habilités, d’accéder automatiquement aux informations de la direction générale des finances publiques (DGFiP) leur permettant de déterminer, dans le cadre de leurs contrôles, si les voyageurs remplissent les conditions pour bénéficier de la détaxe de TVA, en ayant en particulier connaissance de leur résidence fiscale.

Outre la disposition légale, il est opéré un renvoi à un décret en Conseil d’État qui précisera la nature des informations consultables, les modalités de désignation et d’habilitation des agents ayant un accès direct à ces informations, ainsi que les conditions de traçabilité des consultations effectuées par ces agents.

Cette mesure reprend une recommandation de la récente mission d’information de la commission des finances du Sénat relative à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales ([392]).

II. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le rapporteur général salue l’intention du Sénat, car l’accès aux informations relatives à la résidence fiscale permettra de mieux cibler les contrôles de la détaxe de TVA, même s’il convient de souligner qu’une résidence fiscale au sens de la législation française ne fait pas systématiquement obstacle à la détaxe de TVA pour un voyageur détenteur d’un passeport étranger, dès lors que les biens sont effectivement transportés en dehors de la Communauté européenne ([393]).

Le rapporteur général relève cependant que l’article L. 83 A du LPF prévoit déjà que les agents de la DGFiP et des Douanes « peuvent se communiquer spontanément ou sur demande tous documents et renseignements détenus ou recueillis dans le cadre de l’ensemble de leurs missions respectives ». Une disposition législative supplémentaire paraît donc inutile.

Comme le ministre délégué chargé des comptes publics l’a indiqué en séance publique au Sénat, une procédure d’échanges automatiques de données concernant la résidence fiscale dans le cadre des procédures de détaxe de TVA pourra être mise en place sur le fondement du droit national existant, le cas échéant au moyen d’un traitement de données personnelles préalablement déclaré à la Commission nationale Informatique et Libertés (CNIL).

Le rapporteur général propose donc de supprimer cet article.

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Article 40 septdecies (nouveau) Garantie de l’État à des établissements d’enseignement français à l’étranger

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. Le droit existant

L’article L. 451-2 du code de l’éducation prévoit que la garantie de l’État peut être accordée pour des prêts à des établissements français d’enseignement à l’étranger, au titre de leurs opérations immobilières, ou pour des projets de rénovation ou d’extension de leurs capacités d’accueil.

Les établissements visés à l’article L. 452-3 du même code, c’est-à-dire les établissements en gestion directe (EGD) géré par l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), sont exclus de ce dispositif. En effet, les EGD, en tant que services déconcentrés de cette agence, – qui constitue un organisme divers d’administration centrale (ODAC) – sont soumis à la même interdiction de souscrire des emprunts s’appliquant à elle sur le fondement de l’article 12 de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. Ces établissements ont la faculté de recourir aux avances de l’Agence France Trésor, dont la durée ne peut excéder un an.

B. Le dispositif adoptÉ par le sÉnat

Les amendements identiques n° II-1250 de M. Leconte et n° II-1150 de M. Le Gleut, adoptés par le Sénat en première lecture contre les avis défavorables de la commission et du Gouvernement, ont pour effet, pour des opérations immobilières, de permettre l’octroi de la garantie de l’État :

– aux EGD ;

– sur motivation spécifique, à une entité juridique privée porteuse d’un projet immobilier, liée par contrat ou statutairement à un établissement scolaire.

Ces amendements ayant pour objet l’extension de la garantie de l’État, ils ont le caractère d’une charge et auraient été déclarés irrecevables à l’Assemblée nationale.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le contrat d’objectifs et de moyens entre l’État et l’AEFE pour 2021-2023 prévoit la mise en place d’un groupe de travail réunissant les représentants du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, du ministère chargé des comptes publics et de l’AEFE, en vue de l’élaboration d’un nouveau mécanisme d’appui à la réalisation des opérations immobilières des EGD. Ce groupe de travail n’ayant pas rendu ses conclusions, l’adoption du présent article est prématurée.

Le Rapporteur général propose la suppression de cet article.

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Article 40 octodecies (nouveau) Régime d’accès des juridictions financières aux documents nécessaires à l’exercice de leurs attributions

I. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. État du droit

● Prise sur le fondement d’une habilitation accordée par la loi de finances pour 2021([394]), l’ordonnance du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics([395]) a créé un régime juridictionnel unifié de responsabilité commun aux ordonnateurs et aux comptables, applicable à compter du 1er janvier 2023.

Á ce titre, l’ordonnance a modifié de nombreuses dispositions du code des juridictions financières (CJF) concernant l’activité juridictionnelle des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes.

● Le 3° de l’article 4 de l’ordonnance a modifié l’article L. 141-5 du CJF relatif aux prérogatives de la Cour des comptes pour « accéder à tous documents, données et traitements, de quelque nature que ce soit, relatifs à la gestion des services et organismes soumis à son contrôle ou nécessaires à l’exercice de ses attributions, et à se les faire communiquer », ainsi que l’article L. 241-5 qui attribue les mêmes prérogatives aux chambres régionales et territoriales des comptes.

À compter du 1er janvier 2023, ces article L. 141-5 et L. 241-5 préciseront que cette prérogative peut être exercée « sans qu’un secret protégé par la loi puisse lui être opposé ».

B. Dispositif proposÉ

Le présent article, issu d’un amendement ([396]) de Mme Sylvie Vermeillet et de membres du groupe Union centriste, adopté par le Sénat sur avis favorable de la commission et avis de sagesse du Gouvernement, complète l’article 4 de l’ordonnance du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, afin qu’un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’accès par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes, aux documents, données et traitements couverts par un secret protégé par la loi.

II. La position du Rapporteur gÉNÉral

Le rapporteur général salue cet apport du Sénat qui permettra de sécuriser la procédure d’accès aux données sensibles et personnelles dans le cadre des contrôles des juridictions financières.

Cela permettra d’apporter les garanties nécessaires aux personnes faisant l’objet de ces contrôles en matière de secret médical ainsi que de secret de la défense nationale ou de secret statistique.

Le rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modification.

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Article 40 novodecies (nouveau) Rapport détaillant l’impact des conventions fiscales internationales conclues notamment avec l’Arabie Saoudite, le Bahreïn, l’Égypte, les Émirats Arabes Unis, la Finlande, le Koweït, le Liban, Oman et le Qatar

I. Les dispositions adoptées par le SÉnat

Le présent article est issu d’un amendement de M. Guillaume Gontard (Écologiste – Solidarité et Territoires) et plusieurs membres de son groupe, adopté par le Sénat après avoir reçu un avis de sagesse de la commission des finances et défavorable du Gouvernement.

Il prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1er mars 2023, un rapport détaillant l’impact des conventions fiscales internationales conclues notamment avec l’Arabie Saoudite, le Bahreïn, l’Égypte, les Émirats Arabes Unis, la Finlande, le Koweït, le Liban, Oman et le Qatar, ainsi que toute autre convention fiscale pertinente, sur les possibilités d’évitement de l’impôt. Le rapport devra chiffrer le manque à gagner, pour les recettes publiques, de cet évitement de l’impôt. Il évaluera l’opportunité de réviser les conventions identifiées comme permettant l’évitement, légal ou illégal, de l’impôt.

II. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général rappelle, d’une part, que les conventions fiscales les plus anciennes sont révisées en priorité, comme c’est le cas actuellement de la convention passée avec la Finlande. D’autre part, toutes nos conventions intègrent, depuis 2018, les acquis de la Convention multilatérale de l’OCDE pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS).

Il propose donc de supprimer cet article.

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II. – Autres mesures

Action extérieure de l’État

Article 41 A (supprimé) Création d’une structure pour assurer la gestion des établissements placés en gestion directe auprès de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’État du droit

L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) est un établissement public national à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE).

Elle constitue le principal opérateur du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence de la mission Action extérieure de l’État (AEE) dont elle concentre 60 % des crédits (446,93 millions d’euros de subvention pour charges de service public) dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2023.

En application de l’article L. 452-2 du code de l’éducation, l’AEFE a principalement pour objet « d’assurer, en faveur des enfants français établis hors de France, les missions de service public relatives à l’éducation ».

377 000 élèves environ étaient scolarisés dans son réseau au cours de l’année scolaire 2021-2022, dont 119 000 enfants français. Le nombre d’emplois rémunérés par l’AEFE s’élevait à 10 418 dont 4 697 étaient occupés par des personnels de droit local.

À la rentrée 2022, le réseau comptait 566 établissements à travers le monde, dont 68 en gestion directe (EGD) ([397]), 162 liés à l’AEFE par une convention et 366 avec lesquels celle-ci a conclu un partenariat.

La loi du 22 février 2022 ([398]) lui a également confié la gestion des instituts régionaux de formation (IRF), nouvellement créés, dont 16 devraient être mis en place en 2023.

L’ensemble de ce réseau d’établissements scolaires est administré par un conseil d’administration compétent pour délibérer, notamment, sur la politique générale de l’établissement public, les orientations en matière de gestion des personnels et le budget de l’agence.

En application de l’article L. 452-6 du code de l’éducation, il est composé, pour moitié, de représentants du MEAE, du ministère de l’éducation nationale et du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (MEFSIN). Il comprend également deux députés, deux sénateurs et des représentants de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE), des organismes gestionnaires d’établissements, des fédérations d’associations de parents d’élèves ainsi que des personnels de l’AEFE.

Enfin, l’agence est dirigée par un directeur général, nommé sur proposition de la ministre de l’Europe et des affaires étrangères. En matière financière, il est l’ordonnateur principal des dépenses et des recettes de l’agence et notifie les budgets des EGD et des IRF dans le cadre du budget de l’AEFE approuvé par le conseil d’administration. C’est également lui qui définit les attributions des chefs d’établissement et peut déléguer aux chefs des EGD et des IRF « tout ou partie de ses pouvoirs dans les domaines du recrutement et de gestion des personnels » (article D. 452-11). Ces derniers ont d’ailleurs la qualité d’ordonnateur secondaire.

B. Les dispositions introduites À l’AssemblÉe nationale

À l’initiative de son rapporteur pour avis, M. Frédéric Petit, la commission des affaires étrangères a adopté un amendement visant à modifier l’article L. 452-3 du code de l’éducation afin de créer un comité de gestion des EGD du réseau de l’AEFE qui soit distinct du conseil d’administration de l’établissement public national.

Le rapporteur pour avis estimait en effet nécessaire de superviser le seul réseau des EGD à l’aide d’une structure ad hoc dans le but de permettre « une meilleure gestion des finances publiques et la clarification de la comptabilité publique » ([399]), l’idée étant de mieux déterminer la part de la subvention pour charges de service public du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence allouée aux seuls EGD.

Alors que la commission des finances avait rejeté cet amendement, le Gouvernement l’a finalement retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Le présent article prévoit que le comité de gestion « est gouverné par une instance contrôlée à 60 % au moins par [l’AEFE] et à 25 % au moins par les représentants des parents d’élèves » et qu’il est indépendant « juridiquement, financièrement et comptablement » de l’AEFE avec laquelle il signe une « convention de collaboration ».

Ce comité serait mis en place le 1er janvier 2024.

Cet article énumère également différentes ressources de l’AEFE qu’il destine spécifiquement au réseau des EGD en sus des crédits de l’État : écolages des familles inscrites dans ces établissements, aides d’entreprises ou d’organismes privés et dons affectés.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a supprimé cet article en adoptant les amendements identiques n° II-1 de la commission des finances, n° II-211 de la commission des affaires étrangères, n° II-358 de la commission de la culture et n° II-1254 de la sénatrice Hélène Conway-Mouret.

Les rapporteurs spéciaux des crédits de la mission AEE, MM. Vincent Delahaye et Rémi Féraud, à l’origine de l’amendement adopté par la commission des finances, ont en effet estimé que les dispositions introduites dans le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale revenaient à ôter à l’AEFE et donc, in fine, à l’État une partie importante de ses compétences vis-à-vis du service public de l’éducation destiné aux enfants français à l’étranger. Ils ont regretté l’absence de concertation préalable à une telle réforme structurelle de cet opérateur du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence. Ils ont enfin considéré que ces dispositions n’avaient pas leur place en loi de finances compte tenu de leur objet.

Ces amendements de suppression ont reçu un avis de sagesse du Gouvernement, la ministre ayant jugé « juridiquement fragile » la forme du comité de gestion et estimé qu’il n’était pas possible de « prévoir que certains services de l’AEFE soient gérés par une structure qui serait extérieure à l’agence ».

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Comme il l’avait indiqué lors de l’examen de l’amendement porté par la commission des affaires étrangères lors de la réunion du 2 novembre 2022 de la commission des finances, le rapporteur général considère que la création d’une telle instance apparaît prématurée, eu égard à la transformation majeure de la gouvernance de l’AEFE qu’elle porterait. Il souligne notamment la difficulté que poserait le caractère « juridiquement, financièrement et comptablement » indépendant de ce comité vis-à-vis de l’établissement public.

Il propose donc de maintenir la suppression de cet article.

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Administration générale et territoriale de l’État

Article 41 B (supprimé) Évaluation des conséquences budgétaires d’une extension des pouvoirs de contrôle de la CNCCFP

I. Les dispositions adoptées par l’AssemblÉe nationale

A. L’État du droit

La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) est une autorité administrative indépendante composée de neuf membres, dont trois issus du Conseil d’État, trois de la Cour de cassation et trois de la Cour des comptes ([400]).

Elle est chargée d’approuver, rejeter ou réformer les comptes de campagne des candidats aux élections ([401]). La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique lui donne aussi pour mission de contrôler la comptabilité des partis politiques et d’agréer leurs associations de financement.

Ses crédits et ses emplois sont portés par le programme 232 Vie politique de la mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE). Le projet de loi de finances (PLF) pour 2023, dans sa version initiale, présente un budget de 6,98 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 8,33 millions d’euros en crédits de paiement (CP). La CNCCFP emploie 55 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

Dans son rapport d’activité pour l’année 2021, la CNCCFP mettait en avant des difficultés dans l’exercice de ses missions « eu égard aux limites des moyens d’actions juridiques dont elle dispose en ce qui concerne le contrôle des comptes de campagne des candidats aux élections ». Elle rappelait qu’elle ne peut statuer que sur la base de leurs déclarations et qu’elle « n’a pas véritablement de moyens d’investigations dans le cas où ceux-ci pourraient lui être utiles ».

B. L’article introduit à l’AssemblÉe nationale

Au cours de ses travaux, notre collègue Charles de Courson, rapporteur spécial, s’est intéressé au financement public des partis ([402]). En étudiant ce sujet, « [il] a pu constater tout l’enjeu du contrôle de la comptabilité des partis effectuée par la CNCCFP ». Le rapporteur spécial a donc souhaité relayer les préconisations formulées par celle-ci dans son dernier rapport d’activité visant à accroître ses moyens d’action juridiques.

C’est pourquoi il a présenté un amendement visant à ce que le Gouvernement évalue, par le biais d’un rapport au Parlement, les conséquences budgétaires d’une évolution des missions de la CNCCFP ayant pour objectif :

– la création d’un droit de communication de pièces par les fournisseurs ou les prestataires de services des candidats, sur le modèle de celui prévu pour les services fiscaux à l’article L. 81 du livre de procédures fiscales (LPF) ([403]) ;

– la possibilité de consulter le fichier national des comptes bancaires et assimilés (FICOBA) ([404]) ;

– l’habilitation à saisir la cellule nationale de renseignement financier (TRACFIN ([405])) afin que puisse lui être indiqué si des mouvements financiers sur les comptes alimentant une campagne ont fait l’objet de déclarations ;

– la possibilité de disposer d’un accès en temps réel, avec, le cas échéant, le concours des commissaires aux comptes, à la comptabilité des partis politiques soutenant les candidats aux élections.

Le Gouvernement a choisi de retenir cet amendement dans le texte sur laquelle il a engagé sa responsabilité le 2 novembre 2022, en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

II. Les modifications apportÉes par le Sénat

Contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a supprimé cet article en adoptant l’amendement n° II-3 de la commission des finances. Cet amendement avait été présenté par notre collègue sénatrice Isabelle Briquet, rapporteure spéciale des crédits de la mission AGTE.

Elle a estimé que les dispositions introduites dans le texte adopté par l’Assemblée nationale ne relevaient pas de la loi de finances. La rapporteure spéciale a considéré que la demande de remise d’un rapport n’avait pour but que de contourner les règles de recevabilité financière de l’article 40 de la Constitution, l’objet réel de cet article rattaché étant, d’après elle, d’appeler à étendre les pouvoirs de contrôle de la CNCCFP.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général partage l’idée qu’une réflexion est nécessaire s’agissant d’accroître les pouvoirs d’investigation de la CNCCFP. C’est la raison pour laquelle il estime qu’une évaluation préalable des besoins en crédits et en emplois de cette autorité administrative indépendante serait opportune afin que le Parlement dispose d’une étude de l’impact budgétaire d’une telle réforme, d’autant plus que l’activité de celle-ci est relativement irrégulière, en raison de son caractère à la fois permanent (contrôle de la comptabilité des partis) et cyclique (contrôle des comptes de campagne).

Comme le rappelait notre collègue Charles de Courson, les ressources humaines de la CNCCFP sont constituées d’un socle d’agents permanents (47 ETPT), complété par des recrutements temporaires en période d’élection. Les dépenses de personnel comprennent également les vacations versées aux rapporteurs de la commission qui assurent l’instruction initiale des comptes, la conduite de la procédure contradictoire et la formulation des propositions qui en découlent.

Le Rapporteur général propose donc de rétablir ces dispositions, supprimées par le Sénat.

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Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Article 41 C (supprimé) Statut des biens nécessaires à l’exercice des missions de contrôle qui ont été déléguées et qui portent sur le transport des denrées périssables sous température dirigée

I. Le droit existant

Le chapitre Ier du titre III du livre II du code rural et de la pêche maritime prévoit diverses inspections vétérinaires et sanitaires.

Par dérogation au principe suivant lequel ces opérations sont effectuées par des agents titulaires ou contractuels des ministères chargés de l’agriculture, de la mer ou de la défense – inspecteurs de la santé publique vétérinaire, administrateurs des affaires maritimes et vétérinaires des armées – ([406]), le « contrôle des conditions techniques du transport des denrées alimentaires sous température dirigée » ([407]), c’est-à-dire la garantie de la maîtrise de la chaîne du froid pour des produits périssables, peut être « délégué à un organisme tiers » ([408]).

L’autorité réglementaire ([409]) a précisé les conditions de cette délégation :

– elle peut concerner la vérification du respect des normes techniques applicables aux engins de transport, la gestion de l’outil de déclaration par internet et la rédaction du référentiel des tests ([410]) ;

– elle est conditionnée à la possession par le délégataire d’un personnel qualifié et des équipements requis, ainsi qu’au fait qu’il présente « toutes garanties d’indépendance, d’impartialité et de confidentialité ».

Sauf mention contractuelle ad hoc en sens inverse, deux problèmes se posent pour les matériels en question :

– ils pourraient se voir appliquer le statut des biens de retour prévu par l’article L. 3132-5 du code de la commande publique, de sorte que ceux d’entre eux jugés indispensables à l’exécution des contrôles reviendraient à la puissance publique une fois la délégation échue, ce qui impliquerait soit une facturation soit, en cas de remise gracieuse, l’indemnisation par l’État de la valeur non amortie de ces équipements même dans l’hypothèse où il ne les aurait pas fournis ;

– ils pourraient librement être cédés par l’entreprise, ce qui pourrait compromettre la continuité du service public.

II. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Cet article résulte du dépôt par le Gouvernement d’un amendement au cours de la première lecture.

Son I vient compléter l’article L. 231-4-1 du code rural et de la pêche maritime sur les deux points litigieux :

– à défaut de stipulation contraire dans le contrat, les biens qui n’ont pas été apportés par la puissance publique demeureront la propriété du délégataire, si bien qu’aucune indemnisation ne serait versée à la fin de la délégation ;

– pendant la délégation, leur vente ne pourra intervenir qu’une fois obtenue l’autorisation de la personne publique.

Son II prévoit une application aux conventions en cours d’exécution à la date de publication de la loi de finances pour 2023.

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Après avoir rejeté les crédits de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, le Sénat a supprimé cet article.

La commission des finances du Sénat avait toutefois estimé qu’il prévoyait une « nécessaire clarification » en évitant à l’État une dépense injustifiée.

IV. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa rédaction initiale.

En effet, la dérogation au statut des biens de retour permettra d’écarter l’imputation sur le programme 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation des sommes couvrant les indemnités, tout apportant plus de sécurité juridique.

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Article 41 D (supprimé) Répartition entre les régions des dotations relatives au transfert de la gestion des aides non surfaciques du second pilier de la politique agricole commune ainsi que de celles des sites terrestres classés Natura 2000

I. Le droit existant

Sont successivement abordées les mesures européennes non liées aux surfaces agricoles et celles relevant du classement dit Natura 2000.

● Les aides de la politique agricole commune (PAC), cofinancées par l’Union européenne (UE) et les États membres à des taux variables suivant les dispositifs, se répartissent entre un premier pilier, lequel apporte des aides directes aux exploitations et soutient les marchés, et un second pilier, lequel correspond au fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).

Au sein du FEADER, on distingue des mesures dont le montant dépend ou non des surfaces agricoles : ce dernier cas de figure comprend surtout les aides aux investissements, à l’installation, à la stabilisation du revenu – indemnisation publique, privée ou mutualiste des crises –, à la coopération entre producteurs, à la diffusion de conseils ou d’informations et à la filière de la forêt et du bois, ainsi que certaines mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) au profit de la transition écologique ou de la préservation d’espèces menacées.

Ces aides non surfaciques sont actuellement instruites et versées par l’État, via les services déconcentrés du ministère chargé de l’agriculture ou les opérateurs sous la tutelle de ce même ministère.

● La directive dite Habitats ([411]), transposée en droit interne ([412]), indique que certains « sites marins et terrestres » peuvent se voir attribuer le statut de « zones spéciales de conservation » ou de « zones de protection spéciale » et qu’ils « concourent, sous l’appellation commune de sites Natura 2000, à la formation du réseau européen Natura 2000 ». En France, cela représente « 1 756 sites sur 7 millions d’hectares terrestres, soit près de 13 % de la surface métropolitaine terrestre et 13 millions d’hectares marins, soit près de 36 % de la zone économique exclusive (ZEE) métropolitaine » ([413]).

Divers organismes publics locaux et les propriétaires ou exploitants des terrains concernés bénéficient de financements pour la prévention et le rétablissement de l’état favorable de ces habitats : ils sont aujourd’hui gérés par des comités dont la présidence revient au représentant d’une des collectivités territoriales concernées ou, à défaut de sa désignation, à l’autorité préfectorale ([414]).

II. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Cet article résulte du dépôt par le Gouvernement d’un amendement au cours de la première lecture.

● Approuvé en août dernier par la Commission européenne, le plan stratégique national (PSN) de la PAC pour les exercices 2023 à 2027 attribue aux régions la gestion des aides non surfaciques, sauf dans le cas de Mayotte où l’État reste l’autorité responsable ([415]).

Ce transfert s’accompagne d’une compensation de 100 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), inscrite sur le programme 149 Compétitivité et durabilité de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ([416]), ainsi que de la mise à disposition par l’État de 485 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

Le I du présent article prévoit la ventilation de cette dotation entre les régions concernées pour toute la période de programmation. Le rapporteur général note avec satisfaction que la clef a fait l’objet d’un accord de Régions de France.

● À compter du 1er janvier 2023, les compétences relatives aux sites terrestres classés Natura 2000 seront réparties entre l’État pour leur désignation, ainsi que leur évaluation, et les régions pour la gestion des aides financières ([417]).

Le II du présent article institue une compensation de 13,2 millions d’euros par an au profit des régions pour chacune des années 2023 à 2027 et précise sa répartition.

Malgré le rattachement de cette disposition à la mission Agriculture, les sommes y afférentes sont logiquement inscrites sur le programme 113 Paysages, eau et biodiversité de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

RÉpartition des dotations pour le second pilier de la PAC (gauche)

et le classement Natura 2000 (droite) entre les rÉgions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après l’article 41 D du projet de loi de finances pour 2023.

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Après avoir rejeté les crédits de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, le Sénat a supprimé cet article.

IV. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa rédaction initiale.

En effet, le transfert aux régions de la gestion de deux types d’aides agricoles et environnementales, lequel procède d’engagements européens de la France et de choix clairs du législateur, implique de donner de la visibilité aux régions comme aux entreprises installées dans leur ressort.

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Aide publique au développement

Article 41 E (nouveau) Réforme de la gouvernance du comité d’évaluation de l’aide publique au développement

I. L’ÉTAT du droit

L’article 12 de la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à lutte contre les inégalités mondiales crée une commission d’évaluation de l’aide publique au développement, placée auprès de la Cour des comptes. Le rôle de cette commission est d’évaluer « l’efficience, l’efficacité et l’impact des stratégies, des projets et des programmes d’aide publique au développement financés ou cofinancés par la France » ([418]), contribuant ainsi à la redevabilité et à la transparence des résultats de cette politique, ainsi qu’à l’information du public.

La commission d’évaluation devrait entamer ses travaux au début de l’année 2023.

A. la composition et la présidence de la commission D’ÉVALUATION DE l’aide publique au développement

En application de l’article 12 de la loi de programmation précitée, la commission d’évaluation est constituée de deux collèges :

– un collège de parlementaires composé de deux députés et de deux sénateurs, assurant une représentation pluraliste de chacune des assemblées ;

– un collège d’experts indépendants comprenant dix personnalités qualifiées.

Le mandat des experts du second collège dure quatre ans et peut être renouvelé une fois, tandis que les parlementaires sont désignés pour la durée de leur mandat. La commission d’évaluation élit son président parmi ses membres.

Enfin, le secrétariat de la commission est assuré par la Cour des comptes ([419]). Le programme Cour des comptes et autres juridictions financières de la mission Conseil et contrôle de l’État comprend à ce titre 3,5 millions d’euros pour 2023, dont 2 millions d’euros de crédits de titre 2 hors CAS Pensions, pour le fonctionnement de la commission et de son secrétariat permanent ([420]).

Les dispositions de la loi de programmation relative au développement ont été complétées par un décret publié le 6 mai 2022. Il indique notamment que le collège d’experts comprend deux magistrats de la Cour des comptes, dont son premier président, membre de droit ([421]). Il prévoit également que le président de la commission d’évaluation est désigné à l’unanimité de ses membres ([422]).

B. le programme de travail de la comMission D’ÉVALUATION DE l’aide publique au développement

L’article 12 de la loi de programmation prévoit deux manières de déterminer le programme de travail de la commission :

– le programme de travail du collège d’experts est arrêté par ses soins, de manière indépendante ([423]);

– la commission peut également être saisie de demandes d’évaluation par le président de l’Assemblée nationale ou le président du Sénat ([424]). Ces derniers travaux sont remis au Parlement, ainsi que l’ensemble des rapports d’évaluation et qu’un rapport annuel faisant état de ses travaux, conclusions et recommandations.

II. le dispositif adoptÉ par le sÉnat en premiÈre lecture

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat de l’amendement n° II-1268 présenté par le Gouvernement, qui a fait l’objet d’un avis défavorable de la commission des finances du Sénat. En modifiant l’article 12 de la loi de programmation relative au développement, il apporte plusieurs précisions et modifications concernant les missions de la commission d’évaluation, la désignation de son président et la définition de son programme de travail.

● Le 1° du présent article apporte des précisions quant à l’office de la commission d’évaluation de l’aide publique au développement, en indiquant qu’en plus de contribuer à l’information du public, elle contribue à celle « du Parlement sur les financements publics mobilisés ». Cette précision est conforme à l’esprit qui a prévalu à l’adoption de la loi. En effet, lors de la troisième séance du 19 février 2021 de l’Assemblée nationale, le ministre de l’Europe et des affaires étrangère Jean-Yves Le Drian indiquait que la commission d’évaluation « aura vocation à vérifier que l’argent consacré à une opération a réellement permis d’atteindre le résultat prévu ». Cette disposition est en outre cohérente avec d’autres dispositions de l’article 12 de la loi de programmation, notamment celle qui indique que l’ensemble des rapports d’évaluation de la commission sont remis au Parlement.

● Le 2° et le 3° du présent article visent à modifier le mode de désignation du président de la commission d’évaluation. Ils proposent de supprimer la disposition selon laquelle le président est élu au sein de la commission par ses membres pour la remplacer par une disposition indiquant que la commission est présidée par le premier président de la Cour des comptes.

Le premier président étant membre de droit de la commission, il aurait pu être élu en application du droit existant, à condition de recueillir l’ensemble des suffrages. Le droit proposé par le présent article vise donc à supprimer cette condition d’élection et à le désigner par la loi président de la commission d’évaluation.

● Le 4° précise que le programme de travail du collège d’experts, bien qu’arrêté de manière indépendante, l’est sous réserve des demandes d’évaluation adressées par le Parlement. Cette précision permet de clarifier l’ordre de priorité entre les choix du collège d’experts et les demandes des parlementaires.

III. la position du rappporteur gÉnÉral

Les précisions apportées par le présent article concernant l’office et le programme de travail de la commission permettent de clarifier ces différents aspects. La modification proposée concernant le mode de désignation du président de la commission peut permettre de dépasser de potentielles difficultés engendrées par le vote à l’unanimité, prévu dans le droit existant. Elle constitue donc une mesure efficace et de simplification, de nature à permettre l’installation rapide de la commission d’évaluation.

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Article 41 bis Remise d’un rapport sur les conditions dans lesquelles l’État assure le dénombrement et le soutien des pupilles de la Nation et des orphelins de guerre

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE nationale

A. l’ÉTAT DU DROIT

Les pupilles de la Nation sont les enfants dont l’un des parents ou le soutien de famille a été tué ou rendu incapable de pourvoir à ses obligations et à ses charges de famille en raison d’un événement de guerre ou d’un acte de terrorisme.

Ces orphelins deviennent pupilles de la Nation à la faveur de leur adoption par la France.

Le statut de pupille de la Nation a été créé en 1917 dans le contexte de la Première Guerre mondiale. Depuis, l’accompagnement de ces enfants relève de l’Office des pupilles, devenu l’Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONACVG).

Le statut de pupille est reconnu à vie, et rend éligible à des aides financières pour les plus fragiles des pupilles. Ces aides sont destinées au soutien de la vie quotidienne des pupilles et au financement de leurs études.

Le nombre d’adoptions de pupilles est reparti à la hausse depuis 2015 dans le contexte des attentats, après une période de baisse entamée depuis le début des années 2000.

S’agissant des orphelins de guerre, deux décrets ont créé deux dispositifs d’indemnisation financière de certains de ces orphelins :

Les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites en vertu du décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 ;

Les orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale en vertu du décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004.

L’instruction des dossiers concernant ces orphelins est réalisée par l’ONACVG.

B. le dispositif proposÉ

L’article 41 bis résulte de l’intégration de l’amendement 1131 de M. Favennec-Bécot dans le texte au titre duquel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution.

Il prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi de finances pour 2023, d’un rapport sur les conditions dans lesquelles l’État, au travers de l’ONACVG, assure le dénombrement et le soutien des pupilles de la Nation et des orphelins de guerre.

II. les modifications apportÉes par le sÉnat

Via l’adoption d’un amendement de madame Schillinger, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, le Sénat a complété cet article par un alinéa qui dispose que le rapport prévoit un chapitre consacré à la situation spécifique des orphelins des incorporés de force, dits « malgré-nous », pendant l’occupation des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle durant la Seconde Guerre mondiale.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le rapporteur est favorable à l’adoption de cet article dans sa rédaction issue de la première lecture au Sénat.

Il permettra d’apporter au Parlement une information complémentaire sur un sujet important, car les différents rapports actuellement produits, en particulier par l’ONACVG, ne distinguent pas les orphelins de guerre au sein de la population plus large des pupilles de la Nation.

De plus, ce rapport sera l’occasion de faire un point d’étape de la politique de l’État en faveur de ces ressortissants de l’ONACVG, d’en mesurer l’efficacité et, le cas échéant, d’identifier des axes d’évolution.

Au vu des débats, des amendements et des questions que ces sujets suscitent chaque année au Parlement, il semble nécessaire d’effectuer un tel travail.

Par ailleurs, le complément apporté par le Sénat permet d’apporter un éclairage bienvenu sur une population spécifique dont la situation est encore trop mal connue.

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Cohésion des territoires

Article 41 ter Non indexation des paramètres de la réduction de loyer de solidarité (RLS)

I. État du droit

A. L’objectif de la rÉduction de loyer de solidaritÉ

La réduction de loyer de solidarité (RLS) est entrée en vigueur le 1er février 2019 conformément à l’article 126 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 (LFI 2018). Prévue à l’article L. 442-2-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), la RLS consiste en une baisse de loyer forfaitaire accordée sous condition de ressources aux foyers logés dans le parc locatif social (logements conventionnés ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement à l’exception des logements-foyers).

B. Les paramÈtres de la rÉduction de loyer de solidaritÉ (art. L. 442-2-1 du CCH)

Conformément à l’article L. 442-2-1 du CCH, les montants de RLS, calculés en fonction de la composition du ménage et de la zone géographique, sont établis chaque année par arrêté :

– ils doivent être inférieurs aux montants prévus par le quatrième alinéa de l’article L. 442-2-1. Ces montants maximums sont indexés chaque année, au 1er janvier, sur l’indice de référence des loyers (IRL) ;

– ils sont revalorisés au 1er janvier de chaque année suivant a minima l’évolution de l’IRL conformément au huitième alinéa du même article L. 442-2-1.

Par ailleurs, les plafonds de ressources conditionnant l’application de la RLS prévus au douzième alinéa du même article L. 442-2-1 sont également définis par arrêté en fonction de la composition du ménage et de la zone géographique :

– ils doivent être inférieurs aux montants prévus par le dixième alinéa de l’article précité qui sont indexés chaque année sur l’indice des prix à la consommation (IPC) hors tabac, constatés pour l’avant-dernière année précédant la revalorisation ;

– ils doivent être revalorisés chaque année au 1er janvier, en fonction de l’évolution de l’indice des prix à la consommation (IPC) hors tabac, constatée pour l’avant-dernière année précédant la revalorisation.

L’indexation des plafonds de ressources, prévue au douzième alinéa de l’article L. 442-2-1 du CCH, n’a été appliquée qu’en 2019 : pour la période allant de 2020 à 2022, les différentes lois de finances initiales ([426]) ont prévu que le montant des plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la RLS ne soit pas indexé sur l’IRL.

Ce gel des plafonds s’inscrit dans le cadre du pacte d’investissement pour le logement social pour la période 2020-2022 du 25 avril 2019 ([427]), qui a conduit l’État à réduire l’effort demandé aux bailleurs sociaux au titre de la RLS en contrepartie d’investissements renforcés dans la construction et la rénovation. Ce pacte a ainsi stabilisé le montant annuel d’économie budgétaire visé durant ces trois années à 1,3 milliard d’euros, soit une baisse de 200 millions d’euros par rapport à l’objectif initialement escompté. Pour compenser la baisse du nombre de ménages éligibles liée au gel du plafond des ressources, le montant mensuel effectif de la RLS a été sensiblement augmenté à partir de 2020. ([428])

montants mensuels de RLS et plafonds de ressources

actuellement en vigueur

(en euros)

II. Le dispositif proposÉ

A. le dispositif adoptÉ par l’AssemblÉe nationale en premiÈre lecture

Alors que le Gouvernement a annoncé maintenir une cible d’économie générée par la RLS à 1,3 milliard d’euros, l’amendement du Gouvernement, inscrit dans le projet de loi adopté en première lecture conformément à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, permet de déroger aux règles d’indexation des paramètres de calcul de la RLS afin de ne pas dépasser cette cible :

– le I vise à prolonger pour une année supplémentaire la dérogation aux règles d’indexation automatique du montant des plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la RLS ;

– le II vise à déroger aux règles d’indexation du montant mensuel de la RLS prévue au moins au niveau de l’évolution de l’IRL.

B. la modification apportÉe par le sÉnat

À l’initiative de la commission des affaires économiques et contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de demande de rapport sur « l’évolution du rendement budgétaire de la réduction de loyer de solidarité et ses effets sur la construction et la rénovation thermique des logements locatifs sociaux au regard de l’évolution des coûts de la construction, des taux d’intérêt et de l’adoption de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ». Le dispositif prévoit que ce rapport soit rendu dans un délai de quatre mois après la promulgation de la loi de finances.

III. La position du rapporteur gÉNÉral

Les efforts demandés aux OHLM ces prochaines années pour la construction et la rénovation thermique des logements sociaux seront significatifs dans un contexte de forte augmentation du coût de la construction et d’augmentation du taux du livret A. Le maintien d’une cible budgétaire de 1,3 milliard d’euros d’économie générée par la RLS est une solution équilibrée en attendant le « pacte de confiance » devant lier les différents acteurs du logement social et appelé de ses vœux par le ministre du logement : si l’effort demandé aux bailleurs sociaux est maintenu, la stabilisation de la cible à 1,3 milliard d’euros constitue un allégement relatif de son poids compte tenu du niveau d’inflation qui aurait pu conduire à une forte augmentation de son montant.

La situation financière des OHLM paraît aujourd’hui consolidée : selon l’étude référence réalisée par la Banque des territoires (édition 2022 de l’étude « Perspectives – L’étude sur le logement ») qui rend au demeurant superflu tout rapport supplémentaire, les indicateurs financiers témoignent d’une situation financière maîtrisée, avec un rebond particulièrement fort de leur capacité d’autofinancement locatif en 2020 (au-delà de 10 %), le niveau d’autofinancement global atteignant 18,4 % du montant des loyers. Cette étude estime ainsi que « les bailleurs sociaux seraient en mesure de faire face à court et moyen terme aux obligations de rénovations thermiques massives du parc social telles que définies dans la loi [dite] Climat et résilience d’août 2021, avec un rythme qui augmenterait progressivement jusqu’à atteindre le niveau important de 125 000 réhabilitations en 2026 et 2027 ». ([430])

Cette situation financière consolidée a notamment été rendue possible par les contreparties à la RLS accordées aux bailleurs sociaux : la prise en charge d’une partie de la contribution annuelle des bailleurs sociaux au Fonds national des aides à la pierre (FNAP) de 2020 à 2022 par Action Logement à hauteur de 300 millions d’euros et la mise en œuvre du second volet du plan logement de la Banque des territoires (titres participatifs, nouvelles enveloppes de prêts à taux fixe, remises commerciales d’intérêt). La demande de rapport du Sénat ne paraît donc pas justifiée.

En conséquence, le rapporteur général propose d’adopter cet article dans sa rédaction initiale issue du texte adopté en première lecture par l’Assemblée nationale.

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Culture

Article 41 quater (supprimé) Rapport sur les actions susceptibles d’être mises en œuvre pour améliorer le recours au pass Culture par ses bénéficiaires potentiels en milieu rural

Cet article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi de finances pour 2023, un rapport sur les actions susceptibles d’être mises en œuvre pour améliorer le recours au pass Culture par ses bénéficiaires potentiels en milieu rural et sur les conséquences de l’amélioration de ce recours sur le budget de l’État.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’État du droit

● Le pass Culture est un dispositif visant à faciliter l’accès des jeunes à la culture ainsi que leur émancipation culturelle. Expérimenté en 2019 et 2020, ce programme a été généralisé en mai 2021 aux jeunes de 18 ans puis ouvert en janvier 2022 aux jeunes de 15 à 17 ans sous la forme, d’une part, d’un crédit individuel et, d’autre part, d’un crédit collectif utilisable sous la responsabilité d’un enseignant. Le présent projet de loi de finances prévoit d’étendre, à compter de septembre 2023, le bénéfice de la part collective de ce dispositif aux élèves des classes de cinquième et de sixième.

● Le pass Culture permet à l’heure actuelle à chaque bénéficiaire de disposer, de manière individuelle (380 euros) ou collective (120 euros), d’un crédit de 500 euros. Le coût budgétaire prévisionnel de ce dispositif s’établit à 260,8 millions d’euros en AE et en CP en 2023 (l’essentiel de cette dépense, soit 208,5 millions d’euros, étant supporté par la mission Culture).

● Le pass Culture ne fait pas l’objet d’un encadrement législatif. Son contenu et ses modalités de fonctionnement sont déterminés par voie réglementaire ([431]).

B. Le Dispositif proposÉ

● Le présent article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi de finances pour 2023, un rapport sur les actions susceptibles d’être mises en œuvre pour améliorer le recours au pass Culture par ses bénéficiaires potentiels en milieu rural et sur les conséquences de l’amélioration de ce recours sur le budget de l’État.

● Cet article a été adopté à l’Assemblée nationale le 28 octobre 2022 à l’initiative de Mme Emmanuelle Anthoine (Les Républicains), rapporteure pour avis de la commission des affaires culturelles et de l’éducation, et plusieurs de ses collègues ([432]). Cet amendement a été adopté contre l’avis de M. Alexandre Holroyd, rapporteur spécial de la commission des finances ([433]) et du Gouvernement. Le 2 novembre 2022, cet amendement a été retenu par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité au titre de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a supprimé l’article 41 quater en soulevant trois objections. Lors de la réunion de la commission des finances du 15 novembre 2022, M. Vincent Éblé, co-rapporteur spécial, a motivé cette suppression par une « tradition […] de ne pas nous montrer favorables aux rapports » ([434]). Dans son rapport, la commission des finances du Sénat mentionne également son intention de conduire une mission de contrôle sur le pass Culture en 2023 qui permettra de répondre aux interrogations soulevées et d’évaluer l’ensemble du dispositif ([435]). Enfin, le 28 novembre 2022, M. Didier Rambaud, co-rapporteur spécial, a considéré que « le rapport d’activité annuel de la SAS pass Culture détaille déjà les modalités de recours : un rapport supplémentaire est inutile » ([436]).

Le Gouvernement avait émis un avis de sagesse sur cet amendement de suppression.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général est favorable à la confirmation de la suppression de cet article. La problématique du pass Culture en milieu rural est effectivement bien cernée : elle porte sur les conditions d’accès à une offre culturelle moins dense et plus éloignée que dans les territoires urbains. La question de l’intégration éventuelle des frais de transport aux dépenses entrant dans le périmètre de la part collective du pass Culture est à l’étude et plusieurs expérimentations sont en cours ([437]). Un rapport sur ce sujet ne paraît pas pertinent.

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Article 41 quinquies (supprimé) Rapport faisant état des moyens et des coûts de l’activité d’accompagnement de l’État sur les grands projets d’infrastructures culturelles sur les territoires de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy

Cet article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi de finances pour 2023, un rapport sur les moyens et les coûts de l’activité d’accompagnement de l’État sur les grands projets d’infrastructures culturelles dans les territoires de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

A. L’État du droit

● En 2007, en application de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer, les territoires de Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont devenus des collectivités d’outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution bénéficiant d’un principe de spécialité législative.

● En matière culturelle, les îles de Saint-Barthélemy et Saint-Martin dépendent de la direction des affaires culturelles de la Guadeloupe.

B. Le Dispositif proposÉ

● Le présent article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi de finances pour 2023, un rapport sur les moyens et les coûts de l’activité d’accompagnement de l’État sur les grands projets d’infrastructures culturelles dans les territoires de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

● Cet article a été adopté à l’Assemblée nationale le 28 octobre 2022 à l’initiative de M. Frantz Gumbs (Démocrate, MoDem et Indépendants, Saint-Barthélemy et Saint-Martin) ([438]) contre l’avis de’ M. Alexandre Holroyd, rapporteur spécial de la commission des finances ([439]) et du Gouvernement. Le 2 novembre 2022, cet amendement a été retenu par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité au titre de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a supprimé l’article 41 quinquies en soulevant deux objections. Lors de la réunion de la commission des finances du 15 novembre 2022, M. Vincent Éblé, co-rapporteur spécial, a motivé cette suppression par une « tradition […] de ne pas nous montrer favorables aux rapports » ([440]). Dans son rapport, la commission des finances du Sénat s’interroge également « sur la nécessité d’inscrire en loi de finances la remise d’un rapport qui ne concerne qu’une partie des territoires ultra-marins et ne vise in fine que l’action de la seule direction des affaires culturelles de Guadeloupe » ([441]). Ce dernier argument a été repris lors de la séance du 28 novembre 2022 ([442]).

Le Gouvernement avait émis un avis de sagesse sur cet amendement de suppression.

III. La position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général est favorable à la confirmation de la suppression de cet article car ce rapport pourrait être établi par l’Assemblée nationale plutôt que par le Gouvernement. Par ailleurs, lors de la séance du 28 octobre 2022 à l’Assemblée nationale, Mme Rima Abdul-Malak, ministre de la Culture, s’est engagée à remettre à M. Gumbs « une liste d’actions et de budgets » mobilisés par l’Etat en faveur de l’action culturelle dans ces territoires d’outre-mer ([443]).

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Écologie, développement et mobilité durables

Article 42 ter Prorogation des « boucliers tarifaires » sur l’électricité et le gaz et création d’un « amortisseur » afin de soutenir certains consommateurs finals d’électricité

I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

Les dispositions considérées comme adoptées par l’Assemblée nationale en vertu des dispositions de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution visent à proroger les « boucliers tarifaires » sur le gaz et l’électricité et à définir leurs régimes pour 2023. En outre, elles prévoient l’instauration d’un mécanisme d’« amortisseur » consacré au soutien des consommateurs finals d’électricité qui ne sont pas éligibles au dispositif de « bouclier ».

A. L’État du droit

Afin de répondre aux conséquences de l’inflation des prix de l’énergie sur certains consommateurs finals, des « boucliers tarifaires » sur le gaz et l’électricité ont été introduits en 2021 et 2022.

1. Face à la hausse massive des prix du gaz, un bouclier tarifaire a été mis en place et étendu à l’ensemble des contrats de fourniture pour les clients résidentiels jusqu’à la fin de l’année 2022

a. Une augmentation inédite des prix du gaz à partir du printemps 2021

La France importe 99 % du gaz naturel qu’elle consomme : elle est donc fortement exposée aux variations des prix du gaz sur les marchés européens et mondiaux. Or depuis le printemps 2021, les prix de marché du gaz naturel ont augmenté de façon inédite dans l’histoire européenne : selon la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), le prix d’une livraison pour le mois suivant a été quasiment multiplié par trois en trois mois, passant de 28,90 euros le MWh (mégawattheure) en juin 2021 à 79,90 euros le MWh en septembre 2021.

Cette hausse des prix de gros du gaz naturel a eu une influence directe sur les coûts d’achat du gaz des fournisseurs, reflétés dans l’évolution des tarifs réglementés de vente de gaz (TRVg) encadrés par les articles L. 445-1 à L. 445-4 et R. 445-1 à R. 445-7 du code de l’énergie. Le TRVg du fournisseur historique Engie évolue ainsi mensuellement depuis 2013 selon une formule reposant principalement sur l’évolution des prix de gros du gaz mensuels et trimestriels.

Les consommateurs résidentiels aux TRVg, ceux qui ont conclu des offres indexées aux TRVg ainsi que ceux qui ont conclu des offres de marché à prix variables ont été directement exposés aux très fortes hausses survenues au troisième trimestre 2021 : entre juin et octobre 2021, le TRVg moyen a augmenté de près de 44 %. Ainsi, seuls les clients ayant conclu des contrats en offre de marché à prix fixes, soit environ la moitié des consommateurs, n’ont pas été affectés par cette hausse.

b. La mise en place en 2021 du « bouclier tarifaire » sur le gaz

Au regard de la hausse des coûts d’approvisionnement, Engie a soumis à la CRE le 5 octobre 2021 son projet de barèmes de TRVg pour le 1er novembre 2021. En application du dernier alinéa de l’article R. 445-5 du code de l’énergie ([444]), le décret n° 2021-1380 du 23 octobre 2021 a toutefois fait opposition à la proposition de barème pour les TRVg en distribution publique pour le mois de novembre 2021 présentée par la société Engie. Le décret a prévu de geler du 1er novembre 2021 jusqu’au 30 juin 2022 les TRVg à leur niveau en vigueur au 1er octobre 2021 toutes taxes comprises. Il détermine également les modalités de rattrapage des montants non couverts.

Le gel des TRVg a pour conséquence qu’Engie et les fournisseurs d’offres de marché indexées sur les TRVg, qui s’approvisionnent sur les marchés de gros à des prix élevés, ne peuvent répercuter ces prix sur leurs clients et subissent donc un manque à gagner important. À ce titre et en application du cinquième alinéa de l’article R. 445-5 du code de l’énergie ([445]), le décret d’opposition du 23 octobre 2021 prévoit une remise à niveau des tarifs à compter du 1er juillet 2022 et un rattrapage complet des sommes non perçues pendant le gel tarifaire.

L’article 181 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 inscrit dans la loi le principe du blocage des TRVg à leur niveau toutes taxes comprises en vigueur au 31 octobre 2021 à compter du 1er novembre 2021 et jusqu’au 30 juin 2022. Il encadre jusqu’au 30 juin 2022 l’évolution de tous les TRVg, y compris ceux proposés par les entreprises locales de distribution (ELD), afin qu’ils ne dépassent par leur niveau au 31 octobre 2021 ou le niveau des TRVg d’Engie pour ceux qui leur sont inférieurs. Il prévoit également que ce gel pourra être prolongé par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et de l’énergie.

En outre, cet article définit le calendrier et les modalités de rattrapage des sommes non perçues pendant le gel tarifaire. À compter de la date de fin de ce gel, les TRVg sont remis à niveau. Toutefois, par dérogation, ces tarifs intégreront à compter de la date de fin et pour une période ne pouvant excéder un an ni aller au-delà du 30 juin 2023, une composante de rattrapage permettant de couvrir les pertes de recettes supportées par les fournisseurs de gaz naturel fournissant aux TRVg. Ce rattrapage est encadré de façon à ce que le niveau du tarif au terme de la période de gel, comprenant la composante de rattrapage, n’excède pas le niveau du TRV appliqué en octobre 2021.

Ces pertes de recettes sont calculées comme étant la différence entre les revenus provenant de l’application des tarifs réglementés qui auraient été appliqués en l’absence du gel et les revenus provenant de l’application des tarifs gelés. L’article dispose que ces pertes des fournisseurs commercialisant au TRVg constituent des charges imputables aux obligations de service public au sens des articles L. 121-35 et L. 121-36 du code de l’énergie. Elles sont donc compensées par l’État.

Enfin, l’article 181 prévoit que cette couverture des pertes au terme de la période de rattrapage ainsi que le dispositif d’acompte bénéficient, dans les mêmes conditions, aux fournisseurs qui proposent des offres indexées sur les TRVg, pour leurs clients correspondant au périmètre des clients éligibles au TRVg, sous réserve qu’ils appliquent effectivement le gel des tarifs et le dispositif de rattrapage.

c. Les adaptations apportées en 2022 au dispositif de « bouclier tarifaire » sur le gaz

En premier lieu, le bouclier tarifaire sur le gaz, initialement réservé aux clients résidentiels individuels bénéficiant des TRVg, a été étendu en avril 2022 aux personnes habitants des logements d’habitation en copropriété chauffés au gaz et ne bénéficiant pas des TRVg ([446]).

À la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022 et le conflit qui s’en est suivi, le prix sur le cours spot européen de référence pour le gaz (TTF néerlandais) est passé de 73 euros le MWh le 13 février 2022 à 193 euros le MWh le 27 févier. Or, l’Union européenne importe 40 % de sa consommation de gaz auprès de la Russie (le gaz russe représente 18 % des importations françaises de gaz). L’augmentation considérable des prix du gaz sur le marché de gros européen en 2022 découle ainsi principalement de la réduction des livraisons de gaz russe. Au 1er décembre 2022, les prix du gaz s’élevaient à 116,63 euros/MWh (PEG M+1).

Conformément à l’article 181 de la loi de finances pour 2022, l’arrêté du 25 juin 2022 modifiant la date de fin de gel des TRVg a prolongé ce gel jusqu’au 31 décembre 2022.

L’article 37 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 a inscrit dans la loi le prolongement du blocage des TRVg à leur niveau d’octobre 2021 jusqu’au 31 décembre 2022. Alors que la compensation aux fournisseurs n’était prévue que pour les contrats TRVg et indexés sur les TRVg, le dispositif a étendu la couverture des fournisseurs pour les pertes à tous les types de contrats conclus à partir du 1er septembre 2022. L’article prévoit également l’obligation pour les fournisseurs de répercuter à leurs clients les montants de la compensation.

2. La hausse des prix de l’électricité pour les clients résidentiels et non résidentiels éligibles aux tarifs réglementés de vente d’électricité a été limitée à 4 % grâce au « bouclier tarifaire » sur l’électricité

L’objectif du « bouclier tarifaire » sur l’électricité, annoncé à l’automne 2021 par le Gouvernement, était notamment de contenir la hausse des tarifs réglementés de vente d’électricité (TRVe) à 4 % pour l’année 2022.

À cet effet, l’article 29 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 a prévu que les tarifs de l’accise sur l’électricité pourraient être minorés en 2022 de façon à ce que l’augmentation moyenne du TRVe pour les consommateurs résidentiels en France continentale métropolitaine soit plafonnée à 4 % jusqu’au 31 janvier 2023.

Toutefois, au regard de l’augmentation continue des prix de gros de l’électricité, il est apparu que l’objectif d’un plafonnement à 4 % des TRVe ne pourrait être atteint par la seule mesure de réduction des tarifs de l’accise à leur niveau minimum autorisé par l’Union européenne. En effet, le volet fiscal du « bouclier tarifaire » sur l’électricité n’aurait permis de limiter qu’à environ 20 % la hausse des TRVe.

Ainsi, l’article 181 de la loi de finances initiale pour 2022 prévoit que les ministres chargés de l’économie et de l’énergie peuvent s’opposer aux propositions de TRVe de la CRE si ces dernières se traduisaient par une augmentation supérieure à 4 %, les tarifs étant alors fixés par arrêté conjoint des deux ministres. L’article 181 prévoit aussi un dispositif d’accompagnement financier destiné aux fournisseurs d’électricité destiné à compenser les conséquences financières pour les fournisseurs du gel de la hausse des TRVe. Ces pertes constituent des charges imputables aux obligations de service public de l’énergie ouvrant droit à compensation de l’État. Ces dispositions ont permis d’étendre le bénéfice du plafonnement des TRVe à l’ensemble des consommateurs éligibles aux TRVe.

Dans sa délibération n° 2022-08 du 18 janvier 2022, la CRE avait fixé la hausse des TRVe au 1er février 2022 à 36,5 %. En application des dispositions de l’article 181 de la loi de finances initiale pour 2022, le Gouvernement s’est opposé à cette hausse pour la contenir à 4 % par des arrêtés en date du 28 janvier 2022. Ces arrêtés ont concerné l’ensemble des clients bénéficiant des TRVe et pas uniquement les seuls clients résidentiels bénéficiant du « tarif bleu » ([447]) comme le prévoyait le dispositif de compensation prévu au VII de l’article 181 de la loi de finances initiale pour 2022.

L’ensemble des tarifs de l’accise sur l’électricité a également été réduit à son niveau minimum autorisé par le droit de l’Union européenne par le décret n° 2022-84 du 28 janvier 2022. L’effort financier pour atteindre le plafonnement de 4 % de la hausse des TRVe repose également sur l’augmentation de 20 térawattheures du volume d’accès régulé à l’énergie nucléaire historique (Arenh), pour un coût évalué à au moins 8 milliards d’euros pour EDF.

B. Le dispositif proposÉ

Le dispositif proposé, issu de l’amendement n° II-2770 du Gouvernement qu’il a retenu dans le cadre du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, définit le régime des « boucliers tarifaires » sur le gaz et l’électricité pour 2023 et instaure un mécanisme d’« amortisseur » des prix de l’électricité.

1. Le « bouclier tarifaire » sur le gaz est étendu et adapté à la fin des tarifs réglementés de vente du gaz prévue le 30 juin 2023

a. La prolongation du blocage des tarifs réglementés de vente du gaz à leur niveau d’octobre 2021 majoré de 15 % jusqu’au 30 juin 2023

Le bouclier tarifaire est prolongé jusqu’au 30 juin 2023 dans des conditions similaires à celles prévues par la première loi de finances rectificative pour 2022.

Le A du II de l’article 42 ter prolonge le blocage des TRVg à leur niveau d’octobre 2021 majoré de 15 % du 1er janvier 2023 au 30 juin 2023. Il précise que le niveau auquel sont fixés les tarifs réglementés peut être modifié par arrêté, sans pouvoir être inférieur à ce niveau ni excéder celui qui résulterait de l’application du L. 445-3 du code de l’énergie, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019.

Les pertes de recettes supportées par les fournisseurs de gaz naturel pour leurs offres aux TRVg, ainsi que pour leurs offres de marché à raison de prix de fourniture réduits, constituent des charges imputables aux obligations de service public et font l’objet d’une compensation par l’État. Le présent article définit également comment la perte de recettes des fournisseurs doit être calculée selon les offres proposées.

Les charges imputables aux obligations de service public des fournisseurs de gaz proposant des tarifs réglementés sont diminuées ou augmentées des recettes supplémentaires perçues ou des pertes de recettes constatées pour la fourniture de leurs clients aux TRVg. Cette mesure s’applique du 1er janvier 2022 jusqu’à la fin des TRVg, le 30 juin 2023.

b. L’adaptation du « bouclier tarifaire » sur le gaz à la fin des tarifs réglementés de vente du gaz au 30 juin 2023

L’article 42 ter prévoit qu’une mesure d’aide visant à prolonger le « bouclier tarifaire » sur le gaz à partir du 1er juillet 2023 et jusqu’au 31 décembre 2023 peut être instaurée par décret. Cette aide est versée aux fournisseurs de gaz naturel et vise à compenser leurs pertes de recettes sur la période : sa mise en place, plutôt que la poursuite des mesures précédentes, est justifiée par la fin des TRVg le 30 juin 2023.

Comme les deux mécanismes de calcul des pertes des recettes dans le cadre du « bouclier tarifaire » se fondent sur les TRVg, il était nécessaire de donner une nouvelle définition des pertes de recettes pour les fournisseurs de gaz, ainsi que de la compensation afférente.

À ce titre, à partir du 1er juillet 2023, les pertes de recettes sont calculées pour chaque mois par application d’un montant unitaire en euros par mégawattheure aux volumes livrés sur cette période. Le montant unitaire est égal à la différence entre une référence de prix du gaz sur les marchés représentative des coûts d’approvisionnement des fournisseurs pour leurs offres de marché ([448]), et un prix du gaz au-delà duquel s’applique l’aide ([449]). Ces deux « prix cibles » remplacent la référence à la TRVg utilisée dans les précédents mécanismes de calcul.

Les fournisseurs de gaz déclarent à la CRE avant le 10 janvier 2023 leurs pertes de recettes prévisionnelles du 1er janvier 2023 au 30 juin 2023. Pour les pertes de recettes prévues entre le 1er juillet au 31 décembre 2023, celles-ci sont déclarées au plus trente jours après l’entrée en vigueur de l’arrêté conjoint qui définit la référence du prix du gaz sur les marchés.

Une délibération de la CRE évalue ensuite le montant de ces pertes, qui doivent être intégrées aux charges à compenser pour l’année 2023, sous forme d’acomptes mensuels. Ainsi, pour 2023, et contrairement à 2022, l’ensemble des fournisseurs de gaz relève de la procédure de l’acompte ([450]).

2. Les nouvelles dispositions du « bouclier tarifaire » et l’instauration d’un mécanisme d’« amortisseur » adaptent le soutien aux consommateurs finals d’électricité

a. Les ajustements au « bouclier tarifaire » sur l’électricité

Le VII de l’article 42 ter apporte une série de modifications à l’article 181 de la loi de finances initiale pour 2022, afin d’ajuster le dispositif de compensation des fournisseurs d’électricité qui assurent des charges de service public de l’énergie au titre du « bouclier tarifaire » sur l’électricité en vigueur pour l’année 2022.

Ces ajustements visent à acter l’extension du « bouclier tarifaire » aux consommateurs finals non résidentiels définis à l’article L. 337-7 du code de l’énergie, c’est-à-dire les consommateurs finals non domestiques dont le compteur électrique affiche une puissance inférieure à 36 kilovoltampère (kVA) qui emploient moins de dix personnes et dont le chiffre d’affaires, les recettes ou le total de bilan annuels n’excèdent pas 2 millions d’euros. En outre, la nouvelle rédaction du VIII de l’article 181 a pour objectif d’étendre le droit à compensation aux offres des fournisseurs destinées aux petits consommateurs finals non résidentiels.

Le VIII du présent article 42 ter définit le régime législatif du nouveau bouclier tarifaire sur les prix de l’électricité proposé pour l’année 2023. À la différence que le plafonnement de la hausse des TRVe est fixé à 15 % plutôt qu’à 4 %, ce régime est très similaire à celui qui avait été prévu pour l’année 2022 par les dispositions de l’article 181 de la loi de finances initiale pour 2022.

Ainsi, en 2023, par dérogation aux articles L. 337-4 à L. 337-9 du code de l’énergie qui définissent les conditions de fixation des TRVe par la CRE, les ministres chargés de l’économie et de l’énergie pourront s’opposer aux évolutions des TRVe proposées par la CRE si ces dernières se traduisaient par une augmentation excédant 15 % des tarifs applicables au 31 décembre 2022. Ces tarifs seraient alors fixés par arrêté conjoint des deux ministres à un niveau de tarif inférieur « pour une partie de la consommation des clients ». Le niveau de tarif applicable pourra alors être déterminé par la somme de deux composantes : 95 % du tarif prévu par l’arrêté ministériel et 5 % du tarif qui aurait été appliqué en l’absence de dispositif de bouclier.

L’article dresse la liste des pertes de recettes des fournisseurs d’électricité liées au dispositif de bouclier tarifaire pour l’année 2023 qui constituent des charges de service public de l’énergie (CSPE) au sens de l’article L. 121-6 du code de l’énergie et ouvrent ainsi le droit à des compensations de l’État. Il impose aux fournisseurs d’électricité qu’ils répercutent sur leurs clients l’intégralité des compensations perçues.

Afin de limiter les risques de fraude, des procédures de contrôle renforcées sur les fournisseurs d’électricité sont également introduites pour qu’ils répercutent les compensations reçues sur leurs clients ainsi que sur les consommateurs non résidentiels.

b. L’introduction d’un « amortisseur » sur l’électricité visant à soutenir certains consommateurs finals n’étant pas éligibles au mécanisme de « bouclier tarifaire »

Le IX de l’article 42 ter détermine le régime législatif d’un nouveau dispositif de soutien dit d’« amortisseur » : cette mesure d’aide vise à limiter les conséquences des prix élevés de l’électricité sur les factures de certains consommateurs finals qui ne sont pas couverts par le mécanisme de « bouclier tarifaire », qui concerne uniquement les consommateurs résidentiels ou non résidentiels éligibles aux TRVe. La Première ministre a annoncé le 27 octobre 2022 que ce dispositif devrait s’adresser aux petites et moyennes entreprises (PME), aux collectivités territoriales, aux associations ou encore aux établissements publics.

Ce dispositif a fait l’objet d’une proposition d’ouverture de crédits de 3 milliards d’euros sur le programme 345 au titre des compensations de charges de service public de l’énergie (CSPE), par un amendement n° II-3106 déposé par le Gouvernement et retenu dans le cadre du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Le champ des clients éligibles au dispositif est défini par décret. L’aide en question pourra être directement versée par les fournisseurs d’électricité titulaires de l’autorisation prévue à l’article L. 333-1 du code de l’énergie. Pour bénéficier de cette aide, les clients devront préalablement attester auprès de leur fournisseur qu’ils remplissent les critères d’éligibilité qui seront définis par le décret.

Les pertes de recettes supportées par les fournisseurs au titre de l’aide « à raison de prix de fourniture réduits » à leurs clients éligibles au dispositif constituent des charges imputables aux obligations de service public compensées par l’État. Leurs modalités de calcul sont prévues par l’article 42 ter.

Afin de limiter la consommation d’électricité dans les périodes de forte tension sur le système électrique prévues à l’article L. 321-17-1 du code de l’énergie dans les situations de menace grave et imminente sur la sécurité d’approvisionnement en électricité, l’article 42 ter instaure un dispositif de minoration de l’aide apportée par le mécanisme d’amortisseur.

Les fournisseurs doivent répercuter à leurs clients les montants qu’ils perçoivent au titre des compensations de charges de service public de l’énergie en lien avec le dispositif d’« amortisseur ». La CRE est chargée de préciser les modalités de cette répercussion et de s’assurer de sa bonne application.

Enfin, l’article 42 ter prévoit que les fournisseurs d’électricité déclarent à la CRE avant le 31 janvier 2023, leurs pertes de recettes prévisionnelles liées aux dispositifs de « bouclier » et d’« amortisseur ». Une délibération de la CRE doit évaluer, avant le 15 mars 2023, le montant de ces pertes. Ces pertes seront intégrées aux charges de service public de l’énergie que l’État doit compenser dès 2023 sous la forme d’acomptes mensuels.

II. Les modifications apportÉes par le sÉnat

L’amendement n° II-1137, déposé par le Gouvernement, a été adopté par le Sénat avec un avis de sagesse de la commission. Il apporte plusieurs modifications aux dispositifs de « boucliers tarifaires » et d’« amortisseur » prévus par l’article 42 ter ainsi que des précisions rédactionnelles.

1. Les adaptations prévues au « bouclier tarifaire » sur le gaz

● En premier lieu, l’amendement complète le II de l’article 42 ter concernant les modalités de mise en œuvre du « bouclier tarifaire » sur le gaz. Il prévoit ainsi que :

– la CRE précise les modalités de déclaration des pertes supportées entre le 1er janvier 2023 et le 30 juin 2023 par les fournisseurs de gaz naturel pour leurs offres aux TRVg et pour leurs offres de marché à raison de prix de fourniture réduits ;

– le montant de la compensation répercutée à un client en offre de marché ne peut être supérieur à la différence, en euros par mégawattheure, entre le prix du gaz tel qu’il aurait été facturé à ce client en l’absence de compensation et le prix du TRVg fixé à son niveau en vigueur au 31 octobre 2021, toutes taxes comprises, majoré de 15 %.

● L’amendement modifie également les dispositions du III de l’article 42 ter, qui portent sur une aide visant à prolonger les mesures du « bouclier tarifaire » sur les prix du gaz à partir du 1er juillet 2023 et jusqu’au 31 décembre 2023 afin de prendre en compte la fin des TRV de gaz au 30 juin 2023. La prolongation des mesures du « bouclier tarifaire » se traduira par un décret qui pourra imposer à ces mêmes fournisseurs de réduire pour la période considérée leurs prix de fourniture au bénéfice des consommateurs finals domestiques, des propriétaires uniques d’un immeuble à usage principal d’habitation et des syndicats de copropriétaires d’un tel immeuble.

Le cas échéant, les prix de fourniture de gaz pour les offres de marché de ces fournisseurs sont réduits pour chaque client concerné et chaque mois selon les critères suivants :

– le prix de la part gaz du prix de fourniture doit tendre, sans y être inférieur, vers un prix du gaz cible défini par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie, de l’énergie et du budget ;

– les réductions de prix, pour chaque fournisseur, ne doivent pas excéder pour la période du 1er juillet 2023 au 31 décembre 2023 la somme des montants calculés pour chaque mois par application d’un montant unitaire en euros par mégawattheure aux volumes livrés sur cette période aux clients mentionnés.

● L’amendement modifie le A du V de l’article 42 ter à plusieurs égards :

– il prévoit que la CRE rend sa délibération évaluant le montant des pertes supportées entre le 1er janvier 2023 et le 30 juin 2023 par les fournisseurs de gaz naturel pour leurs offres aux tarifs réglementés de vente et pour leurs offres de marché à raison de prix de fourniture réduits, au plus tard le 31 janvier 2023 au lieu du 15 février 2023 ;

– il ajoute que pour les fournisseurs de gaz naturel dont moins de 500 000 clients sont concernés par le « bouclier tarifaire », les pertes évaluées du 1er janvier 2023 au 28 février 2023 font l’objet d’un acompte sur les compensations de charges, versé au plus tard le 28 février 2023. Les pertes évaluées du 1er mars 2023 au 30 juin 2023 sont intégrées aux charges à compenser en 2023 sous forme d’acomptes mensuels jusqu’au 15 juillet 2023. Pour les autres fournisseurs, les pertes évaluées entre le 1er janvier 2023 et le 30 juin 2023 sont intégrées aux charges à compenser en 2023 sous forme d’acomptes mensuels jusqu’au 15 juillet 2023.

● Enfin, l’amendement prévoit que la CRE évalue dans une délibération le montant des pertes de recettes prévisionnelles de fournisseurs de gaz naturel entre le 1er juillet 2023 et le 31 décembre 2023 en cas d’imposition par décret de la réduction des prix de fourniture, et mette à jour ces pertes de recettes pour la période entre le 1er janvier 2023 et le 30 juin 2023.

2. Les adaptations prévues au « bouclier tarifaire » sur l’électricité et la simplification du dispositif d’« amortisseur » électricité

● L’amendement adopté par le Sénat précise que la détermination des pertes supportées par les fournisseurs d’électricité pour leurs offres de marché à raison de prix de fourniture réduits, entre l’entrée en vigueur des TRVe fixés par arrêté conjoint des ministres de l’économie et de l’énergie en application du « bouclier tarifaire » sur l’électricité et leur première évolution de l’année 2024, se fonde sur le prix de l’électricité toutes taxes comprises et non hors taxes.

L’amendement modifie également le F du VIII de l’article 42 ter en supprimant la mention imposant aux fournisseurs d’électricité de répercuter sur leurs clients l’intégralité des compensations perçues pour leurs offres de marché aux consommateurs finals éligibles. En outre, la phrase prévoyant que la CRE précise les modalités selon lesquelles cette compensation est répercutée est supprimée.

● Le dispositif d’« amortisseur » est modifié. Alors que la rédaction initiale de l’article 42 ter prévoyait que les clients attestaient préalablement auprès de leur fournisseur qu’ils remplissaient les critères d’éligibilité à ce dispositif « en transmettant leurs données d’identification, qui précisent leur raison sociale et leurs numéros SIREN et SIRET », les modalités d’attestation seront désormais définies par décret.

Les modalités de calcul des pertes de recettes au titre de l’« amortisseur » qui ouvrent droit à compensations de l’État au titre des obligations de charges de service public de l’énergie sont modifiées : la réduction du prix dont bénéficie chaque client est désormais calculée sur la base du prix de l’électricité du contrat, plutôt que sur la base du prix de la part marché du contrat.

Ainsi, il est prévu que les pertes de recettes sont calculées pour chaque client en appliquant un montant unitaire à des volumes d’électricité livrés sur le mois considéré au client et non plus selon des volumes d’électricité livrés en 2023 dont l’approvisionnement a été réalisé sur le marché de gros, dits « volumes marché » dans la rédaction antérieure :

– le montant unitaire qui doit être appliqué aux volumes d’électricité livrés est défini en euros par mégawattheure et égal à la différence entre le prix de l’électricité hors taxe hors acheminement moyen en euros par mégawattheure mentionné dans le contrat du client pour l’année 2023 et un prix d’exercice déterminé par décret, dès lors que ce montant unitaire est positif, dans la limite d’un plafond en euros par mégawattheure également défini par décret ;

– la quotité de volume d’électricité est déterminée dans la limite de 90 % de la consommation historique du client, définie par arrêté des ministres chargés de l’économie et de l’énergie.

Le dispositif de minoration de l’aide apportée par le mécanisme d’amortisseur, afin de limiter la consommation d’électricité dans les périodes de forte tension sur le système électrique prévues à l’article L. 321-17-1 du code de l’énergie dans les situations de menace grave et imminente sur la sécurité d’approvisionnement en électricité, est adapté. Il est ainsi prévu dans cette situation que les réductions de prix aux clients ne soient pas appliquées, alors que l’aide établie dans la rédaction initiale de l’article devait faire l’objet dans ce contexte d’une minoration.

Il est également précisé que les pertes de recettes supportées au titre des réductions de prix appliquées par les fournisseurs d’électricité pour l’année 2023 constituent des charges imputables aux obligations de service public compensées par l’État. Cette compensation ne peut excéder le montant nécessaire à la couverture des coûts d’approvisionnement pour l’activité de fourniture effectivement supportés par les fournisseurs pour les consommateurs concernés sur l’année 2023. La CRE doit préciser les modalités selon lesquelles les pertes doivent être déclarées par les fournisseurs.

Enfin, l’amendement adopté modifie le calendrier de déclaration par les fournisseurs d’électricité à la CRE de leurs pertes de recettes prévisionnelles liées aux dispositifs de « bouclier » et d’« amortisseur ». Les modalités de déclaration des pertes par les fournisseurs sont précisées par la CRE. La procédure se décompose désormais en deux parties :

– dans un premier temps, les fournisseurs d’électricité adressent une déclaration simplifiée de ces pertes, qui sert de fondement à une première évaluation réalisée par la CRE dans une délibération rendue au plus tard le 16 février 2023 : ces pertes telles qu’évaluées par la CRE sont intégrées aux charges à compenser pour l’année 2023 sous la forme d’un acompte versé au plus tard le 15 mars 2023 s’agissant des pertes liées au « bouclier » pour la période comprise entre le 1er février 2023 et le 31 mars 2023 et s’agissant des pertes liées à l’« amortisseur » pour la période comprise entre le 1er janvier 2023 et le 31 mars 2023, le solde étant versé sous la forme d’acomptes mensuels à partir du mois d’avril 2023 ;

– les fournisseurs d’électricité déclarent ensuite leurs pertes de recettes prévisionnelles liées aux dispositifs de « bouclier » et d’« amortisseur » : ces déclarations sont certifiées et une seconde délibération de la CRE réévalue, au plus tard le 17 mai 2023, le montant de ces pertes. Le montant des acomptes mensuels prévus lors de la première phase de déclaration simplifiée est ajusté sur l’échéancier résiduel en conséquence.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

● Le Rapporteur général considère que la prorogation des « boucliers tarifaires » sur le gaz et l’électricité, malgré leur coût très important, est indispensable pour protéger les ménages de la hausse des prix de l’énergie.

En l’absence de gel des TRVg, les consommateurs auraient subi la hausse d’une ampleur inédite des cours mondiaux du gaz naturel. Ainsi, selon la Commission de régulation de l’énergie (CRE), le niveau moyen des TRVg au 1er décembre 2022, aurait été supérieur de 135,4 % hors taxes, soit 122,1 % toutes taxes comprises, par rapport au niveau en vigueur fixé au 1er octobre 2021.

Évolution des TRVG avec et sans gel depuis janvier 2022

Source : commission de régulation de l’énergie, publication des barèmes applicables pour les TRVg d’Engie, décembre 2022

Dans ce contexte, le blocage tarifaire proposé par le Gouvernement était nécessaire et a efficacement protégé les consommateurs de hausses massives. Il est estimé que le gel des tarifs réglementés a permis une économie moyenne d’environ 650 euros pour un foyer se chauffant au gaz entre novembre 2021 et octobre 2022.

Si les prix du gaz pourraient diminuer en 2023, ils devraient rester néanmoins à un niveau très élevé en raison du contexte international, en particulier de la guerre russo-ukrainienne. À ce titre, la prolongation du « bouclier tarifaire » sur le gaz avec une hausse des TRVg limitée à 15 % par rapport à leur niveau d’octobre 2021 et l’adaptation du dispositif à la fin des TRVg le 30 juin 2023 est nécessaire et permettra de protéger les consommateurs. Selon la direction générale de l’énergie et du climat, le coût du bouclier tarifaire gaz en 2023 est évalué à environ 20 milliards d’euros.

● Avant la crise actuelle, la moyenne de prix de l’électricité s’établissait autour de 50 euros/MWh : les prix de gros à douze mois se sont élevés jusqu’à 1 130 euros/MWh fin août 2022 et s’élèvent à 445 euros/MWh au 1er décembre 2022. Ponctuellement, les prix spot de l’électricité sur le marché de gros ont même dépassé les 3 000 euros au cours de l’été 2022.

Sans un prolongement du « bouclier tarifaire » sur les prix de l’électricité mis en place en 2022, les prix de l’électricité pour les particuliers seraient probablement amenés à plus que doubler en 2023. Aussi, en septembre 2022, le Gouvernement a pris l’engagement de contenir en 2023 l’augmentation des prix de l’électricité à 15 % pour les ménages, les copropriétés, les logements sociaux, les petites entreprises et les plus petites communes, ce que traduit le présent article 42 ter.

La prorogation d’un mécanisme de bouclier tarifaire sur les prix de l’électricité est nécessaire, sauf à exposer nos concitoyens à un choc d’inflation massif. La limitation de la hausse des prix des fournitures à 15 % pour les consommateurs éligibles aux TRVe est un compromis pertinent au regard du coût de ce bouclier, qui reste extrêmement dépendant de l’évolution des prix de gros en 2023.

CoÛts globaux prÉvisionnels des dispositifs de « bouclier tarifaire » pour 2022 et 2023 (*)

(en milliards d’euros)

(*) Incluant le coût pour EDF du relèvement du plafond d’Arenh en 2022 ainsi que les pertes de recettes pour l’État liées à la minoration des tarifs de l’accise sur l’électricité en 2022 et 2023.

Source : commission des finances, d’après les données de la DGEC.

● L’amendement adopté au Sénat simplifie de façon significative le dispositif d’« amortisseur ».

Afin d’améliorer la lisibilité pour les clients et la mise en place du dispositif pour les fournisseurs, la réduction de prix dont bénéficie chaque client sera calculée sur la base du prix de l’électricité du contrat, plutôt que sur la base du prix de la part marché du contrat. Ainsi, les modalités de calcul sont considérablement simplifiées, notamment en excluant le besoin pour le client de calculer sa part d’Arenh. L’« amortisseur » ne nécessitera pas de demande de la part des clients et sera traduit par un abattement sur facture : les grands fournisseurs auraient indiqué au Gouvernement pouvoir appliquer ce dispositif dès la fin du mois de janvier 2023.

En outre, l’amendement adopté par le Sénat prévoit des ajustements du calendrier de versement des compensations aux fournisseurs afin de se rapprocher de leurs charges réelles supportées au titre des « boucliers tarifaires » et de l’« amortisseur », dans l’objectif de préserver leur trésorerie.

Le Rapporteur général estime que l’ensemble de ces modifications à l’article 42 ter permettront de faciliter la mise en œuvre du dispositif d’« amortisseur » pour les fournisseurs, au bénéfice des clients éligibles.

Le Rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modification.

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Article 42 quinquies (nouveau) Attribution des crédits du fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires après consultation de la commission départementale compétente en matière de DETR

I. Les dispositions adoptées par le sÉnat

A. L’État du droit

Le projet de loi de finances pour 2023 crée un nouveau programme budgétaire 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires au sein de la mission Écologie, développement et mobilités durables. Ce fonds, aussi désigné « fonds vert », sera doté de 2 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 500 millions d’euros en crédits de paiement en 2023 afin de soutenir les collectivités territoriales dans leurs projets de transition écologique. Il doit permettre de financer trois grandes catégories d’actions :

– le renforcement de la performance environnementale dans les territoires, notamment au travers de la rénovation énergétique des bâtiments ;

– l’adaptation des territoires au changement climatique ;

– l’amélioration du cadre de vie.

Afin de garantir la mise en œuvre rapide du fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires dès le 1er janvier 2023, il a été décidé de confier l’attribution de la majeure partie des crédits du fonds (environ 70 %) aux préfets de département. Ces derniers seront chargés de sélectionner les projets présentés par les collectivités territoriales et leurs partenaires publics ou privés. Le reste des crédits alloués au fonds vert seront gérés au niveau national ou régional par l’agence de la transition écologique (ADEME) ou les agences de l’eau.

B. Le dispositif adoptÉ

Le présent article résulte d’un amendement de la sénatrice Nathalie Goulet adopté en séance publique par le Sénat, avec une demande de retrait de la commission des finances et contre l’avis du Gouvernement. Il dispose que les crédits du fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires sont attribués par le préfet de département après la consultation de la commission saisie pour avis en matière d’attribution de la dotation d’équipement aux territoires ruraux (DTER), prévue à l’article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

En conséquence, le présent article modifie l’avant-dernier alinéa de l’article L. 2334-37 du CGCT pour indiquer que cette commission est saisie pour avis, en complément des projets dont la subvention au titre de la dotation d’équipement des territoires ruraux porte sur un montant supérieur à 100 000 €, « des dotations "fonds vert" à partir d’un montant fixé par décret ».

II. position du rapporteur gÉnÉral

Le présent article crée une confusion entre la DTER et les crédits alloués au titre du fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires, alors même que le fonds vert n’a pas vocation à remplacer la DTER, et que les crédits de ce fonds ne constituent pas des dotations aux collectivités territoriales au sens du CGCT.

Par ailleurs, la consultation de la commission prévue à l’article L. 2334-37 du CGCT avant l’attribution par les préfets des aides du fonds vert aurait pour effet de ralentir la distribution de ces crédits destinés à accélérer la transition écologique des collectivités territoriales, et freinerait en parallèle la procédure de répartition de la DTER entre les communes.

Le mécanisme d’attribution des crédits du fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires doit favoriser une allocation rapide de ces aides, particulièrement utiles aux collectivités territoriales. Les collectivités bénéficiaires seront sélectionnées par les préfets, sans appels à projets, sur la base de la pertinence écologique du projet au titre duquel une aide financière est demandée.

Le rapporteur général propose la suppression de cet article.

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Article 42 sexies (nouveau) Création d’un rapport annexé au projet de loi de finances de l’année présentant l’effort financier de l’État en faveur de la rénovation énergétique des bâtiments

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. L’État du droit

Le secteur du bâtiment, résidentiel et tertiaire, constitue en France la première source de consommation d’énergie. La réduction des émissions de gaz à effet de serre de ce secteur représente donc un enjeu important afin de respecter les objectifs de la stratégie nationale bas carbone (SNBC).

La rénovation énergétique des bâtiments est aujourd’hui une politique publique majeure : la Cour des comptes évalue à plus de sept milliards d’euros en 2021 hors plan de relance la dépense annuelle en sa faveur, en prenant en compte les dépenses publiques et le financement par le dispositif des certificats d’économie d’énergie ([451]). En outre, 6,3 milliards d’euros supplémentaires ont été alloués à la rénovation énergétique des bâtiments en 2021 et 2022 dans le cadre du plan de relance, consacrant la montée en charge de la prime de transition énergétique MaPrimeRénov’.

Toutefois, la Cour des comptes souligne que la mesure de l’efficacité des financements pour l’atteinte des objectifs de performance énergétique demeure « particulièrement complexe et, en l’état des données disponibles, quasiment hors d’accès » : l’évaluation des résultats obtenus au regard des objectifs fixés en matière de politique de rénovation énergétique demeure donc imparfaite.

B. Le dispositif proposÉ

Le présent article additionnel est issu de l’amendement n° II-1114 adopté à l’initiative de M. Frédéric Marchand (Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants) et de plusieurs de ses collègues, avec un avis défavorable de la commission et un avis favorable du Gouvernement.

Cet article vise à modifier le I de l’article 179 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 afin de prévoir la remise d’un rapport annexé au projet de loi de finances de l’année (un « jaune budgétaire ») rendant compte de l’effort financier de l’État en faveur de la rénovation énergétique des bâtiments.

Ce rapport présente :

– l’ensemble des dépenses du budget de l’État et des autres ressources publiques contribuant au financement d’opérations de rénovation énergétique, y compris les dépenses fiscales présentées dans le projet de loi de finances de l’année et la participation des employeurs à l’effort de construction. Le rapport précise la répartition de ces montants entre les parcs résidentiels privés et sociaux ainsi qu’entre les parcs tertiaires privés et publics ;

– un récapitulatif des financements en faveur de la rénovation énergétique des bâtiments obtenus grâce au dispositif des certificats d’économie d’énergie prévu au chapitre Ier du titre II du livre II du code de l’énergie pour l’année précédente et pour l’année en cours, ainsi qu’une estimation des financements envisagés pour l’année à venir.

Pour chaque type de financement, ce rapport présente la répartition des opérations de rénovation énergétique par type de bâtiment ainsi que les réductions d’émissions de gaz à effet de serre et les économies d’énergie prévues et effectivement réalisées.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

La politique de rénovation énergétique des bâtiments s’inscrit dans un horizon de long terme, qui vise à disposer d’un parc immobilier neutre en carbone et respectueux des normes basse consommation en 2050. Alors que l’État investit massivement dans la rénovation énergétique, le manque de lisibilité de cet effort financier nuit à l’évaluation et au contrôle budgétaire de cette politique par le Parlement.

S’il est nécessaire de ne pas alourdir inutilement l’information budgétaire, la rénovation énergétique est aujourd’hui un sujet prépondérant : le Rapporteur général estime donc pertinent que les parlementaires puissent disposer de données complètes dans un document unique afin d’évaluer au mieux les dispositifs en vigueur, qui représentent un coût budgétaire considérable pour les finances publiques. Le « jaune budgétaire » proposé par cet article présentera ainsi chaque année les réductions d’émissions de gaz à effet de serre et les économies prévues et réalisées, par type de bâtiment, afin de mesurer l’efficacité des mesures. L’adoption de cet article permettrait également de répondre à la recommandation n° 3 formulée par la Cour des comptes dans son référé sur le sujet adressé à la Première ministre le 28 juillet 2022.

Le Rapporteur général propose donc de retenir cet article additionnel adopté par le Sénat.

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Économie

Article 43 bis (nouveau) Prolongation des prêts participatifs pour les petites entreprises jusqu’au 31 décembre 2023

I. État du droit

Le dispositif des prêts participatifs pour les entreprises de moins de 50 salariés a été créé par la deuxième loi de finances rectificative pour 2020 du 25 avril 2020 ([452]). Issu d’un amendement sénatorial, il a fait l’objet d’un compromis entre les deux chambres à l’occasion de la commission mixte paritaire. Il est codifié au III de l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2006 ([453]).

Aussi appelés prêts exceptionnels pour les petites entreprises (PEPE), ces prêts participatifs au sens de l’article L. 313-14 du code monétaire et financier visent à garantir le financement des entreprises de moins de 50 salariés qui, fragilisées par la crise du Covid-19, rencontrent des difficultés d’accès à l’emprunt.

Pensés comme une mesure de soutien complémentaire aux prêts garantis par l’État (PGE), aux interventions en capital et aux concours du fonds de développement économique et social (FDES), ils prennent la forme d’un prêt à un taux d’intérêt de 3,5 % remboursable sur sept ans maximum, dont douze mois de différé d’amortissement du capital ([454]). Cette aide permet l’amélioration de la structure du bilan des entreprises bénéficiaires ([455]), et leur offre un volant de trésorerie nécessaire à la reprise d’activité – l’aide pouvant couvrir des besoins en investissements et en fonds de roulement.

Le montant des prêts varie entre 3 000 et 50 000 euros en fonction du type de structure et du besoin de trésorerie pour assurer les dépenses essentielles au maintien et à la reprise de l’activité. Des dérogations jusqu’à 100 000 euros de prêt peuvent être accordées au cas par cas.

Les modalités d’accès à ce dispositif sont précisées par un décret du 30 octobre 2020 ([456]). Sont éligibles les entreprises, associations ou fondations ayant une activité économique au sens de l’article 1er de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 et qui répondent aux critères suivants :

– ne pas avoir obtenu un prêt garanti par l’État à hauteur d’un montant suffisant pour financer son exploitation ;

– justifier de perspectives réelles de redressement de l’exploitation ;

– ne pas faire l’objet de l’une des procédures collectives d’insolvabilité prévues aux titres II, III, et IV du livre VI du code de commerce au 31 décembre 2019 ;

– être à jour de ses obligations fiscales et sociales, ou s’il y a lieu, avoir obtenu un plan d’apurement du passif fiscal et social constitué ;

– ne pas être une société civile immobilière.

Ces prêts participatifs sont donc un dispositif subsidiaire. Pour y avoir accès, les entreprises doivent avoir auparavant sollicité un PGE et ne pas y être parvenu – ou en avoir obtenu un, mais d’un montant insuffisant pour financer l’exploitation – et ce malgré l’intervention du Médiateur du crédit.

Le dispositif est financé par l’enveloppe du FDES via le programme 862 Prêts pour le développement économique et social du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés. Sa gestion a été confiée par convention à Bpifrance, conformément à la possibilité ouverte par la troisième loi de finances pour 2020 ([457]).

La date de fin du dispositif, initialement fixée au 31 décembre 2020, a été prorogée par trois fois : d’abord jusqu’au 31 décembre 2021 par la loi de finances initiale pour 2021 ([458]), puis jusqu’au 30 juin 2022 par la loi de finances initiale pour 2022 ([459]) et enfin jusqu’au 31 décembre 2022 par la loi première loi de finances rectificative pour 2022 ([460]).

II. Le dispositif proposÉ par le SÉnat

Le présent article est issu d’un amendement proposé par les rapporteurs spéciaux de la mission Économie au Sénat, adopté par la commission des finances du Sénat. Il a reçu un avis défavorable du Gouvernement.

Cet article prolonge le dispositif des prêts participatifs jusqu’au 31 décembre 2023.

Les sénateurs souhaitent maintenir un outil permettant de garantir le financement des petites entreprises, « dans un contexte de risques importants qui pèsent sur notre économie, notamment en raison des conséquences de la guerre en Ukraine et de l’important niveau d’inflation » ([461]).

Ils rappellent le succès de ce dispositif, les prêts participatifs aux petites entreprises, gérés par Bpifrance. Près de 18 millions d’euros de prêts participatifs ont été octroyés en 2021 ([462]).

III. Position du rapporteur gÉNÉral

Le rapporteur général salue le succès indéniable du dispositif des prêts participatifs exceptionnels aux petites entreprises durant la période de crise sanitaire. Au 31 décembre 2021, 473 prêts participatifs pour le développement économique et social avaient été accordés pour un ticket moyen de près de 37 500 euros ([463]). Toutefois, les demandes sont en très forte baisse depuis le début de l’année 2022. Le Gouvernement a ainsi rappelé en séance publique au Sénat ([464]) que le flux de demandes mensuelles est passé de 150 en moyenne en 2021 à 45 en moyenne au cours du premier semestre 2022. Aucune nouvelle demande n’a été formellement adressée depuis le mois de juin. Le vivier des entreprises éligibles s’est donc tari.

Par ailleurs, le rapporteur général rappelle que des dispositifs spécifiques et adaptés de soutien des entreprises ont déjà été mis en place pour répondre à la hausse des coûts de l’énergie dans le cadre du Plan de résilience présenté par le Gouvernement le 16 mars 2022, dont l’objectif numéro 3 est justement « d’éviter les faillites des entreprises affectées par le choc », et que d’autres ont été annoncés pour 2023 :

- le PGE « Résilience » ([465]), ouvert jusqu’au 31 décembre 2022 aux entreprises ayant un besoin significatif de trésorerie et dont peuvent bénéficier toutes les entreprises impactées par le conflit en Ukraine, quelles que soient leur forme juridique, leur taille ou leur secteur d’activité ;

- les prêts bonifiés à destination des entreprises affectées par le conflit en Ukraine ([466]), dont peuvent bénéficier jusqu’au 31 décembre 2022 les PME et ETI sous certaines conditions (notamment ne pas avoir obtenu du PGE suffisant pour financer leur exploitation) ;

- le bouclier tarifaire ([467]), qui permet un plafonnement de la hausse des factures d’électricité et de gaz, et qui doit être prolongé en 2023 ;

- l’« amortisseur électricité » pour les TPE qui ne bénéficient pas du bouclier tarifaire, les PME et toutes les collectivités publiques. Annoncé par la Première ministre le 27 octobre 2022 ([468]) , ce dispositif prévoit en 2023 la prise en charge par l’État de 50 % du surcoût au-delà d’un prix de référence de 325 euros par MWh. La baisse du prix apparaîtra directement sur la facture, et une compensation financière sera versée par l’État aux fournisseurs d’énergie, via les charges de service public de l’énergie ([469]). Le programme 345 Service public de l’énergie de la mission Écologie, développement et mobilité durables a été abondé à hauteur de 3 milliards d’euros en première lecture ([470]) pour financer ce dispositif ;

- l’aide gaz et électricité ([471]), aussi appelée guichet d’aide au paiement des factures de gaz et d’électricité, qui permet de compenser les surcoûts de dépenses des entreprises énergivores, quel que soit le secteur d’activité, afin d’éviter les arrêts de production, dont les conditions d’accès doivent être élargies et qui doit être prolongée jusqu’à la fin de l’année 2023 ([472]). En première lecture à l’Assemblée nationale, le Gouvernement a déposé un amendement de crédit ([473]) majorant de 4 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement les crédits du programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie. Ils permettront d’ouvrir le dispositif d’aides pour le paiement des factures d’électricité aux entreprises les plus consommatrices et non-couvertes par l’amortisseur électricité. S’agissant des factures de gaz, le guichet concernera toutes les entreprises.

Enfin, le rapporteur général rappelle que la rationalisation de l’action publique plaide en faveur de la non-reconduction des prêts participatifs exceptionnels aux petites entreprises. Ce dispositif des prêts participatif a en effet été conçu comme une réponse aux conséquences économiques de la crise sanitaire et non comme une réponse à la hausse des coûts de l’énergie. Il convient donc de ne pas pérenniser des dispositifs alors même que la raison pour laquelle ils ont été mis en place n’est plus d’actualité.

Pour ces raisons, le rapporteur général propose la suppression de l’article additionnel voté par le Sénat.

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Article 43 ter (nouveau) Remise d’un rapport sur les dépenses en faveur de l’économie sociale et solidaire

I. État du droit

Depuis la loi de finances pour 2021, les dépenses de l’État en faveur de l’économie sociale, solidaire et responsable (ESSR) sont portées par le programme 305 Stratégies économiques de la mission Économie. Ils figuraient auparavant à l’action 22 du programme 134 Développement des entreprises et régulation de la même mission et à l’action 14 du programme 159 Expertise, Économie sociale et solidaire, information géographique et météorologie de la mission Écologie, développement et mobilité durables, mise en œuvre par le Haut-commissariat à l’ESS et à l’innovation sociale (HCESSIS) de 2017 à mi-2020.

L’effort public en faveur des entités de l’économie sociale et solidaire ne saurait cependant se limiter aux crédits figurant au sein du programme 305. Elles bénéficient en effet également des dispositifs de droit commun, ainsi que du soutien des collectivités territoriales (de manière directe, par exemple au travers du Réseau des collectivités territoriales pour une économie solidaire, ou de manière indirecte, par exemple via le soutien à l’emploi ([474])).

II. Le dispositif adoptÉ par le SÉnat

L’article additionnel est issu d’un amendement déposé en séance publique par les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain. Il a été adopté avec une demande de retrait de la commission et un avis favorable du Gouvernement.

Il prévoit que le Gouvernement remet au Parlement au plus tard le 30 juin 2023, un rapport d’information sur les moyens et les dépenses des personnes publiques, et notamment de l’État, en faveur du développement de l’économie sociale et solidaire.

Ce rapport a vocation à s’intéresser, notamment :

– aux dépenses de l’État et des collectivités territoriales, tant au titre de l’investissement que des dépenses de fonctionnement, réalisées à destination des associations, des fondations, des sociétés coopératives de production et des sociétés coopératives d’intérêt collectif, ainsi que des autres structures relevant de l’économie sociale et solidaire ;

– à la difficulté que représente un modèle de financement fondé sur l’appel d’offres et l’appel à projets, et non un modèle basé sur la subvention de fonctionnement ;

– à l’intérêt de mettre en place des financements pluriannuels pour le secteur associatif ;

– aux difficultés d’accès aux subventions européennes par les structures de petite et moyenne taille relevant du secteur de l’économie sociale et solidaire ;

– aux mesures à prendre pour permettre un accompagnement dans la gestion prévisionnelle territoriale des emplois des structures de l’économie sociale et solidaire.

III. La position du rapporteur gÉNÉral

Le rapporteur général soutient pleinement l’idée d’une montée en charge de l’économie sociale et solidaire – et affirme qu’une vision exhaustive des financements qui y concourent est un préalable utile pour y parvenir.

Il rappelle que le rapporteur spécial des crédits du programme 305, Michel Sala, avait souhaité la création d’un document de politique transversale sur l’économie sociale et solidaire ([475]).

Pour ces raisons, le rapporteur général propose l’adoption conforme de l’article tel que voté par le Sénat.

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Enseignement scolaire

Article 43 quater A (nouveau) Possibilité pour l’État de participer au financement des projets pédagogiques des établissements publics et privés du premier degré scolaire

I. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

L’article L. 211-8 du code de l’éducation dispose que l’État a la charge « des dépenses de fonctionnement à caractère directement pédagogique dans les collèges, les lycées et les établissements d’éducation spéciale ». Ces crédits pédagogiques concernent principalement le financement de l’accès aux ressources éducatives numériques, ainsi que la fourniture des manuels scolaires dans les collèges, les établissements d’éducation spéciale, et dans les établissements publics d’enseignement agricole.

Les crédits pédagogiques, votés en loi de finances au sein de la mission budgétaire Enseignement scolaire, financent néanmoins d’autres dispositifs, notamment les expérimentations des contrats locaux d’accompagnement (CLA) et des territoires éducatifs ruraux (TER).

Les CLA font l’objet d’une expérimentation lancée à la rentrée scolaire 2021. Ils visent à répondre aux besoins spécifiques des territoires et des publics socialement défavorisés situés en dehors de l’éducation prioritaire, en mettant en œuvre une allocation pluriannuelle des moyens en faveur des écoles et des établissements socialement proches de l’éducation prioritaire. À ce titre, des crédits pédagogiques peuvent être mobilisés pour financer les actions prévues par le contrat.

Les TER sont également le fruit d’une expérimentation, en faveur d’une plus grande différenciation des politiques éducatives et d’une meilleure adaptation aux spécificités des territoires ruraux. Ce dispositif vise à renforcer la prise en charge pédagogique et éducative des jeunes ruraux dans le cadre scolaire, et en dehors, en construisant des solutions territoriales partagées par les acteurs locaux (État, collectivités territoriales, entreprises, etc.). Le financement de cette expérimentation passe également par des crédits pédagogiques votés en loi de finances.

Le projet de loi de finances pour 2023 intègre par ailleurs une nouvelle forme de crédits pédagogiques à travers la création d’un fonds pour l’innovation pédagogique sur la mission Investir pour la France de 2030, doté de 500 millions d’euros sur cinq ans, dont 150 millions d’euros dès 2023. Ce fonds a vocation à financer tous les projets novateurs proposés, dès lors qu’ils présentent un contenu pédagogique fort. Il concernera le premier degré comme le second.

Alors même qu’ils sont concernés par ces expérimentations et ces crédits pédagogiques, les établissements publics et privés du premier degré scolaire se heurtent à des difficultés d’accès à ces financements en raison de circuits administratifs et financiers complexes – alors que les établissements du second degré bénéficient d’un accès simplifié à ces dispositifs.

B. Le dispositif adoptÉ

Le présent article résulte d’un amendement du sénateur Jacques Grosperrin, adopté en séance public par le Sénat, avec l’avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement. Il vise à simplifier l’accès des établissements du premier degré, publics comme privés, aux dépenses à caractère pédagogiques en favorisant la ventilation de ces crédits du second degré vers le premier degré.

Cet article prévoit que, par dérogation aux dispositions de l’article L. 211-8 du code de l’éducation, l’État peut participer au financement des projets pédagogiques des écoles publiques et des classes des établissements du premier degré privé ayant passé un contrat avec l’État. Cette dérogation est limitée dans le temps et s’éteindra au 31 décembre 2026.

L’article prévoit également que ces dépenses sont réalisées dans la limite des crédits inscrits en loi de finances. Dès lors, il favorise une ventilation des crédits pédagogiques pour le financement de projets portés par des établissements du premier degré scolaire, sans autoriser une augmentation des dépenses à caractère pédagogique par rapport aux crédits votés en loi de finances.

II. Position du rapporteur gÉnÉral

La présente disposition a pour objectif de faciliter le financement de projets pédagogiques initiés par des établissements publics ou privés du premier degré scolaire. Elle répond à une difficulté d’accès déjà identifiée de ces établissements aux crédits pédagogiques, et doit conduire à un assouplissement du circuit administratif et financier d’allocation de ces moyens. Cette simplification engendrera un allègement de la charge de travail des équipes dirigeantes des écoles et facilitera le financement de leurs projets pédagogiques.

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Gestion des finances publiques

Article 43 quater (nouveau) Réduction du nombre de membres de la commission des infractions fiscales

I. État du droit

La commission des infractions fiscales (CIF) a été créée par la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédure aux contribuables en matière fiscale et douanière. Son rôle est codifié au II de l’article L. 228 du livre des procédures fiscales (LPF) et son fonctionnement est fixé par un décret du 7 juin 2019 ([476]).

La CIF est saisie par l’administration fiscale des dossiers que cette dernière souhaite transmettre au parquet, et donne un avis liant sur cette transmission. Elle exerce ainsi deux missions que lui a assignées le législateur en 1977 ([477]) :

– apporter aux contribuables mis en cause la garantie d’un examen impartial et individualisé de leur situation par une commission administrative indépendante ;

– filtrer, parmi les dossiers dont elle est saisie, ceux justifiant effectivement des poursuites pénales au-delà des sanctions fiscales déjà encourues par les contribuables concernés.

Source : Bulletin officiel des finances publiques - BOI-CF-INF-40-10-10-20

Présidée par un conseiller d’État en activité ou honoraire, la CIF comprend, aux termes de l’article L. 1741 A du code général des impôts, vingt-huit membres ([478]) : huit membres du Conseil d’État, huit magistrats de la Cour des comptes, huit magistrats honoraires à la Cour de cassation, tous élus par leurs institutions respectives, ainsi que deux personnalités qualifiées désignées par le président de l’Assemblée nationale et deux personnalités qualifiées désignées par le président du Sénat. Elle comprend en outre douze membres suppléants ([479]).

En application de l’article L. 228 B du CGI ([480]), la CIF élabore chaque année à l’attention du Gouvernement et du Parlement un rapport d’activité, qui fait l’objet d’une publication.

Le nombre de dossiers traités par la CIF a fortement diminué depuis 2019, et l’ouverture du dispositif dit du « verrou de Bercy ». Jusqu’au 1er janvier 2019, l’administration fiscale ne pouvait en effet porter plainte pour fraude fiscale que sous réserve de l’avis conforme de la CIF.

Cette règle, connue sous le nom de « verrou de Bercy », a été assouplie par la loi relative à la lutte contre la fraude du 23 octobre 2018 ([481]) qui a instauré un mécanisme de « dénonciation obligatoire ». Le I de l’article L. 228 du livre des procédures fiscales, dans sa rédaction résultant de l’article 36 de la loi du 23 octobre 2018 précitée, fait désormais obligation à l’administration de transmettre automatiquement au procureur de la République, sans consultation de la CIF, les dossiers d’une certaine gravité résultant de ses contrôles. Les autres dossiers que l’administration souhaite transmettre au parquet restent soumis à l’avis conforme de la CIF.

II. Le dispositif proposÉ par le SÉnat

Le présent article est issu d’un amendement ([482]) présenté par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat. Il a reçu un avis favorable de la commission et un avis favorable du Gouvernement. Cet amendement est lui-même issu d’une recommandation formulée dans le rapport d’information relatif à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales publié par la commission des finances du Sénat en octobre 2022 ([483]).

L’article réduit le nombre de membres de la commission des infractions fiscales de 28 à 16, compte tenu de la baisse d’activité à la suite de la réforme du « verrou de Bercy ».

Dans son exposé des motifs, le rapporteur général rappelle ainsi qu’entre 2017 et 2021, le nombre de saisines de la commission a baissé de 70 %, passant de 964 saisines en 2017 à 286 en 2021, tandis que le nombre annuel de séances est dans le même temps passé d’environ 70 à 25.

La suppression de 12 membres de la CIF proposée par l’article est répartie comme suit :

– réduction du nombre de membres du Conseil d’État, de 8 à 4 ;

– réduction du nombre de magistrats de la Cour des comptes, de 8 à 4 ;

– réduction du nombre de magistrats honoraires de la Cour de cassation, de 8 à 4.

III. Position du rapporteur gÉNÉral

Le rapporteur général constate que l’activité de la CIF connaît une baisse significative depuis l’année 2019, tant s’agissant du nombre de dossiers dont elle est saisie que du nombre de séances tenues ; une baisse « directement liée à la montée en puissance du dispositif institué par la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 » selon le rapport d’activité 2021 de la CIF. Le stock de dossier de la CIF est passé de 329 à la fin de l’année 2018 à 91 à la fin de l’année 2021.

Évolution de l’activitÉ de la CIF entre 2016 et 2021

Source : Assemblée nationale, Commission des finances, à partir des rapports d’activité de la commission des infractions fiscales pour les années 207, 2019 et 2021.

Le rapporteur général note également que la CIF n’a encore jamais été saisie pour exercer les nouvelles missions qui lui ont été confiées par la loi de finances initiale pour 2020 ([484]), à savoir la saisine, pour avis conforme, aux fins de publication des sanctions administratives pécuniaires à l’encontre des personnes morales ([485]) et aux fins de publication des sanctions contre les plateformes non-coopératives ([486]). Il n’en a donc pas résulté de surplus d’activité à ce jour.

Pour ces raisons, le rapporteur général rejoint les conclusions du rapporteur général du Sénat sur le surdimensionnement de la CIF, et propose l’adoption conforme de l’article voté par le Sénat.

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Justice

Article 44 ter Prorogation pour cinq années supplémentaires de la dérogation au principe d’encellulement individuel en maison d’arrêt

I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale

A. l’État du droit

Introduit par les dispositions de la loi du 5 juin 1875 sur le régime des prisons départementales, le droit à l’encellulement individuel s’applique de jour et de nuit pour les personnes détenues en maison d’arrêt, conformément aux dispositions des articles L. 213-2 et L. 213-3 du code pénitentiaire.

L’article L. 213-4 du même code prévoit que l’encellulement collectif est néanmoins possible lorsque « la distribution intérieure des locaux » ou « le nombre de personnes détenues » ne permet pas le placement en cellule individuelle en maison d’arrêt. Cette dérogation, prenant de fait la forme d’un moratoire, a été instituée par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence. Elle s’applique pour une durée limitée et a régulièrement été prorogée :

– la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière l’a prolongée pour cinq années supplémentaires ;

– l’article 100 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ([487]), tout en réaffirmant le principe de l’encellulement individuel, a prévu une nouvelle prorogation pour cinq ans, jusqu’au 26 novembre 2014 ;

– l’article 106 de la loi de finances rectificative pour 2014 ([488]), modifiant les dispositions de l’article 100 de la loi du 24 novembre 2009 précitée, a prorogé le moratoire jusqu’au 31 décembre 2019 ;

– l’article 90 de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ([489]), qui a également modifié les dispositions de l’article 100 de la loi du 24 novembre 2009, a prévu une nouvelle prorogation du moratoire jusqu’au 31 décembre 2022.

Cette échéance est désormais inscrite à l’article 8 de l’ordonnance du 30 mars 2022 ([490]) portant partie législative du code pénitentiaire, qui reprend les dispositions de l’article 100 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 et prévoit que les dispositions de l’article L. 213-4 du code pénitentiaire seront en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022.

L’article 8 de l’ordonnance du 30 mars 2022 précitée prévoit également que le Gouvernement remet au Parlement un rapport au troisième trimestre 2022 sur l’encellulement individuel, qui comprend « une information financière et budgétaire relative à l’exécution des programmes immobiliers pénitentiaires depuis la promulgation de la loi du 24 novembre 2009 […] et à leur impact quant au respect des objectifs de placement en cellule individuel ». Ce rapport a effectivement été remis à l’Assemblée nationale et au Sénat le 25 octobre 2022.

B. le dispositif proposÉ

Le présent article est issu d’un amendement déposé à l’initiative du Gouvernement et repris dans le cadre du texte sur lequel ce dernier a engagé sa responsabilité en application de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution. Cet amendement avait été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale avec l’avis favorable de M. Patrick Hetzel, rapporteur spécial de la mission Justice.

Il modifie l’article 8 de l’ordonnance du 30 mars 2022 portant partie législative du code pénitentiaire afin de reporter l’abrogation des dispositions de l’article L. 213-4 du code pénitentiaire au 31 décembre 2027, ce qui permettra de déroger pour cinq années supplémentaires au principe d’encellulement individuel en maison d’arrêt.

Ce délai complémentaire s’explique par l’impossibilité matérielle de placer les personnes détenues en cellule individuelle. Au 1er octobre 2022, le nombre de détenus s’élevait à 72 350 tandis que la capacité opérationnelle des établissements pénitentiaires s’élevait à 60 709 places, ce qui correspond à un taux d’occupation de 119,2 %. Plus spécifiquement, le taux d’occupation en maison d’arrêt, au sein desquelles 49 183 personnes sont détenues pour 34 758 places disponibles, s’établissait à 141,5 % à la même date ([491]).

L’échéance du 31 décembre 2027 correspond au délai d’achèvement de la programmation immobilière de l’administration pénitentiaire sur la période 2018-2027. Dans ce cadre, la construction de 15 000 places nettes de détention est prévue, pour un coût total de 4,5 milliards d’euros. Selon les projections du ministère de la justice ([492]), ce programme permettra d’atteindre une capacité de 75 000 places à la fin de l’année 2027, pour un nombre de détenus qui atteindrait environ 73 900 en tendance basse, et 75 000 en tendance haute ([493]).

En tout état de cause, ces projections tendent à montrer que l’achèvement de la programmation immobilière du ministère de la justice permettra, d’ici la fin de l’année 2027, d’atteindre un taux d’occupation des établissements pénitentiaires inférieur ou égal à 100 % et par conséquent de respecter le droit à l’encellulement individuel.

Par ailleurs, la prorogation de la dérogation au principe du placement en cellule individuelle pour cinq années supplémentaires aura une incidence directe sur les dépenses du budget général, ce qui justifie le placement du présent article en loi de finances. À cet égard, le Conseil constitutionnel a explicitement estimé, dans sa décision portant sur la loi de finances rectificative pour 2014, « qu’eu égard aux dépenses pour le budget de l’État qu’entraînerait l’application des dispositions de la loi du 24 novembre 2009 relatives à l’encellulement individuel », les dispositions prévoyant de repousser la date d’expiration du moratoire sur l’encellulement individuel en maison d’arrêt trouvaient leur place en loi de finances ([494]).

En premier lieu, la prolongation de la dérogation permet de limiter le coût prévisible du contentieux indemnitaire lié au non-respect du principe de l’encellulement individuel. Le Gouvernement avait ainsi fait observer, dans le cadre de la décision précitée du Conseil constitutionnel ([495]), que le coût global du contentieux relatif au non-respect de l’encellulement individuel était estimé entre 25,8 et 42,1 millions d’euros. Cette hypothèse avait néanmoins été faite en tenant compte des 19 000 personnes détenues en surnombre à la fin de l’année 2014. En 2022, ce chiffre s’élève à près de 14 500.

En second lieu, en l’absence de prorogation du moratoire, l’État serait contraint, en raison de l’obligation qui lui incomberait de respecter le principe d’encellulement individuel, de réviser sa programmation immobilière et d’engager les dépenses nécessaires à la construction de places permettant de mettre fin au placement en cellule collective en maison d’arrêt.

II. Les modifications apportÉes par le sÉnat

Le Sénat a adopté un amendement déposé à l’initiative du rapporteur spécial M. Antoine Lefèvre et préalablement adopté par la commission des finances, avec l’avis favorable du Gouvernement. Cet amendement prévoit que le Gouvernement remettra à deux reprises, au troisième trimestre des années 2025 et 2027, le rapport prévu à l’article 8 de l’ordonnance du 30 mars 2022.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Une nouvelle prolongation de la dérogation au principe de placement en cellule individuelle nécessite de garantir une information régulière du Parlement s’agissant de l’exécution de la programmation immobilière du ministère de la justice. Par conséquent, le rapporteur général propose d’adopter le présent article sans modification.

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Outre-mer

Article 44 sexies Rapport relatif aux crédits budgétaires dédiés à l’aide au fret au sein de la mission outre-mer

I. L’ÉTat du droit

L’aide au fret est un dispositif mis en place par l’article 24 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer. Il s’applique aux entreprises des cinq départements et régions d’outre-mer, à Saint-Barthélémy, à Saint-Martin, Saint-Pierre-et Miquelon et à Wallis-et-Futuna, qui peuvent ainsi obtenir un soutien financier de l’État au regard du surcoût des dépenses de transport qu’elles doivent engager par rapport aux entreprises hexagonales en raison de leur éloignement géographique. L’aide au fret tend ainsi à soutenir le développement des entreprises ultramarines.

Les conditions d’attribution de l’aide au fret sont prévues par le décret n° 2017-1476 du 16 octobre 2017. D’après son article 3, relèvent de l’aide au fret :

– les « matières premières ou produits importés par l’entreprise depuis l’Union européenne ou les pays tiers ou acheminés depuis les collectivités territoriales » citées plus haut « pour y entrer dans un cycle de production » ;

– les « matières premières ou produits issus de la production locale expédiés vers l’Union européenne, y compris vers ces collectivités territoriales » ;

– les « déchets importés de l’Union européenne, y compris depuis ces collectivités territoriales ou des pays tiers » et les « déchets expédiés vers l’Union européenne, y compris vers ces collectivités territoriales » aux fins de traitement.

Cette aide s’articulant avec l’aide européenne au fret du dispositif FEDER, une commission consultative, présidée par le représentant de l’État et composée des services de l’État et de ceux de chaque collectivité territoriale et des chambres consulaires concernées, propose depuis le 1er janvier 2018 et pour une durée triennale les conditions d’éligibilité des entreprises à l’aide au fret. « Cette commission, qui associe les collectivités en charge de la gestion de l’aide européenne au fret (issue du FEDER), doit rechercher une convergence des conditions d’éligibilité avec l’aide nationale », indique la Direction générale des outre-mer (DGOM) du ministère de l’intérieur et des outre-mer ([496]). La même direction indique que « lorsque la demande de subvention porte à la fois sur l’aide de l’État et celle du FEDER, le préfet peut déléguer à la collectivité territoriale l’instruction des demandes d’aide. Cette instruction s’effectue alors de manière globale, selon les modalités de traitement mises en place pour ce subventionnement FEDER. L’objectif est de rationaliser l’instruction de l’aide au fret, en mutualisant l’instruction du volet État et du volet européen. ».

Les crédits de l’aide au fret sont portés par l’action 4 Financement de l’économie du programme Emploi Outre-mer de la mission Outre-mer. Ceux-ci s’élèveraient en 2023 à 8,3 millions d’euros en AE (montant inchangé par rapport à la LFI 2022) et 5,85 millions en CP (contre 7 millions d’euros en LFI 2022).

II. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Les amendements identiques II-391 et II-1651, demandant au Gouvernement un rapport sur l’aide au fret dans un délai de trois mois après la promulgation de la loi de finances initiale pour 2023, ont été retenus dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en première lecture devant l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Ils avaient auparavant été adoptés lors de l’examen en séance publique des crédits de la mission Outre-mer.

Ce rapport devra « notamment présenter une liste de solutions à mettre en œuvre afin de faciliter l’accès à cette aide et permettre la consommation totale des crédits. »

III. Les dispositions adoptées par le Sénat

L’amendement N°II-19 adopté par le Sénat allonge de 3 mois le délai donné au Gouvernement, le portant à 6 mois.

IV. la position du rapporteur spécial

Une évaluation du dispositif réalisée en 2021 pour la DGOM a notamment mis en lumière la complexité de l’articulation avec l’aide européenne au fret portée par le FEDER d’une part, et les lacunes du dispositif d’autre part, tandis qu’une nette sous-consommation des crédits a été constatée en 2021, soit 4,1 millions d’euros en AE et 2,4 millions d’euros en CP pour 7,8 millions d’euros en AE et 6,5 millions d’euros en CP ouverts.

D’après les résultats de l’évaluation précitée communiqués par la DGOM ([497]), dans la plupart des régions ultrapériphériques (RUP), les services de l’État et les autorités de gestion FEDER ont cherché à rationaliser le dispositif d’aide au fret, en mutualisant l’instruction du volet État et du volet européen. Si cette organisation présente des avantages (éviter un phénomène de « double instruction » qui allongerait le délai de traitement des demandes de subvention, et permettre aux services déconcentrés de l’État de capitaliser sur l’expertise des services instructeurs FEDER en matière de contrôle du service fait), elle présente aussi l’inconvénient que les services déconcentrés de l’État interviennent a minima et sont dépendants du rythme de traitement des dossiers par les services instructeurs FEDER pour engager et mandater les crédits de l’État.

L’évaluation menée en 2021 signale également le caractère perfectible de l’aide au fret nationale :

● Selon la DGOM, « en raison des contraintes liées à son mode de gestion, la perception de l’aide au fret peine à être intégrée dans la stratégie de long terme des entreprises, et, par conséquent, plusieurs objectifs fixés nationalement sont, en l’état, difficilement atteignables. Ainsi, son effet levier reste limité en matière de réduction des prix pratiqués, d’augmentation des échanges régionaux, d’accroissement des capacités de projection à l’export ou de développement de filières de traitement des déchets. »

Le rapport annuel de performance pour 2021 sur les crédits de la mission Outre-mer fait un lien pour le dispositif national entre « sa longueur (2 ans et demi en moyenne) et (…) sa complexité », le rendant « difficile à appréhender tant pour les entreprises que pour les autorités qui en ont la charge », et la sous-consommation des crédits par rapport à la LFI 2021 ([498]).

● De plus, « l’utilité du dispositif doit également être nuancée au regard de la typologie des entreprises qui en bénéficient. En effet, l’aide au fret peine à s’ouvrir à de nouveaux bénéficiaires, mais aussi au secteur de l’artisanat et, plus globalement, aux TPE, et reste essentiellement captée par des moyennes entreprises et par l’industrie manufacturière. »

La production d’un rapport présentant des solutions pour faciliter l’accès des entreprises à cette aide et améliorer la consommation des crédits semble donc pertinente, et ce dans les conditions de délai proposées par le Sénat.

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Recherche et enseignement supérieur

Article 44 septies (nouveau) Accès des services de l’État, des établissements publics et des collectivités territoriales à la centrale d’achat du CNOUS en vue du développement d’une offre de restauration bénéficiant au moins en partie aux étudiants

I. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

A. L’État du droit

L’article L. 822-1 du code de l’éducation prévoit que le réseau des œuvres universitaires et scolaires, composé d’un centre national (CNOUS) et de centres régionaux (CROUS), « contribue à assurer aux étudiants une qualité d’accueil et de vie propice à la réussite de leur parcours de formation ». Le réseau des œuvres universitaires et scolaires réalise ainsi différentes missions en faveur de l’amélioration des conditions de vie des étudiants, parmi lesquelles l’instruction et l’attribution des aides financières, et en particulier des bourses sur critères sociaux, la gestion des résidences universitaires, et la restauration collective à tarif social.

Pour proposer une offre de restauration de qualité à un tarif adapté à la situation économique et sociale des étudiants, le CNOUS peut, en application de l’article R. 822-3 du code de l’éducation, « constituer une centrale d’achat chargée de passer des marchés publics, conclure des accords-cadres, ou acquérir des fournitures ou services pour le compte des centres régionaux des établissements d’enseignement supérieur, des organismes de recherche et des autres organismes publics accueillant des publics pouvant bénéficier des prestations et services fournis par le réseau ».

L’article L. 2113-2 du code de la commande publique définit une centrale d’achat comme « un acheteur qui a pour objet d’exercer de façon permanente, au bénéfice des acheteurs, l’une au moins des activités d’achat centralisées suivantes :

1° L’acquisition de fournitures ou de services ;

2° La passation des marchés de travaux, de fournitures ou de services. »

Le recours à une centrale d’achat permet aux acheteurs publics de coordonner et de mutualiser leurs achats, en réalisant des économies d’échelle grâce au volume de commandes, tout en réduisant les coûts des procédures de commande publique.

L’activité de restauration collective proposée par le réseau des œuvres universitaires et scolaires contribue à réduire la précarité alimentaire étudiante. Les CROUS proposent ainsi, sur les campus universitaires, une offre de restauration diversifiée, à tarif social, voire très social. La présence des restaurants universitaires à proximité des lieux d’études est donc essentielle pour garantir l’accès des étudiants à l’offre de restauration des CROUS.

Or, il persiste encore aujourd’hui, bien que de manière résiduelle, des territoires sur lesquels les étudiants n’ont accès à aucun restaurant universitaire, malgré les partenariats que conclut le réseau des œuvres universitaires et scolaires avec les acteurs publics et économiques locaux – ce peut être notamment le cas pour des antennes délocalisées des universités, de petites écoles, certains IUT ou BTS et, de façon plus générale, dès lors que le lieu d’étude est éloigné des campus universitaires. C’est une difficulté identifiée par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, qui cherche à mobiliser de nouveaux leviers pour garantir aux étudiants une offre de restauration collective à tarif adapté.

B. Le dispositif adoptÉ

Le présent article résulte d’un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par le Sénat. Il vise à permettre l’accès à la centrale d’achat du CNOUS à des services de l’État, des établissements publics ou encore à des collectivités territoriales pour l’achat de denrées alimentaires en contrepartie de l’extension aux étudiants de leurs services de restauration collective.

L’article modifie l’article L. 822-1 du code de l’éducation en insérant un nouvel alinéa prévoyant la possibilité pour ces acteurs d’acquérir des denrées alimentaires et des biens nécessaires au développement d’une offre de restauration bénéficiant au moins en partie aux étudiants.

Ces dispositions doivent ainsi permettre à des services de l’État, à des établissements publics (notamment des hôpitaux), ou encore à des collectivités territoriales disposant de cuisines centrales, de proposer à des étudiants une offre de restauration à tarif adapté, tout en réalisant des économies d’échelle dans l’achat des denrées alimentaires utilisées dans le cadre de leurs services de restauration collective ne bénéficiant pas uniquement à des étudiants.

II. Position du rapporteur gÉnÉral

La présente disposition doit permettre d’élargir l’offre de restauration à tarif adapté à destination des étudiants, y compris dans les territoires sur lesquels il n’existe pas de restaurant ou de cafétéria universitaire. Il s’agit d’un mécanisme vertueux, qui doit permettre de lutter contre la précarité étudiante, tout en permettant au réseau des œuvres universitaires et scolaires et aux acteurs publics ayant recours à la centrale d’achat du CNOUS de réaliser des économies d’échelle dans un objectif de réduction des coûts globaux des services de restauration collective.

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

Relations avec les collectivités territoriales

Article 45 Répartition de la dotation globale de fonctionnement

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article comporte diverses mesures en lien avec la répartition de la dotation générale de fonctionnement (DGF) pour 2023 :

1° il prévoit une hausse de 330 millions d’euros des composantes péréquatrices de la DGF dont 320 millions d’euros pour le bloc communal et 10 millions d’euros pour les départements et modifie les modalités de calcul de la dotation de solidarité rurale, une des composantes péréquatrices de la DGF ;

2° il achève la réforme de la dotation d’aménagement des communes et circonscriptions territoriales d’outre-mer (DACOM), en prévoyant une augmentation de son montant et de son intensité péréquatrice ;

3° il procède à des ajustements de la péréquation horizontale des collectivités via des modifications intervenant sur le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et sur les modalités de répartition du fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (FNP DMTO) ;

4° il prévoit un ajustement des critères d’éligibilité à la dotation politique de la ville (DPV) ;

5° il entreprend la poursuite de la réforme des indicateurs financiers entamée en loi de finances pour 2021, dans le prolongement des travaux réalisés par le comité des finances locales (CFL) en 2020 et 2021 ;

6° il prévoit une suspension du mécanisme de garantie sur l’évolution des recettes de CVAE départementales, afin de tirer les conséquences de la suppression de cet impôt prévue à l’article 5 du présent projet de loi de finances.

A. État du droit

1. La péréquation verticale au sein du bloc communal

Certains concours financiers de l’État aux collectivités territoriales ont un objectif de péréquation verticale, c’est-à-dire de redistribution financière entre collectivités. Elle résulte notamment de la DGF, dont plusieurs composantes sont « péréquatrices ». Elle se distingue de la péréquation horizontale, opérée directement entre les collectivités, sans concours de l’État autre que l’intervention du législateur pour en prévoir les modalités.

Les composantes péréquatrices de la DGF des communes sont :

– la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ;

– la dotation de solidarité rurale (DSR) ;

– la dotation nationale de péréquation (DNP). Son montant est figé à 794 millions d’euros depuis la loi de finances pour 2015.

Le bloc communal bénéficie également de la dotation d’intercommunalité, versée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Ces dotations péréquatrices sont construites sur des critères de ressources (potentiel financier, potentiel fiscal, etc.) et de charges (population DGF notamment) qui permettent de prendre en compte les différentes situations financières des communes et intercommunalités.

La DSR soutient les communes rurales, la DSU est versée aux communes urbaines ayant des ressources insuffisantes et des charges élevées, la DNP compense les écarts de potentiel de fiscalité économique et la dotation d’intercommunalité incite à l’intégration intercommunale.

La progression des dotations de péréquation est financée au sein de la DGF, dans le cadre de l’enveloppe normée, en principe par l’écrêtement de la dotation forfaitaire, modulé en fonction du potentiel fiscal des communes et selon les modalités prévues par le Comité des finances locales ([499]).

a. Les trois fractions de la dotation de solidarité rurale

La loi du 31 décembre 1993 portant réforme de la DGF a créé une dotation de solidarité rurale (DSR) au sein de la DGF composée de deux fractions, une fraction « cible » et une fraction « péréquation ». La loi de finances pour 2011 a créé une troisième fraction « bourg-centre ».

● La fraction « cible » est destinée aux 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants classées en fonction d’un indice synthétique composé :

– pour 70 % du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant des communes de même groupe démographique, et le potentiel financier par habitant de la commune ;

– pour 30 % du rapport entre le revenu moyen par habitant des communes de même groupe démographique et le revenu par habitant de la commune.

● La fraction « péréquation » est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier par habitant moyen de leur strate démographique.

Les attributions individuelles des communes éligibles à l’une ou l’autre de ces deux fractions sont calculées selon quatre parts :

– une part « potentiel financier », pour 30 % du montant, faisant intervenir le potentiel financier par habitant et l’effort fiscal ;

– une part « voirie », pour 30 % du montant, répartie proportionnellement à la longueur de voirie classée dans le domaine public communal (multipliée par deux pour les communes de montagne ou insulaires) ;

– une part « enfants », pour 30 % du montant, répartie proportionnellement au nombre d’enfants de trois à seize ans résidant dans la commune ;

– une part « potentiel financier superficiaire », pour 10 % du montant, faisant intervenir le potentiel financier et la superficie.

● La fraction « bourg-centre » est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants, bureaux centralisateurs ou chefs-lieux de canton ou regroupant au moins 15 % de la population du canton, ainsi qu’aux chefs-lieux d’arrondissement comptant entre 10 000 et 20 000 habitants.

Pour les communes éligibles à l’une ou l’autre des fractions « bourg-centre » et « péréquation », l’attribution perçue au titre d’une année ne peut s’écarter d’un tunnel d’évolution compris entre 90 et 120 % du montant alloué l’année précédente.

Pour chacune des fractions, les communes peuvent bénéficier d’une ou plusieurs garanties de sortie non renouvelables égales à la moitié de l’attribution de l’année précédente ([500]). Le régime de garantie le plus favorable est retenu dans l’hypothèse où une commune serait éligible à deux de ces garanties pour la même fraction.

b. La progression régulière de la dotation d’intercommunalité

La dotation d’intercommunalité (DI) a fait l’objet d’une réforme en loi de finances pour 2019, visant à en simplifier l’architecture et à rendre plus opérants ses facteurs de répartition. Les attributions individuelles sont calculées en fonction de la population DGF, du potentiel fiscal, du revenu par habitant et du coefficient d’intégration fiscale (CIF).

L’article L. 5211-28 du CGCT prévoit qu’« à compter de 2019, le montant total de la dotation d’intercommunalité réparti chaque année est égal au montant total perçu par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre l’année précédente, augmenté de 30 millions d’euros ». Le CFL peut décider de majorer cette augmentation automatique.

2. La réforme de la DACOM

Les communes d’outre-mer bénéficient de la péréquation verticale au sein de la DGF dans des conditions dérogatoires au droit commun.

Elles perçoivent une dotation d’aménagement des communes et circonscriptions territoriales d’outre-mer (DACOM). La DACOM est composée d’une quote-part alimentée par une fraction de la DSU et de la DSR, et d’une quote-part alimentée par la DNP ([501]).

Afin de traduire la solidarité nationale en faveur des communes d’outre-mer, le montant de la DACOM est calculé par application au montant mis en répartition au titre de la DSU, de la DSR et de la DNP au niveau national, d’un ratio démographique majoré, de sorte que la quote-part qui leur est affectée est plus importante que celle résultant de leur strict poids démographique. Ce ratio démographique correspond ainsi au rapport, majoré d’un coefficient, entre la population INSEE des communes d’outre-mer et la population totale des communes de métropole et d’outre-mer.

Jusqu’en 2019, la DACOM était versée aux communes des départements d’outre-mer (DOM) selon des critères dérogatoires par rapport à la métropole.

Toutefois, les études menées par la DGCL et les conclusions de la mission parlementaire confiée par le Premier ministre au sénateur Georges Patient et au rapporteur Jean-René Cazeneuve en juin 2019 ([502]) ont montré que les attributions versées aux communes des DOM étaient inférieures de 55 millions d’euros à celles qu’elles auraient perçues en appliquant les critères de droit commun de la DSU, de la DSR et de la DNP.

Le Gouvernement s’est engagé à mettre en œuvre une réforme de la DACOM selon une trajectoire de rattrapage sur cinq ans.

Cette réforme a trouvé sa traduction avec l’article 250 de la loi de finances pour 2020 qui a modifié l’article L. 2334-23-1 du code général des collectivités territoriales de la façon suivante :

● Le coefficient de majoration démographique applicable au calcul de la DACOM a été porté de 35 % à 40,7 %.

● La répartition de la DACOM est opérée de la façon suivante :

– une part est attribuée aux communes des DOM, répartie selon les mêmes modalités qu’en 2019 et égale à 95 % de la masse mise en répartition en 2019 (c’est-à-dire les quotes-parts DSU/DSR et DNP des communes des DOM) ;

– une part est attribuée aux communes des COM, répartie et calculée selon les modalités applicables en 2019 et majorée de 637 000 euros au titre des communes de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

– une dotation de péréquation des communes des départements d’outre-mer (DPOM) destinée à renforcer l’intensité péréquatrice de la DACOM. Son montant est calculé par différence entre le montant de la DACOM et les deux parts mentionnées ci-dessus.

Chaque commune d’un département d’outre-mer perçoit une attribution au titre de la DPOM calculée à partir de sa population, multipliée par un indice synthétique composé d’indicateurs de ressources et de charges (potentiel financier par habitant, revenu par habitant, proportion de bénéficiaires du RSA, proportion de bénéficiaires d’une aide au logement, proportion d’enfants de 3 à 16 ans). Une clause de garantie assure à chaque commune de ne pas percevoir un montant de dotation par habitant inférieur au montant par habitant perçu en 2019.

L’article 252 de la loi de finances pour 2021 a poursuivi la réforme engagée en 2020 en portant le coefficient de majoration démographique de 40,7 % à 48,9 % tandis que la part de la DACOM attribuée sans péréquation aux communes des DOM est passée de 95 % à 85 % de l’ancienne répartition de 2019, augmentant très fortement le montant de la DPOM.

L’article 194 de la loi de finances pour 2022 a poursuivi l’engagement de cette réforme. Le coefficient de majoration démographique a été porté de 48,9 % à 56,5 %. La part de la DACOM attribuée sans péréquation aux communes des DOM a été à nouveau abaissée de 85 % à 75 % de l’ancienne répartition de 2019, marquant encore une nette augmentation du montant de la DPOM de + 63,4 % à 118 243 602 euros. La DPOM représente désormais près de 35,4 % de la DACOM, soit plus du tiers de son montant.

3. La péréquation horizontale des collectivités territoriales

a. Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales

Créé en 2012, le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) constitue le principal mécanisme de péréquation horizontale à l’échelle d’un ensemble intercommunal.

Connaissant une augmentation progressive depuis sa création, les ressources de ce fonds se sont stabilisées depuis 2016 à un milliard d’euros.

La détermination des contributions et des attributions au titre du FPIC (dont les règles sont fixées par l’article L. 2336-1 et suivants du CGCT) s’opère en deux temps :

● Au niveau de chaque ensemble intercommunal ou commune isolée est déterminé un montant de contribution ou d’attribution. Le calcul de ce montant repose sur le potentiel financier agrégé (PFIA) du territoire qui additionne la richesse de l’EPCI et celle de ses communes membres. Le PFIA repose sur une assiette comprenant les dotations forfaitaires des communes et la plupart des recettes fiscales.

Les contributeurs au FPIC sont les territoires dont le PFIA par habitant est supérieur à 0,9 fois le PFIA moyen par habitant constaté au niveau national ([503]).

Les bénéficiaires du FPIC sont les 60 % des territoires les mieux classés au titre d’un indice synthétique prenant en compte le revenu par habitant, le PFIA et l’effort fiscal agrégé (EFA). Cet indice permet de refléter les ressources et les charges des collectivités pour orienter la péréquation horizontale. En revanche, tout territoire éligible mais présentant un EFA inférieur à 1 est exclu du bénéfice du FPIC.

● Par la suite, le montant de la contribution ou de l’attribution est réparti entre le groupement et ses communes membres, puis entre chaque commune. Cette répartition peut faire l’objet de modalités particulières en dehors de celle dite de « droit commun » sur décision de l’organe délibérant de l’EPCI.

b. Le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux

Institué par l’article L. 3335-2 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de l’article 255 de la loi de finances pour 2020 et doté de 1,6 milliard d’euros, le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (FNP DMTO) est un fonds de péréquation horizontale visant à redistribuer entre les départements le produit des DMTO perçus par ceux-ci en fonction de critères de ressources et de charges.

Ce fonds est alimenté par deux prélèvements. Le premier prélèvement est égal à 0,34 % du montant de l’assiette des DMTO perçus par chaque département l’année précédant celle de la répartition. Le second prélèvement, d’un montant global de 750 millions d’euros, est effectué sur les départements dont le montant de l’assiette de DMTO est supérieur à 0,75 fois le montant moyen par habitant de ladite assiette pour l’ensemble des départements.

Les ressources du fonds sont réparties en trois enveloppes qui font l’objet de reversements aux départements selon des critères spécifiques. La répartition de la première enveloppe, égale à 250 millions d’euros, fait intervenir le rapport entre le taux départemental de TFPB et le taux moyen national de l’année précédant celle de la répartition. Or, la part départementale de la TFPB a été transférée aux communes à compter de 2021, dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale, en compensation de la suppression de la THRP.

Ainsi, dans la mesure où les départements ne perçoivent plus la TFPB à compter de 2021, la loi de finances pour 2022 a prévu, à titre provisoire, que le taux utilisé dans le calcul de la répartition du FNP DMTO serait le taux de la TFPB adopté en 2020, en attendant une solution pérenne.

4. La dotation politique de la ville

La dotation politique de la ville (DPV) a remplacé l’ancienne dotation de développement urbain (DDU) créée par l’article 172 de la loi de finances pour 2009 afin de soutenir les communes de métropole et d’outre-mer particulièrement défavorisées et présentant des dysfonctionnements urbains notables. La logique de cette dotation est de compléter la DSU par un fléchage de l’investissement vers des projets dans les quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville.

L’éligibilité à la DPV repose sur des critères cumulatifs propres aux communes urbanisées : éligibilité à la DSU, périmètre ANRU, population vivant en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

La répartition de la DPV s’opère ensuite sous forme d’enveloppes départementales, selon deux parts déterminées à partir d’un indice synthétique comprenant le potentiel fiscal par habitant, la proportion de bénéficiaires d’aides au logement et le revenu moyen par habitant.

Ces éléments confèrent à la DPV une forte intensité péréquatrice et ont conduit à un resserrement significatif du nombre de communes éligibles par rapport aux autres dotations d’investissement du bloc communal.

L’article 259 de la loi de finances pour 2019 a ainsi révisé les critères d’éligibilité, en supprimant notamment le plafond du nombre de communes éligibles, auparavant fixé à 180.

5. La refonte des indicateurs financiers depuis 2021, nécessitée par les réformes de la fiscalité locale et des impôts de production

L’article 16 de la loi de finances pour 2020 a prévu la suppression de la taxe d’habitation sur les locaux meublés affectés à l’habitation principale (THRP), ainsi qu’un nouveau schéma de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements.

L’article 8 de la loi de finances pour 2021 a procédé à une réduction des principaux impôts de production (CFE, CVAE et TFPB acquittée par les entreprises).

Le nouveau panier de ressources perçu par les collectivités à partir de 2021 implique donc une refonte des indicateurs utilisés pour le calcul des dotations et fonds de péréquation. La nouvelle définition de ces indicateurs a fait l’objet d’échanges approfondis au sein du comité des finances locales lors de groupes de travail de janvier à juillet 2020, qui se sont poursuivis en 2021 et 2022. Ainsi, depuis 2021 la structure et la finalité des indicateurs existants ont été conservées mais leur composition et leur modalité de calcul ont été ajustées pour tenir compte des nouvelles ressources locales.

S’agissant des potentiels fiscal et financier des communes :

– l’article 252 de la loi de finances pour 2021 en a modifié les modalités de calcul en restreignant la TH à celle sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale (THRS). Par ailleurs, il substitue au produit de la TFPB communale celui de la TFPB issue de la somme des taux communaux et départementaux, affecté du coefficient correcteur ([504]). L’article précité applique également ce même coefficient correcteur au PSR destiné à compenser les pertes de recettes de TFPB. Enfin, il ajoute au panier de ressources pris en compte dans ce calcul la fraction de produit de TVA perçue par le groupement à fiscalité propre dont est membre, le cas échéant, la commune concernée, ainsi que le PSR destiné à compenser la perte de recettes de CFE ;

– l’article 194 de la loi de finances pour 2022 a procédé à un élargissement de leur périmètre en y intégrant notamment les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), la taxe sur les pylônes et la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE).

Concernant l’effort fiscal des communes, le potentiel fiscal des EPCI utilisé pour la répartition de la DI et de la DETR, ainsi que le potentiel fiscal agrégé et le potentiel financier agrégé des ensembles intercommunaux utilisés pour la répartition du FPIC :

– l’article 252 de la loi de finances pour 2021 en a modifié les modalités de calcul de la même manière que pour les potentiels fiscal et financier des communes ;

– l’article 194 de la loi de finances pour 2022 a permis un ajustement de leur calcul.

Concernant le potentiel financier des départements, l’article 252 de la loi de finances pour 2021 substitue au produit de la TFPB départementale la fraction de produit de TVA perçue par le département.

6. Le fonds de péréquation des ressources de CVAE

L’article L. 3335-1 du CGCT institue un fonds national de péréquation provenant des ressources de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) perçues par les départements.

Le fonctionnement de ce fonds repose sur des prélèvements calculés en fonction de la CVAE perçue en années N-1 et N-2.

Dans ce cadre, l’article du CGCT précité prévoit un mécanisme de garantie des ressources : si le produit de CVAE perçu par un département en année N est inférieur de plus de 5 % au produit perçu en année N-1 il peut bénéficier d’une garantie dont le montant est égal à la différence entre 95 % du produit perçu en N-1 et le montant du produit de CVAE perçu en N.

B. Dispositif adoptÉ par l’AssemblÉe nationale

Le présent article est issu du dispositif proposé par le Gouvernement dans le projet de loi de finances initial et modifié par les amendements II-2877 du Gouvernement et II-440 de la commission des finances qu’il a retenus dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

1. La péréquation verticale des collectivités

a. L’augmentation du montant de la péréquation verticale des collectivités

Le 3° du I de l’article initial prévoyait d’inscrire en 2023 une augmentation de 90 millions d’euros du montant de la DSU ainsi qu’une augmentation de 90 millions d’euros du montant de la DSR.

Le 2° du II prévoyait une nouvelle hausse de 10 millions d’euros des dotations de péréquation départementales.

Le Gouvernement, dans le cadre du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, a toutefois apporté plusieurs modifications à ces dispositions par son amendement n° II-2877. Ainsi, le 3° du I prévoit :

– une hausse de la DSR de 200 millions d’euros, soit 110 millions de plus que le montant prévu dans la version initiale de l’article ;

– une hausse de la dotation d’intercommunalité de 30 millions d’euros qui n’est pas gagée sur la dotation d’aménagement comme le prévoit le II de l’article L. 5211-28 du CGCT.

Le montant total de la progression des dotations de péréquation serait ainsi porté à 320 millions d’euros. Il prévoit en outre un 3° bis après le même 3° de façon à ce que 60 % de cette hausse soit fléchée vers la fraction « péréquation » de la DSR, par dérogation aux prérogatives du CFL de répartition de cette hausse entre les trois fractions prévues à l’article L. 2334-20 du CGCT.

Enfin, cet amendement complète l’article par un V et un VI nouveaux permettant de suspendre les mécanismes d’écrêtements devant ordinairement être appliqués pour assurer le financement de la progression des dotations de péréquation.

Une telle suspension a été rendue possible par l’intégration, en première partie, d’une modification de l’article 12 fixant le niveau de la DGF en relevant son montant de 320 millions d’euros par rapport au montant prévu dans la version initiale du texte, soit un montant égal à la progression des dotations de péréquation prévues au présent article, rendant non nécessaires l’application des mécanismes d’écrêtements.

b. La modification des modalités de calcul des composantes péréquatrices

Outre la hausse de l’enveloppe qui leur est associée, l’article prévoit d’autres mesures de moindre portée concernant les dotations de péréquation :

– le 4° du I du présent article propose de remplacer, pour la détermination de l’éligibilité à la fraction « bourg-centre » de la DSR, la notion d’agglomération par celle d’unité urbaine au sens de l’Insee, dans un souci de sécurisation juridique de la pratique existante ;

– le 1° du III du présent article tend à ce que le financement des compléments de DI versés aux EPCI percevant une dotation inférieure à 5 euros par habitant soit assuré au sein de l’enveloppe de la DI et non plus par minoration de la dotation de compensation.

Concernant plus spécifiquement la DSR, le 5° du I propose de supprimer le critère de longueur de voirie communale utilisé pour le calcul des attributions au titre des fractions « péréquation » et « cible » de la DSR. Ce critère serait remplacé par la superficie de la commune, pondéré par un coefficient de densité et un coefficient de population.

Ce nouveau critère, comme le critère qu’il remplace, compterait à hauteur de 30 % dans l’attribution des fractions « péréquation » et « cible » de la DSR pour les communes qui y sont éligibles.

Par ailleurs, le 6° du I institue un mécanisme de « tunnel d’évolution » des attributions versées au titre de la fraction « cible ». Ainsi, comme pour les deux autres fractions, le montant versé à compter de 2023 ne pourrait être ni inférieur à 90 % ni supérieur à 120 % du montant versé l’année précédente.

c. Autres dispositions relatives à la DGF

Le présent article comporte enfin des mesures concernant les composantes non péréquatrices de la DGF.

Le 1° du II reconduit à leur niveau de 2022 les montants de la dotation forfaitaire (4 milliards d’euros) et de la dotation de compensation (2,7 milliards d’euros) des départements.

Le 2° du I supprime au sein de l’article L. 2334-7 du CGCT la mention prévoyant que la dotation supplémentaire aux communes et groupements touristiques ou thermaux et que la dotation particulière aux communes touristiques ainsi que la dotation particulière au profit des villes assumant des charges de centralité intégrées à la dotation forfaitaire à compter de 1994 font l’objet d’une identification spécifique en son sein.

2. Le rattrapage de la DACOM sera achevé en 2023 avec un an d’avance

Dans la continuité de la réforme de la DACOM engagée en loi de finances pour 2020, le 7° du I du présent article prévoit un nouvel ajustement à la hausse du coefficient de majoration démographique du calcul de cette dotation qui est porté de 56,5 % en 2022 à 63 % en 2023.

Parallèlement, comme en 2021 et 2022, le montant de l’enveloppe « socle » destinée aux communes des DOM serait minoré de dix points en 2023, passant de 75 % du montant de la masse mise en répartition en 2019 au titre de l’ancienne DACOM, à 65 %. Du fait de la hausse de la DACOM et de la minoration de l’enveloppe « socle » des communes des DOM, la dotation de péréquation (DPOM) poursuivrait sa forte progression au sein de la DACOM pour atteindre 167,8 millions d’euros. Ainsi, les montants péréqués au sein de la DACOM représenteraient 45,7 % de cette dotation. Pour rappel, un mécanisme de garantie, prévu à l’avant-dernier alinéa de l’article L. 2334-23-2 du code général des collectivités territoriales créé en loi de finances pour 2020, assure aux communes de percevoir au minimum le même montant de DACOM et de DPOM en 2023 qu’en 2019 au titre de l’ancienne DACOM. Le cas échéant, la dotation de péréquation sert de variable d’ajustement.

Au total, la DACOM serait portée de 258,2 millions d’euros en 2019 à 367 millions d’euros en 2023 (+ 42,1 %). Le rattrapage de la DACOM serait achevé en 2023, c’est-à-dire en quatre ans au lieu de cinq initialement prévus.

3. La péréquation horizontale des collectivités

a. Évolution des modalités de répartition du FPIC

Le 8° du I du présent article vise à supprimer l’exigence selon laquelle sont exclues du reversement les intercommunalités ou communes isolées dont l’EFA est inférieur à 1.

Le 9° du même I tend quant à lui à étendre sur trois ans le mécanisme de garantie de sortie du FPIC. Il est ainsi proposé que les intercommunalités perdant l’éligibilité à une attribution au titre du FPIC perçoivent une garantie égale :