rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, d’accélération et de simplification de l’action publique (n°2750 rectifié).

L’article L. 124-1 du code de l’énergie précise ainsi que les fournisseurs et les distributeurs d’énergie mais aussi les gestionnaires des logements-foyers ayant conclus avec l’État une convention d’aide personnalisée au logement sont tenus d’accepter ce mode de règlement. Dans le cas des logements-foyers, où les charges d’énergie sont collectives et intégrées à la dépense de logement, le résident peut utiliser son chèque énergie en paiement de la redevance due au gestionnaire du foyer.

De nombreux résidents en établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), établissements d’hébergement pour personnes âgées (EHPA) et unités de soins de longue durée (USLD) reçoivent un chèque énergie ; mais ils ne peuvent l’utiliser parce que leur établissement n’entre pas dans les catégories de personnes morales pouvant l’accepter et qu’ils ne disposent pas non plus de facture d’énergie individuelle, leurs charges étant comprises dans le tarif de l’établissement.

II. LES TRAVAUX DE la COMMISSION spÉciale

La commission spéciale a adopté l’amendement (n° 705) de son rapporteur, sous-amendé (n° 710) par le Gouvernement, qui ouvre la qualité d’acceptants du chèque énergie à ces trois catégories d’établissements afin que leurs résidents bénéficiaires de la prestation puissent l’utiliser effectivement.

Initialement proposé à titre expérimental pendant trois ans et dans le seul département du Maine-et-Loire, le dispositif a été étendu, par le sous-amendement du Gouvernement, à toute la France et sans limitation de durée.

Article 28 quinquies (nouveau) (Section 3 [nouvelle] du chapitre II du titre III du livre IV du code de l’énergie et articles L. 554-1, L. 554-10 et L. 554-12 [nouveau] du code de l’environnement) Renforcement du dispositif de sécurisation des canalisations de gaz

Avec l’avis favorable de son rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement du Gouvernement (n° 630), complété par un sous-amendement (n° 708 rectifié) de MM. Philippe Bolo, Nicolas Turquois et Mme Marguerite Deprez-Audebert du groupe MODEM, qui permet de renforcer le dispositif de sécurisation des conduites de gaz.

I. LE transfert de propriÉtÉ des conduites montantes de gaz

Le I de l’article 28 quinquies crée une nouvelle section 3 au chapitre II du titre III du livre IV du code de l’énergie qui détermine le nouveau régime de propriété des canalisations de gaz situées entre le réseau public de distribution et l’amont du compteur (également appelées conduites d’immeubles ou conduites montantes).

Il précise que les canalisations de gaz créées à compter de la publication de la future loi appartiendront aux réseaux publics de distribution de gaz – soit en dernière analyse, aux collectivités locales propriétaires de ces réseaux.

Jusqu’au 31 décembre 2022, les conduites d’immeubles existantes qui ne sont pas déjà intégrées à la concession d’un réseau public sont présumées appartenir aux copropriétaires des immeubles où elles se trouvent. Dans ce délai, ceux-ci peuvent choisir de :

– transférer définitivement les canalisations au réseau public de distribution de gaz. Le transfert de propriété s’opère alors dès la notification de leur décision, à titre gratuit et sans contrepartie pour le gestionnaire de réseau ;

– ou revendiquer la propriété de ces canalisations.

À défaut de cette démarche, la propriété des canalisations sera automatiquement transférée au réseau public le 1er janvier 2023, toujours à titre gratuit et sans contrepartie pour son gestionnaire.

Après cette date, les copropriétaires d’immeubles ayant revendiqué la propriété des canalisations pourront encore changer d’avis en les transférant au réseau public mais sous réserve de leur bon état de fonctionnement.

Le II, non codifié, indique enfin que, hors clauses contraires de leurs contrats de concession, les entreprises concessionnaires du réseau public de distribution de gaz ne sont pas tenues de constituer des provisions financières pour anticiper le renouvellement des canalisations d’immeubles ainsi transférées.

Le statut des conduites d’immeubles est en effet disparate sur l’ensemble du territoire national. Il reste un certain nombre d’installations encore privatives, dont l’entretien – et son coût – incombe alors aux copropriétaires de l’immeuble où elles se situent, voire au propriétaire du logement jusqu’où elles pénètrent. L’objectif du transfert de propriété est de confier la surveillance et l’entretien de ces ouvrages au distributeur qui a l’expertise et les outils pour le faire. Un meilleur contrôle est une meilleure garantie pour la sécurité des réseaux de gaz.

La surveillance et l’entretien des installations de gaz intérieures, situées en aval du compteur, restent quant à eux à la charge du propriétaire des locaux.

II. L’attribution de la prise en charge des travaux de rÉparation des rÉseaux de distribution

L’article L. 554-1 du code de l’environnement impose aux entreprises exécutant des travaux à proximité de réseaux souterrains, aériens ou subaquatiques de transport ou de distribution (de gaz mais aussi d’électricité, eau, télécommunications, etc.), au responsable du projet de travaux et aux exploitants de ces ouvrages de mettre en œuvre les mesures techniques et organisationnelles nécessaires pour éviter de porter atteinte à leur intégrité, sécurité ou continuité de fonctionnement, à l’environnement, à la sécurité des travailleurs et du voisinage ou à la vie économique.

Le 1° du III de l’article 28 quinquies clarifie les modalités de prise en charge de la réparation desdits ouvrages en cas de dommage survenu au cours de ces chantiers.

Il exonère ainsi du coût des travaux de réparation (et de l’obligation de réaliser cette réparation pour celui qui exécute le chantier) le responsable de projet et l’exécutant des travaux si :

– l’endommagement est accidentel ;

– il s’est produit au-delà de la zone dans laquelle des précautions particulières doivent être mises en place à l’occasion des travaux. Celle-ci est définie à partir des données de localisation fournies par l’exploitant ou des résultats des investigations de localisation des ouvrages menées en amont des travaux lorsque la position des ouvrages n’est pas connue avec une précision suffisante, le cas échéant, et selon une distance fixée par arrêté du ministre chargé de la sécurité des réseaux de transport et de distribution. On parle de zone d’incertitudes ;

– et il n’y a pas d’autre indice de la présence d’un ouvrage à l’endroit de l’endommagement.

Il s’agit de ne pas faire porter au responsable de projet et à l’exécutant des travaux plus que leur responsabilité de mettre en œuvre des techniques « douces » dans les zones d’incertitudes indiquées par les exploitants des ouvrages – et pour le responsable de projet de communiquer les résultats des investigations de localisation des ouvrages. Ils n’ont pas à supporter le coût des réparations des réseaux si, faute de réponses précises des exploitants à leurs déclaration d’intention de travaux et déclaration de travaux, la localisation réelle des ouvrages se trouve en dehors des zones d’incertitudes.

La responsabilité du responsable de projet et de l’exécutant reste entière dans les autres cas.

III. L’Élargissement dES cas justifiant l’interruption de la livraison de gaz

L’article L. 554-10 du code de l’environnement autorise l’exploitant d’une canalisation de transport ou de distribution de gaz à interrompre la livraison du gaz à tout consommateur final qui y est raccordé s’il s’oppose à un contrôle réglementaire de ses appareils ou équipements à gaz (ou aux opérations de contrôle, d’adaptation et de réglage nécessaires en cas de changement de nature du gaz acheminé). L’exploitant interrompt la livraison du gaz lorsqu’il a connaissance d’un danger grave et immédiat pour la sécurité des personnes et des biens que présentent ces appareils et équipements.

Le 2° du III du présent article ajoute de nouvelles situations : en cas d’opposition à une opération réglementaire de surveillance ou de maintenance d’une canalisation de gaz de la part du consommateur final, mais aussi du propriétaire, de son mandataire ou de l’occupant d’un local ou terrain traversé par cette canalisation. Le danger grave et immédiat est alors celui que présente la canalisation.

Cet élargissement vise à imposer l’accès à toutes les parties privées traversées par les canalisations d’alimentation en gaz afin que les contrôles réglementaires et les opérations d’entretien nécessaires à la sécurité des installations soient exhaustifs et s’effectuent dans de bonnes conditions.

IV. La rÉintroduction des sanctions des atteintes au bon fonctionnement des canalisations de gaz

Enfin, le sous-amendement a réintroduit la possibilité de sanctionner les actes de malveillance portant atteinte au fonctionnement des ouvrages et installations de distribution ou de transport de gaz (ou d’hydrocarbures liquides ou liquéfiés), qui avait été supprimée par erreur du code de l’énergie par l’ordonnance n° 2016-282 du 10 mars 2016 relative à la sécurité des ouvrages de transport et de distribution.

Régulièrement confrontés à ce genre de comportement qui peut avoir des conséquences graves, les opérateurs de distribution et de transport de gaz ne disposent plus aujourd’hui de recours pénal, ce qui crée un flou préjudiciable à la sécurité des ouvrages.

Ces actes volontaires pourront désormais être punis de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende (article 322-1 du code pénal), voire de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende en cas de circonstances aggravantes (article 322-3 du même code).

TITRE IV Diverses dispositions de simplification

Article 29 (articles L. 114-10-1 [nouveau], L. 552-13, L. 562-13 et L. 572-5 du code des relations entre le public et l’administration) Simplification de la justification et de la vérification du domicile déclaré pour la délivrance de certains titres « Justif’Adresse »

I. le droit en vigueur

Lors de la constitution d’un dossier d’obtention d’une carte d’identité, d’un passeport, d’un permis de conduire ou d’un certificat d’immatriculation, tout usager est tenu de fournir un document justifiant de son domicile.

Les pièces acceptées sont, pour ceux qui disposent d’un domicile à leur nom, les factures d’eau, d’électricité, de gaz ou de téléphone (y compris de téléphone mobile), les avis d’imposition ou les certificats de non-imposition, les justificatifs de taxe d’habitation, les attestations ou factures d’assurance du logement, les quittances de loyer ou les titres de propriété ainsi que les relevés de la caisse d’allocation familiale mentionnant les aides liées au logement. Les personnes habitant chez un proche, hébergées dans un hôtel ou une caravane, ou sans domicile fixe, doivent produire d’autres types de documents.

25 millions de titres sont délivrés chaque année par les services de l’État, dont notamment 4,4 millions de cartes nationales d’identité et 3,5 millions de passeports ([136]). Or, la procédure est à la fois contraignante pour l’usager qui doit produire un nouveau justificatif pour chacune de ses demandes (parfois imprimer un document produit au format numérique) et pour l’administration qui doit vérifier les documents, les numériser et les stocker.

L’article 44 de la loi n° 2017-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance (dite loi « ESSOC ») a prévu une expérimentation ([137]) pour simplifier les démarches d’obtention des quatre titres précités en supprimant la fourniture de pièces justificatives du domicile. Le dispositif est limité aux usagers qui le souhaitent et qui utilisent un téléservice.

Pour bénéficier de cette dispense, l’utilisateur déclare son domicile et fournit à l’administration une information permettant son identification auprès d’un fournisseur d’un bien ou d’un service attaché à son domicile. Deux arrêtés du 4 février et du 6 mai 2019 ont fixé la liste de ces fournisseurs : il s’agit de Total Direct Énergie, Électricité de France, Engie et Gaz Tarif Réglementé.

Le fournisseur est tenu de répondre aux sollicitations de l’administration en lui communiquant les données à caractère personnel lui permettant de vérifier le domicile déclaré par le demandeur. Dans son avis du 23 novembre 2017 sur le projet de loi « ESSOC » ([138]), le Conseil d’État avait estimé que ce dispositif ne méconnaissait pas le principe d’égalité devant les charges publiques compte tenu du caractère limité de la contrainte imposée aux fournisseurs, de la sécurisation des titres permise par la vérification automatisée de l’adresse et de la simplification induite pour l’usager.

L’administration assure la confidentialité et la protection de ces informations.

Techniquement, l’interface dénommée « Justif’Adresse » procède, sur la base d’un algorithme, à la comparaison de l’adresse déclarée par l’usager avec celle de la base de données du fournisseur de bien ou de service qu’il désigne.

L’expérimentation a été menée dans quatre départements (l’Aube, le Nord, les Yvelines et le Val d’Oise) pour une durée de dix-huit mois. Elle devait prendre fin le 10 février 2020 mais le dispositif a été prolongé au-delà de cette date. Le décret n° 2020-732 du 15 juin 2020 relatif à la dématérialisation des justificatifs de domicile pour la délivrance des cartes nationales d’identité, passeports, permis de conduire et certificats d’immatriculation a donné une base juridique à cette pérennisation.

L’expérimentation a fait l’objet d’un rapport d’évaluation favorable du Gouvernement transmis au Parlement en février 2020 : sur douze mois de fonctionnement du dispositif, 337 962 personnes ont utilisé « Justif’Adresse », principalement pour les demandes de cartes nationales d’identité et de passeport. Parmi ces usagers, 186 655 personnes ont pu valider leur adresse, soit un taux de validation de 55,2 % sur les douze mois, en augmentation au cours des derniers mois. Ce taux s’explique par des problèmes techniques de l’interface compréhensibles et en partie corrigés, d’après le rapport du Gouvernement. Interrogée sur ce taux par le rapporteur, la direction de la modernisation et de l’administration territoriale a indiqué que les principaux points encore bloquants étaient les cas d’homonymie, les demandes enregistrées sous un nom de naissance lorsque le fournisseur de bien ou de service a enregistré un contrat sous un nom marital, les personnes hébergées chez des tiers et enfin les anomalies liées à des demandeurs ne résidant pas dans un des quatre départements de l’expérimentation.

92% des usagers sont satisfaits de leur utilisation de « Justif’Adresse ». Les agents des mairies et des centres d’expertise et de ressources titres (CERT) sont également « globalement satisfaits du dispositif et suggèrent des améliorations » techniques, selon le rapport d’évaluation précité.

II. Le dispositif du projet de loi

L’article 29 du projet de loi pérennise, généralise à l’ensemble du territoire national et permet d’étendre à la délivrance d’autres titres ou demandes d’autorisation le dispositif « Justif’adresse ».

Le code des relations entre le public et l’administration est ainsi complété d’un article L. 114-10-1 qui reprend le principe du dispositif ayant créé l’expérimentation en l’adaptant.

« Justif’Adresse » est pérennisé et généralisé à l’ensemble du territoire national.

« Justif’Adresse » pourra être étendu à d’autres procédures : il pourra être utilisé pour la vérification de l’adresse d’un demandeur pour la délivrance des quatre documents concernés par l’expérimentation mais également pour tous types de titres ou de demandes d’autorisation qui seront désignés par voie réglementaire. Interrogée par votre rapporteur, la direction de la modernisation et de l’administration territoriale a précisé que le dispositif pourrait être étendu aux procédures liées aux titres de séjour des étrangers en France.

Le champ des acteurs tenus de répondre aux sollicitations de l’administration pour la vérification du domicile est étendu aux services publics n’ayant pas la qualité de fournisseur de bien ou de service pouvant attester du domicile. Le rapport du Gouvernement au Parlement précité formule la possibilité de solliciter la direction générale des finances publiques (DGFiP) via FranceConnect ou via le numéro de télédéclarant des personnes redevables de l’impôt sur le revenu.

Par coordination, les articles L. 552-13, L. 562-13 et L. 572-5 du même code sont modifiés afin de permettre l’application du dispositif aux collectivités ultramarines soumises au principe de spécialité : Polynésie française, Nouvelle-Calédonie et îles Wallis et Futuna. Le rapport du Gouvernement au Parlement précité souligne cependant que « Justif’Adresse, du moins au début, ne pourra pas être adapté aux spécificités de toutes les COM [collectivités d’outre-mer], voire certains DOM [départements d’outre-mer] ».

III. La POSITION DU sÉnat

La commission spéciale a adopté un amendement de sa rapporteure qui prévoit – comme le mentionnait le dispositif créant l’expérimentation à l’article 44 de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance précitée – que l’administration assure la confidentialité et la protection des informations échangées lors du fonctionnement de l’interface.

IV. LES TRAVAUX de la commission SPÉCIALE

La commission spéciale a adopté cet article sans changement sur le fond du dispositif. Saluant le succès de cette expérimentation et donnant un avis favorable à sa pérennisation et à sa généralisation, le rapporteur de la commission spéciale est à l’origine d’un amendement de clarification rédactionnelle (n° 181) ayant reçu un avis favorable du Gouvernement.

Article 29 bis Autorisation donnée aux collectivités territoriales de solliciter un fournisseur de bien ou de service ou d’un service public pour faciliter les enquêtes de recensement à défaut de réponse de l’administré

I. le droit en vigueur

L’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales confère au maire, sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’État dans le département, la responsabilité de procéder aux enquêtes de recensement (10°).

Aux termes de l’article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le recensement a pour objet le dénombrement de la population de la France, la description des caractéristiques démographiques et sociales de la population et le dénombrement et la description des caractéristiques des logements.

Ce même article prévoit que la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) prépare et réalise ces enquêtes, sous la responsabilité et le contrôle de l’État. À ce titre, ils reçoivent une dotation forfaitaire de l’État.

Les communes et les EPCI travaillent étroitement avec l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). L’INSEE organise et contrôle la collecte des informations, l’exploitation des données et la diffusion des résultats.

Méthodologiquement, l’INSEE rassemble les informations collectées par chaque commune ou EPCI au moyen d’enquêtes annuelles de recensement exhaustives (dans les communes de moins de 10 000 habitants) ou par sondage auprès d’un échantillon d’adresses (dans les communes de 10 000 habitants ou plus).

En application de l’article 156 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité précitée, l’INSEE peut également utiliser « les données démographiques non nominatives issues des fichiers administratifs, notamment sociaux et fiscaux, que l’institut est habilité à collecter à des fins exclusivement statistiques, ainsi que les résultats de toutes autres enquêtes statistiques réalisées en application de l’article 2 de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques. À cette fin, les autorités gestionnaires des fichiers des organismes servant les prestations de base des régimes obligatoires d’assurance maladie transmettent à l’Institut national de la statistique et des études économiques les informations non nominatives qu’il appartient à l’institut d’agréger cinq ans après leur réception, à un niveau géographique de nature à éviter toute identification de personnes. »

Le défaut de réponse ou le cas de réponse sciemment inexacte à des « questions ayant trait à la vie personnelle et familiale » est puni d’une contravention de première classe telle que prévue au 1° de l’article 131-13 du code pénal (38 euros). Dans les faits, cette sanction est rarement appliquée.

II. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

En séance publique, contre l’avis de la rapporteure de la commission spéciale et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Reichardt et de plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Républicains qui modifie l’article 7 de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.

L’objet de cet article tel qu’il résulte de l’exposé de son auteur, est de faciliter les opérations de recensement dans les cas où les « administrés refusent ou omettent de remplir les formulaires ». En modifiant l’article 7 de la loi n° 51-711 précitée, l’article adopté prévoit qu’en cas de défaut de réponse de l’administré et après mise en demeure, l’administration puisse solliciter « soit auprès d’un fournisseur d’un bien ou d’un service, soit auprès d’un service public, la communication des données à caractère personnel nécessaires aux opérations de recensement ». Il est également prévu que l’administration assure la confidentialité et la protection de ces informations.

Par coordination, le dernier alinéa de ce même article 7 est également modifié afin de supprimer une répétition.

III. LES TRAVAUX de la commission SPÉCIALE

La commission spéciale a supprimé cet article avec un avis favorable du Gouvernement par l’adoption de trois amendements identiques de Mme Untermaier et ses collègues membres du groupe Socialistes et apparentés (n° 137), de Mme Brulebois du groupe La République en Marche (n° 411) et du rapporteur de la commission spéciale (n° 600).

Cet article est redondant avec des dispositions législatives déjà existantes et remet en cause le principe d’indépendance professionnelle de la statistique publique.

Le rapporteur a relevé ne pas avoir connaissance d’informations dont les fournisseurs d’un bien ou d’un service disposeraient et auxquelles l’INSEE n’aurait pas accès.

Le service de la statistique publique peut déjà accéder à des sources d’origine administrative : l’article 7 bis de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur la coordination, l’obligation et le secret en matière de statistique précitée pour les dispositions générales et, dans le cas particulier des enquêtes de recensement de la population visées en premier lieu par cet article, le VII de l’article 156 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité précitée (voir supra).

Par ailleurs, l’INSEE a défini et met en œuvre des méthodes pour prendre en compte et corriger les effets de la non-réponse des habitants lors des enquêtes de recensement. Si l’on entend, par l’article 29 bis, imposer le choix d’une source pour la correction de la non-réponse, ses dispositions sont alors contraires au principe d’indépendance professionnelle posé par le 1-a de l’article 2 du règlement (CE) N° 223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 relatif aux statistiques européennes et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1101/2008 relatif à la transmission à l’Office statistique des Communautés européennes d’informations statistiques couvertes par le secret, le règlement (CE) n° 322/97 du Conseil relatif à la statistique communautaire et la décision 89/382/CEE, Euratom du Conseil instituant un comité du programme statistique des Communautés européennes : « les statistiques doivent être développées, produites et diffusées d’une manière indépendante, notamment en ce qui concerne le choix des techniques, des définitions, des méthodologies et des sources à utiliser, ainsi que le calendrier et le contenu de toutes les formes de diffusion, et ces tâches sont accomplies sans subir aucune pression émanant de groupes politiques, de groupes d’intérêt, d’autorités nationales ou d’autorités de l’Union ».

Article 29 ter Publication de la liste des procédures pour lesquelles le silence de l’administration vaut rejet

I. le droit en vigueur

La règle « silence de l’administration vaut acceptation » est une mesure de bonne administration et de simplification des relations entre les administrés et l’administration. Elle implique qu’à la suite d’une demande d’un citoyen adressée à l’administration, le silence gardé par cette dernière pendant un délai de deux mois vaut acceptation de la demande. L’idée est d’inciter l’administration – qui n’est pas censée garder le silence – à répondre autant que possible aux demandes des citoyens et des entreprises dans le délai annoncé.

Applicable depuis la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens, ce dispositif a renversé un principe en vigueur depuis 1864 ([139]) selon lequel le silence de l’administration valait rejet de la demande.

Le « silence de l’administration vaut acceptation » est applicable aux demandes adressées aux administrations de l’État, à ses établissements publics, aux collectivités territoriales, aux organismes de sécurité sociale et aux organismes chargés d’un service public administratif.

Cette règle fait l’objet d’un encadrement :

- le délai ne court qu’à compter de la saisine de l’administration compétente ;

- la décision concernée doit avoir un caractère individuel, s’inscrire dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire et ne pas présenter de caractère financier.

Ce principe est désormais codifié à l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation. »

Aux termes de l’article D. 231-2 du même code, « la liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d’acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre. » Cette liste est disponible sur https://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Silence-vaut-accord-SVA mais elle n’a visiblement plus été mise à jour depuis 2016. Auditionné par votre rapporteur, M. Thierry Lambert, délégué interministériel à la transformation publique, a recensé 1 168 procédures pour lesquelles le silence de l’administration vaut acceptation (dont 1/3 qui concernent les particuliers et 2/3 les entreprises) et 1 270 procédures pour lesquelles le silence de l’administration vaut rejet.

La règle connaît de nombreuses exceptions prévues par la loi ou par décret.

L’article L. 231-4 du même code décrit cinq situations pour lesquelles le silence gardé par l’administration vaut décision de rejet :

« 1° Lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle ;

« 2° Lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ;

« 3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ;

« 4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d’État, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public ;

« 5° Dans les relations entre l’administration et ses agents. »

Par ailleurs, l’article L. 231-5 du même code prévoit qu’un décret en Conseil d’État et en conseil des ministres puisse déroger au principe de l’article L. 231-1 « eu égard à l’objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration ».

Le rapport du Gouvernement au Parlement sur le silence vaut acceptation, remis en mars 2019 en application de l’article 72 de la loi n° 2017-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, dite loi « ESSOC », fait le constat que les usagers et les services administratifs ne se sont pas approprié la réforme. Il en résulte un accroissement de la complexité de l’accès au droit.

La loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance précitée offre différentes solutions pour clarifier et harmoniser les procédures, notamment via la dématérialisation et les accusés de réception de l’administration qui doivent fournir le sens de la décision implicite (acceptation ou rejet).

II. Les dispositions adoptées par le sÉnat

En séance publique, contre l’avis de la rapporteure de la commission spéciale et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Wattebled et de plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Indépendants - République et Territoires.

Selon l’auteur de l’amendement, les trop nombreuses dérogations à la règle du « silence de l’administration vaut acceptation » ont dévoyé le principe et l’ont rendu incertain pour l’usager, qu’il soit particulier ou qu’il effectue une démarche au nom d’une entreprise.

Le dispositif adopté complète l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration et prévoit qu’un décret révisé annuellement rende publique la liste des procédures pour lesquelles le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet. En complétant l’article L. 231-4 précité, le dispositif semble prévoir un recensement des dérogations permises par les alinéas précédents (voir supra).

L’article L. 231-5 du même code est abrogé, de sorte qu’il ne sera plus possible de déroger à la règle pour des motifs liés à l’objet des décisions et à la bonne administration. Le II de l’article prévoit une entrée en vigueur de cette abrogation deux ans après la promulgation de la présente loi.

III. LES TRAVAUX de la commission SPÉCIALE

La commission spéciale a adopté un amendement (n° 501) de suppression de l’article présenté par Mme Beaudoin-Hubière et ses collègues membres du groupe La République en Marche. Cet amendement a reçu un avis favorable du rapporteur de la commission spéciale et du Gouvernement.

Si la préoccupation exprimée par cet article consistant à ne pas vider de sa substance le principe du « silence vaut acceptation » peut se comprendre, le régime actuel encadre déjà le pouvoir réglementaire afin de limiter le nombre de dérogations possibles. La suppression de l’article L. 231-5 du code des relations entre le public et l’administration prévue au présent article impliquerait qu’il ne serait plus possible de déroger au principe précité pour des motifs liés à l’objet des décisions et à la bonne administration. On ne peut lier ainsi les mains de l’administration qui doit pouvoir garder la possibilité de déroger au principe dans des conditions de contrôle juridique strict.

Après plusieurs années de mise en œuvre, ce principe est désormais bien appliqué par l’administration.

Votre rapporteur a souhaité rappeler que le principe du silence vaut acceptation ne constituait pas un but en soi : il existe pour inciter l’administration à répondre dans des délais raisonnables aux administrés. C’est cet objectif qu’il faut viser et non se focaliser sur une liste de procédures.

Article 30 (article L. 1321-6 du code de la santé publique) Suppression de la déchéance en cas de condamnation pénale du délégataire de service public d’eau potable

I. le droit en vigueur

Toute personne qui offre au public de l’eau en vue de l’alimentation humaine est tenue de s’assurer que cette eau est propre à la consommation. Plus précisément, en application de l’article L. 1324-3 du code de la santé publique, la sécurité sanitaire de l’eau produite et distribuée au public exige que la personne qui en est responsable s’assure de surveiller la qualité de l’eau, de se soumettre au contrôle sanitaire, de prendre toutes les mesures correctives nécessaires en vue d’assurer la qualité de l’eau et d’en informer les consommateurs, ainsi que de respecter les produits et procédés de traitement de l’eau et les règles de conception et d’hygiène applicables aux installations.

La plupart des installations de production et de distribution d’eau sont exploitées en délégation de service public. Le délégataire est responsable de la sécurité sanitaire de l’eau produite et distribuée. En cas de méconnaissance de ces obligations aboutissant à une condamnation du délégataire par application de l’article L. 1324 du même code, l’article L. 1321-6 prévoit que le ministre de la santé puisse prononcer la déchéance de la délégation, sauf recours devant la juridiction administrative. Cette déchéance est prononcée « après avoir entendu le délégataire et demandé l’avis de la collectivité territoriale intéressée, et après avis du Haut Conseil de la santé publique ».

II. Le DISPOSITIF DU projet de loi

Cet article du projet de loi abroge l’article L. 1321-6 du code de la santé publique. L’étude d’impact du projet de loi indique que cette procédure de déchéance par le ministre de la santé publique n’est plus utilisée depuis les années 1930.

La délégation de service public fait l’objet d’un contrat dont les stipulations prévoient déjà une procédure pour mettre fin à la délégation en cas de méconnaissance de ses obligations sanitaires par le délégataire. De ce fait, la procédure faisant intervenir le ministre n’est plus nécessaire.

III. la position du sÉnat

Le Sénat n’a pas vu d’obstacle à la suppression de cette disposition. Il a adopté l’article sans modification.

IV. LES TRAVAUX de la commission SPÉCIALE

La commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 30 bis Obligation de déclaration de domicile en mairie

I. le droit en vigueur

En France, les résidents d’une commune n’ont pas l’obligation de déclarer leur arrivée ou leur départ. Seules les opérations de recensement permettent de dénombrer les habitants d’une commune et d’en décrire les caractéristiques démographiques et sociales. Comme vu supra (article 29 bis), ces opérations sont réalisées annuellement au nom de la commune par l’INSEE selon une méthodologie qu’il définit. Les communes n’ont pas coutume de délivrer de certificat de domiciliation.

Par ailleurs, dans de nombreuses démarches administratives (délivrance d’un document d’identité, par exemple) ou commerciales (ouverture d’un compte bancaire, par exemple), le demandeur doit fournir un justificatif de domicile à son nom. Ce justificatif est obtenu auprès d’opérateurs privés (facture d’eau, d’électricité ou de téléphone, attestation d’assurance, quittance de loyer) ou par copie d’un avis d’imposition ou de non-imposition, de taxe d’habitation ou foncière ou de relevé de la caisse d’allocation familiale mentionnant les aides liées au logement.

II. Les dispositions adoptÉes par le sénat

En séance publique, contre l’avis de la rapporteure de la commission spéciale et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Paccaud et de plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Républicains insérant un nouvel article au début du chapitre Ier (« Dispositions générales ») du titre IV (« Information et participation des habitants ») du livre Ier (« Organisation de la commune ») de la deuxième partie (« La commune ») du code général des collectivités territoriales.

Le dispositif crée l’obligation, pour tout nouvel habitant ou son représentant légal, de se déclarer à la mairie de son nouveau domicile et à celle de son ancien domicile.

Cette déclaration doit être faite dans les trente jours du nouvel établissement et mentionner, le cas échéant, la composition du foyer. Les personnes mentionnées dans la déclaration sont alors considérées comme ayant satisfait à l’obligation de déclaration.

La mairie délivre « sans délai » au déclarant un récépissé valant certificat de domiciliation et, à ce titre, justificatif de domicile. La mairie de l’ancien domicile du déclarant accuse réception de la déclaration.

Selon l’exposé sommaire de l’amendement, cette procédure déclarative aurait vocation à se substituer aux opérations de recensement.

III. LES TRAVAUX de la commission SPÉCIALE

La commission spéciale a adopté six amendements identiques de suppression de cet article présentés par Mme Forteza et plusieurs de ses collègues membres du groupe Écologie, démocratie, solidarité (n° 224), M. Tan, membre du groupe La République en Marche (n° 385), Mme de la Raudière, membre du groupe Agir Ensemble (n° 402), Mme Brulebois, membre du groupe La République en Marche (n° 413), Mme Beaudoin-Hubière et ses collègues membres de La République en Marche (n° 429) et le rapporteur de la commission spéciale (n° 601). Ces amendements ont reçu un avis favorable du Gouvernement.

La commission spéciale a considéré que l’objectif du dispositif prévu à cet article était déjà satisfait.

Ainsi, il est d’ores et déjà loisible à la commune, notamment par le moyen de la consultation des rôles des impôts locaux ou du recensement, de connaître l’arrivée de nouveaux résidents sur son territoire. En effet, les populations légales que le recensement de l’INSEE établit permettent aux communes de disposer de données chiffrées sous forme anonyme pour évaluer les caractéristiques de leur population et gérer en conséquence les services publics locaux.

En outre, le dispositif adopté par le Sénat, sous couvert de simplification, crée en réalité deux obligations supplémentaires pour les usagers, contraires à l’objectif même de ce projet de loi.

Il crée des charges peu justifiées pour les communes sans en évaluer le coût. Celles-ci seront contraintes de s’organiser pour recevoir les déclarations de domicile, délivrer des récépissés et tenir un registre de la population communale.

De surcroît, le justificatif de domicile délivré ne reposerait sur aucun contrôle de la réalité du domicile puisque la délivrance du récépissé serait automatique.

Par ailleurs, ce dispositif soulève deux difficultés juridiques :

- d’une part, la création d’une obligation de déclaration du domicile se traduirait par la constitution d’un traitement de données à caractère personnel et appellerait, par conséquent, une attention particulière au regard des exigences constitutionnelles relatives à la protection des libertés individuelles ;

- d’autre part, la création d’un fichier domiciliaire imposant à tous les citoyens de déclarer leur domicile porterait une atteinte disproportionnée au droit à la vie privée, qui n’est justifiée par aucune finalité légitime.

En effet, cela reviendrait à constituer un fichier généralisé à l’ensemble de la population française aux fins du pilotage des politiques publiques locales et contreviendrait au cadre juridique applicable aux traitements de données à caractère personnel qui précise que les données sont collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes.

Par ailleurs, cela se traduirait par une durée de conservation excessive des données collectées. En effet, la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés précise que la durée de conservation ne doit pas excéder « celle nécessaire au regard des finalités pour lesquelles elles sont traitées ».

Comme l’a souligné le Conseil constitutionnel (Conseil constitutionnel, 2014-690 DC du 13 mars 2014), la création d’un traitement de données à caractère personnel doit être justifiée par un motif d’intérêt général précis et d’une ampleur suffisamment importante, afin d’aboutir à une conciliation équilibrée avec la protection des libertés individuelles.

Le dispositif adopté par les sénateurs n’est assorti d’aucune garantie et l’utilisation en dehors de tout cadre d’un tel fichier pourrait susciter des inquiétudes légitimes chez nos concitoyens. Plusieurs membres de la commission spéciale ont ainsi considéré que ce dispositif portait atteinte à la vie privée.

Il ne peut s’agir, en outre, d’un outil permettant d’effectuer un recensement de la population française. Le recensement effectué par l’INSEE est déjà pleinement satisfaisant, les données qu’il établit permettant aux communes de disposer d’éléments chiffrés sous forme anonyme afin d’évaluer les caractéristiques de leur population et gérer en conséquence les services publics locaux.

Enfin, la rédaction de l’article est imprécise quant à la notion d’habitant. Elle ne permet pas de savoir s’il s’agit notamment de « la population municipale » ou de « la population totale de la commune » au sens du code général des collectivités territoriales.

Article 30 ter (nouveau) (article 38 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale) Simplification et accélération de la procédure administrative d’expulsion en cas d’occupation illicite du domicile d’autrui

À l’initiative du rapporteur et suivant un avis favorable du Gouvernement, la commission spéciale a adopté, à l’unanimité, un amendement (n° 695) qui devrait permettre de simplifier et d’accélérer la procédure administrative d’expulsion en cas d’occupation illicite du domicile d’autrui.

Plusieurs procédures d’expulsion par les voies civiles et judiciaires existent, comme le prévoient les codes de procédure civile ([140]) et de procédure pénale ([141]) mais ces procédures sont indéniablement longues et les décisions de justice ordonnant l’expulsion des occupants illégaux du bien immobilier d’autrui ne sont pas toujours exécutées.

Une procédure administrative d’expulsion existe depuis la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale dite « loi DALO ». L’article 38 précise qu’en « cas d’introduction et de maintien dans le domicile d’autrui à l’aide de manœuvres, menaces, voies de fait ou de contrainte », le propriétaire ou le locataire du logement occupé peut demander au préfet de mettre en demeure l’occupant de quitter les lieux à trois conditions :

- avoir déposé plainte ;

- avoir démontré que le logement constitue son domicile ;

- avoir fait constater l’occupation illicite par un officier de police judiciaire.

Lorsque l’occupant n’a pas quitté les lieux à l’issue de la mise en demeure qui ne peut être inférieure à vingt-quatre heures, le préfet doit procéder à l’évacuation forcée du logement.

Cet article pose plusieurs difficultés d’interprétation et d’effectivité qui nuisent à son application. En témoignent les nombreux cas de propriétaires qui, parce qu’il s’agit de leur résidence secondaire ou s’agissant de personnes âgées vivant en EHPAD, voient leur résidence occupée illégalement par des « squatteurs » qui semblent souvent parfaitement au fait des insuffisances du droit pour ne pas craindre une expulsion. Cette situation est insupportable et le législateur doit remédier à un blocage juridique qui pourrait conduire les personnes lésées à se faire justice elles-mêmes.

Premièrement, une difficulté est apparue autour de la notion de « domicile » qui soulève en pratique de nombreuses ambiguïtés d’interprétation quant à savoir si elle recouvre ou non les résidences temporairement inoccupées, telles que les résidences secondaires. Les jurisprudences sont contradictoires et les réponses de l’administration sont variables.

Sur ce point, le dispositif adopté clarifie le champ d’application de l’article 38 et précise que le domicile correspond aussi bien aux résidences principales que secondaires ou occasionnelles.

Deuxièmement, le dispositif en vigueur prévoit que le préfet qui reçoit du propriétaire ou du locataire une demande de mise en demeure des squatteurs de quitter les lieux n’est pas tenu de répondre dans un délai déterminé.

Sur ce deuxième point, l’article adopté introduit une obligation de réponse du préfet dans un délai de quarante-huit heures à compter de la présentation de la demande. En cas de refus de donner suite aux demandes des propriétaires ou locataires lésés par le squat de leur logement, les services administratifs devront leur communiquer sans délai les motifs de la décision de refus.

Troisièmement, dans un même objectif de rapidité procédurale, le dispositif adopté précise que le préfet, saisi d’une demande d’évacuation forcée du logement, devra intervenir « sans délai », ce qui permettra là encore de renforcer concrètement le caractère opérationnel du dispositif.

Sans bouleverser l’équilibre de la loi « DALO », l’initiative de votre rapporteur responsabilisera l’administration sur trois points : aucune interprétation ne sera plus possible s’agissant de la notion de domicile, le préfet ne pourra plus laisser les propriétaires et les locataires sans réponse et sa décision de refus devra être motivée.

Simplifiée et clarifiée, l’action publique sera plus effective. L’introduction de délais d’action restreints accélérera indéniablement la procédure au bénéfice des propriétaires et locataires lésés.

Cet article protège le droit de propriété, droit fondamental à valeur constitutionnelle consacré par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789.

Article 31 (Section 1 du chapitre II du titre Ier du livre IV et article L. 443-1 du code du tourisme) Suppression de l’agrément national délivré aux organismes de tourisme social et familial

I. le droit en vigueur

Consacrant l’égal accès de tous aux vacances et aux loisirs comme objectif national, l’article 140 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions prévoyait que sa mise en œuvre « passe également par le développement des structures touristiques à caractère social et familial et l’organisation du départ en vacances des personnes en situation d’exclusion. »

Le code du tourisme décline ainsi plusieurs dispositifs visant à faciliter l’accès aux vacances : l’attribution de chèques-vacances (articles L. 411-1 et suivants) et l’offre de « vacances adaptées organisées » destinée aux personnes handicapées majeures qui requiert l’obtention d’un agrément auprès des préfets de région (article L. 412-2). La section 1 du chapitre II du titre Ier du livre IV (et son unique article L. 412-1) prévoit enfin un « agrément national délivré à des organismes de tourisme social et familial » (dit « agrément TSF ») dont le contenu est entièrement renvoyé à un décret.

Les articles R. 412-1 à R. 412-7 du même code visent plus précisément les activités de tourisme social et familial proposées par des associations et mutuelles. Celles-ci « peuvent » solliciter du ministre chargé du tourisme l’agrément TSF qui leur est délivré pour cinq ans dans la mesure où, notamment, leurs statuts garantissent une gestion désintéressée, qu’elles mettent en œuvre une politique d’accueil favorisant la mixité sociale, avec l’accueil, en particulier, de personnes ou de familles en difficulté ou bénéficiant d’aides sociales ou de personnes handicapées, et qu’elles pratiquent des tarifs adaptés.

II. le projet de loi

En raison du caractère facultatif de l’agrément et de l’absence d’avantage associé (qu’il s’agisse de subvention, d’allègement de charges sociales ou fiscales, etc.) autre que son affichage par l’organisme qui en est titulaire, il n’aura été délivré qu’à 14 organismes – représentant 900 structures – jusqu’en 2010, selon l’étude d’impact du projet de loi, alors que le secteur du tourisme social et familial compterait environ 1 600 établissements. En 2011 et 2012, les services de l’État ont cherché à mobiliser un plus large panel d’hébergeurs, au-delà des villages de vacances à but non lucratif et maisons familiales de vacances historiquement concernés, et même au-delà des associations et mutuelles visées par l’article R. 412-1– sans succès.

Le ministère en charge du tourisme peut encore délivrer cet agrément, mais il considère qu’il a perdu tout intérêt pratique au point d’avoir supprimé en 2013 la commission nationale qui émettait un avis sur les demandes d’agrément ([142]) et de conclure que les derniers agréments renouvelés en 2010 sont « de facto tous devenus caducs en 2015 ».

L’article 31 propose en conséquence la suppression pure et simple du dispositif de l’agrément TSF, en abrogeant la section 1 qui en constituait la base juridique, et corrige par coordination l’article L. 443-1 du code du tourisme qui l’appliquait à Mayotte.

III. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

La commission spéciale du Sénat a adopté cet article sans modification, actant l’abandon du dispositif, son faible succès passé et l’absence d’impact pour les organismes anciennement titulaires de l’agrément TSF.

L’Union nationale des associations de tourisme et de plein air (UNAT) a confirmé son obsolescence et le Gouvernement assure que sa disparition ne remet pas en cause les autres dispositifs soutenant le secteur du tourisme social et familial.

La commission spéciale a néanmoins demandé au Gouvernement de réfléchir à une formule plus souple, tel un label, qui assurerait une reconnaissance particulière à un secteur représentant des bénéfices sociaux et des retombées économiques pour les territoires.

IV. LES TRAVAUX DE la COMMISSION spÉciale

Suivant l’avis de son rapporteur, la commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 31 bis (nouveau) (article L. 1421-1 du code des transports) Suppression du registre des entreprises de transport public de personnes par voie maritime

L’article 7 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs a posé le principe, aujourd’hui codifié à l’article L. 1421-1 du code des transports, selon lequel toute entreprise de transport public de personnes établie sur le territoire national doit être inscrite sur un registre tenu par l’autorité administrative compétente de l’État.

Mais, dans les faits, cet enregistrement n’a jamais été demandé aux entreprises de transport public de personnes par voie maritime.

Dans un souci de simplification législative et administrative, la commission spéciale a donc adopté un amendement (n° 661) de son rapporteur excluant explicitement le transport maritime de personnes du champ de cette obligation, avec l’avis favorable du Gouvernement.

Article 32 (articles L. 6521-1 à L. 6521-5, L. 6524-1, L. 6524-6, L. 6525-2, L. 6527-1, L. 6765-1, L. 6775-1 et L. 6785-1 du code des transports) Suppression des registres du personnel navigant professionnel de l’aéronautique civile

I. le droit en vigueur

Actuellement, pour faire partie du personnel navigant professionnel de l’aéronautique civile, tel qu’il est défini à l’article L. 6521-1 du code des transports, il convient de réunir les trois conditions suivantes :

– être titulaire d’un titre aéronautique en état de validité (article L. 6521-2). Brevet, licence ou certificat, ce titre est délivré par le ministère en charge de l’aéronautique civile ;

– être inscrit aux registres du personnel navigant professionnel de l’aéronautique civile (article L. 6521-2) ;

– et, pour pouvoir s’inscrire à ces registres, ne pas avoir de mentions incompatibles avec l’exercice des fonctions auxquelles on postule dans le bulletin n° 2 de son casier judiciaire (article L. 6521-3).

II. le projet de loi

L’inscription auxdits registres conditionnait en outre l’affiliation au régime de protection sociale et de retraite complémentaire, très favorable, de la Caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l’aéronautique civile (CRPNPAC).

Mais aujourd’hui cette inscription n’est plus une condition de l’affiliation à la CRPNPAC. Cette affiliation, obligatoire, se fait sur la production du contrat de travail et d’une déclaration sur l’honneur de son exercice habituel de la profession de navigant.

L’inscription aux registres n’a pas d’autre intérêt pratique, même du point de vue de la sécurité. En effet, la vérification des mentions du bulletin n° 2 du casier judiciaire ne fait l’objet d’aucun suivi dans ce cadre après l’inscription initiale. Le contrôle opérationnel se fait avec la délivrance des habilitations à accéder aux zones de sûreté à accès réglementé des aérodromes, qui donne lieu à une enquête administrative poussée et s’impose à la part la plus importante des personnels navigants.

Enfin, ces registres n’intègrent pas les nouvelles professions créées par la réglementation européenne – tels les membres d’équipages techniques en secours médical d’urgence héliporté – qui, par ailleurs, n’ont pas besoin de titres aéronautiques.

Aussi, en abrogeant les articles L. 6521-2 et L. 6521-3, l’article 32 du projet de loi propose de supprimer ces registres, devenus inutiles et obsolètes mais coûteux à gérer pour les acteurs du secteur. Réécrivant l’article L. 6521-1, il n’imposerait plus que deux conditions alternatives pour obtenir le statut de personnel navigant professionnel de l’aéronautique civile :

- être titulaire d’un titre aéronautique ;

- ou relever des règlements européens applicables aux personnels navigants ([143]), lesquels fixent, entre autres, diverses exigences en termes de compétences et de sécurité.

L’article 32 simplifie également la définition des fonctions concernées, qui seraient ramenées de quatre catégories (mentionnées aux 1° à 4° de l’actuel article L. 6521-1 du code des transports) à une seule, celle de « personnel navigant », dont l’intitulé global pourra s’adapter aux évolutions de ces métiers. On relève cependant que le 5° de l’article 32 vient préciser les fonctions de « personnel navigant technique » définies à l’article L. 6524-1 du code des transports en reprenant les 1° à 3° de l’article L. 6521-1.

L’article 32 apporte, enfin, plusieurs modifications de coordination, rédactionnelles pour l’essentiel, et prévoit l’application des nouvelles règles en Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

III. LA POSITION DU sÉnat

Le Sénat n’a adopté qu’un amendement de sa rapporteure, Mme Patricia Morhet-Richaud, en commission spéciale, avec l’avis favorable du Gouvernement. Cet amendement introduit une coordination supplémentaire à l’article L. 6525-2 du code des transports (traitant de la durée annuelle du temps de service des personnels navigants salariés), qui avait été oublié dans les ajustements rédactionnels réalisés par l’article 32.

IV. LES TRAVAUX DE la COMMISSION spÉciale

Le rapporteur approuvant la simplification apportée par le présent article ainsi que la correction faite par le Sénat, la commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 Habilitation à légiférer par ordonnance pour modifier certaines règles applicables aux personnels de l’Office national des forêts et des chambres d’agriculture

I. le droit en vigueur

A. Les personnels de l’Office national des forÊts

L’Office national des forêts (ONF) est chargé de la mise en œuvre du régime forestier et de la gestion et de l’équipement des forêts publiques françaises.

Le chapitre II du titre II du livre II du code forestier a trait à l’organisation de cet établissement public national à caractère industriel et commercial (EPIC) placé sous la tutelle de l’État. Habituellement, les EPIC ont principalement recours à des personnels de droit privé. Dans le cas de l’ONF, les personnels sont au contraire principalement recrutés sous statut de la fonction publique. Ainsi, l’article L. 222-6 du code forestier dispose que « les agents de l’Office national des forêts sont régis par des statuts particuliers pris en application de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ». Cette même loi prévoit l’« adaptation de ces statuts aux besoins propres de l’office ».

Ainsi, le décret n° 2005-1779 du 30 décembre 2005 pris pour l’application de l’article L. 122-4 du code forestier prévoit que l’ONF puisse faire appel à des personnes contractuelles de droit public (pour les missions de service public administratif) ou à des salariés de droit privé (pour les missions autres que celles de service public administratif) en application du code du travail.

L’article L. 222-7 prévoit également – depuis la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique – le recrutement d’agents contractuels de droit public pour l’exercice de fonctions étrangères aux missions de service public industriel et commercial.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, « ce statut n’est plus adapté aux évolutions de l’environnement économique et de l’activité de l’Office. Ainsi, depuis plusieurs années, un mouvement de fond est constaté et les salariés de droit privé occupent une place de plus en plus importante ».

Les auteurs du rapport d’évaluation du contrat d’objectifs et de performance (COP) 2016-2020 de l’Office national des forêts (ONF) – proposition de pistes d’évolution établie par le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGDD), l’Inspection générale de l’administration (IGA) et l’Inspection générale des finances (IGF) en juillet 2019, indiquent qu’en 2018, 57 % des effectifs de l’ONF étaient sous statut de droit public (4 700 emplois) et 43 % sous statut de droit privé (3 100 emplois), principalement des ouvriers forestiers. La masse salariale représentant 55 % des charges de l’ONF en 2018 malgré une diminution des effectifs (9 038 ETPT), il s’agit d’un sujet majeur pour l’avenir de l’ONF dont la situation financière est déficitaire.

Ce même rapport rappelle qu’« une fonction importante portée par l’ONF est sa capacité à prévenir et sanctionner les infractions au code forestier, mais aussi au code de l’environnement, au code rural et au code de la route ». Ainsi les articles L. 161-4 et L. 161-7 du code forestier prévoient que les agents en service à l’ONF et les agents des services de l’État chargés des forêts commissionnés à raison de leurs compétences en matière forestière et assermentés à cet effet puissent « rechercher et constater les infractions forestières ».

Selon l’intersyndicale ([144]) de l’ONF entendue par votre rapporteur, depuis trois ans, l’ONF ne recrute presque plus que des agents salariés de droit privé pour occuper des postes de techniciens forestiers territoriaux (gardes forestiers).

Pour les auteurs du rapport, « il convient de s’assurer que ces agents salariés pourront exercer une activité de surveillance et de sanction de manière aussi efficace que les agents fonctionnaires ». Ils précisent que cette mission est décomposée en trois volets :

« - une surveillance technique axée sur le suivi des peuplements, du milieu naturel, des ouvrages, équipements et infrastructures du point de vue sylvicole (phytosanitaire) mais aussi de la sécurité. Cette surveillance implique le contrôle des cocontractants et ayants droit (dans le cadre des contrats de vente de bois ou de menus produits, prestations de service, affouage, chasse etc.) ;

« - une surveillance foncière destinée à préserver les limites de propriété, à contrôler les conditions d’exercice des concessions et baux divers, et à faire cesser les troubles (empiètement, occupation sans titre) susceptibles de porter préjudice à la forêt et aux droits du propriétaire ;

« - la recherche et la constatation des infractions, c’est-à-dire d’actions et comportements interdits et réprimés par la loi et passibles de sanctions pénales (emprisonnement, amende, confiscation) ».

Seul ce troisième volet exige de disposer de pouvoirs de police judiciaire. La proposition n° 6 de la mission est donc de « modifier les textes du code forestier […] pour permettre aux agents salariés de droit privé occupant des fonctions de technicien forestier territorial de recevoir les pouvoirs spécialisés de police administrative et de police judiciaire nécessaires à l’efficacité de leur action. »

Auditionné par votre rapporteur, M. Bertrand Munch, directeur général de l’ONF, a estimé que le nombre de procès-verbaux dressés par technicien s’élevait à deux par an.

S’agissant de sa gouvernance, l’ONF dispose d’une instance dirigeante unique, un conseil d’administration, dont la composition est fixée par décret, en application de l’article L. 222-1 du code forestier. Il comprend :

- des représentants de l’État (12 représentants prévus par l’article D. 222-1 du même code) ;

- des représentants des collectivités territoriales (1 conseiller régional prévu au même article D. 222-1) ;

- des représentants des personnels (7 représentants prévus au même article D. 222-1) ;

- des personnalités choisies en raison de leur compétence particulière dans le domaine professionnel, technique, économique, scientifique, social ou de la protection de la nature (4 représentants des personnes publiques autres que l’État, propriétaires de forêts relevant du régime forestier, 2 personnalités choisies parmi les membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de l’Inspection générale des finances, 4 autres personnalités, l’une d’entre elles pouvant être un parlementaire, conformément au même article D. 222-1).

Comme le résument les auteurs du rapport de la mission des inspections précité : « le fait qu’il réunisse un grand nombre d’acteurs, qui ne partagent pas tous la même conception de l’affectio societatis qui caractérise en principe un administrateur, ne facilite pas les échanges et le dialogue en son sein ».

Relevant des défauts de gouvernance et de pilotage dont le contrat d’objectifs et de performance (COP) est l’illustration, la mission recommande de mettre en place un conseil d’administration composé de douze membres n’ayant pas de conflit d’intérêts avec l’établissement : un président-directeur général dont la voix serait prépondérante, six administrateurs désignés par l’État, deux administrateurs désignés par les salariés et trois personnalités qualifiées, indépendantes, avec une expérience de direction d’entreprise ou d’administration de sociétés.

La commission de la forêt communale serait maintenue pour conserver l’association des collectivités propriétaires à l’activité de l’ONF. Le comité scientifique de l’ONF serait également maintenu.

S’agissant de l’association des ministères en charge des politiques publiques concernées, des représentants de la filière bois, des chasseurs, des associations environnementales et des collectivités territoriales aujourd’hui représentés au conseil d’administration, la mission recommande de les associer au sein d’un conseil des forêts publiques françaises, distinct du conseil d’administration. Il « se recentrerait sur un rôle de coordination des parties prenantes pour la gestion du bien commun qu’est la forêt publique et la résolution des éventuels conflits d’usage. Le conseil des forêts publiques françaises tiendrait un rôle de comité consultatif d’appui au conseil d’administration de l’ONF. »

La mission recommande également la création d’un comité d’audit chargé de « veiller à ce que les comptes annuels donnent une image fidèle des opérations de l’exercice, de la situation financière et du patrimoine de l’organisme. Il doit être majoritairement composé de personnalités qualifiées et d’administrateurs indépendants, et être présidé par l’un d’eux. Il devrait comprendre au moins un administrateur particulièrement compétent en matière financière. Le service d’audit de l’ONF, qui rend actuellement compte au comité de direction, ne serait responsable que devant ce comité dédié. »

B. Les personnels des chambres d’agriculture

Le titre Ier du livre V du code rural et de la pêche maritime est relatif au réseau des chambres d’agriculture, établissements publics à caractère administratif placés sous la tutelle du ministère chargé de l’agriculture. Ce réseau consulaire comprend des chambres départementales, interdépartementales, régionales, interrégionales et un établissement national, l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture. Ces établissements sont pilotés par des élus professionnels représentants les principaux acteurs du secteur agricole, rural et forestier.

L’article L. 510-1 du même code investit les chambres d’agriculture de nombreuses missions qui « contribuent à l’amélioration de la performance économique, sociale et environnementale des exploitations agricoles et de leurs filières et accompagnent, dans les territoires, la démarche entrepreneuriale et responsable des agriculteurs ainsi que la création d’entreprises et le développement de l’emploi ». Elles représentent les intérêts de l’agriculture auprès des pouvoirs publics.

La loi n° 52-1311 du 10 décembre 1952 relative à l’établissement obligatoire d’un statut du personnel administratif des chambres d’agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers a prévu un statut spécifique pour le personnel administratif du réseau des chambres d’agriculture : il est établi par une commission nationale paritaire (CNP) nommée par le ministre chargé de l’agriculture.

L’article L. 514-3 du code rural et de la pêche maritime modifié par la loi n° 99-574 d’orientation agricole du 9 juillet 1999 a créé la commission nationale de concertation et de proposition (CNCP) qui « examine toutes questions relatives aux conditions d’emploi, de travail et de garanties sociales des personnels des chambres d’agriculture ». Elle formule des propositions à la CNP précitée désormais compétente pour statuer sur tous les personnels et non plus seulement sur le personnel administratif des chambres d’agriculture. Les évolutions du statut adoptées en CNP font désormais l’objet d’une concertation préalable en CNCP entre les représentants des employeurs et les représentants des personnels des chambres.

En réponse à la question écrite n° 25330 du 30 avril 2013 de M. Paul Molac, député, le Gouvernement a précisé que « les dispositions du code du travail ne s’appliquent pas directement aux salariés des chambres d’agriculture. Pour rendre obligatoire les dispositions du code du travail à ces salariés, elles doivent avoir fait l’objet d’une transposition dans le statut du personnel par la commission nationale paritaire. »

Par ailleurs, le Conseil d’État a rappelé que les agents administratifs des chambres d’agriculture n’étaient pas soumis aux dispositions du code du travail. Cependant l’article L. 514-4 du même code prévoit que les agents recrutés pour effectuer des activités de nature industrielle et commerciale relèvent d’une situation contractuelle de droit privé.

Le rapport du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) n° 13-139 relatif à l’articulation entre le code du travail et le statut du personnel des chambres d’agriculture ne concluait pas à la nécessité de modifier le statut du personnel des chambres d’agriculture à l’occasion du projet de loi d’avenir pour l’agriculture l’alimentation et la forêt, alors en discussion au Parlement. L’article 89 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture l’alimentation et la forêt a néanmoins modifié les règles relatives à l’adaptation et à l’évolution du statut des personnels des chambres établi par la CNP en prévoyant que la CNCP « engage régulièrement, en cohérence avec les dispositions du code du travail, des négociations dans certains domaines et selon une périodicité définie par décret ».

Ainsi l’article 2 du décret n° 2015-549 du 18 mai 2015 relatif à la CNCP du réseau des chambres d’agriculture est ainsi rédigé : « Dans un délai de cinq ans à compter de la publication du présent décret, la Commission nationale de concertation et de proposition s’assure de la cohérence des dispositions du statut du personnel des chambres d’agriculture avec les dispositions du code du travail dans les domaines suivants : 1° Recours aux contrats à durée déterminée (CDD) et règles de gestion de ces contrats ; 2° Congés spécifiques ; 3° Procédures de licenciement et de suppression de poste ; 4° Santé et sécurité au travail ; 5° Sanctions disciplinaires et procédures applicables ; 6° Fonctionnement et attributions des institutions représentatives du personnel. »

Interrogées sur le rôle de la CNCP lors de l’audition de leur président M. Sébastien Windsor, les Chambres d’agriculture de France ont relevé que ses réunions étaient fréquentes mais que peu d’accords sociaux nationaux avaient été conclus : « la longue concertation pour parvenir à un comité économique et social qui concerne tous les personnels, sous statut comme de droit privé, n’a pas abouti ».

Les personnels des chambres d’agriculture sont majoritairement des personnels soumis à ce statut particulier de droit public qui n’a de fait quasiment pas évolué depuis sa création en 1952. Selon les Chambres d’agriculture de France, à la tête du réseau, ce statut est obsolète et cela engendre de réelles difficultés dans le fonctionnement quotidien du réseau.

II. Le DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Cet article habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance les dispositions législatives applicables à l’Office national des forêts et au réseau des chambres d’agriculture.

D’une part, le Gouvernement souhaite faire siennes plusieurs propositions du rapport interministériel précité. Ainsi il souhaite modifier les dispositions du code forestier relatives à l’ONF afin d’élargir les possibilités de recrutement d’agents contractuels de droit privé et de leur permettre de concourir à l’exercice de l’ensemble des missions confiées à l’office, y compris la constatation de certaines infractions. Le Gouvernement demande également à pouvoir modifier la composition du conseil d’administration de l’ONF afin de faciliter la prise de décision au sein de l’office et de la mettre en cohérence avec les missions et le modèle économique de celui-ci, ainsi que prévoir les conditions dans lesquelles le conseil d’administration peut créer un comité d’audit.

D’autre part, le Gouvernement demande à prendre les mesures législatives nécessaires pour rapprocher les règles applicables aux agents des chambres d’agriculture de celles prévues par le code du travail et déterminer les modalités d’adoption de ces règles. Les spécificités du statut des personnels des chambres d’agriculture appellent des évolutions, conformément aux évolutions engagées dans les autres réseaux consulaires.

Le délai d’habilitation est de dix-huit mois, le Gouvernement disposant ensuite d’un délai de trois mois pour déposer devant le Parlement un projet de loi de ratification de l’ordonnance.

III. la position du sÉnat

A. En commission spéciale

La réforme de l’Office nationale des forêts a fait l’objet de plusieurs amendements :

- un amendement de la rapporteure de la commission spéciale a précisé l’habilitation à légiférer par ordonnance pour élargir les possibilités de recrutement par l’ONF d’agents contractuels de droit privé afin de limiter le champ des agents privés concernés à ceux commissionnés et assermentés à cet effet, en excluant explicitement de la compétence ainsi confiée la recherche des infractions et en spécifiant que les infractions sont celles relevant du code forestier à l’exclusion de celles relevant de tous les autres codes ;

- un amendement de M. Sido et de plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Républicains a supprimé la possibilité pour le conseil d’administration de l’ONF de créer un comité d’audit. Cet amendement a également supprimé la référence à l’objectif de la réforme du conseil d’administration qui devait être de faciliter la prise de décision et de la mettre en cohérence avec les missions et le modèle économique de l’établissement. Il a précisé la composition du conseil d’administration qui devra prévoir « la représentation de l’ensemble des collectivités territoriales, afin d’enrichir la prise de décision de l’Office face aux nouveaux enjeux de la forêt » ;

- deux amendements de la rapporteure de la commission spéciale concernant les conditions de l’élaboration de l’ordonnance relative à l’ONF ont prévu l’association des organisations syndicales représentatives des personnels de l’ONF d’une part, et des associations nationales d’élus locaux, en particulier ceux issus de collectivités territoriales propriétaires de forêts relevant du régime forestier, d’autre part, dans le cadre de ce processus.

La réforme du réseau des chambres d’agriculture a été modifiée sur deux points.

Adopté à l’initiative de la rapporteure de la commission spéciale, un premier amendement a encadré le champ de l’habilitation donnée au Gouvernement. Cet amendement prévoit d’une part que le rapprochement des règles applicables aux agents des chambres d’agriculture de celles prévues par le code du travail s’effectue à l’initiative du réseau des chambres d’agriculture. Il prévoit d’autre part que cette évolution intervienne dans le respect de l’organisation et des missions respectives des différents établissements infra-nationaux du réseau.

Deux amendements identiques de Mme Artigalas et des membres du groupe Socialiste et républicain et de la rapporteure de la commission spéciale ont prévu que les organisations syndicales de salariés représentatives des personnels des chambres d’agriculture au niveau national et les représentants des employeurs soient associés à l’élaboration de l’ordonnance.

Enfin, la commission spéciale a adopté un amendement prévoyant qu’au plus tard au moment du dépôt du projet de loi de ratification devant le Parlement (soit trois mois au plus tard à compter de la publication de l’ordonnance), le Gouvernement remette au Parlement un rapport rendant compte de l’association des parties prenantes à l’élaboration de l’ordonnance relative à l’ONF et au réseau des chambres d’agriculture (1° et 2° du I).

B. En séance publique

En séance publique, deux amendements ont été adoptés à l’initiative du Gouvernement lui permettant d’étendre son habilitation à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi.

La première modification (3° du I) concerne l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) : le Gouvernement souhaite modifier sa dénomination, ses missions et compétences relatives à l’animation du réseau des chambres d’agriculture et des organismes inter-établissements du réseau mentionnés à l’avant-dernier alinéa de l’article L. 514-2 du code rural et de la pêche maritime ([145]), y compris en matière de gestion des personnels et, en conséquence, modifier les missions des autres établissements, afin d’améliorer l’efficacité du fonctionnement du réseau. Le Gouvernement souhaite pouvoir tirer les conséquences législatives d’un premier contrat d’objectifs et de performance en cours d’élaboration par l’APCA qui porte un projet de réforme globale du réseau des chambres d’agriculture.

La seconde modification (4° du I) concerne la chambre de l’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture de Mayotte. Le Gouvernement est habilité à préciser les règles relatives à cet établissement afin qu’elles soient adaptées aux spécificités du territoire. Le Gouvernement a précisé qu’il s’agissait d’apporter une meilleure sécurité juridique à cette chambre d’agriculture afin d’améliorer sa gouvernance et d’accompagner le rééquilibrage de sa situation financière. Les règles relatives à la chambre de l’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture de Mayotte sont prévues aux articles L. 571-1 à L. 571-6 du code rural et de la pêche maritime.

IV. LES TRAVAUX DE la COMMISSION spéciale

Votre rapporteur considère que le présent article est un article phare du projet de loi, attendu par les deux organismes à réformer, l’ONF d’une part, le réseau des chambres d’agriculture d’autre part.

L’APCA et le Gouvernement travaillent à un projet de contrat d’objectifs dont les avancées seront traduites dans la loi à l’issue de la concertation, ce qui justifie le recours aux ordonnances.

La commission spéciale a adopté cet article avec plusieurs modifications importantes. Pour l’ONF, l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance a été restreinte, tenant ainsi compte des inquiétudes des parlementaires. Pour le réseau des chambres d’agriculture, cette habilitation a été étendue afin de tirer les conséquences des avancées des discussions avec les parties prenantes du réseau.

A. La réforme de l’office national des forêts a été restreinte et précisée

À l’initiative de son rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement (n° 686) ayant reçu un avis favorable du Gouvernement qui modifie son habilitation à légiférer par ordonnances afin que les agents contractuels de droit privé puissent constater des infractions dont le champ ne sera pas réduit au code forestier. Par cette modification, ces agents pourront être habilités à constater les infractions prévues non seulement au code forestier mais aussi au code de l’environnement, au code pénal, au code général des collectivités territoriales, au code de l’urbanisme, au code de la santé publique et au code de la route. Il est en effet important que tous les personnels soient en capacité de sanctionner les mêmes infractions dès lors qu’elles portent atteinte aux milieux forestiers et à la biodiversité. Le contraire serait peu rationnel : des agents privés pourraient être témoins d’infractions sans pouvoir les constater.

Un amendement du Gouvernement (n° 631) ayant reçu un avis favorable du rapporteur a supprimé les alinéas 4 et 9 de l’article. Ce faisant, le Gouvernement a renoncé à modifier la composition du conseil d’administration de l’ONF. Au vu des incompréhensions suscitées par sa proposition au Sénat comme à l’Assemblée nationale, le Gouvernement a jugé préférable de ne pas modifier l’article L. 222-2 du code forestier actuellement en vigueur.

B. La réforme des chambres d’agriculture a été élargie

Un autre amendement du Gouvernement (n° 633) ayant également reçu un avis favorable du rapporteur a rétabli la rédaction originelle du 2° du I de l’article sur la réforme des chambres d’agriculture, moyennant quelques ajustements. La rédaction adoptée étend le bénéfice du rapprochement avec les règles du code du travail aux agents des organismes inter-établissements du réseau (OIER), établissements publics créés entre plusieurs établissements du réseau des chambres. Elle permet aussi de prévoir que ce rapprochement soit opéré dans le cadre de l’ordonnance et non à l’initiative du réseau (comme pouvait le laisser entendre la rédaction adoptée par le Sénat). En effet, ce système a déjà été mis en place avec la Commission nationale de concertation et de proposition et il a montré son inefficacité puisque le statut des agents n’a quasiment pas évolué. La rédaction adoptée en commission spéciale supprime aussi la mention de l’organisation et des missions des autres établissements du réseau, susceptible de faire obstacle à une harmonisation des conditions d’emploi et de travail la plus poussée possible.

Le Gouvernement (amendement n° 632, 2ème rectification) a par ailleurs demandé à la commission spéciale d’étendre le champ de son habilitation à légiférer par ordonnance sur le réseau des chambres d’agriculture, ce qu’elle a accepté après un avis favorable de son rapporteur. Cet amendement prévoit la possibilité de modifier :

« a) Les conditions dans lesquelles les chambres régionales d’agriculture peuvent proposer à des chambres départementales et à des chambres interdépartementales de leur ressort la création d’une chambre d’agriculture de région et leur transformation en chambre territoriale dépourvue de la personnalité juridique ;

« b) Les missions exercées par la chambre de région en lieu et place de la chambre régionale, des chambres départementales et des chambres interdépartementales rattachées, et les missions de proximité exercées par les chambres territoriales ;

« c) L’organisation des chambres de région et des chambres territoriales concernées, notamment les conditions de désignation des élus siégeant dans les chambres territoriales ;

« d) Les conditions du transfert aux chambres de région des personnels employés antérieurement par les établissements rattachés, ainsi que des biens, droits et obligations. »

Ce faisant, l’habilitation permettra de créer de nouvelles chambres territoriales, sur la base du volontariat, sur le modèle de ce qui existe déjà pour les chambres de commerce et d’industrie. Cette nouvelle modalité d’organisation s’inspire des réflexions en cours dans certaines chambres, notamment dans les Hauts-de-France.

S’agissant des conditions de la réforme, les sénateurs avaient souhaité préciser que les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national dans le réseau des chambres d’agriculture soient associées à l’élaboration de l’ordonnance prévue au 2° du I s’agissant des règles applicables aux agents des chambres d’agriculture. Suivant la même idée, la commission spéciale a adopté trois amendements identiques de M. Fiévet (n° 155) et de plusieurs de ses collègues membres du groupe La République en Marche, de Mme Bagarry (n° 200) et de plusieurs de ses collègues membres du groupe Écologie, démocratie, solidarité et de M. Venteau (n° 434) et de plusieurs de ses collègues membres du groupe La République en Marche. Ces amendements ont reçu un avis favorable du rapporteur et le Gouvernement s’en est remis à la sagesse de la commission spéciale. Ils prévoient que les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national dans le réseau des chambres d’agriculture soient associées à l’élaboration de l’ordonnance prévue au 3° du I qui concerne la réforme de l’APCA.

M. Venteau et plusieurs de ses collègues membres du groupe La République en Marche sont également à l’initiative d’un amendement (n° 432) adopté par la commission spéciale, avec un avis de sagesse du rapporteur et Gouvernement. Il prévoit que les députés et les sénateurs seront associés à l’élaboration de l’ordonnance prévue au même 3° du I. Compte tenu de cet apport, le rapporteur a émis un avis favorable à l’adoption de l’amendement (n° 634) du Gouvernement qui supprime la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement rendant compte de l’association des parties prenantes à l’élaboration de l’ordonnance prévue par cet article.

Article 33 bis AA (nouveau) (article L. 166 G [nouveau] du livre des procédures fiscales) Communication de la matrice cadastrale aux experts forestiers

La commission spéciale a adopté un amendement (n° 513) présenté par M. Turquois et plusieurs de ses collègues membres du groupe MODEM qui pérennise la possibilité, pour les experts forestiers, d’obtenir communication de la matrice cadastrale. Cet amendement a reçu un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.

La matrice cadastrale est le seul instrument qui permette de connaître les propriétaires des bois et forêts. Son utilisation est limitée à l’administration fiscale et, sur demande, aux notaires. Or, l’éparpillement des données cadastrales quant à la propriété forestière bloque la politique de mobilisation du bois. En connaissant l’identité des propriétaires en forêt privée, les opérateurs économiques pourraient proposer d’effectuer l’exploitation de parcelles aujourd’hui laissées à l’abandon et contribueraient à développer la production de bois.

C’est la raison pour laquelle l’article 94 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt a autorisé, à titre expérimental pour trois ans, la transmission aux organisations de producteurs intervenant en forêt des données détenues par le cadastre, mentionnées à l’article L. 107 A du livre des procédures fiscales : les références cadastrales, l’adresse ou, le cas échéant, les autres éléments d’identification cadastrale des immeubles, la contenance cadastrale de la parcelle, la valeur locative cadastrale des immeubles ainsi que les noms et adresses des titulaires de droits sur ces immeubles.

Le présent article pérennise cette disposition expérimentale afin de favoriser la mise en gestion, l’entretien et l’exploitation durables des ressources forestières qui sont caractérisées par un morcellement très important.

L’amendement de M. Turquois prévoyait que seules les données mentionnées à l’article L. 107 A du livre des procédures fiscales pourraient être communiquées aux experts forestiers. Un sous-amendement (n° 702) présenté par le Gouvernement et accueilli favorablement par le rapporteur a supprimé cette référence et précisé que les données communicables seraient celles situées dans le périmètre géographique dans lequel l’expert forestier est habilité à exercer ses missions d’information. Il a renvoyé au décret prévu au II de l’article la liste des données cadastrales qui pourront être communiquées.

Article 33 bis AB (nouveau) Prolongation de trois ans de l’expérimentation sur l’exercice et le transfert de certaines missions dans le réseau des chambres d’agriculture

À l’initiative du Gouvernement et suivant un avis favorable du rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement (n° 635 rectifié) qui prolonge de trois ans à compter de la date de promulgation de la présente loi l’expérimentation prévue à l’article 38 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance (dite loi « ESSOC ») et à l’ordonnance n° 2019-59 du 30 janvier 2019 relative à l’exercice et au transfert, à titre expérimental, de certaines missions dans le réseau des chambres d’agriculture ([146]).

Par la loi dite « ESSOC » précitée, le Gouvernement a été habilité à mener une expérimentation d’une durée de trois ans relative aux chambres d’agriculture. L’expérimentation portait sur trois points :

« 1° Les conditions dans lesquelles des établissements du réseau des chambres d’agriculture assurent, au bénéfice des exploitants agricoles, une mission d’information sur la réglementation nationale et européenne qui leur est applicable et sur les contrôles susceptibles d’être réalisés à ce titre, d’appui au dépôt des demandes d’aides par ces exploitants et d’assistance à leur mise en conformité avec la réglementation ;

« 2° Les conditions dans lesquelles les chambres régionales d’agriculture qui le souhaitent exercent à titre exclusif, en lieu et place des autres établissements du réseau de leur circonscription, tout ou partie des missions attribuées à ceux-ci ;

« 3° Le transfert aux chambres régionales d’agriculture, ou la mise à la disposition de ces dernières, de personnels employés par d’autres établissements du réseau de leur circonscription. »

L’expérimentation doit prendre fin en janvier 2022. Son déroulement a été bouleversé par la crise liée à l’épidémie de covid-19 qui a largement perturbé le plan de travail des chambres d’agriculture, pleinement mobilisées dans l’accompagnement des agriculteurs et le maintien de la chaîne alimentaire au cours du premier semestre 2020. Il est à prévoir que ces perturbations se poursuivent dans les mois à venir, sachant que le bilan de l’expérimentation devait être réalisé à l’été 2021. Les premiers résultats déjà obtenus méritent d’être approfondis avant de juger de leur pertinence.

Article 33 bis A (articles L. 124-2, L. 142-6 et L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime) Toilettage du code rural et de la pêche maritime

I. le droit en vigueur

A. L’article L. 124-2 du code rural et de la pêche maritime

L’article L. 124-2 du code rural et de la pêche maritime organise la cessibilité des droits de plantation de vignes. Il prévoit que lors d’un transfert de propriété résultant d’un échange d’immeubles ruraux, un droit de plantation de vigne puisse également être cédé, même si le fonds transféré n’est pas planté en vigne au jour de la cession.

Le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 a introduit au niveau européen un nouvel outil de gestion du potentiel de production viticole. Depuis le 1er janvier 2016, le régime européen des droits de plantation de vignes a été remplacé par le régime des autorisations de plantation. Chaque année, chaque État membre de l’Union européenne rend disponibles des autorisations de plantations nouvelles correspondant au plus à 1 % de la superficie nationale totale plantée en vignes. En France, l’augmentation potentielle annuelle est d’environ 7 500 hectares. Contrairement au précédent système des droits de plantation cessibles mais payants, les autorisations de plantation sont octroyées à titre gratuit et sont incessibles.

Depuis le 1er janvier 2016, le régime des autorisations de plantation est décrit dans la partie réglementaire du code rural et de la pêche maritime (section 1 « Gestion du potentiel de production viticole » du chapitre V du titre VI du livre VI).

La cessibilité des droits de plantation des vignes prévue à l’article L. 124-2 du même code est donc devenue sans objet.

B. L’article L. 142-6 du code rural et de la pêche maritime

L’article L. 142-6 du code rural et de la pêche maritime est relatif aux conventions de mise à disposition des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER). Ces conventions prévoient qu’un propriétaire foncier puisse confier à la SAFER la gestion locative de ses terres agricoles ou viticoles. Une telle convention, d’une durée de six ans au maximum, renouvelable une fois, répond à une situation transitoire d’un immeuble rural en attendant que son propriétaire décide de son usage à long terme (vente, exploitation par lui-même ou mise en location à laquelle s’applique le bail rural). Avec la convention de mise à disposition, les nombreuses règles applicables au bail rural et au statut du fermage ne s’appliquent pas, sauf en ce qui concerne le prix.

L’article 32 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt a modifié les deux dernières phrases du premier alinéa de l’article L. 142-6 pour notamment doubler la durée de ces conventions, autrefois limitées à trois ans, renouvelable une fois. Le régime de droit commun de ces conventions s’est aligné sur la durée des conventions applicables aux immeubles ruraux situés dans les périmètres de protection et d’aménagement des espaces naturels et agricoles et aux immeubles ruraux destinés à un pâturage extensif saisonnier, soit six ans (deuxième alinéa de l’article, non modifié par cette même loi).

Le deuxième alinéa de l’article L. 142-6 précité est donc devenu sans objet puisque similaire au droit commun décrit à l’alinéa précédent.

C. L’article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime

L’article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime institue au profit des SAFER un droit de préemption en cas d’aliénation à titre onéreux de biens immobiliers à usage agricole ou de terrains nus à vocation agricole.

Le deuxième alinéa de cet article prévoit que le droit de préemption de la SAFER puisse également être exercé lors de l’aliénation à titre onéreux de bâtiments situés dans une zone agricole ou un espace conférant aux terrains une vocation agricole ([147]) « et qui ont été utilisés pour l’exercice d’une activité agricole au cours des cinq dernières années qui ont précédé l’aliénation, pour leur rendre un usage agricole [perdu] ».

Il s’agit d’un régime autrefois réservé aux bâtiments situés en zone de montagne (avant-dernier alinéa de l’article) et que la loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt précitée a étendu à l’ensemble du territoire en modifiant le deuxième alinéa de l’article.

À noter que la loi n° 2019-469 du 20 mai 2019 pour la protection foncière des activités agricoles et des cultures marines en zone littorale a étendu ce droit de préemption aux bâtiments utilisés pour l’exploitation de cultures marines exigeant la proximité immédiate de l’eau au cours des vingt années précédant l’aliénation et pour affecter ces bâtiments à l’exploitation de cultures marines.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

Adopté en séance publique à l’initiative de M. Daniel Gremillet, membre du groupe Les Républicains, avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission spéciale, un amendement portant article additionnel modifie trois articles du code rural et de la pêche maritime. Il procède à un « toilettage » de ce code en abrogeant et en modifiant plusieurs articles à droit constant.

Le 1° du I abroge, à compter du 1er janvier 2021 (II de l’article), l’article L. 124-2 du code rural et de la pêche maritime devenu sans objet avec l’entrée en vigueur du régime des autorisations de plantation de vignes (gratuit et incessible) en substitut du régime des droits de plantation de vignes (payant et cessible).

Le 2° du I supprime le deuxième alinéa de l’article L. 142-6 du même code, doublon des deux dernières phrases du premier alinéa de ce même article depuis l’adoption de la loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt précitée.

Le 3° du I procède à une clarification rédactionnelle au sein de l’article L. 143-1 du même code. Les dispositions applicables aux communes ou parties de communes de montagne actuellement prévues à l’avant-dernier alinéa de l’article sont rapprochées de celles applicables au reste du territoire pour les terrains à usage agricole et les terrains nus à vocation agricole au sein du deuxième alinéa. En conséquence, l’avant-dernier alinéa de l’article est supprimé.

III. LES TRAVAUX de la commission SPÉCIALE

La commission spéciale a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel (n° 183) de son rapporteur, auquel le Gouvernement a émis un avis favorable.

Article 33 bis B (nouveau)

(articles L. 256-2 et L. 256-2-1 du code rural et de la pêche maritime)

Rattachement des missions du groupement d’intérêt public « GIP Pulvés » à un autre organisme et modification de ses missions

À l’initiative de son rapporteur et suivant un avis favorable du Gouvernement, la commission spéciale a adopté un amendement (n° 683) qui met fin au groupement d’intérêt public « GIP Pulvés » en rattachant ses missions à un autre organisme. Les conditions dans lesquelles est désigné cet organisme et le contenu des missions qui lui sont confiées seront précisés par voie réglementaire.

Le « GIP Pulvés » est un groupement d’intérêt public réunissant l’État (ministères chargés de l’agriculture et de la transition écologique), l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE), l’Office français de la biodiversité (OFB) et l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA).

Il apporte à l’autorité administrative son appui technique dans la définition et la mise en œuvre des procédures de contrôle et d’agrément des matériels d’application des produits phytopharmaceutiques (pulvérisateurs) et son expertise pour la recherche et la constatation des infractions aux prescriptions relatives à ces matériels. Il organise et assure la mise en œuvre de leur inspection périodique obligatoire. Il a en outre la charge d’instruire les demandes d’agrément des organismes d’inspection en charge du contrôle des pulvérisateurs et les demandes d’agrément des centres de formation des inspecteurs.

L’arrêté du 16 avril 2019 portant approbation de la convention constitutive du groupement d’intérêt public « Pulvés » prévoit que le groupement sera constitué pour une durée de deux ans non renouvelable (sachant que la précédente convention constitutive fut en vigueur entre 2009 et 2019). Son activité doit ainsi cesser au plus tard le 16 avril 2021. Le groupement est constitué d’une seule personne, ce qui confère une certaine fragilité à la structure et ne lui permet pas d’assurer pleinement et efficacement toutes les missions qui lui sont confiées.

Pour cette raison, l’article adopté simplifie et fiabilise le dispositif de contrôle des pulvérisateurs à travers :

- la mise en place d’une accréditation pour l’agrément des organismes d’inspection des pulvérisateurs à compter du 1er janvier 2021 ;

- la suppression de l’intervention du « GIP Pulvés » pour l’agrément des centres de formation des inspecteurs ;

- la disparition du « GIP Pulvés » en rattachant les missions résiduelles de cette entité administrative à une structure préexistante, de taille plus significative.

Ainsi l’article L. 256-2-1 est-il modifié pour supprimer les références au « GIP Pulvés » dans la partie législative du code rural et de la pêche maritime. Cette modification entrera en vigueur le 1er janvier 2021, afin de permettre au nouvel organisme reprenant une partie des missions régaliennes du « GIP Pulvés » de pouvoir travailler avec lui avant sa disparition effective le 16 avril 2021. Cet opérateur sera désigné par le ministre chargé de l’agriculture à l’issue d’une procédure de sélection.

Cet article apporte une simplification du suivi du système de contrôle des pulvérisateurs pour les services du ministère chargé de l’agriculture et du ministère chargé de la transition écologique.

Il est sans impact budgétaire puisqu’il est prévu que la redevance sur les contrôles (fixée à 5 euros) finance l’activité de supervision.

Article 33 bis (article L. 222-2 du code forestier) Création d’un comité d’audit au sein de l’Office national des forêts

I. le droit en vigueur

L’Office national des forêts (ONF) est administré par un conseil d’administration qui peut créer, en application de l’article L. 222-2 du code forestier, des comités consultatifs placés sous la présidence d’un de ses membres. Cantonnés à un rôle strictement consultatif, ces comités comportent nécessairement des « représentants des différentes activités intéressées par la forêt ». La loi exclut la présence d’administrateurs indépendants de l’ONF.

Ces comités consultatifs se distinguent des comités spécialisés au sens de l’article L. 823-19 du code de commerce qui assurent « le suivi des questions relatives à l’élaboration et au contrôle des informations comptables et financières » et dont la composition comprend des membres du conseil d’administration ou de surveillance de l’entité. Surtout, un membre au moins du comité doit présenter des compétences particulières en matière financière, comptable ou de contrôle légal des comptes et être indépendant.

La mission interministérielle sur l’évaluation du contrat d’objectifs et de performance (COP) 2016-2020 de l’Office national des forêts de juillet 2019 ([148]) recommande de réformer la gouvernance de l’office. Outre la modification du conseil d’administration de l’établissement dont la composition serait réduite pour constituer un véritable organe décisionnel, la mission recommande d’y attacher un comité d’audit – dans l’esprit des comités spécialisés prévus par l’article L. 823-19 précité – qui devrait « veiller à ce que les comptes annuels donnent une image fidèle des opérations de l’exercice, de la situation financière et du patrimoine de l’organisme. Il doit être majoritairement composé de personnalités qualifiées et d’administrateurs indépendants, et être présidé par l’un d’eux. Il devrait comprendre au moins un administrateur particulièrement compétent en matière financière. Le service d’audit de l’ONF, qui rend actuellement compte au comité de direction, ne serait responsable que devant ce comité dédié. »

II. Les dispositions adoptées par le sénat

A. En commission spéciale

Suivant la recommandation du rapport de la mission interministérielle, la commission spéciale a adopté un amendement de sa rapporteure qui prévoit la possibilité pour l’Office national des forêts de créer un comité d’audit auprès de son conseil d’administration. Ce comité assurerait le suivi des questions relatives à l’élaboration et au contrôle des informations comptables et financières de l’établissement.

Le dispositif adopté modifie directement l’article L. 222-2 du code forestier en conséquence de la suppression – à l’article 33 du projet de loi et à l’initiative de la rapporteure de la commission spéciale – de l’habilitation du Gouvernement à légiférer sur ce point par ordonnance.

Interrogé sur ce projet, l’office s’est dit favorable à cette recommandation de la mission interministérielle.

B. En séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté cet article sans modification.

III. LES TRAVAUX de la commission SPÉCIALE

La commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 ter (nouveau) (article L. 211-3 du code de l’environnement) Détermination par décret des volumes d’eaux prélevables dans certains bassins en déséquilibre significatif

À l’initiative du Gouvernement et suivant un avis favorable du rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement (n° 716) qui complète l’article L. 211-3 du code de l’environnement pour prévoir qu’« un décret détermine les modalités dans lesquelles les volumes prélevables dans les eaux de surface ou souterraines sont évalués dans certains bassins en déséquilibre quantitatif. »

Dans le contexte du changement climatique, la ressource en eau se raréfie et le partage de cette ressource entre les différents usagers (eau potable, irrigation pour l’agriculture, industrie) est un enjeu majeur. Certains bassins hydrographiques sont d’ores et déjà en déséquilibre quantitatif (les prélèvements sont supérieurs à la ressource disponible).

La politique de retour à l’équilibre structurel des bassins versants initiée par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre sur l’eau et les milieux aquatiques a conduit à une organisation collective des prélèvements en eau pour l’irrigation agricole avec la création d’organismes uniques de gestion collective et des autorisations uniques de prélèvements. Dans ce cadre, la réalisation d’études d’évaluation des volumes prélevables dans le respect des milieux a été organisée par circulaire.

Toutefois, les conditions de réalisation de ces études n’ont pas toujours permis d’assurer la solidité juridique de certaines autorisations uniques de prélèvement par une justification suffisante du caractère respectueux des milieux des volumes déterminés et autorisés.

Ce dispositif entend répondre aux fragilités de ces autorisations uniques de prélèvements en donnant un cadre juridique consolidé à la définition des volumes prélevables dans les milieux, qui sont le fondement de ces autorisations. Un décret précisera les modalités d’évaluation de ces volumes prélevables dans certains bassins en déséquilibre quantitatif en définissant notamment les instances associées à cette évaluation ou les bassins concernés par cette évaluation.

Selon les mots de M. Julien Denormandie, ministre chargé de l’agriculture, en commission spéciale : « Les modalités de la répartition des volumes prélevables dans les eaux de surface ou souterraines constituent toujours une pierre d’achoppement. Leur cadre juridique n’a jamais été précisé. Par cet amendement, le Gouvernement s’engage à ce que le décret déterminant ces modalités soit finalisé le plus rapidement possible, afin de faciliter les concertations. »

Article 33 quater (nouveau) (article L. 214-10 du code de l’environnement) Modification des conditions de recours contre les décisions relatives aux projets d’ouvrages de prélèvement d’eau à usage d’irrigation

À l’initiative de votre rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement (n° 717) créant un article 33 quater qui modifie les règles applicables aux recours contre les ouvrages de prélèvement d’eau à usage d’irrigation. Le Gouvernement s’en est remis à la sagesse de la commission spéciale, sous réserve de retravailler le dispositif d’ici la séance publique, souci partagé par le rapporteur.

La nouvelle version de l’article L. 214-10 du code de l’environnement qui en résulte prévoit que le Conseil d’État est compétent pour connaître en premier et dernier ressort des recours juridictionnels formés contre les décisions relatives aux projets d’ouvrages de prélèvement d’eau à usage d’irrigation. L’article adopté renvoie à un décret en Conseil d’État les critères définissant les ouvrages concernés par cette procédure.

Le rapporteur de la commission spéciale a à cœur de simplifier l’exercice du métier d’agriculteur et d’apporter des solutions concrètes aux multiples épisodes de sécheresse. Deux dispositifs complémentaires constituent des pistes de solutions que le rapporteur n’exclut pas de retravailler en séance publique :

- la facilitation du stockage de l’eau, prévu par l’article 33 ter ;

- la facilitation de la construction d’ouvrages de prélèvement d’eau à usage d’irrigation par la simplification et l’accélération des voies de recours contre ces ouvrages, objet du présent article.

Le dispositif de l’article 33 quater est inspiré de celui prévu par l’article 25 ter du présent projet de loi s’agissant des recours contre les installations de production d’énergie renouvelable en mer ainsi qu’à leurs ouvrages connexes, réseaux et infrastructures portuaires. Ces deux dispositifs contribueront à considérablement réduire les délais de contentieux.

Article 33 quinquies (nouveau) (article L. 434-5 du code de l’environnement) Dématérialisation et centralisation des cotisations de pêche des pêcheurs de loisir

La commission spéciale a introduit cet article par l’adoption d’un amendement (n° 556) de Mme Le Meur et ses collègues membres du groupe La République en Marche, avec un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.

Cet article modifie l’article L. 434-5 du code de l’environnement : la rédaction actuelle précise que la Fédération nationale de la pêche et de la protection du milieu aquatique (FNPF) perçoit les cotisations pêche et milieux aquatiques « versées par les fédérations adhérentes ». Cet article, introduit par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques qui a modernisé le secteur de la pêche, permettait de garantir qu’une partie des cotisations pour adhésion des pêcheurs soient reversées, au niveau national, à la FNPF.

Or, aujourd’hui, l’adhésion en ligne et le paiement direct des cotisations dues par les pêcheurs sur le compte cartedepeche.fr, géré par la FNPF, se généralisent. Dans ce cas, il n’y a plus stricto sensu de « versement d’une cotisation » par les fédérations départementales à la FNPF, mais une ponction par cette dernière de la part correspondante, avant reversement aux fédérations du reste des cotisations.

Le présent article permet la généralisation de la simplification que représentent l’adhésion et le paiement direct en ligne pour les pratiquants de la pêche de loisir.

Article 33 sexies (nouveau) (article L. 5142-1 du code général de la propriété des personnes publiques) Suppression de la limite de superficie des cessions foncières gratuites de l’État aux collectivités territoriales et à leurs groupements en Guyane

La commission spéciale a adopté un amendement (n° 176) de M. Lénaïck Adam du groupe La République en Marche et de plusieurs de ses collègues, avec un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.

L’article L. 5142-1 du code général de la propriété des personnes publiques applicable au département de la Guyane fixe une limite de superficie aux cessions à titre gratuit que l’État peut faire aux collectivités territoriales ou à leurs groupements en vue de constituer, sur le territoire d’une commune, des réserves foncières. En effet, la superficie globale cédée en une ou plusieurs fois ne peut excéder, sur chaque commune, une superficie de référence égale à dix fois la superficie des parties agglomérées de la commune de situation des biens cédés pour chaque période de dix années, à compter de la date de la première cession gratuite.

Or l’État s’est engagé, dans l’Accord de Guyane du 21 avril 2017, à céder, à titre gratuit, à la collectivité territoriale de Guyane et aux communes et groupements de communes de Guyane 250 000 hectares de foncier lui appartenant.

Le présent article supprime la limite de superficie prévue à l’article L. 5142-1 du code général de la propriété des personnes publiques, qui pourrait constituer un obstacle à la cession.

Article 34 (articles L. 5125-15, L. 5125-33, L. 5125-35, L. 5125-36, L. 5424-2 et L. 5521-2 du code de la santé publique) Assouplissement des conditions du commerce électronique de médicaments par une pharmacie d’officine

I. le droit en vigueur

L’article L. 5125-15 du code de la santé publique dispose que le pharmacien titulaire d’une officine doit exercer personnellement sa profession et qu’en toutes circonstances, les médicaments doivent être préparés par un pharmacien, ou sous la surveillance directe d’un pharmacien. Le pharmacien doit être assisté d’un pharmacien adjoint si son chiffre d’affaires est important : le même article L. 5125-15 prévoit qu’un arrêté du ministre chargé de la santé fixe, après avis du Conseil national de l’ordre des pharmaciens, le nombre des pharmaciens dont les titulaires d’officine doivent se faire assister en raison de l’importance de leur chiffre d’affaires.

Les règles relatives au commerce électronique de médicaments par une pharmacie d’officine sont fixées par le chapitre V bis du titre II du livre Ier de la cinquième partie du code de la santé publique.

L’article L. 5125-33 de ce chapitre définit le commerce électronique de médicaments comme « l’activité économique par laquelle le pharmacien propose ou assure à distance et par voie électronique la vente au détail et la dispensation au public des médicaments à usage humain et, à cet effet, fournit des informations de santé en ligne ». Cet article prévoit que l’activité de commerce électronique est réalisée à partir du site internet d’une officine de pharmacie et que la création et l’exploitation d’un tel site sont exclusivement réservées aux pharmaciens titulaires d’une officine et aux pharmaciens gérants d’une pharmacie mutualiste ou de secours minière, exclusivement pour leurs membres. Les pharmaciens adjoints ayant reçu une délégation peuvent participer à l’exploitation du site internet de l’officine de pharmacie. Les pharmaciens sont responsables du contenu du site internet et des conditions dans lesquelles l’activité de commerce électronique de médicaments s’exerce.

L’article L. 5125-36 du même chapitre prévoit que la création du site internet de commerce électronique de médicaments de l’officine de pharmacie est soumise à autorisation du directeur général de l’agence régionale de santé territorialement compétente. L’article L. 5125-38 du code de la santé publique prévoit que la cessation d’activité de l’officine de pharmacie entraîne la fermeture de son site internet.

II. LE dispositif DU PROJET DE LOI

La règle posée par l’article L. 5125-15 du code de la santé publique selon laquelle le nombre de pharmaciens nécessaires pour seconder le titulaire d’une officine est fonction de l’importance du chiffre d’affaires peut se justifier par des raisons de santé publique pour la vente en officine « physique » mais n’apparaît pas aussi justifiée dans le cadre de la vente en ligne. En effet, dans ce cas, le chiffre d’affaires est majoritairement généré par des produits autres que des médicaments (hygiène, cosmétique notamment), ce qui n’impose pas nécessairement la présence d’un pharmacien pour assurer la sécurité de la vente. De plus, cette règle peut faire peser un coût salarial élevé et disproportionné sur les officines concernées.

C’est pourquoi le 1° de l’article 34 du projet de loi modifie l’article L. 5125-15 du code de la santé publique pour prévoir que le pharmacien titulaire d’officine est assisté de pharmaciens adjoints « en fonction de l’activité de son officine » et non plus en fonction du chiffre d’affaires. Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’appréciation des éléments constitutifs de cette activité ainsi que les modalités de transmission des informations correspondantes. Un arrêté du ministre chargé de la santé fixe, après avis du Conseil national de l’ordre des pharmaciens, le nombre de pharmaciens adjoints requis en fonction de l’activité de l’officine. Cette évolution permettra de mieux prendre en considération la réalité de l’exercice du pharmacien (amplitude horaire, personnels à encadrer par exemple). Les textes réglementaires pourront exclure des produits comme ceux de parapharmacie ou les produits cosmétiques du champ d’évaluation de l’activité.

La règle posée par l’article L. 5125-33 du code de la santé publique selon laquelle l’activité de commerce électronique est réalisée à partir du site internet d’une officine de pharmacie peut entraver le développement d’une telle activité, notamment dans les zones urbaines où le foncier est plus rare et cher. C’est pourquoi le 2° de l’article 34 modifie l’article L. 5125-33 du code de la santé publique pour prévoir que la vente de médicaments sur internet pourra être réalisée dans un autre local que celui de l’officine. Ce local sera rattaché à la licence de l’officine et placé sous le contrôle d’un pharmacien. L’article L. 5125-33 est également modifié pour prévoir que la vente en ligne peut avoir lieu non seulement partir du site internet d’une officine de pharmacie, mais aussi d’une plateforme en ligne commune à plusieurs officines. La création et l’exploitation d’une plateforme sont exclusivement réservées aux représentants légaux de ces officines. Les 4° et 5° de l’article 34 procèdent à des modifications de coordination pour prendre en compte l’évolution de la rédaction de l’article L. 5125-33 du code de la santé publique.

L’obligation d’obtenir une autorisation du directeur général de l’agence régionale de santé territorialement compétente pour créer un site internet de commerce électronique de médicaments étant trop contraignante, le 3° de l’article 34 modifie l’article L. 5125-36 du code de la santé pour remplacer l’autorisation par une déclaration préalable auprès du directeur général de l’agence régionale de santé.

Le 6° de l’article 34 complète l’article L. 5424-2 du code de la santé publique pour prévoir que l’absence de transmission à l’agence régionale de santé des informations relatives aux éléments constitutifs de l’activité constitue un manquement soumis à sanction financière. Cette disposition vise à lutter contre la non-déclaration et les déclarations incorrectes.

Enfin, le 7° de l’article 34 modifie l’article L. 5521-2 du code de la santé publique pour étendre à Wallis-et-Futuna l’application de la nouvelle rédaction de l’article L. 5125-15 du code de la santé publique.

III. la position du Sénat

A. L’EXAMEN EN COMMISSION SPÉCIALE

Lors de l’examen en commission spéciale, les sénateurs ont adopté trois amendements de la rapporteure qui modifient considérablement la portée de l’article 34 tout en conservant la substitution du régime de déclaration au régime d’autorisation pour l’ouverture du site internet d’une officine.

Le premier amendement portait sur l’article L. 5125-15 du code de la santé publique prévue par le 1° de l’article 34 pour modifier les règles relatives au recrutement des pharmaciens adjoints. D’une part, il prévoit que celles-ci doivent être fixées non en fonction de l’activité comme le proposait le projet de loi, mais en fonction de la part du chiffre d’affaires qui permet au pharmacien titulaire de dégager de la marge (qui est plafonnée par arrêté ministériel). Cette nouvelle rédaction établit un compromis entre l’obligation de recrutement justifiée par l’objectif de santé publique et la pérennité économique des officines libérales. Par ailleurs, le 1° de l’article 34 prévoit que les organisations professionnelles représentatives des pharmaciens doivent être consultées pour la préparation de l’arrêté relatif au recrutement des pharmaciens-adjoints prévu par l’article L. 5125-15 du code de la santé publique.

Le deuxième amendement supprime les 2°, 4° et 5° de l’article 34 et modifie le 3° pour supprimer l’ouverture du commerce électronique des médicaments aux plateformes en ligne et la possibilité d’exercer cette activité dans un local distinct de l’officine. Le Sénat craint en effet que ces dispositions permettent que le gestionnaire du support virtuel de la vente ne soit plus le seul vendeur lui-même, ce qui ferait courir deux risques : l’hébergement virtuel de la vente en ligne de médicaments pourrait être confié à un prestataire de droit commun auquel seraient seulement applicables les dispositions du code de la consommation et, dans le cas où les officines exploitantes de la plateforme choisiraient d’en conserver la gestion, celle-ci serait assumée par celles qui ont la surface financière la plus importante, ce qui présenterait le risque de limiter l’activité des officines de petite taille, qui sont l’un des derniers éléments de soutien du tissu économique et social local, à la seule dispensation des médicaments à prescription médicale obligatoire, exclus de la vente en ligne.

Le troisième amendement complète le 6° de l’article 34 pour ajouter à la liste des manquements passibles de sanctions financières prévus par l’article L. 5424-2 du code de la santé publique le fait de ne pas respecter les conditions de création et d’exploitation d’un site de commerce électronique de médicaments par une pharmacie d’officine en application de l’article L. 5125-33 du même code.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

L’article 34 a été à nouveau largement réécrit en séance publique par l’adoption d’une série d’amendements identiques du Gouvernement, de M. Bernard Buis et des membres du groupe La République En Marche, de Mmes Corine Imbert et Martine Berthet et de membres du groupe Les Républicains ainsi que de M. Jean-Pierre Sueur et des membres du groupe Socialiste et républicain. Cette nouvelle rédaction a permis d’aboutir à un équilibre du dispositif.

Ces amendements modifient la rédaction de l’article L. 5125-15 du code de la santé publique prévue par le 1° de l’article 34 pour prévoir que le pharmacien titulaire d’officine est assisté de pharmaciens adjoints en fonction de l’activité globale de son officine et que les conditions d’appréciation de cette activité et les modalités de transmission à l’agence régionale de santé des informations correspondantes sont définies par décret en Conseil d’État. Cette nouvelle rédaction assouplit les dispositions actuelles pour ne plus lier le recrutement de pharmaciens adjoints à la seule notion de chiffre d’affaires et permet de s’adapter à l’évolution de la profession.

Ils rétablissent le 2° de l’article 34 dans une rédaction différente de celle du projet de loi initial et suppriment l’ouverture du commerce électronique des médicaments aux plateformes en ligne et la possibilité d’exercer cette activité dans un local distinct de l’officine

Enfin, ils suppriment le complément apporté au 6° en commission spéciale qui ajoutait à la liste des manquements passibles de sanctions financières le fait de ne pas respecter les conditions de création et d’exploitation d’un site de commerce électronique de médicaments par une pharmacie d’officine en application de l’article L. 5125-33 du code de la santé publique.

IV. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté une série d’amendements rédactionnels de son rapporteur.

Article 34 bis A Limitation de la durée de validité de la carte Vitale à la durée de la validité des droits

I. le droit en vigueur

L’article L. 161-31 du code de la sécurité sociale prévoit que les organismes d’assurance maladie délivrent gratuitement une carte électronique individuelle inter-régimes à tout bénéficiaire de l’assurance maladie et que cette carte est valable partout en France et « tout au long de la vie de son titulaire, sous réserve que la personne bénéficie de prestations au titre d’un régime d’assurance maladie et des mises à jour concernant un changement de régime ou des conditions de prise en charge ».

II. les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 34 bis A est issu de l’adoption, en séance publique, d’un amendement de Mme Nathalie Goulet, du groupe de l’Union centriste, qui a reçu un avis favorable de la rapporteure. Dans le but de lutter contre la fraude, il modifie l’article L. 161-31 du code la sécurité sociale pour prévoir que la carte Vitale est valable non plus « tout au long de la vie » de son titulaire mais « durant la validité » de ses droits. Cet amendement a reçu un avis défavorable du Gouvernement qui a indiqué que cette modification était inutile car l’article L. 161-31 du code de la sécurité sociale prévoyait déjà que la carte était valable sous réserve que son titulaire bénéficie de prestations au titre d’un régime d’assurance maladie et des mises à jour concernant un changement de régime ou des conditions de prise en charge.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a supprimé l’article par l’adoption des amendements identiques n° 143 de Mme Cécile Untermaier et des membres du groupe Socialistes et apparentés et n° 675 du rapporteur, qui ont recueilli un avis favorable du Gouvernement. L’article 34 bis A était redondant avec les dispositions de l’article L. 161-31 du code la sécurité sociale qui prévoit que la carte est valable seulement sous réserve que son titulaire bénéficie de prestations au titre d’un régime d’assurance maladie et des mises à jour concernant un changement de régime ou des conditions de prise en charge.

Article 34 bis BA (nouveau)

(article L. 1111-8-1 du code de la santé publique)

Utilisation du numéro de sécurité sociale par les services de santé au travail

L’article 34 bis BA a été introduit par l’adoption d’un amendement n° 422 de Mme Danielle Brulebois, du groupe La République en marche, qui a recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Il complète l’article L. 1111-8-1 du code de la santé publique pour permettre aux services de santé au travail d’utiliser le numéro de sécurité sociale pour la prise en charge des personnes qu’ils suivent. Jusqu’ici, ils ne pouvaient que le stocker mais pas l’utiliser, ce qui semblait assez illogique à l’ère du numérique. Cette évolution, qui permettra d’améliorer le suivi des personnes concernées, semble d’autant plus nécessaire que les services de santé au travail ont joué un rôle essentiel comme interlocuteur des entreprises qui devaient mettre en place des protocoles pour faire face à la pandémie de Covid-19.

Article 34 bis B (article L. 1111-23 du code de la santé publique) Possibilité de création automatique de dossiers pharmaceutiques, sauf opposition du patient

I. le droit en vigueur

L’article L. 1111-14 du code de la santé publique prévoit que chaque bénéficiaire de l’assurance maladie peut disposer d’un dossier médical partagé qui est créé sous réserve de son consentement exprès. À côté de ce dossier médical partagé, largement connu, il existe un dossier pharmaceutique partagé. Celui-ci est prévu par l’article L. 1111-23 du même code qui prévoit que ce dossier est créé pour chaque bénéficiaire de l’assurance maladie, avec son consentement. L’article R. 1111-20-1 dudit code prévoit que le dossier pharmaceutique est créé par un pharmacien d’officine ou un pharmacien exerçant dans une pharmacie à usage intérieur sur présentation de la carte Vitale.

L’article L. 1111-23 du code de la santé publique prévoit que, sauf opposition du patient quant à l’accès du pharmacien à son dossier pharmaceutique et à l’alimentation de celui-ci, tout pharmacien d’officine est tenu d’alimenter le dossier pharmaceutique à l’occasion de la dispensation. Dans les mêmes conditions, les pharmaciens exerçant dans une pharmacie à usage intérieur peuvent consulter et alimenter ce dossier. Le même article L. 1111-23 prévoit que, sauf opposition du patient, le dossier pharmaceutique peut être consulté par le médecin qui le prend en charge au sein d’un établissement de santé, d’un hôpital des armées ou de l’Institution nationale des invalides ou par un biologiste médical. Enfin, l’article R. 1111-20-2 du même code prévoit que le dossier pharmaceutique comporte notamment les informations relatives à l’identification et à la quantité des médicaments dispensés pour l’usage du bénéficiaire, avec ou sans prescription médicale, ainsi que les dates de dispensation.

L’article 45 de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé a ajouté à ces dispositifs l’espace numérique de santé. Celui-ci, défini par les articles L. 1111-13 à L. 1111-13-2 du code de la santé publique, doit contenir une série de données sur chaque personne et notamment le contenu du dossier médical partagé et du dossier pharmaceutique partagé. Il sera ouvert automatiquement, sauf opposition de la personne. L’article 50 de la même loi a modifié l’article L. 1111-14 du code de la santé publique pour prévoir que le dossier médical partagé serait lui aussi ouvert automatiquement, sauf opposition de la personne (passage de l’« opt-in » à l’« opt-out »). Ces dispositions ne sont pas encore appliquées, la loi prévoyant une entre en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État, et au plus tard le 1er juillet 2021 pour ce qui concerne le dossier médical partagé et le 1er janvier 2022 pour ce qui concerne l’espace numérique de santé. Par contre, le passage de l’« opt-in » à l’« opt-out » n’a pas été prévu pour le dossier pharmaceutique partagé.

II. les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 34 bis B est issu d’un amendement de Mme Martine Berthet, membre du groupe Les Républicains, qui a reçu un avis favorable du Gouvernement et un avis défavorable de la rapporteure (pour des raisons rédactionnelles mais non de « fond »). Il modifie l’article L. 1111-23 du code de la santé publique pour prévoir que le dossier pharmaceutique partagé doit être ouvert automatiquement, sauf opposition de la personne concernée. Le passage de l’« opt-in » à l’« opt-out » vise à aligner les règles applicables au dossier pharmaceutique sur celles qui seront applicables à l’espace numérique de santé et au dossier médical partagé dans le futur. L’article 34 bis B prévoit que cette réforme entrera en vigueur à une date fixée par voie réglementaire et au plus tard le 1er juillet 2021.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Article 34 bis C (article L. 1111-23 du code de la santé publique) Obligation d’alimentation du dossier pharmaceutique dans les pharmacies à usage intérieur des établissements de santé et médico-sociaux

I. le droit en vigueur

L’article L. 1111-23 du code la santé publique prévoit que sauf opposition du patient quant à l’accès du pharmacien à son dossier pharmaceutique et à l’alimentation de celui-ci, tout pharmacien d’officine est tenu d’alimenter le dossier pharmaceutique à l’occasion de la dispensation. Il prévoit également que dans les mêmes conditions, les pharmaciens exerçant dans une pharmacie à usage intérieur peuvent consulter et alimenter ce dossier. Il s’agit d’une faculté et non d’une obligation.

II. les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 34 bis C est issu de l’adoption d’un amendement de Mme Martine Berthet, membre du groupe Les Républicains, qui modifie l’article L. 1111-23 du code la santé publique dans le but d’obliger les pharmaciens exerçant dans des pharmacies à usage intérieur à consulter et alimenter le dossier pharmaceutique partagé de manière à renforcer la coordination des soins. Ces dispositions doivent entrer en vigueur à une date fixée par voie réglementaire. Cet amendement a recueilli un avis défavorable de la rapporteure et une demande de retrait du Gouvernement, qui considère que la mise en œuvre de l’amendement pose problème car, tel que le système d’information est construit dans les hôpitaux, l’initialisation de la partie relative à la prescription ne se fait pas au niveau du pharmacien.

III. Les travaux de la commission spéciale

Outre un amendement rédactionnel, la commission spéciale a adopté deux amendements de fond. Elle a adopté un amendement n° 546 de Mme Christine Hennion et des membres du groupe La République en Marche qui a recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Cet amendement remplace l’obligation de consulter et d’alimenter le dossier pharmaceutique imposée aux pharmaciens exerçant dans une pharmacie à usage intérieur par une faculté. Cette mesure permet de prendre en compte le fait que les systèmes informatiques des hôpitaux ne sont pas encore prêts pour que les pharmaciens des pharmacies à usage intérieur puissent tous respecter cette obligation.

La commission spéciale a également adopté un amendement n° 676 de son rapporteur qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement. Cet amendement modifie le II de l’article qui renvoyait à un texte réglementaire le soin de fixer la date de son entrée en vigueur, ce qui faisait courir à l’article le risque d’être déclaré contraire à la Constitution, le législateur n’épuisant pas toute sa compétence. Cet amendement prévoit que l’article entre en vigueur dans des conditions définies par décret et au plus tard le 31 décembre 2024.

Article 34 bis DA (nouveau)

(article L. 5126-1 du code de la santé publique)

Renouvellement et adaptation des prescriptions dans les pharmacies à usage intérieur

L’article 34 bis DA a été introduit par l’adoption par la commission spéciale d’un amendement n° 415 de Mme Danielle Brulebois du groupe La République en Marche, qui a recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Cet article complète l’article L. 5126-1 du code de la santé publique pour permettre aux pharmacies à usage intérieur de renouveler et d’adapter les prescriptions des patients pris en charge par l’établissement. Cette mesure permettra notamment de renforcer la lutte contre l’iatrogénie médicamenteuse et de fluidifier le parcours des patients.

Article 34 bis D (articles L. 6211-8 et L. 6211-9 [abrogé] du code de la santé publique) Faciliter la possibilité pour les biologistes médicaux de s’écarter de la prescription

I. le droit en vigueur

L’article L. 6211-8 du code de la santé publique dispose qu’un examen de biologie médicale est réalisé sur le fondement d’une prescription qui contient les éléments cliniques pertinents. Il prévoit que lorsqu’il l’estime approprié, le biologiste médical peut réaliser des examens de biologie médicale autres que ceux figurant sur la prescription ou qu’il peut décider de ne pas réaliser tous les examens qui y figurent. Les modifications sont proposées au prescripteur, sauf en cas d’urgence ou d’indisponibilité. Lorsqu’elles sont refusées par le prescripteur, les examens sont réalisés conformément à la prescription.

L’article L. 6211-9 du code de la santé publique prévoit que lorsqu’il existe des recommandations de bonnes pratiques élaborées par la Haute Autorité de santé mentionnées à l’article L. 161-37 du code de la sécurité sociale, le biologiste médical assure la conformité des examens de biologie médicale réalisés à ces recommandations, sauf avis contraire du prescripteur.

II. les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 34 bis D est issu d’un amendement de M. Alain Milon, membre du groupe Les Républicains, qui a reçu un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement. Il vise à supprimer l’obligation pour le biologiste médical d’échanger avec le prescripteur quand il décide de réaliser des actes en plus ou en moins ou d’appliquer les règles de bonnes pratiques fixées par la Haute Autorité de santé alors que le prescripteur ne l’aurait pas forcément souhaité.

Pour ce faire, il abroge l’article L. 6211-9 du code de la santé publique et modifie l’article L. 6211-8 du même code. Ce dernier article prévoit désormais que lorsqu’il l’estime approprié, le biologiste médical réalise, conformément aux recommandations de bonnes pratiques mentionnées à l’article L. 161-37 du code de la sécurité sociale lorsqu’elles existent, des examens de biologie médicale autres que ceux figurant sur la prescription ou ne réalise pas tous les examens qui y figurent, sauf avis contraire du prescripteur porté sur l’ordonnance. Le but de l’amendement est de faciliter le recours des biologistes médicaux à ces possibilités en leur évitant de contacter le prescripteur. L’article 34 bis D entre en vigueur au 1er janvier 2021.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Article 34 bis E Modification des règles sur la détention du capital de laboratoires de biologie médicale

I. le droit en vigueur

Les articles L. 6223-1 à L. 6223-8 du code de la santé publique posent les règles applicables à la structure juridique des laboratoires de biologique médicale. En particulier, l’article L. 6223-5 définit quelles personnes peuvent détenir directement ou indirectement une fraction du capital social d’une société exploitant un laboratoire de biologie médicale privé et quelles personnes ne le peuvent pas. Ainsi, une personne physique ou morale exerçant une profession de biologiste médical peut détenir une fraction du capital. Par contre, un fournisseur, un distributeur ou un fabricant de dispositif médical ou de dispositif médical de diagnostic in vitro ne le peut pas.

L’article L. 6213-9 du code de la santé publique prévoit qu’un laboratoire de biologie médicale privé est dirigé par un biologiste-responsable qui en est le représentant légal. Lorsque la structure juridique d’un laboratoire de biologie médicale permet l’existence de plusieurs représentants légaux, ces représentants sont dénommés biologistes-coresponsables. Des médecins spécialistes qualifiés en anatomie et cytologie pathologiques peuvent alors être désignés comme coresponsables.

II. les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 34 bis E est issu d’amendements identiques de M. Alain Milon et de Mme Catherine Di Folco, du groupe Les Républicains. Ils modifient l’article L. 6223-5 du code de la santé publique pour inclure dans la liste des personnes pouvant détenir une fraction du capital social d’une société exploitant un laboratoire de biologie médicale privé les médecins spécialistes qualifiés en anatomie et cytologie pathologiques. L’objectif de ces amendements est de faire évoluer le régime d’intégration au sein des laboratoires de biologie médicale des médecins spécialistes en anatomie et cytologie pathologiques qui peuvent déjà être coresponsables de tels laboratoires.

Ces amendements ont recueilli un avis favorable de la rapporteure et un avis défavorable du Gouvernement qui a jugé que le vecteur de l’amendement n’apportait pas de garanties de méthode suffisantes pour une telle réforme de l’outil de travail des biologistes et que réaliser une telle réforme devait aussi conduire à poser la question de l’élargissement de cette faculté à d’autres spécialités médicales.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a supprimé l’article en adoptant un amendement n° 544 de Mme Sereine Mauborgne et des membres du groupe La République en Marche qui a recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. La commission spéciale a supprimé cet article car elle a jugé qu’il n’était pas souhaitable d’inclure les médecins spécialistes qualifiés en anatomie et cytologie pathologiques dans la liste des personnes pouvant détenir une fraction du capital social d’une société exploitant un laboratoire de biologie médicale privé. En effet, leur qualité d’associé emporterait la possibilité d’être responsable d’un laboratoire. Cela pourrait conduire à ce que des laboratoires de biologie médicale ne disposent d’aucun biologiste en charge de leur activité, alors que leur présence est une garantie de respect des exigences de qualité qui pèsent sur les laboratoires.

Article 34 bis F Assouplissement du calendrier d’accréditation des laboratoires de biologie médicale

I. le droit en vigueur

Le régime juridique applicable aux laboratoires de biologie médicale a été profondément réformé par l’ordonnance n° 2010-49 du 13 janvier 2010 relative à la biologie médicale, prise sur le fondement de l’article 69 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires. L’un des objectifs de cette réforme était de mieux garantir la qualité des examens de biologie médicale, notamment en mettant en place une procédure d’accréditation des laboratoires. Le système de contrôle de la qualité fondé sur le guide de bonne exécution des analyses de biologie médicale institué en 1994 était insuffisant. Il a donc été décidé de mettre en place dans un délai de six ans un système d’accréditation obligatoire pour tous les laboratoires de biologie médicale, pour tous les examens de biologie médicale qu’ils réalisent. La tâche était vaste car, en 2010, il n’y avait qu’environ 5 % de laboratoires de biologie médicale publics et privés à s’être fait accréditer.

Les règles d’accréditation et de contrôle de qualité sont aujourd’hui définies par les articles L. 6221-1 à L. 6221-13 du code de la santé publique. L’article L. 6221-1 prévoit qu’un laboratoire de biologie médicale ne peut réaliser d’examen de biologie médicale sans accréditation et que celle-ci doit porter sur la totalité de l’activité de biologie médicale réalisée par le laboratoire. L’organisme d’accréditation est le Comité français d’accréditation.

Toutefois, l’article 7 de l’ordonnance n° 2010-49 du 13 janvier 2010 a mis en place des dispositions transitoires permettant à un laboratoire de fonctionner sans accréditation mais sur la base d’une autorisation administrative jusqu’au 31 octobre 2016. Il prévoyait que les autorisations administratives étaient abrogées au 1er novembre 2016. Ces règles ont été assouplies par la suite. L’article 7 de l’ordonnance n° 2010-49 a été modifié par la loi n° 2013-442 du 30 mai 2013 portant réforme de la biologie médicale et la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. La date jusqu’à laquelle un laboratoire peut fonctionner sur la base d’une autorisation a ainsi été repoussée au 31 octobre 2020. À compter du 1er novembre 2020, les laboratoires de biologie médicale ne peuvent fonctionner sans disposer d’une accréditation portant sur 100 % des examens de biologie médicale qu’ils réalisent et les autorisations administratives délivrées sont abrogées au 1er novembre 2020.

Ces dispositions ont été réécrites par la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Celle-ci a assoupli le calendrier et la procédure de l’accréditation, mesures rendues nécessaires par le surcroît d’activité lié à la réalisation des tests de dépistage de la Covid-19. Le I de l’article 7 de l’ordonnance précitée prévoit donc désormais qu’à compter du 1er mai 2021, un laboratoire de biologie médicale ne peut plus réaliser les examens de biologie médicale correspondant aux lignes de portée pour lesquelles il n’est pas accrédité sans avoir déposé auprès du Comité français d’accréditation une demande d’accréditation portant sur lesdites lignes – ne ligne de portée correspondant à un ensemble d’examens de biologie médicale ayant des caractéristiques communes et mobilisant une méthodologie commune d’accréditation.

Après la décision du Comité français d’accréditation, les examens de biologie médicale correspondant aux lignes de portée pour lesquelles le laboratoire de biologie médicale n’est pas accrédité ne peuvent plus être réalisés. Le IV de l’article 7 prévoit que les autorisations administratives demeurent valables jusqu’à la décision d’accréditation du laboratoire.

II. les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 34 bis F est issu de l’adoption d’un amendement M. Alain Milon, membre du groupe Les Républicains, qui a reçu un avis favorable de la rapporteure et un avis de sagesse du Gouvernement. Il visait à assouplir le calendrier d’accréditation des laboratoires prévu par l’article 7 de l’ordonnance n° 2010-49 du 13 janvier 2010.

Cet amendement ayant été adopté en mars 2020, avant l’adoption de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 précitée, le dispositif de l’article 34 bis F n’est plus compatible avec la nouvelle rédaction de l’article 7 de l’ordonnance n° 2010-49 du 13 janvier 2010 qui a mis en place un dispositif encore plus souple. Ainsi, la date butoir fixée par l’article 34 bis F était le 1er novembre 2020 alors que la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 précitée l’a fixée au 1er mai 2021. De plus, la même loi prévoit que les laboratoires pourront continuer à fonctionner sur la base d’une autorisation après cette date, dès lors qu’ils ont déposé une demande d’accréditation, ce que ne prévoit pas l’article 34 bis F du projet de loi.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a supprimé l’article 34 bis F, qui était devenu inutile, en adoptant un amendement n° 677 de son rapporteur, qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement.

Article 34 bis (article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale) Expérimentations dérogatoires à l’organisation et au financement du système de soins

I. le droit en vigueur

L’article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale fixe le cadre des expérimentations pour l’innovation dans le système de santé. Le I de cet article définit leur but. Il peut être de permettre l’émergence d’organisations innovantes dans les secteurs sanitaire et médico-social concourant à l’amélioration de la prise en charge et du parcours des patients, de l’efficience du système de santé et de l’accès aux soins, par exemple pour favoriser la présence de professionnels de santé dans les zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou des difficultés dans l’accès aux soins. Ces expérimentations peuvent aussi servir à améliorer la pertinence de la prise en charge par l’assurance maladie des médicaments ou des produits et prestations associées mentionnés à l’article L. 165-1 du code de la sécurité sociale ([149]) et la qualité des prescriptions, en modifiant les conditions de prise en charge des médicaments et des produits et prestations associées onéreux au sein des établissements de santé ou encore les modalités de rémunération des professionnels.

Ces expérimentations peuvent être mises en œuvre pour une durée maximale de cinq ans, en dérogeant à un grand nombre de règles de financement, de paiement ou de tarification des établissements de santé, des professionnels de santé, des produits de santé et des établissements médico-sociaux. Les dérogations possibles sont prévues par le II de l’article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale. Le III et le IV du même article définissent les modalités d’autorisation des expérimentations.

II. les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 34 bis est issu d’un amendement de Mme Maryvonne Blondin, du groupe socialiste et républicain adopté en commission spéciale. Cet article a fait seulement l’objet en séance publique d’un amendement de précision rédactionnelle de la même auteure, qui a recueilli un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement.

Il poursuit le même objectif que certaines dispositions de l’article 66 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020 qui avaient été censurées par la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-795 DC du 20 décembre 2019 parce qu’elles avaient été introduites en nouvelle lecture alors qu’elles n’étaient ni en relation directe avec une disposition restant en discussion, ni destinées à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle.

L’article 34 bis vise à résoudre le problème de l’accès aux médicaments dans les communes isolées ou très peu peuplées, où il n’y a plus de pharmacie. En effet, en application de l’article L. 5125-4 du code de la santé publique, d’ouvrir une pharmacie dans une commune de moins de 2 500 habitants. Le dispositif prévu permettrait, dans le cas où l’unique officine d’un village cesserait son activité sans avoir trouvé de repreneur, à l’agence régionale de santé, d’autoriser la mise en place d’une antenne de pharmacie qui serait rattachée à l’officine la plus proche.

Dans ce but, l’article 34 bis modifie l’article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale sur deux points. D’une part, il modifie son I pour étendre aux zones caractérisées par des difficultés dans l’accès aux médicaments le champ des expérimentations relatives à la présence de professionnels de santé. D’autre part, il permet, au II de cet article, de déroger à l’article L. 5125-4 du code de la santé publique afin de permettre au directeur général de l’agence régionale de santé de garantir l’approvisionnement en médicaments et produits pharmaceutiques de la population d’une commune dont la dernière officine a cessé définitivement son activité, lorsque celui-ci est compromis. Pourra ainsi être autorisée l’organisation de la dispensation de médicaments et produits pharmaceutiques par un pharmacien, à partir d’une officine d’une commune limitrophe ou la plus proche. L’avis du conseil de l’ordre et des syndicats représentatifs devra être sollicité.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’article sans modification.

Article 35 Protocoles de coopération entre professionnels de santé

I. le droit en vigueur

L’article 66 de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé a modifié le cadre juridique applicable aux protocoles de coopération entre professionnels de santé institués par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

Par ces protocoles de coopération, les professionnels de santé travaillant en équipe peuvent opérer entre eux des transferts d’activités ou d’actes de soins ou de prévention ou réorganiser leurs modes d’intervention auprès du patient. L’article 66 de la loi du 24 juillet 2019 précitée a réécrit le chapitre unique du titre Ier du livre préliminaire de la quatrième partie du code de la santé publique relatif à ces protocoles. Il a notamment supprimé le principe selon lequel chaque protocole national est autorisé au cas par cas par les agences régionales de santé après avis conforme de la Haute Autorité de santé.

L’article L. 4011-2 du code de la santé publique prévoit désormais qu’un décret en Conseil d’État pris après avis de la Haute Autorité de santé définit les exigences essentielles de qualité et de sécurité des protocoles de coopération (décret n° 2019-1482 du 27 décembre 2019 qui a introduit dans le code de la santé publique un article R. 4011-1). L’article L. 4011-3 du code de la santé publique prévoit quant à lui que les protocoles sont autorisés sur l’ensemble du territoire national par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, après avis de la Haute Autorité de santé qui se prononce sur leur compatibilité avec l’article R. 4011-1 du code de la santé publique.

L’article 66 de la loi du 24 juillet 2019 précitée a prévu des dispositions transitoires pour l’application des protocoles de coopération autorisés avant l’entrée en vigueur de ladite loi. Il prévoit que les structures d’emploi ou d’exercice des professionnels souhaitant mettre en œuvre un protocole autorisé avant cette entrée en vigueur peuvent y adhérer selon les dispositions applicables antérieurement à l’entrée de la réforme, jusqu’à la date de publication du décret prévu par l’article L. 4011-2 du code de la santé publique (en l’occurrence le 27 décembre 2019). Les projets de protocole déposés avant l’entrée en vigueur de ce décret et ayant vocation à être déployés nationalement sont autorisés par arrêté après avis conforme de la Haute Autorité de santé. Les projets de protocole déposés avant l’entrée en vigueur du même décret et n’ayant pas vocation à être déployés nationalement sont instruits et autorisés selon la procédure applicable antérieurement à l’entrée en vigueur de l’article 66 de la loi du 24 juillet 2019 précitée.

II. LE dispositif DU PROJET DE LOI

Aucune disposition n’a été prise dans le cadre de l’article 66 de la loi du 24 juillet 2019 précitée pour les protocoles de coopération en cours à la date d’entrée en vigueur du décret prévu par l’article L. 4011-2 du code de la santé publique. Or, ces protocoles ont été autorisés pour une durée limitée, mentionnée dans l’arrêté d’autorisation et, lorsqu’ils arrivent à échéance, ils devraient donc être considérés comme de nouveaux protocoles et être soumis à la nouvelle procédure d’autorisation.

C’est pourquoi l’article 35 du projet de loi complète le dispositif transitoire. Il permet aux protocoles autorisés antérieurement à l’entrée en vigueur de l’article 66 de la loi du 24 juillet 2019 précitée d’être autorisés sans limite de durée sur l’ensemble du territoire national par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. Lorsqu’ils sont en cours à la date de publication de la loi ASAP, leur validité est prorogée jusqu’à ce qu’il soit statué sur la délivrance de l’autorisation et ils sont alors réputés remplir les exigences essentielles de qualité et de sécurité mentionnées à l’article L. 4011-2 du code de la santé publique.

III. la position du Sénat

L’article 35 a été adopté sans modification par le Sénat qui a jugé qu’il s’agissait d’une simplification de bon sens qui permettra de prolonger, sans hiatus, des modes plus innovants ou efficients d’intervention des professionnels de santé auprès des patients.

IV. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’article sans modification.

Article 35 bis A (nouveau) (articles L. 4011-4 et L. 4011-5 du code de la santé publique) Simplification des dispositions relatives aux protocoles de coopération entre professionnels de santé

L’article 35 bis A est issu de l’adoption de l’amendement n° 636 du Gouvernement qui a recueilli un avis favorable du rapporteur. Il vise à simplifier la mise en place des protocoles de coopération entre professionnels de santé. Pour ce faire, il modifie les articles L. 4011-4 et L. 4011-5 du code de la santé publique. Il sera désormais possible, après une validation de la commission médicale d’établissement et un simple enregistrement auprès de l’agence régionale de santé (ARS), de mettre en œuvre des protocoles de coopération et l’avis de la Haute Autorité de santé n’interviendra plus qu’a posteriori, pour juger du bien-fondé du déploiement du protocole sur le territoire national.

Article 35 bis (articles 45 et 50 de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé, articles 6 et 46 de l’ordonnance n° 2020-232 du 11 mars 2020 relative au régime des décisions prises en matière de santé, de prise en charge ou d’accompagnement social ou médico-social à l’égard des personnes majeures faisant l’objet d’une mesure de protection juridique et articles L. 1111-14, L. 1111-15, L. 1111-17, L. 1111-18 et L. 1112-1 du code de la santé publique) Renforcement de l’articulation entre espace numérique de santé et dossier médical partagé et élargissement du champ des personnes pouvant avoir accès au dossier médical partagé

I. le droit en vigueur

En l’état actuel du droit, l’article L. 1111-14 du code de la santé publique prévoit que chaque bénéficiaire de l’assurance maladie peut disposer d’un dossier médical partagé créé sous réserve de son consentement exprès. En application de l’article L. 1111-15 du même code, les professionnels de santé y reportent à l’occasion de chaque acte ou consultation, les éléments diagnostiques et thérapeutiques nécessaires à la coordination des soins de la personne prise en charge. Ce dossier comprend également un résumé des principaux éléments relatifs aux séjours en établissement de santé. Le médecin traitant y verse au moins une fois par an une synthèse. De plus, le dossier comprend les données nécessaires à la coordination des soins issues des procédures de remboursement ou de prise en charge qui détenues par l’organisme dont relève chaque bénéficiaire de l’assurance maladie. Par ailleurs, il comporte des volets relatifs au don d’organes ou de tissus ou encore aux directives anticipées. Enfin, l’article L. 1111-23 du code de la santé publique prévoit que les informations du dossier pharmaceutique utiles à la coordination des soins sont reportées dans le dossier médical partagé dans les conditions prévues à l’article L. 1111-15 du même code.

Ledit article L. 1111-15 prévoit que certaines informations peuvent être rendues inaccessibles par le titulaire du dossier médical partagé. Cette inaccessibilité ne vaut pas pour certains professionnels comme le médecin traitant (article L. 1111-16) ou en cas d’urgence, à moins que la personne ait expressément indiqué son opposition à la consultation dans cette situation (article L. 1111-17). L’article L. 1111-18 du code de la santé publique dispose que les médecins du travail n’ont jamais le droit d’accéder au dossier médical partagé. Par ailleurs, il prévoit que l’accès à ce dossier ne peut être exigé ni lors de la conclusion d’un contrat relatif à une protection complémentaire en matière de couverture des frais de santé, ni à l’occasion de la conclusion de tout autre contrat exigeant l’évaluation de l’état de santé d’une des parties, ni préalablement à la conclusion d’un contrat, ni à aucun moment ou à aucune occasion de son application.

L’article 45 de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 a institué un espace numérique de santé. Ce dispositif entre en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État et au plus tard le 1er janvier 2022. L’espace numérique de santé, défini par les articles L. 1111-13 à L. 1111-13-2 du code de la santé publique, est ouvert automatiquement, sauf opposition de la personne concernée. Le titulaire en est le seul gestionnaire et utilisateur. Le II de l’article L. 1111-13-1 du même code prévoit qu’il permet au titulaire d’accéder à :

– à ses données administratives ;

– à son dossier médical partagé ;

– aux données relatives au remboursement de ses dépenses de santé ;

– aux données relatives à l’accueil et l’accompagnement assurés par les établissements et services sociaux et médico-sociaux ;

– à ses constantes de santé éventuellement produites par des applications ou des objets connectés ou toute autre donnée de santé utile à la prévention, la coordination, la qualité et la continuité des soins ;

– à des outils permettant des échanges sécurisés avec les acteurs du système de santé, (notamment une messagerie de santé sécurisée et des outils permettant d’accéder à des services de télésanté) ;

– à des services numériques et des applications numériques de santé.

Le IV du même article L. 1111-13-1 prévoit que le titulaire peut exclure de son espace certains de ces éléments ou refuser d’y donner accès. Il prévoit également que la communication de tout ou partie des données de l’espace numérique de santé ne peut être exigée du titulaire de cet espace lors de la conclusion d’un contrat relatif à une protection complémentaire en matière de couverture des frais de santé et lors de la conclusion ou de l’application de tout autre contrat, à l’exception des contrats relatifs aux services et outils numériques référencés en application du III de l’article. Par ailleurs, ces services et outils numériques ne peuvent accéder aux données de l’espace numérique de santé du titulaire qu’avec l’accord exprès de celui-ci et qu’à des fins de prévention, de diagnostic, de soins ou de suivi social et médico-social, pour une durée de conservation strictement proportionnée à ces finalités.

La loi du 24 juillet 2019 précitée a également prévu de faire évoluer les règles applicables au dossier médical partagé. C’est ce que fait son article 50, dont les dispositions doivent entrer en vigueur au plus tard le 1er juillet 2021. Il modifie notamment l’article L. 1111-14 du code de la santé publique pour prévoir que le dossier médical partagé sera ouvert automatiquement sauf opposition de la personne concernée, comme ce qui est prévu pour l’espace numérique de santé.

II. les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 35 bis est issu d’un amendement de M. Alain Milon membre du groupe Les Républicains, qui a reçu un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement.

Le a du 1° du I réécrit l’article L. 1111-13 du code de la santé publique créé par l’article 45 de la loi du 24 juillet précitée qui a créé l’espace numérique de santé. Cet article précise que le dossier médical partagé est intégré à l’espace numérique de santé dont il constitue l’une des composantes.

Le b du 1° du I modifie l’article L. 1111-13-1 du code de la santé publique dans sa rédaction issue de l’article 45 de la loi du 24 juillet 2019 précitée sur deux points. Tout d’abord, il supprime la possibilité pour le titulaire d’un espace de santé numérique d’occulter une partie des informations qui y étaient reportées. Par ailleurs, il lui ouvre la possibilité d’accorder l’accès à cet espace à davantage de personnes que ce qui était auparavant prévu. Le titulaire pourra accorder l’accès à ces données « à tout autre professionnel participant à sa prise en charge conformément à l’article L. 1110-4 » du code de la santé publique, ce qui lui permettra notamment de donner cet accès à un professionnel du secteur médico-social ou social.

Le a du 2° du I modifie l’article L. 1111-14 du code de la santé publique dans sa rédaction résultant de l’article 50 de la loi du 24 juillet 2019 précitée pour prévoir que l’ouverture de l’espace numérique de santé (qui est automatique) emporte la création automatique du dossier médical partagé.

Le b du 2° du I modifie le II de l’article 50 de la loi du 24 juillet 2019 précitée pour repousser l’entrée en vigueur de cet article relatif à la création automatique du dossier médical partagé du 1er juillet 2021 au 1er janvier 2022, de manière à aligner cette entrée en vigueur sur celle de l’article 45 de la même loi, relative à la création automatique de l’espace numérique de santé.

Le 1° du II de l’article 35 bis complète l’article L. 1111-17 du code de la santé publique pour élargir la liste des personnes qui peuvent avoir accès au dossier médical partagé et l’alimenter. Il prévoit que « tout professionnel participant à la prise en charge d’une personne conformément à l’article L. 1110-4 peut accéder, sous réserve du consentement de la personne préalablement informée, au dossier médical partagé de celle-ci et l’alimenter », ce qui s’appliquera notamment aux professionnels du secteur social et médico-social.

Le 2° du II modifie l’article L. 1111-18 du code de la santé publique pour prévoir que la règle selon laquelle l’accès au dossier médical partagé ne peut être exigé « ni préalablement à la conclusion d’un contrat, ni à aucun moment ou à aucune occasion de son application » s’applique « sans préjudice des II et III de l’article L. 1111-13-1 du code de la santé publique » relatif à l’espace numérique de santé. Ces dispositions prévoient que l’espace numérique de santé permet à son titulaire d’accéder à ses données administratives, son dossier médical partagé, aux données relatives au remboursement de ses dépenses de santé mais aussi à des données fournies par des services qui peuvent être privés (constantes de santé produites par des applications ou des objets connectés ou toute autre donnée de santé utile à la prévention, la coordination, la qualité et la continuité des soins, outils relatifs à la télésanté, applications numériques de santé).

III. Les travaux de la commission spéciale

Outre des amendements rédactionnels et de précision juridique de son rapporteur, la commission spéciale a adopté cinq amendements de fond.

Elle a adopté des amendements n° 678, n° 679 et n° 680 de son rapporteur qui ont recueilli un avis favorable du Gouvernement. Le premier permet d’assurer la coordination de l’article 35 bis avec l’ordonnance n° 2020-232 du 11 mars 2020 relative au régime des décisions prises en matière de santé, de prise en charge ou d’accompagnement social ou médico-social à l’égard des personnes majeures faisant l’objet d’une mesure de protection juridique. Le deuxième met en cohérence les règles relatives au dossier médical partagé et les règles relatives à l’espace numérique de santé dont le dossier médical partagé constitue l’une des composantes en prévoyant que, comme l’espace numérique de santé, le dossier médical partagé doit être ouvert à tout le monde et non aux seuls bénéficiaires de l’assurance-maladie. Le troisième précise que dès lors qu’une personne a initialement donné son consentement au partage des informations contenues dans son dossier médical partagé, l’alimentation de ce dossier, par la suite, par les membres de l’équipe de soins implique seulement d’informer la personne mais non de recueillir son consentement à chaque fois.

La commission spéciale a aussi adopté des amendements identiques n° 521 de M. Cyrille Isaac-Sibille, du groupe Mouvement démocrate et apparentés, et n° 545 de Mme Sereine Mauborgne et des membres du groupe La République en Marche, qui ont recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Ces amendements précisent les obligations d’alimentation du dossier médical partagé pour les professionnels de santé et fixent le cadre de transmission des lettres de liaison dématérialisées qui permettent d’assurer une communication entre les établissements de santé et la médecine de ville.

Enfin, la commission spéciale a adopté un amendement n° 520 de M. Cyrille Isaac-Sibille, du groupe Mouvement démocrate et apparentés, qui a recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Cet amendement permet aux médecins de la protection maternelle et infantile d’avoir accès au dossier médical partagé pour le consulter et y déposer des documents.

Article 36 (article 50 [abrogé] de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance) Demande d’habilitation pour favoriser le développement des services aux familles et de l’aide à la parentalité

I. le droit en vigueur

La création, l’extension et la transformation des établissements et services accueillant des enfants de moins de six ans sont soumises à autorisation. Le régime d’autorisation est défini par l’article L. 2324-1 du code de la santé publique. Celui-ci prévoit que si ces structures ne sont pas soumises à un régime d’autorisation en vertu d’une autre disposition législative, leur autorisation dépend :

– du président du conseil départemental (qui recueille l’avis du maire de la commune d’implantation) s’il s’agit d’une structure gérée par une personne physique ou morale de droit privé ;

– de la collectivité publique intéressée (qui recueille l’avis du président du conseil départemental) s’il s’agit d’un établissement ou d’un service public.

Enfin, c’est le préfet qui, après avoir pris l’avis du médecin responsable du service départemental de protection maternelle et infantile, a compétence pour autoriser l’organisation d’un accueil collectif à caractère éducatif hors du domicile parental, à l’occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs ouvert à des enfants scolarisés de moins de six ans et ce, qu’il soit public ou privé.

Outre les dispositions du code de la santé publique, de nombreuses autres dispositions forment le cadre juridique applicable aux modes d’accueil du jeune enfant qui est aujourd’hui très complexe et éparpillé dans de nombreux codes comme le code de l’action sociale et des familles, le code de la construction et de l’habitation ou encore le code du travail. En effet, la réglementation applicable est constituée à la fois de textes généraux (relatifs aux établissements recevant du public, à la restauration collective, au droit du travail par exemple) et de textes spécifiques relatifs aux procédures d’autorisation ou encore aux qualifications des personnes au contact des enfants. De ce fait, les porteurs de projets rencontrent des difficultés pour appliquer de manière cohérente des textes qui poursuivent des objectifs différents ou qui ne sont pas toujours adaptés au contexte local. La tâche des porteurs de projets est également compliquée par la multiplicité des interlocuteurs : l’autorisation dépend de la commune ou du conseil départemental tandis que le soutien au financement en investissement et en fonctionnement revient à la caisse d’allocations familiales. Enfin, l’absence de chef de file dans le secteur de l’accueil des jeunes enfants peut entraver le développement de l’action publique en la matière.

Ces constats impliquant la nécessité de faire évoluer le droit en vigueur, l’article 50 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de la confiance, dite « loi ESSOC », a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance jusqu’au 10 février 2020 dans le but de favoriser le maintien, l’implantation et le développement des modes d’accueil. L’objectif est de simplifier et d’assurer une meilleure cohérence des législations applicables et de définir les dérogations possibles à ces législations. Il s’agit aussi de permettre à l’une des autorités compétentes en la matière, dont les organismes débiteurs des prestations familiales, de prendre, au nom de chacune ou de certaines d’entre elles et après leur accord, tout ou partie des actes nécessaires à l’implantation, au développement et au maintien de modes d’accueil de la petite enfance ainsi qu’à leur financement, en vue notamment de proposer un guichet administratif unique facilitant les démarches des porteurs de projets et de favoriser la cohérence des démarches locales dans le champ des modes d’accueil de la petite enfance. L’article 50 de la loi ESSOC prévoit que ces mesures peuvent faire l’objet d’expérimentations qui donnent lieu à des rapports d’évaluation remis par le Gouvernement au Parlement.

Un travail de concertation pour la préparation de ce projet d’ordonnance a été réalisé de l’automne 2018 à l’automne 2019 et une consultation publique a été conduite entre mai et novembre 2019. Toutefois, l’ordonnance n’a pas été publiée dans les délais impartis par la loi.

II. LE dispositif DU PROJET DE LOI

L’article 36 abroge l’article 50 de la loi ESSOC et habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures similaires à ce qui était prévu par cet article dans un délai de douze mois à compter de publication de la présente loi. La rédaction de l’article 36 reprend en grande partie celle de l’article 50 de la loi du 10 août 2018 précitée, avec quelques ajouts. En particulier, le dispositif ne vise plus seulement le développement des modes d’accueil du jeune enfant mais concerne plus généralement les services aux familles et le soutien à la parentalité. De plus, il étend le champ des personnes pouvant bénéficier du guichet administratif unique qui concerne désormais les porteurs de projets et les gestionnaires de modes d’accueil du jeune enfant ou de services de soutien à la parentalité. Enfin, il ajoute un nouvel objectif aux réformes : la simplification du pilotage local des actions menées en matière de services aux familles. (La simplification du pilotage local peut elle aussi faire l’objet d’expérimentations).

III. la position du Sénat

Le Sénat a adopté en commission spéciale des amendements identiques de suppression de l’article 36 de la rapporteure et de Mme Michelle Meunier, du groupe Socialiste et républicain. Les sénateurs ont jugé que cette habilitation était inutile car un projet d’ordonnance ayant été rédigé, la Gouvernement était en mesure de déposer devant le Parlement un projet de loi qui intègre, le cas échéant, les mesures supplémentaires non prévues par l’article 50 de la loi ESSOC dont la concertation aurait pu faire apparaître la nécessité.

IV. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale rétabli l’article 36 par l’adoption des amendements identiques n°43 de Mme Laure de La Raudière, du groupe Agir Ensemble, n° 60 de Mme Patricia Lemoine, du même groupe, n° 549 de Mme Sophie Beaudouin-Hubiere et des membres du groupe La République en Marche et n° 637 du Gouvernement, qui ont recueilli un avis favorable du rapporteur. Ce rétablissement permettra de simplifier le cadre juridique applicable aux modes d’accueil du jeune enfant et de faciliter le développement de places d’accueil du jeune enfant en établissements et chez les assistants maternels, pour répondre à la demande des familles.

Article 37 (articles L. 231-2 et L. 231-2-1 du code du sport) Simplification des certificats médicaux de non-contre-indication au sport exigés des mineurs

I. le droit en vigueur

L’article L. 231-2 du code du sport dispose que l’obtention d’une licence d’une fédération sportive est subordonnée à la présentation d’un certificat médical datant de moins d’un an et permettant d’établir l’absence de contre-indication à la pratique du sport ou, le cas échéant, de la discipline concernée. Il prévoit également que lorsque la licence sollicitée permet la participation aux compétitions organisées par une fédération sportive, le certificat médical atteste l’absence de contre-indication à la pratique du sport ou de la discipline en compétition. Les modalités de renouvellement de la licence et notamment la fréquence à laquelle un nouveau certificat est exigé, sont fixées par décret.

L’article L. 231-2-1 du même code prévoit quant à lui que l’inscription à une compétition sportive autorisée par une fédération délégataire ou organisée par une fédération agréée est subordonnée à la présentation d’une licence permettant la participation aux compétitions. À défaut de présentation de cette licence, l’inscription est subordonnée à la présentation d’un certificat médical datant de moins d’un an établissant l’absence de contre-indication à la pratique du sport ou de la discipline en compétition.

En ce qui concerne les mineurs, ces dispositions peuvent sembler redondantes avec l’article L. 2132-2 du code de santé publique qui prévoit que tous les enfants de moins de dix-huit ans bénéficient de mesures de prévention sanitaire et sociale qui comportent notamment des examens obligatoires et que le pouvoir réglementaire peut déterminer leur nombre, leur contenu et désigner ceux qui doivent donner lieu à l’établissement d’un certificat de santé. En effet, ces consultations offrent également, en cas de besoin, la possibilité au médecin de délivrer un certificat médical en vue d’obtenir une licence. La fusion de ces consultations permettrait de faciliter l’accès à la pratique sportive et d’alléger la charge de travail des médecins.

L’article 61 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020 a supprimé l’obligation de visite médicale prévue par le code du sport pour les mineurs. Il a en particulier modifié l’article L. 231-2 du code du sport pour prévoir que l’obtention ou le renouvellement d’une licence – qu’elle permette ou non de participer aux compétitions organisées par une fédération sportive – est seulement subordonnée à l’attestation de la réalisation d’un questionnaire relatif à l’état de santé du sportif mineur. Ce questionnaire est renseigné conjointement par le mineur et par les personnes exerçant l’autorité parentale. L’examen médical n’est nécessaire que dans les cas où une réponse au questionnaire de santé conduit à un examen médical. L’article L. 231-2-1 du même code a en outre été modifié pour prévoir une procédure analogue pour ce qui concerne la participation à une compétition de mineurs non licenciés d’une fédération sportive.

II. LE dispositif DU PROJET DE LOI

L’article 61 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 a été censuré par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 2019-795 DC du 20 décembre 2019, celui-ci a indiqué que la délivrance d’un certificat médical, qui n’est ni un acte de soin ni un acte de prévention, ne fait pas l’objet d’une prise en charge par l’assurance maladie et que ces dispositions n’entrent pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.

En conséquence, les modifications apportées aux articles L. 231-2 et L. 231-2-1 du code du sport par ledit article ont été reprises dans l’article 37 du projet de loi.

III. La position du Sénat

Les sénateurs ont jugé qu’il était risqué de priver les mineurs de l’occasion d’être examinés par un médecin avant d’entamer la pratique d’un sport ou de s’inscrire dans une compétition sportive. C’est pourquoi ils ont adopté en commission spéciale un amendement de la rapporteure qui a réécrit l’article 37. Cet article n’a pas été modifié en séance publique.

Le nouveau dispositif modifie les articles L. 231-2 et L. 231-2-1 du code du sport pour préciser que les visites médicales prévues pour les mineurs donnent lieu, le cas échéant, à la consultation de prévention obligatoire prévue en application de l’article L. 2132-2 du code de la santé publique. Cette mesure, qui n’a pas de coût puisqu’elle se contente de déclencher une visite qui doit avoir lieu, peut même être source d’économies pour l’assurance maladie en évitant que le médecin soit sollicité deux fois, pour l’obtention du certificat médical puis au titre de la consultation obligatoire.

IV. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a rétabli la rédaction initiale de l’article 37 en adoptant des amendements identiques n° 404 de Mme Laure de La Raudière du groupe Agir ensemble, et n° 440 M. Damien Adam, du groupe La République en Marche, qui ont recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. En effet, alors que les dispositions initiales constituaient une véritable simplification de la vie quotidienne pour les familles et permettaient d’alléger la charge de travail des médecins, la réécriture de l’article 37 par le Sénat avait vidé le dispositif de sa substance.

Article 37 bis A (nouveau)

(article L. 111-3-2 [nouveau] du code de l’éducation)

Suivi médical et paramédical sur le temps scolaire

L’article 37 bis A a été introduit par l’adoption par la commission spéciale d’un amendement n° 376 de Mme Laure de la Raudière du groupe Agir Ensemble, qui a recueilli un avis favorable du rapporteur et un avis de sagesse du Gouvernement. Cet article insère un article L. 111-3-2 dans le code de l’éducation pour autoriser les suivis médicaux et paramédicaux des enfants en situation de handicap sur le temps scolaire. Cet article vise à résoudre les problèmes liés à certaines situations conflictuelles qui peuvent être rencontrées sur le terrain, quand l’école refuse que ces suivis aient lieu sur le temps scolaire.

Article 37 bis (article L. 242-1 du code de la sécurité sociale) Exclusion de l’assiette des cotisations de sécurité sociale des avantages fournis par l’employeur pour favoriser la pratique sportive en entreprise

I. le droit en vigueur

L’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale dispose que les cotisations de sécurité sociale dues au titre de l’affiliation au régime général sont assises sur les revenus d’activité tels qu’ils sont définis par l’article L. 136-1-1 du même code, ce qui englobe « toutes les sommes, ainsi que les avantages et accessoires en nature ou en argent qui y sont associés, dus en contrepartie ou à l’occasion d’un travail, d’une activité […] quelles qu’en soient la dénomination ainsi que la qualité de celui qui les attribue, que cette attribution soit directe ou indirecte ».

Toutefois, le même article L. 242-1 prévoit que certains éléments sont exclus de l’assiette des cotisations de sécurité sociale, comme les sommes allouées au salarié au titre de l’intéressement ou réparties au titre de la réserve spéciale de participation, ou encore la contribution de l’employeur à l’acquisition des chèques-vacances (disposition qui est applicable uniquement lorsque l’entreprise compte moins de cinquante salariés).

II. les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 37 bis a été introduit par l’adoption, en séance publique, d’un amendement de MM. Michel Savin et Stéphane Piednoir, membres du groupe Les Républicains. Il modifie l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale pour exclure de l’assiette des cotisations de sécurité sociale « les avantages fournis par l’employeur afin de favoriser la pratique sportive en entreprise ou au nom de l’entreprise ainsi que la pratique du sport-santé ».

Cet amendement vise à résoudre le problème rencontré par certaines entreprises actuellement en contentieux avec les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) car ces avantages sont vus comme des avantages en nature qui ne peuvent être exclus de l’assiette des cotisations sociales. Cet amendement a recueilli un avis favorable de la rapporteure et un avis défavorable du Gouvernement qui l’a jugé inutile au motif que ces prestations entraient en général dans le cadre des prestations en nature ou en espèces relatives à des activités sociales et culturelles servies par le comité d’entreprise (ou par l’employeur en l’absence d’un tel comité) qui sont exonérées de cotisations sous certaines conditions.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’article sans modification.

Article 37 ter (article L. 365-1 du code de l’environnement ) Allègement des règles de responsabilité des propriétaires et gestionnaires de sites naturels dans le cadre des sports de pleine nature

I. le droit en vigueur

L’article 1242 du code civil relatif à la responsabilité extracontractuelle dispose qu’« on est responsable non seulement du dommage que l’on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l’on a sous sa garde. »

L’article L. 365-1 du code de l’environnement précise pour sa part qu’en ce qui concerne les accidents survenus dans le cœur d’un parc national, dans une réserve naturelle, sur un domaine relevant du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ou sur les voies et chemins inscrits au plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée à l’occasion de la circulation des piétons ou de la pratique d’activités de loisirs, la responsabilité civile ou administrative de propriétaires de terrains, de la commune, de l’État ou de l’organe de gestion de l’espace naturel est appréciée au regard des risques inhérents à la circulation dans des espaces naturels ayant fait l’objet d’aménagements limités dans le but de conservation des milieux, et compte tenu des mesures d’information prises, dans le cadre de la police de la circulation, par les autorités chargées d’assurer la sécurité publique.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

L’article 37 ter est issu de l’adoption en séance publique d’un amendement M. Michel Savin, membre du groupe Les Républicains, qui abroge l’article L. 365-1 du code de l’environnement et insère dans le code du sport un article L. 11-1-1 qui prévoit que les dommages causés à l’occasion d’un sport de nature ou d’une activité de loisirs ne peuvent engager la responsabilité du gardien de l’espace, du site ou de l’itinéraire dans lequel s’exerce cette pratique pour le fait d’une chose qu’il a sous sa garde, au sens du premier alinéa de l’article 1242 du code civil.

Cet article vise à répondre aux difficultés qu’a créées, pour les gestionnaires d’espaces naturels, un jugement du 14 avril 2016 du tribunal de grande instance de Toulouse (confirmé en appel) qui a condamné la Fédération française de la montagne et de l’escalade, gestionnaire d’un site naturel pour le compte d’une commune, ainsi que son assureur, à indemniser la victime d’un accident d’escalade survenu à la suite de l’effondrement d’un rocher. Cet amendement a recueilli un avis favorable de la rapporteure et un avis défavorable du Gouvernement qui a indiqué que ce nouveau dispositif, qui ne concernait que la responsabilité civile, supprimait la protection créée par l’article L. 365-1 du code de l’environnement en ce qui concerne la responsabilité administrative.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a réécrit l’article 37 ter en adoptant un amendement n° 540 de Mme Catherine Kamowski et des membres du groupe La République en Marche qui a recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Il fait évoluer la rédaction de l’article 37 ter qui ne permettait pas de répondre de manière satisfaisante à l’objectif de limitation de la responsabilité des gestionnaires d’espaces naturels en cas d’accident, poursuivi par les sénateurs. En effet, elle laissait de côté les questions liées à la responsabilité administrative et ne traitait pas du cas des accidents des piétons car elle abrogeait l’article L. 365-1 du code de l’environnement relatif à l’exonération de responsabilité.

C’est pourquoi la nouvelle rédaction de l’article 37 ter réécrit cet article du code de l’environnement pour élargir son champ à tous les propriétaires ou gestionnaires d’espaces naturels et ajouter les activités sportives à la liste des activités bénéficiant de l’exonération de responsabilité.

Article 37 quater (nouveau)

(article L. 231-2-4 [nouveau] du code du sport)

Exonération de responsabilité des organisateurs de compétitions et manifestations sportives amateur

L’article 37 quater a été introduit par l’adoption par la commission spéciale d’un amendement n°349 de M. Jean-Marc Zulesi du groupe La République en Marche, qui a recueilli un avis favorable du rapporteur et un avis de sagesse du Gouvernement. Cet article insère un article L. 231-2-4 dans le code du sport qui vise à exonérer de toute responsabilité les organisateurs de compétition et manifestation sportives amateur en cas d’usage d’un faux certificat par les participants et en cas d’accident dans le cadre de la pratique sportive. En effet, si l’article L.231-2-1 du code du sport prévoit que les participants non licenciés doivent présenter un certificat médical, les organisateurs n’ont bien souvent pas les moyens de vérifier leur authenticité.

Article 38 Délivrance de documents provisoires aux étrangers demandant un titre de séjour

I. Le droit en vigueur

Tout étranger non ressortissant d’un État membre de l’Union européenne doit, sauf exceptions, être titulaire d’un document autorisant son séjour en France pour que celui-ci puisse excéder trois mois. Le régime juridique de ces titres de séjour (les motifs permettant leur délivrance, la durée de leur validité, la procédure d’instruction des demandes ou encore les droits qu’ils confèrent à leurs titulaires) est régi par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Ces titres sont octroyés et renouvelés par les préfectures qui instruisent les demandes et prennent les décisions d’attribution ou de refus.

En pratique, en raison de la longueur de l’instruction, les services préfectoraux remettent quasi systématiquement à l’usager qui dépose une demande de titre de séjour (ou qui en sollicite le renouvellement) un récépissé attestant de sa démarche. Ce document provisoire autorise la présence de l’étranger sur le territoire durant l’examen de sa demande (article L. 311-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile). Le récépissé ne préjuge pas de la décision qui sera prise, à l’issue de l’instruction, sur le droit pour le demandeur de prolonger son séjour en France. Il se distingue d’autres documents à caractère provisoire (l’autorisation provisoire de séjour et l’attestation de demande d’asile) qui ne préjugent pas non plus du sens de la décision définitive. La délivrance de récépissés représente, en pratique, un facteur de lourdeur car elle nécessite le déplacement, avec prise de rendez-vous, du demandeur à la préfecture.

II. LE dispositif DU PROJET DE LOI

Le Gouvernement prévoit de déployer avant 2022 un nouveau service de dépôt en ligne et d’instruction des demandes de titres de séjour. Il ne sera donc plus, à terme, délivré aux usagers de récépissés au format papier, les documents provisoires (attestations de dépôt de demande ou de prolongation de l’instruction d’une demande) étant générés en ligne.

Pour faciliter cette démarche de dématérialisation, l’article 38 du projet de loi vise à supprimer toute mention d’un récépissé (ou d’une attestation) de demande d’un titre de séjour dans les dispositions législatives du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et à renvoyer à des dispositions réglementaires la définition des conditions dans lesquelles les documents provisoires – qui demeureront nécessaires – seront délivrés aux demandeurs.

III. La position du Sénat

La commission spéciale du Sénat a adopté, à l’initiative de sa rapporteure, un amendement de coordination ainsi qu’un amendement visant à préciser que dans l’attente de la délivrance de la carte de séjour, l’étranger a le droit d’exercer sur le territoire français la profession de son choix.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement visant à préciser cette modification introduite en commission afin que ce droit, pour l’étranger, d’exercer la profession de son choix soit identique à celui prévu par l’article L. 314-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Cet article L. 314-4 dispose que la carte de résident en cours de validité confère à son titulaire le droit d’exercer la profession de son choix sur le territoire de la France métropolitaine.

Le projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique a été déposé en février 2020 et examiné en séance publique au Sénat en mars 2020. Or l’article 16 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne a entre-temps repris à l’identique les dispositions l’article 38 du projet de loi dans sa rédaction issue des travaux du Sénat. L’article 38 est donc devenu sans objet.

IV. Les travaux de la commission spéciale

L’article 38, désormais sans objet, a été supprimé par la commission spéciale qui a adopté des amendements identiques n° 144 de Mme Cécile Untermaier et des membres du groupe Socialistes et apparentés, n° 340 de M. Ugo Bernalicis, du groupe La France insoumise, n° 477 de M. Gabriel Serville, du groupe Gauche démocrate et républicaine, et n° 681 du rapporteur, qui ont recueilli un avis favorable du Gouvernement.

Article 38 bis (nouveau) (section unique [abrogée] du chapitre III du titre Ier du livre IV et articles L. 445-1, L. 446-1, L. 447-1 et L. 448-1 du code de la sécurité intérieure, article 16-12 du code civil et article 6-1 de la loi n° 71-498 du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires) Dispositions relatives à la police scientifique

L’article 38 bis a été introduit par l’adoption par la commission spéciale d’un amendement n° 639 du Gouvernement, qui a recueilli un avis favorable du rapporteur. Cet amendement vise à simplifier les structures de la police nationale en charge des missions de police technique et scientifique pour améliorer leur coordination, leur efficience et leur visibilité. Dans ce but, à compter du 1er janvier 2021, un service national de police scientifique doit remplacer le service central de police technique et scientifique (qui dépend de la direction générale de la police nationale) et l’Institut national de police scientifique, établissement public placé sous la tutelle du ministre de l’intérieur dont le statut et les missions sont fixés par la section unique du chapitre III du titre Ier du livre IV du code de la sécurité intérieure.

Le 1° de l’article 38 bis abroge cette section pour permettre de supprimer cet établissement public et le 2° procède à des modifications de conséquence dans le code de la sécurité intérieure. Le 3° et le 4° modifient l’article 16-12 du code civil et l’article 6-1 de la loi n° 71 498 du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires pour permettre au futur service national de police scientifique de procéder à l’analyse d’empreintes génétiques.

Article 39 (article L. 213-4-1 du code de la route) Modalités d’inscription à l’examen du permis de conduire

I. le droit en vigueur

L’article L. 213-4-1 du code de la route dispose que la répartition des places d’examen au permis de conduire attribuées aux établissements d’enseignement de la conduite et de la sécurité routière est assurée dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires, ne portant pas atteinte à la concurrence entre ces établissements. Il prévoit que ces places sont attribuées aux établissements d’enseignement de la conduite et de la sécurité routière en fonction notamment du nombre d’enseignants à la conduite dont ils disposent et de manière à garantir l’accès des candidats libres à une place d’examen. Il précise que la méthode nationale de répartition est définie par arrêté du ministre chargé de la sécurité routière.

Reprenant une des recommandations du rapport « Vers un permis de conduire plus accessible et une éducation routière renforcée » remis par Mme la députée François Dumas au Premier ministre en février 2019, le VIII de l’article 98 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (dite « LOM ») a mis en place une expérimentation de désintermédiation de l’attribution des places d’examen pratique du permis de conduire. Cette expérimentation doit permettre une meilleure répartition des places d’examen en rapprochant l’offre et la demande. Les places sont attribuées directement de manière nominative aux candidats qui en font la demande par voie électronique sur un système dédié. La demande peut aussi être effectuée, selon les mêmes modalités, par l’établissement d’enseignement de la conduite et de la sécurité routière auprès duquel le candidat est inscrit. L’expérimentation doit avoir lieu dans les départements désignés par arrêté du ministre chargé de la sécurité routière.

L’arrêté du 13 février 2020 relatif à la mise en œuvre d’une expérimentation portant sur l’attribution nominative des places d’examens pratiques du permis de conduire en application de l’article L. 213-4-1 du code de la route prévoit que les départements dans lesquels l’expérimentation est réalisée sont l’Aude, le Gard, le Gers, la Haute-Garonne et l’Hérault et que l’expérimentation débute le 2 mars 2020. Le VIII de l’article 98 de la LOM prévoit que cette expérimentation doit durer huit mois mais qu’elle peut être prolongée de trois mois.

Par ailleurs, le IX de l’article 98 de la LOM a autorisé le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la loi les mesures relevant du domaine de la loi afin de modifier l’article L. 213-4-1 du code de la route au regard de l’évaluation de cette expérimentation afin de généraliser le dispositif.

II. LE dispositif DU PROJET DE LOI

Le IX de l’article 98 de la LOM a été censuré par le Conseil Constitutionnel. Dans sa décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, celui-ci a indiqué que ces dispositions qui portent sur une expérimentation qui n’a pas encore fait l’objet d’une évaluation et ne déterminent pas non plus les conditions auxquelles la généralisation pourra avoir lieu, méconnaissent les exigences qui résultent de la combinaison des articles 37-1 et 38 de la Constitution relatifs aux expérimentations et aux ordonnances.

C’est pourquoi l’article 39 du projet de loi abroge l’article L. 213-4-1 du code de la route. Cette abrogation donnera la possibilité au Gouvernement de généraliser la procédure d’inscription en ligne au permis de conduire à l’issue de l’expérimentation sans devoir passer par une modification de la loi.

III. la position du Sénat

L’article a été adopté sans modification par le Sénat qui a jugé que l’abrogation de l’article L. 213-4-1 du code de la route semblait d’autant plus justifiée que les modalités de répartition des places d’examen du permis de conduire ne relevaient pas du domaine de la loi mais du domaine réglementaire.

IV. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’article sans modification.

Article 39 bis (nouveau) (article L. 213-2 du code de la route) Évaluation préalable à la signature du contrat d’apprentissage dans les auto-écoles

L’article L. 213-2 du code de la route dispose que les conditions et les modalités de l’enseignement, à titre onéreux, de la conduite des véhicules à moteur et de la sécurité routière font l’objet d’un contrat écrit qui est conclu après une évaluation préalable du candidat dans le véhicule ou dans les locaux de l’établissement.

La référence au lieu de conclusion de ce contrat est supprimée par l’article 39 bis issu de l’adoption par la commission spéciale d’un amendement n° 487 de M. Damien Adam, du groupe La République en Marche, qui a recueilli un avis de sagesse du rapporteur et un avis favorable du Gouvernement. Cette évolution permet aux auto-écoles de réaliser, si elles le souhaitent, cette évaluation en ligne, et non plus en présentiel, obligation qui semble trop contraignante.

Article 39 ter (nouveau)

(article 98 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités)

Prolongation de l’expérimentation de la désintermédiation de l’attribution des places à l’examen du permis de conduire

L’article 98 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (dite « LOM ») a mis en place une expérimentation de désintermédiation de l’attribution des places d’examen pratique du permis de conduire. Cette expérimentation doit durer huit mois mais elle peut être prolongée de trois mois.

La durée possible pour la prolongation est allongée à six mois par l’article 39 ter issu de l’adoption par la commission spéciale d’un amendement n° 565 de M. Damien Adam, du groupe La République en Marche, qui a recueilli un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Cette mesure permet de prendre en compte le fait que l’expérimentation, qui a débuté avec retard, n’a pas pu se dérouler sur un temps suffisamment long.

Article 40 (articles L. 162-17-3 et L. 162-17-3-1 du code de la sécurité sociale) Bulletin officiel des produits de santé

I. le droit en vigueur

Aujourd’hui, les informations relatives à la prise en charge des produits de santé sont éparpillées entre le Journal officiel de la République française, le site internet du ministère des solidarités et de la santé et le site de l’assurance maladie, ce qui entrave la diffusion des règles de prescription et de prise en charge des produits et rend plus difficile leur respect. C’est pourquoi il est apparu nécessaire de regrouper l’ensemble des informations dans un Bulletin officiel des produits de santé. En outre, celui-ci pourra être automatiquement alimenté par des informations contenues dans un unique outil de gestion qui se substituerait à la multiplicité des outils existants.

Cette réforme devait être mise en œuvre par le 12° et le 13° du I de l’article 42 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020. Pour ce faire, le 12° remplace la référence au Journal officiel de la République française par la référence au Bulletin officiel des produits de santé à l’article L. 162-17-3 du code de la sécurité sociale qui prévoit que les prix de vente au public des médicaments, les tarifs et, le cas échéant, les prix des produits et prestations fixés par le Comité économique des produits de santé sont publiés au Journal officiel. Le 13° complète l’article L. 162-17-3-1 du même code pour prévoir que les informations et décisions relatives au remboursement, à la prise en charge, aux prix, aux tarifs et à l’encadrement de la prescription et de la dispensation des médicaments, des dispositifs médicaux, des autres produits de santé et, le cas échéant, des prestations associées, sont publiées au Bulletin officiel des produits de santé.

II. LE dispositif DU PROJET DE LOI

Le 12° et le 13° du I de l’article 42 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ont été censurés par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 2019-795 DC du 20 décembre 2019, celui-ci a indiqué que ces dispositions, qui se bornent à prévoir des moyens d’information pour les professionnels de santé, n’entrent pas dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale défini par la Constitution.

C’est pourquoi, pour permettre la mise en place du Bulletin officiel des produits de santé, l’article 40 du projet de loi reprend la réforme prévue initialement par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020. Son 1° substitue la référence au Bulletin des produits de santé à la référence au Journal officiel à l’article L. 162-17-3 du code de la sécurité sociale. Le 2° complète l’article L. 162-17-3-1 du même code pour prévoir que les décisions relatives au remboursement, à la prise en charge, aux prix, aux tarifs et à l’encadrement de la prescription et de la dispensation des médicaments, des dispositifs médicaux, des autres produits de santé et, le cas échéant, des prestations associées sont publiées au Bulletin officiel des produits de santé et préciser que la Caisse nationale d’assurance maladie assure la mise en œuvre du Bulletin officiel des produits de santé.

III. la position du Sénat

Le Sénat a adopté l’article sans modification.

IV. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’article sans modification.

Article 40 bis (nouveau) (article L. 121-3 du code monétaire et financier) Diversification des missions de La Monnaie de Paris

La commission spéciale a adopté un amendement (n° 640) du Gouvernement, avec un sous-amendement rédactionnel (n° 712) de son rapporteur, qui facilitera le développement local de l’établissement public La Monnaie de Paris.

Ses missions comprennent désormais expressément :

– la valorisation du domaine privé dont il est propriétaire ;

– la possibilité d’exercer, lui-même ou par le biais de filiales et participations, toutes activités connexes, y compris commerciales, qui se rattachent directement ou indirectement à ses missions ;

– et en complément de ses autres missions, la possibilité de fabriquer et commercialiser tous produits en lien avec ses activités et de mettre en valeur son patrimoine historique par tout moyen approprié.

Ces évolutions sont unanimement approuvées par l’ensemble du personnel de l’établissement. L’extension de ses missions devrait permettre à l’établissement de développer l’activité et l’emploi sur les territoires, en particulier à partir de son usine de Pessac.

Article 40 ter (nouveau) (articles 36 et 38 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale) Maintien des avantages financiers des militaires recrutés pour encadrer le service national universel

I. le droit en vigueur

La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale a créé deux dispositifs d’accompagnement financier du départ anticipé des militaires de carrière qui remplissent certaines conditions d’âge et d’ancienneté :

– son article 36 a mis en place le dispositif dit de « pension afférente au grade supérieur » (PAGS) qui permet aux officiers et sous-officiers de bénéficier de la liquidation immédiate d’une pension calculée par référence à un indice correspondant au grade immédiatement supérieur à celui qu’ils détiennent ;

– et l’article 38 assure aux autres militaires un pécule dit « pécule modulable d’incitation au départ » (PMID).

Toutefois, le bénéfice de la PAGS est perdu au premier jour du mois au cours duquel le bénéficiaire reprend une activité dans l’un des organismes mentionnés à l’article L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite, au nombre desquels figure l’État.

Les bénéficiaires du PMID doivent, pour leur part, rembourser le pécule en cas de reprise, dans les cinq années suivant leur départ, d’une activité au sein des armées ou en tant que fonctionnaires ou contractuels de l’État, des collectivités territoriales ou des hôpitaux.

II. les travaux de la commission spéciale

Avec l’avis favorable de son rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement (n° 641) du Gouvernement qui maintient ces avantages financiers en faveur des militaires et officiers en retraite anticipée recrutés pour encadrer le séjour de cohésion du service national universel (SNU, cf. le commentaire suivant de l’article 41).

Lors de l’organisation de la session 2019, il est en effet apparu que les anciens militaires constituent l’un des plus importants viviers de recrutement pour le personnel d’encadrement des séjours de cohésion. Or, alors même que le nombre de jeunes volontaires doit passer de 2 000 à 25 000 en 2021, l’augmentation nécessaire de ce vivier est entravée par l’incompatibilité légale entre le maintien des aides au départ et la reprise d’un emploi public.

Le séjour de cohésion n’étant défini, encore, que par des dispositions réglementaires du code du service national, le présent article étend les dérogations autorisées par la loi n° 2013-1168 en visant plus largement les « autres formes de volontariat mentionnées à l’article L. 111-2 du code du service national ». Le Gouvernement a précisé qu’en pratique, au sein de cette catégorie, seul le séjour de cohésion est susceptible d’être encadré par des anciens militaires recrutés sous contrat.

Le rapporteur considère que la sécurité et la réussite des séjours de cohésion du SNU nécessitent des encadrants expérimentés et motivés ; il serait dommage que la perte de leurs pécules ne décourage les anciens militaires d’apporter leurs compétences à ce dispositif d’intérêt général.

Article 41 Habilitation du Gouvernement à définir par ordonnance le statut des encadrants du service national universel

I. le droit en vigueur

Le Président de la République a souhaité fonder sa stratégie pour « impliquer davantage la jeunesse [française] dans la vie de la Nation, promouvoir la notion d’engagement et favoriser un sentiment d’unité nationale autour de valeurs communes » ([150]) sur un nouveau dispositif de service national universel.

S’adressant aux jeunes dès 15 ans, le programme se décompose en trois étapes : les deux premières pourraient devenir obligatoires, comportant un « séjour de cohésion » de deux semaines dans un autre département que celui où réside le jeune, suivi d’une « mission d’intérêt général » de douze jours consécutifs, ou 84 heures, à proximité de son lieu de résidence et dans l’année qui suit. Chaque jeune pourrait ensuite poursuivre, jusqu’à ses 25 ans, une période d’engagement d’au moins trois mois dans des associations, des collectivités locales, des institutions ou des organismes publics ainsi que des corps en uniforme.

En l’absence de base légale et constitutionnelle, une première phase d’expérimentation a été organisée sur la base du volontariat, en juin 2019, dans 13 départements pilotes. 1 978 jeunes âgés de 16 ans environ ont ainsi participé à des séjours collectifs de cohésion. Puis les missions d’intérêt général « obligatoires » ont été lancées lors des vacances d’octobre 2019.

En février 2020, le secrétaire d’État, M. Gabriel Attal, annonçait la volonté du Président de la République et du Gouvernement d’accélérer le déploiement du service national universel, en organisant l’accueil de 20 000 à 30 000 jeunes dès 2020, dans l’ensemble des départements, et en visant 100 000 jeunes en 2021, 200 000 en 2022, avec l’objectif de mobiliser toute une classe d’âge – soit 800 000 jeunes – en 2024.

II. le projet de loi

Les échelles envisagées et le projet de pérenniser le dispositif nécessitent, à l’évidence, de consolider le statut des personnels encadrant ces jeunes lors de leur séjour de cohésion. La première session a mobilisé 450 personnes, dont un tiers d’anciens militaires et deux tiers de personnels de l’éducation nationale en activité ou à la retraite ainsi que de personnels d’associations du secteur de l’éducation populaire. Cela représentait environ un adulte pour cinq jeunes. Sans maintenir nécessairement un taux d’encadrement aussi élevé, il importerait d’assurer le recrutement en nombre suffisant d’encadrants compétents, leur formation et leur fidélisation afin de garantir un niveau de sécurité élevé et la durabilité du programme.

Or, si les premiers encadrants ont pu bénéficier de contrats d’engagement éducatif, prévus à l’article L. 432-1 du code de l’action sociale et des familles, cette formule correspond à des participations seulement occasionnelles à l’animation ou la direction d’un accueil collectif de mineurs à caractère éducatif « organisé à l’occasion de vacances scolaires, de congés professionnels ou de loisirs ».

L’article 41 proposait donc l’habilitation du Gouvernement à définir par ordonnance des conditions plus adaptées de recrutement et d’emploi de ces encadrants.

III. LA POSITION DU SÉnat

Le Gouvernement a indiqué à la rapporteure du Sénat, Mme Patricia Morhet-Richaud, qu’il envisageait de :

– créer un congé dédié pour les fonctionnaires d’État leur permettant d’encadrer ces stages contre rémunération ;

– d’instaurer également un nouveau congé spécifique dans le code du travail ;

– et d’adapter le statut des militaires pour autoriser ceux ayant bénéficié du pécule modulable d’incitation au départ anticipé ou de la pension afférente au grade supérieur à participer à ces encadrements rétribués sans perdre ces avantages financiers.

Mais la commission spéciale du Sénat a considéré que le dispositif du service national universel méritait un débat plus large que la question d’accorder ou non une habilitation à légiférer par ordonnance sur un volet très partiel du sujet. Son coût budgétaire justifierait en lui-même un examen poussé du programme. À raison de 1 500 euros par jeune, ce sont 30 millions d’euros qui ont été inscrits au budget de l’éducation nationale pour 2020 et 1,5 milliard d’euros annuels qui devraient être prévus à terme pour une classe d’âge.

Par ailleurs, les renseignements pris montraient que les travaux de l’administration n’étaient pas suffisamment avancés au premier trimestre de cette année pour s’appliquer à la session 2020, initialement prévue du 22 juin au 3 juillet. La définition d’un nouveau régime pouvait attendre, selon elle, un nouveau véhicule législatif traitant globalement du dispositif.

L’article 41 a donc été supprimé par le Sénat, avec l’adoption par la commission spéciale de deux amendements identiques de suppression de sa rapporteure, Mme Patricia Morhet-Richaud, et de la sénatrice socialiste, Mme Sylvie Robert. Aucun amendement de rétablissement n’a été présenté en séance publique.

IV. les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’amendement (n° 605) de son rapporteur rétablissant l’article 41 dans sa rédaction initiale.

Le rapporteur est convaincu que le service national universel est un programme potentiellement très structurant pour la jeunesse de notre pays.

Certes, ce projet de société vaut un débat au Parlement, autant que les engagements financiers substantiels qu’il entraînera. En outre, condition de son efficacité, le rendre obligatoire suppose une adaptation de la loi, voire de la Constitution, pour autoriser et encadrer les atteintes aux libertés individuelles des jeunes concernés (l’assignation à une résidence forcée et l’obligation d’accomplir une tâche non rémunérée), entre autres, ce qui dépasse la seule question du statut des encadrants.

Le Gouvernement prépare à cet effet un projet de loi spécifique qui devrait être présenté au Parlement en 2021.

Mais d’ici son adoption, il importe d’assurer les meilleures conditions de réussite et de sécurité pour l’expérimentation en cours. Disposer d’un vivier de personnes compétentes et motivées suffisant pour accompagner la montée en charge du dispositif est indispensable.

En 2020, le problème ne s’est finalement pas posé. L’épidémie de la Covid-19 a amené le Gouvernement à inverser les phases pour les candidats de cette année. Les missions d’intérêt général ont pu être réalisées dès juillet, en dehors du temps scolaire ; le séjour de cohésion a été, lui, reporté à une période ultérieure, non encore déterminée mais débordant 2020 en raison de la persistance active du virus.

Cependant, malgré la crise sanitaire, le SNU suscite un intérêt soutenu puisque plus de 10 000 jeunes, recrutés désormais sur l’ensemble du territoire métropolitain et ultra-marin, se sont portés candidats pendant le confinement. Pour l’année prochaine, le Gouvernement vise une promotion de 25 000 jeunes et, pour son accueil et son accompagnement, compte inscrire, en loi de finances pour 2021, 61 millions d’euros au programme 163 « Jeunesse et vie associative » du budget de l’État.

Pour commencer à préciser le cadre juridique du SNU, le Premier ministre et les ministres compétents ont publié un décret n° 2020-922 portant diverses dispositions relatives au service national universel, le 29 juillet dernier. Applicable dès le 1er septembre, celui-ci définit notamment le séjour de cohésion, toujours sur la base du volontariat mais emportant l’engagement de participer à une mission d’intérêt général ; celle-ci se déroulera dans le cadre d’une « réserve du service national universel » créée à cet effet, dont le recteur de région académique sera l’autorité territoriale de gestion. Il validera les missions d’intérêt général proposées et contrôlera les conditions de mise en œuvre de la réserve. Le recteur de région académique organisera également le séjour de cohésion et assurera « le recrutement et la gestion des personnes physiques participant à des fonctions d’animation ou de direction de ce séjour, notamment de celles recrutées par un contrat d’engagement éducatif ».

Les services ministériels préparent par ailleurs un second décret pour créer une indemnité d’encadrement du service national universel.

Enfin, le nouvel article 40 ter permet désormais aux militaires en retraite anticipée de continuer à percevoir leur pécule spécifique pendant leur contrat SNU.

Il est toutefois nécessaire de compléter ces textes par des dispositions législatives définissant des modalités de recrutement et de rémunération plus adaptées aux différents autres profils potentiels des encadrants. Selon la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative du ministère de l’Éducation nationale, de la jeunesse et des sports, interrogée par votre rapporteur, il est ainsi prévu que :

- les encadrants non-fonctionnaires, mais aussi les fonctionnaires des fonctions publiques territoriale et hospitalière soient recrutés en contrat d’engagement éducatif, de droit privé ;

- les fonctionnaires et agents sous contrat à durée indéterminée de l’État bénéficient d’une autorisation de cumul d’activités sur des périodes courtes et de l’indemnité spécifique qui sera définie par décret ;

- enfin, les chefs de centre et leurs adjoints et tous ceux qui doivent être recrutés en amont du séjour de cohésion, pour sa préparation et pour la formation des encadrants, soient recrutés en contrat à durée déterminée public.

Ces évolutions paraissent légitimement nécessaires à la réussite des prochaines promotions de SNU, jusqu’à l’instauration du dispositif obligatoire, en permettant d’élargir le vivier des encadrants.

Article 42 (article L. 221-15 du code monétaire et financier et article L. 166 AA [nouveau] du livre des procédures fiscales) Transmission de l’éligibilité fiscale de l’épargnant au livret d’épargne populaire par l’administration fiscale sur demande des établissements bancaires

I. le droit en vigueur

Le livret d’épargne populaire (LEP) est un produit d’épargne réglementée visant à préserver le pouvoir d’achat des ménages les plus modestes grâce à un taux de rémunération de 1 %, contre 0,5 % pour le livret A ([151]), et à l’exonération des intérêts de l’impôt sur le revenu.

À ce titre, l’article L. 221-15 du code monétaire et financier le réserve aux contribuables qui ont leur domicile fiscal en France et dont les revenus de l’année précédente n’excèdent pas les montants mentionnés au I de l’article 1417 du code général des impôts, multipliés par 1,8 : ouvrir ou détenir un LEP en 2020 suppose ainsi que le titulaire du compte justifie d’un revenu fiscal ne dépassant pas 19 977 euros en 2018 si son foyer fiscal est composé d’une seule part, ou 36 645 euros si son foyer fiscal est composé de deux parts. S’il cesse de remplir les conditions de revenus, il doit demander la clôture de son LEP. Parallèlement, les établissements dépositaires doivent solder les comptes pour lesquels les justifications annuelles n’ont pas été produites.

En dépit des avantages offerts, l’Observatoire de l’épargne réglementée constate dans son rapport publié en 2019 que le nombre des LEP ne cesse de diminuer presque chaque année. L’obligation de prouver son niveau de revenus non seulement à l’ouverture du compte mais également chaque année de sa détention contribue vraisemblablement à son manque de succès auprès du public concerné, ainsi qu’auprès des établissements bancaires contraints de vérifier tous les ans l’éligibilité de leurs clients au regard de leurs revenus et de leurs situations familiales.

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2020, la commission des finances de l’Assemblée nationale avait adopté un amendement, avec l’avis favorable du Gouvernement, qui autorisait l’administration fiscale à indiquer, à leur demande, aux établissements dépositaires ou habilités à proposer un LEP l’information nécessaire au contrôle des conditions de revenus.

Le Sénat avait à son tour complété le dispositif en supprimant explicitement la mention selon laquelle les épargnants doivent apporter chaque année la preuve de leur éligibilité au LEP.

Mais le Conseil constitutionnel a finalement censuré l’article 151 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 qui en résultait, considérant qu’il ne relevait pas du domaine des lois de finances. ([152])

II. le projet de loi

L’article 42 du projet de loi reprend le dispositif élaboré lors des discussions sur le projet de loi de finances pour 2020.

Il supprime ainsi de l’article L. 221-15 du code monétaire et financier l’obligation pour les titulaires de LEP de justifier chaque année de leur niveau de revenus et renvoie à un décret en Conseil d’État la définition des conditions de l’échange d’informations entre l’administration fiscale et les établissements bancaires, ou les modalités selon lesquelles les contribuables doivent eux-mêmes apporter ces informations si l’administration fiscale n’est pas en mesure de le faire.

Concrètement, un circuit direct sera créé via une application informatique entre la direction générale des finances publiques (DGFiP) et les banques. Celles-ci saisiront chaque année la DGFiP des noms de leurs clients détenteurs de LEP ou souhaitant en ouvrir un ; la DGFiP leur répondra en retour.

Enfin, l’article 42 complète le livre des procédures fiscales avec un nouvel article L. 166 AA qui encadre l’information transmise par l’administration fiscale, la limitant à l’indication de l’éligibilité, ou non, des clients concernés.

III. la position du SÉnat

La commission spéciale du Sénat a adopté ce dispositif, supprimant seulement, par un amendement de sa rapporteure, Mme Patricia Morhet-Richaud, le III de l’article 42 qui opérait des coordinations redondantes avec les modifications prévues par les I et II.

IV. les travaux de la commission spéciale

La nouvelle procédure allègera nettement les obligations incombant aux banques et à leurs clients. En outre, le secret fiscal sera non seulement préservé, mais mieux respecté puisqu’auparavant, les clients devaient présenter leur avis d’imposition chaque année à leur banque, avec toutes les informations personnelles qu’il contient. Enfin, tout usage de l’information transmise par l’administration fiscale autre que pour le suivi du LEP sera pénalement sanctionné.

La commission spéciale a cependant adopté un amendement rédactionnel (n° 305) ainsi qu’un amendement (n° 607) de son rapporteur visant à clarifier une ambiguïté dans la rédaction de l’article, en précisant :

– le fait que l’administration fiscale indiquera seulement si une personne est éligible, ou non, au livret d’épargne populaire ;

– et ce, à la demande seulement des établissements habilités à le distribuer.

Article 42 bis (articles L. 113-12-2 et L. 113-15-3 [nouveau] du code des assurances, articles L. 313-8, L. 313-30, L. 313-46-1 [nouveau], L. 341-39 [abrogé], L. 341-25, L. 341-26, L. 341-26-1 [nouveau], L. 341-44-1 [nouveau] et L. 341-46-1[nouveau] du code de la consommation et articles L. 221-10 et L. 221-10-4 [nouveau] du code de la mutualité) Clarification des modalités d’application du droit de résiliation annuelle de l’assurance emprunteur

I. le droit en vigueur

Jusqu’à la fin des années 1990, les assurances emprunteur, liées à un prêt immobilier, étaient presque exclusivement des contrats collectifs, dits de groupe, souscrits par les banques au profit de leurs clients emprunteurs. À partir des années 2000, sont apparues des offres individuelles, plus compétitives, distribuées par des organismes non bancaires. Aujourd’hui notre pays compterait à peu près 6 millions de particuliers détenteurs d’un crédit immobilier, générant un total de cotisations d’assurance emprunteur d’environ 6 milliards d’euros par an. Quand les taux d’intérêt de ces crédits immobiliers étaient élevés, les cotisations d’assurance ne représentaient qu’une part mineure de leurs coûts. Depuis quelques années, avec le recul des taux d’intérêt, la cotisation d’assurance emprunteur peut représenter jusqu’à 50 % du coût total d’un crédit. Depuis 2010, la loi s’est efforcée de libéraliser le marché de l’assurance emprunteur en reconnaissant à l’emprunteur la liberté de choisir son assureur non seulement à la souscription du contrat (on parle de délégation d’assurance emprunteur) mais aussi pendant la durée de ce contrat (on parle de substitution).

De fait, la faculté reconnue aux consommateurs de résilier leur assurance (pour lui en substituer une autre dans le cas d’un crédit immobilier) est une arme potentiellement puissante pour faire jouer la concurrence et permettre une diminution des tarifs d’assurance. Elle a montré son efficacité dans d’autres secteurs. L’activer sur des contrats de prêt de longue durée portant sur des sommes élevées comme ceux relatifs aux opérations immobilières devrait redonner du pouvoir d’achat aux ménages emprunteurs confrontés au quasi-monopole des banques.

Cependant, la mise en œuvre de cette faculté reste complexe pour les particuliers. Le droit français définit en effet plusieurs droits à résiliation de contrat d’assurance :

– de longue date, un assureur et un assuré peuvent résilier le contrat qui les lie (souscrit pour couvrir un crédit ou tout autre risque) tous les ans dans les conditions définies par la police d’assurance (premier alinéa de l’article L. 113-12 du code des assurances ; que l’on retrouve également au premier alinéa de l’article L. 221-10 du code de la mutualité pour les contrats d’assurance entre une mutuelle et un membre participant, autres que ceux portant sur un crédit immobilier) ;

– depuis la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, dite « loi Hamon », l’assuré dispose également du droit, exclusif, de résilier son contrat à tout moment après la première année de la souscription de ce contrat, en respectant un délai de préavis de deux mois (deuxième alinéa et suivants de l’article L. 113-12 du code des assurances). C’est également le cas pour les contrats d’assurance à reconduction tacite (article L. 113-15-2) ;

– s’agissant de crédit immobilier, la loi « Hamon » a opté pour la règle inverse : l’article L. 113-12-2 du code des assurances et l’article L. 221-10 du code de la mutualité prévoient, en des termes similaires, la faculté de l’assuré de résilier son contrat à tout moment mais dans les douze mois suivant la signature de l’offre de prêt. Au-delà de cette première année, ils reviennent au droit de résiliation annuel, à l’échéance contractuelle, défini au premier alinéa de l’article L. 113-12 du code des assurances ainsi qu’au premier alinéa de l’article L. 221-10 – tout en le réservant presque exclusivement à l’assuré ([153]). Les articles L. 113-12-2 et L. 221-10 précisent les modalités à suivre pour exercer ces droits.

Malgré leur intérêt, il semble encore difficile aux assurés d’utiliser pleinement leurs droits à substitution d’agissant d’assurance emprunteur. Alors que 87,5 % des contrats demeurent souscrits auprès d’établissements bancaires, un cinquième des consommateurs ignoreraient qu’ils peuvent changer d’assurance et un tiers ne réussirait pas à substituer leurs contrats dans les temps.

De fait, la diversité des règles applicables à la résiliation des contrats d’assurance est déjà propre à créer une certaine confusion.

Mais, plus spécifiquement, dans son rapport sur une proposition de loi tendant à renforcer l’effectivité du droit au changement d’assurance emprunteur, déposée en 2019 par le sénateur M. Martial Bourquin et les membres du groupe Socialiste et républicain, la rapporteure pour la commission des affaires économiques du Sénat, Mme Élisabeth Lamure, considérait que nombre de ces difficultés sont imputables à la date d’échéance des contrats d’assurance emprunteur, difficile à identifier parce que juridiquement mal définie et parfois non mentionnée dans ces contrats.

Cette proposition de loi a été adoptée à l’unanimité par le Sénat le 23 octobre dernier puis transmise à l’Assemblée nationale ([154]) qui ne l’a pas encore examinée.

II. les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le nouvel article 42 bis, adopté par la commission spéciale du Sénat à l’initiative des mêmes auteurs que la proposition mentionnée ci-dessus, reprend le texte de cette dernière. Modifiant en parallèle le code des assurances, le code de la mutualité et le code de la consommation, il propose ainsi :

– de préciser la date d’échéance à prendre en compte pour l’exercice du droit de résiliation annuel mentionné à l’article L. 113-12 du code des assurances (et au premier alinéa de l’article L 221-10 du code de la mutualité). Elle est « , au choix de l’assuré (ou du membre participant), la date d’anniversaire de la signature de l’offre de prêt par celui-ci ou toute autre date d’échéance prévue au contrat » ;

Et dans le cas des crédits immobiliers :

– d’indiquer explicitement cette date d’échéance dans une notice à remettre obligatoirement aux emprunteurs lors de la présentation de l’offre de prêt (article L. 313-8 du code de la consommation), à savoir la fiche standardisée d’information de l’assurance de prêt ou FSI ;

– d’exiger des assureurs de rappeler activement, chaque année, à leurs assurés leurs droits à résilier leurs contrats d’assurance emprunteur et les modalités d’exercice de ces droits ([155]) ;

– d’imposer aux prêteurs de justifier de manière explicite et motivée les raisons de leur refus de changer d’assurance emprunteur (article L. 313-30 du code de la consommation) ;

– de transformer les sanctions pénales actuellement prévues (à l’article L. 341-38 du code de la consommation) en cas de non-respect par un prêteur de ses obligations à l’égard d’un emprunteur lors de la formation du contrat de crédit immobilier en sanctions administratives (dans un nouvel article L. 341-44-1 du même code) et d’en alourdir les montants : actuellement limitée à 3 000 euros, l’amende resterait à ce montant pour une personne physique mais pourrait monter à 15 000 euros pour une personne morale.

La direction générale du trésor a indiqué au rapporteur de votre commission spéciale que ces amendes pénales étaient de fait peu appliquées. Leur transformation en amendes administratives suivies par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) devrait les rendre plus efficaces ;

– enfin, de créer des sanctions administratives similaires s’agissant des manquements d’un prêteur au stade de la formulation de l’offre de prêt (article L. 341-26-1 du code de la consommation) ainsi que de ceux de l’assureur pendant l’exécution du contrat (article L. 341-46-1 du même code).

Le IV de l’article 42 bis prévoit par ailleurs d’appliquer les nouvelles dispositions aux contrats en cours quatre mois après la publication de la présente loi.

III. les travaux de la commission spéciale

Auditionnées à leur demande par le rapporteur, les assurances mutualistes (MAIF, Groupama, MACIF, MAAF, etc.) saluent les progrès apportés par l’article 42 bis mais seraient disposées à aller plus loin dans l’intérêt des clients. Elles ont notamment suggéré de renoncer à imposer une échéance pour reconnaître un droit de résiliation à tout moment, à l’instar de ce qui est prévu, au-delà de la première année, pour les assurances risque.

En commission spéciale, le rapporteur a dit sa crainte que les assureurs proposent à l’avenir des contrats moins protecteurs – ou plus chers – pour compenser leur plus grande instabilité. Et la ministre a proposé d’attendre l’étude que le Comité consultatif du secteur financier (CCSF) publiera prochainement sur la nature exacte des difficultés rencontrées par les assurés pour changer d’assurance emprunteur avant d’améliorer encore davantage leur protection.

Finalement, contre l’avis du Gouvernement qui souhaite préserver l’équilibre de la réforme négociée avec le CCSF en attendant son bilan, la commission spéciale a adopté, outre un amendement rédactionnel (n° 308) du rapporteur, un amendement (n° 58) de Mmes Patricia Lemoine et Laure de La Raudière, du groupe Agir Ensemble, remplaçant l’actuel droit de résiliation pouvant être exercé à tout moment au cours de la première année du contrat de crédit immobilier, inscrit dans le code des assurances et le code de la mutualité, par un droit à résiliation à tout moment sur toute la durée de contrat de prêt.

Il vise à contrecarrer les mauvaises pratiques de certains établissements bancaires qui « ne répondent pas, ou que très tardivement, à des demandes de changement de contrat d’assurance emprunteur », comme le relève l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Article 42 ter (nouveau) (article L. 112-4 du code des assurances) Mention dans les contrats d’assurance risque de la possibilité pour l’assuré de recourir à une contre-expertise

En matière d’assurance risque, lorsqu’un sinistre survient, l’assureur mandate un expert afin d’évaluer le montant des dommages à indemniser. Si l’assuré est en désaccord avec les conclusions de cet expert, il peut engager, à ses frais, une contre-expertise qui est réalisée par un autre expert dit « expert d’assuré ». Toutefois, les assurés ne sont pas toujours informés de cette possibilité. Celle-ci constitue pourtant leur premier outil de défense face à leurs assureurs, étant plus accessible et rapide qu’une procédure judiciaire.

Avec l’avis favorable de son rapporteur, mais contre l’avis du Gouvernement, la commission spéciale a adopté les amendements (n° 56) de Mmes Patricia Lemoine et Laure de La Raudière, du groupe Agir Ensemble, et (n° 478) de M. Gabriel Serville et du groupe Gauche démocrate et républicaine qui imposent de faire figurer sur le contrat d’assurance l’existence de cette option ainsi que le coût moyen de celle-ci.

Cette mention est purement informative ; elle ne remet pas en cause le principe que cette contre-expertise est menée au frais de l’assuré, ni la liberté contractuelle entre un assureur et ses assurés. Un assureur peut toujours prévoir dans ses contrats le plafonnement de ses indemnisations, limitant en pratique l’intérêt d’une contre-expertise. Cette information renforcera néanmoins la protection des assurés.

Article 43 Dispositif d’intéressement dans les très petites entreprises

I. le droit en vigueur

L’intéressement est un dispositif d’épargne salariale collective mis en place dans certaines entreprises. Il prévoit le versement à chaque salarié d’une prime calculée en fonction des résultats de l’entreprise sous condition de l’atteinte d’objectifs collectifs de performance. Selon le choix du salarié, la prime peut lui être versée directement ou déposée sur un plan d’épargne salariale.

En principe, l’intéressement est mis en place pour trois ans par un accord, au niveau de l’entreprise, qui peut être conclu selon l’une ou l’autre des modalités suivantes (article L. 3312-5 du code du travail) :

– conclusion d’une convention ou d’un accord collectif de travail ;

– conclusion d’un accord entre l’employeur et les représentants d’organisations syndicales représentatives dans l’entreprise ;

– conclusion d’un accord au sein du comité social et économique (CSE) ;

– ratification à la majorité des deux tiers du personnel (référendum) d’un projet d’accord proposé par l’employeur. Lorsqu’il existe dans l’entreprise une ou plusieurs organisations syndicales représentatives ou un comité social et économique (CSE), cette ratification est demandée conjointement par l’employeur et une ou plusieurs de ces organisations ou ce comité.

Ce dispositif est facultatif mais les bénéfices sociaux et économiques qu’il présente ont incité le Gouvernement à encourager son développement. Les études économiques montrent en effet l’impact significatif des systèmes de partage de la valeur ajoutée dans les entreprises sur la motivation des salariés et le bien-être au travail. Et majoritairement investie en actions ([156]), cette épargne salariale participe au financement de l’économie nationale. Diverses mesures renforçant ou prolongeant les avantages financiers associés aux dispositifs d’intéressement ont ainsi été prises ces dernières années, soit plusieurs allègements fiscaux et sociaux en faveur des salariés et/ou des employeurs ainsi qu’une prime exceptionnelle de pouvoir d’achat créée en 2019 ([157]) et reconduite en 2020 par la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

Pour autant, ces leviers ne peuvent suffire à lever les freins qui bloquent la diffusion des accords d’intéressement au sein des petites et moyennes entreprises (PME), notamment liés à la complexité des procédures de mise en place et à l’absence, pour les négocier, de représentants ou d’instances représentatives du personnel dans les très petites structures. De fait, en 2017, seuls 3,7 % des employés d’entreprises de moins de dix salariés bénéficiaient d’un accord de ce type.

La loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (PACTE) a d’ores et déjà introduit une série de mesures de simplification et de sécurisation des dispositifs d’intéressement. Elle prévoit notamment l’obligation pour les branches professionnelles de négocier des accords-types d’intéressement au plus tard le 31 décembre 2020 et permet aux PME de choisir de les appliquer directement, sans négociation spécifique au niveau de l’entreprise. En deçà d’un effectif de cinquante salariés, un employeur a même la faculté d’appliquer par décision unilatérale l’accord négocié au niveau de la branche.

II. le DISPOSITIF DU projet de loi

Si les branches professionnelles doivent négocier ces accords, elles ne sont toutefois pas contraintes d’aboutir dans ces négociations. L’étude d’impact du projet de loi ne décomptait au début de l’année que dix-sept branches à avoir conclu un accord-type d’intéressement.

Aussi l’article 43 propose-t-il une modalité dérogatoire de création d’un dispositif d’intéressement au sein des très petites entreprises qui emploient moins de onze salariés et sont dépourvues de délégué syndical et a fortiori de comité social et économique.

Complétant l’article L. 3312-5 du code du travail, il prévoit que le dispositif puisse être mis en place par décision unilatérale de l’employeur s’il n’y a pas eu d’accord conclu dans les cinq années précédentes.

Cela ne peut toutefois concerner un dispositif d’intéressement de projet (fondé sur un objectif commun à tout ou partie des salariés ([158])), ni autoriser l’application de critères de répartition des primes fondés sur l’ancienneté ou la qualification ([159]).

Enfin, la dérogation ne vaut que pour la création du dispositif puisque le régime d’intéressement mis en œuvre par décision unilatérale ne peut être reconduit que par un accord ou un référendum d’entreprise dans les conditions ordinaires définies au même article L. 3312-5.

En dehors de ces dispositions spécifiques, le dispositif prévu à l’article 43 applique le droit commun de l’intéressement – en particulier s’agissant du régime fiscal et social et du contrôle exercé par l’administration ([160]). Seules les dispositions visant les accords d’intéressement conclus dans un groupe ou une branche ne s’appliquent pas, logiquement.

III. lA Position DU SÉnat

La commission spéciale du Sénat a approuvé cette réforme, ne corrigeant que les modalités de reconduction de ces accords d’intéressement. En effet, sa rapporteure, Mme Patricia Morhet-Richaud, a considéré que le droit commun restait complexe à mettre en œuvre dans les TPE et proposé en conséquence un amendement, adopté en commission, supprimant son application à ces catégories d’accords (sans préciser toutefois les conditions de leur prolongation au-delà des trois premières années).

Par ailleurs, à l’initiative également de sa rapporteure, la commission spéciale a complété l’article 43 par un II visant à étendre aux entreprises de moins de onze salariés (encore éloignées d’un accord d’intéressement) le bénéfice de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat précédemment citée, réservée par la loi aux employeurs mettant en œuvre un accord d’intéressement, pour « permettre aux employeurs de moins de onze salariés de les associer de manière plus simple aux résultats de l’entreprise » selon les termes du rapport de Mme Morhet-Richaud ([161]).

IV. les travaux de la commission spéciale

Depuis l’examen du projet de loi au Sénat cependant, le dispositif défini au I de l’article 43 a été introduit dans le code du travail par l’article 18 de la loi n° 2020 734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, dans une version similaire à la version initiale du projet de loi.

Quant à la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat, dont le II prévoit d’étendre le bénéfice, le délai de sa mise en œuvre est forclos depuis le 30 juin.

La commission spéciale a adopté en conséquence l’amendement (n° 608) de son rapporteur supprimant l’ensemble des dispositions de l’article 43, devenues sans objet.

Article 43 bis A (nouveau) (article L. 214-165 du code monétaire et financier) Suppression de l’exigence d’une élection des représentants des salariés dans les FCPE d’actionnariat salarié relais

L’article L. 214-164 du code monétaire et financier prévoit l’institution d’un conseil de surveillance dans les fonds communs de placement d’entreprise (FCPE) constitués pour gérer les sommes investies en application des plans d’épargne salariale prévus au titre III du livre III de la troisième partie du code du travail.

À compter du 1er janvier 2021, en application du premier alinéa du II de l’article L. 214-165 du code monétaire et financier, tel que modifié par l’article 165 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite « loi Pacte »), tout type de FPCE d’actionnariat salarié devra voir les représentants des salariés au conseil de surveillance élus lors d’élections spécifiques.

En l’état actuel du droit, cette obligation s’imposera également aux FCPE d’actionnariat salarié qualifiés de fonds relais. Ces fonds relais sont utilisés pour collecter les demandes d’investissement des salariés, acheter les titres offerts par l’entreprise effectuant l’opération, avant de fusionner dans de brefs délais avec le FCPE d’actionnariat salarié de référence de l’entreprise.

L’organisation d’élections pour des fonds à l’existence si brève apparaît donc comme une exigence disproportionnée et susceptible de dissuader les entreprises d’effectuer ces opérations d’actionnariat salarié, qui sont pourtant des composantes importantes du partage de la valeur et du financement des entreprises.

Avec l’avis favorable de son rapporteur, la commission spéciale a donc adopté un amendement (n° 643) du Gouvernement prévoyant une dérogation au principe de l’élection des représentants des salariés lorsqu’il s’agit d’un fonds relais.

Article 43 bis B (nouveau) (articles L. 3312-2, L. 3312-8, L. 3322-9 [nouveau], L. 3332-6-1 [nouveau], L. 3333-7-1 [nouveau] et L. 3345-4 du code du travail et article 155 de la loi n° 2019 486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises) Sécurisation des accords de branche d’épargne salariale et de leur mise en œuvre par les entreprises

Pour faciliter le déploiement dans les entreprises des dispositifs de partage de la valeur, l’article 155 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite « loi Pacte ») a posé une obligation pour les branches professionnelles de négocier la mise en place d’un régime d’intéressement, de participation ou d’épargne salariale d’ici le 31 décembre 2020. Dès qu’ils sont mis en place, il est aujourd’hui possible pour les entreprises d’adhérer directement à ces accords de branche par voie d’accord d’entreprise ou par une décision unilatérale d’adhésion de l’employeur.

Avec l’avis favorable de son rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement (n° 644) du Gouvernement visant à sécuriser ces accords de branche et leur mise en œuvre par les entreprises.

Le nombre de ces accords augmentant, il est en effet apparu nécessaire de limiter les risques de contestation ultérieure.

Les nouvelles dispositions instaurent ainsi une procédure d’agrément de ces accords de branche par l’administration centrale (article L. 3345-4 du code du travail). Cet agrément interdira toute remise en cause ultérieure par les régimes sociaux des exonérations fiscales et sociales attachées aux avantages accordés aux salariés des entreprises qui adhèreront à l’accord de branche.

Elles précisent par ailleurs les modalités d’adhésion des entreprises au dispositif d’intéressement (article L. 3312-8 du code du travail), de participation (nouvel article L. 3322-9 du code du travail), d’épargne entreprise (nouvel article L. 3332-6-1 du code du travail) ou d’épargne interentreprises (nouvel article L. 3333-7-1 du code du travail) proposé par les accords de branche ainsi que l’entrée en vigueur des exonérations attachées à ces dispositifs.

Le présent article prolonge enfin l’obligation de négociation pour les branches jusqu’au 31 décembre 2021.

Article 43 bis C (nouveau) (articles L. 3313-3, L. 3345-2, L. 3345-3, L. 3322-4-1 et L. 3322-8 du code du travail) Rationalisation du contrôle administratif des accords d’épargne salariale

Avec l’avis favorable de son rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement (n° 642 rectifié) du Gouvernement qui rationalise les différents contrôles administratifs opérés sur les accords d’épargne salariale (accord d’intéressement, de participation ou règlement de plan d’épargne) en clarifiant les rôles des organismes compétents.

Les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) conservent l’instruction des formalités de dépôt et le contrôle des modalités de négociation, de dénonciation et de révision des accords, avant de délivrer un récépissé qui atteste du dépôt d’un accord ou d’un règlement validement conclu. En l’absence de ce récépissé toutefois, s’il n’y a pas eu de demande de pièces complémentaires ou d’observations de leur part dans le délai imparti, l’accord ou le règlement sera aussi réputé validement conclu.

L’intégralité du contrôle au fond sera ensuite transférée aux organismes de sécurité sociale (URSSAF, CGSS ou MSA ([162])) compte tenu de leur forte technicité en la matière.

Cette nouvelle organisation sécurisera les exonérations attachées aux accords d’épargne salariale et pourrait améliorer les délais d’instruction, tout en permettant aux DIRECCTE de recentrer leur action sur l’accompagnement à la négociation de ces accords.

Les nouvelles dispositions précisent les délais et modalités de ces différents contrôles. Elles s’appliqueront aux accords et règlements déposés à compter du 1er septembre 2021.

Le présent article supprime enfin les règles de calcul des seuils d’effectifs applicables en matière de participation aux résultats des entreprises (articles L. 3322-4-1 et L. 3322-8 du code du travail) qui sont devenus obsolètes depuis que la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises a étendu les règles du code de la sécurité sociale aux entreprises de portage salarial.

Article 43 bis (article L. 135 Y du livre des procédures fiscales) Simplification de la transmission des données relatives à la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) aux chambres de commerce et d’industrie

I. le droit en vigueur

Actuellement, l’article L. 135 Y du livre des procédures fiscales prévoit que la direction générale des finances publiques (DGFiP), qui est chargée du recouvrement de la taxe sur les surfaces commerciales (dite TASCOM), transmet à la direction générale des entreprises du ministère de l’économie et des finances les données déclarées par ses redevables – soit le nom de l’établissement, l’identifiant SIRET, le secteur d’activité, le chiffre d’affaires hors taxe par établissement, la surface de locaux destinés à la vente au détail et le nombre de positions de ravitaillement de carburant de l’établissement – qui les transmet ensuite, à l’exception du chiffre d’affaires, au réseau des chambres de commerce et d’industrie (CCI). Celles-ci les utilisent, essentiellement, pour des expertises et des études sur leurs champs de compétences (7° de l’article L. 710-1 du code du commerce) et pour la répartition entre les chambres d’Île-de-France des impositions qu’elles reçoivent (article L. 711-8).

Les bénéficiaires de ces communications sont astreints au secret professionnel pour les données dont ils ont à connaître, sous peine des sanctions prévues par le code pénal en la matière.

II. les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté en séance publique, avec l’avis favorable de la rapporteure, Mme Patricia Morhet-Richaud, un amendement du Gouvernement visant à simplifier ce circuit de communication, lourd à gérer pour les administrations et qui crée des retards.

Réécrivant le deuxième alinéa de l’article L. 135 Y du livre des procédures fiscales, il propose que désormais la DGFiP transmettra directement les données issues des déclarations de TASCOM – à l’exclusion toujours du chiffre d’affaires – à CCI France, la tête du réseau national des CCI, qui se chargera ensuite de les adresser aux chambres intéressées.

III. les travaux de la commission spéciale

Cette simplification avait été introduite, à l’initiative du Sénat et avec l’accord de l’Assemblée nationale, dans le projet de loi de finances pour 2020. Mais l’article 117 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, qui en était issu, a été censuré par le Conseil constitutionnel en ce qu’il ne relevait pas du domaine des lois de finances. ([163])

Sur proposition de son rapporteur, la commission spéciale a donc adopté l’article 43 bis sans modification.

Article 43 ter (nouveau) Prolongation des mesures permettant aux entreprises et aux exploitations en difficulté de faire face aux conséquences économiques de l’épidémie de covid-19

La commission spéciale a adopté un amendement (n° 645) du Gouvernement avec un avis favorable du rapporteur.

Cet article prévoit de prolonger la durée d’application de certaines mesures prévues par l’ordonnance n° 2020-596 du 20 mai 2020 portant adaptation des règles relatives aux difficultés des entreprises et des exploitations agricoles aux conséquences de l’épidémie de covid-19.

Une telle prolongation est destinée à permettre aux entreprises et exploitations en difficulté de continuer à bénéficier des mesures adoptées afin de faire face aux conséquences économiques de l’épidémie de covid-19. Ces mesures portent à la fois sur la simplification, l’assouplissement et l’accélération des procédures et plans applicables aux entrepreneurs, entreprises ou exploitations agricoles en difficulté.

Sont ainsi prolongées jusqu’au 31 décembre 2021 :

– la mesure relative à la modification de la procédure d’alerte du commissaire aux comptes (article ler de l’ordonnance du 20 mai 2020) ;

– la possibilité pour le débiteur en procédure de conciliation de solliciter des délais de grâce ou une mesure de suspension des poursuites individuelles (article 2) ;

– l’ouverture facilitée des sauvegardes accélérées, en ouvrant à un nombre plus important de débiteurs l’éligibilité à ces formes accélérées de la procédure de sauvegarde par la suppression des conditions de seuils, tout en permettant une bascule vers une autre procédure à défaut d’arrêté du plan de sauvegarde accélérée (article 3) ;

– les mesures permettant l’adoption plus rapide des plans de sauvegarde ou de redressement avec la possibilité pour le juge-commissaire d’autoriser la réduction des délais de consultation des créanciers, l’allègement des formalités de consultation des créanciers et la possibilité de se référer au passif vraisemblable établi notamment à partir des informations comptables pour l’élaboration du projet de plan (article 4) ;

– les dispositions facilitant l’exécution des plans de sauvegarde et de redressement en permettant l’allongement jusqu’à deux ans de la durée des plans (s’ajoutant le cas échéant aux prolongations déjà arrêtées), l’allongement de la durée des plans arrêtés en cas de modification substantielle et l’assouplissement des modalités de modification substantielle des plans (I à III de l’article 5) ;

– la création d’un privilège de sauvegarde ou de redressement afin d’encourager les financements en période d’observation et en cours d’exécution du plan arrêté par le tribunal (IV de l’article 5) ;

– l’élargissement de l’accès aux procédures de liquidation judiciaire simplifiée et de rétablissement professionnel (article 6).

Il est important de prolonger ces mesures d’urgences tant le nombre d’entreprises en difficulté risque d’augmenter dans les mois à venir.

Article 44 Prolongation et adaptation de l’ordonnance relative au règlement du seuil de revente à perte et à l’encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires

I. le droit en vigueur

A. l’article 15 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous

L’ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 relative au relèvement du seuil de revente à perte et à l’encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires, prise sur le fondement de l’article 15 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi « Egalim », a pour objectif de provoquer un mécanisme de transfert de la marge des distributeurs pour offrir de meilleures conditions d’achat à leurs fournisseurs. Les grandes marques de produits alimentaires sont utilisées comme produits d’appel. Les distributeurs compensent les pertes réalisées sur les produits alimentaires de grande consommation par des gains réalisés sur les produits agricoles de type produits frais. Cette ordonnance s’inscrit dans un ensemble de mesures destinées à revaloriser les productions agricoles et alimentaires en évitant d’en faire des produits d’appel et les variables d’ajustement des prix pratiqués par la grande distribution.

L’ordonnance prévoit à cet effet le relèvement du seuil de revente à perte et l’encadrement des promotions en volume et en valeur pour une durée de deux ans.

L’article 2 de l’ordonnance prévoit le relèvement du seuil de revente à perte pour les denrées alimentaires et les produits destinés à l’alimentation des animaux de compagnie revendus en l’état aux consommateurs. Le prix d’achat effectif prévu à l’article L. 442-2 du code de commerce (devenu l’article L. 442-5) est affecté d’un coefficient de 1,10.

L’article 3, plus technique, organise l’encadrement des promotions en valeur et en volume. Il porte sur :

– les avantages promotionnels « immédiats ou différés, ayant pour effet de réduire le prix de vente au consommateur de denrées alimentaires ou de produits destinés à l’alimentation des animaux de compagnie » ;

– l’encadrement des promotions en valeur qui est de 34 % du prix de vente au consommateur ou d’une augmentation de la quantité de produit vendue de 34 % ;

– l’encadrement des promotions en volume qui est de 25 %, que les avantages promotionnels soient accordés par le distributeur ou par le fournisseur. L’application de ce taux est précisée selon les catégories de produits : 25 % du chiffre d’affaires prévisionnel fixé par la convention unique prévue par l’article L. 441-7 du code de commerce (devenu l’article L. 441-4 du code de commerce), 25 % du volume prévisionnel convenu entre le distributeur et le fournisseur pour les produits sous marques de distributeurs (MDD) et 25 % des engagements en volume portant sur des produits périssables ou issus de cycles courts de production, d’animaux vifs, de carcasses ou pour les produits de la pêche et de l’aquaculture.

Conformément à ce qui est déjà prévu au 6° du I de l’article L. 442-4 du code de commerce (devenu l’article L. 442-5 du code de commerce), ces encadrements ne s’appliquent pas aux produits périssables menacés d’altération rapide.

Ce même article fixe les sanctions administratives nécessaires à l’effectivité du dispositif : une amende de 75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale ou la moitié des dépenses de publicité effectuées au titre de l’avantage promotionnel pour une personne morale. Ces sanctions peuvent être doublées en cas de réitération du manquement.

L’encadrement des promotions est entré en vigueur le 1er janvier 2019, l’expérimentation prendra fin le 1er janvier 2021. Quant au relèvement du seuil de revente à perte, il est entré en vigueur le 1er février 2019 ; l’expérimentation prendra fin le 1er février 2021.

Conformément à ce que prévoyait l’article d’habilitation, l’article 4 de l’ordonnance précitée prévoit la remise d’un rapport par le Gouvernement au Parlement sur l’évaluation des effets de l’ordonnance en prenant en compte les éléments d’appréciation de la pertinence des mesures en cause, fournis par les acteurs économiques de la filière alimentaire. Ce rapport doit être remis avant le 1er octobre 2020.

B. L’article 54 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

L’article 54 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne est issu de la reprise du présent article 44 du présent projet de loi dont l’examen avait alors été reporté sine die. La version définitive de l’article a modifié le texte initial du présent projet de loi sur plusieurs points.

1. Un délai d’habilitation du Gouvernement abaissé à 14 mois

Le délai d’habilitation a été abaissé de 30 à 14 mois à l’initiative de votre rapporteur – également rapporteur du projet de loi relatif à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne – afin de correspondre à la durée des contrats agricoles.

Selon le rapport législatif publié lors de l’examen du projet de loi à l’Assemblée nationale en première lecture (n° 2907), « ce nouveau délai a pour principal objectif de permettre davantage de recul pour évaluer au mieux l’impact des mesures de l’ordonnance sur le rééquilibrage des négociations commerciales, le revenu des agriculteurs et l’inflation et décider alors en toute connaissance de cause des suites à donner à cette expérimentation. En particulier, le Gouvernement souligne que la durée de deux ans est insuffisante pour mesurer l’effet des mesures sur le revenu des agriculteurs. Les données du réseau d’information comptable agricole (RICA) concernant le revenu des agriculteurs ne sont en effet disponibles qu’avec un décalage de deux ans. En outre, l’entrée en vigueur étalée dans le temps d’un certain nombre de mesures prévues dans la loi dite « Egalim » plaide également en faveur d’une extension de la durée de l’expérimentation. Les derniers textes d’application ont été pris en avril 2019 et leur pleine intégration aux négociations des contrats entre transformateurs et distributeurs s’étalera dans le temps en fonction de la temporalité des contrats. »

2. Un renforcement du contrôle du relèvement du seuil de revente à perte et de l’encadrement des promotions

L’habilitation prévoit de renforcer le contrôle du respect des dispositions de l’ordonnance. Selon le même rapport législatif, « ainsi que l’a précisé le Gouvernement, cette disposition a simplement pour objet de consolider juridiquement l’habilitation des agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) pour contrôler le respect des dispositions de cette ordonnance et le cas échéant sanctionner les manquements à cette disposition. Cette habilitation, qui n’avait pas été prévue par l’ordonnance du 12 décembre 2018, résulte pour l’instant du décret n° 2019-308 du 11 avril 2019 relatif au contrôle de l’encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires. »

Au 31 décembre 2019, 5 382 contrôles ont été effectués dans 4 871 établissements. Au moins une anomalie en matière de plafonnement des promotions a été relevée dans 605 d’entre eux, soit un taux d’établissements en anomalie d’environ 12,5 %.

3. Une modification des conditions d’encadrement des avantages promotionnels en volume

Alors que l’habilitation initialement prévue par l’article 44 prévoyait « d’aménager » les dispositions de l’ordonnance « dans l’objectif de rétablir des conditions de négociation plus favorables pour les fournisseurs, d’assurer le développement des produits dont la rentabilité est trop faible, et de meilleur équilibre dans les filières alimentaires », l’article 54 tel qu’entré en vigueur a habilité plus précisément le Gouvernement à modifier les conditions d’encadrement des avantages promotionnels en volume, prévu au III de l’article 3 de l’ordonnance précitée.

Cet élément de l’habilitation a ainsi été justifié par votre rapporteur : « alors que ce n’est pas le cas pour les avantages promotionnels en valeur, les avantages promotionnels en volume font l’objet d’une remise en cause importante de la part de nombreux professionnels. Selon l’étude d’impact, les petites et moyennes entreprises (PME) pâtissent particulièrement de cette disposition. Les avantages promotionnels en volume peuvent constituer pour ces dernières un levier important de commercialisation, leur visibilité étant plus faible que celle dont peuvent se prévaloir les grandes entreprises, qui allouent des budgets plus importants à la publicité et au marketing. Le problème se pose avec une acuité particulière pour ce qui concerne les produits dits « festifs » (foie gras, chocolat de Pâques et de Noël notamment), dont la vente présente un caractère saisonnier très marqué. Pour ces produits, le plafonnement des promotions en volume à 25 % du chiffre d’affaires prévisionnel freine l’écoulement des ventes, en particulier après la période de commercialisation. Il peut en résulter du gaspillage alimentaire ou une reprise des invendus par certains fournisseurs qui ne seraient pas en mesure de refuser de telles demandes de la part de leurs distributeurs. »

Sur ce sujet, un rapport du Gouvernement au Parlement est attendu avant le 1er octobre 2020. Il reprendra les conclusions du comité de suivi qui doit s’assurer de la fiabilité de la méthode d’évaluation de l’ordonnance et permettre aux différentes parties prenantes de faire valoir leurs remarques durant le travail d’évaluation et de proposer des solutions.

II. Le DISPOSITIF DU projet de loi

Par cet article, le Gouvernement demande au Parlement de l’autoriser à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois, toute mesure législative destinée à prolonger, pour une période de trente mois maximum, tout ou partie des dispositions de l’ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 relative au relèvement du seuil de revente à perte et à l’encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires. L’habilitation comprend aussi la possibilité « d’aménager ces dispositions dans l’objectif de rétablir des conditions de négociation plus favorables pour les fournisseurs, d’assurer le développement des produits dont la rentabilité est trop faible, et de meilleur équilibre dans les filières alimentaires ».

Le Gouvernement disposera ensuite d’un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance pour déposer un projet de loi de ratification de celle-ci.

III. la position du sénat

A. En commission spéciale

À l’initiative de sa rapporteure, la commission spéciale a supprimé l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance et porté directement dans le projet de loi des aménagements au régime prévu par l’ordonnance du 12 décembre 2018 précitée.

L’article tel qu’adopté en commission spéciale reprend la rédaction actuelle de l’ordonnance en la complétant sur un point.

Essentiellement, le dispositif adopté prévoit la possibilité de déroger à l’encadrement des avantages promotionnels en volume pour les « denrées alimentaires dont la vente présente un caractère saisonnier marqué, figurant sur une liste définie par les autorités compétentes ».

Le dispositif expérimental est prolongé d’une durée de 14 mois à compter du 1er janvier 2021 s’agissant du relèvement du seuil de revente à perte et à compter d’une date fixée par décret et au plus tard le 1er mars 2021 s’agissant du nouvel encadrement des promotions.

Le dispositif adopté prévoit également la remise par le Gouvernement au Parlement – avant le 1er octobre 2021 – d’un rapport évaluant les effets de cet article sur « la construction des prix de vente des denrées alimentaires et des produits destinés à l’alimentation des animaux de compagnie revendus en l’état au consommateur et le partage de la valeur entre les producteurs et les distributeurs ».

B. En séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel présenté par la rapporteure de la commission spéciale.

IV. LES TRAVAUX de la commission SPÉCIALE

La commission spéciale n’a pas modifié cet article.

Le rapporteur avait déposé un amendement de suppression de l’article, afin de ne pas revenir sur l’équilibre trouvé à l’article 54 de la loi précitée et adopté il y a à peine trois mois. Mais le Gouvernement s’est engagé à présenter en séance publique un dispositif alternatif modifiant directement l’ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 relative au relèvement du seuil de revente à perte et à l’encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires.

Il semblerait que la rédaction des modifications envisagées de l’ordonnance ait bien avancé, en concertation avec les parties prenantes. Celles-ci devraient concerner l’encadrement des promotions en volume pour les produits saisonniers, qui a causé des difficultés dans la filière productrice de foie-gras. Des dérogations sont envisagées.

Article 44 bis AA (nouveau)

(article L. 751-9 [abrogé] du code de commerce) Suppression de la base de données « Implantations des commerces de détail » (ICODE)

La commission spéciale a adopté un amendement (n° 682) de son rapporteur avec un avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement supprime l’obligation, pour le service de l’État chargé de la réalisation d’études économiques en matière de commerce, d’établir une base de données relative au commerce de détail.

L’article 46 de la loi n° 2014-626 du 14 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises a créé une obligation de production d’études économiques à la charge des services de l’État et généré une redondance d’informations statistiques.

L’application « Implantations des Commerces de Détail » (ICODE) avait ainsi pour objectif de fournir des indicateurs statistiques contribuant à une connaissance locale des magasins de commerce de détail, notamment le nombre et la surface de vente des établissements suivant leur activité. La direction générale des entreprises devait élaborer une base statistique et mettre l’outil de cartographie ICODE à la disposition des chambres de commerce et d’industrie, des chambres de métiers et de l’artisanat et des collectivités territoriales.

Or, différents outils d’observation publics sont susceptibles d’offrir une prestation de même nature et de meilleure qualité. Ces informations sont déjà répertoriées par la direction générale des finances publiques depuis la loi n° 2017-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance (dite loi « ESSOC ») et au sein des chambres de commerce et d’industrie.

En abrogeant le II de l’article L. 751-9 du code de commerce, cet article allège la charge d’une mission d’études économiques de l’État et évite la redondance de données sur le commerce de détail.

Article 44 bis A (articles 302 octies, 1647 D et 1788 du code général des impôts et articles L. 212 et L. 225 du livre des procédures fiscales) Suppression de la délivrance d’un récépissé de consignation pour l’exercice d’une activité commerciale sur la voie publique ou dans un lieu public

I. le droit en vigueur

Actuellement, toute personne exerçant une activité lucrative sur la voie ou dans un lieu public doit déposer auprès de l’administration fiscale une somme ([164]) en garantie des impôts et taxes dont il est redevable s’il n’a pas de domicile ou de résidence fixe en France depuis plus de six mois. Il reçoit en contrepartie un « récépissé de consignation » qui doit être présenté à toute réquisition de magistrats ou de fonctionnaires habilités (article 302 octies du code général des impôts).

Toute infraction à ces obligations est passible d’une amende de 750 euros (article 1788 du même code).

II. les dispositions adoptÉes par le SÉnat

En séance publique, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable de la rapporteure, Mme Patricia Morhet-Richaud, un amendement du Gouvernement qui simplifie ce dispositif en supprimant la délivrance du récépissé de consignation.

Pour ce faire, il abroge les articles 302 octies et 1788 du code général des impôts, ainsi que le e de l’article L. 212 et l’article L. 225 du livre des procédures fiscales qui prévoyaient le constat par procès-verbal des infractions aux précédents articles, et corrige par coordination l’article 1647 D du code général des impôts.

De fait, l’administration fiscale permet d’ores et déjà de ne plus avancer la garantie si l’intéressé justifie avoir accompli ses obligations déclaratives en matière fiscale et avoir réglé les impôts et taxes à sa charge.

Au demeurant, toute activité commerciale impose de s’immatriculer auprès d’un centre de formalités des entreprises (CFE) et d’identifier son activité auprès des administrations fiscales et sociales.

Le maintien du récépissé apparaît donc superflu, de nature discriminatoire pour les gens du voyage, plus particulièrement concernés, par rapport aux autres commerçants et inutilement lourd pour les usagers et l’administration.

III. les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel (n° 309) de son rapporteur, avec l’avis favorable du Gouvernement.

Article 44 bis B Expérimentation d’une clause de révision de prix des produits alimentaires

I. le droit en vigueur

La loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation (dite « loi Hamon ») a créé un article L. 441-8 du code de commerce qui prévoit que, pour tout contrat de plus de trois mois portant sur la vente de produits agricoles et alimentaires identifiés par décret, une clause de renégociation du prix permet de prendre en compte les fluctuations des prix des matières premières agricoles et alimentaires et des produits agricoles et alimentaires, et, le cas échéant, des coûts de l’énergie à la hausse comme à la baisse.

Cette clause de renégociation est également applicable aux produits destinés à être vendus sous marque de distributeur (MDD) ainsi qu’aux contrats conclus entre producteurs et acheteurs de produits agricoles lors de la première mise en marché, contrats types définis par les organisations interprofessionnelles et contrats conclus en application de ces contrats types (articles L. 631-24 et L. 632-2-1 du code rural et de la pêche maritime).

Tous les produits alimentaires ne sont pas concernés : sont ciblés les produits de consommation courante issus d’une première transformation de ces produits (par exemple : les pâtes, le fromage, le lait, le beurre, les viandes et les poissons transformés).

Les parties définissent ensemble les conditions et les seuils de déclenchement de la renégociation en prenant en compte des indicateurs définis par des tiers. L’objectif est de répartir équitablement entre les parties l’impact des fluctuations des coûts de production qui en résultent.

La loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous a entendu rendre plus effective l’application de cet article peu mis en œuvre jusqu’alors du fait de la difficulté des parties à s’entendre sur le contenu de la clause de revoyure (les indices et les seuils de déclenchement). Depuis son entrée en vigueur, les contrats doivent comporter les modalités et les critères de détermination du prix afin d’intégrer à la formule de prix des éléments de variation en cas de fluctuation des cours. Le délai de négociation a été abaissé de deux à un mois. En cas d’échec de la renégociation, le recours à la médiation est obligatoire préalablement à la saisine du juge.

L’article L. 441-8 du code de commerce a répondu à la nécessité de prévoir les modalités de renégociation des prix au regard de la volatilité des cours affectant les matières premières agricoles et alimentaires. Il s’agit d’une clause de « rencontre » des co-contractants (dite clause de « revoyure ») et non d’une clause d’indexation du prix.

La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin 2 » a prévu la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur l’application de cet article L. 441-8. Ce rapport n’a jamais été remis.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

À l’initiative de M. Michel Raison et de plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Républicains, le Sénat a adopté en séance publique un amendement portant article additionnel non codifié. La rapporteure de la commission spéciale a émis un avis favorable sur cet amendement, contrairement au Gouvernement.

Il prévoit, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, un dispositif d’indexation des prix des produits alimentaires en cas de fluctuation du cours du produit agricole ou alimentaire entrant dans la composition du produit fini à plus de 50 %.

Sont concernés les contrats mentionnés au premier alinéa de l’article L. 441-8 du code de commerce et les produits finis figurant sur une liste établie par décret. À la clause de renégociation du contrat prévue par l’article L. 441-8 se substitue une clause définie par les parties précisant les conditions, les seuils de déclenchement et les modalités de mise en œuvre de la révision automatique du prix. C’est l’évolution du cours du produit agricole ou alimentaire entrant dans la composition du produit fini à hauteur de 50 % minimum qui déclenche la révision du prix, à la hausse comme à la baisse.

L’article adopté prévoit un mécanisme de sanction en cas d’absence de clause de révision des prix conforme au reste du dispositif : une amende administrative prononcée dans les conditions prévues à l’article L. 470-2 du code de commerce dont le montant ne peut excéder 75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale. Le montant maximum de l’amende est doublé en cas de réitération du manquement dans un délai d’un an à compter de la date de la première sanction devenue définitive.

Enfin, les sénateurs ont prévu qu’un rapport d’évaluation soit remis par le Gouvernement au Parlement trois mois avant la fin de l’expérimentation. Le rapport analysera les effets du dispositif sur les prix de vente des produits, la qualité des négociations commerciales entre les acteurs et la santé financière des entreprises concernées.

Ce dispositif est issu d’une proposition du rapport d’information du Sénat dressant un bilan du titre Ier de la loi « Egalim » un an après sa promulgation (rapport d’information du 30 octobre 2019, n° 89), formalisée et adoptée le 14 janvier 2020 à l’article 2 de la proposition de loi modifiant la loi n° 2019-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre et les relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous afin de préserver l’activité des entreprises alimentaires françaises (déposée à l’Assemblée nationale sous le numéro 2582). Il reprend l’idée d’un amendement du rapporteur du projet de loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous au Sénat qui avait été supprimé en nouvelle lecture par l’Assemblée nationale.

III. LES TRAVAUX de la commission SPÉCIALE

À l’initiative d’un amendement (n° 685) du rapporteur de la commission spéciale, cet article a été supprimé avec un avis favorable du Gouvernement.

Tout d’abord, d’un point de vue économique, un tel mécanisme uniformiserait de façon très rigide le comportement des opérateurs, lesquels seraient privés de toute liberté pour moduler les répercussions des hausses de prix. Un fournisseur innovant ne pourrait ainsi pas profiter de ses gains de productivité pour absorber une hausse des prix des matières premières agricoles. Une telle automaticité n’inciterait donc pas à l’efficacité et pourrait créer des situations de rente et des spirales inflationnistes, préjudiciables à la compétitivité des entreprises et au pouvoir d’achat des consommateurs.

Par ailleurs, les acheteurs seraient sans doute enclins, pour compenser la présence de cette clause, à durcir les négociations lors de la conclusion du contrat.

En outre, cette disposition pourrait être dangereuse en cas de retournement des marchés (chute des cours) et nuire finalement aux transformateurs et aux producteurs, qu’elle entend protéger.

D’un point de vue juridique, cette automaticité de la clause de révision des prix apparaît également contestable. En effet, l’atteinte qu’elle porte à la liberté contractuelle paraît excessive. Il ne semble pas justifié d’aller jusqu’à priver totalement les parties de latitude dans la révision des prix.

En pratique, le texte renvoie à un décret la liste « des produits finis concernés par l’expérimentation ». Or, l’établissement d’une liste exhaustive et stable de tous les produits finis comportant cette caractéristique de 50 % paraît impossible à établir.

Enfin, cette disposition s’ajouterait à celle prévue par l’article L. 441-8 du code de commerce organisant les conditions d’une renégociation des prix en cours d’année. L’articulation entre ces deux clauses n’est pas prévue.

Article 44 bis C (nouveau)

(article L. 511-2-1 [nouveau] du code de la consommation et article L. 450-2-1 [nouveau] du code de commerce) Dématérialisation des actes de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF)

La commission spéciale a adopté un amendement (n° 647) du Gouvernement avec un avis favorable du rapporteur.

Cet article permettra aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) de dématérialiser leurs actes.

Il s’agit, à l’instar de ce qui a été prévu pour les agents de la direction générale des douanes et droits indirects (article 322 du code des douanes) ou encore pour les agents dotés de pouvoirs de police pénale générale (article 801-1 du code de procédure pénale), de permettre aux agents de la DGCCRF de rédiger, signer et transmettre aux professionnels de manière dématérialisée et pleinement sécurisée leurs actes, y compris leurs procès-verbaux.

Les agents de la DGCCRF réalisent plus de 160 000 contrôles par an dans les entreprises. La dématérialisation des actes permettra de réduire les délais de traitement des procédures tout en garantissant la sécurité juridique, au bénéfice des professionnels.

Cette mesure contribuera aussi à la bonne mise œuvre du principe de la durée limitée des contrôles dans les TPE/PME (principe expérimenté dans deux régions), introduit dans la loi du 10 août 2018 dite « ESSOC », à la réalisation de gains de productivité et à une efficience accrue de la dépense publique.

Le dispositif adopté est identique à celui que prévoit le I de l’article 801-1 du code de procédure pénale en matière de police pénale générale. Ses modalités d’application seront précisées par décret.

Le présent article propose de codifier ces dispositions législatives – qui s’appliqueront tant à la mission de régulation concurrentielle de la DGCCRF qu’à celle relative à la protection des consommateurs – en insérant dans le code de la consommation un nouvel article L. 511-2-1, et dans le code de commerce un nouvel article L. 450-2-1. Ces dispositions s’appliqueront également aux agents de l’Autorité de la concurrence (pour le code de commerce).

Article 44 bis (article L. 421-8 du code de la construction et de l’habitation) Facilitation des modalités de composition et de fonctionnement des conseils d’administration des offices publics de l’habitat

I. le droit en vigueur

En vertu de l’article L. 421-8 du code de la construction et de l’habitation, le conseil d’administration d’un office public de l’habitat (OPH) est composé, notamment :

– « 2° De personnalités qualifiées désignées par les institutions dont elles sont issues, parmi (…) les organisations syndicales les plus représentatives dans le département du siège (…) » ;

– « 5° De représentants du personnel de l’office désignés conformément aux articles L. 2312-72 à L. 2312-77 du code du travail, qui disposent d’une voix délibérative ».

Mais la Fédération des offices publics de l’habitat (FOPH) a indiqué à la commission spéciale du Sénat que le mode de désignation des représentants du personnel prévu au 5° est très complexe, au point que certains offices ne parviennent pas à pourvoir les sièges correspondants.

Quant à la désignation des administrateurs issus des organisations syndicales les plus représentatives dans le département, elle se fondait sur les résultats des élections prud’homales qui ne sont plus organisées depuis 2017, sans que l’on puisse leur substituer un autre système puisque la représentativité syndicale est désormais déterminée par un indicateur national agrégé, la mesure d’audience.

II. les dispositions adoptÉes par le SÉnat

La commission spéciale a donc adopté un amendement de Mme Dominique Estrosi Sassone et du groupe Les Républicains, sous-amendé par sa rapporteure, Mme Patricia Morhet-Richaud, qui supprime, au 2° de l’article L. 421-8 du code de la construction et de l’habitation, la désignation de représentants des organisations syndicales les plus représentatives dans le département du siège, mais, en parallèle, renforce la participation des représentants du personnel de l’OPH.

En réécrivant le 5°, le nouvel article 44 bis propose en effet un dispositif plus simple et plus large :

– il associe, pour la première fois, le secrétaire du comité social et économique (CES) de l’office, avec une voix consultative et les droits classiquement reconnus par le droit du travail aux membres des délégations du personnel aux conseils d’administration ([165]) ;

– et il permet aux personnels des OPH trop petits pour disposer d’un CES ([166]) (qui en a l’exclusivité aujourd’hui) d’être représentés, avec voix délibérative, au sein du conseil d’administration de leur office. Un nouvel alinéa dispose ainsi que le conseil d’administration est composé : « 6° D’un ou de deux administrateurs, désignés parmi les membres du personnel de l’office par l’organisation syndicale ou les deux organisations syndicales représentatives ayant obtenu le plus de suffrages au premier tour des élections professionnelles du comité social et économique de l’office (…). En l’absence d’organisation syndicale représentative dans l’office, ils sont désignés par ce comité ou, à défaut de comité, élus par le personnel de l’office. »

III. les travaux de la commission spéciale

Consultées par la FOPH, les organisations syndicales n’ont pas exprimé d’opposition à la réforme.

Avec l’avis favorable de son rapporteur, la commission spéciale a donc adopté l’article 44 bis sans modification.

Article 44 ter A Création d’un guichet unique pour l’accès aux subventions de l’État et l’instruction des projets d’investissement des collectivités territoriales

Adopté en séance publique à la suite du vote d’un amendement présenté par la rapporteure ([167]) malgré un avis défavorable du Gouvernement, le présent article, supprimé par votre commission, vise à mettre en place un service référent au sein des services déconcentrés de chaque département, chargé de piloter l’ensemble des procédures d’instruction des demandes de subventions et des projets d’investissements déposés par les collectivités territoriales et leurs groupements.

I. le droit en vigueur

Mise en place le 1er janvier 2020, l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a été créée par la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019. Cet établissement public de l’État résulte de la fusion du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), de l’établissement public d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) et de l’Agence du Numérique.

A. Les missions de l’anct

Instituée afin d’accompagner efficacement les collectivités territoriales dans la poursuite de leurs projets, l’ANCT a notamment pour objet de fluidifier les relations entre celles-ci et les services de l’État, dans un souci de simplification des démarches administratives entreprises à l’échelle locale. Si elle conserve les missions anciennement dévolues à l’EPARECA ([168]) et à l’Agence du Numérique ([169]), l’ANCT reprend et élargit le champ d’intervention du CGET dans le but de favoriser le développement de l’action territoriale de l’État et de ses opérateurs à des fins d’aménagement et de cohésion des territoires.

En effet, l’ANCT doit, d’une part, conduire des programmes nationaux territorialisés selon une logique descendante de déclinaison de programmes définis par l’État en projets locaux, et, d’autre part, soutenir et accompagner les projets portés par les collectivités territoriales et les autres acteurs locaux, selon une logique ascendante. Dans le cadre de cette mission, l’ANCT exerce une fonction de pilotage stratégique, en contribuant à l’ingénierie des projets territoriaux portés à sa connaissance et en apportant un concours humain et financier aux collectivités territoriales et à leurs groupements afin de les mener à bien, conformément aux dispositions prévues par le I de l’article L. 1231-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

B. Le rôle du prÉfet en tant que dÉlÉguÉ territorial de l’Anct

Le représentant de l’État dans le département assure le maillage territorial de l’ANCT. L’article L. 1232-2 du CGCT prévoit en effet que le préfet exerce la fonction de délégué territorial de l’ANCT. Il constitue donc en pratique l’interlocuteur unique des collectivités qui sollicitent l’agence.

L’administration déconcentrée s’inscrit au cœur du dispositif en ce qu’elle prend en charge, par le rôle de proximité dévolu au préfet, la supervision et le suivi des projets portés à la connaissance de l’ANCT, en y associant l’ensemble des acteurs locaux concernés ([170]). L’accompagnement des collectivités et de leurs groupements s’adapte aux spécificités de leurs besoins, selon qu’ils s’inscrivent ou non dans le cadre des programmes nationaux pris en charge par l’ANCT.

II. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

Lors de l’examen en séance publique, le Sénat a adopté un amendement de la rapporteure créant le présent article. Celui-ci prévoit de mettre en place un service référent au sein des services déconcentrés de chaque département chargé de recevoir et d’instruire les demandes de subventions et des projets d’investissements présentés par les collectivités ou leurs groupements.

Le Gouvernement a prononcé un avis défavorable à cet amendement, estimant que son objectif était pleinement satisfait par la création de l’ANCT, opérationnelle depuis le 1er janvier 2020. Les préfets de département exercent en effet le rôle de référent unique des collectivités en matière d’accès au financement des projets locaux pour lesquels elles souhaitent solliciter l’appui de l’agence.

En outre, l’instruction interministérielle du 11 mars 2019 détermine les principales orientations que devront suivre les préfets de départements et de régions afin d’affecter les crédits des dotations et fonds de soutien à l’investissement local, dans un souci de transparence et de proximité de l’action publique. La publicité des règles de répartition et d’emploi de ces crédits a pour but de favoriser l’accès des collectivités territoriales au financement des projets qu’elles mettent en œuvre, en étroite coordination avec les services déconcentrés.

III. Les travaux de la commission SPÉCIALE

Suivant l’avis favorable du Gouvernement, la commission a adopté les amendements n° 698 du rapporteur et n° 525 de M. Stéphane Baudu (MODEM) afin de supprimer cet article, au regard des prérogatives exercées par l’ANCT depuis le 1er janvier 2020.

Article 44 ter B (nouveau) (article 9 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire) Modalités de sélection des projets relatifs aux pôles territoriaux de coopération économique

Issu d’un amendement n° 697 du rapporteur qui a recueilli l’avis favorable du Gouvernement, le présent article vise à simplifier la procédure des appels à projets relatifs aux pôles territoriaux de coopération économique, dits « PTCE », prévue par l’article 9 de la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire de 2014.

Le droit actuel prévoit que ces projets sont sélectionnés par un comité interministériel ([171]) composé des représentants des ministres qui apportent leur soutien financier, logistique ou intellectuel à l’appel à projets, ainsi que du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations ou son représentant, après avis de six personnalités qualifiées et de six représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements. Afin de faciliter le déploiement potentiel de nouveaux appels à projets, il est proposé de supprimer le comité interministériel et de resserrer la sélection des projets autour des deux principaux financeurs : l’État et les collectivités territoriales.

Article 44 ter Délégation à l’autorité exécutive territoriale des décisions de mises à disposition à titre gratuit de biens appartenant à une collectivité

Introduit par la commission spéciale du Sénat après l’adoption d’un amendement présenté par M. Bruno Sido avec l’avis favorable de la rapporteure, le présent article, supprimé par votre commission, vise à autoriser les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des syndicats mixtes fermés à déléguer à leur organe exécutif la faculté de conclure et de réviser les conventions de mise à disposition de biens à titre gratuit.

I. le droit en vigueur

A. Les rÈgles applicables À l’occupation et À l’utilisation À titre gratuit du domaine des collectivitÉs territoriales

Le code général de la propriété des personnes publiques détermine le régime de l’occupation et de l’utilisation du domaine public et privé des collectivités territoriales. Par dérogation au principe selon lequel toute occupation ou utilisation du domaine public donne lieu au paiement d’une redevance ([172]), l’article L. 2125-1 énonce les conditions auxquelles la mise à disposition de biens appartenant à la collectivité peut être effectuée à titre gratuit :