rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat, après engagement de la procédure accélérée, d'orientation des mobilités (n°1831).

SOMMAIRE

Pages

1. avant-propos
2. Synthèse des Rapporteurs
3. Synthèse des titres Ier A et IV: Mme Bérangère Abba, rapporteure
4. Synthèse du titre Ier : M. Bruno Millienne, rapporteur
5. Synthèse du titre II : Mme Bérangère Couillard, rapporteure
6. Synthèse du titre III : M. Jean-Luc Fugit, rapporteur
7. Synthèse du titre V : Mme Zivka Park, rapporteure
8. commentaires des articles DU PROJET de loi
9. TITRE Ier A Programmation des investissements de l’État dans les transports : objectifs, moyens et CONTRÔLE
10. Article 1er A Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l’État dans les systèmes de transport pour la période 2019-2037
11. Article 1er B Dépenses de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)
12. Article 1er C (article L. 1212-1 du code des transports) Conseil d’orientation des infrastructures (COI), contrôle et révision de la programmation des investissements de l’État dans les transports
13. Article 1er D (article L. 1213-1 du code des transports) Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes
14. Article 1er E (article L. 1221-1A [nouveau] du code des transports) Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes
15. TITRE IER AMÉLIORER LA GOUVERNANCE EN MATIÈRE DE MOBILITÉS POUR MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS QUOTIDIENS DES CITOYENS, DES TERRITOIRES ET DES ENTREPRISES
16. Chapitre Ier Organisation plus efficace des mobilités dans chaque partie du territoire
17. Article premier (articles L.1111-1, L. 1111-2, L. 1111-3, L. 1111-4, L. 1112-4-1, L. 1211-4, L. 1221-4-1 [nouveau], L. 1231-1, L. 1231-1-1 [nouveau], L. 1231-3 [nouveau], L. 1231-4 [nouveau], L. 1231-8, L. 1231-14, L. 1231-15, L. 1231-16, L. 1241-1, L. 1241-3, L. 1241-5, L. 1241-9, L. 2100-1, L. 2111-24, L. 2121-3-1 [nouveau], L. 2141-19, L. 3111-5, L. 3111-7, L. 3111-8 et L. 3111-15 du code des transports, article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, article L. 3261-3 du code du travail et article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) Droit à la mobilité, répartition des compétences d’organisation de la mobilité entre les échelons de collectivités territoriales et attributions liées à cette compétence
18. Article 1er bis A (nouveau) (article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales) Restrictions de circulation sur les îles mono-communales
19. Article 1er bis B (nouveau) (article L. 1111-1 du code des transports) Inscription de la mobilité active et de la lutte contre la sédentarité dans les grands objectifs de la politique des transports
20. Article 1er bis (article L. 1241-4 du code des transports et article 20-2 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) Possibilité pour Île-de-France Mobilités d’avoir recours à la déclaration de projet prévue par l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme
21. Article 2 (articles L. 2333-64, L. 2333-65, L. 2333-66, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 2333-70, L. 2333-73, L. 2531-2, L. 2531-3, L. 2531-5, L. 2531-6, L. 2531-9, L. 5214-23, L. 5215-32, L. 5216-8, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale et articles L. 1221-13 et L. 1231-12 du code des transports) Versement destiné au financement des services de mobilité
22. Article 2 bis Affectation d’une fraction de la TICPE aux communautés de communes qui organisent des services de mobilité
23. Article 3 Création d’un établissement public local remplaçant le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) : habilitation à légiférer par ordonnance
24. Chapitre II Renforcement de la coordination des autorités organisatrices de mobilité au service de l’intermodalité
25. Section 1 Coopération entre autorités organisatrices de la mobilité
26. Article 4 (articles L. 1215-1 [nouveau], L. 1215-2 [nouveau], L. 1231-5 [nouveau], L. 1231-10, L. 1231-11, L. 1241-1 du code des transports, articles L. 1111-9, L. 1427-1 [nouveau] et L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales et article 53 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte) Modalités de l’action commune des autorités organisatrices de la mobilité : rôle de chef de file de la région, contrat opérationnel de mobilité, comité des partenaires, aménagement des gares
27. Section 2 Planification en matière de mobilité des personnes et de transport des marchandises
28. Article 5 (articles L. 1213-3-2, L. 1214-1, L. 1214-2, L. 1214-2-1 [nouveau], L. 1214-2-2 [nouveau], L. 1214-3, L. 1214-4, L. 1214-5, L. 1214-6, L. 1214-7, L. 1214-8, L. 1214-8-1, L. 1214-8-2, L. 1214-9, L. 1214-12, L. 1214-14, L. 1214-15, L. 1214-16, L. 1214-23-2 [nouveau], L. 1214-24, L. 1214-25, L. 1214-29-1 [nouveau], L. 1214-30, L. 1214-31, L. 1214-32, L. 1214-33, L. 1214-36-1 [nouveau] et L. 1214-36-2 [nouveau] du code des transports, articles L. 4251-1 et L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales, articles L. 123-1, L. 131-4, L. 151-16, L. 151-33-1 [nouveau] et L. 151-47 du code de l’urbanisme et article L. 222-8 du code de l’environnement) Plans de mobilité
29. Chapitre III Mobilité inclusive
30. Article 6 (section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre 1er du livre II de la première partie, articles L. 1215-3 [nouveau], L. 1215-4 [nouveau], L. 1231-1-1, L. 1231-3 et L. 1241-1 du code des transports) Services de mobilité solidaire, aides individuelles à la mobilité et plans d’action communs en faveur de la mobilité solidaire
31. Article 7 (article L. 114-4 du code de l’action sociale et des familles, articles L. 1111-5 et L. 1112-4 du code des transports et article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales) Mesures tarifaires et d’accessibilité en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite et en faveur de leurs accompagnateurs
32. Article 7 bis (article L. 1112-2-4 du code des transports) Mise en œuvre des schémas directeurs d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée
33. Chapitre IV Mesures spécifiques aux outre-mer
34. Article 8 (articles L. 1802-1, L. 1811-2, L. 1811-3, L. 1811-4, L. 1811-5, L. 1811-9 [nouveau], L. 1831-1, L. 1841-1, L. 1851-1-1 [nouveau] et L. 1851-5 [nouveau] du code des transports) Application outre-mer des modifications apportées à la gouvernance de la mobilité
35. Article 8 bis (article L. 1803-1 du code des transports) Politique nationale de continuité territoriale : objectif d’atténuation des contraintes de l’insularité et de l’éloignement
36. TITRE II RÉUSSIR LA RÉVOLUTION DES NOUVELLES MOBILITÉS
37. Chapitre Ier Accélérer l’ouverture des données et le développement des services numériques
38. Section 1 Ouverture des données nécessaires au développement de services numériques de mobilité
39. Article 9 (articles L. 1115-1, L.1115-2 [nouveau], L. 1115-3 [nouveau], L. 1115-4 [nouveau], L. 1262-4 [nouveau], L. 1263-4, section 5 [nouvelle] du chapitre III du titre VI de la première partie et articles L. 1264-7, L. 1264-9 et L. 3121-11-1 du code des transports) Ouverture des données nécessaires à l’information du voyageur
40. Article 10 (section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports, article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales et article L. 111-7-12 du code de la construction et de l’habitation) Collecte et ouverture des données facilitant les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite
41. Section 2 Services d’information et de billettique multimodales
42. Article 11 (section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie et article L. 1263-4-1 [nouveau], L. 1264-1, L. 1264-2 et L. 1264-7 du code des transports) Services d’information et de billettique multimodales
43. Article 11 bis (nouveau) (section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports) Services d’information et de billettique multimodales
44. Chapitre II Encourager les innovations en matière de mobilité
45. Section 1 Véhicules autonomes et véhicules connectés
46. Article 12 Définition d’un cadre juridique pérenne applicable aux véhicules autonomes : habilitation à légiférer par ordonnance
47. Article 13 Modalités d’accès aux données des véhicules routiers connectés : habilitation à légiférer par ordonnance
48. Article 13 bis Accès des gestionnaires d’infrastructures routières et des autorités organisatrices de la mobilité aux données des véhicules connectés
49. Section 2 Favoriser les expérimentations des nouvelles mobilités
50. Article 14 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour expérimenter des solutions de mobilité dans les zones peu denses
51. Article 14 bis (article L. 1221-4 du code des transports) Développement de solutions de mobilités innovantes
52. Section 3 Réguler les nouvelles formes de mobilité et renforcer la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique
53. Article 15 (articles L. 1231-15 et L. 1241-1 du code des transports ; articles L. 2213-2, L. 2213-3 et L. 2573-19 du code général des collectivités territoriales ; article L. 411-8 [nouveau] du code de la route) Dispositions en faveur des mobilités partagées
54. Article 15 bis A (article L. 173-4 [nouveau] du code de la voirie routière) Utilisation de la bande d’arrêt d’urgence comme voie de circulation
55. Article 15 bis B (article L. 3211-4-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Modulation de la vitesse maximale autorisée sur les routes départementales et nationales
56. Article 15 bis (article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales) Modulation du tarif de la redevance de stationnement pour certains usagers
57. Article 15 ter (article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales) Institution des redevances de stationnement en Île-de-France
58. Article 16 (article L. 130-9-1 [nouveau] du code de la route) Contrôle des voies réservées
59. Article 17 (articles L. 3132-1 et L. 3231-1 [nouveau] du code des transports) Partage des frais dans le cadre du covoiturage, définition du cotransportage de colis et régulation des plateformes numériques de fret
60. Article 18 (article L. 1231-17 [nouveau] du code des transports) Encadrement des services de mobilité en free-floating
61. Article 18 bis (nouveau) (articles L. 317-1 et L. 317-5 du code de la route) Sanctions en cas de modification du dispositif de limitation de la vitesse des engins de déplacement personnel et des vélos à assistance électrique
62. Article 19 (articles L. 3120-2-1 et L. 3120-2-2, et sections 1, 2 et 3 [nouvelles] du chapitre III du titre II du livre Ier de la troisième partie du code des transports) Encadrement de l’activité des vélotaxis
63. Article 20 (articles L. 7342-1, L. 7342-3 et L. 7342-4 du code du travail) Renforcement de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique
64. TITRE III DÉVELOPPER DES MOBILITÉS plus PROPRES ET plus ACTIVES
65. Chapitre Ier Mettre les mobilités actives au cœur des mobilités quotidiennes
66. Article 21 A (article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques) Exception à la servitude de marchepied en cas d’obstacle naturel ou patrimonial
67. Article 21 B (article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques) Exception à la servitude de halage pour les établissements commerciaux
68. Article 21 (articles L. 2213-1-1 et L. 3642-2 du code général des collectivités territoriales) Dérogations aux règles relatives à la circulation des engins de déplacement personnel
69. Article 21 bis (article L. 118-5-1 [nouveau] du code de la voirie routière) Sécurité des passages piétons
70. Article 22 (titre VII [nouveau] du livre II de la première partie et article L. 2123-4 du code des transports, articles L. 111-3-10, L. 111-3-11 et L. 111-3-12 [nouveaux], L. 111-5-2, L. 111-5-3, L. 111-5-4 et L. 161-3 du code de la construction et de l’habitation, articles L. 151-30 et L. 151-47 du code de l’urbanisme) Lutte contre le vol de vélos et promotion de l’intermodalité au bénéfice du vélo
71. Article 22 bis AA (nouveau) (article L. 313-1 [nouveau] du code de la route) Indicateurs d’angles morts sur les poids-lourds
72. Article 22 bis AB (nouveau) Rapport annuel sur les vols de vélos
73. Article 22 bis A (article L. 312-13-2 [nouveau] du code de l’éducation) Généralisation de la formation au vélo dans les écoles
74. Article 22 bis B (article L. 3114-2 du code des transports) Signalement des arrêts de transport scolaire
75. Article 22 bis C (articles L. 111-3-10 et L. 111-3-11 du code de la construction et de l’habitation) Stationnements sécurisés pour vélos dans les bâtiments neufs
76. Article 22 bis (section 1 ter [nouvelle] du chapitre II du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports) Schéma national des véloroutes
77. Article 22 ter (article L. 228-3 [nouveau] du code de l’environnement) Création d’itinéraires cyclables sur les voies interurbaines
78. Chapitre II Développer des infrastructures pour le déploiement de véhicules plus propres
79. Article 23 (section 3 [nouvelle] du chapitre IV du titre III du livre III et section 3 [nouvelle] du chapitre III du titre IV du livre IV du code de l’énergie, articles L. 111-3-3 à L. 111-3-7 [nouveaux], L. 111-3-10 à L. 111-3-12, L. 152-1 et L. 152-4 du code de la construction et de l’habitation) Facilitation du déploiement des bornes de recharge pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables
80. Article 23 bis (article L. 322-8 du code de l’énergie) Clarification des missions des gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité en matière d’études de raccordement
81. Article 23 ter (articles L. 334-5 et L. 334-6 [nouveaux], article L. 641-4 et articles L. 641-4-1, L. 641-4-2 et L. 641-5-1[nouveaux] du code de l’énergie) Définition des carburants alternatifs
82. Article 24 (articles L. 111-3-8 et L. 111-3-9 [nouveaux], L. 111-6-4 et L. 111-6-5 du code de la construction et de l’habitation et 24, 24-5 et 25 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) Renforcement du « droit à la prise »
83. Article 24 bis (nouveau) (article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) Compétence des métropoles en matière de déploiement d’infrastructures de recharge et d’avitaillement
84. Article 25 (article L. 121-36, article L. 446-1-1, articles L. 446-6, L. 446-7, L. 446-8, L 446-9, L. 446-10, L. 446-11, L. 446-12, L. 446-13, L. 446-14, L. 446-15, L. 446-16 et L. 446-17 [nouveaux] du code de l’énergie) Développement du gaz et du biogaz dans les transports
85. Article 25 bis A (article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales) Planification régionale du déploiement des points de recharge électrique et des stations d’avitaillement en gaz
86. Article 25 bis (article L. 221-1 du code de l’énergie) Mobilisation des certificats d’économies d’énergie en faveur du secteur des transports
87. Article 25 ter (nouveau) (article L. 151-31 du code de l’urbanisme) Suppression du renvoi à un décret permettant de réduire les obligations de construction de places de parking
88. Chapitre III Dispositions relatives à la promotion des usages les plus propres et à la lutte contre la congestion
89. Article 26 AA (nouveau) Objectifs de décarbonation du secteur des transports terrestres
90. Article 26 AB (nouveau) (chapitre VIII [nouveau] du titre II du livre III du code de la route) Message obligatoire accompagnant les publicités pour les véhicules terrestres à moteur
91. Article 26 A (article L. 224-10 [nouveau] du code de l’environnement) Obligation d’acquérir des véhicules à faibles émissions lors du renouvellement des flottes des entreprises
92. Article 26 B (article L. 224-11 [nouveau] du code de l’environnement et article 37 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015) Obligation d’acquérir des véhicules à faibles émissions lors du renouvellement des flottes des loueurs et des exploitants de taxis et de voitures de transport avec chauffeur
93. Article 26 C Rapport sur la décarbonation des transports aérien et maritime
94. Article 26 (articles L. 3261-3-1 et L. 3423-10 [nouveau] du code du travail, article 81 du code général des impôts, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale) Forfait mobilités durables
95. Article 26 bis (nouveau) (article L. 318-1 du code de la route) Affichage de la catégorie Crit’Air des véhicules lors de leur vente
96. Article 27 (article L. 229-26 du code de l’environnement et articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales) Renforcement des plans climat-air-énergie territoriaux en matière de lutte contre la pollution atmosphérique
97. Article 28 (articles L. 2213-4-1 et L. 2213-4-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Zones à faibles émissions mobilité
98. Article 28 bis A (nouveau) (article L. 223-1 du code de l’environnement) Systématisation des mesures prises en cas de pic de pollution
99. Article 28 bis B (nouveau) (article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales) Possibilité de créer des zones à trafic limité
100. Article 28 bis (article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales) Mutualisation des flottes de véhicules à faibles émissions
101. Article 28 ter A (articles L. 224-8-1 [nouveau] et L. 224-9 du code de l’environnement) Transformation des véhicules thermiques en véhicules électriques
102. Article 28 ter (article L. 571-10-2 [nouveau] du code de l’environnement) Évaluation des nuisances sonores ferroviaires
103. Article 28 quater (nouveau) (articles L. 571-1 A [nouveau] et L. 571-1 du code de l’environnement) Droit de vivre dans un environnement sonore sain
104. Chapitre IV Améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur
105. Article 29 (articles L. 130-6 et L. 318-3 du code de la route) Habilitation à légiférer par ordonnances pour améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur
106. Article 29 bis (nouveau) (article L. 323-1 du code de la route) Indépendance entre le contrôle technique et la réparation de véhicules
107. Article 29 ter (nouveau) Rapport sur les émissions liées au transport par autocars
108. TITRE IV PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS DANS LES TRANSPORTS
109. Article 30 Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2027
110. TITRE V SIMPLIFICATION ET MESURES DIVERSES
111. Chapitre Ier Renforcer la sûreté et la sécurité
112. Article 31 (article 39 decies E [nouveau] du code général des impôts, articles L. 121-3, L. 211-1 A [nouveau], L. 211-1, L. 213-2, L. 224-1, L. 224-2, L. 224-3, L. 224-7, L. 224-8, L. 224-13, L. 225-1, L. 234-2, L. 234-8, L. 234-13, L. 234-14, L. 234-16, L. 235-1, L. 235-3, L. 325-1-2, L. 325-7, L. 325-8, L. 325-9, L. 330-2, L. 343-2 [nouveau], L. 344-1-1 [nouveau] du code de la route, article L. 511-13 du code de la consommation, article 712-2 du code pénal) Mesures relatives à la sécurité routière
113. Article 31 bis A (nouveau) (articles L. 211-4 et L. 211-5 du code de la route) Extension du dispositif de conduite encadrée
114. Article 31 bis B (nouveau) (article L. 3341-4 du code de la santé publique) Placement des éthylotests à proximité des étalages des boissons alcooliques dans les débits de boissons à emporter
115. Article 31 bis C (nouveau) (article L. 3115-3-1 [nouveau] du code des transports) Arrêts des autobus à la demande
116. Article 31 bis D (nouveau) (articles L. 3313-4 [nouveau] et L. 3315-4-1 du code des transports) Renforcement de la protection des conducteurs de véhicules utilitaires légers
117. Article 31 bis (article L. 213-1 du code de la route) Portée départementale de l’agrément des auto-écoles
118. Article 31 ter (nouveau) (article L. 221-5 du code de la route) Indicateur de délai entre deux présentations à l’épreuve pratique du permis de conduire
119. Article 31 quater (nouveau) (articles L. 1451-1, L. 1451-2 [nouveau], L. 1451-3 [nouveau] et L. 1452-4 du code des transports et article L. 205-1 du code rural et de la pêche maritime) Modernisation du cadre législatif relatif aux compétences des agents chargés du contrôle des transports ferroviaire, guidé et routier
120. Article 31 quinquies (nouveau) Demande de rapport sur les dispositifs de sûreté et de sécurité relatifs aux bagages dans les gares de transport routier et les gares de transport ferroviaire
121. Article 31 sexies (nouveau) (articles L. 513-1 et L. 513-6 du code de la propriété intellectuelle) Libéralisation du marché des pièces détachées des automobiles
122. Article 32 (article L. 1631-5 [nouveau] du code des transports) Recours à des équipes cynotechniques pour la recherche et la détection d’explosifs dans les transports publics ferroviaires ou guidés et leurs infrastructures correspondantes
123. Article 32 bis (article L. 2241-2 du code des transports) Extension du délit de non-maintien à disposition d’un agent assermenté
124. Article 32 ter (article 2 de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs) Création d’une expérimentation pour l’utilisation de caméras-piétons par les agents assermentés des exploitants d’un service de transport autre que la SNCF et la RATP
125. Article 32 quater (article L. 2241-6 du code des transports) Faciliter l’éviction des contrevenants sans domicile fixe des véhicules de transport et des gares lorsqu’un hébergement d’urgence a été trouvé
126. Article 32 quinquies (nouveau) (article L. 1632-1 du code des transports) Bilan des atteintes à caractère sexiste dans les transports publics collectifs de voyageurs
127. Article 32 sexies (nouveau) Habilitation à légiférer par ordonnance pour améliorer, à droit constant, la lisibilité des dispositions relatives à la sûreté des transports terrestres
128. Article 33 (articles L. 1264-2, L. 2241-1 et L. 2251-1-2 du code des transports) Adaptation du périmètre d’intervention du groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)
129. Article 33 bis A (nouveau) (chapitre VI [nouveau] du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports) Faciliter la mobilité des services de secours et des forces de police
130. Article 33 bis (article L. 1115-3-1 [nouveau] du code des transports) Localisation des passages à niveau par les GPS
131. Article 33 ter (section 5 [nouvelle] du chapitre VI du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports) Dispositifs de localisation des passages à niveau dans les véhicules de transport collectif
132. Article 33 quater (article L. 1614-1 du code des transports) Diagnostics de sécurité des passages à niveau
133. Article 33 quinquies (nouveau) (article L. 132-7 du code de l’urbanisme) Participation du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire à l’élaboration des SCoT et des PLU concernant des zones qui comprennent des passages à niveau
134. Article 34 Habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter le droit applicable aux installations à câbles et simplifier le droit applicable à certaines remontées mécaniques
135. Article 34 bis Exonération de cotisations sociales des cartes de libre circulation attribuées par les exploitants de remontées mécaniques à leurs salariés
136. Chapitre II Améliorer la compétitivité du transport maritime et fluvial
137. Article 35 (articles L. 5312-11, L. 5312-14-1 [nouveau], L. 5312-18 et L. 5713-1-1 du code des transports et loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire) Conventions de terminal conclues par les grands ports maritimes
138. Article 35 bis A (nouveau) (articles L. 5311-3 et L. 5753-4 [nouveaux] du code des transports) Extension des possibilités d’hypothèques dans les ports
139. Article 35 bis (articles L. 5521-3 et L. 5612-3 du code des transports) Assouplissement des conditions d’immatriculation des navires au registre international français
140. Article 36 (ordonnance n° 2016-489 du 21 avril 2016 relative à la Société du Canal Seine-Nord Europe) Évolution du statut de la société du Canal Seine-Nord Europe
141. Article 37 (ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française et articles L. 5142-1, L. 5522-2, L. 5523-1, L. 5542-5-1, L. 5542-6, L. 5542-18, L. 5543-5, L. 5549-5, L. 5551-3, L. 5552-16, L. 5552-18, L. 5785-3 et L. 5795-4 du code des transports) Demandes d’habilitation à légiférer par ordonnance dans les domaines fluvial et maritime et expérimentation de la navigation dans les eaux intérieures des bateaux, engins flottants et navires autonomes ou commandés à distance
142. Article 37 bis AA (nouveau) (section 3 [nouvelle] du chapitre unique du titre II du livre V de la première partie du code des transports) Obligation de réserver au moins 1 % des postes à quai à des bateaux électriques dans les ports de plaisance de plus de 100 places
143. Article 37 bis AB (nouveau) (sous-section 1 [nouvelle] de la section 5 du chapitre II du titre IV du livre II de la cinquième partie du code des transports) Consolidation du fondement juridique de la signalisation maritime
144. Article 37 bis AC (nouveau) (articles L. 5243-6, L. 5712-3, L. 5722-3, L. 5732-3, L. 5742-3, L. 5752-3, L. 5762-4, L. 5772-5, L. 5782-5 et L. 5792-5 [nouveaux] du code des transports) Renforcement de l’effectivité des contrôles des navires en mer
145. Article 37 bis AD (nouveau) (articles L. 5412-2 et L. 5531-1 du code des transports) Clarification de la responsabilité du capitaine
146. Article 37 bis AE (nouveau) (article L. 5542-48 du code des transports) Extension au capitaine du dispositif de conciliation
147. Article 37 bis A Réforme des règles relatives au permis d’armement
148. Article 37 bis B (article L. 2333-41 du code des collectivités territoriales) Extension du périmètre et augmentation du montant de la taxe de séjour applicable aux navires
149. Article 37 bis C Stratégie nationale relative à la contribution du secteur maritime à la réduction des émissions de gaz à effet de serre
150. Article 37 bis (article L. 4311-8 [nouveau] du code des transports) Contrat d’objectifs et de performance de Voies navigables de France
151. Article 37 ter (nouveau) (articles L. 2111-7 et L. 3113-1-1 [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques et article L. 5721-6-1 du code général des collectivités territoriales) Modernisation des dispositions relatives au transfert des biens du domaine public fluvial
152. Chapitre III Outils de financement, de régulation et de modernisation
153. Article 38 (articles L. 2142-1, L. 2142-2, L. 2142-5, L. 2142-7 du code des transports) Missions de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)
154. Article 38 bis A (article L. 1263-3-1 [nouveau], section 3 bis [nouvelle] du chapitre III du titre VI du livre II de la première partie, articles L. 1264-1, L. 1264-2, L. 1264-7, L. 1264-15 et, L. 2142-3, section 6 [nouvelle] du chapitre II du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code des transports) Régulation par l’ARAFER de l’activité de gestionnaire d’infrastructures de la RATP
155. Article 38 bis (article L. 2171-6 du code de la commande publique) Possibilité pour Île-de-France Mobilités de recourir à un marché global pour les sites de maintenance et de remisage des services de transport collectif de personnes
156. Article 38 ter (article L. 1241-7-2 [nouveau] du code des transports) Modification des règles relatives à la résiliation des contrats de service public conclus par Île-de-France Mobilités pour l’exploitation des lignes de métro mises en concurrence
157. Article 39 (articles L. 1321-1, L. 1321-2, L. 1321-3, articles L. 3111-16-1 à L. 3111-16-12 [nouveaux] et chapitres VI et VII [nouveaux] du titre unique du livre III de la troisième partie du code des transports) Volet social de l’ouverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la Régie autonome des transports parisiens
158. Article 40 (articles L. 130-4, L. 130-7, L. 322-1 et chapitre IX [nouveau] du titre Ier du livre IV du code de la route, article 529-6 du code de procédure pénale) Mise en place de péages à flux libre
159. Article 40 bis (article L. 122-4 du code de la voirie routière) Prise en compte, par les conventions de délégation autoroutières, des véhicules à carburants alternatifs
160. Article 40 ter A (nouveau) (articles L. 122-1 et L. 122-4 du code de la voirie routière) Adossement au réseau routier concédé de sections à gabarit routier
161. Article 40 ter B (nouveau) (article L. 122-4 du code de la voirie routière) Amélioration de la définition des critères de nécessité et d’utilité justifiant l’intégration d’ouvrages ou d’aménagements non prévus initialement à l’assiette d’un péage autoroutier
162. Article 40 ter C (nouveau) (article L. 122-12 du code de la voirie routière) Allègement des procédures relatives à certains marchés des sociétés concessionnaires d’autoroutes
163. Article 40 ter D (nouveau) (article L. 122-27 du code de la voirie routière) Délivrance de l’agrément préalable à la conclusion des contrats d’installations annexes sur les autoroutes concédées
164. Article 40 ter (articles L. 5215-20, L. 5215-20-1, L. 5217-2 et L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales) Réduction des compétences des communautés urbaines et des métropoles en matière de voirie
165. Chapitre IV Mesures diverses
166. Article 41 (articles L. 5343-2, L. 5343-3, L. 5343-5, L. 5343-15 à L. 5343-17, L. 5343-18 à L. 5343-20, L. 5343-21, L. 5343-22, sous-sections 1 et 2 [abrogées] de la section 2, section 2 bis [nouvelle] du chapitre III, section 1 du chapitre IV [abrogée] du titre IV du livre III de la cinquième partie et articles L. 5723-1 et L. 5723-2 du code des transports) Dissolution de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (CAINAGOD) et des bureaux centraux de la main d’œuvre (BCMO) dans les grands ports maritimes
167. Article 42 (articles L. 1321-2 et L. 3311-2 [nouveau] du code des transports) Sécurisation du protocole d’accord des partenaires sociaux de la branche du transport routier
168. Article 43 Conditions de la négociation collective au sein de la branche ferroviaire : habilitation à légiférer par ordonnance
169. Article 43 bis (nouveau) (article L. 2102-22 du code des transports) Transfert des contrats de travail de cheminots à un attributaire de service public non soumis à la convention collective de la branche ferroviaire
170. Article 44 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour moderniser les mesures relatives à la conservation du domaine public ferroviaire
171. Article 44 bis Allongement du délai de déclaration individuelle de participation à une grève
172. Article 45 (articles L. 6214-5, L. 6772-1, L. 6782-1 et L. 6792-1 du code des transports ; article 4 de la loi n° 2016-128 du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l’usage des drones civils) Signalement sonore des drones et dispositions applicables aux collectivités d’outre-mer
173. Article 46 (article L. 2122-2 du code des transports) Exclusion de certaines portions du réseau ferroviaire du champ d’application des règles de gestion des installations de service
174. Article 46 bis (articles L. 2111-1, L. 2111-1-1 [nouveau], L. 2111-9, L. 2111-9-1 [nouveau], L. 2111-11 et L. 2111-20 du code des transports) Transfert de gestion des lignes du réseau ferré national d’intérêt local ou régional
175. Article 47 (article L. 2122-4 du code des transports) Exonération de l’obligation de séparation comptable pour les entreprises ferroviaires n’exploitant que des services urbains, suburbains ou régionaux sur certains réseaux
176. Article 48 (article L. 2122-10 du code des transports) Exonération de l’obligation de détenir une licence d’entreprise ferroviaire pour certaines entreprises
177. Article 49 (article L. 2123-3-6 du code des transports) Procédure applicable en cas d’inutilisation d’une installation de service pendant au moins deux ans
178. Article 49 bis (article L. 2111-25 du code des transports) Mode de calcul des péages ferroviaires pour les services conventionnés
179. Article 50 (article L. 2221-8 du code des transports) Exonération de l’obligation de détenir une licence pour certains conducteurs de trains
180. Article 51 (nouveau) Stratégie pour le développement du fret ferroviaire
181. Article 52 (nouveau) (articles L. 113-17 et L. 113-19 du code de l’urbanisme) Faciliter la modification d’un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains pour la mise en place d’infrastructures de transport
182. Liste des personnes auditionnées
183. 1. Auditions menées par Mme Bérangère Abba (Titres Ier A et IV)
184. 2. Auditions menées par M. Bruno Millienne (Titre Ier)
185. 3. Auditions menées par Mme Bérangère Couillard (Titre II)
186. 4. Auditions menées par M. Jean-Luc Fugit (Titre III)
187. 5. Auditions menées par Mme Zivka Park (Titre V)

avant-propos

Initié bien en amont de la récente crise sociale qu’a traversée la France à partir de l’automne 2018, le projet de loi d’orientation des mobilités vise à répondre à l’une des préoccupations majeures qu’elle a révélée, à savoir la fracture territoriale qui s’est progressivement installée dans notre pays. La question de la mobilité apparaît comme l’un de ses défis les plus évidents.

L’offre actuelle de transports est inadaptée au regard des besoins et des attentes des Français en termes de mobilité. Partant de ce constat, le Gouvernement a engagé une réflexion profonde et une volonté de transformation des mobilités.

Ce projet de loi s’attelle à répondre aux différentes problématiques en matière de mobilités, telles que l’augmentation considérable du nombre de voyageurs, le manque de solutions de mobilité, l’urgence climatique qui appelle à faire évoluer les comportements, l’évolution des usages avec l’émergence de nouvelles mobilités ainsi que la prise en compte de la transformation numérique. C’est ainsi que se développent aujourd’hui les mobilités partagées ou des alternatives à la propriété de son propre moyen de transport telles que le covoiturage, l’autopartage, le vélo, les trottinettes ou les voitures en libre-service. Il convenait de prendre en considération les différentes mutations de notre société, les attentes des citoyens en matière de mobilités et l’aspiration des Français à un niveau d’exigence accru en matière de respect de l’environnement.

Les Assises nationales de la mobilité organisées fin 2017 ont été l’occasion d’une concertation large permettant de porter l’ambition d’élaborer un projet de loi répondant aux aspirations de l’ensemble des acteurs concernés par les problématiques de mobilités, qu’il s’agisse des usagers, des collectivités territoriales ou des employeurs, principaux financeurs des politiques de mobilité. Cette méthodologie de travail a été unanimement saluée par l’ensemble des personnalités reçues en audition par les rapporteurs désignés par votre commission.

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Le titre Ier A se consacre à la programmation des investissements de l’État dans les transports. Il définit les orientations stratégiques de cette programmation, établit les moyens nécessaires à sa mise en œuvre et les modalités de son contrôle et de sa révision. Un rapport y est annexé, qui décline cette stratégie en objectifs opérationnels, détaille les programmes d’investissement prioritaires et définit sur cette base les montants des dépenses de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) pour sa mise en œuvre.

La loi d’orientation des transports interieurs, dite « LOTI », de 1982 a longtemps fait référence en matière de mobilité, mais les modes de vie et les enjeux ont changé.

Les dernières décennies furent celles des grandes annonces et de projets trop souvent non financés, des décennies de sous-investissement dans les infrastructures dédiées aux déplacements du quotidien et de politiques encourageant l’usage de la voiture.

Les Français aspirent aujourd’hui à des modes de transport moins coûteux et plus sobres en temps, en énergie et en carbone. Il nous faut répondre aux urgences climatique et de santé publique, aux enjeux géostratégiques de souveraineté énergétique, et préparer l’avenir en matière de mobilité.

La loi d’orientation des mobilités change radicalement de paradigme. Elle se détourne d’une vision centrée sur les grandes infrastructures pour s’attacher aux déplacements du quotidien et aux nouvelles mobilités, au plus près des besoins des Français et des territoires, tout en portant une forte exigence environnementale.

Dès 2017, les Assises nationales de la mobilité puis les travaux du Conseil d’orientation des infrastructures ont permis une large concertation. Les propositions retenues dans le présent texte de loi sont également le fruit d’échanges nourris entre la ministre des transports et les exécutifs locaux. Ce travail de concertation a été maintes fois salué au cours des auditions réalisées dans le cadre des travaux préparatoires à l’examen du texte.

Le titre Ier A du projet de loi, ex-titre IV, comportait à l’origine un article unique établissant la programmation des investissements de l’État dans les transports.

Placé en début de texte à l’initiative du Sénat, votre commission a considéré que le déplacement du titre n’altérait pas le texte sur le fond et n’y a pas remédié.

Ce titre redonne à la stratégie de développement des infrastructures de justes priorités : réduire les inégalités territoriales et désenclaver les territoires, renforcer les offres de déplacement du quotidien, améliorer la qualité des réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants et rendre les transports de marchandises plus efficaces. Cette stratégie vise également à répondre à l’urgence écologique, en inscrivant dans ses objectifs le rééquilibrage modal vers les modes les moins polluants pour tous les types de déplacements.

Les modifications apportées au Sénat semblent traduire une adhésion globale quant aux objectifs de cette programmation, même si la Haute Assemblée a souhaité en modifier par endroits l’ordre et la formulation. Ces évolutions montrent que chacun a su travailler sur la base de priorités communes. Si des différences d’appréciation demeurent, cette partie programmatique du projet de loi doit pouvoir réunir un consensus sur le fond.

C’est également le sentiment qui ressort des nombreuses auditions menées dans le cadre des travaux préparatoires avec l’ensemble des acteurs des mobilités.

Pour assurer la poursuite et l’actualisation de cette stratégie, la loi pérennise le Conseil d’orientation des infrastructures (COI) dont le rapport a servi de base à la présente programmation. Celle-ci se fonde sur le scénario 2 défini par le Conseil d’orientation des infrastructures dans son rapport de janvier 2018. Ce scénario privilégie la mise en œuvre des priorités de restauration et de modernisation du patrimoine et d’amélioration des mobilités du quotidien, à un niveau d’ambition élevé qui s’inscrit en rupture avec les pratiques antérieures, plus centrées sur les grands projets.

Le Sénat a su contenir les velléités d’élargir la liste des projets priorisés par le Conseil d’orientation des infrastructures. Les travaux du COI sont le fruit de mois, voire d’années d’observation du réseau d’infrastructures national, et il nous appartiendra de conserver ses équilibres.

En regard, cette programmation est nécessairement ambitieuse sur le plan budgétaire.

Le projet de loi d’orientation des mobilités acte un effort de financement de l’État dans les infrastructures de transport de 13,7 milliards d’euros sur les cinq prochaines années, soit une augmentation de 40 % par rapport à la période 2014-2018.

Cette hausse significative des investissements soulève la question de la structure des financements et des recettes dédiées. Pour y répondre, le rapport annexé pose comme premières bases, sur proposition du Sénat, le principe de l’affectation intégrale à l’AFITF du produit de l’augmentation de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) de 2 centimes d’euro par litre sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds, prévue par la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 et, sur proposition de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale, du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion, dite « taxe Chirac ».

La commission a eu la volonté d’aboutir à des orientations claires, et que rendez-vous soit pris pour les dispositions relevant des lois de finances. Elle s’est engagée à poursuivre la réflexion sur les moyens de sécuriser les recettes de l’AFITF afin que cette trajectoire pragmatique et volontariste pour les infrastructures de transport de la France soit mise en œuvre conformément à son ambition et accompagne la transition des mobilités portée par ce projet de loi.

Ce texte, par son pragmatisme et son volontarisme, est un atout majeur pour réussir une politique des mobilités plus proche du quotidien de nos concitoyens et plus engagée dans la transition écologique.

Il marque un acte politique inédit et fort, en soumettant pour la première fois au Parlement cette programmation des investissements.

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Les ambitions fortes assignées au projet de loi en matière de gouvernance (titre Ier) sont apparues comme la première des conditions permettant l’atteinte des objectifs du texte avec, en particulier, la volonté de « mieux répondre aux besoins quotidiens des citoyens, des territoires et des entreprises ». La version du titre Ier telle qu’elle est ressortie de l’examen en première lecture au Sénat est globalement apparue comme une version utilement enrichie, se rapprochant davantage de versions du texte qui ont précédé son adoption en conseil des ministres du 26 novembre 2018 et son dépôt sur le bureau du Sénat. Sans nier l’importance de la question du financement corollaire de la programmation des investissements, il est toutefois paru regrettable que la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat ait entendu faire de cette question, « la clé de voûte du projet de loi, en la déplaçant symboliquement au tout début du texte » et ce, au détriment de l’esprit initial du texte. Ceci a par ailleurs eu pour conséquences de relayer au second rang, la question de la gouvernance, alors même que celle-ci ressortait des Assises nationales de la mobilité comme l’un des principaux leviers de lutte contre les zones blanches de la mobilité et d’amélioration de l’offre, motif de préoccupation central des Français.

De manière générale, l’examen du texte par la commission, s’agissant du titre Ier, a été l’occasion de préserver les apports notables de la première lecture au Sénat en les conciliant tout à la fois, avec les ambitions originelles du texte proposé par le Gouvernement et une meilleure prise en compte des fruits de la concertation des Assises nationales de la mobilité dont un nombre important d’acteurs a été reçu en audition par votre rapporteur.

Votre commission se réjouit, tant dans la version initiale du texte que celle issue de la lecture au Sénat, de la forte prise en compte des enjeux de désenclavement. Elle se réjouit également de la réintégration, par le Sénat, des contrats opérationnels de mobilité à l’article 4 du projet de loi, tant les inquiétudes étaient nombreuses face à l’absence d’outils permettant aux régions d’assumer pleinement leur rôle de chef de file. Si votre commission a pu initialement regretter le caractère peu prescriptif du texte, laissant craindre que les régions ne puissent réellement assumer le rôle et les prérogatives que le législateur entendait leur confier, elle s’est montrée attentive à ce que les dispositions du titre Ier respectent l’équilibre entre prescription nécessaire et liberté d’administration des collectivités. À cet égard, elle a souhaité s’attacher à ne retenir dans le texte que les seules dispositions à caractère prescriptif réellement indispensables à l’atteinte de l’objectif d’une gouvernance mieux à même de « répondre aux besoins quotidiens des citoyens, des territoires et des entreprises ». Il lui semble en effet que doivent primer les principes de confiance et de responsabilité des collectivités territoriales, dès lors que la loi leur offre l’ensemble des outils leur permettant d’assumer pleinement leurs compétences.

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Le titre II, « réussir la révolution des nouvelles mobilités », permet le développement d’innovations et de solutions de mobilité qui doivent être mises au service de tous, au travers de quatre principaux axes. Permettre l’ouverture et l’accès aux données nécessaires au développement de services numériques multimodaux, mais aussi le développement des véhicules autonomes, l’encadrement des nouvelles formes de mobilité qui émergent sur notre territoire ou encore le renforcement de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique.

Ce titre répond à plusieurs enjeux primordiaux. L’ouverture des données et le développement des services numériques de mobilité – notamment de calculateurs d’itinéraires et de billettiques multimodales sous la forme de « MaaS », Mobility as a Service – sont essentiels pour encourager l’intermodalité et lutter contre l’auto-solisme.

Il encourage les innovations en matière de mobilité ; cela se traduit par la construction d’un cadre juridique applicable aux véhicules autonomes, permettant notamment l’adaptation des règles de sécurité, de responsabilité ou encore de formation. Cela se traduit également par la mise en place d’un cadre juridique permettant le développement d’expérimentations de solutions de nouvelles mobilités, en particulier dans les territoires faiblement peuplés.

Aujourd’hui, nous voyons que les pratiques de mobilité de nos concitoyens évoluent. Émergent ainsi des formes de mobilités partagées, alternatives à la possession de son propre véhicule : covoiturage, autopartage, vélos et trottinettes en libre-service, etc. Il convient d’encourager et d’encadrer le développement de ces nouvelles pratiques. Dans un contexte où le taux d’occupation moyen des véhicules oscille entre 1,1 et 1,4 personne par véhicule, le développement du covoiturage est une solution permettant de lutter contre l’auto-solisme.

Ce projet de loi apporte des outils concrets favorisant le développement de cette pratique : la transmission des données, la clarification du partage des frais entre conducteurs et passagers et la création de voies réservées pour les véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage sont des avancées majeures pour favoriser l’essor de cette pratique.

L’essor de nouveaux services de mobilité partagée, en particulier des vélos et engins dits « en free-floating », solutions innovantes et peu polluantes, nécessite également de se développer dans un cadre réglementé.

Le manque de solutions de mobilité est aujourd’hui vécu comme une source d’inégalités, d’injustice et de fractures entre les citoyens et entre les territoires. La nécessité est de repenser notre politique de mobilité. C’est pourquoi ce titre créé un nouveau cadre juridique adapté permettant de répondre aux nouveaux enjeux de la mobilité d’aujourd’hui.

Enfin, les plateformes de mise en relation par voie électronique verront leur responsabilité sociale renforcée afin de garantir aux travailleurs indépendants de ce secteur des droits nouveaux, tout en sécurisant le modèle économique de ces plateformes.

Au travers de ces mesures, le titre II répond donc à la volonté de ce texte de réduire les fractures sociales et territoriales tout en répondant concrètement à l’urgence climatique.

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Le titre III de la loi d’orientation des mobilités vise à promouvoir les mobilités actives et les mobilités les plus propres. Il contribue de ce fait à apporter une réponse sectorielle aux grands enjeux que constituent le changement climatique et la pollution de l’air. En effet, les transports motorisés sont des sources importantes des polluants de proximité que nous respirons (63 % des oxydes d’azote et 25 % des particules fines PM2,5). Rappelons que la pollution de l’air est à l’origine de 67 000 décès prématurés par an en France (étude publiée par le European Heart Journal en mars dernier). Les transports sont aussi à l’origine de 30 % des émissions de gaz à effet de serre enregistrées en France – émissions qui contribuent au changement climatique.

Pour répondre à ces enjeux, le projet de loi, tel qu’enrichi par le Sénat, a été renforcé par le travail en commission sur chacun des cinq axes principaux de son titre III.

En matière de promotion du vélo et des mobilités actives, des stationnements sécurisés seront massivement créés pour les vélos et ces derniers pourront être plus facilement transportés dans les trains et les autocars. L’apprentissage de la conduite sécurisée à vélo sera généralisé pour tous les élèves de l’enseignement primaire. Par ailleurs, les engins de déplacement personnel seront à la fois promus et encadrés. Grâce à la signalisation des angles morts des poids lourds et à la disparition progressive des emplacements de stationnement avant les passages piétons, la sécurité routière sera renforcée, au bénéfice des usagers les plus fragiles.

La commission a également renforcé les dispositions relatives à la fin de l’utilisation, à terme, des énergies fossiles dans les transports terrestres. L’objectif ambitieux de décarbonation totale des transports terrestres a été fixé pour 2050, ce qui implique la fin de la vente des véhicules à énergie fossile au plus tard en 2040. Par parvenir à ces objectifs, des obligations de verdissements des grandes flottes (entreprises, État, collectivités) sont fixées, avec une montée en puissance progressive permettant d’atteindre au moins 50 % de véhicules à faibles émissions dans les renouvellements annuels en 2030.

Le succès de cette stratégie nécessite le déploiement d’infrastructures de recharge pour les véhicules à faibles émissions. C’est pourquoi le projet de loi favorise l’injection de biogaz dans les réseaux et le déploiement de bornes de recharge électrique et de stations d’avitaillement en gaz naturel pour véhicules. Le droit à la prise a été renforcé pour permettre l’équipement des copropriétés, et les bâtiments neufs devront aussi progressivement répondre à des exigences de pré-équipement et d’équipement.

La lutte contre la pollution de proximité est un autre axe fondamental du titre III. Au travers de la généralisation des plans d’action pour la qualité de l’air, dans les territoires où les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées, un diagnostic fiable et ambitieux pourra être fait, en lien avec les associations agréées de surveillance de la qualité de l’air. Il en découlera la création de zones à faibles émissions « mobilité », afin que la qualité de l’air s’améliore. La possibilité d’instaurer des zones à trafic limité y contribuera également, ainsi que la prise en compte de la question du bruit.

Enfin, le forfait mobilités durables constitue une incitation forte à l’utilisation des mobilités actives et partagées. Les négociations étant encore en cours entre les partenaires sociaux, le choix a été fait par la commission de renvoyer ce débat à la séance publique. Il sera fondamental, tant pour des raisons de justice sociale que d’exigence environnementale.

Au travers de ces axes, le titre III entre pleinement dans la philosophie d’ensemble du projet de loi : donner des orientations de long terme à notre politique de transport, tout en améliorant, dès aujourd’hui, les mobilités du quotidien.

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S’agissant du titre V, il introduit des mesures diverses traitant l’ensemble des mobilités, aussi bien celle des personnes que celle des marchandises, sur les modes terrestre, ferroviaire, fluvial et maritime. Il met en avant des objectifs de renforcement (1) de la sécurité des mobilités et de la sûreté dans les réseaux de transports terrestres collectifs, et (2) de la compétitivité du transport de fret maritime et fluvial. Ce titre met en place, par ailleurs, des outils de financement et de modernisation.

La sécurité des Français dans les mobilités du quotidien constitue une préoccupation majeure dans ce projet de loi, notamment au travers de mesures visant à renforcer le dispositif de sanction des infractions aux règles de la sécurité routière, en particulier en faisant évoluer les dispositions relatives à la rétention et à la suspension du permis de conduire. Certaines mesures ont suscité des débats au Sénat qui a souhaité quelques assouplissements, voire leur suppression.

Néanmoins, la lutte contre l’alcool et la prise de stupéfiants a été réaffirmée comme une priorité de la sécurité routière lors de l’examen du projet de loi en commission à l’Assemblée nationale, permettant ainsi de rétablir les mesures permettant l’immobilisation et la mise en fourrière d’un véhicule lorsque sont constatés certains comportements augmentant le risque d’accidents de la circulation.

En outre, agir en faveur de la sécurité de nos mobilités, c’est agir en amont en créant des conditions plus favorables pour le bon apprentissage de la conduite et l’accès au permis de conduire, notamment sur la base des recommandations du rapport de mission de la députée Mme Françoise Dumas. Il s’agit d’aller dans le sens de la promotion de modalités pédagogiques innovantes d’apprentissage (via les simulateurs), et d’expérimenter la désintermédiation de l’attribution des places d’examen pratique du permis de conduire.

La sécurité routière, c’est aussi le renforcement des dispositifs de prévention, notamment à travers le placement d’éthylotests à proximité des étalages de boissons alcooliques dans les débits de boisson à emporter.

Au-delà de l’enjeu de la sécurité des mobilités, le titre V opère également l’ouverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la RATP avec un volet social. En application du droit européen, la mise en concurrence de l’exploitation des réseaux de la RATP est prévue à compter de fin 2024 pour le mode bus, fin 2029 pour le mode tramway, et fin 2039 pour les modes métro et RER.

Dans la perspective de l’ouverture à la concurrence des services de transport public par autobus dès le 1er janvier 2025, le projet de loi entend établir une convergence des conditions d’intervention des différents opérateurs de ce secteur. Cette mise en concurrence pose la question d’un nouveau cadre légal spécifique pour prévoir le transfert des contrats de travail des salariés et la portabilité de certains droits issus du statut. Il s’agit de mettre en œuvre les conditions de la réussite de ce transfert et qu’il se passe dans les meilleures conditions, surtout en Île-de-France où l’on observe de fortes tensions sur le marché du travail s’agissant des machinistes-receveurs.

Le projet de loi prévoit ainsi, en cas de changement d’opérateur, le transfert au nouvel employeur des contrats de travail des salariés. Par ailleurs, cette poursuite des contrats s’accompagnera du transfert de « garanties sociales de haut niveau ». Les travaux de la commission ont permis des avancées, notamment s’agissant de la détermination des conséquences du refus du transfert et des modalités relatives à l’indemnité de licenciement versée en cas de refus de transfert, ou encore de la mise en place d’un dispositif de procédure de transfert automatique des contrats de travail (en cas de changement d’exploitant) qui s’appliquera partout en France, notamment aux personnels d’OPTILE dans les zones de la grande couronne. Dans tous les cas, l’enjeu est de garantir la continuité du service public, que l’ouverture à la concurrence intervienne en 2021 dans les zones de la grande couronne, ou fin 2024 s’agissant de l’exploitation des réseaux de la RATP.

S’agissant des questions de sûreté, l’ouverture à la concurrence des transports en Île-de-France pose des enjeux en termes de cohérence du dispositif. Il importe donc d’assurer un niveau élevé de sûreté des personnes et des biens. Avec le développement du Grand Paris, dont la RATP est gestionnaire d’infrastructures, ce sont 4 lignes, 200 km de voies et 60 nouvelles gares qui viendront s’ajouter à un réseau francilien à forte densité.

Le projet de loi propose de confier l’ensemble du réseau métropolitain à un service de sûreté unifié et harmonisé, le GPSR. Le projet loi d’orientation des mobilités s’attache à fixer et assurer un haut niveau de sûreté pour les voyageurs, et à éviter les risques d’une fragmentation entre plusieurs acteurs de la gestion de la sûreté.

S’agissant des mesures de simplification visant à améliorer la compétitivité du transport maritime, fluvial et ferroviaire, il s’agit de permettre aux acteurs du secteur, notamment aux grands ports maritimes, d’opérer dans un cadre juridique stable, et de faire évoluer et moderniser un certain nombre de mesures liées à la navigation maritime et la navigation fluviale, notamment sur des aspects de sécurité.

D’autre part, la circulation des marchandises s’intensifiant, le projet de loi promeut le recours à des modes de transport de marchandises plus respectueux de l’environnement, notamment en instituant une stratégie pour le développement du fret ferroviaire. Il est à noter que la transition écologique du secteur des transports est encouragée à travers des mesures concernant les secteurs maritimes, ferroviaire et routier.

Synthèse des Rapporteurs

Synthèse des titres Ier A et IV: Mme Bérangère Abba, rapporteure

I. Présentation synthétique du texte initial du projet de loi

L’article unique du titre IV du projet de loi initial (titre déplacé au début du texte par le Sénat) fixe « la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans le système des transports pour la période 2019-2027 ».

Il définit quatre objectifs : « 1° Renforcer les offres de déplacement du quotidien (…) ; 2° Accélérer la transition énergétique et la lutte contre la pollution (…) ; 3° Contribuer à l’objectif de cohésion des territoires métropolitains et ultramarins (…) ; 4° Améliorer l’efficacité des transports de marchandises (…). »

Il prévoit à cette fin la mise en œuvre de cinq programmes d’investissement prioritaires : « 1° L’entretien et la modernisation des réseaux nationaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants ; 2° La résorption de la saturation des grands nœuds ferroviaires, afin de doubler la part modale du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains ; 3° Le désenclavement routier des villes moyennes et des régions rurales par des aménagements des itinéraires existants ; 4° Le développement de l’usage des mobilités les moins polluantes et partagées au quotidien (…) ; 5° Le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse (…). »

Cet article porte également approbation du rapport annexé, lequel décline la stratégie définie à l’article, décrit une trajectoire d’augmentation importante des investissements de l’État dans les systèmes de transport et renvoie, pour les grands projets d’infrastructure, au scénario 2 défini par le Conseil d’orientation des infrastructures (COI).

II. Principales modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a créé le titre Ier A en commission, en y intégrant et en réécrivant partiellement l'article unique du titre IV, qu’il a parallèlement supprimé. En particulier, le texte :

– Étend la période de référence de la programmation à l’horizon 2037, afin qu’elle coïncide avec la délimitation opérée par le COI dans son rapport ;

– Place le troisième objectif du texte initial en première position et le reformule en partie (« Réduire les inégalités territoriales »).

Le rapport annexé fait l’objet de plusieurs modifications, notamment :

– L’affectation intégrale à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) du produit de l’augmentation de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) prévue en 2015 pour financer les infrastructures de transports en remplacement de l’écotaxe ;

– L’ajout d’un alinéa indiquant que « l’État accompagne la mise en œuvre de sociétés de financement (…), afin d’accélérer le portage et la réalisation de grandes infrastructures ».

Le Sénat a également introduit quatre articles additionnels au sein du titre Ier A :

– L’article 1er B reprend la programmation chiffrée des dépenses de l’AFITF pour la période 2019-2023 telle qu’elle figure dans le rapport annexé ;

– L’article 1er C inscrit le Conseil d’orientation des infrastructures dans la loi, prévoit un contrôle de la mise en œuvre de la programmation financière et pose le principe de sa révision quinquennale ;

– L’article 1er D précise que les objectifs prioritaires de la planification régionale des infrastructures de transport prennent en compte « l’évolution prévisible des flux en matière de mobilité des personnes et des marchandises » ;

– L’article 1er E introduit dans le code des transports un nouvel article tendant à préciser les objectifs de la politique de l’État et de celle des collectivités territoriales en matière de transports publics de personnes

III. Principales modifications apportées par votre commission

À l’article 1er A, la commission a adopté deux amendements de la rapporteure réécrivant les objectifs n° 1 et 2, sans toutefois revenir sur les modifications d’ordre apportées par le Sénat. Elle a également déplacé en fin d’article l’alinéa portant approbation du rapport annexé.

Dans le rapport annexé, elle a supprimé certains ajouts du Sénat qui lui sont apparus comme redondants ou satisfaits par le texte initial. Parmi les dispositions qu’elle a introduites, figurent notamment :

– L’adoption du principe de l’affectation à l’AFITF du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion, dite « taxe Chirac » ;

– La remise d’une étude sur le développement de nouvelles lignes de trains d’équilibre du territoire (TET) et sur l’amélioration de l’offre des trains de nuit ;

– La suppression de la référence au tableau 6 du rapport du COI et à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône.

Par ailleurs, la commission a adopté les articles 1er B et 1er D et supprimé l’article 1er E, qu’elle a considéré comme redondant avec l’article 1er A.

À l’article 1er C, la commission a repoussé au 30 juin 2023 le délai fixé pour la première révision de la présente programmation.

Synthèse du titre Ier : M. Bruno Millienne, rapporteur

IV. Présentation synthétique du texte initial du projet de loi

Les articles 1er à 5 du projet de loi font évoluer l’organisation territoriale des mobilités en renforçant le rôle des intercommunalités et des régions et en fournissant des outils d’amélioration de la coordination entre les acteurs, afin de favoriser, d’une part, la couverture effective de l’ensemble du territoire par l’action d’autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et, d’autre part, le développement des nouvelles formes de mobilité.

L’article 1er a un double objet. D’une part, il transforme le droit au transport en droit à la mobilité ; d’autre part, il organise la gouvernance de la compétence en matière de mobilité au niveau local en l’inscrivant dans un « binôme » régions-intercommunalités. Les communes membres d’une communauté de communes devront transférer leur compétence d’AOM à cette intercommunalité ; les communautés de communes qui, au 1er janvier 2021, ne se seront pas emparées de la compétence verront celle-ci transférée de droit à la région, mais deux cas de réversibilité de ce transfert automatique sont prévus. Chaque région a, en tout état de cause, la qualité d’autorité organisatrice de la mobilité régionale (AOMR). L’article 1er redéfinit et élargit, par ailleurs, les compétences des AOM, des régions en tant qu’AOMR et de l’AOM unique d’Île-de-France, Île-de-France Mobilités (IdFM).

Afin qu’une coordination entre les autorités organisatrices soit assurée à l’échelle de chaque bassin de mobilité, celui-ci étant défini par la région, l’article 4 précise le rôle de chef de file des régions en matière de mobilité et prévoit la création d’un comité des partenaires.

L’article 5 porte sur la planification de la mobilité des personnes et du transport de marchandises, avec la transformation des plans de déplacements urbains (PDU) en plans de mobilité, renforcés par rapport aux PDU pour inclure l’ensemble des mobilités. L’élaboration d’un plan de mobilité est obligatoire pour les AOM des agglomérations de plus de 100 000 habitants, et un plan de mobilité rurale doit être élaboré par les autres AOM pour répondre aux spécificités des territoires à faible densité démographique.

L’article 2 crée le versement destiné au financement des services de mobilité (« versement mobilité »), qui remplace l’actuel « versement transport ». Le versement mobilité ne pourra être levé par une AOM que si celle-ci organise des services réguliers de transport public de personnes, mais son produit pourra être affecté à l’ensemble des attributions qui forment la compétence d’AOM. L’article 2 permet de moduler le taux du versement mobilité au sein d’un même syndicat mixte.

L’article 3 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour créer un établissement public qui se substituera au Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL).

L’article 6 complète la compétence « mobilité » des AOM, des AOMR et d’IdFM par une catégorie supplémentaire de services : ils peuvent organiser des services de mobilité solidaire ou verser des aides individuelles à la mobilité en faveur des personnes en situation de vulnérabilité économique, sociale ou physique.

L’article 7 rend obligatoire la mise en place de mesures tarifaires spécifiques en faveur des personnes handicapées, des personnes à mobilité réduite (PMR) et de leurs accompagnateurs. Il impose l’aménagement, dans chaque commune dotée de places de stationnement équipées de bornes de recharge électrique, d’au moins une place de stationnement ainsi équipée accessible aux PMR, sans que ces places leur soient réservées.

L’article 8 fixe les modalités d’application des dispositions du titre Ier en outre-mer.

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S’agissant des grands principes et objectifs de la politique des transports, le Sénat a ajouté aux objectifs de la programmation des infrastructures la lutte contre le changement climatique et la pollution atmosphérique, et la protection de la biodiversité (article 1er). Il a créé un dispositif fixant des objectifs quantitatifs de desserte des territoires (article 1er) et un article 8 bis ajoutant un objectif d’atténuation des contraintes à la politique nationale de continuité territoriale entre la métropole et l’outre-mer.

S’agissant des transferts de la compétence d’organisation de la mobilité (article 1er), le Sénat a reporté au 1er juillet 2021 la substitution de droit de la région aux communautés de communes qui ne se seraient pas saisies de leur compétence d’AOM, et a prévu un troisième cas de réversibilité.

Le Sénat a introduit dans l’article 1er un dispositif d’encadrement des services de transport à vocation essentiellement touristique.

En ce qui concerne les recettes fiscales des collectivités locales affectées à l’exercice de leurs compétences en matière de mobilité, le Sénat a modifié l’article 2 relatif au versement mobilité pour introduire une disposition permettant aux AOM qui n’organisent pas de services réguliers de percevoir un versement mobilité (au taux de 0,3 %) et une exonération d’une partie de ce versement au bénéfice des employeurs qui ont conclu un accord de télétravail avec leurs salariés. Pour compléter le dispositif du versement mobilité, le Sénat a créé un article 2 bis affectant une part du produit de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) aux communautés de communes dans lesquelles le rendement du versement mobilité se révélerait trop faible pour financer leurs services de mobilité.

À l’article 4, le Sénat a apporté plusieurs modifications. La définition et la délimitation des bassins de mobilité doivent être faites en concertation avec les autres collectivités locales, et pas par les régions seules. Chaque région doit conclure un contrat opérationnel de mobilité avec les AOM, les syndicats mixtes de transport et les départements à l’échelle de chaque bassin de mobilité. S’agissant du comité des partenaires, le Sénat a introduit l’obligation de le réunir au moins une fois par an ; il a prévu la présence, dans sa composition, de représentants des employeurs et des usagers ou des habitants, mais a décidé que cette composition serait fixée par chaque AOM ou AOMR et non pas par voie réglementaire.

Concernant les plans de mobilité (article 5), le Sénat a complété la liste des objectifs assignés à ces documents de planification et a prévu l’intégration dans ce plan d’un schéma de desserte fluviale ou ferroviaire. Il a conservé l’obligation, pour toute AOM dont le territoire est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupe celle-ci, d’élaborer un plan de mobilité mais a dispensé de cette obligation les communautés de communes. Enfin, le Sénat a rendu facultative l’élaboration d’un plan de mobilité rurale pour les AOM non soumises à l’obligation de se doter d’un plan de mobilité, et a élargi le champ de la consultation préalable dans la procédure d’élaboration du plan de mobilité rurale.

Le Sénat a complété l’article 6 pour imposer que les régions, les AOM, les syndicats mixtes de transport, les départements et les organismes concourant au service public de l’emploi coordonnent leur action en faveur de la mobilité solidaire, et élaborent et mettent en œuvre, à cet effet, des plans d’action communs à l’échelle des bassins de mobilité. Ce dispositif est étendu à l’Île-de-France.

En ce qui concerne l’accessibilité des transports aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, le Sénat :

– a restreint l’obligation de prendre des mesures tarifaires spécifiques en la limitant aux seuls accompagnateurs des personnes handicapées ou PMR porteuses d’une carte invalidité ou une carte mobilité inclusion (article 7) ;

– a levé deux exigences qui restreignent l’accès des personnes handicapées et des PMR aux transports à la demande adaptés à ces voyageurs (article 7) ;

– et a créé un article 7 bis visant à obliger les régions à présenter des rapports d’étape sur la mise en œuvre des schémas directeurs d’accessibilité-agendas d’accessibilité programmée (SD’AP) de tous les services de transport publics existants sur leur territoire.

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À l’article 1er, votre commission a ajouté l’obligation, pour les AOM, de contribuer à la lutte contre l’étalement urbain. Elle a apporté des précisions sur l’organisation des transports scolaires. Elle a supprimé le troisième cas de réversibilité, et a précisé que, dans le cas où une communauté de communes demande à la région de lui restituer la compétence d’AOM et donc les services de transport organisés par la région sur le territoire de l’intercommunalité, celle-ci doit alors reprendre tous les services en question « en bloc ». Votre commission a également modifié le dispositif d’encadrement des transports touristiques.

Un article 1er bis B a été créé pour ajouter aux grands objectifs de l’organisation des mobilités une mention explicite des mobilités actives et un objectif de lutte contre la sédentarité.

À l’article 2, votre commission a supprimé l’exonération liée au télétravail et la possibilité de percevoir le versement mobilité sans organiser de services réguliers.

S’agissant du contrat opérationnel de mobilité, outil introduit par le Sénat à l’article 4, votre commission a ajouté à la liste des parties au contrat les gestionnaires de gares et de pôles multimodaux, et a confié aux parties le soin de définir la temporalité et les modalités de révision de ces contrats pluriannuels, en prévoyant qu’outre le bilan annuel prévu par le Sénat, une évaluation à mi-parcours de leur mise en œuvre sera présentée au comité des partenaires.

Le plan de mobilité (article 5) a fait l’objet de plusieurs modifications : la diminution des émissions de gaz à effet de serre, la lutte contre la pollution de l’air et la préservation de la biodiversité ont été inscrites dans ses objectifs généraux ; la liste des problématiques devant être traitées par le plan de mobilité a été de nouveau complétée, notamment pour y intégrer celle du franchissement des passages à niveau et le développement des infrastructures logistiques existantes. En revanche, le schéma de desserte fluviale ou ferroviaire a été rendu facultatif par votre commission.

Votre commission a dispensé les régions de l’obligation d’élaborer un plan de mobilité lorsqu’elles sont AOM par substitution à une ou plusieurs communautés de communes. Quant au plan de mobilité rurale, votre commission l’a rebaptisé « plan de mobilité simplifié » et y a inclus un volet relatif au transport de marchandises.

S’agissant des mesures d’amélioration de l’accessibilité des transports pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite, votre commission a apporté des modifications importantes à l’article 7, notamment pour clarifier la notion de services de substitution adaptés à ces personnes. Votre commission a également adopté une nouvelle rédaction de l’article 7 bis pour que les bilans périodiques de la mise en œuvre des SD’AP soient publiés.

Synthèse du titre II : Mme Bérangère Couillard, rapporteure

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L’article 9 précise les modalités d’application en droit français du règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017 ([1]). Il prévoit l’ouverture des données statiques et dynamiques sur la circulation et les déplacements par l’intermédiaire d’un point d’accès national aux données. Dans le cadre d’un accord de licence, une compensation financière de la mise à disposition des données peut être demandée à l’utilisateur pour compenser, au-delà d’un certain volume de données, les coûts liés à leur mise à disposition. Les régions et les métropoles se voient confier une mission d’accompagnement des démarches de fourniture des données, tandis que la mission de règlement des différends entre fournisseurs et utilisateurs de données est confiée à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER).

L’article 10 prévoit l’ouverture, mais également la collecte, des données sur les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite, dans les conditions fixées par le règlement européen délégué précité et par l’article 9 du présent projet de loi. Il rend également accessibles et réutilisables les données des « balises numériques » présentes sur les infrastructures de transport, les établissements recevant du public et les installations ouvertes au public, qui diffusent des informations par radiofréquences.

L’article 11 confie à la région le soin de veiller à l’existence de services d’information, à l’intention des usagers, sur l’ensemble des modes de déplacement dans leur ressort de compétence. Il prévoit également que lorsqu’est mis en place un service de billettique multimodale, les autorités organisatrices de la mobilité, les collectivités territoriales et leurs groupements ont l’obligation de fournir à la personne développant ce service, par contrat, l’accès à leur service numérique de vente ou de réservation de services de transport et de stationnement.

L’article 12 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi afin d’adapter la législation à la circulation sur la voie publique de véhicules partiellement ou totalement autonomes.

L’article 13 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, des mesures précisant les modalités d’accès aux données des véhicules routiers connectés.

L’article 14 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, toute disposition à caractère expérimental au sens de l’article 37-1 de la Constitution relevant du domaine de la loi, afin de réduire les fractures sociales et territoriales en facilitant les expérimentations d’innovations de mobilités proposant des solutions de mobilité pertinentes en zone peu denses.

L’article 15 vise à encourager l’essor du covoiturage, en permettant aux autorités organisatrices de la mobilité de verser une allocation aux conducteurs et au passager dans le cadre du covoiturage. Il prévoit également la possibilité pour le maire de créer des voies réservées à certains véhicules :

– véhicules de transport en commun ;

– véhicules de transport public particulier de personnes (T3P) ;

– véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage ;

– véhicules à très faibles émissions.

L’article 16 permet la mise en œuvre de dispositifs de contrôle automatisé des voies réservées, créées notamment en application de l’article 15, par les services de police et de gendarmerie nationales, tout en s’assurant de la protection des données à caractère personnel collectées lors de ces contrôles.

L’article 17 renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités du partage des frais dans le cadre du covoiturage. Il habilite également le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour définir les conditions d’exercice des plateformes numériques de fret.

L’article 18 détermine les modalités de régulation des véhicules et engins en free-floating, en permettant aux autorités organisatrices de la mobilité et, en Île-de-France, à Île-de-France Mobilités, de définir sur leur territoire des prescriptions particulières s’appliquant aux opérateurs mettant à disposition des utilisateurs des engins ou véhicules en free-floating.

L’article 19 crée une section du code des transports dédiée à la régulation des cycles à pédalage assisté, en soustrayant les conducteurs de ces cycles aux dispositions générales relatives au T3P en ce qui concerne les conditions d’aptitude et la détention d’une carte professionnelle et en leur imposant de disposer de véhicules adaptés, de conducteurs répondant à une condition d’honorabilité professionnelle et de contrats d’assurance couvrant la responsabilité civile.

L’article 20 permet aux plateformes de mise en relation par voie électronique d’instaurer une charte qui détermine les conditions et modalités d’exercice de leur responsabilité sociale prévue par le code du travail et qui définit leurs droits et obligations ainsi que ceux des travailleurs avec lesquels elles sont en relation. L’établissement d’une telle charte ainsi que le respect des engagements pris par la plateforme sur le fondement de ces éléments, ne peuvent caractériser l’existence d’un lien de subordination juridique entre la plateforme et les travailleurs.

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A. Sur l’ouverture des données

S’agissant de l’animation de la démarche d’ouverture des données, les sénateurs ont précisé que les régions exercent cette mission sur la partie du territoire régional ne relevant pas d’une métropole, et que les métropoles, en accord avec la région, peuvent exercer cette compétence à l’échelle du bassin de mobilité dans lequel elles s’inscrivent (article 9).

S’agissant de la compensation financière, les sénateurs ont obligé l’utilisateur des données à s’acquitter d’une compensation financière déclenchée dès la première requête (article 9).

Les sénateurs ont également permis à l’autorité organisatrice de la mobilité de décider de rendre obligatoire la transmission, aujourd’hui entièrement facultative, des informations sur la localisation en temps réel des taxis sur leur zone de prise en charge – potentiellement par l’intermédiaire d’une centrale de réservation – au gestionnaire du registre Le.Taxi (article 9).

B. Sur la mise en place de services d’information et de billettique multimodales

À l’article 11, les sénateurs ont prévu une ouverture obligatoire des services de vente et de réservation de transport et de stationnement, publics ou privés, uniquement lorsque le service de billettique multimodale est mis en place par une autorité organisatrice de la mobilité.

Les sénateurs ont également créé un numéro unique d’appel national pour la réservation et l’accompagnement des personnes à besoins spécifiques dans le transport ferroviaire.

C. Sur les véhicules autonomes et connectés

Les sénateurs ont réduit le délai de l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance de l’article 12 de vingt-quatre à douze mois.

S’agissant des données des véhicules connectés, les sénateurs ont élargi, à l’initiative du Gouvernement, le champ de l’habilitation figurant à l’article 13, en particulier le champ des finalités et des données transmises. Les sénateurs ont toutefois réduit le délai d’habilitation de dix-huit à douze mois.

D. Sur les expérimentations de nouvelles mobilités

Les sénateurs ont réduit le délai de l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance de l’article 14 de vingt-quatre à douze mois. Ils ont également précisé que les expérimentations nécessitant de déroger à la loi à titre expérimental pourront concerner le covoiturage, le transport d’utilité sociale et le T3P dans les zones peu denses.

Par ailleurs, ils ont précisé que la convention passée entre une autorité organisatrice et une entreprise pour l’organisation de services de transport réguliers ou à la demande doit encourager le développement de solutions de mobilités innovantes qui facilitent la multimodalité et l’intermodalité (article 14 bis).

E. sur le covoiturage et les voies réservées

À l’article 15, les sénateurs ont institué une prévalence du signe distinctif de covoiturage délivré par l’AOM sur celui délivré par la région. Ils ont également octroyé des compétences aux communes en matière de covoiturage.

Les sénateurs ont étendu la liste des véhicules pouvant bénéficier des voies réservées par le maire à des véhicules identifiés en fonction de leur niveau de polluants atmosphériques, et non plus aux seuls véhicules à très faibles émissions comme prévu dans le projet de loi initial (article 15).

Ils ont également permis au maire de créer des voies réservées sur les autoroutes et les routes express (article 15), ainsi que sur les bandes d’arrêt d’urgence (article 15 bis A).

La faculté de mettre en place des dispositifs de contrôle automatisé des voies réservées a été étendue aux services de police municipale (article 16). Par ailleurs, la protection des données lors de la mise en place de tels dispositifs a été renforcée grâce au floutage des passagers à bord du véhicule contrôlé, à l’exception du conducteur, et à l’institution d’une campagne d’information locale précédant la mise en œuvre de tels dispositifs.

F. Sur les vitesses maximales de circulation

Les sénateurs ont autorisé le président du conseil départemental à déroger à la vitesse maximale autorisée par le code de la route sur tout ou partie des routes départementales et ont octroyé la même faculté au préfet sur les routes nationales (article 15 bis B).

G. Sur les redevances de stationnement

Les sénateurs ont permis l’instauration d’une tarification spécifique des redevances de stationnement pour les personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale, en tenant compte pour cela de leur revenu, de leur statut ou du nombre de personnes vivant au sein de leur foyer (article 15 bis).

Ils ont également précisé qu’en Île-de-France, outre les communes, les EPCI à fiscalité propre et les établissements publics territoriaux peuvent également instituer une redevance de stationnement, après accord d’Île-de-France Mobilités (article 15 ter).

H. Sur le transport de marchandises

Les sénateurs ont encadré l’activité de cotransportage de colis à l’article 17, en la définissant comme « l’utilisation en commun, à titre privé, d’une voiture particulière effectuée à titre non onéreux excepté le partage des frais, pour transporter des colis dans le cadre d’un déplacement qu’un conducteur réalise pour son propre compte ».

I. Sur les véhicules et engins en free-floating

Les sénateurs ont substitué au régime de prescriptions particulières, s’appliquant de façon générale sur leur territoire, un régime d’autorisation préalable délivrée aux opérateurs. Ils ont confié cette mission non plus aux autorités organisatrices, comme le prévoit le projet de loi initial, mais aux communes et aux EPCI compétents en matière de police de la circulation et du stationnement. Ils ont également étendu le champ des prescriptions sur lesquelles l’autorisation préalable peut porter (plafond d’émissions de polluants, publicité apposée sur les engins, etc.). Ils ont également précisé que cette autorisation peut porter sur le montant de la redevance d’occupation du domaine public dû par l’opérateur pour chaque véhicule ou engin.

J. Sur les cycles à pédalage assisté

À l’article 19, les sénateurs ont donné la possibilité aux communes et EPCI compétents en matière de police de la circulation et du stationnement de soumettre les cycles à pédalage assisté à un régime d’autorisation préalable, sur le modèle de celui qu’ils ont introduit à l’article 18 pour les véhicules et engins en free-floating.

K. Sur les plateformes de mise en relation par voie électronique

L’article 20 a été supprimé par les sénateurs.

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A. Sur l’ouverture des données

Les données des points de recharge publics pour véhicules électriques ou hybrides rechargeables ouvertes en application du règlement européen délégué ont été étendues à leur puissance de recharge et à leur disponibilité (article 9).

La compensation financière déclenchée dès la première requête a été supprimée, au profit d’une compensation financière facultative uniquement lorsque la transmission des données à un utilisateur sollicite le service de fourniture des données au-delà de seuils dont les caractéristiques et les niveaux sont définis par décret en Conseil d’État.

L’ARAFER, dans le cadre de son contrôle des déclarations de conformité aux exigences du règlement européen délégué, pourra réaliser des contrôles à la demande des autorités organisatrices ou des associations agréées de consommateurs. La liste des pouvoirs de sanction de l’ARAFER a été étendue pour y inclure la possibilité de prononcer une interdiction temporaire d’accès à tout ou partie des données mises à disposition par le point d’accès national, pour une durée n’excédant pas un an.

Il a en outre été précisé que les missions et pouvoirs de sanction confiés à l’ARAFER s’appliquent également pour les données d’accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite rendues accessibles en application de l’article 10 du projet de loi. S’agissant de ces dernières, le détail, établi par la commission communale pour l’accessibilité, des itinéraires et cheminements autour des points d’arrêt prioritaires devra désormais être réalisé en tenant compte du type de handicap (article 10).

S’agissant du registre Le.Taxi (article 9), la transmission au registre des informations relatives à la localisation en temps réel du taxi disponible sur sa zone de prise en charge a été rendue obligatoire.

B. Sur la mise en place de services d’information et de billettique multimodales

S’agissant des services d’information multimodale, il a été précisé que les autorités organisatrices doivent veiller à l’existence d’un service d’information qui doit porter sur l’ensemble des modes de déplacement dans leur ressort territorial, et non dans leur ressort de compétence (article 11).

S’agissant des services de billettique multimodale, dits « services numériques multimodaux », il est désormais prévu que lorsque ces services délivrent des produits tarifaires ou des réservations de services de transport ou de stationnement, en appliquant les conditions d’utilisation et les conditions tarifaires des fournisseurs des services, alors les services numériques multimodaux peuvent de droit, en respectant des obligations prévues par le code des transports, délivrer la vente des services suivants :

– des services de transport et de stationnement des autorités organisatrices, des collectivités et de leurs groupements ;

– des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt national organisés par l’État ;

– d’autres services de transport sur le territoire régional ;

– des centrales de réservation de T3P.

Parallèlement, l’ARAFER s’est vue confier une mission de règlement des différends portant sur la mise en œuvre des dispositions légales relatives aux services numériques multimodaux.

Enfin, il est désormais prévu que les opérateurs de transport publient par voie électronique les informations relatives à une annulation ou à un retard susceptible d’ouvrir des droits aux voyageurs. Lorsqu’ils disposent de leurs coordonnées, les opérateurs de transport devront transmettre ces informations aux voyageurs (article 11 bis).

C. Sur les véhicules autonomes et connectés

Le délai d’habilitation de l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance figurant à l’article 12 a été rétabli à vingt-quatre mois.

L’ordonnance issue de l’habilitation figurant à l’article 13 devra quant à elle être publiée après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

D. Sur les expérimentations de nouvelles mobilités

L’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance inscrite à l’article 14 prévoit désormais que l’ordonnance puisse déroger, à des fins expérimentales, à des dispositions législatives pour tester dans les territoires peu denses, afin de réduire les fractures territoriales et sociales, des solutions nouvelles de transport routier de personnes. De plus, un rapport d’évaluation intermédiaire de ces expérimentations sera remis au Parlement au plus tard vingt-quatre mois après la publication de l’ordonnance.

E. Sur le covoiturage et les voies rÉservÉes

Les dispositions adoptées par le Sénat relatives à la prévalence du signe distinctif de covoiturage délivré par les AOM sur celui des régions, d’une part, et aux compétences des communes en matière de covoiturage, d’autre part, ont été supprimées (article 15).

La liste des véhicules pouvant bénéficier des nouvelles voies réservées par le maire a été restreinte, outre les véhicules de transports en commun et les véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage, aux véhicules à très faibles émissions et aux taxis.

L’autorité en charge de la police de circulation et du stationnement pourra également réserver une partie de la voie publique du réseau routier national ou du réseau routier départemental hors agglomération, notamment sur les bandes d’arrêt d’urgence (article 15). En conséquence, l’article 15 bis A, redondant, a été supprimé.

F. Sur les vitesses maximales de circulation

La possibilité introduite par les sénateurs, pour le président du conseil départemental, de déroger sur tout ou partie des routes départementales à la vitesse maximale autorisée par le code de la route a été maintenue, tandis que celle octroyée au préfet sur les routes nationales a été supprimée (article 15 bis B).

G. Sur le transport de marchandises

La définition du cotransportage de colis a été alignée sur celle du covoiturage, et a ainsi été étendue aux véhicules terrestres à moteur et non aux seules voitures particulières (article 17).

Le champ des plateformes concernées par l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance figurant à l’article 17 a été étendu aux plateformes mettant en relation des clients et des entreprises de transport public routier collectif de personnes.

H. Sur les véhicules et engins en free-floating

La mission de délivrance de l’autorisation préalable pourra être déléguée par convention aux autorités organisatrices de la mobilité, permettant ainsi une meilleure coordination des mesures de régulation à l’échelle intercommunale (article 18).

Les prescriptions sur lesquelles cette autorisation peut porter ont par ailleurs été étendues afin d’inclure :

– l’entretien, notamment le mode de recharge, de ces engins ;

– l’encadrement des signaux sonores émis par ces engins ;

– les mesures prises par l’opérateur pour s’assurer du respect des règles garantissant la sécurité des piétons.

Par ailleurs, le nouvel article 18 bis étend aux engins de déplacement personnel et aux vélos à assistance électrique les sanctions relatives aux obligations de limitation de vitesse par construction des véhicules de transport routier, applicables notamment aux constructeurs et responsables d’exploitation.

I. Sur les cycles à pédalage assisté

Le régime d’autorisation préalable introduit par les sénateurs pour les cycles à pédalage assisté a été remplacé par un régime de prescriptions, contrôlées a posteriori et déterminées par l’autorité compétente en matière de police de la circulation et du stationnement.

Synthèse du titre III : M. Jean-Luc Fugit, rapporteur

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Le titre III du projet de loi comporte cinq axes principaux.

Le premier consiste en la promotion du vélo, et, plus largement, des mobilités actives, afin de tripler, d’ici 2024, la part modale du vélo dans les déplacements du quotidien. Pour ce faire, l’article 21 dote les maires de la capacité à adapter les règles du code de la route pour favoriser et réguler les engins de déplacement personnel. L’article 22 crée une obligation de marquage des vélos, afin de lutter plus efficacement contre le vol. L’ensemble des vélos vendus par des professionnels seront ainsi répertoriés au sein d’un répertoire national unique. Cet article crée également l’obligation de prévoir, à proximité des gares, un nombre suffisant de places de stationnement sécurisé pour les vélos.

Le deuxième concerne le déploiement des infrastructures de recharge pour des mobilités plus propres, et en particulier l’électricité et le gaz. Ce déploiement est promu par l’article 23, sous forme de pré-équipement et d’équipement dans les parcs de stationnement des bâtiments neufs, en application de la réglementation européenne. Il concerne également les bâtiments existants, par des améliorations apportées au droit à la prise, à l’article 24. L’article 25 est pour sa part consacré au biogaz, afin de faciliter son injection dans les réseaux, notamment à des fins de promotion des mobilités utilisant du gaz comme carburant.

Le troisième axe concerne les aides, notamment financières, aux mobilités du quotidien. L’article 26 crée un forfait mobilités durables, qui se substitue aux aides actuellement existantes (en matière de promotion du vélo et du covoiturage). Ce forfait, qui serait pris en charge par l’employeur pour un montant maximal de 400 €, fera l’objet de déductions fiscales et sera exonéré de cotisations sociales. Il vise à compenser les frais de transport des personnes qui se déplacent au quotidien à vélo et en covoiturage, sur une base forfaitaire.

Le projet de loi vise également à lutter contre la pollution de proximité, pour laquelle la France est en contentieux avec l’Union européenne. L’article 27 du projet de loi prévoit que les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 100 000 habitants et de ceux dans lesquels les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées comportent un plan d’action visant à réduire les émissions polluantes. Par ailleurs, si les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées, les EPCI concernés devront créer des zones à faibles émissions (ZFE), dont les véhicules les plus polluants seront progressivement exclus, sur le fondement de l’article 28.

Enfin, l’article 29 porte sur le contrôle des émissions polluantes des véhicules à moteur. Il habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter les normes internes aux règlements européens, afin notamment d’instaurer un dispositif de surveillance de marché visant à contrôler le respect des normes d’émissions polluantes tout au long de la vie des véhicules.

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Le Sénat a adopté plusieurs mesures visant à la promotion du vélo. Afin de favoriser l’intermodalité, le Sénat a complété l’article 22 pour prévoir des obligations concernant les matériels ferroviaires neufs, qui devront permettre l’emport de vélos à bord des trains, dans les conditions fixées par décret, de même que dans les bus, avec un minimum de cinq vélos non démontés, qui devront pouvoir être transportés. Il a également inscrit dans la loi (à l’article 22 bis A) le « savoir rouler », qui consiste à assurer, dans l’enseignement primaire, la formation de tous les élèves à la circulation en sécurité à vélo. Il a donné valeur législative au schéma national des véloroutes et des voies vertes (article 22 bis). Par ailleurs, le stationnement des vélos sera facilité en centre-ville, dans la mesure où le stationnement des voitures sera progressivement interdit dans les cinq mètres précédant les passages piétons (article 21 bis).

S’agissant des infrastructures de recharge permettant une mobilité plus propre, le Sénat a prévu que les bornes de recharge permettent d’assurer la bidirectionnalité des flux et le pilotage de la recharge, à l’article 23 ter, afin d’optimiser la gestion du réseau électrique. Il a également inséré dans les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) l’obligation de prévoir une planification du déploiement des bornes de recharge pour les véhicules électrifiés, ainsi que des stations d’avitaillement en gaz pour les véhicules qui utilisent ce carburant, à l’article 25 bis A. Afin d’encourager la mobilité électrique, le Sénat a souhaité mobiliser le dispositif des certificats d’économies d’énergie pour financer le développement de ces infrastructures (article 25 bis).

Le Sénat a inséré un nouvel ensemble des mesures (articles 26 A et 26 B) visant à promouvoir le verdissement des flottes, en renforçant les obligations, pour les loueurs de voitures et les propriétaires de flottes de taxis et de VTC, de se doter de véhicules à faibles émissions, à l’occasion des renouvellements de véhicules, portant le pourcentage de véhicules concernés de 10 % à 20 %. Par ailleurs, il a créé une obligation, pour les entreprises gérant des flottes de plus de cent véhicules, d’acquisition, à l’occasion de chaque renouvellement de véhicules, d’au moins 10 % de véhicules à faibles émissions. Il a également introduit un article 28 ter visant à faciliter le rétrofit, c’est-à-dire la transformation d’un véhicule thermique en véhicule électrique, sans l’accord du constructeur.

Le Sénat a modifié les contours du forfait mobilités durables (article 26), en permettant son cumul avec la prise en charge du remboursement des abonnements de transport en commun. Il a également porté le plafond d’exonérations fiscale et sociale de 200 € à 400 € pour les frais engagés pour la recharge de véhicules électriques, hybrides rechargeables et à hydrogène et a étendu le bénéfice du forfait mobilités durables aux conducteurs en covoiturage (seuls les passagers étant concernés dans le projet de loi initial).

S’agissant de la lutte contre la pollution de proximité, le Sénat a étendu à tous les EPCI volontaires la possibilité de créer une zone à faibles émissions (article 28). Il a également assoupli les critères limitant les contrôles pouvant être effectués pour s’assurer du respect des restrictions de circulation au sein de la ZFE, en permettant que 50 % des véhicules circulant dans la zone soient contrôlés, en lieu et place d’un plafond de 15 % prévu dans le projet de loi. Il a pris en compte une autre forme de pollution, les nuisances sonores, en insérant un article 28 ter, qui vise à créer des indicateurs de bruit événementiel pour mieux mesurer l’intensité des nuisances à proximité des infrastructures ferroviaires.

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La commission a adopté plusieurs amendements visant à promouvoir la pratique du vélo. En particulier, elle a contraint, à partir du 1er juillet 2020, les poids-lourds à s’équiper d’une signalisation visant à matérialiser la présence d’angles morts (article 22 bis AA). Elle a également prévu un rapport annuel concernant les vols de vélos et la progression du dispositif d’identification, afin de pouvoir disposer d’un bilan objectif en la matière (article 22 bis AB). Par ailleurs, l’obligation de doter les bâtiments de stationnements sécurisés pour les vélos a été étendue aux immeubles existants, en cas de travaux de rénovation (article 22). Enfin, la construction d’aménagements cyclables a été rendue obligatoire lors de la construction ou du réaménagement des voies interurbaines, sous réserve de l’existence d’un besoin et de la faisabilité technique et financière de ces aménagements (article 22 ter) et le schéma national des véloroutes et des voies vertes s’est vu assigner un objectif de continuité du réseau (article 22 bis).

En matière d’infrastructures de recharge, l’obligation d’équipement des parkings de plus de deux cents places des bâtiments neufs a été étendue (article 23) et le droit à la prise, pour les bâtiments existants, a été renforcé (article 24), en l’octroyant aux personnes qui ne seraient pas occupantes au sein de l’immeuble et en prévoyant la possibilité, pour le prestataire choisi d’accéder aux locaux afin d’établir son devis. La commission a également créé un cadre légal applicable aux carburants alternatifs (en particulier, l’électricité, le gaz, l’hydrogène et les biocarburants), en définissant les principes applicables aux infrastructures de recharge (article 23 ter). Elle a jugé que le dispositif des certificats d’économie d’énergie ne devait pas être détourné de sa finalité première (les économies d’énergie, notamment dans le secteur du bâtiment) et a en conséquence supprimé l’article 25 bis.

La commission a inscrit dans la loi (article 26 AA) des objectifs ambitieux, pour les trente années à venir, afin d’atteindre, à l’horizon 2050, la décarbonation complète du secteur des transports terrestres. Pour ce faire, les ventes de véhicules à faibles et très faibles émissions devront progresser d’ici 2030, dans le respect des exigences européennes et la vente des véhicules neufs à énergie fossile sera interdite au plus tard en 2040. Pour progresser vers ces objectifs, une trajectoire a été prévue pour le verdissement des flottes des entreprises comportant plus de cent véhicules (article 26 A) : les obligations de renouvellement annuel progresseront par pallier, jusqu’à atteindre 50 % de véhicules à faibles émissions en 2030.

Les dispositions relatives à la lutte contre la pollution de l’air ont été substantiellement renforcées par la commission. Les plans d’action établis par les EPCI devront fixer des objectifs biennaux, en s’appuyant sur l’expertise technique des associations agréées pour la qualité de l’air (article 27). Les conditions relatives au contrôle du respect des zones à faibles émissions (renommées zones à faible émission mobilité) ont été renforcées, afin d’assurer la constitutionnalité du dispositif (article 28). Par ailleurs, les communes se sont vues dotées de la possibilité de créer des zones à trafic limité, où la circulation pourrait être limitée à certains usages, afin de promouvoir les mobilités actives et de lutter contre la pollution de l’air et les nuisances sonores (article 28 bis A). Enfin, les mesures de lutte contre les pics de pollution de l’air ont été systématisées, notamment s’agissant des restrictions à la circulation (article 28 bis B).

La commission s’est également saisie du sujet de la lutte contre la pollution sonore, en précisant les critères ayant vocation à mesurer les nuisances sonores à proximité des infrastructures ferroviaires. Les vibrations et les cumuls de nuisance seront pris en considération (article 28 ter). Par ailleurs, un article général dédié à la mobilisation de tous les acteurs, publics comme privés, sera inséré dans la partie du code de l’environnement dédiée à la lutte contre le bruit (article 28 quater).

S’agissant du forfait mobilités durables, la commission a fait le choix de renvoyer le débat à la séance publique, afin de laisser le temps nécessaire aux partenaires sociaux pour progresser dans les négociations en cours.

Synthèse du titre V : Mme Zivka Park, rapporteure

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Le chapitre Ier porte sur le renforcement de la sécurité des mobilités. L’article 31 concerne la conduite automobile. Il vise à renforcer la protection des inspecteurs et des examinateurs chargés de faire passer les épreuves pratiques du permis de conduire et à lutter plus efficacement contre les conduites à risques en augmentant le nombre de cas dans lesquels la rétention et la suspension du permis de conduire ainsi que l’immobilisation et la mise en fourrière de véhicule sont possibles.

Les articles 32 et 33 concernent les transports terrestres collectifs. L’article 32 permet de renforcer la sûreté dans les réseaux de transport en étendant le recours aux équipes cynotechniques pour la détection d’explosifs dans les transports ferroviaires et guidés. L’article 33 adapte le périmètre d’intervention du service interne de sécurité de la RATP dans la perspective de l’ouverture à la concurrence de l’exploitation des services de transport public de voyageurs en Île-de-France.

Enfin, l’article 34 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures pour faire évoluer le droit relatif aux remontées mécaniques, le moderniser et le simplifier.

Le chapitre II comporte des mesures visant à renforcer la compétitivité du transport de fret maritime et fluvial français. L’article 35 sécurise le cadre juridique des conventions de terminal des grands ports maritimes. L’article 36 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour transformer la Société du Canal Seine-Nord Europe en un établissement public local. L’article 37 habilite le Gouvernement à réformer par ordonnance le droit qui s’applique au transport maritime et fluvial pour combler des lacunes anciennes et l’adapter aux évolutions technologiques.

Le chapitre III comporte des dispositions de simplification relatives aux réseaux d’infrastructures. Les articles 38 et 39 permettent de préparer la fin du monopole historique de la RATP en étendant les possibilités ouvertes à la RATP de constituer des filiales, en prévoyant le transfert des contrats de travail des salariés de la RATP aux nouveaux titulaires des marchés et en définissant les garanties sociales associées à ces transferts. L’article 40 met en place un système de sanctions visant à dissuader la fraude au péage à flux libre sur le réseau autoroutier concédé pour favoriser le développer de ce système.

Le chapitre IV comprend une série de mesures diverses, qui concernent de nombreux secteurs et sont de nature très variées.

Suite à la forte diminution du nombre d’ouvrier dockers intermittents, l’article 41 procède à la dissolution de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers et des bureaux centraux de la main-d’œuvre et prévoit le transfert des compétences qu’ils exerçaient. L’article 42 inscrit dans la loi certains points issus du protocole d’accord du 4 octobre 2017 signé par les partenaires sociaux de la branche du transport routier. L’article 45 supprime l’obligation pour les drones d’emport d’un dispositif de signalement sonore.

Les articles 43, 44 et 45 à 50 concernent le secteur ferroviaire. L’article 43 et les articles 46 à 50 sont issus de la lettre rectificative du Premier ministre du 20 février 2019. Certains reprennent des dispositions concernant le secteur des transports ferroviaires issues du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français déposé sur le bureau du Sénat en octobre 2018 et qui avait seulement fait l’objet d’une première lecture au Sénat.

L’article 43 recrée une habilitation à légiférer par ordonnance, originellement intégrée dans la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire mais devenue caduque. Il habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi permettant de favoriser le développement de la négociation collective au sein de la branche ferroviaire et de tirer les conséquences de l’absence de conclusion d’accords collectifs à la date du 31 décembre 2019. L’article 44 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour moderniser les mesures relatives à la conservation du domaine public ferroviaire. L’article 46 exclut certaines portions du réseau ferroviaire du champ d’application des règles de gestion des installations de service. L’article 47 exonère de l’obligation de séparation comptable les entreprises ferroviaires n’exploitant que des services urbains, suburbains ou régionaux sur certains réseaux. L’article 48 exonère certaines entreprises de l’obligation de détenir une licence d’entreprise ferroviaire pour certaines entreprises. L’article 49 définit la procédure applicable en cas d’inutilisation d’une installation de service pendant au moins deux ans. L’article 50 exonère certains conducteurs de trains de l’obligation de détenir une licence.

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Les articles 31 et 40 sont les principaux articles qui ont fait l’objet de modifications de fond notables. À l’article 31, le Sénat a supprimé les dispositions relatives au renforcement des sanctions contre les violences à l’encontre des inspecteurs du permis de conduire et assoupli les sanctions instaurées pour lutter contre la conduite sous l’emprise de l’alcool ou de stupéfiants. Le Sénat a également allégé les sanctions prévues par l’article 40 pour fraude au péage en flux libre.

Les modifications apportées par le Sénat consistent essentiellement en l’introduction d’articles additionnels qui concernent une série de thèmes variés.

L’article 31 bis précise que l’agrément accordé aux auto-écoles par le préfet de département a une portée départementale.

Les articles 32 bis, 32 ter et 32 quater concernent la sécurité dans les transports en commun. L’article 32 bis comble une lacune du dispositif sanctionnant les fraudeurs dans les transports en commun qui prennent la fuite. L’article 32 ter crée une expérimentation pour l’utilisation de caméras-piétons par les agents assermentés des exploitants d’un service de transport autre que la SNCF et la RATP. L’article 32 quater facilite l’éviction des contrevenants sans domicile fixe des véhicules de transport et des gares lorsqu’un hébergement d’urgence a été trouvé. Les articles 38 bis et 38 ter modernisent le cadre applicable aux contrats passés par Île-de-France Mobilités. Enfin, l’article 44 bis allonge de 48 heures à 72 heures le délai de déclaration individuelle de participation à une grève dans les transports en commun.

Les articles 33 bis, 33 ter et 33 quater visent à renforcer la sécurité des passages à niveau, notamment en développant l’usage de GPS permettant aux véhicules de transport en commun de les repérer et en prévoyant des diagnostics de sécurité de ces infrastructures.

Les articles 35 bis, 37 bis B et 37 bis C concernent le secteur maritime. L’article 35 bis vise à renforcer la compétitivité du pavillon français en assouplissant les conditions d’immatriculation des navires au registre international français. L’article 37 bis B modifie le barème de la taxe de séjour pour permettre d’augmenter le tarif applicable aux nuitées sur les navires et compenser les externalités négatives générées par la pollution atmosphérique due aux paquebots de croisière. L’article 37 bis C institue une stratégie nationale relative à la contribution du secteur maritime à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Enfin, l’article 40 bis prévoit une tarification incitative pour les véhicules à carburants alternatifs dans le cadre des conventions de délégation autoroutières.

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A. apprentissage de la conduite et rÉduction du coÛt des rÉparations des automobiles

La commission a adopté une série de mesures pour favoriser l’apprentissage de la conduite. Elle a complété l’article 31 pour instituer un contrat-type dans les auto-écoles (qui permettra de mieux comparer les prestations), pour créer un mécanisme de sur-amortissement fiscal pour l’acquisition par les écoles de conduite de simulateurs et pour mettre en place une expérimentation de désintermédiation de l’attribution des places d’examen pratique du permis de conduire. La commission a aussi adopté un amendement portant article additionnel qui étend le dispositif de conduite encadrée (article 31 bis A). Enfin, elle a supprimé la limitation de l’agrément des auto-écoles à un champ de départemental introduit au Sénat (article 31 bis).

La commission a également adopté un amendement libéralisant de façon progressive et adaptée le marché des pièces détachées visibles pour l’automobile, ce qui doit permettre de faire baisser leur prix (article 31 sexies).

B. sÉcurité dans le domaine du transport terrestre

Pour renforcer la lutte contre la conduite sous l’emprise d’alcool et de stupéfiants, la commission a adopté un article 31 bis B prévoyant que des éthylotests soient placés à proximité des étalages des boissons alcooliques dans les débits de boissons à emporter. La commission a étalement rétabli le dispositif de l’article 31 supprimé par le Sénat qui ouvre au préfet la possibilité de faire procéder à l’immobilisation et à la mise en fourrière d’un véhicule pour conduite sous l’emprise de l’alcool ou de produits stupéfiants, pour refus de se soumettre aux tests de contrôle de l’alcoolémie et de l’usage de produits stupéfiants ou encore pour conduite sans permis de conduire. Ce dispositif a par ailleurs été étendu à l’utilisation d’un véhicule pour procéder à un dépôt illégal d’ordures, qui peuvent notamment entraver la circulation. Par ailleurs, pour lutter contre les incivilités, la commission a rétabli le dispositif prévu par l’article 31 pour lutter contre les agressions des inspecteurs du permis de conduire (qui avait été supprimé par le Sénat).

En ce qui concerne la sécurité des passages à niveau, la commission a étendu le champ des diagnostics de sécurité prévus par l’article 33 quater introduit au Sénat et introduit un article permettant au gestionnaire d’infrastructure ferroviaire de participer à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme concernant des zones qui comprennent des passages à niveau (article 33 quinquies).

Pour renforcer la sécurité dans les transports en commun, la commission a inscrit dans la loi le principe selon lequel les usagers des autobus peuvent bénéficier de l’arrêt à la demande en période nocturne (article 31 bis C).

Enfin, l’Assemblée a supprimé l’expérimentation des caméras-piétons pour les agents assermentés des exploitants d’un service de transport autre que la SNCF et la RATP crée par le Sénat à l’article 32 ter.

C. droits sociaux des salariés du secteur des transports

La commission a adopté un article renforçant le cadre social applicable aux conducteurs de véhicules utilitaires légers, qui était extrêmement lacunaire (article 31 bis D).

Elle a aussi modifié les dispositions relatives au transfert des salariés de la RATP prévues par l’article 39 pour déterminer les conséquences du refus de transfert et les modalités relatives à l’indemnité de licenciement versée en cas de refus de transfert. Le cadre social territorialisé a été étendu aux lignes de bus non urbaines de la RATP dont le parcours est majoritairement effectué dans la zone dense urbaine francilienne. Enfin, la commission a complété cet article pour mettre en place une procédure de transfert automatique des contrats de travail en cas de changement d’exploitant d’un service ou d’une partie de service de transport public routier de voyageurs et définir les garanties dont disposent les salariés. Si ce dispositif s’applique dans toute la France, il permettra notamment de sécuriser la situation des personnels d’OPTILE et de garantir la continuité du service public dans les zones de la grande couronne où l’ouverture à la concurrence des services de bus aura lieu dès 2021.

La commission a introduit un article 43 bis qui vise à combler une lacune de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire pour permettre la conservation des garanties d’emploi et de maintien du régime spécial de retraite aux salariés de la SNCF dont le contrat de travail, transféré au nouvel attributaire d’un contrat de service public, serait ensuite de nouveau transféré, par celui-ci, à une autre entreprise qui appliquerait une convention collective différente de la convention collective de la branche ferroviaire.

Enfin, considérant que l’équilibre entre le droit de grève (qui est constitutionnellement garanti) et la continuité du service public doit être respecté, la commission est revenue sur l’allongement du délai de déclaration individuelle de participation à une grève, adopté par le Sénat, en supprimant l’article 44 bis.

D. transition écologique du secteur des transports

La commission a pris des mesures relatives à la transition écologique du secteur des transports qui concernent les secteurs maritime, ferroviaire et routier.

Ainsi, elle a adopté un article 37 bis AA qui oblige les ports de plaisance de plus de 100 places à réserver au moins 1 % des postes à quai à des bateaux électriques. Par contre, jugeant que l’augmentation de la taxe de séjour n’était pas l’outil adapté pour lutter contre les externalités négatives des navires de croisière, elle a supprimé l’article 37 bis B introduit au Sénat. Par ailleurs, la commission a réécrit l’article 40 bis pour faire des conventions de délégation autoroutières un levier de la transition écologique du transport routier tout en assouplissant le dispositif très contraignant adopté par le Sénat. Enfin, elle a introduit un article 51 qui institue une stratégie pour le développement du fret ferroviaire.

commentaires des articles DU PROJET de loi

TITRE Ier A Programmation des investissements de l’État dans les transports : objectifs, moyens et CONTRÔLE

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a souhaité, à l’initiative de son rapporteur, déplacer le titre IV du projet de loi, intitulé « Programmation des investissements dans les transports », afin que cette division figure en tête du texte. À cet effet, elle a supprimé l’article 30, qui était l’article unique du titre IV dans le projet de loi initial.

L’article 1er A reprend, en la modifiant, la teneur de l’article 30. L’article 1er B reprend pour sa part les éléments de programmation financière qui figuraient dans le rapport annexé au projet de loi. Les articles 1er C et 1er D, ajoutés par le Sénat en commission, et l’article 1er E, ajouté par le Sénat en séance publique, contiennent des dispositions nouvelles.

Il est d’usage que la partie consacrée à la programmation financière se trouve placée au début des grands textes d’orientation et de programmation ([2]). L’intention initiale du Gouvernement pour le présent projet de loi était de mettre en exergue le titre consacré à la gouvernance et aux réponses aux besoins quotidiens des publics. La ministre des transports affirmait au Sénat : « Je considère que cette première place revient aux collectivités, qui seront, demain, les plus à même d’apporter les solutions concrètes que nos concitoyens attendent. ([3]) »

Le Sénat a estimé que les moyens alloués aux objectifs fixés par le présent article devaient servir de base à toutes les dispositions du texte, et donc figurer en première place.

Lors de son intervention liminaire en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la ministre a regretté ce déplacement tout en affirmant sa volonté de compromis avec le Sénat :

« Si je regrette ce choix, ce n’est pas une coquetterie d’auteur : je considère que cette première place revient aux collectivités, qui seront, demain, les plus à même d’apporter les solutions concrètes que nos concitoyens attendent. Par ailleurs, pendant trop longtemps, les infrastructures ont été l’alpha et l’oméga de notre politique des transports. J’ai bien compris que le Sénat, notamment le rapporteur du texte, en faisait une ligne rouge. Aussi, voulant faire preuve à l’égard du Sénat de ce même esprit constructif que j’évoquais, je ne vous propose pas de redéplacer ce titre, mais je salue le choix de la commission d’examiner le texte dans son ordre d’origine. ([4]) »

En effet, les transformations structurelles et les grandes priorités proposées dans le présent texte vont bien au-delà de la simple programmation des moyens financiers. Pour autant, le déplacement du titre IV ne constitue pas une altération du texte quant au fond, et il est important, au regard des enjeux de ce projet de loi pour le quotidien des Français, de trouver un compromis avec le Sénat.

Article 1er A Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l’État dans les systèmes de transport pour la période 2019-2037

I. le droit en vigueur : Une difficile convergence entre planification des infrastructures et programmation financière

La construction et l’entretien des infrastructures de transport ont toujours été guidés par des orientations fortes définies par le pouvoir central ([5]). L’expression législative ou réglementaire de ces orientations a cependant revêtu des formes variables.

A. Le PLan

Sous la IVe République et dans les deux premières décennies de la Ve, c’est au Commissariat général du Plan qu’il est revenu de définir les orientations en matière de transports comme dans de nombreux autres domaines. Les plans successifs fixaient des objectifs de développement fondés sur des prévisions économiques, technologiques et démographiques détaillées. Le coût des différents programmes était souvent chiffré avec précision.

Le quatrième plan de développement économique et social (1962-1965) ([6]) comprenait ainsi un volet important consacré aux transports. La loi n° 62-900 du 4 août 1962 portant approbation du Plan de développement économique et social donna une assise législative à ce texte. Elle prévoyait également que :

« Le projet de loi de finances sera, en outre, accompagné d’une annexe générale récapitulant l’ensemble de l’effort financier prévu par le budget de l’État pour l’exécution des tranches opératoires décidées en application du Plan de développement économique et social. »

Le quatrième plan est contemporain à la mise en place d’importants outils institutionnels d’aménagement du territoire : en 1960 est institué le Comité interministériel permanent pour les problèmes d’action régionale et d’aménagement du territoire (CIAT), qui devient en 1995 le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) ([7]) ; la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) est quant à elle créée par le décret n° 63-112 du 14 février 1963.

B. la Loi d’orientation des transports intérieurs de 1982

Dans un tout autre contexte, celui des premières lois de décentralisation et de l’institution des contrats de plan État-région, la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs, dite « LOTI », vise à poser le cadre d’intervention de l’État dans le domaine des transports et définit le « service public des transports ». Elle introduit en son article 2 un « droit au transport ».

C’est le premier texte législatif à être centré sur les transports en tant que tels. Les sujets budgétaires afférents ne sont pas abordés.

La mise en œuvre des politiques d’infrastructures repose sur des schémas directeurs (article 14) élaborés par l’État et les collectivités territoriales.

L’article 3, reproduit dans l’encadré ci-dessous, permet de mesurer les éléments de continuité et d’évolution par rapport aux objectifs énoncés dans le présent projet de loi.

La LOTI institue également un Conseil national des transports (CNT) qui « est consulté sur les schémas nationaux de développement des transports et d’infrastructures » (article 16). À cette instance nationale correspondent, au plan local, des comités départementaux et régionaux des transports.

Le fonctionnement du CNT, organisme pléthorique (89 membres pour la section permanente et 193 membres pour l’assemblée générale en incluant les suppléants ([8])), n’a jamais donné satisfaction. Le CNT a été dissout par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (dite « Grenelle II »).

C. L’objectif de la loi de 1995

Le I de l’article 17 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire fixait un objectif de désenclavement souvent cité dans les débats sur l’aménagement du territoire :

« En 2015, aucune partie du territoire français métropolitain continental ne sera située à plus de cinquante kilomètres ou de quarante-cinq minutes d’automobile soit d’une autoroute ou d’une route express à deux fois deux voies en continuité avec le réseau national, soit d’une gare desservie par le réseau ferroviaire à grande vitesse. »

D. LES lois « Grenelle »

De nouveaux objectifs environnementaux et un outil de planification

Le chapitre III de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dite « Grenelle I », est consacré aux transports.

D’une part, il établit les grands objectifs applicables à la politique des transports, laquelle « contribue au développement durable et au respect des engagements nationaux et internationaux de la France en matière d’émissions de gaz à effet de serre et d’autres polluants, tout en limitant la consommation des espaces agricoles et naturels » (article 10).

Parmi ces objectifs figurent notamment :

– la réduction, dans le domaine des transports, des émissions de gaz à effet de serre de 20 % à l’horizon 2020 ;

– la réduction des nuisances et des émissions de polluants ;

– l’accroissement de la part modale du non-routier et non-aérien de 14 % à 20 % à l’échéance 2022 ;

– un accroissement des moyens dévolus par l’État et ses établissements publics à la régénération du réseau ferroviaire pour atteindre en 2015 un niveau de 400 millions d’euros par an supplémentaires par rapport au plan de renouvellement des voies ferrées 2006-2010 ;

– la mise en place d’un réseau d’autoroutes ferroviaires à haute fréquence ;

– la conservation des emprises des lignes ferroviaires désaffectées pour permettre la mise en place ultérieure de systèmes de transports de marchandises, de transports en commun ou de transports non motorisés ;

– le développement de lignes d’autoroutes de la mer sur la façade atlantique et la façade méditerranéenne ;

– la modernisation du réseau fluvial magistral et des barrages de navigation ;

– le développement de l’usage des transports collectifs de personnes ;

– la contribution de l’État à hauteur de 16 milliards d’euros au financement d’un programme d’investissements permettant de lancer la réalisation de 2 000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse à l’horizon 2020.

D’autre part, le chapitre III de la loi « Grenelle I » modifie la LOTI en instaurant notamment un schéma national des infrastructures de transport (SNIT) qui « fixe les orientations de l’État en matière d’entretien, de modernisation et de développement des réseaux relevant de sa compétence, de réduction des impacts environnementaux et de la consommation des espaces agricoles et naturels, et en matière d’aides apportées aux collectivités territoriales pour le développement de leurs propres réseaux ».

Il est précisé que l’État évalue l’opportunité des projets d’infrastructures à inscrire dans le SNIT selon une liste de critères indiqués par ordre de priorité :

– le solde net d’émissions de gaz à effet de serre induites ou évitées par le projet rapporté à son coût ;

– l’avancement d’autres projets et les perspectives de saturation des réseaux concernés ;

– la performance environnementale (lutte contre le bruit, effet de coupure, préservation de la biodiversité...) ;

– l’accessibilité multimodale, le développement économique, le désenclavement et l’aménagement des territoires aux différentes échelles ;

– l’amélioration de l’efficacité, de la sécurité et de la cohérence du système de transport existant ;

– la réalisation des objectifs d’accessibilité des personnes à mobilité réduite prévus par la législation nationale.

Ce nouvel outil de planification se heurte rapidement à des obstacles budgétaires difficilement surmontables : le projet rendu public en novembre 2011 comporte un montant d’opérations et de projets à réaliser sur 25 ans évalué à plus de 245 milliards d’euros – dont 88 milliards d’euros au moins à la charge de l’État.

Une instance consultative restée virtuelle : le Conseil supérieur des transports terrestres et de l’intermodalité

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle II » prévoyait en son article 251 de remplacer le Conseil national des transports issu de la LOTI par un Conseil supérieur des transports terrestres et de l’intermodalité (CSTTI). Le décret n° 2012-253 du 21 février 2012 en précise les missions et la composition – outre le président, cinquante-deux membres répartis en cinq collèges : élus, entreprises et établissements intervenant dans le transport terrestre, salariés du transport terrestre, société civile, représentants de l’État.

Le CSTTI ne s’est jamais réuni. Il a été supprimé par le décret n° 2014-132 du 17 février 2014 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif.

E. La commission « Mobilité 21 »

Afin de définir les priorités d’investissement dans le cadre du SNIT, le ministre délégué chargé des transports installe en octobre 2012 une commission dite « Mobilité 21 », composée de parlementaires ([9]) et d’experts ([10]) et présidée par M. Philippe Duron.

Le rapport de la commission, intitulé « Pour un schéma national de mobilité durable » et remis en juin 2013, établit une hiérarchie des grands projets – engagements prioritaires pour les périodes 2014-2030, 2030-2050 et au-delà de 2050 – et retient deux scénarios financiers. Le premier suppose que les ressources de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) soient maintenues constantes à 2,26 milliards d’euros entre 2017 et 2030, ce qui permet d’engager entre 8 et 10 milliards d’euros de travaux d’ici à 2030 ; le second prévoit une augmentation des ressources de l’agence d’environ 400 millions d’euros par an, ce qui permet d’engager entre 28 et 30 milliards d’euros de travaux d’ici à 2030.

Dans le plan d’investissement présenté par le Premier ministre le 9 juillet 2013, le volet transports s’appuie sur le scénario n° 2 et reprend les préconisations de la commission, à savoir la priorité aux services et à l’amélioration du réseau existant.

F. LE CONSEIL D’ORIENTATION DES INFRASTRUCTURES

À l’automne 2017, dans le cadre des Assises de la mobilité, la ministre chargée des transports installe un Conseil d’orientation des infrastructures (COI), dont la mission est de proposer au Gouvernement une stratégie en matière d’investissements dans les infrastructures de transport.

Le COI, présidé par M. Philippe Duron et composé de seize membres ([11]), remet son rapport intitulé « Mobilités du quotidien : répondre aux urgences et préparer l’avenir » le 1er février 2018. Ce rapport distingue les trois scénarios reproduits ci-après.

Source : Rapport du Conseil d’orientation des infrastructures.

Le COI identifie également quatre priorités pour répondre à l’urgence :

– améliorer la qualité de service des réseaux, en assurer la pérennité et les moderniser ;

– développer la performance des transports en ville et y lutter contre la congestion routière et la pollution ;

– réduire les inégalités territoriales en assurant de meilleurs accès pour les villes moyennes et les territoires ruraux et tenir compte des besoins spécifiques des outre-mer ;

– se doter d’infrastructures et de services de fret performants au bénéfice de l’économie française et transporter les marchandises sur le mode le plus pertinent.

Il fixe deux objectifs stratégiques pour préparer l’avenir :

– placer la France à la pointe de l’innovation, notamment pour assurer les transitions environnementales ;

– engager sans tarder les grands projets de liaisons entre métropoles en sélectionnant pour les premières phases celles qui répondent le mieux aux enjeux du quotidien.

II. le texte initial du projet de loi

1. L’article 1er A

La création de l’article 1er A résulte de la volonté de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat de déplacer le titre IV du projet de loi initial, constitué du seul article 30, pour le faire figurer au début du texte.

Pour rappel, cet article fixait « la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans le système des transports pour la période 2019-2027 ».

Il définissait quatre objectifs :

« 1° Renforcer les offres de déplacement du quotidien (…) ;

« 2° Accélérer la transition énergétique et la lutte contre la pollution (…) ;

« 3° Contribuer à l’objectif de cohésion des territoires métropolitains et ultramarins (…) ;

« 4° Améliorer l’efficacité des transports de marchandises (…). »

Il prévoyait à cette fin la mise en œuvre de cinq programmes d’investissement prioritaires :

« 1° L’entretien et la modernisation des réseaux nationaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants ;

« 2° La résorption de la saturation des grands nœuds ferroviaires, afin de doubler la part modale du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains ;

« 3° Le désenclavement routier des villes moyennes et des régions rurales par des aménagements des itinéraires existants ;

« 4° Le développement de l’usage des mobilités les moins polluantes et partagées au quotidien (…) ;

« 5° Le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse (…). »

L’article 30 portait également approbation du rapport annexé.

Enfin, il abrogeait les articles du code des transports relatifs au SNIT.

2. Le rapport annexé

Le rapport annexé décline la stratégie définie à l’article 30 et définit les montants de dépenses de l’AFITF pour sa mise en œuvre. Alors que l’exposé des motifs entre dans le détail de plusieurs grands projets, le rapport annexé n’en évoque aucun, de manière à conserver un niveau suffisant de généralité.

Sa première partie, intitulée « La programmation des investissements », décrit une trajectoire d’augmentation importante des investissements de l’État dans les systèmes de transport, à hauteur de 40 % entre les périodes 2014-2018 et 2019-2023 ; elle établit les dépenses annuelles de l’AFITF de manière détaillée sur la période 2019-2023 et en moyenne sur la période 2023-2027. Il est précisé que « cette programmation suppose la mise en place de ressources additionnelles pérennes au profit de l’AFITF, à hauteur de 500 millions d’euros par an à partir de 2020 ».

Sa deuxième partie, intitulée « Les programmes d’investissement prioritaires », porte sur la mise en œuvre et le financement des cinq programmes mentionnés à l’article 30. Les éléments chiffrés sont résumés dans l’encadré ci-après.

Sa troisième partie, intitulée « L’achèvement des grands itinéraires routiers, ferroviaires et fluviaux », précise que « l’État ne renonce pas (…) aux projets de grandes liaisons ferroviaires interurbaines (…) et aux projets de compléments ponctuels du maillage autoroutier ». Il est également indiqué que « l’État privilégie pour les grands projets le scénario 2 » du COI.

III. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’examen en commission

1. L’article 1er A

Par rapport à l’article 30 du projet de loi initial, l’article 1er A introduit par la commission du Sénat apporte plusieurs modifications notables. En particulier :

● il déplace en tête d’article l’approbation du rapport annexé ;

● il étend la période de référence à l’horizon 2037, afin qu’elle coïncide avec la délimitation opérée par le COI dans son rapport ;

● il place le troisième objectif du texte initial en première position et le reformule en partie (« Réduire les inégalités territoriales ») ;

● il place par conséquent le premier objectif du texte initial en deuxième position et en modifie également la formulation (en insérant notamment au début de l’alinéa le membre de phrase : « Améliorer la qualité des réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux et en assurer la pérennité ») ;

● il supprime le III, qui abrogeait la section du code des transports relative au SNIT ; cette suppression est en cohérence avec l’introduction par la commission du Sénat d’une nouvelle rédaction de cette section à l’article 1er C.

2. Le rapport annexé

Afin d’asseoir la programmation sur des ressources pérennes, la commission du Sénat a adopté un amendement du rapporteur visant à :

– la sanctuarisation des ressources affectées à l’AFITF, dont le budget ne doit pas dépendre de ressources fluctuantes et imprévisibles comme le produit des amendes radars (alinéa 10 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– l’affectation intégrale à l’AFITF du produit de l’augmentation de 2 centimes d’euro par litre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds, prévue par la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 pour financer les infrastructures de transport en remplacement de l’écotaxe (alinéa 11) ;

– l’affectation à l’AFITF d’une ressource complémentaire pour atteindre les objectifs de la programmation (alinéa 12), sans toutefois préciser la nature de cette ressource.

Elle a également adopté trois amendements du rapporteur visant respectivement :

– renforcer la connaissance, la surveillance et la sécurité des ouvrages d’art et des ponts, en prévoyant qu’un effort particulier serait déployé en la matière dans le cadre de la programmation (alinéa 30) ;

– renforcer les moyens alloués à la sécurité des passages à niveau (alinéa 37) ;

– préciser que l’AFITF continue à soutenir financièrement les actions de renouvellement du matériel roulant des trains d’équilibre du territoire (TET) (alinéa 38) ;

Elle a adopté un amendement de M. Rémy Pointereau introduisant une référence à la liste et la programmation des opérations fixées par le tableau 6 du rapport du COI (alinéa 80).

Elle a enfin précisé, à l’initiative de son rapporteur, que les ressources de la programmation devaient permettre, à terme, la mise en œuvre, selon un calendrier adapté, des projets d’infrastructures prévus par le scénario 3 puis de réévaluer, dans le cadre du COI, les projets pour lesquels aucun financement n’a été prévu sur la période 2019-2037 (alinéa 82).

B. l’examen en séance publique

1. L’article 1er A

Le Sénat a adopté l’article 1er A modifié par plusieurs amendements.

Les principales modifications sont les suivantes :

– ajout de la diminution des gaz à effet de serre parmi les éléments du troisième objectif (alinéa 5 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– ajout des mentions « en termes de mobilité quotidienne et notamment de fluidité du trafic routier » et « notamment en engageant une politique ambitieuse et incitative pour le développement du transport fluvial » dans l’énoncé du quatrième objectif relatif à l’efficacité des transports de marchandises (alinéa 6) ;

– ajout du « développement de l’usage de véhicules à faibles et très faibles émissions, en tenant compte notamment des émissions liées aux dispositifs embarqués » dans l’énoncé du cinquième programme d’investissement prioritaire, relatif au transport de marchandises (alinéa 12).

2. Le rapport annexé

Les principales modifications apportées par amendement en séance publique au rapport annexé sont les suivantes :

– ajout d’une phrase recommandant de réaliser de manière concomitante les différentes opérations de modernisation des lignes ferroviaires structurantes lorsque cela permet de réduire les coûts et de limiter les nuisances pour les usagers (alinéa 37 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– ajout d’une phrase invitant l’État à étudier le « développement de nouvelles lignes de trains d’équilibre du territoire (TET), notamment permettant de développer l’offre des trains de nuit » (alinéa 40) ;

– ajout d’un alinéa indiquant qu’« un effort particulier est effectué en faveur de l’aménagement et la sécurisation des routes nationales non concédées traversant tout département métropolitain dépourvu de desserte ferroviaire, autoroutière ou de route nationale non concédée à 2x2 voies » (alinéa 53) ;

– ajout d’un alinéa indiquant que « la disponibilité des emprises des voies ferroviaires désaffectées est assurée afin de pouvoir recevoir de futurs modes de transport » (alinéa 65) ;

– affirmation du soutien à la filière hydrogène (alinéa 66) ;

– affirmation du soutien à la végétalisation des infrastructures de la mobilité (alinéa 67) ;

– ajout d’un alinéa précisant que les calendriers prévisionnels des phases d’étude et de réalisation des ouvrages retenus dans le cadre des contrats de plan État-région résultant de la programmation sont communiqués aux collectivités locales concernées (alinéa 76) ;

– ajout, contre l’avis de la commission et du Gouvernement, d’un alinéa indiquant notamment que « l’État confirme son engagement dans la réalisation de la liaison ferroviaire internationale fret et voyageurs Lyon-Turin » (alinéa 78) ;

– ajout, contre l’avis de la commission et du Gouvernement, de la mention de l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône dans l’alinéa se référant à la liste des opérations fixée par le tableau 6 du rapport du COI (alinéa 80) ;

– ajout d’un alinéa indiquant que « l’État accompagne la mise en œuvre de sociétés de financements permettant l’identification de ressources territoriales nouvelles et de financements innovants, afin d’accélérer le portage et la réalisation de grandes infrastructures » (alinéa 83).

IV. Les travaux de votre commission

1. L’article 1er A

La commission a adopté l’article 1er A modifié par plusieurs amendements.

Suivant l’avis du Gouvernement et de votre rapporteure, elle a repoussé plusieurs amendements visant :

– à établir une hiérarchie entre les objectifs et entre les programmes, car ces objectifs et ces programmes s’inscrivent dans un rapport de complémentarité ;

– à donner la priorité à telle ou telle catégorie de territoire (quartiers prioritaires de la politique de la ville, zones rurales particulièrement enclavées, territoires de montagne…), car l’avantage ainsi donné à certains territoires le serait au détriment de tous les autres.

Les principales modifications apportées en commission sont les suivantes :

Place de l’alinéa portant approbation du rapport annexé

Dans sa réécriture de l’article 30 du projet de loi initial, devenu article 1er A du texte transmis à l’Assemblée nationale, le Sénat a placé en tête d’article l’approbation du rapport annexé.

Afin de clarifier l’ordre des alinéas et afin de mieux faire apparaître que le rapport annexé est la déclinaison des objectifs et programmes présentés dans l’article, la commission a souhaité, à l’initiative de votre rapporteure, replacer au début de l’article l’énoncé de son objet même, à savoir « la stratégie et la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2037 ».

En conséquence, un autre amendement de votre rapporteure fait figurer l’approbation du rapport annexé dans un II à la fin de l’article 1er A.

Réécriture de l’objectif n° 1

À l’initiative de votre rapporteure, la commission a adopté un amendement, dont l’objet était de préserver des éléments de la rédaction du projet de loi initial tout en mettant en exergue l’objectif de réductions des inégalités territoriales tel qu’il avait été formulé par le Sénat.

Réécriture de l’objectif n° 2

La commission a également souhaité, par l’adoption d’un amendement de votre rapporteure, reprendre l’objectif d’amélioration des offres de déplacements du quotidien dans la formulation de l’article 30 du projet de loi initial. En effet, les déplacements du quotidien sont au cœur de ce projet de loi, tout comme ils étaient au cœur du rapport du Conseil d’orientation des infrastructures.

Affirmation de l’objectif de sécurité pour les nouvelles mobilités et les mobilités alternatives

La commission a adopté un amendement de la commission des affaires économiques affirmant l’importance de la notion de sécurité dans la stratégie de déploiement des nouvelles solutions de mobilité ou des mobilités alternatives.

À l’appui de cette modification, le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Damien Adam, rappelle que le nombre de cyclistes tués sur la route connaît une évolution moyenne annuelle de + 1,6 % depuis 2010. Considérés comme usagers vulnérables, les cyclistes sont exposés, selon l’étude Accidentalité à vélo et exposition au risque (AVER), à un risque trois fois plus élevé d’être tués par heure passée dans la circulation que les automobilistes.

En outre, le manque de structures adaptées et sécurisées – notamment de voies réservées au vélo – peut dissuader le recours aux mobilités actives et les moins polluantes.

2. Le rapport annexé

Le rapport annexé a fait l’objet de plusieurs modifications substantielles en commission.

La commission a néanmoins rejeté tous les amendements évoquant des projets d’infrastructures particuliers. En effet, comme son homologue au Sénat, M. Didier Mandelli, votre rapporteure a estimé qu’il s’agissait d’amendements d’appel n’ayant pas vocation à être adoptés. L’exposé des motifs du présent texte comporte une liste des principaux projets dont le financement est prévu, tout comme le scénario 2 du COI, auquel le texte renvoie. Intégrer au cas par cas des projets dans le rapport annexé exposerait le législateur à des erreurs d’appréciation ou à des omissions. La représentation nationale doit se prononcer sur un projet de programmation global. Elle aura tous les moyens d’en vérifier l’exécution dans le détail.

Les principaux amendements adoptés portent sur les points suivants :

Possibilité de lissage des dépenses de l’AFITF pour la période 2019-2023

Suivant l’avis favorable de votre rapporteure et l’avis de sagesse du Gouvernement, la commission a adopté un amendement de la commission des finances, présenté par la rapporteure pour avis Mme Anne-Laure Cattelot, et dont l’objectif est de préciser que la chronique annuelle des dépenses de l’AFITF mentionnée dans le projet de loi doit être appréciée de façon globale. L’amendement indique en conséquence que le total des financements pour la période 2019-2023 atteindra 13,7 milliards d’euros. Il sera ainsi possible, le cas échéant, de lisser sur la durée de la programmation le rattrapage de l’écart d’environ 200 millions d’euros constaté, pour 2019, entre le budget initial de l’AFITF et la chronique de programmation financière du projet de loi d’orientation des mobilités.

Principe de l’affectation à l’AFITF du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion

Par l’adoption d’un amendement de votre rapporteure, la commission a souhaité poser le principe de l’affectation à l’AFITF du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion.

Instaurée en 2006, cette taxe, dite « taxe Chirac » alimente le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) dans la limite d’un plafond annuel fixé à 210 millions d’euros. Le solde est affecté au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Ce surplus est en augmentation chaque année du fait de l’accroissement continu du nombre de passagers. Le produit total de la taxe s’est élevé à 224,5 millions d’euros en 2017 et à 241,7 millions d’euros en 2018. On peut donc estimer que le montant annuel supplémentaire qui pourra être dédié aux infrastructures et aux mobilités durables s’élèvera à plus de 30 millions d’euros et connaîtra des augmentations substantielles ([12]).

La taxe de solidarité sur les billets d’avion est assise sur le nombre de passagers. Ses tarifs ([13]) sont listés dans le tableau suivant.

Tarifs au 1er avril 2019 de la taxe de solidarité sur les billets d’avion

(en euros)

Source : DGAC.

Une telle affectation présente l'avantage de faire contribuer le transport aérien, fort émetteur de gaz à effet de serre, au financement des infrastructures et au développement des mobilités durables. En l’espèce, la contribution demeure modeste au regard du besoin de recettes supplémentaires de l’AFITF, mais elle a une portée symbolique forte, elle ouvre la voie à d’autres initiatives pour faire contribuer l’aérien au développement des mobilités les moins polluantes et elle conforte la position du Gouvernement au plan international.

La ministre l’a du reste souligné en donnant un avis favorable à l’amendement : « Le Président de la République soutient le principe d’une taxation du transport aérien à l’échelle européenne, ce qui est parfaitement en lien avec l’engagement de la France et sa position de leader dans la lutte contre le changement climatique (…). D’ores et déjà, la France peut signifier sa volonté d’affecter les surplus de cette taxe au financement de transports plus propres, notamment ferroviaires (…). Au-delà, elle encouragera une taxation du transport aérien, mais à l’échelle européenne : ce point sera notamment à l’ordre du jour du prochain conseil européen des ministres des transports le 6 juin prochain. »

Il conviendra désormais de veiller à l’inscription de l’affectation du surplus de recettes de la « taxe Chirac » à l’AFITF dans la prochaine loi de finances, seul vecteur possible pour une telle mesure ([14]).

Précision sur les rôles respectifs des différentes autorités en matière de surveillance et d’entretien des ouvrages d’art

À l’initiative de votre rapporteure et suivant l’avis favorable du Gouvernement, la commission a modifié un alinéa, introduit par le Sénat, qui prévoyait l’accompagnement par l’État de l’inventaire, de la surveillance, de l’entretien et, le cas échéant, de la réparation des ouvrages d’art et des ponts.

En effet, cette volonté d’accompagnement est déjà satisfaite par l’Institut des routes, des rues et des infrastructures pour la mobilité (IDRRIM), créé en 2010 à l’initiative du ministre chargé des transports, de l’Assemblée des départements de France et des fédérations nationales d’ingénierie et de travaux publics. L’IDRRIM pilote notamment l’Observatoire national de la route (ONR), et participe aux conférences techniques interdépartementales animées par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA). Ces dispositifs existants seront consolidés par l’Agence nationale de la cohésion des territoires qui aura vocation à appuyer les collectivités en matière d’ingénierie.

Par ailleurs, en tant que gestionnaires routiers, les différentes collectivités disposent de la libre administration de leurs équipements, y compris des choix de leurs priorités et de leurs politiques ainsi que des niveaux d’investissement, sans intervention de l’État.

La modification apportée en commission permet de clarifier les rôles respectifs des différentes autorités et d’affirmer le rôle d’accompagnement de l’État dans l’inventaire des ouvrages d’art.

Étude sur le développement de nouvelles lignes de trains d’équilibre du territoire (TET) et sur l’amélioration de l’offre des trains de nuit

La commission a adopté, suivant l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de votre rapporteure qui visait à satisfaire de très nombreux amendements insistant sur la possibilité de développer de nouvelles lignes de TET et d’améliorer l’offre de trains de nuit. Il est en effet primordial de donner un nouvel essor à ces lignes qui sont un outil majeur de désenclavement et qui représentent une alternative efficace et décarbonée à la voiture et à l’avion.

Cet amendement prévoit qu’avant le 30 juin 2020, le Gouvernement consacrera à ces sujets une étude qu’il transmettra au Parlement.

Réalisation de projets de « RER métropolitains »

Après avis favorable du Gouvernement et de votre rapporteure, la commission a adopté un amendement de M. Benoît Simian visant à mentionner les projets de « RER métropolitains » parmi les opérations à enclencher rapidement dans le domaine ferroviaire.

Déclaration d’utilité publique et travaux d’amélioration du réseau routier existant

Le Sénat avait introduit une exception au dispositif de désenclavement routier des villes moyennes et des territoires ruraux consistant à privilégier des aménagements ponctuels plutôt que de reporter de manière répétée une mise complète à deux fois deux voies. En effet, un amendement adopté en séance publique précise : « sauf si la déclaration d’utilité publique a été prononcée, et que les acquisitions et aménagements fonciers ont été réalisés ».

Or, quel que soit l’état d’avancement des procédures et des acquisitions foncières, les projets doivent être poursuivis dans un esprit pragmatique en les adaptant au contexte, aux enjeux de trafic, aux exigences environnementales et aux contraintes budgétaires.

Par ailleurs, le coût des études amont et des acquisitions foncières n’excède pas en général 10 % du coût total d’une opération ; le franchissement de ces étapes ne doit pas par conséquent interdire la possibilité de réinterroger la pertinence réelle d’une opération de mise à deux fois deux voies souvent envisagée de nombreuses années auparavant.

Enfin, les aménagements à deux fois deux voies sont difficiles à financer et doivent être réservés aux situations où le besoin est avéré, quitte à réviser un plan d’aménagement historique qui ne correspond plus aux besoins au profit de solutions plus légères, plus phasables et donc plus faciles à financer.

C’est pourquoi, suivant l’avis favorable du Gouvernement, la commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui supprime l’ajout du Sénat.

Possibilité de faire porter par une délégation de service public autoroutier la création de certaines infrastructures

Un amendement , adopté par la commission des finances et défendu en commission du développement durable par M. Joël Giraud, rapporteur général du budget, visait à autoriser l’adossement des sections à gabarit routier à une concession autoroutière existante.

Le droit de l’adossement est en effet fondé sur un principe général qui encadre très strictement l’adossement d’une autoroute à une autre section d’autoroute – une petite section en général, permettant de compléter l’autoroute préexistante. Il n’est pas prévu d’adossement à des gabarits routiers. Or, dans de nombreux cas, le gabarit routier est nécessaire, soit parce que la rentabilité attendue n’est pas suffisante, soit parce que la géomorphologie de la zone ne permet pas d’insérer un gabarit autoroutier, soit pour des raisons environnementales et d’acceptabilité par les populations.

La commission a adopté cet amendement après que le Gouvernement a émis un avis favorable et votre rapporteure un avis de sagesse.

Suppression de la référence au tableau 6 du rapport du Conseil d’orientation des infrastructures et à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône

Le Sénat avait souhaité insérer dans le rapport annexé une référence au tableau 6 du rapport du COI et à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône.

Le tableau 6 détaille la programmation des différentes opérations selon les trois scénarios examinés par le COI, ainsi que leur phasage.

Il s'agit bien entendu d'un tableau indicatif. Le mentionner dans le présent rapport annexé aurait présenté le risque d'enfermer la programmation dans un schéma rigide, alors que chacun sait que tous ces projets peuvent faire l'objet d'ajustements au fil de leur réalisation.

En outre, le rapport annexé se réfère au scénario 2 pour ce qui est des grands projets. Or le tableau 6 comporte une multitude de projets de moindre ampleur dont la nature et le calendrier peuvent être modifiés en fonction des priorités définies par les collectivités territoriales et du déroulement concret des travaux.

C’est pourquoi la commission a adopté un amendement de votre rapporteure visant à supprimer la référence à ce tableau 6, sur un avis favorable du Gouvernement.

S’agissant de la référence à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, la ministre a indiqué en présentant un amendement du Gouvernement supprimant cette référence que ce projet ne figurait pas dans les priorités du Conseil d’orientation des infrastructures, mais que « de nouvelles études ont été réalisées, qui pourraient permettre de réévaluer le bilan socio-économique des trente kilomètres manquants. Nous sommes convenus [avec la présidente de la région Bourgogne Franche-Comté et le représentant de la région Grand-Est] que le Conseil d’orientation des infrastructures pourra analyser le sujet lorsqu’il va reprendre ses travaux, dans la perspective d’une inscription sur la période 2023-2028. »

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission a adopté cet amendement.

Article 1er B Dépenses de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

I. le droit en vigueur

A. La portée normative des articles de programmation financière

Le titre Ier A du présent texte s’inscrit dans le cadre de l’article 34 de la Constitution, lequel, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, prévoit que « des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État ». Les lois ou les articles de programmation ont une portée normative limitée : ils ne remettent nullement en cause le principe d’annualité budgétaire ; en particulier, ils ne contraignent pas le Parlement dans la discussion et le vote des crédits lors de l’examen annuel du projet de loi de finances.

En revanche, la programmation a un rôle politique important en ce qu’elle pose des jalons qui seront rappelés à chaque discussion de loi de finances.

Les éléments chiffrés de la programmation figuraient dans le seul rapport annexé du projet de loi initial. La création d’un article pour faire figurer dans la loi la chronique des dépenses de l’AFITF est sans incidence quant à la prééminence des lois de finances en la matière.

B. L’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

L’AFITF est un établissement public à caractère administratif, créé par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004 modifié et codifié aux articles R. 1512-12 à R. 1512-19 du code des transports. Elle est administrée par un conseil d’administration composé de douze membres comprenant six représentants de l’État, un député et un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée.

1. Les missions de l’AFITF

Sa création fait suite au Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, qui avait planifié les infrastructures de transport majeures – dont les trois quarts non routières – à réaliser à l’horizon 2025. L’AFITF devait apporter la part de l’État dans le financement de ces grands projets d’infrastructures.

À partir de 2006, notamment à la suite de l’extension de son domaine d’intervention au financement des contrats de projets État-région, l’AFITF est devenue l’acteur privilégié du financement de l’ensemble des infrastructures de transport hors domaine aérien. Son champ d’intervention ne se limite donc pas aux grands projets d’infrastructures d’intérêt national, mais inclut les dépenses de modernisation, de gros entretien et de régénération des réseaux, et, pour les transports collectifs de personnes, les projets portés par les communautés d’agglomération.

2. Une structure contestée par la Cour des comptes mais dont l’existence devrait être confortée par la présente programmation

Comme elle l’avait déjà fait dans son rapport public annuel de 2009, la Cour a dénoncé dans un référé du 10 juin 2016 adressé au Premier ministre « l’absence de plus-value apportée par l’AFITF, opérateur de l’État sans feuille de route ni marge de manœuvre ». Elle a également insisté, indépendamment de la question du devenir de cet opérateur, « sur la nécessité d’une maîtrise de la trajectoire de financement des infrastructures de transport ».

Le présent texte apportera des éléments de réponse importants à ces observations très sévères.

L’AFITF est un opérateur de très petite taille, auquel sont affectés seulement quatre ETPT. Comme l’ont indiqué les magistrats de la Cour des comptes auditionnés par votre rapporteure, 83 % de ses dépenses se retrouvent sous la forme de fonds de concours dans le programme 203 « Infrastructures et services de transports ».

Pour autant, l’AFITF constitue un outil de pilotage opérationnel et pragmatique en ce qu’elle permet d’avoir une vision globale des engagements de long terme et que son budget propre permet d’effectuer les paiements en s’adaptant au temps long des réalisations d’infrastructures et aux aléas qui peuvent affecter les travaux. La présente programmation, fondée sur les travaux du COI, lui fixe désormais des objectifs clairs.

En outre, elle permet une plus grande visibilité quant à l’affectation des taxes et redevances. Or si l’affectation de certaines recettes est bel et bien dérogatoire au principe d’universalité budgétaire, elle correspond aussi à une forte demande des citoyens, comme on l’a vu dans les débats récents, et améliore le consentement à l’impôt. Au reste, dans son rapport intitulé Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer (juillet 2018), le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) nuance les critiques de fond qu’il formulait en 2013 ([15]) contre le principe d’affectation et recommande surtout un renforcement de l’encadrement des dispositifs, une amélioration de l’information du Parlement et la suppression des taxes à faible rendement. Lors de sa présentation du rapport à la commission des finances de l’Assemblée nationale, le président du CPO, M. Didier Migaud, indiquait :

« Les taxes affectées sont des instruments durablement installés dans le système fiscal français. Le développement de la fiscalité affectée correspond au souhait des pouvoirs publics d’individualiser des ressources au profit de politiques publiques particulières, le plus souvent afin d’assurer une meilleure acceptation des prélèvements correspondants : sans remonter au Moyen Âge et aux impôts affectés au financement des guerres, je peux citer en exemple le financement des chambres de commerce, de la production cinématographique ou des politiques environnementale et énergétique. ([16]) »

De façon plus conjoncturelle, la trésorerie dont dispose l’agence – comme tout opérateur de l’État – aura permis de compenser, pour l’exercice 2018, le manque à gagner sur les amendes radar consécutif aux destructions et dégradations commises en fin d’année, ainsi que l’a indiqué à votre rapporteure le président du conseil d’administration de l’AFITF, M. Christophe Béchu.

3. Des ressources fragilisées

L’AFITF bénéficie de l’affectation de quatre recettes fiscales :

– une part, plafonnée par la loi de finances, du produit de la taxe d’aménagement du territoire (TAT), due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA) à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers ;

– une part de la redevance domaniale versée par les SCA ;

– une fraction, définie par la loi de finances, du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ;

– une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national, cette ressource étant particulièrement fragile puisque le produit de ces amendes est affecté dans la limite d’un certain plafond au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers et que seul le reliquat revient à l’AFITF.

Le tableau ci-après montre la structure et l’évolution des recettes de l’AFITF depuis 2016.

RECETTES DE l’AFITF DEPUIS 2016

(en millions d’euros)

Source : DGITM, AFITF.

Le mouvement de protestation des « gilets jaunes » né en novembre 2018 a eu deux conséquences qui affectent ou pourraient affecter les ressources de l’Agence :

– Les destructions et les dégradations de radars ont provoqué une très forte diminution du produit des amendes. Alors que le budget de l’AFITF pour 2018 prévoyait une ressource de 450 millions d’euros, seulement 248 millions d’euros ont été perçus par l’agence. Auditionné par votre rapporteure, le président de l’AFITF M. Christophe Béchu a indiqué que les 202 millions de différence avaient été compensés par un prélèvement sur la trésorerie de l’établissement. En conséquence, cette trésorerie n’était plus que de 4 millions d’euros en avril 2019 ;

– La hausse du prix des carburants étant un des principaux motifs du mouvement, le Parlement a décidé en cours de discussion budgétaire l’annulation de la hausse de la TICPE prévue dans le PLF 2019. Ce gel n’a pas d’incidence sur la part de TICPE affectée à l’AFITF pour 2019 (1,2 milliard d’euros, en hausse de 200 millions d’euros par rapport à 2018), mais il est peu vraisemblable qu’il en aille de même les années suivantes si la TICPE était reconduite au même niveau.

Les tableaux ci-après détaillent le budget exécuté de l’AFITF en 2018 et le budget prévisionnel pour 2019.

Source : AFITF.

Source : AFITF.

On constate donc que le budget adopté par l’AFITF lors de son conseil d’administration du 27 février 2019 prévoit 2,482 milliards d’euros de dépenses pour 2019, soit 200 millions d’euros de moins que prévu lors de l’adoption du texte en Conseil des ministres le 26 novembre 2018.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

A. l’examen en commission

À l’initiative de son rapporteur, la commission du Sénat a repris dans cet article nouveau la programmation chiffrée des dépenses de l’AFITF telle qu’elle figure dans le rapport annexé, à savoir, pour la période 2019-2023 (en crédits de paiement et en millions d’euros courants) :

Il est également précisé au dernier alinéa que :

« Les dépenses prévues au titre de 2023 s’inscrivent dans la perspective d’une enveloppe quinquennale de 14,3 milliards d’euros environ sur la période 2023-2027. »

Soit une moyenne de 2,86 milliards d’euros par an de 2023 à 2027.

B. l’examen en séance publique

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

III. Les travaux de votre commission

La commission a adopté l’article 1er B sans autre modification qu’une précision rédactionnelle proposée par votre rapporteure.

Article 1er C (article L. 1212-1 du code des transports) Conseil d’orientation des infrastructures (COI), contrôle et révision de la programmation des investissements de l’État dans les transports

Cet article inscrit le Conseil d’orientation des infrastructures (COI) dans la loi, prévoit un contrôle de la mise en œuvre de la programmation financière et pose le principe de sa révision quinquennale.

I. le droit en vigueur

1. Les dispositions abrogées

Le présent article remplace la section 1 du chapitre II du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports, intitulée « Le schéma national des transports » et composée de trois articles, par une section intitulée « Le Conseil d’orientation des infrastructures ».

Il abroge donc, comme le faisait le projet de loi initial en son article 30, la référence au SNIT issu de la loi « Grenelle I », au profit de la nouvelle approche programmatique instaurée par le texte.

2. Le Conseil d’orientation des infrastructures

Ainsi qu’il a été indiqué plus haut ([17]), le Conseil d’orientation des infrastructures a été installé par la ministre en charge des transports le 17 octobre 2017 dans le cadre des Assises de la mobilité, afin de proposer les éléments de la stratégie du Gouvernement et de la programmation des transports et des mobilités.

Ses missions étaient détaillées comme suit :

Source : lettre de mission du 18 septembre 2017 adressée par la ministre chargée des transports à M. Philippe Duron, président du COI.

De fait, la pérennisation du COI après la remise de son rapport le 1er février 2018 suppose que sa mission soit renouvelée ou étendue, le cas échéant par un acte législatif ou réglementaire.

II. le texte initial du projet de loi

Le texte initial du projet de loi ne mentionne le COI que dans son exposé de motifs et dans son rapport annexé.

III. Les dispositions adoptées par le sénat

A. l’examen en commission

L’article 1er C a été introduit en commission par un amendement du rapporteur. Il renvoie à un décret la définition des missions, de la composition, de l’organisation et du fonctionnement du conseil, précisant seulement que le COI « comprend parmi ses membres trois députés et trois sénateurs », comme c’était d’ailleurs le cas en 2017.

Il indique par ailleurs que :

« Le Gouvernement présente chaque année au Parlement, préalablement au débat d’orientation des finances publiques, un rapport sur la mise en œuvre de la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans les transports fixée par la présente loi. »

Enfin, il pose le principe d’une révision quinquennale de la programmation fixée par le présent texte.

B. l’examen en séance publique

Le Sénat a apporté trois modifications à l’article introduit en commission :

– Il est précisé que la remise du rapport au Parlement sera suivie d’un débat ;

– Le rapport « inventorie aussi les investissements réalisés et les territoires bénéficiaires en termes d’investissement des infrastructures routières, ferroviaires, fluviales, portuaires et cyclables » ;

– La première révision doit intervenir « au plus tard le 30 juin 2022 ».

IV. Les travaux de votre commission

A. Concernant le COI

La commission, conformément à l’avis du Gouvernement et de la rapporteure, a repoussé tous les amendements tendant à préciser les missions, la composition, l’organisation ou le fonctionnement du COI.

Votre rapporteure a jugé que l’inscription du COI dans la loi était souhaitable. Cette inscription est de plus indispensable si l’on veut que des parlementaires puissent siéger dans cette instance. En effet, l’article 13 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, prévoit qu’à compter du 1er juillet 2018, un député ne peut plus être désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur qu’en vertu d’une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation.

Toutes les autres dispositions concernant le COI relèvent du niveau réglementaire.

Votre rapporteure formule cependant le souhait que le Gouvernement privilégie une composition réduite et très opérationnelle, à l'image du COI formé pendant les Assises nationales de la mobilité. Il faut éviter de recréer un Conseil national des transports pléthorique, où tout le monde est représenté mais où rien ne se fait.

Elle souhaite également que les ONG de défense de l’environnement et les associations représentant les usagers bénéficient d’une représentation au sein du Conseil.

B. Sur le délai fixé pour la première révision de la présente programmation

La commission a adopté, suivant l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de votre rapporteure tendant à allonger le délai fixé pour la première révision de la présente programmation.

En effet, si les sénateurs ont confirmé le principe de révision quinquennale de la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans les transports, ils ont aussi souhaité préciser que la programmation ferait l’objet d’une première révision « au plus tard le 30 juin 2022 ».

Le choix de cette date soulevait une difficulté : dans le cours normal du calendrier institutionnel, le premier semestre 2022 sera marqué par l’élection présidentielle et les élections législatives. Il est peu vraisemblable – et peu souhaitable – qu’une révision de la programmation en matière de transports intervienne en pleine campagne électorale.

C’est pourquoi la commission a choisi de prévoir une révision au plus tard le 30 juin 2023, afin de laisser à la majorité issue des élections de 2022 un certain délai pour confirmer, adapter ou infléchir les orientations définies dans la présente loi.

Article 1er D (article L. 1213-1 du code des transports) Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes

I. le droit en vigueur

L’article L. 1213-1 du code des transports modifié par le présent article prévoit que « la planification régionale des infrastructures de transport a pour objectifs prioritaires de rendre plus efficace l’utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d’infrastructures nouvelles lorsqu’elles sont nécessaires ».

L’article ajoute que cette planification « fixe ces objectifs selon une approche intégrant les différents modes de transport et leur combinaison et détermine les modalités de leur mise en œuvre ainsi que les critères de sélection des actions qu’elle préconise ».

II. Les dispositions adoptées par le sénat

A. l’examen en commission

L’article 1er D a été introduit en commission par un amendement de M. Ronan Dantec.

Il prévoit que les objectifs prioritaires de la planification régionale des infrastructures de transports, tels que prévus à l’article L. 1213-1 du code des transports, devront être fixés en examinant non seulement les différents modes de transport et leur combinaison mais aussi, désormais, « l’évolution prévisible des flux en matière de mobilité des personnes et des marchandises ».

B. l’examen en séance publique

Le Sénat a adopté l’article sans modification.

III. Les travaux de votre commission

La commission a adopté l’article 1er D sans modification.

Article 1er E (article L. 1221-1A [nouveau] du code des transports) Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes

I. le droit en vigueur

Le chapitre du code des transports modifié par le présent article est consacré aux principes généraux de l’organisation des services de transport public de personnes. Il comporte trois sections intitulées respectivement « Les autorités organisatrices », « Les modalités générales d’exécution des services » et « Le financement des services »

II. Les dispositions adoptées par le sénat

Cet article a été introduit par un amendement de M. Patrice Joly, adopté en séance publique contre l’avis de la commission et du Gouvernement.

Il vise à introduire au début du chapitre Ier du titre II du livre II de la première partie du code des transports, avant la première section, un nouvel article tendant à préciser les objectifs de la politique de l’État et de celle des collectivités territoriales en matière de transports publics de personnes. Celles-ci doivent viser à proposer « une offre de mobilités en adéquation avec les besoins des populations et des territoires » et accorder « la priorité à l’optimisation des infrastructures existantes, notamment ferroviaires, en vue de maintenir et de développer leurs points d’accès et la cadence de leurs moyens de transport pour les usagers. »

Selon l’exposé sommaire, il s’agit notamment d’éviter « la dégradation des trains d’équilibre du territoire ou des trains d’aménagement du territoire (…) ou encore la fermeture de gares de TGV » et « d’envisager la création d’autres trains de nuit sur de nouvelles liaisons ».

III. Les travaux de votre commission

La commission a adopté, suivant l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de votre rapporteure tendant à supprimer l’article 1er E.

Les dispositions introduites par le Sénat paraissent en effet redondantes avec le dispositif de l’article 1er A et avec les développements du rapport annexé.

TITRE IER AMÉLIORER LA GOUVERNANCE EN MATIÈRE DE MOBILITÉS POUR MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS QUOTIDIENS DES CITOYENS, DES TERRITOIRES ET DES ENTREPRISES

Chapitre Ier Organisation plus efficace des mobilités dans chaque partie du territoire

Article premier (articles L.1111-1, L. 1111-2, L. 1111-3, L. 1111-4, L. 1112-4-1, L. 1211-4, L. 1221-4-1 [nouveau], L. 1231-1, L. 1231-1-1 [nouveau], L. 1231-3 [nouveau], L. 1231-4 [nouveau], L. 1231-8, L. 1231-14, L. 1231-15, L. 1231-16, L. 1241-1, L. 1241-3, L. 1241-5, L. 1241-9, L. 2100-1, L. 2111-24, L. 2121-3-1 [nouveau], L. 2141-19, L. 3111-5, L. 3111-7, L. 3111-8 et L. 3111-15 du code des transports, article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, article L. 3261-3 du code du travail et article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) Droit à la mobilité, répartition des compétences d’organisation de la mobilité entre les échelons de collectivités territoriales et attributions liées à cette compétence

I. Les principes directeurs de l’organisation des transports

A. le droit en vigueur

Le droit au transport fait l’objet des premiers articles du code des transports (livre Ier de la première partie de ce code). La notion de système des transports a été introduite par la « LOTI » (loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs), dont l’article 1er posait que le système des transports « doit satisfaire les besoins des usagers » et rendre effectif « le droit qu’a tout usager de se déplacer et la liberté d’en choisir les moyens ». La rédaction en vigueur de l’article L. 1111-1 du code des transports précise que ce droit appartient « à toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou qui souffre d’un handicap », et l’article L. 1111-4 ajoute que ce droit au transport « comprend le droit pour l’usager d’être informé sur les moyens qui lui sont offerts et sur les modalités de leur utilisation ».

L’article L. 1111-1 précise que la mise en œuvre de l’objectif de satisfaction des besoins doit s’effectuer dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité, et dans le respect des objectifs de limitation ou de réduction des risques, accidents, nuisances, notamment sonores, émissions de polluants et de gaz à effet de serre.

L’article L. 1111-2 précise que la mise en œuvre du droit au transport est « progressive », et qu’elle doit permettre à l’usager de se déplacer « dans des conditions raisonnables d’accès, de qualité, de prix et de coût pour la collectivité, notamment, par l’utilisation d’un moyen de transport ouvert au public ». Dans ce but, des mesures particulières peuvent être prises en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, ainsi que de leurs accompagnateurs (article L. 1111-5) et en faveur des « catégories sociales défavorisées, notamment celles des parties insulaires et des régions lointaines ou d’accès difficile du territoire national » (article L. 1111-6). Ces dispositions ont été complétées, notamment, par l’article 123 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite « loi SRU »), qui a instauré le droit à une tarification sociale dans les transports publics urbains de voyageurs.

Par ailleurs, s’agissant du système des transports dans son ensemble, l’article L. 1111-3 prévoit une « programmation des infrastructures » et dispose que celle-ci doit, d’une part, prendre en compte les enjeux du désenclavement, de l’aménagement et de la compétitivité des territoires, y compris les enjeux transfrontaliers, et d’autre part, permettre la desserte des territoires à faible densité démographique, à partir des grands réseaux de transport, par au moins un service de transport remplissant une mission de service public.

B. Les dispositions du projet de loi

L’article 1er du projet de loi remplace l’expression « droit au transport » par l’expression « droit à la mobilité » dans les articles L. 1111-2 et L. 1111-4 du code des transports, et remplace, dans l’article L. 1111-1, la notion de « système de transports » par « l’organisation des mobilités sur l’ensemble du territoire ».

L’article L. 1111-3 est complété pour assigner des objectifs non pas seulement à la programmation des infrastructures mais aussi au déploiement de l’offre de services de mobilité. Outre les objectifs déjà prévus par l’article, le projet de loi vise à ce que tant les infrastructures que les services permettent d’assurer le maillage des territoires à faible densité démographique, soit par au moins un service public de transport, soit par l’organisation de solutions de mobilité répondant aux besoins de déplacements de la population.

C. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté deux amendements modifiant l’article L. 1111-3 du code des transports : un amendement du groupe CRCE pour remplacer la notion de « compétitivité » des territoires par celle d’« attractivité », et un amendement du rapporteur pour que la programmation des infrastructures prenne en compte les enjeux de la lutte contre le changement climatique et la pollution atmosphérique.

2. L’examen en séance publique

La liste des enjeux devant être pris en compte par la programmation des infrastructures a été de nouveau complétée en séance publique, par l’adoption :

– de cinq amendements identiques précisant que les enjeux du désenclavement, déjà mentionnés dans l’article L. 1111-3, sont « notamment [ceux] des massifs de montagne et des territoires insulaires ». L’avis du rapporteur du Sénat sur ces amendements a été favorable, le Gouvernement s’en remettant à la sagesse des sénateurs ;

– d’un amendement de M. Guillaume Chevrollier (LR), avec avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, ajoutant à la liste des enjeux la protection de la biodiversité.

L’article L. 1111-3 a été complété par un paragraphe II résultant d’un amendement de M. Jean-Claude Requier (RDSE), soutenu par le rapporteur, visant à ce qu’au 31 décembre 2025 aucune partie du territoire français métropolitain continental ne soit située soit à plus de cinquante kilomètres ou de quarante-cinq minutes d’automobile d’une unité urbaine de 1 500 à 5 000 emplois, d’une autoroute ou d’une route aménagée pour permettre la circulation rapide des véhicules, soit à plus de soixante minutes d’automobile d’une gare desservie par une ligne à grande vitesse. L’amendement vise également à imposer à l’État, dans le même délai, de veiller à ce que les infrastructures de transports disponibles permettent à tout citoyen de se rendre à une préfecture ou sous-préfecture en moins de quarante-cinq minutes. Le Gouvernement a donné un avis défavorable à cet amendement.

Le Sénat a également adopté, contre l’avis du Gouvernement, un amendement de M. Jean-Claude Requier complétant l’article 1er du projet de loi par un paragraphe qui dispose que les SRADDET (schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires) devront prendre en compte l’objectif de désenclavement mentionné à l’article L. 1111-3 du code des transports à compter de leur prochaine révision.

Par ailleurs le Sénat a adopté un autre amendement de M. Jean-Claude Requier, contre l’avis du Gouvernement, chargeant l’État de veiller, lorsqu’il est maître d’ouvrage, à adapter les infrastructures de transport aux caractéristiques topographiques et aux besoins socio-économiques des territoires.

D. les travaux de votre commission

La commission a adopté deux amendements identiques, présentés par M. Damien Pichereau (LaREM) et Mme Aude Luquet (Modem), visant à ajouter aux enjeux que doit prendre en compte la programmation des infrastructures, dont la liste figure dans la nouvelle rédaction de l’article L. 1111-3 du code des transports, la lutte contre la pollution sonore.

L’adoption d’amendements identiques de M. Guillaume Vuilletet, rapporteur pour avis de la commission des lois, et de Mme Monica Michel, rapporteure pour avis de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a entraîné la suppression de l’alinéa 7 de l’article 1er, qui complétait l’article L. 1111-3 par des objectifs quantitatifs de desserte des territoires, introduits par le Sénat en séance publique.

Enfin, en adoptant deux amendements de votre rapporteur, la commission a supprimé deux dispositions introduites par le Sénat en séance publique :

– l’obligation de prendre en compte, dans les SRADDET, l’objectif de désenclavement figurant à l’article L. 1111-3 ;

– la disposition appelant l’État à veiller, lorsqu’il est maître d’ouvrage, à adapter les infrastructures de transport aux caractéristiques topographiques et aux besoins socio-économiques des territoires.

II. la compétence PARTAGÉe des collectivités territoriales en matière de transports : Vers une reformulation et une clarification

A. le droit en vigueur

Toutes les collectivités publiques (l’État, les collectivités territoriales et les groupements de collectivités territoriales) ont la qualité d’ « autorité organisatrice de transport » (AOT) pour créer et organiser les services de transport public réguliers et à la demande (article L. 1221-1 du code des transports).

Parmi les principes directeurs introduits en 1982 par la LOTI, figure la coordination des autorités publiques en matière d’organisation des transports, qui revêt une double dimension : d’une part, l’élaboration et la mise en œuvre de la politique des transports sont assurées, conjointement, par l’État et les collectivités territoriales, dans le cadre d’une « planification décentralisée et contractuelle », avec la participation des représentants de tous les intéressés (article L. 1211-1 du code des transports) ; d’autre part, les autorités compétentes pour l’organisation des transports et les gestionnaires des infrastructures doivent « coordonner leurs actions à l’échelon régional et dans les aires urbaines, en tenant compte des orientations nationales et locales d’aménagement » (article L. 1211-2). La coordination se traduit par l’élaboration de documents de planification, certains obligatoires, d’autres facultatifs (voir commentaire de l’article 5 du projet de loi).

Par ailleurs, l’article L. 1211-4 définit la liste des missions de service public dont l’exécution doit être assurée par l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics (c’est-à-dire par les AOT) en liaison avec les entreprises privées ou publiques.

Si la rédaction des articles L. 1211-1, L. 1211-2 et L. 1211-4 a peu changé depuis 1982, la répartition des compétences en matière de transports entre l’État et les collectivités territoriales, d’une part, et entre les différents échelons de collectivités territoriales, d’autre part, a largement évolué, aboutissant à une répartition extrêmement complexe.

La plupart des compétences des collectivités territoriales sont définies par le législateur, dans le code général des collectivités territoriales, d’autres codes (dont le code des transports) et diverses lois non codifiées. L’ensemble de ces compétences trouve sa justification dans la satisfaction d’un intérêt public local, même si cette notion n’est pas définie par les textes en vigueur. À côté des notions d’intérêt communal, départemental ou régional sont apparues, à une époque plus récente, celles d’intérêt communautaire ou métropolitain, qui servent à déterminer respectivement les matières qui sont de l’intérêt des « communautés » (de communes, d’agglomération, urbaines) et de celui des métropoles. La notion d’intérêt communautaire a été introduite par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d’orientation pour l’administration territoriale de la République, puis étendue aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. La notion d’intérêt métropolitain est apparue avec la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, et a été reprise par la loi dite « MAPTAM » (loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles).

Depuis la loi MAPTAM, l’intérêt communautaire de toutes les communautés est défini par l’organe délibérant de celles-ci, et non plus par les conseils municipaux des communes membres, le conseil communautaire ou métropolitain définissant l’intérêt communautaire à la majorité des deux tiers. La détermination de l’intérêt communautaire ou métropolitain revêt en pratique une grande importance, car les compétences ne peuvent être transférées des communes à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ([18]) qu’après avoir été déclarées d’intérêt communautaire ([19]).

Il convient de noter qu’une compétence dévolue par la loi à un échelon de collectivités territoriales peut parfois être exercée à un autre échelon, en vertu de l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales qui autorise une collectivité locale à déléguer à une collectivité relevant d’une autre catégorie (ou à un EPCI à fiscalité propre) une compétence dont elle est attributaire. Ces compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de la collectivité délégante, et la délégation est régie par une convention qui en fixe la durée et définit les objectifs à atteindre.

1. Les compétences des collectivités territoriales en matière d’infrastructures de transport terrestre

Source : DGCL.

(*) SRADDET : schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires.

Au 1er avril 2019, selon les informations statistiques publiées par la direction générale des collectivités locales :

– 1 288 groupements de collectivités territoriales exercent des compétences en matière de voirie : 761 communautés urbaines, 21 métropoles, 189 communautés d’agglomération, 13 communautés urbaines, 248 syndicats intercommunaux et 55 syndicats mixtes ;

– 100 groupements détiennent la compétence de création et d’entretien des infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables (en application de l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales) ;

– 146 groupements sont compétents en matière de pistes cyclables.

2. L’organisation de services de transport par les autorités organisatrices de la mobilité et par les régions

a. Les autorités organisatrices de la mobilité (AOM)

L’article L. 1231-1 du code des transports, dans sa rédaction issue de la loi dite « NOTRe » (loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) confère aux communes, aux groupements de communes, à la métropole de Lyon et aux syndicats mixtes de transport la compétence d’organisation de « la mobilité » : ce sont les autorités organisatrices de la mobilité (AOM).

En tant qu’AOM, elles doivent :

– organiser des services réguliers de transport public de personnes, qui peuvent être urbains ou non urbains ([20]) ;

– concourir au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur ; cette disposition a donné à des structures intercommunales la capacité de développer la mobilité « durable » (incluant l’auto-partage, le covoiturage, le vélo…). L’article L. 1231-15 du code des transports impose aux AOM l’obligation d’établir un schéma de développement des aires de covoiturage pour faciliter cette pratique.

Au-delà de ces obligations, les AOM peuvent notamment :

– organiser des services de transport à la demande (article L. 1231-1) ;

– délivrer un label « auto-partage » aux véhicules utilisés pour cette activité (article L. 1231-14) ;

– organiser un service public de location de bicyclettes (article L. 1231-16) ;

– organiser des services publics de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas d’inadaptation de l’offre privée à cette fin et afin de réduire la congestion urbaine et les nuisances pour l’environnement (article L. 1231-1).

Il convient de noter qu’en l’absence d’intercommunalité ou de syndicat mixte compétent en matière de transport, l’AOM sur un territoire donné est la commune. En revanche, là où a été créée une métropole, une communauté urbaine ou une communauté d’agglomération, ces intercommunalités sont AOM de plein droit sur leur ressort territorial en lieu et place des communes membres, en vertu, respectivement, des articles L. 5217-2, L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales ([21]).

Si chaque commune située en dehors du périmètre de ces trois catégories d’intercommunalités a donc, en droit, la compétence d’organisation de la mobilité, en pratique seulement une soixantaine d’entre elles l’exercent effectivement sans avoir transféré cette compétence au niveau intercommunal, en mettant en place leur propre réseau de transport en commun.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, en incluant cette soixantaine de communes, il existe actuellement 330 AOM qui organisent effectivement des services de transport en commun dans leur ressort territorial, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un syndicat : toutes les communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles, mais seulement une trentaine de communautés de communes.

Un dispositif complexe de répartition des compétences entre AOM et régions

La répartition actuelle des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales en matière de transport découle de la loi « MAPTAM » et de la loi « NOTRe », qui a notamment opéré plusieurs transferts de compétences entre les départements et les régions, au profit de celles-ci.

Ces deux lois, complétées notamment par une ordonnance en 2016 ([22]), ont renforcé le rôle des régions en matière de transport, sans toutefois transférer totalement cette compétence. L’article L. 1213-3 du code des transports tel qu’issu de l’ordonnance fait de la région l’échelon « de référence » en matière de transport, puisqu’il prévoit que les politiques conduites en matière de mobilité par les collectivités territoriales et leurs groupements doivent être coordonnées à l’échelle régionale en ce qui concerne l’offre de services, l’information des usagers, la tarification et la billettique, en tenant compte notamment des besoins de déplacement quotidien entre le domicile et le lieu de travail. Cet article prévoit également une planification régionale de l’intermodalité.

Les régions sont compétentes s’agissant de l’organisation des services de transport non urbains, réguliers ou à la demande, des transports scolaires (à l’exclusion des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires, qui sont restés de la compétence des départements, et des services de transports scolaires organisés dans certains périmètres géographiques – voir encadré page 94), de la desserte des îles françaises (sauf dans les cas où une île appartient au territoire d’une commune continentale) et de la construction, de l’aménagement et de l’exploitation des gares routières de voyageurs. Toutefois, les régions sont des AOT mais ne sont pas des AOM, ce qui les empêche, notamment, d’organiser des services de covoiturage et d’auto-partage.

L’article L. 2121-3 du code des transports précise que la compétence des régions en matière d’organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt régional recouvre à la fois les services ferroviaires exécutés sur leur territoire ou desservant celui-ci et les services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires.

Par ailleurs, depuis la loi MAPTAM, l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales charge la région « d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives (…) à l’intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports ». Le département est le « chef de file » s’agissant de l’action sociale et de l’autonomie des personnes. La commune ou l’EPCI à fiscalité propre auquel elle a transféré ses compétences « est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives (…) à la mobilité durable, à l’organisation des services publics de proximité, à l’aménagement de l’espace (…) ».

Il peut, par ailleurs, arriver que des services de transport non urbains mis en place par une région ou par un syndicat mixte dans le cadre de sa compétence soient transférés de plein droit à une intercommunalité : l’article L. 3111-5 du code des transports dispose en effet que dans deux hypothèses, un EPCI se trouve substitué à la région ou au syndicat mixte « dans l’ensemble de ses droits et obligations pour l’exécution » de services publics de transport si ceux-ci sont « intégralement effectués sur son ressort territorial » :

– en cas de création d’un EPCI à fiscalité propre compétent en matière de mobilité entraînant l’inclusion de services de transport public existants, réguliers ou à la demande, organisés par une région, un département ou un syndicat mixte ;

– en cas de modification du ressort territorial d’un EPCI à fiscalité propre compétent en matière de mobilité, si cette modification entraîne l’inclusion de tels services.

La substitution intervient dans un délai d’un an à compter de la création de l’EPCI ou de sa modification. Dans les deux cas, une convention entre l’EPCI créé ou modifié et l’autorité organisatrice qui opérait antérieurement les services concernés doit fixer les modalités du transfert.

L’article L. 3111-5, toutefois, ne concerne pas les transports scolaires : ceux-ci sont régis par l’article L. 3111-8, qui prévoit spécifiquement qu’en cas de création d’un périmètre de transports urbains ou de modification d’un périmètre existant au 1er septembre 1984 incluant les transports scolaires, une convention doit être passée entre l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains et la région. Cette convention fixe les conditions de financement des services de transport scolaire dans le nouveau périmètre.

B. les dispositions du projet de loi : une redÉfinition de la liste et des compÉtences des autoritÉs organisatrices de la mobilitÉ

Selon l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, celui-ci « entend modifier le contenu et la répartition des compétences des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) afin d’encourager l’exercice de la compétence mobilité par la collectivité ayant la capacité et la volonté de le faire. Dans les territoires dont la [démographie] est peu dense, l’organisation de services de mobilité est souhaitable à un échelon plus large que celui de la commune, à savoir le niveau intercommunal (seul ou en groupement), et dans un choix de services « à la carte » en complément des réseaux structurants organisés par la région (qui pourront continuer à l’être pour éviter les effets de démutualisation). »

L’article 1er procède à une réécriture de l’article L. 1231-1 du code des transports qui définit la liste des autorités organisatrices de la mobilité et crée un article L. 1231-3 qui confère aux régions la qualité d’ « autorité organisatrice de la mobilité régionale » (AOMR). La commune n’est plus l’AOM « par défaut ». Seront désormais AOM dans leur ressort territorial :

– les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles, y compris la métropole de Lyon (ce qui est déjà le cas dans le droit en vigueur) ;

– les communautés de communes auxquelles les communes membres transfèrent leur compétence en matière de mobilité : le projet de loi pose ainsi le principe d’un transfert de cette compétence pour toute commune membre d’une communauté de communes, alors que ce transfert est actuellement facultatif ;

– les syndicats mixtes ouverts et fermés et les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), après que les EPCI qui en sont membres leur ont transféré leur compétence en matière de mobilité ;

– certaines communes (correspondant au cas prévu au II de la nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 – voir page suivante) ;

– et les régions : toutes les régions en tant qu’autorité organisatrice des services d’intérêt régional et, le cas échéant, une région en tant qu’AOM par substitution à une communauté de communes.

1. Les autorités organisatrices de la mobilité régionale (AOMR)

En vertu du nouvel article L. 1231-3, chaque région est AOMR de plein droit, ce qui lui donne compétence pour organiser, au titre de l’intérêt régional :

– des services de transports publics de personnes, qui peuvent être des services réguliers ou des services à la demande ;

– des services de transport scolaire, auxquels continuent de s’appliquer les articles L. 3111-7 et suivants ;

– des « services relatifs aux mobilités actives » définies à l’article L. 1271-1 (article créé par l’article 22 du projet de loi d’orientation des mobilités ([24])), la région pouvant également contribuer au développement de ces services ;

– des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur, la région pouvant également « contribuer à leur développement ».

L’article 6 du projet de loi ajoute à cette liste la possibilité pour les régions d’organiser des « services de mobilité solidaire », de contribuer au développement de tels services et de verser des aides individuelles à la mobilité (voir commentaire de l’article 6).

L’article 1er du projet de loi ajoute qu’en tant qu’AOMR, la région devra assurer « la planification, le suivi et l’évaluation de sa politique de mobilité ».

L’article 1er vient également modifier :

– l’article L. 1231-14, relatif au régime juridique de l’auto-partage, pour autoriser les AOMR – et plus seulement les AOM – à délivrer un label « auto-partage » ;

– l’article L. 1231-15, relatif au covoiturage, pour obliger les AOMR – et plus seulement les AOM – à établir un schéma de développement des aires de covoiturage ([25]) ;

– l’article L. 1231-16, pour autoriser les AOMR – et plus seulement les AOM – à organiser un service de location de bicyclettes en cas de carence de l’offre privée.

2. Le transfert de compétences des communes vers la communauté de communes et, le cas échéant, de la communauté de communes vers la région

La nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 implique un transfert obligatoire de la compétence d’AOM des communes à la communauté de communes dont elles font partie. Le III de l’article 1er précise que si une commune membre d’une communauté de communes n’a pas effectivement transféré à

celle-ci sa compétence d’AOM au 30 septembre 2020, le transfert de compétence sera opéré par délibération de la commune concernée et devra entrer en vigueur le 1er janvier 2021.

L’étude d’impact estime qu’environ 210 communautés de communes sont susceptibles de se voir ainsi transférer la compétence d’AOM au 1er janvier 2021.

À partir de cette date, si le transfert n’a pas été opéré par une ou plusieurs communes d’une communauté de communes, la région se voit chargée, de droit, de la compétence d’AOM sur le territoire de cette communauté de communes, sauf en ce qui concerne les services déjà organisés, à cette date, par une ou plusieurs communes membres qui souhaitent continuer à les organiser librement ; la seule condition pour ce faire est que ces communes doivent en informer préalablement la région. Ces communes qui choisissent ainsi de continuer à organiser elles-mêmes des services de mobilité sans en avoir transféré la responsabilité à la communauté de communes pourront continuer à prélever le versement transport (voir commentaire de l’article 2).

Le transfert automatique à la région de la compétence d’AOM dont une communauté de communes ne s’est pas « emparée » n’est toutefois pas irréversible. Le projet de loi prévoit deux cas de figure dans lesquels cette intercommunalité peut reprendre cette compétence : si elle fusionne avec une autre communauté de communes, ou si elle délibère en vue de créer un syndicat mixte régi par l’article L. 5711-1 ou par l’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales et doté de la compétence en matière de transport (voir encadré page 91).

Dans ces deux cas, la communauté de communes sur le territoire de laquelle la région est devenue l’AOM peut demander à celle-ci de lui « restituer » la compétence, et cette restitution est de droit et doit avoir lieu dans les dix mois suivant la délibération de la communauté de communes. Toutefois, lorsque la région a, entre-temps, organisé des services sur le territoire de la communauté de communes, le transfert des services de transports publics réguliers, à la demande ou scolaires de la région à la communauté de communes intervient dans un délai qui peut être différent, puisqu’il doit être convenu avec la région.

En cas de « restitution » de la compétence d’AOM de la région à la communauté de communes, les communes qui avaient choisi de conserver leurs propres services de mobilité seront obligées de transférer ceux-ci à la communauté de communes dans un délai d’un an.

La prise de compétence par une communauté de communes s’accompagne obligatoirement du transfert concomitant par la région à l’intercommunalité des « charges et biens mobilisés » par la région pour l’exercice de cette compétence, les modalités financières de ce transfert faisant l’objet d’une convention entre la région et la communauté de communes. Si les deux collectivités ne parviennent pas à un accord sur ces modalités financières, le projet de loi prévoit qu’une « commission locale pour l’évaluation des charges et ressources transférées », composée paritairement de représentants de la région et de représentants de l’intercommunalité concernée, est consultée conformément aux modalités prévues par l’article 133 de la loi NOTRe. Si un accord n’est toujours pas trouvé après cette consultation, c’est le préfet de région qui arrête le montant des dépenses résultant du transfert de charges et de biens.

Par coordination avec les modifications apportées par l’article 1er du projet de loi à l’article L. 1231-1 du code des transports, l’article L. 3111-5 du même code est modifié pour que la substitution, de droit, d’un groupement de collectivités à une région pour l’exécution de services organisés par celle-ci sur le territoire du groupement s’applique selon des modalités différentes selon le type d’intercommunalité :

– en cas de création ou de modification du ressort territorial « d’une communauté urbaine, d’une communauté d’agglomération ou d’une métropole » entraînant l’inclusion, dans ce territoire, de services de mobilité organisés par une région, la substitution de droit s’opère comme dans le droit en vigueur ;

– lorsque la compétence d’AOM est transférée par les communes membres d’une communauté de communes à celle-ci (qu’il s’agisse d’une communauté créée ou préexistante), ou lorsque le périmètre d’une communauté de communes dotée de la compétence d’AOM est modifié et que cela entraîne la même situation d’inclusion de services organisés par une région, « la substitution, pour l’exécution des services de transport public réguliers, à la demande ou scolaires, intervient, à [la] demande [de la communauté de communes], dans un délai convenu avec la région ».

3. Le contenu de la compétence des AOM

L’article 1er du projet de loi crée un article L. 1231-1-1 du code des transports qui définit le contenu de la compétence des AOM, qu’il s’agisse des AOM dont la liste figure au I de la nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 du même code, ou des régions qui deviennent AOM sur le territoire de communautés de communes en application du II du même article.

Les services que l’AOM pourra organiser sont les mêmes que ceux que pourra organiser l’AOMR en vertu de l’article L. 1231-3, mais avec, d’une part, une limitation concernant les transports scolaires, et d’autre part, des possibilités supplémentaires qui ne sont pas offertes aux AOMR par le texte.

S’agissant des transports scolaires, les AOMR conservent la compétence qui a été transférée des départements vers les régions par la loi NOTRe. Mais s’agissant des AOM, elles ne sont compétentes que dans les cas prévus au quatrième alinéa de l’article L. 3111-7 et à l’article L. 3111-8 (voir encadré page 94) ; ces articles sont modifiés pour préciser que les « périmètres de transports urbains existant au 1er septembre 1984 » à l’intérieur desquels la responsabilité des transports scolaires relève de l’AOM sont ceux qui sont devenus, depuis, des ressorts territoriaux d’AOM.

S’agissant des possibilités qui sont ouvertes aux AOM mais pas aux AOMR, les AOM peuvent, selon le II de l’article L. 1231-1-1 :

– offrir un service de conseil et d’accompagnement individualisé à la mobilité, destiné aux personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu’aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ;

– mettre en place un service de conseil en mobilité destiné « aux employeurs et aux gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants » ;

– organiser des services de transport de marchandises et de logistique urbaine en cas d’inexistence, d’insuffisance ou d’inadaptation de l’offre privée, afin de réduire la congestion urbaine et les nuisances pour l’environnement.

En conséquence de ce II de l’article L. 1231-1-1, le projet de loi supprime un alinéa de l’article L. 1231-8 qui obligeait les AOM dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants à mettre en place un service de conseil en mobilité à l’intention des employeurs et gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants et à l’intention de publics spécifiques, notamment les personnes handicapées et les personnes âgées.

Comme les AOMR, chaque AOM doit assurer « la planification, le suivi et l’évaluation de sa politique de mobilité », mais le texte précise qu’à ce titre elle doit remplir deux obligations :

– élaborer le plan de mobilité prévu par l’article L. 1214-1 (dans sa rédaction issue de l’article 5 du projet de loi) ou le plan de mobilité rurale prévu par l’article L. 1214-36-1 (qui est créé par l’article 5 du projet de loi) ;

– associer à l’organisation des mobilités « l’ensemble des acteurs concernés ».

Lorsque c’est la région qui est AOM à la place d’une communauté de communes, l’élaboration d’un plan de mobilité n’est pas une obligation mais une faculté ; si elle choisit de le faire, elle doit le définir « à l’échelle la plus pertinente, qui ne peut être supérieure à l’échelle du bassin de mobilité » (la notion de bassin de mobilité est définie à l’article L. 1215-1 créé par l’article 4 du projet de loi).

Une disposition particulière applicable seulement aux métropoles et à la métropole de Lyon (nouvel article L. 2121-3-1) confère à celles-ci, en tant qu’AOM, la possibilité de contribuer au financement d’un service ferroviaire régional de voyageurs ou d’un service en gare situés dans leur ressort territorial afin de répondre à un besoin qui leur est spécifique ou d’assurer un surcroît de desserte. À cette fin, elles peuvent conclure une convention avec la région.

4. Les possibilités de délégation par la région

L’article L. 1231-4 créé dans le code des transports par l’article 1er du projet de loi dispose que la région, pour l’exercice de sa compétence d’AOMR comme pour l’exercice de sa compétence d’AOM lorsque celle-ci lui est transférée par une intercommunalité, a le droit de déléguer, par convention, tout ou partie d’un service ou de plusieurs services de mobilité, dans les conditions prévues par l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales. Cette délégation est faite en faveur d’une collectivité territoriale autre qu’une région, à un EPCI à fiscalité propre ou à une autre AOM.

Une telle délégation peut être opérée soit à l’initiative de la région, soit à la demande d’une ou plusieurs AOM, notamment si celles-ci constatent « qu’un besoin de mobilité dépassant leurs ressorts territoriaux respectifs n’est pas satisfait ».

5. Une modification de l’article 133 de la loi NOTRe

L’article 133 de la loi précitée du 7 août 2015 (loi NOTRe) a prévu que les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans cette loi et ayant pour conséquence d’accroître les charges des collectivités locales ou de leurs groupements « ouvrent droit à une compensation financière » dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales.

S’agissant des transferts de compétences effectués par la loi NOTRe entre les départements et d’autres collectivités locales ou vers des groupements de collectivités locales, et qui ont pour conséquence d’accroître la charge de ces collectivités ou groupements, le V de l’article 133 de la loi impose le transfert concomitant par le département des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. Ces ressources « sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par le département au titre des compétences transférées. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. »

L’article 1er du projet de loi d’orientation des mobilités complète cette dernière phrase pour préciser que cette compensation intégrale est calculée en incluant « le montant des crédits alloués par le département à l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains dans le cadre de la convention prévue à l’article L. 3111-8 du code des transports lorsque cette compétence est transférée à la région ». Pour mémoire, il s’agit de la compétence d’organisation des transports scolaires.

C. les dispositions adoptées par le sénat

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a largement modifié les dispositions de l’article 1er du projet de loi relatives aux compétences des AOM, même si elle a globalement souscrit à la logique du projet de loi visant à clarifier la carte des AOM et à inciter un plus grand nombre de collectivités et de groupements de collectivités à se saisir de cette compétence. La commission a principalement souhaité conférer davantage de souplesse à la procédure de transfert de la compétence d’organisation de la mobilité, d’une part en laissant plus de temps aux communes pour choisir de transférer ou non leur compétence aux communautés de communes, et d’autre part en introduisant un troisième cas de réversibilité du transfert de la compétence d’une communauté de communes à la région.

a. Les modifications apportées aux transferts de compétences

La commission a adopté un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des lois visant à traiter explicitement le cas des îles maritimes composées d’une seule commune, territoires sur lesquels ne s’applique pas l’obligation de couverture intégrale par des EPCI à fiscalité propre ; ces communes sont mentionnées au V de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ([26]). L’amendement adopté complète donc l’article L. 1231-1 du code des transports pour que ces communes insulaires isolées :

– d’une part, aient la qualité d’AOM comme les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles, les communautés de communes auxquelles cette compétence est transférée par leurs membres, les syndicats mixtes, les PETR et les communes qui, en cas de prise de compétence par la région, continuent à organiser librement des services malgré cette prise de compétence ;

– d’autre part, lorsqu’elles n’exercent pas cette compétence d’AOM, puissent demander le transfert de cette compétence à la région, avec, dans ce cas, un double calendrier :

si une telle commune délibère sur ce transfert avant le 31 mars 2021, le transfert à la région est de droit et la région doit l’exercer à compter du 1er juillet 2021 ;

si la délibération est prise après le 31 mars 2021, le conseil régional dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer sur le transfert, et peut donc le refuser ; à défaut de délibération du conseil régional dans ce délai, sa décision est réputée favorable au transfert.

L’amendement prévoit également que, comme pour le cas général des communautés de communes traité par le III de l’article L. 1231-1 du code des transports, le transfert de la compétence d’AOM par une île mono-communale à la région n’est pas irréversible, les trois clauses de réversibilité pouvant être utilisées par ces communes.

La commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis pour allonger le délai laissé aux communes membres d’une communauté de communes pour se prononcer sur le transfert de leur compétence d’AOM à la communauté : la date butoir passe du 30 septembre 2020 au 31 décembre 2020 pour la délibération, et du 1er janvier 2021 au 1er juillet 2021 pour la prise d’effet du transfert prononcé par arrêté du préfet et donc pour l’exercice de plein droit de la compétence d’AOM par la région sur le territoire de la communauté de communes concernée. La commission du Sénat a précisé que l’organe délibérant de la communauté de communes et les conseils municipaux de ses membres se prononcent sur le transfert dans les mêmes conditions de majorité que celles qui sont requises pour la création de l’EPCI, et que le transfert de compétence s’effectue selon les modalités prévues aux quatre derniers alinéas de l’article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales.

S’agissant du caractère réversible du transfert de la compétence de certaines communautés de communes (et des communes insulaires isolées) à la région, la commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis qui procèdent aux ajouts suivants dans l’article L. 1231-1 :

– lorsqu’une communauté de communes (ou une commune insulaire isolée) décide de demander à la région la restitution de la compétence parce qu’elle fusionne avec une autre communauté de communes ou décide de créer ou d’adhérer à un syndicat mixte, la délibération demandant la restitution doit intervenir « dans un délai d’un an à compter » soit de l’entrée en vigueur de l’arrêté préfectoral prononçant la fusion des deux communautés de communes, soit de l’adhésion d’une commune insulaire isolée à un EPCI, soit de la délibération de création ou d’adhésion au syndicat mixte ;

– un troisième cas de réversibilité : la restitution de la compétence d’AOM de la région à la communauté de communes est de droit si elle est décidée d’un commun accord entre la communauté de communes et la région. La procédure est alors la suivante : la communauté de communes adopte une délibération demandant le transfert ; le conseil régional a trois mois pour se prononcer sur ce transfert ; à défaut de délibération dans ce délai, la décision de la région est réputée favorable à la restitution de la compétence ;

– en cas de restitution de la compétence d’AOM par une région à une communauté de communes, le transfert des services de transports publics réguliers, à la demande ou scolaire doit intervenir dans un délai convenu avec la région et au plus tard dans les trois ans qui suivent la restitution de la compétence ;

– de plus, en cas de restitution de la compétence, le transfert des services de mobilité entraîne de plein droit l’application de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales à l’ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu’à l’ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert. Les dispositions visées sont les trois premiers alinéas de l’article L. 1321-2 et les articles L. 1321-3 et suivants du code général des collectivités territoriales :

b. Les modifications apportées au contenu des compétences des AOM et des AOMR

L’article L. 1231-1-1 du code des transports créé par le projet de loi et relatif au contenu des compétences des AOM (obligations et facultés) a été modifié par la commission du Sénat par adoption de deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis portant sur les obligations de planification prévues pour les AOM par la rédaction initiale du projet de loi : celle-ci imposait aux AOM d’élaborer un plan de mobilité ou un plan de mobilité rurale, cette obligation n’étant toutefois qu’une faculté quand l’AOM est une région. Les rapporteurs ont considéré que ces dispositions étaient superflues et ont donc procédé à leur suppression.

S’agissant des obligations de planification prévues par l’article L. 1231-3 du même code pour les AOMR, la commission a adopté un amendement de la rapporteure pour avis précisant que la planification, par la région, de sa politique de mobilité peut être intégrée au SRADDET.

La commission a également adopté un amendement de M. Ronan Dantec (RDSE) qui vise à imposer aux AOM, aux AOMR et à Île-de-France Mobilités l’obligation de contribuer aux objectifs de lutte contre le changement climatique et contre la pollution de l’air.

c. Les modifications apportées à la délégation de services par les régions

L’article L. 1231-4 du code des transports créé par le projet de loi permet à une région, qu’elle agisse en tant qu’AOMR ou en tant qu’AOM, de déléguer des services par contrat à une autre collectivité locale, à un EPCI à fiscalité propre ou à une autre AOM. La commission a adopté trois amendements identiques, présentés par Mme Michèle Vullien (UC), par le groupe Socialiste et républicain et par M. Ronan Dantec (RDSE), ajoutant à la liste des délégataires possibles les syndicats mixtes « loi SRU » mentionnés à l’article L. 1231-10 du code des transports. Elle a également adopté un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des lois supprimant la possibilité explicite, pour une telle délégation, d’intervenir à la demande d’une ou plusieurs AOM.

d. La modification adoptée sur les transports scolaires

La commission a adopté un amendement du groupe Socialiste et républicain complétant l’article L. 3111-8 du code des transports relatif aux transports scolaires pour ajouter que l’autorité organisatrice qui conclut une convention avec la région « apprécie l’opportunité de recourir à des services de transport scolaire ou à d’autres services réguliers de transport public de personnes, en tenant compte des enjeux de qualité et de sécurité du transport des élèves ».

e. La suppression de la modification de l’article 133 de la loi NOTRe

La commission a adopté trois amendements identiques présentés par la rapporteure pour avis de la commission des lois, par Mme Laure Darcos (LR) et par M. Alain Fouché (LIRT) supprimant le II de l’article 1er du projet de loi qui modifiait l’article 133 de la loi NOTRe.

2. L’examen en séance publique

a. Les obligations des AOT

L’article L. 1211-4 du code des transports, qui définit les missions de service public de l’ensemble des AOT (État, collectivités territoriales et groupements de collectivités), a été modifié par l’adoption, en séance publique, de trois amendements identiques présentés par M. Daniel Gremillet (LR), Mme Françoise Laborde (RDSE) et M. Cyril Pellevat (LR) visant à ce que les AOT tiennent compte, dans le cadre de ces missions, « à la fois de la pluralité des besoins en matière de mobilité et de la diversité des territoires afin de leur apporter des réponses adaptées, durables et équitables ». Le rapporteur a émis un avis favorable, le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat.

b. Les transferts de compétence

Lorsqu’une région exerce la compétence d’AOM à la place d’une communauté de communes sur le territoire de celle-ci, en application du II de l’article L. 1231-1 du code des transports modifié par le projet de loi, il est possible pour une ou plusieurs communes de poursuivre la fourniture de services qu’elles organisaient avant ce transfert. Le Sénat a adopté un amendement de M. Patrick Chaize (LR), avec avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, afin que ces communes puissent alors continuer à prélever le « versement transport » (voir commentaire de l’article 2) si elles finançaient ces services par ce moyen.

Le Gouvernement a déposé un amendement pour supprimer le troisième cas de réversibilité, introduit par la commission du Sénat, mais cet amendement a été rejeté.

Lorsque la réversibilité est utilisée par une communauté de communes, le texte adopté en commission prévoyait que le transfert des services de la région à la communauté de communes devrait intervenir au plus tard dans un délai de trois ans. En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Jean-François Husson (LR) supprimant ce délai de trois ans, afin que le délai de transfert soit simplement convenu avec la région. Le rapporteur et le Gouvernement ont émis un avis favorable à cet amendement.

c. Les transports scolaires

Le Sénat a adopté un amendement de Mme Dominique Vérien (UC), soutenu par le rapporteur (le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse des sénateurs), complétant l’article L. 3111-7 du code des transports par un alinéa imposant aux autorités organisatrices de favoriser l’ouverture des services de transport scolaire à d’autres usagers.

D’autre part, le Sénat a adopté, contre l’avis du Gouvernement, des amendements identiques de MM. Jean-François Longeot (UC), Michel Vaspart (LR) et Jean-François Rapin (LR) créant un article L. 3111-10-1 dans le code des transports pour obliger l’Éducation nationale à consulter les autorités organisatrices compétentes en matière de transports scolaires « sur les projets de modification des temps scolaires susceptibles d’avoir un impact sur l’organisation des services de transport scolaire ».

D. les travaux de votre commission

1. Les compétences des AOM et des AOMR

S’agissant de la définition du contenu de la compétence des AOM (nouvel article L. 1231-1-1 du code des transports), la commission a adopté trois amendements :

– deux amendements identiques de MM. Alain Perea et Damien Pichereau (LaREM) ajoutant la possibilité, pour une AOM, de contribuer au développement de services de transport de marchandises et de logistique urbaine en cas de carence de l’offre privée ;

– un amendement de M. Matthieu Orphelin (NI) ajoutant l’obligation, pour chaque AOM, de contribuer à la lutte contre l’étalement urbain.

En ce qui concerne les autorités organisatrices de la mobilité régionales (AOMR), dont les compétences sont définies par le nouvel article L. 1231-3 du code des transports, la commission a adopté un amendement de votre rapporteur supprimant l’intégration facultative, dans les SRADDET, de la planification régionale en matière de mobilité. Un autre amendement de votre rapporteur adopté par la commission complète le nouvel article L. 1231-4 du même code, relatif à la possibilité, pour une région, de déléguer par convention tout ou partie des services relevant de sa compétence d’AOMR, afin que la région puisse déléguer non seulement des services, mais aussi les autres composantes de sa compétence.

2. Les précisions relatives aux transports scolaires

Des précisions ont été apportées par la commission s’agissant des transports scolaires.

Le Sénat a introduit, dans l’article L. 3111-7 du code des transports, un alinéa invitant les autorités organisatrices des services de transports scolaires (c’est-à-dire, en principe, les régions) à favoriser l’ouverture de ces services à d’autres usagers. Des amendements identiques de votre rapporteur et de Mme Aude Luquet (Modem) ont conduit à préciser que dès lors qu’un service public régulier de transport routier de personnes est principalement dédié au transport d’élèves, ce service est soumis aux dispositions applicables au transport en commun d’enfants. Ainsi, même s’ils ne transportent pas seulement des élèves, les véhicules utilisés devront être conformes aux prescriptions réglementaires du code de la route relatives au transport d’enfants, pour assurer leur sécurité.

Par ailleurs, la commission a supprimé, en adoptant des amendements identiques de votre rapporteur et de M. Anthony Cellier (LaREM), la procédure, introduite par le Sénat, de consultation des autorités organisatrices par l’Éducation nationale sur les projets de modification des temps scolaires, une telle consultation étant déjà prévue par le code de l’éducation.

3. Les clarifications et modifications concernant les transferts de compétences

● La commission a adopté, sur l’article 1er, vingt-cinq amendements présentés par votre rapporteur pour améliorer la rédaction du texte, clarifier celle-ci ou procéder à des mesures de coordination juridique. Les points qui suivent ont été clarifiés.

Les communes membres d’une intercommunalité mais qui ont décidé de ne pas lui transférer leur compétence d’AOM ne pourront, en tout état de cause, pas demeurer des AOM au-delà du 1er juillet 2021.

Toutefois, en cas de prise de la compétence d’AOM par une région et pour préserver les services préexistants organisés par certaines communes :

– les communes pourront continuer à prélever le « versement mobilité » pour maintenir les services de transport préexistants qu’elles ont organisés ;

– si une commune, membre d’une intercommunalité, a transféré sa compétence d’AOM à un syndicat mixte auquel elle a adhéré mais auquel l’intercommunalité n’a pas adhéré, ce syndicat mixte de transport demeurera compétent sur le territoire de cette commune, tandis que la région deviendra compétente sur le reste du périmètre de la communauté de communes.

● S’agissant du dispositif de réversibilité prévu par le projet de loi, qui permet à une communauté de communes, dont la compétence d’AOM a été transférée de droit à la région, de « récupérer » cette compétence, la commission a adopté :

– un amendement de votre rapporteur précisant que lorsque la communauté de communes demande à la région le transfert de la compétence, ce transfert porte sur l’ensemble constitué par les services de transport public réguliers, à la demande et scolaires (et non plus « ou scolaires ») intégralement effectués dans le ressort territorial de la communauté de communes ou de la commune qui organisait seule, avant le transfert à la région, des services ;

– trois amendements identiques présentés par votre rapporteur, par le rapporteur pour avis de la commission des lois et par Mme Aude Luquet (Modem), qui suppriment l’alinéa 18 de l’article 1er, correspondant au troisième cas de réversibilité du transfert de la compétence d’AOM d’une communauté de communes à une région.

● Enfin, la commission a rétabli le paragraphe II de l’article 1er dans sa version initiale, qui modifiait l’article 133 de la loi NOTRe, en adoptant des amendements identiques de M. Martial Saddier (LR), Mme Valérie Lacroute (LR), MM. Benoît Simian (LaREM) et Pierre Morel-à-L’Huissier (UDI).

4. La modification des règles de constitution des syndicats mixtes

Les syndicats mixtes dits « ouverts », associant des collectivités locales, des groupements de collectivités et d’autres personnes morales de droit public sont régis par l’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales. Le dernier alinéa de cet article pose une règle spécifique ne s’appliquant qu’à ceux de ces syndicats mixtes auxquels a été transférée la compétence d’AOM ; il prévoit en effet que, lorsqu'un EPCI à fiscalité propre dont la population est supérieure à 400 000 habitants ou la métropole de Lyon a transféré sa compétence en matière d'organisation de la mobilité à un syndicat mixte, « sa représentation au titre de cette compétence est au moins égale à la majorité des sièges composant le comité syndical ».

La commission a adopté un amendement de M. Lionel Causse (LaREM) supprimant cette disposition particulière, afin de faciliter la gouvernance des syndicats mixtes de transport.

5. La modification du dispositif, introduit par le Sénat, d’encadrement des services de transport touristiques

Le Sénat a introduit dans le code des transports un article L. 1221-4-1 prévoyant que les opérateurs souhaitant mettre en place un service de transport public « essentiellement exploité pour son intérêt historique ou sa vocation touristique » doivent respecter des prescriptions générales préalablement publiées par les AOM, les AOMR, Île-de-France Mobilités (IdFM) et les métropoles. Ces prescriptions sont intégrées dans une convention, conclue après avis conforme de la collectivité compétente en matière de voirie, cette convention ne pouvant pas octroyer de droits exclusifs. Les prescriptions doivent prévoir en particulier des mesures favorisant l’utilisation de véhicules à faibles émissions.

La commission a adopté un amendement de M. Damien Pichereau (LaREM), sous-amendé par votre rapporteur, qui modifie le dispositif introduit par le Sénat en distinguant deux cas de figure. L’amendement prévoit en effet que les AOM, les AOMR, IdFM et les métropoles peuvent, pour des services de ce type, décider de recourir à « une procédure de publicité avec mise en concurrence » ou à « une procédure de publicité sans mise en concurrence ».

Dans le premier cas, la mise en concurrence aboutit à la conclusion d’une convention entre l’autorité organisatrice et un opérateur ; cette convention est à durée limitée et doit comprendre les mesures prévues par le Sénat en faveur de l’utilisation de véhicules à faibles émissions.

Dans le second cas, puisqu’il n’y a pas de mise en concurrence, l’opérateur choisi par l’autorité organisatrice conclut aussi une convention avec celle-ci. L’autorité organisatrice devra avoir défini préalablement des prescriptions générales d’exécution, qui sont intégrées dans la convention. Celle-ci ne peut pas accorder de droits exclusifs, et le nombre d’opérateurs ne peut pas être contingenté.

Dans les deux cas, l’accord des gestionnaires de voirie concernés doit être obtenu, avant la signature de la convention, sur l’emplacement des points d’arrêt et des zones de régulation des bus touristiques.

III. Le rÉgime particulier de l’Île-de-France

A. le droit en vigueur

La gouvernance des transports publics dans la région Île-de-France est régie par des dispositions spécifiques (articles L. 1241-1 à L. 1241-20 du code des transports). La particularité la plus notable est l’existence d’une autorité organisatrice unique pour l’ensemble du territoire régional : le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF). D’autres particularités concernent les dispositions relatives au financement des transports et aux documents de planification (voir les commentaires des articles 2 et 5).

Le STIF est un établissement public administratif qui réunit la région Île-de-France, la Ville de Paris et les départements de la Seine-Saint-Denis, des Hauts-de-Seine, des Yvelines, du Val-de-Marne, de l’Essonne, de Seine-et-Marne et du Val-d’Oise. Le conseil d’administration du STIF, régi par l’article L. 1241-9 du code des transports, doit assurer la représentation des collectivités territoriales qui en sont membres et compte aussi des représentants de la chambre de commerce et d’industrie d’Île-de-France et des présidents des EPCI.

En vertu de l’article L. 1241-1 du code des transports, le STIF est l’autorité organisatrice des services de transports publics réguliers de personnes dans la région Île-de-France, y compris pour les transports publics réguliers fluviaux. Le STIF est chargé d’assurer les missions et de développer les services mentionnés à l’article L. 1231-8 du même code (qui s’applique à toutes les AOM d’agglomérations de plus de 100 000 habitants) c’est-à-dire, notamment, l’élaboration d’outils d’aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité, l’instauration d’un service d’information sur l’ensemble des modes de transports et sur leur combinaison, ainsi que la mise en place d’un service de conseil en mobilité.

C’est également le STIF qui est responsable de l’organisation et du fonctionnement des transports scolaires (article L. 3111-14) et du financement des frais de transport individuel des élèves handicapés vers les établissements scolaires et des étudiants handicapés vers les établissements d’enseignement supérieur (article L. 3111-16). En Île-de-France, les départements n’ont donc aucune compétence « transports scolaires ». Toutefois, l’article L. 3111-15 permet au STIF de leur déléguer certaines attributions en matière de transports scolaires, les départements d’Île-de-France ayant ensuite eux-mêmes la possibilité de « subdéléguer » par convention ces attributions à d’autres collectivités ou à des personnes morales publiques ou privées. Par exemple, au 1er avril 2019, dans le département de Seine-et-Marne, sept communautés d’agglomération, sept communautés de communes, quatre syndicats intercommunaux et quatre syndicats mixtes exercent des compétences en matière de transport scolaire. C’est également le cas pour quatre communautés d’agglomération et une communauté urbaine dans le département des Yvelines.

La compétence générale du STIF lui confère plusieurs facultés : le STIF peut organiser des services de transport à la demande, il peut délivrer un label « auto-partage » pour des véhicules affectés à cette activité, il peut mettre à la disposition du public des plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et demandes de covoiturage, et il peut organiser des services publics d’auto-partage, de location de bicyclettes et de transport de marchandises et de logistique urbaine, selon les modalités définies aux articles L. 1231-1, L. 1231-14 et L. 1231-16 du code des transports, c’est-à-dire à condition que de tels services publics soient inexistants et que les communes et EPCI sur le territoire desquels le STIF envisage d’organiser ces services aient donné leur accord.

B. les dispositions du projet de loi

L’article 1er du projet de loi procède à une nouvelle rédaction complète de l’article L. 1241-1 du code des transports qui définit les missions du Syndicat des transports d’Île-de-France. Il convient cependant de noter que d’autres modifications sont apportées à ce même l’article L. 1241-1 par plusieurs autres articles du projet de loi (les articles 4, 6 et 15), qui visent donc à modifier la rédaction de l’article telle qu’établie par l’article 1er.

L’article 1er prend acte du changement de nom décidé par le STIF lui-même, dont l’organe délibérant a choisi en 2017 le changement en « Île-de-France Mobilités » (IdFM) : le projet de loi procède à la substitution de cette nouvelle dénomination à l’ancienne dans l’ensemble des textes législatifs en vigueur.

Outre des modifications rédactionnelles, l’article L. 1241-1 du code des transports se trouve complété sur plusieurs points.

La compétence actuelle du STIF en matière d’usages partagés des véhicules terrestres à moteur (délivrance d’un label « auto-partage », mise à disposition de plateformes dématérialisées pour le covoiturage en cas de carence de l’offre privée, création d’un signe distinctif pour les véhicules utilisés dans le cadre d’un covoiturage) est élargie et reformulée, par la combinaison des dispositions des articles 1er et 15 du projet de loi. Ainsi, IdFM est compétent pour organiser « des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur » et pour « contribuer à leur développement » ; il peut notamment organiser un service public d’auto-partage (dans les mêmes conditions que pour un service de location de bicyclettes : inexistence d’un tel service public et accord des communes ou EPCI concernés).

Comme pour les services de mobilités actives, le projet de loi prévoit une consultation obligatoire d’IdFM avant toute décision de développement ou de renouvellement de services d’usages partagés existants. IdFM conserve la faculté qu’a le STIF de délivrer un label « auto-partage » et de mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées de covoiturage, et se voit reconnaître par l’article 15 du projet de loi la possibilité de verser une allocation aux passagers ou aux conducteurs qui pratiquent le covoiturage.

Comme les AOM de droit commun (article L. 1231-1-1 du code des transports créé par le projet de loi), IdFM peut aussi, par la combinaison des dispositions de l’article 1er et de l’article 6 du projet de loi qui créent un paragraphe II dans l’article L. 1241-1 :

– offrir un service de conseil et d’accompagnement individualisé à la mobilité destiné aux personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu’à celles en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite ;

– organiser des services de mobilité solidaire, contribuer à leur développement et verser des aides individuelles à la mobilité ;

– mettre en place un service de conseil en mobilité destiné aux employeurs et aux gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants ;

– organiser des services de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas de carence de l’offre privée, afin de réduire la congestion urbaine et les nuisances pour l’environnement. Il convient de noter que sur ce point, le projet de loi supprime la double condition, qui figure dans le droit en vigueur, d’inexistence de services publics de cette nature et d’accord des communes et des EPCI concernés.

De même, comme toutes les autres AOM, IdFM se voit chargé d’assurer la planification, le suivi et l’évaluation de sa politique de mobilité. Le droit en vigueur oblige déjà le STIF à élaborer un plan de déplacements urbains (PDU), et IdFM conserve cette obligation, le PDU étant rebaptisé « plan de mobilité » par l’article 5 du projet de loi.

L’article L. 1241-3 du code des transports modifié par l’article 1er du projet de loi permet à IdFM de déléguer à des collectivités locales ou groupements de collectivités tout ou partie de ses compétences d’organisation de services. L’article L. 1241-5 modifié du même code donne également la possibilité à IdFM d’assurer l’exécution des services par des filiales.

C. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de M. Ronan Dantec (RDSE) visant à ce qu’Île-de-France Mobilités contribue aux objectifs de lutte contre le changement climatique et contre la pollution de l’air.

S’agissant de l’organisation par IdFM de services relatifs aux mobilités actives, la commission a adopté un amendement de Mme Laure Darcos (LR) visant à introduire une dérogation pour les services publics de location de bicyclettes de longue durée sans impact sur la voirie, sans que la rédaction de l’amendement permette d’identifier clairement les règles auxquelles il s’agit de déroger.

En ce qui concerne les transports scolaires, l’article L. 3111-15 du code de transports ne permet actuellement au STIF de déléguer la compétence qu’aux départements. La commission a adopté deux amendements identiques de M. Roger Karoutchi (LR) et Mme Sophie Primas (LR) afin de permettre à IdFM de déléguer l’organisation des transports scolaires non seulement aux départements mais aussi à des communes, à des EPCI, à des syndicats mixtes, à des établissements d’enseignement, à des associations de parents d’élèves et à des associations familiales, ce qui est autorisé dans les régions autres que l’Île-de-France (article L. 3111-9 du code des transports). En revanche, l’amendement n’ouvre pas aux acteurs autres que les départements le droit de subdéléguer ensuite cette compétence à d’autres acteurs.

Enfin, la commission a adopté deux amendements identiques de M. Roger Karoutchi et de Mme Sophie Primas relatifs à l’organisation de services publics réguliers de transports à vocation touristique. L’article L. 1241-5 du code des transports prévoit que les services organisés par le STIF doivent être inscrits dans un plan régional de transport. Les amendements adoptés visent à permettre à IdFM d’inscrire dans ce plan des services publics réguliers de transports à vocation touristique sans attribution de droits exclusifs d’exploitation et sans mise en concurrence préalable, à la seule condition que les exploitants choisis après publicité par IdFM démontrent leur capacité à opérer ces services selon les prescriptions posées par IdFM.

2. L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté un amendement de M. Roger Karoutchi (LR), contre l’avis du Gouvernement, qui dispose qu’Île-de-France Mobilités est seul compétent pour délivrer un label « auto-partage » sur le territoire de la région Île-de-France.

Un amendement de M. Olivier Léonhardt (UC) a introduit des représentants « des associations d’usagers » dans la composition du conseil d’administration d’Île-de-France Mobilités. Le rapporteur et le Gouvernement ont émis des avis défavorables à cet amendement.

Le Sénat a modifié en séance publique le dispositif adopté en commission relatif aux services de transport touristiques, en adoptant trois amendements identiques présentés par M. Roger Karoutchi, Mme Sophie Primas et M. Hervé Marseille (UC), contre l’avis du Gouvernement. Codifié dans un article L. 1221-4-1 du code des transports au lieu d’être inséré dans l’article L. 1241-5, et donc applicable sur tout le territoire français et pas seulement en Île-de-France, le dispositif adopté introduit une procédure destinée à la mise en place, par des opérateurs de transport, de services de transport public « essentiellement exploité[s] pour [leur] intérêt historique ou [leur] vocation touristique ». Ces opérateurs doivent respecter des « prescriptions générales d’exécution » des services, publiées par les autorités organisatrices mentionnées aux articles L. 1231-1 (les AOM), L. 1231-3 (les AOMR), L. 1241-1 (Île-de-France Mobilités), L. 2121-3 (les régions dans leur compétence ferroviaire) et L. 3111-1 (syndicats mixtes de transport). Ces prescriptions, qui doivent prévoir des mesures de nature à favoriser l’utilisation de véhicules à faibles émissions, sont intégrées dans une convention conclue après avis conforme de la collectivité compétente en matière de voirie. Cette convention ne peut pas accorder de droits exclusifs.

Le nouveau dispositif n’a pas vocation à s’appliquer aux services existants déjà conventionnés, mais seulement aux conventions futures.

D. les travaux de votre commission

La commission n’a apporté aux dispositions relatives à l’Île-de-France que des modifications rédactionnelles, à l’initiative de votre rapporteur.

Article 1er bis A (nouveau) (article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales) Restrictions de circulation sur les îles mono-communales

I. le droit en vigueur

L’article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales confère au maire un pouvoir général de police de la circulation, sous réserve des pouvoirs du préfet sur les routes à grande circulation. Un maire peut ainsi, par exemple, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l’environnement, interdire à certaines heures l’accès à une voie ou réserver cet accès à une ou plusieurs catégories de véhicules, et peut aussi réglementer le stationnement des véhicules (article L. 2213-2 du même code).

L’article L. 2213-4 du même code dispose que le maire « peut, par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. » Ces mesures d’interdiction ne sont pas applicables aux véhicules utilisés pour assurer une mission de service public.

II. les dispositions adoptées par la commission

La commission a adopté un amendement présenté par M. Jimmy Pahun (Modem) complétant l’article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales pour permettre au maire, sur une île mono-communale, de prendre des mesures d’interdiction de la circulation dont le champ couvre l’ensemble du territoire de la commune, et pas seulement des mesures applicables à certaines voies ou à certains secteurs. Cet amendement a été adopté avec l’avis favorable de votre rapporteur, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse de la commission.

Article 1er bis B (nouveau) (article L. 1111-1 du code des transports) Inscription de la mobilité active et de la lutte contre la sédentarité dans les grands objectifs de la politique des transports

I. le droit en vigueur

L’article L. 1111-1 du code des transports dispose que le système des transports « doit satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu'a toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d'un handicap, de se déplacer et la liberté d'en choisir les moyens ainsi que la faculté qui lui est reconnue d'exécuter elle-même le transport de ses biens ou de le confier à l'organisme ou à l'entreprise de son choix. »

Il prévoit que la mise en œuvre de cet objectif doit s'effectuer « dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité et dans le respect des objectifs de limitation ou de réduction des risques, accidents, nuisances, notamment sonores, émissions de polluants et de gaz à effet de serre ».

L’article L. 1111-1 du code des transports est modifié par l’article 1er du projet de loi, qui y remplace l’expression « le système des transports » par « l’organisation des mobilités sur l’ensemble du territoire » (voir commentaire de l’article 1er).

II. les dispositions adoptées par la commission

La commission a adopté un amendement présenté par sa présidente, Mme Barbara Pompili, qui vise à apporter deux modifications à l’article L. 1111-1 du code des transports :

– indiquer explicitement que la liberté de choisir les moyens de se déplacer inclue les moyens « faisant appel à la mobilité active » ;

– ajouter aux objectifs qui doivent être respectés la lutte contre la sédentarité.

Votre rapporteur a émis un avis favorable sur cet amendement, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse de la commission.

Article 1er bis (article L. 1241-4 du code des transports et article 20-2 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) Possibilité pour Île-de-France Mobilités d’avoir recours à la déclaration de projet prévue par l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme

I. le droit en vigueur

L’article L. 300-1 du code de l’urbanisme définit les « actions ou opérations d’aménagement » comme celles ayant pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. Lorsqu’une action ou une opération d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 est envisagée, l’article L. 300-6 permet à l’État, aux établissements publics de l’État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements de se prononcer par une déclaration de projet (après enquête publique) sur l’intérêt général de cette action ou de cette opération, ou sur la réalisation d’un programme de construction.

Le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), dont la nature et les compétences sont définies par les articles L. 1241-1 et suivants du code des transports (voir commentaire de l’article 1er) est un établissement public. L’article L. 1241-4 lui permet d’« assurer la maîtrise d’ouvrage ou [de] désigner le ou les maîtres d’ouvrage de projets d’infrastructures nouvelles destinées au transport public de voyageurs, dans la limite des compétences reconnues à SNCF Réseau et à l’établissement public Société du Grand Paris ». Mais il n’est ni un établissement public de l’État, ni un groupement de collectivités territoriales, et il ne peut donc pas appliquer la procédure de déclaration de projet prévue par l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme.

II. les dispositions adoptées par le sénat

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de M. Roger Karoutchi (LR) complétant l’article L. 1241-4 du code des transports pour permettre à Île-de-France Mobilités d’être assimilé à un groupement de collectivités territoriales au sens et pour l’application de l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme. En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de coordination du rapporteur, avec avis favorable du Gouvernement.

III. les travaux de votre commission

La commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

Article 2 (articles L. 2333-64, L. 2333-65, L. 2333-66, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 2333-70, L. 2333-73, L. 2531-2, L. 2531-3, L. 2531-5, L. 2531-6, L. 2531-9, L. 5214-23, L. 5215-32, L. 5216-8, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale et articles L. 1221-13 et L. 1231-12 du code des transports) Versement destiné au financement des services de mobilité

IV. le droit en vigueur

A. le Champ d’application du versement transport

Les employeurs sont assujettis à une contribution appelée « versement destiné au financement des transports en commun » (dit « versement transport » ou VT) ; cette contribution est recouvrée par les URSSAF. Les dispositions législatives relatives à ce versement ont été intégrées dans le code général des collectivités territoriales (articles L. 2333-64 à L. 2333-75 pour les régions autres que l’Île-de-France et articles L. 2531-2 à L. 2531-11 pour la région parisienne).

Tout employeur, public ou privé, quelle que soit la nature de son activité ou la forme juridique de son entreprise ou de son organisation ([27]), est soumis à cette contribution s’il remplit les deux conditions cumulatives suivantes : il est présent dans une zone géographique où le VT a été institué ; au moins 11 de ses salariés exercent leur activité professionnelle dans le périmètre de cette zone. C’est le lieu d’exercice effectif de l’activité des salariés qui est pris en compte, et non le lieu d’implantation du siège de l’entreprise. L’instauration de ce versement est une prérogative facultative des communes et des groupements de communes dont la population dépasse un seuil fixé par la loi ou si une ou plusieurs communes de l’établissement public de coopération intercommunale sont classées « communes touristiques ».

Le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) a instauré le VT à Paris et dans l’ensemble des communes des sept départements d’Île-de-France ; de ce fait, tous les employeurs situés en région parisienne et employant au moins 11 salariés sont redevables.

En dehors de l’Île-de-France, le VT peut être instauré :

– dans une commune ou une communauté urbaine dont la population est supérieure à 10 000 habitants ou, dans les deux cas, lorsque la population est inférieure à 10 000 habitants et que le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques ;

– dans le ressort d’un établissement public de coopération intercommunale compétent pour l’organisation de la mobilité, lorsque la population de l’ensemble des communes membres de l’établissement atteint le seuil de 10 000 habitants ;

– dans le ressort d’une métropole.

Le champ d’application du VT a été plusieurs fois modifié, notamment s’agissant du critère d’effectifs. Jusqu’en 2015, le VT concernait les employeurs qui avaient plus de 9 salariés dans la zone considérée. Le seuil a été relevé à 11 salariés depuis le 1er janvier 2016, par la loi de finances pour 2016 (loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015). Depuis le 1er janvier 2018, le seuil est toujours de 11 salariés, mais les modalités de décompte de cet effectif ont été modifiées (ces modalités sont définies par voie réglementaire). Les entreprises qui franchissent le seuil de 11 salariés bénéficient d’une dispense totale de versement pendant trois ans, et d’un abattement dégressif de leur taux de versement pendant les trois années suivantes (article L. 2333-64 du code des collectivités territoriales).

Il convient de noter que l’application du seuil d’effectifs est en cours de modification législative : l’article 6 du projet de loi dit « PACTE » (projet de loi relatif à la croissance et à l’activité des entreprises), définitivement adopté le 11 avril 2019 par l’Assemblée nationale mais non promulgué, harmonise le mode de décompte des effectifs utilisés pour l’application de seuils d’effectifs par de nombreuses dispositions législatives, dont celles relatives au versement transport. C’est le nouvel article L. 130-1 du code de la sécurité sociale, créé par la loi « PACTE » qui s’appliquera désormais, l’article 6 du projet de loi « PACTE » disposant que l’article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales est modifié pour inclure une référence à cet article L. 130-1. Celui-ci dispose que le franchissement à la hausse du seuil d’effectif n’est pris en compte que s’il a été atteint ou dépassé pendant cinq années civiles consécutives.

B. l’assiette, les taux et le recouvrement

L’assiette du VT est constituée des revenus d’activité tels qu’ils sont pris en compte pour la détermination de l’assiette des cotisations d’assurance maladie mises à la charge des employeurs et affectées au financement des régimes de base de l’assurance maladie. Le code général des collectivités territoriales fixe les taux maxima du VT, en fonction du nombre d’habitants de la commune ou de l’agglomération (article L. 2333-67) :

Taux maxima du versement transport

(1) Cette majoration peut concerner les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles et les autorités organisatrices auxquelles ont adhéré une communauté urbaine, une communauté d’agglomération, une communauté de communes ou une métropole.

Le taux réel est fixé ou modifié par une délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant du groupement de communes.

Pour les taux applicables en Île-de-France, l’article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales fixe les taux maxima, les taux réels étant fixés par le STIF. Actuellement, plusieurs taux sont appliqués, et une répartition des communes appliquant ces différents taux est réalisée afin de mettre en adéquation le taux avec la desserte en transports en commun de la commune où sont situés les emplois considérés. À Paris et dans les Hauts-de-Seine, le taux appliqué est actuellement de 2,95 % ; en Seine-Saint-Denis et dans le Val-de-Marne, le taux appliqué en 2019 est de 2,54 % ; dans les quatre autres départements (Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val-d’Oise), le taux est de 1,6 % ou de 2,01 % selon les communes.

Les organismes de recouvrement désignés par l’article L. 2333-69 du code général des collectivités territoriales sont seuls compétents pour procéder aux opérations d’assiette et de recouvrement du VT. Il s’agit des « organismes ou services chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales ».

C. une recette affectÉe

Dans les régions autres que l’Île-de-France, le produit du versement transport (hors frais de recouvrement) va au budget de la commune ou de l’EPCI. L’article L. 2333-68 du code général des collectivités territoriales dispose que cette recette est obligatoirement affectée au financement :

– des dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics urbains et non urbains exécutés dans le ressort territorial de l’autorité organisatrice et organisés par cette autorité ;

– des dépenses d’investissement et de fonctionnement des autres services de transports publics qui, sans être effectués entièrement dans le ressort territorial de l’autorité organisatrice, concourent à la desserte de l’agglomération dans le cadre d’un contrat passé avec l’autorité organisatrice responsable ;

– des opérations visant à améliorer « l’intermodalité transports en commun-vélo » ;

– et des dépenses d’investissement et de fonctionnement de « toute action relevant des compétences » des AOM.

En région parisienne, le produit du VT est encaissé par les URSSAF et reversé au STIF, seul chargé de son utilisation (article L. 2531-6 du code général des collectivités territoriales) ; après prélèvement des frais de recouvrement exposés par les URSSAF, le STIF affecte le solde de la contribution, en application des articles L. 2531-5 et L. 2531-7 du même code :

– au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement, en Île-de-France, des transports publics réguliers de personnes ;

– au financement des mesures prises en application de la politique tarifaire mentionnée à l’article 1er de l’ordonnance 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Île-de-France ;

– aux dépenses d’exploitation d’ouvrages et d’équipements affectés aux transports mentionnés dans un plan de déplacements urbains (gares routières, parcs relais…).

D. le versement transport additionnel

La loi « SRU » du 13 décembre 2000 ([28]) précitée a instauré un versement transport supplémentaire destiné au financement des transports en commun dans certains espaces urbains (article L. 5722-7 du code général des collectivités territoriales) : le versement transport additionnel (VTA). Ce dispositif ne concerne pas la région Île-de-France.

Plusieurs autorités organisatrices de transports peuvent s’associer pour créer un syndicat mixte des transports chargé de coordonner les différents services organisés par les AOT, de mettre en place un système d’information des usagers, de rechercher la création d’une tarification coordonnée et de titres de transport uniques et d’organiser, en lieu et place des AOT, des services publics réguliers et la gestion d’infrastructures et d’équipements de transport. Dans un espace à dominante urbaine d’au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes de plus de 15 000 habitants, un tel syndicat mixte a la possibilité d’établir une contribution dite « VT additionnel » ; le montant de cette contribution est fixé par le syndicat mixte, dans la limite de 0,5 %.

Toutefois, la somme du taux maximum du VT applicable dans le périmètre de compétence de l’AOT et du taux de VT additionnel appliqué ne doit pas excéder le taux maximum de VT qui pourrait être imposé dans un périmètre de transport urbain correspondant au périmètre de compétence du syndicat mixte de transport. Par conséquent, à l’intérieur du périmètre soumis au VT additionnel, le taux de cette contribution peut être modulé selon les communes.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, actuellement cinq syndicats mixtes « SRU » prélèvent un VTA.

V. le texte initial du projet de loi

L’article 2 du projet de loi modifie le nom du versement transport, pour qu’il soit dénommé « versement destiné au financement des services de mobilité » – l’étude d’impact utilisant l’expression « versement mobilité » –, en procédant à ce changement dans plusieurs articles et intitulés du code général des collectivités territoriales, et opère plusieurs modifications de coordination tirant les conséquences des dispositions de l’article 1er du projet de loi.

Il modifie les articles L. 2333-66 et L. 2333-67 de ce code pour établir un lien clair entre le droit, pour une commune ou un EPCI, de percevoir cette recette et la qualité d’autorité organisatrice de la mobilité au sens de la nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 et de l’article L. 1231-1-1 du code des transports (voir commentaire de l’article 1er) : le versement destiné au financement des services de mobilité ne peut désormais être institué que par une commune ou un EPCI qui est AOM et qui organise au moins un service régulier de transport public de personnes. Il est précisé que la délibération instituant le versement « mobilité » doit énumérer les services de mobilité, mis en place ou prévus, qui justifient le taux du versement. Les plafonds du taux du versement « mobilité » demeurent inchangés dans l’article L. 2333-67.

Le projet de loi modifie l’article L. 2333-68 pour supprimer la possibilité d’affecter cette recette au financement des opérations visant à « améliorer l’intermodalité transports en commun – vélo ».

L’article 2 du projet de loi modifie également de manière substantielle l’article L. 5722-7 du code général des collectivités territoriales qui autorise un syndicat mixte « SRU » (voir encadré page 91) à prélever « un versement destiné au financement des transports dans un espace à dominante urbaine d’au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, dès lors que ce syndicat associe au moins la principale autorité compétente pour l’organisation de la mobilité ».

L’article L. 5722-7 modifié actualise la référence à l’article qui régit les syndicats mixtes « SRU » (article L. 1231-10 du code des transports ([29])), et modifie le périmètre géographique dans lequel ces syndicats ont le droit de percevoir le versement « mobilité » : ils pourront le prélever « dans une aire urbaine d’au moins 50 000 habitants et dans les communes dites multipolarisées des grandes aires urbaines, au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques », dès lors que le syndicat associe au moins la principale AOM.

Le II de l’article 2 du projet de loi dispose que cette modification de l’article L. 5722-7 ne s’appliquera aux syndicats mixtes existants qu’à partir du 1er janvier 2021.

D’autres modifications sont apportées à l’article L. 5722-7, en ce qui concerne la fixation du taux du versement mobilité par les syndicats mixtes :

– La rédaction en vigueur fixe le taux plafond à 0,5 % et autorise à réduire ce taux dans le ressort territorial d’une AOM de sorte que le total de ce taux et du taux maximum susceptible d’être institué par la commune ou l’EPCI n’excède pas le taux maximum qui serait autorisé par l’article L. 2333-67 dans le ressort coïncidant avec l’espace concerné par le prélèvement du syndicat mixte. L’article 2 du projet de loi ajoute que cette possibilité de réduction s’accompagne de la possibilité de porter le taux du versement à zéro ;

– Le syndicat mixte se voit également accorder la possibilité de réduire ou de porter à zéro le taux du versement « selon un critère qu’il détermine à partir de la densité de la population et du potentiel fiscal », par décision motivée. Cette modulation du taux doit être « en rapport avec l’écart constaté, sur ce critère, entre les différents périmètres des [EPCI] composant le syndicat ».

Cette possibilité de modulation est également accordée aux autres syndicats mixtes de transport (régis par les articles L. 5711-1 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales) du fait de la modification, par l’article 2 du projet de loi, de l’article L. 5722-7-1 du même code.

En ce qui concerne l’Île-de-France, le STIF – rebaptisé « Île-de-France Mobilités » par l’article 1er du projet de loi – peut affecter cette recette, comme dans le droit en vigueur, au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics réguliers de personnes effectués dans la région, au financement de mesures de politique tarifaire applicables à ces services, au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement de toute action relevant de l’organisation de la mobilité au sens de la nouvelle rédaction de l’article L. 1241-1 du code des transports (résultant des articles 1er, 4, 6 et 15 du projet de loi), aux dépenses d’exploitation d’équipements comme les gares routières et les parcs relais et à des opérations visant à favoriser l’usage combiné des transports en commun et de la bicyclette (ces deux dernières possibilités étant déjà prévues par le droit en vigueur).

VI. les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’EXAMEN en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement du rapporteur visant à permettre à une AOM qui n’organise pas de services réguliers d’instaurer tout de même le versement mobilité pour financer d’autres types de services. L’amendement modifie l’article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales qui fixe les taux plafond du versement en ajoutant un alinéa qui dispose : « Lorsque l’autorité organisatrice de la mobilité n’organise pas un service régulier de transport public de personnes, le taux de versement est fixé à 0,3 % des salaires définis [à l’article L. 2333-65] ». Le rapporteur du Sénat a voulu ainsi permettre à une communauté de communes devenue AOM d’avoir une ressource financière pour organiser des services de transport non réguliers (services à la demande, mobilités actives, auto-partage, services de mobilité solidaire…).

La commission a également adopté plusieurs amendements rédactionnels et de coordination du rapporteur et de Mme Michèle Vullien (UC).

B. l’examen en séance publique

Le versement mobilité plafonné à 0,3 % créé en commission pour les AOM souhaitant organiser des services autres que des services réguliers a été complété, en séance publique, par l’adoption d’un amendement de Mme Michèle Vullien, avec avis favorable du rapporteur, pour préciser que dans ce cas, la majoration du taux pour les communes touristiques n’est pas applicable. Le Gouvernement a déposé un amendement pour supprimer le dispositif introduit en commission, mais cet amendement a été rejeté.

Le Sénat a également adopté un amendement de M. Philippe Dominati (LR), sous-amendé par Mme Christine Lavarde (LR), introduisant une exonération du versement mobilité pour les employeurs qui ont conclu un accord de télétravail. Cet amendement a reçu un avis favorable du rapporteur mais un avis défavorable du Gouvernement. Il exonère ces employeurs « pour les employés concernés par cet accord à due concurrence de la part du volume horaire effectué à distance ». La perte de recettes pour les collectivités locales devra être compensée par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

VII. les travaux de votre commission

Outre trois amendements de coordination et trois amendements rédactionnels de votre rapporteur, la commission a adopté sept amendements sur l’article 2 du projet de loi :

Trois amendements identiques, présentés par votre rapporteur, par Mme Valérie Lacroute (LR) et par Mme Aude Luquet (Modem), et adoptés avec l’avis favorable du Gouvernement, ont supprimé le dispositif, introduit par le Sénat, visant à exonérer partiellement du versement mobilité les employeurs ayant conclu un accord de télétravail avec leurs employés.

Un amendement de Mme Valérie Lacroute (LR), adopté avec avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, a corrigé un oubli de la loi NOTRe en incluant les régions dans la liste des acteurs pouvant s’associer dans le cadre d’un syndicat mixte en application de l’article L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales. Cette précision permet, en conséquence, aux syndicats mixtes dont sont membres une ou plusieurs régions, de percevoir le versement mobilité dès lors que ces syndicats sont compétents pour l’organisation de la mobilité.

Un amendement de Mme Florence Lasserre-David (Modem) a été adopté pour revenir à la rédaction initiale du projet de loi qui conditionnait l’instauration du versement mobilité à taux plein à l’organisation de services réguliers de transport public de personnes. Le rapporteur et le Gouvernement se sont exprimés en faveur de cet amendement.

Enfin, deux amendements identiques présentés par M. Emmanuel Maquet (LR) et Mme Florence Lasserre-David, adoptés avec avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, ont supprimé la disposition, créée par le Sénat, instaurant un versement mobilité à un taux de 0,3 % des salaires dans les zones où les autorités organisatrices de la mobilité n’organisent pas de service régulier de transports publics.

Article 2 bis Affectation d’une fraction de la TICPE aux communautés de communes qui organisent des services de mobilité

I. le droit en vigueur

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est un droit d’assise portant sur les produits énergétiques utilisés comme carburants ou combustibles, en fonction de leur quantité. Son régime général est fixé, dans le cadre de la réglementation européenne ([30]), par les articles 265 et suivants du code des douanes. Cette taxe porte sur l’ensemble des produits énergétiques qui sont mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible. Elle concerne ainsi aussi bien les produits pétroliers que les carburants d’origine non fossile (biocarburants). L’article 265 du code des douanes précise, catégorie de produit par catégorie de produit, le tarif de TICPE applicable.

Son produit revient pour l’essentiel à l’État mais une partie est affectée aux régions, qui peuvent d’ailleurs en moduler à la marge le tarif ([31]) pour dégager une recette qu’elles ont ensuite l’obligation d’affecter au financement d’infrastructures de transport durable, fluvial ou ferroviaire.

II. les dispositions adoptées par le sénat

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement du rapporteur visant à affecter, chaque année, une fraction du produit de la TICPE aux communautés de communes qui organisent un ou plusieurs services de mobilité en tant qu’AOM et qui ont institué le versement mobilité, mais dans lesquelles le rendement du versement mobilité est trop faible.

Le dispositif prévoit que cette affectation ne bénéficie qu’aux communautés de communes pour lesquelles le rendement du versement mobilité rapporté à la population située sur son territoire est inférieur à un montant déterminé par voie réglementaire à partir du rendement moyen constaté pour les autres AOM ayant institué ce versement. La fraction de TICPE attribuée à chaque communauté de communes concernée doit permettre au rendement du versement mobilité d’atteindre le montant fixé par voie réglementaire.

L’amendement prévoit enfin l’obligation pour les communautés de communes d’affecter cette fraction de TICPE exclusivement au financement de services de mobilité.

En séance publique, le Gouvernement a déposé un amendement de suppression du dispositif introduit par la commission, qui a été rejeté. Le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du rapporteur, un amendement du groupe UC introduisant une prise en compte de la densité de population pour l’application du mécanisme de péréquation.

III. les travaux de votre commission

La commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Article 3 Création d’un établissement public local remplaçant le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) : habilitation à légiférer par ordonnance

I. le droit en vigueur

Le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) est un syndicat mixte de transport dit « SRU », à savoir un syndicat mixte issu de la loi précitée du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement. Il est régi par l’article L. 1231-10 du code des transports. Les syndicats mixtes dits « SRU » associent plusieurs autorités organisatrices de transport pour coordonner les services organisés par ces autorités en matière de tarification, de délivrance de titres de transport et d’information des voyageurs. Ils peuvent également, en lieu et place de leurs membres, organiser des services publics de transport régulier ou à la demande, et assurer la réalisation et la gestion d’équipements et d’infrastructures de transport.

Le SYTRAL a été créé en 1985 et a progressivement étendu son périmètre d’action : les communes qu’il dessert étaient au nombre de 57 en 2007, 65 en 2011 et 68 en 2014. Il se distingue des autres syndicats dits « SRU », dont la vocation essentielle est la coordination, car au titre de la faculté d’organiser des services pour ses membres, il gère par ailleurs et entièrement les réseaux urbains et interurbains situés au sein de son périmètre, dont le réseau des transports en commun lyonnais (TCL) qui couvre 59 communes et qui est l’un des réseaux urbains les plus denses de France, avec une capacité particulièrement importante d’ingénierie et d’investissement.

Avant 2015, les transports en commun dans le département du Rhône étaient organisés par deux établissements publics distincts : le SYTRAL, qui réunissait alors la communauté urbaine de Lyon et six autres communes, et le Syndicat mixte des transports du Rhône (SMTR) qui regroupait le département du Rhône, une communauté d’agglomération et une communauté de communes. Le SMTR a décidé, en octobre 2014, d’adhérer au SYTRAL, ce qui a entraîné sa dissolution. Le nouveau SYTRAL est ainsi devenu en 2015 l’autorité organisatrice unique des transports en commun desservant le département du Rhône ; les services qu’il organise desservent au total 293 communes. Il réunit désormais la région Auvergne-Rhône-Alpes, la métropole de Lyon, les communautés d’agglomération de Villefranche-Beaujolais-Saône et de l’ouest rhodanien, la communauté de communes de l’est lyonnais et six communes autour de Lyon.

Ses spécificités ont déjà été actées dans les lois MAPTAM et NOTRe, avec des dispositions dédiées par exemple sur le « versement transport ». Ses statuts ont évolué en conséquence, la dernière évolution datant du 31 août 2017.

II. le texte initial du projet de loi

L’article 3 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi, les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour transformer le syndicat mixte en établissement public sui generis et élargir son rôle. En effet, l’habilitation englobe l’ensemble des mesures nécessaires pour :

– créer un « établissement public local » associant obligatoirement la métropole de Lyon, la région Auvergne-Rhône-Alpes, « certaines communautés d’agglomération et certaines communautés de communes », définir le périmètre d’intervention de cet établissement et le substituer au SYTRAL ;

– doter cet établissement public d’une mission d’autorité organisatrice des services de transport public de personnes réguliers et à la demande, des services de transport scolaire définis à l’article L. 3111-7 du code des transports (dans le droit commun, ce sont les régions qui sont responsables de l’organisation du transport scolaire), et de la gestion de la liaison express entre Lyon et l’aéroport Saint-Exupéry ;

– définir les conditions dans lesquelles les membres du syndicat pourront continuer à exercer certaines compétences en tant qu’autorités organisatrices ;

– préciser dans quelles conditions le nouvel établissement public pourra prélever un « versement destiné au financement des services de mobilité » (voir le commentaire de l’article 2) et en moduler le taux, selon des règles qui peuvent lui être spécifiques ;

– prévoir les mesures transitoires et de coordination nécessaires, notamment en ce qui concerne le plan de déplacements urbains existant, qui continuera de s’appliquer jusqu’à l’adoption, sur le territoire concerné, du plan de mobilité prévu à l’article L. 1214-1 du code des transports (voir le commentaire de l’article 5).

Un projet de loi de ratification des ordonnances devra être déposé dans un délai de trois mois à compter de leur publication.

III. les dispositions adoptées par le Sénat

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur et un amendement de Mme Michèle Vullien (UC) visant à énumérer précisément les intercommunalités et les communes qui seront associées à la région et à la métropole au sein du nouvel établissement public. Cet amendement ajoute également un thème dans l’habilitation pour préciser celle-ci : l’ordonnance devra définir la gouvernance de l’établissement, en attribuant à la métropole de Lyon la majorité des sièges au sein de son organe délibérant (ce qui est le cas actuellement dans l’organe délibérant du SYTRAL) et en prévoyant que l’établissement sera présidé par le président de la métropole de Lyon ou par un élu qu’il désigne.

Le texte de la commission pour l’article 3 du projet de loi n’a pas été modifié en séance publique.

IV. les travaux de votre commission

La commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Chapitre II Renforcement de la coordination des autorités organisatrices de mobilité au service de l’intermodalité

Section 1 Coopération entre autorités organisatrices de la mobilité

Article 4 (articles L. 1215-1 [nouveau], L. 1215-2 [nouveau], L. 1231-5 [nouveau], L. 1231-10, L. 1231-11, L. 1241-1 du code des transports, articles L. 1111-9, L. 1427-1 [nouveau] et L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales et article 53 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte) Modalités de l’action commune des autorités organisatrices de la mobilité : rôle de chef de file de la région, contrat opérationnel de mobilité, comité des partenaires, aménagement des gares

I. le droit en vigueur

Lorsqu’une compétence n’est pas exclusivement confiée par la loi à un niveau de collectivités publiques, cette compétence est dite « partagée ». C’est le cas en particulier en matière d’organisation des transports (voir commentaire de l’article 1er). L’exercice des compétences partagées appelle nécessairement une coopération et une coordination des actions entre les collectivités, qu’il s’agisse de l’État ou d’un ou plusieurs types de collectivités territoriales ou de groupements de collectivités. Cette coopération et cette coordination doivent respecter les principes posés par les articles L. 1111-1 à L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, relatifs à la libre administration des collectivités territoriales, et en particulier l’article L. 1111-3 qui dispose que « la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l’une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d’entre elles ».

L’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales établit une liste de compétences attribuées aux collectivités locales et dont « l’exercice nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales », et reconnaît à chaque échelon de collectivités un rôle de chef de file.

La région est ainsi chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives, notamment, à l’aménagement et au développement durable du territoire, au climat, à la qualité de l’air, à l’énergie, ou encore « à l’intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports, notamment à l’aménagement des gares ».

Le département est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives, notamment, à l’action sociale, à l’autonomie des personnes et à la solidarité des territoires.

Enfin, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel elle a transféré ses compétences est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives à la mobilité durable, à l’organisation des services publics de proximité, à l’aménagement de l’espace et au développement local.

Les modalités de l’action commune des collectivités dans le cadre de chacun de ces « chefs de filât » sont obligatoirement débattues par la conférence territoriale de l’action publique prévue à l’article L. 1111-9-1 du même code. Cette instance se réunit dans chaque région et « est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ». Elle peut débattre et émettre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice des compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements. Cette instance est uniquement composée de représentants des collectivités locales et groupements de collectivités. Elle est présidée par le président du conseil régional et se réunit au moins une fois par an.

Chacune des compétences partagées pour lesquelles l’article L. 1111-9 attribue un rôle de chef de file peut faire l’objet de « conventions territoriales d’exercice concerté » de cette compétence, ou doit donner lieu à une telle convention, selon les collectivités qui sont concernées ; l’article L. 1111-9-1 oblige la région et le département à élaborer un projet de convention pour chacune des compétences pour lesquelles ils sont chef de file, tandis que l’élaboration d’une convention est facultative pour les compétences dans lesquelles c’est la commune ou l’EPCI qui est chef de file. La durée de ces conventions ne peut excéder six ans.

Dans le code des transports, la coordination des autorités publiques est régie par les articles L. 1211-1 et suivants. Il y est notamment prévu une « planification décentralisée et contractuelle, avec la participation des représentants de tous les intéressés » pour l’élaboration et la mise en œuvre de la politique des transports, qui doivent être assurées conjointement par l’État et les collectivités territoriales. Il est également prévu que « les autorités compétentes pour l’organisation des transports et les gestionnaires des infrastructures coordonnent leurs actions et harmonisent leur politique à l’échelon régional et dans les aires urbaines ».

Dans la partie réglementaire du code des transports, l’article R. 1231-4 dispose qu’un « comité des partenaires du transport public » peut être créé auprès de chaque autorité compétente pour l’organisation des transports publics mentionnée à l’article L. 1231-8. Lorsqu’il existe un tel comité, il doit être consulté sur l’offre, les stratégies tarifaires et de développement, la qualité des services de transport, le service d’information multimodale à l’intention des usagers proposés par cette autorité. Il comprend notamment des représentants des organisations syndicales locales des transports collectifs, ainsi que des représentants des associations d’usagers des transports collectifs et notamment d’associations de personnes handicapées. L’article R. 1231-7 du même code donne également la possibilité aux syndicats mixtes de transport « SRU » de créer un tel comité des partenaires.

En revanche, en Île-de-France la création d’un comité des partenaires est obligatoire (article D. 1241-67 du code des transports).

En matière de transport ferroviaire, la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a introduit dans le code des transports un article L. 2121-9-1 créant, auprès des autorités organisatrices de transport ferroviaire, des « comités de suivi des dessertes permettant l’association des représentants des usagers, des associations représentant les personnes handicapées ainsi que des élus des collectivités territoriales concernées ». Ces comités de suivi des dessertes doivent être consultés sur la politique de desserte et l’articulation avec les dessertes du même mode en correspondance, les tarifs, l’information des voyageurs, l’intermodalité, la qualité de service, la performance énergétique et écologique et la définition des caractéristiques des matériels affectés à la réalisation des services.

II. le texte initial du projet de loi

A. la définition du rôle de la région en tant que chef de file

L’article 4 du projet de loi modifie l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales en ce qui concerne les compétences pour lesquelles la région a un rôle de chef de file. Il élargit ce rôle pour y inclure l’ensemble de « l’organisation des mobilités » et plus seulement l’organisation de l’intermodalité, de la complémentarité entre les modes de transports et de l’aménagement des gares.

Ensuite l’article 4 du projet de loi crée dans le code des transports un article L. 1215-1 dont l’objet est de définir, de manière non exhaustive, en quoi consiste le rôle de chef de file de la région. En rappelant que les compétences concernées sont définies à l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, le nouvel article L. 1215-1 charge la région d’organiser les modalités de l’action commune des AOM, notamment en ce qui concerne cinq thèmes :

1° « les différentes formes de mobilité et l’intermodalité », en matière de desserte, d’horaires, de tarification, d’information et d’accueil du public ;

2° la création, l’aménagement et le fonctionnement des pôles d’échanges multimodaux et des aires de mobilité en milieu rural, « ainsi que le système de rabattement et de diffusion associé à ces pôles et aires » ;

3° les modalités de gestion des situations dégradées, afin d’assurer la continuité du service rendu aux « usagers du quotidien » ;

4° « le recensement et la diffusion des pratiques de mobilité » et des actions mises en œuvre en particulier pour améliorer la cohésion sociale et territoriale ;

5° « l’aide à la conception et à la mise en place d’infrastructures de transports ou de services de mobilité » par les AOM.

Le nouvel article L. 1215-1 précise que la région doit exercer cette mission d’organisation à l’échelle de « bassins de mobilité », qu’elle définit et délimite seule.

B. la création des comités des partenaires

L’article 1er du projet de loi redéfinit la liste et les compétences des AOM (articles L. 1231-1 et L. 1231-1-1 du code des transports) et confère aux régions la qualité d’AOMR (article L. 1231-3 du même code). L’article 4 du projet de loi complète ce dispositif en imposant aux AOM, aux AOMR et à Île-de-France Mobilités l’obligation de créer un « comité des partenaires ». Pour les AOM et les AOMR hors Île-de-France, ce comité est prévu par un nouvel article L. 1231-5 du code des transports ; pour IdFM, il est inséré dans l’article L. 1241-1 du même code ([32]).

La composition de ce comité est renvoyée à un acte réglementaire :

– en totalité pour le comité des partenaires des AOM qui sont des intercommunalités et pour le comité des partenaires des AOMR ;

– en partie pour le comité des partenaires des régions agissant en qualité d’AOM à la place d’une communauté de communes : le projet de loi indique que, dans ce cas, le comité « associe les représentants des communes ou de leurs groupements, à l’échelle pertinente qui est au maximum celle d’un bassin de mobilité » ;

– et en partie pour le comité des partenaires d’Île-de-France Mobilités : le projet de loi indique que ce comité « comprend, notamment, des représentants des communes d’Île-de-France et de leurs groupements ».

L’article L. 1231-5, applicable sur tout le territoire (y compris en Île-de-France), prévoit que chaque AOM, chaque AOMR et IdFM doivent consulter le comité des partenaires « avant toute évolution substantielle de l’offre de mobilité, de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité des services et l’information mise en place ».

Il fait aussi obligation aux AOM définies à l’article L. 1231-1 de consulter aussi le comité des partenaires :

– avant toute instauration ou évolution du taux du versement destiné au financement des services de mobilité (ou « versement mobilité » – voir le commentaire de l’article 2) ;